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Cssia Ariza da Cruz, Rita de.

Planejamento governamental do turismo: convergncias e contradies na


produo do espao. En publicacin: Amrica Latina: cidade, campo e turismo. Amalia Ins Geraiges de
Lemos, Mnica Arroyo, Mara Laura Silveira. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, San
Pablo. Diciembre 2006.
ISBN 978-987-1183-64-7
Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/edicion/lemos/19cruz.pdf
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Rita de Cssia Ariza da Cruz*

Planejamento governamental
do turismo: convergncias e
contradies na produo
do espao

Com a consagrao do neoliberalismo como paradigma


econmico e poltico assistimos, nos anos 90, no Brasil, fase possivelmente mais aguda da transio de um Estado interventor para um
Estado parceiro do Mercado, o que se reflete, no turismo, na forma de
polticas pblicas comprometidas com a produo e a reproduo do
capital vis vis as inverses pblicas voltadas criao de um novo
sistema de objetos cuja materialidade demandada pelo novo sistema
de aes que se impe.
Se, todavia, os anos 90 so emblemticos no que tange ao processo acima anunciado, os primeiros anos deste sculo do claros sinais de
que aquela lgica orientadora se mantm, apesar da imaginada ruptura
poltica e ideolgica que se poderia esperar do governo Luiz Incio Lula
da Silva relativamente a seus antecessores.
Dada a natureza das relaes de que estamos tratando uma atividade geradora de riqueza e os sujeitos sociais responsveis por sua promoo e organizao foroso reconhecer que s convergncias (temporais, espaciais, de interesses, etc.) se somam as contradies que so,
em suma, as contradies do prprio processo de produo do espao.

* Professora Doutora do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e


Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, Brasil.

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sobre este processo em curso de que tratar este texto, centrado na anlise de polticas pblicas federais de turismo deflagradas a
partir dos anos 90 e de seus rebatimentos espaciais.

Sobre a natureza do turismo


Duas caractersticas intrnsecas ao turismo o diferenciam, fundamentalmente, de outras atividades econmicas ou produtivas. Uma delas
o fato de o turismo ser, antes de qualquer coisa, uma prtica social. A
outra o fato de ser o espao seu principal objeto de consumo.
Como prtica social, a atividade do turismo tem o turista como
principal protagonista e isso implica reconhecer que, mesmo diante da
hegemonia de agentes de mercado e do estado, o mundo do turismo
no se restringe s aes hegemnicas de atores hegemnicos.
O turismo se d na escala e na efervescncia da vida nos lugares e mesmo nos lugares cuja vida est profundamente imbricada
atividade do turismo, sua existncia sempre vai alm das lgicas
impostas pela atividade. Contra-movimentos, contra-racionalidades,
horizontalidades, como quer que as denominemos, as relaes social
e historicamente construdas por um dado grupo do o tom da maior
ou menor resistncia dos lugares aos vetores alienados e aliengenas
trazidos com o turismo.
Ingressar no competitivo rol dos destinos tursticos nacionais e
internacionais no objetivo fcil de ser alcanado. Tornar-se um destino turstico nacional e internacionalmente conhecido resultado de um
feixe de aes e relaes, fatores endgenos e exgenos cujo comando,
no mais das vezes, no pertence ao lugar receptor. Ao contrrio, a hegemonia dos mais importantes plos emissores do Pas e do mundo se pode
fazer sentir sobre muitos dos destinos tursticos do mundo e do Pas.
A implementao de obras voltadas a aumentar a fluidez do territrio, bem como outras destinadas melhoria de condies infra-estruturais bsicas dos lugares (abastecimento de gua, energia eltrica,
coleta e tratamento de esgoto e coleta e acondicionamento de resduos
slidos) correspondem a algumas das aes estratgicas emanadas do
Estado (sobretudo poderes pblicos federal e estaduais) no sentido de
desenvolver o turismo no territrio nacional. Tornar o territrio atrativo para o capital privado o objetivo precpuo dessas aes.
Esse processo no , de forma alguma, unvoco, posto que no
raras vezes divergncias de interesse entre os sujeitos sociais diretamente envolvidos existem e so difceis de serem superadas. Se, de um
lado, o turismo gera riqueza, renda, postos de trabalho, etc., de outro,
pode desencadear processos inflacionrios, principalmente na escala
local, e aprofundar prticas indesejadas como prostituio infantil e
trfico de drogas.
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Rita de Cssia Ariza da Cruz

