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JUSTIA,

PROFISSIONALISMO
E POLTICA
O STF e o controle da
constitucionalidade
das leis no Brasil

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JUSTIA,
PROFISSIONALISMO
E POLTICA
O STF e o controle da
constitucionalidade
das leis no Brasil

Fabiana Luci de Oliveira

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Copyright 2011 Fabiana Luci de Oliveira, alguns direitos reservados


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Os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade da autora.
Preparao de originais: Ronald Polito
Editorao eletrnica: Cristiana Ribas
Reviso: Adriana Alves | Fatima Caroni
Projeto grfico de capa: 2abad
Imagem da capa: Sala de sesso de julgamento do STF
Ficha catalogrfica elaborada pela
Biblioteca Mario Henrique Simonsen
Oliveira, Fabiana Luci de
Justia, profissionalismo e poltica: o STF e o controle da constitucionalidade
das leis no Brasil / Fabiana Luci de Oliveira. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2011.


260 p.
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-225-0940-9

1. Poder Judicirio e questes polticas. 2. Controle da constitucionalidade. 3.


Processo decisrio. 4. Ministros do Supremo Tribunal. 5. Brasil. Supremo Tribunal
Federal. I. Fundao Getulio Vargas. II. Ttulo.
CDD 341.256

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Sumrio

Apresentao. Caminhando pelas fronteiras do saber e da poltica


Introduo. Direito, profissionalismo e poltica
no Supremo Tribunal Federal
Contextualizando a discusso
Organizao dos captulos

7
11
14
19

Captulo 1. Perspectiva terico-metodolgica


23
Introduo 23
Consideraes sobre o Supremo Tribunal Federal
e o controle da constitucionalidade das leis no Brasil
29
Estudos do comportamento do Poder Judicirio
43
Modelo de anlise do comportamento do STF
54
Captulo 2. Descrio da base de dados
Determinao do tamanho da amostra
Descrio da base de dados
Decises no unnimes

59
59
61
74

Captulo 3. Redes de votao no Supremo Tribunal Federal


Quem so os ministros do STF
Anlise das redes de votao no STF

81
81
91

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Captulo 4. Modelagem estatstica do voto dos ministros


e da deciso do mrito das Adins
113
Introduo 113
Modelos de anlise
115
Discusso dos resultados
144
Captulo 5. Argumentao dos ministros nas Adins
149
Introduo 149
Argumentos vencedores
154
Argumentos vencidos
172
Captulo 6. Ministros: restritivos versus ativistas
181
Introduo 181
A orientao poltica do voto dos ministros
nas decises no unnimes
190
Restritivos versus ativistas
197
Concluso 231
Contribuies trazidas pelo modelo
232
Referncias 247
Anexo 257

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Apresentao

Caminhando pelas fronteiras


do saber e da poltica

At os anos 1980, a sociologia das profisses priorizou a anlise dos grupos profissionais no mercado, investigando os avanos e retrocessos dos
processos de profissionalizao, as disputas pelo monoplio da atividade,
pela produo da expertise, pelo controle da jurisdio e do poder profissional. Um aspecto relevante nesse percurso pressupunha o insulamento
das carreiras em relao aos interesses especficos, delimitando fronteira
entre profisso e poltica. A vertente funcionalista naturalizou essa separao, concebendo a expertise profissional como neutra e, por conseguinte,
apoltica. As crticas a tal abordagem vieram de diversas perspectivas,
registrando-se a influncia da anlise foucaultiana do saber-poder a denunciar a falcia da neutralidade do conhecimento.
A polarizao na concepo sociolgica sobre a expertise o saber
abstrato que o profissional detm na especialidade que domina recortou ideologicamente o campo de estudo entre aqueles que enfatizavam a
neutralidade e aqueles que a denunciavam como uma falcia.
A expanso dos estudos sobre as relaes das profisses com a poltica e o Estado trouxe nova compreenso a tal debate. O que antes foi
assumido como uma essncia dos grupos profissionais passou a ser problematizado, indagando-se sobre a existncia ou no de fronteiras entre

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poltica e profisso, como estas foram construdas, sua dimenso simblica


e os impedimentos jurisdicionais. No lugar da polarizao entre haver ou
no neutralidade no saber, passou-se a priorizar a realizao de estudos
histricos e contemporneos sobre como foram institucionalizadas e
legitimadas as fronteiras profissionais em contextos especficos, como o
Estado auxiliou esse processo, como tal iderio transformou-se na poltica
prpria s profisses, consolidando-se a valorizao e a identificao com
a expertise.
Justia, profissionalismo e poltica, de Fabiana Luci de Oliveira, insere-se nesse movimento analtico. A autora elegeu o Supremo Tribunal Federal como foco de sua investigao por ser uma instituio-chave nesse
debate, por ser, ao mesmo tempo, topo do Judicirio e Corte constitucional ativa na diviso dos poderes do sistema poltico. As fronteiras entre
profisso e poltica, mais especificamente entre direito, profissionalismo
e poltica, so cotidianamente mensuradas no exerccio da funo de
ministro(a) pelos 11 membros do STF.
Reconhecendo o desafio que tal empreitada terico-metodolgica
impunha, ela buscou amparar-se em artefatos conceituais e tcnicas de
pesquisa que lhe permitissem fundamentar seu estudo. Se o ponto de
partida foi o debate interno sociologia das profisses, em que ela nadava
de braada no domnio da literatura e do estado da arte dessa expertise, a
autora caminhou para novos territrios cruzando fronteiras. Incorporou
uma formao slida em metodologia com um crescente conhecimento
sobre uma rea da cincia poltica voltada s instituies do Judicirio e
ao ativismo judicial, conhecida como judicial politics. Da interseo entre
profisses jurdicas, mtodos e novo institucionalismo judicial nasce sua
perspectiva analtica e a originalidade de sua contribuio ao conhecimento sobre profissionalismo, poltica e direito, focalizando o STF.
Analisando uma amostra de 300 aes diretas de inconstitucionalidade (Adins), julgadas pelo STF entre outubro de 1988 e maro de
2003, Oliveira constri um modelo que lhe permite avanar concluses
tericas fundamentadas em evidncias substantivas, afirmando que no
processo de deciso judicial direito e poltica se encontram imbricados, e
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Apresentao

o profissionalismo atua nessa relao como uma via de distino, como


uma fonte de legitimao (introduo, p. 12). Ela reconhece que todas as
decises tm algo de poltico, mas considera relevante a distino analtica
entre deciso tcnica e deciso poltica dos ministros.
Envolvidos no julgamento dessas 300 Adins, a autora identificou 18
ministros ao longo desses 15 anos, sendo oito deles magistrados, grupo
que foi maior antes da Constituio de 1988, abrindo a partir de ento
mais espao no STF para as nomeaes polticas do Ministrio da Justia
e para outras carreiras jurdicas, como procurador-geral da Repblica e
advogado-geral da Unio. A longa trajetria na magistratura tomada
como indicador de forte exposio aos valores do profissionalismo, como
a neutralidade da expertise.
Mais de 80% das decises sobre essa amostra de Adins so consensuais, dando destaque relevncia que tanto ministros de perfil tcnico
quanto poltico atribuem estabilidade jurdica e presumibilidade da
Corte, o que a literatura destaca como o comportamento esperado de
uma Suprema Corte. Para Oliveira, o consenso tambm contribui para
distanciar o mundo jurdico do mundo poltico. Entretanto, ela reconhece
nas decises no unnimes a possibilidade de identificar o perfil restritivo ou ativo de atuao dos ministros analisando qualitativamente os
argumentos vencedores e os argumentos vencidos. Isso a leva a concluir
que o processo de deciso judicial determinado por uma combinao
de fatores legais, extralegais e profissionais.
No primeiro fator a autora rene os aspectos legais, doutrinrios e
fatores do caso; no segundo fator esto os atributos pessoais e a ideologia,
o contexto poltico, de outros setores governamentais, o contexto institucional, os grupos de interesse e a opinio pblica; no terceiro fator esto
a trajetria de carreira e o profissionalismo.
Superando dicotomias entre a neutralidade da expertise e o ativismo
judicial, o livro mostra como a segurana jurdica um valor partilhado
pelo STF, a judicializao da poltica uma prtica acompanhada do papel
poltico da Corte, e o profissionalismo a forma de legitimar essa atuao
poltica, exercida por ministros que no dispem de suporte eleitoral.
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Assim, a autora mostra como eles se legitimam atravs dessa outra fonte
de poder que a expertise, tipo de autoridade que se dissemina ao longo
do sculo XX, dando fora s decises da Corte, alm de reconhecimento
pblico e deferncia social.
O artefato conceitual e metodolgico que Oliveira articulou ao cruzar
fronteiras disciplinares foi capaz de produzir resultados analticos sobre
a realidade brasileira que os ncleos de cada uma dessas especialidades
sozinhas no haviam obtido. Caminhar pelos campos marcados pelos
monoplios do saber e pelas reservas de mercado tem custos para quem
por eles peregrina. A incurso pode ser vista como invaso, a troca pode
ser percebida como disputa, mas o benefcio que descobrirmos com o
saber original que emerge dessa busca vale a pena. O leitor reconhecer
no livro o trabalho de uma expert!
Maria da Gloria Bonelli
Departamento de Sociologia (UFSCar)

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Introduo

Direito, profissionalismo e poltica


no Supremo Tribunal Federal

O Supremo Tribunal Federal (STF) um ator de grande importncia na


vida poltica nacional. O papel de destaque desempenhado pelo Supremo
foi ampliado em grande parte devido configurao da Constituio de
1988, que incorporou diversos princpios e direitos, sociais, econmicos e polticos, e regulamentou praticamente todos os mbitos da vida
social.1 O STF se tornou, assim, uma arena para o debate de temas que
envolvem diversos setores da sociedade, exercendo controle sobre leis
e atos normativos que dizem respeito s relaes entre os poderes do
Estado e entre esses poderes e a sociedade, avaliando se esto de acordo
com a Constituio.
O tribunal tem sido constantemente chamado a decidir sobre a
constitucionalidade de questes relevantes e polmicas. Nas palavras de
Oscar Vilhena Vieira,2 o Supremo tem passivamente a ltima palavra em
todos os temas quentes da pauta poltica brasileira. Essa constatao levou
Vieira a cunhar o termo supremocracia, em referncia superexposio
do Supremo na mdia e ao acmulo de autoridade do tribunal em seu
papel de intrprete da Constituio e na criao de regras (Vieira, 2008).
1
2

Ver Werneck Vianna e colaboradores (1999); Cittadino (2001); Vieira (2002).


Entrevista publicada em <www.conjur>, em 23 de outubro de 2005.

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Justia, profissionalismo e poltica

Exemplo das matrias sobre as quais o STF tem decidido so os


processos de privatizao, entre os quais est o da Vale do Rio Doce, a
contribuio previdenciria dos servidores pblicos inativos, disputas fiscais entre estados e entre estados e a Unio, regras eleitorais, o aborto de
anencfalos e a implementao de cotas universitrias. Mais recentemente
o Supremo tem causado controvrsia por decises como a concesso de
liberdade ao italiano Cesare Battisti, ratificando deciso do ento presidente Lula; o reconhecimento da unio estvel para casais do mesmo sexo
(unio homoafetiva) e a autorizao da realizao das passeatas conhecidas como marcha da maconha, que renem manifestantes favorveis
descriminalizao das drogas.
A forma como o Supremo tem atuado nessas questes, a forma
como ele tem respondido s demandas dos diversos agentes legitimados
a acion-lo provoca o questionamento sobre as relaes entre o Poder
Judicirio e a poltica, despertando o interesse em entender como se d
o processo de deciso judicial e quais os fatores que esto envolvidos
nesse processo.
justamente esse o foco da pesquisa, investigar o processo de deciso
judicial, observando a forma como os ministros se comportam no exerccio
do controle da constitucionalidade das leis. Tratamos mais especificamente dos casos relativos s aes diretas de inconstitucionalidade. Nosso objetivo desenvolver um modelo de anlise para explicar o comportamento
do STF, visando determinar os elementos mais influentes no processo de
deciso judicial. Investigamos esse processo como um todo, observando
seus aspectos coletivos e individuais.
O problema terico substancial que permeia a discusso o de como
direito e poltica se relacionam. Entre as diversas respostas possveis,
procuramos uma que situa o profissionalismo como um elemento ativo
nessa relao. Argumentamos que no processo de deciso judicial direito e
poltica se encontram imbricados, e o profissionalismo atua nessa relao
como uma via de distino, como uma fonte de legitimao. por meio
do profissionalismo que os ministros do STF se diferenciam dos outros
atores polticos.
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Introduo

Diversos fatores influem no processo de deciso judicial, sendo difcil


uma nica teoria dar conta de sua explicao. Por isso optamos por reunir
elementos de diferentes abordagens em nosso modelo de anlise.
A construo do modelo se baseia na associao de elementos da
sociologia das profisses com quatro abordagens da judicial politics (atitudinal, estratgica, institucional e legal), linha de pesquisa da cincia
poltica norte-americana que foca o papel das cortes no processo poltico
de tomada de deciso.
Cada uma dessas teorias traz uma contribuio especfica para a
anlise. Resumidamente, o profissionalismo estabelece a expertise como
um diferencial, e os valores profissionais acrescentam substncia moral
ao contedo tcnico das profisses. A partir dessa perspectiva estabelecemos tambm a importncia da trajetria de carreira, do treinamento
e da socializao na profisso para a compreenso da atuao dos juzes.
A abordagem atitudinal coloca que as decises dos juzes da Suprema
Corte so determinadas a partir de suas preferncias polticas e pessoais
e de suas convices ideolgicas (Segal e Spaeth, 2002). J a abordagem
estratgica pressupe que as decises dos juzes sofrem constrangimentos
sociais, institucionais e polticos. Os autores ligados abordagem institucional e ao novo institucionalismo afirmam a necessidade de atentar
para o contexto histrico e doutrinrio da Corte, para a interao entre
os juzes e no apenas para o voto individual (Gillman e Clayton, 1999).
A abordagem legal assume que as decises judiciais so baseadas em
princpios morais e polticos e no em preferncias polticas propriamente
ditas (Dworkin, 2001). Os juzes levariam em conta em suas decises
os fatores legais e os precedentes e balanceariam esses elementos com
interesses da sociedade.
Essas linhas de interpretao se complementam, dando sustentao
ao nosso argumento de que o processo de deciso judicial determinado
por uma combinao de fatores: legais, extralegais e profissionais.
Aplicamos o modelo em uma amostra de 300 aes diretas de inconstitucionalidade, julgadas pelo STF entre outubro de 1988 e maro de 2003.
sobre a anlise dos dados dessas aes que o trabalho se fundamenta.
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Contextualizando a discusso

O objetivo da pesquisa se insere em uma discusso mais ampla, a da expanso mundial do poder poltico do Judicirio e da necessidade de fortalecer o rule of law na Amrica Latina. Essa discusso vem sendo feita sob
as insgnias da judicializao da poltica (avano da lgica racional-legal
no ordenamento poltico) e da democracia constitucional (juristocracy).
Trabalhamos com a definio clssica para o fenmeno da judicializao da poltica, dada por Tate e Vallinder (1995:13), como
a expanso da rea de atuao das cortes judiciais ou dos juzes a expensas
dos polticos e/ou administradores, isto , a transferncia de direitos de
deciso da legislatura, do gabinete ou da administrao pblica s cortes
judiciais, ou, ao menos, a propagao dos mtodos judiciais de deciso para
fora das cortes de direito propriamente ditas.

Partindo dessa definio, os autores determinam os fatores e as condies polticas que parecem promover e facilitar a ocorrncia da judicializao da poltica. O autor sugere oito itens: 1) regime democrtico e
constitucional, no sendo possvel haver judicializao da poltica em pases que no tenham adotado as normas e as instituies das democracias
liberais e aceitado o princpio da independncia do Judicirio; 2) sistema
de separao de poderes (seguindo a definio clssica de Montesquieu,
o autor prope que cabe ao Judicirio interpretar e no fazer as leis); 3)
uma poltica de direitos, partindo do princpio de que as minorias tm
direitos constitucionalmente reconhecidos que podem ser executados
contra a vontade da maioria; 4) a utilizao das cortes de direito por
grupos de interesse, que podem representar os interesses das minorias; 5)
a utilizao dessas cortes pela oposio, por partidos polticos que no
conseguem frear os atos governamentais no processo poltico por no
desfrutar de maioria legislativa; 6) a presena de instituies majoritrias
inefetivas, como partidos polticos fracos e coalizes frgeis; 7) percepo
das instituies polticas, havendo uma viso do Judicirio como alter14

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Introduo

nativa nas situaes em que as instituies majoritrias se encontrem


imobilizadas (crise de governabilidade) ou vistas como corruptas; 8) delegao das instituies majoritrias quando esto em jogo decises com
alto custo poltico, especialmente questes ligadas aos direitos polticos
e civis (aborto, casamento homossexual etc.).
Segundo Tate, essas condies favorecem a ocorrncia da judicializao da poltica, mas elas devem ser pensadas na interao com os valores
e o perfil dos juzes, principais atores nesse processo, uma vez que a judicializao da poltica requer que os juzes tenham preferncias polticas,
atitudes pessoais e valores apropriados, especialmente relativos aos valores
dos outros tomadores de deciso. Essas atitudes e valores podem ser classificados em dois tipos: 1) como ativismo restrio judicial (activism
restraint) e 2) como preferncias em relao a polticas pblicas judiciais
(Tate e Vallinder, 1995:33). Portanto, a combinao das circunstncias
facilitadoras, da orientao das instituies majoritrias e das atitudes e
dos valores judiciais que determina a judicializao da poltica.
Pensando no caso brasileiro, podemos dizer que o pas preenche esses
requisitos estabelecidos pelo autor: h um regime constitucional e que pode
ser considerado democrtico do ponto de vista formal; h um sistema de separao de poderes, uma poltica de direitos, a utilizao do STF por grupos de
interesse e por partidos polticos de oposio; as coalizes poltico-partidrias
no so to slidas, o Poder Judicirio visto como uma arena alternativa
de participao poltica e h delegao de deciso por parte das instituies
majoritrias quando se trata de decidir questes muito polmicas.
Concordamos com Tate em que o papel do juiz, suas prticas e seus
valores so de central importncia para entender o relacionamento entre
direito e poltica; por isso, posicionamos essas variveis como centrais
na explicao do comportamento de deciso do STF. Outros fatores que
acrescentamos para essa explicao so a maneira pela qual o Supremo
est estruturado e seu contexto institucional, seguindo a argumentao
de Taylor (2008).3
Segundo Matthew Taylor (2008), as cortes desempenham um papel importante no processo
poltico, e a maneira pela qual elas esto estruturadas e seu contexto institucional influenciam no
3

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Uma referncia importante quando se discute a judicializao da poltica no contexto da Amrica Latina Pilar Domingo (2004). Segundo
a autora, a judicializao da poltica reflete, no nvel discursivo, o grau
em que a legitimidade do regime crescentemente construda sobre a
percepo pblica da capacidade e da credibilidade do Estado em termos
de desenvolvimento do rule of law e da proteo dos direitos. Esses so
os dois elementos centrais para a democracia constitucional. O grau em
que as cortes tomam parte na poltica e na criao da lei e a extenso em
que disputas polticas e sociais so resolvidas por recursos legais variam
de pas para pas, e quanto mais alto esse grau maior a proximidade do
pas com a democracia constitucional.
Domingo identifica trs grupos de fatores na raiz do processo de judicializao: 1) governamentais, no sentido de uma resposta a um dficit
democrtico (ver Garapon),4 e prpria expanso do Estado, nos aspectos
desempenho desse papel, determinando quem tem acesso a justia, onde esse acesso garantido e
sob quais condies as cortes decidem. O autor aponta as caractersticas estruturais e institucionais
que influenciam a atuao do STF, afirmando que o contedo expansivo da Constituio de 1988
e os privilgios que ela forneceu a atores polticos especficos (para acionar o tribunal diretamente)
ajudaram a assegurar a judicializao da poltica no Brasil. Para Taylor (2008), so dois fatores
inter-relacionados que determinam a judicializao da poltica: 1) os custos e benefcios da poltica
em questo (concentrados ou difusos) e a subsequente ativao do tribunal por parte do requerente, e 2) as caractersticas institucionais do Judicirio que motivam se determinada poltica ser
contestada e, se contestada, a maneira pela qual as cortes sero usadas (como estratgia poltica).
4
no enfraquecimento do Estado que Garapon (1999) busca a explicao para a ascenso do Poder
Judicirio. Segundo o autor, a ampliao do poder da justia estaria diretamente ligada s falhas do
processo democrtico, no s crise de legitimidade do Estado, mas a um fenmeno maior, o desmoronamento simblico do homem e da sociedade democrticos (Garapon, 1999:26). Em face desse
quadro, o juiz chamado a socorrer uma democracia na qual um legislativo e um executivo enfraquecidos, obcecados por fracassos eleitorais contnuos, ocupados apenas com questes de curto prazo,
refns do receio e seduzidos pela mdia, esforam-se em governar, no dia a dia, cidados indiferentes e
exigentes, preocupados com suas vidas particulares, mas esperando do poltico aquilo que ele no sabe
dar: uma moral, um grande projeto (Garapon, 1999:48). Portanto, para Garapon, no o juiz que se
transforma num novo ator poltico, ele apenas passa a ocupar o local abandonado pelo poltico, dando
sociedade o que ela esperava da poltica, pois a demanda da justia viria do desamparo da poltica. Com
isso, o juiz torna-se o novo anjo da democracia e reclama um status privilegiado, o mesmo do qual ele
expulsou os polticos. Investe-se de uma misso salvadora em relao democracia, coloca-se em posio
de domnio, inacessvel crtica popular. Alimenta-se do descrdito do Estado, da decepo quanto ao
poltico. A justia completar, assim, o processo de despolitizao da democracia... (Garapon, 1999:74).
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Introduo

legislativo, administrativo e burocrtico (ver Cappelletti);5 2) societais,


decorrentes da urbanizao e da modernizao que geram um aumento
nas disputas e com isso as cortes se transformam em um canal formal
de contestao de decises governamentais e polticas (ver Habermas);6 e
5
Para Cappelletti (1993:19), a entrada do PJ na arena poltica representa o necessrio contrapeso
[...] num sistema democrtico de checks and balances. A expanso do direito jurisprudencial e do
papel criativo que o juiz tem na interpretao do direito um processo extremamente complexo
e caracterstico da profunda crise do Estado e da sociedade contempornea, refletindo a expanso
do Estado em todos os seus ramos. Tratando o Poder Judicirio como um poder tradicionalmente
formal, e os juzes profissionais como tradicionalmente conservadores, Cappelletti questiona os
motivos que levaram o Poder Judicirio a sair do formalismo e os juzes a acrescentarem o elemento
criativo a seu papel. A resposta que o autor encontra para esse questionamento est no processo
de formao do direito jurisprudencial, a partir das transformaes trazidas com o advento do
Welfare State nos Estados Unidos. O Estado do bem-estar social caracterizado essencialmente
por um crescimento do papel do Estado a partir dos instrumentos legislativos na rea da poltica
social (legislao referente ao mundo do trabalho, da sade e da segurana pblica), estendendo-se posteriormente economia (legislao de carter protecionista, antimonopolista) e depois ao
setor pblico (com o Estado exercendo controle sobre a economia, emprego e assistncia social,
financiando atividades sem fins lucrativos). Enfim, um Estado que nasce essencialmente como
Estado legislativo e que vem transformando-se, continuamente, em Estado burocrtico, no
sem o perigo de sua perverso em Estado de polcia (Cappelletti, 1993:39). O aumento da funo
legislativa provocou uma obstruo dessa funo, sobrecarregando-a e, para evitar a paralisia, parte
de seu poder foi transferido ao Executivo e a seus rgos derivados, ampliando muito esse poder,
transformando o Welfare State em Estado administrativo (Cappelletti, 1993:43). Diante dessa
situao, duas opes so dadas ao Judicirio: 1) permanecer atrelado tradicional concepo da
neutralidade da atividade jurisdicional (de origem justiniana e montesquiana) ou 2) elevar-se ao
nvel dos outros poderes e tornar-se o 3 o gigante, capaz de controlar o legislador mastodonte e o
leviatanesco administrador (Cappelletti, 1993:54). esse segundo papel que o PJ norte-americano
assume. O PJ, ao ter seu poder ampliado na interpretao e aplicao do direito, julgando a constitucionalidade dos atos dos outros poderes, suscita o seguinte questionamento para o autor: a
criatividade judiciria torna o juiz legislador? Faz com que o Poder Judicirio invada o domnio
do Poder Legislativo? A resposta que fornece a esse questionamento negativa, na medida em
que discute as diferenas no modo, na estrutura e nos procedimentos de formao do direito de
que cada um se utiliza. Ao contrrio dos procedimentos legislativos, os procedimentos judiciais
so passivos (Cappelletti, 1993:74-75), no podendo ser deflagrados por vontade dos tribunais.
Cappelletti conclui, assim, pelos benefcios que a atitude criativa por parte dos juzes pode trazer
para o funcionamento de uma efetiva democracia.
6
Habermas (1997) afirma que essa expanso do Judicirio no se d somente na esfera poltica
propriamente dita, atingindo tambm as relaes sociais, havendo uma ruptura na tradicional
separao Estado sociedade civil, pblico privado, cedendo lugar publicizao da esfera privada,
passando as relaes sociais a serem mediadas por instituies polticas democrticas, caracterizando

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Justia, profissionalismo e poltica

3) internacionais, decorrentes da globalizao das relaes comerciais e no


nvel discursivo da universalizao da linguagem dos direitos humanos.
Essa questo do dficit democrtico, da descrena no poder majoritrio como uma das causas que levaram emergncia da democracia
constitucional, aparece em muitos autores,7 assim como as explicaes
evolucionistas (entendendo a expanso do poder judicial como produto
inevitvel de uma nova priorizao dos direitos humanos), funcionalistas
(vendo no aumento do poder judicial uma resposta orgnica s presses dentro dos sistemas polticos) e econmico-institucionais (ligadas
globalizao das relaes comerciais e ideia de preservao do poder).
Muitos autores mesclam diversos desses elementos, mas da leitura comum
desses trabalhos fica a constatao de que a tendncia global em direo
ao neoliberalismo econmico e social e a crescente constitucionalizao
de direitos so os fatores decisivos em todos os modelos explicativos do
aumento do poder do Judicirio.
Na Amrica Latina, a necessidade da promoo e do fortalecimento
do rule of law defendida como uma forma de garantir a estabilizao e
a consolidao da democracia na regio. E essa defesa fruto de presses
internacionais, refletindo, sobretudo, interesses pela liberalizao econmica e pela crescente competio sobre investimentos diretos estrangeiros,
o que requer a garantia de direitos a fim de criar um ambiente de investimento mais estvel e presumvel.8 Essas presses internacionais criaram
uma nova ortodoxia legal, baseada na combinao da economia liberal e
da poltica democrtica, tendo como um dos fatores-chave a importao
simblica, uma americanizao de valores (Garth e Dezalay, 2002a).
Quando falamos em rule of law estamos nos referindo proteo
imparcial e presumvel de direitos e da aplicao de leis que ordenam
as relaes entre Estado e sociedade. O rule of law corresponde a um
governo constitucional, um governo em que as aes so sistematicao fenmeno da juridicizao do mundo da vida, com o direito tendo um papel cada vez maior em
reas como a famlia e a educao, regulando elementos prticos e morais da ao comunicativa.
7
Ver Shapiro e Sweet (2002); Hirschl (2004); Goldstein (2004).
8
Ver Stotzky (1993); Domingo (2000); Garth e Dezalay (2002a), Moustafa (2003).
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Introduo

mente controladas por constrangimentos legais estabelecidos. Em suma,


o rule of law significa a existncia de regras claras e bem definidas, cuja
aplicao garantida e respeitada. E para o rule of law ser efetivo requer
a existncia de um Poder Judicirio independente, e requer tambm,
como lembram Hazard e Dondi (2004), profisses legais suficientemente
autnomas para serem hbeis a evocar a autoridade de um Judicirio
independente. Essa reivindicao da independncia do Judicirio suscita
diversos questionamentos em relao a quem o Judicirio deve ser independente e em que extenso, levando ao dilema do equilbrio de poder
entre o Judicirio e a regra da maioria e tambm pergunta clssica
quem guarda o guardio?.
No entraremos nesse debate especfico, ele apenas informa nossa
discusso na medida em que o movimento em torno da promoo do
rule of law e do fortalecimento do poder poltico do Judicirio coloca em
foco a discusso da independncia judicial, da transparncia, questes
de segurana jurdica e da necessidade da existncia de decises judiciais
mais presumveis.9

Organizao dos captulos

O livro est estruturado em sete captulos. No primeiro, Perspectiva


terico-metodolgica, apresentamos a discusso geral que fundamenta
nosso estudo. Como a questo de interesse central da tese sobre o
processo de deciso judicial, e quem toma essas decises so os ministros, discutimos a metodologia utilizada pela linha da cincia poltica
norte-americana que estuda o papel das cortes e dos juzes no processo
de tomada de deciso. Apresentamos essas abordagens, que, somadas
abordagem da sociologia das profisses, formam a base do modelo de
anlise que aplicamos ao caso brasileiro. Esse captulo traz ainda uma
Esse movimento no caracterstico apenas da Amrica Latina ou de pases democrticos. Ele est
presente em pases como Egito (Moustafa, 2003), Nova Zelndia, frica do Sul, Israel (Hirschl,
2004), Mxico (Domingo, 2000) e China (Man, 2001).

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Justia, profissionalismo e poltica

rpida discusso sobre o controle da constitucionalidade das leis no Brasil


e sobre o contexto poltico, econmico e social do perodo analisado.
Os captulos 2 e 3 so captulos mais descritivos. No captulo 2,
Descrio da base de dados, explicamos como foram coletados os dados e como foi construda a base, a partir do sorteio de 300 Adins. O
captulo traz uma descrio das variveis associadas s aes. No captulo 3, Redes de votao no Supremo Tribunal Federal, descrevemos
as variveis associadas ao perfil dos 18 ministros que integraram o STF
no perodo analisado, com destaque para a trajetria de carreira deles.
Analisamos tambm a forma como os ministros se agruparam na deciso
das 300 aes, atentando para os fatores que fazem com que eles votem
em conjunto.
O quarto captulo, Modelagem estatstica do voto dos ministros e da
deciso do mrito das Adins, traz os modelos estatsticos que desenvolvemos com a finalidade de determinar os fatores de maior influncia no
processo de deciso judicial. Construmos quatro modelos para responder
s seguintes questes: 1) que fatores influenciam o STF a considerar uma
lei inconstitucional?; 2) que fatores influenciam o ministro a votar pela
inconstitucionalidade de uma lei?; 3) que fatores influenciam o STF a
no decidir com unanimidade?; e 4) que fatores influenciam o ministro
a votar contra a posio majoritria?
Os captulos 5 e 6 so mais qualitativos. No quinto captulo, Argumentao dos ministros nas Adins, discutimos a fundamentao do
voto dos ministros nas 300 aes. Analisamos os argumentos vencedores
e os argumentos vencidos. No captulo 6, Ministros: restritivos versus
ativistas, discutimos a forma de atuao do STF, se tem sido no sentido
de garantir a segurana jurdica, posicionando-se como guardio da
Constituio (atuao mais jurdica, profissional), ou se tem sido no
sentido de adequar as regras e os preceitos constitucionais aos critrios
da eficincia, da convenincia e da governabilidade (atuao mais poltica). Como as decises dos ministros so classificadas como tcnicas ou
polticas, construmos um modelo estatstico para responder questo
que fatores influenciam o ministro a votar em um sentido poltico?.
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Introduo

Na concluso, fazemos um apanhado geral dos resultados obtidos e


discutimos a atuao do STF em torno da questo da relao entre direito,
profissionalismo e poltica.

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Captulo 1

Perspectiva terico-metodolgica

Introduo

O objetivo da pesquisa entender o comportamento do STF no perodo


posterior redemocratizao do Brasil, observando a forma como os
ministros praticaram o controle da constitucionalidade das leis e como
efetivamente decidiram os casos de constitucionalidade (Adins), da promulgao da Constituio de 1988 at maro de 2003. O problema terico
que permeia a discusso o de como direito, poltica e profissionalismo
se relacionam.
A introduo do profissionalismo na discusso das relaes entre
direito e poltica se justifica uma vez que o STF no s um poder poltico, cpula de um dos poderes do Estado, mas tambm uma elite
profissional, o posto mais alto na carreira jurdica.
Como poder poltico, exerce controle sobre a vontade do soberano a
partir da adoo do modelo de controle abstrato da constitucionalidade
das leis, com a intermediao de uma comunidade de intrpretes o que
acaba por institucionaliz-lo como uma arena alternativa democracia
representativa. Como grupo profissional, possui expertise e a ideologia da
prestao de um servio independente e de qualidade sociedade, tendo
uma atuao tcnico-jurdica.

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Justia, profissionalismo e poltica

Embora os ministros do STF tenham a distino do mrito jurdico,


o ingresso no tribunal se d a partir de uma estratgia poltica. Para ser
ministro do STF preciso possuir notrio saber jurdico, reputao ilibada e ser brasileiro maior de 35 anos. Os ministros so nomeados pelo
chefe do Poder Executivo e passam por arguio pblica para aprovao
do Senado. Portanto, o nico requisito profissional necessrio a posse
do saber jurdico, o que pode ser entendido como a posse do ttulo de
bacharel em direito, no sendo os ministros necessariamente pertencentes
s carreiras do direito. Assim, muitos deles saem diretamente de carreiras
polticas para ocupar um lugar no STF.
A nomeao de um ministro do Supremo Tribunal Federal envolve
muitas negociaes. O presidente da Repblica seleciona um nome,
observando a existncia de certa compatibilidade de ideias e valores entre o indicado e a linha seguida pelo governo, considerando tambm a
aceitabilidade que essa nomeao ter no Senado embora a histria
demonstre que tem sido tranquilo o processo de sabatina e aprovao da
nomeao dos ministros pelo Senado, tendo havido at hoje apenas trs
rejeies, todas no governo de Floriano Peixoto, que nomeou um mdico
e dois generais. Em 1982, quando Figueiredo nomeou o ento ministro
da Justia Alfredo Buzaid houve forte oposio no Senado, especialmente
do PMDB, mas o indicado foi aprovado. O jornal Correio Braziliense
publicou, em maio de 2003, declarao do ministro da Justia, Mrcio
Thomaz Bastos, de que as trs nomeaes feitas pelo presidente Lula ao
STF (Joaquim Barbosa, Cezar Peluso e Ayres Brito) levaram em conta a
afinidade dos escolhidos com as propostas do governo que tramitavam
no Congresso Nacional, em especial a reforma do Judicirio. A recente
escolha do ministro Enrique Ricardo Lewandowski, que substituiu Carlos
Velloso, um exemplo de como se d o processo de escolha e nomeao.
So lobbies de diversos setores, envolvendo polticos, juristas e at mesmo
associaes como Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe). Esses diversos lobbies resultaram,
no caso dessa escolha, na confeco de uma lista com 11 nomes encaminhada pelo ministro da Justia, Thomaz Bastos, ao presidente Lula. Foi
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Perspectiva terico-metodolgica

aventada a possibilidade da indicao de um nome ligado cpula do PT,


como Tarso Genro, Luiz Eduardo Greenhalgh e Sigmaringa Seixas, mas
ante a possibilidade de resistncia do Senado esses nomes foram deixados
de lado. Mas, segundo declaraes do ministro da Justia, a tendncia
a de que os nomes considerados sejam de pessoas comprometidas com
as propostas do governo. De acordo com notcias veiculadas na mdia, o
presidente Lula teria conversado pessoalmente com trs dos candidatos ao
Supremo antes de fazer a indicao, Lewandowski, que era desembargador
do TJSP, Misabel de Abreu Machado Derzi, que procuradora-chefe da
prefeitura de Belo Horizonte, e Luiz Edson Fachin, professor de direito
civil da Universidade Federal do Paran. Ao ser indagado em entrevista
ao site Consultor Jurdico (Ideias do escolhido, 2006), o futuro ministro
Lewandowski afirmou:
Eu integrei a lista de 11 ilustres nomes [levada ao presidente pelo ministro
da Justia]. Acredito que a ideia do presidente Lula foi escolher um nome
tcnico. Eu tenho sete anos de Tribunal de Alada Criminal e oito anos de
Tribunal de Justia. O ministro Mrcio Thomaz Bastos costuma ter um papel
muito importante nas escolhas e acho que ele teve nesta. Fui conselheiro
da OAB paulista e conheo o Mrcio h muitos anos.

Ainda segundo notcia publicada no site Conjur, a procuradora Misabel Derzi deve ser a indicada para ocupar a vaga que ocorrer com a
aposentadoria do ministro Jobim. De acordo com notcias publicadas na
mdia, o lobby pr-Misabel seria liderado pelo prefeito de Belo Horizonte, Fernando Pimentel (PT), pelo governador Acio Neves (PSDB) e
pelo ex-presidente da Repblica Itamar Franco.
Observando a trajetria de carreira dos ministros que compem e
compuseram o STF percebemos que no passado eles eram, em sua maioria, membros da magistratura. O perfil mais atual se alterou, havendo
uma queda significativa dos magistrados. Hoje esses ministros provm
de carreiras menos fechadas poltica, embora a maioria deles se origine
de carreiras ligadas ao mundo do direito (advogados e membros do Mi25

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nistrio Pblico). Esse quadro biogrfico revela a existncia de dois tipos


de trajetria profissional dos ministros: os magistrados de carreira e os
no magistrados (Oliveira, 2011).
Afirmamos que o carter poltico de sua nomeao no retira dos
ministros a condio profissional, pois a socializao, a identidade com
a instituio e a vitaliciedade so caractersticas que lhes possibilitam o
desempenho de um papel poltico autnomo. Ainda que os ministros levem para o tribunal suas relaes com os governos que os nomearam, eles
levam tambm os valores partilhados nas carreiras do mundo do direito,
levam as experincias distintas adquiridas nas vivncias na advocacia, no
Ministrio Pblico e mesmo em postos polticos. Alm disso, a garantia
da vitaliciedade preserva-os no posto, mesmo depois da alternncia dos
grupos no poder. Com isso, mesmo que os ministros no tenham experincia anterior na magistratura, eles permanecem no convvio com os
outros ministros, interagindo com seus valores, contribuindo para sua
identificao com a instituio a mdia geral de permanncia dos
ministros no cargo entre os anos 1979 e 1999 de 12,8 anos para os
ministros com experincia anterior na magistratura e de 8,7 anos para os
que no tm essa experincia (Oliveira, 2011).
Os ministros do STF exercem um poder poltico, mas buscam distingui-lo do mbito da poltica convencional procurando no se ligar s
disputas partidrias. Eles procuram se diferenciar das outras elites polticas a partir do profissionalismo: enquanto o mbito da poltica mais
facilmente identificado com a parcialidade, sendo atribudos interesses
egostas e demaggicos a seus membros, o mbito profissional tem a
ideologia da imparcialidade, da neutralidade, sendo seus membros menos identificados como comprometidos com o capital ou com a poltica
convencional, conferindo-se a eles saber e mrito.
Como afirmam Maveety e Grosskopf (2004:467), as cortes tm a
capacidade de parecerem politicamente desinteressadas, ou ao menos mais
desinteressadas que os outros atores polticos. E para sustentar a mitologia
da neutralidade jurdica foram criados, segundo Segal e Spaeth (2002),
mecanismos para inculcar respeito e reverncia pelos juzes. O processo
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Perspectiva terico-metodolgica

de deciso judicial cercado por segredo e mistrio. Os juzes se vestem


de forma distinta. As cortes replicam igrejas e templos: no lugar do altar,
as cortes tm bancos elevados, quem olha para os juzes tem de olhar
para cima. Os procedimentos so ritualizados, acompanhados de pompa
e cerimnia, e so conduzidos numa linguagem largamente ininteligvel
para os leigos.
E seria o motivo da busca da distino que levou o STF a posicionar-se
na Constituinte contra sua transformao em uma Corte Constitucional
(nos moldes de alguns tribunais europeus, como o alemo), pois a partir
do momento em que perdesse a posio de cpula do Poder Judicirio,
perderia a distino, transformando-se em elite poltica como as outras.
Essa a postura dominante no tribunal (Oliveira, 2011).10
A defesa da posio de ltima instncia do Judicirio funciona como
uma estratgia dos ministros para se desvencilharem do rano poltico
que trazem com sua nomeao, reforando para isso o mrito, a expertise, o ideal profissional da autonomia e da imparcialidade jurdica. Os
ministros procuram sustentar uma imagem pblica que os distancie do
mundo poltico convencional, consolidando um ethos comum, baseado
na identidade profissional ligada ao mundo jurdico. Eles buscam apoio
na autoridade do conhecimento jurdico no em oposio poltica,
mas sim em sua complementao. Os ministros no negam o papel poltico que exercem, mas procuram diferenci-lo a partir dos valores da
imparcialidade, da transparncia e da segurana jurdica, valores tpicos
do mundo jurdico, associados aos valores do profissionalismo. Como
afirma Stotzky (1993), o tribunal um teatro poltico, mas no pode
O discurso do ministro Dcio Miranda, publicado na Revista Forense (1985:497), ilustrativo
desse posicionamento: A limitao da competncia do STF s questes constitucionais (com
as reduzidas excees que os projetos a respeito costumam admitir) o ponto mais sensvel e
delicado de qualquer projeto global de reforma judiciria. Exigindo estudo parte, nele no
vamos penetrar seno para referir a nossa convico pessoal de que, desvestido de sua funo de
intrprete mximo da lei ordinria federal, o STF perderia grande parte de sua importncia na
ordenao poltica da sociedade brasileira. Parece paradoxal a afirmativa, pois, se se concentrasse
na matria constitucional e de ordem poltico-jurdica, o normal seria que, exercidas essas funes com exclusividade, seu papel se fortalecesse, e, consequentemente, ganhasse maior peso sua
presena na balana dos Poderes do Estado.

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Justia, profissionalismo e poltica

ser confundido com o teatro da poltica. Para entender essa afirmao


preciso considerar a distino que o autor faz entre Estado e governo,
preciso reconhecer o Estado como um projeto intergeracional que tem
sua prpria integridade e resistncia (o direito) separadas das pessoas que
ocupam o poder em determinado momento. Eis o porqu de o direito ser
considerado a fonte de legitimidade do governo.
Os ministros do STF tm procurado construir e defender sua identificao como profissionais, buscando uma imagem de coeso do grupo,
que funcione como fator de legitimidade dele no mundo do direito e
tambm como estratgia da instituio para manter e justificar seu poder poltico. Os ministros exercem seus poderes polticos, mas buscam
no politizar excessivamente suas funes, adotando a estratgia poltica
da defesa da judicializao da poltica referindo-se expanso da
lgica tcnico-jurdica no mundo da poltica (em oposio politizao
da justia) , aludindo difuso dos mtodos e da lgica da poltica
no campo jurdico.11 O STF afirma sua posio de poder poltico no
A discusso sobre a politizao da Justia est presente no debate poltico h algum tempo,
tendo se intensificado a partir do final do ano de 2005, em decorrncia das decises tomadas
pelo ministro Nelson Jobim em assuntos de interesse do governo, e da declarao do ministro de
que deixar o tribunal em maro de 2006, gerando especulaes sobre sua possvel candidatura
poltica para disputar as prximas eleies presidenciais. O episdio tem gerado crticas de vrios
setores da sociedade e do mundo jurdico, e inclusive a reao de ministros do STF. Em entrevista
que o ministro Marco Aurlio deu ao jornal O Estado de S. Paulo (Toga no pode ser usada para
se chegar a um cargo eletivo, 2006), ao ser indagado sobre sua posio ante as especulaes em
torno da candidatura de Jobim, o ministro declarou: Se realmente temos esse ministro [na condio de candidato], uma situao inusitada, singular na histria do STF. Isso denigre a imagem
do Judicirio. Devemos ter no Judicirio pessoas vocacionadas a atuarem nessa misso sublime
que julgar os semelhantes e conflitos entre semelhantes. Toda vez que algum tem um plano,
que pode ser poltico, evidentemente fica numa situao de incongruncia. A toga no pode ser
utilizada visando a chegar ao cargo buscado, ao cargo eletivo. No me refiro especificamente a
Jobim. O que assento que o juiz precisa ser juiz 24 horas por dia. No falo especificamente de
Jobim. Pelos jornais, ele tem essa viso abrangente. No sei se em decorrncia do fato de ter sido
poltico. Em outra passagem da entrevista Marco Aurlio se declara perplexo por Jobim colocar
os interesses de governabilidade como determinantes das decises. OESP: O discurso feito por
Jobim no STF foi de juiz ou de poltico? Aurlio: Fiquei perplexo. Ele bateu na tecla segundo a
qual ns precisamos interpretar e aplicar a Constituio com os olhos voltados governabilidade.
Como se a governabilidade se sobrepusesse lei fundamental. A lei fundamental est no pice
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s como guardio da Constituio, mas tambm como intrprete mais


autorizado a adapt-la s necessidades do momento poltico, em especial
quando o legislador no cumpre essa funo.
Nosso argumento de que a construo do Supremo como poder
forte e autnomo est em seu distanciamento da poltica partidria; est
na afirmao e no reconhecimento do desempenho de um papel poltico, mas no politicalizado; est em sua busca por no ser identificado
como parte do governo, mas sim como parte do Estado, como cpula
do Poder Judicirio. Assim, a atuao dos ministros do STF tem apoio,
sobretudo, na expertise e em valores como os da autonomia, da justia e
da segurana jurdica.

Consideraes sobre o Supremo Tribunal Federal


e o controle da constitucionalidade das leis no Brasil

Como lembra Slotnick (1991), a atividade do Poder Judicirio afeta, em


algum sentido, polticas especficas e as condies gerais em que a poltica
opera. Assim, de fundamental importncia compreender como os juzes
tomam decises e como eles podem manipular seu poder. Mas antes de
compreender como atuam os juzes preciso entender quais so os poderes
conferidos aos tribunais pela Constituio, quais as ferramentas de que
os juzes dispem para agir.
No se trata aqui da discusso de dados novos, mas apenas da reunio
de elementos que possibilitem um melhor entendimento da atuao do
STF.
O Supremo Tribunal Federal foi institudo pelo Decreto no 520, de 22
de junho de 1890, como cpula de um dos poderes do Estado, o Judicirio.
da pirmide dos valores nacionais. Ela tem de prevalecer. OESP: No papel do Supremo se
preocupar com a governabilidade? Aurlio: A premissa de que ele viabiliza a governabilidade
tornando prevalecente a lei fundamental. Se para o xito de uma poltica governamental tiver
de fechar o livrinho (a Constituio), o STF no pode faz-lo. Esse episdio d fora a nosso
argumento de que as diferenas nas trajetrias de carreira se refletem no posicionamento dos
ministros sobre a atuao do tribunal.
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Justia, profissionalismo e poltica

Sua fora poltica advm da capacidade que tem de exercer o controle da


constitucionalidade das leis, sendo o guardio da Constituio. Desde
sua instituio at os dias de hoje muitas transformaes foram sendo
efetuadas em suas atribuies, especialmente no que se refere ao sistema
de controle da constitucionalidade das leis, foco de interesse da pesquisa.
O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade das leis nasceu
sob a inspirao do sistema difuso norte-americano. Na Constituio
de 1891 o sistema adotado foi o difuso-incidental, de efeito interpartes,
ou seja, as decises proferidas s tm validade para o caso especfico em
questo. O sistema difuso na medida em que qualquer rgo judicial
pode apreciar a constitucionalidade da lei, e incidental porque exercido
no mbito dos processos comuns e no especificamente constitucionais
(Arantes, 1997).
Uma das principais crticas que se faz a esse sistema o perigo de ele
gerar insegurana jurdica, uma vez que diferentes juzes podem decidir
de diferentes maneiras uma mesma questo. Contra esse perigo os norte-americanos instituram o stare decisis, princpio pelo qual os tribunais
ficam vinculados a suas decises anteriores (precedentes), e a jurisprudncia
vinculante, segundo a qual os tribunais inferiores devem seguir as decises
dos tribunais superiores. Vieira (2002) afirma que o fato de nosso sistema
no ter adotado esses mecanismos levou-o a buscar seu aperfeioamento
na incorporao de mecanismos do controle concentrado direto (comum
maior parte dos pases europeus). O controle concentrado porque
monoplio de um tribunal especial, designado na maioria das vezes por
Corte Constitucional, e direto porque o pleito julga a inconstitucionalidade da lei em abstrato, prescindido de caso concreto. O efeito que se
produz nessas decises erga omnes, isto , contra todos (Arantes, 1997).
A Constituio de 1934 aperfeioou o sistema estabelecido em 1891,
atribuindo ao Senado Federal competncia para suspender lei ou ato declarados inconstitucionais pelo Poder Judicirio e possibilitando o controle
direto da constitucionalidade por via de ao proposta pelo procurador-geral da Repblica. Com isso, segundo Vieira (2002), foi criado o embrio
do que viria a ser a ao direta de inconstitucionalidade.
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Perspectiva terico-metodolgica

Com a Carta de 1937 as atribuies do Supremo foram limitadas,


tendo sido excludas da esfera de sua competncia as questes polticas,
sendo dada ao Senado autoridade para reverter decises de inconstitucionalidade declaradas pelo tribunal (Vieira, 2002:121).
Em 1946 o STF recuperou suas atribuies iniciais, com o sistema difuso
de controle da constitucionalidade das leis. Mas em 1964, com o golpe militar,
esse sistema foi radicalmente transformado: a Emenda no 16, de 26 de novembro de 1965, estabeleceu o fim da exclusividade do modelo difuso-incidental
e deu origem ao sistema hbrido, cabendo ao STF julgar a representao
contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou
estadual, encaminhada pelo procurador-geral da Repblica. O problema
que esse procurador era, at 1988, subordinado ao Executivo, o que tornava
incuo o controle da constitucionalidade das leis, j que s seria apreciada
pelo STF lei ou ato que o Executivo assim determinasse. Como coloca Vieira
(2002:123), surgiu dessa maneira um mtodo de controle concentrado no
apenas no sentido tcnico-jurdico, mas principalmente poltico.
A Constituio de 1988 redefiniu o papel poltico-institucional do
STF, reforando sua condio de arena de disputa entre sociedade e Estado
e entre os rgos e poderes do prprio Estado. As atribuies polticas mais
importantes delegadas ao STF por essa Constituio foram: 1) controlar
os demais poderes; 2) garantir a eficcia da Constituio; 3) assegurar a
ordem democrtica e garantir os direitos fundamentais, inclusive contra
a prpria deliberao da maioria.
O sistema de controle de constitucionalidade das leis12 adotado com
a Constituio de 1988 ainda hbrido porque, embora reserve cada vez
mais para o STF a funo de julgar a constitucionalidade das leis (sistema
concentrado), permite que os tribunais inferiores julguem casos de constitucionalidade, permanecendo vlido o sistema difuso (Arantes, 1997).
Segundo a Constituio brasileira de 1988, o controle abstrato da constitucionalidade das leis
feito por meio de quatro possibilidades: 1) a ao direta de inconstitucionalidade (Adin); 2) a
Adin por omisso; 3) a ao declaratria de constitucionalidade (ADC), instituda pela Emenda
Constitucional no 3/1993; e 4) a arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF),
instituda pela Lei no 9.882/1999.
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Justia, profissionalismo e poltica

Na leitura de Vieira (2002:38-39), a Constituio de 1988 traz em


seu corpo a unio de diferentes espcies de direitos e modelos econmicos, assim como certa indefinio na estruturao dos rgos do poder,
como na adoo do sistema de governo parlamentar e presidencial e no
caso do STF, que muito embora detenha poderes de autntico tribunal
constitucional, continua com atribuies de rgo do Judicirio.
Para Arantes e Kerche (1999:36), a opo de manter o hibridismo do
sistema brasileiro foi uma sada para conjugar a autonomia e a independncia do Judicirio com a estabilidade do sistema poltico.
A Constituinte de 1987-88 se viu diante de um dilema: de um lado, como
parte importante do processo de liberalizao, era preciso restaurar a independncia e autonomia do Judicirio nesse sentido, reafirmar o princpio
difuso, permitindo a todo e qualquer juiz exercer o controle constitucional,
era um dos pontos mais importantes e, de outro, a experincia vinha
demonstrando que a crescente concentrao da competncia de controle
constitucional num rgo especial, embora associado ao autoritarismo, era
adequada maior eficcia e estabilidade do sistema poltico.

Segundo o art. 102 da Constituio, compete ao Supremo Tribunal


Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:
I processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria
de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; b) nas infraes
penais comuns, o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os membros
do Congresso Nacional, seus prprios Ministros e o Procurador-Geral da
Repblica; c) nas infraes penais comuns e nos crimes de responsabilidade,
os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da Unio e os chefes de misso
diplomtica de carter permanente; d) o habeas-corpus, sendo paciente
qualquer das pessoas referidas nas alneas anteriores; o mandado de segu32

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Perspectiva terico-metodolgica

rana e o habeas-data contra atos do Presidente da Repblica, das Mesas


da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da
Unio, do Procurador-Geral da Repblica e do prprio Supremo Tribunal
Federal; e) o litgio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional
e a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Territrio; f ) as causas e os
conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou entre
uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administrao indireta;
g) a extradio solicitada por Estado estrangeiro; h) a homologao das
sentenas estrangeiras e a concesso do exequatur s cartas rogatrias,
que podem ser conferidas pelo regimento interno a seu Presidente; i) o
habeas corpus, quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator
ou o paciente for autoridade ou funcionrio cujos atos estejam sujeitos
diretamente jurisdio do Supremo Tribunal Federal, ou se trate de crime
sujeito mesma jurisdio em uma nica instncia; j) a reviso criminal e
a ao rescisria de seus julgados; l) a reclamao para a preservao de sua
competncia e garantia da autoridade de suas decises; m) a execuo de
sentena nas causas de sua competncia originria, facultada a delegao
de atribuies para a prtica de atos processuais; n) a ao em que todos
os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e
aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam
impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados; o) os conflitos
de competncia entre o Superior Tribunal de Justia e quaisquer tribunais,
entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal; p) o
pedido de medida cautelar das aes diretas de inconstitucionalidade; q) o
mandado de injuno, quando a elaborao da norma regulamentadora for
atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou
do prprio Supremo Tribunal Federal; II julgar, em recurso ordinrio: a)
o habeas-corpus, o mandado de segurana, o habeas-data e o mandado
de injuno decididos em nica instncia pelos Tribunais Superiores, se
denegatria a deciso; b) o crime poltico; III julgar, mediante recurso
extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a
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Justia, profissionalismo e poltica

deciso recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituio; b) declarar a


inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar vlida lei ou ato de
governo local contestado em face desta Constituio [grifos meus].

Nosso estudo ocupa-se apenas de uma das atribuies listadas no art.


102, que a Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei ou Ato Normativo Federal ou Estadual (Adin), incluindo tambm a Adin por omisso.
A Adin um instrumento pelo qual os agentes legitimados podem
questionar, junto ao STF, a constitucionalidade de leis e atos normativos
federais e estaduais. Se o STF reconhecer a inconstitucionalidade da
norma questionada, sua vigncia ser suspensa. A Adin tem, portanto,
como inteno retirar do ordenamento jurdico a norma submetida ao
controle direto de constitucionalidade.
Essa declarao de inconstitucionalidade produz efeito erga omnes
(para todos) e ex tunc (retroativo). Entretanto, o art. 27 da Lei no 9.868/
1999determina que ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social, o STF pode restringir os efeitos da declarao ou deliberar que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado, ou seja,
estabelecer o efeito ex nunc (no retroativo), por maioria de dois teros
de seus membros.
A lista de agentes legitimados a acionar o tribunal pelo instrumento da
Adin incluiu, a partir da Constituio de 1988, os partidos polticos, o governo e setores organizados da sociedade civil. Segundo o art. 103 da Constituio, podem propor essa ao: I o presidente da Repblica; II a Mesa
do Senado Federal; III a Mesa da Cmara dos Deputados; IV a Mesa
de Assembleia Legislativa; V o governador de estado; VI o procurador-geral da Repblica; VII o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil; VIII partido poltico com representao no Congresso Nacional;
IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Mas, na prtica, o STF tem exigido de alguns agentes legitimados o
requisito da pertinncia temtica, isto , a existncia de relao entre a norma
impugnada e a atividade institucional do autor da ao. exigida pertinncia
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Perspectiva terico-metodolgica

quando os autores so: as Mesas de Assembleia Legislativa ou da Cmara


Legislativa do Distrito Federal, governadores de estado ou do Distrito Federal
e confederaes sindicais e entidades de classe de mbito nacional.
A Adin 1.307, requerida pela Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul contra resolues do Conselho Monetrio
Nacional e contra medida provisria editada pelo presidente da Repblica,
referentes ao crdito rural, no foi conhecida pelo tribunal, por unanimidade de votos, devido ausncia de pertinncia temtica entre a lei
impugnada e o requerente.
Parece-me que na hiptese em mesa no h vnculo objetivo de pertinncia
entre o contedo material das normas impugnadas crdito rural e os
efeitos da mesma na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do
Sul. Cuida-se de normas que no afetam diretamente o Legislativo estadual.
Assim, vale a jurisprudncia da casa que entende necessria, para alguns
dos legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade, a relao
de pertinncia temtica. Sou, pois, em preliminar, pelo no conhecimento
da ao por falta de legitimidade ativa da Assembleia de Mato Grosso do
Sul [Francisco Rezek, acrdo da Adin 1.307, 1996:4].

Quando os postulantes so partidos polticos, confederaes sindicais


ou entidades de classe de mbito nacional, o STF exige ainda a presena
de advogado, exigncia esta que no feita para os outros agentes. Aos
partidos polticos exigida a presena de advogado, mas no a necessidade
da pertinncia temtica, como podemos notar na deciso da Adin 1.396.
Essa ao foi requerida pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra lei do
estado de Santa Catarina acerca do teto de remunerao dos servidores
pblicos. A ao foi decidida com unanimidade, declarando-se a inconstitucionalidade da lei em questo.
Preliminarmente, impe-se reconhecer a plena legitimidade ativa ad causam
do Partido dos Trabalhadores para a instaurao do controle normativo
abstrato perante o Supremo Tribunal Federal, eis que, alm de possuir
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Justia, profissionalismo e poltica

representao no Congresso Nacional, no sofre as restries decorrentes


da exigncia jurisprudencial relativa ao vnculo de pertinncia temtica nas
aes diretas. Sabemos todos que extremamente significativa a participao
dos partidos polticos no processo de poder. As agremiaes partidrias,
cuja institucionalizao jurdica historicamente recente, atuam como
corpos intermedirios, posicionando-se, nessa particular condio, entre a
sociedade civil e a sociedade poltica. Os partidos polticos no so rgos
do Estado e nem se acham incorporados ao aparelho estatal. Constituem,
no entanto, entidades revestidas de carter institucional, absolutamente
indispensveis dinmica do processo governamental, na medida em que,
consoante registra a experincia constitucional comparada, concorrem para
a formao da vontade poltica do povo (v. art. 21, n. 1, da Lei Fundamental
de Bonn). [...] Dentro desse contexto, o reconhecimento da legitimidade
ativa das agremiaes partidrias para a instaurao do controle normativo
abstrato, sem as restries decorrentes do vnculo da pertinncia temtica,
constitui natural derivao da prpria natureza e dos fins institucionais que
justificam a existncia, em nosso sistema normativo, dos Partidos Polticos
[Celso de Mello, acrdo da Adin 1.396, 1998:12-13].

