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PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos

Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio

Capa_nova_PAA_16jan.indd 1

PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos

16/01/14 15:37

PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos


MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME
BRASLIA | 2013

Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Michel Temer
Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil

Tereza Campello
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome

Marcelo Cardona Rocha


Secretrio Executivo

Paulo Jannuzzi
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao

Denise Colin
Secretria Nacional de Assistncia Social

Luis Henrique da Silva de Paiva


Secretrio Nacional de Renda de Cidadania

Tiago Falco
Secretrio Extraordinrio de Erradicao da Pobreza

Arnoldo de Campos
Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Denise Reif Kroeff


Diretora do Departamento de apoio aquisio e comercilizao da produo familiar

PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos


MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME
BRASLIA | 2013

organizao

equipe coordenao Decom/Sesan

projeto grfico

MAURO Eduardo DEL GROSSI - MDA

Coordenao-Geral de Aquisio e Distribuio

KATIA OZORIO

DENISE Reif KROEFF - MDS

de Alimentos

coordenao editorial

Ana Luiza Mller

Janana Kern Rosa

MAURO Eduardo DEL GROSSI - MDA

Coordenao-Geral de Articulao Federativa

DENISE Reif KROEFF - MDS

para o Abastecimento Alimentar

CLARITA RICKLI - MDS

Luiz Fernando Guimares Brutto

pesquisa e textos
[Artigos] Arnoldo de Campos; Valter
Bianchini; Maya Takagi; Adoniram Sanches;
Jos Graziano da Silva; Slvio Isopo
Porto; Eduardo Safons Soares; Jussara
Flores Soares; Kelma Christina M. S. Cruz;
Gustavo Lund Viegas; Carla Viana; Carlos

Sany Spinola Aleixo

Fernanda dos Santos

Coordenao-Geral de Sistemas Locais de


Abastecimento Alimentar

Elenita Correia da Silva

Maringela Davis

Jos Eduardo de Alencar

Mielitz; Sergio Paganini Martins; Mario

Coordenao-Geral de Incentivo Produo e ao

Lucio Avila; Eduardo Lima Caldas; Silvia

Consumo de Leite

Regina Avila; Emma Siliprandi; Rosngela

Paulo Srgio Candido Alves

Cintro; Claudia Job Schmitt; Leonilde

Raquel Brando de Castilho

Srvolo de Medeiros; Srgio Pereira


Leite; Catia Grisa; Rosngela A. Cintro;
Silvia A. Zimmermann; Ernesto Pereira
Galindo; Regina Helena Rosa Sambuichi;
Michel Angelo Constantino de Oliveira;
Elisngela Froehlich; Srgio Schneider
[experincias] CLARITA RICKLI

colaboradores

Coordenao de gesto dos bens destinados

diagramao
KATIA OZORIO
TARCSIO PINTO

criao selo PAA


mariana marques ferreira

reviso
Cecilia fugita

fotos
EDUARDO AIGNER
TAMIRES KOPP
UBIRAJARA MACHADO
ANA NASCIMENTO
CLARITA RICKLI

estratgia fome zero

impresso

GRFICA BRASIL

Gustavo Corra de Assis

equipe editorial Sagi

tiragem

Coordenao-Geral de Publicaes Tcnicas

5.000

Katia Ozorio

Roberta Cortizo

Tatiane Dias

Ana luiza mller; Gervsio Plucinski;

Tarcsio Pinto

Htel Leepkaln dos Santos; Janana Rosa;

Valria de Brito

Jos Augusto de Souza; Karine Zachow;

Romrio Silva

Lecian Gilberto Conrad; Luiz Carlos

Victor Lima

Bazei; Luzia Teixeira; Manoel Monteiro de


Oliveira; Marcelo Vieira; Maria de Ftima
do Nascimento; Mariana Marques Ferreira;
pedro bavaresco; Vera Lcia Dolabella
Barbi

2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e

Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Combate Fome.

PAA: 10 anos de aquisio de alimentos. -- Braslia, DF: MDS; Secretaria


Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao, 2014.

Todos os direitos reservados.


Qualquer parte desta publicao pode ser
reproduzida, desde que citada a fonte.
Secretaria NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL (SESAN)

280 p. ; 20x24 cm.

Esplanada dos Ministrios | Bloco C | Sala 408

ISBN: 978-85-60700-66-0

70054-906 | Braslia | DF
Telefone: (61) 2030.1119
www.mds.gov.br
OUVIDORIA DO MDS: 0800-707-2003

1. Poltica social, Brasil. 2. Segurana alimentar e nutricional, Brasil. 3.


Alimento, aquisio, Brasil. I. Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.

Solicite exemplares desta publicao pelo e-mail:


SESANINSTITUCIONAL@mds.gov.br

CDU 304:641(81)

Apresentao
Aperfeioado no governo da presidenta Dilma Rousseff, o Programa de

O PAA hoje um programa que integra o Sistema Nacional de Segurana

Aquisio de Alimentos uma das aes mais inovadoras do governo do

Alimentar e Nutricional, o Sisan. Comps a estratgia Fome Zero, contribui

presidente Lula. O PAA, como ficou conhecido nacional e internacional-

para a incluso produtiva do Plano Brasil Sem Misria 40% dos benefi-

mente, inovou porque assumiu ao mesmo tempo duas funes superim-

cirios esto no Cadastro nico das polticas sociais e instrumento de

portantes: fortalecer a agricultura familiar por meio do apoio comerciali-

promoo do acesso alimentao saudvel e adequada. Seu marco legal

zao de seus produtos e promover o acesso alimentao para cidados

e o sistema de gesto intersetorial, por meio do Grupo Gestor do PAA e do

em insegurana alimentar. Desde a criao, em 2003, o PAA tem cumprido

Comit Consultivo so marcas importantes que explicam porque o progra-

muito bem essas duas funes.

ma mesmo inovador em todos os sentidos.

Nesses pouco mais de dez anos, o programa foi sendo ampliado. Beneficiou

A experincia do PAA viabilizou outra grande inovao: a incluso das compras

diretamente perto de 200 mil agricultores familiares, assentados da refor-

da agricultura familiar no Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). A

ma agrria, extrativistas, pescadores artesanais, povos e comunidades tra-

iniciativa abriu um novo mercado para os produtores e mais uma possibilidade

dicionais por meio da compra de produtos, cuja lista chega a trs mil itens,

de qualificar os produtos que abastecem as escolas da rede pblica de ensino.

principalmente alimentos frescos, de poca e produzidos localmente. Beneficiou outros milhares de agricultores indiretamente graas aos impactos
positivos sobre os preos pagos aos produtores.

Os dois programas, o PAA e o Pnae, so referncias para agricultores familiares de outros pases, movimentos sociais e governos, sobretudo na
Amrica Latina, Caribe e na frica, muitos inclusive adotaram modelos ins-

Por outro lado, mais de vinte mil instituies como instituies de am-

pirados no PAA. A Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agri-

paro a idosos e crianas, associaes comunitrias, creches, hospitais

cultura (FAO), o Banco Mundial e a prpria Organizao das Naes Unidas

entre outras, so abastecidas regularmente com alimentos produzidos

(ONU) reconhecem o potencial transformador do PAA.

por esses agricultores, beneficiando milhes de brasileiros que so


atendidos pela imensa rede de servios de assistncia social, educao
e sade do Pas. Muitas dessas instituies tiveram, pela primeira vez,
um fornecimento de alimentos regular e sem custos, permitindo que
possam focar-se melhor em seus objetivos de atendimento da populao mais vulnervel socialmente.
Nesse tempo, o PAA foi aperfeioado, novas modalidades foram criadas visando atender as diferentes necessidades de abastecimento e especificidades dos agricultores familiares. Estados e municpios passaram a serem
parceiros do Governo Federal na sua execuo, tendo como consequncia
uma aproximao indita do poder pblico local em relao produo da
agricultura familiar.

Todo esse resultado foi possvel em decorrncia de outra inovao do Governo Lula, presente em vrias de suas polticas: a grande participao social, institucionalizada, no caso, por meio da reativao e funcionamento
regular do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e, nos dias atuais, dos conselhos estaduais e locais. O sistema Consea
tem sido fundamental para a modelagem, monitoramento e aperfeioamento do PAA desde o seu incio at os dias atuais.
Nesse sentido, nada melhor que o Ano Internacional da Agricultura Familiar,
institudo pelas Naes Unidas, para refletir sobre o legado do PAA, o seu
presente e, principalmente, o seu futuro. O programa extremamente atual
e tem ainda muitas dcadas pela frente. Este livro uma modesta contribuio para tal debate, propiciada por diversos atores relevantes que par-

Executado com recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Com-

ticiparam da sua implantao ou que lhe acompanharam de perto nesses

bate Fome (MDS) e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o

ltimos dez anos de trabalho.

programa tem na Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) como importante parceira operacional no mbito federal.

Boa leitura a todas e todos!

Boa leitura a todas e todos!


Tereza Campello
Ministra do Desenvolvimento Social
e Combate Fome
Pepe Vargas,
Ministro do Desenvolvimento Agrrio

ARTIGOS
10

A Agricultura Familiar passa a ser uma


prioridade de Estado
Arnoldo de Campos
Valter Bianchini

18

152

184

Carlos Mielitz

74

Sergio Paganini Martins

96

Compras de Produtos Agroecolgicos e


Orgnicos da Agricultura Familiar pelo
Programa de Aquisio de Alimentos

234

"Ser extrativista enfrentar desafios do tamanho da floresta"


Rio branco - Ac

246

Um caminho para o desenvolvimento local


Viosa - Al

256

Que venham as mas


Toledo - PR

Ernesto Pereira Galindo


Regina Helena Rosa Sambuichi
Michel Angelo Constantino de Oliveira

Dez Anos de PAA e a Constituio de uma


Estratgia Nacional de Segurana Alimentar

PAA Leite: Contexto de implantao,


desenvolvimento e possibilidades de
aprimoramento

O Programa de Aquisio de Alimentos


em assentamentos de reforma agrria:
implantao, impactos e perspectivas
Claudia Job Schmitt
Leonilde Srvolo de Medeiros
Srgio Pereira Leite
Catia Grisa
Rosngela A. Cintro
Silvia A. Zimmermann

Programa de Aquisio de Alimentos (PAA):


dez anos de uma poltica pblica mltipla e
inovadora
Slvio Isopo Porto
Eduardo Safons Soares
Jussara Flores Soares
Kelma Christina M. S. Cruz
Gustavo Lund Viegas
Carla Viana

58

Emma Siliprandi
Rosngela Cintro

Programa de Aquisio de Alimentos:


um embaixador do Brasil contra a fome
Maya Takagi
Adoniram Sanches
Jos Graziano da Silva

34

114

As Mulheres Rurais e a Diversidade de


Produtos no Programa de Aquisio de
Alimentos

Histrias de vida e sentimentos


10 anos de Aquisio de Alimentos

208

Condicionantes Legais e Estratgias de


Governana para a Aquisio de Produtos
da Agricultura Familiar para a Alimentao
Escolar via o Programa de Aquisio de
Alimentos: o caso de Tapes, no Rio Grande
do Sul

270

Alimentos saudveis: escolha de muitos, direito de todos


Nova Santa Rita - RS

Elisngela Froehlich
Srgio Schneider

Coordenao e Efeitos Sinrgicos em


Polticas Pblicas no Brasil: o caso do
Programa de Aquisio de Alimentos e do
Programa Nacional de Alimentao Escolar
Mario Lucio Avila
Eduardo Lima Caldas
Silvia Regina Avila
PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

A Agricultura Familiar
passa a ser uma
prioridade de Estado
Arnoldo de Campos1
Valter Bianchini2

O Programa Fome Zero foi

lanado na posse do presidente Lula


e a sua estratgia viabilizou um
conjunto de iniciativas para garantir
outro compromisso de campanha:

o combate fome e a promoo da


segurana alimentar.
1
Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome
2

Secretrio Nacional de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Comunidades Quilombolas, Racismo Ambiental e Conflitos Territoriais


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anos de
anos de

A quisio
A quisio

de
de

A limentos
A limentos

11
11

Um mecanismo inovador de proteo da renda dos agricultores que tomam


crdito foi criado o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar
(PGPAF)4 , que garante preos para os tomadores do Pronaf. Ou seja, se os
preos caem, a dvida tambm reduzida, mantendo a capacidade de pagamento dos agricultores familiares. O PGPAF bom para o governo, pois contribui para manuteno da capacidade de pagamento do produtor, e bom
para o produtor, pois permite a ele planejar seus investimentos e o custeio da
sua safra em termos de produto. Esses dois programas tm uma caracterstica
em comum: a simplicidade da sua operacionalizao para o governo e para
os produtores.
Na mesma direo, colocado em prtica o Programa Garantia-Safra5, que
protege agricultores familiares do semirido que cultivam alimentos quando
a seca ou a enchente afeta seus cultivos. Em 2013, o Garantia-Safra dever
proteger mais de um milho de agricultores e agricultoras familiares do semirido brasileiro. O instrumento de proteo dever ser levado para outras regies nos prximos anos. Esse um programa focado no pblico de baixa renda e que no atendido pelas polticas de crdito rural tradicional, portanto
que no contam com a proteo do Seaf e do PGPAF. Com esse instrumento,
tambm a renda ou parte dela do agricultor familiar protegida. Para sua
viabilizao e financiamento, participam o agricultor familiar, o municpio, o
estado e a Unio.
Uma grande safra de novas polticas pblicas teve incio em 2003. O Progra-

Para melhorar o acesso dos agricultores familiares ao conhecimento e s tec-

ma Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar(Pronaf) passou por v-

nologias, uma das primeiras medidas do novo governo foi transferir do Mi-

rios aperfeioamentos: o volume de recursos foi ampliado significativamente,

nistrio da Agricultura para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) a

e o programa foi nacionalizado, uma vez que at ento era praticamente exe-

responsabilidade pela poltica e pelas aes de assistncia tcnica. O volume

cutado na regio Sul. Atualmente, o Pronaf tem mais de R$35 bilhes de reais

de recursos sai de R$3 milhes em 2002, para mais de R$450 milhes em

em carteira para perto de dois milhes de agricultores familiares. Somente o

2012. Praticamente todos os estados do pas invertem a tendncia de des-

Pronaf B, linha de microcrdito para agricultores de baixa renda, atinge mais

mantelamento e desestruturao dos servios de Assistncia Tcnica e Exten-

de 700 mil agricultores familiares, a quase totalidade no Nordeste.

so Rural (Ater) e passam a investir, contratar e reestruturar estes servios em

Junto ao crdito, foram desenvolvidos mecanismos de proteo aos agricultores familiares. O Seguro da Agricultura Familiar (Seaf) criado3, o n-

3
Resoluo do CMN n 4.186 de 2013, admite o
enquadramento no SEAF (Proagro Mais) de parcela
de crdito rural concedido ao amparo do Fundo de
Terras e da Reforma Agrria (FTRA)

seus estados. Uma ampla e plural rede de servios organizada, composta


por organizaes governamentais, no governamentais e privadas.

mero de produtos com cobertura ampliado significativamente e passa a

Mudanas no marco legal permitiram avanar na qualificao e na focalizao

cobrir tambm parcela da renda esperada. O Seaf tem sido fundamental

dos servios de Ater6. Linhas de ao para capacitao, qualificao profis-

para convivncia do produtor com os fenmenos climticos extremos e para

sional, extenso, inovao tecnolgica, entre outras iniciativas no campo do

a manuteno e recuperao da sua capacidade produtiva, quando esses

conhecimento e da educao formal e no formal, foram desenvolvidas pelo

fenmenos ocorrem.

governo para ampliar o acesso dos agricultores familiares ao conhecimento.

4
Decreto n 5.996 de 2006, dispe sobre a
criao do Programa de Garantia de Preos para
a Agricultura Familiar - PGPAF de que trata a Lei n
11.326, de 24 de julho de 2006, e o art. 13 da Lei n
11.322, de 13 de julho de 2006, para as operaes
contratadas sob a gide do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, e
d outras providncias.
5 Lei n 10.420 de 2002, Cria o Fundo GarantiaSafra e institui o Benefcio Garantia-Safra, destinado
a agricultores familiares vitimados pelo fenmeno da
estiagem, nas regies que especifica.
6 Lei n 12.188 de 2010, institui a Poltica Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a
Agricultura Familiar e Reforma Agrria - PNATER e o
Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrria PRONATER, e d outras providncias.

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anos de

A quisio

de

A limentos

13

Mais recentemente, um conjunto de polticas de apoio comercializao da

Dessa forma, o Brasil saiu da condio de pas que praticamente ignorava a

agricultura familiar passou a ser estruturado. Um grande mercado de compras

agricultura familiar e passou a ser uma importante referncia internacional

pblicas foi organizado. Teve incio com o Programa de Aquisio de Alimen-

em polticas para o seu fortalecimento.

tos (PAA) e ampliado com o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE),


que passou a exigir que 30% das aquisies de gneros alimentcios7 viessem
da agricultura familiar. Mais recentemente ainda, na reforma do PAA, foi aberto outro espao importante para as compras pblicas, com a modalidade de
Compras Institucionais que permitiu aos municpios, estados e ao governo
federal comprar diretamente da agricultura familiar, com marco legal prprio.
A Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) passou a ter foco tambm na
agricultura familiar. Com recursos especficos, criou-se a PGPM-bio8, para apoiar
a comercializao de produtos extrativistas da biodiversidade brasileira e as
linhas do Crdito Pronaf para comercializao e agroindustrializao. Tambm
foram iniciadas polticas de apoio e fortalecimento das organizaes econmicas da agricultura familiar, como a metodologia de Ater denominada Mais
Gesto, uma nova frente da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Pnater), voltada para o apoio s pessoas jurdicas da agricultura familiar.
Apartir 2006, o Brasil passou a ter uma Lei da Agricultura Familiar9, que estabeleceu a Poltica Nacional de Agricultura Familiar e definiu quais eram os
seus beneficirios. Nessa definio, reconheceu-se formalmente a diversidade do campo brasileiro, incorporando outros pblicos como beneficirios das
polticas de fortalecimento da agricultura familiar, tais como os extrativistas,
povos e comunidades tradicionais, indgenas, pescadores artesanais, aquicultores e maricultores.
Uma caracterstica importante de todo esse processo e desenvolvimento das

7 Lei n 11.947 de 2009, dispe sobre o atendimento


da alimentao escolar e do Programa Dinheiro
Direto na Escola aos alunos da educao bsica, e d
outras providncias.
8
Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM),
decreto-Lei n 79 de 1966 instituiu normas para
fixao de Preos Mnimos e aquisio de produtos
agropecurios e Lei n 11.775, de 2008 permitiu
a modalidade de Subveno Direta que prev ao
extrativista o recebimento de um bnus caso efetue
a venda de seu produto por preo inferior ao preo
mnimo fixado pelo Governo Federal.
9 Lei n 11.326 de 2006, estabelece as diretrizes
para a formulao da Poltica Nacional da
Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares
Rurais.

Segurana Alimentar: uma viso integrada


ao fortalecimento da agricultura familiar
O Programa Fome Zero foi lanado na posse do presidente Lula, e a sua estratgia viabilizou um conjunto de iniciativas para garantir outro compromisso
de campanha: o combate fome e a promoo da segurana alimentar. Trs
refeies dirias, no mnimo, eram a meta do ento presidente. O direito humano alimentao saudvel e adequada foi introduzido na Constituio, e
uma Lei de Segurana Alimentar10 foi aprovada no Congresso, prevendo, entre
outras coisas, a criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan). O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
foi recriado e fortalecido, ligando-se diretamente Presidncia da Repblica.
Os programas de transferncia de renda foram unificados no programa Bolsa
Famlia, que passou a garantir renda mnima para milhes de famlias brasileiras pobres, sendo que a maior parte desses recursos foi destinada principalmente para a aquisio de alimentos. Na sequncia, foi unificada a gesto de
vrios programas e aes na rea social e da assistncia social, dando origem
ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Os recursos para
alimentao escolar e para o PAA so ampliados sistematicamente.

polticas pblicas que elas foram assentadas em marco legal slido, abran-

PAA: inovao a sua principal marca

gente e consolidadas em leis, decretos, normas, resolues, portarias, instru-

Nesse contexto de transformaes no Estado brasileiro, nas suas prioridades

es normativas etc.

e no redirecionamento dos recursos pblicos, do reconhecimento da agri-

Outra caracterstica desse processo o modelo de gesto desses programas,

cultura familiar e da importncia da segurana alimentar que nasce e se

todos intersetoriais. Ou seja, as reas que atuam no financiamento, implanta-

desenvolve o PAA, institudo pela Lei 10.696 de 2003. Ele no uma ao

o, monitoramento e avaliao dessas polticas participam tambm da sua

isolada, descontextualizada das demais iniciativas. Parte do seu sucesso s

gesto no dia a dia.

vivel porque os agricultores familiares esto inseridos e apoiados por outros

As principais polticas e os programas citados, alm de marco legal, contam


tambm com mecanismos de controle e de participao social, seja por meio

programas, que lhe permitem produzir, organizar-se e comercializar sua produo com o governo.

de ferramentas permanentes de dilogo, seja pelo empoderamento e fortale-

O PAA foi um dos primeiros programas do novo governo, lanado em julho de

cimento de conselhos setoriais ou regionais que passam a ter responsabilida-

2003. Sua construo comeou logo nos primeiros dias aps a posse, dando

des delegadas sobre esses programas.

consequncia ao Programa de Governo. A elaborao do PAA foi liderada pelo


ento Ministrio Extraordinrio para Segurana Alimentar e Combate Fome

10 Lei n11.346 de 2006, cria o Sistema Nacional


de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN com
vistas em assegurar o direito humano alimentao
adequada e d outras providncias.