Tais pressupostos remetem a uma reflexo crtica acerca da pertinncia da busca cega pelo desenvolvimento do turismo, alm de remeter discusso, entre outras coisas, a uma anlise acerca das escalas
do planejamento territorial do turismo, responsabilidade do estado.

O turismo no desenvolvimento local e regional


Partindo do pressuposto de que vivemos inseridos no contexto de um
modo de produo capitalista e que o capitalismo , por essncia, concentrador de riqueza e gerador de excluso social, o que cabe colocar
em discusso so as reais possibilidades de o turismo efetivamente contribuir para reverter o quadro de profundas injustias sociais, histrica
e socialmente construdo.
Considerando que a matria-prima do turismo o espao, reconhecemos desde j um diferencial entre a atividade econmica do
turismo e outras atividades econmicas, ou seja, teoricamente, todos os
lugares so potencialmente tursticos j que a atratividade turstica dos
lugares uma construo cultural e histrica.
At meados do sculo XVIII, por exemplo, no se costumava freqentar praias ou montanhas como espaos de lazer porque tanto oceanos como montanhas causavam pavor s populaes (Boyer, 2003).
De destinos de lazer a destinos tursticos, espaos beira-mar e montanhas, tais como todos os considerados atrativos tursticos de hoje e de
ontem no so mais que construes culturais.
Tais ponderaes nos so muito teis no sentido de compreender
o papel do turismo na distribuio da riqueza. Se, no que tange sua
dimenso espacial, o turismo pode, teoricamente, acontecer em todos
os lugares do planeta, isso lhe confere uma competncia, maior que de
qualquer outra atividade econmica, de distribuir espacialmente a riqueza. A indstria, por exemplo, uma atividade produtiva muito mais
seletiva e concentrada espacialmente que o turismo.
Distribuio espacial da riqueza no o mesmo, entretanto, que
distribuio estrutural da riqueza. Por isso, muitos lugares pobres, capturados pela atividade do turismo, viram suas economias dinamizadas
e assistiram a profundas transformaes em seus territrios sem que,
necessariamente, suas populaes se tivessem tornado automaticamente detentoras de melhores condies de vida e de renda. Ingenuidade
terica ou manipulao inescrupulosa de dados e informaes, isso,
todavia, que o discurso dominante sobre o turismo quer fazer crer.
O aumento espontneo ou planejado de fluxos tursticos pode
dinamizar as economias locais e regionais pelas demandas que os turistas trazem consigo (demandas por hospedagem e alimentao, entre
outras), multiplicando infra-estruturas, gerando postos de trabalho, fazendo o dinheiro circular.
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Todavia, faz-se necessrio lembrar, tambm, que o conceito de


desenvolvimento polissmico. Desenvolvimento econmico no sinnimo de desenvolvimento social.
Desenvolvimento sustentvel tambm pode ser um conceito vago.
Sustentvel em que sentido? Sustentvel para quem? No meu entendimento, o desenvolvimento que queremos aquele sustentado nas slidas bases da justia social, mas seria possvel construir uma sociedade
mais justa por meio do turismo? Naturalmente no. Todavia, pode-se
fazer do desenvolvimento do turismo um instrumento a favor do alcance deste objetivo, mas para isso seria necessrio conduzir o processo de
desenvolvimento do turismo segundo a premissa da busca por justia
social. Mas essa no tem sido a tnica da ao dos sujeitos hegemnicos da poltica e da economia. Por isso, no , tambm, evidentemente,
a tnica do desenvolvimento do turismo.

