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A ECONOMIA POLTICA DA CORRUPO: ANLISE DO CASO BRASILEIRO NO

CONTEXTO DA RESPONSABILIDADE PBLICA E SOCIAL


REA TEMTICA: ECONOMIA
Alexandre Sobreira Cialdini
cialdini@feaac.ufc.br /alexandre.cialdini@sefaz.ce.gov.br

RESUMO

O termo economia poltica da corrupo1 vem sendo a cada dia agregado a literatura das
cincias sociais, no apenas a sociologia, antropologia e direito. Algum tempo o tema tem
despertado interesse dos economistas, porm h, infelizmente, escassez de literatura nacional
sobre o assunto.O objetivo desse trabalho demonstrar que a corrupo deveria ser assunto de
poltica nacional, de interesse bem maior de governantes e da sociedade, pois ela interfere
diretamente na vida dos agentes econmicos, provocando distores direta na alocao e
redistribuio dos recursos pblicos. Os efeitos distorcem as funes econmicas do Estado. H
uma forte associao entre o crculo vicioso descontrole(pblico e social) - corrupoimpunidade. Verifica-se que h inoperncia dos aparelhos de controle do Estado e deficincia na
participao do controle social.
No caso do Brasil, e em pases subdesenvolvidos, com levado grau de concentrao de renda, os
efeitos da corrupo tm repercusses bem mais negativas, pois retroalimentam a concentrao
de renda.
Nesse contexto, a anlise econmica moderna e a formao do que denominamos de Teoria
Geral do Controle podem ser utilizadas como instrumentos de anlise e adoo de procedimentos
para correo dos desvios gerados pela corrupo.

O termo economia poltica da corrupo foi utilizado pelo Prof. Marcos Fernandes Gonalves da Silva, da FGV-SP
que vem desenvolvendo importante trabalho de investigao e anlise a partir de um Relatrio de Pesquisa
publicado pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Esse trabalho subsidiou-se da referida pesquisa tendo como
referncia muitas observaes do caso brasileiro.

1 A INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA E SUAS VARIANTES


A cincia econmica pode ser entendida como o estudo dos processos de deciso condicionada a
restries: quando h qualquer fenmeno que envolva escolha com restrio surge a escassez e o
custo de oportunidade, dois conceitos econmicos fundamentais dentro da escolha racional,
ncleo da teoria econmica. Conforme Robbins(1932), a teoria econmica pode ser aplicada,
como mtodo de anlise e estudo, em qualquer fenmeno social, seja ele poltico, psicolgico ou
antropolgico, desde que estes envolvam estratgias e/ou escolhas com restries, ou seja,
escassez ou custo de oportunidade.
A literatura em Finanas Pblicas consolidou uma classificao sobre a interveno do Estado na
economia, que ainda tem notoriedade. Coube a Richard Musgrave 2 delinear trs objetivos da
interveno do Estado na economia:
a) assegurar ajustamentos na alocao de recursos;
b) conseguir ajustamentos na distribuio da renda e da riqueza;
c) garantir a estabilizao econmica.
O primeiro objetivo procura corrigir as situaes de ineficincia e imperfeies do mercado.Em
certos casos, o ajustamento necessrio melhor efetuado por meio da poltica oramentria em
outros casos o ajustamento da alocao acontece atravs de legislao.
O segundo visa a correo de distribuio de riqueza e rendimento, que decorre da lgica do
mercado. Considerada a funo clssica da poltica oramentria a funo distribuio se utiliza
mecanismos como a tributao e da transferncia de recursos atravs do oramento e as polticas
de salrio mnimo, subveno de certos produtos agrcolas, proteo tarifria, legislao
comercial etc.
Por fim, a funo de estabilizao, que difere profundamente das outras duas, concentra os
esforos na manuteno de um elevado nvel de utilizao de recursos, do valor estvel da
moeda, do crescimento econmico, ou seja, a interveno macroeconmica.
Musgrave defendia, inclusive, a elaborao de um oramento em separado para cada um dos
objetivos citados, tendo cada oramento um responsvel prprio. Cada oramento corresponderia
assim a uma rea especfica de problemas e seria delineado no pressuposto de que os outros dois
objetivos estariam a ser integralmente cumpridos. Elaborados os oramentos individuais, o
oramento global resultaria da consolidao dos trs objetivos.
Esta proposta de Musgrave no que toca organizao do Oramento no encontrou at hoje eco
significativo em termos de concretizao prtica, possivelmente devido s dificuldades que
decorrem do elevado grau de interdependncia entre aquelas reas.Todavia, no plano conceitual,
2