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anos de

A quisio

de

A limentos

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(MESA) e pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); contou com apoio

seja pelas diferentes modalidades que foram sendo criadas ao longo de sua

decisivo do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea),

existncia. Hoje temos municpios e estados executando o programa. Temos

da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), alm de outros tcnicos e

tambm a Conab, principal executora assim como hospitais, restaurantes uni-

organismos do governo federal e da sociedade.

versitrios, presdios comprando da agricultura familiar por meio dos instru-

Esse programa paradigmtico por ter promovido vrias inovaes no seu

mentos legais oferecidos pelo PAA.

desenvolvimento e implantao. Com sua concepo inovadora, objeti-

Alm de vrios atores na sua execuo, o PAA tem tambm variadas formas

vos, forma de implantao, modelo de gesto e marco legal, ele rompeu

de operao. Hoje so seis modalidades diferentes, que respondem a objetos

modelos j estabelecidos. . At ento, o Estado no Brasil no tinha atuado

distintos, como a formao de estoques de alimentos para o atendimento de

dessa forma.

situaes emergenciais, o apoio formao de estoques pelos prprios agri-

O PAA inovou quando definiu como seus objetivos centrais fortalecer a agricultura familiar, de um lado, e promover a segurana alimentar e o combate

cultores, a complementao do abastecimento de uma ampla rede de equipamentos de alimentao e nutrio, entre outras.

fome, de outro, realizando-os simultaneamente e de forma indissociada:

Esse formato de execuo foi decisivo para que ele pudesse ganhar a escala,

com o mesmo recurso financeiro, comprar para fortalecer a agricultura fami-

capilaridade e funcionalidade esperada na sua criao.

liar e promover o acesso alimentao. Promover o acesso alimentao


para parcelas da populao em insegurana alimentar, comprando alimentos
diretamente da agricultura familiar era algo at ento inexistente em todo o
mundo. Existiam iniciativas piloto, desarticuladas e sem escala. Essas duas
faces da mesma moeda so a fortaleza desse programa. De um lado, o PAA
passou a ser um importante instrumento da poltica agrcola e, de outro, da
poltica de segurana alimentar do pas.
Outra inovao importante foi a forma de gesto e operao do PAA. O PAA
conta, desde o seu incio, com um Comit Gestor, que opera por meio de
resolues, que regulamentam o funcionamento do programa em seu dia a
dia. E o importante desse mecanismo de gesto que dele participam os ministrios diretamente envolvidos com a sua execuo e financiamento, como
o MDS, MDA, Fazenda, Planejamento, Agricultura por meio da Conab e,
mais recentemente, o Ministrio da Educao. Dessa forma, a viso intersetorial est assegurada e as decises tomadas, legitimadas de forma efetiva, j
que seus membros representam as unidades que tm envolvimento direto na
sua execuo. O comit conta com um grupo consultivo, formado por representaes de agricultores familiares e do Consea, garantindo o dilogo com
a sociedade. Vrias de suas modalidades tm relao direta com conselhos
locais na sua implantao.

Resultados consistentes, diretos e indiretos


para os agricultores familiares
O PAA beneficia diretamente mais de 200 mil agricultores familiares. Pode-se dizer com segurana que outras centenas de milhares de agricultores so
beneficiados indiretamente pela ao do PAA, j que ele tem impactado nas
condies de comercializao da produo tambm para aqueles agricultores
que esto nas regies, estados e territrios em que o programa executado.
H vrios exemplos nesse sentido. Alguns dos mais marcantes so os preos
do leite no Nordeste e, em menor medida, no Sul do Brasil. Com as compras
de leite do PAA por suas diferentes modalidades, os preos praticados nessas
regies passaram a ser mais estveis e mais favorveis aos produtores. Com
a castanha-do-brasil foi ainda mais relevante essa contribuio para os extrativistas. Antes do PAA, a castanha tinha seus preos definidos por algumas
empresas, que atuavam quase sempre aviltando os preos pagos aos extrativistas; depois que o PAA passou a atuar nessa cadeia produtiva, ocorreu uma
mudana estrutural na formao dos preos, principalmente devido ao fortalecimento das suas organizaes econmicas, decorrente do PAA e do poder
de compra do Estado. Por fim, podemos citar o caso da castanha de caju, ca-

Cabe destacar ainda outro aspecto inovador do programa, que foi a forma

deia na qual aconteceu algo muito semelhante ao da castanha-do-brasil. Os

diversificada de implantao, seja pelos agentes que o executam na ponta,

preos passaram tambm a ser mais favorveis aos produtor.

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anos de

A quisio

de

A limentos

17

evOLuO dA eXeCuCO FInAnCeIRA dO PAA, POR ReGIO GeOGRFICA

PARTIO de AF nO PAA de 2003 A 2012, POR ReGIO GeOGRFICA


4%

900

8%

800
700
Millions

600

24%

500
400
300
200

44%

100
20%

2003

2004

2005
Norte

2006

2007

Nordeste

Sudeste

2008
Sul

2009

2010

2011

2012

Centro-Oeste

Norte

Fonte: MDS, 201.

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Por fim, vale destacar a capacidade do programa de comprar da agricultura fa-

PARTICIPAO dOS AGRICuLTOReS nO PAA, POR ReGIO GeOGRFICA

miliar em todas as regies do pas. No existe concentrao em nenhuma delas. A maior fornecedora do PAA a regio Nordeste. os dados mostram uma
coerncia grande do programa com a presena da agricultura familiar em

200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0

cada regio. o programa mostra que possvel trabalhar at mesmo em locais onde a organizao econmica precria, graas aos circuitos curtos

Thousands

de comercializao e abastecimento que so propiciados pelo programa.

Segurana Alimentar
o PAA participa da alimentao de quase 20 milhes de pessoas todos os anos.
2003

2004

2005
Norte

2006

2007

Nordeste

2008

Sudeste

2009
Sul

2010

2011

2012

Centro-Oeste

Isso mais que a populao do Chile. So pessoas em situao de insegurana alimentar atendidas por uma variedade enorme de entidades, instituies e
equipamentos pblicos e no governamentais que atuam na promoo da segu-

Fonte: MDS, 201.

rana alimentar. So creches, escolas, asilos, restaurantes populares, hospitais,

outro grande resultado do PAA foi o fortalecimento da organizao econmi-

cozinhas comunitrias, bancos de alimentos e instituies socioassistenciais.

ca da agricultura familiar. A maior parte dos recursos do PAA executada por

Esses produtos atendem tambm a comunidades especficas, como indgenas,

meio de compras diretamente de organizaes da agricultura familiar, como

quilombolas, comunidades de matriz africana, acampados, atingidos por calami-

associaes e cooperativas. Ao longo dos anos, essa experincia de fornecer

dades climticas, entre outros.

alimentos para o governo propiciou um aprendizado para essas organizaes

Em 2012, foram atendidas mais de 23 mil entidades, distribudas da seguinte forma:

e um faturamento que elas no tinham antes do PAA. Pode-se dizer que o


programa foi um dos principais instrumentos de fortalecimento do coopera-

PARTIO de AF nO PAA de 2003 A 2012, POR ReGIO GeOGRFICA

tivismo e do associativismo entre os agricultores familiares. Mais de quatro

11%

mil organizaes vendem ou venderam sua produo para o PAA. Essas or-

14%

ganizaes, hoje, esto mais estruturadas, mais experientes e mais preparadas para lidar com os mercados. Esse aprendizado foi importante para que

22%

muitas delas pudessem abrir novos mercados locais, regionais e at mesmo


internacionais. Foi graas experincia do Programa, que essas organizaes

36%

passaram a vender tambm para o PNAE e, mais recentemente, para outros


mercados pblicos, como os restaurantes universitrios e hospitais pblicos.

17%

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

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19

A cobertura dessas instituies chega a quase trs mil municpios, ou seja, mais

o Brasil vive uma situao de quase pleno emprego, de grande formalizao do

da metade de todos os municpios brasileiros j conta com produtos da agricul-

trabalho e de muitas oportunidades em todas as regies. A desigualdade vem

tura familiar no suprimento de seus equipamentos de alimentao e nutrio.

sendo reduzida a cada ano. A renda entre os mais pobres tem subido em ritmo
bem mais acelerado do que a das camadas da populao de maior renda.
Crescimento mdio anual da renda domiciliar per capita por quintil (2001-2011)
20% mais
pobres
2 quintil
3 quintil
4 quintil
20% mais
ricos
5,1%

4,2%

3,6%

2,4%

0,7%

BRASIL
Fonte: IBGE/PNAD
Obs: Dados Harmonizados: Brasil sem Norte Rural.

outro aspecto desse processo a qualidade e variedade dos alimentos. So


mais de trs mil tipos diferentes de alimentos, sendo que a maior parte dos
recursos gasta com frutas, verduras, legumes, feijo, arroz, carnes, leite e
farinhas, propiciando e promovendo uma alimentao mais saudvel para
os seus beneficirios consumidores. Essa outra grande fortaleza do PAA, o
suprimento de alimentos variados, regionalizados, de alta qualidade nutricional, melhorando a condio nutricional da populao atendida.

Consolidar, ampliar e atualizar o PAA

As necessidades da agricultura familiar tambm no so mais as mesmas de


dez anos atrs, assim como os problemas de insegurana alimentar no so
mais os mesmos.
hoje devemos discutir quais so as melhores formas de produzir, como contemplar as diferentes realidades regionais e climticas, como conviver com
as mudanas climticas, participar dos novos mercados, lidar com as grandes
empresas que atuam no setor, as redes varejistas, inovar em novas formas de
abastecimento.

o PAA est completando dez anos. A realidade do Brasil mudou desde en-

desafio da agricultura familiar se organizar para atender s demandas mais

to. Reduzimos a fome e tendemos a elimin-la como problema estrutural do

diretamente, com menos intermediao. Isso significa participar de mercados

pas. Estamos cada vez mais perto de garantir que todos os brasileiros tenham

para alm do local, indo at as cidades polo, as capitais e as regies metropo-

direito a trs refeies por dia. Estamos prestes a acabar, tambm, com a mi-

litanas. Significa tambm que deve ser escolhidos parceiros no setor privado

sria. Nossa populao est cada vez mais e melhor atendida pelas polticas

para complementar suas capacidades da misso de ser a principal fornecedo-

pblicas de cidadania e direitos bsicos.

ra de alimentos do pas.

A economia brasileira tambm est passando por grandes transformaes, que

temos que discutir ainda qual a produo que queremos da agricultura familiar,

impactam sobre o rural, sobre o emprego, sobre a renda das famlias e sobre

como consolidar suas organizaes econmicas, como fazer com que seus siste-

a forma de se alimentarem. De um pas em recesso, com altos nveis de de-

mas de produo sejam sustentveis e contribuam para um abastecimento cada

semprego, grande concentrao de renda e desigualdades sociais e regionais,

vez mais exigente, organizado e concentrado em grandes cidades e cidades polo.

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Nesse novo contexto, qual o papel do PAA? Como ele pode contribuir para

O PAA precisa se capacitar cada vez mais para atender a essa demanda, pois

esses novos desafios? Como ele pode se consolidar como parte da estratgia

boa parte dela, no longo prazo estar concentrada a e no nas aes de com-

do Estado e da sociedade brasileira de promoo da segurana e soberania

bate fome e de acesso alimentao.

alimentar e nutricional? Como ele pode ser promotor do desenvolvimento


sustentvel e da produo de qualidade social e ambiental?
Esse um momento excepcional para fazer tal debate. Existe uma experincia
acumulada, um conjunto de resultados, um enraizamento do programa e uma
grande legitimidade perante os poderes pblicos, os consumidores e os agricultores. Existe tambm um bom conjunto de polticas pblicas para apoiar a
agricultura familiar.
Sua perenizao passa por atualizar suas funcionalidades, seus objetivos,

O PAA como instrumento de educao alimentar e promoo


de hbitos alimentares saudveis
O Brasil vai abandonando a fome e a misria e passa a conviver com a epidemia da obesidade e da m alimentao, que afeta cada vez mais a qualidade
de vida da populao, principalmente a mais pobre. As crianas so as maiores vtimas dessa situao, pois esto indefesas ao massacre de estmulos ao
consumo inadequado de alimentos.

suas formas de implantao.

O pas precisa estimular hbitos alimentares saudveis, que promovam sade

Ocupar papel estratgico no abastecimento dos equipamentos


pblicos de alimentao e nutrio

saro dialogar cada vez mais e de forma objetiva com essas questes. O Plano

O PAA deve assumir um papel mais relevante na estratgia de abastecimento dos equipamentos pblicos de alimentao e nutrio. Atualmente, uma

e qualidade de vida. As polticas de segurana alimentar e nutricional preciNacional de Preveno e Controle da Obesidade deve ganhar cada vez mais
espao nos prximos anos, articulando e coordenando um amplo conjunto de
iniciativas voltadas a promoo de hbitos alimentares saudveis.

parte importante dos equipamentos que recebem os alimentos do PAA tem

O PAA pode ser um importante aliado das polticas pblicas de educao

nele apenas algumas de suas necessidades cobertas e no necessariamente

alimentar. A partir da oferta de frutas, verduras, legumes, gros, cereais, ali-

de forma regular.

mentos orgnicos e agroecolgicos, o programa pode ser vetor de acesso a

Como o PAA nasce muitas vezes da oferta da agricultura familiar, ou seja, a


proposta nasce de uma disponibilidade de alimentos produzidos por um gru-

alimentos saudveis. O histrico de suprimento do programa, com sua diversidade, variedade e qualidade nutricional o credenciam para esse papel.

po de agricultores, essa oferta no est formatada para a necessidade dos

Por outro lado, ao ser associada alimentao saudvel, a agricultura familiar

equipamentos de alimentao e nutrio. Muitas vezes, os produtos se res-

pode dar passos importantes para o seu fortalecimento perante a sociedade.

tringem a uma pequena oferta e por um determinado perodo. Isso impor-

Esse lugar est desocupado hoje nos mercados, tanto privados como pbli-

tante, mas devemos nos preparar para ir alm.

cos. Se a agricultura familiar se organizar para ocupar esse papel, pode con-

A populao cada vez mais urbana, as mulheres trabalham fora de casa e as


pessoas se alimentam cada vez mais fora do lar. As crianas e os jovens iro passar mais tempo na escola, alimentando-se na rede de ensino. As demandas de

quistar pontos importantes junto ao Estado e sociedade brasileira, que lhe


valero mais apoio traduzido em polticas pblicas, priorizao, estrutura de
atendimento e recursos.

compras pblicas viro da rede socioassistencial, dos hospitais, casas para ido-

Ou seja, devemos preparar a agricultura familiar para essa finalidade, tanto

sos, presdios, das foras de defesa, dos estoques estratgicos para atendimen-

pelo lado das polticas pblicas, como pelas lideranas das organizaes e

to de necessidades emergenciais e para equilibrar os mercados, entre outras.

movimentos sociais, como pelo direcionamento de suas organizaes econ-

Do nosso ponto de vista, o PAA deve ocupar um papel mais relevante no suprimento desses equipamentos de alimentao e nutrio. O PAA deve ser o
principal responsvel por essa tarefa no longo prazo. Em um Brasil sem fome
e com a misria sendo reduzida drasticamente, os servios pblicos, os equipamentos pblicos que sero os principais fornecedores da populao mais
carente ou daquela que estuda, se recupera ou se trata em equipamentos
pblicos.

micas para essa orientao.

Manter a rota de incluso produtiva


Ainda temos um grande contingente de agricultores familiares que precisa
de apoio para superar a pobreza e a extrema pobreza. Produzir alimentos
uma boa sada para superar essa situao. Participar dos circuitos curtos de
abastecimento, atendendo a demandas dos mercados locais, em particular os

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institucionais, pode ser um bom caminho para se promover a incluso produtiva. Os municpios e os estados, em parceria com o Governo Federal podem
cumprir importante papel na insero dessas famlias nos mercados institucionais. A assistncia tcnica fundamental para que a produo seja organizada, qualificada e direcionada para os programas locais de compras pblicas.
A incluso produtiva pode ser estimulada tambm via organizaes econmicas. Hoje temos milhares de organizaes econmicas da agricultura familiar. Muitas so associaes, outras cooperativas e, em suas reas de atuao,
existem muitos agricultores na pobreza. Parte desses empreendimentos j
interage com esses produtores. O PAA pode estimular a busca ativa por parte
desses empreendimentos junto aos agricultores familiares mais empobre-

Concluses
Para que a agricultura familiar e o PAA possam cumprir com esses desafios
necessrio articulao e coordenao com outras polticas, que qualifiquem
e organizem a oferta de um lado, e a demanda, de outro. Dessa forma, o Programa poder ocupar um papel mais estratgico na promoo da segurana e
soberania alimentar e nutricional.
Hoje h maturidade para que sejam coordenados esforos entre os gestores
das polticas pblicas, lideranas das organizaes e movimentos sociais, lideranas das organizaes econmicas da agricultura familiar para dar um

cidos. Nesse sentido, tanto os municpios, como os estados, a Conab e os

salto na organizao da oferta da agricultura familiar.

rgos federais que consomem ou adquirem alimentos devem criar mecanis-

No mesmo sentido, importante que os gestores das compras pblicas re-

mos que estimulem as organizaes econmicas a integrar esses produtores

conheam definitivamente as compras da agricultura familiar como parte de

entre seus fornecedores e associ-los.

uma estratgia de qualificao das compras, de que ao aderirem a esse cami-

PAA como instrumento de promoo da produo


sustentvel

nho estaro contribuindo para o desenvolvimento mais sustentvel do pas.


Comprar da agricultura familiar uma estratgia ganha-ganha. Ganha o governo, ganha a agricultura familiar, ganha o gestor e ganha o pblico atendido.

As compras pblicas j esto reconhecendo a importncia de incorporar


indicadores de sustentabilidade nas operaes de aquisio. A compra de
alimentos, por interagir profundamente com os recursos naturais e da biodiversidade, tambm devem estar mais preocupadas com a origem dos produtos, os sistemas de produo utilizados e as prticas ambientais e sociais.
Nesse sentido, o PAA deve valorizar aquisies de produtos orgnicos, agroecolgicos e da sociobiodiversidade. Essas escolhas tm grande coerncia e
aderncia s inciativas voltadas promoo da alimentao saudvel. Esse
direcionamento pode ser muito interessante para o Estado, que estar contribuindo para o desenvolvimento da oferta de produtos com esses valores
associados. Apoiar a organizao dessas cadeias produtivas, estabelecer circuitos de compras sustentveis vai certamente contribuir tambm para melhor estruturao dos mercados privados e para que o pas capture para seus
produtores essa demanda crescente por produtos sustentveis.

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Programa de
Aquisio de Alimentos:
um embaixador
do Brasil contra a fome
Maya Takagi1
Adoniram Sanches2
Jos Graziano da Silva3

Uma dcada do Programa de

Aquisio de Alimentos (PAA) no


Brasil consolidou um instrumento
de luta contra a fome no pas e

Pesquisadora da Embrapa, Doutora em Economia Aplicada.

um embaixador brasileiro na coo-

perao pela segurana alimentar


2 Oficial de Snior Polticas da FAO Amrica Latina y el Caribe, Mestre en Desarrollo Rural Sustentable.

de diferentes naes.

3
Diretor-Geral da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Foi Ministro
Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome em 2003-2004.