Desenvolvimento do turismo e alvio pobreza


No ano de 2005, o Ministrio do Turismo do Brasil envolveu-se em um
projeto internacional voltado a discutir as possibilidades de o turismo
aliviar a pobreza; e sobre isso teo a seguir algumas consideraes.
Se se pretende, por meio do turismo, aliviar a pobreza no Brasil (e no pretendo entrar aqui no mrito de uma discusso acerca da
pertinncia do conceito), uma condio elementar para o alcance deste
objetivo diz respeito disposio, para o planejamento, de uma radiografia profunda da pobreza no Pas e, neste caso, mais uma vez o espao
se coloca como um imperativo.
Como j disse Alain Lipietz em O capital e seu espao, no h
regies pobres, mas regies de pobres, fazendo uma clara aluso
distribuio espacial da pobreza cujo completo entendimento somente
pode ser pautado por uma anlise profunda sobre seu contrrio, ou
seja, sobre a distribuio espacial da riqueza, sobre a diviso territorial
do trabalho, sobre os princpios daquilo que Marx e Trotsky chamaram, h muito tempo, de desenvolvimento desigual e combinado.
A pobreza tem, em essncia, uma causa estrutural e como fenmeno social no pode ser alijada de contextos histricos e espaciais. A
pobreza no semi-rido nordestino, por exemplo, no fruto das condies naturais da regio, embora no se possa negar que tais condies
agravam os efeitos da pobreza bem como constituem, ao mesmo tempo, dificuldades conjunturais sua superao.
Embora o pas tenha, reconhecidamente, manchas de riqueza e de
prosperidade econmica e social, a pobreza est em todos os rinces da
nao, como revela, entre outros estudos, aquele realizado por um grupo
de pesquisadores coordenados por Mrcio Pochmann e Ricardo Amorim, publicado no livro intitulado Atlas da excluso social no Brasil.
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Tais estudos corroboram o entendimento de que a pobreza no


endmica e que sua compreenso passa, portanto, necessariamente,
pelo entendimento de dinmicas sociais edificadas ao longo do tempo
e junto com o espao.
Se, de um lado, o turismo pode, teoricamente, contribuir para
aliviar a pobreza, de outro, tem sido, na prtica, responsvel por sua
redistribuio espacial. Ao tornar determinadas pores do territrio
atrativas para trabalhadores com baixa qualificao profissional, dado
que grande parte dos postos de trabalho diretamente associados ao turismo esto na informalidade ou dizem respeito a empregos mal remunerados, o turismo tem atrado contingentes de pobres para lugares
receptores de fluxos, na busca por sua insero no mundo do trabalho.
assim que muitos destinos tursticos espalhados pelo Pas viram suas periferias crescerem, com ocupaes desordenadas e carentes
de infra-estruturas urbanas, sendo este processo, em muitos casos, iniciado por trabalhadores do setor da construo civil, que corresponde a
um dos setores mais dinamizados pela atividade do turismo.
Se existe, teoricamente, alguma possibilidade de o turismo contribuir para aliviar a pobreza, ento o planejamento do turismo como
instrumento para o alcance de tal fim deveria: 1) apropriar-se do conhecimento j produzido no Pas acerca da distribuio espacial da
pobreza, localizando-a bem como diagnosticando seu perfil (quem so
os pobres, onde moram, como vivem, quais suas principais restries,
etc.); 2) diagnosticar as causas da pobreza para alm de explicaes
bvias, como aquelas que se restringem a questes estruturais (modo
de produo, distribuio da renda, distribuio da riqueza); preciso
conhecer as especificidades regionais da pobreza para no se incorrer
no erro de se produzir uma poltica ou um plano de ao para todo o
Pas, ignorando-se essas especificidades; 3) identificar eventuais fatores
regionais perpetuadores da pobreza ou dificultadores de sua superao,
de modo a construir um referencial que ao fim e ao cabo permita avaliar as possibilidades de o turismo contribuir para a sua superao.
Dadas as colocaes acima, est clara a necessidade de as polticas pblicas de turismo integrarem-se a outras polticas pblicas
setoriais, posto que a atividade do turismo no est apartada de um
contexto social, econmico e poltico maior.

