Pensar El Estado

29/3/2015
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CarlosM.Vilas
ConferenciadelDr.CarlosM.Vilasenlaceremoniaqueenhomenajeasutrayectoriaacadmicaeintelectualorganiz
laUniversidadNacionaldeLans,24dejunio2005
Desde hace algn tiempo es casi en lugar comn hablar del regreso del Estado en respuesta a la profunda crisis
econmicaysocialdelaquenuestropasestcomenzadoaemerger.Sehacealusinconesaexpresinaunmayorrigor
en los mecanismos de regulacin, en algunas modalidades de intervencin en actividades econmicas, en una mayor
firmeza en las negociaciones internacionales. Aunque en alguna ocasin yo tambin he utilizado esa metfora, no es
rigurosamente exacto que el Estado est regresando, porque la realidad es que nunca se fue, y lo que usualmente se
refierecomolaausenciadelEstadofue,antesbien,elefectodeunatransformacinengranescaladesusmodalidadesde
relacinpolticarespectodelasociedadydeunasimilarmenteprofundaredefinicindesusobjetivosymodalidadesde
gestin.
Propongo por lo tanto pensar el Estado desde la poltica, es decir, reflexionar con la brevedad casi taquigrfica a que
obliga el tiempo aconsejable para una disertacin de este tipo sobre la triple dimensin poltica del Estado: como
estructuradepoder,comosistemadegestinycomoproductordeidentidades.
I
Pensarel Estado como estructura de poder es pensarlo con referencia a actores sociales y polticos, a sus relaciones
recprocasyalosobjetivosqueorientansudesenvolvimiento.
DesdeestaperspectivaelEstadoeslaunidadsupremadedecisinlegtimarespectodelapoblacindeunterritorio.El
Estadoesunaconstruccinhumanaqueemergedelasociedadydelaconfiguracinqueimprimenastalapluralidadde
susactoresensusmltiplesrelacionesrecprocasyensusarticulacionesconotrassociedades.Esaestructuraseobjetiva
eninstitucionesyseexpresaatravsdemandatosobligatoriosdentrodeunmbitoterritorialdelimitado.
LaunidaddelEstadocomopoderdedecisinnotienequeverconcuestionesjurdicascomoelcarcterunitarioofederal,
centralizadoodescentralizado,desuorganizacininstitucional.Esantetodounidaddesentidoydepropsito,deacciny
deconduccin.Frentealamultiplicidaddelosocial,consupluralidaddeactores,intereses,organizaciones,aspiraciones,y
frentealriesgodequeladiversidadqueenriquecealtejidosocialcedapasoaconflictosquelofracturen,laposibilidadde
alcanzar una cooperacin social en gran escala radica en la capacidad de organizar una estructura de mando y de
responsabilidadqueordeneesadiversidadylaorientehaciaobjetivoscomunes.Enesamedida,lasaccionesejecutadas
por determinados individuos o grupos pueden ser imputadas a ese poder que organiza y conduce las interacciones. La
eficaciadeesaestructuraradicatantoensucapacidadparaproponeralconjuntosocialdeterminadosobjetivos,comoen
queesosobjetivosylasaccionesencaminadasaalcanzarlosexpresenlasaspiracionesdelasociedadyseanaceptadas
activamenteporella.
http://cmvilas.com.ar/index.php/articulos/14estadoydemocracia/8pensarelestado?tmpl=component&print=1&page=
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EnestesentidoseequivocanlasteorasqueidentificanalEstadoexclusivamenteconlosgruposdominantes,yquepor
derechayporizquierdaaportaronalagestacindelostotalitarismosdelsigloXX.Todadominacinsloesrealencuanto
unidaddedominadoresdotadosdepoderysbditosqueleshanconferidoesepoder(HermannHeller).Laformacindel
Estadoeselresultadodelosacuerdosdepoderentreunosyotrosydelacooperacinobjetivaquesederivadeellos.
Alolargodetodosudesarrollolateorapolticasehareferidodevariadasmanerasaestaunidadesencialdelaformacin
estatalenfuncindeciertosobjetivosbsicoscompartidos:elbiencomndelafilosofapolticaclsica,elbienestargeneral
del positivismo, la hegemona gramsciana, los bienes pblicos de la eleccin racional. Independientemente de sus
respectivasdiferencias,alcancesylimitaciones,todasestosenfoquessealanlaexistenciadeunaunidaddeorganizacin
y conduccin que, para ser efectiva al mismo tiempo que eficaz, debe acoger en alguna medida o en cierto sentido las
demandas,expectativasyaspiracionesdelosgrupossocialesdominados,ynoslolosdelospoderosos.Lascapacidades
reguladorasymediadorasdelEstadoenfuncindeciertosobjetivosbsicoscompartidosobedecenaestanecesidadde
mantenerlaunidaddelconjuntosocialporencimadesustensionesyconflictos,preservandounpisobsicodelegitimidad.
An en las situaciones ms extremas de absolutismo quienes ejercen la dominacin buscan siempre algn tipo de
involucramiento activo por parte de los dominados, o por alguna fraccin de ellos. La represin de los campos de
concentracinencontrentrelosreprimidoselementosdispuestosacolaborarconlosopresores.Lasocupacionesmilitares
deterritoriosajenos,siquierenestabilizarsudominiosobrelapoblacin,debenapelaraalgntipodecolaboracinpor
partedestacomoloindicalahistoriadetodaslasinvasionesarmadas,desdelaRomaimperialhastalainvasinaIrak.
Sinesacolaboracinelxitomilitarinicialdevieneapocoandarenunfracasopoltico.Latransformacindelacoaccin
fsicaenconstruccinpolticaestvinculadaalestmulodelacooperacindelosdominadosconelproyectodedominacin
delosvencedores.Laspolticassocialesqueacompaancomocomplementosubordinadoalosprogramasdeajustede
tiponeoliberalpuedeninterpretarsecomoproductodelanecesidaddelosgruposdominantesdeganarsealgntipode
consentimientodelosdominadosparaqueelordenpolticoconserveestabilidad.