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de consistncia e legitimidade ao Programa, entrelaando-o a outras iniciativas, sob o mesmo guarda-chuva do Fome Zero.
O terceiro fator ter implantado um sistema de monitoramento permanente
das aquisies, passando pelo controle, entre outros, do Conselho Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
O quarto fator ter recuperado e ampliado uma rede de rgos pblicos para
garantir a operacionalidade das aquisies junto ao produtor. Coube Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) colocar o Programa em ao em
todo Brasil.
O quinto fator ter reconhecido que a capilaridade difusa da pequena produo num pas com 8,5 milhes de km2 inviabilizaria a implantao dessa
poltica se ela no viesse assentada em parceria com estados e municpios.
Havia da parte deles um duplo interesse em participar: de um lado, apoiar o
pequeno produtor local; de outro, canalizar a sua oferta ao atendimento de
programas alimentares do municpio.
Um deles, de abrangncia universal, relaciona-se merenda escolar.
Uma dcada do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no Brasil consolidou um instrumento de luta contra a fome no pas e um embaixador brasileiro
na cooperao pela segurana alimentar de diferentes naes.
O xito do Programa, que hoje destina R$ 1 bilho compra de produtos gerados por 400 mil famlias de pequenos agricultores, apoia-se num leque de
fatores dos quais destacamos cinco que podem ser multiplicados.
O primeiro deles ter partido de uma ideia de simplicidade contundente:
canalizar o poder de compra do Estado para o elo mais fraco da corrente
rural, os agricultores familiares e de subsistncia. Esses homens e mulheres tm um papel vital no abastecimento alimentar da maioria dos pases
em desenvolvimento e, no entanto, fazem parte do contingente dos mais

Foi necessrio provar a capacidade dos agricultores familiares e de suas organizaes de fornecer alimentos de qualidade e de maneira regular, para
conseguir associ-los institucionalmente a uma demanda cativa, presente em
todos os municpios brasileiros.
Desde julho de 2009, vigora no Brasil a lei que torna obrigatria a aquisio de pelo menos 30% dos alimentos da merenda escolar junto pequena agricultura local.
A dieta de milhes de crianas mudou para melhor. Abriu-se para elas um
repertrio de inovao e educao alimentar que, ademais do ganho nutritivo, permitiu-lhes valorizar a culinria do lugar onde moram e conhecerem
melhor seu entorno socioeconmico.

vulnerveis insegurana alimentar: mais de 70% das pessoas em inse-

Iniciativas como essa, acompanhadas da alavanca do crdito ao pequeno pro-

gurana alimentar vivem em zonas rurais de pases em desenvolvimento.

dutor, acionadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) assegu-

O segundo fator ter vinculado o PAA com outras polticas: o PAA brasileiro,

raram a correspondente resposta da oferta.

que funciona sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social

O conjunto adicionou pertinncia s organizaes dos agricultores familiares,

e Combate Fome (MDS), no uma iniciativa isolada. O Fome Zero deu a

que abraaram o Programa, aprenderam, evoluram e consolidaram com ele

essa iniciativa o apelo poltico capaz de garantir os recursos a sua execuo e

um canal permanente de discusso e aprimoramento das polticas pblicas

dotou-o de um arcabouo institucional complementar que assegura o lastro

setoriais.

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O que foi feito nesses dez anos, portanto, no foi obra do acaso.
O resgate do planejamento pblico numa rea essencial como a da seguran-

vimento institucional, para que o prprio governo do pas possa assumir a sua
multiplicao.

a alimentar funcionou como amlgama histrico, que permitiu interligar esse

A qualificao de corpo tcnico indispensvel para medir as potencialida-

conjunto das aes.

des e os desafios implantao de um programa mais amplo de compras locais.

O requisito da composio ampla e ecumnica de iniciativas e atores foi sempre uma preocupao presente desde as formulaes originais do projeto do
Fome Zero. Em 2001, em seu primeiro esboo, j se previa:
a. intensificao das compras nas regies produtoras para o consumo
na prpria regio;
b. uso, pelas prefeituras e governos estaduais e Federal, sempre que
possvel, de seu poder de compra derivado da demanda institucional (para merenda, creches, hospitais, etc.) em favor dos agricultores
familiares na regio; e

Uma coleta preliminar de dados informar a situao da estrutura pblica disponvel, bem como a eventual existncia e correspondente avaliao das medidas pontuais de combate fome j implementadas. O
conjunto permitir dimensionar a extenso e profundidade do problema
da fome.
Com esses indicadores de natureza mais qualitativa, viabiliza-se a elaborao
de um diagnstico bsico coordenado com a ajuda de consultores.
A soberania nacional, porm, o pressuposto bsico de qualquer poltica
consistente de cooperao para a segurana alimentar.
No por acaso, o programa Brasil-frica, originalmente denominado PAA fri-

c. compras diretas de pequenos produtores familiares por empresas


pblicas, mantendo a prioridade de favorecimento da produo local. Essa empresa pblica deveria ser a Conab, por suas atribuies
legais e sua histria e experincia.

O cuidado e o acerto desse procedimento tem servido de referncia para avaliar outros modelos brasileiros de cooperao tcnica.
A capacidade de gerenciamento local um divisor entre o sucesso e o fracas-

timos dez anos do ponto de vista da segurana alimentar e nutricional, do

so de um projeto de cooperao, to decisivo quanto o ingrediente financeiro

fortalecimento da agricultura familiar, da melhoria da renda dos agricultores,

envolvido no processo, seno mais.

teiras do pas, atraindo a ateno internacional justamente pela consistncia


e a eficcia dessa arquitetura e dos efeitos multiplicadores comprovados em
seus resultados.
Um encontro organizado pelo Brasil com o conjunto dos ministros de Agricultura dos pases africanos, em maio de 2010 (Dilogo Brasil-frica sobre
Segurana Alimentar, Combate Fome e Desenvolvimento Social), teve o
PAA como a principal referncia das possibilidades de cooperao.
Dez pases foram selecionados, com os quais o Brasil estreitou a transferncia
de conhecimento para a implantao de projetos-pilotos semelhantes.
Cinco deles Etipia, Malau, Moambique, Nger e Senegal j esto implementando projetos de compra local com o apoio do Governo do Brasil, da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO), do Programa

Para saber mais, <www.paa-africa.org>.

for Africa.

O xito do programa brasileiro de aquisio de alimentos ao longo dos l-

da valorizao da produo local e de sua diversificao ultrapassou as fron-

ca, foi rebatizado pelos prprios parceiros africanos de Purchase from Africans

Apoiar a implantao de programas como o PAA, que propiciem uma agregao de institucionalidade ao problema da fome e contribuam para abord-lo
de modo mais abrangente e coordenado, foi uma diretriz enfatizada na plataforma que ancorou a nossa candidatura Organizao das Naes Unidas
para Agricultura e Alimentao (FAO), em 2011.
Componentes importantes que se agregaram formatao original do programa brasileiro tm pavimentado o dilogo entre a FAO e pases em desenvolvimento.
A associao com a merenda escolar um deles.
Decorrncia do prprio sucesso do PAA, que adicionou oferta expressiva
s mos do poder pblico local, o vnculo com a alimentao nas escolas
tornou-se uma espcie de ovo de Colombo, disseminado na Amrica Latina

Mundial de Alimentos (PMA) e do Departamento para Desenvolvimento Inter-

e no Caribe.

nacional (DFID) do Reino Unido1.

Alimentao escolar uma das chaves na reordenao do desenvolvimento

A nfase das polticas de cooperao concentra-se sobre duas aes objeti-

em qualquer pas.

vas: assegurar a implantao propriamente dita da experincia-piloto, con-

Ela estimula a escolarizao e o aprendizado e cria um cinturo de segurana

tando com recursos do PMA e da FAO, e, simultaneamente, ativar o desenvol-

alimentar em torno do elo mais vulnervel fome: a infncia.


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Em sociedades onde a pobreza rural fator frequentemente vinculado

No caso brasileiro, foram definidos pelo menos trs macrodestinos preferenciais:

inexistncia de mercado agricultura familiar, e a subnutrio infantil predomina, a implantao do PAA o pulo do gato. Faz diferena, e a diferena
aparece em pouco tempo.
Seu efeito multiplicador j influencia a maneira como se entendem problemas de insegurana alimentar, e a eles se responde, e contribuiu para alterar
o modelo de negcio do Programa Mundial de Alimentos (PMA).
A tnica anterior combinava a aquisio de alimentos de pases desenvolvidos para doao s naes mais pobres. Agora, com o P4P (Purchase for
Progress), o PMA testa a compra de alimentos localmente, adicionando renda
s zonas produtoras mais pobres. Falta ampliar o leque de fornecedores, mas

a) destino um:
Programas locais de alimentos coordenados por prefeituras, tais como, Centrais
de abastecimento, banco de alimentos, podendo ser direcionadas a programas
municipais de segurana alimentar, como:
IV. complementao da alimentao escolar e das creches nos municpios;
V. alimentao escolar para comunidades indgenas e quilombolas;
VI. alimentao nas creches, abrigos, albergues, asilos e hospitais pblicos;

o foco local est consagrado.

VII. restaurantes populares;

Uma terceira costela do Programa a adquirir vida prpria o chamado PAA

VIII. cozinhas comunitrias etc.;

para exportao.
Em vrios pases da Amrica Latina e da frica, a ajuda humanitria brasileira j

b) destino dois:

incorpora programas desse tipo, enxergando na emergncia tambm uma alavanca de fomento.
A identidade inclusiva, o senso de urgncia imperativa, a preocupao em
associar a segurana alimentar ao fomento e qualificao do agricultor familiar e os ganhos de melhoria de vida dos pobres do campo e da cidade
explicam a aderncia da filosofia do Fome Zero realidade do mundo em
desenvolvimento.
Essa convergncia de raiz no pode subestimar, no entanto, certos requisitos
para que os desdobramentos virtuosos observados no Brasil possam se repetir em outras situaes.
O primeiro desafio que o PAA enfrentou no Brasil foi a incompatibilidade com a
Lei de Licitaes do Governo Federal, que disciplina compras pblica em geral.
Confirmava-se um trao comum maioria dos pases com realidade social

Recomposio de estoques de alimentos para garantia da segurana alimentar,


executado por uma companhia pblica de abastecimento, a Conab. Os estoques podem ser direcionados a emergncias, assistncia humanitria e programas alimentares especficos;

c) destino trs:
Programas de alimentos de mbito regional/nacional, como o da alimentao
escolar.
Um ltimo aprendizado, do qual dependem na verdade a coerncia e a eficcia de
todas as etapas precedentes, remete ao controle democrtico sobre o Programa.
A experincia brasileira encontrou seu ponto de equilbrio numa rede ampla e
diversificada.

semelhante: o Estado no foi planejado para facilitar a vida da agricultura

Os Conseas locais, por exemplo, devem compor o alicerce de uma estrutura

familiar. A lei brasileira no permitia compras como as previstas no PAA.

nacional homnima, que fala diretamente com o Estado brasileiro.

A soluo, expressa na Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, que criou o Pro-

Entre os dois polos, interpe-se uma mirade de movimentos sociais organi-

grama, foi dispensar de licitao a compra local de alimentos, observados os

zados, organizaes no governamentais (ONGs), representaes e ouvidorias,

seguintes critrios: exclusividade a agricultores familiares; preos no supe-

que incluiu a experincia pioneira dos conselhos gestores do Fome Zero.

riores aos de mercado; limite de aquisio per capita, de modo a contemplar


o maior universo possvel de produtores de menor renda.

Esse filtro de engajamento e representatividade assegurou luta brasileira pela


segurana alimentar a caracterstica de um movimento amplo capaz de supe-

Outra engenharia imprescindvel foi fechar o circuito entre as compras e o

rar preconceitos, organizar a cidadania e mobilizar a sociedade e o Estado em

consumo dos produtos.

torno daquela que deve ser a prioridade zero da sociedade: a defesa da vida
contra a fome.

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Programa de
Aquisio de
Alimentos (PAA):
dez anos de uma
poltica pblica
mltipla e inovadora
Slvio Isopo Porto1
Eduardo Safons Soares2
Jussara Flores Soares3
Kelma Christina M. S. Cruz4
Gustavo Lund Viegas5
Carla Viana6

O tema da segurana alimen-

tar e nutricional no Brasil comea


a ocupar espao poltico de forma

Engenheiro Agrnomo e Diretor de Poltica Agrcola e Informaes (Dipai/Conab);

Engenheiro Agrnomo e Assessor da Diretoria de Poltica Agrcola e Informaes (Dipai/Conab);

Administradora e Assessora da Diretoria de Poltica Agrcola e Informaes (Dipai/Conab);

Engenheira Agrnoma e Superintendente de Suporte Agricultura Familiar (Supaf/Conab);

5
Engenheiro Agrnomo e Gerente de Acompanhamento e Controle das Aes da Agricultura Familiar
(Gecaf/Conab);
6
Engenheira Agrnoma na Gerncia de Acompanhamento e Controle das Aes da Agricultura Familiar
(Gecaf/Conab);

mais articulada a partir da dcada


de 1990, decorrncia de uma forte
mobilizao da sociedade civil, que
criou o movimento Ao da Cidada-

nia contra a Fome, a Misria e pela


Vida.

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Introduo

Histrico e
contextualizao

Este artigo se debrua sobre o papel e a experincia da Companhia Nacional

O tema da segurana alimentar e nutricional no Brasil comea a ocupar

de Abastecimento (Conab) na concepo, gesto e operacionalizao de uma

espao poltico de forma mais articulada a partir da dcada de 1990, de-

das principais polticas pblicas para o enfrentamento da questo do abaste-

corrncia de uma forte mobilizao da sociedade civil, que criou o movi-

cimento e segurana alimentar da populao e da garantia de renda para os

mento Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida. Esse movi-

agricultores familiares: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA).

mento articulou e coordenou uma grande campanha de mobilizao social

Criado em 2003, o PAA de imediato e desde ento passou a ser visto como
uma das melhores expresses de criatividade e inovao em polticas pblicas, oferecendo demonstraes de acertos inequvocos nas dimenses econmica, social, ambiental, cultural e poltica.
Aqui apresentamos a contribuio da Conab para a concepo do Programa
como um todo e, em destaque, os acmulos, resultados e desafios relacionados s trs modalidades sob sua responsabilidade de gesto e operao.

para trabalhar em torno do combate fome que resultou na criao de


inmeros comits locais e estaduais que trabalhavam na arrecadao de
alimentos, roupas e material de construo. Essas doaes eram destinadas rede das entidades da sociedade civil que atendiam as populaes
de baixa renda, em especial as famlias ou pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional.
Em 1992, Lula, na condio de articulador do governo paralelo (Instituto Cidadania), apresentou ao ento Presidente da Repblica, Itamar Franco, uma
proposta de implantao de um Plano Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional, a qual previa a criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
A sugesto foi acolhida, e o Consea foi implantado ainda nesse mesmo ano.
Funcionou at 1994 e, no ano seguinte, na primeira gesto do presidente
Fernando Henrique Cardoso, foi substitudo pelo Programa Comunidade Solidria.
No incio da dcada de 2000, o tema da fome retorna com fora para a agenda poltica brasileira, com o Instituto Cidadania lanando o Programa Fome
Zero. Esse projeto trouxe uma afirmao importante, considerando como eixo
central da luta contra a fome a conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturantes voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes
de ordem emergencial (SILVA et al., 2010).

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A partir de 2003, Lula, exercendo a Presidncia da Repblica, criou o Minis-

O PAA foi concebido com originalidade, introduzindo aspectos extremamente

trio Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate a Fome (Mesa), que,

inovadores em termos de poltica pblica, dentre as quais destacamos:

poca, tinha como titular da pasta o agrnomo Jos Graziano, atual Diretor-Geral da FAO, com vistas a colocar em prtica o Programa Fome Zero, ento
elevado ao status de estratgia de governo.
Uma das primeiras medidas da estratgia Fome Zero foi a reinstituio do
Consea, que, j em sua primeira reunio, em fevereiro de 2003, elabora e
apresenta diretamente ao Presidente Lula a proposta de lanar o primeiro
Plano Safra da Agricultura Familiar. Esse Plano deveria qualificar e fortalecer
os instrumentos de crdito para custeio e investimento, reimplantar o seguro
agrcola vinculado s perdas causadas por problemas climticos (estiagem,

a. estabeleceu pela primeira vez recursos e metodologia especfica para


compras pblicas de alimentos oriundos da agricultura familiar e povos e
comunidades tradicionais;
b. dialogando com a escala e caractersticas organizacionais destes segmentos, definiu processo de compras por dispensa de licitao, nos moldes da Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM), permitindo a relao direta entre governo e sociedade civil para a aquisio de alimentos
por parte do Estado;

excesso de chuva, granizo ou geada), reinstituir um Programa Nacional de As-

c. definiu metodologia para a formao dos preos a serem pagos nas aqui-

sistncia Tcnica e Extenso Rural e assegurar renda aos agricultores e cam-

sies coerentes e adequados s especificidades regionais e locais e;

pesinos por meio da criao de instrumentos de comercializao especficos

d. concebeu uma gesto compartilhada entre seis ministrios, assegurando

para o pblico da agricultura familiar e camponesa.

interinstitucionalidade. O Grupo Gestor do PAA composto pelos Minis-

O momento poltico era extremamente favorvel a mudanas e inovaes,

trios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), do Desenvol-

favorecendo a concepo de polticas e instrumentos diferenciados e espec-

vimento Agrrio (MDA), da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa)

ficos para insero da agricultura familiar, dos assentados da reforma agrria,

representado pela Conab , do Planejamento, Oramento e Gesto

dos povos indgenas e povos e comunidades tradicionais na poltica pblica

(MPOG), da Fazenda (MF) e, mais recentemente, da Educao (MEC).

brasileira. Esse processo deveria interagir com a produo, valorizar o uso da

De 2003 a 2005, os recursos oramentrios e financeiros alocados para o PAA

agrobiodiversidade, promover os circuitos locais e regionais de abastecimento, ser aplicvel em todo o territrio nacional e atender parte da demanda
reprimida por alimentos do pblico em situao de insegurana alimentar e
nutricional.

O Programa de Aquisio de Alimentos:


resultados e impactos
Nesse contexto nasce o PAA, articulando o tema da pobreza rural com o da
insegurana alimentar e nutricional da populao em geral. O Programa
busca, por um lado, garantir mercados locais para os agricultores familiares por intermdio de aquisies do governo, formando estoques de alimentos e, por outro, promover a distribuio para populaes sob risco ou
insegurana alimentar e nutricional, o que pode ocorrer tanto pela entrega
direta por meio das organizaes de agricultores como pelos programas
do governo.

foram exclusivamente do Ministrio Extraordinrio para a Segurana Alimentar


e Combate Fome (Mesa) e, posteriormente, do MDS. A partir de 2006, o MDA
passou a disponibilizar oramento prprio, ampliando o alcance do Programa.
O Programa executado por meio de cinco modalidades, duas das quais
PAA Leite e Compras Institucionais operadas pelos estados e municpios e/
ou por outros rgos e empresas pblicas.
As trs modalidades operadas pela Conab so a Compra Direta da Agricultura
Familiar - CDAF (recursos MDS e MDA), a Compra com Doao Simultnea CDS (recursos exclusivamente do MDS) e o Apoio Formao de Estoques
pela Agricultura Familiar - CPR Estoque (recursos MDS e MDA). Em suas operaes, a Companhia optou por uma metodologia que estabelece relao direta com as organizaes econmicas dos agricultores familiares, visando
aquisio dos produtos, estimulando o protagonismo de suas organizaes,
no planejamento, na produo e na distribuio de gneros alimentares para
populaes sob insegurana alimentar e nutricional e, ainda, no fornecimento
de alimentos para formao dos estoques pblicos.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

39

TABELA 1: vALOR mdIO dOS PROJeTOS em eXeCuO nA


mOdALIdAde COmPRA COm dOAO SImuLTneA

GRFICO 1: FAmLIAS AGRICuLTORAS nAS mOdALIdAdeS CdS, APOIO


FORmAO de eSTOqueS e CdAF, de 2003-2012

CdS 2012
vALOR dOS PROJeTOS em R$ mil

N de famlias
agricultoras

n de PROJeTOS

1.667

72,8

de 200 a 400 mil

439

19,2

de 400 a 700 mil

162

7,1

100000

de 700 a 1.000 mil

20

0,9

80000

0,1

60000

2.291

100

40000

At 200 mil

mais de 1.000 mil


TOTAL
Fonte: CONAB/SUPAF

140000
120000

20000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL 41341 49671 51975 86543 92372 90623 98340 94386 106600 128804

A Conab recebe, analisa, aprova e repassa os recursos financeiros para cada


cooperativa e associao, mediante a formalizao de uma espcie de con-

Fonte: CONAB/SUPAF

trato. Neste fica assegurado o rol de produtos e suas respectivas quantidades,


o perodo de vigncia e um cronograma de entregas (apenas na modalidade
CDS).
o valor de cada produto tambm previsto no contrato e varivel em cada
projeto em funo da metodologia de formao de preos (que considera os
mercados locais e regionais). o contrato respeita a capacidade de oferta de
cada fornecedor, ou seja, os agricultores podem participar com distintos tipos
e quantidades de produto. Mas existe um valor limite (teto), fixado por decreto, por produtor para cada modalidade. o valor total de um contrato com cada
cooperativa ou associao dado pelo somatrio dos valores correspondentes aos produtos de cada um dos partcipes do projeto.

