Iniciativa Popular de Ley: Antecedentes y Legislacin

Comparada
Uno de los mecanismos ms recurrentes de la democracia directa (referndums,
revocatorias, consultas populares) es la iniciativa ciudadana de ley. Para su
materializacin se requiere del cumplimiento de ciertas formalidades: el principal
requisito es la consecucin de determinado nmero de firmas que la sustenten (por
ejemplo, 0,1% del electorado en Venezuela, hasta 25% en Uruguay). Aunque, una
vez cumplida tal exigencia, al llegar la propuesta a instancias legislativas, nada
garantiza que efectivamente se materialice como cuerpo legal. De hecho, la
experiencia en Amrica Latina muestra que la tasa de xito de las iniciativas
ciudadanas de ley es ms bien baja. Por lo dems, lo usual es que a su aplicacin
se le restrinjan ciertas materias (responsabilidad fiscal, tributos, defensa nacional,
u otros temas de Estado). Prcticamente en todos los casos, la enunciacin de las
iniciativas populares de ley aparece en las constituciones, pero sus definiciones
operativas son objeto de leyes.
Tabla de Contenido
Introduccin ............................................................................................................... 1
I.
La Iniciativa Popular de Ley .................................................................................... 2
II. Legislacin Comparada .......................................................................................... 2
1. Requisitos ............................................................................................................ 2
2. Alcance ................................................................................................................ 4
3. Algunos resultados ................................................................................................ 5
Conclusiones ............................................................................................................... 6
Anexos ....................................................................................................................... 8

Introduccin
Dentro de los parmetros de la democracia representativa, existen ciertos
dispositivos que permiten que el alcance de la misma se extienda ms all de la
mera eleccin por parte de los ciudadanos de los gobernantes que ejercern la
funcin de representacin y de responsabilidad en el diseo e implementacin de
polticas pblicas. As, la iniciativa popular de ley se constituye como uno de los ms
recurrentes mecanismos de la llamada democracia directa (o semi-directa, segn
sea el caso). Su aplicacin se extiende a gran parte de los ordenamientos
constitucionales tanto en Latinoamrica como en Europa y otras latitudes.
El presente documento da cuenta de la revisin de los rdenes constitucionales
los pases de Amrica Latina, y de los casos de Espaa, Italia y Suiza en Europa,
lo referente a la iniciativa popular de ley. Para complementar los antecedentes,
ha acudido recurrentemente a la literatura especializada, de manera de integrar
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Rafael Hernndez A.
Contacto: rhernandez@bcn.cl, Anexos: 1709-3190.
26/03/2015.

de
en
se
de

mejor forma las diversas aristas concernientes a la aplicacin de tal mecanismo. Por
lo dems, al no haber en Chile instancias de formacin de leyes de limitado alcance
territorial (como podran ser leyes departamentales, o regionales, por ejemplo), se
excluyen aquellas disposiciones de pases que tengan formas de iniciativa popular
legislativa a nivel sub-nacional o local.
I.

La Iniciativa Popular de Ley

La Iniciativa Popular de Ley, tal como lo indica su nombre, es un mecanismo que

permite que los ciudadanos propongan proyectos de ley a la autoridad respectiva
para su posterior discusin, y si corresponde, su aprobacin o rechazo. Este medio,
es una ampliacin efectiva de los derechos polticos fundamentales de los
ciudadanos, por ello su reconocimiento se plasma en la Constitucin aunque su
regulacin detallada suele recogerse en leyes secundarias especficas en las cuales
se explica el procedimiento para hacerlo efectivo 1.
Al respecto, existen dos tipos de ILP [Iniciativa Legislativa Popular]: la directa y la
indirecta. La primera est relacionada con la capacidad de presentar una iniciativa
que sea directamente aprobada o rechazada por los ciudadanos en una consulta
popular vinculante. La ILP indirecta consiste en presentar la propuesta al
Parlamento para que ah se apruebe, rechace o modifique2. A ello, se suma su
caracterizacin segn sea formulada o no formulada; en el primer caso, se exige
que quien la patrocine (un grupo de ciudadanos) la presente en el formato
correspondiente para su discusin como iniciativa legal esto es, dividida en
articulados, con ttulos y captulos, etctera-. En el segundo caso, quienes la
impulsen le entregan la potestad de disear tal ordenamiento a los correspondientes
representantes.
II.