MUSGRAVE, Richard. The Theory of Public Finance. NewYork, McGraw- Hill Book Company, 1959

a classificao tripartida dos objetivos de interveno ainda hoje usada e revela-se til como
instrumento de anlise das intervenes do Estado na economia.
O grande objetivo da interveno do Estado na economia que consiste na promoo da
eficincia, exige, para sua realizao, primeiro o conhecimento onde ocorrem as falhas de
mercado e, consequentemente, o Estado pode atuar para prover os bens pblicos.
Com efeito, as funes de alocao e redistribuio justificam a interveno do Estado no
processo econmico e devem ser exercidas para favorecer a proviso dos bens e servios
pblicos, buscando a eficincia da alocao e equidade na distribuio da renda e riqueza.
Nesse contexto, a corrupo deturpa completamente os objetivos do Estado como interventor do
processo econmico. Essa interferncia se d nas trs funes, todavia as conseqncias mais
objetivas ocorrem nas funes alocativa e redistributiva.
Na funo alocativa, que ocorre via oramento e legislao, tem-se um desvio de recursos e
superestimao de custos e oramentos. Consequentemente, a funo redistributiva fica
prejudicada pelo vis da alocao, j que o Estado ter, alm da reduo dos recursos pblicos,
estmulo concentrao da renda.
Para analisar o papel que o setor pblico tem sobre as economias de mercado importante
conhecer as caractersticas de governo como organizao econmica. Conforme Stiglitz(1994),
as caractersticas podem se resumir nas seguintes:
a) Governo representa uma organizao de carter universal, com poder de coao sobre
indivduos e grupos, ou seja, um atributo dos sistemas constitucionais modernos;
b) uma organizao de carter fiducirio, que representa os indivduos, com finalidade
de atuar para interesse geral;
c) uma organizao em contnua expanso em especial durante sculo XX.
Alguns modelos tentam explicar os processos de crescimento do governo e suas variantes.
Um exemplo o modelo de Brennan Pricus, que trata do efeito escasso do crescimento do
setor pblico sobre a alocao dos recursos.
Y: Bem ofertado pelo setor pblico.
X: Representativo de outros bens.
1. Oferta 0Yo = custo impositivo X Xo.
2. O setor privado complementa a oferta no eixo OYe, sendo Yo Ye as unidades ofertadas
pelo mesmo.
3. Se a oferta do setor pblico aumenta o eixo 0Y ( com o custo fiscal de X X) a oferta
privada se reduz a Y Ye, pois no h nenhuma troca na alocao.
O modelo, conforme a Figura 1 demonstra o efeito substituio da oferta de bens privados por
bens pblicos, sem adicionais na alocao.

Vale ressaltar, que o referido modelo despreza a capacidade redistributiva e o grau de eficincia
que os governos podem implementar para atingir objetivos de equidade e efetividade nas
polticas pblicas.

1.1 PROVISO PBLICA, DECISO COLETIVA E DIMENSO DO ESTADO


O funcionamento do mercado substitudo ou suplementado pela interveno estatal, surgem
tambm dificuldades que podero redundar numa falha de Estado, a principal delas
exatamente a corrupo.
Antes de tudo, importa estabelecer uma distino entre dois conceitos que so frequentemente
confundidos. H produo pblica( imposicin explcita) quando o prprio Estado a realizar
diretamente o processo produtivo do bem, isto , a organizar e efetuar a combinao dos fatores
requerida por esse processo. H proviso pblica( imposicin implcita) quando o bem ou

servio financiado atravs do oramento e distribudo gratuitamente, isto , sem cobrana de