Planejamento regional e planejamento local do turismo:


mais que uma abordagem escalar, uma questo poltica
Planejamento algo que remete sempre a futuro, j que no se pode
planejar o passado ou o presente. Por isso, planejar significa, sempre,
projetar o futuro que se deseja. Mas para projetar o futuro preciso olhar
para o passado e identificar os erros que no se deseja voltar a cometer.
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preciso tambm olhar para o presente, diagnosticar a realidade atual e, a


partir disso, pensar sobre os cenrios futuros que se almeja construir.
Em segundo lugar, o planejamento sempre uma ao racional
e, como tal, imbudo de ideologia. Planejamento meio e no fim. O
planejamento um processo poltico-ideolgico, que exprime anseios,
objetivos, vises de mundo dos atores sociais que o conduzem. Isto
significa que h, por exemplo, planejamentos autoritrios, socialmente pouco comprometidos, tanto quanto existem planejamentos participativos, que do voz ativa aos sujeitos sociais direta e indiretamente
por eles atingidos.
Em terceiro lugar, o planejamento um processo e, por isso,
comporta uma gama de aes. A organizao de um dado setor da vida
social e este o caso do turismo somente pode ser resultado de um
processo contnuo de planejamento. Neste caso, falar em processo
quase um pleonasmo, j que o prprio conceito de planejamento remete a isto. Quanto continuidade, outra condio bsica do planejamento setorial. Se as sociedades esto em processo permanente de
mudana, como estancar o planejamento no tempo?
Por fim, cabe dizer: planejamento local e regional no so necessariamente excludentes, ou seja, o planejamento regional no elimina
a possibilidade de existncia de planejamentos em escala local, desde
que, naturalmente, estes sejam convergentes.
Ao abordar a importncia do planejamento do turismo, Michael
Hall destaca que embora o planejamento no seja uma panacia para
todos os males, quando totalmente voltado para processos ele pode
minimizar impactos potencialmente negativos, maximizar retornos
econmicos nos destinos e, dessa forma, estimular uma resposta mais
positiva por parte da comunidade hospedeira em relao ao turismo no
longo prazo (Hall, 2001: 29).
O processo de planejamento envolve, tambm, a elaborao de
polticas pblicas. A poltica pblica de turismo deve ser um documento pblico, que rena o pensamento do(s) poder(es) pblico(s) (local,
estadual, regional ou nacional) com relao organizao do setor turismo em um dado territrio. Objetivos, metas, diretrizes e estratgias
devem estar claramente descritos num documento desta natureza, pois
a poltica pblica setorial uma referncia para o planejamento do setor, tanto para os agentes pblicos quanto para a iniciativa privada.
O planejamento do turismo, seja ele numa escala regional ou local, no se d sobre um espao plano e vazio, um receptculo puro
e simples de nossas aes. Ao contrrio, este planejamento se d sobre um espao concreto, herdado, histrica e socialmente construdo,
e que, portanto, tem de ser considerado pela poltica pblica e pelos
programas e projetos que dela derivam. O desenvolvimento do turismo
deve ser um projeto construdo coletivamente e no uma resposta a
interesses particulares, de grupos sociais especficos.
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Partindo da premissa de que planejar preciso, concluo parcialmente: a) uma das heranas do espao que interferem direta e incisivamente sobre o planejamento regional a diviso poltico-administrativa
do territrio, herana esta que, evidentemente, no pode ser ignorada e
que reconhecidamente difcil de ser superada. O planejamento regional requer a abdicao, por parte dos poderes pblicos municipais, de
parte de seus projetos individuais em prol de um projeto coletivo, que
requer a superao de vaidades pessoais e o desenvolvimento da capacidade de dilogo; b) o planejamento regional do turismo pode significar,
para muitas municipalidades, a nica possibilidade de insero no seleto
rol de lugares que conseguiram fazer do turismo um instrumento de seu
desenvolvimento econmico e social, j que a presena de um atrativo ou
de um conjunto de atrativos nem sempre capaz de mobilizar fluxos de
turistas. Neste caso, vale o ditado: uma andorinha s no faz vero. Os
municpios, reunindo suas foras e seus recursos e planejando o turismo
coletivamente tm muito mais chance de alcanar seus objetivos.
Partindo das premissas acima arroladas, fazer do turismo um
instrumento do desenvolvimento local e regional requer, em suma: 1)
um posicionamento pr-ativo por parte das sociedades locais. Como
o turismo acaba afetando, de uma forma ou de outra, a vida de todos,
que vivem no lugar e como os efeitos desejados do turismo so sempre
bem-vindos, as populaes residentes dos lugares receptores de turistas devem buscar inserir-se nas decises que dizem respeito ao turismo
na sua cidade e na sua regio. Capacitar-se profissionalmente para isto
um caminho fundamental. No possvel opinar de modo coerente
sobre aquilo que se desconhece; 2) o necessrio discernimento de que
o turismo apenas uma pequena parte do complexo de relaes que
a vida em sociedade, ou seja, por mais importante que o turismo possa
ser, a vida envolve outras muitas questes como poltica, sade, educao, etc. Esquecer-se de tudo para cuidar do turismo o pior caminho.
Relacionar o turismo com todas as coisas um bom comeo; 3) um
olhar atento sobre o territrio, sua histria, sua gente, suas demandas e
a busca permanente pelo encontro de um equilbrio entre os diferentes
interesses envolvidos no desenvolvimento do turismo: os interesses dos
turistas, dos comerciantes, dos governos, da populao em geral. O espao no um palco para a ao deliberada dos atores hegemnicos de
uma economia globalizada.

