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POLITICA Y ADMINISTRACIN
PUBLICA EN MEXICO
(1934-1978)
A Wendy
mi compaera
Ernesto Fernndez
Cado en la heroica
jornada sandinista
de Pancasn.
Nicaragua, 1967
IN MEMORIAM
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente:
Vicepresidentes:
Consejeros:
Tesorera:
Secretario Ejecutivo:
Fernando Solana
Alejandro Carrillo Castro
Jos Chanes Nieto
Lidia Camarena Adame
Oscar Reyes Retana Jr.
Adolfo Lugo Verduzco
Manuel Uribe Castaeda
Gabino Fraga
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martnes Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega, hijo
Manuel Palavicini
Jess Rodrquez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodrguez Reyes
CONSEJO DE HONOR:
Gabino Fraga
Andrs Caso
AGRADECIMIENTOS
El presente trabajo se desarroll en la Divisin de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales y es producto de la labor desarrollada a lo largo
de tres aos en el seminario de investigacin "Poltica de Mxico 1940-1976", bajo
la direccin de Arnaldo Crdova, con el cual tengo contrada una enorme deuda,
por haberme permitido entrar a formar parte del reducido nmero de estudiantes de
posgrado con los que empez a estudiar y replantear la historia contempornea de
Mxico. Los conocimientos por l impartidos, me hicieron comprender la profundidad del fenmeno poltico y su historicidad. Indudablemente una de las cosas que
ms influyeron en mi formacin fue el acercamiento a los clsicos de la Ciencia Poltica. Para muchos, los antiguos forman parte de las tinieblas del pasado; la lectura
y las profundas explicaciones tenidas cotidianamente en el seminario, me hicieron
ver el enorme y majestuoso panorama que el pensamiento humano ha sido capaz de
construir para poder conocer el devenir del mundo. Fue as como comprend el verdadero valor del estudio de la filosofa y de la historia, que hasta entonces me parecan totalmente desvinculados y carentes de aplicacin en el terreno de los acontecimientos prcticos.
Hoy puedo afirmar que la bsqueda de formas superiores de organizacin est en
razn directa de lo que los hombres puedan llegar a entender de s mismos. El conocimiento no es una entelequia especulativa, sino es la ms poderosa de las armas para
modificar el rumbo de los acontecimientos.
El reconocimiento por lo que Arnaldo Crdova hizo por m va mucho ms all de
las simples palabras de agradecimiento, pero a falta de otra manera mejor de expresarlo, quiero dejar constancia en estas lneas de su labor educativa.
Mi acercamiento a la Ciencia Poltica se debi a la necesidad de encontrar el camino
correcto del estudio de la Administracin Pblica, que hasta la fecha, en nuestro
pas, ha tenido una fuerte determinacin por parte de la escuela norteamericana.
El anlisis del fenmeno poltico es la nica va para poder explicar globalmente el
sentido que estn tomando los fenmenos burocrticos. Aunque desde puntos de
*
(Las limitaciones y errores que el trabajo contenga son exclusiva responsabilidad del autor).
vista discordantes, ste es un inters que comparto con Ornar Guerrero, a quien
agradezco la riqueza de los debates que sostuvimos sobre el tema.
A Luis Garca Crdenas y Carlos Almada mi estimacin por el apoyo que me brindaron.
Quiero, por ltimo, dar las gracias a la seora Ma. Teresa Huerta quien me ayud en
la labor mecanogrfica.
La investigacin tiene un objetivo fundamental: conocer las formas administrativas
que adquiere en nuestro tiempo el Estado capitalista en Mxico.
NDICE
Pg.
INTRODUCCION
17
CAPITULO I
La Consolidacin del Estado y la Administracin Pblica (cardenismo) . . .
21
CAPITULO II
El Proyecto de Industrializacin y la Expansin de la Administracin Pblica (Manuel Avila Camacho)
47
CAPITULO III
La Industrializacin en la Posguerra
65
CAPITULO IV
El Desarrollo Estabilizador
89
CAPITULO V
El Desarrollo Compartido
115
CONCLUSIONES
139
BIBLIOGRAFIA
145
nico, lo neutral de la accin del Estado, nosotros observamos el descubrimiento de un componente indispensable, estructural e histrico de
la administracin: la poltica como voluntad y como lucha. El INAP, al
publicar esta obra, ganadora del Premio de Administracin Pblica
1979, se incorpora a la polmica que necesariamente surgir de esta
posicin, con la certeza de que emanarn de ella multitud de respuestas,
definiciones, conceptos, tareas y acciones concretas.
INTRODUCCION
Hoy en da el estudio de la Administracin Pblica ha cobrado una gran importancia. La reforma administrativa, los modelos de organizacin global y sectorial, el papel poltico de la administracin, la tecnocracia, son otros tantos temas que han
provocado el inters por su estudio. En aos anteriores el anlisis de las estructuras
gubernamentales estaba subordinado a la concepcin general sobre los problemas
polticos o el tratamiento terico del Estado, ahora, al parecer, las perspectivas
marcan hacia la independizacin del fenmeno administrativo. En una gran diversidad de pases han empezado a proliferar los estudios sobre poltica. En Europa es
un tema obligado al hablar de la lucha por el poder, el hacer referencia al papel de la
tecnocracia en las sociedades modernas.
En Mxico durante mucho tiempo, y an en la actualidad, la influencia de la corriente norteamericana determin el sentido de los ensayos de muchos estudios de la
Administracin Pblica. Los anlisis crticos cimentados en otras corrientes fueron
realmente nulos. Buscar explicaciones cientficas que sean tiles para encontrar una
visin objetiva del papel que ha jugado la Administracin Pblica en la relacin Estado-sociedad dentro del capitalismo, es el camino por el cual pretende transitar la
presente investigacin.
Frente a los temas actuales proponemos un anlisis retrospectivo, para observar las
caractersticas y principios que distinguen a la administracin mexicana, y que pueda, en un momento determinado, servir para prever los rumbos que tomarn las instituciones gubernamentales. En este estudio hemos tratado de enriquecer nuestra
concepcin dentro del marxismo y del pensamiento clsico de la Ciencia Poltica.
Para quienes piensan que en el mundo moderno la respuesta a las incgnitas del
futuro, tanto del Estado como de la sociedad, estn en las computadoras y el conocimiento tcnico-ciberntico, anteponemos el replanteamiento de las fuentes originales de la teora del Estado, que sirven para ubicar correctamente el papel de la
Administracin Pblica en el contexto de la formacin y desarrollo del Estado
moderno. Es necesaria, pues, la actualizacin del marxismo y del pensamiento clsico para, a partir de ellos, sentar las bases de un estudio slido de Mxico y sus instituciones.
18
Bajo estas ideas se pretende analizar a la administracin pblica y al Estado mexicano nacidos del triunfo revolucionario, en especial, a partir del cardenismo.
Las estructuras estatales no brotaron como un fenmeno aislado o divorciado de
las condiciones materiales de relacin, por ello aparecen los temas relacionando el
desarrollo econmico con el desenvolvimiento institucional; sera un grave error
estudiar la conducta administrativa sin observar las bases sociales y polticas que le
dan vida.
El Estado mexicano emerge como una entidad poderosa en razn de la fuerza social
que hereda de la lucha armada; la movilizacin de masas organizadas en torno a la
figura del Estado tiene su punto nodal en la administracin cardenista. En un principio pensbamos emprender el estudio a partir de 1940, o sea, al finalizar la gestin
de Crdenas, pero fue necesario retroceder hasta 1934, en virtud de que la historia
contempornea de Mxico y de su Administracin Pblica tiene sus races ms
profundas en dos hechos: la Revolucin Mexicana y su periodo de consolidacin e
institucionalizacin: el cardenismo. Con ello puede reafirmarse la idea de que la
construccin definitiva del Estado viene despus de haber triunfado los movimientos revolucionarios. Esta es una constante que se repiti en todos los pases donde
hubo acontecimientos populares victoriosos.
En Mxico la alianza de clases y la subordinacin de todos los sectores a la poltica
gubernamental son factores que coadyuvaron a forjar una Administracin Pblica
poderosa derivada de un Estado poderoso, sustentado en una poltica de masas. La
sociedad se organiza y fortalece para encontrar en la unidad del Estado un proyecto
coherente de desarrollo nacional. De 1934 a 1940 este es el gran objetivo, que encontrar su continuidad y complemento en la industrializacin marcada como el
eje de la actividad en la dcada de los cuarenta.
Resulta interesante poder observar cmo a las fluctuaciones en el desarrollo econmico correspondieron variaciones ms o menos importantes en las instituciones
pblicas, que fueron acopladas a los requerimientos coyunturales. La Administracion Pblica mexicana es una administracin dinmica que tiene una gran flexibilidad y que penetra en campos heterogneos para romper los obstculos que se oponen a la expansin del capitalismo dependiente. Desde esta ptica cabe destacar la
tradicin de gobierno hispnico que ha conservado Mxico y que lo diferencia de las
formas gubernamentales anglosajonas que tienen limitaciones para poder operar con
tanta libertad como las de origen ibrico. A lo largo del estudio podr apreciarse de
qu manera esta tradicin fue conservada, modificada y adecuada a los requerimientos de las diversas etapas por las que pas el rgimen de la revolucin.
No puede perderse de vista que el desarrollo mexicano est ubicado dentro del capitalismo dependiente; nuestro pas alcanz uno de los desarrollos ms espectaculares
a nivel mundial que lleg a denominarse "el milagro mexicano", tal acontecimiento
no dej de tener implicaciones contradictorias. En realidad el desarrollo, a pesar de
haber tenido como antecedente una revolucin, fue extremadamente injusto.
19
El instrumento principal de la accin estatal en la economa fue a travs de la expansin del sector paraestatal, cuyo crecimiento anrquico provoc la aparicin de
problemas de control dentro de la Administracin Pblica. Es inters del presente
estudio detectar las formas de conflicto y de relacin de las instancias administrativas a lo largo de la industrializacin del pas. El capitalismo necesita para su crecimiento de un ejecutivo fuerte; en Mxico la expansin gubernamental dio lugar a
formas peculiares de centralizacin y dispersin del poder que coinciden con la agudizacin de la complejidad burocrtica. Tal complejidad burocrtica tiene que ver
tambin con ciertas modalidades que adquiri la lucha de clases al interior de las
empresas: lo que se ha dado en llamar la lucha a nivel econmico por demandas salariales tiene una connotacin mucho ms profunda, que en parte puede explicarse
por los conflictos y los medios utilizados por el Estado para resolverlos. La mayora
de las inquietudes proletarias comienzan por discusiones dentro de las empresas que
presionan por cuestiones de tipo econmico o administrativo que, en cuanto las
propias unidades productivas o fabriles no son capaces de resolver, ascienden rpidamente a otros niveles de conflicto hasta llegar incluso a cuestionar la totalidad del
sistema. Estas experiencias, que tienen que ver mucho con la organizacin administrativa, fueron visibles en diversas coyunturas especialmente en el movimiento ferrocarrilero de 1958.
En los momentos actuales existe tambin un auge en el anlisis de las crisis; pero
hasta qu punto ha sido posible definir lo que verdaderamente puede drsele el calificativo de crisis dentro del sistema capitalista, pues hemos visto en ciertas etapas
aparecer fluctuaciones econmicas que si bien restringen en proceso de concentracin acompaadas, en ocasiones, del ascenso de las luchas obreras. Las crisis, a pesar
de todo, no han sido razn suficiente como para dar lugar a la cada del sistema en
su totalidad. Se ha visto, al contrario, cmo el Estado a travs de sus instituciones
las ha resuelto para aparecer al poco tiempo robustecido y con mayor experiencia
para resolver los conflictos econmicos y sociales. De ah que resulte interesante
cuestionar lo que verdaderamente es una crisis y el papel que en ella juega la Administracin Pblica.
El objetivo de la investigacin se alcanzar si logra despertar el inters de quienes la
lean por emprender estudios que aporten un mayor conocimiento de la historia y la
teora de las instituciones.
La Administracin Pblica es un fenmeno antiguo que tiende en nuestro tiempo a
cobrar una influencia determinante en los acontecimientos polticos; su conocimiento resulta ms necesario que nunca para poder comprender su papel dentro del Estado y la relacin que guarda con la sociedad.
CAPITULO I
LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO Y LA
ADMINISTRACIN PUBLICA (CARDENISMO)
24
En la medida en que el Estado se va consolidando se consolida tambin el presidencialismo. La mejor carta que se puede jugar frente a las masas es la ideologa reformista. La reivindicacin del esfuerzo popular puesto en marcha para lograr la Revolucin encontrara su contestacin en las reformas sociales que, entre otras cosas, se
manifestaron a travs de la Ley Federal del Trabajo de 1931 y el Cdigo Agrario expedido en 1934. Aunque en realidad el reformismo social tena su base fundamental, en trminos jurdicos, en la propia constitucin: "Transformadas en normas
constitucionales, las reformas sociales devinieron de inmediato el marco ideolgico
en el que las nuevas instituciones se iban a desarrollar, y lo que es an ms importante, la base (real o ideal a la vez) sobre la que se iba a levantar todo el armazn
del colaboracionismo social posrevolucionario".3 Uno de los elementos que distinguen a la poltica mexicana es que ha logrado, a diferencia de otros casos latinoamericanos, captar y organizar institucionalmente los conflictos sociales generados en
un rgimen capitalista; pero, adems, debido a las condiciones polticas en que se
configuraron las relaciones de clase, se pudo captar el poder que dan las masas organizadas para reforzar, asimismo, el poder estatal. La identificacin entre intereses
del Estado e intereses de las masas es un logro de la poltica cardenista. El reformismo social mexicano se puede resumir en los siguientes puntos: "En la prctica, las
reformas sociales fueron empleadas como instrumentos de poder; primero: constituyeron un eficacsimo dique contra toda clase de explosiones revolucionarias que
tuvieran races sociales; segundo: hicieron del Estado un Estado comprometido
(aunque a su arbitrio) con los intereses de las clases populares y dieron pbulo fcil
a que se pensara y se teorizara la Revolucin como revolucin 'socialista' y al
Estado como un Estado del pueblo; tercero: fueron blandidas como un arma muy
efectiva contra las viejas y las nacientes clases poseedoras; cuarto: permitieron a los
dirigentes del Estado movilizar a las masas con holgura y para los ms diversos fines
(desde los simplemente electoreros, como en el caso de Obregn, hasta los altamente nacionalistas, como en el caso de Crdenas); quinto: daban al statu quo un consenso tan slido, que ni las ms violentas convulsiones internas llegaran a ponerla
realmente en peligro". 4 La inestabilidad poltica de las dos dcadas previas al cardenismo, ceda terreno ante la aparicin del programa de reformas sociales, que
ligaban, como ya se ha dicho, a Estado y sociedad. Este tipo de identificacin se
instrument a partir de la transformacin del antiguo Partido Nacional Revolucionario (1929), en Partido de la Revolucin Mexicana (1938), cuya organizacin seala la irrupcin de las masas populares al primer plano de la poltica institucionalizada. Constituido por los diversos sectores sociales, el (PRM) es un partido de masas, en donde los individuos cobran sentido nicamente como miembros de las organizaciones. El liberalismo individualista desapareca rpidamente. El sujeto poltico en Mxico, desde aquel entonces, no son los individuos, sino las organizaciones.5 El consenso social producido en este marco, presentaba de cuerpo entero lo
que se ha dado en llamar la poltica populista del rgimen cardenista.6 El populismo mexicano control y domin no slo a partir de elementos reformistas o ideolgicos a las masas, sino fundamentalmente a travs de la accin directa dentro de las
organizaciones. Hay que aclarar, en este contexto, que el Estado no puede ser mo-
25
delador unilateral de los movimientos sociales. El mismo fue creciendo y madurando paralelamente a los acontecimientos; prueba de ello es la consolidacin institucional de las estructuras gubernamentales. Un Estado de esta naturaleza comprendi
de manera especial la funcin del "nacionalismo", en el cual quedaban encuadrados,
al mismo tiempo, los empresarios, principales beneficiarios del tipo de desarrollo
emprendido, pero subordinados al poder estatal. Ya desde 1918 se prevean las relaciones con la burguesa, al forzar los propios gobernantes la fundacin de la organizacin de comerciantes e industriales, para que presentaran una sola cara y tomaran conciencia del lugar que ocuparan en el nuevo rgimen; lo cual no fijaba normas rgidas y estrictas en el trato, sino ms bien grandes lineamientos que hicieran
posible un dilogo permanente dentro de las nuevas condiciones. "El Estado mexicano se constituy sobre la base de una integracin dirigida polticamente, llegando
a abarcar la mayor parte de los sectores organizados de la poblacin y adoptando los
intereses de estos sectores como programa, modificable segn las circunstancias y
segn la correlacin de las fuerzas existentes, y con motivo inmediato de accin". 7
La estabilidad y flexibilidad de las relaciones daba lugar a que se pudieran definir
los grandes programas del desarrollo nacional. Ideolgicamente cimentados en el
nacionalismo, es decir, en la aceptacin de los marcos del capitalismo dependiente,
pero marcando una forma ms autnoma en el dilogo con el exterior. Dicho tipo
de dilogo era posible gracias a la movilizacin y fortalecimiento de la poltica
interna.
El rgimen de la revolucin permiti, en base a la derrota de los viejos esquemas de
la economa porfirista, la penetracin del capitalismo industrial en los ms diversos
campos en los cuales se asociaron las inversiones nacionales con el capital externo.
La vertiginosa recuperacin de la economa iba seguida de la ampliacin de fuentes
y sectores hasta antes abandonados o subexplotados. En el camino qued sepultada
la idea, ya de por si bastante deteriorada, de que la expansin de las actividades gubernamentales eran intrnsecamente anticapitalistas. Entre otras cosas porque en la
misma crisis del 29 se hizo patente la necesidad de esa intervencin.
Previamente al ascenso de Crdenas al poder se encontraban operando algunos organismos y empresas del sector paraestatal; Comisin Nacional de Caminos, Comisin
Nacional Bancada, Banco de Mxico y Comisin Nacional de Irrigacin. Aunque en
esencia la formacin del gran aparato pblico debera ser considerada propiamente
despus de 1935, la expansin gubernamental tendra que llevarse a cabo, debido a
que los propios acontecimientos exigan instituciones capaces de poner en prctica
los programas definidos en la constitucin, que exigan no solamente mejoras de
orden poltico, sino, sobre todo, hechos concretos en los cuales el Estado tendra
que responder con sus acciones, es decir, con la administracin pblica. Pero el
asunto iba ms all de la simple ejecucin administrativa: todo parece indicar que
en el estudio de Mxico ha quedado a un lado el papel que juega dentro de las relaciones sociales y polticas la administracin pblica y slo se toca marginalmente
para reforzar ideas aleatorias, conectadas con las instituciones del Ejecutivo. Sin em-
26
bargo el problema de la accin gubernamental se sita en el ncleo mismo del devenir de nuestra historia, en razn de que: "La administracin pblica, detentadora
del poder efectivo, funciona como instrumento legtimo de la dominacin poltica
del Estado". 8 En el cardenismo, especialmente, la administracin pblica mexicana
se hace visible por dos razones: como corolario de la consolidacin de un rgimen
que encuentra su expresin ms acabada en la institucionalizacin, y como muestra
de que el desarrollo del capitalismo est ntimamente vinculado a la aparicin del
Ejecutivo fuerte: "Un ejecutivo fuerte no es, por tanto, sino el producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad".9 A una movilizacin poltica de la sociedad corresponda tambin una movilizacin estructural de las instituciones, aunque los
tiempos en los que se daban unas y otras no eran exactamente los mismos. Es importante darse cuenta que la administracin pblica tiene una gran capacidad de
permanencia pues no siempre se destruye con las convulsiones sociales y perdura
hasta aos posteriores a stas cuando se le funcionaliza bajo nuevos criterios.10
La administracin pblica es el instrumento que relaciona al Estado con la sociedad,
no de una manera neutral y apoltica, como se le ha querido caracterizar, sino penetrando activamente en lo cotidiano de la sociedad civil. "La administracin pblica,
como tal, como pblica, como administracin del Estado, parte de la propia universalidad de su carcter poltico para concretarse en las particularidades de la sociedad
civil". 11 Mientras tanto, en esa poca, la teora de la administracin pblica, en especial en los Estados Unidos, se centraba en la discusin de la dicotoma polticaadministracin.12 Este es uno de los hechos que han bloqueado la posibilidad a las
ciencias sociales y en especial a la ciencia poltica de penetrar en el engranaje gubernamental y comprender con ms claridad el ejercicio del poder. A los acontecimientos administrativos se les encajon en los parmetros racionalistas y eficientistas de
la "ciencia de la administracin", 13 alejada por completo de cualquier aclaracin
pol tica.
Complementario a esto, en Mxico la funcin pblica era inmediatamente funcin
jurdica, sin ir ms all. \ modelo de administracin, aunque ejercida en la prctica
bajo los lineamientos ideolgicos de la Revolucin, no era objeto de estudio, simplemente era un hecho dado y ya.
Las interpretaciones de los acontecimientos gubernamentales tienen que partir de la
relacin Estado-sociedad, no hay otro camino por medio del cual se pueda ubicar y
analizar al aparato de Estado. ". . .La administracin pblica es una relacin que
vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho: en
lugar de investigar el divorcio entre sociedades y Estado, han formulado una falsa
dicotoma, la de la poltica y la administracin, suplantando el divorcio de la sociedad y el Estado por el divorcio de la administracin y la poltica. Es aqu donde
principia el equvoco en la definicin de la administracin pblica. Las causas de
esta desviacin hay que buscarlas en la dicotoma poltica-administracin".14
27
28
burcratas y maestros; as como tambin los trabajadores, por medio de la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM) y los campesinos en torno a la Confederacin Campesina Mexicana (CCM) posteriormente Confederacin Nacional Campesina (CNC). Todos ellos bajo el techo unificador del Partido de la Revolucin
Mexicana (PRM). "Los llamados sectores tenan, pues, una base social indiscutible; representaban al pueblo organizado. Y el nuevo partido, el Partido de la Revolucin Mexicana, no surga precisamente como un partido de masas, sino como un
partido de corporaciones, en el que sus unidades de base eran las organizaciones,
mientras que los individuos eran unidades secundaras".19 Al calor de esta poltica,
la administracin pblica quedaba comprometida a emprender el desarrollo nacional y seguir una lnea de masas. Ejemplo de este compromiso es la posicin adoptada por las instituciones pblicas en materia agraria: el descontento y la capacidad
revolucionaria del campesino se canalizaron para vigorizar las iniciativas del gobierno, que al poco tiempo devinieron en una fuerza poltica-econmica capaz de
echar a andar la produccin agrcola y los grandes proyectos propuestos en el plan
sexenal. En la problemtica rural confluan la fuerza organizada de los campesinos
y la obra de las instituciones ocupadas en este rengln: Comisin Nacional Agraria,
Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal, Comisin de Irrigacin, etctera. El apoyo
poltico a los programas gubernamentales flua de manera casi inmediata.20 Se trataba de una administracin pblica con apoyo directo de las masa sociales. Incuestionablemente el sistema ejidal se elev por el apoyo decidido que recibi de las
instituciones pblicas. Pero no solamente en el mbito rural la obra del gobierno fue
perceptible: en esencia fue la totalidad del colosal aparato de Estado el que se deja
sentir en los ms diversos del proceso de integracin.
La administracin pblica central cambia, en primer lugar, con la ley de 1934 en la
que se incluye la creacin del Departamento Agrario, retomando las antiguas funciones a cargo de la Comisin Nacional Agraria. De inmediato comenzaron a funcionar bajo los lineamientos del Departamento las comisiones agrarias mixtas a nivel
de los estados y de los municipios; en ellas tenan participacin y capacidad de ejecucin los representantes de comunidades ejdales. El objeto de una organizacin de
este tipo consista en atender y, en su caso, resolver los problemas directamente en
el lugar en el que se daban. Con este fin la participacin de las representaciones
campesinas les daban un carcter altamente democrtico no slo en su composicin
sino tambin en la manera en que se tomaban las decisiones. Solamente en casos de
mayor envergadura fue utilizada la instancia central.