um preo direto ao consumidor3.
Algumas explicaes empricas tm sido apresentadas para justificar o crescimento do setor
pblico. No final do sculo XIX o economista alemo Adolf Wagner formulou a denominada
Lei dos Dispndios Pblicos Crescentes, que estabelece o crescimento do gasto pblico
correlacionado a expanso dos pases industrializados, ou seja, as sociedades modernas
industriais gerariam presses crescentes em favor do aumento do gasto pblico. Wagner
estabeleceu trs razes. Em primeiro lugar haveria um aumento das funes administrativas e de
proteo social do Estado, devido substituio de atividades privadas por pblicas e,
posteriormente, maior complexidade das relaes legais, o aumento da densidade populacional e
o grau de urbanizao.
Em segundo lugar Wagner previu uma considervel expanso dos gastos culturais e de bemestar. Finalmente Wagner sugeriu que o nvel de industrializao, associado elevao
tecnolgica criaria um volume cada vez maior de grandes monoplios privados e o Estado
deveria atuar para neutralizar os efeitos que prejudicassem a eficincia econmica.4
Alan Peacock e Jack Wiseman5 fazem uma abordagem diferente enfocando uns aspectos
comportamentais da populao. Segundo esses autores, em perodos normais haveria uma
resistncia elevao da carga tributria, tal fato seria suficiente para elevar os gastos
governamentais. A demanda seria aquecida e, conseqentemente, os gastos governamentais
quando houvesse fatores exgenos, que provocassem grandes perturbaes de natureza poltica
ou socioeconmica.
Na verdade verifica-se que as causas imediatas do aumento dos gastos se alteram no decorrer do
tempo no decorrer do tempo. Antes era a defesa nacional e mais recentemente os gastos sociais
Com efeito, importante ressaltar que, independente da explicao emprica para justificar o
crescimento dos gastos governamentais, h uma necessidade premente da existncia de
mecanismos de controle sobre a ao governamental. A importncia dos controles pblico e
social ocorre do lado da receita e despesa. Do lado da receita, pois existe uma relao clara entre
tamanho do governo e nmero poder dos grupos de interesse(Becker, 1983; Mueller, 1986). Essa
presso ocorre na realizao de gasto tributrio( tax expenditure), ou seja, os estmulos fiscais
(incentivos, subsdios, isenes, remisses, anistias, crdito presumido etc).
Do lado da despesa a presso ocorre a partir da elaborao dos oramentos pblicos, suas
emendas e suplementaes posteriores, bem como na efetivao do gasto pblico e, mais
especificamente, na elaborao de licitaes e contratos.

No caso de proviso pblica de um bem com impossibilidade de excluso (como sucede com um bem pblico) a
sua distribuio tem de ser forosamente gratuita.
4
A maioria dos especialistas na matria est de acordo com essa concluso. Entretanto a Lei de Wagner carece de
um modelo terico socioeconmico que d consistncia as observaes. V, a propsito, Bird, Richard. La Ley de
Wagner. In: Lecturas de Hacienda Publica.Minerva Ediciones, Madrid, 1994.
5
PEACOCK, Alan T., WISEMAN, Jack. The Growt of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton:
Princeton Unuversity Press, 1970.

CARACTERIZAES E VARIANTES DO CONCEITO DE CORRUPO


O conceito de corrupo tem sua origem na palavra latina corruptione e possui a mesma acepo
para o francs, espanhol, italiano e ingls. Existem muitos sentidos que podem ser atribudos a
palavra corrupo, mas em todos eles envolve a interao entre pelo menos dois indivduos que
corrompem ou so corrompidos, e a essa relao ocorre uma transferncia de renda estabelecida
fora dos contratos e excludente ao espectro econmico e poltico - legal influenciando na
alocao e redistribuio dos recursos pblicos. O senso comum identifica a corrupo como um
fenmeno associado ao poder, algo frequentemente ligado aos servidores pblicos( como
policiais, fiscais, por exemplo) que usam determinado poder para extorquir renda daqueles que
teoricamente corromperam a lei.
Na verdade, existem muitos sentidos que podem ser atribudos palavra corrupo, mas uma
relao comum em todos: ela envolve dois agentes( Silva, 1996). Essa transferncia de renda que
ocorre fora das regras do jogo tem algumas definies:
Corrupo o comportamento de agentes pblicos, que foge das normas aceitveis, para
atingir fins privados.6
Corrupo o mau uso do poder poltico para benefcios privados7
Corrupo = Monoplio + Arbitrariedade - Transparncia8
Corrupo governamental a venda, por parte de funcionrios pblicos, de propriedade do
governo tendo em vista ganhos pessoais9
Todas essas definies envolvem: a) conceitos de burocracia e agentes polticos; b) implicaes
entre o pblico e o privado; c) transferncia de renda fora das regras do jogo; d) falta de
controle e transparncia das aes pblicas;
A noo de burocracia que permeia boa parte da literatura em cincias sociais, e especificamente
em sociologia aplicada administrao, essencialmente weberiana. Max Weber define a
burocracia dentro de um modelo racional-legalista, criando e personalizando o burocrtico.
Nesse modelo, a burocracia organizada dentro de uma hierarquia cuja funo a obteno dos
fins programados.
No caso especfico da burocracia pblica weberiana , os agentes que dela participam possuem
nessa concepo o tipoideal weberiano, umas formaes profissionais adequadas s funes
desempenhadas, so profissionalizadas e agem de acordo com as chamadas normas burocrticas.
As principais caractersticas dessa burocracia so a imparcialidade e a separao entre o pblico
e o privado. A viso comea a ser distorcida, pois, na prtica, os agentes pblicos podem se
comportar como caadores de renda, como qualquer agente dentro do mercado.
6