O estado brasileiro e o planejamento do turismo no


Brasil nos anos 90
O planejamento governamental do turismo no Brasil nunca foi uma
tradio. No, ao menos, at incio dos anos 90 do sculo passado.
Tido sempre como uma atividade menos importante que outras, o
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conjunto de aes emanadas do Estado para fomentar o desenvolvimento do turismo no Pas foi, at o referido perodo, pequeno e restrito a aspectos parciais da atividade.
A emergncia do turismo, todavia, no final do sculo XX, como
uma das mais importantes atividades geradoras de riqueza do mundo,
fez despertar nas administraes pblicas brasileiras e, especialmente, na
esfera federal, um sbito e profundo interesse por seu desenvolvimento.
nesse contexto que assistimos, a partir do perodo em tela, ao
alargamento e ao aprofundamento da ao pblica federal voltada ao
setor turismo, traduzida em uma seqncia de polticas pblicas, consubstanciadas na forma de planos, programas e projetos.
No plano poltico, econmico e social, o que est em curso no
Pas, neste perodo, o avano e aprofundamento dos paradigmas neoliberais, entre os quais o enxugamento da mquina estatal, muitas vezes
confundido com diminuio do estado e da a aderncia que ganha a
expresso Estado mnimo. Mnimo para quem?
Liberalizao e desregulamentao so dois traos marcantes do
Estado neoliberal, traos esses que, naturalmente, se refletem sobre o
setor turismo, como, por exemplo, no que diz respeito ao transporte
areo e a sua desregulamentao acontecida em meados dos anos 90.
Mas, tambm, e sobretudo, no papel que passa a exercer o estado brasileiro na produo do espao nacional, por meio da adequao de partes
eleitas do territrio, a um uso turstico. Este processo envolve a criao
de um novo sistema de aes pblico e a implantao de novos sistemas
de objetos bem como a recuperao (modernizao) de sistemas prexistentes. Desta forma, o Estado valoriza o espao, tornando-o mais
atrativo ao capital privado.
Entretanto, lembra-nos Chesnais, no todo o planeta que interessa ao capital, mas somente partes dele (Chesnais, 1996: 18). Assim,
no af de atrair o interesse de agentes de mercado, o Estado quem realiza a primeira seleo espacial de lugares/regies que devem ser contemplados por seus programas de desenvolvimento do turismo. Neste
caso, o Nordeste, ou melhor, o litoral nordestino est, desde o incio
deste processo, no centro dessas polticas.
Vantagens comparativas como ampla extenso de costa e altos
nveis de insolao somam-se, no Nordeste, a poucos constrangimentos
espaciais, como extensas reas de baixa ocupao ou baixa densidade
demogrfica e baixo custo da terra, bem como maior proximidade geogrfica relativamente s regies sudeste e sul do pas dos mais importantes plos emissores de turistas do mundo, ou seja, Estados Unidos e
alguns pases da Europa Ocidental.
neste contexto que o litoral nordestino se transforma, ao longo dos anos 90, em um extenso e longitudinal canteiro de obras.
ampliao e modernizao de praticamente todos os aeroportos nor344