O art. 103 da Constituio de 1988 introduz tambm, no segundo


pargrafo, a ao de inconstitucionalidade por omisso.
A Adin por omisso tem a finalidade de impelir o Poder apontado
como omisso a tomar as medidas necessrias para tornar efetiva uma
determinada norma constitucional.
2o. Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar
efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para
a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias [CF, art. 103].

O voto do ministro Celso de Mello na Adin 1484 explicita o funcionamento da ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Essa ao
foi requerida pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e pelo Partido
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Perspectiva terico-metodolgica

dos Trabalhadores (PT), contra omisso do presidente da Repblica e do


Congresso Nacional em relao regulamentao dos servios de telecomunicaes e sua organizao.
O desrespeito Constituio tanto pode ocorrer mediante ao estatal
quanto mediante inrcia governamental. A situao de inconstitucionalidade
pode derivar de um comportamento ativo do Poder Pblico, seja quando
este vem a fazer o que o estatuto constitucional no lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar normas em desacordo, formal ou material, com o
que dispe a Constituio. Essa conduta estatal, que importa em um facere
(atuao positiva), gera a inconstitucionalidade por ao. Se o Estado,
no entanto, deixar de adotar as medidas necessrias realizao concreta
dos preceitos da Constituio, abstendo-se, em consequncia, de cumprir
o dever de prestao que a prpria Carta Poltica lhe imps, incidir em
violao negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare,
resultar a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser total (quando
nenhuma a providncia adotada) ou parcial (quando insuficiente a medida
efetivada pelo Poder Pblico). [...] A omisso do Estado que deixa de
cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto
constitucional qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm
desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e
tambm impede, por ausncia (ou insuficincia) de medidas concretizadoras,
a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental.
[...] O reconhecimento formal, em sede de ao direta, mediante deciso
da Suprema Corte, de que o Poder Pblico incorreu em inadimplemento
de obrigao fixada no texto da prpria Constituio, somente autoriza o
STF a dirigir-lhe mera comunicao, ainda que em carter admonitrio,
para cientific-lo de que se acha em mora constitucional, ressalvado o carter
mandamental dessa mesma deciso, quando se tratar, excepcionalmente, de
rgo administrativo, hiptese em que este ter que cumprir a determinao
da Corte, em trinta dias. (CF, art. 103, 2.) O Supremo Tribunal Federal,
em sede de controle abstrato, ao declarar a situao de inconstitucionalidade
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por omisso, no poder, em hiptese alguma, substituindo-se ao rgo


estatal inadimplente, expedir provimentos normativos que atuem como
sucedneo da norma reclamada pela Constituio, mas no editada ou
editada de maneira incompleta pelo Poder Pblico [Celso de Mello,
acrdo da Adin 1.484, 2001].

A prtica do STF regulamentada no s pela Constituio Federal,


mas tambm pelo Regimento Interno do tribunal. Este documento estabelece a composio e a competncia dos rgos do Supremo Tribunal
Federal, regula o processo e o julgamento dos feitos que lhe so atribudos
pela Constituio e disciplina seus servios.
O tribunal compe-se de 11 ministros, sendo seus rgos o plenrio
(11 ministros), as turmas (cinco ministros cada) e o presidente.
O julgamento das Adins cabe ao plenrio do tribunal, que se rene
com a presena mnima de seis ministros, sendo necessria a maioria
absoluta dos votos (seis) para que se obtenha uma deciso.
O Regimento Interno do STF (2002) determina inclusive a disposio
dos ministros na mesa de julgamento.
Art. 144. Nas sesses do Plenrio, o Presidente tem assento mesa, na parte central, ficando o Procurador-Geral sua direita. Os demais Ministros
sentar-se-o, pela ordem decrescente de antiguidade, alternadamente, nos
lugares laterais, a comear pela direita.

O regimento estabelece tambm que o relator para cada uma das


Adins ser designado por sorteio. Cabe ao relator requerer informaes
autoridade da qual tiver provindo o ato, assim como ao Congresso Nacional e s Assembleias, quando for o caso. Ele tambm dever abrir vistas
ao procurador-geral da Repblica e citar o advogado-geral da Unio, que
defender o ato ou texto impugnado.
O relator pode atuar monocraticamente, arquivando ou negando seguimento a pedido que seja manifestamente incabvel ou improcedente
e, ainda, quando contrariar a jurisprudncia predominante do tribunal,
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ou for evidente a incompetncia do STF para julgar a questo, podendo


tambm julgar prejudicado pedido que haja perdido o objeto. Quando no
for este o caso, ele deve submeter ao plenrio o relatrio para julgamento
do mrito. Sobre a possibilidade de atuao monocrtica, ilustrativa a
deciso do ministro Celso de Mello na j citada Adin 1.484.
A inviabilidade da presente ao direta, em decorrncia da razo mencionada, impe uma observao final: no desempenho dos poderes processuais
de que dispe, assiste, ao Ministro-Relator, competncia plena para exercer,
monocraticamente, o controle das aes, pedidos ou recursos dirigidos
ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequncia, os atos
decisrios que, nessa condio, venha a praticar. Cabe acentuar, neste
ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira
validade constitucional da norma legal que inclui, na esfera de atribuies
do Relator, a competncia para negar trnsito, em deciso monocrtica, a
recursos, pedidos ou aes, quando incabveis, intempestivos, sem objeto ou
que veiculem pretenso incompatvel com a jurisprudncia predominante
do Tribunal (RTJ 139/53 RTJ 168/174-175). Impe-se enfatizar, por
necessrio, que esse entendimento jurisprudencial tambm aplicvel aos
processos de ao direta de inconstitucionalidade [...], eis que, tal como j
assentou o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo
brasileiro no subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar enquanto
responsvel pela ordenao e direo do processo (RISTF, art. 21, I) o
controle prvio dos requisitos formais da fiscalizao normativa abstrata, o
que inclui, dentre outras atribuies, o exame dos pressupostos processuais
e das condies da prpria ao direta [acrdo da Adin 1.484, 2001].

H circunstncias em que algum dos ministros pode ficar impedido


de votar. Ele pode declarar-se impedido por ter ligao prxima com o
caso, ou por ser considerado que h envolvimento de interesse subjetivo.
Havendo impedimento h o perigo de a votao resultar em empate, o
que tornaria necessria a convocao de outro juiz para desempatar o caso.
Essa questo gerou alguns debates no tribunal, como na deciso da Adin
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2.243. A ao foi proposta pelo Partido Liberal (PL) contra resoluo do


Tribunal Superior Eleitoral estabelecendo os critrios para a distribuio
dos horrios de propaganda eleitoral gratuita. Os ministros questionam
se o ministro Nri da Silveira estaria impedido de participar do julgamento porque era presidente do TSE quando da edio da resoluo. O
posicionamento do ministro Moreira Alves ilustra a deciso do tribunal
nesse caso.
Sr. Presidente, no pode haver impedimento aqui, seno, em caso de empate, vamos convocar um Juiz do Superior Tribunal de Justia, que no
uma Corte com as nossas atribuies? Temos que encontrar uma soluo.
Veja V. Exa., imagine que desse aqui cinco a cinco, iramos convocar numa
matria dessa natureza? O nico caso que acho realmente srio o de o ex-Procurador-Geral da Repblica ter sido o autor. Aqui no. Na realidade, foi
o Tribunal que fez; no foi o Presidente que fez. No se trata de mandado
de segurana, porque, nele, o Presidente quem presta informao. Aqui
no. Quem est prestando informao o Tribunal. O Presidente apenas
a assina como seu representante. uma resoluo feita pelo Tribunal, e o
Presidente pode ate ficar vencido. Sr. Presidente, levanto a preliminar de
que o eminente Ministro Nri da Silveira no est impedido, tendo em vista
essas razes [Moreira Alves, acrdo da Adin 2.243, 2000:8].

Algumas Adins podem vir com pedido de liminar. Essa liminar (ou
medida cautelar) uma maneira de antecipar provisoriamente a tutela
jurisdicional. Para que ela possa ser julgada imprescindvel a presena
de dois pressupostos: o fumus boni juris (fumaa do bom direito, que trata
da razoabilidade, da plausibilidade jurdica do pedido) e o periculum in
mora (perigo na demora, indicando que a demora do julgamento pode
provocar danos e prejuzos de difcil ressarcimento).
A deciso do mrito da Adin (ou deciso final, visto a possibilidade
de deciso liminar) pode ser pelo deferimento da ao (ou seja, a lei ou
diploma em questo considerado inconstitucional) ou pelo seu indeferimento (ou seja, a lei ou diploma em questo considerado constitucional).
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O deferimento ou indeferimento de uma ao pode ser parcial, o que


ocorre quando o Supremo declara a inconstitucionalidade de uma determinada lei, ou segmento dessa lei, mas no declara a inconstitucionalidade
de outra(s) lei(s) ou segmento(s) da(s) lei(s) questionados numa mesma
ao. Mas, para efeito de anlise, quando a ao julgada parcialmente
deferida, consideramos deferida.13
Uma das principais crticas que se tem feito atuao do STF justamente a de ele se esquivar de tomar decises definitivas, decidindo em
sede cautelar e se furtando de julgar o mrito das questes. Nas palavras
de Werneck Vianna e colaboradores (1999:117), o STF tem preferido
exercer o controle da constitucionalidade das leis mais no julgamento
das liminares do que no do mrito, o que pode significar, entre outros
motivos, uma atitude de reserva ou de parcimnia quanto explicitao
da sua jurisprudncia. Werneck Vianna acrescenta a sua interpretao a
viso de Teixeira (1997:113), que compreende poder ser esta uma atitude
de cautela poltica porque, decidindo liminarmente, o Supremo sempre
tem a possibilidade de rever sua deciso a partir dos impactos que ela
poder causar.
Outra crtica muito comum feita ao STF deve-se ao fato de ele poder
abster-se de julgar uma determinada ao, no a conhecendo, utilizando,
entre outros argumentos, a impossibilidade jurdica do pedido ou a ilegitimidade do requerente. O Supremo pode tambm considerar a ao prejudicada, alegando, especialmente, a perda de objeto, o que impossibilita o
tribunal de julgar seu mrito. O fato de no conhecer a ao, ou consider-la
prejudicada, pode ser pensado como uma forma de indeferimento.
Notamos no prprio julgamento de algumas Adins discusses
sobre tcnicas de julgamento, e a concluso de que no conhecer uma
Notamos esse mesmo procedimento de simplificao do sentido do voto dos juzes no trabalho de Magalhes e Arajo (1998:30), e adotamos a justificativa dada pelos autores: Trata-se,
necessrio reconhec-lo, de um mtodo no isento de uma apreciao subjetiva, em particular
no que respeita definio do que substancial em cada diploma sujeito apreciao do TC.
Todavia, o risco que lhe est associado deve ser assumido na conscincia de que s atravs de
um esforo de reduo de complexidade conseguir extrair-se alguma informao vlida sobre o
comportamento do voto dos juzes.

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Justia, profissionalismo e poltica

ao ou julg-la prejudicada implica, tecnicamente, indeferimento da


ao. A discusso travada entre os ministros Carlos Velloso, Seplveda Pertence e Maurcio Corra na deciso da Adin 2.586 exemplifica
essa concluso. Essa ao foi requerida pela Confederao Nacional da
Indstria questionando portaria emitida pelo Ministrio das Minas e
Energia acerca da forma de cobrana de uma taxa relativa explorao
de recursos minerais:
VELLOSO (Relator) No estou conhecendo da ao com relao Portaria.
Estou declarando a constitucionalidade da lei. Julgando improcedente a ao,
declaro a constitucionalidade a lei, ento, vlida. No conhecendo da ao
relativamente portaria, ela tambm vlida. PERTENCE Mas, sequer se
fala que ela ilegal. dito que inconstitucional a lei que delega autoridade
administrativa a fixao da alquota de um imposto. Ento, o Ministro entende
que no imposto, preo pblico, logo, est prejudicada, neste ponto, essa
inconstitucionalidade por consequncia do ato de integrao da lei. CORRA
Estou de pleno acordo com o eminente Ministro-Relator, embora essa
questo de julgar prejudicada e no conhecer da ao guarda uma similitude
muito grande. Vou preferir, tecnicamente, na hiptese, dizer que, com relao
portaria, a ao encontra-se prejudicada. VELLOSO (Relator) Sr. Ministro, no se est dizendo que a Portaria ilegal. PERTENCE Alega-se que,
como a lei inconstitucional, porque delegou ao Ministro a fixao da alquota,
consequentemente, a portaria, seja qual for o seu contedo que fixou a alquota,
tambm ser inconstitucional. Seno, deixa-se, no ordenamento jurdico, ao no
conhecer da ao contra a portaria, o seguinte; a lei inconstitucional. Mas, a
portaria, que diz que a alquota da taxa de 10%, constitucional, ou, quanto
a ela, no conhecemos da ao. VELLOSO (Relator) Seria perfeito se estivssemos declarando a inconstitucionalidade da lei. Mas estamos declarando a
constitucionalidade desta. [...] Penso que estamos em uma discusso acadmica
do melhor nvel. PERTENCE No. Data vnia, essa no acadmica, de
tcnica de julgamento. Se no se conhecer, no seria conhecida em nenhuma
hiptese. O que pode decorrer do efeito de uma deciso sobre a outra o prejuzo [acrdo da Adin 2.586, 2002:25-26].
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Perspectiva terico-metodolgica

Para efeito de anlise, as aes prejudicadas e as aes no conhecidas


foram contabilizadas na pesquisa como indeferidas.
As concluses das decises dos ministros encontram-se nos acrdos.
E so esses acrdos que constituem a base de dados da pesquisa, uma
vez que o STF no conta com um banco de dados que rena todas as
informaes necessrias sobre as Adins. Dado este fato, essas informaes
tiveram de ser coletadas a partir da leitura e anlise desses acrdos.

Estudos do compor tamento do Poder Judicirio

Como nosso objetivo analisar o comportamento do STF no perodo


ps-Constituio de 1988, a partir da forma como os ministros efetivamente decidiram casos relativos ao controle da constitucionalidade das
leis, importante discutirmos a metodologia de pesquisa utilizada pelos
estudos do comportamento do Judicirio.
Priorizamos os estudos do comportamento do Judicirio desenvolvidos
na linha de pesquisa norte-americana denominada judicial politics. A opo
pela utilizao dessa metodologia se deve ao reconhecido grau de desenvolvimento dessa rea nos Estados Unidos (Magalhes e Arajo, 1998).
evidente que levamos em conta as diferenas no funcionamento e
na estrutura das cortes no Brasil e nos Estados Unidos, assim como as
diferenas nas tradies legais entre esses pases. Nos Estados Unidos a
tradio legal a da common law, em que os juzes tm um papel mais
ativo na criao da lei, atravs de uma interpretao judicial mais aberta.
Em nossa tradio, civil law, a interpretao judicial envolve, em tese, a
aplicao da letra escrita da Constituio. Fbio Cardoso Machado (2004)
afirma que na tradio da common law o direito o que os juzes dizem
que ele , enquanto na tradio da civil law ele o que os estudiosos dizem que ele . Assim, na civil law a funo judicial no criativa, sendo a
jurisprudncia dominada pela doutrina, procurando at mesmo imit-la.
Isso se refletiria na redao das sentenas judiciais, nas quais predominam
a abstrao e o conceitualismo da doutrina.
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Justia, profissionalismo e poltica

Taylor (2008) chama a ateno para o dogmatismo da educao legal


no Brasil, centrada no formalismo e no corporativismo. Os juzes no Brasil
seriam treinados para focar em princpios mais do que em consequncias,
pensando na aplicao da lei escrita mais do que nas consequncias de
determinada deciso para a nao como um todo.
Mas importante lembrar, como afirma Domingo (2004), que com
o desenvolvimento e a expanso do Estado Moderno h uma gradual
convergncia entre ambos os sistemas (2004:106).
Domingo (2004:121) lembra tambm que a consolidao de um
discurso internacional em defesa dos direitos humanos e a promoo do
direito como aspecto legitimador dos governos, combinados com uma
gama de tratados e acordos internacionais, resultaram no estabelecimento
de padres internacionais de direito.
Como observa a autora, o principal papel do Poder Judicirio a
adjudicao e o controle da constitucionalidade das leis, envolvendo
quatro funes bsicas: 1) a resoluo de disputas, 2) a reviso judicial
da constitucionalidade das leis, 3) a administrao da justia criminal e
4) a proteo de direitos. na segunda dessas funes que nossa pesquisa
centra ateno.
No estudo do comportamento do Poder Judicirio a pergunta clssica : como os juzes chegam s decises? Essa pergunta se abre em dois
questionamentos, um enfatizando o aspecto individual (quais fatores
influenciam a forma como um juiz vota?) e o outro o aspecto coletivo
(quais fatores influenciam a deciso da Corte?).
O comportamento do Poder Judicirio foi vastamente estudado
pela linha de pesquisa norte-americana denominada judicial politics.14
A partir da leitura desses estudos possvel identificar quatro principais
abordagens do processo de deciso judicial: 1) atitudinal, 2) estratgica,
3) institucional (novo institucionalismo) e 4) legal.
Os estudos do comportamento do PJ tiveram grande influncia de
teorias behavioristas e do realismo jurdico. Os pioneiros desses estudos
Ver Tate (1981, 1997); Slotnick (1991); Epstein e Knight (1998); Clayton e Gillman (1999);
Shapiro e Sweet (2002); Baird (2001); Segal e Spaeth (2002); Feldman (2005).
14

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Perspectiva terico-metodolgica

so Herman Pritchett (1948) e Glendon Schubert (1965), que se opem


viso tradicional da jurisprudncia de que os juzes decidiriam os casos
mecanicamente.
Pritchett (1948) afirma que a existncia e o aumento de decises no
unnimes mostram que os juzes no seguem uma forma mecnica de
jurisprudncia, mas, sim, perseguem metas polticas. Essa linha seguida
por tericos como Spaeth (1963), culminando no trabalho de referncia
de Segal e Spaeth (1993), consolidando a abordagem atitudinal.
O modelo atitudinal sugere que os juzes determinam suas decises
com base em suas preferncias polticas pessoais, seus valores e suas convices ideolgicas. Os juzes tm preferncias e em suas decises querem
chegar o mais prximo possvel dessas preferncias. Atitudes so definidas
por Segal e Spaeth (1993) como um conjunto de crenas inter-relacionadas
sobre um objeto e a situao na qual ele se encontra. Objetos so as partes
diretas e indiretas de um caso (litigantes, instituies etc.) e as situaes
so os fatos. Nesse modelo de anlise as variveis mais importantes usadas
para explicar o voto so duas: a identificao ideolgico-partidria do
juiz e o presidente que nomeou esse juiz. Variveis de background social
e econmico (idade, religio, classe, raa, sexo etc.) so consideradas,
mas elas teriam uma influncia apenas residual. Variveis contextuais
tambm so includas no modelo, como composio do Congresso e
opinio pblica. O principal argumento do modelo atitudinal o de que
os juzes dispem de garantias que lhes do independncia em face do
governo e outros atores polticos, e tm discricionariedade na escolha dos
casos que vo decidir; assim, so livres para focalizar um nico objetivo:
traduzir suas preferncias pessoais de natureza poltico-ideolgica em
jurisprudncia constitucional.
Segal e Spaeth (2002) constroem sua abordagem atitudinal em forte
oposio ao modelo legal de interpretao. Segundo eles, no modelo
legal os juzes so considerados atores neutros, que agem julgando segundo a lei e no fazendo escolhas. Os juzes, contudo, tm vontades,
e as leis so flexveis o suficiente para possibilitar o exerccio dessas
vontades; por isso, os juzes fazem escolhas entre diferentes posies
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ideolgicas. Os autores afirmam que, se o modelo legal estivesse correto, no importaria quem o presidente nomeasse para a Corte, dados
um treinamento judicial e certa inteligncia. Mas se a Suprema Corte
baseia suas decises nas atitudes e nos valores dos juzes, ento claramente a nomeao que o presidente faz o aspecto mais importante
para compreender a deciso judicial. Outra evidncia de que as decises
dos justices so baseadas em preferncias polticas pessoais, segundo os
autores, est em que diferentes cortes e diferentes juzes no decidem a
mesma questo da mesma forma.
Schubert (1965), por sua vez, introduz a abordagem da teoria dos
jogos nos estudos do comportamento do Judicirio. Depois de seu trabalho segue-se o de Murphy e Pritchett (1974) e mais tarde o de Epstein
e Knight (1998), consolidando a abordagem estratgica.
O modelo estratgico afirma que as decises dos juzes so dependentes de suas preferncias ideolgicas, mas constrangidas por foras
polticas, sociais e institucionais. Os juzes fazem escolhas para atingir
suas metas, mas eles agem estrategicamente, na medida em que essas escolhas dependem de suas expectativas sobre as escolhas dos outros atores
envolvidos, e so estruturadas pelo contexto institucional no qual elas
so feitas. Segundo Epstein e Knight (1998), os juzes levam em conta
trs tipos de relaes estratgicas: dos juzes entre si, entre os juzes e o
governo e entre os juzes e a opinio pblica. As variveis utilizadas nesse
modelo so divididas em dois grupos: internas (que focalizam os juzes e
suas relaes no tribunal) e externas (que focalizam os constrangimentos
impostos Corte por outros atores polticos).
Maveety (2003) afirma que o modelo estratgico inclui na verdade
quatro hipteses: 1) hiptese do background social, ou seja, caractersticas
polticas, socioeconmicas e profissionais influenciam o comportamento
dos juzes; 2) hiptese de valores e ideologia, afirmando que as atitudes
polticas e ideolgicas dos juzes em direo s questes levantadas num
caso explicam a escolha, o voto dos juzes; 3) hiptese dos papis, no
sentido de que as crenas normativas dos juzes sobre o que se espera que
eles faam atuam como um constrangimento das atitudes judiciais; e
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4) hiptese dos pequenos grupos, afirmando que a necessidade de interagir


num contexto face a face afeta o comportamento dos juzes.
A abordagem institucional se desenvolve, sobretudo, com o trabalho
de Martin Shapiro (1964). O direito, afirma o autor, uma ferramenta
poltica, portanto as discusses sobre o comportamento do Judicirio devem
focalizar tanto elementos polticos quanto elementos jurisprudenciais. O
papel poltico das cortes deve ser entendido dentro dos constrangimentos
impostos pelas expectativas e limites jurisprudenciais. E para Shapiro as
cortes so agncias polticas e a combinao de seu carter poltico e jurisprudencial que faz as cortes serem o que so. Analisando a judicializao da
poltica nos Estados Unidos, Shapiro (1995:44-45) afirma que a forma de
escolha dos juzes a causa crucial desse processo. Os juzes americanos so
recrutados em sua maioria entre os profissionais privados bem-sucedidos,
de meia-idade, com pouca experincia no governo, mas que construram
parte substancial de sua carreira representando interesses privados contra
o governo (pblico). Assim, segundo o autor, eles trazem para o tribunal o
conhecimento dos conflitos cotidianos do setor privado, somando a perspectiva dos governados perspectiva de um dos setores independentes do
governo. Em seu trabalho com Alec Stone Sweet (Shapiro e Sweet, 2002),
reconhece que os juzes efetivamente fazem o direito atravs da combinao
da escolha (uso da discricionariedade) e da justificao luz de seu entendimento de situaes genricas e no apenas particulares.
Shapiro (1995:47) julga ser positiva a aproximao entre direito e
poltica, no sentido de que uma Corte no eleita, independente e neutra atua com a finalidade de corrigir falhas no processo democrtico. A
legitimidade dessa atuao reside na invocao dos direitos das minorias
contra a vontade da maioria, isso em instncias em que a democracia no
autossuficiente para corrigir suas falhas sem a interveno judicial. Essa
legitimidade repousa tambm em uma capacidade institucional especial
que as cortes teriam, elas estariam situadas em uma posio mais privilegiada para reconhecer o real interesse pblico, j que, ao contrrio dos
poderes Executivo e Legislativo, elas no so pressionadas a solucionar
problemas imediatos.
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O autor tambm identifica uma insatisfao em relao s instituies


polticas como um dos motivos e justificativas da expanso do poder do
Judicirio. Nesse contexto, as cortes conseguiriam preservar o mito de
neutralidade e sua independncia poltica precisamente porque elas no
seriam vistas como parte do governo (Shapiro, 1995:62). Para Shapiro,
a justia deve ser vista como uma alternativa, como um suplemento e
uma resposta s polticas legislativa e administrativa, mas no como um
substituto a elas.
O modelo institucional se consolida com os trabalhos de Clayton e
Gillman (1999) no chamado novo institucionalismo. Os prprios autores
colocam que j desde 1925 se afirmava que a Suprema Corte no fazia seu
trabalho no vcuo social, sendo preciso considerar a histria, a poltica,
a economia e as pessoas que faziam parte da Corte. O modelo do novo
institucionalismo prope que preciso levar em conta o contexto institucional em que os atores agem porque esse contexto influencia o comportamento dos atores. March e Olsen (1984) enfatizaram a importncia
de ir alm da conjectura de que os homens so egostas, maximizadores
calculistas do poder, e partir para uma abordagem que confira um papel
mais autnomo para as instituies polticas e sociais e explorar a inter-relao entre essas instituies e o comportamento dos atores polticos.
Segundo o modelo do novo institucionalismo preciso considerar
que as atitudes judiciais so elas mesmas constitudas e estruturadas pela
Corte como uma instituio e por sua relao com outras instituies no
sistema poltico em pontos particulares da histria (Feldman, 2005:92).
O modelo institucionalista difere sutilmente do modelo estratgico. Ele
corrige, segundo Gillman e Clayton (1999), o aspecto reducionista do
modelo estratgico, que foca apenas nas aes e votos individuais dos
juzes, no considerando o desenvolvimento doutrinrio da Corte. Com
isso, o novo institucionalismo valoriza as tcnicas qualitativas de pesquisa.
A abordagem legal considera que os juzes decidem os casos aplicando logicamente regras e princpios incorporados nos precedentes legais
(interpretativismo). Segundo Segal e Spaeth (1993, 2002), o modelo legal
considera quatro variveis: o pleno significado do texto constitucional,
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a inteno dos legisladores, os precedentes e o balanceamento entre os


interesses constitucionais e os interesses societrios. Clayton e Gillman
(1999) criticam essa definio de Segal e Spaeth do modelo legal. Segundo
eles, a definio mais apropriada seria o modelo desenvolvido por autores como Ronald Dworkin e a escola ps-realista de jurisprudncia. Os
autores ligados a essa escola rejeitam o antigo modelo legal mecanicista,
considerando o impacto dos valores judiciais nas decises. Como coloca
Dworkin (2001), os juzes aderem a princpios morais e polticos mais
do que a preferncias polticas especificamente. A fala do Justice Scalia,
da Suprema Corte norte-americana no caso James B. Beam Distilling
Co. vs. Georgia, de 1991, expressa bem os princpios da abordagem legal.
The judicial Power of the United States conferred upon this Court [...] is the power
to say what the law is, not the power to change it. I am not so naive (nor do I
think our forebears were) as to be unaware that judges in a real sense make law.
But they make it as judges make it, which is to say as though they were finding
it discerning what the law is, rather than decreeing what it is today changed
to, or what it will tomorrow be [James B. Beam Distilling Co. v. Georgia 1991,
549, concurring in the judgment, apud Feldman, 2005:95-96].

Em O imprio do direito, Dworkin (1999:5-11) coloca que os processos judiciais suscitam trs tipos de questes: de fato (o que aconteceu?),
de direito (qual a lei pertinente?) e de moralidade e fidelidade ( justo?).
Segundo o autor, a lei aquilo que os juzes afirmam que ela , e quando
eles divergem teoricamente sobre o que o direito, esto divergindo sobre
aquilo que ele deveria ser, divergem ento sobre questes de moralidade
e fidelidade, no de direito.
A questo de fidelidade implica que o juiz deve seguir o direito em
vez de tentar aperfeio-lo. Mas h outros pontos de vista que defendem
que os juzes devem tentar melhorar o direito, criticando a postura rgida
e mecnica dos que fazem cumprir a lei sem a preocupao com o sofrimento, a injustia ou a ineficincia que se seguem. Portanto, os juzes
devem ser polticos.
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Dworkin atenta para o fato de que o direito um conceito interpretativo e sua prtica argumentativa. Com isso, a deciso de um caso
depender das convices interpretativas do corpo dos juzes que julgaro
o caso. Mas ele critica as caracterizaes que so feitas dos juzes, como
as que os dividem em liberais e conservadores. Estes ltimos obedeceriam
mais letra da Constituio, ao passo que os liberais tentariam reform-la segundo suas prprias convices. Outra distino feita entre os
campos no interpretativo e interpretativo, dividindo os juzes entre os
que acreditam que as decises constitucionais devem basear-se somente
na interpretao da prpria Constituio e outros para os quais devem
ser levados em conta fatores extraconstitucionais.
Para Dworkin, essas distines so falsas, pois ignoram o carter
interpretativo do direito. Segundo ele, haveria um consenso sobre as palavras que formam a Constituio enquanto texto pr-interpretativo, mas
haveria divergncia sobre o que ela enquanto texto ps-interpretativo.15
Outro motivo que faz com que o autor discorde dessas divises o fato
de ele acreditar que as decises que os juzes tomam devem ser polticas
em algum sentido.
Em Uma questo de princpio (2001), Dworkin afirma que o fato de
decidir com base em fundamentos polticos no implica poltica partidria, mas, sim, princpios polticos gerais em que o juiz acredita. Segundo
o autor, o vocabulrio do debate sobre poltica judicial primrio, j que
ignora a distino entre argumentos de princpio poltico (que recorrem
aos direitos polticos de cidados individuais) e argumentos de procedimento poltico (que exigem que uma deciso particular promova alguma
concepo do bem-estar geral, do interesse pblico). Dworkin (2001:6)
defende que os juzes devem julgar com base em argumentos de princpio
e no de procedimento poltico. Os juzes devem tomar decises sobre
Dworkin (1999:81) reconhece trs etapas da interpretao: 1) etapa pr-interpretativa: na qual
so identificados as regras e os padres que fornecem o contedo experimental da prtica; 2)
etapa interpretativa: momento em que o intrprete se concentra numa justificativa geral para os
principais elementos da prtica identificada na etapa anterior; e 3) etapa ps-interpretativa: ou
reformuladora, qual o intrprete ajusta sua ideia daquilo que a prtica realmente requer para
melhor servir justificativa que ele aceita na etapa interpretativa.
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que direitos as pessoas tm sob nosso sistema constitucional, no decises


sobre como se promove melhor o bem-estar geral (Dworkin, 2001:101).
Ao defender um argumento de princpio e no de procedimento o
autor esbarra no problema dos chamados casos controversos, ou seja, nos
casos em que os juristas se dividem quanto melhor deciso, porque h
uma impreciso de linguagem, sendo as nicas leis ou precedentes pertinentes ambguos ou porque no h opinio firmada, quando o direito
no est assente (Dworkin, 2001:109). Dworkin busca demonstrar que
a ideia de que algumas questes jurdicas no tm resposta correta em
decorrncia desses motivos esconde o fato de que no h resposta certa
justamente porque os juristas discordam, na verdade, quanto s tcnicas
de interpretao e explicao usadas para responder a tais questes.
Da leitura da bibliografia da judicial politics (e do ps-realismo jurdico de Dworkin) conclumos que o comportamento do Poder Judicirio
influenciado por uma variedade de fatores legais e foras polticas.
Tornou-se um consenso nesses estudos o fato de que direito e poltica
esto relacionados. Como afirmam Shapiro e Sweet (2002:20), as cortes
so agncias polticas e os juzes so atores polticos.
Politics is power and power implies choice. If the judge had no choice between
alternatives, if he simply applied the rule supplied him by the tablets and reached
the conclusion commanded by an inexorable legal logic, he would be of no interest
politically than the IBM machine that we could soon design to replace him.

O fato de que juzes fazem escolhas tambm consensual, mesmo


na abordagem legal. O que se discute que elementos influenciam essas
escolhas.
Analisando essas quatro abordagens no sentido de pensar os fatores
que os juzes consideram quando decidem um caso, possvel resumir
seis grupos, seis categorias gerais de fatores que influenciam a deciso dos
juzes: 1) aspectos legais, doutrinrios e fatores dos casos, 2) atributos e
ideologia, 3) contexto institucional, 4) opinio pblica, 5) contexto poltico e outros setores governamentais, e 6) grupos de interesse.
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O primeiro grupo inclui fatores como a importncia dos precedentes


e da doutrina na deciso dos juzes (que so mais bem percebidos em uma
anlise qualitativa) e variveis mais objetivas, como os fatores ligados ao
caso, por exemplo, a rea do direito qual o caso se refere.
O segundo grupo trata dos atributos dos juzes e suas ideologias. Os
juzes so seres humanos, com a propenso de decidir baseada em suas crenas assim como o resto dos seres humanos. Que as ideologias influenciam
a deciso dos juzes praticamente um consenso entre os pesquisadores do
comportamento do Judicirio. A questo a ser discutida como e em que
extenso as ideologias afetam as decises, e tambm que tipo de ideologias
afeta os juzes: seria a afiliao poltico-partidria ou seriam ideologias
polticas mais amplas, no sentido colocado por Dworkin, de princpios
polticos e morais? Segal e Cover (1989), por exemplo, consideram os
conceitos conservador, moderado e liberal representativos da ideologia
dos juzes. Ainda que no sejam conceitos necessariamente especficos a
partidos polticos, eles poderiam ser facilmente associados a certos partidos,
nos Estados Unidos em especial. J Segal e Spaeth (1993, 2002) utilizam
outra abordagem para definir as atitudes dos juzes. Argumentam que
as preferncias polticas dos juzes so consistentes e especficas a cada
tipo de caso. Epstein e Knight (1998) tambm argumentam que os juzes
tm preferncias polticas, mas afirmam que essas preferncias guiam o
comportamento e no o determinam. Nesse segundo grupo entram variveis como ideologia do juiz (liberal, conservador, moderado), afiliao
partidria, e variveis que indicam indiretamente a ideologia do juiz, que
so as variveis de atributos pessoais, como sexo, idade, raa, classe social,
faculdade em que se graduou, carreira etc.
O terceiro grupo focaliza o contexto institucional, em especial as
relaes internas dos juzes entre si, e o papel da instituio, do tribunal e
sua histria no processo de deciso. Gibson (1983) trabalha com a premissa
da teoria dos papis de que indivduos atuando em contexto individual
agem de forma diferente do que agem em contexto de grupo. O autor
afirma que preciso considerar o contexto associado com as expectativas
que emanam dos que compartilham esse contexto, judges are subject to
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a series of expectations about how they should behave as judges (Gibson,


1983:17). A questo da legitimidade e da autoridade do tribunal so fatores relevantes aqui, e a anlise qualitativa mais propcia para identificar
o peso desses fatores na deciso dos juzes. Mas variveis quantitativas
podem ser criadas para perceber a influncia da instituio na deciso
dos juzes, um exemplo verificar se o tempo de permanncia do juiz no
tribunal influencia sua forma de decidir.
O quarto grupo de fatores se refere opinio pblica. Considerando
um pas democrtico, razovel acreditar e mesmo esperar que todas as
instituies do governo, incluindo os trs poderes da Repblica, estejam
sujeitas opinio pblica. A opinio pblica pode afetar as decises da
Corte de forma direta e indireta. Uma forma indireta seria atravs do
Congresso e do presidente. Porque ambos so eleitos e teoricamente representam os interesses da populao, o interesse pblico. A influncia
direta seria uma resposta da prpria Corte aos anseios e crticas postas
pela opinio pblica. Essa forma de influncia foi apreciada por vrios
estudos. Mishler e Sheehan (1993:96-98) consideram que a Suprema
Corte responde de fato opinio pblica. Os autores indicam a existncia
de uma relao recproca entre o comportamento da opinio pblica e
a tendncia ideolgica das decises da Suprema Corte norte-americana,
sendo esta influncia mediada em parte pela composio ideolgica dos
prprios membros do tribunal, do Congresso e do partido do presidente.
A resposta direta da Corte opinio pblica mais bem percebida por
uma anlise qualitativa das decises, sendo a anlise quantitativa mais
facilmente utilizada para medir a influncia indireta.
O quinto grupo de fatores trata dos outros setores governamentais,
ou seja, os poderes Executivo e Legislativo. Aqui importante a questo
da separao dos poderes e dos checks and balances. O presidente da Repblica tem uma grande influncia porque desempenha um papel central
na nomeao dos juzes. Segundo Tate (1981), Segal e Spaeth (1993,
2002), Epstein e Knight (1998) e muitos outros autores, o presidente que
nomeou o juiz uma das variveis centrais na anlise do voto. O Congresso tambm afeta a escolha dos juzes, mas outro aspecto importante
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que se o Congresso no concorda com as decises da Corte, ele pode


tentar passar nova legislao sobre o assunto. Pensando nos casos constitucionais o Congresso um pouco menos efetivo em seu papel de check
em relao Corte porque para reverter essas decises preciso emendar
a Constituio, o que uma tarefa difcil.
E, por fim, o sexto grupo de fatores refere-se aos grupos de interesse.
Sua importncia primordial no estabelecimento da agenda da Corte.
Uma vez que o Judicirio um poder reativo e no proativo ele depende
de outros atores para levar as controvrsias a sua esfera de deciso. Assim,
o autor do caso uma varivel essencial no estudo do comportamento
do tribunal.

Modelo de anlise do compor tamento do STF

Nossa abordagem busca integrar diferentes perspectivas do estudo do


comportamento do Poder Judicirio, associando elementos da sociologia
das profisses, da jurisprudncia e da judicial politics, favorecendo o equilbrio entre os quatro modelos de anlise apresentados no item anterior
(atitudinal, estratgico, institucional e legal), a partir da utilizao de
elementos dos seis grupos de fatores (aspectos legais, doutrinrios e fatores
dos casos; atributos e ideologia; contexto institucional; opinio pblica;
contexto poltico e outros setores governamentais; e grupos de interesse).
Consideramos que fatores legais interagem com fatores extralegais na
forma como o STF decide os casos. No entanto, damos destaque a um
fator pouco enfatizado por esses modelos, o profissionalismo.
O mundo jurdico no um espao isolado, parte da sociedade,
e sim uma esfera de poder que interage com outras esferas de poder na
sociedade. Por isso, no estudo do comportamento judicial consideramos o
relacionamento do tribunal com outras instituies e com os outros poderes do Estado. Tambm levamos em conta o fato de que a participao no
mundo jurdico pressupe que os atores envolvidos tenham interiorizado
suas regras, seus valores, suas tradies, seus conceitos e sua linguagem.
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Perspectiva terico-metodolgica

Pressupe que compartilhem uma lgica cultural, um ethos, que se inicia


com um sistema de treinamento e socializao comuns, atravs da educao legal, e se diferencia a partir das diferentes trajetrias de carreira
e de acordo com as posies que cada um dos atores ocupa no mundo
jurdico. Por isso a perspectiva da sociologia das profisses importante
para nossa anlise. A profisso implica a mobilizao de conhecimento
abstrato, no caso jurdico, regulamentado por uma jurisdio especfica,
em vista da resoluo de problemas especficos. Utilizamos aqui a teoria
de profissionalismo de Eliot Freidson (2001).16
O profissionalismo pode ser visto, segundo Freidson (2001), como uma das formas possveis
de se pensar a organizao do mundo do trabalho. As outras so o mercado livre e a burocracia.
Essas formas so trabalhadas pelo autor como tipos ideais, como modelos que, embora estticos,
possibilitam a anlise e a comparao de diferentes experincias. A lgica de organizao de cada
uma dessas formas distinta. No mercado livre, o modelo de organizao regido pelo princpio
da livre concorrncia, sendo idealmente controlado pela liberdade de escolha dos consumidores.
A entrada no mercado de trabalho no controlada, os trabalhadores so livres para competir
uns com os outros e desempenhar qualquer tipo de trabalho, sem constrangimentos. Com isso,
a intensidade e o tempo de treinamento escolar so menos valorizados em comparao com o
conhecimento prtico. A diviso do trabalho bastante fluida, com as ocupaes surgindo e desaparecendo livremente de acordo com as mudanas na demanda do mercado (Freidson, 2001:46).
O grau de mobilidade ocupacional intenso e tambm no h fronteiras e jurisdies claras, sendo
improvvel que as ocupaes desenvolvam uma identidade coerente e os que as desempenham
estejam aptos a desenvolver uma identidade e conscincia ocupacional comum, ficando difcil
estabelecer padres de trajetria de carreira. Os valores-chave dessa lgica de organizao so: o
saber prtico, a competio, a eficincia, a livre escolha e o consumismo. Nesse ponto de vista,
a forma como o profissionalismo se estrutura questionada especialmente no aspecto da reserva
de mercado, tida como um monoplio desnecessrio, que justificaria apenas a defesa de interesses
econmicos egostas por parte dos profissionais. No modelo da burocracia o princpio gerencial
da administrao racional-legal que predomina, sendo controlado pela lgica da hierarquia, que
especifica em detalhes o que cada tarefa da diviso do trabalho deve ser, quem pode desempenh-las e quem tem o poder de exercer a direo sobre elas (Freidson, 2001:48). O trabalho de base
mecnica e a trajetria de carreira vertical, havendo linhas claras de autoridade. As fronteiras
entre as ocupaes so menos permeveis que no mercado livre, uma vez que as ocupaes so
estabelecidas e mantidas por um plano deliberado. As jurisdies so especificadas em detalhes
formais e no esto sujeitas a mudanas sem o uso de procedimentos administrativos adequados.
Ento, a autoridade hierrquica para formular, distribuir e supervisionar tarefas especializadas
a essncia do modelo burocrtico. Os principais valores so os da administrao, da superviso,
do planejamento, da padronizao e da eficincia. Nesse tipo de organizao o profissionalismo
questionado principalmente no que se refere ao alto grau de autonomia reivindicado, argumentando-se haver a necessidade de um controle (superviso) a partir da ao do Estado. O ideal
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De acordo com Freidson (2001:106), a ideologia profissional representa os valores, as demandas e as ideias que fornecem os princpios e razes
para as instituies do profissionalismo, sendo o principal instrumento
das profisses para adquirir poder econmico e poltico necessrios para
conquistar, estabelecer e manter seu status. Dado que esses poderes no
so intrnsecos posse de conhecimento, atravs da persuaso que as
profisses os adquirem.
Freidson (2001:121) no utiliza o conceito de ideologia como uma
ferramenta para mascarar interesses institucionais, corporativos ou de
classe. Para ele, ideologias podem ser, e geralmente so, intensa e entusiasticamente acreditadas por aqueles que as preconizam. E a ideologia
do profissionalismo aquela que defende a expertise como um diferencial,
afirmando que seu conhecimento agrega educao liberal e treinamento
especializado, qualificando os profissionais para organizarem e controlarem seu prprio trabalho e o trabalho de seus colegas independentemente
da interferncia de gerentes ou consumidores.
de servio das profisses tambm criticado como retrica para mascarar interesses especficos.
Ambas as formas de organizao, mercado e burocracia, criticam a principal caracterstica das
profisses, o argumento da especializao, propondo uma formao mais generalista. Na definio
de Freidson o profissionalismo configurado como um conjunto de instituies que permitem
que os membros de uma ocupao ganhem a vida enquanto controlam seu prprio trabalho.
Esse modelo de organizao construdo pelo autor com base na experincia de profissionalizao
de diferentes pases em diferentes momentos histricos, com diferentes contextos econmicos,
sociais e polticos. O profissionalismo regido pelo princpio ocupacional, valorizando a expertise
(conhecimento especializado de carter abstrato), o credencialismo (formao em instituies de
ensino superior), a autonomia para a realizao de diagnsticos, a independncia em relao aos
clientes, ao Estado e ao mercado na prestao de um servio especializado e de qualidade, e o
controle (monoplio) do mercado de trabalho. So cinco as principais caractersticas definidoras
do profissionalismo: 1) um tipo de trabalho especializado da economia formal, com um corpo
de base terica de conhecimento e habilidades discricionrios e que receba um status especial na
fora de trabalho; 2) jurisdio exclusiva em uma dada diviso do trabalho controlada pela negociao entre as ocupaes; 3) uma posio protegida no mercado de trabalho interno e externo,
baseada em credenciais qualificadas criadas pela ocupao; 4) um programa formal de treinamento
desenvolvido fora do mercado de trabalho, que produza credenciais qualificadas controladas pela
ocupao em associao com o ensino superior, e 5) uma ideologia que priorize o compromisso
com a realizao de um bom trabalho em vez do ganho financeiro, e da qualidade em vez da
eficincia econmica da atividade (Freidson, 2001:127).
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Perspectiva terico-metodolgica

O autor lembra ainda que o modelo de organizao do profissionalismo dependente de um suporte direto do Estado e, em algum grau, da
tolerncia de sua posio por consumidores e gerentes. Esse suporte no
vem apenas da ideologia de servio, pois muitas outras ocupaes que no
podem ser pensadas como profisses reivindicam o mesmo ideal, como
os polticos. A ideologia profissional requer dedicao a valores transcendentais, como justia, verdade, prosperidade. Esses valores acrescentam
substncia moral ao contedo tcnico das profisses.
Os elementos-chave para o profissionalismo so a independncia de
julgamento, a liberdade de ao, o monoplio, o credencialismo e a ideologia
profissional. Como se trata aqui especificamente das profisses do mundo
do direito que, segundo definio de Bonelli (2002), constitudo por
carreiras reservadas aos portadores do ttulo de bacharel em direito, como
advogados, magistrados, procuradores, delegados de polcia, entre outros
, importante acrescentar a esse quadro outra varivel, que de extrema
importncia na delimitao das fronteiras das carreiras do direito: a poltica.
A poltica da profisso distinta da poltica convencional. Pode-se afirmar que o sentido dela pautado na antipoltica, ou seja, na distino do
conhecimento, da expertise, que os profissionais buscam autoridade para obter
influncia na esfera da poltica. O discurso poltico das profisses jurdicas
repousa em argumentos constitucionais, em formalidades tcnico-jurdicas e
na arquitetura institucional do sistema da justia. Outro fator que contribui
para essa distino a ideia de mandato moral que o conceito de profisso
implica, como um mandato da sociedade para que os profissionais atuem na
defesa dos interesses sociais (Halliday, 1999a). As profisses do direito tm,
segundo Halliday (1999b:1056-1058), a peculiar capacidade de converter sua
expertise tcnica em autoridade moral, e para manterem essa capacidade necessitam manter certa unidade ideolgica e certa neutralidade argumentativa,
evitando politicalizar excessivamente suas questes. Se optarem pela politicalizao, distanciando-se das solues legais, fragilizam sua autoridade, e
geram tenses nas fronteiras que demarcam profisso e poltica.
A eficcia simblica da poltica do profissionalismo est assente na
capacidade que os profissionais tm de atuar politicamente, de influenciar
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o jogo poltico sem ser identificados como representantes de interesses


privados. Argumentando em defesa de interesses reconhecidos como universais, como o estado de direito e a democracia, as profisses do direito
posicionam-se acima da poltica convencional o formalismo legal d
respaldo a essa atuao poltica.
As ideias discutidas at aqui trazem muitas contribuies para a
elaborao de um modelo de anlise da atuao do Poder Judicirio. Da
filosofia jurdica de Dworkin so utilizadas especialmente as constataes
de que o direito deve ser visto como interpretao e que na atuao dos
juzes deve-se fazer a distino entre argumentos de princpio poltico e
argumentos de procedimento poltico. A abordagem da sociologia das
profisses enfatiza o aspecto da ideologia profissional e a distino da
poltica das profisses.17 Das diferentes abordagens da judicial politics fica
a constatao de que os tribunais so poltica e ideologicamente motivados. Suas decises envolvem interesses materiais, interesses de carreira e
interesses universais relacionados ao bem comum.
Nessa linha de interpretao, a hiptese de nosso modelo de anlise
de que os fatores polticos influenciam em alguma extenso o comportamento do STF, mas os valores profissionais e a ideologia do profissionalismo so fatores de extrema importncia na determinao desse
comportamento. O profissionalismo legitima e distingue os ministros do
STF dos outros atores polticos, e os distanciam dos interesses polticos e
econmicos privados. O nosso modelo foi aplicado na anlise quantitativa
e qualitativa de casos relativos s Adins no perodo de 1988-2003.
Mas, antes de entrarmos na anlise e discusso dos dados, conveniente fazer um breve resgate histrico sobre a Constituio de 1988.

H diferentes abordagens para o fenmeno do profissionalismo, algumas inclusive que questionam esse aspecto da ideologia profissional de servio e de valores transcendentes, tecendo uma
critica s profisses, como Larson (1977), que entende o profissionalismo como um projeto de
mobilidade social. Bonelli (1998) e Rodrigues (1997) traam um panorama geral dessas diferentes
vertentes da sociologia das profisses.

17

58

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Captulo 2

Descrio da base de dados

Determinao do tamanho da amostra

Da promulgao da Constituio de 1988 at maro de 2003, 2.853 Adins


haviam sido distribudas no Supremo Tribunal Federal. Desse total, 1.666
tinham sido julgadas no mrito. Como o interesse da pesquisa repousa
no resultado final das aes e nas decises individuais dos ministros, o
desenho amostral das Adins foi realizado considerando-se universo de
referncia as aes julgadas (1.666).
Tabela 1
Frequncia das Adins, por ano,
de acordo com a situao no tribunal
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*
Distri
budas

11 158 255 233 166 162 197 209 159 204 181 187 255 209 204

Julgadas

19

Medidas
cautelares
julgadas

33

66

93 121

87 127 123 130 133 100

90 133 116 131 100 120 156

82 119

86

80 220 281

89 116

58

60

Total

63 2.853*
52 1.666
5 1.463

Fonte: STF <www.stf.br>.


* At maro de 2003.

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Justia, profissionalismo e poltica

Grfico 1
Movimento das Adins no STF, por ano,
entre outubro de 1988 e maro de 2003

300
250
200

Distribudas
Julgadas

150

Medidas
cautelares
julgadas

100
50

19

8
19 8
89
19
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
95
19
9
19 6
97
19
9
19 8
9
20 9
0
20 0
0
20 1
02
20
03

Determinamos o tamanho da amostra conforme o procedimento


estabelecido por Bolfarine e Bussab (2000). Consideramos, inicialmente,
uma populao infinita. Aplicamos a frmula 1.
Frmula 1
Clculo do tamanho da amostra, considerando populao infinita
2

n0 = z .

p0 . ( 1 p 0 )
E2

Onde E corresponde ao erro amostral mximo tolervel para as estimativas das propores, ou seja, o quanto admitimos errar na avaliao
0,5 . ( 1 0,5 ) um erro de 5% (E = 0,05); z
dos parmetros de interesse.
Aqui2 assumimos
n 0 = 1,96 .
= 384
2
est relacionado com a confiabilidade0,05
(grau de confiana) de se conseguir
essas estimativas com o erro assumido. Assumimos um grau de confiana
de 95%, com z correspondendo a 1,96. E p 0 um parmetro da variabilidade da populao. Como estamos interessados no resultado das aes
diretas de inconstitucionalidade, que podem ser deferidas ou indeferidas,
tomamos p0 como 0,5, ou seja, assumimos que 50% das aes so deferidas
60

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Descrio da base de dados

e 50% so indeferidas. Esse um procedimento conservador, no sentido


de incorrer no menor risco possvel,
com a obteno do maior tamanho de
2 p0 . ( 1 p 0 )
n0 = z .
amostra para cobrir as estimativas de quaisquer
propores relacionadas
E2
com as variveis de interesse envolvidas no trabalho, considerando o erro.
Conforme esse procedimento obtivemos uma amostra de 384 casos.
2

n 0 = 1,96 .

0,5 . ( 1 0,5 )
0,05

= 384

Esse tamanho de amostra foi obtido com base em uma populao


infinita. Como conhecemos o tamanho da populao podemos corrigir
esse nmero para a populao finita. Dado que o tamanho da populao
(N) 1.666, aplicamos a frmula 2.
Frmula 2
Clculo para correo do tamanho da amostra
para populao finita
n=

N .n0
N + n0

Com isso, obtivemos uma amostra de 312 casos. Mas, como se trata
de um tamanho amostral conservador, optamos por reduzir a amostra
para 300 casos, sem prejuzo para a anlise.
Para o sorteio da amostra utilizamos como sistema de referncia
a listagem do arquivo eletrnico do STF, organizada na ordem de
entrada e distribuio dos processos, de 1 a 2.853. No subsistema
formado pelas aes julgadas (1.666 aes) sorteamos, aleatoriamente,
as 300 Adins.18

Descrio da base de dados

Os acrdos das Adins estruturam-se basicamente pela presena:


1) da ementa da ao, descrevendo a questo a ser julgada, quem so
18

Ver Anexo, quadro 1.


61

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Justia, profissionalismo e poltica

os autores, qual a lei ou diploma questionado e sua origem; 2) do relatrio, fundamentado pelo relator, trazendo tambm a manifestao
da Procuradoria-Geral da Repblica e da Advocacia-Geral da Unio;
3) do voto do relator; 4) dos votos dos ministros que participaram do
julgamento (variando de 6 a 11 ministros); e 4) do extrato de ata, resumindo a deciso.
Como dito, o STF no conta com um banco de dados que rena
todas as informaes referentes s Adins. O nico parmetro fornecido
pelo STF a distribuio das Adins de acordo com o autor (requerente).
No perodo considerado temos que 28,1% das aes distribudas no tribunal foram impetradas por governos estaduais (governador de Estado ou
Assembleia Legislativa), 26,3% por entidades de classe ou confederao
sindical, 21,1% por partidos polticos, 18,8% pelo procurador-geral da
Repblica, 4,2% pela OAB e 1,5% por outros atores que no se enquadram em nenhuma dessas categorias, e que segundo informaes no site
do tribunal normalmente no so atores legitimados a propor ao direta
de inconstitucionalidade, como prefeitos.
Nossa amostra no destoa muito destes dados gerais. Algumas diferenas podem se dever ao fato de a amostra ter sido extrada das aes j
julgadas pelo tribunal e no das aes distribudas. Uma diferena que
adotamos em nossa classificao foi a contabilizao das aes propostas
pela AMB em conjunto com as aes propostas pela OAB,19 enquanto
nos dados do STF as Adins propostas pela AMB so contabilizadas na
categoria entidades de classe. Atentando para os requerentes na amostra,
notamos que 28% das aes foram impetradas por governos estaduais,
24,3% pelo procurador-geral da Repblica, 23,3% por partidos polticos,
18,7% por entidades de classe ou confederao sindical e 5,7% pela OAB/
AMB. No foram sorteadas aes em que outros fossem autores.
O grfico 2 fornece uma comparao entre os dados gerais e os dados
da amostra, lembrando que para os dados da amostra as aes propostas
A opo por juntar OAB e AMB se justifica por serem ambas representantes de profisses do
direito. No somamos a elas a Ajufe, nem associaes do Ministrio Pblico e dos delegados
porque essas associaes tiveram aes no conhecidas por falta de legitimidade.
19

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Descrio da base de dados

pela AMB esto contabilizadas junto com a categoria OAB, enquanto nos
dados do STF as Adins da AMB esto contabilizadas em entidades de classe.
Grfico 2
Comparao dos requerentes das aes nas Adins distribudas
no STF e nas Adins selecionadas na amostra
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Outros
OAB/AMB
Entidade de classe

Adins-distribudas no STF

Partido poltico

Adins-amostra (julgadas)

Procurador-geral
Governos estaduais
0

10

15

20

25

30

A importncia de considerar os requerentes se deve ao fato de o STF


no atuar por vontade prpria. Ele um rgo do Judicirio, portanto,
um poder passivo, s entrando em ao quando acionado pelas partes.
Junto a ele est a comunidade dos intrpretes, que o mobiliza constantemente, levando-o jurisdio de todos os recantos da vida social, e que,
com isso, tambm atua no sentido de transform-lo (Werneck Vianna
et al., 1999:146).
imprescindvel considerar os agentes legitimados a acionar o STF
pois, como lembram Macaulay (2003) e Taylor (2008), a difuso da reviso
judicial d potencialmente no s aos juzes, mas tambm aos autores das
aes, um extraordinrio poder de veto sobre o governo. E esse poder tem
sido amplamente exercido pelos atores legitimados a acionar o tribunal por
essa via. interessante notar que o presidente da Repblica e as Mesas do
Senado Federal e da Cmara dos Deputados, apesar de fazerem parte da
comunidade de intrpretes, nunca se valeram do mecanismo das Adins
para questionar leis ou atos normativos.
63

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Justia, profissionalismo e poltica

Olhando para as 70 aes nas quais os partidos polticos foram requerentes, temos os partidos considerados de esquerda 20 como autores em
mais de 60% dessas aes.
Grfico 3
Par tidos polticos que impetraram Adins no STF entre outubro
de 1988 e maro de 2003, de acordo com sua orientao poltica
Outros
37%

Esquerda
63%

Grfico 4
Distribuio dos par tidos polticos que impetraram Adins no STF
entre outubro de 1988 e maro de 2003
PT
PSL
PSDB
PSC
PSB
Prona
PPB
PMDB
PL

PHS
PDT
PCdoB
0

10

15

20

25

30

Acompanhamos a classificao da orientao poltica dos partidos polticos utilizada por


Werneck Vianna e colaboradores (1999). Nas Adins em que mais de um partido poltico foi
autor, consideramos apenas o primeiro dos impetrantes, uma vez que em todas as ocorrncias na
amostra houve identidade de orientao poltica entre esses partidos sempre de esquerda. No
mapeamento feito por Werneck Vianna os partidos de esquerda foram responsveis por 74% das
Adins impetradas por partidos polticos no tribunal.
20

64

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Descrio da base de dados

Observando os dados descritivos da amostra notamos que 52% das


aes julgadas foram deferidas e 83% das decises foram unnimes.
Das 300 aes da amostra, 81,3% tiveram julgamento de medida
cautelar, 34,3% delas tiveram o pedido indeferido e 47,0%, deferido. Para
efeitos de anlise contabilizamos as aes sem pedido de liminar (18,7%)
juntamente com as aes que tiveram liminar deferida.
Grfico 5
Resultado da deciso do mrito das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Indeferido
48%
Deferido
52%

Grfico 6
Unanimidade das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
No unnime
17%

Unnime
83%

Grfico 7
Julgamento liminar das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Sem liminar
19%
Deferida
47%

Indeferida
34%
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Justia, profissionalismo e poltica

No que se refere lei ou diploma questionado, classificamos as aes


de acordo com o objeto da norma em quatro temticas, com base no
trabalho de Werneck Vianna e colaboradores (1999:63-64). So elas:
1) administrao pblica, referindo-se s aes que tratam de aspectos
ligados organizao e ao funcionamento da administrao pblica, desde
questes relativas ao servio pblico at questes ligadas separao de
poderes; 2) poltico-partidria, abrangendo questes relativas ao processo
eleitoral, incluindo o funcionamento e a organizao dos partidos polticos; 3) econmico-tributria, agregando questes relativas regulao da
economia, como as polticas monetria, salarial, de preos e tributria, e
questes relativas aos processos de privatizao; 4) sociedade civil e mundo
do trabalho, categoria ampla, reunindo as questes relativas s relaes
entre particulares, a regulao do mundo do trabalho no referente ao
funcionalismo pblico e questes relativas ao meio ambiente.
A amostra acompanha o mapeamento das aes feito por Werneck
Vianna e colaboradores (1999),21 com mais de 60% das Adins contestando
diplomas referentes administrao pblica. Os resultados para a amostra
so: 63% das aes referentes administrao pblica, 20% poltica
econmica e tributria, 13% regulao da sociedade civil e do mundo
do trabalho e 4% referentes a questes poltico-partidrias.
Grfico 8
Objeto da lei das Adins entre outubro de 1988 e maro de 2003
Sociedade civil
e mundo do trabalho
13%
Questo
econmico-tributria
20%
Questo poltico-partidria
4%

Administrao
pblica
63%

Werneck Vianna e colaboradores (1999) mapearam as Adins ajuizadas no STF de 1988 a 1998. Os
dados por ele reunidos apresentam a seguinte distribuio para o objeto da lei questionada: 63,3%
referentes administrao pblica, 4,1% poltica social, 7,3% poltica econmica, 10,8% poltica
tributria, 3,7% competio poltica, 8,4% regulao da sociedade civil e 2,4% s relaes trabalhistas.