Andreski(1968:92)
Encyclopaedia of the Social Sciences(1942:448)
8
Klittgaard( 1988: 23)
9
Vhisny & Schleifer( 1993:2)
7

Conforme essa concepo todos os agentes pblicos tendem agir de acordo com princpios
privados e, se houver a possibilidade, buscam transferir renda de outros setores da sociedade. No
entanto, suas aes so condicionadas por regras e um sistema de incentivos que criam
determinados resultados e, se a profissionalizao e a eficincia so um valor, eles tambm
agiro de acordo com essa restrio.
Outro aspecto importante a na anlise a definio de corrupo no sentido de transferncia de
renda dentro da sociedade. Essas transferncias ocorrem devido ao uso da mquina
governamental. Isto se aplica tanto ao caso do poltico que recebe propinas de um grupo de
presso para aprovar um determinado projeto, como no caso do policial que se apropria de uma
renda do estado, quando aceita um suborno em vez de aplicar uma multa. Um terceiro aspecto
est na omisso e conivncia do processo, o que muitas vezes fragiliza o sistema de controle. O
gestor omite-se a deciso e restringe a tomada de iniciativa alimentando o crculo vicioso
descontrole corrupo impunidade.
A ideia de corrupo tambm envolve uma noo de legalidade e ilegalidade. Nesse sentido essa
definio puramente normativa e principiolgica.
O Estado moderno, constitucional e democrtico constitudo por agentes pblicos que
arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A partir do momento que isso ocorre, h
incentivos para que diversos setores organizados da sociedade tentem desviar rendas em
benefcio prprio. O Estado convive e carrega consigo um conflito distributivo potencial entre
os agentes privados, que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos de presso.
Essas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos prprios agentes
pblicos. Entretanto, no basta apenas um sistema legal estabelecido para minimizar a
possibilidade de privatizao do recurso pblico, alm do sistema legal necessrio que ocorra
punidade dentro do prprio sistema e que os mecanismos de transparncia estejam presentes para
solidificarem o controle social.
2

O REFERENCIAL TERICO NA ECONOMIA PARA PESQUISA SOBRE


CORRUPO

No Brasil, Os Profs.Jorge Vianna, da PUC-Rj e Marcos Gonalves da Silva, da PUC-SP tm


desenvolvido diversos trabalhos na linha da public choice. Marcos Silva, inclusive, desenvolveu
ampla pesquisa na FGV sobre o tema corrupo e sobre ela nos detalharemos nessa anlise e
agregaremos outras observaes empricas sobre o caso brasileiro.
Na moderna economia poltica j existem alguns estudos sobre corrupo. Existem quatro vises
sobre a corrupo, as quais apresentaremos aqui. A primeira est ligada teoria dos caadoresderenda; a segunda, teoria econmica da propina, a terceira, relao entre desempenho
econmico (eficincia e crescimento) e corrupo e a quarta mais recente est ligada a simples
equao de Klitgaard(1988): Corrupo= Monoplio + Arbitrariedade Transparncia(C=M+A-T).
A teoria dos caadores-de-renda foi desenvolvida por Krueger( 1974) e Tullock(1967). Segundo
essa teoria, os agentes econmicos possuem motivao bsica de buscar o ganho privado a
qualquer preo, essa busca ocorre dentro ou fora das regras estabelecidas. Nas prprias regras
8