Legislacin Comparada

A continuacin, se presentan los resultados de la revisin de los textos

constitucionales y legales de los pases de Latinoamrica, en lo referente a iniciativa
popular de ley. Se suman adems, los casos de Espaa, Italia y Suiza, con el objeto
de ampliar la variabilidad de la muestra, contrastando as el funcionamiento del
mecanismo de la iniciativa legislativa popular con otras tradiciones polticoinstitucionales.
1.

Requisitos

El principal requisito es que el proyecto de ley en cuestin deba venir acompaado

de las firmas o de alguna manifestacin de consentimiento de cierta parte del
electorado. La variabilidad de la magnitud de tal exigencia es considerable, puesto
1

ALCNTARA, Manuel; GARCA, Mercedes y SNCHEZ, Francisco. Funciones, procedimientos y

escenarios: un anlisis del Poder Legislativo en Amrica Latina. Salamanca: Ediciones Universidad de
Salamanca, Ao 2005, p. 61.
2
HEVIA, Felipe. La iniciativa legislativa popular en Amrica Latina en Convergencia, N 52, Ao 2010, p.
161.

que en Venezuela, por ejemplo, es necesario que concurra el 0,1% de la poblacin

electoral3, mientras que en Nicaragua se requieren solo 5.000 firmas4. Diferente es
lo que seala la Constitucin de Uruguay, donde se indica que es requerido el apoyo
de un 25% del total de inscriptos habilitados para votar (ver Anexo).
Existen casos, en que adems de la exigencia de cierto nmero de firmas, se
requiere la correspondiente reparticin entre distintos lugares del territorio. Por
ejemplo, en Brasil adems del requisito de las firmas del 1% del electorado, esta
cantidad debe estar distribuida en cinco estados con no menos de 0,3% de los
electores de cada uno de ello5. Similar es lo que sucede en Argentina6, donde se
requiere que la cantidad est repartida en al menos seis distritos electorales. En
Suiza7, pas de naturaleza federal, en el caso de proyectos de iniciativa popular que
modifiquen partes del texto constitucional es necesaria la concurrencia por mayora
del voto de la poblacin y de la mayora de los cantones (Estados) para proceder a
aprobarla.
En ocasiones, como en Per8 o Italia9, existe la exigencia de que el proyecto de ley
que presente un grupo de ciudadanos, venga con el articulado ya diseado, lo que
se conoce como iniciativa formulada10. Asimismo, la iniciativa puede entregarse en
carcter no formulado, donde los ciudadanos proponen un tema o una idea general
a legislar, la cual es recibida por los parlamentarios en forma particular o a una
colectividad de ellos- quienes evalan si acogen o no la misma. De hecho, la
Asamblea de Costa Rica ha instituido una oficina especialmente encargada de
recibirlas11.
Adems, en muchos casos, hay un plazo mximo para reunir las firmas requeridas,
contado desde el momento en que se presenta inicialmente la propuesta. Dicho
periodo vara de 180 das en Paraguay 12, seis meses en Colombia13, 18 meses en
Suiza, entre otros.
3

Artculo 204, N 7, de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Disponible en:

http://bcn.cl/1q7jl (marzo, 2015)
4
Artculo 140, N 4, de la Constitucin de Nicaragua. Disponible en: http://bcn.cl/1q7jo (marzo, 2015)
5

Artculo 61, N 2 de la Constitucin Poltica de la Repblica Federativa de Brasil. Disponible en:

http://bcn.cl/187dm (marzo, 2015)
6
Artculo 39 de la Constitucin de la Nacin Argentina. Disponible en: http://bcn.cl/1k3rp (marzo,
2015)
Artculo 4 de la Ley N 24.747, de Iniciativa Legislativa Popular. Disponible en: http://bcn.cl/1q7jx
(marzo, 2015)
7
Artculo 139, N 3 de la Constitucin Federal de la Confederacin Suiza. Disponible en:
http://bcn.cl/1q7k1 (marzo, 2015)
8
Artculo 12 de la Ley N 26.300 de la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos.
Disponible en: http://bcn.cl/1q76q (marzo, 2015)
9
Artculo 71, inciso segundo, de la Constitucin de Italia. Disponible en: http://bcn.cl/1q76t (marzo,
2015)
10
NOGUERIA, Humberto. Regmenes Polticos Contemporneos. Santiago: Editorial Jurdica de Chile, Ao
1993, p. 61
11
Disponible en: http://bcn.cl/1kp9r (marzo, 2015)
12