21

66

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Descrio da base de dados

Quanto origem do diploma contestado, os governos estaduais foram


requeridos em 63% das aes, o governo federal foi requerido em 25%
das aes e o Judicirio em 12%.22
Observando o governo em que as Adins foram decididas, temos que
a grande maioria refere-se ao governo de Fernando Henrique Cardoso,
sendo 50% das aes referentes ao primeiro governo FHC e 30% referentes
ao segundo governo FHC. No governo Collor, assim como no governo
Itamar Franco, foram decididas 7% das aes, 5% no governo Lula e 1%
durante o governo Sarney. Essa distribuio na amostra acompanha a
distribuio das Adins julgadas pelo tribunal no perodo, e entre os anos
de 1995 e 2002, correspondentes aos dois governos FHC, o Supremo
julgou 72% das Adins.
Grfico 9
Origem da lei contestada nas Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Judicirio
12%
Governo
federal
25%

Governos
estaduais
63%

Grfico 10
Decises das Adins por governo
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Lula Sarney Collor Itamar
1%
5%
7%
7%
FHC 1
30%
FHC 2
50%

Os dados de Werneck Vianna e colaboradores (1999) apresentam a seguinte distribuio:


56,2% das aes questionando diplomas de origem nos governos estaduais, 35,4% no governo
federal e 8,4% no Judicirio.
22

67

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Justia, profissionalismo e poltica

Em relao regio de que so provenientes as Adins, temos o Centro-Oeste responsvel por mais de 40% das aes. Isso se deve ao fato de o
Distrito Federal estar contabilizado nessa categoria.
Grfico 11
Regio de origem das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Sul
15%

Sudeste
15%

Norte
11%

Centro-Oeste
42%

Nordeste
17%

Comparando o requerido (origem da lei contestada) com a deciso


do mrito, notamos que existe uma tendncia em no deferir as aes
que questionam o governo federal, sendo essa tendncia inversa quando
se trata do governo estadual e do Judicirio. Esses dados vo no sentido
das observaes de Macaulay (2003) de que o STF tem sido parcimonioso
em sua atuao em relao ao governo federal.
Tabela 2
Resultado do mrito das Adins, de acordo com a origem da lei
contestada, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito
Indeferido
Deferido
Total
(N)

Governo federal

Origem
Governos estaduais

84,0%
16,0%
100,0%
(75)

36,5%
63,5%
100,0%
(189)

Judicirio
36,1%
63,9%
100,0%
(36)

Se observarmos o resultado do mrito de acordo com os requerentes,


vemos que o procurador-geral da Repblica, os governos estaduais e a
OAB/AMB tiveram a maior parte de suas aes deferidas (73%, 63% e
68

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Descrio da base de dados

56%, respectivamente), enquanto entidades de classe e partidos polticos


tiveram a maior parte de suas aes indeferidas (71% e 68%, respectivamente). Tendo em conta que a maior parte dos partidos polticos que
acionam o Supremo de oposio, podemos concluir que o tribunal tem
sido pouco receptivo em atender as demandas das minorias.
Tabela 3
Resultado do mrito das Adins, de acordo com o requerente,
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito
Indeferido
Deferido
Total
(N)

Governos
estaduais
36,9%
63,1%
100,0%
(84)

Requerente
Procurador-geral Partidos
da Repblica
polticos
26,0%
74,0%
100,0%
(73)

68,6%
31,4%
100,0%
(70)

Entidades
de classe

OAB/
AMB

69,6%
30,4%
100,0%
(56)

47,1%
52,9%
100,0%
(17)

Tabela 4
Origem da lei questionada nas Adins, de acordo com o requerente,
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Origem
Governo federal
Governos estaduais
Judicirio
Total
(N)

Governos
estaduais
6,0%
91,7%
2,4%
100,0%
(84)

Requerente
Procurador-geral Partidos
da Repblica
polticos
11,0%
60,3%
28,8%
100,0%
(73)

48,6%
44,3%
7,1%
100,0%
(70)

Entidades
de classe
42,9%
51,8%
5,4%
100,0%
(56)

OAB/
AMB
23,5%
47,1%
29,4%
100,0%
(17)

Na tabela 4 vemos que os governos estaduais questionam preponderantemente leis e diplomas estaduais, assim como o procurador-geral da
Repblica, a OAB e a AMB. J os partidos polticos questionam mais leis
de origem federal. As entidades de classe contestam mais leis estaduais,
mas tambm um nmero significativo de leis federais. O Judicirio tem
suas decises questionadas predominantemente pela OAB/AMB e pelo
procurador-geral.
69

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Justia, profissionalismo e poltica

Na tabela 5 vemos que as leis e os diplomas estaduais que so questionados referem-se sobretudo administrao pblica (72,5%), seguidos de
questes econmico-tributrias e referentes regulao da sociedade civil
e do mundo do trabalho. J os diplomas federais so mais dispersos, sendo
32,0% referentes s questes econmico-tributrias, 29,3% sociedade
civil e ao mundo do trabalho, 28,0% administrao pblica e 10,7%
s questes poltico-partidrias. No Judicirio, quase 90% das decises
questionadas referem-se administrao pblica, particularmente organizao e remunerao das carreiras ligadas ao Judicirio, e 11% dizem
respeito a questes poltico-partidrias, em especial decises do STE.
Tabela 5
Objeto da lei questionada nas Adins, de acordo com a origem
da lei, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Objeto
Administrao pblica
Questo poltico-partidria
Questo econmico-tributria
Sociedade civil
e mundo do trabalho
Total
(N)

Governo
federal

Origem
Governos
estaduais

28,0%
10,7%
32,0%

72,5%
18,5%

88,9%
11,1%
-

29,3%

9,0%

100,0%
(75)

100,0%
(189)

100,0%
(36)

Judicirio

Tabela 6
Resultado do mrito das Adins, de acordo com o objeto da lei
questionada, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito

Adm.
pblica

Indeferido
Deferido
Total
(N)

36,3%
63,7%
100,0%
(190)

Objeto da lei
Questo
Questo
polticoeconmico-partidria
-tributria
75,0%
25,0%
100,0%
(12)

71,2%
28,8%
100,0%
(59)

Sociedade
civil e mundo
do trabalho
64,1%
35,9%
100,0%
(39)

Total
48,3%
51,7%
100,0%
(300)

Observando o resultado do mrito de acordo com o objeto da norma


em questo, notamos que as aes que questionam normas referentes
70

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Descrio da base de dados

administrao pblica foram predominantemente deferidas, enquanto as que questionam normas relativas a questes poltico-partidrias,
econmico-tributrias e sociedade civil e o mundo do trabalho foram
indeferidas em sua maioria.
Tabela 7
Objeto da lei das Adins, de acordo com o requerente,
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Requerente
Objeto
Administrao pblica
Questo poltico-partidria
Questo econmico-tributria
Sociedade civil
e mundo do trabalho
Total
(N)

Governos
estaduais

Procurador-geral
da Repblica

69,0%

89,0%

1,2%

Partidos
polticos

Entidades
de classe

OAB/
AMB

48,6%

35,7%

76,5%

1,4%

14,3%

17,9%

5,5%

24,3%

35,7%

17,6%

11,9%

4,1%

12,9%

28,6%

5,9%

100,0%
(84)

100,0%
(73)

100,0%
(70)

100,0%
(56)

100,0%
(17)

Comparando os requerentes com o objeto da lei, percebemos que


governos estaduais, procurador-geral da Repblica, partidos polticos e
OAB/AMB questionam predominantemente diplomas referentes administrao pblica. Entidades de classe contestam mais questes ligadas
poltica econmica e tributria.
Separando apenas as aes que questionam leis e diplomas federais
e comparando o resultado de seu julgamento de acordo com os governos
(tabela 7), temos que os governos Collor e Itamar foram os que mais tiveram leis derrubadas pelo STF nossa amostra tem apenas uma ao
questionando lei federal durante o governo Lula, e ela foi deferida. A
partir do teste de qui-quadrado podemos afirmar que existe relao entre
o resultado do mrito e o governo em que a ao foi julgada. 23
Ver Anexo, tabela A, o resultado do teste de associao qui-quadrado para o cruzamento das
variveis deciso do mrito das Adins referentes a diplomas ou leis federais e governo da deciso.
23

71

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela 8
Resultado do mrito das aes que questionam diplomas federais,
de acordo com o governo em que a ao foi julgada, entre
outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito

Collor

Itamar

Governo
FHC 1

FHC 2

Lula

Indeferido
Deferido
Total
(N)

72,7%
27,3%
100,0%
(11)

60,0%
40,0%
100,0%
(5)

81,0%
19,0%
100,0%
(21)

94,6%
5,4%
100,0%
(37)

100,0%
100,0%
(1)

No que se refere unanimidade das decises, notamos que as decises no unnimes so mais frequentes quando as aes questionam leis
referentes temtica poltico-partidria e regulao da sociedade civil
e do mundo do trabalho.
A unanimidade ou no da deciso no parece ser influenciada pela
origem da lei. Notamos alguma diferena apenas em relao aos diplomas
com origem no Judicirio, que tendem a ter menos decises unnimes
em comparao com governo federal e governos estaduais mas essa
diferena no pode ser considerada indcio de relao entre as variveis,
uma vez que o teste de qui-quadrado resultou no significativo.24
Tabela 9
Unanimidade da deciso, de acordo com a origem da lei
Deciso
unnime
No
Sim
Total
(N)

Governo federal

Origem
Governos estaduais

17,3%
82,7%
100,0%
(75)

15,9%
84,1%
100,0%
(189)

Judicirio
25,0%
75,0%
100,0%
(36)

Ver Anexo, tabela B, o resultado do teste de associao qui-quadrado para o cruzamento das
variveis unanimidade da deciso e origem da lei.
24

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Descrio da base de dados

Tabela 10
Unanimidade da deciso, de acordo com o objeto da lei,
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Deciso
unnime

Adm.
pblica

Sim
No
Total
(N)

83,2%
16,8%
100,0%
190

Questo
poltico-partidria

Objeto
Questo
econmico-tributria

58,3%
41,7%
100,0%
12

Sociedade civil e
mundo do trabalho

86,4%
13,6%
100,0%
59

82,0%
18,0%
100,0%
39

importante lembrar que as decises podem ser unnimes, no


unnimes ou monocrticas, mas que para efeito de anlise consideramos
as decises monocrticas como unnimes, uma vez que elas so tomadas
em casos extremamente tcnicos e quando j h jurisprudncia do STF
sobre o assunto. A tabela 11 apresenta o nmero de ocorrncia dessas
decises do tribunal em nossa amostra.
Tabela 11
Unanimidade das decises das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Decises
Unnimes
No unnimes
Monocrticas
Total

Frequncia
196
52
52
300

%
65,3
17,3
17,3
100,0

Das 52 aes com deciso monocrtica, 46,2% tratam de questes relativas a administrao pblica, 27,0% de questes econmico-tributrias,
21,0% de questes relacionadas regulao da sociedade civil e do mundo
do trabalho e 6,0% de questes poltico-partidrias.
Os partidos polticos foram os requerentes em 37% dessas aes, seguidos das entidades de classe, com 29,0%, dos governos estaduais, com 21,0%;
o procurador-geral foi autor em 7,0% dessas aes e OAB/AMB, em 6,0%.
Em 48% dos casos decididos monocraticamente a origem da lei foi o
governo federal, seguido dos governos estaduais (46,0%) e do Judicirio
(6,0%). Todas as decises monocrticas resultaram indeferidas.
73

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Justia, profissionalismo e poltica

Decises no unnimes

Das 300 aes que compem a amostra, 52 tiveram deciso no unnime.


Dessas 52 aes, 86,5% vieram com pedido de liminar. Na deciso final
do mrito, 57,7% das aes foram deferidas.
Quanto ao objeto da lei, 61,5% so referentes administrao pblica, 15,4% a questes econmico-tributrias, 13,5% sociedade civil e
ao mundo do trabalho, e 9,6% referentes a questes poltico-partidrias
notamos que a maior diferena est no percentual de aes referentes
a esta ltima temtica.
Grfico 12
Resultado da deciso do mrito das Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Indeferido
42%
Deferido
58%

Grfico 13
Julgamento da liminar das Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Sem liminar
14%

Indeferida
27%

Deferida
59%

O procurador-geral da Repblica foi autor de 41% dessas aes, os


partidos polticos foram autores em 21% dos casos, governos estaduais e
entidades de classe empataram, tendo sido autores em 15% dos casos, e
OAB/AMB, em 8%.
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Descrio da base de dados

Grfico 14
Objeto da lei das Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Sociedade civil
e mundo do trabalho
14%
Questo econmico-tributria
15%
Questo poltico-partidria
10%

Administrao
pblica
61%

Grfico 15
Requerentes das Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
OAB/AMB Governos estaduais
Entidades de classe 8%
15%
15%

Partidos polticos
21%

Procurador-geral
41%

Quanto origem da lei ou diploma contestado, 57,7% das aes so


originrias dos governos estaduais, seguidas de 25,0% com origem no
governo federal e 17,3% no Judicirio.
Grfico 16
Origem da lei ou diploma contestado nas Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Judicirio
17%
Governos
estaduais
58%

Governo
federal
25%

75

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Justia, profissionalismo e poltica

Em relao ao governo de deciso notamos que 3,8% das aes no


unnimes foram julgadas no governo Sarney; 23,1%, no governo Collor; 7,7, no governo Itamar; 38,5% foram julgadas no primeiro governo
FHC; 25,0% no segundo governo FHC; e apenas 1,9% no governo Lula.
Notamos que a maior diferena se d em relao ao governo Collor, j
que, consideradas todas as aes (com deciso unnime e no unnime),
apenas 7% correspondem a esse governo.
Grfico 17
Decises das Adins no unnimes por governo
entre outubro de 1988 e maro de 2003
FHC 2
25%

Lula Sarney
2%
4%

Collor
23%

Itamar
8%

FHC 1
38%

Comparando a origem da lei (o requerido) com o resultado da deciso,


percebemos que o governo federal teve a maior parte das aes em que
foi contestado indeferida (69,2%), enquanto governo estadual e Judicirio tiveram a maior parte das aes em que foram contestados deferidas
(70,0% e 55,0% respectivamente).
Tabela 12
Resultado do mrito das Adins no unnimes, de acordo com a
origem da lei contestada, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito
Indeferido
Deferido
Total
(N)

Governo
federal

Origem
Governos
estaduais

69,2%
30,8%
100,0%
(13)

30,0%
70,0%
100,0%
(30)

Judicirio
44,4%
55,6%
100,0%
(9)

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Descrio da base de dados

Em relao ao autor da ao, vemos que governo estadual e OAB/AMB


tiveram a maior parte de suas aes deferidas no mrito (ambos 75,0%),
seguidos do procurador-geral, que teve 71,4% de suas aes deferidas,
enquanto entidades de classe e partidos polticos tiveram a maior parte de
suas aes indeferidas no mrito (62,5% e 72,7% respectivamente).
Tabela 13
Resultado do mrito das Adins no unnimes, de acordo com
o requerente, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito
Indeferido
Deferido
Total
(N)

Governos
estaduais

Requerentes
Procurador-geral Partidos
da Repblica
polticos

25,0%
75,0%
100,0%
(8)

28,6%
71,4%
100,0%
(21)

72,7%
27,3%
100,0%
(11)

Entidades
de classe

OAB/
AMB

62,5%
37,5%
100,0%
(8)

25,0%
75,0%
100,0%
(4)

Tabela 14
Objeto da lei das Adins no unnimes, de acordo com
o requerente, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Objeto
Administrao pblica
Questo poltico-partidria
Questo econmico-tributria
Sociedade civil
e mundo do trabalho
Total
(N)

Requerente
Governos Procurador-geral Partidos Entidades
estaduais
da Repblica
polticos de classe

OAB/
AMB

75,0%
12,5%

85,7%
4,8%

36,4%
45,5%
18,2%

12,5%
50,0%

75,0%
-

12,5%

9,5%

37,5%

25,0%

100,0%
(8)

100,0%
(21)

100,0%
(11)

100,0%
(8)

100,0%
(4)

Observando o objeto da lei em relao ao requerente, notamos que


governos estaduais, OAB/AMB e o procurador-geral da Repblica contestaram preponderantemente leis e diplomas relacionados administrao
pblica (75,0% das aes propostas pela OAB/AMB e pelos governos
estaduais e 85,7% das propostas pelo procurador-geral questionaram leis
nessa temtica).
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Justia, profissionalismo e poltica

J os partidos polticos contestaram mais leis e diplomas relacionados


a questes poltico-partidrias, e entidades de classe contestaram mais leis
associadas a questes econmico-tributrias.
Tabela 15
Objeto da lei questionada nas Adins no unnimes, de acordo
com a origem da lei, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Objeto
Administrao pblica
Questo poltico-partidria
Questo econmico-tributria
Sociedade civil
e mundo do trabalho
Total
(N)

Governo
federal

Origem da lei
Governos
estaduais

Judicirio

23,1%
23,1%
30,8%

73,3%
13,3%

77,8%
22,2%
-

23,1%
100,0%
(13)

13,3%
100,0%
(30)

100,0%
(9)

Percebemos que as leis e os diplomas estaduais contestados versam


sobretudo sobre a administrao pblica, assim como os de origem no
Judicirio. J as leis federais se referem predominantemente s questes
econmico-tributrias, seguidas da administrao pblica, das questes
poltico-partidrias e da regulao da sociedade civil e do mundo do
trabalho (as trs temticas com o mesmo nmero de ocorrncias).
Comparando a origem da lei com o requerente, vemos que governos
estaduais, o procurador-geral da Repblica e as entidades de classe tendem
a questionar mais leis de origem estaduais, enquanto os partidos polticos
tendem a questionar mais leis de origem federal. J OAB/AMB tendem
a questionar mais diplomas de origem no Judicirio.
O resultado das Adins no unnimes em relao ao objeto da lei
questionada segue a mesma tendncia de deferir as aes que questionam
normas relativas administrao pblica. Notamos, contudo, uma tendncia maior em deferir aes que tratam de questes poltico-partidrias
e questes referentes sociedade civil e ao mundo do trabalho quando
focamos apenas nas aes no unnimes.
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Descrio da base de dados

Tabela 16
Origem da lei questionada nas Adins no unnimes, de acordo
com o requerente, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Origem

Governos
estaduais

Governo federal
Governos estaduais
Judicirio
Total
(N)

Requerente
Procurador-geral Partidos
da Repblica
polticos

12,5%
87,5%
100,0%
(8)

9,5%
71,4%
19,0%
100,0%
(21)

Entidades
de classe

54,5%
18,2%
27,3%
100,0%
(11)

37,5%
62,5%
100,0%
(8)

OAB/
AMB
25,0%
25,0%
50,0%
100,0%
(4)

Tabela 17
Resultado do mrito das Adins no unnimes, de acordo com o
objeto da lei questionada, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito

Adm.
pblica

Indeferido
Deferido
Total
(N)

21,9%
78,1%
100,0%
(32)

Objeto da lei
Questo
Questo
poltico- econmico-partidria -tributria
60,0%
40,0%
100,0%
(5)

100,0%
100,0%
(8)

Sociedade civil
e mundo do
trabalho
57,1%
42,9%
100,0%
(7)

Total
42,3%
57,7%
100,0%
52

Considerando apenas as aes no unnimes que questionam diplomas de origem federal e observando o resultado dessas aes de acordo
com o governo em que foram decididas, percebemos que com exceo do
governo Collor, que teve metade das aes indeferida e metade deferida,
os governos Itamar e os dois governos FHC tiveram a maior parte das
aes que questionavam diplomas federais indeferidas no mrito. Aqui
no foi possvel aplicar o teste de associao qui-quadrado por causa
do baixo nmero de casos, que gerou frequncias esperadas menores
do que 5, contrariando um dos pr-requisitos de aplicabilidade do qui-quadrado.

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela 18
Resultado do mrito das aes no unnimes que questionam
diplomas federais, de acordo com o governo em que a ao foi
julgada, entre outubro de 1988 e maro de 2003
Resultado
do mrito

Collor

Indeferido
Deferido
Total
(N)

50,0%
50,0%
100,0%
(6)

Governo
Itamar
FHC 1
100,0%
100,0%
(1)

66,7%
33,3%
100,0%
(3)

FHC 2
100,0%
100,0%
(3)

com base nesses dados que vamos analisar as decises do Supremo


Tribunal Federal e o comportamento de voto dos ministros.

80

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Captulo 3

Redes de votao
no Supremo Tribunal Federal

Quem so os ministros do STF

Danelski (1967) reconhece que as cortes so corpos colegiais que tomam decises baseadas na regra da maioria. Como consequncia, os
juzes no podem atingir suas metas atuando individualmente. Um juiz
depende das preferncias e das atitudes dos outros juzes do tribunal.
Partindo desta afirmao, neste captulo vamos olhar para a forma como
os ministros do STF se agrupam para decidir os casos. Mas antes de
procedermos a essa anlise, interessante olharmos para o perfil desses
ministros.
Gadamer (1997) afirma que no existe um processo mecnico para
a determinao do significado de um texto. E na medida em que no
existe tal processo mecnico, a discusso sobre o significado dos textos s
se torna possvel em decorrncia de uma traduo cultural comum. Para
melhor explicitar essa ideia, o autor utiliza a ideia de horizonte, afirmando
que as pessoas tm a capacidade para ver at os limites de seus respectivos
horizontes, mas no alm deles. Com isso, valoriza o papel do contexto
na compreenso e na interpretao. Da importncia do contexto decorre
a importncia da posio estrutural ocupada na sociedade.

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Justia, profissionalismo e poltica

A afirmao de Gadamer se aplica ao caso dos juzes. Os juzes s


podem discutir sobre o significado das leis e dos textos jurdicos porque
compartilham um horizonte comum. Da a necessidade de considerarmos na anlise o perfil dos ministros do STF, uma vez que esse perfil vai
influir na forma como esses ministros se posicionam em face das questes
levadas ao julgamento do tribunal.
Levantamos o perfil desses ministros considerando suas trajetrias
de carreira, o local em que obtiveram o ttulo de bacharel em direito, a
passagem por cargos polticos eletivos ou de primeiro e segundo escalo, o fato de terem estudado no exterior e o presidente que os nomeou.
Consideramos que diferenas no sistema de treinamento dos ministros e
no padro de carreira que eles seguem depois de formados resultam em
diferenas no padro de comportamento de voto e argumentao. Aqui
observaremos como essas diferenas se refletem na forma como os ministros se agrupam para votar no captulo 4, consideraremos o peso dessas
diferenas juntamente com os fatores dos casos para a determinao do
resultado da deciso e o comportamento de voto individual dos ministros.
As 300 aes selecionadas em nossa amostra envolveram a participao
de 18 ministros que fizeram parte do STF entre outubro de 1988 e maro
de 2003.25 E so os dados desses ministros que passamos a discutir agora.
No que se refere trajetria de carreira, notamos que h um equilbrio no tribunal entre magistrados de carreira e no magistrados, uma
vez que dos 18 ministros que fazem parte da nossa amostra oito tiveram
carreira na magistratura.
Dos que no tiveram carreira na magistratura temos dois procedentes do Ministrio Pblico, na posio de procurador-geral da Repblica,
trs ministros da Justia, um advogado-geral da Unio, um ministro do
Tribunal de Contas da Unio, um ministro das Relaes Exteriores, um
chefe do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica e um secretrio-geral da Consultoria-Geral da Presidncia da Repblica. Lembrando
que mesmo os ministros que saram de postos polticos para ocupar uma
Os ministros Djaci Alves Falco, Luiz Rafael Mayer e Oscar Dias Corra fizeram parte do STF
no perodo enfocado at o ano de 1989, mas no foram sorteadas aes nas quais eles participaram.
25

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

vaga no STF tiveram carreiras anteriores no direito, como advogados ou


membros do Ministrio Pblico.
Grfico 1
Trajetria de carreira dos ministros que integraram o STF
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Poltico
17%
Ministro do TCU
6%

Procurador-geral
da Repblica
11%
Ministro da Justia
17%

Magistrado
43%

Advogado-geral da Unio
6%

Isso demonstra que o perfil de carreira dos ministros deixou de ser


predominantemente de magistrados, como era at 1978 (Oliveira, 2011)
e passou a englobar carreiras diferenciadas, abrindo maior espao aos
polticos, que so em sua grande maioria ligados ao Ministrio da Justia. A diferenciao est presente tambm na maior abertura s outras
profisses do mundo jurdico, em especial ao Ministrio Pblico.
Grfico 2
Ministros que integraram o STF entre outubro de 1988
e maro de 2003 e que tiveram experincia na poltica

Sim
50%

No
50%

A experincia na poltica refere-se ao fato de o ministro ter ocupado algum cargo eletivo ou de nomeao do primeiro e segundo escalo. Tambm
aqui h um equilbrio, com nove dos 18 ministros tendo ocupado algum
cargo poltico em sua trajetria de carreira antes de chegarem ao STF.
83

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Justia, profissionalismo e poltica

Quanto ao local de graduao dos ministros, notamos que todos eles


so procedentes de instituies de prestgio. O Rio de Janeiro, com a antiga Faculdade de Direito da Universidade do Brasil, a Uerj e a UFRJ,
o local que mais formou os ministros desse perodo considerado: seis dos
18 ministros se graduaram nessas faculdades. Depois, temos Minas Gerais
com quatro ministros tendo obtido o ttulo de bacharel em direito pela
UFMG. No Rio Grande do Sul so trs ministros, dois na UFRS e um
na PUC. Em So Paulo so dois ministros formados pelo Largo de So
Francisco. Um ministro na Universidade de So Lus, no Maranho, e um
na UnB, em Braslia.
Grfico 3
Local de graduao dos ministros que integraram o STF
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Maranho Braslia
6%
6%
So Paulo
11%

Rio Grande
do Sul
22%

Rio de Janeiro
33%

Minas Gerais
22%

Levamos em conta tambm se o ministro estudou no exterior ou no.


Os dados apresentados no grfico 4 apontam que dos 18 ministros apenas
cinco estudaram no exterior, com a predominncia dos Estados Unidos.
Grfico 4
Ministros que integraram o STF entre outubro de 1988
e maro de 2003 e que tiveram experincia internacional
Sim
28%

No
72%

84

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

Procuramos tambm trabalhar com alguma indicao da ideologia


dos ministros. Sabemos das dificuldades na utilizao das categorias
liberal e conservador para classificar os juzes brasileiros. Como prope
Taylor (2008), no fcil categorizar esses juzes com base nas preferncias
polticas dos presidentes que os nomearam, e uma vez que no Brasil os
partidos polticos no so to bem definidos quanto sua postura ideolgica, no faria sentido utilizar a classificao ideolgica tal qual feita
para os juzes norte-americanos. Por essa razo optamos pela utilizao
de uma classificao da atuao dos ministros que levasse em conta as
especificidades do caso brasileiro. Adotamos o perfil de atuao do ministro, que pode ser restritivo, ativista ou moderado.
Os ministros com perfil de atuao restritivo so aqueles que obedecem mais letra da Constituio e se posicionam de forma mais restritiva
quanto possibilidade de atuao do Supremo Tribunal nas questes
polticas. Esses ministros no costumam levar em conta em suas decises
fatores extraconstitucionais (ou seja, no costumam considerar as consequncias polticas, econmicas e/ou sociais da deciso), votando num
sentido mais tcnico. J os ministros com perfil ativista so os que no
se prendem tanto letra escrita da Constituio, podendo reform-la
segundo suas prprias convices e valores, e tm uma viso mais ampla
da atuao do STF nas questes polticas. Os ministros com perfil ativista
costumam considerar fatores extraconstitucionais em suas decises (ou
seja, costumam considerar as consequncias polticas, econmicas e/ou
sociais da deciso), votando num sentido mais poltico.
Grfico 5
Per fil de atuao dos ministros que integraram o STF
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Moderado
17%

Restritivo
50%

Ativista
33%
85

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Justia, profissionalismo e poltica

Conhecemos os problemas associados a esse tipo de classificao e


as limitaes a ela inerentes. Um mesmo ministro pode, por exemplo,
comportar-se de forma restritiva em aes referentes administrao
pblica e de forma ativista em aes referentes aos direitos trabalhistas.
Esse tipo de problema se apresenta em praticamente todas as cortes, como
a dos Estados Unidos, mas nem por isso deixa de ser possvel trabalhar
com uma classificao. Nossa classificao obedece tendncia geral do
posicionamento dos ministros nas decises das Adins, balanceada pelo
enquadramento que a mdia mais especificamente os jornais Folha
de S.Paulo e O Estado de S. Paulo faz da atuao desses ministros.26
Utilizamos as Adins no unnimes para identificar o perfil de atuao
do ministro, pois nessas aes as divergncias de posicionamento entre
eles ficam mais ntidas. Classificamos o sentido do voto dos ministros em
cada uma das aes como tcnico ou poltico e comparamos o percentual
de votos, qualificando como restritivos os ministros que votaram num
sentido tcnico em mais de 52% das aes de que participaram, como
ativistas os ministros que votaram num sentido poltico em mais de 52%
das aes de que participaram e como moderados os ministros que ficaram
entre 50% e 52%. Os resultados podem ser vistos na tabela 1.
H duas excees a essa classificao: os ministros Nelson Jobim e
Celso de Mello. Se fssemos seguir unicamente a classificao da votao
desses ministros nas Adins no unnimes que fazem parte de nossa amostra, esses ministros seriam classificados como restritivos. Mas levando em
conta a viso que a mdia tem da atuao desses ministros, optamos por
classific-los como ativistas.27
interessante notar que nossa classificao da postura de atuao dos ministros nas decises
das Adins guarda certa compatibilidade com o enquadramento que editoriais e artigos publicados nos jornais Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo fizeram dos ministros do STF. Mas essas
notcias utilizam a terminologia conservador liberal o que pode, sem grandes dificuldades,
ser interpretado como restritivo ativista. O levantamento das notcias publicadas sobre o STF
nesses jornais, entre os anos de 1979 e 1999, faz parte da pesquisa de mestrado de Oliveira (2011)
e foi publicado como Oliveira (2004:101-118).
27
A diferena entre a classificao atribuda pelos jornais e a da pesquisa pode ser decorrncia,
em parte, de nossa amostra contar com poucas decises no unnimes (52), principalmente pelo
fato de a amostra no ter sido construda com base nas aes no unnimes.
26

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

Tabela 1
Classificao do sentido do voto dos ministros
nas Adins no unnimes
Ministro
Moreira Alves
Nri da Silveira
Aldir G. Passarinho
Francisco Rezek
Sydney Sanches
Octvio Gallotti
Carlos Madeira
Clio Borja
Paulo Brossard
Seplveda Pertence
Celso de Mello
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Maurcio Corra
Nelson Jobim
Ellen Gracie
Gilmar Mendes

Sentido do voto
Tcnico
Poltico
68,9
61,4
66,7
33,3
67,4
68,3
100,0
50,0
50,0
47,9
60,0
36,8
15,0
51,0
67,7
62,5
57,1
80,0

31,1
38,6
33,3
66,7
32,6
31,7
50,0
50,0
52,1
40,0
63,2
85,0
49,0
32,3
37,5
42,9
20,0

Total
%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Nmero de aes de
que participaram (N)
45
44
3
15
46
41
2
6
16
48
35
38
40
49
31
16
7
5

Lembramos tambm que, na bibliografia norte-americana que trata do


estudo do comportamento do Judicirio, o presidente que nomeou o juiz
utilizado como outra varivel para determinar sua posio ideolgica. Segal
e Spaeth (1993) examinam o processo pelo qual o presidente nomeia os
Justices da Suprema Corte e o Senado confirma ou rejeita essa nomeao.
Os autores apontam seis fatores que so levados em conta pelo presidente:
1) partidarismo e ideologia: como a Suprema Corte um policy-maker nacional,
o presidente leva em conta a afiliao partidria do candidato e sua posio
ideolgica; 2) ambiente poltico: para evitar batalhas com o Senado o presidente
considera as disputas e configuraes polticas do momento; 3) experincia
anterior: h uma preferncia por candidatos que tenham atuado como juristas;
4) regio: h a necessidade de obedecer representao regional; 5) religio, raa
e sexo: os autores afirmam que dos 145 justices nomeados, 143 eram brancos,
144 homens e 126 protestantes; e 6) amizade e patronagem (friendship and
patronage). Explicando a escolha presidencial, os autores afirmam:
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Justia, profissionalismo e poltica

The President should always nominate someone in the space between himself
and the Senate, rather than a nominee outside that range. But if the President
has very strong policy concerns about the court, if, for example, the court is
too conservative and the president is liberal, he might attempt to balance the
conservatism of the court with a nominee more liberal than himself to balance
the conservatism of the court [Segal e Spaeth, 1993:130].

Assim, para os autores a escolha do presidente uma funo da


ideologia do prprio presidente, da composio ideolgica do Senado e
da composio ideolgica da Corte.
De maneira geral podemos dizer que esses mesmos critrios se aplicam s
nomeaes feitas para a Corte brasileira. O presidente da Repblica considera
a proximidade de valores entre o escolhido e o governo, na expectativa de que
a nomeao resulte em votos favorveis ao governo. Considera o ambiente
poltico para evitar que o Senado rejeite o nome indicado.28 H tambm certa presso para que o critrio regional seja atendido, bem como a influncia
da amizade e da patronagem nas nomeaes: Presidentes nomearam para o
tribunal membros de seu governo, sendo os presidentes militares os que mais
adotaram o critrio da patronagem, nomeando para o tribunal ministros que
se aposentaram logo aps a posse caso dos ministros Clvis Ramalhete e
Firmino Ferreira Paz, por exemplo , o que gerou a reivindicao por parte
dos ministros do STF durante a Constituinte para que houvesse a observao
de um critrio mximo de idade para que um ministro pudesse ser indicado.29
Recentemente critrios relacionados raa e ao gnero tm sido contemplados.
claro que no caso do Brasil a ligao entre presidente e ideologia
um pouco mais complicada. Como afirma Taylor (2008), alm de miLembrando que na histria brasileira houve apenas trs rejeies a nomes indicados para o
tribunal, todas no governo Floriano Peixoto.
29
A reivindicao do Supremo era de que o nomeado tivesse menos de 66 anos, para que sua
permanncia na Corte possa perdurar por quatro anos, no mnimo, a bem da estabilidade jurisprudencial, evitando-se, outrossim, aposentadorias imediatas com pesados nus para os cofres
pblicos, como consta na proposta encaminhada pelos ministros Comisso Provisria de
Estudos Constitucionais (notcia publicada no jornal Folha de S.Paulo, Precariedade da Justia
unanimidade at entre ministros, 5 out. 1986).
28

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

nistros nomeados por militares e ministros nomeados por civis, difcil


identificar alguma diviso ideolgica clara no STF. Por isso optamos por
trabalhar com a diviso civis militares relativa nomeao dos ministros.
Apresentamos tambm uma relao dos presidentes que nomearam
os ministros para o tribunal: Ernesto Geisel nomeou um dos ministros,
Joo Figueiredo e Jos Sarney nomearam cinco dos ministros cada um,
Fernando Collor de Mello, quatro, Itamar Franco nomeou um e Fernando
Henrique Cardoso nomeou trs dos ministros.
Grfico 6
Presidentes militares e civis que nomearam os ministros que
integraram o STF entre outubro de 1988 e maro de 2003
Militares
32%
Civis
68%

Grfico 7
Presidentes da Repblica que nomearam os ministros que
integraram o STF entre outubro de 1988 e maro de 2003
6
5
4
3
2
1
0

Geisel

Figueiredo Sarney

Collor

Itamar

FHC

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Justia, profissionalismo e poltica

Nas tabelas 2 e 3 esses dados esto discriminados para cada um


dos ministros, trazendo tambm informaes sobre a data da posse no
tribunal, a data da aposentadoria (ou previso de aposentadoria para os
ministros que ainda se encontram no STF).
Tabela 2
Ministros que integraram o STF entre outubro de 1988 e maro de
2003, de acordo com a faculdade da graduao, o presidente que
nomeou e a permanncia no tribunal
Ministro

Faculdade de graduao

Presidente Posse Sada


que nomeou no STF do STF

Faculdade Nacional de Direito da


Geisel
1975
Universidade do Brasil (RJ)
Nri da Silveira
Faculdade de Direito PUC-RS
Figueiredo
1981
Faculdade de Direito do Rio de Janeiro
Aldir Passarinho
Figueiredo
1982
(hoje Uerj)
Francisco Rezek* Faculdade de Direito UFMG
Figueiredo
1983
Faculdade de Direito
Sydney Sanches
Figueiredo
1984
Largo de So Francisco (USP)
Faculdade Nacional de Direito da
Octvio Gallotti
Figueiredo
1984
Universidade do Brasil (RJ)
Carlos Madeira
Faculdade de Direito de So Lus
Sarney
1985
Faculdade de Direito do Rio de Janeiro
Clio Borja
Sarney
1986
(hoje Uerj)
Paulo Brossard
Faculdade de Direito de Porto Alegre
Sarney
1989
Seplveda
Faculdade de Direito UFMG
Sarney
1989
Pertence
Faculdade de Direito
Celso de Mello
Sarney
1989
Largo de So Francisco (USP)
Carlos Velloso
Faculdade de Direito UFMG
Collor
1990
Marco Aurlio
Faculdade de Direito UFRJ
Collor
1990
Faculdade Nacional de Direito
Ilmar Galvo
Collor
1991
da Universidade do Brasil (RJ)
Francisco Rezek* Faculdade de Direito UFMG
Collor
1992
Maurcio Corra Faculdade de Direito UFMG
Itamar
1994
Nelson Jobim
Faculdade de Direito UFRS
FHC
1997
Ellen Gracie
Faculdade de Direito UFRS
FHC
2000
Faculdade de Direito da
Gilmar Mendes
FHC
2002
Universidade de Braslia
* Ministro nomeado duas vezes.
** Previso pela aposentadoria compulsria aos 70 anos de idade.
*** Ministro saiu do STF em maro de 2006, embora s atingisse a compulsria em 2016.
Moreira Alves

2003
2002
1991
1990
2003
2000
1990
1992
1994
2007**
2015**
2006
2016**
2003
1997
2004
2006***
2018**
2025**

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

Tabela 3
Ministros que integraram o STF entre outubro de 1988 e maro de
2003, de acordo com a trajetria de carreira e o per fil de atuao
Ministro

Cargo ocupado
antes da nomeao

Carreira Carreira Experincia Perfil de


no PJ
no MP
poltica
atuao

Procurador-geral da
Repblica
Nri da Silveira
Juiz do TFR
Aldir Passarinho
Juiz do TFR
Ministro-chefe Gabinete
Francisco Rezek*
Civil da Repblica
Sydney Sanches
Desembargador do TJSP
Ministro do Tribunal de
Octvio Gallotti
Contas da Unio
Carlos Madeira
Juiz do TFR
Chefe Assessoria Especial
Clio Borja
Presidncia da Repblica
Paulo Brossard
Ministro da Justia
Seplveda
Procurador-geral da
Pertence
Repblica
Secretrio Consultoria
Celso de Mello
Geral da Presidncia da
Repblica
Carlos Velloso
Ministro do STJ
Corregedor-geral da
Marco Aurlio
Justia do Trabalho
Ilmar Galvo
Ministro do STJ
Ministro das Relaes
Francisco Rezek*
Exteriores
Maurcio Corra
Ministro da Justia
Nelson Jobim
Ministro da Justia
Ellen Gracie
Juiz do TFR
Gilmar Mendes
Advogado geral da Unio
* Ministro nomeado duas vezes.
Moreira Alves

No

Sim

Sim

Restritivo

Sim
Sim

No
No

No
Sim

Restritivo
Restritivo

No

Sim

Sim

Ativista

Sim

No

No

Restritivo

No

Sim

No

Restritivo

Sim

No

No

Restritivo

No

No

Sim

Moderado

No

No

Sim

Moderado

No

Sim

No

Ativista

No

Sim

Sim

Ativista

Sim

Sim

No

Ativista

Sim

Sim

No

Ativista

Sim

No

No

Moderado

No

Sim

Sim

Ativista

No
No
Sim
No

No
No
Sim
Sim

Sim
Sim
No
Sim

Restritivo
Ativista
Restritivo
Restritivo

Anlise das redes de votao no STF

Nos estudos sobre a Suprema Corte norte-americana o comportamento


do presidente da Corte, o Chief Justice, um fator primordial para determinar o comportamento dos outros ministros e o resultado da deciso.
No Brasil diferente. Enquanto nos Estados Unidos os Justices so eleitos
91

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Justia, profissionalismo e poltica

para a presidncia da Suprema Corte praticamente para a vida, e onde h


uma identificao da Corte com seu presidente, falando-se na Corte de
Warren, na Corte de Rehnquist, no Brasil os ministros so eleitos para um
perodo de dois anos, havendo um rodzio no tribunal, com a tradio de
seguir a ordem de antiguidade. Portanto, no faz sentido associar a Corte
brasileira a seu presidente, sendo muito mais interessante para a nossa
anlise o ministro que designado para relatar o caso. Isso porque ele
quem escreve o relatrio distribudo para os outros ministros tomarem
conhecimento do caso, sendo dele a primeira opinio a ser manifestada
sobre o assunto.
Assim, um aspecto a ser observado inicialmente a frequncia com
que os ministros aderiram ao voto do relator nas Adins.
Para a obteno dessa frequncia realizamos um clculo simples. Para
cada um dos ministros somamos o nmero de vezes em que ele concordou
com o relator (CR), dividindo esse valor pelo nmero de julgamentos de
que ele participou (P), multiplicando o resultado por 100, excluindo os
casos em que o prprio ministro era relator do processo. O procedimento
para o clculo do ndice de concordncia dos ministros com o relator
apresentado na frmula 1.
Frmula 1
ndice de concordncia dos ministros com o relator do processo
ICR = CR . 100
P

Aplicada a frmula 1, observamos que o ministro Gilmar Mendes e


a ministra Ellen Gracie concordaram com o relator em todos os julgamentos de que participaram; o ministro Nelson Jobim aderiu ao voto do
relator em 98% dos julgamentos; o ministro Ilmar Galvo, em 96%; o
ministro Maurcio Corra concordou com o relator em 94% dos casos;
o ministro Moreira Alves, em 92%; os ministros Carlos Velloso, Celso
de Mello, Sydney Sanches e Octvio Gallotti votaram com o relator em
91% das aes; o ministro Nri da Silveira aderiu ao voto do relator em
90% dos julgamentos. Os nicos ministros que concordaram com o
92

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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

relator em menos de 90% das vezes foram os ministros Francisco Rezek


(89%), Seplveda Pertence (86%), Marco Aurlio (83%) e Paulo Brossard
(74%). Os ministros Aldir G. Passarinho, Carlos Madeira e Clio Borja
no participaram de um nmero significativo de julgamentos, por isso
foram excludos da anlise.
Tabela 4
Ministros que foram relatores de Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Ministro

Relator Adin

Moreira Alves
Nri da Silveira
Aldir Passarinho
Sydney Sanches
Octvio Gallotti
Carlos Madeira
Clio Borja
Paulo Brossard
Seplveda Pertence
Celso de Mello
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Francisco Rezek*
Maurcio Corra
Nelson Jobim
Ellen Gracie
Gilmar Mendes
Total
* Ministro nomeado duas vezes.

30
32
2
28
19

(10,0)
(10,7)
(0,7)
(9,3)
(6,3)
0
1 (0,3)
5 (1,7)
10 (3,3)
8 (2,7)
29 (9,7)
15 (5,0)
51 (17,0)
7 (2,3)
35 (11,7)
8 (2,7)
12 (4,0)
8 (2,7)
300 (100,0)

Na tabela 4 apresentamos o nmero de vezes que cada um dos ministros foi relator de Adins. Alm de verificar o ndice de concordncia
entre cada um dos ministros e o relator do processo, estabelecemos uma
anlise das redes de votao no Supremo, com o objetivo de perceber
como os ministros se agrupam para decidir os casos, construindo um
ndice de concordncia entre eles.
Segundo Marteleto (2001:72), no existe uma teoria das redes sociais nica, podendo o conceito ser empregado em diversas teorias sociais,
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necessitando de dados empricos complementares, alm da identificao


dos elos e relaes entre indivduos.
Entre as diversas possibilidades, optamos aqui pela anlise de agrupamentos como mtodo para identificar as redes de votao no STF,
utilizando a seguinte medida de similaridade.
Frmula 2
ndice de concordncia entre os ministros, dois a dois
IC =

a+d
a+b+c+d

Onde a = frequncia de concordncias nos pareceres favorveis (1,1)


no julgamento dos processos julgados por dois dos 18 ministros analisados; d = frequncia de concordncias nos pareceres desfavorveis (0,0) no
julgamento dos processos julgados por dois dos 18 ministros analisados;
b = frequncia de discordncias do tipo favorvel desfavorvel (1,0) nos
pareceres dos processos julgados por dois dos 18 ministros analisados;
c = frequncia de discordncias do tipo desfavorvel favorvel (0,1) nos
pareceres dos processos julgados por dois dos 18 ministros analisados.
Na figura 1 est ilustrado o clculo desse ndice.
Figura 1
Cruzamento dos resultados dos julgamentos de dois ministros i e j
Ministro j

Ministro i

Favorvel (1)

Desfavorvel (0)

Favorvel (1)

a+b

Desfavorvel (0)

c+d

a+c

b+d

a+b+c+d

Mediante cruzamento computacional no banco de dados, construmos as tabelas de resultados dos julgamentos correspondentes s combinaes dos 18 ministros, dois a dois, e calculamos os correspondentes
ndices de concordncia entre os ministros (IC). A partir desses clculos
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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

foi possvel chegarmos a trs agrupamentos no tribunal. Apresentamos


os resultados na tabela 5.
Realizamos o primeiro desses agrupamentos utilizando como valor
de corte o ndice de similaridade igual a 0,95 (em destaque na tabela 6).
Esse grupo o que obtm o maior ndice de concordncia, sendo o mais
ntido. Ele composto por quatro ministros que no so magistrados
de carreira (Moreira Alves, Maurcio Corra, Nelson Jobim e Gilmar
Mendes) e por dois ministros que so magistrados de carreira (Sydney
Sanches e Ellen Gracie).
Tabela 5
Agrupamentos dos ministros na votao das Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Agrupamento
1
2
3

Ministros
Moreira Alves, Sydney Sanches, Maurcio Corra, Nelson Jobim, Ellen Gracie,
Gilmar Mendes
Nri da Silveira, Octvio Gallotti, Ilmar Galvo, Celso de Mello
Francisco Rezek, Paulo Brossard, Seplveda Pertence, Carlos Velloso,
Marco Aurlio

Jos Carlos Moreira Alves foi um ministro com perfil de atuao


restritivo. Ele natural de Taubat, So Paulo. Graduou-se em direito
pela Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, em 1955.
Doutorou-se por essa mesma faculdade.
Teve carreira no magistrio, iniciada em 1957 na Universidade Gama
Filho, no Rio de Janeiro. Em 1968 passou a lecionar, como professor catedrtico, na Universidade de So Paulo (cedido para a UnB desde 1974).
Atuou como advogado no Rio de Janeiro entre 1956 e 1969, passando depois a atuar em So Paulo. Advogou para o Banco do Brasil. Foi
membro do Instituto dos Advogados Brasileiros. Na poltica, foi chefe
do gabinete do ministro da Justia, de junho de 1970 a maro de 1971.
O ministro coordenou a Comisso de Estudos Legislativos do Ministrio da Justia (de 1969 a 1972 e de 1974 a 1975), foi membro da comisso
que elaborou o anteprojeto do Cdigo Civil Brasileiro. Foi presidente da
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Justia, profissionalismo e poltica

comisso revisora do anteprojeto do Cdigo de Processo Penal e presidente


da comisso revisora do anteprojeto do Cdigo das Contravenes Penais.
Em abril de 1972 foi designado para o cargo de procurador-geral da
Repblica, permanecendo nesse posto at ser nomeado em 1975 para o
STF pelo presidente Ernesto Geisel, na vaga decorrente da aposentadoria
do ministro Oswaldo Trigueiro de Albuquerque Mello.
Tabela 6
Matriz dos ndices de similaridade,
correspondentes s combinaes de juzes 2 2
2

11

12

13

14

17

18

0.90 0.98

0.93

0.89

0.89 0.96

0.88

0.81

0.92 0.99 0.99 0.98

1.0

0.88

0.94

0.94

0.87

0.87

0.93

0.91

0.84

0.91

0.94

0.90 0.95

0.89

0.87

0.71

0.89

0.92

0.92

0.81

0.87

0.94

0.96 0.96

0.89

0.94

0.82

0.83

0.93 0.98 0.98 0.97

1.0

0.87

0.88

0.90

0.89

0.80

0.91 0.96

1.0

0.69

0.81

0.66

0.67

0.84

0.87

0.91

0.86

0.86

0.92

0.92

0.92

0.91

0.91

0.83

0.89 0.98 0.98 0.98

1.0

0.84

0.88 0.95 0.95 0.97 0.98

1
2

0.91

9
10

10

11
12
13

0.82

15

0.86

16

0.83

0.93

0.92
1.0

14

0.94 0.99 0.98

15

0.99 0.98

1.0

16

0.98

1.0
1.0

17

Obs.: os ministros foram codificados seguindo a ordem de antiguidade: Moreira Alves (1); Nri da Silveira
(2); Aldir G. Passarinho (3); Francisco Rezek (4); Sydney Sanches (5); Octvio Gallotti (6); Carlos Madeira (7);
Clio Borja (8); Paulo Brossard (9); Seplveda Pertence (10); Celso de Mello (11); Carlos Velloso (12); Marco
Aurlio (13); Ilmar Galvo (14); Maurcio Corra (15); Nelson Jobim (16); Ellen Gracie (17); Gilmar Mendes (18).
* indica que o ndice no foi calculado porque o ministro no participou de um nmero significativo de
julgamentos, ou ainda que os ministros no fizeram parte da mesma composio no tribunal.

Moreira Alves foi vice-presidente do STF entre dezembro de 1982 e


fevereiro de 1985, quando assumiu a presidncia do tribunal, permanecendo nessa funo at maro de 1987.
Em pesquisa anterior (Oliveira, 2011), j citada, identificamos a linha
ideolgica dos ministros do STF a partir de notcias veiculadas nos dois
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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

principais jornais de So Paulo (Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo)


e tambm em algumas notcias publicadas no Jornal do Brasil. De acordo
com os dados coletados nessa pesquisa, Moreira Alves foi um ministro de
postura conservadora. Ele foi identificado na linha ideolgica dos duros
e tcnicos (Folha de S.Paulo, 24 maio 1981). Segundo o jornal O Estado
de S. Paulo (8 jul. 1990), ele costumava votar com o governo. Ainda de
acordo com esse jornal, o ministro s vezes cedia s presses polticas do
momento para garantir a unanimidade nos julgamentos do STF (O Estado
de S. Paulo, 30 ago. 1992). O Jornal do Brasil (16 ago. 1992) caracterizou
Alves como tecnocrata do direito, insensvel politicamente.
O ministro tido no meio jurdico como um dos mais conservadores que j passaram pelo STF. Ao ser indagado, em uma entrevista, se a
viso que tinha de si seria de conservador ou inovador, o ministro deu a
seguinte resposta:
Nisso, fui um homem que apresentou uma peculiaridade curiosa. que
sempre fui considerado conservador, e sou um conservador no sentido de
aplicar a lei de acordo com a minha convico, jamais buscando sobrepor
o meu prprio e muito particular critrio de justia ao critrio de justia
adotado pela lei. H algo curioso: o Ministro Gilmar Mendes publicou
um livro sobre a minha contribuio ao controle da constitucionalidade,
em abstrato, pelo STF, nele procurando mostrar que quase tudo que se fez
em matria de inovao desse controle decorreu de voto meu. Nessa obra,
terminou um longo prefcio afirmando a meu respeito: E ainda dizem
que esse homem conservador.... Por isso que eu disse que, no que me
toca, h essa curiosidade. Sou rotulado por alguns como um conservador
impenitente, mas muitos outros reconhecem que grandes inovaes jurdicas se tornaram possveis graas aos meus votos no STF, ou aos pareceres
que externei como Procurador-Geral da Repblica [Moreira Alves, 2004.
Disponvel em: <www.fadisp.com.br/not14.htm>].

Moreira Alves aposentou-se em abril de 2003, por limite de idade,


tendo permanecido no STF por 28 anos.
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Maurcio Jos Corra foi um ministro com perfil de atuao restritivo.


Nasceu em So Joo do Manhuau, Minas Gerais. Bacharelou-se pela
Faculdade de Direito de Minas Gerais em 1960.
Em 1961 passou a advogar em Braslia, com escritrio especializado
em direito comercial e direito civil. Entre 1975 e 1986 foi conselheiro da
Ordem dos Advogados do Brasil, exercendo a presidncia da OAB-DF
entre 1979 e 1986. Nesse perodo fundou e presidiu a primeira Comisso
de Direitos Humanos da OAB.
Na poltica, foi eleito senador constituinte em 1986, pelo Distrito Federal. Nessa funo integrou as comisses e subcomisses da Organizao
dos Poderes e Sistemas de Governo, do Poder Judicirio e do Ministrio
Pblico. Posicionou-se contrariamente transformao do STF em Corte Constitucional. Em 1992 tomou posse como ministro da Justia no
governo Itamar Franco. Foi nomeado por esse presidente em 1994 para
o STF, na vaga decorrente da aposentadoria do ministro Paulo Brossard.
Os jornais Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo classificaram o
ministro como tcnico: a Folha o classificou como conservador e o Estado
algumas vezes o apontou como liberal.
Maurcio Corra foi eleito vice-presidente do tribunal em 2001 e
presidente em abril de 2003, permanecendo nessa funo at sua aposentadoria em maio de 2004, por ter atingido a idade-limite.
Nelson Azevedo Jobim foi um ministro de perfil ativista. Nasceu em
Santa Maria, Rio Grande do Sul, e graduou-se em direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul em 1968. A partir de sua formatura at
1994 dedicou-se ao exerccio da advocacia. Foi presidente da Subseo da
OAB em Santa Maria-RS, de 1977 a 1978, e vice-presidente da OAB-RS,
entre 1985-1986. Tambm exerceu o magistrio, sendo sua mais recente
posio como professor da UnB.
Na poltica, foi deputado federal em 1987-1991 e em 1991-1995, pelo
PMDB. Foi ministro da Justia do governo Fernando Henrique Cardoso
de janeiro de 1995 a abril de 1997. Ocupava esse cargo quando foi nomeado para o STF pelo presidente Fernando Henrique, na vaga decorrente
da aposentadoria do ministro Francisco Rezek.
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Eleito vice-presidente do Supremo Tribunal em abril de 2003 e presidente em maio de 2004.