estabelecidas possvel manter o status quo, quando os decisores no tm inteno de alterar ou se


aprofundar na resolutividade dos problemas que influenciam a corrupo.
A essncia dessa teoria est na relao Estado-Sistema Tributrio Setor Privado. H um incentivo
para que cada segmento ou faco dentro da sociedade exera presso sobre o governo para
transferir renda na sua direo, por via de subsdios, isenes, incentivos, dentre outros. Nesse
caso, pode-se utilizar as regras vigentes, ocorrendo assim eliso fiscal ou sonegao direta dos
tributos, isso para citar o lado da receita. Do lado da despesa o setor pblico, muitas vezes cumpre
todas as normas processuais do Estatuto das Licitaes e ainda compra de forma superfaturada ou
viciada a compra a determinados fornecedores que, muitas vezes so financiadores de campanhas.
No caso especfico da despesa as modalidades hoje estabelecidas so frgeis e precisam ser
reformuladas. Para se ter uma ideia da fragilidade a modalidade de convite cria a possibilidade do
gestor indicar apenas trs concorrentes e destes identificar o menor preo. No mercado competitivo
essa no deveria ser a melhor escolha, pois condiciona muitas vezes o direcionamento de propostas.
Na modalidade de concorrncia e tomada de preos, que pressupe ampliao da publicidade se
houver participao de apenas um concorrente, ou seja, apenas um concorrente apresentar proposta
a administrao pblica poder contrat-lo.
Com base nessa teoria as evidncias demonstram que no ocorre alocao eficiente dos recursos.
A relao caadores-de-renda e a corrupo do-se na prpria definio da funo objetivo dos
agentes pblicos e privados e na estrutura de incentivos que predomina na sociedade. Assim, a
rigor, todos os agentes, se puderem, caam renda dentro e fora da lei, caso no haja nenhuma
considerao de restrio moral ou legal ou no exista o aparato de controle de estado e nem
mesmo o controle social.
A relao dos caadores-de- renda cria os arranjos de panelinhas, ou seja, grupos de
interesses que envolvem agentes pblicos e privados e alimentam o dueto corrupo-impunidade.
Esses grupos se fortalecem dentro dos aparelhos de Estado e descaracterizam todo o sistema de
controle. evidente que muitos recursos e talentos so alijados desse processo por no pactuarem
dessa relao viciada. Nesse contexto, alguns ganharo e a sociedade perder.
A segunda teoria, desenvolvida por Rose-Ackerman(1978), tem consequncias absolutamente
nefastas, principalmente para os pases pobres. Num mundo economicamente perfeito as relaes
de troca entre agentes privados so totalmente impessoais e as objetivas est na maximizao da
funo utilidade de cada um. Num estado perfeito, as relaes tambm deveriam ter, como
princpio, a maximizao de uma funo de bem-estar social, tendo como objetivo a proviso
eficiente de bens pblicos sociedade.
Conforme coloca Marcos Silva, h um trade-off entre a obteno de propinas e a possibilidade de
reeleio. Por exemplo, caso fique delimitado a base eleitoral de um deputado ele defender mais
os interesses dos grupos de presso do que interesses mais genricos das bases que o elegeram,
aumentar a possibilidade de o mesmo no se reeleger, porm a propina implcita representao
dos lobbies pode compensar, na margem a perda da eleio seguinte. O controle da propina
depender, em parte, da moral de cada poltico mas, fundamentalmente, do interesse pblico em
relao a cada poltico e do sistema de financiamento de campanha, que dever ter uma estrutura
legal que coba tais aes.