El Departamento Agrario contaba dentro de su estructura con la Oficina de Resoluciones Presidenciales para ejecutar con prontitud las decisiones que en materia agraria tomara el jefe de la nacin. Especialmente se aboc al estudio de instalacin de
nuevos centros de poblaciones agrcolas y distritos ej dales.
Pero tal vez el rgano ms importante era la Oficina de Organizacin Agraria que,
por medio de los organizadores regionales y jefes de zonas, intervenan en las opera-
29
30
Dentro de los servicios a las masas vena ganando terreno la poltica de salud pblica que, para este fin, cont con el Departamento de Salubridad Pblica, complementado, en 1937, con la instalacin del Departamento de Asistencia Social Infantil.
En ese mismo ao se cont con un organismo encargado de los servicios asistenciales dentro de los ejidos: el Departamento de Higiene Social y Medicina Ejidal, 23 que
tuvo bajo su responsabilidad las unidades clnicas establecidas en las comunidades
y zonas campesinas. Tambin organiz el servicio de los estudiantes de medicina.
Es interesante apreciar que todas estas instituciones de salud ms bien se abocaban a
la prestacin de servicios higinicos y profilcticos bajo un espritu de atencin social. Es hasta la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social cuando cambia el
sentido y contenido de la poltica de seguridad y salubridad, al presentarse como un
instrumento de mantenimiento de la fuerza de trabajo para apoyar la concentracin
de capital y, tambin, con intenciones de control y pacificacin poltica.
En lo referente a la educacin pblica, a nadie escapaba que desde el triunfo de la
Revolucin se le haba dado una funcin poltico-econmica de adoctrinamiento y
asimilacin ideolgica dentro de los marcos de los nuevos valores revolucionarios,
paralelo a la preparacin y superacin de niveles tcnicos y profesionales necesarios
para la produccin. Se prest gran cuidado a la instalacin de escuelas rurales a travs del Departamento de Enseanza Rural y Primaria Fornea24 de la Secretara de
Educacin Pblica; en tan slo un ao haba puesto en marcha 9,103 escuelas rurales. La escuela rural apuntaba hacia la integracin y aceptacin del campesino del
sistema poltico establecido; significaba, al mismo tiempo, el intento de introducir
la direccin del Estado en el seno de la vida rural.2S
Lo que ms llam la atencin, y a muchos inquiet, fue la declaracin oficial de que
la educacin, en adelante, sera una educacin "socialista". De inmediato hubo reacciones que definieron por este hecho al rgimen cardenista como un rgimen que
se acercaba poco a poco al comunismo. Sobre todo en el extranjero, el asunto lleg
a preocupar. Pero la realidad era que el socialismo "a la mexicana" distaba mucho
de ser lo que el comn de los pases entenda por socialismo. Desde la dcada de los
diez la concepcin que se tena en el pas del socialismo era la imparticin de justicia y equidad a los grupos y clases participantes, pero sin destruir o abusar de ninguna de ellos. Se aceptaba incuestionablemente, la existencia del capital y de los
empresarios la propiedad es un prerrequisito indispensable, pero se quera dar a
entender que, as como se formaba parte de una sociedad, en esa misma medida se
tendra que conceder el derecho a los trabajadores de mejorar su situacin poltica
y econmica.
Obregn deca al respecto: "El socialismo lleva como mira principal tender la mano
a los de abajo para buscar un mayor equilibrio entre el capital y el trabajo", 26 con
el cardenismo se dio a entender que las masas tenan el absoluto derecho a participar y a beneficiarse del desarrollo.
31
La poltica educativa del cardenismo tambin cont con el apoyo del Departamento
de Educacin Fsica y el Departamento de Asuntos Indgenas, que hacan realidad
la idea de que el desarrollo del pas tena que ver por el avance integral, y en todos
los rdenes, de los mexicanos.
El acceso a mejores niveles de vida requera no solamente de la mano tutelar del
Estado, sino tambin del compromiso de los trabajadores de participar estrechamente vinculados con ste en la expansin de la produccin, que a nivel industrial
dispona del tenaz esfuerzo obrero en las cooperativas. El propsito sirvi, entonces,
como defensa de lo logrado tanto por el gobierno como por el proletariado mexicanos, ya que las cooperativas cumplan una funcin econmica en las fbricas, pero
tambin poltica en los propios sindicatos a los que daban origen. La organizacin
colectiva de los trabajadores se foment, entre otras instituciones, dentro de la Direccin General de Cooperativas y Comercio de la Secretara de la Economa Nacional. En esa Secretara tambin se realizaban funciones de regulacin comercial e
industrial.
En el cardenismo caminaban paralelamente los propsitos de mejoras sociales y de
desarrollo econmico. Nada se poda lograr en materia de mejoras populares, si no
se contaba con una economa dinmica que fuera capaz de aprovechar los inagotables recursos de la nacin. Combatir el atraso representaba, instantneamente,
poder cumplir con las demandas sociales, y la nica forma de superar el atraso era
el impulso a la produccin, respetando el papel de la economa privada y dotando
a los trabajadores de los recursos necesarios para hacer funcionar los ejidos y las
cooperativas. De esa manera reformas sociales y desarrollo eran lo mismo.
El avance del capitalismo en Mxico indudablemente quedaba favorecido por la
ampliacin de las actividades econmicas. No poda considerarse que se estaban
32
gestando dos tipos distintos de economa. La incorporacin del trabajo masivo bajo
la direccin y control gubernamental rompi los estrechos parmetros del antiguo
sistema para entrar en una etapa superior dentro del mismo modo de produccin.
La industrializacin comenz a ser el signo dominante: de 6,904 establecimientos
fabriles que haba en 1935 aumentaron a 12,954 en 1940. El valor de la inversin
en este rengln se increment de 649 millones a 2,309 millones en el mismo periodo. 28 Desde entonces la administracin pblica tom participacin en los asuntos
de regulacin y control del equilibrio que deban guardar las ramas productivas. Idea
que iba muy acorde con el pensamiento que tena Crdenas al respecto; ya desde su
toma de posesin adverta: "Es fundamental ver el problema econmico en su integridad, y advertir las conexiones que ligan cada una de sus partes con las dems.
Slo el Estado tiene un inters general y, por eso, slo l tiene una visin de conjunto. La intervencin del Estado, ha de ser cada vez mayor, cada vez ms frecuente
y cada vez ms a fondo". 29 En la regulacin industrial comenzaron a funcionar diversos mecanismos, dentro de los cuales destac el Departamento de Industrias de
la propia Secretara de Economa. Curiosamente, adems, en esa misma Secretara
exista el Departamento de Petrleo donde se realizaban labores de investigacin,
informacin y propaganda. Oficina que a la postre participara en la planeacin de
la industria petrolera nacionalizada.
Crdenas emprendi toda una poltica de integracin y desarrollo nacional a partir
del incremento de vas de comunicacin y de la instalacin de una amplia red de
telgrafos y correos. La Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas fue el vrtice de esta poltica. La participacin estatal, en este sentido, iba a fondo, pues se
consideraba indispensable para el logro de los grandes objetivos de las reformas sociales y del desarrollo nacional, contar con una infraestructura econmica poderosa.
Es interesante notar cmo en esta Secretara se fueron dando modificaciones estructurales para acoplarse a los requerimientos de la vida econmica. Durante mucho
tiempo la Direccin General de Correos y Telgrafos fue el rgano ms importante;
en ella se instrumentaban acciones meramente operativas. Conforme avanz la
administracin cardenista las labores de este tipo fueron cediendo terreno a la ampliacin de las operaciones en materia de obras pblicas: carreteras, escuelas, ciertos
apoyos a las obras de riego, acondicionamiento de nuevos centros de poblacin,
presas, etctera.
Probablemente la Secretara que tuvo ms influencia en todas las dems ramas era
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, simplemente porque contaba con una
serie de mecanismos especializados de tiempo atrs, que le permitan entrar en los
ms insignificantes rescoldos de la amplia maquinaria estatal. Al fin y al cabo la
antigedad y experiencia acumuladas en los andamiajes burocrticos, a la postre
siempre ha redundado en acumulacin de poder. En esta ocasin Hacienda no
constitua la excepcin. En ella se maneja y se manejaba: la contabilidad pblica,
estudios de viabilidad en inversiones, anlisis prospectivos del comportamiento
econmico del pas, control y establecimiento de polticas fiscales, lineamientos
33
impositivos, organizacin del sistema monetario y crediticio, por nombrar slo unas
cuantas funciones aparentemente tcnicas, pero que tienen una amplia connotacin
pol ftica.
Dentro de los numerosos rganos de esta Secretara destac la Direccin General de
Crdito, que se encarg de mantener estrecho contacto con los organismos del sector paraestatal dedicados al campo financiero. Especialmente a este sector Crdenas
le defini, desde un principio, tareas de mxima importancia. Fund numerosas y
firmes instituciones para este objeto. En su discurso de toma de posesin indicaba:
Al intercambio y a la circulacin de la riqueza, ha de contribuir en una gran medida el crdito. El gobierno ha fundado instituciones nacionales para atender las
necesidades que no pudo ni quiso atender la iniciativa privada. Adems de los
recursos con los que ahora cuentan, habr que concederles, cada vez mayores;
y para que se aprovechen hasta su mximo, las instituciones nacionales establecern mayor contacto con el Banco de Mxico, para que en ste encuentren mayor apoyo, y que juntos, y estrechamente unidos, realicen, con una nocin clara
de su carcter de instituciones nacionales y estatales, los planes de promocin
trazados por el Estado, siempre con vistas al inters nacional del pas. 30
La importancia del sector financiero reside en su capacidad para generar inversiones en otros campos fomentando la expansin de otras instituciones pblicas especializadas; a esto podramos llamarle intervencin directa; pero, tambin, existen
acciones indirectas a travs de la expedicin de leyes u otras disposiciones que reglamentan tanto el funcionamiento pblico como el privado, 31 para regular y guardar
el equilibrio entre los sectores desarrollados. Es obvio decir que al fijar la posicin
del Estado en materia econmica, se dejaba entrever el papel que en adelante tendra el sector paraestatal. Los factores que intervenan en tal determinacin eran:
1. incursin decidida del Estado en diversos campos de actividad debido a las nuevas
condiciones y a la creciente complejidad de las relaciones polticas y sociales que
exigan un ncleo regulador e institucionajizador, que a la vez interviniera directamente en tales relaciones; 2. nacionalizacin de compaas extranjeras para poner al
servicio de la nacin los bienes hasta entonces en sus manos; 3. instrumentacin poltica de los compromisos adquiridos con las masas populares, y 4. ocupacin de
campos poco redituables e inatractivos para la iniciativa privada.33 En este ltimo
punto era patente la debilidad de la burguesa mexicana para ponerse al da en cuanto a lo que de ella se esperaba; la inmensa mayora de los empresarios seguan, intransigentemente, el principio de la inversin pequea, pero redituable a corto plazo,
sobre las inversiones en gran escala a largo plazo. El pas no poda depender de este
criterio tan conservador, la respuesta estaba a la vista: un sector paraestatal en franca expansin ocupndose de una infinidad de campos. Ntese algunas de las empresas creadas en esos aos: Nacional Financiera (1933); Direccin de Pensiones Civiles
y de Retiro antecedente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado ( I S S S T E ) - (1933); Banco Hipotecario Urbano y de Obras
Pblicas, S.A. (1933); Banco Nacional de Crdito Ejidal, S.A. (1935); Petrleos
de Mxico, S.A. (1935); Productora e Importadora de Papel, S.A. PIPSA (1935);
34
35
consolidar las estructuras bsicas de las organizaciones de trabajadores. Era el cimiento de la poltica econmica dirigida a las masas. Tarea que, como hemos visto,
iba mucho ms all del simple otorgamiento de recursos monetarios.
El sistema crediticio nacional comenz a tener como uno de sus puntales bsicos
al Banco Nacional de Mxico. Siguiendo su trayectoria se puede conocer la evolucin que ha tenido en Mxico el capital financiero pblico, de 1925 a 1932 se
dedica, principalmente, a reconstruir el sistema bancario para darle una visin nacional y, a la vez, controlar centralmente, de acuerdo con lo establecido en el artculo
28 constitucional, la emisin monetaria.40 Aunque, en realidad, estas funciones
eran acompaadas por un trabajo a manera de banco comercial, debido a la debilidad
del capital financiero privado. De 1932 en adelante el Banco de Mxico ocupa su
verdadero lugar como banco central.41 Las actividades a su cargo fueron: regular la
emisin y circulacin de moneda y divisas extranjeras, agente financiero del gobierno en las operaciones de crdito interno y externo y en la emisin y vigilancia de
emprstitos pblicos, tesorero del gobierno federal, representante del gobierno en
los organismos financieros internacionales, acta como banco de reserva de los bancos asociados, fija tipos mximos y mnimos de inters y de descuento, concede
prstamos a bancos asociados, compra y vende oro y divisas extranjeras, recibe del
pblico depsitos a la vista o a plazos en moneda extranjera, compra y vende letras
de cambio y emite bonos, concede prstamos a empresas estatales.42 En su informe
de 1936 Crdenas notificaba la expedicin de la nueva ley Orgnica del Banco de
Mxico en la cual se le sealaban las esferas financieras adems de las ya sealadas que estaran a su cargo.43 Un ejemplo de la capacidad de intervencin del
Banco -conjuntamente con Hacienda lo fue el mantenimiento del nivel de crdito
cuando se dieron numerosos retiros bancarios en 1938.44
La promocin industrial qued, fundamentalmente, bajo las atribuciones encargadas a Nacional Financiera, que mediante la escritura constitutiva del 30 de junio de
1934 entr en operacin. Patton Glade al referirse a la trascendencia de su papel
seala: "Si los mexicanos hubiesen esperado a que 'las eternas e inelutables' leyes
del mercado proveyeran el necesario capital de inversin, podran estar todava
esparcidos, pero al establecer la Nacional Financiera, junto con los otros bancos
especializados, tomaron realmente el destino en sus propias manos para realizar lo
que no podan esperar de las fuerzas invisibles".45 En efecto, la intervencin del
Estado, apareca como el eje motor de todo el sistema econmico nacional, en virtud de las limitaciones del propio desarrollo capitalista; no haba otra forma de
sacar al pas adelante ms que con la accin profunda de la administracin pblica.
Algunas de las funciones de la financiera bastan para reforzar esta afirmacin: vigilar y regular el mercado nacional de valores, actuar como caja de ahorro, depositara,
legal de todos los valores, fungir como sociedad financiera o de inversin, agente
financiero del Estado, manejar crditos a mediano y largo plazo, fiduciaria del gobierno federal, promover y regular las inversiones en cualquier tipo de empresa.46
En Mxico, a diferencia de otros pases, primero aparecieron las grandes insttucio-
36
nes financieras que a la postre dieron marco al desarrollo de los grandes proyectos
industriales; a la sombra de Nacional Financiera se crearon, posteriormente, muchsimas empresas, tales como: Celanese Mexicana, S.A., Viscosa Mexicana, S.A.,
diversos ingenios azucareros. Empacadoras de Carne, Sosa Texcoco, Compaa
Mexicana de Tubos, Industria Elctrica Mexicana, Vidriera Guadalajara, S.A. y
Motores y Maquinaria Anhuac, S.A., por nombrar slo algunas.47 La fuerza del capital financiero del Estado, por medio de Nafinsa, aparte de crear numerosas instalaciones fabriles, tambin se extendi en aquellas empresas en las cuales se tena
cierto capital invertido, concretamente, en las empresas de participacin estatal mayoritaria y minoritaria, lo cual le dio una enorme influencia en la determinacin de
polticas. Incluso ciertos sectores de la iniciativa privada pudieron emprender la
instalacin de sus negocios, gracias a las facilidades jurdicas y al apoyo financiero
pblico; nos referimos, principalmente, a las llamadas industrias de transformacin.
Otras instituciones financieras fueron: Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de
Obras Pblicas, fundado en 1933 con un capital de $45 millones, encargado de atender la construccin de edificios pblicos, urbanizacin, obras de riego, etctera. Es
importante anotar que el contenido de sus funciones no perda de vista, segn declaracin oficial, las dos vertientes del quehacer nacional: reformas sociales y fomento econmico.48 En el campo del comercio exterior para atender asuntos de importacin y de exportacin, naci el Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A.,
creado en julio de 1937 a instancias de la Secretara de Hacienda y de Nacional
Financiera, con el especial nfasis en el fomento a esa actividad. Tuvo, desde un
principio, injerencia en la organizacin de empresas dedicadas a la produccin de
artculos exportables. La accin de este banco se extenda a la rama comercial, por
lo que no es casualidad que de l haya nacido la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. (CEIMSA), como su brazo comercial, para establecer precios
de garanta a los productos bsicos.
En este mismo rengln la administracin pblica cont, desde 1936, con la intervencin de Almacenes Nacionales de Depsito,49 para proteger la economa de los
productores y proveerlos de una corriente estable de insumos, as como tambin,
coadyuvar al control del acaparamiento de comerciantes especuladores. De esta poltica salieron indudablemente beneficiadas las grandes masas que sufran cotidianamente la accin especulativa. El flujo del capital comercial empezaba a acelerarse y
era indispensable crear todo un esquema comercial que facilitara su expansin.
Dentro de este contexto era clara la necesidad de contar con ms y mejores vas de
comunicacin entre ellas los ferrocarriles, con esto se abra toda una serie de posibilidades en el campo y en la industria nacionales. La intencin de mejorar los servicios
ferroviarios coincida con el inters de nacionalizarla, cosa que se logr en 1937
constituyndose el Departamento Autnomo de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, oficializndose al ao siguiente la administracin obrera, en la cual los trabajadores tuvieron derecho a manejar toda la organizacin administrativa y definir sus
lneas de accin. Paralelamente quedaron expropiadas tambin, las lneas Interoca-
37
nica, Mexicana del Sur y Oriental y Nacional de Tehuantepec. La idea de hacer confluir los intereses obreros con los del Estado encontraba en este mbito su expresin
ms acabada. Las movilizaciones del sindicato ferrocarrilero comenzaron demandando mejores salarios y rectitud en el manejo de la empresa - e n la dcada de los
veinte a nadie escapaba la corrupcin que sufran los ferrocarriles, pero al ir avanzando la lucha, el conflicto emergi al plano de las tendencias nacionalistas que
imperaban en el pas, en este plano los ferrocarrileros hallaron un gran apoyo en la
lnea obrerista del Estado. La alianza era un hecho. Conjuntamente se emprendi la
nacionalizacin de los ferrocarriles y se resolvi el conflicto laboral incorporando a
los trabajadores en su administracin, que desde luego qued bajo la vigilancia gubernamental.50 La administracin pblica, en este caso concreto, hizo las veces de
un instrumento poltico altamente eficaz para resolver un problema laboral y emprender un nuevo tipo de operacin ferrocarrilera. De paso, el Estado ganaba una
empresa y el apoyo incondicional de los ferrocarrileros. En medio de todo esto,
estaba la administracin pblica como canal de comunicacin y punto de resolucin.
La participacin de los trabajadores lograba erradicar las corruptelas de las camarillas burocrticas. La explicacin era muy simple, tena que rendirse cuentas e informes ante los mismos trabajadores que en caso de conflicto contaban con el arma
ms poderosa, su organizacin. As se pasaba a formar parte activa del Estado.
Caso muy similar a ste, aunque en mayores proporciones, era el de los petroleros,
los cuales vieron desde siempre su campo de ocupacin como un campo a rescatar
para beneficio del pas. Las primeras luchas se iniciaron por mejoras laborales,
pero ya con cierto aire de reinvindicacin nacionalista. La expropiacin petrolera
sintetiz el empeo de los trabajadores petroleros, y de todas las masas populares
que posteriormente se les unieron, para apoyar la enajenacin de los bienes de las
compaas extranjeras. Resulta interesante observar el tratamiento que se le dio a
tal resolucin: oficialmente Crdenas esgrimi en todo momento la violacin que
hicieron las compaas al no acatar el laudo resolutivo de la Junta de Conciliacin y
Arbitraje en favor de los trabajadores, lo cual orill al gobierno a la expropiacin.51
De ah, pues, la principal justificacin, se trataba de una falta de las empresas en
contra de los trabajadores y, consecuentemente, contra la nacin. Una vez ms Estado y masas se encontraban ntimamente vinculados en el inters de restituir para
Mxico sus bienes. El colaboracionismo haba rendido sus ms altos frutos. La proyeccin nacional que tuvo la expropiacin a todos los niveles manifest, de entrada,
la gran unidad nacional que haba sido posible por este hecho.
Al concluir la euforia popular por la victoria alcanzada, quedaba en adelante la difcil tarea de hechar a andar la empresa recin constituida: Petrleos Mexicanos. El
contenido y objeto de sus operaciones cambi radicalmente. Las ganancias aceleradas como norma fundamental fueron substituidas por el criterio de necesidad
nacional. Uno de los problemas ms difciles de solucionar, fue el de satisfacer el
mercado interno cambiando toda la orientacin de la antigua produccin, por ejemplo, la mayora de las instalaciones estaban en el golfo con miras a la exportacin
38
siendo que los centros de consumo interno estaban en la zona centro. Esta grave
dislocacin fue rectificndose paulatinamente hasta que en 1955 poda decirse con
satisfaccin que el 37% de la capacidad total de refinacin se encontraba en el
centro de la Repblica y atenda el 50% del consumo interno.52
En los aos que precedieron a la expropiacin, la produccin alcanzaba los 233,048,
760 barriles, que fueron seguidos de una baja causada por las luchas sindicales y los
reajustes administrativos. Para la primera parte de la dcada de los cuarenta se haba
registrado un pequeo aumento: 245,907,007 barriles.53
Dentro de la propia empresa los cambios en cuanto al trato con los trabajadores era
totalmente distinto; ellos mismos participaban activamente en su organizacin,
aunque no en forma tan directa como los ferrocarrileros. Pemex emprendi todo un
proyecto de servicio y seguridad social para sus empleados. "En 1938 haba 5 hospitales y 9 salas de consulta atendidos por 70 mdicos, con un costo de $783 mil
anuales. Para fines de 1953 ya haba 8 hospitales, 13 clnicas y 123 salas de consulta, con 384 mdicos y 131 enfermeras, y un costo de ms de $30 millones anuales
por lo que respecta a la educacin tambin se lograron mejoras substanciales.
En 1937 haba 32 escuelas de las empresas, con 90 maestros y 4,719 estudiantes.
Para fines de 1952, el nmero de escuelas haba subido a 46, y los maestros y estudiantes haban aumentado hasta 344 y 21,348 respectivamente..."54 El proceso
poltico haba hecho posible que las demandas de las organizaciones obreras fueran
tomadas en cuenta tanto a nivel global como en el interior de las propias empresas
donde trabajaban. Las luchas teivindicativas permeaban las propias estructuras
administrativas y no tan slo, como se afirma en la mayora de las ocasiones, en el
plano poltico general. La administracin pblica cardenista, si algo tuvo de virtud,
fue su gran capacidad para adaptarse a las presiones sociales y a las fluctuaciones
polticas. Esto resulta ms comprensible si se toma en cuenta que era un Estado en
plena etapa de formacin y consolidacin. Todava no era presa de las rigideces y
burocratismo de las etapas posteriores. La administracin pblica de los treinta fue
tan flexible que pudo aceptar, sin mayores dificultades, la penetracin de las masas
en sus estructuras; cosa que andando el tiempo se volvera cada vez ms difcil.
Aunque dej establecido y esto es uno de los grandes secretos del sistema poltico
mexicano los canales por los que fluyeron el tratamiento y el control pol tico hacia
los sectores atendidos. No pudo haber cosa mejor para garantizar la estabilidad
institucional que la herencia populista del gobierno mexicano.
Siguiendo este planteamiento podemos acercarnos a las instituciones crediticias que
iniciaron su participacin en el medio rural: El Banco Nacional de Crdito Agrcola
(1926) y el Banco Nacional de Crdito Ejidal (1935). El objeto de su operacin
consisti en organizar la economa rural dentro de los criterios marcados por el
nuevo rgimen;55 por tanto no son simples instituciones de orientacin sino unidades interventoras en el ms amplio sentido de la palabra. Al igual que en el sector
industrial, el crdito pblico dio forma y determin la produccin en el campo, ya
39
que se tenan las mejores condiciones para que la administracin pblica penetrara
en l aceptacin popular de la accin gubernamental, imposibilidad de los campesinos de incrementar por medios propios la productividad, propensin a organizarse
colectivamente en torno a los ejidos, etctera. En esa forma el Banco Ejidal se convirti en el principal instrumento de conduccin del proceso de reforma agraria.