Ainda no que tange ao pblico atendido pelo Programa, relevante destacar


a participao do PAA no Brasil Sem Misria. A tabela 2 demonstra o nmero
de famlias fornecedoras de alimentos que em 2012 se enquadravam nos
grupos A, B e A/C segundo a Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP), ou seja,
nas menores faixas de renda bruta anual.

TABELA 2 : FAmLIAS FORneCedORAS de ALImenTOS nO PAA,


SeGundO enquAdRAmenTO dA dAP em 2012
ReGIO

TOTAL GeRAL

dAPS: A, A/C e B

%dAPs: A, A/C, B

A tabela 1, a ttulo de exemplo, d idia do porte dos projetos aprovados em

CenTRO-OeSTe

9.558

4.594

48

2012 pelo PAA (Compra com Doao Simultnea - CDS), ficando clara a imple-

nORdeSTe

37.194

27.616

74

mentao que prioriza as organizaes de pequeno porte.

nORTe

8.089

4.042

50

SudeSTe

32.001

13.792

43

SuL

41.962

6.609

16

TOTAL

128.804

56.653

44

o valor limite por produtor vem tendo expressivo crescimento desde a criao do Programa, em 2003, passando de R$ 2,5 mil reais/ano para R$ 4,8
mil em 2012 (na Doao Simultnea, principal modalidade operacionalizada
pela Conab). Nas outras duas modalidades, Apoio Formao de Estoques e

Fonte: CONAB/SUPAF

Compra Direta, o valor limite por produtor pode chegar at R$ 8 mil por ano.
Em relao s famlias fornecedoras de alimentos que comercializaram no
PAA, tambm se observa um crescimento superior a 100%. Em 2003, 41 mil
famlias forneceram para o Programa, enquanto em 2012 esse nmero alcanou 128 mil famlias produtoras de alimentos.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

41

Quando examinamos o perfil dos agricultores que acessam o PAA, identifica-

Em atendimento Resoluo n 44 do Grupo Gestor do Programa de Aqui-

mos um baixo percentual de envolvimento das mulheres, seja como propo-

sio de Alimentos, de 16/08/2011, que fomenta o acesso das mulheres ao

nentes, seja como partcipes nos projetos aprovados.

PAA e especifica percentuais mnimos de participao, a Conab atualizou o

A par desse fato, a Conab tem buscado formas de ampliar a participao das
mulheres no Programa, assim como dos povos indgenas e povos e comuni-

PAAnet, o qual, a partir de janeiro de 2013, impede a transmisso de projetos


com percentuais inferiores.

dades tradicionais. A tentativa de incorporar os jovens rurais tem sido pouco

Quanto aos valores oramentrios e financeiros operacionalizados pela Com-

eficaz, sobretudo pela falta de instrumentos que atendam sua especificidade

panhia, em nvel global, o crescimento superou 400%, partindo de uma exe-

e expectativas. A tabela 3 traduz os resultados em conseqncia destes es-

cuo de cerca de 81 milhes de reais em 2003 para cerca de 587 milhes

foros pela ampliao da participao feminina.

em 2012.

TABELA 3: PARTICIPAO mdIA dAS muLHeReS RuRAIS nAS

GRFICO 2: evOLuO de ReCuRSOS TOTAIS dO PAA eXeCuTAdO


PeLA COnAB

mOdALIdAdeS APOIO FORmAO de eSTOqueS e CdS


ReGIO

2010

2011

2012

CenTRO-OeSTe

17%

20%

31%

nORdeSTe

32%

36%

44%

700

nORTe

22%

25%

36%

600

SudeSTe

22%

25%

30%

SuL

17%

19%

26%

TOTAL

24%

27%

43%

Evoluo recursos totais aplicados - PAA-Conab-Brasil


R$ (MILHES)

586,6

500
451,0

400
364,0

300

Fonte: CONAB/SUPAF

379,7

272,5
200
100

200,7
81,5

0
2003

107,2
2004

228,7

112,8
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: CONAB/SUPAF

PAA |10

anos de

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de

a limentos

43

GRFICO 3: nmeRO de FAmLIAS FORneCedORAS de ALImenTOS


veRSuS ReCuRSOS deSTInAdOS AO PAA (em R$ mIL)

GRFICO 4: PROduTOS AdquIRIdOS nA mOdALIdAde CdS nO AnO


de 2012

N DE FAMLIAS X RECURSOS (R$ MIL)


PROCESSADOS
14%

600.000

SEMENTES
3%

CARNES
10%

CASTANHAS
0%

500.000
400.000

PESCADOS
5%

FAMLIAS
R$

300.000

FRUTAS
24%

MEL
2%

200.000

LATICNIOS
4%

100.000

GROS E OLEAGINOSAS
6%

0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012
HORTIGRANJEIROS
32%

Fonte: CONAB/SUPAF
Fonte: CONAB/SUPAF

TABELA 4: vALOR (mIL R$) dOS PROduTOS dA SOCIOBIOdIveRSIdAde


dOS AnOS de 2009-2012
PROduTOS dA SOCIOBIOdIveRSIdAde - vALOR R$
ReGIO
CenTRO-OeSTe

2009

2010

2011

2012

601.357

694.233

1.380.165

3.001.085

nORdeSTe

1.050.339

4.006.666

6.140.545

10.073.906

nORTe

3.464.804

5.808.454

6.862.842

10.367.735

SudeSTe

705.526

310.399

823.487

1.824.185

SuL

170.110

506.372

628.802

1.296.857

5.992.135

11.326.124

15.835.841

26.563.768

TOTAL
Fonte: CONAB/SUPAF

GRFICO 5: SemenTeS CRIOuLAS nO PAA (COnAB) de 2003 A 2012


Mil R$
18.000
17.000
16.000
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
VALOR (MIL R$)
N PROJETOS

No que diz respeito aos tipos de produtos adquiridos, tambm ocorreu sig-

N de projetos
60
50
40
30
20
10

2003
171

2004
82

2005
337

2006
419

2007
1.605

2008
215

2009
1.597

2010
6.783

12

18

12

35

2011 2012
9.022 16.779
39

58

Fonte: CONAB/SUPAF

nificativo incremento. No primeiro ano de execuo do Programa, foram adquiridos 56 tipos de produtos, enquanto em 2012 alcanou-se a cifra de 374
diferentes itens de produtos alimentcios.
Em meio a tais produtos, encontram-se os do extrativismo e sociobiodiversidade. A tabela 4 exibe o incremento da participao desses produtos no PAA
de 2009 a 2012, e, logo a seguir, o grfico 4 permite visualizar a diversificao
por grupos de alimentos observada no Programa durante o exerccio de 2012

Pelo exame das imagens acima, se percebe que o PAA promove a agrobiodiversidade, pois alm de alimentos o Programa tambm adquire sementes que
so distribudas, por meio de suas organizaes, de agricultor para agricultor.
A relevncia da participao das sementes nas operaes do PAA pode ser
apreciada no grfico 5.

(apenas na modalidade Compra com Doao Simultnea).

PAA |10

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a quisio

de

a limentos

45

TABELA 5: PARTICIPAO dOS PROduTOS AGROeCOLGICOS, dOS


AnOS de 2009 A 2012
AnO

AquISIeS (R$)
TOTAL

AGROeCOLOGIA

2009

363.964.228,12

4.273.510,74

1,17

2010

379.735.466,39

6.628.718,83

1,75

2011

451.036.204,40

8.984.771,84

1,99

586.567.130,50

12.595.107,30

2,15

1.781.303.029,40

32.482.108,71

1,82

2012
TOTAL

FIGURA 1: munICPIOS COm PAA de 2003 A 2012 eXeCuO COnAB

Fonte: CONAB/SUPAF

digno de nota que foram as operaes com sementes as que apresentaram


o maior incremento percentual entre todos os tipos de produtos adquiridos
pelo PAA nas modalidades operadas pela Conab. tal fato oferece indcios de
que: i) as sementes crioulas tm enorme relevncia para a agricultura familiar;

Fonte: Conab

ii) os agricultores, tendo sua disposio alternativas, optam por prescindir


das sementes comerciais; e iii) existe espao para o estabelecimento de uma

o censo de 2000 (IBGE) informou que 4.074 dos municpios brasileiros ti-

poltica pblica especfica para a valorizao das sementes crioulas, tradicio-

nham populao de at 20 mil habitantes, totalizando cerca de 34 milhes

nais e locais.

de pessoas que tm sua insero na economia fortemente vinculada s ati-

Ainda discutindo os produtos apoiados pelo Programa, h que se fazer meno aos produtos orgnicos e de base agroecolgica, os quais vm exibindo
uma participao crescente no total das aquisies do PAA.
o conjunto dos dados apresentados revela a importncia do PAA para o resgate e a promoo ao uso tanto da agrobiodiversidade quanto da sociobiodiversidade brasileiras, expresso da complexidade dos nossos biomas e da
incorporao de espcies trazidas pelos colonizadores, escravos, mercadores
e imigrantes, oriundos de todos os continentes desde o sculo xVI.

vidades agrcolas. os municpios com populao entre 20 mil e 50 mil habitantes totalizavam 963, e mesmo nestes bastante pronunciado o vnculo
econmico da populao (em torno de 28,5 milhes de habitantes) com as
atividades agrcolas.
A conjugao dessas informaes com os dados do PAA exibidos nas pginas
anteriores permite deduzir a enorme relevncia do PAA para a valorizao
dos circuitos curtos de comercializao e abastecimento e seu estmulo, promovendo a relao direta entre produtores e consumidores, maior circulao local da riqueza, gerao de empregos e, por conseguinte, arrecadao

Esses nmeros exprimem a enorme diversidade regional e local que temos em

municipal. Nas modalidades operadas pela Conab, esses impactos so ainda

nossos biomas e culinria e, ao mesmo tempo, provocam as polticas pblicas

enriquecidos pelo fortalecimento das organizaes econmicas dos fornece-

a aprofundarem o dilogo com os processos e as organizaes sociais que re-

dores, o que, ao fim, acaba por fortalec-los como atores polticos em exerc-

nem saberes e sabores dos distintos povos que compem a brasilidade.

cio da cidadania.

No mapa que segue, figura 1, a rea colorida representa os municpios onde

Esse aquecimento da economia local demanda maiores investimentos por

j foi operacionalizado pelo menos um projeto PAA, por uma cooperativa

parte da municipalidade (estradas, transportes e armazenamento), o que

ou associao, no perodo de 2003 a 2012. Do total de 5.564 municpios

acaba por contribuir para a interiorizao do desenvolvimento e maior au-

brasileiros, a Conab j operou o PAA em 2.760 municpios, ou seja, mais de

tonomia dos municpios, diminuindo a dependncia em relao aos circuitos

45% da rea de abrangncia do pas, executando recursos da ordem de R$

longos de comercializao e abastecimento e logstica regional necessria

2.784.072.034,00 predominantemente com agricultores de municpios com

para sua manuteno.

menos de 50 mil habitantes.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

47

Mas no apenas pelos nmeros e abrangncia acima destacados o PAA exibe


dinamismo. Ao longo desses dez anos de sua implementao, foram promovidos ajustes para qualificar as diferentes modalidades, com vistas a melhor
atender as distintas realidades em que as organizaes sociais esto inseridas. Entre essas mudanas, destacam-se algumas bastante relevantes, tais
como:
a.

O Programa de Aquisio de Alimentos:


desafios operacionais e estratgicos
Com a insero e sentido anteriormente expressos, sintetizamos a seguir nossos
principais avanos referentes gesto estratgica e operacional, quais sejam:

o estmulo oferta dos alimentos disponveis nas comunidades e que


no eram valorizados nos mercados locais, assim como a aceitao de
pequenas quantidades e a oferta a partir de cada realidade, promovendo
a participao e ampliao de diversos produtos alimentcios (na primei-

Quadro 1: Avanos referentes gesto estratgica e operacional do PAA

ra fase do PAA trabalhava-se muito fortemente para promover o fomento

TEMA

de produtos mais tradicionais da cesta bsica);


b. a incorporao e valorizao dos produtos agroecolgicos como uma estratgia do Programa para promover a alimentao adequada e saudvel,
o que se faz por meio do pagamento de um preo diferenciado de at
30% a mais que o mercado convencional;
c.

o estmulo maior participao das mulheres, estabelecendo uma cota


mnima para cada modalidade do Programa, passando a vigorar como
obrigatria a partir de 2013.

Alm desses destaques, o processo de controle social exibe significativos


avanos, o que demonstra que o PAA eficiente indutor no apenas da estruturao produtiva e comercial, mas tambm da participao cidad. O

Desenvolvimento do SIGPAA e
PAANet.

Sistema e aplicativo desenvolvidos e disponibilizados pela Conab com o objetivo de facilitar


e descentralizar o preenchimento das propostas de participao dos mecanismos do PAA
e emitir relatrios dinmicos.

Desenvolvimento do PAANet
Execuo.

Aplicativo desenvolvido com o objetivo de auxiliar a gesto dos projetos do PAA pelas
organizaes e descentralizar a alimentao dos dados das entregas de produto.

Garantia de recursos oramentrios


para perodos maiores, evitando a
descontinuidade da execuo do
Programa.

Termos de cooperao tcnica para trs anos (MDS).

Acordos de cooperao tcnica


firmados com instituies financeira e
cooperativas de crdito.

Segurana e controle dos pagamentos via conta bloqueada mediante a aceitao da


documentao de cada uma das entregas, a Conab comanda ao banco a liberao do valor
da parcela.
Portal da Transparncia Pblica do PAA: Permite a consulta on-line das informaes
referentes s CPRs (Cdulas de Produto Rural CPR Doao ou CPR Estoque) formalizadas
no PAA.

Programa tem monitoramento sistemtico do Consea nacional, dos Conseas


estaduais e dos movimentos sociais do campo; acompanhado por redes de
organizaes sociais e de organizaes no governamentais que atuam na
temtica da soberania e segurana alimentar e nutricional. Conta, ainda, com
a participao direta de mais de 2.300 cooperativas e associaes que esto

Ampliao da transparncia pblica


do Programa.

atuando em nvel local, envolvidas com a produo de alimentos e operacio-

que o PAA possibilita aprendizados na relao das organizaes com o mercado e, ao mesmo tempo, que essas organizaes econmicas de base familiar
acumulam experincia na gesto de seus processos tcnicos, administrativos
e financeiros.
Registre-se ainda que as dezenas de milhares de entidades de assistncia
alimentar que recebem as doaes do PAA, atendendo a cerca de 3 milhes
de pessoas/ano, so instigadas pela dinmica da distribuio de alimentos
do Programa a aprimorar seus processos de gesto e participao, de modo a

Preos praticados no PAA: permite a consulta on-line do preo mais recente praticado na
aquisio de produto da agricultura familiar.
Grupo de Acompanhamento e Controle Social do PAA (GAPAA), no mbito das
superintendncias regionais, visando aprimorar a divulgao das aes do PAA, canalizar
as demandas do Programa e auxiliar o acompanhamento da sua execuo nos estados.

nalizando o PAA.
Tambm se revelam no Programa seus fortes impactos pedaggicos, uma vez

CONTEXTUALIZAO

Aprimoramento dos procedimentos


operacionais e de controle gerencial
do PAA.

Implantao do Plano Nacional de Fiscalizao das Operaes do PAA, a partir de 2013

Acordo de atuao conjunta entre


a Conab e o BNDES para apoiar
a agricultura familiar e povos e
comunidades tradicionais.

Aporte de investimentos da ordem de R$ 23 milhes (no reembolsveis) destinados


estruturao de associaes e cooperativas de produtores rurais de base familiar, para que
fortaleam sua atuao no mercado governamental de alimentos.

Fonte: Conab

O acmulo tcnico e operacional do corpo tcnico da Conab e a experincia na modelagem de instrumentos da pol-

assegurar o melhor aproveitamento dos alimentos recebidos.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

49

tica agrcola foram fundamentais para o desenho das modalidades do PAA e

Entendemos que a estratgia de comercializao via mercado institucional

consolidao do Programa como poltica que articula Segurana Alimentar e

deve ser pensada de maneira articulada com um conjunto de polticas pbli-

Nutricional (SAN) e garantia de renda.

cas, como crdito, assistncia tcnica e fomento, especialmente no contexto

Hoje, a Conab participa ativamente do processo de formulao de polticas


pblicas para a agricultura familiar e se configura como agente estratgico
para execuo das polticas pblicas demandadas pelo Governo Federal.
Por sua vez, os principais desafios esto apresentados no quadro 2.

Quadro 2 : Desafios referentes gesto estratgica e operacional do PAA


TEMA

Recursos humanos e infraestrutura

Acompanhamento e qualificao
dos projetos

Atendimento s mulheres rurais,


povos e comunidades tradicionais

Ampliao do acesso para novos


pblicos, regies e municpios

Capacitao e estruturao das


organizaes dos agricultores e de
apoio

dos pblicos enquadrados no Plano Brasil Sem Misria (PBSM).

O Programa de Aquisio de Alimentos


Algumas experincias para exemplo e
reflexo
Experincias com o Programa de Aquisio de Alimentos em nvel local

CONTEXTUALIZAO E AO DEMANDADA
- Criar unidades especficas da agricultura familiar nas superintendncias regionais e garantir
infra-estrutura s Suregs, visando melhorar a interlocuo e a qualidade do atendimento ao
pblico da agricultura familiar.
- Promover concursos pblicos para ingresso de novos tcnicos.
- Aprimorar continuamente a qualificao do corpo funcional para conhecimento das dinmicas
de mercado nas quais se encontram inseridas as diferentes categorias de agricultores
familiares, povos e comunidades tradicionais.
- Unificar as metodologias de pesquisa de preos do PAA e do Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE): atualmente existem diferenas significativas entre os preos
pagos pelo Governo Federal nos diferentes programas de compras pblicas em execuo. Isso
acarreta dificuldades de entendimento e acesso por parte das organizaes da agricultura
familiar.
- Interligar as bases de dados da agricultura familiar, visando conferir maior controle e
segurana s operaes, como a base de dados da Secretaria de Agricultura Familiar - SAF/
MDA para consulta s DAPs.

Para facilitar o entendimento do PAA, nos boxes a seguir ilustram-se alguns

- Superar entraves operacionais para atuao junto aos grupos prioritrios do BSM em funo
das dificuldades de acesso desses pblicos ao conjunto de polticas pblicas ofertadas pelo
Governo Federal, em termos de:
- documentao e organizao social;
- assistncia tcnica e extenso rural;
- infraestrutura produtiva e de processamento, armazenagem e distribuio.
- Despertar no pblico sujeito a conscincia de que so portadores de direitos e a confiana
necessria para acessarem o Programa.
- Promover em meio ao pblico do Programa a cultura da cooperao, uma vez que as
modalidades do PAA exigem organizao formal ou, no mnimo, capacidade organizativa
mnima (grupos informais).
- Promover nas regies/municpios para onde estender o PAA a capilaridade e capacidade
operacional dos rgos pblicos para a emisso das DAPs, exigncia basilar para o acesso ao
Programa.
- Superar dificuldades mais pronunciadas para atingir os componentes dos povos e
comunidades tradicionais e o pblico meta do Brasil Sem Misria, visto que, por sua condio de
extrema pobreza e pouca cidadania, tais pessoas desconhecem seus direitos e tm problemas
bsicos referentes a documentao.
- Capacitar as organizaes sobre regramentos fiscais e outros procedimentos formais
exigidos, assim como de capacidade para utilizao de ferramentas informatizadas PAANet.
- Capacitar as organizaes em gesto administrativa (registros, prestaes de contas, gesto,
etc.), cuja deficincia obstaculiza o acesso poltica ou gesto dos recursos disponibilizados.
- Promover, por meio de aes coordenadas de governo, o crescimento e a qualificao dos
quadros das organizaes responsveis pela operacionalizao do Programa.

projetos executados que demonstram sua abrangncia, potencial para transformao da realidade e sua capacidade de fortalecer as organizaes de
economia familiar. O sucesso dessas experincias tem permitido evidenciar
outro referencial para o desenvolvimento da economia local, por meio da promoo de outro padro de produo e consumo.