O mundo da concorrncia imperfeita se afasta desse modelo e as relaes entre pblico e privado
passam a ser pessoais. A propina, para teoria apresentada, seria a forma de transformar as relaes
impessoais em relaes pessoais, onde a funo bem-estar social perderia seu foco. Assim, exige-se
uma forte presena do controle do Estado.
A terceira anlise mais contempornea sobre a corrupo encontra-se nos trabalhos de Shleifer &
Vishny(1993). O foco principal aqui est na relao entre as instituies e o crescimento. O
fundamento bsico sustentado aparece na seguinte situao: i) as instituies geram excesso de
regulamentao e centralizao estatal; e ii) as instituies polticas no esto sob o controle da
maior parte da sociedade. O maior impacto da corrupo, em termos de alocao de recursos, est
no seu custo para o crescimento. A propina, ao contrrio dos impostos, envolve alguma distoro
no emprego da mquina pblica e, alm disso, no geral deve ser mantida em segredo, o que gera
um custo adicional na sua obteno-formao-manuteno, alimentando o crculo vicioso formado
pelos aparelhos de estado e o setor privado, que reanima o processo, exercendo papel de corruptor.
O crculo vicioso acontece no interior do prprio aparelho de estado, onde gestores pblicos,
mesmo no participando diretamente do processo de propina, omitem-se na tomada de deciso para
estancar as aes nefastas, que vo gerando a impunidade e conivncia, deixando o modelo
inalterado. O resultado disso a reduo do crescimento econmico, alocao de recursos em
atividades improdutivas, o refreamento de agncias financeiras internacionais no financiamento de
projetos e a completa deformao das polticas sociais de desenvolvimento, com agravamento da
distribuio de renda, principalmente para os pases subdesenvolvidos ou emergentes.
Existe outro exemplo dos custos da corrupo associados ao crescimento. Os investimentos
externos em um determinado pas podem ser prejudicados quando diversas agncias estatais,
envolvendo polticos e burocratas, exigem propinas dos agentes privados para implantao dos
projetos. As empresas, investidores e organismos multilaterais podem preferir investir em pases
onde o nvel de corrupo menor, dado que esses custos informais entram como fator de
desconto no clculo da rentabilidade dos projetos.
A ltima anlise est centrada Robert Klitgaard, para ele toda a concentrao, ou melhor, dizendo,
o maior poder de concentrao deve ocorrer na preveno, pois o custo de correo, alm de exigir
mais custos de burocracia, quando h impunidade, os efeitos so medocres.
A preveno est, em princpio, na definio poltica de realizar o processo preventivo para evitar
os desvios provocados pela corrupo. Segundo Klitgaard, a vontade poltica o princpio de tudo,
o fundamento para pela preveno. Klitgaard descaracteriza tambm alguns esteretipos. A
corrupo existe em todas as partes, no setor privado igual ao setor pblico, existe em pases ricos
e pobres. A corrupo estar sempre prxima quando existir monoplios e falta de transparncia
nas aes governamentais.

Klitgaard prope algumas estratgias de combate a corrupo, com base em alguns exemplos
exitosos e experincias observadas, tais como:
a) Sanes aos transgressores graves
Os transgressores devem ser punidos e punidos severamente, sem espao para impunidade. A
impunidade alimenta o crculo vicioso e estimula novos potenciais casos de corrupo. Os
governos devem tentar identificar rapidamente os focos de corrupo e atuar sobre grandes
sonegadores de impostos, funcionrios de alto nvel, comisses de licitao e contratos. Estas aes
tm efeito multiplicador.
b) Limitar o povo de participar do diagnstico sobre os sistemas de corrupo.
Os clientes, cidados, fornecedores de bens e servios devem ser ouvidos freqentemente, so
informantes frteis sobre desvios, propinas e fornecedores de dados, informaes e indcios dos
focos de corrupo. Deve-se criar sistemas de informaes atravs de linhas telefnicas, internet e
todas as condies que preservem o anonimato dos denunciantes.
c) Incentivo s reformas institucionais e burocrticas
Os governos que desejam deter a corrupo devem melhorar os incentivos para o seu combat-la.
Tais incentivos incluem um ajuste institucional que passa pela reconstruo do sistema de
informaes, automatizao dos processos, com trilhas de auditoria identificadas e sistema de
remunerao focado no desempenho. importante ressaltar que tais observaes foram tambm
apresentadas em 1860 por John Stuart Mill. O autor que foi considerado um dos maiores expoentes
do liberalismo, j se manifestava da seguinte forma:
Os controles polticos, contudo, no agiro por si mais do que uma rdea ser capaz de dirigir
um cavalo sem o cavaleiro. Se os funcionrios forem to corruptos e to negligentes como os
que eles devem fiscalizar, e se o pblico, mola principal de toda a mquina fiscalizadora, for
demasiado ignorante, passivo, descuidado ou desatento ao papel que tem de desempenhar,
pouco benefcio derivar-se- do melhor aparelho administrativo.
.........Qualquer governo que tenha em mira ser bom consiste de certa poro das boas
qualidades existentes nos membros individuais da comunidade para conduta dos negcios
coletivos.
Assim, para Stuart Mill, quanto maior a soma dessas boas qualidades que as instituies de um
pas conseguem organizar, tanto melhor a maneira da organizao e tanto melhor ser o governo.
d) Redesenho do Sistema de Controle Pblico
A Constituio Federal de 1988 consolidou o Sistema de Controle Pblico, estabelecendo
atribuies e responsabilidades para o Controle Interno e Externo.
O controle interno , conforme o texto constitucional, exercido no mbito de cada Poder, deveria
estar presente nos trs nveis de governo, o Federal, Estadual e Municipal.
11