No hay que perder de vista, sin embargo, que el Departamento Agrario haca su
parte por lo que tocaba al reparto de tierras.
Banjidal intervino para: " 1 . organizar las sociedades locales de crdito ejidal [constituidas con por lo menos 5 1 % de ejidatarios]; 2. otorgar crditos a dichas sociedades, organizando la produccin y venta de sus cosechas, y comprar y revender a los
socios semillas, abonos, implementos y equipos agrcolas, y 3. representara los socios en toda negociacin administrativa o fiscal con las autoridades federales o locales en materia agrcola, as como realizar el desarrollo y la explotacin de los bienes comunes de los ejidos". s6 Por la va del crdito pblico el campesino quedaba
integrado, de facto, al control estatal. La fuerza poltica de los trabajadores agrcolas no sirvi simplemente para constituir un partido de corporaciones (PRM), ni
sta fue la nica va utilizada para controlarlos. La vinculacin de la fuerza organizativa y productiva del campesino bajo la tutela estatal, modific el esquema de tenencia de la tierra, el tipo de produccin y, principalmente, las relaciones polticas
entre Estado y campesinos.
Crdenas entenda con una gran claridad que el plan de reforma agraria tena que
apoyarse forzosamente en tres elementos fundamentales: 1. la educacin de las leyes a los propsitos de renovacin, en este sentido, el principal cambio que tena
que hacerse era la reforma al cdigo agrario; 2. reforzar la capacidad del Departamento agrario para hacer ms gil el reparto de tierras (se defina, explcitamente,
que el problema era eminentemente administrativo); 3. establecer un slido sistema crediticio que organizara directamente a los campesinos.57 El Cdigo Agrario se
reformaba en agosto de 1937.
Para tener una idea ms o menos cercana de la labor desarrollada por el Departamento Agrario en el campo, diremos que en tan slo un ao se otorgaron 1,514,704
hectreas para 88,063 ejidatarios,58 siendo la cuenta final del periodo cardenista,
como ya se mencion, de 18.352,275 hectreas repartidas que beneficiaron a
1.020,594 campesinos.59
Por su parte el Banjidal reciba, en 1937, $51.000,000 para apoyar el desarrollo
agrcola en todo el pas; al ao siguiente la cantidad haba aumentado a
$126.361,696.60 Cosa por dems impresionante si se toma en cuenta que de la
misma forma se tuvo que duplicar la organizacin administrativa, posibilitada gracias a la vertiginosa integracin de las sociedades de crdito. El mismo Crdenas informaba en 1938 de la constitucin de stas en las principales zonas beneficiadas
por la intervencin estatal:
40
POLTICA Y A D M I N I S T R A C I N PUBLICA EN M X I C O
En la comarca lagunera se organizaron 288 sociedades con 30,963 socios, agrupados en 17 jefaturas de zona; en Yucatn se organizaron 333 sociedades con 46,112
socios y se dio una nueva forma al sistema ejidal de la pennsula, constituyendo
una sociedad civil con intervencin del gobierno del Estado para atender los problemas de crditos de los ejidatarios henequeneros; en el yaqui, 13 sociedades
con 1,995 socios; en Mexicali, 65 sociedades con 3,902 socios.61
41
antes se hallaban en el ostracismo. El rgimen poltico al que dio lugar el cardenismo afianzaba un Estado mucho ms slido capaz de garantizar y fomentar el desarrollo del sistema. Las condiciones estaban dadas para abrir un periodo de acelerada
expansin capitalista a la sombra de un sistema poltico que pudo resolver el trato
con los obreros y campesinos. Un presidente con poderes omnmodos, una administracin pblica poderosa con una ascendencia poltica sobre las masas innegable, las
organizaciones sociales y empresariales agrupadas en torno al Estado. Todo estaba
organizado para emprender sobre sendas seguras el avance del sistema poltico y
econmico del capitalismo, por medio de la industrializacin.
42
CAPITULO I
1
Crdova, Arnaldo, La Formacin del Poder Poltico en Mxico. Mxico, Ed. ERA, Mxico, 1972, p. 53.
Crdova, Arnaldo, La Ideologa de la Revolucin Mexicana. Mxico, Ed. Mxico, 1973,
p. 36.
Crdova, Arnaldo, La Formacin del Poder Poltico en Mxico. Mxico, Ed. ERA, Mxico, 1972, p. 52.
Ibd. p. 21. Las movilizaciones campesinas, fundamentalmente presionaron por reivindicaciones que no lograron manifestarse como intereses autnomos. La base del colaboracionismo es la posibilidad de manipular polticamente intereses que no han madurado
ideolgicamente.
Crdova, Arnaldo, "La Poltica de masas y el futuro de la Izquierda en Mxico" en: Revista Cuadernos Polticos, No. 19, enero-marzo, 1979, p. 19.
Guerrero, Ornar, Teora Administrativa de la Ciencia Poltica. Ed. UNAM-FCPyS, Mxico, 1976, p. 12.
10
11
12
Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administracin", en: Waldo (ed.) Administracin Pblica, Ed. Trillas, Mxico, 1967; Gulick, Luther, Ensayos sobre la ciencia de la administracin. Ed. Escuela Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
43
13
14
15
Hintze, Otto, Historia de las Formas Polticas. Revista de Occidente, Madrid, 1968, p.
164; Fernndez Santilln, Jos, La Administracin Pblica en la poca Colonial; tesis de
licenciatura. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1976.
16
17
18
19
Ibdem, p. 148.
20
21
Mijares Palencia, Jos, El Gobierno Mexicano, su Organizacin y Funcionamiento. Ed. Direccin General de Estudios Administrativos, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976,
p. 115.
22
Ibdem
23
Nathaniel y Silvia Weyl, "La reconquista de Mxico: los das de Lzaro Crdenas", en:
Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico. V o l . V i l , No. 4 , oct-dic, 1955, p. 3 0 8 .
24
25
Crdova, A r n a l d o , La Ideologa
26
Ibdem,
27
28
29
30
Ibdem, p. 251.
31
Carrillo Castro, Alejandro, "Las empresas pblicas y la Reforma Administrativa", en: Alegra, Rosa Luz, et. al. Empresas Pblicas. Ed. Coordinacin General de Estudios Adminis-
pp. 110-111.
de la Revolucin
Mexicana,
p. 3 4 4 .
44
Ibdem,
33
34
Crdova, A r n a l d o , La Ideologa
35
36
37
Goodspeed, Stephens, " E l papel del jefe del Ejecutivo en M x i c o " , e n : Problemas
Agrcolas
e Industriales
de Mxico, v o l . V i l , 1 9 5 5 , pp. 127-128. C o m o se ha mencionado la mayora de las cooperativas estaban controladas p o r la Secretara de E c o n o m a .
38
39
40
Manual de Organizacin
de la Administracin
Pblica Paraestatal, v o l . I, C o o r d i n a c i n
General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , Presidencia de la Repblica, M x i c o , 1977, p. 3 1 5 .
41
42
43
Mxico
44
Ibdem,
45
46
Manual de Organizacin
47
48
Ibdem,
p. 1 1 .
estado,
burocracia
de la Revolucin
presidenciales,
presidenciales,
pp. 5 2 8 - 5 2 9 .
p. 4 1 1 .
. . ., vol. 3 , p. 4 0 4 .
y sindicatos.
Mexicana,
E d . El Caballito, M x i c o
p. 3 3 4 .
45
49
50
Goodspeed, Stephens, op. cit., p. 126; Crdova, Arnaldo, " L a s Reformas sociales y la tecnocratizacin del Estado M e x i c a n o " , e n : Revista Mexicana de Ciencia Poltica,
No. 7 0 ,
1972, pp. 64-65.
51
52
53
Ibdem
54
Ibd, p. 445.
55
M . Gmez M o r n , El crdito agrcola en Mxico, E d . Espasa-Calpe, M a d r i d , 1928, p. 14, c i tado p o r Crdova, A r n a l d o , La Ideologa de la Revolucin Mexicana, p. 3 4 5 .
56
O. Ernest M o o r e , Evolucin
de las Instituciones
Financieras en Mxico, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, M x i c o , 1 9 6 3 , p p . 148-149, citado p o r Crdova, A r naldo, La Poltica de Masas del Cardenismo, p. 108.
57
Primer i n f o r m e de gobierno del General Lzaro Crdenas (1935) e n : Mxico a travs de los
informes presidenciales, T . 15 (Poltica Agraria), p. 107.
58
59
60
61
62
63
64
p. 4 4 1 .
CAPITULO II
EL PROYECTO DE INDUSTRIALIZACIN Y LA
EXPANSIN DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA
(Manuel Avila Camacho)
Las bases del proceso econmico y social estaban dadas para llevar a cabo la industrializacin del pas, de hecho Crdenas haba comenzado con paso firme a definir
polticas generales de desarrollo en este sentido. La lnea de industrializacin de los
cuarenta tiene su fundamento lgico en los esfuerzos realizados en la dcada anterior. ' La posibilidad de desarrollo capitalista estaba cifrada en lo que pudiera lograr
bajo esta perspectiva, que traducida en el lenguaje oficial era la columna vertebral
de las conquistas revolucionarias. Sin desarrollo econmico no poda haber justicia
social. Hacia all tena que ir forzosamente la accin del sector pblico. Se recurra
a la justificacin del desarrollo global del pas, para sujetar cualquier opcin que pudiera cuestionar el rumbo que estaba tomando el rgimen de la revolucin. En tan
slo diez aos, de 1935 a 1945, el nmero de industrias aument de 7,619 a cerca
de 30,000; de ocupar el cuarto lugar en la formacin de capital la industria pas a
ocupar el segundo rebasando a la agricultura y a las actividades minero- metalrgicas,2 superada nicamente por el comercio. En estos aos el sector pblico asume
una posicin central en la economa con clara tendencia hacia la promocin econmica utilizando una gran diversidad de instrumentos: poltica impositiva y comercial favorable, trato preferencial a las llamadas industrias nuevas y necesarias, adjudicacin selectiva de crditos, en especial a los sectores manufactureros, implantacin de sistemas arancelarios, aplicacin de polticas salariales diferenciadas segn
las ramas de actividad. Se calcula que en la dcada de los cuarenta el crecimiento de
la economa mexicana fue del 4.5 por ciento.
50
Lo que pareca ser un movimiento de cierta posibilidad autonomista termin en realidad en el afianzamiento de la centralizacin poltica internacional de los pases
industrializados, en especial de los Estados Unidos, desplegando toda una estrategia
imperialista, en la que destaca la expansin del capital financiero utilizando los ms
diversos medios, que van desde la penetracin abierta de los consorcios transnacionales hasta la manipulacin de los foros internacionales. Ejemplo de ello son el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); El Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF) y el Export Import Bank (EXIMBANK), cuyos crditos estn sujetos a la "buena disposicin" de los pases receptores y concedidos para proyectos
de "desarrollo" condicionados a la aprobacin aparentemente tcnica, pero con
francos visos interversionistas.7 De todo esto, el hecho que sent las bases de las
nuevas condiciones en las relaciones polticas y econmicas a nivel internacional,
fue la conferencia de Bretton Woods que posibilit el papel de Estados Unidos
como eje central de todo el sistema. Mxico, por supuesto, qued encuadrado dentro de la nueva estrategia.
51
Cabe preguntarse de qu forma vari o permaneci la postura nacionalista del rgimen de la revolucin, que acababa de ver pasar uno de sus momentos ms brillantes dentro del gobierno cardenista. Incluso queda la incgnita de hasta dnde las
decisiones polticas internas fueron afectadas por este gran crecimiento del imperialismo, especialmente en Amrica Latina. La explicacin de las estrategias seguidas
por el rgimen avilacamachista pueden llevarnos a encontrar alguna respuesta en
este sentido:
Uno de los primeros pasos que se dieron en relacin a la segunda guerra mundial fue
el llamado a la "Unidad Nacional" para hacer frente a las amenazas exteriores, comprometiendo cualquier desvo interno a la verticalidad que el momento impona. La
lucha de clases se dilua al calor del colaboracionismo patritico de todas las corrientes.8 El sector obrero inici una campaa para someter cualquier conflicto laboral al arbitrio del Estado; de hecho esta era una prctica ya utilizada, pero debido
a las circunstancias se tena que aplicar con mayor esmero. Nunca debe perderse de
vista que el Estado mexicano es un Estado con una amplia base social que no poda
ponerse en duda en momentos en que la nacin exiga del apoyo de todos sus
miembros. A la luz pblica los gobernantes agitaban toda su capacidad demaggica
para contrarrestar cualquier posible brote de disidencia interna. Atacndola como
antinacional y temeraria, pues pona en peligro el esfuerzo de unidad tan necesaria
para seguir haciendo de Mxico un pas prspero y libre. En tales circunstancias no
quedaba ms que la "unidad a toda costa".9 Como lo dijo el propio Avila Camacho
en su informe de 1941 "ni patrones ni trabajadores deben olvidar que son, ante
todo, mexicanos, y que encima de la divisin de clases est la unidad patria". 10 A
iniciativa del Presidente de la Repblica las centrales obreras llevaron a cabo una
intensa labor de integracin y de subordinacin al arbitrio presidencial que culmin
en la firma del Pacto de Unidad Obrera. El corporativismo poltico se actualiz operando con la mayor eficiencia en este caso. Seis federaciones de trabajadores en las
cuales se encontraban el 9 0 % de los trabajadores sindicalizados se comprometan
a: 1. someter las disputas intergremiales al secretario del trabajo a quien reconocan
como arbitro; 2. suspender todas las huelgas y aceptar en su lugar el arbitraje; 3.
permitir que un miembro de un sindicato que no tuviera el control de un taller o
fbrica determinados, trabajara en stos mediante arreglo con el sindicato que ejerca el control". 11 El asunto era resuelto magistralmente, pues se robusteca internamente el rgimen y presentaba una posicin bastante slida en el exterior, incluso
para negociar con ms fuerza las alianzas internacionales. Nunca resultar lo mismo
un gobierno sin un amplio apoyo poltico, que un rgimen como el mexicano que se
poda jactar de hacer este tipo de maniobras.
No se puede negar que a partir de 1940 el trato preferencial del gobierno hacia los
obreros sufre un retraimiento; pero si bien hubo este retraimiento, la poltica obrera
no poda cancelarse, ya que el propio rgimen de la revolucin haba nacido con un
compromiso social irreversible.
52
53
cin de la produccin ejidal en la agricultura nacional en 1940 era del 5 0 % ; al finalizar esos aos haba bajado a 37%. 1 4
Sera un error achacar toda la responsabilidad del deterioro del ejido al Estado, pues
ste no puede crear situaciones econmicas a placer. No se puede perder de vista el
desarrollo del capitalismo dependiente y el ritmo de la concentracin de capitales,
que en ltima instancia son las que moldean la fisonoma y las formas de propiedad
y de explotacin.
Dos tendencias pueden identificarse claramente en este periodo en lo referente al
campo: el creciente favorecimiento a la pequea y mediana propiedad demostrada
en la dotacin de crditos y en la expedicin de un sinnmero de certificados de
inafectabilidad y la distorsin consciente del viejo sentido del ejido, es decir, se hizo
todo lo posible por individualizar el trabajo, al parcelar propiedades que antes eran
comunales. Grandes extensiones de terrenos nacionales que podan haber sido explotados por el trabajo colectivo fueron cedidas en propiedades particulares.
Avila Camacho puso de moda lo que fue posteriormente una prctica muy socorrida:
el de dar cifras dispersas y desligadas en los informes para ocultar lo que en realidad
estaba sucediendo.15 Lo que no se pudo ocultar fue el marcado contraste con el
anterior sexenio en lo que se refiere a reparto agrario. Entre 1940 y 1946 ascendi
a cinco millones, quinientas cincuenta mil hectreas, a diferencia de las casi veinte
millones repartidas entre 1934 y 1940. Y el asunto no fue slo la disminucin del
reparto sino toda la poltica delineada para favorecer la explotacin privada del
campo.
El contenido de la operacin de los Bancos agrcolas tambin sufri alteraciones,
pues desde el inicio fueron el pivote de la accin estatal en la sociedad agraria. Sus
crditos fueron concedidos obedeciendo al espritu del valor en contra de lo que haban venido haciendo dentro del criterio de expansin de la productividad social.
Asimismo se burocratizaron aceleradamente hasta el punto de ver su funcin no
como una posibilidad de desarrollo social sino como un trmite tcnico; aunque
visto desde el lado poltico, su antigua ascendencia sobre la organizacin social fue
aprovechada para controlar y determinar administrativamente los sectores donde
operaban, a travs de los medios a su alcance: sociedades y uniones de crdito, polticas de dotacin, control de los apoyos tcnicos, determinacin de nuevas organizaciones, coordinacin de la administracin en regiones seleccionadas, etctera.
Todos los sucesos econmicos y polticos obedecan a una realidad subyacente; que*"
el Estado adoptara tal comportamiento en la poltica agraria tena que ver con el
otro lado de la moneda: el estmulo a la industrializacin, nica frmula para preservar la continuidad del capitalismo en Mxico.16 Ahora se posea el dominio sobre
los sectores clave de la economa y el gobierno sentado en el "puesto de mando"
petrleo, electricidad, acero, carbn, ferrocarriles, banca para promover la activi-
54
dad privada.17 Desde 1936 se cont con la Ley de Saturacin Industrial, que autoriz al Estado a dar cauce a las inversiones pblicas y privadas para que no se concentraran en forma desfavorable en un solo sector, asimismo existan ya diversas
leyes para reglamentar el otorgamiento de subsidios y concesiones. Todas ellas formas jurdicas que reflejaban en conjunto la poltica econmica general.
La gran burguesa industrial y comercial mexicana vio crecer, al lado suyo, un importante y numeroso sector de empresarios menos acaudalados pero que en conjunto formaron el ncleo de pequeos industriales y comerciantes que reclamaban
para s cierto espacio dentro de la vida poltica y econmica nacional. El ao de
1941 es altamente significativo en las relaciones con los empresarios, pues se expidi la Ley de Cmaras de Comercio y de las de Industria, que substituy a la de
1936, y que separ por ramas de actividad a las organizaciones de la burguesa
nacional.18 A pesar de la oposicin empresarial a la nueva Ley se crearon, por un
lado, la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio (CONCANACO) y por
otro la Confederacin Nacional de Cmaras Industriales (CONCAMIN), anteriormente reunidas en una sola, la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio
e Industria.
Por otra parte, bajo los auspicios de Avila Camacho naci una organizacin que
aglutin a los pequeos empresarios, cosa a la que se opusieron los dems grupos
empresariales por juzgar que se les restaba fuerza poltica. La Cmara Nacional de
la Industria de la Transformacin (CANACINTRA), en efecto, se desarroll rpidamente; durante sus primeros aos se dedic a la consolidacin de sus cuadros administrativos y de servicios, al tiempo que el nmero de asociados pasaba de noventa
y tres empresas fundadoras a cinco mil ochenta en 1944.19
La CANACINTRA se diferenci desde sus inicios de la lnea seguida por las otras
agrupaciones patronales, sobre todo porque tiene una tendencia a aceptar de mejor
forma los planteamientos polticos venidos del Estado, por ejemplo, cuando se
promulg en 1941 la Ley Orgnica de Industrias de Transformacin, reformada en
1945. Los primeros en acogerse a tal disposicin fueron los agremiados o futuros
agremiados de la CANACINTRA, porque podan desarrollar el capital privado bajo
la sombra estatal, a partir de los diversos estmulos que comprenda esta Ley..}Una cosa era cierta, los sectores y clases sociales mexicanas se estaban acostumbrando a que slo cuando se reunan en organizaciones definidas podan entablar un
dilogo en el plano poltico con el Estado, cualquier presin individual o aislada pasaba totalmente desapercibida. Se estaban dando cuenta de la ley fundamental de la
accin poltica, 20 a la cual corresponda una consecuente respuesta gubernamental
por medio de la Administracin Pblica.
El rgimen de Avila Camacho tuvo un trato mucho ms directo, consecuencia lgica de la industrializacin, con los empresarios al hacerlos partcipes de lasdiscusio-
55
56
proposito de desarrollar y garantizar el sistema imperante. La racionalidad y coherencia no slo se miden con patrones tcnicos y administrativos, sino fundamentalmente por la capacidad de reproducir las condiciones sociales y polticas.
El sistema poltico mexicano logr consolidarse bsicamente a partir de la formacin
de las grandes organizaciones populares, y tambin con la institucionalizacin, es
decir, con la implantacin de los rganos gubernamentales que le dieron forma oficial a toda la vida nacional. "El estado poltico es la expresin oficial de la sociedad
civil". 25 La expresin ms acabada del desarrollo que alcanzan las relaciones polticas
se encuentra en el grado en que pueda institucionalizarse la vida social. Por tal motivo se puede asegurar que las instituciones son formas que oficializan la vida social
en el mbito poltico. Como logro indiscutible de las instituciones de la revolucin
est la centralizacin, que permiti darle un cauce y sentido al pas en su conjunto.
De no haber existido tal centralizacin Mxico no hubiera sido ms que una masa
informe carente de una estructura poltica definible. El periodo cardenista, aparte
de los mltiples acontecimientos que comprendi, tiene una especial significacin
en la vida poltica mexicana por haber sido el periodo en el que se hizo posible la
institucionalizacin del pas, ah encontr la revolucin mexicana su verdadera
objetivacin. Esto traducido al lenguaje de las relaciones polticas quiere decir
estabilidad. De ah en adelante Mxico pudo contar con un gobierno fuerte y con
organizaciones que garantizaron la relacin con las masas populares. Las instituciones pblicas son productos sociales histricamente vivos, cuyo estudio no representa de ninguna manera una reliquia de museo; la presencia institucional se encuentra
en el centro de los fenmenos sociales. Lo que construy el cardenismo y los dems
regmenes sigue siendo prctica cotidiana del sistema poltico mexicano.
Los grandes cambios en la esfera de la Administracin Pblica tuvieron lugar en la
ltima parte de los treinta, por ello el sector central pblico no sufri mayores alteraciones en la administracin de Avila Camacho. Las nicas modificaciones de importancia fueron la fusin, en 1943, de la Secretara de Asistencia Pblica y el Departamento de Salubridad Pblica, que originaron la Secretara de Salubridad y
Asistencia y la conversin del antiguo Departamento del Trabajo en Secretara del
Trabajo y Previsin Social. Esto de ninguna manera es casualidad: el desarrollo del
proletariado mexicano a partir de la industrializacin exigi la movilizacin institucional para atender y prever su desarrollo. As pues, la poltica de salud y previsin
form parte primordial de la poltica social a sabiendas de que por este medio se
solucionaban gran cantidad de problemas de distinto orden: garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo, directo apoyo de la capitalizacin; manipulacin de las
masas trabajadoras al abrirles la expectativa de contar con servicios asistenciales;
captacin poltica de la fuerza social de las masas trabajadoras que ven en la implantacin de los servicios como objetivacin de las reformas sociales, etctera.
Aparte de los cambios en las secretaras mencionadas, el trato institucional con las
masas se vio ampliado con la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social en
1943, que se inscribe dentro de la poltica social controlada institucionalmente.