Estamos en presencia aqu del complejo y crucial asunto de la legitimidad del poder del Estado. Complejo, porque la
construccindelalegitimidadmovilizaunconjuntoampliodeingredientesobjetivosysubjetivos,deaccionestangiblesy
creenciasindividuales.Crucial,porquelalegitimidadeslaquetransformaalpoderdecoaccinenautoridad,valedecir,en
capacidaddeimposicinydeberdeobedienciaenvirtuddeuncontenidoticoquesereconoceenlosmandatos.
El Estado moderno resolvi la cuestin homologando legitimidad y legalidad. Asumiendo el origen democrtico de sus
institucionesysusnormasencuantostassonproductodealgntipodeinvolucramientopolticoactivoopasivo,directoo
indirecto,departesrelevantesdelapoblacinlalegalidaddelosprocedimientosfueaceptadacomocriteriobsicode
legitimidad.Esahomologacinderivaenltimoanlisisdelaabstraccindelasrelacionesmercantilesysocialesydelaprevalenciadelaformade
lasrelacionesrespectodesucontenido,queconstituyeuningredientetpicodelcapitalismo.Lamanifestacindelalegalidadcomopositividadjurdica
acordseguridadyestabilidadalastransaccionescomercialesyalavidasocialpermititrazarlmitesobjetivosalaaccindelEstadoygarantizar
mbitosdeaccinindividuallibresdelainterferenciadelpoderpoltico.ElEstadodederechoesaspordefinicinunEstadolegtimo.
EstaidentificacinseresumeenelconocidoprincipiodelDerechoAdministrativo:losactosdelaadministracinpblicase
presumenlegtimoscuandosondictadosporfuncionariocompetenteconobservanciadelosprocedimientoslegales.
EldesarrollodelEstadomodernoimplicalaprogresivaimposicindeuntipoespecficodedominacinyunaformaparticulardelegitimidadla
legitimidad"racionallegal"delasociologaweberianaqueentraenconflictoconotrostiposdedominacinyotrasformasdelegitimidadqueemanan
delaheterogeneidaddelaestructurasocial.Laciudadana,institucintpicadelaconcepcinoficialdelsistemapolticoybasedelEstadonacin,
conviveysearticulaconprcticasdeclientelismoypatronazgo,conmodalidadespatrimonialistasycarismticasdeejerciciodelpoder,todoalmismo
tiempoyenelmismoterritorio.Laresultanteeslatensinentrelasinstitucionesformalesylasprcticassociales,entrepolticacomoformatoestataly
culturacomoprcticasocial.
Lasubsuncindelalegitimidadenlalegalidadtieneunaventajaprctica:bastaconelanlisisjurdicoformalparavalorarelgradodelegitimidaddel
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Estado.Peroenescenariosdeprofundafragmentacinsocialycultural,comosonlosdelamayoradenuestrospases,lalegalidad,lejosdeservista
comosntesisdevalorescompartidos,puedeserinterpretadacomoexpresindeunaimposicinenfuncindeobjetivoseinteresesparticulares,que
puedereclamarsubordinacinpordesplieguedecoaccinfsica,peroquecarecedeautoridadenelsentidoqueacabodeprecisar.
Ahorabien:lareddeinteraccionessocialesyeldesempeoefectivodelasinstitucionespblicasincidendecisivamenteenelsustentodelegitimidad
delpoderestatal.Laconvivenciaenorganizacionessebasamayormenteenunsistemaimplcitodereciprocidades,yelEstadonoescapaaesto.La
intensidadyalcancesdelconsentimientoquelagenteprestaalaautoridadestnusualmenteligadosalamedidaenquejuzgaqueloqueentrega(en
trabajo,serviciospersonales,impuestos,productos,observanciadelasnormas,participacinenrituales...)guardaunarelacindeproporcionalidadcon
loquerecibeacambio(serviciosinstitucionales,seguridad,reconocimiento,empleoocualquierotracosaqueconsideravaliosa).Elacatamientoal
poderestatalyalsistemalegalgozaasdelegitimidadyelordensocialespercibidocomojusto.
Ciertamentenotodaincorporacinaunaorganizacinesproductoexclusivodelconsenso.SobretodoenloquerefierealEstado,lapertenenciaal
esunacuestindeausenciadealternativasenlamedidaenquenacemosenelterritoriodeunEstadoyenunamatrizderelacionesconfiguradaspor
elEstadooarticuladasal.Encambioelnivelsubsiguientedeinvolucramientoemocionalenesamatrizderelacionesyensumarcoinstitucionalest
estrechamenteasociadoaesanocindereciprocidad.Lametforadelcontratosocialalude,enclaveracionalista,aestamismacuestin.Sin
embargo lo que el contractualismo presenta como producto de acciones individuales racionales intencionalmente
convergentes en un resultado comn (el contrato), es en realidad efecto de complejos y prolongados procesos cuyo
desenvolvimientonoexcluyemomentosdefuerteconflictividadyrecursoalaviolencia,ydeunsistemadeinteraccionesy
transacciones que se reproduce tanto en el plano microsocial de la vida cotidiana como en el nivel de las grandes
institucionesylosprocesosmacrosociales.
Eldiscursodelosactorespolticossueleponerelacentoenlosreferentesmacropolticosymacrosocialesdelalegitimidadyensusexpresiones
formales,perolamayoradelapoblacinconstruyesusjuiciosdelegitimidadenelnivelmicrosocialsobreelcualposee,oimaginaposeer,alguna
capacidaddedecisin.Lalegitimidadseexpresademaneraconcretaenlavidadiaria,enelplanoexistencial,yseconstruyeapartirdelefectoenese
nivel,delosprocesosdenivelmacro.Llamalaatencinporlotantosobreelmodoenqueesosefectossoninterpretadosporlaspersonasylosgrupos
socialescomoresultadodelentrecruzamientoylastensionesentrelosprocesosdesocializacinpromovidosporlasgrandesinstituciones(sistema
educativo,mediosdecomunicacin,iglesias,organizacionespolticas...)ylosquesonimpulsadosporinstanciasmspersonalizadasoinmediatas
(familia, barrio, amigos, comarca, parroquia). La legitimidad del orden poltico estatal y de su sistema normativo guarda usualmente una fuerte
dependenciadelosjuiciosquelapoblacinllevaacaborespectodelmodoefectivoenquedeterminadasagenciasoinstitucionespblicaspenetran
lassociedadeslocalesolosmbitosdelavidacotidiana,muchomsquedelasgrandesdefinicionesdepoltica.Cuantomsdependienteesla
calidaddevidadelosintegrantesdeungruposocialdeldesempeodeestasagencias,msfuerteeselpapeldelasevaluacionesrespectivasenla
legitimacindelordensocialydelpoderpoltico.Elfuncionamientodelaescuela,elhospitaloeldestacamentopolicialdelbarriosuelenserms
importantesenestesentidoquelapolticaeducativa,desaludodeseguridaddelEstado.