A realidade demonstra que nem todos os Estados brasileiros tm sistemas de auditoria interna
para analisar os controles nos respectivos poderes e a grande maioria dos trabalhos de auditoria
focada apenas nos aspectos legais , desconsiderando a anlise operacional e gesto.
A experincia tambm demonstra a falta de autonomia do sistema de controle interno, ficando
condicionado as contingncias polticas dos gestores no encaminhamento e resolutividade dos
problemas detectados nas auditorias. Descumpre-se, nesse caso, o dispositivo constitucional, que
condiciona ao Sistema de Controle Interno encaminhar as irregularidades e ilegalidades ao
Tribunal de Contas.
O Controle externo no Brasil exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de
Contas , que deveria atuar nos trs Poderes.
A realidade tambm demonstra que essa atuao sistmica nos trs poderes no ocorre, bem
como configura-se em fragilidade 0 processo de escolha dos seus conselheiros dos Tribunais de
Contas. Cargo que exercido de forma vitalcia e sem concurso pblico.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu alguns procedimentos e responsabilizao para o
Sistema de Controle Interno e, fundamentalmente, para o Sistema de Controle Externo.
Entretanto, necessrio reformulao completa dos instrumentos de controle pblico. A
constituio dever ser reformulada para adequar-se s novas realidades e aos princpios de
transparncia, planejamento e responsabilizao

CONCLUSES
Que lio pode tirar para o caso brasileiro de toda essa teoria?
O economista Vito Tanzi, do FMI vem estudando esses aspectos e coloca algumas observaes com
as quais temos concordncia e acrescentamos para reflexes do caso brasileiro.
A Constituio de 1988 ratificou e legitimou o papel formal do Estado no controle da atividade
pblica, estabelecendo funes dos controles interno e externo. Mecanismos foram estabelecidos,
mas no esto sendo utilizados na sua plenitude, sejam em todos os Poderes(Legislativo, Executivo
e Judicirio) ou nos Governos (Federal, Estadual e Municipal) e, muito menos, os rgos existentes
conseguem trabalhar com tcnicas de auditoria e controle que possam identificar e mensurar os
indicadores de desempenho das atividades pblicas.
Por outro lado, como se representasse a panaceia dos problemas do modelo federativo brasileiro, o
texto constitucional, promoveu uma completa descentralizao de vrias funes pblicas, de
forma descoordenada, sem anlise adequada da eficcia, eficincia, economicidade e efetividade
das polticas pblicas.
Uma das argumentaes importantes de Rose-Ackerman a fragilidade ou falta de participao da
sociedade no acompanhamento e controle das atividades pblicas- o controle social. Como esse
aspecto primrio no Brasil, caberiam aos rgos pblicos de controle, auditorias internas,
1

externas e Ministrio Pblico a responsabilidade de estimular o processo de participao e