BOX 1: Promoo do Extrativismo


No norte do estado do Mato Grosso e sul de Rondnia, a

Apoio Formao de Estoques. Com a primeira, foi ad-

Conab tem apoiado algumas experincias extremamente

quirida a castanha-do-brasil, enquanto com a segunda,

interessantes de convivncia com a floresta, de promo-

foram disponibilizados recursos para formao de es-

o da biodiversidade e de explorao economicamente

toque pelas organizaes. A cooperativa assegura a co-

sustentvel, em especial da castanha-do-brasil, da copa-

leta da castanha in natura, antecipa recursos para seus

ba e do ltex. Essas reas representam um verdadeiro

associados, como forma de pagamento parcial de sua

tesouro da biodiversidade, tm uma grande riqueza e

produo. Depois de formado o estoque, a castanha

diversidade biolgica, sendo que muitas das espcies

processada, sendo uma parte comercializada in natura e

vegetais tm alto valor econmico e constituem-se reas

outra processada. Da castanha extrado o leo para co-

de transio entre os biomas da floresta Amaznica e o

mercializao no mercado privado, e do esmagamento

cerrado. As terras indgenas e as unidades de conserva-

para essa extrao sobra uma massa que transformada

o ocupam 40% da rea da regio, sendo doze terras

em farinha. Esta, por sua vez, pode ser comercializada

indgenas e sete unidades de conservao. Alm desses

ou transformada em biscoito, que adquirido pelo PAA

povos indgenas, existem duas comunidades de serin-

e fornecido em escolas pblicas, creches, Associaes

gueiros e mais treze assentamentos de reforma agrria,

de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAES) e diversas

totalizando cerca de 4,5 mil famlias, ou mais de 22 mil

outras entidades de carter assistencial e que trabalham

pessoas, em uma rea de 880 mil ha.7

no atendimento a pessoas em insegurana alimentar.

A Conab atuou com essas organizaes com duas modalidades do PAA: a Compra com Doao Simultnea e o

Fonte: site Pacto das guas. Acessado em 06.09.2012.

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BOX 2 : A Promoo da Agrobiodiversidade e a Segurana Alimentar e Nutricional com o Uso e


Promoo das Sementes Crioulas

Sabe-se que as variedades comerciais hbridas e/ou

Relevante salientar que no centro sul do Brasil (principal

transgnicas so altamente dependentes de insumos

regio produtora de gros), os agricultores dificilmente

(fertilizantes sintticos e agrotxicos) e bem mais sus-

encontraro sementes no transgnicas de milho para o

cetveis estiagem. Mesmo as sementes Variedades,

cultivo desta safra 2012/2013, assim como aconteceu


com a soja e o algodo, uma vez que o mercado de se-

O PAA tem apoiado uma srie de experincias de pro-

selecionadas e cultivadas ao longo de geraes, sendo

duo e uso das sementes crioulas ou tradicionais que

altamente adaptadas a essa regio.

desenvolvidas pela Embrapa, apresentam algumas restri-

Conforme resultados de pesquisa realizada por Cor-

es a essa regio, quando submetidas estiagem, como

mentes est altamente concentrado nas mos de poucas

neste ano.

empresas transnacionais. Esse processo tem provocado

vem sendo desenvolvidas por diversas organizaes da


agricultura familiar e camponesa em vrios estados brasileiros. Dentre essas experincias, cabe destacar uma
que representa uma das melhores referncias do resgate e uso da agrobiodiversidade local e regional desenvolvidas diretamente por organizaes sociais.

deiro (2007), as aquisies realizadas por meio do PAA


apoiaram, em 2006, uma rede estadual de 228 bancos
de sementes comunitrios que integrava cerca de 7 mil
famlias de agricultores. Por intermdio desse sistema, foram distribudas diferentes variedades de milho

Sementes da Paixo. O semirido brasileiro se caracte-

e feijo, alm de sementes de fava, gergelim, sorgo e

riza por uma regio que tem irregularidade de chuvas e

girassol. Essas aquisies se repetiram por vrios anos

altas temperaturas. Nesse contexto, a partir do conheci-

sucessivos, fortalecendo a capacidade de autoabasteci-

mento tradicional, os sertanejos desenvolveram prticas de cultivo, seleo e adaptao de inmeras espcies e variedades de sementes crioulas que so capazes
de responder a essa realidade. A partir de 2003, a Conab, por meio do PAA, passou a apoiar as organizaes
do Polo Sindical da Borborema (Paraba), fortalecendo o
trabalho em rede Sementes da Paixo. Foram adquiridas

A convite da Articulao do Semirido Paraibano, a Embrapa desenvolveu estudo em parceria com, a ASA, rede
de sementes, Universidade Federal da Paraba (Campus
de Bananeiras), com financiamento do CNPq, teve dois
objetivos principais: i) verificar os rendimentos de gros

um brutal aumento no custo das sementes no mercado


convencional, sendo que recentemente um pacote de
sementes transgnicas de milho para plantar um hectare (10 mil metros quadrados) est custando cerca de R$
400,00 (algo em torno de U$$ 200,00).

e palhada, comparando as sementes da Paixo com as

As prticas convencionais, predominantes no padro atual

sementes Variedades da prpria Embrapa e com as co-

de produo agrcola, contribuem para acelerar o processo

mento dos bancos de sementes.

merciais mais ofertadas no mercado da regio; ii) avaliar

das mudanas climticas, pois so altamente dependentes

Essas organizaes convivem cotidianamente com as

a eficcia dos mtodos de armazenamento das sementes

de tecnologias assentadas no uso de insumos sintticos e

desenvolvidos pelos prprios agricultores.

industriais. Colocam em risco a autonomia dos agriculto-

ameaas dos programas oficiais de sementes, que, em


geral, distribuem sementes de forma gratuita, sendo
pouco ou nada adaptadas a sua realidade e de baixa
variabilidade gentica (quando muito, distribuem trs

Essa pesquisa foi realizada entre setembro de 2009 e


setembro de 2011, e os resultados encontrados ao final
confirmaram o que os agricultores j vivenciavam na pr-

res e das agricultoras, fortalecem a estimulam a concentrao econmica e fundiria, promovem a padronizao
de hbitos alimentares pouco saudveis e enfraquecem
os circuitos locais e regionais de produo e consumo.

variedades de milho ou feijo).

tica: as sementes crioulas as sementes da Paixo tm

A distribuio das sementes via os programas oficiais

uma produo melhor que as sementes comerciais nas

Passados dez anos de execuo do PAA, foi possvel acu-

liares e comunitrios, assim como sua ampliao, incor-

convencionais tendem a promover prejuzos aos agri-

condies climticas dessa regio e no contexto de seu

mular uma forte experincia com as sementes crioulas, a

porando espcies de plantas alimentcias e forrageiras

partir da contribuio decisiva das diversas organizaes

para alimentao animal (cabras, carneiros e bovinos).

cultores: i) representa uma ameaa a agrobiodiversi-

sistema produtivo. Segundo o estudo, as sementes comerciais produzem bem, desde que tenham gua e ferti-

sociais, do Consea e da Articulao Nacional de Agroeco-

lizao o que no faz parte da realidade nessa regio

logia (ANA). Esse processo criou condies polticas para

(LONDRES, 2008).

promover recentemente uma modificao substancial na

sementes para reabastecer e expandir os bancos fami-

dade, pois distribuem grandes volumes de uma mesma


importante salientar que a lgica desenvolvida por

variedade, todos os anos, e de forma gratuita, o que faci-

essas organizaes com o PAA tem sido a de assegurar

lita muito o acesso a essas sementes, que, em geral, so

a formao e manuteno de estoques de sementes

pouco adaptadas. Ainda, esse processo muitas vezes de-

nos bancos familiares e comunitrios. As comunidades

sestimula a produo prpria de sementes pelos agri-

somente usam esses estoques quando necessrio, em

cultores e estimula um preconceito, por no valorizar a

funo de perdas causadas por problemas climticos

sua capacidade produtiva e a resilincia s condies

(estiagem) que ocorrem com certa frequncia na regio,

de restries hdricas a que esto submetidos, ao con-

como na atualidade, quando est sendo vivenciada a

siderar que suas sementes so de baixa tecnologia; ii)

pior seca dos ltimos trinta anos. Esses bancos garan-

fortalece a gesto coletiva e desestimula os agricultores

tem a sua autonomia e evitam que percam o seu precio-

a guardarem suas prprias sementes, fragilizando a sua

so material gentico. Algumas dessas sementes foram

autonomia.

Em relao ao armazenamento, os mtodos com materiais inertes usados pelos agricultores, como cinza e pimenta, foram considerados mais eficazes que os leos
minerais usados para conservao das sementes. Tambm foram utilizadas garrafas pets como recipiente para
guardar as sementes, um reaproveitamento de materiais
que contribui para reduzir o elevado impacto ambiental

regulamentao da Lei de Sementes, permitindo agora,


alm do uso e da troca em nvel local, a disseminao
dessa prtica em todo o territrio brasileiro, incluindo a
comercializao das sementes crioulas. Cabe salientar
que essa regulamentao se deu no contexto da institucionalizao da Poltica Nacional de Produo Orgnica e
Agroecolgica.

local de um tipo de material que demanda enorme tempo para sua degradao.

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Sementes Variedades: so denominadas de VPA Variedade de Polinizao
Aberta. Essas variedades mantm suas caractersticas ao longo das geraes.

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BOX 3: A Promoo dos Circuitos Locais de Abastecimento


No municpio de Uruar, estado do Par, regio da Tran-

cal, antes do PAA, era R$ 10,00 a lata com 15 quilos, por-

samaznica, a Conab apoia uma associao composta

que, segundo a explicao de Shirlley no valorizavam o

por 23 mulheres denominada Associao de Mulheres

nosso produto, que hoje est em torno R$ 13,00 a lata.

Dom Oscar Romero. Essa associao chegou a ter como

J o aa processado (polpa), o preo no mercado est R$

scias 70 mulheres, mas como disse a presidente da en-

5,00 o quilo, e no PAA, a Conab paga R$ 6. O cupuau era

tidade, Shirlley, muitas mulheres saram da associao

R$ 4,00, e no PAA comercializam a R$ 5,80 o quilo, e o

por falta de recompensa financeira e por falta de apoio

cacau era R$ 2,50, e no PAA tem sido garantido a R$ 4,00

dos maridos.

o quilo. Importante salientar que a Conab faz pesquisa

Comearam em 2010 com um projeto de 26 toneladas


de polpa de frutas (20 toneladas de cacau e 6 toneladas
de cupuau) que foram comercializadas pelo PAA. J em
2011 e 2012, o projeto cresceu para 41,5 toneladas (16

regional e procura repassar esse parmetro de preo para


o nvel local, como forma de valorizar a produo local

O PAA, na interao com outras reas do Estado e governo brasileiros, incidiu sobre outras polticas, programas e/ou aes pblicas, as quais incorporaram algumas de suas melhores inspiraes, objetivos e procedimentos
operacionais.

e regional e assegurar maior renda a essas famlias que

o caso do PNAE, que passou a determinar que um percentual mnimo

esto produzindo e comercializando no Programa.

(30%) de seus repasses aos municpios fosse utilizado para aquisies de

de cupuau, 7,5 de cacau e 16 de aa). Nesse segundo

A presidente da associao ressaltou ainda que as crian-

projeto, introduziram o aa e diminuram o cacau, devido

as das escolas que recebem produtos da associao

a uma seca muita drstica na regio, o que veio a afetar

pelo PAA passaram a valorizar e reivindicar o suco que

inclusive os cultivos agroflorestais.

elas fornecem para a escola, em detrimento do suco in-

Segundo as prprias mulheres desse grupo, antes do

O Programa de
Aquisio de Alimentos:
consideraes finais

dustrializado que era servido antes.

alimentos da agricultura familiar. Tambm o caso da Poltica de Garantia


de Preos Mnimos (PGPM), pela qual foram includos os produtos da sociobiodiversidade no rol de produtos apoiados. E, em 2012, a criao da
modalidade Compra Institucional, que faculta a qualquer instituio pblica que fornea alimentao a seus servidores/empregados (universidades,
quartis, hospitais, presdios, etc.) a aquisio de alimentos da agricultura

PAA, a produo era pequena, individualizada, a venda

Na entrevista, ficou evidente a autoestima do grupo.

era feita de forma muito irregular e praticamente no via-

Shirlley reconhece que a Associao agora vista com

bilizava uma alternativa de renda para as mulheres. Hoje,

outros olhos. Antes diziam que no amos a lugar algum.

depois de dois anos participando do Programa, essas mu-

Hoje, o comrcio local respeita a organizao pelo signi-

lheres, segundo Shirlley, comearam a levar um salrio

ficado econmico que passou a ter no municpio e pelos

para casa.

recursos que traz de fora, via o PAA, e so aplicados no

Alm disso, o PAA tem irradiado efeitos tambm para alm fronteiras na-

prprio mercado local.

cionais. O governo brasileiro tem contribudo com a promoo, formao,

O Programa no s deu suporte s mulheres que fazem


parte da associao, mas tambm incorporou outros agri-

Como a produo dessa associao resultado do

cultores familiares da regio, estimulados pela garantia

agroextrativismo, a experincia tambm gera impac-

de mercado e melhor preo. O PAA, como nova alternativa

tos para alm da segurana alimentar e nutricional, da

de comercializao no municpio, influenciou a estabili-

renda e dos preos mdios praticados na regio, forta-

dade do preo do mercado local, situando-o em torno da

lecendo os sistemas produtivos que se apoiam na flo-

referncia de preo que as mulheres recebem pelo Pro-

resta em p e, portanto, contribuem para a reduo do

grama. No caso do aa in natura, o preo no mercado lo-

desmatamento.

familiar com dispensa de licitao.


Dessa forma, so indubitveis as contribuies do PAA para o desenvolvimento com justia social e ambiental e para a consolidao democrtica
do pas.

e execuo de programas dessa natureza, junto a pases dos continentes


americano, asitico e africano. Agncias internacionais de cooperao como
FAO e PMA tm buscado no PAA referncias importantes para promover a
agricultura familiar e camponesa e reduzir a insegurana alimentar e nutricional das populaes vulnerveis.

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Isso decorre da percepo crescente de que o PAA, alm de contribuir de


forma efetiva para reduo da pobreza rural, pode servir tambm de ferramenta para fortalecer experincias de desenvolvimento local. A partir da
compra e distribuio da produo, as compras governamentais permitem
reduzir a instabilidade nos preos e ampliar a oferta de alimentos. Pode contribuir, ao mesmo tempo, para o fortalecimento da participao do Estado
como agente regulador da economia, assim como assegurar a participao
democrtica das organizaes sociais como protagonistas de aes que promovem a produo e o consumo sustentvel no contexto dos circuitos locais
de abastecimento.
Programas semelhantes ao PAA permitem estabelecer uma atuao ampla,
independente do nvel de insero no mercado daqueles que produzem, desde que tenham um pequeno excedente. Tambm promovem o estmulo e o
resgate dos hbitos alimentares regionais, fortalecem a economia local, promovem o uso e a conservao da biodiversidade, permitem assegurar renda
para quem produz, disponibilidade regular de alimento de qualidade para as
pessoas que se encontram em insegurana alimentar e nutricional e, ainda,
podem servir para a formao de estoques pblicos de alimentos.
O amlgama que rene essas virtudes econmicas, sociais, ambientais e culturais, por sua vez, no prescinde de impactos polticos. Pari passu com a
elevao da autoestima das populaes envolvidas, seja como fornecedoras,
seja como consumidoras, o Programa demanda, notadamente nas modalidades operadas pela Conab, que a sociedade se organize para acess-lo e exercer controle social sobre ele, catalisando processos organizativos de produtores e consumidores e induzindo a participao cidad.
Por isso o PAA, mais que mltiplo em seus resultados e impactos e inovador
pela forma como consegue articular numa nica poltica pblica dimenses
to amplas do desenvolvimento, uma ferramenta fundamental para a expanso da cidadania e consolidao da democracia brasileira.

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Dez anos de PAA e a


constituio de uma
estratgia nacional de
Segurana Alimentar
Carlos Mielitz1

Um efeito notvel do PAA


foi ter alargado enormemente
o leque de produtos agrcolas
in natura ou beneficiados
cobertos pela poltica agrcola. Atualmente, mais de 400
produtos so comercializados
pelo Programa, abarcado toda
a diversidade produtiva da
agricultura familiar.

1
Professor do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (PGDR-UFRGS).

Comunidades Quilombolas, Racismo Ambiental e Conflitos Territoriais


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59

Introduo
Passados dez anos de sua criao, mais uma vez oportuno olharmos retros-

Se o enfoque era, sobretudo, econmico, pr-produo, os argumentos de

pectivamente a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), desde

eficincia produtiva das maiores escalas de produo, aliados ao poder eco-

seu nascimento at os dias atuais.

nmico e poltico dos maiores proprietrios de terra, acabavam por fazer

Seu surgimento deve ser compreendido como parte de um conjunto de instrumentos constitutivos de uma reorientao nos papis esperados, e/ou funes atribudas ao mundo rural e produo agrcola no processo de desenvolvimento nacional, particularmente no que se refere agricultura familiar.

que estes fossem os preferenciais beneficirios das polticas pblicas acima


referidas. Esse processo intensifica-se exponencialmente aps 1964, com a
denominada modernizao conservadora. Aos pequenos produtores, como
eram chamados os agricultores familiares poca, restavam as rebarbas das
polticas, com acesso espordico e insuficiente a elas, de forma que no sus-

A agricultura e o meio rural sempre foram funcionais ao desenvolvimen-

tentavam suas aspiraes de produo, segurana e autonomia econmica

to econmico brasileiro, gerando divisas, ofertando matria-prima, mo de

e social.

obra e alimentos baratos para viabilizar a urbanizao e industrializao e


adquirindo produtos de origem urbana na forma de insumos e equipamentos produtivos. Embora fossem necessrias ao desenvolvimento econmico,
nem sempre estas funes correspondiam s primeiras e mais imediatas
necessidades da vida das pessoas, principalmente daquelas do meio rural.
O aparato de polticas pblicas para o amparo e fomento da agricultura inicia-se na poca do Brasil Colnia, com as incipientes modalidades de crdito
rural, s quais paulatinamente vo se agregando crescentemente novos instrumentos, como polticas de pesquisa agronmica, de garantia de preos, de
difuso tecnolgica etc. Em paralelo a essas iniciativas, as polticas macroeconmicas cambial e fiscal complementavam o apoio.

Se verdade que naquele momento a agricultura e o meio rural cumpriram as


funes que lhes eram atribudas, tambm o que na esteira das mudanas
restaram o agravamento da questo fundiria, um quadro de enorme problema
social no meio rural que acaba por transbordar para o urbano, uma devastao
ambiental sem precedentes, o agravamento dos desequilbrios regionais, entre
tantos outros.
Espantosa, mas no surpreendentemente, em paralelo a tudo isso, boa parte
da populao brasileira passava fome. Josu de Castro, na sua obra As Condies de Vida das Classes Operrias no Recife, j em 1932 denunciava o flagelo da fome naquela parcela da populao. Em 1946, lana sua obra prima
Geografia da Fome, que analisa as principais carncias alimentares de cada
uma das cinco regies do Brasil. O livro choca e inova ao denunciar a fome
e a subnutrio, como associadas pobreza, e no a efeitos naturais ou de
insuficincia de oferta.
Qual o espanto? A agricultura capitalista, numa pura racionalidade econmica, produz mercadorias, valor de troca. A fome um problema humano, animal, social, poltico, precisa de produtos, de valor de uso, ao qual aquela no
necessariamente atender. Havia um pobre dilogo entre os dois fenmenos,
e poucas e insuficientes aes no sentido de estruturar uma poltica permanente de produo voltada ao atendimento das necessidades dessa parcela
da populao.
As iniciativas que existiram desde a criao da Campanha da Merenda Escolar, em 1955, da Companhia Brasileira de Alimentao (Cobal), em 1962, e
posteriormente a Companhia Brasileira de Armazenamento (Cibrazem), foram
relevantes como polticas de regulao de mercados, mas limitavam-se a gerir as safras j existentes, pouco interferindo em sua produo no sentido de
atender quelas necessidades.

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Crescentemente, desde o incio da dcada de 1970, a questo alimentar e

Em setembro de 2006, por meio da Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006,

nutricional vai deixando de ser apenas uma questo de oferta, e as compo-

cria-se o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), visan-

nentes potencialmente formadoras da demanda passam a ganhar preocupa-

do assegurar o direito humano alimentao, e estabelecem-se suas defini-

o. Com a criao do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan),

es, princpios, diretrizes, objetivos e composio, por meio do qual o poder

a fome e desnutrio passam a ser encaradas como uma doena social. Em

pblico, com a participao da sociedade civil organizada, formular e imple-

1985 faz-se referncia pela primeira vez expresso segurana alimentar, e o

mentar polticas, planos, programas e aes com vistas em assegurar o direito

Ministrio da Agricultura lana a proposta de Poltica Nacional de Segurana

humano alimentao adequada. Consolida-se, assim, o arcabouo legal e ins-

Alimentar.

titucional que dar guarida s aes propostas e as coordenar.