Os jornais consultados identificaram Jobim como um ministro poltico, tendo sido apontado muitas vezes como lder do governo FHC
no tribunal, acusado de sempre pedir vistas aos processos para evitar
votaes que desagradavam ao governo do presidente que o nomeou. Essa
mesma atitude de apoio ao governo foi atribuda ao ministro durante o
governo Lula. Grande parte da imprensa noticiou declaraes de Jobim
em defesa do governo Lula em decorrncia dos escndalos polticos de
corrupo, no escndalo do mensalo e do caixa dois. O ministro
causou polmica ao revelar que quando deputado constituinte incluiu
artigos na Constituio de 1988 sem t-los submetido votao do
parlamento.
A previso para que o ministro se aposentasse por implemento de
idade era 2016, mas Jobim declarou no final de 2005 que deixaria o
tribunal em maro de 2006. O fato gerou especulaes acerca de uma
possvel candidatura do ministro para disputar as eleies presidenciais.
Jobim deixou o STF em maio de 2006.
Gilmar Ferreira Mendes um ministro com perfil de atuao restritivo. Ele natural de Diamantino, Mato Grosso. Bacharelou-se em
direito pela Universidade de Braslia em 1978. Fez mestrado e doutorado
na Universidade de Mnster, na Alemanha.
Foi procurador da Repblica entre outubro de 1985 e maro de 1988,
atuando em processos do STF. O ministro no teve carreira na magistratura, embora tenha sido aprovado em 12o lugar para o cargo de juiz federal
em 1983. Teve carreira na poltica, tendo sido adjunto da Subsecretaria-Geral da Presidncia da Repblica de 1990 a 1991, Consultor-jurdico da
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica de 1991 a 1992, e subchefe
para assuntos jurdicos da Casa Civil, de 1996 a janeiro de 2000.
Foi assessor tcnico na Relatoria da Reviso Constitucional na Cmara dos Deputados (dezembro de 1993 a junho de 1994 e de 1995 a
1996) e assessor tcnico do Ministrio da Justia na gesto do ministro
Nelson Jobim.
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Advogado-geral da Unio de janeiro de 2000 a junho de 2002. Ocupava


esse cargo quando foi nomeado para o STF pelo presidente Fernando Henrique Cardoso na vaga decorrente da aposentadoria do ministro Nri da Silveira.
A indicao de Gilmar Mendes criou grande polmica no meio jurdico. A Associao dos Magistrados Brasileiros manifestou-se contrariamente a essa indicao, pela proximidade do ministro com o governo
e pela afirmao do indicado de que havia no Brasil um manicmio
judicirio, devido a uma sucesso de sentenas desfavorveis ao governo.
Na ocasio de sua nomeao o jornal O Estado de S. Paulo (23 abr. 2002)
publicou notcia em que afirmava: de perfil contestador e ligado ao governo, Mendes deve ter constantes discusses com o presidente do STF,
Marco Aurlio Mello, que, frequentemente, vota contra os interesses do
Executivo. Os jornais Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo atriburam
ao ministro uma postura ideolgica conservadora.30
Gilmar Mendes dever permanecer no STF at 2025, quando atingir
o limite de 70 anos de idade.
Sydney Sanches foi um ministro com perfil de atuao restritivo. Ele
nasceu em Rinco, So Paulo. Graduou-se em direito pela Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo em 1958. Nessa mesma faculdade
fez mestrado e doutorado. Atuou como professor a partir de 1972.
Exerceu a advocacia de 1959 a 1962. Magistrado de carreira, foi
aprovado em concurso pblico, em primeiro lugar, para ingresso na magistratura paulista no ano de 1962, comeando como juiz substituto na
comarca de Santo Andr. Percorreu vrias etapas da carreira, passando por
diversas comarcas at ascender ao cargo de desembargador do Tribunal
de Justia do Estado de So Paulo, em 1980. Permaneceu nesse posto at
1984, quando foi nomeado ao STF pelo presidente Joo Figueiredo para
a vaga decorrente da aposentadoria do ministro Alfredo Buzaid.
Foi vice-presidente do tribunal de maro a maio de 1991, quando
assumiu a presidncia, permanecendo at maio de 1993. Como presidente
A pesquisa realizada anteriormente (Oliveira, 2011) no coletou dados para os ministros Gilmar
Mendes e Ellen Gracie. Os dados para esses ministros foram coletados em notcias publicadas nos
dois jornais (Folha de S.Paulo e O Estado de S. Paulo) entre 2000 e 2003.
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do STF, presidiu o processo de impeachment contra o ento presidente da


Repblica, Fernando Collor de Mello.
Sanches foi identificado pelos jornais como um juiz de postura conservadora, mas algumas vezes foi atribuda a ele uma postura mais liberal,
devido especialmente s declaraes em que afirmava admitir que, alm do
ordenamento jurdico, o STF no pode deixar de considerar o momento
poltico e econmico pelo qual o pas passa na poca dos julgamentos
(O Estado de S. Paulo, 30 ago. 1992). Juiz de carreira, ligado s entidades
dos magistrados, sempre foi um ferrenho defensor da autonomia do Poder
Judicirio. De acordo com o Jornal do Brasil, Sanches foi um ministro
apoltico e conservador.
Sydney Sanches permaneceu no STF at atingir a idade-limite em
abril de 2003.
Ellen Gracie Northfleet uma juza de perfil restritivo. Ela nasceu na
cidade do Rio de Janeiro. Graduou-se em direito em 1970 pela Faculdade
de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Foi bolsista
da Fundao Fulbright no Department of Justice, Law and Society, na
American University, em Washington, durante o ano letivo de 1991-1992.
Exerce o magistrio desde 1983.
De 1971 a 1973 foi assistente tcnica, junto ao gabinete do consultor-geral do Estado do Rio Grande do Sul.
Foi aprovada em concurso pblico para o cargo de procurador da
Repblica de terceira categoria, ingressando em 1973. Em 1989, foi nomeada para o Tribunal Regional Federal da 4a Regio, em vaga destinada
a membros do Ministrio Pblico Federal. Ocupava o cargo de juza do
TRF quando foi nomeada para o STF pelo presidente Fernando Henrique
Cardoso, para ocupar a vaga decorrente da aposentadoria do ministro
Octvio Gallotti.
Eleita vice-presidente do STF em maio de 2004, Ellen Gracie assumiu
a presidncia do tribunal em 2006.
Em notcia publicada no jornal Folha de S.Paulo (21 nov. 2000)
poca da nomeao da ministra, afirmou-se que a juza tem tendncia
de votar sempre com o governo. Os jornais atriburam ministra uma
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postura ideolgica conservadora. Ellen Gracie deve permanecer no Supremo Tribunal at o ano de 2018.
Esses so os seis ministros que constituem o primeiro agrupamento.
No geral, podemos afirmar que esse agrupamento constitudo pelos ministros mais tcnicos do tribunal. Com exceo de Jobim, esses ministros
tm perfil de atuao restritivo, e todos os que no so magistrados de
carreira tiveram passagem pela poltica. Trs desses ministros foram nomeados por Fernando Henrique Cardoso e os outros dois por presidentes
militares. Com exceo de Jobim, esses ministros foram identificados pela
mdia como conservadores.
Esse grupo ntido, mas no to rgido, uma vez que algumas combinaes seriam possveis, mas no entraram no grupo, como os altos
ndices de concordncia verificados entre os ministros Moreira Alves e
Celso de Mello, Sydney Sanches e Octvio Gallotti e Sydney Sanches e
Paulo Brossard.
Os outros dois agrupamentos no so to ntidos quanto o primeiro.
Consideramos, portanto, as aproximaes possveis. O segundo agrupamento composto por dois magistrados de carreira (Nri da Silveira e
Ilmar Galvo) e por dois no magistrados (Octvio Gallotti e Celso de
Mello).
Jos Nri da Silveira foi um juiz com perfil de atuao restritivo. O
ministro nasceu em Lavras do Sul, no Rio Grande do Sul. Formou-se
em direito em 1955 pela Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul.
Exerceu a advocacia, durante 10 anos, em Porto Alegre. Nri da
Silveira ingressou no servio pblico estadual ainda em 1953, mediante
aprovao em concurso pblico, e tambm por concurso pblico foi
consultor jurdico do estado do Rio Grande do Sul, em 1963. Em 1965
foi nomeado consultor-geral do estado.
Ingressou na magistratura comeando como juiz federal, da 1a Vara
da seo judiciria do estado do Rio Grande do Sul, em 1967. Investido
no cargo de ministro do Tribunal Federal de Recursos, em dezembro de
1969, permaneceu nesse cargo at ser nomeado para uma vaga no STF
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pelo presidente Joo Figueiredo, em decorrncia da aposentadoria do


ministro Joo Leito de Abreu.
Foi vice-presidente do tribunal entre maro de 1987 e maro de 1989
e presidente, de maro de 1989 a maro de 1991.
Considerado pelos jornais consultados um juiz de carreira, meticuloso, que dava seus votos com parcimnia (Folha de S.Paulo, 5 out. 1986).
De acordo com o Jornal do Brasil (16 ago. 1992), o ministro conseguia
embasar com rigor legal qualquer deciso poltica.
Em abril de 2002, Nri da Silveira foi aposentado por ter chegado
aos 70 anos.
Luiz Octvio Pires e Albuquerque Gallotti foi um ministro de perfil
restritivo. Ele nasceu no Rio de Janeiro e graduou-se em direito, em 1953,
pela Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, hoje UFRJ.
Foi estagirio do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro entre 1950 e
1953. No ano de 1954 comeou a carreira como assistente do procurador-geral da Repblica. Em 1956 assumiu o cargo de procurador do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, e, em 1966, assumiu como
procurador-geral.
Durante esse perodo atuou tambm como advogado, sendo scio-fundador do Instituto dos Advogados do Distrito Federal e membro do
Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB).
Em 1973 tomou posse como ministro do Tribunal de Contas da
Unio. Ocupava esse cargo quando foi nomeado para uma vaga no STF
pelo presidente Joo Figueiredo, em funo da aposentadoria do ministro
Pedro Soares Muoz.
Foi eleito vice-presidente do STF em maio de 1991 e em maio de 1993
assumiu a presidncia, desempenhando essa funo at maio de 1995.
O jornal Folha de S.Paulo atribuiu a Gallotti uma postura ideolgica
conservadora. J no jornal O Estado de S. Paulo (8 ago. 1990), o ministro
foi apontado como defensor de posies liberais. Foi considerado um juiz
extremamente conservador pelo Jornal do Brasil (16 ago. 1992).
Octvio Gallotti permaneceu no STF at outubro de 2000, quando
foi aposentado por implemento de idade.
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Ilmar Nascimento Galvo foi um juiz com perfil de atuao moderado. O ministro nasceu em Jaguaquara, na Bahia. Bacharelou-se em
direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Brasil, no Rio de
Janeiro, em 1963. Exerceu o magistrio desde 1965.
Galvo foi funcionrio do Banco do Brasil, de 1955 a 1967. Fez parte
da Diretoria do Conselho Regional da OAB-AC. Teve carreira na magistratura, comeando como juiz federal do estado do Acre em 1967. Foi
nomeado ministro do Tribunal Federal de Recursos em 1985. Passou a
integrar o STJ com a criao desse tribunal pela Constituio de 1988.
Ocupava esse cargo quando foi nomeado em 1991 para uma vaga no STF
pelo presidente Fernando Collor de Mello, em virtude da aposentadoria
do ministro Aldir Guimares Passarinho.
O ministro foi classificado pelos jornais como um juiz de postura
ideolgica conservadora.
Foi vice-presidente do STF de maio de 2001 a maio de 2003, quando
foi aposentado por ter atingido a idade-limite.
Jos Celso de Mello Filho um ministro de perfil ativista. Natural de
Tatu, So Paulo, graduou-se em direito pela Faculdade de Direito do Largo
de So Francisco em 1969. Estudou nos Estados Unidos entre 1963 e 1964.
Teve experincia na poltica, como consultor-geral da Repblica (nomeado ad interim), em diferentes perodos entre 1986 e 1988, e secretrio-geral da Consultoria-Geral da Repblica entre 1986 e 1989.
Sua carreira foi predominantemente no Ministrio Pblico, tendo
ingressado no Ministrio Pblico do estado de So Paulo, em 1970,
mediante concurso pblico. Ocupava o cargo de secretrio-geral da
Consultoria-Geral da Repblica quando foi nomeado para uma vaga no
STF pelo presidente Jos Sarney, em 1989, acarretada pela aposentadoria
do ministro Luiz Rafael Mayer.
Foi eleito vice-presidente do tribunal para o binio 1995-1997. Em
maio de 1997 tomou posse na presidncia do tribunal, permanecendo
nessa funo at maio de 1999.
Quando presidente do STF, gerou algumas polmicas em decorrncia
de suas posies. O ministro defendia o controle externo da magistratura,
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era contra a smula vinculante e posicionou-se contra a aposentadoria


especial dos juzes defendendo a possibilidade de impeachment. O ministro
tambm defendia temas considerados polmicos, como a ampliao da
possibilidade do aborto e o casamento homossexual.
Em decorrncia dessas posies e de sua atuao no tribunal, os jornais
consultados classificaram o ministro como defensor de posies liberais.
Celso de Mello deve permanecer no Supremo Tribunal Federal at o
ano de 2015, quando atingir a idade-limite.
Esse segundo grupo formado por dois ministros com perfil de atuao restritivo, um ministro de perfil moderado e um ministro de perfil
ativista. Predominantemente sem passagem pela poltica, com exceo de
Celso de Mello. A maioria desses ministros foi identificada pela mdia
como conservadora, Celso de Mello foi o nico tido como liberal. Dois
dos ministros foram nomeados por Figueiredo. Dois so magistrados de
carreira e dois vm do Ministrio Pblico.
O terceiro grupo formado por trs no magistrados (Francisco Rezek, Seplveda Pertence e Paulo Brossard) e dois magistrados de carreira
(Carlos Velloso e Marco Aurlio). Esse grupo pode ser considerado o dos
ministros mais polmicos, progressistas e polticos do tribunal.
Jos Francisco Rezek foi um juiz de perfil ativista. Nascido em Cristina, Minas Gerais, graduou-se em direito pela Universidade Federal de
Minas Gerais em 1966. Foi bolsista da Interamerican University Foundation em 1965 e fez curso de extenso e programa de pesquisa na Harward
University, em Cambridge, nesse mesmo perodo.
Fez doutorado pela Faculdade de Direito da UFMG (1966-1967),
tendo sido bolsista do governo francs entre 1967-1968 e em 1970. Em
1968 participou do Centro de Estudos e Pesquisas de Direito Internacional
e Relaes Internacionais da Academia de Direito Internacional de Haia.
Tambm tem diploma em direito pela Universidade de Oxford, obtido
mediante defesa de tese em 1979.
Depois de formado, Rezek atuou como advogado judicirio do estado
de Minas Gerais e foi assessor de Planejamento e Controle do secretrio
de Estado da Administrao (entre 1969 e 1970).
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Entre os anos de 1970 e 1972 foi secretrio jurdico do ministro


Bilac Pinto no STF. Em 1972 ingressou no Ministrio Pblico Federal,
mediante concurso pblico, como procurador da Repblica de primeira
categoria. Em 1979 foi nomeado subprocurador-geral da Repblica.
Participou da comisso designada pelo procurador-geral da Repblica, incumbida de elaborar o anteprojeto de Lei Orgnica do Ministrio
Pblico Federal em 1974, e tambm da comisso destinada a discutir a
elaborao do anteprojeto de lei complementar sobre a organizao do
Ministrio Pblico em 1977.
Teve experincia na poltica, tendo sido assessor extraordinrio do
ministro-chefe do Gabinete Civil do presidente da Repblica, Joo Leito
de Abreu, de agosto de 1981 a maro de 1983. Ocupava esse cargo quando
foi nomeado para o STF pelo presidente Joo Figueiredo, em 1983, para
a vaga antes ocupada pelo ministro Xavier de Albuquerque. Permaneceu
no tribunal at sua renncia em 16 de maro de 1990, quando passou a
ocupar o cargo de ministro de Estado das Relaes Exteriores do Brasil,
durante o governo de Fernando Collor de Mello. Desempenhou essa
funo de maro de 1990 a abril de 1992, quando foi novamente nomeado para o STF pelo presidente Fernando Collor, na vaga decorrente da
aposentadoria do ministro Clio Borja.
O ministro foi identificado pelos jornais consultados como um juiz
com postura ideolgica liberal.
Rezek foi o nico ministro na histria do tribunal a ser nomeado duas
vezes. Ele permaneceu no tribunal at 6 de fevereiro de 1997, quando saiu
para ocupar uma cadeira de juiz na Corte Permanente de Arbitragem,
com sede em Haia.
Jos Paulo Seplveda Pertence considerado um ministro com perfil
de atuao ativista. Ele natural de Sabar, em Minas Gerais. Bacharelou-se em direito pela Faculdade de Direito da UFMG, em 1960.
Em 1961 exerceu a funo de assistente jurdico da prefeitura do Distrito Federal. Em 1963 foi aprovado em primeiro lugar no concurso pblico
para o Ministrio Pblico do Distrito Federal. Permaneceu no cargo at
1969, quando foi aposentado pela Junta Militar, com base no AI-5.
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Entre 1965 e 1969 foi secretrio jurdico no gabinete do ministro


Evandro Lins e Silva no STF. De 1969 a 1985 exerceu a advocacia. Foi
conselheiro da OAB-DF, de 1969 a 1975, e membro do Conselho Federal
da OAB-DF, de 1967 a 1985.
Participou da Comisso Provisria Afonso Arinos de Estudos Constitucionais, tendo sido relator dos textos relativos ao Poder Judicirio e ao
Ministrio Pblico, tendo integrado a Comisso de Sistematizao Final.
Foi convidado para prestar depoimento na Subcomisso de Garantias da
Constituio, durante a Assembleia Nacional Constituinte.
Foi nomeado procurador-geral da Repblica em 15 de maro de
1985. Ocupava esse cargo quando foi nomeado para uma vaga no STF
pelo presidente Jos Sarney, para a vaga decorrente da aposentadoria do
ministro Oscar Dias Corra.
Foi eleito vice-presidente do tribunal em novembro de 1994, e presidente em abril de 1995, permanecendo nessa funo at maio de 1997.
Segundo os jornais consultados, o ministro tem postura ideolgica
liberal e procura orientar suas decises sem se prender aos aspectos tcnicos da questo. Episdio que repercutiu bastante na mdia durante sua
presidncia no Supremo foi sua recusa em receber o presidente Fujimori,
como manifestao de sua oposio ao governo antidemocrtico. Pertence
chegou a ser cogitado, nessa mesma poca, como candidato pela oposio
presidncia da Repblica.
Seplveda Pertence permaneceu no STF at o ano de 2007, quando
atingiu a idade-limite.
Paulo Brossard de Souza Pinto foi um ministro de perfil moderado.
Nascido em Bag, no Rio Grande do Sul, graduou-se em direito pela
Faculdade de Direito de Porto Alegre, em 1947. Comeou a advogar logo
depois de formado. Exerceu o magistrio desde 1952.
O ministro teve experincia na poltica, tendo sido deputado estadual
em trs legislaturas, de 1955 a 1967, pelo PL. Exerceu o cargo de secretrio
do Interior e Justia do Rio Grande do Sul em 1964, a convite do ento
governador Ildo Meneghetti. Apoiou o golpe de 1964, mas passou para
a oposio a partir de 1966.
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Foi deputado federal em uma legislatura, 1967-1971, pelo MDB.


Foi senador de 1975 a 1983, pelo MDB. Tido como rduo defensor
do parlamentarismo e da fidelidade partidria, como atestado em sua
biografia, fez a seguinte afirmao na ocasio da extino dos partidos
polticos pelo AI-2:
Sou Deputado libertador. O PL, ao qual sempre estive filiado, desde estudante, foi extinto por um ato de imprio. O mandato que, por seu intermdio, me
outorgou o povo riograndense, no desapareceu, como no desapareceram os
compromissos polticos assumidos com o povo riograndense por intermdio
do PL. A eles, e exclusivamente a eles, permaneo fiel. [...] O mandato de
que sou titular, conferido por intermdio do PL, pessoa jurdica de direito
pblico, decorre de ato jurdico perfeito e resulta de coisa julgada deciso
irreformvel da Justia Eleitoral. Tanto o ato jurdico perfeito quanto a coisa
julgada so intocveis pela Constituio [Paulo Brossard, 1965. Disponvel
em: <www.stf.gov.br/institucional/ministros/republica.asp?cod_min=144>].

Em 1978, quando das eleies presidenciais, foi candidato pelo MDB


vice-presidncia da Repblica na chapa de Euler Bentes. Em 1985 foi
membro da Comisso Afonso Arinos. Foi consultor-geral da Repblica
entre 1985 e 1986. Em 1986 foi nomeado ministro da Justia, permanecendo no cargo at 1989, quando foi nomeado pelo presidente Jos
Sarney para uma vaga no STF, decorrente da aposentadoria do ministro
Djaci Alves Falco.
Considerado pelos jornais consultados um ministro liberal e de oposio, Brossard muitas vezes foi voto isolado na defesa de seus pontos de
vista, especialmente em questes envolvendo trabalhadores. Frequentemente esses jornais apontaram sua atuao contra os interesses do governo.
Brossard foi eleito vice-presidente do tribunal em abril de 1993, permanecendo na funo at outubro de 1994, quando foi aposentado por
haver atingido os 70 anos de idade.
Carlos Mrio da Silva Velloso foi um juiz com perfil de atuao
ativista. Nasceu na cidade de Entre Rios de Minas, em Minas Gerais.
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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

Graduou-se em direito em 1963 pela Faculdade de Direito da UFMG.


Exerceu o magistrio a partir de 1968.
Em 1964 foi aprovado em concurso para promotor de Justia do
estado de Minas Gerais. Em 1966 foi aprovado em concurso pblico
para o cargo de juiz seccional do estado de Minas Gerais e nesse mesmo
ano foi aprovado em concurso para juiz de direito de Minas Gerais. Em
1977 foi nomeado para o cargo de ministro do Tribunal Federal de Recursos. Passou a integrar o STJ a partir de sua criao pela Constituio
de 1988. Ocupou o cargo de ministro do STJ at ser nomeado para o
STF pelo presidente Fernando Collor, para ocupar a vaga ocorrida com
a aposentadoria do ministro Francisco Rezek.
Foi vice-presidente do tribunal entre maio de 1997 e maio de 1999,
quando assumiu a posio de presidente do tribunal, a permanecendo
at maio de 2001.
O ministro foi tido pelos jornais pesquisados como um juiz de postura
ideolgica liberal.
Carlos Velloso aposentou-se por implemento de idade no incio do
ano de 2006.
Marco Aurlio Mendes de Farias Mello considerado um ministro
com perfil de atuao ativista. Ele natural do Rio de Janeiro. Graduou-se
em direito pela Faculdade de Direito da UFRJ, em 1973. Fez mestrado
nessa mesma faculdade. Em 1984 fez o curso de especializao Collective Bargaining in the United States, na Universidade de Wiscosin, em
Madison, nos Estados Unidos.
Estagiou no gabinete do juiz Ederson Mello Serra, titular da 11a Vara
Cvel do estado da Guanabara, depois desembargador do Tribunal de
Justia do Estado do Rio de Janeiro, e no escritrio de advocacia Professor Joaquim Gomes de Nores e Souza e Carlos Figueiredo Forbes. Foi
membro do Ministrio Pblico junto Justia do Trabalho de 1975 a
1978. Exerce o magistrio desde 1982.
Teve carreira na magistratura, comeando como juiz togado no Tribunal Regional do Trabalho da 1a regio, em 1978. No teve experincia
na poltica. Ocupava o cargo de corregedor-geral da Justia do Trabalho
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Justia, profissionalismo e poltica

quando foi nomeado, em 1990, para uma vaga no STF pelo presidente
Fernando Collor, para a vaga decorrente da aposentadoria do ministro
Carlos Madeira.
Foi eleito vice-presidente do tribunal em abril de 1999, para o binio
1999-2001 e presidente do tribunal de maio de 2001 a maio de 2003.
Marco Aurlio foi considerado pelos jornais consultados o mais polmico dos ministros, com postura ideolgica liberal e com uma atuao
classificada como poltica e independente. Ainda segundo esses jornais, o
ministro costumava gerar polmicas em suas discusses com os ministros
mais antigos do tribunal.
Esse agrupamento composto por ministros com perfil de atuao
ativista, com exceo de Brossard, que moderado. Todos eles tiveram
passagem pelo Ministrio Pblico. Dois deles foram indicados por Sarney
e trs por Collor. Trs so mineiros, bacharis pela UFMG. Na mdia,
esses ministros foram apontados como liberais e polticos.
Assim, identificamos quem vota com quem no Supremo Tribunal
Federal nas decises das Adins. Mas no podemos ignorar em nossa
anlise o fato de mais de 80% das aes terem sido decididas de forma
unnime, sendo em parte decorrente disso a existncia de um alto ndice
de concordncia entre os ministros.
Observando apenas as aes no unnimes (tabela 7), percebemos
que o primeiro agrupamento se mantm, com um ndice considervel
de concordncia, caindo o valor de corte para 0,85. Tambm nessas
aes verificamos um elevado ndice de similaridade entre os ministros Sydney Sanches e Paulo Brossard, embora este ltimo no entre
no grupo.
Notamos que, em geral, todos os ndices caram. Os que so apresentados em itlico indicam pouca concordncia. O ministro Marco
Aurlio, em especial, no apresenta muita afinidade com nenhum dos
outros ministros, ficando todos os seus ndices abaixo de 0.5, sendo os
outros que no atingem essa mdia Alves com Velloso; Brossard com
Velloso; Pertence com Galvo, Jobim, Ellen e Gilmar; Rezek com Galvo;
Velloso com Galvo.
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R edes de votao no Supremo Tr ibunal Federal

Tabela 7
Matriz dos ndices de similaridade, correspondentes s
combinaes de juzes 2 2, nas aes no unnimes
1
2

10

11

12

13

14

0.68

0.71

0.92 0.76

0.80

0.56

0.84

0.45

0.23

0.68

0.92 0.99 0.98 1.0

0.57

0.77

0.75

0.55

0.77

0.60

0.40

0.67

0.74

0.50

0.50

0.54

0.43

0.67

0.83

0.75

0.33

0.46

0.75

0.83

0.93 0.55

0.77

0.53

0.20

0.69

0.89 0.85 0.66

4
5
6
9
10
11
12

0.57

6
0.77

0.73

15

16

17

18
*
*
1.0

1.0

0.58

0.69

0.52

0.25

0.67

0.82

0.50

0.64

0.33

0.31

0.77

0.53

0.53
0.61

0.43
0.36
0.35

0.41
0.59
0.49

0.52 0.47 0.16


0.89 0.86 0.75
0.66 0.66 0.71

0.20
1.0
0.80

0.31

0.22

0.07

0.33

0.70

0.93 0.86 1.0

13
14

0.25

15

0.94 0.86 1.0

16

0.80

1.0
1.0

17

Obs.: os ministros foram codificados seguindo a ordem de antiguidade: Moreira Alves (1); Nri da Silveira
(2); Francisco Rezek (4); Sydney Sanches (5); Octvio Gallotti (6); Paulo Brossard (9); Seplveda Pertence
(10); Celso de Mello (11); Carlos Velloso (12); Marco Aurlio (13); Ilmar Galvo (14); Maurcio Corra (15);
Nelson Jobim (16); Ellen Gracie (17); Gilmar Mendes (18).
* indica que o ndice no foi calculado porque o ministro no participou de um nmero significativo de
julgamentos, ou ainda que os ministros no fizeram parte da mesma composio no tribunal.

Com isso, o terceiro dos agrupamentos se desfaz, pois esses ministros apresentam ndices de concordncia baixos e muito variados entre
si o que vem a reforar a identificao desses ministros como os de
perfil mais combativos do tribunal. Os dados indicam que o perfil de
atuao dos ministros um dos fatores centrais na explicao da forma
como se compem para votar. A trajetria de carreira tambm relevante,
sugerindo que a experincia na poltica torna os ministros mais conservadores, restritivos, enquanto a passagem pelo Ministrio Pblico os torna
mais ativistas. Embora o fato de ser ou no magistrado de carreira possa
ter relevncia para determinar o perfil e o comportamento do voto dos
ministros, ele no pode ser o nico fator a ser levado em conta.
A identificao dessas redes de votao no STF leva a um maior conhecimento do funcionamento do tribunal. Esses agrupamentos ajudam
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Justia, profissionalismo e poltica

a perceber as motivaes e os valores presentes no STF e que orientam


suas decises. A presena de redes demonstra tambm que as vises jurdica, poltica, econmica e social dos ministros contrastam em pontos
importantes.

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Captulo 4

Modelagem estatstica do voto dos ministros


e da deciso do mrito das Adins

Introduo

A questo central que buscamos responder como o Supremo Tribunal


Federal decide os casos?. Nosso objetivo desenvolver um modelo de
anlise do comportamento do tribunal a fim de determinar os elementos
de maior influncia no processo de deciso judicial (judicial decison-making process).
Para entender o processo de deciso do Supremo, olhamos a maneira
como os ministros do tribunal praticaram o controle da constitucionalidade das leis e efetivamente decidiram os casos de Adins, no perodo da
promulgao da Constituio de 1988 at maro de 2003. Examinamos os
elementos de maior influncia na atividade prtica dos ministros, fazemos
consideraes sobre como esses elementos se inter-relacionam e acessamos
o papel que eles desempenham nas decises do tribunal.
Na discusso do controle da constitucionalidade das leis o processo
pelo qual os juzes chegam s decises sempre questionado. O debate se
faz habitualmente em torno da opo clssica: so fatores jurdicos, legais
ou fatores extrajurdicos, extralegais que mais influenciam as decises?
A prtica de julgar classificada como restritiva ou ativista (restrictive

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Justia, profissionalismo e poltica

versus activist), o que para alguns autores sinnimo de conservadorismo


versus liberalismo.
Como nossa anlise busca integrar diversos olhares, parte dessa dualidade deixada para trs. Isso porque ns partimos do pressuposto de
que o processo de deciso do Supremo Tribunal Federal determinado
por uma combinao de fatores legais e extralegais, associados ideologia
do profissionalismo. Assumimos que as decises tomadas pelos ministros so decises polticas em algum sentido porque elas tm o poder de
invalidar leis e outras aes do governo. Essas decises so fundamentais
para a proteo dos direitos e princpios constitucionais que permitem o
funcionamento e a estabilidade das instituies democrticas.
Nosso modelo de anlise, como apresentado em captulo anterior,
parte do princpio de que fatores do caso, aspectos legais, perfil e atitudes
dos juzes, grupos de interesse, contexto institucional, contexto poltico e
opinio pblica, associados aos valores do profissionalismo, influenciam
na forma de o tribunal decidir. Nossa hiptese geral de trabalho de que
apesar de fatores polticos influenciarem o processo de deciso judicial em
alguma extenso, os valores profissionais e a ideologia do profissionalismo
so elementos centrais na determinao do comportamento do tribunal.
Neste captulo nos ocupamos de uma anlise quantitativa desse comportamento, desdobrando nossa questo geral de como o tribunal decide
os casos em duas questes especficas. A primeira delas referente deciso
do mrito de cada caso; queremos identificar quais fatores influenciam o
STF a decidir pela inconstitucionalidade de uma lei. Essa questo refere-se ao aspecto coletivo da anlise. Com a segunda questo pretendemos
conhecer os fatores que influenciam a deciso individual de cada ministro.
Na linha da nossa argumentao, esperamos que a profisso e os valores
associados ao profissionalismo tenham um papel fundamental na determinao do resultado da deciso e do comportamento de voto individual.
Com essas questes procuramos entender como direito, profissionalismo e poltica se relacionam. Para testar nosso modelo, analisamos os
300 casos relativos s Adins.

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Modelos de anlise

Para compreender o processo de deciso do STF olhamos para a maneira como os ministros praticaram o controle da constitucionalidade das
leis e efetivamente decidiram casos (Adins), entre outubro de 1988 e
maro de 2003. Nosso modelo busca integrar as diversas abordagens do
comportamento judicial (atitudinal, estratgica, institucional e legal),
argumentando que fatores legais (procedimentos legais e princpios constitucionais) interagem com fatores extralegais (preferncias polticas dos
ministros, assim como constrangimentos econmicos, sociais, polticos e
institucionais) na forma pela qual o Supremo decide os casos.
Adicionamos anlise um elemento pouco enfatizado por essas abordagens, o profissionalismo. Consideramos, como indica Slotnick (1991),
que os valores, o tipo de treinamento, a personalidade, assim como preferncias individuais, podem influenciar, consciente e inconscientemente, na
maneira como os juzes decidem os casos. Mas os juzes no so agentes
completamente livres; suas escolhas so orientadas e restringidas pela
Constituio, por precedentes, por medo de sanes e por outras foras
ambientais, sendo suas decises tomadas dentro do contexto da instituio e do grupo aos quais pertencem. Dessa forma, as decises desses
tribunais podem ser vistas como um hbrido de lei, poltica e estratgias
de ao: law, politics and policy (Slotnick, 1991:72).
Tomamos tambm emprestado o pensamento de Gibson (1983:9) de
que as decises dos juzes so uma funo do que eles preferem fazer,
balanceadas pelo que eles pensam que devem fazer, mas constrangidas
pelo que eles percebem que possvel fazer.
claro que no vamos simplesmente transpor para o contexto brasileiro as diferentes abordagens da judicial politics. Como afirma Taylor
(2008), no Brasil difcil aplicar os modelos atitudinal e estratgico devido fraqueza do sistema partidrio, s nebulosidades das preferncias
ideolgicas dos juzes e ao alto nmero de casos. Taylor cita tambm as
diferenas estruturais e institucionais entre a Suprema Corte americana e
a Corte brasileira: o STF no tem a doutrina do stare decisis (precedente
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Justia, profissionalismo e poltica

vinculante), o writ of certiorari (mecanismo de reviso de deciso de uma


corte inferior; a Suprema Corte pode aceitar ou rejeitar julgar esses casos
de reviso), nem a political question doctrine (deciso da Suprema Corte no
julgar uma causa por t-la como da responsabilidade dos outros poderes,
e para evitar envolvimento em disputas polticas).31
Tambm levamos em conta a afirmao de Pilar Domingo (2004) de
que a interao entre direito e poltica complexa e dinmica, variando
em relao a diferentes tradies legais e especificidades na constituio
do Estado e nas histrias e trajetrias constitucionais de cada pas.
Ponderamos essas diferenas, mas consideramos, como Ostberg,
Wetstein e Ducat (2002), que a natureza poltica da deciso judicial no
endmica a nenhuma cultura. Ao aplicarem Suprema Corte canadense
o modelo atitudinal, esses autores afirmam que talvez existam diferentes questes atitudinais envolvidas no processo de deciso judicial em
diferentes pases, ou seja, talvez o modelo atitudinal deva ser adaptado
realidade dos diferentes contextos. There might be different attitudinal
issues at work in the minds of canadian judges than simply liberalism versus
conservatism (Ostberg, Wetstein e Ducat, 2002:235).
Deste modo, utilizamos o referencial terico-metodolgico da judicial politics na construo do nosso modelo de anlise, atentando para as
especificidades do caso brasileiro.
Como estamos preocupados com o processo pelo qual o STF decide
os casos, nosso interesse repousa primeiramente na deciso do mrito de
cada caso. Nossa primeira pergunta emprica que fatores influenciam
o tribunal a considerar uma lei inconstitucional?. Essa pergunta foi
operacionalizada tendo como varivel dependente a deciso do mrito da
ao. Como j dito, o diploma ou lei questionado em cada Adin pode ser
Esses elementos no existiam no Brasil na poca referente aos dados analisados nessa pesquisa,
mas importante lembrar que a Emenda Constitucional n o 45 procurou corrigir esses aspectos,
a partir da adoo da smula vinculante e da possibilidade de o STF selecionar os recursos extraordinrios que vai julgar. Quanto doutrina das questes polticas, o tribunal pode no julgar
aes que tenha como fora de sua competncia, mas o Supremo tem sido mais expansivo que
a Corte americana ao julgar questes polticas. Exemplo recente so as decises que o STF tem
tomado em relao ao funcionamento das CPIs dos Correios, dos bingos etc.
31

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

considerado constitucional (a ao indeferida, deciso = 0) ou inconstitucional (a ao deferida, deciso = 1).


Assumimos que, quando o STF declara uma lei, norma ou diploma
inconstitucional, atua em uma direo progressista. Isso porque o tribunal
desempenha um papel ativo no exerccio do controle da constitucionalidade das leis. Em contraste, uma direo restritiva est associada com a
viso tradicional do juiz funcionrio, restritivo no exerccio do controle
da constitucionalidade das leis. Essa viso muito comum nos pases de
tradio legal da civil law. O ethos profissional da magistratura dos pases
dessa tradio frequentemente descrito como conservador ou positivista
(Magalhes e Arajo, 1998), preso ao velho modelo do juiz funcionrio,
avesso a um exerccio ativo da fiscalizao da constitucionalidade das
leis. Magalhes e Arajo (1998:16) atribuem a insipincia de estudos do
comportamento do Judicirio europeu e da importncia do seu papel
poltico justamente ao predomnio de discursos e prticas do positivismo
jurdico e dessa viso do juiz como la bouche de la loi. Essa explicao
pode ser estendida ao caso brasileiro.
Nossa segunda questo emprica que fatores influenciam o ministro
a votar pela inconstitucionalidade de uma lei?. A varivel dependente o
voto individual do ministro. Os ministros podem votar pela constitucionalidade da lei (indeferir a ao, voto = 0) ou pela sua inconstitucionalidade
(deferir a ao, voto = 1). Em cada Adin votam de seis a 11 ministros.
Assim, essa varivel contabilizada de acordo com o nmero de ministros
votando em um caso. Se, por exemplo, em um determinado julgamento
participam oito ministros, sero considerados oito votos nesse caso. Aqui,
como na anlise coletiva, assumimos que o voto pela inconstitucionalidade
de uma lei um voto com direo progressista.
Para respondermos a essas questes utilizamos o banco de dados total, incluindo os 300 casos. Mas como estamos interessados em entender
como as caractersticas de cada ministro podem influenciar a deciso, e
em cada ao votam de seis a 11 ministros, nosso banco de dados passou a
ter 2.289 casos, uma vez que a varivel referncia para a construo desse
banco o voto individual de cada ministro. Por exemplo, na Adin 27 vo117

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Justia, profissionalismo e poltica

taram os 11 ministros que compunham o STF em 1990. Essa nica ao


gerou, ento, 11 casos no que se refere ao voto individual dos ministros.
J na Adin 222 votaram apenas oito dos 11 ministros que compunham
o tribunal em 1990; essa ao gerou oito casos no que se refere ao voto
individual dos ministros.
O mtodo de anlise escolhido para responder a essas questes foi a
regresso logstica binria. A regresso logstica um procedimento que
permite determinar o efeito de um conjunto de variveis na probabilidade
de ocorrer um evento, por exemplo, de uma ao ser deferida no mrito.
O efeito das variveis individuais controlado pela presena das outras
variveis do modelo.
Segundo Pampel (2002), a regresso logstica utilizada quando os
fenmenos sociais so discretos ou qualitativos em sua natureza, envolvendo uma caracterstica, um evento, ou uma escolha, como deferir ou
indeferir uma ao. Como nessa pesquisa trabalhamos com fenmenos
binrios, que tomam a forma de um indicador dicotmico (0 = indeferido,
1 = deferido), podemos pens-los como uma probabilidade. Nesses casos,
segundo Pampel, os coeficientes da regresso fornecem uma interpretao
muito til, na medida em que demonstram o aumento ou a queda na probabilidade predita de fazer a escolha a cada mudana de uma unidade nas
variveis independentes. Como so variveis categricas, a interpretao
no em probabilidades, mas sim em chances. As chances expressam a
possibilidade de um evento, de uma escolha ocorrer em relao possibilidade de esse evento ou escolha no ocorrer.
A regresso logstica calculada com base no logaritmo natural das
chances (logged odds). No cabe aqui a explicao matemtica detalhada
desse processo, que muito bem descrito por Pampel (2002:1-18). Mas
conveniente fazermos algumas observaes sobre a interpretao dos
coeficientes da regresso logstica, uma vez que os efeitos das variveis
independentes podem ser explicados de diferentes maneiras.
Os coeficientes (B) mostram a mudana no logaritmo das chances
preditas de experienciar um evento ou ter uma caracterstica para cada
mudana de uma unidade na varivel independente. Apesar da simplici118

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

dade dessa interpretao, ela carece de uma mtrica significativa. Segundo


Pampel (2002:20), afirmaes sobre os efeitos de variveis na mudana
do logaritmo das chances revelam pouco sobre as relaes e ajudam
pouco a explicar os resultados substantivos. O autor sugere ento que se
trabalhe com as chances, obtidas a partir do exponencial do coeficiente
B, o Exp(B).
O Exp(B) interpretado da seguinte maneira: se seu valor igual a
1, ele no altera as chances; se o valor maior do que 1, ele aumenta as
chances; e se o valor menor do que 1, diminui as chances. Portanto,
quanto mais distante de 1, maior seu efeito, mais intensa sua influncia.
Determinado o mtodo de anlise a ser utilizado, definimos as
variveis independentes empregadas para estimar a resposta s questes
propostas. As variveis foram construdas considerando que nossa anlise
engloba tanto fatores legais quanto fatores extralegais na explicao do
comportamento judicial, buscando integrar os modelos legal, atitudinal,
estratgico e institucional, utilizando elementos dos grupos de fatores
que contemplam: 1) aspectos legais, doutrinrios e fatores dos casos; 2)
atributos pessoais e ideologia; 3) contexto poltico e outros setores governamentais; 4) contexto institucional; e 5) grupos de interesse, dando
destaque ao profissionalismo. Aqui no consideramos elementos do sexto
grupo de fatores, opinio pblica, uma vez que seria difcil operacionaliz-los. Assim, a opinio pblica ser discutida na anlise da argumentao
dos ministros, uma anlise mais qualitativa.
Do primeiro grupo de fatores, aspectos legais, doutrinrios e fatores
dos casos, consideramos o objeto da lei ou norma sendo questionado.
Esperamos que o objeto da lei afete as chances de os ministros votarem
pela inconstitucionalidade de uma lei ou norma e, assim, influencie
as chances da obteno de uma deciso pela inconstitucionalidade.
Inclumos tambm a regio de origem da ao, para verificar se h
alguma influncia da regio na qual a ao se originou nas chances de
deferimento da ao.
No segundo grupo de fatores, atributos pessoais e ideologia, a varivel-chave a ideologia dos juzes. De acordo com o modelo atitudinal, o voto
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Justia, profissionalismo e poltica

do juiz a expresso de situaes factuais aplicadas s suas preferncias


polticas pessoais. Segundo Lanier (2003), os juzes chegam Corte por
volta dos 40 anos de idade, o que significa que trazem consigo uma viso
poltica j formada e uma estrutura atitudinal. Com isso, conclui que suas
preferncias polticas devem afetar suas decises.
No caso do STF no consideramos a ideologia diretamente, pelos
motivos j explicitados das dificuldades na identificao da linha ideolgica dos ministros. Por isso adotamos o perfil de atuao do ministro.
Esperamos que ministros com perfil restritivo tendam a votar menos pela
inconstitucionalidade das leis que ministros no restritivos (moderados
e ativistas). No plano coletivo esperamos o mesmo efeito, ou seja, que
ministros com perfil restritivo faam com que as chances de uma deciso
ser deferida diminuam e ministros com perfil no restritivo faam com
que as chances de uma deciso ser deferida aumentem.
Outra varivel que inclumos nesse grupo de fatores o presidente
que nomeou o ministro. Seguimos a diviso militares e civis, esperando
que os ministros nomeados por presidentes militares tenham uma postura mais restritiva, votando menos pela inconstitucionalidade das leis,
fazendo com que as chances de uma deciso pela inconstitucionalidade
diminuam. Isso porque tomamos os governos militares como mais restritivos em comparao aos governos civis.
Observamos tambm se a faculdade em que o ministro obteve o
ttulo de bacharel exerce alguma influncia no direcionamento de seu
voto. A faculdade em que o ministro bacharelou-se funcionaria como
um indicador de formao mais ou menos progressista, podendo ser um
indicador de atuao mais ou menos restritiva.
Criamos, ainda, outras trs variveis que acreditamos ser relevantes
para explicar o comportamento do STF. So elas: experincia anterior na
poltica, passagem pelo Ministrio Pblico e experincia internacional.
Acreditvamos que a experincia na poltica levaria os ministros a
votar de forma menos restritiva, aumentando as chances de uma deciso
pela inconstitucionalidade, uma vez que os ministros que tiveram socializao anterior no mundo poltico trariam um pouco dos valores desse
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

mundo para o tribunal. Mas os dados discutidos no captulo anterior


sugerem o contrrio, ou seja, que a experincia anterior na poltica torna
os ministros mais restritivos. Magalhes e Arajo (1998:26) observaram
esse mesmo efeito da experincia poltica sobre os juzes do Tribunal Constitucional Portugus, o que levou os autores a concluir que a experincia
poltica pode ser, ela prpria, um fator inibidor do comportamento de
voto poltico ou ativista ao dotar os ministros de uma maior sofisticao
poltica e assim de uma mais correta apreenso da extenso e dos limites
da poltica em seu voto.
Ainda com base nos dados discutidos no captulo anterior, consideramos a influncia que a passagem de ministros pelo Ministrio Pblico
tem para o processo de deciso. Os dados sugerem que essa passagem
torna os ministros mais ativistas, o que pode se explicar pelas prprias
funes do Ministrio Pblico.
A varivel experincia internacional foi construda com base nos trabalhos de Garth e Dezalay (2002a e 2002b) sobre a relao de exportao-importao da rule of law dos Estados Unidos para a Amrica Latina.
Os autores afirmam o direito como autoridade-chave para legitimar
o Estado e a economia, da as estratgias internacionais para promover o
rule of law. Questionam o porqu de o esforo de construir democracia,
liberalismo e rule of law na Amrica Latina no ter obtido sucesso. A
resposta que encontram para esse questionamento o fato de a Amrica
Latina ainda viver o dilema da desigualdade social. E acrescentam que h
ao menos trs fatores explicativos desse fracasso: 1) a crtica culturalista,
afirmando que a Amrica Latina no tem herana liberal, sendo recipiente
persistente para a tradio autoritria; 2) o argumento estadista, indicando
que um poder pblico onipotente sufocou a iniciativa privada, o crescimento dirigido do mercado e a democracia eleitoral; 3) o determinismo de
fatores externos: imperialismo, desigualdades internacionais, constrangimentos inevitveis da globalizao. Dentro do contexto latino-americano,
o caso brasileiro se diferencia. O contato de juzes brasileiros com a realidade americana, em que h a consolidao do rule of law, e a existncia
de um Judicirio independente e relativamente poderoso influenciariam
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Justia, profissionalismo e poltica

a construo de uma nova expertise legal. No se trata da transferncia


pura e simples dessa expertise. O processo importao-exportao moldado por agendas nacionais e histrias nacionais, e no caso brasileiro um
Judicirio forte e independente o principal adaptador desse processo.
Observamos se o fato de o ministro ter estudado no exterior, e mais
especificamente nos Estados Unidos, tem algum efeito sobre a forma
como ele vota e, consequentemente, sobre os resultados das decises do
tribunal. Esperamos que a experincia internacional aumente as chances
do voto pela inconstitucionalidade.
No terceiro grupo de fatores, contexto poltico e outros setores governamentais, trabalhamos com as variveis origem da lei e governo em que foi
tomada a deciso. Esperamos que essas variveis influenciem as chances de
voto e da deciso pela inconstitucionalidade. Em relao origem, estamos
interessados em saber, sobretudo, se, quando a origem da lei o governo
federal em comparao com o Judicirio e os governos estaduais, as chances
de voto pela inconstitucionalidade e as chances de uma deciso final pela
inconstitucionalidade so menores o que indicaria que o Supremo tende
a enfrentar menos o governo federal. Quanto ao governo em que a deciso
foi tomada, buscamos verificar se existem diferenas nas chances de voto e
deciso pela inconstitucionalidade entre cada um dos governos do perodo.
O quarto grupo de fatores trata do contexto institucional. De acordo
com o novo institucionalismo, as decises judiciais so elas mesmas constitudas e estruturadas pela Corte como uma instituio e por sua relao
com outras instituies no sistema poltico. Em nossa anlise consideramos o tempo de permanncia dos ministros no Supremo como uma das
variveis a indicar a influncia da instituio, esperando que o tempo no
tribunal torne o ministro mais restritivo, dados o contato com os outros
ministros no tribunal e a socializao nos valores da instituio. Assim,
quanto maior o tempo no tribunal, menores as chances de o ministro
votar pela inconstitucionalidade de uma lei, e menores as chances de uma
deciso pelo deferimento da ao.
Outras duas variveis que demonstram o peso da instituio no
processo de deciso so o voto do relator e o julgamento de medida
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

cautelar. Como dito, o relator quem est incumbido de descrever o


caso, aprofundar-se na questo inicialmente para escrever o relatrio
que servir para informar aos outros ministros sobre o caso. ele quem
vota em primeiro lugar. Por isso, esperamos que o fato de o relator votar
pela inconstitucionalidade aumente as chances de os ministros votarem
no mesmo sentido, aumentando consequentemente as chances de uma
deciso pela inconstitucionalidade.
No caso da deciso cautelar, esperamos que se o tribunal decidiu
preliminarmente pela inconstitucionalidade, maiores so as chances de a
deciso final ser tambm pela inconstitucionalidade.
O quinto grupo de fatores refere-se influncia dos grupos de interesse
no comportamento do tribunal. Como o Poder Judicirio um poder
passivo, ele depende da mobilizao de outros atores para poder atuar. So
os grupos de interesse que ditam a agenda da Corte. Aqui consideramos
o autor da ao como representativo dos grupos de interesse, esperando
que o requerente exera alguma influncia nas chances do deferimento da
ao. Taylor (2008) constatou em seu estudo que a identidade do requerente um fator significativo na determinao do resultado das medidas
cautelares em Adins que questionavam diplomas federais.
E, por fim, consideramos o profissionalismo. Em nossa pesquisa
o profissionalismo foi operacionalizado tendo como varivel-chave a
carreira na magistratura. Esperamos que o fato de ser magistrado de
carreira faa com que o ministro tenha uma atuao mais restritiva,
uma vez que a socializao na carreira o torna mais propenso a valorizar
as normas do judicial restraint, em que as decises so mais baseadas
na lei e nos precedentes. A passagem pelo Ministrio Pblico tambm
funciona como indicador da influncia da profisso no processo de
deciso judicial.
Estas so formas diretas de medir a influncia da experincia profissional, mas a ideologia do profissionalismo pode manifestar-se de
outras formas, relacionadas, por exemplo, com o contexto institucional.
O respeito deciso do relator e s decises anteriores da Corte podem
expressar a deferncia aos valores do profissionalismo.
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Justia, profissionalismo e poltica

Abaixo resumimos as variveis independentes utilizadas neste estudo:


1. Objeto da lei ou diploma: rea qual o diploma, lei ou norma sendo questionado se refere. Essa varivel foi construda com base no
trabalho de Werneck Vianna e colaboradores (1999:63-64). As reas
so as seguintes: 1) administrao pblica, 2) poltico-partidria,
3) econmico-tributria, 4) sociedade civil e mundo do trabalho.
2. Regio de origem da ao: a regio da qual a ao originria. So
elas: 1) Norte, 2) Nordeste, 3) Sul, 4) Sudeste e 5) Centro-Oeste.
3. Perfil de atuao do ministro: qual o perfil de atuao dos ministros.
Pode ser restritivo ou no restritivo (ou seja, ativista ou moderado).
4. Presidente que nomeou o ministro: que presidente indicou o ministro
para o STF. A principal diviso a ser observada se o ministro foi
nomeado por presidente militar ou civil, mas tambm observamos as
diferenas entre 1) militares, 2) Sarney, 3) Collor, 4) Itamar, 5) FHC.
5. Local em que o ministro obteve o ttulo de bacharel em direito:
1) Rio de Janeiro, com a antiga Faculdade de Direito da Universidade
do Brasil, a Uerj e a UFRJ; 2) Minas Gerais (UFMG); 3) Rio Grande
do Sul, com UFRS e PUC; 4) So Paulo (Largo de So Francisco
USP); 5) Maranho (Universidade de So Luis); e 6) Braslia (UnB).
6. Ministro teve experincia na poltica: o ministro teve ou no alguma
experincia na poltica, ocupou algum cargo no Executivo ou no
Legislativo, podendo ser eletivo ou por nomeao. 1) ministro tem
experincia anterior na poltica ou 0) ministro no tem experincia
anterior na poltica.
7. Ministro teve passagem pelo Ministrio Pblico: o ministro atuou
ou no em algum momento de sua carreira, anterior ao ingresso no
STF, como membro do Ministrio Pblico, estadual ou federal.
8. Ministro teve experincia internacional: o ministro estudou no exterior ou no, podendo ser graduao, ps-graduao ou curso de
especializao. Varivel construda com base no argumento de Garth
e Dezalay (2002a). 1) ministro tem experincia internacional ou 0)
ministro no tem experincia internacional.
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

9. Origem da lei ou diploma: quem o requerido na ao. Qual a procedncia da lei ou diploma. Os requeridos podem ser: 1) governo
federal, 2) governos estaduais, 3) instncias inferiores do Judicirio.
10. Governo em que a Adin foi decidida: quem ocupava o Executivo
federal quando da deciso. O perodo da anlise engloba os seguintes governos: 1) Sarney, 2) Collor, 3) Itamar, 4) Fernando Henrique
Cardoso 1o governo, 5) Fernando Henrique Cardoso 2o governo,
6) Lula.
11. Tempo de permanncia do ministro na Corte: h quanto tempo o
ministro est no tribunal, considerando a data do julgamento da ao
e a data de sua posse no STF. A permanncia contabilizada em anos.
12. Voto do relator: em que sentido votou o relator da ao, podendo
ser pelo deferimento da ao (relator = 1) ou pelo seu indeferimento
(relator = 0).
13. Relator magistrado de carreira: o relator pode ter tido carreira na
magistratura (carreira do relator = 1) ou no (carreira do relator = 0).
14. Medida cautelar: ou liminar. uma injuno temporria que pode
suspender uma lei, ou parte dela, at que o plenrio do Supremo vote
sua constitucionalidade na deciso final do mrito. Uma ao pode
ter medida cautelar deferida (cautelar = 1) ou indeferida (cautelar =
0), podendo tambm no haver pedido de cautelar (cautelar = 1).
15. Autor da Adin: quem o requerente da ao. Para propor ao direta
de inconstitucionalidade preciso fazer parte da lista de agentes legitimados a acionar o STF atravs desse mecanismo. Os autores legitimados a acionar o Supremo foram agrupados da seguinte maneira:
1) governos estaduais, 2) procurador-geral da Repblica, 3) partidos
polticos, 4) entidades de classe ou sindicatos, 5) OAB e/ou AMB.
16. Carreira na magistratura: se o ministro era magistrado antes de ingressar no STF (carreira = 1), ou no (carreira = 0).
Essas 16 variveis so utilizadas no estudo do comportamento do
STF. Seria praticamente impossvel considerarmos na anlise todas as
complexidades que fazem parte do processo de deciso judicial, por
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Justia, profissionalismo e poltica

isso optamos por selecionar para a construo de nossos modelos esses


fatores que acreditamos ser mais bem mensurveis. Outras variveis
que no entraram nesses modelos sero analisadas posteriormente de
forma qualitativa. Os modelos consideram variveis internas e externas
ao tribunal, testando diversos fatores de influncia no comportamento
de deciso.
Assumimos, como afirmam Segal e Spaeth (1993:32), que um bom
modelo de anlise deve atingir duas metas contraditrias: ele deve explicar
o comportamento em questo de forma simples e parcimoniosa.
A model that does not validly and reliably explain the behavior in question is
obviously of little value. But an unduly complex model that explains behavior
may be almost as worthless, for it is axiomatic mathematically that one can
always perfectly explain behavior when the number of variables equals the
number of cases. Thus the goals of explanation and parsimony are often contradictory, for the more variable one uses the more behavior one can explain
[Segal e Spaeth, 1993:31].

Os autores lembram tambm que o voto de um juiz num caso particular pode muito bem ser baseado em uma conversa que ele teve com
outro juiz minutos antes de tomar a deciso, e em outro caso seu voto
pode depender de um evento fortuito. No entanto, um bom modelo ignora
tais fatores idiossincrticos e d destaque a variveis mais objetivas que
podem explicar um grande percentual do comportamento em questo
(Segal e Spaeth, 1993:32).
Com base na literatura de referncia e a partir de uma anlise exploratria dos dados com a realizao de testes de correlao entre as
variveis independentes presentes no nosso banco de dados e cruzamentos
entre as variveis dependentes e independentes , selecionamos as variveis mais indicadas para responder a cada uma das questes propostas no
estudo. Testamos diversos modelos, com diferentes arranjos de variveis
independentes, mas aqui apresentamos apenas o modelo que obteve melhor desempenho para responder a cada uma das questes.
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

importante chamarmos a ateno para o caso de variveis categricas que apresentam mais de duas respostas. Nesses casos, optamos pela
recodificao, construindo variveis binrias (dummy), ou mesmo, em
alguns casos, reagrupamos as respostas.
O primeiro modelo foi construdo para responder questo que
fatores influenciam o STF a declarar uma lei inconstitucional?. Estamos
interessados nas chances de uma ao ser deferida (deciso = 1).
Modelo 1
Deciso = carreira na magistratura perfil de atuao: restritivo permanncia na Corte
presidente que nomeou: militar + voto do relator + medida cautelar + autor da ao (categoria
de referncia: governos estaduais) + origem da ao (categoria de referncia: governos estaduais)
+ objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica) + governo deciso (categoria de
referncia: primeiro governo FHC).

Observando os coeficientes da regresso exibidos na tabela 1, possvel perceber inicialmente que algumas variveis excederam o grau de
significncia. Isso no implica que essas variveis no tenham efeitos sobre
o resultado do mrito; quer dizer apenas que os efeitos que elas exercem
no so significativos quando consideradas em conjunto com as outras
variveis.
O efeito que as variveis tm no resultado do mrito analisado pelo
exponencial de B. Essa medida mostra a razo das chances para uma
mudana de uma unidade na varivel independente.
Para exemplificar, vamos observar o objeto da lei. Pela tabela vemos
que se o objeto da lei ou do diploma em questo econmico-tributrio,
as chances de a ao ser deferida so menores do que quando o objeto da
lei em questo administrao pblica. As chances de a ao ser deferida
diminuem num fator de 0,195.
Como a distncia de um coeficiente exponencial em relao ao valor
1 indica o tamanho do efeito, um clculo simples pode ajudar na interpretao. A diferena de um coeficiente do valor 1 indica o aumento ou
diminuio em chances para a mudana de uma unidade na varivel
independente. Em termos de uma frmula, temos:
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Justia, profissionalismo e poltica

Frmula 1
Clculo da porcentagem das chances
[Exp (B) 1] 100

Esse clculo d a porcentagem de aumento ou diminuio das chances


em decorrncia da mudana de uma unidade na varivel independente
(Pampel, 2002:22). importante lembrar que as chances so comparadas
em relao ao grupo de referncia.
Para o objeto econmico-tributrio, o clculo [(0,195 1) 100].
Ento possvel inferir que as chances de a ao ter a deciso do mrito
deferida so 80,5% menores quando o objeto econmico-tributrio do
que quando administrao pblica. As questes referentes poltica e
sociedade civil e ao mundo do trabalho excederam o grau de significncia,
ou seja, no se diferenciam quando comparadas administrao pblica.
Notamos que a varivel voto do relator a que exerce maior influncia na determinao do resultado da deciso. O fato de o relator votar
pela inconstitucionalidade de uma lei faz com que aumentem bastante
as chances de a deciso final ser tambm pela inconstitucionalidade. Se
a ao em questo teve medida cautelar deferida, so maiores as chances
de ser deferida a deciso final.
Esses resultados demonstram a importncia do contexto institucional
no processo de deciso do STF. E tambm, como dito, a importncia
do profissionalismo, uma vez que o respeito deciso do relator e ao
que j foi decidido pelo tribunal so indicadores indiretos de valores do
profissionalismo.
A presena de ministros com carreira na magistratura faz com que
seja menos provvel uma deciso pela inconstitucionalidade das leis. Esse
resultado refora o argumento de que ministros com carreira na magistratura tendem a ter uma postura mais conservadora do que ministros
com um background de carreira diferente.
Se o autor da ao, comparado aos governos estaduais, um partido
poltico, so menores as chances de ser deferida a ao, o que enfatiza a
constatao de que o STF pouco receptivo s demandas das minorias.
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Mas preciso relativizar essa afirmao, pois, segundo Taylor (2008), os


partidos polticos so menos provveis de vencer porque usam a Corte no
apenas por propsitos legais, mas tambm para ilustrar seu desacordo com
as polticas governamentais, mesmo quando sabem da impossibilidade
de sucesso da ao.
Tabela 1
Regresso logstica considerando como alvo
a varivel deciso do mrito (deferida)
Varivel
Ministro magistrado de carreira
Perfil de atuao do ministro: restritivo
Governo que nomeou: militar
Permanncia na Corte (em anos)
Voto do relator
Medida cautelar
Autor: procurador-geral
Autor: partido poltico
Autor: entidades de classe
Autor: OAB/AMB
Origem da lei: governo federal
Origem da lei: Judicirio
Objeto da lei: questo poltico-partidria
Objeto da lei: questo econmico-tributria
Objeto da lei: regulao sociedade e mundo do trabalho
Governo deciso: Sarney
Governo deciso: Collor
Governo deciso: Itamar
Governo deciso: Fernando Henrique (2o mandato)
Governo deciso: Lula
Constante
Nvel de significncia: *90%, **95%, ***99%.