La construccin del Estado es por lo tanto un proceso histrico y cultural. No slo en el sentido de culminacin de un
encadenamientoprolongadodeaccionesquealapostreconvergeneneseresultadoconvergenciaquenoesinevitable,
sinotambinporqueelEstadoperduraenlamedidaenqueescreadoyrecreadoporunamiradadeactoscotidianos,de
decisiones y mandatos formales y prcticas informales. Ese conjunto de pequeas acciones y actitudes cotidianas en el
mbitodelavidaprivadayensusarticulacionesconlaesferapblica,datestimoniodeunaconjugacinmultifacticaentre
utilidad y afectividad, entre intereses y emociones, entre percepciones y convicciones, que constituyen los
microfundamentosdelegitimidaddelasgrandesestructurasformalesydelosprocesosmacrosociales.UnEstadoexiste
sobretodoenelcoraznyenlamentedesupueblodiceStrayersistenocreequeestall,ningnejerciciolgicolo
traeralavida.
Ahora bien: tiene sentido seguir hablando de soberana como atributo del poder del Estado en estos tiempos de
globalizacin acelerada? No se afirma acaso que estamos frente a la inevitable desaparicin del Estadonacin por el
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avancearrolladordelcapitalismoglobalizado,oporlomenosdeunacotamientoirreversibledesuscapacidades?
Esinnegablequelosescenariosdiseadosenlasltimasdosdcadasporlaglobalizacinplanteandesafosimportantesa
laeficaciareguladoradelEstado.Peroesosdesafosylasadaptacionesconsiguientesserefierenmuchomsalosgrados
deautonomaconquelosEstadostomandeterminadasdecisiones,queconsueficaciaparaimponeresasdecisionesalos
actoresinvolucrados.Esnecesariodistinguirentoncesentreambosconceptos.
LasoberanaesatributodelEstadorespectodelapoblacindeunterritorio,encuantonoexisten,dentrodeeseterritorio,
mandatosdesuperiorjerarqua.ElbloquedepoderalqueelEstadobrindaexpresininstitucionalpuedeestarconstituido,y
usualmenteloest,porunentrelazamientodeactoresnacionalesyexternos,peroestonorelevaaesebloquedepoderde
la necesidad de recurrir al Estado para que sus objetivos, intereses o demandas se conviertan en polticas y normas de
acatamientoobligatorioporelrestodelasociedad.Untratadointernacional,porejemplo,sloadquierevigenciafronteras
adentrounavezquehasidoratificadoporcadaEstadoindividual,yesaratificacinesunactodesoberanaestatal.Lo
mismocabedecirdelascondicionalidadesdelosorganismosmultilateralesdecrditocomoelBancoMundialoelFMI:
paraqueseanobligatoriasdebenserformalmenteadoptadaspordeterminadasagenciasgubernamentalesministerios,
bancoscentrales,etc.mediantedecretos,resolucionesoinclusoleyesdelparlamento.
ElrgimendeconvertibilidadmonetariaquerigienArgentinaduranteunadcadafueuninstrumentoestratgicoenla
desnacionalizacindelaeconoma,ladestruccindesuparqueindustrial,ylaaperturaindiscriminadaalosactoresdela
globalizacinfinanciera.Existieronpoderososinteresesyactoreslocalesyglobalesquepresionaronenestesentidoy,ala
postre, se alzaron con las ganancias. Pero ese rgimen tuvo vigencia efectiva porque existi un conjunto de decisiones
polticasdelEstadoquelopusieronenvigencia:desdeunaleydelCongresoactopolticosoberanoporantonomasia
hastaunconjuntodeaparatosadministrativosquegarantizaronsuobservanciaorganismostributarios,tribunales,yotros.
Laglobalizacin,paraavanzar,necesitadedecisionespolticasdelEstadoylareorientacindelejerciciodesusfacultades
soberanasenfuncindedeterminadosobjetivosperseguidospordeterminadosactores.
Autonoma en cambio es la capacidad de los Estados para definir objetivos y fijar metas, seleccionar y emplear
instrumentosdepoltica,movilizarrecursosymantenerbajocontrollasrestriccionesenqueoperanlaspolticaspblicas,
incluyendoelcomportamientodeotrosactores.Laautonomanuncaesabsolutaesmsbienunaresultantedeltipode
relacionesquesegeneranconlosactoressocialesyeconmicos,ydelosescenariosregionaleseinternacionalesenque
esas relaciones se desenvuelven. Autonoma implica siempre algn tipo de negociacin. Mayor o menor autonoma
respectodeciertosactores(empresas,sindicatos,organizacionessociales,otrosestados,organismosmultilaterales,etc.)
significa mayor o menor capacidad del Estado para definir estrategias y objetivos de accin, ejecutar polticas, captar y
asignarrecursos.
Losejemplosquesedanusualmenteparaabonarlatesisdeldeteriorodelasoberanaestatalladelegacindefacultades
decisorias en organismos de terceros estados (tribunales de justicia o de arbitraje, calificaciones tcnicas, etc.), la
implementacindedeterminadaspolticassonenrealidadilustracionesdeunatransferenciadefacultadesdecisoriasque
sloesposibleenvirtuddeunejerciciodelpodersoberanodelEstadodelegante.