57
Dentro del proceso de industrializacin merece mencionarse la explotacin petrolera, a la cual tocaba, una vez nacionalizada, rectificar la I nea de extraccin y refinamiento seguida con anterioridad. Los centros de produccin estuvieron encaminados
a satisfacer el mercado externo, por ello las principales instalaciones se localizaban
en las zonas costeras. Ahora se trataba de satisfacer el consumo interno por lo que
hubo que crear nuevas instalaciones con una ubicacin geogrfica adecuada. A pesar
de las grandes dificultades para construir una industria petrolera nacional por la falta de equipo y apoyo tcnico, la capacidad de refinamiento aument de 102 mil
barriles en 1938 a 138,100 barriles en 1947.2S Un punto de suma importancia para
la produccin petrolera fue el constante aumento de la inversin en este rengln,
entre 1938 y 1944 ascendi a $830 millones de pesos de los cuales el 87% fue
aportado por la propia empresa.29 Este tipo de operacin interna poda hacerla Petrleos Mexicanos por la magnitud y por el peso econmico de su actividad, pero no
se puede decir que era la regla dentro de los organismos y empresas estatales, ya
que el financiamiento vena de otros niveles, especialmente de la Nacional Financiera
58
principal agente financiero del Estado cuyo papel en la industrializacin fue reforzado a partir de la reorganizacin de diciembre de 1940 y la de 1944. A travs de
ella se entablaron paulatinamente estrechos contactos con el capital financiero
internacional, especialmente con el norteamericano. Diversas instituciones bancarias
de este pas han ampliado sus operaciones en Nacional Financiera: Banco de Amrica, Chase National Bank, First National Bank of Chicago y el Republican National
Bank of Dallas. Los prstamos otorgados se dirigieron preferentemente a la ampliacin de la red de carreteras, construccin de presas y complejos hidrolgicos, importacin de bienes de capital y para la electrificacin del pas.30 Sin embargo la accin
de la Financiera tiene su punto nodal en el fomento a la implantacin de empresas
pblicas; tan slo en el periodo que estudiamos, bajo su sombra empezaron a funcionar: Cementos Guadalajara, S.A.; Compaa Industrial de Atenquique, S.A.;
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S.A.; Cementos Oaxaca; Cementos del Pacfico;
Cementos Portland del Bajo, y Cementos Portland Moctezuma.31 La produccin
de cemento concretamente estuvo protegida por Nafinsa con gran xito pues en
1940 el valor de la produccin era de $409,800 que, para 1954, haba aumentado a
$2.500,000.
La actividad de promocin industrial no estuvo concentrada en una sola institucin;
muchos de los programas de Nafinsa contaron con el apoyo y la direccin del Banco
de Mxico. No hay que olvidar que ste es el rgano central para el manejo de los
recursos pblicos. En l se delinea la poltica econmica, de tal modo que las operaciones de las instituciones financieras tiene que apegarse a la poltica marcada. Casi
al mismo tiempo que se renovaba la Financiera se reestructur el Banco de Mxico
(1941) y es indiscutible que se siguieron criterios semejantes para poder acoplar a
estas grandes instituciones.
Conjuntamente se definieron los proyectos para contrarrestar la escasez de productos industriales bsicos: hierro, acero, sosa caustica, etctera. Asimismo, se implant
el sistema arancelario para controlar el trfico de productos. Tambin en este mbito se promulg la Ley de Exenciones Fiscales para favorecer la creacin de empresas privadas.
La promocin de las pequeas empresas encontr un gran estmulo con la creacin
del Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal en 1943.
El antiguo Banco Obrero de Fomento Industrial que sirviera para llevar a cabo la
poltica obrera cardenista, sobre todo en lo que se refiere a la organizacin de las
cooperativas, baj drsticamente su espritu proletario al ser convertido en Banco
Nacional de Fomento Cooperativo. Aparte del tradicional apoyo a las uniones de
crdito, ahora eran favorecidas las pequeas y medianas industrias sin importar
mucho si eran o no autnticas organizaciones cooperativas obreras. Lgico es pensar
en la amplia simpata que rode a la pequea y mediana empresa en este sexenio,
producto legtimo de la industrializacin.
59
60
pliamente controladas, se dio pie a que los asuntos pblicos fueran parasitados por
intereses personales de los elementos encargados de ellos. Tal vez en esto se halle la
verdadera explicacin de la aparicin de la corrupcin. Su antdoto, la movilizacin
independiente de masas, estaba en las manos de los dirigentes del pas. No exista
libertad, sin el riesgo de sufrir represin por parte de la maquinaria de seguridad diseada para que el sistema permaneciera.
En los estratos inferiores de la burocracia mexicana la situacin era diametralmente
distinta; en ella las oportunidades de xito disminuan segn se bajara en los estratos. Lo que s se dio en abundancia fue el servilismo hacia los de arriba y la brutalidad hacia los de abajo.
Dada la complejidad adquirida por la Administracin Pblica, otro fenmeno fue
observado en este sexenio: el ascenso de la profesionalizacin y especialzacin de
sus cuadros. La divisin del trabajo, por la ampliacin de las actividades estatales,
era ya un hecho incontrovertible. Se estaba cumpliendo una de las leyes bsicas de
la burocratizacin.32
Bajo todo este contexto Avila Camacho entregaba el poder en 1946 a Miguel Alemn; La segunda guerra mundial haba concluido y la economa interna y externa
apuntaba hacia una nueva tendencia. El proyecto mexicano sigui centrndose en
los esfuerzos de industrializacin respaldado por una Administracin Pblica francamente consolidada y en plena expansin.
JOS FLORENCIO F E R N A N D E Z S A N T I L L A N
61
NOTAS
C A P I T U L O II
1
L. Lagos, "Discurso a la X I X convencin bancaria", en Revista Bancaria, N m . 1 1 , segunda poca, marzo-abril, 1953, Mxico, pp. 220-226. Citado por Patton, Glade William,
op. cit., p. 388.
Marx sita el fenmeno de la deuda pblica dentro del proceso de la Acumulacin Originaria. Al hacer referencia a la injusticia de su aplicacin seala: "La nica parte de la
llamada riqueza nacional que entra real y verdaderamente en posesin colectiva de los
pueblos modernos es... la deuda pblica". Marx, Carlos, El capital, T. I., Ed. Fondo de
cultura Econmica, Mxico, 1972, p. 641.
Contreras, Ariel Jos, Mxico 1940: industrializacin y crisis poltica. Ed. Siglo X X I , Mxico, 1979, pp. 58-59
10
En la apertura del periodo ordinario del segundo ao de sesiones del 38o. congreso de la
Unin, 1o. de septiembre de 1941, en Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica laboral). Ed. Secretara del Trabajo y Previsin Social y Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976, p. 74.
11
El Universal, 9 de junio de 1942, Goodspeed, op. cit., p. 143, las organizaciones firmantes
eran: la CTM; la Federacin Regional Obrera Mexicana (FROM); la Confederacin de Trabajadores y Campesinos de Mxico; la Confederacin Nacional de Trabajadores, el Sindicato Mexicano de Electricistas, y la Confederacin Nacional Proletaria.
12
Esta ley permiti que los trabajadores se beneficiaran con aumento del cinco al treinta por
ciento en sus salarios.
13
Flores Cruz, Cipriano, La Administracin Capitalista del Trabajo. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales - UNAM, tesis de licenciatura, 1978, passim.
62
14
Ver Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica agraria), pp. 119-130.
15
dem.
16
Meyer, Lorenzo, "Veinticinco aos de poltica mexicana", en Comercio Exterior, vol. 25,
nm. 12, diciembre 1975, pp. 1334-1342.
17
Tal promocin de la actividad privada contaba adems con la proteccin estatal para que el
capital extranjero no absorbiera la totalidad de la formacin de capital en Mxico. De ah'
el dilogo habido con tanta frecuencia con los empresarios nacionales. Seplveda, Bernardo, et. al., Las empresas transnacionales en Mxico, p. 20; Patton, Glade, op. cit., p. 364.
El 29 de junio de 1944 adems se expidi el decreto de la proporcionalidad del capital
de las empresas: 4 9 % extranjero y 5 1 % nacional. Lpez Alvarez, Francisco, La Administracin Pblica y la vida econmica de Mxico, Ed. Porra, Mxico, pp. 146-147.
18
Alczar Marco Antonio. Las Agrupaciones patronales en Mxico. Ed. Colegio de Mxico,
Mxico, 1977, p. 40.
19
Ibdem,
20
El pensamiento clsico en este tema es particularmente claro: slo cuando los hombres se
organizan y presentan conjuntamente sus demandas es cuando logran superar el nivel de la
vida civil para penetrar en el seno de la vida poltica e influir en la figura del Estado. La
Administracin Pblica se convierte en el canal de comunicacin entre el Estado y la sociedad que logra traducir los acontecimientos generales en acciones particulares. Rousseau,
Juan Jacobo, El Contrato Social. E d . Porra, Mxico, 1969, pp. 3 0 - 3 1 ; Tocqueville, Alexis, La Democracia en Amrica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1978, pp. 3 7 0 ,
373-376. Marx tambin hace referencia a la separacin entre la vida social y la vida poltica en: Marx, Carlos, Crtica a la Filosofa del Estado de Hegel. Ed. Grijalbo Mxico
1968, p. 100.
21
22
Ibdem, p. 147.
23
Leal, J u a n F e l i p e , Mxico:
24
25
26
Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa en Mxico. Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 1973, pp. 87-88. Leal, Juan Felipe, Mxico: Estado, burocracia y sindicatos, p. 97.
27
28
Ibdem, p. 66, Patton, Glade, op. cit., p. 444. Otro problema era la falta de conexin entre
los centros de consumo interno y las zonas de produccin, no existan gasoductos ni oleoductos que las conectara. Adems de que hasta 1938 se exportaba mayormente crudo, el
procesamiento del petrleo era casi nulo en el pas.
p. 4 7 .
Estado, burocracia
y sindicatos,
p. 9 4 .
Escogidas,
63
29
Ibd, p. 67.
30
31
Ib dem, p. 493.
32
Weber, Max, Economa y Sociedad, T. II., Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp.
716-721.
CAPITULO III
LA INDUSTRIALIZACIN EN LA POSGUERRA
Al terminar la segunda guerra mundial, Mxico era un pas que segua padeciendo
una polarizacin de la riqueza a pesar de los propsitos oficiales por disminuirla. La
industrializacin, de hecho, descans sobre obreros y campesinos, los cuales vieron
cancelada la posibilidad de elevar sus niveles de vida al parejo del crecimiento econmico nacional. La concentracin de capitales, necesaria para el desarrollo del sistema capitalista dependiente, supuso como elemento base la explotacin acelerada de
la fuerza de trabajo. Mxico no poda apartarse de las leyes esenciales del sistema
econmico imperante. Oe esta manera, el desarrollo nacional puede catalogarse como dinmico y acelerado pero a la vez desigual y contradictorio, cuyo respaldo poltico era un rgimen institucional consolidado, al que en gran parte se le deba no
slo el control poltico de la sociedad, sino tambin el espectacular crecimiento econmico, en razn de haber sido el impulsor ms decidido de la industrializacin.
La posguerra en Mxico se distingui por la participacin abierta de la llamada iniciativa privada en el proceso econmico. La industrializacin estaba en pleno auge;
la expansin y profundizacin de las diversas ramas era notable, de tal suerte que ya
era un hecho la existencia de empresas privadas mexicanas nacidas al calor de la evolucin socioeconmica experimentada en aos anteriores. De aqu emergi, tambin, un nuevo grupo de empresarios nacionales conectados ampliamente con las altas esferas de la burocracia mexicana, incluso un buen nmero de ellos haban militado anteriormente dentro de las filas del partido oficial o haban ejercido algn
puesto pblico. La relacin entre Estado y empresarios creci como en ninguna otra
poca. Muestra de ello es la estrecha vinculacin mantenida en las empresas de participacin estatal entre representantes pblicos y privados. Empero, la relacin no
slo fue sostenida en este campo sino tambin dentro de la determinacin de las
decisiones gubernamentales, al vincularse, sobre todo en las reas hacendaras e
industriales, los programas gubernamentales con los intereses empresariales. Es
palpable, en este ambiente, la aparicin de nuevas formas de comunicacin entre el
gobierno y la burguesa que van ms all del simple y regido intercambio con las organizaciones representativas como: la Asociacin de Banqueros de Mxico, la Confederacin Ganadera, la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin, la
Confederacin Nacional de Cmaras Industriales y la Confederacin Nacional de
Cmaras de Comercio. Debido a la complejidad que adquiri el desarrollo industrial,
el dilogo requiri de mtodos menos formales y lentos, los cuales permitieron los
ajustes cotidianos en torno a los ms diversos problemas. Tambin en esta poca, se
68
hizo presente la representacin privada en una serie de empresas y organismos pblicos que tenan que ver con los campos de inters para determinados sectores de
burguesa. Ahora la consolidacin de las metas revolucionarias estaba vinculada
tambin con la satisfaccin de las demandas empresariales, sobre todo a partir de la
administracin alemanista se ha llegado a pensar que el podero empresarial hizo
que la autonoma del Estado mexicano perdiera su antiguo nivel de movilidad independiente, que lo situ como arbitro entre las clases sociales. Adems de que se afirma que la burguesa disput desde aquel entonces la supremaca poltica al personal
burocrtico.
Sin dejar de ser cierto que la burguesa mexicana y, especialmente, los sectores industriales y financieros ampliaron su capacidad de influencia, esto no quiere decir
que el Estado mexicano disminuy su funcin rectora -evidentemente dentro del
sistema capitalista dependiente- en el contexto nacional. Incluso los empresarios
que llegaron a ocupar puestos pblicos, al aparecer en las instituciones gubernamentales cobraron una diferente connotacin a aquella que tenan como agentes privados; ellos mismos fueron presa de las exigencias de organizar globalmente al pas.
No es lo mismo tener una responsabilidad individual, que una que implica el tomar
en cuenta la opinin y presencia de diversos grupos.
Si por un lado hubo un ensanchamiento de las empresas y organizaciones privadas,
tambin hubo un alto desarrollo de la Administracin Pblica, como ms adelante
veremos, en forma tal, que el poder estatal se fortaleca por el apoyo popular a las
decisiones gubernamentales y por la ampliacin de las estructuras burocrticas; no
hay que perder de vista que Mxico tiene una antigua tradicin de gobierno administrativo. En virtud del lugar estratgico que ocupa la burocracia frente a la sociedad, sta se hall en posibilidad de influir en el curso que tom la maquinaria estatal. La autonoma del Estado mexicano aparte de los elementos estrictamente polticos, tambin tiene como sustento el poder burocrtico de sus instituciones. En el
periodo alemanista se acapar ms poder porque pudo burocratizarse la esfera del
quehacer poltico. La expansin del aparato de Estado se torn irremediablemente
en un asunto que afect la estructura de poder. Y esto, parece ser, ha quedado al
margen, o al menos no se le ha dado la debida importancia en los estudios sobre la
poltica mexicana. Hay algo ms que hace a la burocracia mexicana un elemento
concentrador de poder, su naturaleza popular por haber nacido de una Revolucin.
En el mundo moderno la presencia de las masas es una caracterstica determinante
de la vida poltica, as como tambin el afianzamiento de las burocracias; en Mxico
estos dos factores cobran vida para definir un sistema que logr conjuntarlos.
El carcter populista del Estado no es un suceso pretrito, sino un hecho social que
determin la formacin misma de las instituciones. Es aqu donde se puede apreciar con mayor nitidez la forma en que se entremezclan en Mxico la funcin institucional con las formas pol ticas heredadas.
69
70
para tales fines, incluso no fue, ni es raro ver que las empresas interiormente cuentan con servicios de este tipo. Esto se puede observar en el contenido de los informes presidenciales en los que cada vez con ms frecuencia se habl de los "logros"
alcanzados por el gobierno para poner al servicio de los obreros hospitales, escuelas,
centros deportivos, instalaciones sindicales, etctera,* que aunque no fueran muchos eran sacados a la luz pblica con toda la resonancia posible para justificar as
las reformas sociales y un trato burocratizado con los trabajadores. Se explicaba la
aparicin de numerosas instituciones por el hecho de cumplir con los compromisos
populares adquiridos; aunque tales instituciones ms que servir al proletariado servan para acrecentar la ya de por s dilatada red burocrtica.
An ms afectados que los propios obreros, lo fueron los campesinos, la poltica
agraria se tornaba abiertamente favorable a la pequea propiedad y a la concentracin neolatifundista disfrazada. Ese fue el sentido de la reforma al artculo 27 constitucional, aunque oficialmente se deca que era para la proteccin y seguridad de
los pequeos propietarios. Tan slo en el primer ao de gobierno se inform de la
expedicin de mil noventa y seis acuerdos de inafectabilidad que ampararon ciento
ochenta y tres mil hectreas.
La ganadera cobr un gran impulso con la aparicin de crditos dedicados a esa actividad en los Bancos de Crdito Agrcola y Ejidal, as como tambin por la expedicin de certificados de inafectabilidad ganadera.
Con el fin de expandir la produccin agropecuaria. Alemn cre la Comisin Nacional de Colonizacin encargada de estudiar y localizar terrenos susceptibles de explotarse para promover ante "particulares" su dotacin. 4 La Comisin de Colonizacin
tambin sirvi para reacomodar a campesinos sin tierra en zonas despobladas.
La agricultura comercial entr en plena poca de auge. Los principales sistemas de
riego se implantaron en zonas donde la alta rentabilidad era ms probable, principalmente en el norte de la Repblica, dando pie, de esta manera, a la agudizacin de
las diferencias en el campo, por un lado un sector altamente modernizado, por otro
una gran masa de campesinos en condiciones cada vez ms difciles, puesto que los
mecanismos gubernamentales, aunque ligados a este sector, tendieron a la salvaguarda de la capitalizacin agrcola. Dentro de las reas irrigadas, en 1940 correspondieron al ejido el 5 6 % que disminuyeron en 4 8 % en 1950 y 4 1 % en 1960. El
aumento de las reas ejdales en estos mismos aos se hizo a travs de zonas de baja
productividad, para dejar las mejores al cultivo privado.5
La concentracin de la tierra puede testimoniarse al ver que en esos mismos aos el
9 0 % de los campesinos eran propietarios de menos de 5 hectreas y abarcaban el
4 5 % de la tierra laborable, el 1.4% posean el 3 4 % de extensiones mayores de 50
hectreas, y tan slo el 0.5% tenan ttulos mayores de 400 hectreas que representaban el 20.3% de los terrenos cultivables.6
71
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Estado capitalista no slo fue diseado para contrarrestar las crisis sino tambin
para favorecer la concentracin capitalista. Y esto resulta de suma importancia en
pases como Mxico donde el desarrollo depende en buena parte de lo que el Estado
pueda hacer. Por lo cual es posible afirmar que el capitalismo se adelanta o atrasa
segn las estructuras polticas en las que opera. As, no solamente se trata de un
hecho econmico, y menos en pases donde dado el atrof amiento de los elementos
econmicos, el Estado tiene que erigirse como el primer promotor del desarrollo
econmico. Cuando se habla de algn logro obtenido por el Estado en este campo,
tiene que pensarse en una movilizacin ms o menos silenciosa de la Administracin
Pblica.14 La flexibilidad con que se produce esa movilizacin refleja asimismo el
grado de desarrollo alcanzado por la burocracia, es decir, demuestra su capacidad
para penetrar en los mltiples asuntos que se debaten en la sociedad. Como se trata
de una organizacin unitaria que responde a criterios basados en el orden estatal,
cualquier accin de carcter burocrtico tiende inevitablemente a la centralizacin.
La centralizacin burocrtica en Mxico tambin aport cierta cuota de poder dentro del Estado, que precipit sobre las instituciones una alta capacidad de movilizacin y control.
Bajo los anteriores razonamientos es posible comprender con ms exactitud el giro
que dio la poltica mexicana. La decisiones que afectaron a las masas partieron de
distintos centros estatales y no solamente del partido, quien por cierto se vio obligado a plegarse a estas decisiones. El control y la direccin poltica sobre las masas ya
no quedaba como factor exclusivo de un rgano, en este caso el PRI, sino tena que
ser compartida por las instituciones gubernamentales, en las cuales el trato poltico
fue inmediatamente trato administrativo. El crecimiento de la burocracia mexicana
afect el propio papel del partido,15 lo que antes era uso particular de l, como la
negociacin y las alianzas con las organizaciones populares, hoy eran asuntos que se
trataban en las oficinas pblicas. La razn de peso era que en ellas se encontraban
la posibilidad de resolucin de las demandas. La Administracin Pblica actu frente a las masas en dos sentidos: como direccin poltica y como dominio administrativo. La razn tcnica invade la razn poltica, pero nunca se aparta de ella. Se sectoriza la vida social y se le hace entrar en los compartimientos de resolucin burocrtica. Los acontecimientos universales se particularizan.16
Al acaparar un poder de esta naturaleza la burocracia se aparta del espritu general
que la anima y manifiesta intereses propios. El poder poltico nacional sufre una
deformacin que lo parsita, sus propios ejecutores se convierten de transmisores
entre la sociedad y el Estado, a elementos de sustraccin de poder. La Administracin Pblica definida originalmente como la forma de relacin entre la sociedad y el
Estado, distorsiona sus objetivos. El que sabe manejar asuntos pblicos sabe cmo
manejar poder. Bajo la razn tnico-administrativa se esconde y determina la razn
poltica. Ah est el gran ropaje en el que enmascara la burocracia su actividad. Una
forma de dominacin que tiende a ser permanente y de difcil solucin. La preeminencia de la Administracin Pblica, como se ha visto, parte de la solidez institucional.
74
75
y 1949 hasta que se fij la paridad en $8.65 por dlar. Sin embargo la industrializacin tena que seguir y con esto se aceler la importacin de maquinaria y materias
primas.
La inversin extranjera entre 1947-1952 alcanz el 2 5 % de la inversin bruta fija
privada que se increment para el periodo 1953-1958 al 40%. 2 3
El capital financiero e industrial se vincularon estrechamente, relacionndose y determinndose mutuamente, el 4 0 % de los recursos bancarios para 1947 se dedicaron para la industria. En 1951 esta correlacin era del 5 0 % . 24 No hay que olvidar
que las operaciones industriales en gran escala dependen de la dinmica del financiamiento gubernamental. Aunque por una mala visin la iniciativa privada mexicana
prefiri hacer operaciones a corto plazo en lugar de los grandes proyectos a largo
plazo.
La accin gubernamental en la economa dist de ser una accin coordinada y planificada, ms bien se dej a lo coyuntural y eventual la creacin de nuevas instituciones descentralizadas, lo que provoc dispersin y falta de unidad en los criterios de operacin sectorial. Los problemas se resolvan segn se presentaban sin un
sentido previsor. Esta peligrosa falla redund en forma contraria al sentido de verticalidad estatal, apenas resguardada por el poder presidencial, el que por lo cierto iba
mermando en sus facultades segn se fortaleca la estructura burocrtica. El poder
personal, aunque institucionalizado, perdi paulatinamente terreno frente a los
cuadros tcnicos especializados. La decisin tcnico-administrativa poda ahora
rebatir la decisin presidencial aunque viniera de "arriba". El presidencialismo encontraba un lmite: la burocratizacin. El campo de control se perda en la inmensidad del mundo burocrtico. Este fenmeno poco estudiado, representa un conflicto dentro de la esfera estatal cuyos efectos se prolongaron sexenio a sexenio. La lucha sera visible sobre todo entre el aparato central y el descentralizado. Cabe recordar que el presidente tiene mucha ms ascendencia sobre las secretaras y departamentos de estado que sobre los organismos descentralizados, y esto es, incluso, una
cuestin jurdicamente establecida.25
En este contexto es donde tiene su razn de ser la expedicin de la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal de
1947.26 El fin de esta ley era tratar de sujetar al sector paraestatal a los lineamientos marcados por la poltica general del ejecutivo. Resulta obvio decir que ya para
entonces el control sobre tantas instituciones, dedicadas a aspectos tan dismbolos
result verdaderamente difcil. Ms aun cuando la supervisin fue encargada a una
sola comisin, recientemente creada para tal fin, era la Comisin Nacional de Inversiones que comenz a funcionar dentro de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Resulta ilgico pensar que esta comisin pudiera con toda una rama de la jerarqua burocrtica. Por eso su labor ms que de coordinacin y de fijacin de normas, fue la de asegurar un adecuado funcionamiento administrativo y la vigilancia
global.27 Las facultades que otorg la Ley para el Control de los Organismos Des-
76
centralizados y Empresas de Participacin Estatal a la Secretara de Hacienda fueron: 1. pedir estados financieros; 2. revisar, vetar o reformar los planes anuales de
estos organismos para sus operaciones e inversiones; 3. realizar toda clase de auditoras; 4. verificar todas las facturas antes de su pago y cancelar cualquier compra
cuando lo creyera necesario; 5. introducir innovaciones en la organizacin y funcionamiento, y 6. autorizar la cancelacin de crditos a estas instituciones.28
Debido a las limitaciones con las que naci la Comisin Nacional de Inversiones
tuvo una vida efmera y al ao siguiente de su creacin desapareci. En 1952 apareci el llamado Comit de Inversiones que vino a ocupar el lugar dejado por la
antigua comisin, aunque con mayores atribuciones sobre el aspecto de coordinacin. Este nuevo comit estuvo integrado por representantes de la Secretara de
Hacienda, y la Secretara de Economa; pero segua subordinada a !a primera, hasta
que en 1954, se tom la acertada decisin de transformarla en Comisin de Inversiones sujeta directamente a la oficina del presidente de la Repblica. Las anteriores
deficiencias de los organismos predecesores vinieron en cierta forma a solucionarse
con esta nueva ubicacin y con el sealamiento de ms y mejores atribuciones como
fueron las de: 1. planear el gasto pblico; 2. sealar prioridades y jerarquas de proyectos; 3. programar las inversiones del sector pblico; 4. concentrar informacin
proveniente de instituciones centrales y descentralizadas; 5. supervisar el buen
funcionamiento administrativo.29 Adems de estas funciones ninguna dependencia
poda invertir sin la previa anuencia de la Comisin, que por supuesto tena que
contar con el visto bueno del presidente. Al situar la Comisin al lado del jefe del
ejecutivo, ste cont con un poderoso instrumento de control administrativo y
poltico sobre la Administracin Pblica. Ya no era posible depender de la decisin
unipersonal, tena que contarse ahora con el auxilio de especialistas y tcnicos que
apoyaran y dieran forma al mandato presidencial. Era, en ltima instancia, la lucha
entre la dispersin y la centralizacin burocrtica.30 La fuerza principal de la Comisin residi en su ubicacin; aos despus, en 1958, la labor desarrollada dio lugar a
la creacin de la Secretara de la Presidencia, que tambin se ubic dentro de los
esfuerzos por organizar una accin global.