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destinos somou-se um conjunto de obras rodovirias, ambas as aes


voltadas ao requerido aumento da fluidez do territrio regional. Outras
obras, de infra-estrutura bsica, procuraram (e ainda procuram) sanar
deficincias infra-estruturais histricas e, conforme colocado acima,
atrair o interesse de agentes de mercado.
A mesma lgica est se impondo Amaznia, por meio do PROECOTURPrograma de Desenvolvimento do Ecoturismo para a Amaznia
Legal e s outras macro-regies brasileiras. O PRODETUR-NE (Programa de Ao para o Desenvolvimento do Turismo no Nordeste) , todavia,
aquele que se encontra em estgio mais avanado de implementao.

Polticas pblicas de turismo no Brasil: velhos e novos


paradigmas

A reconstituio histrica das polticas pblicas de turismo no pas desde o incio do sculo XX e o aprofundamento da anlise sobre perodos mais recentes conduziram-me identificao de dois momentos
distintos, cujo divisor de guas parece localizar-se no final dos anos 80
do sculo XX, em que ocorrem, sob alguns aspectos (infra-estrutura,
natureza e gesto, por exemplo), mudanas significativas na conduo
das aes pbicas federais voltadas ao setor turismo.
Essas mudanas so, substancialmente, mudanas nos paradigmas orientadores das polticas pblicas de turismo e isto somente pode
ser compreendido levando-se em considerao o pressuposto de que essas polticas como no poderia deixar de ser espelham os contextos sociais, histricos, polticos e econmicos de que fazem parte (Tabela 1).
Tabela 1
Polticas pblicas de turismo no Brasil velhos e novos paradigmas
Passado (at final dos anos 80)

Presente

INFRA-ESTRUTURA

Criao de facilidades para a


implementao de infra-estruturas tursticas
(binmio fomento-rodoviarizao)

Implementao/melhoria de
infra-estrutura bsica e de transporte
(aeroportos, principalmente);

DESENVOLVIMENTO
ECONMICO

Gerao de riqueza (desenvolvimento


econmico a qualquer preo)

Gerao de emprego e renda/


desenvolvimento sustentvel

GESTO

Centralizao

Descentralizao/gesto participativa

ESCALA

nacional <=> regional

regional <=> local

MERCADO

Estado regulador/interventor

Liberalizao/Desregulamentao

NATUREZA

Objeto de atrao

Objeto de atrao e de proteo

Palco de aes deliberadas

Receptculo de aes planejadas


(espao-objeto)