Endefinitiva,loquelosprocesosdeglobalizacinplanteannoestantolaerosindelprincipioylavigenciadelasoberana
delosEstados,comolareorientacindelosobjetivosylasmetasalasqueeseejercicioseencamina.Ello,enescenarios
internacionales en los que desiguales niveles de desarrollo econmico, tcnicocientfico y militar entre Estados definen
mrgenesdeautonomaextraordinariamenteacotadosparaalgunosyaparentementeilimitadosparaotros.
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II
ExisteunasegundadimensindelEstado,queesoperativa,yrefiereasuscapacidadesdegestin.Esstaunadimensin
derivadadelaanterior,enlaqueelEstadodefineyejecutacursosdeaccin,yextraeyasignarecursosenfuncinde
objetivosreferiblesalncleodesupoliticidad.ElmodoenqueunEstadollevaacabolaadministracindesusrecursosyla
gestindesuspolticasesanalticamentediferenciabledeesosarreglosdepoderperoguardaasurespectounarelacin
deadecuacinbsica.Antesodespus,cambiosenlasrelacionessocialesdepodersetraducenennuevosdiseosinstitucionalesyen
modificacionesenlagestinpblica.Las capacidades de gestin estatal tienen como referencia y horizonte los objetivos de la
accinpoltica,ystossiempreexpresan,dealgunamanera,losintereses,metas,aspiraciones,afinidadesoantagonismos
delconjuntosocialydelajerarquizacinrecprocadesusprincipalesactoresesdecir,suestructuradepoder.
Se desprende de lo anterior que la relacin entre la gestin pblica, la estructura socioeconmica y las orientaciones
polticasdelEstadosiempreesestrecha.Losestilosdegestindelosrecursospblicos,ylaconceptualizacinmismade
ciertosrecursoscomopblicos,guardanunavinculacinntimaconlosobjetivosalosqueapuntadichagestiny,porlo
tanto,conlaconfiguracindelaestructuradepoderdelaqueesosobjetivosderivan.Cadamodalidaddegestinpblicase
inscribeenunamatrizdeterminadaderelacionesentreelEstadoylasociedad,ycontribuyeareproducirla.Elesquema
burocrtico de gestin, que durante tantas dcadas orient el desempeo de la administracin pblica, es tpico de
escenariossociopolticosderelativaestabilidadyautonomaoperativadelEstadorespectodeunasociedaddemasascon
conjuntossocialesrelativamentehomogneos.Elsupuestodeesteesquemadegestineslaprevisibilidaddeladinmica
societaldeacuerdoalosgrandesdiseosestratgicosdeldesarrolloeconmicoyeldesempeoestatalseesperadela
normativa que contemple todas las situaciones que efectivamente pueden registrarse en la vida real, y el funcionario no
hace ms que aplicar la norma. Tpico ingrediente de este paradigma es el principio lo que no est explcitamente
permitido,estprohibido,queataeldesempeodelosfuncionariosalaobservanciaestrictadelanorma.Alestilodela
pirmidejurdicadeHansKelsen,elfuncionarioselimitaaplicarlasnormasyprocedimientospreviamenteestablecidospor
laautoridaddenivelsuperior.Alcontrario,unesquemadegestindetipogerencialusualmenterespondealanecesidadde
adaptacin rpida a escenarios cambiantes de pblicos segmentados, preeminencia de los tiempos cortos, objetivos
circunscriptos,tomadedecisionesconinterpretacinyaplicacinflexiblesdelosmarcosnormativos,oinclusoenausencia
demarcosnormativos.Eldinamismodelarealidadcambianteyelnmerodefactoresdeincertidumbredesaconsejanla
definicindeesquemasnormativosrgidos.Elprincipiodelegalidadrecibeuntratamientolaxo,obienlaviolacindelas
normas se justifica por imperativos de emergencia, necesidad y urgencia, o la invocacin de alguna otra circunstancia
excepcional. La pluralidad de pblicos diferenciados demanda una labor permanente de focalizacin y ajuste de las
polticasque,asuturno,ahondanlasegmentacindeltejidosocial.
Lagestindelasrelacioneslaboralesentreempresasytrabajadoresofreceunabuenailustracindelavinculacinentre
esquemasdeadministracinpblicayrelacionesyjerarquassociales.Eldesarrollodelderechodeltrabajo,comorama
especficadelderechopblico,fueresultadodeunaconfiguracinderelacionesdepoderentresindicatosyempresasenel
marco de una sociedad de masas, esquema fordista de produccin y creciente regulacin estatal. La creacin de este
cuerpolegalensanchlasmodalidadesdemediacinpblica,diopiealdesarrollodenuevasagenciasgubernamentalesy
ramasdeadministracindejusticia,limitlasfacultadesdecisoriasdelasempresas,acotlacapacidaddeaccinunilateral
delasorganizacioneslaborales,ycontribuyalfortalecimientodeunaideologadederechoscolectivosquecoexisticon
desigualesnivelesdeconflictividadconlaideologaliberaltradicionaldederechosindividuales.Alcontrario,laprogresiva
sustitucindelderecholaboralporelderechocivilocomercialenelmarcodelallamadaflexibilizacinlaboral,testimonia
ennuestrosdaselretrocesodelacapacidaddeafiliacinydenegociacindelossindicatosdetrabajadores,juntoconel
predominio de esquemas de acumulacin flexible, desregulacin amplia de la economa, recuperacin de capacidad
decisoria por las empresas, y resurgimiento de una ideologa de racionalidad individualista. El cambio de marco jurdico
implicaasimismounatransferenciadelagestindelasrelacioneslaboralesdelmbitopblicoalprivado:empresasde
mediacin,administradorasderiesgoslaborales,entreotras.Enlabasedetodosestoscambiosseencuentralaprdidade
poder poltico de los trabajadores y sus organizaciones representativas, y el deterioro del mercado de trabajo como
articuladorglobaldelasociedad.
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LarelacinbsicadecorrespondenciaentreelEstadoentantosistemainstitucionaldedecisinygestin,ylamatrizde
poderdominanteenlasociedad,planteadoscorolariosimportantes.Elprimeroserefierealainteraccinentreagencias
gubernamentales y unidades de decisin econmica (empresas y asociaciones de empresas) el segundo apunta a la
cuestindeltamaodelEstado.