Mientras todo esto ra ocurriendo en los aos subsiguientes, la ley de 1947 representaba uno de los primeros pasos que se daban para controlar el impresionante
desarrollo del sector paraestatal, ubicado ya en una gran cantidad de reas econmicas, que por orden de importancia eran las siguientes: 1. industrial, comercial
y pesquera; 2. agropecuaria y forestal; 3. beneficio social, y 4. comunicaciones y
obras pblicas.
En el periodo de 1946 a 1958 se crearon importantes empresas como: Ca. de Terrenos del Ro Colorado, S.A. (1946); Banco Nacional Monte de Piedad (1946);
Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S.A. (1946); Departamento de la Industria Militar (1947); Banco Nacional Cinematogrfico (1947); Ingenio Independencia, S.A. (1947), Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial (1947); Industria
77
Petroqumica Nacional, S.A. (1949); Henequn del Pacfico, S.A. de C.V. (1950),
Patronato del Ahorro Nacional (1950), Instituto Nacional de la Juventud Mexicana
(1950); Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (1950), Diesel Nacional, S.A.
(1951), Mexicana de Coque y Derivados, S.A. de C.V. (1951); Constructura Nacional de Carros de Ferrocarril (1952); Ingenio Rosales, S.A. (1953); Comisin Nacional de Valores (953); Comercial Mexicana, S.A. de C.V. (1954); Instituto
Nacional de la Vivienda (1954); Comisin Nacional de Energa Nuclear (1955);
Consejo de Recursos Naturales no Renovables (1955); Comisin Nacional de Seguros (1956); ZINCAMEX, S.A. (1956); Bienes Races Industriales, S.A. de C.V.
(1957), y el Instituto Mexicano del Caf (1958).31
Como anteriormente se mencion, la creacin de empresas estatales presupone una
estrecha vinculacin con el sector empresarial para entrelazar el proceso de industrializacin. "El hecho de que el Estado mexicano desarrolle amplias funciones
empresariales ha creado necesariamente una enorme red de relaciones de tipo econmico entre ste y la iniciativa privada, a la que corresponde una estrecha relacin
de tipo poltico; es decir, ambos tienen la necesidad de mantener un dilogo permanente en torno de los mayores y ms diversos problemas del pas".32
La creciente amplitud del sector pblico descentralizado se puede apreciar en los
siguientes cuadros que muestran cronolgicamente su desarrollo.
CREACIN DE ORGANISMOS Y EMPRESAS POR PERIODOS CONVENCIONALES
Empresas de Participacin
Estatal
Periodos
Organismos
Descentralizados
TOTAL
1917-1921
1921-1930
10
1930-1933
1934-1940
29
10
39
194a 1945
37
14
51
1945-1950
30
20
50
195a 1959
65
36
101
1960-1970
105
27
132
13
15
28
295
124
419
1970 a la fecha
(Nov. 72)
TOTAL
FUENTE:
CRONOLOGA
DE LA
CREACIN DE
Y EMPRESAS OE
LOS
ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS
PARTICIPACIN ESTATAL
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79
Se puede observar cmo el crecimiento de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal corre paralelo a la poltica de industrializacin, sobre
todo a partir de 1946.
Es importante destacar adems, que las empresas estatales de mayor peso en la
economa, entre 1950 y 1959, sufrieron reestructuraciones profundas a fin de adecuarlas al desarrollo industrial; es el caso de Petrleos Mexicanos, Comisin Federal
de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales, Universidad Nacional y Nacional Financiera. Esta ltima se constituy en la institucin ms importante para la creacin
de empresas estatales o de participacin estatal. Adems de sus funciones de financiamiento y promocin, tuvo bajo su responsabilidad la concertacin de crditos
con el exterior y el fortalecimiento del mercado interno de valores. De un saldo de
crditos de 146.1 millones de pesos en 1942, pas a 9,902.6 millones en 1959.33
Este aumento de la capacidad financiera de Nafinsa estuvo moldeado en cierta manera por la poltica de apoyo a las nuevas industrias, en especial a las medianas y
pequeas, en 1953 se form un fideicomiso de $50 millones, el llamado Fondo de
Garanta a la Industria Mediana y Pequea que administr la Financiera.34
Por otra parte, conjuntamente con otras instituciones bancarias, en 1952, por primera vez en la historia bancaria del pas, fue posible que los crditos destinados a
la produccin, 50.3% del total, fueran superiores a los destinados a otras actividades 49.7%. 3S Coadyuv a esto la expedicin de la Ley de Ttulos y Operaciones
de Crdito.
A partir de 1948 Nafinsa cambi los criterios de accin hacia la produccin de electricidad, las comunicaciones y el transporte, reequipamiento de los ferrocarriles,
implantacin de sistemas de irrigacin, produccin de fertilizantes, e importacin
de maquinaria.36
La expedicin de certificados financieros fue uno de los mejores canales para allegarse recursos, pues asegur la confianza del inversionista a travs del compromiso
de garantizar la liquidez de los valores. Por este medio se estableci un activo mercado de certificados que primero fue acaparado por las compaas de seguros, los
bancos y algunas firmas comerciales; pero, posteriormente, los pequeos inversionistas formaron un grupo bastante dinmico dentro del movimiento de valores
certificados.37 "En 1951 haba en circulacin certificados por un valor total de 914
millones de pesos, de los cuales el 3 5 % estaba en manos de inversionistas comerciales e industriales, el 9 % en manos de compaas aseguradoras, y los individuos particulares posean el 3 2 % , en tanto que el restante lo tenan los bancos."38
La consolidacin de las empresas desarrolladas bajo su amparo constitua otro de
los aspectos ms cuidados dentro de su administracin.39 Aunque no es parte directa de su incumbencia, s dirigi importantes recursos para la expansin del sistema
de comunicaciones y transportes, dentro de lo cual resaltan los ferrocarriles. En 1951
80
se compraron las ltimas dos lneas que quedaban en poder de extranjeros: Ferrocarril Sud-pacfico de Mxico (2,573 Km) y Ferrocarriles del Noroeste de Mxico
(575 Km), estas compras representaron a su vez la nacionalizacin completa de la
industria y los servicios ferroviarios.40 En ese mismo ao el personal del sistema
ascendi a 96,811 personas, en 1942 eran 68,000.41
Las deficiencias administrativas han sido uno de los males crnicos de Ferrocarriles
Nacionales. Los malos manejos y la corrupcin de la empresa y el sindicato mermaron paulatinamente sus operaciones. Se dice que entre 1952 y 1958 la empresa
perdi dos millones de pesos, entre otras razones por la inmensa nmina de "personal de confianza" de la gerencia. En 1958, 371 millones de pesos fueron gastados
sin justificacin alguna.42
En los primeros aos de su gobierno. Alemn se preocup del estado administrativo
y financiero de los ferrocarriles al grado de que form una comisin especial encargada del asunto; l mismo deca:
La atencin del problema de nuestros ferrocarriles es de suma trascendencia
para la economi'a nacional. El sistema atraviesa por condiciones sumamente
difciles, por lo que con carcter de urgente se design una comisin integrada
por representantes de las secretaras de Hacienda y Comunicaciones, del Sindicato de Trabajadores Ferrocarrileros y de la Gerencia de los Ferrocarriles Nacionales, para buscar un equilibrio en su situacin financiera. 43
Las luchas obreras que tuvieron lugar en 1958 se debieron en gran parte a la psima
situacin que guardaba la institucin. En un principio las presiones se centraron en
la discusin por sanear las relaciones laborales y administrativas internas, que despus derivaron en un abierto conflicto de carcter nacional. Este antecedente es
digno de tomarse en cuenta dentro del estudio y la accin de la lucha de clases;
frecuentemente el control de los conflictos proletarios es ejercido dentro de las
propias empresas a travs de los canales administrativos: concesiones salariales,
contratos colectivos, reajustes escalafonarios y reglamentos de trabajo. El movimiento ferrocarrilero fue presa de este sistema de control, hasta que por debilidad de la
institucin, trascenda al plano nacional y dentro de un conflicto poltico en el
que tuvieron que intervenir otras instancias administrativas. Durante fines de 1958
y principios de 1959 la inestabilidad poltica se dej sentir. La madurez organizativa de los ferrocarrileros logr poner en jaque a todo el aparato de Estado, quien
tuvo que echar mano de todos sus recursos para reprimir el movimiento. Por ah
aparecieron la CTM y sus lderes,44 conjugados con las autoridades de la Secretara
del Trabajo para hacer frente comn al peligro de un movimiento autnomo que
da a da adquira una mayor conciencia,45 y que se les haba escapado de los lmites de seguridad burocrtica; ahora el problema era abiertamente poltico y tenan
que ponerse a funcionar otros mecanismos.
Los conflictos, aunque de menor orden, se dejaron sentir tambin en Petrleos
Mexicanos, ah tambin se entabl una lucha por la solucin de demandas laborales.
81
82
83
84
Uno de los logros incuestionables de este sexenio fue la ampliacin de los servicios
asistenciales, as como tambin la unificacin de los esfuerzos para dotar a la poblacin de viviendas; los programas de la Direccin de Pensiones, Seguro Social y los
bancos Hipotecarios y del Ejrcito y la Armada fueron coordinados por medio del
recientemente creado Instituto Nacional de la Vivienda.61
El finalizar el sexenio 1952-58 el pas tena ya una presencia definida aunque contradictoria; una industrializacin en plena expansin aunque con lacerantes contrastes con respecto a otros sectores; una agricultura comercial e industrial, pero conviviendo con la miseria endmica de millones de campesinos; un gobierno dinmico
en el eje de la direccin del pas, pero que cargaba ya con una pasada maquinaria
burocrtica; grandes centros urbanos junto a poblaciones carentes de los servicios
esenciales. Al lado del "milagro mexicano" vease la imagen dramtica de un pas
con diferencias abismales. Abrase as una nueva etapa en el discurso oficial que
aceptaba todas estas diferencias y que propona un nuevo proyecto para solucionarlas: "el desarrollo estabilizador".
85
NOTAS
CAPITULO
1
Mxico a travs de los informes presidenciales (la poltica agraria), p. 132. No deja de ser
significativo el asunto de recalcar la promocin ante los "particulares", ya que como es
sabido, en esta poca el trabajo colectivo sufri un gran retroceso.
dem.
Ibidem, p. 88.
Ibd, p. 82.
Ibd, p. 9 1 .
10
11
Marx, Engels, Manuscritos de Pars Anuarios Francoalemanes 1844. Ed. Grijalbo, Barcelona, 1978, p. 236. La definicin de la administracin como la accin organizativa del Estado es una de las pocas definiciones que Marx dio sobre este punto, est tomada de un
artculo que escribi para criticar la concepcin de Ruge, que escribi bajo el seudnimo
del "prusiano", sobre el aparato de Estado.
12
13
En este punto son coincidentes los anlisis hechos por Marx y Weber, ver, Marx, El dieciocho
brumario de Luis Bonaparte, en Marx, Engels, Obras escogidas, Ed. Progreso, Mosc, pp.
170-171; Weber, op. cit., p. 731.
14
Otros elementos que confluyen para concentrar poder burocrtico son el acopio de informacin y la especializacin y profesionalizacin de los cuadros. Marx haba estudiado ya
el fenmeno que se presenta con la especializacin y el ritual al que da lugar, deca: "La
burocracia es el crculo del que nadie puede escapar. Esta jerarqua es una jerarqua del
saber. La cabeza remije a los crculos inferiores, la preocupacin de comprender los deta-
86
15
'*
Jacoby, Henry, La burocratizacin del mundo, p. 337. Von Mises, Bureaucracy. New Haven
and London, Yale University press, pp. 74-76. Para el mismo tema del papel poltico de
la burocracia ver Marx, El dieciocho brumario de Luis Bonaparte, p. 170.
17
18
En el artculo 10o. de esa ley se deca que quedaba bajo su jurisdiccin los asuntos relativos a la direccin, organizacin, control y aprovechamiento de los recursos hidrolgicos
y la construccin de obras de riego.
19
Mxico a travs de los informes presidenciales (la obra hidrulica), p. 143. La obra hidrulica de Alemn vista as, parece tener una importancia similar a las anteriores administraciones, sin embargo no fue as; con la creacin de la Secretara de Recursos Hidrulicos,
los recursos hidrolgicos, especialmente a travs de la construccin de presas, fueron explotados con ms celeridad. Sirva como ejemplo la enumeracin de algunas obras de las
que daba cuenta Alemn en 1948: " E n Baja California en las presas Morelos y canales
del ro Colorado; en Coahuila, en las de la regin lagunera; en Chihuahua, en las de la
presa de Las Vrgenes, en la presa de Tintorero y en las de Valle de Jurez; en Guanajuato,
en la presa de Sols y su canal alto de Salamanca; en Hidalgo en las de la presa de Endh;
en Jalisco en las del Bajo Lerma y en la presa de Cuarenta; en el estado de Mxico, en la
presa de Jilotepec; en Michoacn en las de Morelia y Querndaro, en las de Zamora y en
las de Zacapu; en Oaxaca en los canales de Tehuantepec; en Puebla en los canales de Valsequillo; en Quertaro en los canales de San Juan del R o ; en Sinaloa en la presa de Sanalona y sus canales y en el canal SICAE del ro Fuerte; en Sonora, en la gran presa sobre el
Ro Yaqui; en el canal de Tesia, en el ro Mayo; en la presa del ro Altar y en la presa
Abelardo Rodrquez o de Hermosillo, en cooperacin con el gobierno del Estado; en Tamaulipas, en los canales del bajo ro San Juan y del bajo ro Bravo y en los canales altos y
bajos del ro F r o ; en Veracruz en los canales del ro de la Antigua; en los canales de Martnez de La Torre y en la desecacin de la cinega de la Boticaria; en Zacatecas, en cooperacin con el gobierno del Estado, en las presas de Trujillo y Excam". Para la creacin
de las comisiones hidrolgicas: Cueto, Hctor Hugo del. Alemn, Historia de un Gobierno.
Mxico, 1954, p. 72.
20
21
22
23
Ibdem,
24
Ibd, p. 92.
p. 8 6 .
p. 80.
p. 343.
87
25
26
27
28
Ibdem, p. 378
29
Pichardo Pagaza, Ignacio, op. cit, p p . 18-19; Carrillo Castro, A l e j a n d r o , " L a s empresas
pblicas y la R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a " , e n , Alegra, Rosa L u z , e t . a l . Empresas
Pblicas
C o o r d i n a c i n General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , Presidencia de la Repblica, p p . 2 6 27. Existe u n a gran s i m i l i t u d entre las funciones de la Comisin de Inversiones de 1954
y la actual C o o r d i n a c i n General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , debido a que las dos han
sido a p o y o del Presidente de la Repblica y han t r a t a d o , asimismo, de definir polticas
globales para la t o t a l i d a d de la A d m i n i s t r a c i n Pblica. Su principal objetivo es el de subordinar a las tendencias desarticuladoras a la ms alta esfera del poder nacional. Salinas
L o z a n o , R a l , " C o m i s i n de Inversiones", e n , Aportaciones
al conocimiento
de la Admimistracin
Pblica Federal (autores mexicanos). Direccin General d e Estudios A d m i n i s trativos, Secretara de la Presidencia, 1 9 7 6 , pp. 3 2 7 - 3 3 1 .
30
31
El Perfil de Mxico en 1980. V o l . I Ed. Siglo X X I , M x i c o , Cuadro A - 3 , M x i c o : organismos y empresas establecidos p o r el sector p b l i c o (por decenios), pp. 194-196.
32
33
Campos Salas, Octaviano, op. cit, p. 9 6 . En la reforma de 1947 se le declar agente del
gobierno federal para asuntos de emprstitos. Cueto, Hctor Hugo d e l , Miguel
Alemn,
Historia de un Gobierno 1946-1952. Mxico, 1974, p. 32.
34
35
36
37
Ibdem, p. 169.
38
39
Entre otras: Altos Hornos de Mxico, Atenquique, diversos ingenios azucareros. Cobre
de Mxico, Celanese Mexicana, Industria Elctrica de Mxico y Ayotla Textil. Mxico a
travs de los informes presidenciales (el sector paraestatal), p. 9 7 .
Mxico.
88
40
41
42
43
44
45
Ibdem, p. 102.
46
47
Ibdem, p. 4 4 1 .
48
Ibd, p. 496.
49
dem.
50
sl
p. 9 8 .
p. 1 1 3 .
53
Ibidem, p. 88.
**
Ibid, p. 99.
55
56
57
Ibdem. p. 147.
58
dem.
59
(la poltica
60
Mxico
(el sector
61
Ibdem, p. 119.
presidenciales
laboral),
pp. 9 1 - 9 3 .
paraestatal), p. 1 1 8 .
presiden-
CAPITULO IV
EL DESARROLLO ESTABILIZADOR
92
La paz social alcanzada mucho tuvo que ver con la terminacin del movimiento ferrocarrilero de 1958, la clase obrera tard tiempo en recuperarse del duro golpe que
signific la terminacin de la huelga por medios violentos. No pudo considerarse
como un asunto que import slo a los ferrocarrileros; debido a la magnitud y al
grado de movilizacin la unidad independiente de los obreros mexicanos perdi una
de sus posiciones ms importantes en estos acontecimientos. Por eso es que no
encontramos movimientos sindicales de importancia en estos aos. Las organizaciones obreras entonces se vieron mucho ms dispuestas a tornarse en unidades de
colaboracin y pacificacin, muestra de ello es que en 1961 Adolfo Lpez Mateos
poda informar que el 9 8 % de los emplazamientos de huelga fueron resueltos antes
de que estallaran "gracias ai mejoramiento de las relaciones obrero-patronales".6 Es
importante hacer notar que el reforzamiento del control sobre los obreros, no slo
se debi al debilitamiento de stos por la derrota ferrocarrilera, sino tambin a que
el Estado sac importantes lecciones que le hicieron, de inmediato, revisar y afinar
el funcionamiento de los rganos administrativos que tenan que ver con este sector
en primera instancia, pero tambin redefini toda su poltica global frente a las
grandes masas; no es casual que en el mismo ao haya proclamado el "desarrollo
estabilizador", para reivindicar socialmente el desarrollo. Que el 9 8 % de las huelgas
se hayan conjurado, quiere decir tambin que el Estado activ profundamente el
funcionamiento de los mecanismos burocrticos que manejaban los problemas
laborales. Este es un caso especfico en el que se mostr cmo, de una crisis, el
Estado poda salir fortalecido y la Administracin Pblica mucho ms sensibilizada.
Entre otros importantes ajustes, Lpez Mateos promovi la reforma al artculo 123
para hacer partcipes a los trabajadores de las utilidades de las empresas y hacer ms
equitativa la distribucin de la riqueza. La reforma tambin comprendi la modificacin al sistema de fijacin del salario mnimo por regin, para lo cual se instal
una Comisin Nacional para tal fin, y la reglamentacin a la defensa del trabajo
femenino e infantil. 7 La modificacin al artculo 123 hizo necesaria, de igual manera, la reforma de la Ley Federal del Trabajo.
Por otra parte, el Estado hizo posible la firma del Contrato Colectivo nico dentro
de la industria elctrica, cuya titularidad qued en manos del Sindicato de Trabajadores Electricistas de la Repblica Mexicana, substituyendo as a los 52 pactos colectivos anteriores.8
El nivel de control sobre los problemas laborales continu durante la administracin
de Gustavo Daz Ordaz: la tasa anual de 9 8 % de huelgas resueltas se mantuvo constante. En 1965 de 1,182 emplazamientos recibidos por la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje slo llegaron al paro efectivo 24. 9 El tutelaje gubernamental tuvo
como canales predilectos, la regulacin de los salarios mnimos, el reparto de utilidades y las negociaciones de los contratos colectivos. Daz Ordaz refirindose en
cierto tono arbitral a la poltica laboral del rgimen deca en 1966:
93
La poltica obrera del rgimen es clara y definida (sic). Choca con ella el que en
Mxico pudieran aumentarse las ganancias o mantenerse estables, al mismo tiempo
que se reducen los salarios reales. La libertad en las ganancias y rigidez en los
salarios nominales nos apartara de la ruta revolucionaria. Por otra parte sera
temerario y perjudicara al propio trabajador, gozar en el presente de beneficios
que trajeran como resultado un retraso en el progreso e impidieran la formacin
nacional de capital.! 0
g4
administrativamente en la difcil labor de organizar, centralizadamente, las numerosas instituciones gubernamentales. Las atribuciones concedidas a la Secretara de
la Presidencia manifestaron el propsito de contar con una organizacin previsora
que fuera capaz de ver las alternativas a mediano y largo plazo con las que podra
contar la Administracin Pblica.
La ley de 1958 hizo cambiar de nombre y contenido a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa por el de Secretara del Patrimonio Nacional,
la que tuvo bajo su responsabilidad los siguientes asuntos: vigilar, conservar y
administrar los bienes de la nacin; ordenar las normas que impongan modalidades a
la propiedad privada; mantener al corriente el inventario de recursos renovables y
no renovables; intervenir en las adquisiciones del gobierno federal; controlar y
vigilar financiera y administrativamente las operaciones de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; intervenir en la concertacin de
obras; llevar el catastro petrolero y minero.
La Secretara de Economa fue substituida por la de Industria y Comercio, a la que
se le encomienda el fomento a la produccin pesquera y el apoyo a los complejos
industriales; la Secretara del Trabajo intervendra, segn la nueva ley, en el equilibrio de los factores de la produccin; observar las relaciones estipuladas en los
contratos colectivos y en los contratos-ley; vigilar administrativamente las Juntas
Federales de Conciliacin y la Federal de Conciliacin y Arbitraje; llevar el registro
de las organizaciones obreras, patronales y profesionales e intervenir en los asuntos
relacionados con la seguridad social.
La organizacin, manejo y explotacin de los sistemas de riego estaran manejados
coordinadamente por las Secretaras de Recursos Hidrulicos y Agricultura y Ganadera.
Uno de los puntos ms interesantes fue la divisin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, que se haba mantenido como tal desde 1891, que dio paso
a la Secretara de Comunicaciones y Transportes y la Secretara de Obras Pblicas.
Por ltimo se estableci el Departamento de Turismo.
Las peridicas adecuaciones de la Administracin Pblica son uno de los aspectos
menos estudiados; los anlisis ms bien son hechos en trminos tcnicos dentro
de la propia burocracia, y resulta necesario esclarecer su contenido: la industrializacin exigi rganos gubernamentales que resolvieran la creciente complejidad de
un sistema en cambio constante que requera, paradjicamente, estabilidad para su
desarrollo. Fue una verdadera reforma interna para ir en consonancia con el ritmo
de acumulacin capitalista tanto interna como externa. Es necesario puntualizaren
esto ltimo, que el desarrollo estabilizador coincide a nivel latinoamericano con la
euforia desarrollista del proyecto de integracin regional.
