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MINISTRIO DA FAZENDA
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
COORDENAO-GERAL DA DVIDA ATIVA DA UNIO
PARECER/PGFN/CDA N 1763/2013
CERTIDO DE REGULARIDADE FISCAL
PERANTE A FAZENDA NACIONAL. ALCANCE
DO DECRETO-LEI N 1.715, DE 1979.
- O Decreto-Lei n 1.715, de 1979, dispe sobre a
prova de quitao de tributos, multas e outros
encargos fiscais, cuja administrao seja da
competncia do Ministrio da Fazenda.
- A expresso outros encargos fiscais presente no
texto do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, abrange
crditos fazendrios que no possuem natureza
tributria.
- No resta dvida, portanto, que a prova de quitao
de crditos fazendrios inscritos em DAU regulada
pelo Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sendo certo que
os crditos inscritos em DAU, tributrios ou no, so
administrados, a rigor, pelo Ministrio da Fazenda.
- Na eventualidade de o Decreto Presidencial n 6.106,
de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os
prazos da certido de regularidade fiscal perante a
Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei
n 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato
do Ministro da Fazenda.
I
Introduo
Trata-se de estudo com objetivo de esclarecer os contornos da atribuio legal
ao Ministro da Fazenda para dispor sobre o documento que atesta a prova de quitao de
dbitos perante a Fazenda Nacional, conforme os termos do Decreto-Lei n 1.715, de 22 de
novembro de 1979.
II
O alcance do vocbulo fiscal e a interpretao do artigo 1, caput, do Decreto-Lei n
1.715, de 1979.
02.
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Dvida Ativa da Unio (DAU), abarcadas pela dico do citado Decreto-Lei n 1.715, de
1979?
06.
Para que seja conferida soluo contundente a este dilema apresentado e, por
07.
08.
que o termo fiscal derivado do latim, origina-se de fiscus, com a significao de relativo
ao fisco ou ligado ao fisco. Por sua vez, professa que Fisco, na terminologia atual, tanto
quer significar errio, como tesouro pblico, compreendendo, assim, todo aparelhamento
administrativo destinado arrecadao das rendas pblicas e guarda dos bens do Estado1.
09.
fiscal dbio. H quem diga, alis, que estaria intimamente ligado a tributos.
10.
Fiscal podem ser tomadas quase como sinnimas, dependendo principalmente do gosto
nacional: no Brasil vulgarizou-se a referncia ao Direito Tributrio, enquanto os franceses
preferem Direito Fiscal (Droit Fiscal); h, entretanto, vozes que pretendem atribuir ao
Direito Fiscal contedo mais extenso a abranger todas as atividades do Fisco, inclusive as
pertinentes aos gastos pblicos2. (O destaque no consta do original)
1
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 361 e 362.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p.
12 e 13.
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11.
Junior deixa antever alguns sentidos que se tem atribudo ao termo Direito Fiscal:
Tambm de ser rejeitada a designao Direito Fiscal porque pode levar ao
entendimento equivocado que a disciplina s se refere atividade pertinente ao
controle e fiscalizao da matria tributria, com o que estaria reduzido seu campo de
ao. Isso porque o mbito do Direito Tributrio diz respeito a todos os aspectos do
tributo e no somente aos da fiscalizao da atividade financeira relativa obteno e
gesto dos tributos. Alm disso, historicamente, fiscus (origem latina de fisco, do
qual decorreu o adjetivo fiscal) j foi entendido como sendo o conjunto de bens
pertencentes ao Estado. Assim, a denominao Direito Fiscal poderia ser
entendida, em sentido amplo, como a disciplina jurdica de toda a atividade
financeira do Estado(...)3.(O destaque no consta do original)
12.
outros encargos fiscais em sua acepo ampla, at porque, se considerada sua significao
como sinnima de encargo tributrio, o termo empregado no texto legal resta esvaziado,
haja vista a referncia inicial a tributos no incio do caput do artigo 1 do Decreto-Lei n
1.715, de 1979. Pelos mais comezinhos princpios de hermenutica, ademais, certo que a lei
no contm palavras inteis (verba cum effectu, sunt accipienda). Sobre o tema, insupervel o
magistrio de Carlos Maximiliano:
As expresses do Direito interpretam-se de modo que no resultem frases sem
significao real, vocbulos suprfluos, ociosos, inteis.
Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptvel espcie, por
meio do exame do contexto ou por outro processo; porm a verdade que sempre se
deve atribuir a cada uma a sua razo de ser, o seu papel, o seu significado, a sua
contribuio para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao
direito escrito, como os atos jurdicos em geral, sobretudo aos contratos, que so leis
entre as partes.
D-se valor a todos os vocbulos e, principalmente, a todas as frases, para achar o
verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que tenham
efeito todas as suas provises, nenhuma parte resulte inoperativa ou suprflua, nula ou
sem significao alguma 4.
13.
ROSA JUNIOR. Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributrio. 14 ed. - Rio de
Janeiro: Renovar, 2000, p. 138.
4
CARLOS MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 204.
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fiscal. Pelo texto da lei resta claro que crdito fiscal gnero do qual crdito tributrio
espcie:
Art. 52. So objeto de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas
com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lanamento da receita, o ato da repartio competente, que verifica a
procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta.
de receita engloba impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado
em lei, regulamento ou contrato, remanescendo cristalino pela letra da lei que o lanamento
ato tendente a verificar a procedncia do crdito fiscal.
15.
16.
demonstrado o conceito de crdito fiscal luz da Lei n 4.320, de 1964. Oportuno, ento,
trazer tona as lies de Milton Flaks sobre a celeuma:
O conceito de dvida ativa no tributria exige algum esforo de construo,
facilitando desde que no se enfrente o problema com idias preconcebidas de
que "fiscal" e tributrio" se eqivalem ou de que lanamento instituto privativo
de tributos (supra, 22 e 23).
Como assinalado antes (supra, 19), a Lei n 4.320/64 cuidou de matria financeira e
tributria. Promulgado o CTN, os tributos passaram a ter disciplina prpria, mas a Lei
dos Oramentos continuou regulando os crditos no tributrios, sem que o legislador
cuidasse de fazer as indispensveis correes e adaptaes.
Impondo o princpio da legalidade que toda a atividade administrativa tenha suporte na
lei (supra, n 1), necessrio extrair o conceito de dvida ativa no tributria da prpria
Lei n 4.320/64, j que o CTN se mostra imprestvel para tanto, por s cuidar,
evidncia, de crditos tributrios.
5
ANDRADE, Luciano Benvolo de. Natureza jurdica da inscrio em dvida ativa in Revista de Direito
Tributrio. Editora Revista dos Tribunais, p. 160.
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Prescrevem o art. 39 e seus pargrafos da Lei n 4.320/64 (redao atual) que constitui
dvida ativa o crdito inscrito, aps apurada a sua liquidez e certeza e esgotado o prazo
para pagamento. Consoante deduzido retro (supra, 23),apuram-se a liquidez e a
certeza atravs de um ato administrativo vinculado: o lanamento fiscal. Segundo o
art. 53 da mesma lei, "lanamento da receita o ato da repartio competente, que
verifica a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o
dbito desta". O art. 52, por sua vez, esclarece que "so objeto de lanamento os
impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei,
regulamento ou contrato".
No devem impressionar o texto equvoco e suas aparentes impropriedades,
muito menos levar afirmao de que os arts. 52 e 53 da Lei n 4.320/64 estariam
superados ou revogados pelo CTN (supra, n 49). Verdadeira, como lanar e
inscrever crditos pblicos no tributrios, tais como multas administrativas, aluguis,
foros e laudmios, obviamente desamparados pela lei complementar tributria? O art.
53 relaciona lanamento verificao da "procedncia do crdito fiscal". No seu
contexto, crdito fiscal deve ser entendido como qualquer dbito para com o
Poder Pblico, excludos os tributrios, que ficaram sob a gide do CTN. O art.
53 alude a "impostos diretos e outras rendas". Evidentemente, a expresso
"outras rendas" no se pode traduzir por "outros tributos", visto que: a) a
admisso do vencimento em contrato absolutamente incompatvel com a natureza
"ex lege" da obrigao tributria; b) renda, na linguagem econmica, representa o
produto da aplicao de um capital (receita patrimonial), quando o tributo, como
sabido, constitui receita derivada. Outrossim, se interpretado o vocbulo renda na sua
estrita acepo econmica, chegar-se-ia ao contra-senso de as multas administrativas
no poderem ser lanadas e inscritas, o que estaria em desacordo com o art. 39, 2,
da Lei n 4.320/64, onde se consideram como dvida ativa no tributria "as multas de
qualquer origem ou natureza, exceto as tributrias".