ContrariamentealoquesugierenalgunasdiscusionesrecientesenmateriadereformainstitucionaldelEstado,noexisten
actividadesombitosdeterminadosdelainteraccinsocial,que,pordefinicinoenabstracto,pertenezcanalmbitodela
gestin pblica o de las decisiones empresariales privadas. La historia del capitalismo registra numerosos ejemplos de
empresasquedesempearonfuncionestpicamenteestatalesporejemploemisindedinerodecursoforzoso,coaccin
fsica de sus trabajadores, produccin de marcos normativos de vigencia territorial, etc. La Compaa Holandesa de las
IndiasOrientales(16021799)fuelaquemejordesarrollesteesquema,queimpulslacolonizacinholandesadegran
parte de Asia y el Pacfico y convirti a uno de los ms pequeos estados de Europa en una de las mayores potencias
polticasycomercialesdurantedossiglos.Enescalamenosextendida,lasmsconocidasaplicacionesdeesteesquema
estuvieron a cargo de La Forestal, en el noreste, y de las grandes estancias ovejeras de la Patagonia: control fsico del
territorio,coaccinfsicadelapoblacinquelohabitabafueranonotrabajadoresdelaempresaconfacultadlegalpara
imponercastigos,emisindemonedadecursoforzosoylegaleneseterritorio.Alainversa,existenmltiplesejemplosde
Estados que desempean, a travs de variadas herramientas institucionales, funciones tpicamente empresariales de
produccinydistribucindebienesyserviciosmercantilizados.
EnunniveldemximaabstraccinlaexistenciadelEstadoselegitimaporlasatisfaccindeunconjuntobsicodegrandes
objetivosquedeunauotramanerahacenalasobrevivenciaorganizadadeltodosocial:aportarcondicionesconducentesa
lareproduccinampliadadesubasematerial,brindarseguridadasupoblacinydefenderlaanteagresionesexternas,
promoverlaintegracinsocial,dotaralapoblacindeunaidentidadcolectiva.Sobreestoexisteunconsensomuyamplioy
eldebateserefierefundamentalmenteaconceptualizacionesdiferentesdeesosbienes:comodiceBoaventuradeSousa
Santos,lasluchasporelbiencomnsiemprefueronluchaspordefinicionesalternativasdeesebien.Elloasporqueno
existeunadefinicintcnicaopolticamenteneutradequcosaspuedehacerelEstadoydequcosasnodebeocuparse.
LoscontenidosyalcancesdelaaccinestatalderivansiempredelosobjetivosqueelEstadopersigueystaes,yasedijo,
unacuestineminentementepolticaencuantoreferibleendefinitivaalbloquedepoderqueelEstadoinstitucionaliza
incluyendoenestosusarticulacionesexternas.LosmbitosdeaccinlegtimadelEstado,ascomolosalcancesdelas
transaccionesylaasignacinderecursosporelmercado,sedefinenantetododeacuerdocondiseosmacropolticosy
macroeconmicosmotorizadosporparticularesarreglosdepoderentreactores,deacuerdoaunavariedaddeobjetivose
intereses. Enfatizo el ante todo, porque junto al diseo racional de los alcances de la competencia del Estado suelen
coexistirobjetivosparticularistas,comolasupervivenciadesegmentosdelaburocraciapblica,lageneracinderentas
paragruposparticulares,uotros,queilustranlatensinpermanenteenelsenodelagestinestatalentreinteresesymetas
generalesymotivacionesparticularesosectoriales.
Delmismomodo,laideadeuntamaoptimodelEstadotienecomoreferenciaexplcitaoimplcitalosobjetivoshacialos
cuales la accin pblica se orienta, los intereses que promueve as como aqullos a los que inhibe o discrimina. Se
comprende fcilmente, por ejemplo, que un Estado que promueve una estrategia de capitalismo industrial exportador
requiere para sus relaciones con los actores del mercado de un sector pblico de complejidad, magnitud de recursos y
estilos de desempeo (incluyendo, por ejemplo, un sistema de educacin superior y de desarrollo cientfico tcnico, una
infraestructuraampliayeficiente,recursoshumanosnumerososydealtacalificacin)diferentesalosdeunEstadoqueda
prioridadaobjetivosdetipofinanciero,oqueimpulsaunestilodeinsercinexternabasadoenlaproduccindebienes
primarios. En muchos pases de Amrica Latina el tamao efectivo del sector pblico es el resultado de decisiones
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gubernamentalespragmticasfrentealastensionesentreelgastopblicoprimario,deimpactodirectoenlascondiciones
de gobernabilidad, y los servicios del endeudamiento pblico externo, a cuya continuidad se vinculan las hiptesis de
crecimientoo,incluso,dereproduccinsimple.
Loanteriornoimplicadesconocerladimensininstrumentalotcnicasiemprepresenteenladeterminacindelaeficaciay
la eficiencia de la gestin y las polticas pblicas, y su especificidad relativa. Aunque es posible formular definiciones
abstractasdeunayotra,determinarencadacasosometidoaexamenloscriteriosconlosqueseevaluarnlaeficaciayla
eficienciadeunaestrategiaodeunagestinparticularestanimportantecomoacordarunadefinicingeneraloformal.El
contenidodelosconceptosdeeficaciayeficienciaestsiempreasociadoadeterminadosestilosdedesarrollo,trayectorias
precedentes, o valoraciones colectivas, e incluso a necesidades y posibilidades histricamente particularizadas. Ms
exactamente:esposibledefinirenabstractoenquconsisten,tcnicamente,laeficaciaylaeficienciadelagestinylas
polticaspblicas,perolavaloracindeellasencadacasoparticular,yenconjunto,siempresellevaacaboconreferencia
aunmarcopolticoyaunplexoaxiolgicoinstitucionaldeterminados.
Laeficaciadelagestinpblicarequiere,encadaescenarioinstitucionalysociopoltico,laconsistenciadeldiseodelas
polticasconlosobjetivosquesepersiguen,ascomocoherenciaenlagradacinojerarquaquesereconoceentreellos.