95
Menospreciar las reformas hubiera significado para el gobierno mexicano el ser rebasado por la velocidad de los acontecimientos sociales y econmicos. En todo,
menos en eso, poda tacharse a la Administracin Pblica de lentitud; era ya tradicional la forma en que lograba captar y solucionar las demandas fundamentales, en
razn de su capacidad poltica para ponerse a la cabeza de los sucesos. No en vano
poda jactarse de una vieja tradicin burocrtico-administrativa con tendencias a
cumplir funciones difusas que le permiten penetrar con gran facilidad en los ms
diversos asuntos de la vida social.14
El inters por lo administrativo, durante el periodo Lpez Mateos, queda de manifiesto en el cuadro 3-16, en el que podemos observar cmo, despus de las administraciones de Alemn y Ruiz Cortines, donde el porcentaje del presupuesto dedicado
a asuntos administrativos era de 34.8 y 32.9 respectivamente, en contraste con el
51.9% y 5 2 . 7 % dedicados a las inversiones en el sector Econmico, en el sexenio
58-64 los gastos de administracin aumentan al 41.8% y pierde importancia el
gasto econmico. Es entonces vlido afirmar que despus de 18 aos de rpida
expansin industrial, el Estado se vio obligado a redefinir sus estructuras internas,
sin perder de vista la ley de 1946.
CUADRO 3-16
PORCENTAJE PROMEDIO DE LOS GASTOS DEL
PRESUPUESTO FEDERAL, CLASIFICADOS SEGN SU FUNCIN
(gastos efectivos)
Periodo
Presidente
Total
Econmicos
1900-1911
1911-1912
1912-1913
1917-1919
1920
1921-1924
1925-1928
1929
1930-1932
1933-1934
1935-1940
1941-1946
1947-1952
1953-1958
1959-1963
Daz
Madero
Huerta
Carranza
De la Huerta
Obregn
Calles
Portes Gil
Ortiz Rubio
Rodrguez
Crdenas
Avila Camacho
Alemn
Ruiz Cortines
Lpez Mateos
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
16.0
17.6
15.2
16.3
16.3
17.9
24.8
23.2
28.1
21.7
37.6
39.2
51.9
52.7
39.0
Sociales
6.6
9.9
8.9
2.0
2.3
9.7
10.1
12.9
15.8
15.4
18.3
16.5
13.3
14.4
19.2
Administrativos
77.4
72.5
75.9
81.7
80.5
72.4
65.1
63.9
56.1
62.9
44.1
44.3
34.8
32.9
41.8
FUENTE: James W. Wilkie, The Mexican Revolution: Federal Expediture and Social Change
since 1910, University of California press.
96
Los esfuerzos de programacin y coordinacin financiera durante el desarrollo estabilizador trataron de concentrarse en la Secretara de la Presidencia con el auxilio
de la Secretara de Hacienda. Para tal fin qued integrada, en 1962, la Comisin
Intersecretarial para la Planeacin Econmica y Social, que adems trat de elaborar planes conjuntos de accin y para todo el sector pblico, central y descentralizado.15 La creacin de esta Comisin pareci uno de los intentos ms firmes para
llegar a una cabal organizacin de las actividades administrativas, sin embargo no
fue as pues las atribuciones mal programadas y la falta de una definicin clara y
precisa del campo de accin dieron al traste con el proyecto. Hay que agregar,
adems, que su integracin tuvo cierto tinte conflictivo; la Secretara de Hacienda
por ser una institucin antigua y con gran experiencia, no iba a ceder fcilmente delante de la Secretara de la Presidencia, nueva y dbil todava a pesar del apoyo
presidencial. No era un problema de distribucin de funciones, era un problema de
poder burocrtico entre una institucin que a lo largo de los aos lo haba acaparado y otra que busc equilibrar la balanza para evitar la aparicin de un Estado
adentro de otro Estado. Tratar de remediar el asunto por medio de una comisin
no poda ir ms que al fracaso.
Otro intento mucho ms serio fue la creacin, en 1965, de la Comisin de Administracin Pblica, encargada de cumplir el mandato de la fraccin IV del artculo
16 de la ley de 1958. La Comisin naci con las siguientes atribuciones: 1. coordinar la accin y el proceso de desarrollo econmico del pas con justicia social;
2. introducir dentro del aparato gubernamental tcnicas de organizacin administrativa de las que resultaran estructuras convenientes para alcanzar objetivos futuros,
y 3. obtener una mejor preparacin del personal de gobierno. La creacin de la CAP
debe subrayarse como un hecho de la mayor importancia para la Administracin
Pblica mexicana, pues fue a partir de ella que la reforma administrativa se pudo
considerar como un proceso continuo y sistemtico.16 La Comisin estuvo subordinada a la Secretara de la Presidencia, desde donde empez a propalar todo un
ambiente de modernizacin en las estructuras gubernamentales.
Por lo que respecta al control de las actividades del sector paraestatal, la ley de
1958 encarg a la Secretara de Patrimonio Nacional esta importante funcin: en
1959 fue formada la Junta de Gobierno de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal para instrumentar su realizacin, la cual fue acompaada del acuerdo que dispone que las secretaras y departamentos de estado, as
como los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaboren
sus programas de inversiones.17 Estos programas despus fueron a adherirse al "Plan
de Accin Inmediata 1962-1964" proclamado por Lpez Mateos que vino a unificar, en cierta manera, los diferentes esquemas presentados en forma dispersa en los
anteriores aos de su mandato. El plan de Lpez Mateos encontr su continuidad
en el "Plan de Desarrollo Econmico y Social 1966-1970" presentado por Daz
97
La importancia financiera de las paraestatales era evidente, el 4 5 % de las inversiones del gobierno federal provinieron de ese sector, a pesar de la constante descapitalizacin; en el periodo 1969-1974 el dficit financiero se duplic. 22 El desarrollo
industrial ha tenido como uno de sus soportes bsicos la ampliacin del sector paraestatal, que tuvo que crecer y endeudarse para poder apoyar el desarrollo capitalista.
Realmente el subsidio a estas empresas represent una transferencia no slo para el
sector privado nacional, sino tambin, y en forma creciente, para los consorcios
transnacionales. Las empresas que ms subsidios captaron en 1974 fueron: Pemex,
1,087 millones; Ferrocarriles, 3,481; CONASUPO, 5,818; para los complejos industriales de Ciudad Sahagn y SICARTSA 986; Productos Pesqueros Mexicanos,
502 (5 veces ms que el ao anterior), y Guanos y Fertilizantes, 500. 23 El sistema
bancario del pas en 1960 dedic el 1 4 % de sus financiamientos para este sector;
en 1970 el 2 4 % , cinco aos despus asign el 4 0 % . 2 4 La importancia que adquiere
el capital financiero como soporte de la actividad econmica del Estado es incuestionable. Las instituciones nacionales de crdito aparecen en la dcada de los sesenta situadas en el lugar estratgico de la economa pblica; como apoyo para las propias instituciones gubernamentales y como decididas promotoras de la industrializacin. En este ltimo rengln la banca nacional aument su ayuda, entre 1942 y
1959, de 10 a 157 millones de pesos equivalente al 40 y al 6 0 % del crdito total
otorgado a la industria, con esos recursos fueron apoyadas las reas siderrgica,
carbonfera, ferrocarrilera, textil, alimenticia, papelera, qumica y elctrica. Estos
crditos fueron de gran utilidad para mantener el ritmo de crecimiento industrial al
9%. 2 S El crecimiento de las instituciones nacionales de crdito es palpable al analizar el crecimiento observado por tres de ellas entre 1942 y 1959:
98
1942
1959
17.4 millones
46.8 millones
155.6 millones
902.3 millones
1,304.3 millones
406.3 millones
En razn del volumen de recursos, de la variedad de campos en los que opera y por
lo moderno de sus estructuras administrativas, los bancos oficiales han sido uno de
los soportes ms firmes de la industrializacin. Su aportacin total al crecimiento
econmico entre 1942 y 1959 aument de 377.4 millones a 16,327.6 millones,
que corresponden al 31 % y 5 2 % respectivamente de los crditos otorgados por la
banca pblica.26 Donde ocupaba un lugar especial la Nacional Financiera, que por
aquellos aos aument enormemente su estructura corporativa, al tener injerencia
directa en por lo menos 29 empresas importantes, ms aparte los fideicomisos y las
empresas de participacin estatal en las que ya la tena.27 En 1959 el manejo de
fondos fideicomitidos y de pequeas y medianas industrias represent para Nafinsa
190.7 millones de pesos.
El contacto con las empresas privadas es mltiple, muchas de ellas crecieron al amparo del sector pblico, sobre todo aquellos que para desarrollarse tuvieron que depender de su f mandamiento, y que permanecen relacionadas por distintas circunstancias a l. La relacin creci, tambin, a travs del extenso aparato productivo y
de las obras realizadas por el sector oficial; el programa de obras pblicas, el crecimiento de la industria petrolera y elctrica durante los aos sesenta, fueron otros
tantos campos donde la vinculacin con las empresas privadas fue evidente: la vida
de muchas de ellas dependi del dinamismo de la actividad pblica.28
Pese a las mltiples deficiencias presupustales, las paraestatales siguieron creciendo,
quienes aumentaron agregativamente a despecho de los programas y planes gubernamentales centrales que trataron de darles coherencia. En los aos sesenta cobraron
vida los siguientes organismos: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (1960); Siderrgica Nacional, S.A. (1960); Compaa Nacional Distribuidora de Subsistencias Populares (CONASUPO) (1961); Aseguradora
Nacional Agrcola y Ganadera (1961); Administradora Inmobiliaria, S.A. (1963);
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (1963); Compaa de
Luz y Fuerza del Centro, S.A. (1963); Banco Nacional Agropecuario (1965); Bancos Agropecuarios-Norte, Noroeste, Noreste, Occidente, Sur y Sureste (1965);
Azufres Nacionales Mexicanos, S.A. de C.V. (1967); Industrial de Abastos (1967);
Sistema de Transporte Colectivo (1967); Siderrgica las Truchas (1969); Algodonera Comercial Mexicana (1969); Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia
(1961); Productora Nacional de Semillas (1961); Comisin Nacional de Fruticultura
(1961); Productos Forestales Mexicanos (1967); Instituto Mexicano de Asistencia a
la Niez (IMN) (1968); Gas Natural de Guadalajara (1968); Fosforita Mexicana,
S.A. de C.V. (1968); Alimentos Balanceados de Mxico, S.A. (1969).29
99
Una de las novedades importantes de esta lista es la aparicin de la Compai'a Nacional Distribuidora de Subsistencias Populares CONASUPO quien substituy a la
CEIMSA en el manejo del abastecimiento de productos bsicos, al respecto Lpez
Mateos deca:
La inquebrantable resolucin de completar la reforma agraria con una economa
ejidal fortalecida por la venta de sus productos a precios equitativos y remunerados; as como luchar porque nuestro pueblo disponga de alimentos suficientes que
satisfagan con amplitud sus necesidades, determin la substitucin de la antigua
CEIMSA por la CONASUPO.
Los objetivos fundamentales del nuevo organismo son: incrementar el mercado
rural mediante precios de garanta para productos bsicos del campo; mantener
reservas de artculos de primera necesidad que protejan el abasto del pas y regular
los precios de subsistencias populares en el mercado de consumo. 30
Como puede verse la CONASUPO vino a reforzar la actividad comercial del Estado
en la agricultura y no slo en las regulaciones mercantiles de exportacin e importacin, y los abastos citadinos, que era el papel fundamental de la CEIMSA. La ampliacin de la CONASUPO form parte de un esfuerzo gubernamental por penetrar, por
medio de diversas instituciones, en las actividades del campo. A lo que llam Lpez
Mateos la "Reforma Agraria Integral", que fue acompaada de la creacin de entidades especializadas como el Patronato del Maguey (1960); CORDEMEX (1961);
Azucarera de la Chontalpa (1961); Compaa Industrial de Atenquique (1962).3>
Obedeciendo al mismo plan fueron transformadas la Comisin Nacional del Maz
en la Productora Nacional de Semillas y la Comisin Nacional del Olivo en la Comisin Nacional de Fruticultura. 32 La atencin a los problemas del campo durante la
dcada de los sesenta vino a ser resuelta a travs de una "poltica burocrtica" consistente en crear instituciones segn problemas especficos y particulares, que dio
por resultado la parcelacin del fenmeno global. La especializacin sobresali en
todo el medio. Las demandas ejidales, por ejemplo, se transformaron en problemas
administrativos dentro del Fondo Nacional de Fomento Ejidal, creado para tal
efecto.
La expansin de las instituciones pblicas en el campo contrast con la baja en la
productividad agrcola; el aprovechamiento de la superficie irrigada que en 1965 fue
de 6 9 % se contrajo en 1970 al 58%. 3 3 Asimismo la rentabilidad por hectrea se
estanc, ya que en 1965 era de $3,961 por hectrea para aumentar tan slo a
$3,978 en 1970.34 El deterioro de la agricultura repercuti en otros sectores; uno
de los mecanismos ms utilizados en el proceso de industrializacin fue la transferencia de recursos agrcolas para importar bienes intermedios o de capital que entraron forzosamente en un proceso de contraccin. Las limitaciones agrcolas fueron causadas principalmente por: la orientacin hacia el mercado externo; la dificultad para aumentar las exportaciones; el estancamiento de los precios de los productos; el rgimen de tenencia de la tierra; falta de apoyo tcnico y financiero, por
100
ejemplo los recursos destinados por el sistema bancario bajaron de 1965 a 1970 del
12.2% al 9.1 %. 3 5
Otro punto que result definitivo en el rumbo que tom la agricultura mexicana fue
la localizacin de los sistemas de riego, que dio paso a la expansin de las unidades
capitalistas como las del noroeste del pas. Los insumos ms diversos tenan que ser
necesariamente aprovechados ah. La accin estatal, por mucho que hubiera querido mantenerse dentro de la vieja lnea agrarista, tena que virar sus objetivos hacia
las directrices marcadas por la ley del valor dentro del campo y no hacia los dictados del inters social. Las instituciones centrales y descentralizadas estaban subordinadas a esta conducta, y sobre todo aquellas de carcter crediticio y comercial.
Todo esto llev a que en 1960 el 1.4% de los propietarios tuvieran en posesin el
3 6 % de la tierra cultivable (por lo general la de mejor calidad) mientras que la
mitad de las personas con ttulos de propiedad slo tenan el 1 2 % de las tierras.
Las relaciones polticas se transformaron en relaciones administrativas: reparto
agrario, concesin de prstamos, apoyo tcnico, etctera. La desmovilizacin agraria
fue su caldo de cultivo. El Estado enmascar su accin bajo el ropaje burocrtico
haciendo olvidar que la relacin es entre dominados y dominadores y no entre
administrados y administradores. No hay que olvidar, sin embargo, que las funciones del Estado no son nicamente las de dominar y controlar, tiene, tambin, la
necesidad de reproducir las condiciones que dan razn de ser a esa dominacin y a
ese control. Es preciso intervenir ah donde las condiciones econmicas no permitieron el libre flujo de las relaciones capitalistas modernas. En un sin fin de casos, la
Administracin Pblica actu como destructora de cuellos de botella: apertura de
caminos, incentivos a ramas prioritarias, financiamientos y electrificacin. Esta
ltima, por cierto, fue nacionalizada, obedeciendo a un criterio de desarrollo capitalista interno, al ser liquidada la American and Foreign Power Company. La nacionalizacin de la industria elctrica no haba sido posible hasta entonces por una
serie de contradicciones legislativas, sobre todo con las reformas hechas a la Ley de
la Industria Elctrica de 1941. A fines de 1960, con las adicionesal prrafo sexto del
artculo 27 fue resuelto el asunto al aclarar que el Estado se encargara de la totalidad de la industria elctrica sin otorgar concesiones a ningn particular. La reestructuracin de las compaas dedicadas a este campo qued resuelta con la integracin
de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S.A. en 1963 que agrup a las Compaas Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S.A. y Luz y Fuerza del Sureste de Mxico,
S.A.3*
La nacionalizacin de la industria elctrica coincidi con el vertiginoso crecimiento de la produccin elctrica, su desarrollo es uno de los procesos ms notables de la
expansin de la economa pblica: en 1934 haba una capacidad de produccin de
405 Kw; en 1951, 270,027 Kw; en 1958, 284,560 Kw que en 1960 crecieron en
forma casi increble a un milln de Kw.
Cabe hacer mencin especial de la poltica de seguridad pblica que en el ao de
1959 se refuerza sensiblemente al crearse el Instituto de Seguridad Social al Servicio
101
de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el cual cumpli un doble propsito: llevar
la seguridad social a los burcratas y contar con su apoyo poltico. Decimos esto ltimo basndonos en el hecho de que, al ampliarse institucional mente, el Estado daba
lugar a la absorcin masiva de fuerza de trabajo de los ms distintos tipos, que una
vez en marcha presionaran por mejores condiciones laborales. Eso por un lado,
pero tambin era lgico pensar que al responder con esta importante institucin se
lograra la simpata y la participacin activa de los servidores pblicos en la lnea
poltica gubernamental.
El origen del ISSSTE se encuentra en la antigua Direccin de Pensiones Civiles y de
Retiro. Sin embargo, en esta Direccin no se prestaban servicios de salud, propiamente dicho, sino servicios de auxilio econmico. Nace el ISSSTE con la intencin
de proteger a los trabajadores pblicos, que hasta entonces no contaban con una
institucin de seguridad social. Quedan, entonces, bien delimitados los campos de
actuacin de los dos principales rganos dedicados a este campo.
A pesar de la creacin del ISSSTE, no se llegaron a cubrir las tremendas necesidades
que reclamaba el pas en cuestin de salud. Los altos subsidios que la federacin le
destin no lograron solventar las necesidades presupustales. De acuerdo con el censo de 1970, nuestro pas cont en ese entonces con alrededor de 48 millones de habitantes, segn informes publicados por las instituciones oficiales. El IMSS cubri
alrededor de 10 millones de derechohabientes, con un presupuesto global aproximado de 6 mil millones, es decir, 600 pesos anuales por cada derechohabiente. El
ISSSTE atendi a una poblacin cercana a los 1.3 millones de derechohabientes
con un presupuesto de 3 mil millones, lo que da 2,300 pesos por cada derechohabiente.37 Tericamente la poblacin no incluida (o sea 25 millones), fue atendida
por la Secretara de Salubridad y Asistencia, cosa que por lo dems es imposible.
Otro punto de inters consiste en analizar la situacin financiera de estas instituciones: en 1975 el subsector salud tena un presupuesto de 45 mil millones de pesos.
Las tres instituciones de salud participaron en dicho presupuesto en las siguientes
proporciones: S.S.A. 1 0 % , ISSSTE 2 5 % y el IMSS 65%.3
La mayor parte de este financiamiento es deficitario. Simplemente, para tener una
idea de esto, basta sealar las siguientes cifras: en el ao de 1977 los organismos
descentralizados sujetos a control presupuestal arrojaron un dficit de 21 mil millones de pesos, tocando al IMSS 4,300 millones y al ISSSTE 2,503 millones.
Las instituciones de salud aparte de estar dentro del rea de la problemtica mencionada, cumplen la muy importante funcin de cubrir ciertos gastos de mantenimiento y reproduccin de la fuerza de trabajo, aunque es necesario dejar constancia
que los trabajadores, tanto pblicos como privados, aportan con parte de su salario
al sostenimiento de estas instituciones. Todo esto tambin es una importante va de
transferencia de capital al sector privado.
102
Este era el acontecimiento ms importante en la relacin gobierno-empleados pblicos desde que Crdenas promulg el Estatuto Jurdico de los Trabajadores que
devino en el apartado B del artculo 123 cuya Ley reglamentaria correspondi expedir, tambin a Lpez Mateos.39 La atencin puesta en los burcratas era debido
al inters por reforzar el apoyo poltico que podan brindar frente a presiones de los
grupos populares, de los empresarios nacionales o del capital extranjero. Necesitaba
la Administracin Pblica mantener verticalmente unidos a sus trabajadores tanto
dentro de la jerarqua burocrtica, como en la lnea poltica.
Esta unidad se haca ms necesaria en la medida en que el Estado se enfrentaba a
situaciones mucho ms complejas y que requeran pronta solucin en las ms diversas ramas. Al cabo de cerca de veinte aos de industrializacin acelerada, las instituciones pblicas fueron objeto de un gran desequilibrio; al lado de las instituciones
modernas con los mejores sistemas administrativos convivan, y conviven, instituciones antiguas con sistemas caducos presas de la inercia. Jos Chaes Nieto hace
referencia a esto en los siguientes trminos:
. . .se advierte, que el crecimiento cuantitativo de dependencias y organismos pblicos no ha correspondido un desarrollo cualitativo y equilibrado de la administracin en su conjunto ms adelante abundando en el tema seala: Organismos
que trabajan con sistemas, procesos y operaciones que se fueron implantando de
manera emprica al paso del tiempo, a veces desde la Colonia, frente a instituciones establecidas con los mtodos ms modernos y apoyadas por recursos suficientes, lo que manifiesta la presencia de "pocas administrativas" diferentes, que
coexisten igualmente en una institucin con toda su secuela de descoordinacin
a ineficiencia de conjunto, al existir una influencia recproca entre ellas.40
Esto no era un problema nuevo para Mxico. En realidad tendra que situarse como
un fenmeno general observado en todos los Estados, y en las diversas pocas. La
explicacin, puede encontrarse en la "Ley de la Permanencia Institucional", que
destaca, entre otras cosas, la evidencia histrica de que muchas instituciones logran
sobrevivir a los cambios polticos y econmicos adaptndose a ellos y obedeciendo
a los requerimientos particulares de la poca, pero conservando el tipo de estructura
organizacional primitiva, o, en todo caso, adecuando sus elementos. Incluso, las instituciones mexicanas han sido copia del modelo francs del siglo XVIII y ms particularmente del rgimen democrtico-liberal de la revolucin de 1789 con la implantacin del Estado de Derecho.41 Han logrado permanecer, algunas de ellas, a lo
largo de la historia mexicana cumpliendo funciones especficas de acuerdo a las
tendencias y designios polticos.
Aunque, como decamos, esto no es un problema nuevo para Mxico, s aument
debido a la expansin acelerada de los rganos estatales que evidenci una polarizacin delicada en ellos. La disparidad se encontraba tanto a nivel general como dentro de los propios rganos internos de dichas instituciones. Los rganos estatales y
paraestatales sumaron en 1960 poco ms de 3,000 que no tenan, ni por asomo, una
103
104
El tcnico penetra a la estructura administrativa y opera sistemtica y habitualmente en ella; se presenta como agente de "cambio" efectivo tratando de racionalizar la
accin gubernamental. De este accionar, que podramos llamar interno, trasciende
al plano externo al tratar de dar soluciones "prcticas" a la totalidad de la problemtica social, reduciendo el plano analtico al universo de lo racional, a la congruencia de la lgica economtrica; se le concede al Estado la capacidad de influir
de manera prioritaria sobre los acontecimientos, encuadrando las causas y los efectos a la superficialidad de las manifestaciones. Problemas tales como los desequilibrios regionales, la mala distribucin del ingreso, quedan encuadrados en visiones
ahistricas.
Dos smbolos estn presentes: la necesidad de llevar a mejores niveles de desarrollo
al pas y a la capacidad del Estado para poder dar respuesta a estas necesidades. Al
igual que lo ocurrido en la empresa privada, el tipo de hombres que manejan las
organizaciones van cambiando. "Por acuerdo general, asuntos tales como las polticas de tipo de cambio fiscal y monetario, de inversin y de ahorro, y materias similares, ya no pueden ser dejadas por completo a los oficios rudos y expeditos de los
polticos. . . El tcnico en economa se ha convertido en un elemento integral, indispensable en las decisiones que afectan al desarrollo de la nacin". 47
Tambin, a diferencia del viejo poltico, tienen un camino diferente para recorrer la
jerarqua burocrtica; el poltico lo haca a travs del partido, el tcnico lo hace a
travs de las propias oficinas de gobierno. El partido ya no es el gran aportador de
cuadros.