Exp(B)

-,538**
,027
,818
-,061
8,489***
2,895***
,151
-1,319***
-,435
-,126
-,775**
1,193**
-,874
-1,633***
-,279
-1,341
,529
-,386
-2,860***
-1,286
-2,890***

,584
1,027
2,266
,941
4859,797
18,083
1,163
,267
,647
,882
,461
3,298
,417
,195
,756
,262
1,696
,680
,057
,276
,056

Se a origem do diploma ou lei for o governo federal em comparao


com os governos estaduais, as chances de uma deciso pela inconstitucionalidade so menores, o que pode sugerir uma precauo por parte do
Supremo em reverter decises federais lembrando que das 78 aes que
questionam diplomas federais, 43,6% so da autoria de partidos polticos
e 30,8% da autoria de entidades de classe.
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Justia, profissionalismo e poltica

Se a origem o Judicirio, as aes tm chances maiores de ser deferidas. Na medida em que busca rever o sentido das decises das instncias
inferiores, o STF demonstra exercer seu poder de instncia mxima do
Judicirio.
Observando o governo em que a deciso foi tomada, percebemos
que em comparao ao primeiro governo FHC, as aes decididas no
segundo governo FHC foram tendencialmente menos deferidas. Vimos
que os dois governos FHC compreendem 80% das Adins da amostra, com
92 aes julgadas no primeiro governo e 151 no segundo. No primeiro
governo FHC os partidos polticos foram autores em 14% das aes, j
no segundo governo foram autores em 30% delas, o que ajuda a explicar
o porqu dessa tendncia de indeferimento das aes no segundo governo
em comparao ao primeiro.
Na tabela 1.1 apresentamos o teste para verificar se a hiptese nula
(de que todos os coeficientes so iguais a zero) verdadeira. Pelo nvel de
significncia observado, podemos rejeitar a hiptese nula.
Tabela 1.1
Teste dos coeficientes do modelo (Omnibus test)
Qui-quadrado

df

2481,86
2481,86
2481,86

20
20
20

Step
Block
Model

Sig.
,000
,000
,000

Tabela 1.2
Medidas resumo do modelo
Medida

Valor

-2 Log likelihood
Cox & Snell R2
Nagelkerke R2

574,492
,662
,898

A tabela 1.2 fornece medidas da quantidade de variao explicada


pelo modelo. Desses testes o de mais simples interpretao o Nagelkerke R 2 , isso porque ele o nico cujo valor mximo um; assim, quanto
mais prximo de um, melhor o modelo. No caso, um valor de 0,898
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

considerado excelente, indicando que o modelo tem um grande poder


de explicao.
Tabela 1.3
Classificao do modelo

Observado
Deciso mrito

Predito
Deciso mrito
Indeferido
Indeferido
Deferido

860
54

Percentual correto
Deferido
27
1348

97,0
96,1
96,5

Percentual total

Na tabela 1.3 apresentamos uma avaliao da acurcia do modelo na


classificao dos casos para predio. Por essa tabela possvel perceber
que, no geral, o modelo acerta 96,3% dos casos. Esse percentual indica
que o modelo tem uma excelente performance.
A segunda questo que procuramos responder que fatores influenciam o ministro a votar pela inconstitucionalidade de uma lei?. Para
responder a essa questo construmos o modelo 2.
Modelo 2
Voto ministro = carreira na magistratura experincia poltica + experincia internacional
perfil de atuao: restritivo presidente que nomeou: militar permanncia na Corte + voto do
relator + medida cautelar + autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais) + origem
da ao (categoria de referncia: governos estaduais) + objeto da lei (categoria de referncia:
administrao pblica) + governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC).

No banco de dados, observamos que mais de 60% dos votos dos


ministros foi pelo deferimento da ao.
Grfico 1
Voto dos ministros nas Adins entre outubro de 1988 e maro de 2003
Indeferido
38%

Deferido
62%

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Justia, profissionalismo e poltica

Os coeficientes da regresso apresentados na tabela 2 demonstram


que o voto dos ministros influenciado pelos contextos institucional e
poltico, assim como por aspectos legais e pela carreira.
Tabela 2
Regresso logstica considerando como alvo
a varivel voto do ministro (deferido)
Varivel

Ministro magistrado de carreira


Ministro tem experincia na poltica
Ministro tem experincia internacional
Perfil de atuao do ministro: r
Governo que nomeou: militar
Permanncia na Corte (em anos)
Voto do relator
Medida cautelar
Autor: procurador-geral
Autor: partido poltico
Autor: entidades de classe
Autor: OAB/AMB
Origem da lei: governo federal
Origem da lei: Judicirio
Objeto da lei: questo poltico-partidria
Objeto da lei: questo econmico-tributria
Objeto da lei: regulao sociedade e mundo do trabalho
Governo deciso: Sarney
Governo deciso: Collor
Governo deciso: Itamar
Governo deciso: Fernando Henrique (2o mandato)
Governo deciso: Lula
Constante
Nvel de significncia: *90%, **95%, ***99%.

-,544**
-,396*
,134
,375
-,208
,015
4,749***
1,258***
,767**
,108
,490*
,443
-,947***
-,407
,368
-,191
-,432
-3,321***
-,642**
-,508
-,452**
,037
-2,125***

Exp(B)
,581
,673
1,144
1,455
,812
1,015
115,502
3,518
2,152
1,114
1,633
1,557
,388
,666
1,444
,826
,650
,036
,526
,602
,636
1,038
,119

O relator tem grande inf luncia na determinao do voto dos


ministros. Se o relator vota pela inconstitucionalidade de uma lei
ou diploma, as chances de os ministros votarem no mesmo sentido
aumentam. Ainda no contexto institucional, se a ao teve medida
cautelar deferida, as chances de os ministros votarem pelo deferimento
da ao so maiores.
132

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Os ministros com carreira na magistratura tendem a ser mais conservadores. Se o ministro vem da magistratura, as chances de ele votar
pelo deferimento da ao diminuem.
O fato de o ministro ter experincia anterior na poltica faz com que
as chances de ele deferir a ao diminuam, o que corrobora os dados
apresentados no captulo 3.
Percebemos que as chances de os ministros votarem pela inconstitucionalidade so maiores quando o autor o procurador-geral da Repblica,
comparado aos governos estaduais. O mesmo acontece quando as aes
tm autoria de entidades de classe.
Olhando para o governo em que a deciso foi tomada, percebemos
que nos governos Sarney, Collor e no segundo governo FHC, comparados ao primeiro governo FHC, os ministros tenderam a votar menos
pelo deferimento das aes, tendo demonstrado um comportamento
mais restritivo.
Se a origem o governo federal, as chances de os ministros votarem
pelo deferimento da ao diminuem.
Fazendo tabelas cruzadas entre a varivel requerido e o voto de cada
um dos ministros (tabela 3), possvel verificar, para todos eles, a mesma
tendncia em indeferir as aes contra o governo federal.
O ministro Marco Aurlio o que mais se distancia dessa tendncia,
tendo ele deferido 45% das aes que questionaram diplomas oriundos
do governo federal enquanto os outros ministros deferiram menos de
34% delas.
O teste apresentado na tabela 2.1 demonstra que podemos rejeitar
a hiptese nula de que os coeficientes so nulos. A quantidade de variao explicada pelo modelo de 77, 8%, o que considerado muito
bom. A performance do modelo excelente, acertando em 92,0%
dos casos.
Os resultados obtidos com as regresses indicam que diversos
fatores influenciam o comportamento do STF, e os fatores internos,
ou seja, o treinamento, as predisposies e os valores dos ministros,
incluindo valores do profissionalismo e o contexto institucional, so os
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Justia, profissionalismo e poltica

de maior expresso na determinao do comportamento do tribunal.


Isso no quer dizer que os fatores externos tenham pouca significncia.
O ambiente poltico em que so tomadas as decises , sim, um fator de
relevo, como pode ser visto pelas variveis governo em que foi tomada
a deciso e requerido (origem da lei), tendo tambm os grupos de
interesse (autor) e os aspectos legais (objeto da lei) papel importante
nesses resultados.
Tabela 2.1
Teste dos coeficientes do modelo (Omnibus test)
Step
Block
Model

Qui-quadrado

df

1943,26
1943,26
1943,26

22
22
22

Sig.
,000
,000
,000

Tabela 2.2
Medidas resumo do modelo
Medida

Valor

-2 Log likelihood
Cox & Snell R2
Nagelkerke R2

1105,650
,572
,777

Tabela 2.3
Classificao do modelo
Predito
Voto ministro
Observado
Voto ministro

Indeferido
Deferido

Indeferido

Deferido

814
123

65
1287

Percentual total

Percentual
correto
92,6
91,3
91,8

Na descrio dos dados da amostra assinalamos que mais de 80%


das Adins tiveram deciso unnime. Para Lanier (2003:98), h um preo
a ser pago por essas decises unnimes, uma vez que na maior parte das
vezes elas requerem que os juzes sacrifiquem parte de sua expressividade
individual para que o consenso seja atingido. As decises unnimes con134

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

tribuem para que a viso poltica de cada juiz seja diluda. Uma Corte
em que as opinies individuais pesem mais que o todo vista como
fragmentada, incerta, instvel e pouco presumvel (Clayton e Gillman,
1999), comprometendo o rule of law.
Tabela 3
Voto dos ministros em Adins questionando leis ou diplomas
de origem federal entre outubro de 1988 e maro de 2003
Adins questionando leis federais
Ministro
Voto Deferido
Moreira Alves
Nri da Silveira
Francisco Rezek
Sydney Sanches
Octvio Gallotti
Clio Borja
Paulo Brossard
Seplveda Pertence
Celso de Mello
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Maurcio Corra
Nelson Jobim
Ellen Gracie
Gilmar Mendes

25,6% (43)
25,0% (44)
12,5% (16)
31,1% (45)
20,0% (40)
50,0% (2)
33,3% (12)
34,1% (41)
23,3% (43)
28,9% (45)
44,7% (38)
23,5% (51)
24,2% (33)
14,3% (21)
22,2% (9)
28,6% (7)

Mas nem sempre a unanimidade possvel. Nem sempre todos


os ministros votam no mesmo sentido em uma mesma ao. E essa
discordncia entre os juzes demonstra, segundo Pritchett (1948), que
os juzes esto operando em lgicas distintas e que seus sistemas de
valores so construdos e pesados de formas diferentes. Isso significa
que suas vises poltica, econmica e social contrastam em pontos
importantes, como j discutimos no captulo anterior. Procuramos
investigar agora os fatores que levam os ministros do Supremo a
decidir sem unanimidade. Para isso formulamos a seguinte questo
emprica: Que fatores inf luenciam o STF a no decidir com unani135

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Justia, profissionalismo e poltica

midade?. Nesse caso a varivel dependente deciso majoritria. A


deciso pode ser unnime (deciso majoritria = 0), ou no unnime
(deciso majoritria = 1).
O modelo de anlise para entender os fatores que influenciam o
tribunal a decidir de forma no unnime utiliza as mesmas variveis
independentes empregadas nos dois modelos anteriores. Queremos entender o que leva ao dissenso, em que tipo de questes ele ocorre, onde
ele permitido.
Vimos na descrio dos dados da amostra (captulo 2, tabela
10) que o dissenso ocorre preponderantemente nas aes que versam
sobre questes poltico-partidrias e da regulao da sociedade civil
e do mundo do trabalho. Vamos testar o efeito dessa varivel legal
controlando-a a partir de outras variveis. Para isso construmos o
seguinte modelo:
Modelo 3
Deciso no unnime = perfil de atuao: restritivo carreira na magistratura + autor da ao
(categoria de referncia: governos estaduais) + origem da ao (categoria de referncia: governos
estaduais) + objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica) + governo deciso
(categoria de referncia: primeiro governo FHC).

Os coeficientes apresentados na tabela 4 indicam que as variveis


atitudinais e de carreira perdem a significncia para a determinao da
no unanimidade da deciso comparadas s variveis do contexto poltico e de grupos de interesse e s variveis legais e de fatores do caso.
Seguindo a descrio dos dados, quando o objeto da lei questo
poltico-partidria ou econmico-tributria, comparado administrao
pblica, as chances de deciso no unnime aumentam.
Quando o autor, comparado ao governo estadual, o procurador-geral
da Repblica, entidades de classe ou OAB/AMB, as chances de deciso
no unnime aumentam.
Se a origem da lei ou diploma, comparada aos governos estaduais,
o governo federal ou o Judicirio, as chances de deciso no unnime
diminuem.
136

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Quanto ao governo da deciso, notamos que no governo Collor, comparado ao primeiro governo FHC, a tendncia de decises no unnimes
foi maior. O oposto se observa quanto aos governos Itamar, ao segundo
governo FHC e ao governo Lula, em que a tendncia de decises no
unnimes foi menor.
Tabela 4
Regresso logstica considerando como alvo
a varivel deciso no unnime
Varivel

Ministro magistrado de carreira


Perfil de atuao do ministro: restritivo
Autor: procurador-geral
Autor: partido poltico
Autor: entidades de classe
Autor: OAB/AMB
Origem da lei: governo federal
Origem da lei: Judicirio
Objeto da lei: questo poltico-partidria
Objeto da lei: questo econmico-tributria
Objeto da lei: regulao sociedade e mundo do trabalho
Governo deciso: Sarney
Governo deciso: Collor
Governo deciso: Itamar
Governo deciso: Fernando Henrique (2o mandato)
Governo deciso: Lula
Constante
Nvel de significncia: *90%, **95%, ***99%.

Exp(B)

-,012
-,025
1,238***
,470**
,724***
,793**
-,630***
-,457**
2,420***
,323*
,302
7,514
1,753***
-,309
-,913***
-1,442***
-1,834***

,988
,975
3,450
1,599
2,062
2,210
,533
,633
11,247
1,381
1,352
1833,025
5,770
,734
,401
,236
,160

Os dados apresentados na tabela 4.1 indicam que podemos rejeitar a


hiptese nula de que os coeficientes so iguais a zero. O modelo explica
27% da variao e acerta em 81,0% dos casos.
Tabela 4.1
Teste dos coeficientes do modelo (Omnibus test)
Step
Block
Model

Qui-quadrado

df

Sig.

434,091
434,091
434,091

16
16
16

,000
,000
,000

137

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela 4.2
Medidas resumo do modelo
Medida

Valor

-2 Log likelihood
Cox & Snell R2
Nagelkerke R2

1935,419
,173
,268

Tabela 4.3
Classificao do modelo
Predito
Deciso no unnime
Observado
Deciso no unnime

No
Sim

Percentual correto
No

Sim

1753
378

49
109

Percentual total

97,3
22,4
81,3

O resultado da regresso indica que os fatores externos so os principais preditores das decises no unnimes. Mas outros fatores que no
esto considerados aqui devem ter grande influncia, uma vez que nosso
modelo apreendeu apenas parte pequena da variao.
Observado o aspecto coletivo das decises no unnimes, focalizamos
ento no aspecto individual, ou seja, nos ministros que votaram contra
a maioria.
Nossa quarta questo emprica que fatores influenciam o ministro a
votar contra a posio majoritria?. A varivel dependente aqui ministro
votou na minoria. O ministro pode votar junto com a maioria (ministro votou
na maioria = 0) ou pode ser voto vencido (ministro votou na minoria = 1).
Como esta questo focaliza as diferenas de comportamento de voto
entre os ministros em uma mesma ao, analisamos apenas as aes que
no tiveram resultados unnimes. Das 300 Adins da nossa amostra, 52
tiveram decises no unnimes.
Como estamos interessados nas decises no unnimes, construmos
um banco de dados considerando apenas essas 52 decises, totalizando
487 casos. Dos 487 votos, 124 foram minoritrios.
138

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Grfico 2
Votos minoritrios e majoritrios nas Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Voto
minoria
26%

Voto
maioria
74%

Tabela 5
Relao dos votos minoritrios, de acordo com o nmero
de julgamento de que o ministro par ticipou
Ministro
Moreira Alves
Nri da Silveira
Francisco Rezek
Sydney Sanches
Octvio Gallotti
Clio Borja
Paulo Brossard
Seplveda Pertence
Celso de Mello
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Maurcio Corra
Ellen Gracie

Nmero de
julgamentos

Nmero
de votos
minoritrios

% votos
minoritrios

198
179
62
226
159
9
32
217
155
206
179
224
195
77

3
12
4
6
7
3
5
20
4
16
30
11
2
1

1,5
6,7
6,5
2,7
4,4
33,3
15,6
9,2
2,6
7,8
16,8
4,9
1,0
1,3

Na tabela 5 apresentamos o nmero de julgamentos de que os ministros participaram e identificamos o nmero de vezes em que os ministros
fizeram parte da minoria, calculando o percentual de voto minoritrio
para cada um deles.
Proporcionalmente o ministro Clio Borja foi o que mais pronunciou
votos minoritrios, seguido dos ministros Marco Aurlio, Paulo Brossard,
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Justia, profissionalismo e poltica

Seplveda Pertence e Carlos Velloso. Esses ministros compartilham um


perfil de atuao no restritivo. Os ministros Aldir Passarinho, Carlos
Madeira, Nelson Jobim e Gilmar Mendes no proferiram votos dissidentes em nenhuma das aes de que participaram (4, 2, 112 e 53 respectivamente). Todos, com exceo de Jobim, so ministros com perfil de
atuao restritivo.
Na anlise exploratria dos dados notamos que a passagem dos
ministros pelo Ministrio Pblico significativa 32 para a explicao do
voto minoritrio, havendo uma associao entre essas variveis, com
os ministros com passagem pelo Ministrio Pblico votando tendencialmente mais na minoria quando comparados aos ministros que no
passaram pelo MP.
Tabela 6
Votos minoritrios, de acordo com a passagem prvia
dos ministros pelo Ministrio Pblico
Voto
Maioria
Minoria
Total
(N)

Passagem pelo MP
No
Sim
81,7%
18,3%
100,0%
(213)

69,0%
31,0%
100,0%
(274)

Total
74,5%
25,5%
100,0%
(487)

Mas quando considerada com as outras variveis independentes, ela


perdeu a significncia. Optamos, portanto, por exclu-la do modelo de
anlise.
O quarto modelo de anlise foi construdo para entender os fatores
que influenciam o ministro a votar contra a posio majoritria do tribunal. Utilizamos as mesmas variveis independentes empregadas nos
modelos anteriores.

Ver Anexo, tabela C, o resultado do teste de associao qui-quadrado para o cruzamento das
variveis voto minoritrio passagem pelo Ministrio Pblico.
32

140

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Modelo 4
Ministro minoria = Carreira na magistratura perfil de atuao: restritivo experincia
poltica + experincia internacional permanncia na Corte + presidente que nomeou: militar
+ autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais) + origem da ao (categoria de
referncia: governos estaduais) + objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica) +
governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC).

A partir dos dados apresentados na tabela 7, percebemos que as variveis de atributos pessoais e o perfil de atuao apresentam as maiores
influncias na determinao do voto dissidente por parte dos ministros.
As chances de os ministros com perfil de atuao restritivo votarem na
minoria so menores do que as dos ministros considerados no restritivos.
Se o ministro foi nomeado por governo militar, as chances de ele votar
na minoria so menores comparados aos ministros nomeados por civis.
O fato de ter experincia internacional faz com que os ministros
tendam a votar mais na minoria, quando comparados aos ministros sem
essa experincia.
A experincia na Corte contribui para os ministros assumirem um
posicionamento contrrio maioria; quanto mais tempo na Corte, maiores
as chances de o ministro votar na minoria. Espervamos que o tempo na
Corte influsse de forma oposta, tornando os ministros mais restritivos
e menos propensos a contrariar a posio majoritria.
A experincia na poltica faz com que as chances de os ministros
votarem na minoria diminuam. Os ministros com passagem pela poltica esto mais expostos s criticas de que suas decises so polticas, de
que no atuam com independncia, e este fato pode agir no sentido de
reprimir neles a atuao de oposio.
Olhando para os fatores externos, percebemos grande influncia de
variveis referentes ao contexto poltico. Notamos que nos governos Sarney, Collor e Itamar, comparados ao primeiro governo FHC, os ministros
tenderam a proferir mais votos minoritrios, mas no segundo governo
FHC e no governo Lula tenderam a votar menos na minoria.
A origem do diploma indica que quando os diplomas so oriundos
do governo federal e do Judicirio, comparados aos de origem no governo
estadual, os ministros tendem menos a votar na minoria.
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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela 7
Regresso logstica considerando como alvo
a varivel ministro votou na minoria
Varivel

Ministro magistrado de carreira


Perfil de atuao do ministro: restritivo
Governo que nomeou: militar
Permanncia na Corte (em anos)
Ministro tem experincia na poltica
Ministro tem experincia internacional
Autor: procurador-geral
Autor: partido poltico
Autor: entidade de classe
Autor: OAB/AMB
Origem da lei: governo federal
Origem da lei: Judicirio
Objeto da lei: questo poltico-partidria
Objeto da lei: questo econmico-tributria
Objeto da lei: regulao sociedade
e mundo do trabalho
Governo deciso: Sarney
Governo deciso: Collor
Governo deciso: Itamar
Governo deciso: Fernando Henrique (2o mandato)
Governo deciso: Lula
Constante
Nvel de significncia: *90%, **95%, ***99%.

Exp(B)

,124
-1,212**
-1,209*
,155**
-1,485***
1,338***
,130
,567
,432
1,476**
-1,022**
-,812*
,200
,860

1,132
,298
,298
1,168
,227
3,811
1,139
1,762
1,540
4,377
,360
,444
1,221
2,363

-,102

,903

1,941**
,909**
1,096**
-1,241**
-2,443**
-1,661**

6,966
2,482
2,991
,289
,087
,190

Quanto ao autor, nas aes questionadas pela OAB/AMB, os ministros tendem mais a proferir votos minoritrios, comparados s aes em
que os governos estaduais so requerentes.
No estudo do comportamento de voto no consensual na Suprema
Corte norte-americana, Hurwitz e Lanier (2004:432) afirmam que o
objeto da lei questionada nas aes um aspecto importante a ser considerado. Justices may be more inclined to advance their policy preferences in
some types of cases rather than others. With respect to authoring nonconsensual
opinions, there may be some issue areas in which these opinions are more
likely to be published than others. As reas mais propensas a gerar votos
minoritrios so referentes economia e aos direitos civis e liberdades.
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

No caso da Corte brasileira, o objeto da lei no apresentou significncia


na predio do voto minoritrio.
Embora essa varivel no seja significativa para predizer o voto
minoritrio, se comparada s outras variveis do modelo, notamos que
alguns dos ministros apresentaram certo padro quanto s manifestaes
de votos dissidentes; por exemplo, 30% dos votos minoritrios proferidos
pelo ministro Seplveda Pertence foram relativos a questes poltico-partidrias e 20% referentes a questes relativas sociedade civil e ao
mundo do trabalho; metade dos votos dissidentes do ministro Rezek trata
de questes poltico-partidrias.33
Tabela 7.1
Teste dos coeficientes do modelo (Omnibus test)
Qui-quadrado

df

Sig.

101,956
101,956
101,956

20
20
20

,000
,000
,000

Step
Block
Model

Tabela 7.2
Medidas resumo do modelo
Medida

Valor

-2 Log likelihood
Cox & Snell R2
Nagelkerke R2

450,647
,189
,278

Tabela 7.3
Classificao do modelo
Predito
Voto ministro
Observado
Voto ministro

Maioria
Minoria

Percentual correto
Maioria

Minoria

338
86

25
38

Percentual total

33

93,1
30,6
77,2

Ver Anexo, tabela D, tabela cruzada votos minoritrios objeto da lei.


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Justia, profissionalismo e poltica

Podemos rejeitar a hiptese nula de que os coeficientes so nulos, com


base na significncia do teste apresentado na tabela 7.1. A quantidade de
variao explicada pelo modelo de 28,2%, que no alta, mas, dados
os modelos usualmente apresentados em cincias sociais, considerada
razovel. A performance do modelo boa, acertando em 77% dos casos.

Discusso dos resultados

Os resultados obtidos com as anlises de regresso demonstram que


nossa abordagem visando integrar diferentes perspectivas sobre o comportamento do Poder Judicirio obteve sucesso, confirmando que esses
diferentes olhares no so contraditrios entre si. Os dados indicam que,
quando aplicados em conjunto, os modelos atitudinal, legal, estratgico
e institucional, acrescidos do profissionalismo, explicam grande parte da
variao no comportamento de deciso do Supremo Tribunal Federal.
Podemos concluir que o voto dos ministros do Supremo e a deciso
final da Corte so fortemente influenciados pelo contexto institucional
e pelo profissionalismo, embora haja tambm a participao significativa
de fatores legais, do contexto poltico e dos grupos de interesses na determinao desses resultados. J as variveis atitudinais tm um impacto
menor nessa esfera.
A tendncia para o consenso foi notria no comportamento do STF,
sendo mais de 80% das aes decididas unanimemente. Esse o comportamento esperado de uma Suprema Corte, uma vez que decises consensuais colaboram para a produo de uma jurisprudncia mais slida,
reforando a segurana jurdica.34 O consenso tambm contribui para
Em estudos sobre o dissenso na Suprema Corte norte-americana prevalece o argumento de que
as baixas taxas de dissenting opinions verificadas na Corte, do sculo XIX at as primeiras dcadas
do sculo XX, se deveriam existncia de uma regra do consenso (norm of consensus), os justices
discordariam entre si acerca do resultado de um caso, mas mascarariam esses desacordos diante do
pblico, uma vez que decises unnimes fortaleceriam a autoridade e a legitimidade das decises
(Epstein, Segal e Spaeth, 2001:362). Pritchett (1948), por sua vez, afirma que as altas taxas de
consenso derivariam do fato de a Corte ser confrontada com questes mais tcnicas, casos de
34

144

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Modelagem estatstica do voto dos ministros

distanciar o mundo jurdico do mundo poltico. Por isso nos interessou


olhar para a ocorrncia do comportamento no esperado, ou seja, o dissenso, para o porqu e onde ele acontece. Percebemos que ele ocorre em
especial em aes que questionam leis referentes s temticas poltico-partidria e econmico-tributria. Alm do aspecto legal, o contexto
poltico e os grupos de interesse so os preditores do dissenso na Corte,
no tendo os fatores internos, ou seja, os atributos pessoais e o perfil de
atuao, grande impacto quando comparados com aqueles elementos.
Mas se isolamos as decises no unnimes e observamos no dissenso
quem tende a promov-lo, ou seja, quais caractersticas e fatores levam
os ministros a se posicionar contra a corrente majoritria de pensamento
e voto, notamos o grande impacto das variveis internas, das variveis
atitudinais e de carreira. No entanto, preciso considerar que as variveis
com as quais trabalhamos explicam uma parte pequena da variao na
ocorrncia do dissenso, o que indica a necessidade de atentarmos para
outros fatores que no esto presentes nos nossos modelos, como a opinio pblica.
Os resultados permitem discutirmos tambm a relao do STF com o
governo federal. Pensando que 1) as chances de deciso pela inconstitucionalidade so menores para o governo federal, 2) as chances de os ministros
votarem pela inconstitucionalidade so menores quando a origem da lei
o governo federal, 3) as chances de deciso no unnime so menores
quando o diploma questionado tem origem no governo federal e 4) os
ministros tendem menos a se posicionar contra a maioria em assuntos de
interesse do governo federal, podemos concluir que o Supremo tem sido
mais restritivo em reverter aes do governo federal. Isso no implica
necessariamente um comportamento de submisso ao governo federal,
mas indica uma postura restritiva por parte do tribunal.
Essa anlise permite ainda inferir algo sobre o comportamento do
STF em relao a governos especficos. Notamos que h uma diferena
da relao do tribunal entre os dois governos FHC. No segundo governo
simples resoluo, em que os fatos e as leis so to claros que no h espao para a manifestao
ideolgica dos juzes. A partir dos anos de 1950 as taxas de consenso comearam a declinar.
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Justia, profissionalismo e poltica

FHC, em comparao ao primeiro, houve uma tendncia menor do tribunal em deferir aes. E observando o voto individual dos ministros, eles
tenderam a votar menos pela inconstitucionalidade das leis nos governos
Sarney, Collor e no segundo governo FHC, comparados ao primeiro
governo FHC. No governo Collor, comparado ao primeiro governo
FHC, houve maior dissenso. J no segundo governo FHC e no governo
Lula o dissenso foi menor. Lembrando que no cruzamento das aes que
questionaram leis federais com os governos, verificamos que o Supremo
deferiu mais aes que questionaram leis nos governos Collor e Itamar:
16 aes que questionam leis federais julgadas nesses dois governos fazem
parte de nossa amostra. Dessas aes, 44% tiveram julgamento no unnime, 50% foram requeridas por partidos polticos, e no que se refere
temtica, 25% delas referem-se a questes econmico-tributrias e 19%
a questes poltico-partidrias.
Por fim, olhando para o comportamento do STF em relao aos
requerentes, vemos que o tribunal tem sido mais restritivo em dar poder
aos partidos polticos. Ao mesmo tempo os ministros tendem a conferir
ao procurador-geral da Repblica parcela grande de poder h uma
tendncia maior dos ministros em deferir aes em que o procurador-geral autor.
Regras legais e precedentes coexistem com profissionalismo e atributos pessoais e ideologia na orientao do comportamento do Supremo
Tribunal Federal. E no podemos esquecer, como afirmam os tericos
do modelo estratgico e do novo institucionalismo, que o processo interpretativo sempre constrangido por expectativas e valores institucionais,
sociais e polticos. Esses constrangimentos no so fixos e estveis, mas
ainda assim possibilitam, nas palavras de Feldman (2005), que a interpretao legal seja presumvel o que no implica dizer, segundo ele,
que seja mecnica ou metdica.
Para ter uma dimenso mais completa dos fatores que influenciam a
deciso do STF preciso olhar para a fundamentao dos votos dos ministros, para os argumentos por eles utilizados. Observar se eles votaram
como intrpretes da Constituio ou como reprodutores do texto legal.
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Modelagem estatstica do voto dos ministros

Perceber, como coloca Dworkin, se eles utilizam argumentos de princpio


ou de consequncia na justificao de suas decises. A fundamentao
dos votos pode revelar atitudes mais e menos restritivas por parte dos
ministros. E para a fundamentao dos votos dos ministros nas Adins
que voltamos nossa ateno nos prximos captulos.

147

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Justia, profissionalismo e poltica.indd 148

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Captulo 5

Argumentao dos ministros nas Adins

Introduo

O alto nmero de Adins com deciso do mrito unnime demonstra que,


apesar das diferenas na trajetria de carreira dos ministros e em seu perfil
de atuao, em sua atividade prtica eles buscam construir consensos.
Essa busca pelo consenso justificada pela necessidade de uniformizar
a interpretao das leis pelo STF e garantir a segurana jurdica. O ministro Moreira Alves explicitou a importncia de preservar a uniformidade
das decises em seu voto na deciso da Adin 465. Essa ao foi requerida
pelo governador do estado da Paraba contra leis da Assembleia Legislativa
do estado, que estabeleceram a vinculao e a isonomia de vencimentos
entre as carreiras do Ministrio Pblico, dos advogados de ofcio e dos
procuradores do estado.
Alves votou pela procedncia parcial da ao, seguindo o voto do
ministro Galvo, e criticando a posio dos ministros que afrontavam
o que, segundo ele, j foi decidido pelo tribunal em decises anteriores.
GALVO: Registre-se, por derradeiro, que o STF, no precedente invocado, assentou entendimento no sentido da inconstitucionalidade dessa
vinculao. Ante o exposto, meu voto, com a devida vnia do eminente

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Justia, profissionalismo e poltica

Relator, pela parcial procedncia da ao, nos termos do parecer da


douta Procuradoria Geral da Repblica. ALVES: Tambm eu, Senhor
Presidente, no apenas pelo fato de ter sido um dos votos vencedores
no caso anterior, mas porque entendo que proximamente, com a mesma
composio, em se tratando de ao direta de inconstitucionalidade,
difcil que esta Corte julgue, ora constitucional, ora julgue inconstitucional, normas que so rigorosamente iguais [Moreira Alves, acrdo
da Adin 465, 1993:32].

Os ministros Octvio Gallotti, Sydney Sanches, Paulo Brossard,


Seplveda Pertence e Celso de Mello acompanharam Alves e Galvo, e
os ministros Nri da Silveira, Francisco Rezek, Marco Aurlio e Carlos
Velloso votaram pelo indeferimento da ao, nos seguintes termos:
SILVEIRA: Do exposto, na conformidade do voto que proferi na Adin
171, com a devida vnia, persistirei em seus fundamentos, dou pela improcedncia da ao. Entendo que a equivalncia das carreiras jurdicas
h de se fazer entre as trs carreiras que so funes essenciais Justia, e
elas esto, destarte, na compreenso do art. 135 da Constituio. REZEK:
Penso haver entendido que o Ministro Nri da Silveira prestigia, desta vez,
o mesmo ponto de vista que resultou minoritrio naquele precedente de
Minas Gerais, onde tambm fiquei em minoria. No seria eu a pronunciar o primeiro voto dissidente. Acompanho o eminente relator, julgando
improcedente a ao [Nri da Silveira e Francisco Rezek, acrdo da Adin
465, 1993:25].

Em outras situaes, ministros que defendem pontos de vista contrrios ao j decidido pelo tribunal declaram estar votando junto com o
plenrio para garantir a uniformidade da interpretao. Um exemplo o
voto do ministro Carlos Velloso na Adin 721. Nessa ao o procurador-geral da Repblica contesta resoluo do Tribunal Regional Eleitoral de
Minas Gerais, que determinou a reposio salarial relativa unidade de
referncia de preos (URP) a seus funcionrios. A ao foi julgada proce150

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Argumentao dos ministros nas Adins

dente com unanimidade, declarando-se a ausncia de direito adquirido,


tendo o tribunal aumentado os vencimentos dos funcionrios sem lei
autorizativa, o que inconstitucional.
Quando do julgamento do RE 157.386-DF, nesta Turma, deixei claro o
meu pensamento a respeito do tema. No devo afrontar o decidido pelo Plenrio, no obstante convencido do acerto do meu entendimento a respeito
dos temas 1JRP/88 e URP/89. Ressalvo, por isso, o meu entendimento
pessoal. No estou convencido, ainda hoje, do desacerto do entendimento
que sustentei, no Plenrio, no RE 146.749-DF (IJRP/1988) e na ADIII
694-DF (URP/1989). Ajusto-me, entretanto, ao decidido nos citados RE
146.749-DF e Adin 694-DF, com ressalva do meu entendimento pessoal
a respeito do tema. Em consequncia, julgo procedente a ao e declaro
a inconstitucionalidade da Resoluo n. 472/91, do Tribunal Regional
Eleitoral do Estado de Minas Gerais [Carlos Velloso, acrdo da Adin 721,
1996:12-13].

O voto do ministro Seplveda Pertence na Adin 718 outro exemplo


dessa atitude. Essa ao, impetrada pelo procurador-geral da Repblica,
trata de lei do governo do Maranho sobre a criao de municpios em
ano de eleies municipais. O ministro afirmou que o STF j consolidou entendimento de no poder ser objeto de ao direta de inconstitucionalidade a incompatibilidade entre a lei e a norma constitucional
superveniente que se reduziria, segundo o entendimento vitorioso do
tribunal, a mera revogao (precedente, Adin 2, julgada em 1992). A ao
foi julgada improcedente, por unanimidade. Pertence declarou ao final de
seu voto: Vencido, e posto que no convencido, rendi-me orientao da
slida maioria (Seplveda Pertence, acrdo da Adin 718, 1998:16-17).
Outro voto do ministro Seplveda Pertence que indica essa mesma
tendncia de manter a jurisprudncia do tribunal constante e uniforme
na Adin 892. Essa ao foi impetrada pelo governador do Rio Grande
do Sul questionando lei da Assembleia Legislativa, referente escolha dos
conselheiros do Tribunal de Contas do Estado.
151

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Justia, profissionalismo e poltica

A questo constitucional suscitada no caso se reproduziu em numerosos Estados da Federao. Consolidou-se a jurisprudncia do Tribunal no sentido
da inconstitucionalidade arguida da reserva do provimento de cinco das sete
vagas do Tribunal de Contas estadual Assembleia Legislativa, na medida em
que implicaria a subtrao ao Governador da nica indicao livre que lhe
concede o modelo federal do TCU, de observncia compulsria, conforme
o art. 75 da Constituio da Repblica (v.g., Adin 219, 24.06.1993, Adin
1566, 18.03.1999) [...]. Relator, mas vencido no ponto, do primeiro dos
precedentes, Adin 2l9-Pb, tenho-me rendido jurisprudncia sedimentada.
Julgo a ao procedente [Seplveda Pertence, acrdo da Adin 892, 2002:6].

Esse comportamento dos ministros em aderir ao que j foi decidido


pelo tribunal, ainda que contrariando seus pontos de vista, indica o peso
que a instituio exerce no processo de deciso judicial. Tambm refora
nosso argumento de que apesar de diferenas no perfil de atuao, nos
valores dos ministros, a ideologia do profissionalismo forte e bastante
presente na orientao de seus votos.
A unanimidade de uma deciso funciona tambm como uma estratgia. Segundo Epstein e Knight (1998:106), num caso considerado
importante uma deciso unnime permaneceria imperturbvel por atores
polticos externos e seria mais respeitada se comparada a uma opinio
dividida. The value of unanimity was one of the lessons of Brown vs. Board
of Education, and it is also the moral of scholarly research on the Court,
suggesting that rulings on which the entire Court agrees are less susceptible
to overturning and more likely to be followed .
Outra explicao para o alto percentual de decises unnimes est no
fato de o STF no ter discricionariedade na seleo dos casos que vai julgar.
Muitas vezes o tribunal decide casos concernentes a questes tcnicas em
que h aplicao de comandos da lei inequvocos, em que a margem para a
interpretao ou considerao de fatores extralegais reduzida.35 Estamos
Essa caracterstica tambm observada em muitos tribunais constitucionais europeus, como no TC
portugus (Magalhes e Arajo, 1998). As aes diretas de inconstitucionalidade com deciso monocrtica so um caso tpico de deciso de questes tcnicas ou de aplicao de comandos da lei inequvocos.

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Argumentao dos ministros nas Adins

argumentando aqui na mesma linha dos easy-cases, levantada por Pritchett


para explicar o consenso na Suprema Corte norte-americana (Pritchett,
1948:890). Segundo o autor, a Suprema Corte era obrigada a ouvir inmeros casos, inclusive casos envolvendo questes triviais em que os juzes
decidiriam da mesma forma, apesar de diferenas em suas preferncias
polticas, pois a lei no deixaria alternativa. Precisamos considerar tambm
o montante de casos que chegam ao STF, versando sobre temticas que
muitas vezes j foram decididas pelo tribunal em aes anteriores.
Identificada essa tendncia do consenso, preciso verificar em torno
de que argumentos ele construdo, o que nos possibilitar perceber que
papel (ou papis) o Supremo Tribunal Federal vem desempenhando. Observamos tambm os argumentos defendidos pelos ministros dissidentes.
Muitos autores j se debruaram sobre o estudo das decises do STF,
a maioria deles juristas, muitas vezes se pautando em estudos de alguns
casos considerados mais relevantes e de grande importncia poltica.
Nosso objetivo outro, na medida em que queremos estudar o voto e os
argumentos dos ministros nas Adins de forma geral.
Para uma anlise mais detalhada dos argumentos utilizados pelos
ministros nas 300 aes, eles foram classificados em sete categorias, de
acordo com a justificao utilizada pelos ministros: 1) defesa dos princpios do federalismo e da separao dos poderes; 2) defesa dos direitos
fundamentais, sociais e polticos; 3) defesa da obrigatoriedade do concurso pblico e proibio de vinculao de vencimentos; 4) no cabimento
da deciso da questo pelo STF; 5) impossibilidade jurdica do pedido;
6) omisso; e 7) ausncia de contrariedade lei ou preceito constitucional.
importante salientar que as Adins podem ser classificadas em mais
de uma temtica. Mas aqui seguida a mesma orientao que Vieira
(2002:144) empregou em seu estudo, indicando que a classificao das
aes feita com base na regra da prevalncia da razo de decidir.36
Para melhor visualizao do que estamos dizendo aqui, exemplificamos com a classificao da
Adin 678. Essa ao foi requerida pelo governador do estado do Rio de Janeiro contra lei da Assembleia Legislativa desse estado. A parte questionada da lei em questo tem o seguinte contedo:
Art. 99. Compete privativamente Assembleia Legislativa: [...] IV autorizar o Governador e
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Justia, profissionalismo e poltica

Argumentos vencedores

Apresentamos neste tpico os argumentos responsveis pela fundamentao das decises do mrito das Adins, ou seja, os argumentos vencedores.
Eles esto organizados de acordo com sua frequncia (grfico 1) e de
acordo com o resultado do mrito (tabela 1).
A partir do grfico 1, podemos perceber que o argumento utilizado
com mais frequncia no STF na deciso das Adins relativo defesa e
sustentao dos princpios do federalismo e da separao dos poderes:
34% dos casos foram decididos com base nesse argumento, notando que
todas as aes assim decididas foram deferidas.
Isso mostra que um dos mais importantes papis do tribunal tem sido
a habilidade de resolver disputas entre os poderes e decidir as limitaes
entre leis federais e estaduais. Com isso, o Supremo tem desempenhado
um importante papel na manuteno da estabilidade poltica do pas.
So muitas as Adins decididas com base nesse argumento (exemplos:
Adins 30, 142, 458, 577, 978, 1.103, 1.020, 1.025, 2.174), tratando dos
limites e das atribuies de poderes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio em questes diversas, como privatizaes, criao de municpios,
leis de trnsito, direitos e garantias dos funcionrios pblicos, aplicao
de tributos, entre outras.

Vice-Governador a se ausentarem do Pas; 1. O Governador no pode ausentar-se do Estado


por mais de quinze dias consecutivos, nem do Territrio Nacional por qualquer prazo, sem prvia
autorizao da Assembleia Legislativa, sob pena de perda do cargo. O relator da ao, ministro
Carlos Velloso, assim fundamentou seu voto: H princpios inscritos na Constituio que se
superpem a outros, que orientam e informam o intrprete. o caso das liberdades polticas, dos
direitos e garantias individuais, que a Constituio de 1988 pe no seu comeo, anteriormente
ao Estado, e que constituem limitao ao poder constituinte institudo (C.F., art. 60, pargrafo
42, IV). Ora, esse princpio h de informar o intrprete, h de sugerir-lhe a extensibilidade da
simetria, no sentido de que dever do poder constituinte do Estado-membro a observncia da
regra dos artigos 49, III, e 83, da Constituio Federal: tal como ocorre no mbito federal, a
licena somente deve ser exigida se a ausncia do Chefe do Executivo se alongar por prazo superior
a quinze dias. Nesse caso, a razo de decidir foi classificada como princpio federativo e separao
de poderes, embora haja referncia aos direitos fundamentais.
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Argumentao dos ministros nas Adins

Grfico 1
Argumentos vencedores nas Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Impossibilidade jurdica
Federalismo
Concurso pblico
No cabimento deciso pelo STF
Omisso
Direitos fundamentais
Ausncia de contrariedade lei
0

10

15

20

25

30

35

40

Tabela 1
Argumentos vencedores utilizados nas Adins entre outubro de
1988 e maro de 2003, de acordo com o resultado do mrito
Resultado do mrito
Indeferido
Deferido
Frequncia % Frequncia %

Argumento
Impossibilidade jurdica do pedido
No cabimento da deciso da questo pelo STF
Defesa dos princpios do federalismo
e da separao de poderes
Defesa de concurso pblico
e proibio de vinculao de vencimentos
Omisso
Defesa dos direitos fundamentais, sociais e polticos
Ausncia de contrariedade lei
ou preceito constitucional
Total

85
35

58,6
24,1

103

66,4

30

19,4

0
0

10
12

6,5
7,7

25

17,2

145

100,0

155

100,0

A Adin 1.779 ilustrativa do argumento do federalismo e da separao de poderes, tendo sido ajuizada pelo procurador-geral da Repblica
questionando lei aprovada pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco que versava sobre as competncias dessa Assembleia. A ao foi
considerada procedente, com unanimidade.

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Justia, profissionalismo e poltica

Consolidado o entendimento no sentido de que devem os Estados, quando


da elaborao de suas Cartas Constituintes, observar os ditames da Carta
da Repblica no delineamento de controle externo nela prescrito. [...] Por
conseguinte, no poderia o poder constituinte decorrente legislar no sentido
de atribuir s Assembleias Legislativas estaduais e locais o controle externo
de forma diametralmente oposta ao modelo propugnado pelo constituinte
federal [Ilmar Galvo, acrdo da Adin 1.779, 2001:5].

Tambm a Adin 1.704 exemplifica esse argumento. A ao foi impetrada pelo governador do Mato Grosso contra lei da Assembleia Legislativa
que autorizava a utilizao de pelcula de filme nos veculos no estado. A
deciso, unnime, foi pela procedncia da ao.
A jurisprudncia dessa Corte encontra-se pacificada, no sentido de que
compete Unio legislar sobre trnsito e transporte (Adins 474, 476 e
532). [...] A disciplina da aplicao de pelcula de filme solar nos vidros
dos veculos coloca-se no mbito da competncia privativa da Unio,
prevista no inciso XI do artigo 22, no se tratando de matria ligada ao
estabelecimento e implantao de poltica de educao visando segurana
do trnsito, quando, ento, ter-se-ia a competncia, tambm, dos Estados,
isso a teor do inciso XII do artigo 23, ambos os dispositivos da Carta de
1988 [acrdo da Adin 1.704, 2002:5-7].

No desempenho desse papel o Supremo tem mantido uma orientao


mais restritiva liberdade de criao dos estados. Essa orientao mesmo
questionada por alguns dos ministros. Na Adin 227, por exemplo, o ministro Nri da Silveira expe seu ponto de vista contrrio, considerando
que a jurisprudncia do STF limitadora da autonomia estadual.
Nessa ao o governador do Rio de Janeiro questiona lei da Assembleia
Legislativa do Estado que versa sobre o regime de frias dos servidores
pblicos. Notemos que mesmo votando com o tribunal, mantendo a unanimidade da deciso, o ministro manifesta seu ponto de vista contrrio
ao que considera uma jurisprudncia restritiva.
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Argumentao dos ministros nas Adins

Sr. Presidente. Acompanho o eminente Ministro-Relator, em face da jurisprudncia que j se constituiu no Tribunal a respeito da matria. Mas,
ainda uma vez, permito-me ressalvar meu ponto de vista. Creio que, nessa
linha de jurisprudncia, estamos cada vez limitando mais a autonomia, essa
viso de autonomia dos Estados-membros, porque no se lhes deixa faixa
alguma de autonomia para dispor. O Estado, na sua Constituio, quis estabelecer determinadas normas; temos admitido como vlida, por exemplo,
a norma inserida nas Constituies dos Estados, ao dizer que o pagamento
dos vencimentos dos funcionrios ser feito at o ltimo dia do ms. Ento, por que entendermos que na Constituio no pode ser inserida essa
norma, se h uma faixa de autonomia quanto matria estatutria estadual
dispondo sobre vantagens dos seus servidores? [...] Ressalvo o meu ponto
de vista para acentuar, ainda uma vez, essa linha da nossa jurisprudncia,
que entendo demasiadamente restritiva, da autonomia dos Estados dentro
do sistema federativo [Nri da Silveira, acrdo da Adin 227, 1997:13-14].

Na Adin 1.001, julgada em agosto de 2002, o governador do Rio


Grande do Sul questionou norma editada pela Assembleia Legislativa
daquele estado com o seguinte contedo: Art. 12. s Cmaras Municipais, no exerccio de suas funes legislativas e fiscalizadoras, assegurada a prestao de informaes que solicitarem aos rgos estaduais da
administrao direta e indireta, situados nos Municpios, no prazo de
dez dias teis a contar da data da solicitao. O tribunal concluiu, com
unanimidade, pela ausncia de ofensa Constituio, sendo a lei considerada constitucional. Em seu voto, o ministro Gilmar Mendes sada a
deciso, pois, em seu entender, ela possibilitou uma maior abertura para
a atuao dos legisladores estaduais.
Sr. Presidente, fico feliz em verificar, acompanhando a discusso ora travada sobre o federalismo brasileiro, que comeamos a encontrar normas
no modelo estadual que podem ser mantidas, ainda que no se limitem a
reproduzir o texto constitucional federal. [...] Acredito que de se saudar
a iniciativa. Lembro-me de que participei de um seminrio, em So Paulo,
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Justia, profissionalismo e poltica

no qual o Professor Caio Tcito, tambm um pouco ctico em relao


atividade normativa do nosso legislador e constituinte estadual, dizia no
haver quase nada de original possvel para se fazer nos textos estaduais. Citou
um caso da Constituio da Bahia nunca verifiquei se existente onde
se permitia que, em vez do caf, fosse servido chocolate nas reparties
pblicas, tal a obrigatoriedade de se ter um mimetismo constitucional.
Ento, j temos pelo menos um exemplo de norma original nesses termos.
Acompanho o eminente Ministro-Relator [Gilmar Mendes, acrdo da
Adin 1.001, 2002:11].

Essa afirmao do ministro deixa transparecer tambm o sentido


restritivo que a jurisprudncia do STF vinha tomando at o momento em
relao s questes ligadas limitao de poderes entre estados e Unio.
No que se refere defesa do princpio da separao dos poderes temos
a Adin 137 como exemplo. Essa ao foi requerida pela AMB contra lei
do estado do Par que institua o Conselho Estadual de Justia, a ser integrado por membros da magistratura estadual, autoridades pertencentes
aos outros poderes, advogados e representantes de cartrios de notas de
registro e de serventurios da Justia. Esse conselho seria destinado fiscalizao e ao acompanhamento do desempenho dos rgos do Poder Judicirio. Por deciso unnime sua criao foi considerada inconstitucional
por ofensa ao princpio da separao dos poderes, de que so corolrios o
autogoverno dos Tribunais e a sua autonomia administrativa, financeira e
oramentria (arts. 96, 99 e pargrafos, e 168 da Carta Magna) (acrdo
da Adin 137, 1997:1). Participaram dessa deciso nove dos 11 ministros
que compunham o tribunal em 1997: Carlos Velloso, Moreira Alves, Nri
da Silveira, Sydney Sanches, Octvio Gallotti, Seplveda Pertence, Marco
Aurlio, Ilmar Galvo e Maurcio Corra.37
relevante para o argumento que desenvolvemos neste trabalho atentar para o fato de que a criao
do Conselho Nacional de Justia foi levada ao julgamento do STF e decidida em abril de 2005, na
Adin 3.367 tambm impetrada pela AMB. A deciso foi a de que a criao do Conselho Nacional
de Justia no fere o princpio constitucional da separao dos poderes. Os ministros Eros Grau,
Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Nelson Jobim votaram pela
constitucionalidade do Conselho, com os ministros Marco Aurlio, Ellen Gracie, Carlos Velloso e
37

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Argumentao dos ministros nas Adins

Grande parte das aes decididas com base no argumento do federalismo e da separao dos poderes envolve questes polmicas, de relevo na
vida poltica nacional. J em decises de questes mais rotineiras, em geral
decises unnimes, o argumento mais frequente o da impossibilidade
jurdica do pedido38 (correspondendo a 28% das decises).
A impossibilidade jurdica se caracteriza especialmente quando a
arguio se faz em face de Constituio que j foi revogada (exemplos:
Adins 3, 9, 20, 200, 2.047). Um exemplo a Adin 3, impetrada pela OAB
em outubro de 1988, questionando decretos editados pelo presidente da
Repblica em 1987, que versavam sobre o reajuste de preos dos contratos
pblicos. Essa ao no foi conhecida pelo STF. Em seu voto, Moreira
Alves justifica o porqu da impossibilidade do julgamento do pedido.
Seplveda Pertence ficando vencidos, argumentando pela inconstitucionalidade do Conselho, por
ter ele poderes excessivos e incluir em sua composio pessoas estranhas ao Judicirio; Velloso argumentou que ao incluir representantes da poltica partidria em sua composio o Conselho poderia
trazer danos ao Poder Judicirio. Entre o julgamento dessas duas aes houve grande renovao
na composio do Tribunal. Nenhum dos ministros que participou da deciso sobre a inconstitucionalidade do Conselho Estadual de Justia do estado do Par votou pela constitucionalidade do
Conselho Nacional da Magistratura, sendo os votos por sua constitucionalidade proferidos pelos
ministros nomeados pelo presidente Lula, acompanhados dos ministros Mendes, Jobim e Melo. Os
votos contrrios so dos ministros que participaram da deciso da Adin 227, acompanhados pela
ministra Ellen Gracie, que no fazia parte do tribunal naquele momento e embora tenha perfil
restritivo, da carreira da magistratura. A mudana de composio do tribunal levando a mudana
de orientao da deciso refora o argumento de que as diferenas no treinamento dos ministros,
em seus valores, enfim, em seu perfil, refletem-se no processo de deciso.
38
No caso das Adins que tiveram deciso monocrtica, esse argumento (impossibilidade jurdica)
foi o preponderante, como podemos notar no Anexo, tabela E, com os argumentos utilizados nas
decises monocrticas. Mas importante notar que apesar de ser o argumento a causar maior
consenso entre os ministros, a postura do STF nos casos da discusso da legitimidade ou no da
requerente, assim como da necessidade de pertinncia temtica, costuma gerar polmicas nas
decises do tribunal, evidenciando a atitude dos ministros em relao expanso ou restrio
da atuao do tribunal. Um exemplo o posicionamento dos ministros Marco Aurlio, Seplveda Pertence e Paulo Brossard, que ficaram vencidos na Adin 164. Essa ao foi requerida pela
Confederao Nacional das Instituies Financeiras e pela Federao Nacional dos Bancos contra
normas editadas pelo governo federal que criaram e regulamentaram o Finsocial. A ao no
foi conhecida pela maioria do tribunal com o argumento da falta de legitimidade das autoras.
Os ministros que ficaram vencidos reconheciam a legitimidade da Confederao Nacional das
Instituies Financeiras e buscaram, com seus votos, ampliar o entendimento e a possibilidade
de atuao do tribunal quanto s entidades de classe e associaes.
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Justia, profissionalismo e poltica

H, porm, no caso, impossibilidade jurdica do pedido, porquanto esta


Corte j firmou jurisprudncia no sentido de que a ao direta de inconstitucionalidade no cabvel quando a arguio se faz em face de Constituio
j revogada, nem quando o ato normativo impugnado foi revogado antes
da propositura dela [Moreira Alves, acrdo da Adin 3, 1992:1].

A impossibilidade jurdica se d igualmente em circunstncias de


perda do objeto da ao, quando a lei ou o decreto questionado j foi
revogado, ou j foi julgado em outra Adin. Ilustrativo desse caso a Adin
707, impetrada pelo Partido dos Trabalhadores contra lei do governo
federal que regulava concesso dos servios de telecomunicaes.
Posteriormente instaurao deste processo a norma impugnada foi expressamente revogada pela Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997, que passou a dispor sobre
a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e funcionamento do
rgo regulador. Revogada a norma supostamente inconstitucional e consequentemente perdido o interesse de agir, tem-se, em preliminar, a prejudicialidade da
presente ao direta em face da superveniente revogao da regra impugnada. Com
efeito, a jurisprudncia prevalecente desse Supremo Tribunal Federal no sentido
de que a revogao superveniente do ato normativo objeto de impugnao em
sede de controle normativo abstrato de constitucionalidade faz instaurar situao
de prejudicialidade, ante a perda do interesse de agir e independentemente da
existncia de efeitos residuais concretos que possam ter derivado da aplicao do
diploma questionado [Ellen Gracie, acrdo da Adin 707, 2001:1].

Esse argumento utilizado ainda quando se trata de medida provisria que tenha sido reeditada 39 (exemplos: Adins 110, 309, 428, 2.067,
O STF tem jurisprudncia firmada sobre a edio e reedio de medidas provisrias. Na deciso
da Adin 1.610 lemos que o STF no admite reedio de MP quando j rejeitada pelo Congresso
Nacional (Adin 293-RTJ 146/707). Tem, contudo, admitido como vlidas e eficazes as reedies
de Medidas Provisrias, ainda no votadas pelo Congresso Nacional, quando tais reedies hajam ocorrido dentro do prazo de trinta dias de sua vigncia. At porque o poder de editar MP
subsiste, enquanto no rejeitada (Adin 295, Adin 1.533, entre outras) (Sydney Sanches, acrdo
da Adin 1.610, 1999:11).
39

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Argumentao dos ministros nas Adins

2.161) ou quando o STF no reconhece o postulante como tendo o direito


de acionar o tribunal por via da ao direta, por no se constituir como
um dos agentes listados no art. 103 da Constituio ou por no haver
pertinncia temtica entre o requerente e o objeto da norma em questo
(exemplos: Adins 36, 1.305, 1.307, 1.803).
A Adin 935 demonstrativa do argumento da impossibilidade em
decorrncia da ilegitimidade da autora. A ao foi solicitada pela Federao Nacional das Secretrias e Secretrios contra a emenda constitucional
que instituiu a cobrana do IPMF em 1993. A ao no foi conhecida
por unanimidade.
O inciso IX do art. 103 da Constituio Federal confere a Confederao Sindical
legitimidade para a propositura de ao direta de inconstitucionalidade. A Consolidao das Leis do Trabalho, ao tratar da Organizao Sindical (artigos 511 e
seguintes), coloca o Sindicato em 1o grau, as Federaes e as Confederaes em
grau superior (art. 533 e seguintes), sendo certo que estas, as Confederaes,
que se situam no grau mais alto, pois enquanto as Federaes renem os Sindicatos dos Estados (art. 534), as Confederaes renem as Federaes (art. 535
e seus pargrafos). E foi s entidades sindicais, de grau mais elevado, ou seja,
s Confederaes, que, como ficou dito, a Constituio conferiu legitimidade
para o exerccio da ao direta de inconstitucionalidade perante esta Corte.
No, assim, s Federaes Sindicais ou aos Sindicatos. Esse entendimento j
foi o adotado pelo plenrio do Supremo Tribunal Federal, em pelo menos dois
precedentes [Sydney Sanches, acrdo da Adin 935, 1993:11].

Muitas vezes encontramos argumentos relativos aos limites e s


possibilidades para a atuao do STF. Esses argumentos esto resumidos
na categoria no cabimento da deciso da questo pelo STF 12% das
aes foram decididas com base nele. Trata-se na maior parte das vezes de
aes em que esto em jogo atos de efeito concreto, em que no possvel
a apreciao do tribunal. Tambm quando o requerente questiona apenas uma parte de uma lei, o que levaria a Corte a atuar como legislador
positivo, e ela s pode atuar como legislador negativo.
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Justia, profissionalismo e poltica

Um exemplo de ao decidida com base nesse argumento a Adin


2.422. Essa ao foi ajuizada pela Confederao Nacional da Indstria
questionando lei federal que instituiu a Taxa de Controle e Fiscalizao
Ambiental. Foi decidida monocraticamente pelo relator, ministro Celso
de Mello.
A jurisprudncia do Pretrio Excelso exige, de modo inequvoco, seja oferecida, em Ao Direta de Inconstitucionalidade, a impugnao integral
do complexo normativo em que se insere o diploma impugnado. Com
efeito, reconhece a jurisprudncia do Egrgio Supremo Tribunal Federal:
No se conhece de ao direta de inconstitucionalidade que impugna,
em determinado sistema normativo, apenas alguns dos preceitos que o
integram deixando de questionar a validade de outros dispositivos com
eles relacionados dado que essa declarao de inconstitucionalidade, tal
como pretendida, alteraria o sistema da Lei. [...] A ao direta de inconstitucionalidade no pode ser utilizada com o objetivo de transformar o
Supremo Tribunal Federal, indevidamente, em legislador positivo, eis que
o poder de inovar o sistema normativo, em carter inaugural, constitui
funo tpica da instituio parlamentar. Ao Supremo Tribunal Federal,
em sede de controle normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar
como legislador negativo. No lhe compete, em consequncia, praticar atos
que importem em inovao de carter legislativo [Celso de Mello, acrdo
da Adin 2.422, 2001].