Portanto, "outras rendas" s podem significar outros crditos pblicos que no os
decorrentes de tributos. hiptese tpica de interpretao compreensiva, que "corrige
a m expresso ou redao (da lei) que, embora procurando estabelecer regra geral,
diminui-lhe a extenso do pensamento, como no caso da designao da espcie por
gnero".
Lendo-se seguidamente os artigos analisados, verifica-se que somente podem ser
inscritos como dvida ativa no tributria os crditos previamente lanados (art. 53); e
que apenas podem ser lanados os crditos que tiverem o seu vencimento determinado
em lei, regulamento ou contrato (art. 52). O raciocnio silogstico leva imediata
concluso de que s so passveis de constituir dvida ativa os dbitos, para com o
Poder Pblico, com vencimento fixado em instrumentos legais, contratuais e, por
extenso, em ttulos representativos de obrigaes por declarao unilateral de vontade
(supra n 59, nota 10.)
Pode-se, assim, definir dvida ativa no tributria como a decorrente de crditos
fiscais (em sentido amplo) no tributrio, com vencimento determinado em lei,
regulamento, contrato ou ttulo representativo de declarao unilateral de vontade,
exigveis pelo transcurso do prazo para pagamento e inscritos aps ato ou
procedimento administrativo regular que verificou a ocorrncia do fato gerador da
obrigao pecuniria, identificou o sujeito passivo e calculou o montante do dbito6.
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17.
Ainda nesse contexto, Leon Frejda Szklarowsky, citando lio de Jos da Silva
Pacheco sobre o j longnquo Decreto-Lei n 960/1938, deixa antever que a dvida ativa
pode ser compreendida, no sentido amplo, como sinnimo de crdito fiscal no arrecadado,
no respectivo exerccio financeiro(...)7.
18.
Souza Prudente, comentando minuta de anteprojeto de Lei de Execuo Fiscal, aduz que a
nomenclatura Dvida Ativa contraditria, sendo mais precisa a expresso Crdito Fiscal
para englobar tanto dvida ativa tributria como no tributria:
De resto, se na fala equivocada da malsinada Lei no 4.320/64, Dvida Ativa Tributria
ou No Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa natureza, a minuta do
anteprojeto em comento optou pela expresso inteligvel do Crdito Fiscal ou Crdito
da Fazenda Pblica, na dimenso legal antevista, para cuidar da execuo
administrativa desse crdito legalmente privilegiado, no perfil moderno de uma nova
execuo fiscal, abolindo-se o hermafroditismo conceitual da Dvida Ativa8.
19.
cautelar fiscal, parece empregar o termo crdito fiscal no sentido de crdito de natureza
tributria ou no:
Art. 2 A medida cautelar fiscal poder ser requerida contra o sujeito passivo de
crdito tributrio ou no tributrio, quando o devedor: (Redao dada pela Lei n
9.532, de 1997) (Produo de efeito)
I - sem domiclio certo, intenta ausentar-se ou alienar bens que possui ou deixa de
pagar a obrigao no prazo fixado;
II - tendo domiclio certo, ausenta-se ou tenta se ausentar, visando a elidir o
adimplemento da obrigao;
III - caindo em insolvncia, aliena ou tenta alienar bens; (Redao dada pela Lei n
9.532, de 1997) (Produo de efeito)
IV - contrai ou tenta contrair dvidas que comprometam a liquidez do seu patrimnio;
(Redao dada pela Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)
V - notificado pela Fazenda Pblica para que proceda ao recolhimento do crdito
fiscal: (Redao dada pela Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)
a) deixa de pag-lo no prazo legal, salvo se suspensa sua exigibilidade; (Includa pela
Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)
SZKLAROWSKY. Leon Frejda. Apurao e Inscrio da Dvida Ativa da Fazenda Pblica; Natureza Jurdica.
Contedo do Ato de Controle Administrativo da Legalidade (Lei 6.830/80, art. 2, 3) in Revista de Processo.
Editora Revista dos Tribunais, p. 155.
8
PRUDENTE, Antnio Souza. Cobrana administrativa do crdito da fazenda pblica. Revista CEJ, Braslia,
ano 5, n. 13, p. 66-72, jan./abr. 2001.
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b) pe ou tenta por seus bens em nome de terceiros; (Includa pela Lei n 9.532, de
1997) (Produo de efeito)
(...)(O destaque no consta do original)
20.
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III
A interpretao do vocbulo fiscal luz das manifestaes j exaradas pela PGFN
22.