Cabe aclarar que no es una substitucin total ni de un choque entre antiguas y nuevas corrientes burocrticas; en muchos casos hay un acoplamiento entre los tcnicos
y los polticos que sin duda siguen siendo indispensables para el sistema.
La estrategia de desarrollo estabilizador tuvo como sus principales promotores a los
economistas, la mayora de ellos ubicados en la Secretara de Hacienda o en las distintas instituciones del sector econmico. La aparicin de stos en la escena poltica empieza a partir de la penetracin de ciertos sectores intelectuales al aparato
pblico, que fueron los primeros en proponer alternativas tcnicas de solucin.48
La tecnocratizacin del Estado mexicano es la modalidad de un proceso ms general: la burocratizacin. En la medida en que aumentaron los camposen los que actuaban las instituciones, la pesada y parasitaria maquinaria burocrtica tambin
creci. Los mismos gobernantes tomaron conciencia de que era necesario racionalizar las distintas actividades pblicas.
A pesar del espritu de cambio, no pudieron instrumentarse las medidas administrativas integrales, lo que ocasion graves confusiones, irracionalidad y abusos burocr-
105
ticos. La dislocacin entre los viejos y nuevos sistemas pareci profundizarse. La necesidad de centralizacin administrativa apareci confundida con la centralizacin
personal. La falta de planeacin administrativa era evidente.49
A pesar de todas las medidas correctivas la inercia administrativa pareci ser ms
poderosa. Sin embargo, esta realidad no fue obstculo para que las nuevas corrientes
burocrticas se empearan en presentar un cuadro renovador para el sistema. El
culto a la tcnica y a la eficiencia se fue convirtiendo, poco a poco, en un verdadero
acto de religiosidad. Si los smbolos son el desarrollo del pas y la capacidad del
Estado, las herramientas cotidianas son: eficiencia y racionalidad.50
Los viejos postulados ideolgicos son dotados de un nuevo contenido; as, el nacionalismo es interpretado de conformidad con las ideas tecnocrticas. La mutacin
experimentada por las ideas revolucionarias no cancela su antiguo contenido; se
trata de adaptarlas a los nuevos tiempos. "La necesidad de un desarrollo independiente de Mxico respecto del imperialismo se sujetaban a las reglas que rigen la
discriminacin del error y la verdad, y la aplicacin del mercado interno mediante
la distribucin del ingreso, con la consecuencia necesaria del clculo entre lo conveniente y lo inconveniente; en otros trminos, su nica religin consista en la mstica de la eficacia". sl
Otra meta revolucionaria tambin es reinterpretada: el pensamiento tecnocrtico
nunca perdi de vista la preocupacin por menguar la inequitativa distribucin de
la riqueza, parte medular del programa de reformas sociales; pero esta preocupacin
nunca pretendi trastocar en su anlisis las estructuras mismas del sistema sino, ms
bien, evidenciar los peligros a los que se enfrenta su estabilidad. La profilaxis social
juega un importante papel para prevenir futuros conflictos.
La burocracia tiende a independizarse y a tomar al Estado como propiedad privada
para generar intereses particulares. Su fuerza reside en sus conocimientos tcnicos
del engranaje administrativo. Los modelos substituyen a la realidad. Es ste un
fenmeno general que se proyecta sobre la sociedad tecnolgica para legitimar las
decisiones de los dirigentes. Aunque se declara apoltica, succiona continuamente
poder; poder que en sus manos se esconde en el anonimato impersonal. De medio se
transforma en fin que persigue objetivos propios. Ya no es un simple instrumento
de ejecucin, ahora tambin es centro de decisin poltico que parsita el poder
inherente a sus funciones; la capacidad de decisin es monopolizada por los cuadros
tcnicos que cancelan la participacin de los grupos sociales en ellas. La sociedad se
convierte en el campo de su accin donde se experimentan y rectifican los resultados.
La tecnocracia no se contradice con la burocracia, es, por el contrario, su forma ms
modernizada que capitaliza para s los avances de la sociedad industrial. En ella
106
107
zador", que tuvo que cambiar sus objetivos debido a los constantes ataques emanados de estos grupos a pesar de que Mxico tena, y tiene, una de las tasas impositivas ms bajas de los pases latinoamericanos. El sistema fiscal no logr regular,
mucho menos afectar, los intereses de los altos estratos sociales. El poder econmico trataba entonces de determinar en forma ms directa la composicin del poder
poltico, y no slo en la superficie sino tambin en las estructuras internas de la
burocracia estatal, al ponerse al nivel en la composicin tcnica para poder as discutir cuestiones como: tasas y niveles impositivos, aranceles, auditoras fiscales,
reglamentacin sanitaria, control de prestaciones laborales y de seguridad social.
Sera un error atribuir nica y exclusivamente el desarrollo tcnico de las empresas privadas a su contacto con el Estado, ms bien las estructuras empresariales sufrieron un proceso similar, que no igual, al de las instituciones pblicas.
En estas condiciones, el viejo empresario mexicano inculto, preparado pragmticamente dentro del ambiente de los negocios, tiene que compartir las nuevas tareas
con gente tcnicamente capacitada. Empresarios jvenes educados en un buen
porcentaje dentro de las universidades. Son, lo que llama Vernon, los modernos lderes del mundo de los negocios en Mxico. "Con base en numerosas entrevistas Strassman observ que la clase de hombre de negocios mexicano haba llegado a ser dominada por dos tipos principales. Uno es el tipo macho, ya familiar,
quien se ve a s mismo como si estuviera empeado en una contienda secreta con
objeto de superar al gobierno, al consumidor y al competidor. El engao, las maniobras, la influencia y el secreto, son sus herramientas. El otro grupo ms nuevo en
origen, joven en edad consiste en los ejecutivos cientficos, mejor preparados,
quienes atacan el freno de las restricciones impuestas por sus mayores, mientras
buscan con impaciencia las oportunidades para aplicar sus implementos de anlisis
racionales a los problemas de los negocios.""
En este sentido podemos concatenar el anlisis con el proceso general observado en
la mayora de las estructuras capitalistas modernas: en vista de la alta complejidad
que revista la organizacin y la reproduccin de las unidades de produccin, y comercializacin, se tiene que echar mano de una forma nueva y superior de organizacin administrativa, en la que ya no importan tanto las decisiones individuales y
generales como las acciones tomadas en grupo y por especialistas, es este el tipo de
organizacin que ms conviene a las estructuras cuando son convertidas en complejas e imprevisibles.
El futuro de ellas ya no puede quedar en manos de la genialidad del magnate, tiene
que ser minuciosamente estudiado y previsto por los especialistas que al poder individual anteponen la fuerza de la tcnica. La industrializacin mexicana si por un
lado exigi un estado altamente organizado, por otro requera de empresas privadas
en constante expansin y con una mejor organizacin administrativa. La industrializacin adems de ser un hecho econmico era, tambin, un fenmeno administra-
108
109
nacional, para 1963 y 1964 disminuy su participacin del 15.7% y el 1 5 % , respectivamente.60 En contraste, el 2 0 % de la poblacin con mayores ingresos en
1950 recibi el 59.8% y en 1963 y 1969 aument 62.6% y 6 4 % . El "milagro
mexicano" tena bajo sus pies soportndolo la miseria de la mayora; como era
lgico esperarse los apoyos sociales, aunque sujetos por la poderosa maquinaria
gubernamental, sufrieron un debilitamiento, al igual que las justificaciones demaggicas desgastadas a fuerza de repetirse. Las condiciones de injusticia eran innegables
a pesar de las promesas estatales por solucionarlas. Diversos estudiosos haban
estado anticipando desde aos anteriores el acercamiento de una crisis producto de
los desajustes estructurales del capitalismo mexicano. El prembulo violento de tal
crisis lo fue el movimiento estudiantil de 1968. El Estado mexicano poda hacer
gala de un frreo control de las masas populares, aumentado a raz de los acontecimientos obreros de 1958, por medio de la fidelidad de las burocracias sindicales y
agrupaciones campesinas; pero el sector estudiantil, en su mayora de clase media
no haba visto la mano burocrtica sobre s, por lo que result el ms explosivo en
momentos en que el sistema social sufra un deterioro. En estas condiciones, Mxico entra a un periodo de crisis en la dcada de los setenta, en la cual se puso a
prueba toda la maquinaria estatal para poder solucionarla.
110
CAPITULO IV
1
Leal, Juan Felipe, op. cit., p. 103; para este tema ver: Cordera Rolando, op. cit., p. 494,
y Carrillo Castro, Alejandro, La reforma administrativa en Mxico, pp. 115-116.
Chaes Nieto, Jos, "Estructuras administrativas y poder poltico: el papel del ejecutivo en
Mxico", en, Franken, Tjerk, et. al.. Poltica y administracin pblica. Ed. FCPyS UNAM,
Mxico, 1973, p. 78.
dem.
Adolfo Lpez Mateos en la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, el 1o. de septiembre de 1961, Mxico a travs de los informes presidenciales (poltica laboral), p. 105.
dem.
Ibd, p. 113.
10
Ibd, p. 116.
11
12
Mxico a travs de los informes presidenciales (la administracin pblica). No. 5, T.V.,
p. 102.
13
14
La tradicin burocrtica es herencia de la administracin espaola. Para el tema de la herencia espaola de la administracin mexicana ver: Beneyto, Juan, Historia de la administracin espaola e hispanoamericana. Ed. Aguilar, Madrid, 1958; Brading, D.A. "Gobierno
y lite en el Mxico Colonial durante el siglo XVIII, en Historia mexicana, Mxico, 1974,
vol. XXIII, No. 4; Capdequi, Ots, El estado espaol en indias. Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975; Hintze, Otto, Historia de la formas polticas. Ed. Revista de Occidente, Madrid, 1968; Linch, John, La administracin colonial espaola. Ed. EUDEBA,
Argentina, 1967, y Miranda, Jos, Las ideas y las instituciones polticas mexicanas. Ed.
Instituto de Derecho Comparado, Mxico, 1952. Algunos autores hacen hincapi en que la
administracin mexicana tiene una gran flexibilidad porque desde sus inicios ha tendido a
cumplir funciones difusas ms que especficas cul es la caracterstica de la administracin
anglosajona.
15
111
16
17
18
19
20
21
22
Castaeda, Roberto, "Los lmites del capitalismo en Mxico. Las finanzas del Rgimen",
en Cuadernos Polticos. No. 8, abril-junio, 1976, p. 57.
23
Ibidem, p. 58.
24
Ib id, p. 60.
25
26
Ibid, p. 94.
27
Brsdefer, Gloria, et. al.. Las empresas pblicas en Mxico. Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1976, pp. 124-125.
28
29
El perfil de Mxico en 1980, loe. cit; Mxico a travs de los informes presidenciales (la
administracin pblica) No. 5, T. V., pp. 175 y ss.
30
31
dem.
32
Ibid, p. 128.
33
34
dem.
35
dem.
36
Ibidem, p. 131.
37
Montano, Guillermo, "Los problemas sociales", en Carmona, Fernando, et. al.. El milagro
mexicano. Ed. Nuestro Tiempo, Mxico.
38
Lagunera, Jos, Reunin nacional sobre el subsector salud. IEPES, junio, 1976.
112
39
D.O. 28 de diciembre de 1960, pocos das antes se expidi la ley que reforma y adiciona el
artculo 123. D.O. 5 de diciembre de 1960.
40
41
Para una ampliacin del tema vase: Hintze, O t t o , op. cit., y Tocqueville, Alexis de. El antiguo rgimen y la revolucin. Ed. Guadarrama, Madrid, 1969.
42
43
44
Galbraith, J.K., The new industrial state. Ed. Hougton State Miffin Company, Boston, USA,
1 9 7 1 , pp. 5 9 - 7 1 , Traduccin al espaol en Ed. Ariel. Galbraith denomin a todo el proceso
de tecnocratizacin y su influencia en las organizaciones como la tecnoestructura.
45
46
47
Vernon, Raymon, El dilema del desarrollo econmico de Mxico. Ed. Diana, Mxico, 1977,
pp. 153-154.
48
49
50
Lefebvre, Henri, Contra los tecncratas. Ed. Granica, Argentina, 1973, p. 15.
51
52
53
JOS F L O R E N C I O F E R N A N D E Z S A N T I L L A N
113
54
ss
56
Tello, Carlos, "Notas para el anlisis de la distribucin personal del ingreso en Mxico".
El trimestre econmico, No. 150, Mxico, 1 9 7 1 , p. 6 3 1 .
57
58
59
60
Cordera, Rolando, "Los lmites del reformismo: la crisis del capitalismo en Mxico", en
Cuadernos Polticos, No. 2, oct.-dic, 1974, p. 4 3 .
p. 79.
CAPITULO V
DESARROLLO COMPARTIDO
La crisis acontece en un marco internacional de contraccin de las actividades econmicas en diversos campos: flujo de capitales; comercio internacional; lmite en
los abastecimientos petroleros, la aparicin de un nuevo fenmeno nunca antes
observado en los periodos de crisis econmica: el estancamiento con inflacin. En lo
nacional, adems de la consecuente influencia de los problemas a nivel internacional, coinciden las crisis provocadas por las dislocaciones y diferencias del crecimiento
observado a lo largo de los ltimos treinta aos y la terminacin inevitable de un
pretendido modelo de desarrollo. El ritmo general de la economa mexicana fue
cada vez ms lento: de 1940 a 1970 alcanz el 7 % en promedio, de 1970 a 1976
disminuy al 5 % y de 1975 a 1976 fue apenas de 2 . 2 % . El sector que llev la
peor parte en este decaimiento general fue la agricultura; en los mismos aos la disminucin se dio en las siguientes proporciones: 3.7%, 0.1 % y a -2.1 % . ' La duracin de la crisis es de largo alcance; empieza a manifestarse desde finales de los
sesenta y perdura a lo largo de todo el sexenio echeverrista. En lo econmico present los siguientes indicadores: deterioro acelerado del poder adquisitivo de las
masas; estancamiento de la inversin privada; aumento desmedido del gasto pblico
a costa del creciente endeudamiento externo; desempleo y debilitamiento en el
comercio internacional. En este ltimo punto el tan deseado objetivo de exportar
productos manufacturados qued cancelado. Nuestro pas sigui observando las
mismas caractersticas del gran nmero de pases subdesarrollados, es decir, exportador de materias primas, productos agrcolas y en menor cantidad de energticos y,
por el otro lado, importador de bienes industrializados, capital, etctera.2
La crisis era, adems, el desenmascaramiento de la verdadera realidad del desarrollo mexicano; el tan trillado "milagro" no se haba logrado. Ahora poda verse
con ms claridad que el rgimen de la revolucin tom el camino de la industrializacin a costa de la pauperizacin de las masas populares.
El papel rector del Estado estaba fuera de toda discusin, las demandas y descontentos quedaron muy lejos de poder alcanzar el nivel de cuestionamiento global
e instrumentar una alternativa viable y diferente a la ofrecida hasta entonces. El
grado organizativo de los grupos descontentos era realmente pobre. A pesar de
todo, el grueso de las masas obreras y campesinas estaban en las manos de las organizaciones identificadas con el rgimen. Frente al espontanesmo y a las verbalizaciones seudoradicales, haba todo un sistema poltico cuya base de apoyo segua
118
siendo la poltica de masas. En Mxico no es posible decir que las fuerzas de izquierda hayan podido estructurar un frente de masas que ponga en peligro las
formas existentes.3 La poltica de masas, frmula continua del rgimen, contaba
ahora, adems, con una gran diversidad de mecanismos administrativos y legales
para su ejecucin; por ejemplo, la reforma a la Ley Federal del Trabajo, promovida por Daz Ordaz, fue instrumentada con gran fuerza por Echeverra, quien
bajo estas condiciones pudo negociar importantes contratos colectivos como el de
los Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de Electricidad, Petrleos Mexicanos, Industria Cinematogrfica y el de la Industria Minera. Se ganaba, pues, un
alto grado de estabilidad dentro de la crisis al haber resuelto las relaciones laborales con sectores obreros de tanta importancia como los mencionados. Otra va de
aseguramiento del equilibrio de presiones sociales era la ampliacin de los servicios
asistenciales; as, el IMSS inform en 1972 de la extensin de sus operaciones a
once millones 200 mil personas y el ISSSTE a un milln 680. 4
Caracteriza al sexenio 1970-1976 la creacin de un sinnmero de organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritarias y minoritarias, as
como tambin la instalacin de numerosos fondos, comisiones y fideicomisos; tales creaciones pueden calificarse de agregativas y espontneas.
Es notorio esto en el caso de la relacin con los obreros. Si no era posible mejorar
su nivel de vida, s podan crearse instituciones que aparentemente vinieran a "solucionar" las necesidades de vivienda, adquisicin de artculos a bajo costo y la proteccin al consumo, por ejemplo con los servicios del Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores INFONAVIT; el Fondo Nacional de Fomento y Garanta al Consumo de los Trabajadores - F O N A C O T - , y el Instituto
Nacional del Consumidor.
El INFONAVIT dispuso de un capital inicial cercano a los 5,500 millones de pesos
operando en 8 ciudades de la Repblica; para 1973 se deca que haba ya 3 millones de trabajadores inscritos con posibilidades de alcanzar vivienda, aunque tal
posibilidad no era muy alentadora puesto que el instituto operando a su mxima
capacidad poda construir un mximo de 100 mil, que en realidad fue de 54 mil. 5
Como solucin para el problema de la vivienda no era muy efectivo, pero s para
mantener la expectativa de los trabajadores de "algn da" contar con vivienda.
El FONACOT en 1975 extendi crditos por 670 millones de pesos para 106,000
trabajadores y sus familias. El presidente explic as la justificacin de su creacin:
Una vida mejor para los trabajadores es el objetivo del Fondo Nacional de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores. Democratizar el Crdito y
unificar el poder de compra de las mayoras. Pone al alcance del obrero el ahorro
de la sociedad y le ofrece, a precios e intereses notablemente reducidos, bienes
indispensables. Transfiere recursos de quienes encarecen la produccin, hacia los
sectores que efectivamente contribuyen a crearla.6
-\ 19
En 1973, en medio del deterioro del salario de los obreros, fue acordada la autorizacin de la semana laboral de cinco das como contrapartida para equilibrar las condiciones de trabajo y de pago. La medida fue acompaada del envo al Congreso de
la Unin de la iniciativa presidencial para facultar a la Comisin Nacional de Salarios Mnimos, en la puesta en prctica de un ajuste salarial de urgencia que contrarrestara la baja en el nivel adquisitivo.7 En 1974 fue dispuesta la revisin anual de
los contratos colectivos en lugar de la de dos aos como se haca anteriormente.
Esta serie de polticas, ms la repeticin continua del llamado a la unidad de los
obreros con el Estado, fueron los canales ms utilizados para mantener la estabilidad. Resulta interesante citar lo dicho por Echeverra en su ltimo informe de gobierno.
Hemos dicho que el nuestro es un pas de trabajadores. Para afianzar la independencia nacional es indispensable la cohesin en las filas obreras. Cualquier fisura
ser aprovechada por los enemigos de Mxico. Dividir el movimiento obrero, no
importa el lenguaje o el seuelo que se use, es estrategia contrarrevolucionaria.8
El carcter rector del Estado sigue estando presente como elemento indispensable
para contrarrestar los conflictos generados por la dinmica econmica y poltica.
Por otro lado la poltica agraria tuvo ciertas variaciones: a diferencia del periodo
cardenista en el que el Estado poda imponer condiciones a los latifundistas con el
apoyo organizado de los campesinos, ahora ese mismo apoyo, aunque ya no tan sincero, no tan identificado, fue utilizado para presionar a los latifundistas que haban
concentrado a lo largo de los aos una serie de privilegios que ya para entonces resultaban ser inaceptables. Tratbase por este mismo contexto de actualizar los compromisos con las masas.
En Mxico la seguridad en la tenencia de la tierra se funda en la ley. Los nicos
que pueden sentirse intranquilos son aquellos que, al margen de sus preceptos,
120
Dada la crisis agrcola, que fue a su vez el sector ms desprotegido y que ms resinti el peso del desarrollo industrial, hubo una rectificacin, si as se puede llamar,
de la poltica gubernamental, frente al ejido: por primera vez despus de ms de 30
aos apareci nuevamente dentro de los proyectos gubernamentales el apoyo a la
colectivizacin.12 La razn fundamental de esta rectificacin fue el fracaso de la
reforma agraria y la necesidad de presentar una alternativa de solucin al creciente
descontento campesino. Desde haca varios sexenios el reparto agrario fue declarado como una frmula, pero no como la nica de la reforma. Sin embargo, a pesar
de tales declaraciones el reparto segua constituyendo la piedra angular de la poltica gubernamental en el campo. Hasta que frente a una crisis de tales proporciones,
donde la produccin no slo disminuy su participacin en el producto interno
bruto sino que decreci en trminos absolutos, el gobierno no pudo mantener las
posiciones adoptadas en otros tiempos.
El apoyo a la colectivizacin hubo de ser acompaado por la declaracin respectiva
del respeto a la autntica pequea propiedad y la expedicin, importante por lo
dems, de la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, en la cual fue asentada la
proteccin y estmulo a los tres tipos de propiedad amparados por la Constitucin:
ejidal, comunal y pequea propiedad. " . . . propicia la distribucin equitativa de
las tierras y las aguas, y hecha las bases para una organizacin eficiente y productiva
en el campo; instaura el voto secreto en la eleccin de las autoridades del ejido y
prohibe que stas se reelijan indefinidamente, fortalecindose as su vida democrtica; reconoce la igualdad plena del hombre y la mujer como sujetos de derecho
agrario; a las mujeres campesinas del ejido las dota de tierras para formar unidades
agrcolas industriales, en las que podrn realizarse tareas productivas de beneficio
colectivo: elimina la posibilidad de que las comunidades indgenas sean despojadas
de sus tierras, al declarar que stas son inalienables, imprescriptibles e inembargables, aunque no hayan sido confirmadas o tituladas; protege a los campesinos en
121
caso de que se expropien tierras ejidales, sentando las bases para que los ejdtanos
puedan dedicarse a otras actividades productivas, y descentraliza y hace ms giles
los procedimientos, agrarios".13 La nueva ley tambin hizo nfasis en la organizacin de los campesinos, que segn propsitos expresados, deba conceptuarse no
slo desde el punto agrcola y ganadero, sino desde la capacitacin para el establecimiento y direccin de empresas agroindustriales. A este propsito obedeci el
programa de industrializacin agraria que bajo la responsabilidad del Fondo Nacional de Fomento Ejidal promovi el presidente. Con una inversin de 325 millones
de pesos fueron puestas en operacin 124 industrias para beneficio de 64 mil
ej dtanos.14
Destaca adems de la promocin a la colectivizacin y la industrializacin agrcola,
el apoyo crediticio, que en 1973 aument el 4 1 % en relacin al ao anterior, al
disponer las principales instituciones de crdito por 11 mil 149 millones de pesos
para la agricultura. La crisis hizo imperativa la unificacin de las diversas instituciones que operaban en el campo; a nadie escap que la baja de la produccin tena
que ver con el atrofiamiento burocrtico provocado por el gran nmero de organismos pblicos que, con mucha frecuencia, tenan duplicidad de funciones y a veces
hasta actividades contradictorias, por lo cual fue expedida la Ley General de Crdito Rural, para fusionar la banca oficial agropecuaria. Otra de las acciones significativas del gobierno en este sentido fue la creacin de la Comisin Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario que trat de definir metas y objetivos para unificar
esfuerzos y criterios de las instituciones dedicadas a este sector. Aunque con buenas
intenciones, la comisin tena el grave defecto de no contar con una infraestructura
institucional propia que le permitiera ponerse a la altura de aquellas instituciones
que, supuestamente, iba a coordinar, por lo que al no haber una ligazn interinstitucional slida, por muy buenos propsitos que hubiera, el intento no pudo fructificar.
Otro de los grandes males burocrticos en el campo era el rezago agrario: en 1971
existan resoluciones presidenciales por 15 millones de hectreas sin ejecutar. Al
conocerse este problema fue puesto en marcha un programa urgente de actualizacin que regulariz 753 resoluciones equivalentes a ms de 5 millones de hectreas.
Sin embargo, la carga acumulada a lo largo de los aos era extremadamente pesada,
en razn de que muchas de esas resoluciones eran ya inoperantes o haban resultado
inadecuadas para el momento en que eran regularizadas. El rezago agrario no era un
problema simplemente administrativo, sino tambin de adecuacin econmica y
social.