El diseo de las polticas pblicas es fundamentalmente un tema de tcnicas e instrumentos lo segundo es ante todo
materiadelapolticaencuantostaserefierealdeberserdeldesempeopblico.Estambinmateriadelapolticala
eleccin entre diferentes opciones instrumentales, en la medida en que stas involucran cuestiones de costos, recursos
humanos, tiempos, y similares. Algo parecido ocurre respecto de la valoracin de la eficiencia de las polticas pblicas.
Eficienciaesenelfondounacuestindecosto/beneficio,dedefinicindecriteriosrespectodecuntoseestdispuestoa
pagar para alcanzar determinados resultados, de qu naturaleza son los costos a considerar (econmicos, polticos, de
prestigio,etc.)ydequinoquinesdebernhacersecargodeellos.staestambinunadecisineminentementepoltica
en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados actores y de stos con relacin al
Estadounadelasmanifestacionesmsclarasdelpoderpolticoconsisteenlacapacidaddehacerpagaraotrosloscostos
delasaccionesencaminadasaalcanzarlosobjetivosdequienloejerce.Lanaturalezapolticadeambascuestionesnose
diluyeporelhechodequelasrespectivasdecisionessedeleguenhaciafuncionariosqueocupanposicionesformalmente
tcnicas,ohaciaactoresdelmbitoprivado.
Enconsecuenciaantesdedictaminarsobreeltamaoptimo,oporlomenosadecuado,delaparatoestatalylosalcances
desuscompetencias,deberamostenerenclarohaciaquobjetivosymetaselEstadoseencamina.
La experiencia argentina de las ltimas dcadas ofrece una ilustracin perversa de esta vinculacin entre aparatos,
funciones y proyecto poltico. Achicar el estado para agrandar la Nacin fue la consigna que orient las reformas
macroeconmicaseinstitucionalesdesignoneoliberalrecomendadasyfrecuentementeimpuestasporlosorganismos
multilaterales de crdito a partir de la dcada de 1980. Esa consigna formaba parte de la ideologa poltica de la clase
dominante argentina desde medio siglo atrs, en cuanto interpretaba la integracin social y poltica de las masas
trabajadoras y la organizacin popular como producto exclusivo o principal de la demagogia poltica y de una abusiva
intrusin del estado en las relaciones sociales y econmicas. Achicar el estado implic desmantelar los instrumentos
pblicos de gestin anticclica, liquidar la mediacin pblica en las relaciones laborales, acotar el margen legtimo de
movilizacin, organizacin y reivindicacin social, y desmantelar las modalidades de articulacin pblicoprivado que
habanhechoposibleelavancedeArgentinaporelcaminodeldesarrolloindustrialydeunanotableintegracinsocial.La
recomendacindelConsensodeWashingtondereducirelEstadoasudimensinmnimaacoplbienconesaideologay
ladotdeciertotonocosmopolita.
Aunquegranpartedeladiscusindeesosaossecentrenlacuestindeltamaodelaparatoestatal,loqueenrealidad
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estaba en el tapete era la nueva orientacin poltica del Estado a partir de la redefinicin de sus relaciones con
determinadosactoressocialesyeconmicos,ylasfuncionesyresponsabilidadesquehabradeasumirenconsecuencia.
EstoexplicaqueelEstadoseachicaraenalgunosaspectosporejemplo,produccinydistribucindebienesyserviciosy
regulacinderelacionesentreagenteseconmicosycrecieraenotrosdotacindepersonaltemporal,organismosde
controladministrativo,seguridadydisciplinamientosocial.Enelfondodeldebatesobreelestadomnimoloqueestabaen
juego eran los intereses que el Estado asuma como propios y habra de promover, y los objetivos a los que en
consecuenciaencaminabasuaccin.
ArgentinafueunadelasnacionesdeAmricaLatinaquemsavanzporestesendero.DeacuerdoaOscarOszlaknuestro
pastenaaprincipiosdeladcadaactualunodelosaparatosestatalesdenivelnacionalmspequeosdelmundocon
relacin a su poblacin, PBI y otros indicadores. Las reformas encaradas a lo largo de las dcadas de 1980 y 1990
implicaron mucho ms que la privatizacin de activos fsicos y de servicios hasta entonces pblicos. La transferencia de
estosasuntosalaactividadprivadainvolucr,unaparalelatraslacindefacultadespolticasdeconduccinycontrol.El
Estadosedesligdeactividadeseconmicasproduccinycomercializacindebienesyserviciosporempresasestatales
que ahora eran privatizadas y de los activos ligados a esas actividades, pero tambin se desprendi de facultades e
instrumentosdepolticaquehacenalaorientacindelprocesodedesarrolloeconmicoysocial:planeamientoestratgico,
planificacin de inversiones en infraestructura, promocin del desarrollo cientfico y tcnico, preservacin del medio
ambiente, y similares. Cuestiones todas para las cuales el mercado, orientado exclusivamente por la rentabilidad
empresarial,haprobadoserincompetente.
EnejecucindelrecetariodelConsensodeWashingtonelEstadosedespojdeinstrumentosb&sicosdeconduccin
polticaynoslodegestinoadministracin,ylostransfiriaactorescuyapticaesparticularistaoalosumosectorial.El
deteriorosocialqueseacelerapartirdelao1998fueenrealidadelcaptulomsrecientedeunprocesodeprogresiva
erosindelascondicionesdevidademillonesdepersonasalolargodedosdcadasdenotablecontinuidaddeesquemas
macroeconmicosypolticosporencimadealgunasvariacionesparcialesocoyunturalesydelasucesindeelencosde
gobierno.Eldeteriorodelmercadodetrabajoporelcrecimientodeldesempleo,lacadadelasremuneracionesrealesyla
precarizacin laboral la flexibilizacinlaboral recomendada por los organismos financieros multilaterales contribuy a
generarescenariossocialesdemuchainseguridadyviolencia.Losprocesosdeempobrecimientoyladesigualdadsocial
profundasiempreconducenaescenariosdeinseguridad:nosloenloqueserefierealaprecariedadsocioeconmica,
sinoalaincidenciadelaviolenciafsicaenlasrelacionesinterpersonalesyalosndicesdecriminalidad.Elloexplicaque
los procesos de desmantelamiento estatal y la bsqueda del estado mnimo no hayan sido incompatibles con la
ampliacinyfortalecimientodelosaparatosestatalesderepresinydisciplinamientodelapoblacin:valedecir,elestado
gendarmecomometforaytambincomocontundenterealidad.