Artculo 270 de la Ley N 834/86 que establece el Cdigo Electoral Paraguayo. Disponible en:
http://bcn.cl/1q7k7 (marzo, 2015)

2.

Alcance

En Suiza la iniciativa popular puede esgrimirse, para iniciativas legislativas, pero

tambin para reformas constitucionales, tanto totales como parciales. En ambos
casos debe ser sometida a votacin en el Parlamento, y su refrendacin debe darse
mediante votacin popular. En el caso que la Asamblea rechace un proyecto de
iniciativa ciudadana, puede presentar un proyecto alternativo; de hecho el elector
tiene la posibilidad de, en caso que ambos proyectos alcancen los votos para ser
aprobados, sealar a cul le dan su primera preferencia14.
En algunos casos, existen materias restringidas, que no pueden ser objeto de
iniciativas legislativas populares. Por ejemplo, en Argentina, no se permiten los
proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos,
presupuesto y materia penal. En Per no se permite iniciativa ciudadana para leyes
de presupuesto o tributacin, y en Nicaragua y Espaa no son admisibles aquellas
referidas a ley orgnica. En Costa Rica, por su parte, se suma la limitacin a
iniciativas populares referentes a la aprobacin de emprstitos y contratos o actos
de naturaleza administrativa. En Uruguay, a su vez, se prohbe la proposicin de
normas cuya iniciativa exclusiva recaiga en el Poder Ejecutivo. Paraguay no permite
legislar va iniciativa popular, en lo referente a defensa nacional, expropiaciones, o
elecciones, entre otras.
Hay casos, tambin, en que se dispone que el Legislativo cuente con un plazo
mximo para tramitar la iniciativa una vez recibida. En Ecuador15, se permite un
perodo de 120 das para que la legislatura trate la propuesta; si no lo hace, la
propuesta entra automticamente en vigencia. Al tratarse de propuestas de reforma
constitucional, el plazo aumenta a un ao.
Por otra parte, cabe destacar cierta clusula en el caso paraguayo, peruano, y
espaol16, donde se establece una compensacin de los costes resultantes de la
propuesta de una Iniciativa Legislativa Popular. El Estado debe compensar a la
Comisin Promotora los costes relacionados con la difusin de la propuesta de ley y
la recogida de firmas con una cantidad limitada17.
Por lo dems, aparte del trmite normal de la legislacin ingresada al parlamento,
existen otras formas de encausar los proyectos: la legislacin de Uruguay permite
que la propuesta que presenten los ciudadanos sea directamente aprobada o
rechazada por la ciudadana, sin la obligatoriedad de que pase por el Poder
13
14
15

Artculo 18 de la Ley N 134 de Colombia. Disponible en: http://bcn.cl/1q7k8 (marzo, 2015)

Artculos 138, 139a y 139b de la Constitucin Federal de la Confederacin Suiza.

Artculo N 245, inciso segundo, de la Constitucin de Ecuador. Disponible en: http://bcn.cl/1cq5x

(marzo, 2015)
16
Artculo 15 de la Ley Orgnica 3/1984, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Disponible en:
http://bcn.cl/1q763 (marzo, 2015)
17
FREIXES, Teresa y POPTCHEVA, Eva-Maria. Iniciativa Legislativa Popular: Estudio comparativo de la
situacin legal en los Estados Miembros de la Unin Europea y previsin de su futuro desarrollo a nivel de
la UE en Pliegos de Yuste, N 9-10, Ao 2009, p. 42. Disponible en: http://bcn.cl/1q75t (marzo, 2015)

Legislativo. En este sentido, el uso y la capacidad de la ILP [Iniciativa Legislativa

Popular] depende del tipo de iniciativa leyes reglamentarias y/o reformas
constitucionales y del destino de la misma si podrn presentarse slo al
Parlamento y/o ser consultadas directamente a la ciudadana en plebiscitos o
referndums18.
3.