ESPAO/TERRITRIO

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Infra-estrutura
No que chamamos de pr-histria jurdico-administrativa do turismo no Brasil, ou seja, perodo compreendido entre os anos de
1938 e 1966, a ao pblica federal para o setor turismo esteve voltada, sobretudo, regulao/normatizao do setor, atuando sobre
venda de passagens e funcionamento, em geral, de agncias de viagens e de transportes.
a partir de 1966, com a criao do SISTUR Sistema Nacional
de Turismo e da Embratur e CNTur (Decreto-Lei 55/66) que o estado
brasileiro comea a tratar o setor turismo de forma mais abrangente
para alm do agenciamento de viagens mas com uma forte nfase,
a partir de ento, no setor de hospedagem. assim que, ao longo dos
anos 70 o parque hoteleiro sobretudo de luxo significativamente
ampliado, beneficiado pela criao de um sistema de fomento ao setor,
constitudo por fundos especiais como o FUNGETUR Fundo Geral do
Turismo (1971) e FISET Fundo de Investimentos Setoriais (1974).
De outro lado, polticas de rodoviarizao e, sobretudo, a construo de rodovias pra-litorneas, como a BR 101, j nascem com
propsitos explcitos de incentivo ao desenvolvimento do turismo litorneo no Pas.
A adequao do territrio brasileiro a um uso turstico no ,
neste momento, prioritria e, por isto, essas aes so pouco ou na
da articuladas.
A partir do incio dos anos 90, h o reconhecimento, por parte do
Estado brasileiro, de que deficincias infra-estruturais bsicas, como
parca rede de saneamento, interferem diretamente no desempenho do
territrio relativamente ao desenvolvimento de um turismo massivo e
internacionalizado, principalmente quando se considera que a competio entre destinos se d hoje em escala planetria.
Alm disso, a implementao de infra-estruturas voltadas a aumentar a fluidez do territrio ganha novos ingredientes como a implementao/modernizao de rodovias ditas estruturantes, litorneas e
pra-litorneas, prioritariamente destinadas a facilitar o desenvolvimento da atividade turstica.
Soma-se a estas obras, a reforma, ampliao e modernizao
do parque aeroporturio, principalmente nordestino, posto que esta
tem sido a regio priorizada pela ao pblica federal desde o incio
dos anos 90.

Desenvolvimento econmico
O perodo da histria do Pas compreendido pelos anos 1950 at meados dos anos 1970 marcado pelo que se habituou chamar de desenvolvimentismo. Dos 50 anos em 5 de JK ao Milagre Brasileiro, o
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desenvolvimento econmico a qualquer preo deu a tnica a esta fase


da histria do Pas.
O avano do neoliberalismo somado ao progresso tecnolgico e
ao desemprego estrutural do final do sculo XX muda, de forma substancial, o paradigma do desenvolvimento econmico at ento vigente.
A gerao de emprego e renda se colocou para o mundo como o
grande desafio do final do sculo XX e incio do sculo XXI. Alm disso,
com a emergncia, em escala planetria, do paradigma ambiental, o
desenvolvimento econmico a qualquer preo passa a ser substitudo
pelo desenvolvimento sustentvel, mais atento, ao menos no plano do
discurso, conservao e proteo ambiental bem como qualidade de
vida das populaes atuais e das geraes futuras.
As polticas pblicas de turismo no pas so um fiel retrato deste contexto poltico-ideolgico mundial, incorporando em seu discurso e em suas prticas claros elementos denotadores desta mudana
de paradigma.

Gesto
A criao do Sistema Nacional de Turismo, momento em que, pela primeira vez na histria do Pas, o Estado organiza-se, de fato, para a gesto pblica do turismo em escala federal, se d no contexto de um regime autoritrio e, conseqentemente, centralizador, cuja transio para
um regime democrtico acontece apenas em meados dos anos 80.
O paradigma da descentralizao e da gesto participativa fruto de um momento histrico que se inicia, possivelmente, no final dos
anos 80 e que se fortalece ao longo dos anos 90. O PNMTPrograma Nacional de Municipalizao do Turismo, criado no final da gesto Itamar
Franco e encampado como principal programa de turismo do governo
Fernando Henrique Cardoso o mais importante representante desta
mudana de paradigma.
Naturalmente, no se pode deslocar esta discusso do contexto histrico e poltico em que os fatos se desenrolam e, neste caso, o avano do
neoliberalismo e o conseqente enxugamento da mquina administrativa
estatal so o pano de fundo a partir do qual a municipalizao se impe.