Tambm a Adin 1.097, impetrada pela AMB contra expresso da


lei do estado de Pernambuco que vincula os subsdios dos deputados aos
dos desembargadores, serve como exemplo desse argumento. A ao foi
decidida com unanimidade.
GALVO: Sem razo, portanto, para modificar o entendimento que adiantei quando do julgamento da cautelar, meu voto no sentido de julgar
improcedente a ao. ALVES: Sr. Presidente, creio que, em casos como
este, a soluo ser a de no se conhecer da ao, para no nos tornarmos
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Argumentao dos ministros nas Adins

legisladores positivos. GALVO: Ns no estamos restringindo a competncia da Assembleia Legislativa? ALVES: No. Apenas no conhecemos por
impossibilidade jurdica. Poder ser proposta outra ao que nos permita
uma apreciao integral, pois, caso contrrio, o que se pretende que nos
transformemos em legisladores positivos. GALVO: Rendendo-me aos
argumentos expendidos pelo eminente Ministro Moreira Alves, tambm
reconheo a inviabilidade jurdica da impugnao parcial da lei sob enfoque,
pela via da ao direta de inconstitucionalidade. Modifico, em consequncia, o meu voto em sua concluso, para o fim de no conhecer do pedido
[acrdo da Adin 1.097, 1996:7-9].

interessante observar que o ministro Galvo modificou seu entendimento aps a exposio dos argumentos do ministro Moreira Alves.
comum a retificao de votos em razo da argumentao de outros
ministros, o que demonstra flexibilidade por parte dos ministros, possibilitando a observao dos mecanismos que influenciam o processo
de deciso. Na Adin 512, por exemplo, os ministros Aurlio, Corra e
Jobim alteraram seu voto aps serem lembrados por Pertence da deciso
que Gallotti proferiu na Adin 1.907.40 Lembrando que a Adin 512 foi
proposta pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) contra lei do estado
da Paraba que possibilitava aos titulares de mandato eletivo, estadual
ou municipal, aposentarem-se aps pelo menos oito anos de exerccio do
mandato. A ao foi julgada prejudicada por unanimidade.
AURLIO: Constata-se, em primeiro lugar, que o tema ligado autonomia municipal veio a ser, de imediato, ferido. [...] Julgo procedente
o pedido formulado e fulmino, no caput do artigo 270, a expresso ou
municipal, esclarecendo, mais uma vez, que a lei prevista na parte final
A Adin 1.907 foi proposta pelos partidos PDT, PT, PCdoB e PSB contra medida provisria que
dispunha sobre as regras gerais dos regimes prprios da previdncia social dos servidores pblicos
da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, prevendo a contribuio concorrente
dos inativos e dos pensionistas. A ao foi julgada prejudicada em 1999, em razo da superveniente
promulgao da Emenda Constitucional no 20, 1998, que alterou o teor original do 6o do art. 40
da lei fundamental (ementa da Adin 1.907, relator ministro Octvio Gallotti, 1999:1).
40

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Justia, profissionalismo e poltica

do preceito no englobou a disciplina da aposentadoria dos vereadores.


CORRA: Sr. Presidente, acompanho o eminente Ministro-Relator, julgando procedente a ao para excluir a expresso ou municipal, contida
no artigo 270 da Constituio Paraibana; com relao ao texto restante
tambm julgo-o improcedente, por entender que no h incompatibilidade com o artigo 40, 2 o, da Constituio Federal. PERTENCE: Fico
com a orientao tomada na Adin 1.907. Como ficou claro no voto que
proferi, desatento a Emenda Constitucional n o 20, era-me fundamental,
como padro da verificao da constitucionalidade, o antigo art. 40,
2o da Constituio, substancialmente alterado, no mnimo, pela srie de
pargrafos do novo art. 40, na redao da Emenda Constitucional n o 20.
Ora, como decidimos em hiptese similar na Adin 1.907, Relator o Sr.
Ministro Octvio Gallotti, julgada em 18 de fevereiro do corrente ano,
julgo prejudicada a ao. CORRA: Sr. Presidente, vou pedir vnia ao
eminente Ministro Marco Aurlio, porque tinha acompanhado S. Exa.,
mas lembrado pelo Sr. Ministro Octvio Gallotti da existncia do novo
regime geral da Previdncia Social estamos sob o regime da Emenda
Constitucional no 20 o meu voto no sentido de entender que a
ao est prejudicada. AURLIO: Senhor Presidente, sensibilizou-me
a referncia feita por V. Exa. circunstncia de o preceito aludir a uma
espcie de aposentadoria que j no est mais, com a extenso primitiva,
contemplada na Carta de 88, considerada a Emenda Constitucional no 20:
aposentadoria proporcional. Por isso, evoluo e declaro prejudicada a ao
direta de inconstitucionalidade, no particular. Na dico do Tribunal, o
caso de revogao do preceito por incompatibilidade com o novo texto
constitucional, no desafiando, por isso, o controle abstrato. o meu
voto [acrdo da Adin 512, 2001:8-18].

Algumas vezes a discusso dos limites de atuao do tribunal aparece


quando esto em julgamento outras questes, como no caso da Adin 83,
em que o governador de Minas Gerais arguiu de inconstitucionalidade
lei proveniente da Assembleia Legislativa do estado, que regulamentava
vencimentos de servidores pblicos da administrao direta e indireta,
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Argumentao dos ministros nas Adins

incluindo os servidores bancrios. No cabe aqui discutir a fundamentao


dessa ao, mas apenas atentar para uma discusso que se travou entre
os ministros Brossard e Pertence sobre os limites da atuao do Supremo
Tribunal Federal. O ministro Brossard questiona se o STF deve atuar de
forma restrita, de acordo com o que est afirmado na petio inicial, que
segundo ele muitas vezes mal formulada, ou se ele deve investir-se da
liberdade de julgar em toda a plenitude a questo proposta, indo alm da
inicial, se assim julgar de seu dever. Para o ministro Seplveda Pertence
impossvel ao STF ir alm do que est proposto pelo requerente, pois
agindo assim estaria extrapolando suas funes.
A meu ver, data vnia, a diferena radical, no ponto, entre o controle
difuso e o controle direto, abstrato. No controle difuso, a parte nem precisa suscitar a inconstitucionalidade: apenas uma questo prejudicial da
deciso da causa. O juiz h de afastar, provocado ou de ofcio, ou em parte
provocado e em parte de ofcio, todas aquelas normas de que precise para
decidir a causa e que lhe paream devam ser afastadas para dar prevalncia
Constituio. No controle direto, no: deu-se ao Judicirio um poder
excepcional j vrias vezes se enfatizou que, a rigor, no jurisdicional,
um poder evidentemente poltico e o limite desse poder estupendo do
Judicirio no ter a iniciativa do seu exerccio. J me preocupei com o tema
na Procuradoria-Geral, em relao a dispositivos dependentes nitidamente
daqueles que so impugnados na ao direta. O Tribunal, salvo engano,
teve problemas com isso, na srie de casos relativos s leis estaduais sobre os
agrotxicos. Mas no este o caso. Repito: seja ao selecionar as expresses
impugnadas, seja ao decidir a razo de pedir, o Governador simplesmente
no tocou na situao dos servidores Pblicos [Seplveda Pertence, acrdo
da Adin 83, 1991:35-37].

Outro argumento o da defesa da obrigatoriedade do concurso pblico e proibio de vinculao de vencimentos 10% das Adins foram
decididas com base nesse argumento. Ele se refere impossibilidade de
admisso nas carreiras pblicas sem a aprovao prvia em concurso p165

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Justia, profissionalismo e poltica

blico e tambm proibio de vinculao de vencimentos entre carreiras


pblicas. So muitos os casos de aes em que a razo de decidir repousa
nesse argumento (exemplos: Adins 88, 91, 196, 266, 363). Citamos como
exemplo aqui a Adin 1.233, requerida pelo procurador-geral da Repblica
questionando lei da Assembleia Legislativa do estado de Gois que havia
criado o posto de subdelegado de polcia. Por unanimidade o tribunal
julgou a ao procedente.
A nova norma constitucional restabeleceu, no mbito da Polcia Civil do
Estado de Gois, a sombria e anacrnica figura do subdelegado de polcia,
vulgarmente conhecido como delegado cala curta, de provimento em
comisso pelo Governador do Estado. A denominao popular de cunho
pejorativo deve-se ao fato de que a nomeao, de modo sistemtico e
preferencialmente, recai sobre cidado despreparado para o desempenho
da funo policial e ligado ao partido ou faco poltica dominante. [...]
A funo policial das mais relevantes e aqueles que a exercem devem ser
integrados da carreira, no sendo concebvel que cargos seus possam ser
considerados da confiana do Poder Executivo, assim cargos em comisso.
A carreira policial civil enfatizada na Constituio art. 144, 40, motivo
por que a criao de cargos de subdelegados, em comisso, da confiana do
Governador do Estado, ofensiva Constituio [Carlos Velloso, acrdo
da Adin 1.233, 2001:8-9].

Outra ao decidida com base nesse argumento a Adin 430. Ela foi
requerida pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) contra a
Assembleia Legislativa do Mato Grosso do Sul. A lei questionada tratava
do provimento de cargos de agente tributrio. O tribunal decidiu com
unanimidade pela procedncia da ao.
Senhor Presidente, o julgamento final. No estamos apenas apreciando
pedido de concesso de liminar. Por isso mesmo, desejo deixar registrado,
nos autos, o convencimento que tenho sobre o tema. Na verdade, o artigo
23 da Constituio de Mato Grosso do Sul, atacado mediante esta ao
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Argumentao dos ministros nas Adins

direta de inconstitucionalidade, padece de dois defeitos: o de forma e o


de fundo. Quanto ao vcio de forma, apontou o ilustre Ministro Relator
que, versando o preceito sobre a organizao funcional, a organizao do
quadro da pertinente Secretaria do Estado, a iniciativa quanto lei de regncia deveria ter sido do Chefe do Poder Executivo. No tocante matria
de fundo, verifica-se que o dispositivo acabou por beneficiar, dando um
alargamento ao teor do artigo 19 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, concursados e no concursados. Em sntese, determinados
candidatos, aprovados em concurso pblico para a categoria funcional de
agente tributrio estadual, viram a validade desse concurso expirar e, consequentemente, as aprovaes ficaram fulminadas. [...] Tenho para mim que
o preceito implicou um verdadeiro drible ao concurso pblico, posto que
a aluso ao artigo 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
alberga, at mesmo, aqueles que, poca da promulgao do Diploma
Maior Federal, vinham prestando servios, muito embora sem a feitura do
concurso. Acompanho o Senhor Ministro Relator, declarando, portanto,
pelos dois fundamentos, a inconstitucionalidade da norma [Marco Aurlio,
acrdo da Adin 430, 1994:13-14].

Em seu voto o ministro Marco Aurlio declarou que, sendo o julgamento final, gostaria de deixar registrada sua interpretao sobre o tema.
Essa atitude comum em julgamentos finais, pois as decises do STF
tm o poder de influenciar decises futuras do tribunal e de tribunais
inferiores, e sua fundamentao pode orientar a criao de leis.
O argumento ausncia de contrariedade lei ou preceito constitucional refere-se ao fato de a lei questionada no contrariar preceito ou
dispositivo constitucional e ausncia de fundamentao na argumentao por parte do requerente, o que implica o reconhecimento da constitucionalidade da lei ou dispositivo, no primeiro caso, ou a impossibilidade
de julgar o mrito da ao, dada a falta de argumentao consistente por
parte do requerente, no segundo (exemplos Adins 550, 1.582, 1.935).
Esse argumento foi responsvel pela justificao de 8% das Adins, todas
indeferidas no mrito.
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Justia, profissionalismo e poltica

A Adin 2.666, que trata da prorrogao da CPMF, foi uma das aes
decididas com base no argumento de no contrariar dispositivo constitucional. Essa ao foi proposta pelo Partido Social Liberal, alegando
ofensa Constituio, pois a emenda constitucional que prorrogou essa
contribuio no teria obedecido aos trmites legais para aprovao, sendo
promulgada pelo Senado sem o retorno necessrio Cmara dos Deputados. O tribunal aderiu unanimemente ao voto da relatora, decidindo que a
Corte j firmou o entendimento de que, quando a modificao do texto
por uma das Casas Legislativas no importa em mudana substancial do
seu sentido, a Proposta de Emenda Constitucional no precisa retornar
Casa iniciadora (Adin 2.666, 2002:7). E como se trata de prorrogao,
segundo a ministra Ellen Gracie, pela sua natureza, no se subsume a
nenhuma das duas hipteses em que se tem como obrigatria a observncia
do prazo nonagesimal: instituio ou majorao da contribuio social.
Diante do exposto, julgo improcedente esta ao direta de inconstitucionalidade (Adin 2.666, 2002:10).
A proteo dos direitos fundamentais supostamente a primeira
funo da reviso judicial, mas no caso do Brasil ela se encontra em
posio secundria. Isso porque as questes que chegam ao Supremo so
principalmente referentes ao federalismo, separao de poderes e ao
suporte ou ao questionamento de polticas pblicas a prpria classificao das Adins de acordo com a temtica indica que mais de 60% das
aes so referentes administrao pblica, levando o Supremo a atuar
principalmente como racionalizador da administrao pblica. Segundo
Werneck Vianna:
O comprometimento da agenda das Adins com o tema da administrao
pblica, na escala em que se descreveu, provavelmente repercute negativamente sobre as possibilidades de o STF se identificar mais claramente com
a filosofia da Carta de 1988, cuja inteno era a de favorecer a efetivao
de seus grandes princpios programticos e no de criar mais uma instncia
para as controvrsias das diferentes corporaes sobre questes de direito
administrativo [Werneck Vianna et al., 1999:66].
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Argumentao dos ministros nas Adins

As decises com base no argumento da defesa dos direitos fundamentais, sociais e polticos correspondem a apenas 4% do total sendo
todas as decises pelo deferimento da ao.
Um exemplo de ao decidida com base no argumento da proteo
aos direitos a Adin 1.459, em que o Partido dos Trabalhadores questiona a constitucionalidade de lei rescisria eleitoral que afirma, nos casos
de inelegibilidade, a possibilidade do exerccio do mandato eletivo at o
julgamento do ru.
Trata-se de frontal contradio, no apenas disposio literal do texto, mas
ao esprito da Constituio que busca, atravs da inelegibilidade, resguardar
a legitimidade das eleies e, sobretudo, o sentido tico da base democrtica
do regime. [...] Assim, ao instituir o efeito suspensivo s inelegibilidades e
atente-se, tanto as absolutas quanto as relativas, a garantia de harmonizao
do sistema representativo foi suspensa e at mesmo removida, subtraindo-se,
por via oblqua, a garantia de defesa da sociedade. [...] De fato, a simples
existncia de violao constitucional, com grave repercusso na ordem jurdica interna est a recomendar a excluso dos dispositivos retromencionados
do arcabouo jurdico ptrio, legitimadores que so de grave ofensa aos
princpios constitucionais destinados a proteo dos direitos da cidadania
[Sydney Sanches, acrdo da Adin 1.459, 1999:12-15].

Outro direito que aparece o direito dos consumidores. Um exemplo


a Adin 2.334, em que a Confederao Nacional do Comrcio questiona
lei do estado do Rio de Janeiro que obrigava as distribuidoras de combustveis a colocarem lacres eletrnicos nos tanques dos postos de combustveis.
O tribunal decidiu com unanimidade pelo no conhecimento da ao,
nos termos do argumento do relator, ministro Gilmar Mendes, fcil
ver que os princpios da livre concorrncia, da propriedade privada e da
livre-iniciativa no podem ser concretizados em detrimento do interesse
pblico, especialmente da defesa do consumidor. [...] Nesses termos, o
meu voto pelo no conhecimento da ao (Gilmar Mendes, acrdo
da Adin 2.334, 2003:5-7).
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Justia, profissionalismo e poltica

H ainda o argumento de omisso (Adins por omisso). Quando o


tribunal reconhece a omisso, o poder responsvel comunicado, tendo
um prazo de 30 dias para adotar as medidas necessrias. Mas, segundo
os crticos desse tipo de ao, essa possibilidade muito limitada, uma
vez que o STF s pode atuar comunicando o Legislativo ou o Executivo
da omisso, no podendo influir afora disso. O argumento de omisso
corresponde a 4% do total das decises. Um exemplo de ao com deciso baseada no argumento da omisso a Adin 2.481. Nela, o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT) questiona o governo do estado do Rio
Grande do Sul por no ter procedido reviso anual dos vencimentos
dos funcionrios pblicos.
Ocorre, entretanto, como destacado na inicial, que at o presente momento,
embora mais de trs anos tenham decorrido desde a edio da EC 19/98
e, consequentemente, da categrica norma do art. 37, X e no obstante
o fenmeno da inflao se tenha feito sentir, ininterruptamente, durante
todo o perodo no se registrou o necessrio desfecho, de parte do Governo do Estado, de nenhum processo legislativo destinado a tornar efetiva
a indispensvel reviso geral dos vencimentos dos servidores estaduais.
Patente, assim, a alegada mora legislativa, de responsabilidade do Governador do Estado, que justificou o ajuizamento da presente ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. Meu voto, portanto, julga procedente,
em parte, a presente ao, para o fim to somente de, declarando-o em
mora no cumprimento do disposto no art. 37, X, da Constituio Federal,
determinar que ao Governador do Estado do Rio Grande do Sul seja dada
cincia desta deciso [Ilmar Galvo, acrdo da Adin 2.481, 2002:5].

Separando os argumentos vencedores na justificao das Adins entre


aes unnimes e no unnimes, percebemos que as Adins unnimes
foram decididas preponderantemente com base nos argumentos do federalismo e da impossibilidade jurdica do pedido. Grande parte das Adins no
unnimes foi decidida tambm com base no argumento do federalismo,
seguidas do argumento de no contrariar lei ou preceito constitucional.
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Argumentao dos ministros nas Adins

Grfico 2
Argumentos vencedores nas Adins, entre outubro de 1988 e maro
de 2003, de acordo com a unanimidade ou no da deciso
Omisso
Ausncia de contrariedade lei
Direitos fundamentais
No cabimento deciso pelo STF
Concurso pblico
Federalismo
Impossibilidade jurdica
0

10

15

20

25

30

35

40

Unnime
No unnime

Esses dados demonstram que a defesa do federalismo e do princpio


da separao dos poderes tem sido o principal papel desempenhado pelo
Supremo, e tambm o que tem gerado as maiores divergncias de opinio
no tribunal. O voto do ministro Marco Aurlio na j citada Adin 3 indica
uma das razes para o alto nmero de decises fundamentadas com base
no federalismo. A ao no foi conhecida pelo tribunal em virtude de os
decretos terem data anterior Constituio de 1988.
Cabe, ento, indagar: o que ocorre na hiptese de emenda constitucional
que atraia o conflito, com a Carta, de determinada lei? O caso de mera revogao ou de inconstitucionalidade superveniente? Em debate a harmonia
ou no de lei com a Constituio, tudo recomenda a adoo do procedimento que visa determin-la, pouco importando, no caso, a poca em que
ocorreu a edio dos diplomas legais. A segurana jurdica buscada com a
demanda direta de inconstitucionalidade tambm diz respeito legislao
editada sob a luz da Carta anterior e hipteses ocorrero em que somente
uma declarao erga omnes surtir os efeitos desejveis. Tenha-se presente
controvrsia a envolver, por exemplo, a Consolidao das Leis do Trabalho
e a Carta atual, que inovou no campo dos direitos sociais. A admissibilidade
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Justia, profissionalismo e poltica

da demanda direta de inconstitucionalidade, alm de preservar esta Corte


no patamar que lhe prprio, evitar inmeras demandas individuais e, at
mesmo, movimentos de paralisao, contribuindo, assim, para a almejada
Paz social. No campo da Poltica Judiciria o efeito prtico salutar, sendo
certo que, se hoje o Tribunal enfrenta grande nmero de aes diretas de
inconstitucionalidade, o faz tendo em vista as Constituies Estaduais e
no diplomas anteriores. Indagando-se sobre o nmero de demandas de
inconstitucionalidade ajuizadas aps 1988 e que versam legislao pretrita
ver-se- que no procede o argumento extremo segundo o qual esta Corte
ficar inviabilizada nos trabalhos que desenvolve [Marco Aurlio, acrdo
da Adin 3, 1992:16-17].

Nesse voto est a constatao de que houve uma grande demanda


do Supremo em virtude da elaborao das Constituies Estaduais, o
que explica o elevado percentual de decises com a argumentao do
federalismo. Mas nesse voto transparecem tambm outros aspectos da
atuao do tribunal e da postura do ministro Marco Aurlio, como a
defesa de uma atuao mais ampla por parte do tribunal e a defesa de
um papel de importncia na sociedade com a finalidade de garantir a
segurana jurdica.

Argumentos vencidos

Apesar do alto ndice de consenso verificado nas decises das Adins, existe
no Supremo a disputa de opinies e posies. Algumas vezes os ministros
com opinies divergentes contentam-se em simplesmente manifestar essa
opinio, aderindo no final ao voto da maioria. Outras vezes os ministros
votam em posio contrria, ficando na minoria.
Na anlise estatstica vimos que as caractersticas pessoais e o perfil
de atuao dos ministros so os principais fatores determinantes do voto
minoritrio. Agora procuramos identificar quais argumentos fundamentaram esses votos.
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Argumentao dos ministros nas Adins

A partir do grfico 3 vemos que mais da metade dos votos vencidos


fundamenta-se no argumento de no contrariar preceito ou lei 56%
dos votos vencidos tiveram por base essa justificao.
Um exemplo a Adin 236, em que o governador do Rio de Janeiro
questiona a Assembleia Legislativa do estado por ter institudo norma que
inclui no conceito de segurana pblica a vigilncia dos estabelecimentos
penais e, entre os rgos encarregados dessa atividade, a denominada
Polcia Penitenciria. Nessa ao ficaram vencidos41 os ministros Marco
Aurlio, Sydney Sanches, Paulo Brossard e Moreira Alves, considerando
improcedente a ao nos termos do voto do ministro Marco Aurlio:
Senhor Presidente, aprendi, desde cedo, que a declarao de inconstitucionalidade de um ato normativo deve repousar em ilao segura do conflito
desse ato normativo com o texto constitucional. E digo que, quando em
cotejo Constituio de Estado e Constituio Federal, esse conceito deve
ser observado com maior rigor, somente se chegando declarao de inconstitucionalidade do dispositivo da Carta estadual quando o conflito for
evidente. E, no caso dos autos, data vnia abstrada a problemtica relativa
convenincia, que no posso, aqui, levar em considerao, no vejo este
conflito, no que o artigo 180 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro,
aps revelar que se inclui na segurana pblica tambm a segurana intramuros
nos estabelecimentos penais, cogita de uma espcie de polcia civil, para mim,
plenamente harmnica com a Lei Bsica Federal, que a penitenciria. Por
Os ministros que integraram a maioria foram Nri da Silveira, Seplveda Pertence, Celso de
Mello, Carlos Velloso e Ilmar Galvo, acompanhando o voto do relator, ministro Octvio Gallotti,
pelo procedimento da ao: A norma da Constituio Federal, objeto do confronto estabelecido
pelo Requerente (art. 144), consiste em preceito explcita e diretamente dirigido aos Estados,
porquanto contm, na enumerao do caput, a referncia a dois rgos de natureza inequvoca e
exclusivamente estaduais, tais sejam as polcias militares e os corpos de bombeiro (item V). Isso,
sem falar no plural polcias civis (item IV), a remeter s duas espcies conhecidas, a federal e a
estadual. Dessa direta e palmar aplicao da norma, organizao dos Estados, decorre no poderem estes, em suas leis ou Constituio, alterar ou acrescer o contedo substancial do dispositivo
da Constituio da Repblica. Acresc-lo, ou adit-lo, em sua proviso, foi, porm, precisamente
o vcio em que parece irretorquvel haver incidido a Carta do Rio de Janeiro (Octvio Gallotti,
acrdo da Adin 236, 1992:36-37).
41

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Justia, profissionalismo e poltica

isso, data vnia julgo improcedente o pedido formulado nesta ao direta de


inconstitucionalidade [Marco Aurlio, acrdo da Adin 236, 1992:39-40].

O segundo argumento de maior expresso na fundamentao dos


votos minoritrios o da defesa dos direitos fundamentais (21%). A maior
parte desses votos se deu em aes que questionavam a correo monetria
de salrios de funcionrios pblicos em virtude de planos econmicos.
Esses votos se fundamentaram no reconhecimento do direito adquirido
por parte desses funcionrios da irredutibilidade de seus vencimentos.
Grfico 3
Argumentos vencidos nas Adins
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Federalismo
Concurso pblico
No cabimento deciso pelo STF
Direitos fundamentais
Ausncia de contrariedade lei
0

10

15

20

25

30 35

40

45

50

55

60

Outros direitos defendidos pelos ministros na fundamentao de


seus votos foram as liberdades de pensamento e poltica, como podemos
notar pelo voto do ministro Marco Aurlio na Adin 956. Essa ao foi
requerida pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra lei federal que
regulamentava a realizao dos programas de TV para a propaganda
eleitoral gratuita. Essa lei proibia a utilizao de gravaes externas,
montagens ou trucagens. A maioria indeferiu o pedido,42 ficando venOs ministros que compuseram a maioria foram Octvio Gallotti, Moreira Alves, Nri da Silveira,
Seplveda Pertence, Carlos Velloso e Ilmar Galvo, acompanhando o voto do ministro relator
Francisco Rezek. A propaganda atravs da televiso, que permite levar ao eleitorado as discusses
e as informaes polticas, por isso mesmo, impe regulamentao coibitiva do abuso do poder
poltico, ou do poder econmico nas eleies como, alis, ressaltou o parecer do Procurador-Geral
42

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Argumentao dos ministros nas Adins

cidos os ministros Marco Aurlio e Celso de Mello, que consideravam


a lei inconstitucional.
O que fica excludo com o preceito segundo o qual nos programas a que se
refere esse artigo vedada a utilizao de gravaes externas, montagens
e trucagens? O que se afasta do cenrio relativo ao processo eleitoral? A
meu ver, rechaa-se a manifestao do pensamento e a criao preservadas
mediante o disposto no artigo 220 da Constituio Federal. No meu entender, obstaculiza-se, a mais no poder, a possibilidade de um certo partido,
um certo candidato, produzir programa que revele, at mesmo, a realidade
da Repblica no Mandado de Segurana n. 731, porque esses abusos so incompatveis com os
valores inerentes ao regime democrtico, estruturado na Lei Fundamental. [...] A regra do 1
do art. 76 tem por finalidade afastar a influncia do poder econmico na propaganda eleitoral,
impedindo a utilizao de recursos tcnicos de udio e vdeo sofisticados e dispendiosos, realizados por grandes empresas de publicidade, que constituiria privilgio de alguns poucos partidos
polticos, inatingveis pelos demais. Esses recursos tcnicos, por outro lado, semelhana do
que ocorre com as pesquisas resultantes de manipulao de dados, poderiam facilmente servir
para induzir em erro quanto s tendncias do eleitorado, ou mesmo para falsear a realidade, em
proveito ou em detrimento de partido poltico ou candidato. Ademais, seja a proibio legal tem
ainda o sentido de impedir a degradao ou ridicularizao de partido poltico ou candidato que
poderiam ocorrer com a utilizao de trucagens ou montagens ou mesmo com gravaes externas, a exemplo do que se verificou nos ltimos pleitos eleitorais. Em suma, a regra impugnada
visa a garantir, de um lado, tratamento isonmico entre partidos e candidatos em disputa nas
eleies e, de outro, que o corpo eleitoral seja esclarecido dos seus programas, ideias e propostas,
vetando a utilizao de recursos que comprometam a prpria finalidade da propaganda eleitoral,
que falseiem a realidade, gerando a desorientao e a desinformao polticas. Sem prejuzo da
livre manifestao das opinies, ideias e propostas dos candidatos e dos partidos nos programas
eleitorais gratuitos, que no podem sofrer em nenhuma hiptese e sob qualquer pretexto cortes
instantneos ou qualquer tipo de censura prvia (Lei n. 8.713/93, art. 75), a vedao contida
no 1 do art. 76, combate o exerccio abusivo e desenfreado desse instrumento democrtico de
comunicao social, quando dirigido a falsear ou tergiversar a verdade dos fatos, regras que tm
tutela da lisura e autenticidade das eleies, com vistas a assegurar que a discusso e a informao polticas cheguem ao eleitorado livres de deturpaes, de forma a garantir a sua participao
ativa e consciente no processo eleitoral. [...] Em sntese, o que no encontro no caso uma sede
constitucional da disciplina no horrio gratuito; no vejo algo que possa ser confrontado com
o art. 76 e seu 1 da Lei 8.713 para o fim de derrubar tais normas, visto que nos encontramos
em domnio onde o legislador ordinrio tem a prerrogativa de estatuir sobre como aquele favor,
patrocinado pela sociedade atravs do Estado, dever utilizar-se (Francisco Rezek, acrdo da
Adin 956, 1994:14-23).
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Justia, profissionalismo e poltica

nacional, os grandes contrastes no campo social que temos no Brasil, alfim,


as desigualdades existentes. Peo vnia, Senhor Presidente, para, na linha
que tenho adotado nesta Corte, no que visa a preservar, acima de tudo,
as garantias constitucionais ligadas liberdade, liberdade aqui tomada
no sentido lato, ousar divergir do nobre Relator, j que S. Exa. traz ao
Plenrio uma bagagem, no campo eleitoral, invejvel e concluir que a
limitao imposta pelo 12 do artigo 76 da Lei n 8.713/93 conflita com
a liberdade de manifestao do pensamento e a liberdade de participao
poltica preservadas na Constituio Federal. Nem se diga que o preceito
tem como escopo maior a igualao dos candidatos, ou seja, a preservao
do equilbrio na disputa, no certame eleitoral, visto que qualquer dos que
se apresentem poder lanar mo quer de gravaes externas, quer de montagens e trucagens, alis, fatos que tenho imensa dificuldade em delimitar
[Marco Aurlio, acrdo da Adin 956, 1994:26-27].

O argumento do federalismo foi responsvel pela fundamentao de 19% dos votos vencidos. Um exemplo o voto do ministro
Seplveda Pertence na Adin 2.267. Essa ao foi impetrada pelo
Partido Humanista da Solidariedade (PHS) contra resoluo do
Tribunal Regional Eleitoral do Amazonas, vedando o uso de simuladores de urna eletrnica nas campanhas eleitorais. Por maioria,43
43
Os ministros que constituram a maioria foram Ilmar Galvo, Sydney Sanches, Celso de Mello,
Carlos Velloso, Nelson Jobim, Ellen Gracie e Gilmar Mendes, seguindo o voto do relator, ministro Maurcio Corra. A matria de que trata a presente ao j foi enfrentada diversas vezes
por este Tribunal, em sede cautelar. Em todas elas, entendeu o Pleno, por maioria absoluta, no
estar caracterizada qualquer ofensa Constituio Federal (ADIMC 2268-PB, Octvio Gallotti,
DJ 13/09/00, ADIMC 2280-RS, Moreira Alves, DJ de 15/02/00, ADIMC 2265-RR, Marco
Aurlio, DJ de 07/12/00, ADIMC 2284-MG, de que fui Relator, DJ de 16/02/01). Quando do
julgamento do pedido liminar, registrei minha adeso aos fundamentos dos votos proferidos pelo
eminente Ministro Octvio Gallotti nas recm-julgadas Adins n. 2268- PB, 2277-AC e 2287-Go,
por entender que o ato impugnado no incide em ofensa Carta da Repblica. Segundo penso,
permanecem inabaladas as razes de decidir. [...] Registro, por oportuno, a razoabilidade da
medida enquanto destinada a evitar a induo fraudulenta de eleitores, em especial daqueles que
tm menos acesso educao, o que infelizmente corresponde a uma grande parcela dos cidados
brasileiros. Qualquer ao dedicada, ainda que potencialmente, a confundir o eleitor ou dirigir sua
manifestao de vontade, viciando-a, deve ser coibida durante o processo eleitoral. Admito que

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Argumentao dos ministros nas Adins

o tribunal indeferiu a ao, ficando vencido o ministro Seplveda


Pertence.
Sr. Presidente, permaneo vencido quanto ao art. 42, da resoluo do TRE
do Amazonas e 3a daquela do Par que cominam sano penal a desobedin
cia da instruo do Tribunal Regional Eleitoral. A, parece-me flagrante a
ofensa ao princpio de reserva qualificada de lei para a criao de figuras
penais, uma vez que, conforme jurisprudncia tranquila, o art. 347 do
Cdigo Eleitoral s abrange a desobedincia instruo especfica a pessoa
determinada da Justia Eleitoral e no a atos de teor normativo como os de
que se cuida. Por isso, julgo procedente, em parte, as aes diretas [Seplveda
Pertence, acrdo da Adin 2.267, 2002:11].

Por fim, os argumentos do no cabimento de deciso da questo pelo


STF e da defesa do concurso pblico serviram como justificao para os
votos vencidos em uma Adin cada um.
Comparando os argumentos vencedores com os argumentos vencidos, a partir do grfico 4, notamos, por um lado, que os ministros que se
posicionaram contra a maioria so tendencialmente mais progressistas no
que diz respeito defesa dos direitos fundamentais, sociais e polticos, e
tambm no que se refere extenso da competncia de atuao do STF.
Em vrias das Adins julgadas foi possvel perceber a preocupao que
os ministros tm com a imagem do tribunal na mdia, demonstrando que
a opinio pblica exerce, sim, alguma influncia no processo de deciso
judicial.
os eleitores, com o passar do tempo, estaro cada vez mais familiarizados com o voto nas urnas
eletrnicas, tornando-se menos suscetveis aos rritos procedimentos indutivos. Paralelamente, a
massificao da informtica reduzir o custo dos simuladores, permitindo o seu amplo acesso. Tal
cenrio dar ensejo reflexo futura sobre o tema, quer por parte do Congresso Nacional, quer
pela Justia Eleitoral. Atualmente, ainda na fase de consolidao do sistema, revela-se de todo
razovel e diria at imprescindvel a vigilncia da Justia Eleitoral quanto ao uso dos simuladores particulares, com vistas a garantir a efetividade do processo eleitoral, segundo os princpios
constitucionais da Federao. Ante essas circunstncias, julgo improcedente a ao (Maurcio
Corra, acrdo da Adin 2.267, 2002:7-10).
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Justia, profissionalismo e poltica

Grfico 4
Argumentos nas Adins no unnimes, entre outubro de 1988
e maro de 2003, de acordo com sua utilizao,
pela maioria ou minoria do tribunal
Impossibilidade jurdica
Federalismo
Concurso pblico
No cabimento deciso pelo STF
Direitos fundamentais
Ausncia de contrariedade lei
0

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60
Voto minoria
Voto maioria

Em algumas aes, os ministros chegaram mesmo a verbalizar essa


preocupao. Na Adin 234, j citada neste captulo, o ministro Marco
Aurlio assim externou sua preocupao com a opinio pblica.
Amanh, julgada improcedente esta ao, os veculos de comunicao noticiaro que o Supremo Tribunal Federal contra a privatizao, porque,
repito, provimento no sentido da improcedncia do que requerido na inicial, implicar peias muito fortes privatizao [Marco Aurlio, acrdo
da Adin 234, 1995:31].

Essa preocupao com a imagem do tribunal compartilhada por


todos os ministros. O ministro Moreira Alves, na votao da Adin 830,
por exemplo, defendeu o tribunal de crticas que estariam sendo veiculadas na mdia. Essa ao foi impetrada pelo Partido Socialista Brasileiro
(PSB) e pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra a deciso
do Congresso Nacional de antecipar o plebiscito que decidiria a forma e
o sistema de governo no pas.

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Argumentao dos ministros nas Adins

Senhor Presidente, antes de proferir meu voto, gostaria de fazer ligeiras


consideraes, tendo em vista a campanha injuriosa que se tem feito contra
esta Corte. A Emenda Constitucional no 2 foi publicada no Dirio Oficial
da Unio de 12 de setembro de 1992. S quase cinco meses aps sua publicao que, em meados de janeiro e no incio de fevereiro de 1993, foram
propostas estas trs aes. Em contrapartida, este Tribunal em menos de dois
meses julgou a medida liminar, julgamento em que houve, inclusive, pedido
de vista que deu margem a extenso voto. Posteriormente vieram as informaes, voltaram os autos Advocacia-Geral da Unio para manifestar-se
em face delas, e houve vista Procuradoria-Geral da Repblica que emitiu,
com extrema rapidez, parecer sobre a arguio de inconstitucionalidade.
No dia 30 de maro prximo passado, elaborei o relatrio e pedi dia para
julgamento, cuja realizao s est sendo possvel nesta data por fora do
disposto em nosso Regimento Interno. Esta Corte, com a mxima presteza,
cumpriu a tramitao legal, mas apesar disso, sem que ningum saliente
que quase cinco meses se passaram sem que houvessem sido estas aes
propostas, tem ela sido criticada por julg-las em data prxima marcada
para a realizao do plebiscito, como se isso decorresse de negligncia sua,
e no da demora na referida propositura e na necessidade da observncia
da tramitao imposta pela Lei. Espero, Senhor Presidente, que os nossos
meios de comunicao divulguem esses fatos como o fizeram com as crticas
infundadas a este Tribunal [Moreira Alves, acrdo da Adin 830, 1993:14].

A anlise dos argumentos utilizados pelos ministros na deciso das


Adins nos leva a concluir que os ministros do STF desempenham um
importante papel na poltica, e por causa disso eles se preocupam com a
manuteno da imagem de autoridade e de legitimidade da instituio,
reconhecendo a necessidade de se distinguirem dos demais atores polticos. E justamente porque se preocupam com a imagem do tribunal,
os ministros procuram manter certa uniformidade na interpretao,
construindo consensos, o que refora a afirmao de que os juzes no
tomam decises com base apenas em suas preferncias polticas, havendo
constrangimentos a suas decises. Podemos concluir com Epstein e Knight
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(1998) que, a fim de manter a legitimidade de suas decises, os ministros


procuram equilibrar suas preferncias com as preferncias de seus pares
(constrangimento institucional), com as preferncias de outros setores
governamentais (constrangimentos polticos) e com as preferncias da
sociedade e da opinio pblica (constrangimentos sociais).

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Captulo 6

Ministros: restritivos versus ativistas

Introduo

Na discusso da relao entre direito e poltica no processo de reviso


judicial procuramos ir alm de uma viso dicotmica porque pressupomos, como sugerido por Dworkin (2001), que todas as decises judiciais
so polticas em algum sentido, regidas por princpios polticos gerais ou
por convices que envolvam em alguma medida concepes do bem-estar geral. Assumimos que as decises do Supremo Tribunal Federal so
polticas porque tm o poder de invalidar leis e outras aes do governo,
sendo tambm fundamentais para a proteo dos direitos e dos princpios constitucionais que permitem o funcionamento e a estabilidade das
instituies democrticas.
Que o Supremo Tribunal Federal exerce funes polticas o reconhecem seus prprios ministros. Seplveda Pertence, na Adin 47,44 afirma
Nessa ao, o procurador-geral da Repblica argui de inconstitucional o decreto do governo do
estado de So Paulo que determina a prioridade do pagamento dos crditos judicirios de natureza
alimentcia (referentes s indenizaes por acidente do trabalho e responsabilidade civil). Por
maioria, o tribunal decidiu pela improcedncia da ao, nos termos do voto do relator, ministro
Octvio Gallotti. O Decreto paulista n. 29.463-88 no dispe sobre matria de direito processual
ou judicirio civil; edita normas de administrao oramentria e financeira, prprias do poder de
auto-organizao dos Estados federados (art. 25 da Constituio).Tendo, assim, repelido a arguio
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Justia, profissionalismo e poltica

que o exerccio do controle da constitucionalidade das leis uma funo


poltica.
J, vrias vezes, se disse e repetiu, nesta Casa, que o controle abstrato da
constitucionalidade das normas uma funo essencialmente poltica
do Supremo Tribunal Federal, embora exercida sob forma jurisdicional.
Resolveu-se dar forma jurisdicional a esse processo poltico de controle
embora no destinado a resolver lides intersubjetivas , quando se lhe
poderia ter dado a forma de um procedimento ex officio, at para manter a
imparcialidade do Tribunal; por isso, resolveu adotar-se, aqui, o ne procedat
judex ex officio e exigir uma provocao externa Corte. Mas esta equiparao ou esta formulao do processo da ao direta, como se se cuidasse de
um processo de partes, h de ser contida nos limites adequados ao que h
de substancial nele, que a funo poltica, quase legislativa, de controle
abstrato da constitucionalidade de normas [Seplveda Pertence, acrdo
da Adin 47, 1997:25].

de inconstitucionalidade formal. Inconstitucionalidade material: Diante dessas inevitveis contingncias, e da circunstncia de no serem penhorveis os bens pblicos, o sistema de precatrios
funcione como garantia verdadeiramente recproca, tanto do Estado, como do particular. Por
essas razes, no vislumbro inconstitucionalidade no Decreto estadual que, separando em duas
ordens os precatrios, conforme sejam, ou no, os pagamentos de natureza alimentar, manteve,
com prioridade para os primeiros, a prtica do sistema dos precatrios judiciais. Acompanharam
Gallotti os ministros Sydney Sanches, Moreira Alves, Nri da Silveira, Paulo Brossard, Celso de
Mello e Ilmar Galvo. Ficaram vencidos os ministros Carlos Velloso, Seplveda Pertence e Marco
Aurlio, que davam pela procedncia parcial da ao, declarando a inconstitucionalidade dos arts.
1o e seus pargrafos, 2o e 4o do mesmo ato normativo. Segundo Velloso, a Constituio de 1988
inova em diversos dispositivos, em diversos pontos. Uma dessas inovaes esta, no que toca ao
pagamento de crditos de natureza alimentcia, parecendo-me que acertada a inovao, porque
sabemos todos como se torna difcil e tormentosa a execuo contra a Fazenda Pblica, mediante
precatrios, especialmente num regime de inflao monetria. Ento, tratando-se de crdito de
natureza alimentcia, impe-se o seu imediato pagamento. [...] Senhor Presidente, o que est
acontecendo que a Administrao quer resolver questo nova, inovao introduzida pela Lei
Maior, com regras e procedimentos antigos. preciso que a Administrao compreenda que est
diante de questo nova, que precisa, por isso mesmo, aplicar ideias novas, que preciso criar, para
o fim de fazer realizar o que deseja a Constituio, o que est na Constituio.
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M inistros: restritivos versus ativistas

Tambm o ministro Moreira Alves, na Adin 830,45 destaca o desempenho de um papel poltico por parte do Supremo, afirmando inclusive
que esse papel mais extensivo na Corte brasileira do que na Corte
norte-americana.
Ao contrrio do que tem ocorrido nos Estados Unidos da Amrica do
Norte, em que a Suprema Corte como bem historia a manifestao da
Advocacia-Geral da Unio tem vacilado quanto ao conhecimento de
questes dessa natureza por entender, muitas vezes, que se trata de questes polticas (political-questions), imunes, portanto, ao controle judicial,
no Brasil, de h muito, vem o Supremo Tribunal Federal afirmando sua
competncia para o julgamento dessas questes [Moreira Alves, acrdo
da Adin 830, 1994:15].

Se para Dworkin todas as decises tm algo de poltico, a distino


a ser feita, ento, no entre direito e poltica, mas sim entre princpios
polticos e procedimentos polticos. Alguns autores criticam essa definio de Dworkin, como Feldman (2005), que afirma ser ela apenas um
recurso analtico, uma vez que no acredita ser possvel separar princpios
polticos e procedimentos polticos no horizonte interpretativo dos juzes,
j que este se compe de uma variedade de fatores.
Concordamos com Feldman em que essa distino analtica, mas
entendemos ser ela produtiva, trazendo a possibilidade de perceber diferenas no posicionamento dos juzes. Ainda que a poltica seja inerente
atividade jurdica, formao e ao iderio dos juzes, possvel perceber
graus diferenciados de sua influncia na argumentao dos juzes na
fundamentao de suas decises.
Quando tomam decises, os ministros podem legitimar seus votos
usando argumentos que levem em conta as consequncias polticas, econmicas e/ou sociais da deciso, ou argumentos que no considerem essas
A ao foi proposta pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), questionando a antecipao do plebiscito para decidir sobre a forma e o sistema
de governo no Brasil.

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Justia, profissionalismo e poltica

consequncias. Podemos, como recurso analtico, denominar o primeiro


tipo de deciso como poltica e o segundo como tcnica (ver captulo 3).
importante frisar que o sentido poltico do voto muitas vezes no
est na alegao de fatores econmicos ou sociais, na defesa de interesses
polticos e econmicos, nem na defesa da governabilidade ou da convenincia, mas est na busca da ampliao da competncia do STF, em uma
interpretao mais abrangente e com maior eficcia de normas constitucionais. O sentido poltico do voto pode ter, portanto, essencialmente
dois significados: o primeiro considerando aspectos de governabilidade e
convenincia (denotando a politizao da justia), e o segundo considerando apenas um alargamento na interpretao dos preceitos constitucionais
(denotando a judicializao da poltica).
Um exemplo de voto com sentido poltico, no primeiro dos significados, o do ministro Maurcio Corra na Adin 1.116.46 Essa ao foi
interposta pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
(Confenen) contra lei federal que estabeleceu um percentual de contribuio de 20% sobre o total da remunerao paga aos empregados, trabalhadores avulsos ou autnomos que prestem servios a empresas, com
a finalidade de custear a seguridade social. Corra defendeu em seu voto
a necessidade de considerar as consequncias da deciso da Corte para a
situao de caixa do governo.
No pretendo, Sr. Presidente, a menos que a questo seja reavivada, voltar
a discutir o que esta Corte j assentou em reiterados julgados no passado.
Contudo, parece-me de inteira procedncia, a irresignao ministerial
A Adin 1.116 foi julgada em conjunto com as Adins 1.102 (requerida pela Confederao
Nacional das Indstrias) e 1.108 (requerida pela Confederao Nacional do Comrcio) contra
mesma lei federal que disps sobre o custeio da seguridade social. Essas aes foram decididas
com unanimidade pelo tribunal, sendo declaradas inconstitucionais as expresses empresrios e
autnomos, contidas no inciso I do art. 22 da Lei n o 8.212, de 25 de julho de 1991. Notemos
que nem todos os ministros subscreveram a manifestao do ponto de vista do ministro Corra
quanto aos efeitos para a eficcia da deciso que, segundo voto do ministro, em nome da convenincia e da relevncia da segurana social, seriam a partir da concesso da cautelar deferida em
9 de setembro de 1994 (Maurcio Corra, acrdo da Adin 1.116, 1995:23).
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M inistros: restritivos versus ativistas

quanto aos efeitos retroativos que a Corte tem emprestado declarao de


inconstitucionalidade, principalmente, quando, como na espcie, os resultados consequenciais da deciso impem drsticas restries ao oramento
da seguridade social, abalada por notria insuficincia de caixa. Creio no
constituir-se afronta ao ordenamento constitucional exercer a Corte poltica
judicial de convenincia, se viesse a adotar a sistemtica, caso por caso, para a
aplicao de quais os efeitos que deveriam ser impostos, quando, como nesta
hiptese, deflusse situao tal a recomendar, na salvaguarda dos superiores
interesses do Estado e em razo da calamidade dos cofres da Previdncia
Social, se buscasse o dies a quo, para a eficcia dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade, a data do deferimento cautelar [Maurcio Corra,
acrdo da Adin 1.116, 1995:22].

A polmica da defesa dos cofres pblicos frequente no STF, com


ministros argumentando, politicamente, ser insustentvel decidir contra
medidas adotadas pelo governo em vista de um possvel colapso financeiro do Estado, e ministros argumentando, tecnicamente, ser necessrio
preservar os direitos dos cidados e contribuintes.
Na Adin 600 o prprio ministro Marco Aurlio que define o que
um argumento poltico. Essa ao foi proposta pelo governador de
Minas Gerais questionando lei complementar federal que disciplinou
o ICMS em relao aos produtos destinados exportao.47 Segundo
O contedo dos dispositivos questionados o seguinte: Art. 32. No se exigir a anulao de
crdito relativo s entradas de mercadorias para utilizao como matria-prima, material secundrio e material de embalagem, bem como relativo ao fornecimento de energia e aos servios
prestados por terceiros na fabricao e transporte de produtos industrializados destinados ao
exterior. Pargrafo nico. Para os efeitos deste artigo equipara-se sada para o exterior a remessa,
pelo respectivo fabricante, com o fim especfico de exportao de produtos industrializados com
destino a: I empresa comercial exportadora inclusive tradings ou outro estabelecimento do
fabricante; II armazm alfandegado ou entreposto aduaneiro; III outros estabelecimentos
nos casos em que a lei estadual indicar. Na ementa da ao lemos a deciso da maioria do tribunal: A Lei Complementar Federal n. 65, de 15 de setembro de 1991, quer sob o ngulo formal,
quer o material no conflita com a Carta Poltica da Repblica no que preserva o crdito alusivo
ao imposto sobre circulao de mercadorias e servios nas hipteses que enumera. Votaram na
maioria os ministros Octvio Gallotti. Moreira Alves, Nri da Silveira, Sydney Sanches, Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Ilmar Galvo, Francisco Rezek e Maurcio Corra.
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Aurlio, a importncia desse processo vital quanto ao interesse, em si,


desta Nao, no estimulo s exportaes. Todavia, esse argumento no
jurdico-constitucional, mas poltico (Marco Aurlio, acrdo da Adin
600, 1995:38).
O segundo sentido poltico do voto pode ser visto, por exemplo, na
argumentao do ministro Marco Aurlio na Adin 2.038. Nessa ao o
Partido dos Trabalhadores (PT) questionou lei aprovada pela Assembleia
Legislativa da Bahia, que autorizava o Poder Executivo a desestatizar a
Empresa Baiana de guas e Saneamento.48 O partido apontava que houve,
no caso, desrespeito ao devido processo legislativo, pois no teria sido obO ministro Carlos Velloso votou na minoria, argumentando: Tenho como relevante o fundamento da inicial. O periculum in mora est na significativa baixa na arrecadao do tributo, que
implica, segundo informa o autor da ao, agravamento maior ainda s combalidas finanas dos
Estados-membros. No que toca ao Estado de Minas Gerais, o seu Governador, autor da ao,
deixa expresso que essa baixa na arrecadao poder levar at inviabilidade do Estado, que
no ter dinheiro para fazer face nem aos servios pblicos essenciais, como sade e educao.
(Inicial, fls. 11/12). [...] Tratando-se de exportao de produtos semielaborados definidos em lei
complementar, ou de produtos primrios, no industrializados, haver incidncia (v. a ressalva
inscrita na alnea a do inc. X do 22 do art. 155). Por isso, se houver cancelamento de crditos
anteriores, ter havido violncia ao princpio da no cumulatividade. [...] Convm lembrar que
a regra do cancelamento ou anulao do crdito (art. 155, 29, II, b), tratando-se de produtos
industrializados exportados, no ofensiva ao princpio da no cumulatividade. Dizer, no h
antinomia entre o disposto no art. 155, 2 II, b e o art. 155, 2 I, conforme amplamente foi
exposto, linhas atrs. [...] De todo o exposto, no tenho motivo para reconsiderar-me. Mantenho o entendimento que sustentei por ocasio do julgamento da cautelar, inclusive no que diz
respeito ao pargrafo nico do art. 3o da Lei Complementar n. 65, de 1991, consequncia, alis,
da declarao de inconstitucionalidade do caput do art. 3o (acrdo da Adin 600, 1995:24-37).
48
O contedo da lei o seguinte: Art. 1o. Fica o Poder Executivo autorizado a promover alienao de at a totalidade das aes de que detentor da Empresa Baiana de guas e Saneamento
S/A Embasa, sociedade de economia mista criada pela Lei n. 2.929, de 29 de maio de 1971.
Art. 2o. Para cumprimento do disposto no artigo anterior, o Poder Executivo regulamentar a
presente Lei, adotando as providncias necessrias para a avaliao da Embasa. Art. 3 o. Fica o
Poder Executivo autorizado a: I destinar recursos oriundos da privatizao da Embasa para
capitalizao do Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da
Bahia Funprev; II transferir, ao Funprev, at a totalidade dos valores relativos s despesas
incorridas pelo Estado com as aposentadorias de que trata o 2 o do art. 41 da Lei no 7.249,
de 08 de janeiro de 1998. Art. 4o. Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao. Art. 5 o.
Revogam-se as disposies em contrrio, especialmente o inciso III do art. 45 da Lei n o 7.249,
de 08 de janeiro de 1998. Palcio do Governo do Estado da Bahia, em 17 de junho de 1999.
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M inistros: restritivos versus ativistas

servada regra contida no Regimento Interno da Assembleia Legislativa do


Estado da Bahia, segundo a qual os projetos versando sobre temas ligados
higiene e sade comunitrias, bem como sobre a poltica de saneamento
bsico, devem passar pela Comisso de Sade e Saneamento (acrdo da
Adin 2.038, 2000:3). A maioria do tribunal, ministros Carlos Velloso,
Sydney Sanches, Octvio Gallotti, Seplveda Pertence, Ilmar Galvo e
Maurcio Corra, seguindo o voto do ministro Nelson Jobim, decidiu
no conhecer da ao por se tratar de um procedimento interna corporis,
no cabendo ao Supremo interferir.
Ora, Sr. Presidente, isto matria estritamente de deciso interna da
Casa. [...] Ento, claramente uma tramitao legislativa em que no vejo
nenhuma leso ao mecanismo. E mesmo que houvesse, foi ela decidida
soberanamente pelo Presidente da Casa, tipicamente aplicando as normas
regimentais, porque matria interna corporis [Nelson Jobim, acrdo da
Adin 2.038, 2000:11].

Tambm Seplveda Pertence contraps-se ao voto de Marco Aurlio,


afirmando no caber to ampla atuao ao Supremo.
Sr. Presidente, ao que entendi, a ao direta postula o reconhecimento da
inconstitucionalidade formal de lei votada pela Assembleia Legislativa da
Bahia, por falta de audincia de comisso tcnica que, segundo o Regimento
Interno da Casa, seria obrigatria. Creio que a tanto no podemos chegar
no controle abstrato de constitucionalidade. Reconheo a coerncia do
Ministro Marco Aurlio, extremamente liberal, por exemplo, no examinar
a ofensa de normas processuais para aferir da violao da garantia do due
process of law. Ora, o Regimento Interno no passa de ser o cdigo processual do Legislativo [Seplveda Pertence, acrdo da Adin 2.038, 2000:14].

O ministro Marco Aurlio, relator da ao, votou pelo deferimento


do pedido, considerando a competncia do STF para julgar a questo.

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Justia, profissionalismo e poltica

Inegavelmente, o processo legislativo tem como fundamento maior a prpria


Carta Poltica da Repblica, no que envolvida atuao precpua, inerente
a um dos Poderes. Na espcie dos autos, aprovou-se, certo, projeto autorizando a privatizao, a desestatizao, de sociedade de economia mista.
Este um fato incontroverso. Entrementes, o alcance do tema extravasa a
simples desestatizao. Ao falar-se em Empresa de guas e Saneamento,
alude-se a matria ligada higiene e sade comunitria, sendo certo que a
alienao de aes da empresa resulta em mudana substancial de poltica
de saneamento bsico. Ora, incumbia, por isso mesmo, observar o devido
processo legislativo, e isso no ocorreu, tendo em conta o menosprezo ao
que previsto no inciso VIII do artigo 47 do prprio Regimento Interno
da Assembleia. Deixou-se de ouvir a Comisso de Sade e Saneamento.
A justificativa apresentada no convence, ao menos neste primeiro exame
[Marco Aurlio, acrdo da Adin 2.038, 2000:6].

O sentido tcnico de votao, por sua vez, pode ser ilustrado pelo voto
do ministro Paulo Brossard na Adin 157. Nessa ao o procurador-geral
da Repblica questionou artigo da Constituio do estado do Amazonas
que determinava o nmero de membros do Tribunal de Justia do Estado.49 Sydney Sanches, Moreira Alves, Nri da Silveira, Paulo Brossard,
Celso de Mello, Carlos Velloso e Ilmar Galvo compuseram a maioria,
julgando a ao procedente em parte.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal uniforme no sentido
de que as regras da Constituio Federal, que submeter certos assuntos
iniciativa legislativa de um dos Poderes do Estado, limitam materialmente
tanto o Poder Constituinte quanto o poder de reforma constitucional das
unidades federadas. Em vrios precedentes, o Supremo Tribunal reputou
inconstitucionais dispositivos das Constituies dos Estados, que tratavam
especificamente da organizao da Justia Estadual, por contravirem regras
O artigo questionado tem o seguinte contedo: O Tribunal de Justia, com sede na Capital
e jurisdio em todo territrio do Estado, compe-se de vinte e um desembargadores e com as
atribuies que a lei de Organizao e Diviso Judiciria do Estado estabelecer.
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M inistros: restritivos versus ativistas

da Constituio Federal relativas competncia do Tribunal de Justia para


propor a alterao da organizao judiciria. [...] luz desses precedentes,
no h como prevalecer o entendimento de que a matria, no mbito dos
Estados-membros, estaria facultada ao Poder Constituinte e interdita ao
Poder Constitudo [Paulo Brossard, acrdo da Adin 157, 1995:19-23].

O ministro Seplveda Pertence, nessa mesma ao, expe ponto de


vista contrrio, afirmando que com essa interpretao na linha do relator
Brossard o tribunal est se prendendo a uma interpretao limitada da
lei. Afirma o ministro: A controvrsia que hoje enfrentamos vetusta e
se vem repetindo, praticamente, a cada um dos perodos de reconstitucionalizao do Pas. [...] Por isso no visto a carapua de me ter apegado
miopia de uma interpretao literal (Pertence, acrdo da Adin 157,
1995:55). Ficaram vencidos com o ministro Pertence os ministros Marco
Aurlio, Clio Borja e Octvio Gallotti, julgando a ao improcedente.
Assim como o voto dos ministros, as decises do tribunal tambm
podem ser pensadas como tcnicas e polticas.50 Mas observando nossa
amostra possvel classificar como polticas apenas 6,5% das decises
do tribunal. Isso evidencia a importncia que o profissionalismo tem
para a atuao do Supremo, pois, como afirma Halliday (1999b), para
transmutar o conhecimento tcnico, a expertise, em autoridade moral,
preciso haver alguma uniformidade na ideologia e uma imparcialidade
na argumentao, esquivando-se da politizao.
Uma vez que o percentual de decises polticas do STF relativamente
baixo, optamos por trabalhar com o voto individual dos ministros, mais
especificamente nas aes decididas de forma no unnime pelos
motivos j explicitados de que nessas aes possvel perceber mais nitidamente as diferenas no posicionamento entre os ministros e tambm
porque so estas as aes que mais apresentam votos com sentido poltico.
Consideramos uma deciso tcnica ou poltica quando todos os ministros fundamentaram seu
voto com uma mesma orientao. Isso no quer dizer que a deciso tenha sido unnime, mas
apenas que os votos majoritrios seguiram a mesma orientao (tcnica ou poltica) na fundamentao da deciso.
50

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Justia, profissionalismo e poltica

Procuramos perceber se os ministros do Supremo Tribunal Federal


tm atuado no sentido de garantir a segurana jurdica, posicionando-se
como guardies da Constituio (atuao mais jurdica, que pode ser
identificada como mais profissional), ou se tm adequado as regras e os
preceitos constitucionais aos critrios da eficincia, da convenincia e da
governabilidade (atuao que pode ser identificada como mais poltica).
Observamos tambm quais os fatores mais relevantes para a determinao da orientao do voto dos ministros. Uma advertncia que se faz
necessria aqui a impossibilidade de levarmos em conta nessa anlise a
dimenso da postura ideolgica do ministro, uma vez que construmos o
perfil de atuao do ministro com base na orientao dos seus votos. Com
isso, as variveis no so independentes, embora o fato de o ministro ter
um perfil de atuao ativista no implique necessariamente que toda a
sua argumentao de voto tenha sido poltica, nem que perfil de atuao
restritivo signifique que todos os votos tiveram argumentao tcnica. Essa
relao existe, mas ela no inflexvel, como podemos notar pelo voto do
ministro Maurcio Corra na Adin 1.116, citado anteriormente. Tambm
o voto do ministro Paulo Brossard na Adin 157. Brossard um ministro
com perfil de atuao moderado, e nessa ao proferiu um voto tcnico.