Algunos resultados

Para el caso suizo, en lo referente a las iniciativas ciudadanas en el ltimo tiempo,

Tauxe destaca el papel que tienen los partidos en su elaboracin y posterior debate
parlamentario19. Segn el autor, la relacin entre partidos polticos y mecanismos
de democracia directa se puede evidenciar en la concrecin de dichas iniciativas.
Desde 1891, fecha de la introduccin del derecho de iniciativa popular en cuanto a
revisin constitucional parcial, sobre un total de cerca de 160 iniciativas, slo quince
lograron terminar su trmite legislativo y ser finalmente promulgadas. El rol de los
partidos polticos fue clave en cada una de ellas20.
Algunas iniciativas, para el caso helvtico, han suscitado particular atencin
ciudadana. Por ejemplo, en 1989, la iniciativa legislativa popular que estableca la
abolicin del ejrcito convoc a ms del 68,6% del electorado 21. Asimismo, a
travs de una iniciativa popular dirigida a reformar parcialmente la Constitucin se
aprob, mediante referndum, la propuesta de prohibir en la Carta Fundamental la
construccin de minaretes en las mezquitas que se edificaran en el futuro en Suiza.
En concreto se agrega un nuevo prrafo al artculo 72 de la Constitucin Federal de
la Constitucin Suiza referido a la libertad de culto. Esta iniciativa popular fue
aprobada por una mayora de votantes y aprobada por 22 de los cantones (slo los
cantones de Ginebra, Vaud, Neuchatel, Basilea-Ciudad la rechazaron). () Pese a la
oposicin del Gobierno de la mayora parlamentaria, y a que das antes de la
votacin Amnista Internacional advirti que la prohibicin impedira a Suiza el
respetar sus compromisos en materia de libertad de culto, un 57,5% de los
votantes respald la iniciativa (con una tasa de participacin que se situ alrededor
del 55%)22.
A su vez, la Oficina de Iniciativa Popular en Costa Rica ha recibido, desde 1999 a
octubre de 2014 un total de 1.949 iniciativas, de las cuales 906 han sido retiradas
para estudio y 103 han sido puestas en trmite legislativo. De ellas, 18 han pasado
a convertirse en ley23.
18

HEVIA, Felipe. La iniciativa legislativa popular en Amrica Latina en Convergencia, N 52, Ao 2010,
p. 161.
19
TAUXE, Lionel. La concrtisation lgislative des initiatives populaires fdrales acceptes en votation:
un processus aux outputs trs incertain. Citado en SOTO, Francisco. La Democracia como forma de
Estado: Anlisis de los mecanismos de participacin directa en la Constitucin Suiza en Estudios
Constitucionales, N 1, Ao 2012, p. 399. Disponible en: http://bcn.cl/1q6wz (marzo, 2015)
20
TAUXE, Lionel. Op. Cit.
21
22
23

TAUXE, Lionel. Op. Cit., p. 397.

TAUXE, Lionel. Op. Cit.

Oficina de Iniciativa Popular. Lista de iniciativas convertidas en ley. Disponible en: http://bcn.cl/1q726
(marzo, 2015)

En Argentina, Slo las iniciativas para la derogacin de las jubilaciones de privilegio