Escala
Tambm no que tange s escalas dos programas/planos de desenvolvimento do turismo emanados da esfera pblica federal h uma clara
mudana de paradigma.
Sobretudo os anos 50, 60 e 70 foram marcados por grandes obras
pblicas federais e pelos Planos de Desenvolvimento que pensavam o
territrio nacional na sua totalidade (Plano de Metas e 1 e 2 PND Plano Nacional de Desenvolvimento so alguns exemplos disto). No que
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Amrica Latina: cidade, campo e turismo

tange ao desenvolvimento do setor turismo no foi diferente e at final


dos anos 80 se pode dizer que as polticas pblicas para o setor oscilaram entre aes voltadas para o territrio nacional (Resolues CNTur
31 e 71, por exemplo) como um todo e outras aes regionalizadas
(como as linhas de fomento FINAM E FINOR).
Os anos 90, conforme colocado anteriormente, viram emergir e
consolidar-se o paradigma da descentralizao da gesto e, atrelado a
ele, as escalas regional e local como escalas prioritrias da ao pblica. Se o PNMT o representante mais fiel, naquela dcada, da valorizao da escala local no planejamento governamental do turismo, o Programa de Regionalizao do Turismo, do governo Lula, tem o mesmo
significado no que diz respeito escala regional, para esses primeiros
anos do sculo XXI.

Mercado
A relao entre Estado e mercado marcada, ao longo da histria, por
diferentes paradigmas. Do liberalismo econmico de Adam Smith (sc.
XVIII), que entendia haver uma mo invisvel capaz de produzir o
equilbrio necessrio ao funcionamento da economia, ao pensamento
oposto de Keynes (sc. XX), que entendia ser fundamental a interveno do estado, o fato que se trata, reconhecidamente, de uma relao
dialtica, conforme lembra Milton Santos (1994).
Segundo Santos, com a internacionalizao da economia, sobretudo no ps Segunda Guerra, o estado chamado a intervir para
orientar o mercado, exercendo um papel regulador da economia. Mas
esta fase no dura muito tempo, posto que os anos 90 assistem a um
resgate do paradigma liberal de Adam Smith, marcando uma nova fase
da histria na qual a liberalizao e a desregulamentao so as mais
importantes caractersticas.
Como o mundo que explica o turismo e no o contrrio, neste
contexto que se desenrola a atividade do turismo, antes marcada por uma
clara interveno do Estado em atividades diretamente relacionadas ao
setor (como o caso do transporte areo e do agenciamento de viagens)
e hoje caracterizada por uma ao governamental muito mais focada na
induo para o desenvolvimento do setor que numa interveno.

Natureza
A exuberncia dos ecossistemas brasileiros esteve sempre presente no
discurso pblico federal acerca do desenvolvimento do turismo, entendida como um dos principais atrativos tursticos nacionais.
A consolidao do paradigma ambientalista nos anos 80 muda,
todavia, a qualidade do discurso e da ao pblica, em todas as esca Ver Cruz (2000).

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las de governo, agregando ao discurso de valorizao da atratividade


turstica dos recursos naturais a retrica da necessidade de sua proteo/preservao.
As polticas pblicas federais a partir dos anos 90 incorporam,
assim, o discurso da sustentabilidade e os grandes programas de desenvolvimento do turismo a partir de ento contemplam, em muitos casos,
a criao de unidades de conservao.

Espao/territrio
A anlise das polticas pblicas federais de turismo no Brasil mostra, claramente, a total ignorncia daqueles que as elaboraram relativamente ao
significado do espao para a vida e, conseqentemente, para o turismo.
Reduzido a atrativos naturais e culturais, o espao foi e continua sendo compreendido pelas administraes pblicas ao menos no
que diz respeito ao turismo como um puro e simples receptculo de
suas aes s quais devem somar-se as aes dos agentes de mercado.
O espao no , todavia, um palco de aes deliberadas de atores
hegemnicos. A relao entre sociedade e espao , tambm, dialtica.
Como afirma Carlos: o espao condio, meio e produto da realizao da sociedade em toda sua multiplicidade ou, ainda, conforme Santos (1996: 101), o espao no apenas um receptculo da histria, mas
condio de sua realizao qualificada (Carlos, 2001: 11).
O que muda, ento, entre um perodo e outro, o fato de as aes
pblicas voltadas ao setor turismo assumirem, a partir dos anos 90,
uma maior racionalidade, traduzida na elaborao de diversos planos
e programas voltados ao ordenamento do territrio brasileiro para um
uso turstico massivo e internacionalizado. Cada vez mais, a lgica vigente a lgica do espao-mercadoria.

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