A este respeito, vale destacar o Parecer PGFN/CDA n 723/2004, que fixou firme posio no
sentido de que possuem natureza fiscal todos os valores devidos Unio. A propsito, cite-se
trecho deste elucidativo opinativo:
C:\Users\damares\Downloads\Parecer PGFN-CDA 1.763-2013.doc
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9.
23.
aparenta vislumbrar como natureza fiscal os crditos, tributrios ou no, inscritos em Dvida
Ativa da Unio (DAU):
5.
Tem-se, portanto, duas premissas fundamentais: (i) cabe PGFN representar a
Unio nas causas de natureza fiscal; (ii) todos os crditos da Unio, tenham ou no
natureza tributria, devem ser inscritos em Dvida Ativa da Unio, pois tem eles
natureza fiscal.
(...)
15.
Contudo, somente com a inscrio em dvida ativa sobreleva-se o crdito
fiscal em relao aos demais componentes da relao jurdica obrigacional no
tributria (sujeitos, vnculo jurdico e prestao), eis que representar uma receita
lquida e certa a ingressar nos cofres da Fazenda Nacional, havendo a ento respaldo
para se identificar a competncia da PGFN para representar a Unio, conforme dispe
o inciso V do art. 12 da LC 73/93, cujo rol do pargrafo nico sabidamente
exemplificativo.
16.
Destarte, o ato da inscrio em Dvida Ativa da Unio de um determinado
crdito constitui-se num marco divisor, a impor a representao da Unio pela PGFN
em todas as aes judiciais que possam afetar esse ato e a execuo fiscal
eventualmente proposta.
17.
Todavia, acerca dessas aes judiciais deve-se ressaltar que, se no houver
inscrio em dvida ativa, e como a matria no tem natureza tributria, no h que se
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da expresso fiscal:
18.
Naquela ocasio (publicao da LC n 73/93), analisando-se a competncia
para a cobrana das multas administrativas aplicadas em decorrncia do poder de
polcia, foi afastada, definitivamente, a interpretao de atribuir PGU a
representao judicial da Unio na execuo da Dvida Ativa de natureza no
tributria, conforme narra o ilustre doutrinador Joo Carlos Souto em sua obra de
imprescindvel leitura para todos aqueles que desejam militar no campo da Advocacia
Pblica Federal (A Unio Federal em juzo. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 83 e ss., grifo
nosso), in litteris:
Ocorre que no raro a questo posta em juzo, contra ou pela Unio
Federal, situa-se em uma rea limtrofe que dificulta prpria instituio
delimitar a quem caberia represent-la, isto , se Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da Unio, e, s vezes com menos
freqncia, bem verdade , a dvida recai inclusive sobre os rgos
jurdicos das autarquias. Alis, nem mesmo o judicirio tem escapado a esse
tipo de indagao.
De todas essas questes a que se revelou mais polmica dizia
respeito defesa da Unio nas causas de natureza no tributria. A dvida
sobre quem, nessas aes, haveria de defender a Unio em juzo era to
profunda que Procuradorias situadas em um mesmo Estado tinham posies
divergentes, a ponto de cada uma atuar segundo o seu prprio entendimento.
Como a Carta Poltica de 1988 estabeleceu que, na execuo da
dvida ativa de natureza tributria, a representao da Unio cabe
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei art.
131, 3 -, imaginou-se, a priori, que a competncia para representar a Unio
Federal nas causas de natureza no tributria tocaria Procuradoria-Geral
da Unio, em face do silncio do supra reproduzido dispositivo
constitucional.
Assim, pensava-se, de incio, que a Procuradoria-Geral da Unio
assumiria todos os processos de natureza no tributria to logo aquele
rgo estivesse organizado e apto a desempenhar o papel que a Lei
Complementar n. 73/93 lhe fixou e que, por circunstncias administrativas e
pela prpria dinmica de organizao de um ente com a sua complexidade,
no fora possvel, de imediato, torn-la realidade em momento simultneo
publicao do referido diploma legal complementar. A reside o motivo da
suspenso dos prazos, inserta no art. 67 da prpria Lei Orgnica da
Advocacia-Geral da Unio e prorrogada sucessivamente por algumas
medidas provisrias, sendo a ltima delas a de n. 325, de 14 de junho de
1993, art. 6.
A dvida remanesceu at que as Procuradorias interessadas, a da
Fazenda Nacional e a da Unio, atravs dos seus representantes mximos,
anuram em que a competncia para representar a Unio nas causas de
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claro que o autor aqui se refere s causas relacionadas aos dbitos inscritos em dvida ativa da Unio, pois a
competncia genrica para as causas no tributrias da PGU.