Em 1992, depois de quase cinco dcadas transcorridas, o Instituto de Pesqui-

Este resumido relato procura evidenciar a trajetria de uma mudana de con-

sa Econmica Aplicada (IPEA) atualiza a denncia de Josu de Castro atravs

cepo e prtica de poltica pblica em relao questo da alimentao,

da publicao do Mapa da Fome, indicando que 32 milhes de brasileiros de

quando o PAA passa a representar um importante ponto de inflexo.

todas as regies do pas no tinham renda suficiente para se alimentar.

Como explicar que o Brasil, sendo um grande exportador de alimentos,

Em 1993, uma frente de lideranas populares apresenta ao presidente Ita-

tendo vastas terras ociosas e agricultores aptos a cultiv-las, inclusive

mar Franco uma proposta de um Plano Nacional de Segurana Alimentar, e

parte deles sem terra, tinha uma parte da populao faminta? Como ex-

como consequncia disso cria-se o Conselho Nacional de Segurana Alimen-

plicar que, simultaneamente a isso, os agricultores familiares se queixem

tar (Consea). Este posteriormente extinto, e suas proposies reaparecem

de dificuldades de acessar os mercados, dos preos recebidos, do poder

em forma institucionalizada no Governo Lula, em 2003, no lanamento do

escorchante dos atravessadores? muita disfuncionalidade! O fato que

Programa Fome Zero, mesmo ano em que se cria o PAA e recriam-se o Consea

tnhamos uma poltica de produo muito escassamente ligada s neces-

e o Ministrio Especial da Segurana Alimentar (Mesa) de breve durao.

sidades alimentares dessa parcela da populao. nesse ponto que o PAA

Neste momento, o Programa Fome Zero define como seu pblico potencialmente beneficirio 44 milhes de famlias, das quais 20,4% residentes
em regies metropolitanas, 34,1% em reas urbanas no metropolitanas e
45,5% em reas rurais. O Programa sintetiza que

[...] a questo da fome no Brasil tem, nesse incio do sculo XXI, trs
dimenses fundamentais: a insuficincia de demanda, decorrente da
concentrao de renda existente no Pas, dos elevados nveis de desemprego e subemprego existentes e do baixo poder aquisitivo dos
salrios pagos maioria da classe trabalhadora; a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da

surge como a soluo bvia, criando uma ligao direta entre aqueles que
tm capacidade reconhecida de produzir alimentos e aqueles que deles
necessitam, sem que tenham meios, renda para adquiri-los diretamente
nos mercados tradicionais; ou parcelas da populao cuja responsabilidade alimentar recaia sobre o setor pblico como alimentao escolar, assistncia social etc.

O Programa de Aquisio de Alimentos,


sua implantao e seu desempenho
O PAA criado pela Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003 (art. 19), no bojo
de um conjunto de outros programas e temas relacionados agricultura, en-

maioria da populao; e a terceira, no menos importante, a exclu-

tre os quais a renegociao das dvidas agrcolas vencidas com dificuldades

so daquela parcela da populao mais pobre do mercado,muitos

de pagamento, o que certamente facilitou sua aprovao1.

dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados, velhos,

Contraste-se esse fato importncia do Programa em si mesmo, que nu-

crianas e outros grupos carentes, que necessitam de um atendi-

cleia e estrutura uma srie de medidas operacionais, com a participao de

mento emergencial. (INSTITUTO DA CIDADANIA, p. 81).

sete ministrios, vrias de suas instncias subalternas e os trs nveis da


administrao pblica, a Unio, estados e municpios, e a sociedade civil
organizada.

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Alm do grupo gestor, de natureza administrativa, no nvel federal, o Programa

Segundo Delgado (2005), a descontinuidade dessas modalidades deveu-se

inova fortemente por criar e estimular instncias estaduais e locais de partici-

a um conflito de concepes sobre essas modalidades:

pao e controle por parte das organizaes sociais e populares. No nvel federal, o controle social exercido por representaes no Consea, no Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf) e nos conselhos de
alimentao escolar (CAE). o cidado administrando a poltica pblica da qual
ser beneficiada e pela qual igualmente corresponsvel.
Outra inovao e condio indispensvel para a viabilizao desse Programa foi que suas aquisies foram dispensadas dos ritos da Lei de Licitaes
(Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993), permitindo, assim, que agricultores

i) pelo Ministrio da Fazenda, com claro papel dominante, concebe-se o crdito rural como uma prerrogativa exclusiva, no campo
regulatrio, do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central,
cabendo aos bancos comerciais e demais instituies do SNCR o
papel executivo dessas normas; e ii) por outro lado, a lei que criou
o PAA e a prxis tambm legal que respalda a PGPM introdu-

familiares e suas organizaes pudessem ofertar alimentos localmente e

ziu uma inovao ao estilo crdito popular agricultura familiar,

que estes fossem direcionados a fraes da populao vivendo em con-

gerida operacionalmente pela Conab e financiada por recursos do

dies de insegurana alimentar e nutricional ou a instituies sociais ou

Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, com relativa autono-

organizaes sociais, tais como creches, albergues, hospitais pblicos, abri-

mia regulatria relativamente ao Manual do Crdito Rural (MCR)

gos, restaurantes populares, ou, ainda, para formao de estoques pblicos,


entre outros. Anteriormente, as licitaes, como para merenda escolar, feitas
em grandes valores para atender a todo territrio nacional acabavam por
privilegiar grandes fornecedores, os quais, para dar conta da distribuio
em todo o pas, acabavam por oferecer, sobretudo, produtos industrializados, pr-preparados.

Embora essas modalidades j fossem operadas anteriormente, desde os anos


de 1950, pela antiga Comisso de Financiamento da Produo (CFP), Delgado
ressalta que, em se tratando de agricultores familiares, parecia haver certo
conservadorismo nas instituies, que aventavam a possibilidade de grande
inadimplncia, mesmo que at suas extines no houvesse evidncia emp-

Observe-se que boa parte dos instrumentos utilizados para o funcionamen-

rica para isto.

to do PAA j existiam anteriormente, operados de forma dispersa nos trs

Este ltimo fato apresentado demonstrou a dificuldade das instituies pblicas

nveis da administrao pblica, restando ao novo Programa o esforo de


sua coordenao interinstitucional.

brasileiras para adaptarem-se a inovaes, o que acabou por retardar em muito


a implantao do programa e seu deslanchar no primeiro ano, atrasando a li-

As primeiras aes foram realizadas ainda no ano de 2003, embora boa parte

berao de recursos, burocratizando e dificultando o relacionamento entre os

do perodo inicial tenha sido despendida com a estruturao das condies

diferentes participantes privados e pblicos dos trs nveis de governo, desa-

para que o Programa operasse. As primeiras dificuldades referem-se consti-

creditando-o no primeiro momento e exigindo um enorme esforo e desgaste

tuio de um gil e eficaz canal de operao entre os trs nveis da adminis-

poltico por parte de seus defensores para lev-lo adiante.

trao pblica, considerando-se suas peculiaridades, tais como as necessida-

Transcorridos dez anos, chegado o momento de se realizar uma avaliao

des correntes e contnuas frente s regulamentaes oramentrias.

dessa trajetria. Segundo os dados do ano de 2011, ltimo totalizado at

A evoluo e expanso do Programa levaram gradualmente ao desenvolvi-

agora, o Programa quase que quadruplicou o nmero de agricultores partici-

mento de um saber fazer que possibilitou a correo e superao desses

pantes, alcanando mais de 161 mil fornecedores nas diversas modalidades.

entraves , porm novos se apresentaram pelo caminho .

Tem-se mais de 20 milhes de beneficirios, principalmente nas modalidades

Outra inovao vigeu apenas nos dois primeiros anos do Programa, e assim

de doao direta, congregados em mais de 20.300 instituies3.

mesmo de forma pouco expressiva. Foram as modalidades de compra ante-

Sem dvidas, so nmeros expressivos, em nvel nacional, porm ain-

1
Ver detalhes do Programa, suas regras e
modalidades de operao no stio do MDS www.mds.
gov.br.

cipada e compra antecipada especial. A primeira funcionava como uma mo-

da restam centenas de municpios reconhecidamente em regies que

dalidade de crdito de estmulo agricultura, podendo ser liquidada a d-

apresentam parcelas significativas da populao em insegurana ali-

2 Os dados referentes execuo do PAA podem


ser obtidos no captulo estatstico desta publicao
ou no stio do MDS www.mds.gov.br.

vida em produto ou dinheiro, enquanto a segunda era liquidada apenas em

mentar, simultaneamente com a presena de agricultores familiares,

produtos a ser destinados para doao, para suprir carncias alimentares.

portanto uma condio ideal para a atuao do Programa, mas as esta-

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de

A limentos

65

tsticas no registram uma nica operao nessas reas. Ainda que se com-

ou mesmo de sobrevivncia. Veja-se o mapa da concentrao da extrema

preenda que o PAA no surgiu para substituir os tradicionais canais de co-

pobreza rural4. Agregue-se a isso o fato de que, crescendo constantemente

mercializao, surpreende o nmero relativamente pequeno de agricultores

suas participaes desde o incio, quase 80% dos recursos, principalmente

familiares que aderiram ao Programa. Os mais de 180 mil referidos nas esta-

daqueles oriundos do MDS, destinam-se s modalidades de Compra com Do-

tsticas para o ano de 2012 representam aproximadamente 4,2% dos agricul-

ao Simultnea e Incentivos Produo e Consumo de Leite, ou seja, com-

tores familiares nacionais, e em diversos estados essa proporo baixssima.

bate imediato e direto condio de insegurana alimentar. Por essa mesma

Novamente destacam-se com maior participao as regies Sul e Sudeste.

razo, encontra-se o estado de Minas Gerais entre os maiores beneficirios

Note-se tambm a relativamente baixa frequncia de assentados e menos


ainda de extrativistas, pescadores, quilombolas e outras categorias de agricultores familiares, informao essa que, somada anterior, evidencia ainda
mais a concentrao dos beneficirios em desfavor dos historicamente mais

o segundo estado mais beneficiado em recursos, fato esse que deve ser explicado pelo grande nmero de agricultores familiares e pela combatividade
de suas organizaes.

necessitados e das regies mais carentes. Destaque-se, igualmente, a baixa

Esse fato mostra-se particularmente importante, pois, segundo Grando e Ferreira,

participao dos assentados, visto que muito frequentemente estes tm pro-

nesse estado poderia estar ocorrendo a predominncia do segmento de agri-

blemas de comercializao de suas incipientes produes e em regies onde

cultores familiares denominados mais consolidados, contrariando, portanto,

no havia anterior organizao ou tradio de agricultura familiar. A garantia

as concepes originais e as aes de implementao, quando se referem ao

de comercializao proporcionada pela participao no Programa amenizaria

PAA enquanto instrumento de poltica que deveria atender preferencialmente

essa dificuldade, exigindo para tal maior aproximao dos diversos rgos

agricultores em situao de excluso social (GRANDO; FERREIRA, 2013 p. 18 ).

pblicos promotores e responsveis pelas diversas aes de poltica pblica.

Constata-se o constante e expressivo crescimento do volume de recursos fi-

A confiar-se nos dados oficiais, h que descobrir-se a razo desse fato. Seria

nanceiros ao longo dos anos, alcanando pouco mais de R$ 665 milhes em

desinteresse dos agricultores familiares, desconhecimento do Programa, falta

2011. Esse fato guarda relao com o crescimento do nmero de participantes

de alinhamento entre as instituies nos trs nveis de governo, imaginando-

e igualmente pode revelar a sensibilidade poltica dos gestores em pleitearem

-se a principalmente os municpios? Tornam-se altamente relevantes esses

e obterem os recursos, embora tenha havido poucas restries a aplicaes

esclarecimentos, para corrigir eventuais dificuldades e estender os benef-

dessa natureza. Todavia, ainda um valor absoluto muito baixo comparativa-

cios, adicionando-se agora a essa preocupao aquela decorrente da obri-

mente s dimenses do oramento brasileiro, do problema em si e ao potencial

gatoriedade de que da aquisio de alimentos para a merenda escolar pelo

do Programa. Admitindo-se que exista a vontade poltica, e que a disponibili-

menos 30% do valor sejam despendidos com produtos da agricultura fami-

dade de recursos financeiros no seja o principal fator limitante, repete-se a

liar ou de suas organizaes, para que as prefeituras possam ter acesso aos

pergunta acima: o que tem limitado a extenso do Programa para outros muni-

recursos do PNAE. Se h dificuldades institucionais, o que exigir ou o que

cpios e para um maior nmero de agricultores? Com certeza essa necessidade

fazer para viabilizar sua efetividade?

existe.

Acrescente-se a isso o desafio que representar cumprir essa exigncia, quan-

Um efeito notvel do PAA foi ter alargado enormemente o leque de produtos

do se tratar das grandes cidades com demandas gigantescas, quer em valor,

agrcolas in natura ou beneficiados cobertos pela poltica agrcola. Atualmen-

quer em volume de produtos. Certamente, sem uma eficiente e poderosa or-

te, mais de 400 produtos so comercializados pelo Programa, abarcado toda

ganizao dos agricultores familiares e mesmo a constituio de redes de

a diversidade produtiva da agricultura familiar. A posterior distribuio des-

suas organizaes, ser impossvel.

ses produtos nos vrios tipos de equipamentos sociais, escolas, creches etc.

Contraditando o afirmado acima, chama a ateno positivamente o fato de


concentrarem-se nos estados da regio Nordeste as aplicaes dos recursos,
o que vai bem ao encontro dos princpios criadores do Programa, dado que
3 Ver no stio do MDS www.mds.gov.br

l se encontra a maior incidncia de situaes de insegurana alimentar, bem

como de agricultores familiares em condies de dificuldade econmica e/

Ver IBGE 2009.

Contraditoriamente a isso, estranha-se a presena do Rio Grande do Sul como

da prpria regio traz o benefcio adicional de que seu pblico beneficirio


consuma produtos aos quais esto acostumados, de sua tradio alimentar
cultural. Vrios produtos anteriormente abandonados da prtica alimentar
cotidiana por no serem considerados modernos, principalmente pelos mais
jovens, voltam a ser consumidos.

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de

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67

No passado, principalmente nos programas de alimentao escolar, dada a

Tambm em relao distribuio dos beneficirios, percebe-se uma desi-

necessidade de uma nica licitao nacional para atender a todo o pas, pre-

gualdade entre os estados da Federao, havendo aqueles com grande n-

dominavam os produtos industrializados e padronizados, conforme j rela-

mero de entidades relativamente ao nmero de municpios e/ou populao,

tado acima. Vrias pesquisas de impacto e resultado do Programa relatam a

contrariamente a outros, de menor presena do Programa. Novamente, h a

percepo das mes das crianas, das professoras, das pessoas responsveis

dvida sobre a razo para tal.

pela alimentao relativamente melhoria da qualidade dos alimentos fornecidos. Em alguns lugares e nos momentos iniciais do Programa, percebeu-se a
lenta adeso a ele, at ento injustificada. Curiosamente, a resistncia vinha
justamente deste ltimo grupo de pessoas, responsveis pela preparao da
alimentao escolar, dado que a preparao de alimentos pr-elaborados,
tais como massas, molhos prontos, bolos, biscoitos etc., era muito mais fcil
e menos exigente em habilidades culinrias. A soluo foi a mobilizao das

Dada a diversidade de entidades beneficiadas, tambm se percebe que o


pblico assistido compreende todas as faixas etrias, desde as creches at
os asilos para idosos. Igualmente, atendem-se equilibradamente homens e
mulheres, embora as anlises destaquem a maior importncia da alimentao adequada para gestantes, nutrizes e crianas na primeira infncia e na
idade escolar.

mes e autoridades no sentido de motivar e capacitar essas pessoas. Tal tipo

Entende-se que esse seja um resultado qualitativamente diferente e im-

de percalo os criadores do PAA no haviam antecipado, cuja superao teve

portantssimo, de consequncias de mdio e longo prazos, dado o impacto

que ser buscada no curso do andamento do Programa.

que o Programa ter nas futuras condies de sade dos beneficiados e,

A melhoria da qualidade da alimentao e principalmente a distribuio de


leite para consumir na escola e tambm para levar para casa acaba por ser um
forte atrativo para o comparecimento escola, aumentando a frequncia dos
alunos, conforme atestado por Ortega, Jesus e S (2006) e Cordeiro (2007).
Apesar de altamente meritrio, o estmulo produo da agricultura orgnica
no tem se expandido tanto quanto o desejado, principalmente em razo do
tanto desconhecimento, por parte dos agricultores, dessa possibilidade e de
seu diferencial positivo de preos, quanto por falta de orientao tcnica que
possibilite a produo e assegure sua qualidade. Entretanto, vrias pesqui-

particularmente, nas condies de aprendizado das crianas. Se a anlise se


restringisse e buscasse legitimao unicamente nos aspectos econmicos,
aqui se veria claramente a interseo entre gastos de custeio e investimento que sobejamente a aprovariam.
Outro efeito indireto do Programa observado por alguns pesquisadores6 foi
que, devido obteno de parte da alimentao por meio do Programa, a
parcela da renda anteriormente destinada a essa finalidade agora volta-se
para a aquisio de roupas, remdios, investimentos produtivos etc., contribuindo para a elevao da qualidade de vida das famlias.

sas apontam para a ocorrncia de aumentos das reas cultivadas, bem como

O PAA constituiu-se tambm numa excelente alternativa aos canais tradi-

para o aumento do nvel tecnolgico segundo a denominao de Cordeiro

cionais de comercializao, quer pela minimizao do poder dos atravessa-

e Matei.

dores, quer pelo preo mais justo pago aos agricultores. Possibilita a comer-

Quanto aos receptores das distribuies dos alimentos adquiridos, a informao estatstica permite identificar a natureza da instituio. Nesse sentido,

cializao de produtos antes destinados quase que exclusivamente ao seu


prprio consumo, elevando sua renda e insero no mercado.

percebe-se a preponderncia das escolas, seguidas de associaes benefi-

Outro resultado derivado da existncia do Programa foi o estmulo di-

centes e de dezenas de outras naturezas (amparo a crianas, idosos, creches,

versificao produtiva em regies anteriormente marcadas pela escassa

religiosas, hospitais etc.). Nesse sentido, tem sido percebida a dificuldade dos

diversidade de culturas devida modernizao conservadora ocorrida do

agricultores familiares e de suas organizaes em conseguir ter um grau de

ano 1965 em diante. A conjugao de garantia de mercado com estmulos

coeso e regularidade de oferta em termos de qualidade e quantidade de

produo fez voltar a diversidade produtiva a partir da agricultura fami-

produtos. Vrios compradores potenciais de volumes expressivos receiam

liar. Segundo Wanderley (1999), essa menor dependncia de um ou poucos

Vide Doretto e Michellon (2007), Mattei, 2007b)

participar do Programa, pelas razes acima levantadas. Quando confrontados

produtos e a aproximao de um modo de vida campons diminuiu a vul-

Vide Cordeiro( 2007); Mattei (2007c).

com os fornecedores tradicionais (Ceasas, grandes atacadistas ou varejistas,

nerabilidade social desses produtores.