y por el Programa Nacional de Nutricin -contando con un amplio apoyo meditico y
econmico- han logrado en plazos breves la cantidad de firmas necesarias para
obtener tratamiento legislativo24.
Por su parte el proyecto para la derogacin de las jubilaciones de privilegio, logr
llegar al Congreso en abril de 2002, gracias a la difusin alcanzada a travs de
programas de radio y TV. El proceso concluy con la aprobacin de una ley que
difiere del proyecto original presentado mediante iniciativa popular, ya que slo
deroga cierto tipo de jubilaciones de privilegio. El segundo proyecto que lleg al
Congreso fue el denominado El Hambre ms Urgente, que propona un seguro
alimentario para todos los menores de 5 aos y sus madres, en todo el pas. Al igual
que el anterior, este proyecto cont con el apoyo de un medio de comunicacin que
se involucr directamente en el impulso de la iniciativa. Fue la iniciativa popular que
ms firmas ha reunido (alrededor de un milln). El proyecto fue tratado y aprobado
rpidamente en el Congreso25.
En Per, entre el ao 2001- 2006, se han presentado 11 iniciativas ciudadanas.
Entre las iniciativas, 3 se han convertido en Leyes, 5 se encuentran en tramitacin,
2 han sido archivadas y 1 fue rechazada de plano26. Sumado a ello, en Uruguay,
an no se presentan experiencias de iniciativa popular de ley.
Conclusiones
No se observan diferencias sustantivas en los requisitos de exigibilidad, para lo
acaecido en los casos del continente latinoamericano as como en el europeo (ver
Anexos). En su mayora, el nmero de firmas requeridas no supera el 10%, aunque
hay casos particulares como Uruguay, donde se exige un 25% o el estado alemn
de Baden-Wrtenmmberg donde el requisito equivale a un 17% del electorado.
El hecho de que una iniciativa legislativa ciudadana se materialice no garantiza que
una vez sometidas las propuestas a votacin (tanto por el parlamento como por la
ciudadana, dependiendo del caso), efectivamente se conviertan en ley. Los
resultados pueden ser dismiles. Adems, en la regin latinoamericana, la institucin
de la iniciativa popular ha sido aplicada con menos regularidad que otras instancias
de participacin democrtica directa, como los referndums, plebiscitos,
revocatorias o consultas27. Adems, en Amrica Latina la tendencia es que las
iniciativas populares de ley tengan el carcter de ad parlamentum, ya que los

24

DAZAROLA, Gabriela. Experiencia extranjera sobre Iniciativa Popular de Ley. Asesora Parlamentaria:
Biblioteca del Congreso Nacional, Ao 2008, p. 6.
25
DAZAROLA, Gabriela. Op. Cit.
26
27

Ibd.

ZOVATTO, Daniel. Las instituciones de democracia directa en Tratado de Derecho Electoral Comparado
en Amrica Latina. Mxico D.F: Fondo de Cultura Econmica, Ao 2007, pp. 143-148.

proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el

parlamento y la decisin al respecto la toma ste sin consultar con el electorado28.
Es necesario considerar las diversas complejidades que involucra una iniciativa
popular de ley. Por ejemplo, en Argentina donde se exige cierta cantidad de firmas
por unidad electoral, se vuelve muy difcil lograr reunir el 1,5% de firmas en seis
distritos, ya que las organizaciones impulsoras, salvo contadas excepciones, no
tienen estructuras de alcance nacional. Sus reas de accin se reducen a uno o dos
distritos como mximo29. Adems, resulta de vital importancia la distincin entre
presentar una propuesta legislativa en formato simple (o no formulado), o con su
articulado ya diseado (formulado). Como seala Punset, al comparar el caso
italiano (se requiere que el proyecto venga articulado), con el espaol (la
Constitucin no lo especifica), resulta difcil distinguir las diversas posibilidades que
puede adquirir la iniciativa legislativa popular. La posibilidad de remitir una mera
mocin al Parlamento parece que no adquiera siquiera el carcter de iniciativa
legislativa limitndose a significar una peticin de determinados particulares al
Parlamento30.
Diferenciar claramente cules disposiciones legales son susceptibles de tratarse
mediante iniciativa popular, y cules no, resulta especialmente importante, puesto
que la inclusin y exclusin de materias puede ser el punto clave que diferencie
una ley aplicable de otra que slo sea letra muerta31. Sin embargo, la limitacin
de temas a legislar cuando stos son presentados por ciudadanos no
necesariamente responde a una lgica no democrtica o a mantener el monopolio
de la decisin del ncleo duro del Estado (poltica internacional, economa, fuerza
pblica) en la sociedad poltica. Desde otra ptica, estas excepciones pueden leerse
como instrumentos que fortalecen la responsabilidad de los gobernantes y apunta a
premiar o castigar a los responsables de las polticas y gubernamentales32.