Estosescenariosdedesigualdadeseinseguridadusualmentetienencomocorrelatolaimpunidaddelospoderosos.Las
transformaciones institucionales de las dos ltimas dcadas enmarcaron tambin sonados casos de corrupcin pblica,
enriquecimiento ilcito y malversacin de fondos pblicos tanto en Argentina como en otros pases de la regin. La
desregulacinestataldiopasoaldescontroldelasempresasylosfuncionarios.Elsonadoyanimpunecasodelareforma
laboralylosdenunciadossobornosenelSenadodelaNacinofrecenunagrficaypatticailustracindeladegradacin
delasinstitucionespolticascomopremioparalavulneracindederechosycalidaddevidadelostrabajadores.
III
La tercera dimensin poltica sobre la que quiero reflexionar hace referencia al papel del Estado como productor de
identidades. El Estado nombra a su poblacin y al nombrarla, la constituye en sujeto portador de derechos,
responsabilidadesyobligaciones.Nombrarunacontecimiento,unapersona,unaspectodelarealidad,implicaejercerun
podersobrelonombradoalgoqueJehovtuvomuyenclarocuandoenlasTablasdelaLeyprohibiinvocarsunombre
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envano.Nombrarsignificatraersimblicamentealonombrado,transformarsuausenciaenpresencia,definirelmodoen
quelovemosylomostramosalosdems,ydecondicionarlaformaenqueelnombradosepiensaasmismo.Sobretodo,
nombrarimplicaasignarunsentidoyunsignificadoalonombradoesdecir,asignarleunaidentidad.
Noeslomismoreferirseaundeterminadosistemaeconmicocomodemercado,quereferirsealcomocapitalismo: lo
primerodenotaintercambiosytransacciones,losegundosealaganancias,prdidas,apropiacinprivadademediosde
produccin, mano de obra asalariada. Los cuentapropistas precarizados de la nueva pobreza urbana pueden ser
denominadossectorinformal,microempresariosomarginales.Encadacasolosnombresdiferentesfavorecenlaubicacin
de las mismas personas en conjuntos sociales distintos y la definicin de acciones de poltica diferentes segn vare la
denominacin. Los nombres no son antojadizos, porque las palabras estn preadas de significados. Detrs de los
desacuerdossemnticossobreladefinicindeunapalabrasedisimulandesacuerdossocialesynacionales.Lasluchasde
definicin son, en realidad, luchas sociales, puesto que el sentido que hay que darle a las palabras proviene de
compromisossocialesfundamentales(Cuche).
ElEstadomodernooccidentalconstituyasupoblacincomopueblo,ymsexactamentecomopueblonacin.Unpueblo
desujetosportadoresdederechos,esdecirunpueblodeciudadanos,igualadosformalmenteensucondicindetalespor
encimadelasdiferenciacionesderivadasdelaheterogeneidadsocialydesuaccesoarecursos.Valedecir,unaigualdad
que encubra las profundas desigualdades sociales. Las luchas de los trabajadores y de otros sectores emergentes
permitieronahondaresaigualacinyforzaronalEstadoalareconceptializacindesupueblo:yanomsunconjuntode
individuos,sinounentramadodeclasesyotrosactoressociales.EnesamismamedidaelEstadoasuminuevoscometidos
y ms amplios horizontes de intervencin en la sociedad. Para hacerse cargo de ellos, su estructura institucional fue
sometidaaprofundastransformaciones:economacentralmenteplanificadaenalgunoscasos,Estadodebienestarenotros,
desarrollismo y regmenes nacionalpopulares en otros ms. Que esta constitucin popular del sujeto poltico del Estado
haya sido realizada en un arco amplio de regmenes polticos y definiciones ideolgicas (democracias y totalitarismos,
derechaseizquierdas)indicaqueellahacealaexistenciamismadelEstadocomounidaddeorganizacin,representacin
y conduccin del conjunto a partir de modalidades especficas de legitimacin. No tiene que ver, por lo tanto, con una
pretendidaesenciapopulistadelEstadomoderno,muchomenosdelapoltica,comosehapretendidorecientemente.
El Estado constituy a su poblacin en pueblonacin a travs de un amplio arco acciones e instituciones: el sistema
escolar,eldesarrollodelainfraestructuradecomunicacionesytransportes,larepresentacincartogrficadesuterritorioy
de su ubicacin en el mundo, la subordinacin de las autoridades locales o regionales al poder central, la participacin
poltica,lacentralizacindelacoaccinfsicaysusrecursos,paracitarsloalgunas.AtravsdeellaselEstadodiseaasu
pueblo como Nacin: es decir como conjunto simblico de identidad ciudadana que se proyecta mucho ms all de los
horizontes inmediatos de la vida cotidiana. La constitucin del Estado como Estadonacin y del pueblo como pueblo
nacin represent as una verdadera revolucin cultural (Corrigan y Sayer) en cuanto los individuos y los grupos
subsumenlosmicrouniversosinmediatosdesucotidianeidadenlosreferentesmsampliosdelaNacinqueseextienden
muchomsalldesuslimitadaspercepcionessensibles.
El pueblo de la Nacin posee por lo tanto una virtualidad universal, y ello en un doble sentido. Por un lado, porque la
eficaciadesusintervencionespolticasabarcaenprincipiotodoslostemasqueconstituyenlaagendaefectivaopotencial
delagestinpblica,tenganonorelacindirectaconlainsercinparticulardelosindividuosogruposconstitutivosdeese
pueblo,mstodosaqullosqueemergendelapropiadinmicapolticaosocial.Launiversalizacindelaeducacinbsica
yposteriormentedeladenivelmedio,elaccesoainformacin,etctera,abrenlaposibilidad,asectoresampliosdelpueblo,
para opinar e intervenir directa o indirectamente en un arco muy amplio de cuestiones. Por otro lado, porque el
reconocimiento de derechos y atributos derivados de la comn condicin humana de los sujetos, plantea la vigencia
universaldeunconjuntodederechosdirectamentederivadosdeesacomncondicin,porencimadelasdeterminaciones
territorialesqueenmarcanalEstadonacinporlotanto,laposibilidaddeobtenerelreconocimientodeesosderechosyla
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reparacindesuviolacinantecualquiertribunaldelglobo.Laideadequeexistenderechosderivadosdirectamentedela
naturaleza humana sin necesidad de su legalizacin positiva se remonta a la filosofa clsica y, ms hacia ac, a los
prolegmenosdelasgrandesrevolucionesburguesasenEuropa.Peroesrecinenelltimomediosigloquelaposibilidad
desuefectivavigenciaporencimadelasfronterassehacerealidad.