A orientao poltica do voto dos ministros


nas decises no unnimes

A partir da distribuio dos votos dos ministros nas Adins no unnimes


podemos perceber que 57% dos votos proferidos nessas aes foram
fundamentados com argumentos tcnicos, o que indica que a atuao
dos ministros foi em sua maior parte tcnica.
Mas no podemos desprezar o percentual de votos polticos, que foi
bastante elevado. Visto que uma orientao tcnica o que se espera de
uma Corte, observaremos quando o comportamento no esperado, ou
seja, poltico, ocorre. Nosso interesse saber em que circunstncias os
votos polticos so mais comuns.
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M inistros: restritivos versus ativistas

Comparamos, inicialmente, o sentido do voto com o fato de o ministro votar na maioria ou na minoria e verificamos que os votos polticos
ocorreram preponderantemente na minoria. Os votos dissidentes tendem
a ser significativamente mais polticos que os votos majoritrios, o que
indica um comportamento mais tcnico por parte do tribunal.51
Grfico 1
Orientao do voto dos ministros do STF nas Adins no unnimes
entre outubro de 1988 e maro de 2003
Poltica
43%
Tcnica
57%

Tabela 1
Orientao do voto, de acordo com a posio
em que o ministro votou
Orientao do voto

Voto do ministro
maioria
minoria

Tcnica
Poltica
Total
(N)

66,9%
33,2%
100,0%
(363)

28,8%
70,2%
100,0%
(124)

Total
57,5%
42,5%
100,0%
(487)

Dada a impossibilidade de utilizao da medida de ideologia dos


ministros a partir do perfil de atuao, observamos a relao entre a
orientao do voto do ministro e o presidente que o nomeou,52 j que h
uma expectativa de que a postura ideolgica do ministro reflita, em maior
ou menor medida, as posturas polticas e ideolgicas de quem o indicou.
Ver Anexo, tabela f, com o teste de qui-quadrado para o cruzamento orientao do voto (tcnica poltica) posio do ministro (maioria minoria), com o resultado indicando haver uma
relao entre as variveis.
52
Ver Anexo, tabela g, com o teste de qui-quadrado para o cruzamento orientao do voto (tcnica poltica) presidente que nomeou ministro, com o resultado indicando haver uma relao
entre as variveis.
51

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela 2
Orientao do voto, de acordo com o presidente
que nomeou o ministro
Orientao
do voto

Militar

Presidente que nomeou


Sarney
Collor
Itamar

Tcnica
Poltica
Total
(N)

67,4%
32,6%
100,0%
(181)

59,8%
40,2%
100,0%
(107)

43,3%
56,7%
100,0%
(127)

56,8%
43,2%
100,0%
(44)

FHC
50,0%
50,0%
100,0%
(28)

Total
57,5%
42,5%
100,0%
487

Verificamos que a maior diferena encontra-se em relao aos ministros nomeados por presidentes militares. Esses ministros so os que
mais tenderam a proferir votos tcnicos, seguidos dos ministros nomeados
pelo presidente Sarney. Os ministros nomeados por Fernando Henrique
apresentam um equilbrio quanto orientao da votao.
Tabela 3
Orientao do voto, de acordo com a carreira
antes de ingressar no tribunal
Orientao
do voto
Tcnica
Poltica
Total
(N)

Carreira do ministro
Ministrio
Judicirio
Poltica
Pblico
56,8%
43,2%
100,0%
(317)

61,3%
38,7%
100,0%
(93)

55,8%
44,2%
100,0%
(77)

Total
57,5%
42,5%
100,0%
(487)

Observamos ainda a relao existente entre a orientao do voto e


a carreira do ministro, atentando para a carreira que o ministro seguiu
predominantemente antes de ingressar no STF.
Notamos que os ministros vindos do Ministrio Pblico foram os que mais
proferiram votos tcnicos, seguidos dos magistrados. A diferena, no entanto,
pequena e no suficiente para caracterizar uma relao entre as variveis.53
Ver Anexo, tabela h, com o teste de qui-quadrado para o cruzamento orientao do voto (tcnica
poltica) carreira do ministro, com o resultado indicando no haver uma relao entre as variveis.
53

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M inistros: restritivos versus ativistas

Como os dados apresentados nos captulos 3 e 4 indicaram que os


ministros com experincia na poltica tendem a ser mais restritivos comparados aos ministros sem essa experincia, e que os ministros com passagem
pelo Ministrio Pblico tendem a ser mais ativistas que os ministros que
no passaram pelo MP, comparamos esses dados com a orientao do voto.
Tabela 4
Orientao do voto, de acordo com a passagem do ministro
pelo Ministrio Pblico
Orientao
do voto
Tcnica
Poltica
Total
(N)

Passagem pelo MP
No
Sim
66,7%
33,3%
100,0%
(213)

50,4%
49,6%
100,0%
(274)

Total
57,5%
42,5%
100,0%
(487)

Verificamos que os ministros que passaram pelo MP tendem a proferir


mais votos polticos comparados aos ministros que no passaram pelo
MP54 e que os ministros com experincia na poltica tendem a proferir
mais votos tcnicos comparados aos ministros sem essa experincia.55
Tabela 5
Orientao do voto, de acordo com a experincia anterior
do ministro na poltica
Orientao
do voto
Tcnica
Poltica
Total
(N)

Experincia poltica
No
Sim
54,4%
45,6%
100,0%
(318)

63,3%
36,7%
100,0%
(169)

Total
57,5%
42,5%
100,0%
(487)

Ver anexo, tabela i, com o teste de qui-quadrado para o cruzamento orientao do voto (tcnica
poltica) passagem pelo Ministrio Pblico, com o resultado indicando haver relao entre as
variveis.
55
Ver Anexo, tabela j, com o teste de qui-quadrado para o cruzamento orientao do voto (tcnica
poltica) experincia anterior na poltica, com o resultado indicando haver relao entre as variveis.
54

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Justia, profissionalismo e poltica

Para precisar e comparar o peso que cada um desses fatores tem na


determinao da orientao poltica dos votos dos ministros, quando
considerados conjuntamente, utilizamos a regresso logstica binria.
Formulamos a seguinte pergunta emprica: Que fatores influenciam o
ministro a votar em um sentido poltico?. Para responder a essa questo
empregamos sentido do voto como varivel-alvo, apresentando o valor
(1) quando o sentido poltico e (0) quando o sentido tcnico.
As variveis independentes utilizadas para predizer o sentido poltico
do voto so as mesmas utilizadas nos modelos estatsticos apresentados no
captulo 4. Lembrando que utilizamos o banco de dados com as decises
no unnimes, contendo 52 Adins e 487 casos.
Acreditamos que ministros com experincia internacional, com passagem pelo Ministrio Pblico e com mais tempo na Corte tenham maiores
chances de proferir votos com sentido poltico.
Ao contrrio, ministros com carreira na magistratura, e tambm os
com experincia anterior na poltica, tenham chances menores de proferir
votos polticos, assim como ministros nomeados pelos governos militares.
Construmos o seguinte modelo para testar essas relaes:
Modelo 1
Sentido do voto = experincia poltica + experincia internacional + permanncia na Corte
carreira na magistratura presidente que nomeou: militar + passagem pelo Ministrio Pblico
+ autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais) + origem da ao (categoria de
referncia: governos estaduais) + objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica) +
governo deciso (categoria de referncia: 1o governo FHC).

Os coeficientes da regresso indicam, como esperado, que o fato


de o governo que nomeou o ministro ser militar exerce uma influncia
negativa nas chances do sentido poltico do voto: comparados aos ministros nomeados por civis, os ministros nomeados por militares proferiram
tendencialmente menos votos polticos.
A experincia internacional tambm apresentou o resultado esperado, sendo as chances de proferir voto com sentido poltico maiores
para os ministros que estudaram no exterior. Na linha de interpretao
de Garth e Dezalay (2002b) podemos afirmar que o contato desses
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M inistros: restritivos versus ativistas

ministros com a expertise dominante os torna mais progressistas e mais


politizados.
A permanncia do ministro na Corte exerce um efeito positivo sobre
as chances de voto poltico: quanto maior o nmero de anos do ministro
na Corte, maiores as chances de ele votar num sentido poltico.
Como vimos, os votos polticos so mais comuns na minoria do
tribunal e tambm, de acordo com os dados apresentados no captulo 4,
o tempo de permanncia na Corte influencia positivamente as chances
de o ministro votar na minoria. Assim podemos explicar a influncia do
tempo na Corte seguindo o mesmo caminho do argumento do freshman
effect (Synder, 1958; Howard Jr., 1968) utilizado para a Suprema Corte
norte-americana. De acordo com esse argumento, h um perodo de assimilao dos novos juzes na Corte, fazendo com que esses novos juzes
contenham e moderem a manifestao de suas preferncias pessoais de
incio, com sua atuao girando em torno de posies mais ao centro,
harmonizando-se com as perspectivas da maioria do tribunal (Howard
Jr., 1968:46-47).
Como esperado, notamos que os ministros com experincia anterior
na poltica tendem a proferir menos votos polticos comparados aos que
no tiveram essa experincia, confirmando ser a passagem anterior pela
poltica uma caracterstica inibidora de atuaes polticas no tribunal. J a
passagem pelo Ministrio Pblico perdeu sua significncia para explicar o
sentido poltico do voto quando comparada s outras variveis do modelo.
No que se refere ao autor, os partidos polticos e as entidades de
classe, comparados aos governos estaduais, influenciam negativamente
as chances de os ministros proferirem votos polticos. J quando o autor
OAB/AMB, a influncia sobre as chances de voto poltico positiva.
Quando a origem do diploma contestado o governo federal, comparado aos governos estaduais, menos provvel que os ministros votem
com uma orientao poltica.
Quanto ao objeto, as leis e os diplomas que tratam de questes
econmico-tributrias ou questes ligadas sociedade civil e mundo do
trabalho, comparadas com leis que versam sobre a temtica da adminis195

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Justia, profissionalismo e poltica

trao pblica, aumentam as chances de voto poltico. Isso nos permite


afirmar que as questes mais controversas so referentes a esses dois assuntos e tambm que as posturas e valores dos ministros se diferenciam
mais em relao a esses assuntos.
Tabela 6
Regresso logstica considerando como alvo
a varivel o sentido poltico do voto dos ministros
Varivel

Ministro magistrado de carreira


Governo que nomeou: militar
Permanncia na Corte (em anos)
Ministro tem experincia na poltica
Ministro tem experincia internacional
Ministro tem passagem pelo Ministrio Pblico
Autor: procurador-geral
Autor: partido poltico
Autor: entidade de classe
Autor: OAB/AMB
Origem da lei: governo federal
Origem da lei: Judicirio
Objeto da lei: questo poltico-partidria
Objeto da lei: questo econmico-tributria
Objeto da lei: regulao sociedade e mundo do trabalho
Governo deciso: Sarney
Governo deciso: Collor
Governo deciso: Itamar
Governo deciso: Fernando Henrique (2o mandato)
Governo deciso: Lula
Constante
Nvel de confiana: *90%, **95%, ***99%.

,678
-2,317***
,183**
-,803**
1,324**
,293
-,318
-1,244*
-,803*
2,858***
-2,693***
,693
14,411
5,147***
1,547**
-10,860
,872**
1,443**
-3,018***
1,316
-2,352***

Exp(B)
1,971
,099
1,201
,448
3,757
1,340
,728
,288
,448
17,429
,068
2,000
1813088,408
171,919
4,700
,000
2,392
4,232
,049
3,729
,095

Os votos proferidos durante os governos Collor e Itamar foram tendencialmente mais polticos comparados aos votos proferidos no primeiro
governo Fernando Henrique. Isso se explica devido s inmeras polmicas
que foram decididas durante esses governos, envolvendo a legitimidade de o
Supremo decidir sobre questes tidas como essencialmente polticas, ligadas
sobretudo crise poltica instaurada que culminou com o impeachment do
presidente Fernando Collor de Mello. Tambm questes geradas pelos planos
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M inistros: restritivos versus ativistas

econmicos desses governos suscitaram aes que envolveram acalorados


debates no tribunal, ocasionando a manifestao de diversos votos polticos.
J no segundo governo do presidente Fernando Henrique, comparado
ao primeiro, os ministros tenderam a proferir menos votos polticos.
O teste dos coeficientes do modelo permite rejeitar a hiptese nula,
e esse modelo explica 64% da variao e acerta em 85% dos casos, indicando uma boa performance.
Tabela 6.1
Teste dos coeficientes do modelo (Omnibus test)
Step
Block
Model

Qui-quadrado

df

Sig.

317,567
317,567
317,567

20
20
20

,000
,000
,000

Tabela 6.2
Medidas resumo do modelo
Medida

Valor

-2 Log likelihood
Cox & Snell R2
Nagelkerke R2

346,575
,479
,644

Tabela 6.3
Classificao do modelo
Predito
Direo do voto
Observado
Direo do voto

Tcnico

Poltico

256
47

24
160

Tcnico
Poltico

Percentual total

Percentual
correto
91,4
77,3
85,4

Restritivos versus ativistas

Vieira (2002:229) afirma que trs critrios deveriam caracterizar o processo de deciso judicial: 1) a observao da normatividade; 2) a obe197

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Justia, profissionalismo e poltica

dincia ao devido processo legal; e 3) a manuteno da imparcialidade


do juiz, sendo a deciso decorrncia mais correta, mais bem justificada,
desse procedimento que busca a realizao da justia. Por isso, o autor
compartilha com Dworkin a ideia de que uma Corte deve decidir em
maior conformidade com uma tica de princpios do que com uma tica
de resultados. Mas em sua anlise da atuao do Supremo, detecta certa
ambiguidade, na medida em que verifica a adoo de diferentes critrios
para a tomada de decises.
Nesse aspecto, o que se pode constatar pelas decises analisadas o fato
de que em algumas circunstncias ministros do Supremo deram mais peso
a critrios como eficincia, utilidade, convenincia, oportunidade, segurana ou governabilidade do que prpria normatividade, agindo, assim,
de forma mais consequencialista do que principista. Aproximando-se, nessa
medida, da forma predominante de ao dos rgos governativos. [...] Esse
posicionamento, porm, no tem sido a regra. Mais do que isso, no o
que predomina entre todos os ministros do Tribunal. H juzes mais consequencialistas, outros mais principistas. Portanto, h juzes mais propensos a
atender demanda da integridade do sistema poltico ou da governabilidade,
outros mais propensos em reafirmar a posio de defensores intransigentes
do texto constitucional [Vieira, 2002:231-232].

Assim, segundo o autor, haveria certa polarizao no tribunal entre


ministros mais e menos conservadores (Vieira, 2002:232). Os ministros
que atuam como defensores da Constituio seriam mais conservadores e
os que defendem argumentos de adequao da Constituio s circunstncias econmicas, sociais e polticas do pas seriam menos conservadores.
Como constatado em estudo anterior (Oliveira, 2011), os ministros
com carreira na magistratura apresentam um discurso tendencialmente
mais conservador em relao aos que no so magistrados de carreira.
Visto que os dados trabalhados aqui demonstraram haver uma associao entre carreira e comportamento judicial, espervamos que quando
os ministros tivessem carreira na magistratura haveria uma tendncia
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M inistros: restritivos versus ativistas

maior a votar de acordo com a Constituio, seguindo o princpio da


normatividade. Em consequncia, essas decises seriam mais conservadoras, ou restritivas, o que indicaria uma atuao mais tcnico-jurdica
por parte do tribunal. Mas a anlise das Adins e o exame do voto dos
ministros demonstraram que essa relao existe, mas no to rgida, no
sendo os ministros com carreira na magistratura necessariamente os mais
restritivos e tcnicos. Como vimos, a carreira na magistratura perdeu a
significncia quando comparada a outras variveis na determinao do
sentido poltico do voto.
Analisando essas Adins qualitativamente, notamos que, quando se
trata de discutir os poderes que o STF teria para decidir questes polticas,
existe uma tendncia entre os ministros com carreira na magistratura, e
no Ministrio Pblico, de defenderem posies mais extensivas. Mas se
o assunto em pauta a limitao dos poderes do tribunal para atuar em
questes menos controversas, consideradas mais tcnicas, a tendncia
haver certo consenso, com os ministros procurando afirmar o lugar de
importncia que o Supremo ocupa enquanto cpula de um dos poderes
do Estado.
preciso lembrar que a anlise estatstica (apresentada no captulo
4) indicou que os fatores internos tendem a exercer maior influncia na
determinao do voto, ou seja, os ministros tendem a votar mais de acordo
com seus valores, os quais no so construdos apenas com base na trajetria de carreira dos ministros, havendo outros fatores a serem levados
em conta, como ficou evidente na anlise de agrupamento e tambm
nos cinco modelos estatsticos. Assim, necessrio considerarmos que os
ministros tendem a votar em conjunto com os que se aproximam mais
de seus valores, posturas e opinies. Mesmo os assuntos em que existe
certo acordo entre os ministros sobre a postura que o tribunal deve adotar
so passveis de gerar algumas discusses em que esses agrupamentos se
revelam, ficando as opinies dos ministros mais manifestas.
Um exemplo disso a Adin 234, em que o governador do Rio de
Janeiro questionou artigos da Constituio do estado que regulamentavam
a privatizao de empresas pblicas ou de economia mista, impondo a
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Justia, profissionalismo e poltica

necessidade de aprovao prvia da Assembleia Legislativa.56 Essa ao


foi julgada procedente, em parte, pela maioria do tribunal (ministros
Seplveda Pertence, Moreira Alves, Nri da Silveira, Sydney Sanches,
Octvio Gallotti, Celso de Mello, Ilmar Galvo e Francisco Rezek),
ficando vencidos os ministros Maurcio Corra e Marco Aurlio, que a
consideravam procedente no todo.
SILVEIRA: De todo o exposto, julgo procedente, em parte, a ao direta
de inconstitucionalidade, para declarar inconstitucionais o pargrafo nico
do art. 69 e o inciso XXXIII do art. 99, ambos da Constituio do Estado
do Rio de Janeiro, bem assim para declarar parcialmente inconstitucional
o art. 69, caput, da mesma Constituio, quanto a todas as interpretaes
que no sejam a de considerar exigvel a autorizao legislativa somente
quando a alienao de aes do Estado em sociedade de economia mista
implique a perda de seu controle acionrio. [...] CORRA: Senhor Presidente, no posso deixar de aduzir algum ingrediente poltico do que penso
ocorrer em torno dessa questo, evidentemente, a meu ver, com anotaes
de natureza jurdica, tendo em vista o contexto das mutaes na ordem
social e econmica do mundo e, agora, particularmente, do Brasil. O
Brasil e o mundo vivem transformaes transcendentais nos dias de hoje,
precipuamente no campo da ordem econmica. O Congresso Nacional
falta apenas o Senado completar a votao j quebrou o monoplio
das telecomunicaes, e tambm em primeira votao a Cmara est desconstituindo o monoplio da Petrobras, fatos inteiramente inadmissveis,
inclusive para o meu gosto, mas que traduzem realidades concretas dessas
mudanas. A prpria empresa nacional que se coloca privilegiadamente no
Este o contedo dos artigos impugnados: Art. 69. As aes de sociedade de economia mista pertencentes ao Estado no podero ser alienadas a qualquer ttulo, sem
autorizao legislativa. Pargrafo nico. Sem prejuzo do disposto neste artigo, as aes
com direito a voto das sociedades de economia mista s podero ser alienadas, desde que
mantido o controle acionrio representado por 51% das aes. [] Art. 99. Compete
privativamente Assembleia Legislativa: [...] XXXIII autorizar a criao, fuso ou
extino de empresas pblicas ou de economia mista bem como o controle acionrio
de empresas particulares pelo Estado.
56

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M inistros: restritivos versus ativistas

que diz respeito ao capital externo, o Congresso o est revendo, o que h


pouco tempo seria heresia. Com as mudanas ocorridas no mundo aps a
derrubada do muro de Berlim, da flexibilizao das economias socialistas,
o desmantelamento da antiga Unio Sovitica e de todos os seus antigos
Estados-satlites, com os seus dogmas e doutrinas. Tudo se encaminha para
esta direo. [...] No mago dessa renovao que ocorre no mundo, como
pensar que o Governador do Estado do Rio de Janeiro se veja manietado,
cercado, preso, a um mecanismo constitucional inteiramente obsoleto,
arcaico, irreal, e que, por tais circunstncias, se prostre inerme para pr em
licitao empresas inteiramente deficitrias, mal administradas, onerosas,
verdadeiros cabides de emprego, com salrios s vezes desconformes ao que
ele mesmo compelido a pagar aos funcionrios da administrao direta,
sem ter condies de melhor-los? Por acaso a supresso dessa exigncia constitucional do Estado, iria desfigurar o Legislativo? Creio que no, mxima
diante dos mecanismos de controle que se exerce sobre o Executivo, pela
prpria Assembleia Legislativa, pela utilizao das leis que regem matria e
pelo prprio Tribunal de Contas do Estado. [...] AURLIO: Senhor Presidente, de acordo com o texto do artigo 69 em comento, temos inviabilizada,
por iniciativa do chefe do Poder Executivo, contando-se apenas com essa
iniciativa, a privatizao. A tanto equivale submeter a alienao das aes
das sociedades de economia mista autorizao, em si, da Assembleia, do
Poder Legislativo. SILVEIRA: V. Exa. me permite um aparte? Tudo o que
foi dito em meu voto no conduz a essa concluso, tanto que examinei a
Lei de privatizao no mbito federal. Afirmei que considero indispensvel
aos interesses superiores da Nao que a privatizao se faa sob controle
legislativo, isto , que haja ao menos uma lei de regncia das privatizaes.
A privatizao de qualquer entidade no pode ficar ao sabor de definio
simplesmente administrativa. No mbito federal, as privatizaes fazem-se,
segundo a lei de regncia das privatizaes que a Lei 3.071. Ento, h uma
lei geral que define quais so as formas, como so feitas e quais so os caminhos e serem seguidos. A Administrao no procede discricionariamente.
[...] PERTENCE: Acompanho o eminente Relator com a interpretao
conforme proposta. Desejo fundamentar brevemente o meu voto, porque
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Justia, profissionalismo e poltica

creio que o problema de relevo extraordinrio, no momento vivido pelo


Pas [acrdo da Adin 234, 1995:24-34].

Nessa discusso podemos perceber posicionamentos mais tcnicos,


como o do ministro Nri da Silveira, e menos tcnicos, num sentido mais
progressista, como os dos ministros Marco Aurlio e Maurcio Corra.
Em ambos os lados, os ministros reconhecem a importncia do momento vivido pelo pas e concordam com a necessidade da privatizao,
mas discordam quanto forma como ela deve se dar, como ela deve ser
regulamentada.
Outro exemplo so as Adins 252 e 384, julgadas em conjunto. A primeira delas foi proposta pelo procurador-geral da Repblica e a segunda
pela Associao Nacional para Difuso de Adubos e Corretivos Agrcolas
(Anda), ambas questionando o governador e a Assembleia Legislativa
do Paran sobre lei que condicionava a produo, a distribuio e a
comercializao de fertilizantes aprovao da Secretaria do Estado da
Agricultura. Os autores alegaram invaso de competncia entre estados
e Unio. Embora os ministros compartilhem a posio de que o tribunal
deve manter uma uniformidade na interpretao, contribuindo para a
segurana jurdica e evitando, com isso, que inmeros julgamentos se
repitam em torno de uma mesma questo, o grau de conservadorismo
dos ministros os coloca em lados diferentes.
A ao no foi conhecida pela maioria do tribunal, com os ministros Sanches, Gallotti, Galvo, Corra e Jobim aderindo ao voto do
relator, Moreira Alves, sob a alegao de que no caberia ao direta de
inconstitucionalidade para se examinar a ocorrncia ou no de invaso
de competncia nesse caso, porque para a tal anlise haveria necessidade
de confronto entre leis infraconstitucionais, no se verificando, assim,
ofensa direta Constituio. Alves usou como precedente a Adin 1.540.
Os ministros dissidentes foram Pertence, Velloso, Silveira e Marco
Aurlio, os quatro ministros defendendo a possibilidade de uma atuao
mais ampla do tribunal, justamente para evitar no futuro inmeros processos sobre a mesma temtica.
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Penso que a ao direta de inconstitucionalidade foi criada, alm de outras


razes, com o grande objetivo de o Supremo Tribunal Federal estabelecer
a uniformizao. Antes, referia-se a todo o sistema federal, mas, agora, a
guarda da Constituio. Ento, medida que a Corte puder, desde logo,
definir se uma determinada lei do Estado inconstitucional ou no, feita
essa definio, estaremos inviabilizando ou evitando que se ajuzem, no
foro estadual, dezenas e, s vezes, centenas de aes decorrentes, exatamente
nesses casos de fiscalizao, das autuaes que os rgos do Governo Estadual faro, relativamente s empresas, a particulares e a todo esse sistema
de produo e de aplicao de fertilizantes. [...] Creio que a misso mais
nobre da Corte , exatamente, realizar esse trabalho. Vamos deixar para que
tudo isso venha, depois, em recursos extraordinrios que se multiplicaro
pelos Estados? Lembro-me, no regime anterior, como foi til um trabalhoso
julgamento que tivemos, relativamente s leis do Estado do Rio Grande
do Sul, que foram as primeiras a chegarem e foram impugnadas. Depois,
resolvemos, com relativa facilidade, adotando os princpios que tinham sido
acolhidos, no primeiro julgamento, s impugnaes das leis versando
essa mesma matria dos Estados do Paran, de Pernambuco e de outras
Unidades da Federao, ento submetidas ao Supremo Tribunal Federal
[Nri da Silveira, acrdo das Adins 252 e 384, 1997:16-18].

Nessa ao se estabelece um debate entre Alves e Velloso sobre a


relevncia de o tribunal decidir a questo, ficando ntida a diferena de
posies entre esses ministros. Enquanto Alves defende um argumento
extremamente tcnico, numa postura conservadora, de que impossvel
atuar nesse caso dada a necessidade de confronto entre leis infraconstitucionais, Velloso assume uma posio mais aberta e progressista, afirmando que
no conhecendo desta ao, estaramos, justamente, abdicando de uma
competncia num ponto dos mais importantes da Constituio, que diz
respeito ao pacto federativo, quanto repartio de competncias entre as
entidades polticas. O Tribunal no deve decidir essa questo em carter
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definitivo, porque esta uma das mais importantes no controle abstrato,


no controle concentrado [Velloso, acrdo das Adins 252 e 384, 1997:25].

Esta ltima colocao, de que a deciso no deve ser tomada em


carter definitivo, ou seja, de que no se deve consider-la enquanto precedente, revela uma postura de cautela por parte do ministro, no sentido
de que seja possvel ao tribunal rever sua posio futuramente, assim como
a postura do alargamento do papel poltico do tribunal.
A posio do ministro Marco Aurlio ainda mais extensiva, colocando que o
pragmatismo aconselhvel, tanto quanto possvel, para se resolver esse problema de forma abstrata, linear, alargada, no aguardando os processos que
podero, no controle difuso de constitucionalidade, surgir em decorrncia
de controvrsias sobre a invaso da competncia assegurada constitucionalmente Unio [Marco Aurlio, acrdo das Adins 252 e 384, 1997:14-15].

O ministro tem uma postura extensiva tambm quanto legitimidade


conferida s associaes e demais entidades de classe para a proposio
da ao direta de inconstitucionalidade. Esse comportamento se evidencia, por exemplo, na deciso da Adin 164. Essa ao foi ajuizada pela
Confederao Nacional das Instituies Financeiras e pela Federao
Nacional dos Bancos contra normas editadas para reger o Finsocial.
Marco Aurlio57 reconheceu a legitimidade da Confederao Nacional
Assim o ministro Marco Aurlio argumentou: Senhor Presidente, venho meditando sobre esta
matria, considerando, inclusive, os votos proferidos pelo Ministro Seplveda Pertence, e formei
convencimento no sentido de conferir ao artigo 103 da Constituio Federal, principalmente ao
ltimo dos incisos nele contidos, uma eficcia maior, a ponto de distinguir a hiptese em que
temos, realmente, a apresentao da ao direta de inconstitucionalidade por uma entidade sindical
no primeiro caso, da outra em que uma associao de classe de mbito nacional requer a declarao de inconstitucionalidade. Penso que no inciso IX do artigo 103, ao conferir-se legitimao
s entidades de classe de mbito nacional, teve-se em vista a representatividade. No caso, se esta
representatividade alargada, apanhando vrias classes, nem por isso a associao, em si, perde
a legitimidade para propositura da ao direta de inconstitucionalidade. Seria uma contradio
admiti-lo. Peo vnia ao nobre Relator, reconhecendo, no entanto, que h precedentes em sentido
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das Instituies Financeiras, seguido pelos ministros Seplveda Pertence


e Paulo Brossard, contra a maioria do tribunal, composta pelos ministros
Octvio Gallotti, Moreira Alves, Nri da Silveira, Sydney Sanches, Celso
de Mello, Carlos Velloso e Ilmar Galvo, que no conheceram da ao
por falta de legitimidade das autoras.
Como ficou demonstrado pela anlise de agrupamento, Marco Aurlio o que mais se distancia do comportamento dos outros ministros.
Na deciso do mrito da Adin 600 (j citada no incio deste captulo),
por exemplo, embora acompanhe a maioria, o ministro deixa claro que
ao julgarem lei de manuteno de crdito do ICMS para as exportaes, no reconhecendo a queixa do estado de Minas Gerais que se
sentia prejudicado pela lei , estavam, na verdade, levando em conta
os interesses da nao no estmulo das exportaes, reconhecendo esse
argumento como poltico: A tese jurdica versada em meu voto alicera-se na premissa de que o diploma atacado previu como competia-lhe
fazer, porque h autorizao constitucional hipteses de manuteno
de crdito. Ele conclui seu voto afirmando que o problema muito
srio, principalmente quando se procura equilibrar a balana comercial
(Marco Aurlio, acrdo da Adin 600, 1995:38).
Mas importante ressaltar que, mesmo sendo mais politizado que
a mdia dos ministros do tribunal, o fato de ser um juiz de carreira fica
evidente em algumas posturas adotadas por Marco Aurlio, como no
julgamento da Adin 830 (j citada). No julgamento dessa ao, considerada improcedente pela maioria do tribunal,58 o ministro Celso de Mello,
retomando o parecer da Procuradoria-Geral, afirmou que as prescries
que compem o ADCT tm natureza constitucional, como as do texto
permanente, podendo ser emendadas pelo mesmo processo estabelecido
para estas. E acrescentou:
contrrio, para concluir pela legitimao da Associao requerente, no o fazendo quanto Federao, posto que veio a juzo como entidade sindical e, em tal campo, na Carta apenas cogita-se
das Federaes (Marco Aurlio, acrdo da Adin 164, 1993:15-16).
58
Votaram na maioria os ministros Sydney Sanches, Moreira Alves, Nri da Silveira, Octvio
Gallotti, Paulo Brossard, Celso de Mello, Ilmar Galvo e Francisco Rezek. Na minoria, Marco
Aurlio, Seplveda Pertence e Carlos Velloso.
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importante assinalar, por isso mesmo, que a rigidez dos preceitos constitucionais no significa a perpetuidade das Constituies, que so documentos jurdicos essencialmente mutveis, em funo, at mesmo, de novas
exigncias polticas, econmicas, culturais ou ticas, ditadas pela prpria
complexidade, convenincia ou necessidade da vida social. [...] A simples
alterao da data que foi originariamente fixada para a realizao da consulta
plebiscitria, por representar um dado meramente secundrio, destitudo
de maior relevo jurdico na definio do alcance do poder de reforma
constitucional outorgado ao Congresso, no importou em transgresso a
qualquer dos parmetros que subordinam o vlido exerccio da atividade
constituinte derivada [Celso de Mello, acrdo da Adin 830, 1992:56-60].

O voto do ministro Paulo Brossard vai nesse mesmo sentido, de


chamar a ateno para a necessidade da mutabilidade das constituies
para acompanhar a mutabilidade do mundo:
Inspirou-se em motivos no jurdicos, em motivos de natureza poltica,
ou seja, de utilidade, de oportunidade, de convenincia, com os quais o
Poder Judicirio no trabalha, porque trabalha, sim, com critrios de natureza jurdica [...] Nesta matria preciso haver um pouco de modstia
para no pretender transformar um legislador, o constituinte do ano tal,
como dotado de poderes mais ou menos sobre-humanos, porque capaz de
imobilizar o poder da sociedade, o poder da Nao, que, no curso dos anos
e na sucesso das geraes, pode ter concepes e interesses profundamente
distintos daqueles que eram dominantes quando a lei tal ou qual tivesse
sido elaborada. Afinal de contas, so leis humanas e se trata de instituies
humanas. De modo, Senhor Presidente, que no desprezo o que se dispe
na Constituio, no art. 60, 42, mas tambm no o recebo como artigo
de f, como dogma. Vejo como medida de carter poltico, de utilidade
social, de convenincia nacional, mas cuja durabilidade e cuja resistncia
agora se diz ptrea relativa. Tem sua utilidade, concorre para que
a Constituio tenha certa estabilidade e que a sua alterao seja mais meditada, e melhor estudada, mas acho que no se pode, por mais sbia que
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tenha sido esta ou aquela assembleia constituinte, no se pode, em termos


absolutos, reconhecer-lhe o poder de dizer que, para sempre, tais ou quais
assuntos sejam intocveis, at porque as condies do mundo mudam, e
mudam profundamente. Com a vnia devida, curvo-me diante das preocupaes do legislador constituinte, mas confesso que guardo, do fundo
do meu pensamento, um laivo de cepticismo quanto sua real eficcia, ao
efetivo carter vinculativo que tenham ou possam ter esses preceitos [Paulo
Brossard, acrdo da Adin 830, 1993:75-77].

Marco Aurlio defende viso diferente, afirmando ser essa alterao


de data um ato quase tirnico:
Admitir-se a possibilidade de emenda no Constituio, mas ao Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias equivale a reconhecer aos Congressistas o Poder Constituinte Originrio que os legisladores de 1988 tiveram,
retornando-se a fase legislativa-constitucional de h muito suplantada. Implica
substituio indevida, quer sob o ngulo temporal, quer sob o do credenciamento, quer sob o factual. [...] Tais definies passaro, no que no exauridos
os efeitos normativos prprios, a estar ao sabor de convenincias diversas
daquelas notadas pelos que enfeixaram o Poder Constituinte de 1988, decorrendo da a prpria descaracterizao das normas. [...] Presidente, a sociedade
como um todo vinha aguardando um fato previsto para acontecer em poca
certa e o foi de forma definitiva e, por instituio que assim poderia faz-lo.
Viu-se surpreendida por efeito de prtica que reputo de contedo nico o
poltico e convocada para pronunciar-se mais cedo. Em questo est um
princpio que no pode ser mitigado diante da extenso limitada que se d ao
ato atacado para alguns mera alterao de data, para outros precipitao de
fatos de real valia que so os definidores da forma (repblica ou monarquia
constitucional) e do sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) [Marco Aurlio, acrdo da Adin 830, 1992:33-39].

Embora Marco Aurlio seja considerado o juiz mais poltico pela


mdia, a partir da posio do ministro nesse e em outros julgamentos
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percebe-se que ele aceita e defende argumentos mais polticos e menos


tcnicos quando essa poltica no esteja diretamente ligada aos interesses
partidrios e governamentais imediatos, afetando a questo da segurana
jurdica. Isso revela sintonia com os valores profissionais.
O argumento que o ministro defende na Adin 93959 vai nesse mesmo
sentido, enfatizando valores como o da segurana jurdica. A ao foi
promovida pela Confederao Nacional dos Trabalhadores no Comrcio
(CNTC), contra a instituio do IPMF por emenda constitucional, sob
a alegao da violao dos princpios da anterioridade e da imunidade
tributria recproca. O ministro afirmou em seu voto no poder o tribunal
basear suas decises nas necessidades do governo:
Indago-me: por que a Unio desprezou o teor do artigo 154, inciso 1, da
Constituio Federal e, ao invs de utilizar-se do meio adequado nele inserto
para a criao de um novo imposto, lanou mo de emenda constitucional?
A resposta , desenganadamente, a tentativa de burlar as garantias constitucionais vigentes, drible que no pode prosperar, porquanto o inciso IV
do 42 do artigo 60 categrico no que veda a tramitao de proposta
de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. [...] Peo
vnia queles que me antecederam para julgar procedente esta ao direta
de inconstitucionalidade como um todo. Tenho que o Imposto Provisrio
sobre Movimentao Financeira, num exame desassombrado, no subsiste.
Ao Judicirio no compete como que colaborar, objetivando acerto de caixa
a ser feito no mbito do Executivo; ao Judicirio cabe, acima de tudo, sem
recear crticas, at mesmo exacerbadas, a preservao da ordem jurdica. Sob
a minha ptica, com o devido respeito aos meus pares, esta ficar seriamente
comprometida, caso se conclua pela inconstitucionalidade apenas parcial da
Emenda n. 03/93 e, tambm, da Lei Complementar n. 77, que acabou por
disciplinar o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira [Marco
Aurlio, acrdo da Adin 939, 1993:102-105].
Essa ao foi considerada unnime para fins de anlise, tendo sido julgada procedente, em parte,
pela maioria do tribunal, ficando vencido o ministro Marco Aurlio, que a julgava procedente
no todo.
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Outra ao na qual o ministro Marco Aurlio afirmou no ser possvel levar em considerao os interesses de caixa do governo foi a Adin
1.103.60 A Confederao Nacional da Indstria (CNI) entrou com essa
ao contestando lei federal que alterava o clculo da contribuio devida
seguridade social por empregador dedicado produo agroindustrial.
Em seu voto, Marco Aurlio afirmou que no se pode potencializar o
problema do custeio da Previdncia Social com questes alusivas ao
caixa do governo, a ponto de colocar em plano secundrio limitaes
constitucionais. J o ministro Ilmar Galvo entendeu ter a lei o legtimo
propsito de ampliar a receita da Seguridade Social, dada a necessidade
de equilbrio de seu custeio nas contas do governo.
Embora defenda com afinco uma viso expansiva da atuao do
tribunal, na Adin 1.618 o ministro demonstrou uma viso mais restritiva. Nessa ao o procurador-geral da Repblica questionou resoluo
do Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos Territrios, que reduziu
a alquota de contribuio previdenciria dos servidores e juzes. Houve
preliminar de carncia da ao, proposta pelo ministro Marco Aurlio,
que foi rejeitada pelo tribunal. A ao foi julgada procedente pelo plenrio
do tribunal, considerando-se que houve usurpao de competncia do
legislador federal.
Na matria de fundo, acompanho o relator. Permito-me, porm, insistir
um pouco mais quanto ao aspecto ligado natureza do ato. A deliberao
do Tribunal de Justia foi em processo administrativo. No atuou a Corte
normativamente; no lanou, no mundo jurdico normativo, um diploma,
de modo a usurpar a competncia, no caso, do Congresso Nacional. Nessa
parte, o Tribunal tem admitido a ao direta de inconstitucionalidade com
flexibilidade maior, no que fico vencido [Marco Aurlio, acrdo da Adin
1.618, 2002:10].
Nessa ao os ministros Seplveda Pertence, Moreira Alves, Sydney Sanches, Celso de Mello,
Carlos Velloso, Marco Aurlio, Francisco Rezek e Maurcio Corra compuseram a maioria, votando no sentido da procedncia parcial da ao. Ficaram vencidos os ministros Nri da Silveira,
Octvio Gallotti e Ilmar Galvo, que julgaram a ao improcedente.
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Um aspecto importante para a anlise o fato de o STF deliberar publicamente, como lembrado por Vieira (2002). Com isso, nos julgamentos
possvel perceber mais claramente as divergncias entre os ministros.
Os que mais estiveram envolvidos em debates acalorados foram Moreira
Alves, Carlos Velloso, Seplveda Pertence e Marco Aurlio.
Como afirma Bourdieu (1990), a deciso judicial um ato de nomeao, exercido por juzes que tm competncias tcnicas e sociais desiguais.
Isso se manifesta com frequncia nos julgamentos, com os ministros
disputando, sutilmente, a hierarquia dessas competncias.
Um exemplo a Adin 613, em que o procurador-geral da Repblica
questiona lei federal que vedou o saque do saldo da conta vinculada ao
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) dos servidores pblicos
da Unio, pela converso do regime celetista no regime jurdico nico
estatutrio. O autor alegou ofensa a dois preceitos constitucionais: o
do direito adquirido (art. 52, XXXVI), e a instituio de emprstimo
compulsrio (art. 148).61 Nessa ao, Moreira Alves, decano do tribunal,
polemiza com Velloso num tom de sagacidade e tnue ironia:
ALVES: Presidente, ao contrrio do que se chegou a dizer nesta discusso,
possvel que se ataque, em ao direta de inconstitucionalidade, uma norma
sob a alegao de que ela ofende o direito adquirido. Isso ocorre quando a
prpria norma expressamente determina a aplicao do novo princpio que
ela contm a situaes passadas j protegidas pelo direito adquirido. Nesse
caso, do exame da prpria norma impugnada que se verifica a ocorrncia
de violao ao princpio constitucional do respeito ao direito adquirido. No
O artigo questionado o seguinte: Art. 6 O saldo da conta vinculada ao Fundo de Garantia
do Tempo de Servio FGTS, do servidor a que se aplique o regime da Lei n. 8112, de 1990,
poder ser sacado nas hipteses previstas nos incisos III a VII do artigo 20 da Lei n. 8.036, de
11 de maio de 1990. 1 vedado o saque pela converso de regime. Na ementa da ao lemos
que, por maioria de votos, o tribunal no conheceu da ao, no ponto da alegao de ofensa ao
princpio do direito adquirido, vencidos os ministros Ilmar Galvo, Marco Aurlio, Carlos Velloso,
Paulo Brossard e Nri da Silveira, que dela conheciam. No mais, o tribunal, por votao unnime,
conheceu da ao quanto alegao de violao ao art. 148 da Constituio Federal e, por maioria
de votos, julgou-a improcedente, vencido o ministro Marco Aurlio, que a julgava procedente.
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o que ocorre no caso presente, como resultou manifesto do debate, em


que, em ltima anlise, o eminente Ministro Carlos Velloso cancelou uma
smula do Tribunal Federal de Recursos. VELLOSO: Peo a V. Exa. que
entenda que a Smula do TFR no vincula o STF. ALVES: V. Exa., ao que
me parece, disse que a smula estava errada. VELLOSO: Absolutamente,
no disse isso [acrdo da Adin 613, 1993:44].

O tempo de permanncia no tribunal, que denotaria a experincia do


ministro, um dos aspectos mais valorizados e respeitados.
Outro exemplo a Adin 1.851, em que a Confederao Nacional do
Comrcio (CNC) argui de inconstitucionalidade o convnio celebrado
entre os estados, em relao restituio ou cobrana complementar do
ICMS.62 Por maioria de votos a ao foi julgada improcedente, com os
ministros Alves, Sanches, Pertence, Gallotti, Corra e Ellen Gracie aderindo ao voto do relator Ilmar Galvo, que afirmava tratar-se de convnio
que objetivou evitar a guerra fiscal entre os estados. Os ministros Carlos
Velloso, Celso de Mello e Marco Aurlio ficaram vencidos, considerando
o convnio inconstitucional.
Nesse julgamento ocorreram trs embates. O primeiro, transcrito
abaixo, entre os ministros Pertence e Velloso:
PERTENCE: Falou-se muito, aqui, na mxima eficcia dos dispositivos
constitucionais, mas que regra hermenutica de mo dupla. A Emenda
Constitucional 03/93, de que resultou o 7o do art. 150, veio para dar ao
fisco um mecanismo eficaz para determinado tipo de circulao econmica
e fez a ressalva. Agora, se esta ressalva interpretada de modo a inviabilizar
o instrumento fiscal que se autorizou, a meu ver, o que se est negando a
efetividade no sentido principal. VELLOSO: Data vnia, isso uma quesA autora da ao questionou a seguinte clusula do convnio: Convnio ICMS 13, de 21 de
maro de 1997. Clusula segunda No caber a restituio ou a cobrana complementar do
ICMS quando a operao ou prestao subsequente cobrana do imposto, sob a modalidade
da substituio tributria, se realizar com valor inferior ou superior quele estabelecido com base
no artigo 8o da Lei Complementar 87, de 13 de setembro de 1996.
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to da responsabilidade da fiscalizao, vale dizer, do Fisco. PERTENCE:


Excelncia, mas se essa fiscalizao pudesse ser feita com perfeio, no
haveria razo para o instituto da substituio tributria. VELLOSO: Esse
argumento no faz justia cultura de V. Exa. PERTENCE: Muito obrigado.
Apesar da eloquncia de V. Exa., que hoje atingiu pncaros extraordinrios,
peo vnia para no me estender, porque o voto do eminente Relator, repito, e o primoroso memorial apresentado pelos estados convenceram-me
integralmente.

Os outros se deram entre os ministros Moreira Alves e Marco Aurlio


e entre Marco Aurlio e Pertence. O ministro Marco Aurlio ressalta em
seu voto a necessidade de respeitar o que j foi decidido pelo tribunal,
mas, ao mesmo tempo, de discutir a questo a fundo, no reproduzindo
simplesmente os precedentes, no sair batendo carimbo.
MARCO AURLIO: O ministro Carlos Velloso examinou o 7 do artigo
150, e recuso-me a ceder interpretao literal, gramatical, verbal, a qual
realmente seduz [...] Colocaram aqui algo que reputo um verdadeiro engodo,
j que o Estado tambm no ter direito a cobrar a diferena. Um engodo.
No sou ingnuo. E agora, com a idade que j tenho, no posso mesmo ser,
a ponto de imaginar o Estado fixando valor aqum do normalmente praticado pelo mercado. ALVES: No h ingnuos em matria tributria, nem os
tributaristas, nem os contribuintes. MARCO AURLIO: Estou falando de
mim, no dos outros. O que no posso olvidar a realidade. Interpretao
que leve a enriquecimento sem causa conflita frontalmente, maltrata a Carta
da Repblica. No posso simplesmente sair batendo carimbo. [...] Peo vnia
ao relator para ficar com a posio unnime do Plenrio quando apreciou o
tema no campo cautelar e se diz muito que, quando analisamos pedido
de concesso de liminar, mergulhamos fundo, mas parece que, no caso, isso
no ocorreu! PERTENCE: Comigo no cola, Senhor Presidente. Afirmei
uma tendncia inicial. MARCO AURLIO: coisa que o depoente no
acredita. PERTENCE: Contra os meus costumes, eu normalmente nem
falo, como gosta de dizer o nosso Mestre Ministro Celso de Mello, ao cabo
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de uma anlise exaustiva, que fez superficial apreciao liminar. No. Costumo dizer realmente que estou julgando. Mas neste caso, constitucional
ou no. Manifestei uma leve tendncia. ALVES: Geralmente critico quando, em matria de liminar, comeamos a dizer, indubitavelmente, neste
exame sumarssimo que estamos fazendo... PERTENCE: Isso um crculo
vicioso. ALVES: Sei que um crculo vicioso, mas, apesar disso, acho que
no h cabimento, seno ser melhor dizer: vamos julgar definitivamente
sem liminar nenhuma. MARCO AURLIO: interessante. Realizado o
negcio jurdico, temos um contedo econmico e, a, a base de incidncia
do tributo, segundo o que est no inciso II do artigo 155, no caso, menor
do que aquela indispensvel a dar respaldo ao que recolhido anteriormente.
De onde sair essa diferena? ALVES: E o inverso? MARCO AURLIO:
Senhor ministro, no posso, principalmente na quadra em que vivemos,
acreditar na boa inteno do Estado. No campo tributrio, ento, incrvel
o que vem ocorrendo [acrdo da Adin 1.851, 2002:49-54].

Alm de permitir situar os ministros em posies mais e menos


conservadoras, uma das passagens em que Pertence e Aurlio travam
debate remete a uma temtica de grande importncia na discusso do
exerccio do controle da constitucionalidade das leis pelo STF, qual seja,
a da reserva com que o Supremo discute sua jurisprudncia, e o ministro Marco Aurlio defende uma atitude menos restritiva por parte do
tribunal, afirmando ser preciso mergulhar fundo no debate das questes
constitucionais. Essa reserva j foi apontada por alguns autores, entre
os quais Werneck Vianna e colaboradores (1999:117), que chamaram a
ateno para a atitude de parcimnia do STF quanto explicitao de
sua jurisprudncia.
Um acontecimento que suscitou um grande nmero de aes no STF
foram as eleies de 1994. Na amostra da pesquisa aparecem algumas
delas, entre as quais as Adins 956, 958 e 966.
A Adin 956 tem a ver com a regulamentao da propaganda eleitoral
gratuita, tendo sido impetrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) contra
o presidente da Repblica e o Congresso Nacional. O partido alegou que,
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ao proibir a utilizao de gravaes externas, montagens ou trucagens, a


lei afrontou o princpio da liberdade de informao e de imprensa. A ao
foi julgada improcedente pela maioria do tribunal (ministros Octvio Gallotti, Moreira Alves, Nri da Silveira, Seplveda Pertence, Carlos Velloso,
Ilmar Galvo e Francisco Rezek), sob o argumento de que tal lei visava
evitar o falseamento da verdade mediante programas carssimos, e que os
truques, as trucagens, as montagens e os recursos tcnicos da mdia eletrnica
costumam transformar imagens, superestimar conceitos, projetar imagens
falsas para um pblico desarmado, que espera que os candidatos apresentem
as suas ideias, mostrem as suas exatas personalidades. Sob esse aspecto a lei
boa [Carlos Velloso, acrdo da Adin 956, 1994:36].

Os ministros Marco Aurlio e Celso de Mello ficaram vencidos, concordando com o requerente no sentido de que tal lei cerceava a liberdade
de expresso:
Os valores que informam a ordem democrtica, dando-lhe o indispensvel
suporte axiolgico, revelam-se conflitantes com toda e qualquer pretenso
estatal que vise a nulificar ou a coarctar a hegemonia essencial de que se revestem, em nosso vigente sistema constitucional, as liberdades do pensamento,
especialmente quando exercidas para a exteriorizao da plataforma de ao
partidria e de revelao de seus fundamentos doutrinrios. O regime constitucional vigente no Brasil privilegia, de modo particularmente expressivo,
o quadro em que se desenvolvem as liberdades do pensamento. Esta uma
realidade normativa, poltica e jurdica que no pode ser desconsiderada
pelo Supremo Tribunal Federal. [...] A liberdade de expresso representa,
dentro desse contexto, uma projeo significativa do direito que a todos
assiste de manifestarem, sem qualquer possibilidade de interveno estatal
na conformao legislativa dessa prerrogativa bsica, o seu pensamento e as
suas convices, expondo as suas ideias e fazendo veicular as suas mensagens
doutrinrias. [...] preciso reconhecer que a vedao dos comportamentos
estatais que afetam to gravemente a livre expresso e comunicao de ideias
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significou um notvel avano nas relaes entre a sociedade civil e o Estado.


A regra legal ora impugnada encerra um diktat que no pode ser aceito e
nem tolerado, na medida em que compromete o pleno exerccio, pelos
mass media, da liberdade de criao no processo de divulgao publicitria
das informaes e das mensagens polticas, programticas e doutrinrias
dos Partidos Polticos. A Constituio, ao subtrair o processo de criao
artstica, cultural e publicitria da interferncia, sempre to expansiva quo
prejudicial, do Poder Pblico, mostrou-se atenta grave advertncia de que
o Estado no pode dispor de poder algum sobre a palavra, sobre as ideias
e sobre os modos e tcnicas de sua divulgao [Celso de Mello, acrdo da
Adin 956, 1994:27-33].

interessante observar a colocao do ministro Velloso aps a exposio do voto do ministro Celso de Mello, chamando a ateno para
que tambm ele compartilha dos valores liberais em relao proteo
dos direitos individuais de manifestao do pensamento, dando a eles,
no entanto, extenso menor:
Sr. Presidente, apenas queria deixar expresso que subscrevo todas essas
consideraes libertrias to bem postas pelo eminente Ministro Celso de
Mello, no seu douto voto. S que, no meu entendimento, acho que elas no
teriam essa extensa aplicao, no caso, porque estamos no campo de propaganda eleitoral gratuita [Carlos Velloso, acrdo da Adin 956, 1994:13].

As Adins 958 e 966 foram julgadas ao mesmo tempo, por tratarem do


mesmo objeto: a Lei no 8.713, de 1o de outubro de 1993, que vinculava a
indicao de candidatos disputa das eleies para os cargos de presidente
da Repblica e governador de estado ao desempenho do partido poltico
no pleito anterior (1990), devendo o partido ter atingido ao menos 5%
dos votos vlidos nessa eleio. A primeira das aes foi proposta pelo
Partido da Reedificao da Ordem Nacional (Prona) e a segunda pelo
Partido Social Cristo (PSC). O tribunal julgou procedente em parte a
ao, com a maioria (ministros Octvio Gallotti, Moreira Alves, Nri da
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Silveira, Sydney Sanches, Ilmar Galvo) acompanhando o voto do relator,


ministro Marco Aurlio:
As perplexidades que o ato normativo, confrontado com o texto constitucional, gera so enormes, valendo notar que conduziram, at mesmo, a
triste episdio que os veculos de comunicao noticiaram, tendo como
objeto, ningum pode negar, a indicao, por certo Partido, de candidatos
Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. No particular, merecedora
de encmios a iniciativa dos Requerentes do Partido da Reedificao
da Ordem Nacional Prona e do Partido Social Cristo PSC. Em
demonstrao de respeito aos Poderes constitudos e de apego a princpios
inerentes cidadania, lanaram mo do acesso ao Judicirio, evitando,
assim, a repetio do episdio a que me referi, quando se cogitou da prtica de estipular-se valor para a troca de partidos. [...] O dispositivo no
tem o condo de abrir ao legislador ordinrio a possibilidade de limitar a
participao, nos certames eleitorais, dos pequenos partidos, afastando,
assim, a representao das minorias [Marco Aurlio, acrdo das Adins
958 e 966, 1994:10].

Os ministros Rezek, Velloso e Pertence ficaram vencidos, considerando a lei constitucional, portanto, improcedente a ao, nos termos do
voto do ministro Velloso:
Tendo em vista, sobretudo, que a democracia representativa realiza-se atravs
de partidos polticos, o direito eleitoral de muitos povos tem se preocupado
com eles e tem exigido deles carter nacional, no sentido de que devem ter
representatividade e devem ter autenticidade. O direito eleitoral comparado, de regra, exige representatividade nacional dos partidos polticos. Esta
representatividade nacional dos partidos polticos, que a Constituio de
1988 tambm exige de forma expressa, ao estabelecer, no art. 17, I, que
os partidos devem ter carter nacional, esta representatividade tem como
consequncia que somente devem participar do prlio eleitoral os partidos
que tenham obtido um certo percentual de votos. Na Frana, por exemplo
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e ningum haveria de dizer, de afirmar que l no h liberdade a partir


de 1958, adotou-se o voto distrital e estuda-se o retorno ao distrital misto,
s elege deputado o partido que tiver o mnimo de 5% do total de votos
vlidos. [...] Assim, Sr. Presidente, tenho como salutares e benfazejas as providncias legislativas no sentido de fortalecer os partidos polticos, somente
permitindo que participem das eleies para a chefia do Poder Executivo
os partidos que tenham representatividade no mbito em que ocorrer a
escolha. [...] Ora, penso que nada melhor para aferir se um partido poltico
ostenta esse requisito do que exigir que o partido tenha obtido um certo
percentual de Votos para a Cmara dos Deputados, ou que conte com um
certo percentual de representantes nessa Casa, percentual calculado sobre
a composio da Cmara Federal, tratando-se de eleio para a chefia do
Executivo Federal, ou que tenha obtido um certo percentual de votos no
Estado, tratando-se de eleio para governador [Velloso, acrdo das Adins
958 e 966, 1994:20].

O constrangimento que os fatores legais impem s escolhas que os


ministros fazem pode ser percebido no voto do ministro Sydney Sanches
nesse julgamento. O ministro ficou constrangido a declarar inconstitucional a lei, embora tivesse opinio de que a ideia da limitao da atuao
dos partidos polticos fosse positiva:63
Lamento ter de tomar essa posio, porque na verdade sou simptico causa
da limitao da atuao dos partidos polticos, para que no se chegue ao
caos e aos notrios abusos da prtica partidria e eleitoral, no Brasil, mas
O constrangimento que os fatores legais impem s escolhas que os ministros fazem transparece
em outros votos, em outras aes, como na Adin 1.658, ao proposta pelo Conselho Federal da
OAB contra nomeao de desembargadora para o Tribunal de Justia do Par em vaga destinada
a representante da classe dos advogados. A Adin no foi conhecida pelo STF, sob a alegao de
que se tratou de deciso administrativa do tribunal em caso concreto, no se constituindo em ato
normativo. Assim o ministro Velloso se posicionou: No me parece existir, ento, Sr. Presidente,
um ato normativo, mas, sim, decises em dois casos concretos. Eu gostaria muito que o Tribunal
entendesse que h um ato normativo, dado que o entendimento que o Tribunal de Justia sufragou
nas duas listas, pelo menos numa delas, contraria frontalmente deciso do Supremo Tribunal no
Mandado de Segurana no 22.323, de que fui Relator.

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no vejo, nesta lei, a soluo correta para o problema. A lei no razovel, quando leva em conta o passado dizendo quais os partidos que no
podem concorrer. Isso, de certa forma, um casusmo. Estaria disposto,
com muito prazer, a acompanhar as posies dos Srs. Ministros Francisco
Rezek, Carlos Velloso e Seplveda Pertence, fossem outros os critrios da
lei, se voltada, apenas, para o futuro [Sydney Sanches, acrdo das Adins
958 e 966, 1994: 36].