28
29
30

ZOVATTO, Daniel. Op. Cit., p. 139.

DAZAROLA, Gabriela. Op. Cit.

RALLO, Artemi. La Iniciativa Legislativa en el Derecho Autonmico. Valencia: Publicacions de la

Universitat Jaume I, Ao 1993, p. 283.
31
HEVIA, Felipe. Op. Cit., 162.
32

HEVIA, Felipe. Op. Cit., 163.

Anexos
Tabla 1. Requisitos para la iniciativa legislativa popular en los pases analizados

Pas
Argentina

Iniciativa
Legislativa Popular
S, iniciativa de leyes

Bolivia

Brasil

S, iniciativa de leyes

Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador

S
S
No
S, iniciativa de leyes

El Salvador
Espaa
Guatemala
Honduras
Italia
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay

No
S
S, iniciativa de leyes
No
No
No
S
No
S

Per

S, iniciativa de leyes

Repblica
Dominicana
Suiza
Uruguay

No

Venezuela

S
S,
iniciativa
en
materia exclusiva de
gobierno
departamental
S,
iniciativa
constitucional
y
legislativa

Requisitos
1,5% del padrn electoral, repartidos en 6
distritos electorales
Firmas de por lo menos 6% del padrn
nacional electoral
1% (aproximadamente 950.000 electores),
repartidos en al menos 5 Estados
5% del padrn electoral
5% del padrn electoral
Cuarta parte del 1% de los inscritos en el
padrn electoral
500.000 firmas autenticadas
50.000 electores
Un nmero no menor de 5.000 firmas
La firma de al menos el 2% de los electores
inscritos en el Registro Cvico Permanente
Un nmero no menor del 0,3% de la
poblacin electoral nacional
100.000 ciudadanos con derecho a voto
El 25% de inscritos habilitados para votar

Un nmero no menor del 0,1% de los

inscritos
en
el
Registro
Electoral
Permanente.
Para
enmiendas
a
la
Constitucin se requiere del 15% de los
inscritos

Fuente: Elaboracin propia en base a GARCA MONTERO, Mercedes. El procedimiento

Legislativo en Amrica Latina en Amrica Latina Hoy, N 38, Ao 2004, pp. 25-26 y
ZOVATTO, Daniel. Op. Cit., pp. 136-137.

Tabla 2. Miembros de la Unin Europea con Iniciativa Legislativa Popular

Estado Miembro
Australia
Alemania
Baden-Wrtenmmberg
Bavaria
Nordrhein-Westfalen
Hungra

Poblacin
8.316.487

Firmas requeridas
100.000-1,20% de la poblacin

10.738.753
12.488.392
18.028.745
10.066.158

Italia

59.131.287

Letonia
Lituania
Polonia
Portugal
Rumania
Eslovaquia

2.281.305
3.373.991
38.116.486
10.599.095
21.565.119
5.396.168

Eslovenia

2.013.597

1/6 (16,66% del electorado)

1/10 (10%) del electorado
8% del electorado
Iniciativa Popular Nacional:
50.000-0,49% de la poblacin
Iniciativa Referndum:
200.000-1,98% de la poblacin
PLI:
500.000-0,084% de la poblacin
Anulacin de Iniciativa Referndum:
500.000-0,84% de la poblacin
1/10 (10% del electorado)
500.000-1,48% de la poblacin
100.000-0,26% de la poblacin
35.000-0,33% de la poblacin
100.000-0,46% de la poblacin
Iniciativa Referndum:
350.000-6,48% de la poblacin
PLI: 5.000-0,24% de la poblacin
Iniciativa Referndum:
40.000-1,98% de la poblacin
Iniciativa
para
rectificacin
de
Constitucin:
30.000-1,48% de la poblacin
500.000-1,10% de la poblacin
40.000-0,24% de la poblacin
No se requieren firmas

Espaa
Holanda
Reino Unido

45.116.894
16.372.715
60.587.300

Fuente: FREIXES, Teresa y POPTCHEVA, Eva-Maria. Op. Cit., p. 39.

la