C:\Users\damares\Downloads\Parecer PGFN-CDA 1.763-2013.doc
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25.
26.
V-se, com isso, que a nomenclatura fiscal sob a tica das manifestaes da
PGFN no est atrelada apenas a crditos de natureza tributria, o que est em consonncia
com a interpretao que ora se prope expresso outros encargos fiscais presente no artigo
1, caput, do Decreto-Lei n 1.715, de 1979.
IV
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doutrinrio ou jurisprudencial, seja em virtude dos atos normativos aprovados pela PGFN,
resta claro que a prova de quitao de tributos, multas e outros encargos fiscais, estes ltimos
entendidos residualmente como outros dbitos que no sejam de natureza tributria,
cuja administrao seja da competncia do Ministrio da Fazenda, regida pelos termos do
Decreto-Lei n 1.715, de 1979.
28.
DAU regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei n 1.715, de 1979, ainda que
sabidamente seja heterognea a natureza dos valores inscritos em dvida ativa, conforme
indicam o art. 39, 2, da Lei n 4.320, de 196410, e o art. 2, 2, da Lei n 6.830, de 198011.
29.
2 - Dvida Ativa Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa natureza, proveniente de obrigao legal
relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dvida Ativa no Tributria so os demais crditos da
Fazenda Pblica, tais como os provenientes de emprstimos compulsrios, contribuies estabelecidas em lei,
multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributrias, foros, laudmios, alugueis ou taxas de ocupao,
custas processuais, preos de servios prestados por estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies,
restituies, alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os crditos decorrentes de
obrigaes em moeda estrangeira, de subrogao de hipoteca, fiana, aval ou outra garantia, de contratos em
geral ou de outras obrigaes legais. (Includo pelo Decreto Lei n 1.735, de 20.12.1979)
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administrados, a rigor, pelo Ministrio da Fazenda, fazendo crer que esto inseridos no
mbito de incidncia do reiteradamente citado Decreto-Lei n 1.715, de 1979.
31.
cumpre assinalar que a certido de regularidade fiscal que engloba a prova de quitao de
tributos, multas e dbitos de outras naturezas, administrados pelo Ministrio da Fazenda, a
includos os valores inscritos em DAU, ter forma e prazo regulados por ato do prprio
Ministro da Fazenda.
32.
33.
forma e os prazos da certido de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, nos termos
do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato do Ministro da
Fazenda12. Este raciocnio, que encontra respaldo na prpria Constituio Federal ao
consignar que compete ao Ministro de Estado expedir instrues para a execuo das leis,
decretos e regulamentos1314, decorre do texto do ato normativo em questo, com inegvel
fora de lei.
V
Concluses
34.
12
H que se respeitar, contudo, as disposies legais e regulamentares pertinentes, mormente no que tange ao
prazo mnimo de validade da Certido Negativa de Dbito, previsto no art. 47, 5, da Lei n 8.212, de 1991.
13
Art. 87, pargrafo nico, II, da Constituio da Repblica.
14
Segundo Di Pietro, Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da Administrao ainda se expressa
por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades que no o Chefe do
Executivo. DI PIETRO. Maria Sylvia. Direito Administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 94)
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a)
PGFN/CDA n 268/2005 parecem concluir que a expresso fiscal no diz respeito somente
a tributos, mas sim a tudo que se refere a interesses fazendrios, inclusive crditos de natureza
no tributria.
d)
DAU regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sendo certo que os
crditos inscritos em DAU, tributrios ou no, so administrados, a rigor, pelo Ministrio da
Fazenda.
e)
de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os prazos da certido de regularidade fiscal
perante a Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sejam
tratados diretamente por ato do Ministro da Fazenda. Este raciocnio, que encontra respaldo
na prpria Constituio Federal ao consignar que compete ao Ministro de Estado expedir
instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos15, decorre do texto do ato
normativo em questo, com inegvel fora de lei.
considerao superior.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 8 de agosto de 2013.
ORIGINAL ASSINADO
LUS FRANCISCO SANTOS COELHO
Procurador da Fazenda Nacional
De acordo. Submeta-se apreciao do Senhor Diretor do Departamento de Gesto da
Dvida Ativa da Unio.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de agosto de 2013.
ORIGINAL ASSINADO
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