acompanhamento das funes e atividades governamentais.
O modelo de descentralizao fiscal promovido e pressionado pelo mpeto da descentralizao e
do municipalismo, promovei um processo de cunho individualista, estimulando intensamente a
tragdia dos comuns- o dilema do prisioneiro amarrado trasnferncia constitucional vis-- vis
o FPM, que gerou um efeito flypaper.
Este efeito exprime que o recebimento de transferncias fiscais do tipo lump-sum (incondicionais e
sem contrapartida) implica em aumento das despesas pblicas locais proporcionalmente maior do
que aquele que seria gerado por um aumento equivalente na renda pessoal, via reduo de
impostos. O interesse dos burocratas/polticos ou iluso fiscal por parte dos eleitores so alguns dos
argumentos utilizados pelos tericos para explicar a existncia desse efeito.
Assim, esto fazendo as principais agncias de controle e auditoria dos pases desenvolvidos, onde
podemos tirar vrias lies de sua atuao, funcionando com independncia e amplo apoio da
sociedade e do governo. O caso modelar o General Accounting Office-GAO, nos Estados Unidos.
O GAO publica, desde 1972 um manual denominado Normas para Auditoria das Organizaes,
Programas, Atividades e Funes Governamentais(Standards for Audit of Governmental
Organizations, Programs, Activies and Functions). Que, posteriormente, ficou conhecido como
Livro Amarelo.
Na esteira do GAO e no modelo confederativo americano foram criadas vrias organizaes de
auditoria no mbito dos governos locais dos Estados Unidos e anualmente a instituio promove
anualmente um concorrido concurso para 500 vagas.
O desenvolvimento e a realizao da auditoria no setor pblico no esto restritos apenas aos
Estados Unidos, sendo grandes as realizaes nessa rea em outros pases. Podemos citar como
exemplos exitosos o Reino Unido, Canad e Espanha. No Reino Unido a auditoria conhecida
como Oficina Nacional de Auditoria( National Audit Office-NAO), que tambm mantm um
controle descentralizado das despesas pblicas, com anlise de indicadores de desempenho. No
Canad a auditoria externa de responsabilidade da Comisso Real para Gesto e
Responsabilidade Financeira(The Royal Commission on Financial Management and
Acounntability) a idia dos trs E ( economia, eficincia e eficcia) bastante difundida no
controle externo e no controle interno, que tambm descentralizado para todas as provncias
canadenses.
A Espanha apresenta trs nveis de controle, o controle interno de cada rgo/Instituio
Governamental, o controle interno do Poder Executivo, que funciona no Ministrio da Economia e
Fazenda espanhol e por ltimo o controle externo, exercido pelo Tribunal de Contas.
A experincia internacional dos pases desenvolvidos tem demonstrado a necessidade e a
importncia do controle pblico das funes de governo e o custo-benefcio favorvel em investir
em auditoria operacional e de gesto.

A accountability (responsabilidade em prestar contas, responder administrativa e juridicamente por


uma funo delegada) tem sido bastante divulgada como fundamento e princpio bsico na
administrao pblica em pases desenvolvidos e tal princpio mencionado sempre como
parmetro em todos relatrios contbeis, financeiros e operacionais dos Organismos Multilaterais.
Em um mundo de recursos escassos necessrio investir bastante em controle e esse investimento
passa, necessariamente, por remunerao salarial, concurso pblico, capacitao contnua do
quadro funcional e investimento em tecnologia da informao para acompanhar o amplo processo
de descentralizao que ocorreu logo aps a Constituio de 1988.
Assim a tarefa de qualquer reforma do Estado consiste, de um lado, em equip-lo com instrumentos
para interveno efetiva e, por outro lado, criar incentivos para que os funcionrios pblicos atuem
de modo a satisfazer o interesse pblico. Alguns desses incentivos podem ser gerados pela
organizao interna do governo. A burocracia tambm deve ser supervisionada pelos polticos
eleitos, o poder de fiscalizao deve ser exercido pelo Poder Legislativo, conforme
Przeworski(2001).
Portanto, o custo da auditoria consideravelmente caro para ser arcado pelo cidado
individualmente. Assim, essa no deixa de ser uma funo precpua de Estado, que deve investir
para reduzir todos os efeitos negativos, sociais e econmicos provocados pela corrupo que,
infelizmente, atinge nveis bastante elevados no Brasil.
A agenda de discusso sobre responsabilidade social e ambiental no Brasil deve, necessariamente,
passar pela anlise, pesquisa e redesenho do Estado, visando combater a corrupo, pois a
aplicao dos recursos pblicos que objetivem a otimizao da alocao e redistribuio tem efeito
contrrio aos objetivos coletivos da sociedade.

REFERENCIAL BILIOGRFICO

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