Uno de los aspectos ms interesantes del reciente embate neoconservador en el anlisis y la dinmica del desempeo
estatal,eslarenuenciademuchosdesusvocerosyactoresenreferirsealapoblacindelEstadoentrminosdepueblo,o
inclusodesociedad.Eneldiscursopredominantehastahacepoco,elpueblofuesustituidoporlagente.Lasustitucinno
espolticamenteinocua.PorqueelpueblodelEstadomodernoesunsujetocolectivoqueseforjaenelejerciciodesus
derechosyeventualmenteensuconfrontacinalosprivilegiosyalpoderestablecido,mientrasquelagentees,apenas,
unnombregenricoquepocoonadapredicadeunaefectivaidentidadnicolectivaniindividual.Elpueblodelapoltica
suponeunncleobsicodederechos,aspiraciones,conflictos,tensiones,movimiento,accin.Esadinmicapuedetener
lasmsvariadasorientacionesideolgicasodoctrinarias:nohayesencialismodemocrticoorevolucionarioenelpueblo,
como la historia demuestra hasta la saciedad. Hay, en cambio, una persistente reverberacin colectiva. La gente, por el
contrario,esapenasunagregadoindiferenciadodeunidadesequivalentesyrecprocamentesustituibles.
LapromocindelaracionalidadindividualistaporlasreformaseconmicaseinstitucionalesdelConsensodeWashington
ysuscomplementosdemandmodificacionesradicalesenloshbitos,percepcionesyvaloracionesdeconjuntosamplios
de la poblacin. El concepto de derechos y obligaciones colectivas emanadas unos y otras tanto de tradiciones
comunitarias como de concepciones socialdemcratas y nacionalpopulares fue desplazado por la nocin de
capacidades individuales referidas fundamentalmente al mercado como sistema de organizacin social. El referente
implcitoeraunmodelodeeleccinracionalporindividuosorientadosporunamotivacinutilitaria,conlibreeigualacceso
a la informacin. En sus versiones ms fundamentalistas el rediseo neoliberal de las instituciones apunt a una
reconfiguracin cultural profunda del conjunto de la sociedad y a la reduccin de sta a una sumatoria de interacciones
individuales de motivacin egosta. El concepto de ciudadano, portador de derechos generales y permanentes, fue
sustituido por la metfora del cliente, con demandas especficas y segmentadas en funcin de contraprestaciones
particularesdeagenciasespecializadas.
Los diferentes nombres evocan mbitos tambin diferentes de constitucin poltica del sujeto. As, mientras el pueblo se
estructurapolticamentecomosujetocolectivoenlascallesyenlasplazas,perotambinenlaconfluenciainterindividualde
decisiones electorales que aportan al resultado colectivo, el cliente se constituye en el toma y daca de transacciones
discretasespecficas.Lagente,porsulado,carecedereferenciamientoaalgnmbitopropioysemantieneenunnivel
prepoltico, sin una eficacia especfica en la configuracin de la vida colectiva., sin ms articulacin orgnica que la que
tienen las papas que componen una bolsa de papas para usar la vieja metfora, o si se prefiere, sin ms unidad de
propsitoqueladelospobladoresdelosnolugares,losespaciosdelanonimatodeMarcAug.
IV
UnanlisispolticodelEstadocomoelquedemaneratanintroductoriaheesbozadoenestapresentacinnosustituyea
otras aproximaciones a ese mismo fenmeno. De hecho a lo largo de la exposicin he echado mano, confo que no de
maneraextravagante,aalgunascontribucionesdelasociologaylaantropologa.CreosinembargoqueenfocaralEstado
desdelapolticapermiteponerelacentoensuesenciadeestructuradepoderalserviciodeobjetivosquederivandela
dinmicadesusociedadydesusarticulacionesinternacionales,almismotiempoquerevelalagravitacindeesaesencia
tanto en la dimensin operativa del Estado como en la constitucin identitaria de sus sujetos. Lo considero tambin un
abordaje necesario para salir al paso a los enfoques del Estado que, reducindolo bien a un sistema de normas e
institucionesformales,bienaunconjuntodeaparatosyherramientasdegestin,lovacandelaproblemticadelpodery
enmascaranesaesencialidadpoltica.
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MeparecetambinunenfoquemuyapropiadoparaserpresentadoenestaUniversidad,quecomoningunaotrahonrala
obraylamemoriadequienesnosprecedieronenelcaminodelaafirmacindelasoberananacionalyladefensadelas
causaspopulares.
Muchasgracias.
***
REFERENCIAS
AUG,Marc(2002)Losnolugares.BuenosAires:GEDISA.
CORRIGAN,Philip&DerekSAYER(1985)TheGreatArch.EnglishStateFormationasCulturalRevolution.Londres:
BasilBlackwell.
CUCHE,Denys(1999)Lanocindeculturaenlascienciassociales.BuenosAires:NuevaVisin.
deSOUSASANTOS,Boaventura(2005)Reinventarlademocracia,reinventarelEstado.BuenosAires:CLACSO.
HELLER,Herman(1992)TeoradelEstado.BuenosAires:FondodeCulturaEconmica.
OSZLAK, Oscar (2003) El mito del Estado mnimo: Una dcada de reforma estatal en la Argentina. Desarrollo
EconmicoNo.168(eneromarzo).
STRAYER,Joseph(1981)SobrelosorgenesmedievalesdelEstadomoderno.Madrid:Ariel.
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