Ainda tratando de eleies, temos como exemplo a Adin 2.306. Essa


ao foi impetrada pelo conselho Federal da OAB contra a concesso de
anistia de multas de natureza eleitoral, promulgada pelo Congresso Nacional. A OAB alegou ofensa aos princpios representativo e da isonomia,
separao de poderes, ao direito adquirido e moralidade. A ao foi
julgada improcedente pela maioria do tribunal (ministros Alves, Celso
de Mello, Velloso, Galvo, Corra, Jobim e Ellen Gracie), tendo ficado
vencidos os ministros Pertence, Sanches, Silveira e Aurlio. O debate que
se travou entre os ministros explicita a oposio entre argumentos tcnicos
e argumentos polticos:
SILVEIRA: Esta Corte diz, pura e simplesmente, que uma anistia ampla e
geral de todas as infraes eleitorais, depois de cada pleito, constitucional. ALVES: A lei no diz... SILVEIRA: A Constituio cuida, em diversos
pontos, no sistema eleitoral, da consolidao da democracia, do regime
democrtico como base de toda a nossa ordem constitucional. Isso no
tem sentido algum? JOBIM: O princpio democrtico no se consolida
com multa. SILVEIRA: Ficamos num tecnicismo no exame desse assunto.
ALVES: Se no houvesse lei estabelecendo multa, iramos considerar que
havia inconstitucionalidade por omisso? SILVEIRA: Mas ela existe. ALVES: E se no existisse? Isso no da essncia do processo eleitoral, porque
se fosse, obviamente... SILVEIRA: A hiptese no vlida precisamente
porque a lei existe e o PJ se esfora para cumpri-la. Toda a ao da Justia
Eleitoral incua, sem razo de ser, lrica, porque no tem eficcia diante
da anistia. JOBIM: No radicalize! V. Exa. est fazendo terrorismo. No
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se resolve o problema da legitimidade do processo eleitoral por meio de


multas. SILVEIRA: No estou fazendo terrorismo. Depois de cada eleio
vem a lei da anistia, e essa a primeira vez, pelo que sei, que o Supremo
est sendo chamado a manifestar-se sobre a constitucionalidade de uma lei
de anistia ampla e geral das infraes eleitorais. JOBIM: V. Exa. vai resolver
o problema do crime sem a anistia. ALVES: Nem o Conselho da Ordem
dos Advogados invocou esse dispositivo. SILVEIRA: No estamos presos
aos fundamentos. Diz o art. 102 da Constituio Federal que o Supremo
guarda da Constituio. [...] ALVES: Nos Estados Unidos, h democracia
e facultativo o voto. No da essncia do sistema democrtico haver a
obrigatoriedade do voto com punio. SILVEIRA: da essncia do sistema
democrtico que haja uma regularidade do processo eleitoral e que no se
cometam infraes [...] SILVEIRA: um juzo de enfraquecimento do
processo eleitoral, o que no contribui em nada para a sua moralizao.
ALVES: No levo a esse radicalismo, porque o problema, aqui, o de saber
se o princpio da moralidade se aplica, ou no, ao Poder Legislativo. Pela
nossa Constituio, no... PERTENCE: Pode at mudar de nome, mas h
abuso do Legislativo. ALVES: No h abuso do Poder Legislativo. SILVEIRA: Ministro, tudo aquilo que estiver em descompasso com os princpios
da Constituio no h de merecer acolhida. ALVES: Quais so esses
princpios? SILVEIRA: V. Exa. entende que o sistema democrtico no
princpio bsico da Constituio? ALVES: Por acaso o sistema democrtico
necessita de voto obrigatrio? Por que os pases democrticos no tm voto
obrigatrio? [...] SILVEIRA: problema da guarda da Constituio e est
inserido no sistema Constitucional. Parece-me que esse caso no se resolve
no tecnicismo para saber se constitucional, ou no; tem de se colocar
uma lei dessas dentro do sistema da Constituio. ALVES: Se somos uma
corte que tem de julgar juridicamente, bvio que teremos de seguir os
princpios jurdicos para verificar se houve, ou no, afronta Constituio
[acrdo da Adin 2.303, 2002:21-28].

Em todos esses votos possvel ver confrontarem-se argumentos conservadores, de ordem mais tcnica, e argumentos menos conservadores,
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podendo ser caracterizados como polticos, no sentido de sustentar uma


interpretao mais ampla dos princpios legais.
No mesmo sentido possvel afirmar que nesses julgamentos so cotejados argumentos de ordem formal e argumentos de ordem prtica, como no
caso da Adin 1.289, em que a AMB questiona deciso do Conselho Superior
do Ministrio Pblico, porque este determinou outro critrio para a composio da lista de candidatos destinados ao quinto constitucional dos TRTs.
A deciso desse conselho determinou que quando no houvesse membro
do MP do trabalho com mais de 10 anos de carreira para se candidatar a
essa vaga, seria permitido na incluso da lista candidato que no cumprisse
esse requisito temporal. A maioria do tribunal, a partir de um argumento
formal, decidiu pela inconstitucionalidade de tal medida, visto que, nas
palavras do relator, ministro Octvio Gallotti, a Constituio estabelece
a preponderncia do requisito da experincia (tempo de servio), sobre o
da amplitude de faculdade de escolha (acrdo da Adin 1.289, 1996:10).
Votaram com ele os ministros Sanches, Alves, Celso de Mello e Rezek. Os
ministros Corra, Galvo, Marco Aurlio, Velloso e Silveira ficaram vencidos, julgando improcedente a ao. Segundo Corra, lamentavelmente,
deu-se significativa importncia poltica a tema eminentemente tcnico da
vida ntima do Judicirio, que a ele, agora, cabe equacionar (acrdo da
Adin 1.289, 1996:12). Ao que o ministro Marco Aurlio acrescenta:
O quadro notado no Brasil sui generis e ao me questionar, outro dia, quanto
legitimidade da associao requerente, dizia: por que um choque entre a
Magistratura e o Ministrio Pblico? Por que a Associao dos Magistrados
Brasileiros est a pretender ver fulminada uma norma baixada pelo Conselho
do Ministrio Pblico? [Acrdo da Adin 1.289, 1996:18.]

Ao prosseguir seu voto, questionando que soluo seria plausvel


quando no houvesse membros do MP a preencher a vaga, o ministro foi
interrompido por Pertence, que afirmava que a soluo proposta pelo Ministrio Pblico no resolvia o problema se no houvesse quem preenchesse
os requisitos da lei. Marco Aurlio foi enftico na defesa dos precedentes:
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A V. Exa. no homenageia o precedente estabelecido quando do julgamento


da ao direta de inconstitucionalidade no 581. O mais interessante que foi
um julgamento que versava tambm sobre ato normativo ligado Justia do
Trabalho. Demos essa interpretao quanto s vagas de carreira; agora, em
relao s vagas do quinto, vamos emprestar Constituio Federal outro
enfoque. Onde a harmonia? Onde a clebre, to decantada preservao da
jurisprudncia do Tribunal? De que valeu essa deciso que foi unnime? No
tivemos votos divergentes. E agora no queremos mais adotar a paternidade
desse filho; estamos dizendo que um filho feio e que, portanto, no somos
os pais. [...] concluo, portanto, pela improcedncia do pedido inicial, sem
deixar de criticar a postura adotada pela Requerente, no que acaba por solapar o bom relacionamento que deve haver entre Magistrados e Membros
do Ministrio Pblico [Marco Aurlio, acrdo da Adin 1.289, 1996:20].

Na discusso dessa ao podemos perceber certo corporativismo por


parte dos ministros, ao comentarem o desprestgio que a profisso de juiz
estaria sofrendo, utilizando como parmetro as carreiras do Ministrio
Pblico, em que os vencimentos seriam mais altos comparados aos do
Judicirio.
CORRA: Alm do desestmulo e desinteresse do Procurador do Trabalho em
ingressar na Corte na condio de juiz o que seria elevao do nvel profissional em virtude de vencimentos no convidativos porque praticamente
so os mesmos ou, em certos casos, at superiores, ainda ocorre a carncia de
nmero suficiente de parquet trabalhista a contar o tempo mnimo previsto
na norma constitucional. [...] AURLIO: Hoje, existem cerca de doze vagas
abertas e, repito, considerado o desnvel de vencimentos soube que um
Colega nosso, egresso do Ministrio Pblico, recentemente nomeado para o
Superior Tribunal de Justia o Ministro Jos Arnaldo , est perdendo
cerca de dois mil e oitocentos reais por ms , os antigos que j esto em
Braslia, oficiando no Tribunal Superior do Trabalho, ou mesmo j esto nas
procuradorias regionais, no aceitam concorrer ao cargo. Em geral temos o
Ministrio Pblico percebendo mais do que os juzes e, atrevo-me a dizer,
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com cerca de cinquenta por cento a menos de servio [acrdo da Adin


1.289, 1998:12-19].

Embora Marco Aurlio aponte a necessidade do bom relacionamento


entre magistratura e o Ministrio Pblico, fica manifesto o conflito entre
essas profisses.
Ainda que defenda a necessidade de um bom relacionamento entre
MP e magistratura, o ministro Marco Aurlio questiona, no julgamento
da Adin 613, o tipo de atuao do procurador-geral da Repblica junto
ao tribunal, na medida em que a ele seria permitido simplesmente encaminhar questo para a anlise do STF, sem orientar claramente o sentido
do pedido. Essa crtica compartilhada pelo ministro Celso de Mello:64
Celso de Mello: Impe-se ao Chefe do Ministrio Pblico da Unio, pois, quando fizer instaurar a fiscalizao abstrata de constitucionalidade, a obrigao processual de deduzir, de modo
inequvoco, uma pretenso jurdica necessariamente voltada obteno de um pronunciamento de
inconstitucionalidade. Tenho para mim que o Procurador-Geral da Repblica no pode mais, ante
a pluralizao dos sujeitos processuais ativamente legitimados ao exerccio da ao direta, limitar-se ao mero encaminhamento de representaes que lhe venham a ser dirigidas, incumbindo-lhe
assumir como de ordinrio se requer a qualquer autor a posio de rgo impugnante do
ato normativo questionado. Cabe-lhe, em suma, formalizar, sem qualquer ambiguidade, pretenso
ao reconhecimento da inconstitucionalidade das leis que venha a impugnar em sede de controle
concentrado. O fato irrecusvel, Sr. Presidente, que, desde que se ampliou, nas aes diretas de
inconstitucionalidade, a pertinncia subjetiva da lide, com o estabelecimento de um regime de
legitimidade ativa ad causum concorrente, no mais subsiste a ratio que justificava, sob a gide das
Cartas anteriores, o comportamento processual ora adotado pelo Procurador-Geral da Repblica.
Partilho, desse modo e nesse sentido j me pronunciei em ocasio anterior , do entendimento
exposto pelo eminente ministro Marco Aurlio, no obstante seja diversa a orientao firmada
no tema por esta Corte (acrdo da Adin 613, 1993:37-38). Francisco Rezek contrrio
posio defendida pelos ministros Celso de Mello e Marco Aurlio, saindo em defesa da atuao
do procurador-geral da Repblica: Dois comentrios, o primeiro deles a propsito da questo
preliminar. No tinha ouvido antes, neste Plenrio, as ponderaes do Ministro Marco Aurlio
sobre a ao direta quando movida pelo Procurador-Geral da Repblica, no regime constitucional
de 1988. Quero reservar-me para refletir sobre isso, mas primeira abordagem persisto convencido de que manuteno do regime de que goza o chefe do Ministrio Pblico, no caso da ao
direta, salutar. O Procurador-Geral ainda aquele nico titular de funo pblica a quem o
cidado comum propende a levar sua questo constitucional, por falta de acesso direto Corte.
No a partidos polticos, no a corporaes de ofcio, no a autoridades pblicas outras,
arroladas pela Constituio como titulares ao lado do Procurador-Geral do direito de aqui
vir suscitar a questo constitucional em abstrato, que o cidado comum se dirige. ainda hoje,
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Defrontamo-nos, a esta altura, com uma ao direta de inconstitucionalidade, que acabou sendo transmudada, pelo autor, em ao direta de
constitucionalidade, j que no veio balha, como deveria ocorrer, porque se trata, na verdade, de uma ao, com a petio inicial, um pedido
especfico do autor desta ao. Assumi desde a primeira hora junto a esta
Corte essa posio, quanto necessidade de se adotar uma inflexibilidade a
respeito dos requisitos da petio inicial. Entendo que, no existindo mais
o monoplio de outrora do Procurador-Geral da Repblica, no campo
da propositura da ao direta de inconstitucionalidade, no pode S. Exa.,
no pode o rgo, simplesmente, tornar-se um mero encaminhador de
provocaes, objetivando a declarao de inconstitucionalidade de ato
normativo porque, com isto, ficar afastada a limitao constitucional
no campo da legitimidade. preciso que S. Exa., compreendendo at
mesmo a sobrecarga que vem suportando o Tribunal, haja, na verdade,
como um verdadeiro autor da demanda, apresentando, se for o caso, a
inicial Corte com um pedido devidamente formulado. Veja, V. Exa., a
incongruncia de termos, a esta altura, uma ao sem pedido formulado,
uma inicial sem a formulao de um pedido especfico, e, agora, no pronunciamento final da Procuradoria-Geral da Repblica, o requerimento
no sentido de ser declarada constitucional a disposio que aquele que
provocou o procurador-geral da Repblica teve como inconstitucional
[Marco Aurlio, acrdo da Adin 613, 1993:14].

apesar da titularidade compartilhada, ao Procurador-Geral que tende a sociedade, desde os seus


estratos primrios, a levar questes constitucionais para que, com o eventual patrocnio daquela
autoridade, este Tribunal as resolva. Por isso parece-me que o Procurador-Geral continua sendo,
embora no mais titular nico da ao direta, um titular distinto dos restantes, que em geral agem
em nome de um interesse prprio o do partido, o da classe, o da funo pblica eminente. O
Procurador-Geral, por seu turno, tem como interesse crnico a conformidade da ordem jurdica,
no que ela tem de ordinrio, com a lei fundamental. o interesse coletivo confiado ao Ministrio
Pblico. Nada vejo de heterodoxo, desse modo e analogias existem noutros domnios, como o
do processo penal , em que o Procurador, como autor da ao direta de inconstitucionalidade,
possa a final, de acordo com sua conscincia, desautorizar o pedido que deduzira vestibularmente.
Com todas as vnias, volto a dizer que a tese da inconstitucionalidade aqui aventada me parece
de uma comovente inconsistncia (acrdo da Adin 613, 1993:20-21).
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Outro conflito que se verificou no Supremo Tribunal nesse sentido foi


referente atuao da Procuradoria-Geral da Repblica como Advocacia-Geral da Unio nas aes diretas de inconstitucionalidade. Na Adin
88,65 Gilmar Ferreira Mendes (na condio de advogado-geral da Unio,
antes de ingressar no STF) argumentou que o entendimento de que o
advogado-geral da Unio deveria atuar como curador especial em defesa
da norma impugnada nas aes deveria respeitar o bom-senso para que,
nas palavras de Gilmar Mendes, a defesa no seja levada ao plano do
desvario e da irracionalidade quando o Advogado Geral estiver plenamente
convencido da ilegitimidade do ato. E concluiu que, no caso em questo,
todas essas razes, calcadas na firme orientao do Supremo Tribunal Federal
sobre a essencialidade do concurso pblico para investidura em cargo ou
em emprego pblico, parecem recomendar que o Advogado Geral da Unio
deixe de fazer a defesa do ato impugnado, no presente processo [acrdo
da Adin 88, 2000:7-8].

O ministro Moreira Alves, relator do processo, determinou que fosse


aberta nova vista Advocacia-Geral para que apresentasse a defesa das
normas estaduais impugnadas na ao direta, visto ser aquela sua funo,
argumentando que:
Esta Corte, de h muito, firmou o entendimento de que em ao direta
de inconstitucionalidade ao Advogado Geral da Unio compete sempre a
defesa da norma legal ou ato normativo impugnado, porque, por fora do
disposto no artigo 103, 3o, ele atua, nela, como curador especial, por causa
do princpio da presuno de constitucionalidade do ato atacado [acrdo
da Adin 88, 2000:9].

A Adin 88 foi requerida pelo governador de Minas Gerais contra Ato das Disposies Transitrias da Constituio do estado que tratava da contratao de funcionrios pblicos, admitindo
que quem j contasse com cinco anos de exerccio no cargo ao se submeter ao concurso pblico
teria contagem de pontos.

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Foram muitas as tenses entre Advocacia-Geral e o Judicirio no


perodo em que Gilmar Mendes ocupou o posto de advogado-geral da
Unio, tendo os conflitos atingido o pice quando Mendes declarou ser
a Justia brasileira um manicmio judicirio.
Como vimos no captulo 4, as variveis atitudinais compem o quadro dos fatores explicativos do comportamento judicial. Esse fato ficou
evidente na anlise da argumentao dos ministros e, em muitas passagens
de votos, os prprios ministros admitem a influncia que a ideologia e
as predisposies pessoais tm na determinao da atuao dos juzes.
Na Adin 171, por exemplo, o ministro Francisco Rezek chama a
ateno para o peso da ideologia na deciso dos ministros. Penso que a
anlise desse problema, com toda a sua possvel tecnicalidade, tem essencialmente a ver com a posio ideolgica de cada um de ns a respeito do
tema substancial. H ou no base verdadeira para a isonomia? (acrdo
da Adin 171, 1994:30). Essa ao foi interposta pelo procurador-geral
da Repblica questionando artigos da Constituio do Estado de Minas
Gerais que previam isonomia de remunerao entre as carreiras jurdicas.66 A maioria do tribunal (ministros Sydney Sanches, Moreira Alves,
66
As leis impugnadas so as seguintes: Art. 273. Para cumprimento do disposto no art. 131,
assegurada isonomia de remunerao entre os cargos finais das carreiras do Ministrio Pblico, de
Procurador do Estado, de Procurador da Fazenda Estadual, de Defensor Pblico e de Delegado
de Policia, observada a diferena no excedente a dez por cento de uma para outra classe das
respectivas carreiras. Art. 6. A remunerao dos integrantes da carreira de Delegado de Polcia,
prevista nas Leis n. 6.499, de 4 de dezembro de 1974, e n. 8.582, de 22 de junho de 1984, corresponder, a partir de 12 de julho de 1989, a 85% (oitenta e cinco por cento) da remunerao dos
membros do Ministrio Pblico, e a 100% (cem por cento) da mesma remunerao, a partir de
12 de dezembro de 1989. Pargrafo nico A correspondncia de classes do Ministrio Pblico
e de Delegado de Polcia, para efeito deste artigo, obedecer seguinte ordem: 1 Promotor
de Justia de Entrncia Inicial Delegado de Polcia I; 2 Promotor de Justia de Entrncia
Intermediria Delegado de Polcia II; 3 Promotor de Justia de Entrncia Final Delegado de Polcia III; 4 Promotor de Justia de Entrncia Especial Delegado de Polcia de
Classe Especial; 5 Procurador de Justia de Categoria E Delegado-Geral de Polcia (Lei n.
9.769/89). Art. 1. Os valores de vencimentos dos cargos de provimento efetivo e em comisso
dos Quadros de Pessoal da Procuradoria-Geral, da Defensoria Pblica e da Procuradoria Fiscal
do Estado, de que tratam, respectivamente, a Lei n. 9.724, de 29 de novembro de 1988, e os
Decretos n. 21.453 e 21.454, ambos de 11 de agosto de 1981, correspondero, a partir de 12
de julho de 1989, a 85% (oitenta e cinco por cento) dos valores bsicos dos vencimentos dos

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Octvio Gallotti, Paulo Brossard, Seplveda Pertence e Ilmar Galvo)


julgou a ao procedente, em parte, com os ministros Francisco Rezek,
Marco Aurlio, Carlos Velloso, Celso de Mello e Nri da Silveira ficando
vencidos, por julgarem a ao improcedente.
Na Adin 313, proposta pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT)
questionando decreto do presidente da Repblica que dispunha sobre vencimentos dos servidores pblicos postos em disponibilidade, foi o ministro
Marco Aurlio quem afirmou ser a interpretao judicial influenciada
pelos valores e pela formao de cada um dos ministros.
Portanto, e estamos num Colegiado, mesmo acaso inexistente o peso
doutrinrio a respeito de um entendimento externado, este no pode ser
tido como merecedor de excomunho maior. A beleza do Colegiado est
justamente nisto: na manifestao, por cada qual que o integra, de acordo
com o convencimento pessoal, de acordo com a formao humanstica e
profissional que possua [acrdo da Adin 313, 1992:91].

Por maioria de votos (ministros Sydney Sanches, Moreira Alves, Nri


da Silveira, Octvio Gallotti, Clio Borja, Paulo Brossard, Seplveda
Pertence, Celso de Mello e Carlos Velloso), o tribunal julgou procedente
a ao, ficando os ministros Marco Aurlio e Ilmar Galvo vencidos,
julgando-a improcedente.
Uma ltima ao que gostaramos de comentar a Adin 27, julgada
em conjunto com a Adin 29. Nessa ao o Tribunal de Justia do Estado
do Paran foi questionado pelo procurador-geral da Repblica, devido
forma de acesso ao tribunal dos representantes do quinto constitucional.
Segundo assento do tribunal, o preenchimento das vagas destinadas ao
quinto constitucional que ocorressem no Tribunal de Justia seria efetivado atravs de promoo dos juzes integrantes do Tribunal de Alada,
que ali tivessem ingressado como representantes do Ministrio Pblico e
membros do Ministrio Pblico e, a partir de 1 de dezembro de 1989, a 100% (cem por cento).
Pargrafo nico. A correspondncia de classes, para efeito deste artigo, a constante do Anexo
desta Lei (Lei n. 9.943/89).
226

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M inistros: restritivos versus ativistas

dos advogados. O autor questiona a constitucionalidade dessa forma de


provimento, alegando que os membros do Tribunal de Alada, uma vez
que so magistrados, devem concorrer s vagas destinadas, no Tribunal
de Justia, promoo de magistrados. Por maioria de votos, o Tribunal
julgou procedente a ao, declarando a inconstitucionalidade de tal assento, com os ministros Moreira Alves, Aldir Passarinho, Francisco Rezek,
Carlos Madeira, Seplveda Pertence e Celso de Mello acompanhando o
relator, ministro Clio Borja, alegando que, uma vez que o membro do
Ministrio Pblico ou o advogado tenham sido nomeados juzes atravs do
quinto constitucional, eles passam a ser juzes e no mais representantes
de sua classe de origem. Os ministros Paulo Brossard, Octvio Gallotti,
Sydney Sanches e Nri da Silveira ficaram vencidos, considerando a ao
improcedente, alegando que a experincia que trouxeram ao tribunal como
advogados ou membros do Ministrio Pblico no se apagaria com sua
posse como juzes.
BORJA O que existe, na verdade, o que chamam educao legal,
quer dizer, a formao do esprito segundo o direito. Ns todos somos formados pelo direito. Isso nossa caracterstica. Era eu advogado, havia 35
anos, quando o Presidente da Repblica e o Senado Federal me honraram
com a investidura no Supremo Tribunal. Tomei posse e era um Magistrado
no momento da posse. A minha educao legal, na formao da minha
conscincia jurdica, rigorosamente a mesma, como V. Exa., que nunca
foi Magistrado. Somos Magistrados no momento em que assumimos o
compromisso da judicatura. apenas isso. BROSSARD No posso
contestar o que disse o eminente Ministro. Tambm eu, depois de 41 anos
de advocacia, no tendo sido seno advogado, fui nomeado, com a maior
distino que j recebi, Juiz do Supremo Tribunal. A partir desse momento
deixei de ser advogado e passei a ser juiz. Exclusivamente juiz. Mas, ter-se-
apagado o que vi e aprendi em 40 anos de advocacia? De maneira alguma.
BORJA A educao legal de V. Exa., a conscincia jurdica de V. Exa.
to til judicatura como a de um juiz de carreira. Foi isso que o legislador
constituinte quis, que a magistratura fosse integrada com essas diferentes
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Justia, profissionalismo e poltica

experincias, mas todos eles moldados pela educao legal. BROSSARD


A educao legal ser a mesma. As experincias sero distintas. Gostaria
de acentuar que o juiz que foi advogado, que viveu o drama do advogado,
que ouviu coisas que s o advogado pode ouvir, jamais esquece a experincia adquirida enquanto advogado. Isto o que a lei quis, que no seio de um
tribunal 4/5 dos seus membros fossem oriundos da magistratura, fossem
juzes de carreira, mas que houvesse tambm juzes de outra origem, na
medida de 1/5, capazes de dar uma contribuio que no se aprende nos
livros, mas na vida. Isto o que quis a lei. ALVES Veja V. Exa. que o Superior Tribunal de Justia tem advogado e magistrado. Ora, um advogado
que tenha entrado como desembargador do Tribunal, vir como advogado
ou como magistrado? Vem como magistrado. O problema significa que o
cidado ao entrar na magistratura, seja no incio ou no meio da carreira,
ele magistrado; vem como magistrado, no pode vir como advogado. [...]
no possvel continuar advogado sendo juiz. BROSSARD Fosse verdadeira a alegao, repito, ter-se-ia de concluir que dois ou trs anos aps
a investidura, os juzes classistas tinham de ser afastados dos tribunais,
pois no tinham mais o que fazer neles. Ora, o quinto no foi criado como
homenagem Ordem dos Advogados, no foi institudo como obsquio
ao Ministrio Pblico, mas para melhorar a qualidade dos tribunais, por
entender o constituinte que a presena de pessoas estranhas magistratura
de carreira til e benfica a eles [acrdo das Adins 27 e 29, 1990:61-64].

Essa discusso demonstra no haver consenso entre os ministros sobre a influncia que a carreira teria na atuao dos juzes, com parte dos
ministros acreditando ser a educao legal o fator mais importante, sendo
esta considerada a mesma quer sejam advogados, juzes ou membros do
Ministrio Pblico, e parte dos ministros considerando ser a experincia
profissional o fator mais relevante.
Em concluso, podemos afirmar que nos debates do Supremo Tribunal Federal possvel perceber a confrontao de argumentos tcnicos e
polticos, de posturas restritivas e ativistas, conservadoras e progressistas.
Os dados possibilitam inferir que direito, profissionalismo e poltica
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M inistros: restritivos versus ativistas

encontram-se bastante imbricados na atuao do STF. Os valores de


autonomia, de justia e de segurana jurdica permeiam a argumentao
dos ministros, que, apesar de apresentarem diferenas em seu comportamento dadas as diversidades de treinamento, trajetria de carreira,
disposies e valores , defendem uma postura mais uniforme do Supremo na atividade interpretativa, em sua jurisprudncia. Os ministros
almejam com isso construir e consolidar a autoridade e legitimidade do
tribunal. Assim, possvel concluir que as decises do Supremo Tribunal
so influenciadas pelo formalismo jurdico, pelos ideais de autonomia e
justia e pela criatividade e arbtrio dos prprios ministros.

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Concluso

O objetivo deste estudo foi compreender o funcionamento do processo


de deciso judicial a partir da anlise da atuao do Supremo Tribunal
Federal no exerccio do controle da constitucionalidade das leis, indagando sobre os fatores envolvidos nesse processo e os elementos que
mais exercem influncia sobre ele. A discusso fundamental foi a da
relao entre direito, profissionalismo e poltica.
Construmos um modelo de anlise para entender a atuao do
STF a partir da integrao de diferentes abordagens sobre o comportamento do Poder Judicirio, olhares que apesar de diversos no
se mostraram excludentes. Utilizamos elementos das abordagens atitudinal, estratgica, institucional e legal, assim como elementos da
sociologia das profisses.
Dessas cinco diferentes abordagens tericas e metodolgicas resultaram sete mbitos de anlise, organizados para responder questo
dos fatores que inf luenciam as escolhas que os ministros fazem e a
deciso final do tribunal. Foram eles: 1) aspectos legais e fatores dos
casos, 2) atributos pessoais e ideologia (perfil de atuao), 3) contexto
institucional, 4) contexto poltico e outros setores governamentais,
5) grupos de interesse, 6) opinio pblica e 7) trajetria de carreira e
profissionalismo.

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Justia, profissionalismo e poltica

O modelo foi aplicado no exame, quantitativo e qualitativo, de 300


aes diretas de inconstitucionalidade, julgadas pelo STF entre outubro
de 1988 e maro de 2003.
Essa anlise nos permitiu concluir que um amlgama de motivaes
influencia o comportamento judicial, sendo o processo de deciso do
Supremo Tribunal Federal determinado e constrangido por uma combinao de fatores, envolvendo valores institucionais, valores e disposies
ideolgicas dos ministros, a lgica cultural e a fora estrutural das leis,
a trajetria de carreira dos ministros e valores associados ao profissionalismo, motivaes estratgicas de outros atores envolvidos nesse processo,
como grupos de interesse e governo, o contexto poltico e tambm a
opinio pblica.

Contribuies trazidas pelo modelo

A primeira caracterstica que destacamos no estudo da atuao do STF


a existncia de grande consenso nas decises do tribunal, mais de 80%
das aes tiveram resultado unnime. Nas decises judiciais o consenso
esperado e apreciado, pois, como afirmam Clayton e Gillman (1999), uma
Corte em que as posies individuais dos ministros tenham mais espao
que o todo gera incerteza e instabilidade.67 Espera-se o consenso porque
h a necessidade de estabilidade elemento essencial na promoo do
rule of law. Com isso, desejvel que as decises judiciais guardem certo
grau de certeza e previsibilidade.
A explicao para o consenso no STF est na busca de uniformizao
da interpretao da lei pelo tribunal, em vista de assegurar sua legitimidade e autoridade e garantir a segurana jurdica. O fato de mais de
Segundo Bobbio (1999), o consenso esperado no mundo jurdico em razo da unidade, da
coerncia e da completude do ordenamento jurdico. Quando o consenso no ocorre devido
falta de critrios vlidos para decidir qual norma deve ser aplicada. Para Dworkin (1999) o dissenso
ocorre quando os juzes divergem sobre aquilo que o direito deveria ser e no sobre o que ele ,
ou seja, sobre questes de moralidade e fidelidade, no questes de direito.
67

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Concluso

80% das decises terem sido unnimes refora o profissionalismo como


elemento-chave para entender o comportamento dos ministros do STF:
apesar das diferenas na trajetria de carreira e no perfil de atuao, o
profissionalismo prevalece, unindo os ministros em torno de decises
comuns.
Olhando para os fatores que inf luenciam as decises do Supremo,
percebemos que os constrangimentos institucionais tm um grande
peso, assim como os aspectos legais com a jurisprudncia do tribunal tendo se mostrado bastante tcnica, o que em parte pode ser
explicado pelos tipos de casos que o Supremo foi chamado a decidir.
O contexto poltico e a opinio pblica tambm tiveram papel significativo para explicar o comportamento do tribunal.
Elaboramos um modelo estatstico para explicar o aspecto individual das decises, ou seja, as escolhas que os ministros fizeram,
e outro modelo para explicar o aspecto coletivo da deciso, ou seja,
que fatores inf luenciaram a deciso do tribunal, pois, como proposto
pelos tericos do novo institucionalismo, preciso observar tambm
o contexto doutrinrio da Corte, observar a deciso como um todo e
no apenas a escolha individual. Com esses modelos buscamos identificar padres sistemticos do comportamento de deciso judicial.
Os resultados obtidos com o modelo 1 demonstraram que o contexto
institucional, a carreira, o contexto poltico, o governo e fatores legais
influenciam a deciso da Corte. Os resultados do modelo 2 indicaram
que a trajetria de carreira e os aspectos institucionais so os fatores de
maior fora na determinao do voto individual, com o contexto poltico, o governo, grupos de interesse e fatores legais tambm exercendo
influncia sobre as escolhas dos ministros.

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Justia, profissionalismo e poltica

Figura 1
Resumo do modelo 1, fatores que influenciam o STF
a declarar norma inconstitucional 68
EFEITO POSITIVO

EFEITO NEGATIVO
Ministro
magistrado
de carreira

Relator:
deferiu ao

Autor da ao:
partido poltico

Origem da lei:
governo
federal

RESULTADO DO
MRITO:
ADIN DEFERIDA

Cautelar:
deferida

Temtica:
econmico-tributria

Origem da lei:
Judicirio

Deciso no
2o governo FHC

Esses resultados corroboram nossa hiptese de que, apesar de fatores


polticos estarem envolvidos no processo de deciso judicial, os valores
associados ao profissionalismo so fatores centrais na determinao do
comportamento de deciso do tribunal. essa identidade com os valores
do profissionalismo que diferencia os ministros dos outros atores polticos.
Lembramos que as variveis envolvidas nesse modelo foram: carreira predominante do ministro:
magistratura; perfil de atuao: restritivo; tempo de permanncia do ministro na Corte (em anos);
presidente que nomeou ministro: militar; relator votou pelo deferimento da ao; medida cautelar
deferida; autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais); origem da ao (categoria
de referncia: governos estaduais); objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica);
governo da deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC). No resumo apresentamos
apenas as variveis que obtiveram significncia estatstica.

68

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Concluso

Figura 2
Resumo do modelo 2, fatores que influenciam o ministro a votar
pela inconstitucionalidade da norma 69
EFEITO POSITIVO

EFEITO NEGATIVO
Ministro
magistrado
de carreira

Relator:
deferiu ao

Ministro
tem experincia
na poltica
Cautelar:
deferida

Origem da lei:
governo
federal
VOTO DO MINISTRO:
ADIN DEFERIDA
Deciso no
governo Sarney

Autor da ao:
procurador-geral

Deciso no
governo Collor

Autor da ao:
entidade
de classe

Deciso no
2 governo FHC
o

A anlise demonstrou que o Supremo tem desempenhado um


importante papel na criao da estabilidade, promovendo a integrao
As variveis envolvidas nesse modelo foram: carreira predominante do ministro: magistratura;
experincia anterior na poltica; experincia; perfil de atuao: restritivo; presidente que nomeou:
militar; tempo de permanncia do ministro na Corte (em anos); voto do relator pelo deferimento
da ao; medida cautelar deferida; autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais);
origem da ao (categoria de referncia: governos estaduais); objeto da lei (categoria de referncia:
administrao pblica); governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC). No
resumo apresentamos apenas as variveis que obtiveram significncia estatstica.
69

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Justia, profissionalismo e poltica

legal e a uniformizao na interpretao das leis. Ainda que o sentido


da argumentao dos ministros e da fundamentao das decises tenha sido predominantemente tcnico, o fato de o tribunal ter deferido
52% das aes julgadas indica que ele tem exercido seu papel poltico
ativamente, interferindo nas decises polticas tomadas por governos
estaduais e federais e revendo decises tomadas por outras instncias
do Judicirio. O reconhecimento e a anuncia do desempenho desse
papel se devem ao recurso ao formalismo legal, ao comportamento da
Corte e dos ministros, que se apoiam na distino do profissionalismo,
aos interesses e ao comportamento de outros atores envolvidos nesse
processo, como grupos de interesse, partidos polticos e governo, e
tambm opinio pblica.
Apesar do alto consenso, constatamos a existncia de divergncias de
opinio entre os ministros. Verificamos contrastes importantes nas vises
jurdica, poltica, econmica e social dos ministros, como confirmado pela
anlise de redes de votao. Foram identificadas trs redes, determinadas
sobretudo pelo perfil de atuao e pelas diferenas na trajetria e nas
experincias de carreira desses ministros.
Podemos afirmar, ento, que ao mesmo tempo em que o profissionalismo une os ministros em torno de ideias comuns, fundamentadas
na necessidade de garantir a legitimidade do tribunal e a diferenciao
dos ministros em relao aos outros atores polticos, ele tambm os separa devido s diferentes vises em relao extenso dos poderes que
o tribunal deve ter. O STF composto por ministros provenientes de
diversas carreiras do mundo do direito, e a maioria deles passou por mais
de uma dessas carreiras, muitos exercendo inclusive ocupaes estranhas
profisso, ocupando postos polticos. Assim, esses ministros trazem diferentes vises ao tribunal. Suas diferentes vivncias de carreira somam-se
vivncia comum de integrar o STF.
Ilustrativo do fato de que ministros provenientes de diferentes profisses do direito trazem diferentes vises ao tribunal o voto do ministro
Paulo Brossard na Adin 27, discutida no final do captulo 6. O ministro
afirma em seu voto:
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Concluso

Dizer-se que um antigo advogado feito juiz, ao vestir a toga se desvestiu de


sua experincia advocatcia, uma afirmao improvada e que demandaria
ser demonstrada para poder ser aceita. Em verdade, ningum que tenha sido
efetivamente advogado deixar de carregar consigo o que viu e sentiu no
exerccio da profisso. [...] Insisto: se a assertiva fosse verdadeira, o quinto
seria intil, pois dois ou trs anos aps a investidura os juzes classistas
seriam em tudo e por tudo iguais aos de carreira, ou o juiz do quinto deveria
ser afastado da magistratura ao cabo de dois ou trs anos, quando se tivessem
apagado os traos que justificaram sua escolha para o Tribunal [Brossard,
acrdo das Adins 27 e 29, 1990:63-64].
Figura 3

Redes de votao no Supremo Tribunal Federal


Grupo 1

Moreira
Alves
Nelson
Jobim

Ellen
Gracie
Alta
coeso

Maurcio
Corra
Grupo 3
Gilmar
Mendes

Sydney
Sanches

Francisco
Rezek
Carlos
Velloso
Baixa
coeso

Grupo 2
Nri da
Silveira

Paulo
Brossard

Octvio
Gallotti
Mdia
coeso

Ilmar
Galvo

Celso de
Mello

Rede de
votao
Adins

Seplveda
Pertence

Marco
Aurlio

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Justia, profissionalismo e poltica

Figura 4
Resumo do modelo 3, fatores que influenciam o dissenso 70
EFEITO NEGATIVO

EFEITO POSITIVO

Origem da lei:
governo federal

Autor da ao:
procurador-geral

Autor da ao:
partido poltico

Origem da lei:
Judicirio

Autor da ao:
entidade de classe

DECISO:
NO UNNIME

Autor da ao:
OAB/AMB

Temtica:
poltico-partidria

Deciso no
2 governo FHC
o

Temtica:
econmico-tributria

Deciso no
governo
Lula

Deciso no
governo
Collor

As variveis envolvidas nesse modelo foram: carreira predominante do ministro: magistratura;


perfil de atuao: restritivo; autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais); origem
da ao (categoria de referncia: governos estaduais); objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica); governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC). No resumo
apresentamos apenas as variveis que obtiveram significncia estatstica.
70

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Concluso

Olhamos para o dissenso, contemplando os aspectos coletivo e individual, primeiro, questionando quando os casos trazidos ao STF produzem
divises no tribunal, atentando para os fatores que tendem a estruturar
essas divises; depois, observando os fatores que influenciam os ministros
a votar na minoria.
Desenvolvemos dois modelos estatsticos, o primeiro visando determinar os fatores que influenciam o resultado no unnime das decises
e o segundo, os fatores que levam os ministros a votar contra a posio
majoritria.
No aspecto coletivo os principais preditores do dissenso so o contexto poltico, o governo, os grupos de interesse e as variveis legais. No
individual, os atributos pessoais, o perfil de atuao, o contexto poltico
e o governo apresentam as maiores influncias na determinao do voto
dissidente.
Observamos tambm a fundamentao dos votos dos ministros e
verificamos a ocorrncia de disputas entre posturas mais restritivas e mais
ativistas, mais conservadoras e mais progressistas, argumentos tcnicos
e polticos, e posturas restritivas e argumentos tcnicos prevaleceram.
Embora o sentido dos votos dos ministros tenha sido predominantemente tcnico, no podemos ignorar o elevado percentual de votos polticos. Esses votos foram mais incidentes entre os ministros que votaram
contra a posio majoritria do tribunal, sendo sua argumentao mais
no sentido de uma atuao ampla e extensiva por parte do tribunal do
que na defesa de aspectos de convenincia e governabilidade.
Aplicamos um modelo estatstico para identificar os fatores que influenciam o sentido do voto dos ministros, e conclumos que trajetria
de carreira, aspectos institucionais, contexto poltico, governo, grupos de
interesse e fatores legais influenciam os ministros a votar em um sentido
tcnico ou poltico lembrando que no pudemos considerar o aspecto
ideolgico na anlise estatstica, mas a partir da anlise qualitativa verificamos que o perfil de atuao dos ministros est intimamente associado
com o sentido de seus votos.

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Justia, profissionalismo e poltica

Figura 5
Resumo do modelo 4, fatores que influenciam o ministro
a votar contra a maioria 71
EFEITO NEGATIVO

EFEITO POSITIVO

Ministro tem
perfil restritivo

Ministro tem
experincia
internacional

Governo que
nomeou
ministro:
militar

Anos do
ministro
na Corte

Ministro tem
experincia
na poltica

Origem da lei:
governo
federal

Autor da ao:
OAB/AMB
MINISTRO VOTOU
NA MINORIA
Deciso no
governo
Sarney

Origem da lei:
Judicirio

Deciso no
governo
Collor

Deciso no
2o governo FHC

Deciso no
governo
Itamar

Deciso no
governo Lula

As variveis envolvidas nesse modelo foram: carreira predominante do ministro: magistratura;


perfil de atuao: restritivo; experincia anterior na poltica; experincia internacional; tempo de
permanncia do ministro na Corte (em anos); presidente que nomeou: militar; autor da ao
(categoria de referncia: governos estaduais); origem da ao (categoria de referncia: governos
estaduais); objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica); governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC). No resumo apresentamos apenas as variveis que
obtiveram significncia estatstica.
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Concluso

Figura 6
Resumo do modelo 5, fatores que influenciam o ministro
a votar num sentido poltico 72
EFEITO NEGATIVO

EFEITO POSITIVO

Governo que
nomeou
ministro: militar

Ministro
tem experincia
internacional

Ministro
tem experincia
na poltica

Anos do
ministro
na Corte

Autor da ao:
partido poltico

Autor da ao:
OAB/AMB
SENTIDO DO VOTO:
POLTICO

Autor da ao:
entidade
de classe

Temtica:
econmico-tributria

Origem da lei:
governo
federal

Deciso no
governo
Collor

Deciso no
2 governo FHC

Deciso no
governo
Itamar

Podemos afirmar que o STF foi ativo no desempenho de um papel


poltico quando olhamos da perspectiva da proporo das aes julgadas
que foi deferida. Mas da perspectiva de sua jurisprudncia o tribunal foi
As variveis envolvidas nesse modelo foram: experincia anterior na poltica; experincia internacional; tempo de permanncia do ministro na Corte (em anos); carreira predominante do
ministro: magistratura; presidente que nomeou: militar; passagem do ministro pelo Ministrio
Pblico; autor da ao (categoria de referncia: governos estaduais); origem da ao (categoria
de referncia: governos estaduais); objeto da lei (categoria de referncia: administrao pblica);
governo deciso (categoria de referncia: primeiro governo FHC). No resumo apresentamos apenas
as variveis que obtiveram significncia estatstica.

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Justia, profissionalismo e poltica

restritivo, no sentido de ter predominado uma argumentao mais tcnica. Houve, no entanto, espao para consideraes mais ativistas, mais
progressistas, que se manifestaram sobretudo nos votos dissidentes.
Exemplo dessas manifestaes so as argumentaes de ministros no
sentido de afirmar que o tribunal no pode simplesmente bater carimbo,
reproduzir decises de liminares no julgamento do mrito, sem antes
analisar profundamente o caso e suas consequncias (Marco Aurlio,
Adin 1.851), ou ento de que no se pode aplicar cegamente a lei, a
partir de uma interpretao literal (Seplveda Pertence, Adin 157), ou
ainda a afirmao de que o Supremo Tribunal Federal deve ponderar as
mudanas ocorridas na sociedade no momento de interpretar se os atos
do Executivo e do Legislativo estaduais e federais esto de acordo com as
normas constitucionais.73 Outras consideraes que indicam ativismo por
O voto do ministro Paulo Brossard na Adin 830 ilustrativo dessa preocupao com as mudanas que os contextos social, econmico e poltico, nacional e mundial, impem interpretao
judicial. De modo, Senhor Presidente, que no desprezo o que se dispe na Constituio, no
art. 60, 42, mas tambm no o recebo como artigo de f, como dogma. Vejo como medida de
carter poltico, de utilidade social, de convenincia nacional, mas cuja durabilidade e cuja resistncia agora se diz ptrea relativa. Tem sua utilidade, concorre para que a Constituio
tenha certa estabilidade e que a sua alterao seja mais meditada, e melhor estudada, mas acho que
no se pode, por mais sbia que tenha sido esta ou aquela assembleia constituinte, no se pode,
em termos absolutos, reconhecer-lhe o poder de dizer que, para sempre, tais ou quais assuntos
sejam intocveis, at porque as condies do mundo mudam, e mudam profundamente. [...] Por
outro lado, gostaria de observar que com sabedoria o constituinte usou de um verbo que vem
sendo empregado desde 1891: No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
abolir... [...] A Constituio de 91, no art. 90, 4, dispunha: No podero ser admitidos como
objeto de deliberao, no Congresso, projetos tendentes a abolir a forma republicana federativa,
ou a igualdade da representao dos Estados no Senado. Entre as clusulas limitativas do poder de
emenda, a Constituio arrola a forma federativa de Estado. [...] De modo que mesmo essa clusula
ptrea, que veda abolir a forma federativa do Estado, abolir no quer dizer que ela no suporte
mil e uma mutaes, mil e uma variaes, ditadas, obviamente, pela experincia nacional, pelas
necessidades nacionais ou pelas transformaes nacionais que venham impor novas experincias.
[...] De modo que, Senhor Presidente, a clusula consagrada tradicionalmente no nosso Direito
e, ainda hoje, constante do 42 do art. 60, deve ser entendida segundo a experincia humana,
a experincia nacional e a experincia universal; [...] Ao que me parece, o fato de se dizer que
no ser admitida emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais no significa que a
declarao dos direitos e o elenco de garantias no sejam suscetveis de emendas (Paulo Brossard,
acrdo da Adin 830, 1993:76-80).

73

242

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Concluso

parte de ministros do tribunal so as defesas de direitos fundamentais,


como os direitos da cidadania e da liberdade de expresso.
A abertura do Supremo a essas consideraes toca em uma discusso
mais ampla, sobre qual deve ser a relao do direito com a poltica e com
a democracia, e quais os limites dessa relao. O debate contemporneo
aponta para a necessidade de os tribunais reconhecerem novos direitos,
incorporarem novas demandas, no sentido de conciliar a generalidade do
direito com a singularidade da justia, nos termos dessa discusso. Como
chama a ateno Boaventura de Sousa Santos (2002), o direito precisa
equilibrar o desempenho dos papis de regulao social e emancipao
social.
Mas preciso ter em conta que essas demandas precisam chegar ao
Supremo e ser acolhidas e julgadas. Quando olhamos para a classe temtica das aes julgadas pelo tribunal, vemos que poucas versam sobre
essa temtica. E quando esses interesses chegam ao tribunal muitas vezes
esbarram na viso restritiva que predomina a respeito da legitimidade de
as entidades de classe acionarem o STF por via da ao direta de inconstitucionalidade, e dos requisitos que a elas so impostos, em especial o da
pertinncia temtica requisito tido como mais um entrave atuao
dessas entidades. Uma minoria dos ministros defende no tribunal uma
viso um pouco menos restritiva quanto ao reconhecimento das entidades
de classe, figurando sempre nela os ministros Marco Aurlio e Seplveda
Pertence. Algumas vezes esses ministros conseguiram a adeso da maioria
do tribunal, como na Adin 159. Essa ao foi requerida pela Associao
Nacional dos Procuradores do Estado (Anape) contra lei estadual paraense
que possibilitava a transformao dos cargos de assistente jurdico, assessor
jurdico e procurador jurdico em cargo de consultor jurdico. Os ministros Octvio Gallotti, Ilmar Galvo e Paulo Brossard ficaram vencidos,
no reconhecendo a legitimidade da Anape. A maioria foi composta pelos
ministros Francisco Rezek, Sydney Sanches, Nri da Silveira e Marco
Aurlio, que acompanharam a posio do ministro Seplveda Pertence
defendendo o reconhecimento dessa associao como entidade de classe
de mbito nacional.
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Senhor Presidente, h pouco recordava o eminente Ministro Ilmar Galvo


que S. Exa. tem sempre votado no sentido de restringir o plexo das entidades
legitimadas ao direta; at por uma questo de polaridade dialtica, tenho
que comear pela declarao oposta: tenho, sempre que possvel, votado pela
leitura mais ampla da regra de legitimidade coerente com as inspiraes
democratizadoras do acesso jurisdio constitucional concentrada, que entendo subjacentes revolucionria inovao da Constituio de 88, no sentido
de abrir todos os canais possveis participao de segmentos sociais na defesa
da efetividade da Constituio [Pertence, acrdo da Adin 159, 1993:39].

O ministro Sydney Sanches complementou a argumentao de Pertence afirmando que


depois que o Supremo Tribunal Federal admitiu que a Associao dos Magistrados Brasileiros uma entidade de classe de mbito nacional, que a
Confederao Nacional do Ministrio Pblico uma entidade de classe de
mbito nacional, que a Associao dos Delegados de Polcia uma entidade
de classe de mbito nacional, fico com extrema dificuldade em concluir que
a Associao Nacional dos Procuradores do Estado no entidade de tal
porte e com tal mbito. Fico, pois, com essa orientao da jurisprudncia,
que foi produto de muito estudo, muito debate. E no quero restringir,
mais do que me parece restringir a interpretao que tem prevalecido em
alguns casos, at aqui [Sanches, acrdo da Adin 159, 1993:43].

Lembramos tambm que as aes que questionaram normas relativas


sociedade civil e ao mundo do trabalho foram tendencialmente indeferidas pelo tribunal, e o argumento em defesa dos direitos fundamentais,
sociais e polticos fundamentou apenas 4% das decises do STF. Mas se
observarmos o comportamento dos ministros que dissentiram da opinio majoritria, notamos que eles tenderam a defender mais os direitos
fundamentais.
Muitos ministros do STF tm tambm, reconhecidamente, levado em
conta em suas decises os limites concretos existentes para a realizao
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Concluso

dos direitos sociais fundamentais e de alguns preceitos constitucionais.


Um argumento muitas vezes presente foi o da impossibilidade da extenso e aplicao desses direitos e princpios dada a ausncia de capacidade
estrutural do Estado para arcar com as consequncias de sua realizao.
Tal argumento apareceu sobretudo em aes que questionaram normas
relativas temtica econmico-tributria.
No que se refere relao do Supremo com o Executivo e o Legislativo, notamos que um dos principais papis que o tribunal tem desempenhado o de rbitro das disputas entre os poderes do Estado e entre os
estados e a Unio. Como vimos, a principal argumentao nas decises foi
a defesa dos princpios do federalismo e da separao de poderes. E no
desempenho desse papel que o Supremo tem sido mais ativo, no sentido
de deferir aes: 66,4% das aes deferidas foram fundamentadas com
base nesse argumento.
No caso especfico das relaes do tribunal com o governo federal, vimos que a maior parte das aes que questionaram normas federais foi indeferida. O STF tem tendencialmente declarado que as polticas pblicas
e as aes do governo federal esto em conformidade com a Constituio.
Examinando os votos individuais dos ministros, notamos tambm que
poucos tm se oposto postura das instituies majoritrias apenas o
ministro Marco Aurlio se distancia desse comportamento, tendo votado
pelo deferimento de aes que questionaram diplomas federais em 45%
das aes de que participou. Mas disso no inferimos necessariamente
uma subservincia do tribunal em face do governo federal. preciso ter
em conta que nem sempre os atores que questionam diplomas federais
tm por objetivo ver a norma declarada inconstitucional, utilizando a via
do questionamento judicial apenas para dar visibilidade a sua oposio
ao governo. Taylor (2008) afirma que esse comportamento comum
principalmente entre os partidos polticos.
Os dados apresentados neste estudo permitem concluir que a judicializao da poltica no Brasil uma realidade. A reviso judicial um
instrumento de controle poltico que d poder de veto aos agentes que
acionam o tribunal, e tambm aos ministros do Supremo, sobre as deci245

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ses tomadas pelos demais poderes do Estado. Esse instrumento tem sido
constantemente utilizado, bastando olhar para o volume de aes diretas
de inconstitucionalidade distribudas no tribunal. O Supremo tem exercitado seu poder de veto com alguma parcimnia, mas sua interferncia
na poltica e sua importncia e contribuio para o desenvolvimento e a
sustentao da democracia no pas so inegveis.
O relacionamento entre direito e poltica no Brasil se intensificou aps
a Constituio de 1988, que ampliou o espao para a atuao poltica do
tribunal, e o perfil dos ministros do STF, seus valores e suas prticas so
fatores essenciais nessa atuao. E para legitimar sua atuao poltica os
ministros do STF se apoiam no profissionalismo. Isso porque, apesar de
os ministros gozarem de considervel poder poltico, o fato de eles serem
nomeados e no eleitos faz com que esse poder no seja suficiente para
assegurar suas posies especialmente quando eles tm de enfrentar
maiorias legislativas ao declarar leis ou atos inconstitucionais.
O fato de os ministros no serem eleitos d fora e ao mesmo tempo
enfraquece o STF. Os ministros so imunes aos interesses partidrios
porque no esto preocupados em vencer eleies. Mas, quando decidem
questes polticas, so facilmente rotulados como parciais, porque no
podem reclamar suporte pblico. Com isso, os ministros do STF precisam
legitimar-se atravs de outra fonte de autoridade, e assim se apoiam na
expertise e nos valores profissionais como um meio para esse fim. Munidos
com a autoridade profissional, fundamentada na expertise, os ministros do
STF so capazes de fornecer presumibilidade assim como proporcionar
uma arena alternativa na qual atores polticos e sociais podem exercer o
controle democrtico sobre as aes do governo.
Direito, profissionalismo e poltica so fatores inter-relacionados na
determinao das decises da Corte. O papel imperativo desempenhado
pelo profissionalismo no processo de tomada de deciso judicial um
aspecto positivo, na medida em que favorece a independncia dos juzes
em relao aos interesses poltico-partidrios e governamentais. Isso d
credibilidade e legitimidade ao STF.

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Justia, profissionalismo e poltica

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Anexo
Quadro 1
Lista das Adins sor teadas na amostra
3
8
9
27
29
30
36
47
48
56
71
83
88
91
95
97
110
137
142
153
156
157
159
164
166
171
196
200
217
222

227
234
236
237
249
252
260
266
274
281
296
297
303
305
306
309
313
316
322
325
342
356
363
366
384
401
406
407
419
428

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430
449
452
455
458
461
462
465
473
477
490
495
498
508
512
520
538
542
546
550
552
562
577
581
600
601
613
615
624
625

626
627
628
632
635
644
658
661
672
676
678
681
684
693
707
718
721
726
728
729
730
737
739
754
761
770
799
802
824
830

844
849
864
885
892
895
902
909
935
939
948
956
958
965
966
975
978
979
983
997
1.001
1.014
1.018
1.020
1.025
1.032
1.051
1.056
1.088
1.097

1.103
1.106
1.115
1.116
1.145
1.153
1.193
1.196
1.218
1.230
1.233
1.249
1.254
1.262
1.273
1.276
1.280
1.289
1.305
1.307
1.317
1.319
1.339
1.345
1.353
1.355
1.396
1.411
1.416
1.422

1.438
1.444
1.458
1.459
1.460
1.471
1.474
1.475
1.480
1.484
1.496
1.498
1.500
1.506
1.510
1.515
1.516
1.517
1.523
1.527
1.540
1.541
1.543
1.582
1.587
1.591
1.592
1.603
1.607
1.610

1.612
1.617
1.618
1.621
1.630
1.632
1.643
1.653
1.658
1.669
1.670
1.685
1.696
1.704
1.709
1.712
1.717
1.730
1.751
1.779
1.782
1.789
1.803
1.812
1.827
1.832
1.837
1.849
1.851
1.935

1.946
1.968
2.038
2.043
2.047
2.055
2.057
2.067
2.070
2.085
2.100
2.119
2.133
2.161
2.166
2.172
2.190
2.205
2.207
2.209
2.219
2.224
2.243
2.246
2.267
2.272
2.275
2.306
2.313
2.334

2.336
2.339
2.360
2.368
2.385
2.422
2.439
2.448
2.450
2.481
2.492
2.493
2.495
2.503
2.507
2.508
2.510
2.520
2.524
2.525
2.526
2.557
2.565
2.582
2.585
2.586
2.606
2.627
2.666
2.770

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela a
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Likelihood Ratio
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

11,668
10,318
3,878
75

4
4
1

,020
,035
,049

Tabela b
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Likelihood Ratio
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

1,758
1,624
,500
300

2
2
1

,415
,444
,479

Tabela c
Teste de qui- quadrado para o cruzamento
voto minoritrio passagem pelo Ministrio Pblico

Pearson Chi-Square
Continuity Correction
Likelihood Ratio
Fishers Exact Test
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

10,204
9,545
10,438

1
1
1

,001
,002
,001

10,183
487

,001

Exact Sig.
(2-sided)

Exact Sig.
(1-sided)

,002

,001

258

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Anexo

Tabela D
Votos minoritrios dos ministros,
de acordo com o objeto da lei em questo
Ministro

Adm.
pblica

Moreira Alves
Nri da Silveira
Francisco Rezek
Sydney Sanches
Octvio Gallotti
Clio Borja
Paulo Brossard
Seplveda
Pertence
Celso de Mello
Carlos Velloso
Marco Aurlio
Ilmar Galvo
Maurcio Corra
Ellen Gracie
Total

100,0%
58,3%
50,0%
83,3%
85,7%
100,0%
80,0%
35,0%

Objeto da lei (temtica)


Questo
Questo
Sociedade
polticoeconmicocivil
-partidria -tributria
8,3%
50,0%
16,7%

25,0%

Total

8,3%

14,3%
20,0%
15,0%

30,0%

50,0%
50,0%
63,3%
81,8%
100,0%

25,0%
18,8%
10,0%

62,1%

13,7%

25,0%
25,0%
16,7%
18,2%
100,0%
16,9%

20,0%

6,3%
10,0%

7,3%

3
12
4
6
7
3
5
20
4
16
30
11
2
1
124

Tabela e
Argumentos utilizados nas decises monocrticas
Argumento
Impossibilidade jurdica
STF no tem competncia
No contraria lei/preceito
Total

Frequncia

46
5
1
52

88,5
9,6
1,9
100,0

Tabela f
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Continuity Correction
Likelihood Ratio
Fishers Exact Test
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

52,066
50,559
52,277

1
1
1

,000
,000
,000

51,959
487

,000

Exact Sig.
(2-sided)

Exact Sig.
(1-sided)

,000

,000

259

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Justia, profissionalismo e poltica

Tabela g
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Likelihood Ratio
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

18,619
18,662
10,596
487

4
4
1

,001
,001
,001

Tabela h
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Likelihood Ratio
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

,700
,704
,001
487

2
2
1

,705
,703
,981

Tabela i
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Continuity Correction
Likelihood Ratio
Fishers Exact Test
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

13,032
12,373
13,156

1
1
1

,000
,000
,000

13,005
487

,000

Exact Sig.
(2-sided)

,000

Exact Sig.
(1-sided)

,000

Tabela j
Teste de qui- quadrado

Pearson Chi-Square
Continuity Correction
Likelihood Ratio
Fishers Exact Test
Linear-by-Linear Association
N of Valid Cases

Value

df

Asymp. Sig.
(2-sided)

3,586
3,230
3,613

1
1
1

,058
,072
,057

3,578
487

,059

Exact Sig.
(2-sided)

Exact Sig.
(1-sided)

,067

,036

260

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