Vide Andrade Junior (2009).

ou mesmo indstrias processadoras) que lhes proporcionam essas caracters-

Dado que o Programa tambm adquiria produtos beneficiados, tais como

Vide tambm Andrade Junior (2009).

ticas nas suas ofertas, legitimamente acabam por optar pelas ltimas.

doces, conservas, pes, biscoitos entre outros, acabou por estimular a es-

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de

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69

Consideraes finais
truturao de pequenas unidades de beneficiamento ou melhoria nas con-

O Brasil sempre se apresentou ao mundo e aos seus cidados como um

dies daquelas j existentes, visando atender s condies de qualidade

potencial celeiro, com virtudes produtivas ilimitadas em relao s poten-

exigidas. Esse aumento de capacidade de produo, agora com melhor qua-

cialidades da agricultura. Entretanto, vergonhosamente, apresentava, em si-

lidade, acaba por transbordar para o restante do mercado local, que passa

multneo, fraes expressivas de sua populao em estado de insegurana

a absorver o excedente chancelado pelo padro de qualidade oficial e des-

alimentar, por absoluta impossibilidade de acesso alimentao.

perta a ateno dos consumidores locais.7 Relativamente a esse aspecto, um


resultado intangvel, mas observado nas entrevistas em campo, o aumento
da autoestima tanto dos produtores quanto, por exemplo, das crianas, por
consumirem agora um produto de qualidade advindo das unidades de suas
famlias. o reconhecimento oficial da valorizao do seu saber e habilidades at ento pouco considerados.
A criao desses novos mercados proporciona aos agricultores a segurana
de que no dependem de um programa do governo, que nas suas vises
poder acabar e que, portanto, trazer-lhes-ia dvidas para fazer os investimentos necessrios e, inclusive, as vezes, indisposio com seus compradores tradicionais.
Outro efeito indireto importantssimo do Programa foi o de elevar os preos
recebidos pelos produtos dos agricultores familiares, uma vez que na grande maioria dos pequenos municpios estes se defrontam com monopsnios
ou oligopsnios, representados pelos pequenos varejistas, atravessadores
etc., os quais agora tm de pagar um preo semelhante ao do Programa,
ou pagam mais, porque a qualidade do produto melhorou, como explicado

O reconhecimento desse fato j antigo e tornado pblico com mais veemncia desde a publicao de A geografia da Fome por Josu de Castro, em 1946.
Mesmo assim, as polticas pblicas privilegiaram o lado da oferta da produo,
por meio de estmulos tecnolgicos, creditcios, estruturais etc. O atendimento
s necessidades da populao carente se daria pelo transbordamento da produo auferida, via poucos e parcos programas de natureza assistencial.
A concepo do PAA inova por constituir-se em uma poltica estruturante de
uma estratgia nacional de segurana alimentar. Mediante suas vrias modalidades, alcana pblicos diferentes, quer entre os agricultores, quer entre os
beneficirios das doaes de alimentos, quando o caso.
Apesar das dificuldades iniciais de sua implantao, decorrentes muito mais
de uma inadequao institucional a esse tipo de ao, sua evoluo e alargamento por todos os estados do Brasil mostram suas possibilidades como
instrumento de poltica pblica verstil, podendo estruturar uma poltica de
Estado que simultaneamente atenda ao dilema dos analistas: constituir-se a
um s tempo em uma poltica de proteo e de promoo sociais.

anteriormente. Segundo Delgado et al. (2005), o simples anncio de que

H que salientar-se, ainda, o transbordamento dos resultados da poltica em

no municpio passaria a funcionar o PAA fazia com que os preos recebidos

relao aos seus objetivos, tal como relatado acima, fazendo com que estes

pelos agricultores automaticamente se elevassem, dispensando at a ne-

tanto quanto a institucionalizao da poltica garantam que venha a consti-

cessidade da compra para assegurar a renda. Sparovek et al. (2007) obser-

tuir-se como uma ao permanente de Estado e perfeitamente complementar

varam que os agricultores beneficirios do PAA possuem receitas de comer-

e/ou articuladora de outras iniciativas e/ou programas, como reforma agrria,

cializao da produo quase trs vezes superior s dos no beneficirios e

alimentao escolar etc.

atribuem essa diferena participao no Programa, com seus preos mais

Uma evidncia de sua aceitao e aprovao, inclusive por instituies inter-

elevados.8

nacionais, a iniciativa de estend-lo a outros pases de carncias e potencialidades semelhantes.


Dados seu relativo pouco tempo de existncia e suas diversas facetas inovadoras, em se tratando de polticas pblicas no Brasil, articulando os trs nveis
de governo, mltiplos ministrios e rgos subalternos e organizaes da sociedade civil, a resoluo dos problemas tem se dado num ritmo adequado,
apesar de ainda perdurarem diversas dificuldades como aquelas apontadas
anteriormente, embora valha lembrar as palavrasde Betinho,militante social
pela mesma causa e largamente difundidas pelo ex-presidente Lula: Quem
tem fome tem pressa.

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71

Referncias
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73

PAA Leite: contexto


de implantao,
desenvolvimento
e possibilidades de
aprimoramento
Sergio Paganini Martins1

1 O autor especialista em gesto de programas de reforma agrria e assentamentos e consultor em polticas


pblicas de segurana alimentar e nutricional. Foi um dos responsveis pela criao do PAA, ocupando na poca
de sua implantao o cargo de Secretrio Nacional de Programas de Segurana Alimentar e Nutricional do
Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio da Segurana Alimentar e Combate Fome, denominado Mesa.

A modalidade do Programa de Aquisio de Alimentos


(PAA) voltada para o Incentivo
Produo e ao Consumo
deLeite IPCL (ou PAA Leite) foi
concebida no ano de 2003, no
incio do primeiro mandato do
Governo Lula.

Comunidades Quilombolas, Racismo Ambiental e Conflitos Territoriais


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75

A concepo da modalidade
A modalidade do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) voltada para o
Incentivo Produo e ao Consumo deleite IPCl (ou PAA leite) foi concebida no ano de 2003, no incio do primeiro mandato do Governo lula. Naquele
contexto, o combate fome estava no centro da agenda poltica, e o Programa
Fome zero era a grande prioridade do Governo Federal.
As aes de segurana alimentar e nutricional (SAN), em parceria com estados
e municpios, estavam sendo fortemente estimuladas, uma vez que o apoio
dos demais entes federados era visto como estratgico para a superao da
fome no Brasil. Alguns governos estaduais da regio Nordeste mantinham
programas prprios de distribuio de leite para famlias carentes, sem, no
entanto, vincular o fornecimento do produto agricultura familiar. Esses programas, apesar de ampliar o mercado, estavam muito mais focados na suplementao alimentar proporcionada s famlias beneficirias.
Na poca da implantao do PAA leite, no havia a unificao dos programas
sociais, o que possibilitava o desenvolvimento de aes como a estabelecida,
de distribuio de leite para a populao em condio de pobreza, como forma de melhorar as condies nutricionais de segmentos vulnerveis. A ideia

Introduo
Para elaborar um texto tratando dos dez anos de operao do PAA leite,
a opo foi por fazer uma parte inicial contendo um breve resumo dos
elementos de sua concepo, possibilitando ao leitor compreender o contexto que orientou o arranjo dos vrios componentes que determinaram
sua formatao. A segunda parte aborda o seu alcance, apresentando os
principais nmeros de sua execuo, considerando-se a evoluo dos
recursos alocados e beneficirios e o dimensionamento dos segmentos
envolvidos. A parte central do texto apresenta uma sntese dos mais importantes estudos voltados para sua avaliao, destacando os principais

era atuar em parceria com os governos estaduais e estimular a reformulao


dos programas existentes, de modo a incorporar e fortalecer a agricultura familiar como principal fornecedora, promovendo a estruturao de circuitos
locais de abastecimento alimentar.
o PAA leite foi concebido com o duplo papel de incentivo produo pela
agricultura familiar e de promotor da segurana alimentar e nutricional da
populao, principalmente dos segmentos de maior vulnerabilidade. os programas de apoio comercializao da agricultura familiar ganhavam fora, e
o incentivo ampliao da produo de leite se faria mediante a expanso
do mercado e incluso do pequeno produtor, gerando benefcios para toda a
cadeia produtiva.

resultados apontados por cada um deles, possibilitando ao leitor uma sn-

o leite considerado um dos produtos mais importantes para a agricultura

tese de sua evoluo no tempo, suas principais limitaes e resultados

familiar, pela sua capacidade de proporcionar um fluxo de receita constante,

alcanados. Ao final, so apresentadas algumas sugestes, que, na viso

podendo ser produzido em terras com maiores limitaes e contar com uma

do autor, deveriam reorientar o desenvolvimento da modalidade para o

numerosa base de produtores. Na poca de sua implantao, poderiam ser

perodo futuro. A estruturao do texto dessa forma objetivou levantar

beneficirios fornecedores do PAA leite quase 96% dos agricultores familia-

alguns pontos capazes de estimular a reflexo em relao configurao

res produtores da regio Nordeste, uma vez que suas mdias eram inferiores

de programas, com a dupla finalidade de fortalecer a agricultura familiar

a 50 litros de leite ao dia. o objetivo era beneficiar ao menos 20 mil agricul-

e promover a segurana alimentar e nutricional das famlias, contribuindo

tores familiares com medidas como a ampliao do mercado, a remunerao

para o aprimoramento da execuo do PAA leite.

com preos mais justos ao produtor, a induo de melhorias sanitrias no

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77

Os nmeros do PAA Leite


rebanho (vacinao) e de manejo, a ampliao da assistncia tcnica e outros

o PAA leite atua no territrio da Superintendncia do Desenvolvimento do

avanos decorrentes desse conjunto de aes. Aliadas a essas medidas, um

Nordeste (Sudene), abrangendo todos os estados da regio Nordeste e tam-

conjunto de exigncias para a participao dos laticnios no Programa provo-

bm o norte de Minas Gerais, incluindo tanto municpios compreendidos no

caria a melhoria da cadeia produtiva como um todo, com maior simetria nas

semirido como fora dele.

informaes e desconcentrao do fornecimento.

os recursos alocados pelo Governo Federal no PAA leite so destinados ex-

A melhoria das condies de SAN estaria direcionada para os segmentos mais

clusivamente para a aquisio do leite. os parceiros estaduais complemen-

vulnerveis, com renda per capita de at meio salrio mnimo e possuindo,

tam os recursos e junto com os municpios se responsabilizam por sua opera-

entre os membros da famlia, crianas de dois a sete anos de idade, nutrizes

cionalizao, envolvendo a mobilizao para sua execuo, cadastramento de

at seis meses aps o parto, gestantes ou idosos a partir de sessenta anos de

beneficirios e distribuio do produto, entre outras atividades necessrias.

idade. A inteno era ampliar o consumo, situado para o Brasil em 56 litros

Portanto, a aplicao de recursos pelo Governo Federal est diretamente re-

ao ano, enquanto a recomendao da organizao Mundial de Sade (oMS)

lacionada ao volume de leite distribudo e ao quantitativo de beneficirios.

era de que fossem consumidos 175 litros/habitante/ano. A distribuio do


leite era uma forma de identificar os segmentos mais carentes e desenvolver
outras aes estruturantes com essa populao, de forma participativa, com
controle social a partir da atuao dos Comits Gestores locais do Fome zero.

A anlise da evoluo histrica dos dados de alocao de recursos federais


para a execuo do PAA leite revela importantes variaes anuais e entre as
diversas unidades da Federao, como pode ser constatado na tabela 1.
os dados iniciais de implantao do Programa indicam que em 2004 e 2005 foram aplicados cerca de R$ 60 milhes a cada ano, pelo Governo Federal, como
sua parcela na aquisio do leite. Esse patamar pode ser considerado baixo
em comparao com os demais, provavelmente como reflexo das dificuldades

TABELA 1: ReCuRSOS APLICAdOS AnuALmenTe PeLO GOveRnO FedeRAL nO PAA LeITe em CAdA
unIdAde dA FedeRAO PARTICIPAnTe (em mILHeS de R$)
uF

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

mA

6,38

12,09

11,05

11,81

10,58

11,05

10,58

10,87

84,41

PI

2,36

2,59

12,40

8,87

9,64

1,93

2,37

40,16

Ce

6,94

5,39

9,67

20,44

14,70

18,29

22,73

15,26

21,08

21,30

155,8

Rn

6,86

9,60

16,11

6,99

11,66

5,86

57,08

PB

8,02

10,83

49,69

40,19

39,30

40,51

37,83

4,10

29,22

23,84

283,53

Pe

7,34

9,87

16,21

28,05

24,16

23,81

24,84

35,99

31,71

35,97

237,95

AL

6,84

2,95

16,97

18,15

15,66

15,43

17,83

16,16

24,79

24,80

159,58

BA

6,32

4,00

13,10

18,16

14,43

10,84

13,28

15,60

22,06

12,69

130,48

Se

4,09

1,00

9,78

11,26

7,97

9,48

9,60

11,54

4,99

69,71

mG

6,73

15,05

46,73

44,60

42,21

43,55

36,30

56,85

50,70

46,48

389,2

TOTAL

61,89

61,29

190,67

201,81

179,14

175,66

175,36

218,54

206,79

181,81

1.652,96

GRFICO 1: evOLuO dA eXeCuO AnuAL de ReCuRSOS FedeRAIS nO


PAA LeITe (em mILHeS de R$)
250,0
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS)


Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS)

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

79

GRFICO 2: APLICAO de ReCuRSOS dO PAA


LeITe nO PeROdO 2003-2012, POR unIdAde dA
FedeRAO PARTICIPAnTe
(em mILHeS de R$)
400

GRFICO 3: evOLuO AnuAL dO nmeRO de


AGRICuLTOReS FAmILIAReS FORneCedOReS dO
PAA LeITe PARA O COnJunTO de unIdAdeS dA
FedeRAO PARTICIPAnTeS
45.000

TABELA 2: evOLuO AnuAL dO nmeRO de AGRICuLTOReS FAmILIAReS FORneCedOReS PARA O PAA


LeITe, POR unIdAde dA FedeRAO PARTICIPAnTe

uF

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total

mdia

mA

1.746

1.317

2.747

1.529

2.197

14.062

1.562

822

2.027

1.677

350

40.000

PI

580

612

1.536

1.575

707

5.010

1.002

300

35.000

Ce

624

938

2.234

2.285

1.821

1.924

4.537

2.347

4.092

20.802

2.311

250

30.000

Rn

3.178

3.178

558

1.336

756

9.006

1.801

20.000

PB

2.338

2.593

7.288

7.465

6.061

5.043

9.854

5.537

4.385

50.564

5.618

15.000

Pe

1.290

3.280

3.321

2.355

4.282

4.604

4.936

2.912

26.980

3.373

AL

841

1.674

2.156

2.185

2.791

3.755

3.045

2.883

19.330

2.416

BA

4.047

3.647

2.375

4.535

2.171

2.136

4.443

2.913

3.251

29.518

3.280

Se

530

1.143

1.845

891

1.025

1.055

2.846

1.402

10.737

1.342

mG

2.374

4.032

7.004

5.637

6.728

5.410

5.485

5.709

4.984

47.363

5.263

Total

13.671

19.096

29.263

29.542

24.799

23.958

38.829

28.754

25.460

233.372

27.968

25.000

200
150
100

10.000

50

5.000
-

0
MA

PI

CE

RN

PB

PE

AL

BA

SE

2004

MG

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Mdia

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

(SESAN/MDS)

(SESAN/MDS)
Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS)

iniciais de implantao e de funcionamento da complexa estrutura requerida

e 2005). o maior nmero verificado no ano de 2010, justamente aquele de

para operar o Programa na sua plenitude. Superadas as dificuldades iniciais,

maior aplicao de recursos. A mdia para o perodo se aproxima dos 28 mil

naturais de toda curva de aprendizado de implementao de poltica pblica,

agricultores familiares anuais. o conjunto de dados disponveis est estrutu-

a aplicao anual de recursos saltou para patamares superiores. Mantida certa

rado na tabela 2.

estabilidade por cinco anos, o Programa atingiu seu pico em 2010, decaindo
nos dois ltimos anos. Essas variaes podem ser constatadas com a apreciao do grfico 1.
A observao dos valores alocados revela que em dez anos foram aplicados
R$ 1,65 bilho na aquisio de leite. os dados indicam que Minas Gerais
o estado com a maior aplicao de recursos, superando R$ 350 milhes no
perodo. A seguir, aparecem a Paraba, Pernambuco, Cear, Alagoas e Bahia.
os estados do Maranho, Rio Grande do Norte, Piau e Sergipe apresentam
alguns anos de interrupo das atividades, sendo que os dois ltimos encontram-se inativos atualmente. Entre os estados que atualmente operacionalizam o Programa, o Rio Grande do Norte aquele que recebeu o menor
volume de recursos.1

1
o Rio Grande do Norte operou por muitos anos
do perodo sob anlise um programa que distribua
diariamente mais de 100 mil litros de leite para a
populao, no entanto, por no priorizar o agricultor
familiar como fornecedor, no fazia uso dos recursos
federais em maior escala, valendo-se de recursos
prprios.

A representao grfica da evoluo anual do nmero de agricultores familiares fornecedores para o PAA leite no conjunto dos estados participantes, em
comparao com a mdia verificada no perodo, apresentada no grfico 3.
Analisando-se os dados de participao dos agricultores familiares por unidade da Federao, em mdia para o perodo, o que se constata uma grande
variao entre elas. As maiores mdias so verificadas nos estados da Paraba e Minas Gerais, enquanto as menores ocorrem justamente nos estados que
apresentaram paralisao de execuo por algum perodo (Maranho, Piau e
Sergipe), num indicativo de que as dificuldades operacionais enfrentadas por
esses estados afetaram o atendimento proporcionado pelo Programa. Com relao ao atendimento dos segmentos vulnerveis beneficirios do PAA leite,
os dados disponveis se referem apenas ao perodo 2004-2009, ou seja, seis

os recursos aplicados no PAA leite tm proporcionado a incorporao de um

exerccios. Para maior consistncia de anlise, optou-se por utilizar a mdia do

nmero significativo de agricultores familiares como fornecedores. A anlise

perodo, que aponta Minas Gerais e Paraba como os estados que apresentam

dos dados da srie histrica (para esse indicador esto disponveis informa-

os maiores quantitativos. os menores ndices mdios de atendimento esto

es dos ltimos nove anos) revela significativas variaes em alguns exerc-

associados ao Piau, Sergipe e Maranho. os nmeros mdios de beneficirios

cios, verificando-se os menores patamares nos anos iniciais de operao (2004

so apresentados no grfico 5.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

81

GRFICO 4: mdIA de AGRICuLTOReS


FAmILIAReS FORneCedOReS dO PAA LeITe, nO
PeROdO 2004-2012 PARA AS unIdAdeS dA
FedeRAO PARTICIPAnTeS

GRFICO 5: mdIA de BeneFICIRIOS


COnSumIdOReS dO PAA LeITe nO PeROdO
2004-2009, POR unIdAde dA FedeRAO
PARTICIPAnTe

uF
n de laticnios

160.000

6.000

TABELA 3: nmeRO de LATICnIOS ATIvOS nO AnO de 2012 POR


unIdAde dA FedeRAO PARTICIPAnTe.

AL

BA

Ce

mA

mG

PB

Pe

Rn

Se

10

32

14

04

42

26

18

16

10

140.000

5.000

120.000

4.000

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS)

100.000

3.000

80.000

2.000

60.000
40.000

1.000

20.000

MA

PI

CE

RN

PB

PE

AL

BA

SE

MG

MA

PI

CE

RN

PB

PE

AL

BA

SE

MG

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

(SESAN/MDS)

(SESAN/MDS)

os dados completos dos dois ltimos anos de operao revelam que participaram do processo de beneficiamento e distribuio do leite 189 laticnios
em 2011 e 172 em 2012. A remunerao pelo processo de industrializao
tem se mantido constante ao longo dos trs ltimos anos em R$ 0,52 por
cada litro coletado, pasteurizado, embalado e distribudo. Em 2011, a distribuio alcanou 1.233 municpios, tendo experimentado uma pequena elevao em 2012, para 1.277.
os recursos alocados na modalidade leite representaram menos de 35% do
total destinado ao PAA no perodo. Como ocorreu uma relativa estabilizao
dos recursos aplicados na modalidade, com decrscimo nos dois ltimos
anos, ao mesmo tempo em que houve avanos significativos no volume total
de recursos do PAA, pode-se concluir que a modalidade vem perdendo importncia em comparao com as demais.