La pol tica de seguridad, con todas sus ventajas y defectos, penetr en ciertos sectores y grupos agrcolas, se proyect la incorporacin de los apicultores, cacaoteros,
copreros, tabacaleros, trabajadores forestales, refineros y mineros de los Estados de
Campeche, Chihuahua, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Veracruz y
Zacatecas. Aparte de estos proyectos el Seguro Social ya haba incorporado a los
122
123
Pese a los esfuerzos gubernamentales, la crisis trajo consigo la polarizacin de la riqueza, el desequilibrio de las ramas y sectores productivos y la dislocacin del comercio,
con lo que salieron favorecidos aquellos establecimientos con ms solidez econmica
y organizativa, es decir, las empresas monoplicas industriales, comerciales y financieras, en detrimento de los pequeos y medianos empresarios. No son pocas las empresas de este tipo que quebraron o fueron captadas por los grandes grupos en operaciones de corporativizacin.
En este ambiente se declara la inoperancia del modelo de Desarrollo Estabilizador y
es propuesto otro que se adece a las nuevas condiciones que impone la crisis. Es un
intento para contrarrestar, asimismo, sus efectos en las grandes masas, hacindolas
partcipes de la riqueza generada en la actividad econmica, cuya premisa fundamental es que el proceso de desarrollo tiene que contemplar la participacin de los
grandes grupos sociales. Se trat, sobre todo, de romper con las viejas diferencias y
polaridades. Todo esto sin olvidar las bases del sistema poltico y social contenidas
en la Constitucin de 1917. Tal modelo es el Desarrollo Compartido.
El sentido de renovacin lgicamente tendra que afectar a la Administracin Pblica
Como brazo de ejecucin, como fuerza organizativa, indudablemente tena que
ponerse al da para llevar a cabo los esquemas del nuevo proyecto. Entre otros
objetivos, la reforma tuvo el inters de contar con instituciones menos costosas y
ms eficientes. El replanteamiento de las condiciones del pas tena que repercutir
forzosamente en la reorganizacin de la Administracin Pblica.
La reforma administrativa mexicana de principios de los aos setenta pudo superar
la desunin y el fraccionamiento de anteriores esfuerzos reformadores. Por primera
vez fue posible conjugar la intencin con condiciones positivas para llevar a cabo un
124
125
Exista un problema ms por resolver: el control sobre una gran cantidad de instituciones. Era evidente la falta de coordinacin y la prdida de autoridad sobre grandes
sectores de la Administracin Pblica. A pesar de la verticalidad y jerarquizacin, ya
no era posible abarcar el enorme y creciente sector paraestatal. Su control sigui
apoyndose bsicamente en la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, reformada el 31 de diciembre de 1970.
Tres secretaras eran las encargadas de ese control: Patrimonio Nacional, administrativo; Hacienda y Crdito Pblico, fiscal; y Presidencia, Inversiones.
Para que se tenga una idea de la magnitud alcanzada por las paraestatales, diremos
que en 1975 las 400 empresas ms importantes participaron con el 11.2% en el
Producto Interno Bruto del pas. Aportaron el 12.5% de !a recaudacin fiscal y
contribuyeron con el 32.6% de las exportaciones nacionales.23 A pesar de la experiencia y fuerza de las tres secretaras mencionadas, era extremadamente difcil dictar pautas y dirigir acertadamente a los organismos y empresas estatales.
Los organismos descentralizados aumentaron entre 1970 y 1976 con las siguientes
entidades: Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971), Centro para el Estudio
de Medios y Procedimientos Avanzados en la Educacin (CEMPAE) (1971); Comisin Nacional Coordinadora de Puertos (1973); Comit Unificador de Frecuencia
(1971); Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (1970); Instituto del Fomento
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (1972); Instituto Mexicano de Comercio Exterior (1970); Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica (1971);
Instituto Nacional de Energa Nuclear (1972); Instituto Nacional para el Desarrollo
de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular (1971); Fondo para el Fomento de las
Exportaciones de Productos Manufacturados; Fondo de Fomento y Garanta para
el Consumo de los Trabajadores (1974); Productos Pesqueros Mexicanos (1971);
Comisin Nacional de Zonas ridas; Comisin Nacional de la Industria Azucarera;
Tabacos Mexicanos; Fondo Nacional de Equipamiento Industrial; Fondo Nacional
de Fomento Industrial; Financiera Nacional de la Industria Rural; Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas; Productos Forestales de la Tarahumara, y Forestal "Vicente Guerrero". 24 Destacan en la fundacin de estas instituciones, por lo
menos, tres propsitos: 1. la actualizacin, por medio del mejoramiento tcnico, de
los sistemas educativos; 2. el inters de contar con instituciones pblicas que organicen y estudien el contacto comercial, educativo y tecnolgico con el exterior, y 3.
tratar por la va administrativa las crecientes presiones que en materia de vivienda
venan ejerciendo los trabajadores.
Por lo que se refiere a las empresas ms importantes, PEMEX aument su capacidad
de refinamiento de 592,000 a 1.1 millones barriles diarios de 1970 a 1976; el refinamiento de crudo en esos mismos aos se increment de 487,000 a 935,000 barriles diarios. Las exportaciones tambin se incrementaron, pues de un valor de $504
millones pasaron a $6,000 millones entre 1970 y 1976.25
126
En la industria elctrica fue notable la produccin al duplicarse en el sexenio la capacidad instalada de generacin:
Pasar en este rengln de 6 millones de kilovatios en 1970, a doce millones en el
presente ao (1976) y beneficiar con este servicio a 14 millones de personas ms,
requiri una inversin de $26,000 millones, los cuales provinieron en forma considerable, de la oportuna elevacin de las tarifas y de la justa revisin de los subsidios.26
127
128
el Desarrollo de la Industria Siderrgica, la Comisin Coordinadora para el Desarrollo de la Industria de Maquinaria y Equipo, y la Comisin Coordinadora de Puertos. 34 Adems de esta poltica administrativa, fue expedida la Ley de Inspeccin
de Adquisiciones de 1972, para controlar las compras del sector pblico y de las
paraestatales en particular, y fue publicado el decreto presidencial del 7 de abril
de 1975 en el que se establecieron diversas normas para los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal como son: la obligacin de presentar
bimestralmente informes de actividades que deberan contener: estado financiero,
avance de los programas de operacin, adquisiciones, etctera.35
Cabe el comentario sobre las herramientas para la planeacin, control y coordinacin utilizadas: en trminos de integracin y coordinacin administrativas, las Comisiones resultan inconvenientes debido a que no presentan, como anteriormente
mencionamos, una slida infraestructura institucional ni garantizan la continuidad
de acciones por tener un carcter intermitente, de tal suerte que la definicin de polticas y su consecuente implantacin, quedan sujetas a la conveniencia y disposicin
de las instituciones participantes y no a una real y efectiva conducta integral que
parte de la unidad. Por lo que respecta al decreto de.1975, esto no significa ms que
la acumulacin de tareas dentro de un solo rgano y dentro de una sola secretara;
a lo que ms se poda llevar era a una supervisin general y no a la implantacin sistemtica de acciones concretas sobre las empresas estatales.
El cambio sexenal de 1976 fue realizado en medio de fuertes presiones polticas
internas y externas: enfrentamientos entre el Estado y el sector empresarial; dificultades para mantener la paz social en varios estados del pas; recesin econmica,
y dificultades en las relaciones internacionales, en especial con los Estados Unidos.
"La sucesin presidencial ocurre en una situacin de fuerte deterioro de la legitimidad del Estado mexicano y cuando se vuelven evidentes los problemas en el sector
externo de la economa y la condicin crtica de las finanzas pblicas". 36
De entrada se considera necesario hacer vigentes las fuentes originales del sistema
poltico mexicano.
El largo proceso de nstitucionalizacin nacional, hoy consolidado, hace posible que
estas mismas instituciones nacidas con un compromiso de masas sean los elementos
aptos para equilibrar la serie de desviaciones ocurridas a lo largo de los aos.
La permanencia del sistema tiene como uno de sus ejes fundamentales la capacidad
de rectificacin. De ah que se propusieran tres grandes vas instrumentales de accin: la alianza para la produccin, la reforma poltica y la reforma administrativa.
La primera representa el llamado a todos los sectores sociales para integrarse en un
esfuerzos comn para resolver la crisis y diluir las asperezas de aos anteriores. Los
empresarios apoyan el llamado a la unidad; las organizaciones obreras y campesinas
129
simpatizaron de igual modo con la iniciativa. Esta, es un primer canal del restablecimiento de la confianza y el aglutinamiento social en torno del Estado.
Cobran especial importancia los energticos y los alimentos;37 los primeros, como
generadores de divisas que hagan posible el aumento de la riqueza nacional, con una
serie de adecuaciones para utilizarlas sin desajustes al interior del pas. Los segundos,
para atender las demandas bsicas de las grandes masas, de ah la razn del establecimiento del Sistema Alimentario Mexicano y la Coordinacin General de Productos
Bsicos. De igual forma, la generacin de empleos se considera prioritaria.
Existe adems la idea constante de corregir disparidades y deficiencias en el aparato
productivo a travs de los planes de congruencia que intentan hacer acordes los distintos planes y programas que han entrado en operacin como el Plan de Desarrollo
Urbano, el Plan de Desarrollo Industrial y otros.
La reforma poltica persigue la participacin de fuerzas heterogneas. Es uno de los
intentos ms importantes que se han hecho en este sentido para activar la vida poltica del pas, as es de trascendental el esfuerzo por dar fuerza a algo que paulatinamente fue atrofindose. Lgicamente, de esto deriva la activacin del legislativo
que viene a darle legitimidad a la relacin Estado-sociedad al permitir la representatividad de organizaciones y corrientes polticas, que en ltima instancia, representan
la presencia de la sociedad en el Estado.
Durante las dcadas anteriores, el desarrollo econmico requiri de la instalacin de
un ejecutivo fuerte al cual, incluso," le qued adherida la representacin social de las
organizaciones de masas. La representacin de las clases sociales se entendi a travs
de la mediacin de las organizaciones obreras y campesinas. Tal estructura, al correr
del tiempo, lleg a asfixiar la comunicacin poltica. Esto es uno de los productos
ms singulares de la burocratizacin: el debilitamiento del legislativo frente al ejecutivo. 38 La teora clsica referente a que el legislativo diseara la voluntad general
y el ejecutivo la llevara a cabo,39 en el caso mexicano, es muy relativa; aqu la fuerza del ejecutivo es tal, que permite el diseo de acciones de uno y otro orden. Las
mismas instituciones administrativas se transforman en los receptculos ms dinmicos de las demandas sociales.40 El avance econmico en Mxico marc hacia el
desarrollo acelerado del ejecutivo y la prdida de importancia del legislativo. El
momento de la reforma poltica marca un momento cualitativamente distinto en la
poltica nacional. Darle juego al legislativo, permitir la entrada de organizaciones vivas y diferentes representa una activacin en la comunicacin entre el Estado y la
sociedad.
Por ltimo, el ejecutivo, a travs de la Reforma Administrativa, trata de adecuarse a
las condiciones actuales y tambin hacer prospectiva sobre las futuras. Se concepta
- y esto es de gran importancia- como un instrumento para llevar a cabo los pro-
130
131
En dcadas precedentes puede distinguirse la forma cmo fue creciendo el aparato pblico agregativamente respondiendo a necesidades coyunturales y sin ningn
plan preestablecido, lo que dio lugar a una pesada e irracional administracin.
Hoy se trata de rectificar y organizar de una forma ms sencilla aquello que se haba convertido en un verdadero laberinto burocrtico y que estaba convirtindose
en una barrera de la dinmica poltica y social.
La Administracin Pblica central que desde 1958 no haba sufrido grandes alteraciones, es modificada en diversos aspectos y qued conformada de la siguiente
manera:
Secretara de Programacin y Presupuesto
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
Secretara de Comercio
Secretara de Trabajo y Previsin Social
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Secretara de Reforma Agraria
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Salubridad y Asistencia
Secretara de Turismo
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
132
Secretara de Marina
Departamento de Pesca
Departamento del Distrito Federal
La ley reubic funciones y responsabilidades en diversas secretaras; sobresale la distribucin de stas entre las Secretaras de Hacienda y la de Programacin y Presupuesto, las siguientes funciones quedaron bajo la responsabilidad de la primera: estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las leyes de
ingresos federales y del Departamento del Distrito Federal; determinar los criterios
y montos globales de los estmulos fiscales; proyectar clculos de ingresos; practicar
inspecciones y reconocimientos de adquisiciones y almacenes; intervenir en todas
las operaciones en las que se haga uso del crdito pblico; manejar la deuda pblica;
dirigir la poltica monetaria y crediticia.
A Programacin y Presupuesto correspondi: elaboracin de planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico y social; elaborar el plan general de
gasto pblico de la Administracin Pblica Federal; fomento regional; establecer
los lineamientos de las estadsticas del pas; proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egresos de la Administracin Pblica Paraestatal;
formular el programa de gasto pblico y el proyecto del presupuesto de egresos de
la federacin; planear, autorizar y evaluar el ejercicio del gasto pblico y el presupuesto de egresos de toda la Administracin Pblica Federal; controlar y vigilar
financiera y administrativamente las operaciones de las empresas paraestatales. Es
esta la secretara que ms reforz sus atribuciones e, incluso, capt algunas que
anteriormente estaban en manos de la Secretara de Hacienda como la de planeacin del gasto pblico y el presupuesto de egresos. Asimismo pas a formar parte de
Programacin y Presupuesto el control y vigilancia, en trminos financieros y administrativos, del sector paraestatal anteriormente encargada a Patrimonio Nacional.
Como el aspecto de mayor importancia dentro de las nuevas funciones est la planeacin y adjudicacin de recursos de toda la Administracin Pblica.
La Secretara de Industria y Comercio desapareci, sus funciones fueron reubicadas:
a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial correspondi la integracin y
programacin de la industria paraestatal as como el fomento industrial. A la Secretara de Comercio se le encomend el control y regulacin de la distribucin y el
consumo. Los asuntos de pesca fueron adscritos al nuevo Departamento dedicado a
esa actividad.
Las secretaras de Agricultura y Ganadera y de Recursos Hidrulicos fueron integradas en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos para poder llevar a
cabo acciones ms congruentes en el agro.
133
La ltima de las variaciones significativas fue la aparicin de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, antigua Secretara de Obras Pblicas. A la
cual se le asign la planeacin del desarrollo de los centros urbanos y la proyeccin
de los movimientos demogrficos.
Sin embargo, lo que verdaderamente destaca del nuevo ordenamiento es que, por
primera vez, aparece comprendido el sector paraestatal. El control global en adelante no se llevara a cabo en una sola secretara, sino por cada una de las entidades
centrales que tenga que ver con el campo de actividad. Resulta de una gran importancia lo anterior, tanto por la nueva estructuracin del sector paraestatal como por
la solucin de antiguas insuficiencias jurdicas que no permitan proceder a una
verdadera planeacin, evaluacin y control, lo que redund en la imposibilidad de
delinear una poltica general y una programacin sectorial.45
Los programas y pasos de la reforma administrativa emanan de la Nueva Coordinacin General de Estudios Administrativos substituto de la Direccin General de
Estudios Administrativos, de la ya desaparecida Secretara de la Presidencia. La
Coordinacin tiene ahora un papel destacado, tanto porque la reforma administrativa ha cobrado una importancia mayor dentro de la Administracin Pblica, como
por su nueva ubicacin: depende ahora directamente del Presidente de la Repblica.
Para la puesta en prctica de la Reforma Administrativa se delineron pasos secuenciales: la primera etapa, llamada de reorganizacin institucional, busc el reordenamiento de tunciones sustantivas del sector central para corregir duplicaciones y traslapes, y as poder asignar responsabilidades y establecer las bases para la coordinacin entre las paraestatales y las secretaras; la segunda etapa, reorganizacin sectorial, una vez definidos los lincamientos institucionales, implant el sistema de relacin sector central-sector paraestatal, para poder as dar coherencia a los programas.
Los sectores son agolpamientos que integran a los rganos dedicados al mismo
campo de actividades; la tercera etapa denominada de revisin de cruces intersectoriales trat, una vez definidos los sectores, de interrelacionarlos para buscar la complementacin y auxilio de unos con otros.46 El programa de reforma administrativa
comprende otras dos etapas las cuales ya no estn tan ligadas a la reorganizacin
institucional; se trata de la reforma de ventanillas y la reorganizacin de los sistemas
de personal.
La sectorizacin defini niveles y atribuciones especficos: 1. nivel global o macroadministrativo cuyo responsable es el presidente quien define los lineamientos y
polticas y el marco jurdico, auxiliado en el nivel sustantivo por el gabinete y los
gabinetes especializados, y en el nivel adjetivo por las dependencias' de orientacin
y apoyo global Secretaras de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Crdito Pblico 2. nivel mesoadmnstrativo en donde se encuentran los coordinadores de sector, que son las secretaras responsables de un campo especfico de la ac-
134
135
programas financieros; autoevaluarse internamente y presentar la informacin necesaria para la evaluacin general de sector; someterse a la aplicacin de auditoras
externas. Su marco de autonoma jurdica se sigue respetando, pues no hay subordinacin jerrquica formal, pero s una vinculacin de coordinacin y responsabilidad de funciones. Su integracin estar garantizada por la asignacin de objetivos y
metas y la dotacin racional de recursos previamente planeados.
La sectorizacin ha sido planeada tomando en cuenta el Plan Global de Desarrollo
1978-1982, que contiene los siguientes puntos: elevar la produccin nacional y
reducir el desempleo; satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin; mejorar la
distribucin del ingreso; buscar mayor autonoma con el exterior; prioridad a los
alimentos, salud y educacin.
Paralelamente a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, fueron expedidas la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de
Deuda Pblica. Todas ellas con el objeto de adecuar tcnica y presupuestalmente los
instrumentos jurdicos a los cambios previstos dentro de las reformas.
Durante muchos aos el sector paraestatal careci de una programacin y coordinacin de sus actividades debido al crecimiento agregativo y desordenado. Por primera
vez se trata de integrarlo poltica y administrativamente al sector central; es un
ajuste dentro del poder ejecutivo, con ello es previsible el reforzamiento de los
ministerios que estaban perdiendo terreno frente a las paraestatales, muchas de stas
mayores que aqullos. La articulacin de actividades es la constante dentro de la
sectorizacin, que debe definirse como la armonizacin de esfuerzos entre los coordinadores de sector y los rganos paraestatales, bajo la tutela de las dependencias de
orientacin y apoyo global y el mando del Presidente de la Repblica.55
Existen avances substanciales en los procesos de Reforma Administrativa, hay pasos
positivos para abrir nuevos canales en la vida poltica del pas.
Dentro de los parmetros marcados por la revolucin mexicana hay elementos que
pueden ser recuperados, en todo este ambiente de renovacin. Uno de ellos, quiz el
ms importante, es la participacin de las masas en las actividades polticas, econmicas y administrativas.
136
NOTAS
CAPITULO V
1
Olmedo, Ral, ponencia presentada ante la Comisin Federal Electoral, en, Revista Reforma Poltica No. 6, 9 de junio de 1977, p.10.
Ver: Jalee, Pierre, El tercer mundo en la economa mundial, Ed. Sigio X X I , Mxico, 1971
y el del mismo autor El imperialismo en 1970, Ed. Siglo XXJ, Mxico, 1971.
Crdova, Arnaldo, "La poltica de masas y el futuro de la izquierda", en. Cuadernos Politicos No. 19, enero-marzo 1979, pp. 36-45.
Ibdem, p. 130.
Ibd. p. 143.
Ibd, p. 127.
Ibd, p. 153.
Ibd, p. 139.
10
11
Ibdem, p. 206.
12
13
Ibd, p. 190.
14
Ibd, p. 197.
15
Ibd. p. 200.
16
17
Ibd, pp. 205-206. Otra estrategia que result muy favorable fue la integracin de la Comisin Tripartita Agraria compuesta por pequeos propietarios, ejidatarios, comuneros y
autoridades estatales y municipales. En ella se pretenda "resolver controversias y alejar
posibles explosiones de violencia, que slo benefician a quienes se oponen al progreso del
pas". Las organizaciones integrantes fueron CCI, CNC, UGOCM y el Congreso Agrarista
Mexicano.
18
137
Se-
20
21
22
23
24
Bases legales de los Organismos Descentralizados, Empresas de Participacin Estatal e Instituciones Nacionales de C r d i t o , Secretara de la Presidencia, Direccin General de Estudios A d m i n i s t r a t i v o s , 1 9 7 4 , p p . 70-183.
25
Mxico
26
Ib dem, p. 175.
27
Ibd.p. 176.
28
29
Ibid, p. 186.
30
Ibid, p. 188.
31
presidenciales
p. 1 7 2 .
dem.
32
Ibid, p. 207.
33
Ibid, p p . 222-223.
34
Ibd, p. 227.
35
Izquierdo, Jorge Jess, " L o s rganos de Gobierno del sector paraestatal como instrumentos de organizacin y c o n t r o l " , en Alegra, Rosa Luz, et. al. Empresas Pblicas. Presidencia
de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos, p. 55.
36
37
PRI/IEPES, El Pensamiento
p. 273.
38
39
40
Guerrero, Ornar, La administracin pblica detestado capitalista, pp. 123-128. Se dice que:
" E l ejecutivo fuerte no es . . . sino el producto de un estado fortalecido frente a la socied a d " . El centro del poder poltico en el capitalismo tiende a desplazarse del legislativo al
ejecutivo con el f i n de garantizar la unidad poltica de todo el sistema.
41
Poltico
social, passim.
138
42
43
44
PRI/IEPES.OA
45
46
47
48
49
50
51
52
tbidem,
53
Ibdem, p. 4 9 .
Ibdem, p. 6 6 .
55
cit.,
p.
409.
. ., pp. 53-59.
y comentarios.
. . ., p. 60.
p. 6 3 .
. ., p. 380.
CONCLUSIONES
El Estado nacido del triunfo revolucionario, es un estado de masas que logra, por
tanto, captar y hacer suyas las demandas que dieron origen al movimiento armado.
Es un Estado que logra aparecer como la fuerza mayor, capaz de organizar y dar
cauce a todo un proyecto poltico y social. La dispersin de fuerzas, tambin es
aglutinada para as construir la nueva estructura. Al triunfo armado prosigue la
tarea de conformar y controlar los grupos que intervinieron en la derrota del
antiguo sistema; labor difcil que implica la pacificacin del pas y a la vez el
sealamiento de nuevas directrices que superaran el porfiriato. Del movimiento
armado a la institucionalizacin, media un periodo de conformacin e integracin de
los grupos regionales y de las grandes masas en torno a un solo esquema organizativo. La constitucin de 1917 por ella sola no poda modelar los propsitos contenidos, haba todava que pasar por el periodo de aglutinamiento para favorecer la
unificacin y la necesaria aparicin del Estado nacional.
En el periodo cardenista, a las grandes movilizaciones de masas corresponde de igual
forma la institucionalizacin del poder estatal, empieza as a definirse el brazo de
accin del Estado, el poder ejecutivo, la Administracin Pblica. A la cabeza de
todo esto el Presidente de la Repblica figura suprema del nuevo rgimen.
La revolucin armada tiene as su complemento en la construccin institucional,
ah se plasman los objetivos de integracin y consolidacin. La Administracin Pblica, se desarrolla fundamentalmente en el cardenismo en donde son organizados el
Estado y la sociedad bajo las condiciones derivadas de las luchas precedentes.
Aparece el hombre colectivo, el hombre genrico, delante del individualismo. Son
los grupos, las organizaciones de clase donde las demandas tienen expresin. La
relacin poltica ya no es de entes aislados, ahora cobra sentido en cuanto brota de
las organizaciones gremiales. La poltica de masas, quiere decir, tambin, aparicin
de un sistema poltico diferente en el cual tienen acceso a la accin poltica los
grupos orgnicamente estructurados. Poltica de masas es la capacidad del Estado
para organizar a las diversas instancias sociales y hacer suyo el poder que de ellas
emana. Es instalado un tipo de mediacin entre el Estado y la sociedad en el que hay
una alianza frrea entre las necesidades e intereses y la posibilidad de resolverlos.
142
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