Os principais resultados dos estudos de


avaliao
Desde 2005, quando o PAA contava com pouco mais de dois anos de operao, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) tem promovido a realizao de estudos voltados para a avaliao do Programa, sendo alguns deles especficos para a discusso dos resultados alcanados pelo PAA leite. A
discusso de achados dos diferentes autores dessas pesquisas importante
elemento para compreender as limitaes, efeitos, impactos e desafios da
modalidade, permitindo vislumbrar possibilidades para o alcance dos objetivos estabelecidos tanto em termos de produo e comercializao da
agricultura familiar como para a SAN da populao beneficiria.
A fase inicial da operao do PAA na Bahia e em Minas Gerais foi avaliada por
estudo de ortega, Jesus e S (2006) que constatou aps cerca de dois anos
de funcionamento que o Programa estava dinamizando a economia local, por
meio de um setor produtivo que havia enfrentado uma importante crise na
dcada anterior. tambm apontou a melhoria das condies nutricionais de
segmentos sociais de elevada miserabilidade. Naquela etapa de sua operao, o PAA leite demonstrava capacidade de dar consequncia concepo

outro elemento que deve ser considerado que o Programa tem estimula-

original da estratgia Fome zero, de desenvolver aes emergenciais combi-

do a distribuio do leite de cabra. Esse produto, no ano de 2012, absorveu

nadas s estruturantes, de carter desenvolvimentista. outra concluso rele-

6,5% do total dos recursos aplicados. o incentivo para a caprinocultura leitei-

vante do estudo foi a contribuio para a frequncia das crianas na escola.

ra relevante para a agricultura familiar do semirido, em face de sua maior

Na Bahia, a distribuio do leite era realizada na escola,2 e os nmeros aponta-

adaptao s condies de produo, ao mesmo tempo em que a composio

vam que em 2004 a assiduidade havia aumentado em 51%, com acrscimo de

nutricional do leite favorece a destinao para determinados grupos sociais

48% no rendimento escolar, enquanto os ndices ruim e regular diminuram

com maiores carncias e especificidades alimentares. Esses elementos po-

59% e 53%, respectivamente. As concluses tambm indicaram mudanas no

dem ensejar a criao de circuitos locais de abastecimento do produto.

padro alimentar das crianas em idade escolar e das famlias beneficiadas

o valor pago aos produtores varia para as diferentes unidades da Federao,


de acordo com o mercado, sendo que o leite de cabra tem remunerao mais
elevada.

com o leite. Em Minas Gerais, o PAA leite contribua para a reestruturao do


setor leiteiro, mediante reinsero dos pequenos produtores, que vinham sendo excludos em face das exigncias tecnolgicas dos grandes laticnios e dos

2
Na ocasio dessa avaliao do PAA leite na Bahia,
o produto era distribudo em duas embalagens de 500
ml para cada criana beneficiria, com a ingesto de
uma delas na escola, sendo a outra levada para casa.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

83

baixos preos praticados. De outro lado, tambm o processamento local, em

ao Programa, em face da melhoria das condies de mercado e da remunera-

laticnios que vinham perdendo competitividade, estava sendo dinamizado.

o do produto. Constatou-se uma ampliao do nvel de investimentos e da

Assim, concluiu que o PAA poderia significar um importante impulso no pro-

disponibilidade de mquinas, equipamentos e instalaes nas unidades de

cesso de desenvolvimento local de municpios pobres.

produo, com melhoria do padro gentico dos rebanhos e adoo de tec-

Outro estudo tambm retratando a fase inicial da implantao do PAA Leite foi realizado pela Universidade Federal de Pernambuco no perodo de
junho de 2005 a maro de 2006 e abordou os beneficirios produtores e
consumidores do PAA Leite. Apontou como um dos principais resultados
do Programa a melhoria da qualidade dos produtos lcteos e da higiene,
manejo e sanidade dos animais, que era um dos objetivos de sua criao. O
estudo constatou que ao menos 20% dos produtores participantes adotaram novas tcnicas de ordenha, em resposta s exigncias do Programa, e
houve a universalizao da vacinao contra a febre aftosa, fato relevante
para a pequena produo familiar. O estudo tambm destacou a ampliao

nologias modernas de manejo pecurio, com avanos no padro de higiene


e ampliao do nvel de produtividade da pecuria leiteira. Houve uma reduo da instabilidade sazonal dos preos e do volume de leite comercializado.
Como efeito do Programa, houve a ampliao da disponibilidade de veculos,
eletrodomsticos e outros bens de consumo durveis entre as famlias de
produtores de leite. O estudo constatou que 23% dos produtores tinham carro de passeio, enquanto apenas 18% na pesquisa anterior declaravam t-lo.
Tambm houve aumento no uso de motocicletas, que passou de 43% para
50%. Destaque-se ainda que os produtores estavam usando mais computadores enquanto em 2005 eram 5%, em 2009 o percentual atingiu 9%.

e estabilidade do mercado e a elevao dos nveis de emprego e renda nas

O tamanho mdio das propriedades dos fornecedores de leite, que era de 83

regies beneficiadas. O nmero de resfriadores de leite instalados na regio

hectares em 2005, caiu para 69 hectares em 2009. Por outro lado, a produo

se expandiu em 40%, enquanto o uso de tratores, forrageiras, caminhes e

mdia de leite por propriedade, estimada em 72,6 litros/dia em 2009, era de

computadores cresceu, respectivamente, 15%, 17%, 27% e 35%. Em re-

80,3 litros por dia em 2005. Os fornecedores de at 50 litros/dia representa-

lao melhoria gentica do rebanho, 26% dos produtores declararam ter

ram na poca do estudo cerca de 60% do total, enquanto os produtores mais

adquirido novos animais, geneticamente superiores aos que vinham sendo

de 100 litros dirios representavam 15%. Entre os no fornecedores, 78%

utilizados. Os autores concluem que o PAA Leite afetou o preo e a produ-

produziam menos de 100 litros/dia.

o na maior parte dos estados beneficiados.

O estudo concluiu que o pblico prioritrio do Programa era constitudo por

No segmento do beneficiamento, 15% das usinas de processamento de leite

produtores muito pequenos, localizados em reas distantes e isoladas, que

adquirido pelo Programa haviam sido criadas aps sua implantao, sendo

eram servidos por estradas muito precrias. Apurou tambm que 61% dos

que 12% produziam apenas para o Programa. Na mdia, 54% da produo

entrevistados reclamavam de atrasos nos pagamentos do leite, ao mesmo

efetiva das usinas se destinavam ao Programa. Quanto aos beneficirios con-

tempo em que foi constatado que nos perodos de entressafra o preo pago

sumidores, o estudo apontou melhoria no padro alimentar das populaes

pelo Programa era inferior ao pago pelo mercado, o que contribua para a

mais vulnerveis que recebiam o leite.

diminuio da oferta de leite ao Programa.

J em um estgio mais avanado de operao do PAA Leite, um novo estu-

Outras concluses do estudo em relao aos produtores indicaram uma

do, voltado para a avaliao da sua implementao, realizada no perodo de

ampliao dos investimentos em mquinas e instalaes agropecurias. A

dezembro de 2008 a setembro de 2009 pela mesma Universidade Federal

construo de galpo ou rea coberta para abrigo dos animais aumentou de

de Pernambuco, identificou diferenas entre os estados na forma de opera-

48% para 54% nas propriedades. Alm disso, ondice de imunizao contra

cionalizao do Programa. Constatou-se que a maior parte da capacidade de

outras doenas (exceto aftosa e raiva, que atingiram 100%) passou de 22%

gesto das organizaes envolvidas era desperdiada, de forma arcaica, na

para 60%. O mesmo ocorreu com o uso de vermfugos e carrapaticidas, que

elaborao de folhas de pagamentos, relatrios e outros procedimentos me-

aumentou de 83% para 90%. Com isso, ocorreu melhoria na produtividade

ramente burocrticos.

por vaca lactante, passando de 6,1 para 7,1 litros por dia. O uso de inse-

A pesquisa destacou que a realidade da rea coberta pelo PAA Leite experimentava significativas e continuadas transformaes, beneficiando no apenas as famlias fornecedoras, mas tambm aquelas no fornecedoras de leite

minao artificial tambm cresceu, passando de 3% para 7%. A pesquisa


constatou ainda que a assistncia tcnica aos produtores foi ampliada de
38% para 49%.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

85

Quanto ao processamento, 31% das usinas que abasteciam o Programa haviam

Inicialmente destaca que a participao das prefeituras passou a ser decisiva

sido criadas h menos de sete anos e, portanto, por sua influncia direta. Ape-

a partir de 2009, quando foi editada a Resoluo n 37/2009 do Grupo Ges-

nas nos estados do Maranho e do Piau, foram identificados poucos laticnios.

tor do PAA,4 transferindo aos governos municipais as responsabilidades sobre

Entre 2005 e 2009, a proporo de usinas que comercializavam a totalidade de

a manuteno e a gesto dos pontos de distribuio e a realizao do cadas-

sua produo exclusivamente para o PAA evoluiu de 9% para 20%.

tramento dos beneficirios. Nesse sentido, ressaltou que, como o Programa

Quanto logstica de distribuio, o estudo detectou problemas com descumprimento do calendrio e do horrio de distribuio do leite, embalagens
com vazamento, ocorrncia de leite estragado, mau atendimento por parte
dos agentes encarregados pela distribuio, entre outros problemas que se
repetiam com maior ou menor frequncia em todos os estados.

operacional, a contribuio potencial das prefeituras se torna extremamente


importante para garantir o adequado funcionamento dos pontos de distribuio. Segundo o estudo, a distribuio representou um problema importante
e ocorria em Minas Gerais com a participao majoritria de colaboradores
voluntrios. Os prdios onde funcionam os pontos de distribuio e a mo de

Esse estudo destacou que em Minas Gerais foram criados comits muni-

obra por eles utilizada so, em geral, voluntria e gratuitamente cedidos pela

cipais responsveis pelo cadastramento dos beneficirios, orientao e

comunidade. O maior volume de distribuio estava organizado em grandes

fiscalizao da distribuio. O quadro geral de operao do PAA Leite na

polos, que resultavam em longas filas de espera para os beneficirios.

regio indicou que o controle social era realizado de forma precria e assistemtica. Os Conseas municipais praticamente inexistiam, e os estaduais
eram acionados apenas para cumprir exigncias burocrticas formais. Esse
estudo tambm constatou problemas relacionados transparncia nos processos de substituio dos beneficirios. O estudo concluiu que inexistia a
integrao com outros programas sociais.

A pesquisa apontou ainda que o Programa, no propsito de expandir sua rede


de distribuio, vinha aceitando a oferta de espaos e mo de obra gratuitas,
sem, contudo, estabelecer critrios que possibilitassem avaliar sua adequao s funes que deveriam desempenhar. O posto nunca exclusivo, e raros eram os pontos de distribuio de leite com disponibilidade de espaos
exclusivos para o abrigo de equipamentos e atendimento ao pblico. No ge-

O mais recente estudo sobre a modalidade foi executado pelo Instituto Data-

ral, os ambientes so compartilhados com outras atividades como igrejas,

mtrica Consultoria, Pesquisa e Telemarketing Ltda., no perodo de fevereiro

salas de aula, terraos de bares, garagens, cozinhas e corredores residenciais.

de 2010 a abril de 2011, no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica entre o

Muitos postos so espaos abertos, cobertos (como galpes e quintais) ou

MDS e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O estudo foi intitu-

no, utilizados para abrigar equipamentos auxiliares e promover a distribui-

lado Avaliao do Programa de Aquisio de Alimentos modalidade leite (PAA-

o do leite, sem que passem por maiores adaptaes.

-leite) e das famlias dos beneficirios consumidores do leite.

Ainda em termos operacionais, o estudo revela que os laticnios desempe-

O objetivo principal desse estudo foi analisar comparativamente as famlias

nham importantes funes de selecionar os fornecedores, adquirir, transpor-

dos beneficirios consumidores do PAA Leite com famlias no atendidas pelo

tar, processar, ensacar e entregar o leite nos pontos de distribuio localiza-

Programa, incluindo a situao nutricional de ambos os grupos. Alm disso,

dos nas rotas que lhes so destinadas. As exigncias a ser cumpridas pelos

avaliou a sistemtica de operacionalizao e funcionamento da distribuio do

laticnios so estabelecidas em edital de licitao direcionado ao credencia-

leite aos beneficirios consumidores do programa, em municpios do estado de

mento dos interessados em participar do Programa.

Minas Gerais. Esse estado foi escolhido para essa pesquisa pelo maior nmero
de beneficirios (151.500 beneficirios em 193 municpios) em comparao
com os demais e por ter o Programa funcionando ininterruptamente desde sua
implantao.
3
Em 2011, o Programa deixou de operar no
Piau, enquanto no Maranho havia apenas quatro
laticnios em atividade, de um universo de 189 ativos
no Programa, no conjunto dos estados operadores.

no dispe de oramento prprio para o custeio de sua complexa mquina

De acordo com o estudo, o cadastro dos beneficirios representa um problema. Ele regulamentado pela Portaria n 7/2008 do Idene5 e realizado com o apoio de bolsistas indicados pelos respectivos Comits de
Controle Social (CCS), remunerados por cada cadastro vlido realizado.

O estudo aborda a complexidade da mquina operacional do PAA Leite, prin-

Seu trabalho deveria ser desenvolvido com base nas informaes oriundas

cipalmente em relao ao cadastramento das famlias, distribuio do leite

do Programa Sade da Famlia (PSF) e da Pastoral da Criana, visando locali-

e controle social, alguns dos principais aspectos operacionais do Programa.

zar as comunidades carentes e identificar as famlias que se enquadram nos

4 O Grupo Gestor o rgo colegiado


interministerial, de carter deliberativo e vinculado
ao MDS. Tem como objetivos orientar e acompanhar a
implementao do PAA.
5
Idene o Instituto de Desenvolvimento do Norte
e Nordeste de Minas Gerais, uma autarquia vinculada
a Secretaria de Estado do Desenvolvimento dos Vales
do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas
(Sedvan), sendo responsvel pela operacionalizao
do PAA Leite no estado de Minas Gerais.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

87

critrios do Programa. Essa sistemtica de cadastramento e controle no tem


funcionado a contento, pois, segundo o estudo, muitas incluses se do com

Algumas possibilidades para o PAA Leite

base em informaes inverdicas, e substituies so realizadas pelos funcio-

Decorridos dez anos desde sua criao, o PAA Leite , entre as modalidades

nrios e voluntrios dos pontos de distribuio, sendo que em apenas 25%

do PAA, justamente aquela que mais merea ser submetida a um processo de

dos casos ocorre a participao dos CCS.

reviso de sua misso, prioridades de atendimento, focalizao dos benefi-

O controle social realizado, com maior ou menor eficincia, pelos CCS. Isso
ocorre porque poucos municpios entre os pesquisados contam com seu Conselho Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional (Comsea) suficientemente estruturado para exercer essa funo em sua plenitude.
O foco da pesquisa estava direcionado para a avaliao do impacto sobre as
crianas beneficiadas pelo Programa, considerados os indicadores antropomtricos (em ndice e variveis categricas) e os indicadores de segurana
alimentar baseados na Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (Ebia). De
forma geral, os resultados apontam para a no ocorrncia de impactos do
Programa sobre as variveis analisadas. Esses resultados apresentam alguma
variao de acordo com o mtodo utilizado. No entanto, a nica varivel estatisticamente significante, considerando-se os trs mtodos, estava ligada ao
indicador de segurana alimentar.
Em todos os mtodos, constatou-se que o grupo de tratamento (os beneficirios) estava em situao de maior insegurana alimentar grave do que o grupo de controle. Tal resultado, entretanto, no deveria ser interpretado como
sendo um impacto negativo do Programa, podendo, ao contrrio, indicar a boa
focalizao do PAA Leite, ou seja, que o grupo que est recebendo o leite
o que mais precisa dele. O estudo conclui que, para identificar o impacto do
Programa sobre esse grupo e observar se a insegurana alimentar est sendo
reduzida entre seus beneficirios, seria interessante acompanhar essas famlias por mais um perodo de tempo e realizar uma nova rodada de anlise,

cirios e critrios de execuo, visando reorientar sua atuao e a dos parceiros. Os nmeros referentes a seu estgio de operacionalizao e a leitura
dos estudos de avaliao realizados ao longo desse perodo deixam claro sua
importncia para a agricultura familiar que atua na cadeia do leite, ao mesmo
tempo em que evidencia que aprimoramentos so possveis em seu processo
de gesto, em sua operacionalizao, no controle social de sua execuo e
at mesmo em sua concepo.
Esse processo de discusso da misso da modalidade deve ser necessariamente participativo, incluindo parceiros gestores e operadores, nos diferentes nveis de governo, bem como representaes dos beneficirios. Sem a
pretenso de esgotar o tema, a parte final deste artigo apresenta algumas
possibilidades, visando contribuir para o aprofundamento da reflexo.
Tendo como ponto de partida a gesto, um avano importante seria o aprimoramento de seu sistema informatizado, tornando-o totalmente integrado e
capaz de dar suporte execuo de todas as tarefas, inclusive dos parceiros,
possibilitando o acesso s informaes da DAP na base de dados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), bem como outras bases de dados,
como o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico), entre outros. As
ferramentas de tecnologia da informao atualmente disponveis possibilitariam estruturar um sistema capaz de acompanhar o processo de aquisio e
distribuio do leite, monitorando o fluxo do produto na cadeia do PAA para
fortalecer o controle, a gesto em tempo real e a transparncia do Programa.

usando, por exemplo, um mtodo de diferena em diferena, segundo os

possvel conceber um sistema capaz de realizar uma dupla identificao,

autores do estudo.

de pessoas (por meio de biometria e/ou senha) e dos locais da transao (de

Antes de concluir que o PAA Leite isoladamente tem pouco impacto para as
crianas, preciso considerar que a prpria ausncia de diferenas significativas entre os dois grupos pode ser reflexo do leite distribudo: sem o leite, as
crianas estariam piores, e seriam observadas diferenas negativas significativas entre os grupos. O acompanhamento dessas famlias, com uma nova rodada de entrevistas em um futuro prximo, na viso dos autores, poderia ajudar a compreender melhor o papel do Programa no desempenho das crianas.

compra do leite ao produtor e distribuio ao beneficirio, mediante a utilizao do sistema global de posicionamento [GPS]), para controle de pagamentos, volumes, horrios das rotas, postos de distribuio, pessoas atendidas
e entidades envolvidas. Um sistema com tais funcionalidades possibilitaria
quantificar a origem (propriedade e produtor) e volume do produto recolhido,
volume recebido e distribudo pelo entreposto (laticnio), volume e local de
recepo do consumidor final, o qual pode ser um posto de distribuio ou a
famlia (caso houvesse a viabilidade do produto ser entregue em domiclio).

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A utilizao de uma ferramenta dessa dimenso para o monitoramento da

Os resultados dos estudos de avaliao deixam claro que a capacitao de

execuo do Programa propiciaria, a um s tempo, facilidade no processo de

todos os agentes que atuam na operacionalizao do PAA Leite merece maior

gesto e amplo conhecimento pela sociedade local das aes desenvolvidas.

ateno. Parte da mo de obra ativa, principalmente na distribuio, estrat-

As informaes coletadas disponibilizariam elementos para avaliar as sobre-

gica por realizar o contato cotidiano com os beneficirios, precisa ser mais

posies e lacunas na cobertura. Alm disso, a adoo de um sistema com

bem preparada. Isso pode ser feito mediante a estruturao de mdulos per-

essas funcionalidades asseguraria a uniformidade de informaes, indepen-

manentes de capacitao, com contedos previamente elaborados e meca-

dentemente do estado executor. Com isso, o processo de monitoramento e

nismos de fcil difuso, capazes de dar suporte formao dos envolvidos.

avaliao somente precisaria ser complementado com a realizao de estu-

Para isso, o MDS poder se valer de mecanismos de ensino a distncia, facili-

dos peridicos, nos moldes que o MDS tem praticado.

tando a execuo desse processo, reduzindo custos e tornando-o automtico

Esses elementos, alm de aprimorar a gesto e operao, seriam fundamentais para a estruturao de mecanismos duradouros de controle social para o

Dos parceiros estaduais e municipais, seria muito importante contar com os

PAA Leite. A disponibilizao de ferramentas informatizadas aos segmentos

suportes em determinados aspectos que no podem ser supridos pelo ges-

interessados em participar do controle social permitiria subsidi-los com as

tor central do Programa, dado sua execuo ter carter predominantemente

informaes mnimas necessrias para sua atuao. O MDS poderia avaliar a

descentralizado. Isso envolveria aspectos como o aprimoramento da logstica

possibilidade de criao de um portal especfico para o PAA, de navegao

para a distribuio do produto, a melhoria da infraestrutura dos postos de

bastante amigvel, contendo os dados de sua execuo e os sistemas neces-

distribuio e o controle de qualidade do leite.

srios para sua adequada operacionalizao. Esse portal conteria as informaes que so requeridas para o efetivo controle social (conselhos atuantes,
formas, etc.). Alm disso, para o devido estmulo a esse controle, deveriam ser
estabelecidas as devidas normatizaes, definindo as atribuies e caractersticas dos rgos colegiados que devem exercer esse papel, a estruturao

Realizada a abordagem das questes que envolvem a operao e gesto,


deve-se tratar do aspecto mais importante para o PAA Leite: a necessidade
de estreitar a articulao com outras polticas pblicas, estabelecendo as sinergias e ampliando o impacto do conjunto das aes sobre os beneficirios.

de um processo permanente de capacitao dos conselheiros e a forma de

Os resultados dos estudos so muito estimulantes quanto aos avanos

disponibilizao de recursos para o desempenho das atribuies pelos r-

das condies dos beneficirios fornecedores, o que sugere que a mo-

gos com tal incumbncia.

dalidade possa fortalecer seu papel na estruturao da cadeia produtiva

Em face da multiplicidade de agentes operadores, importante que o PAA


Leite disponha de identidade visual e definio de forma de uso de uma marca prpria, com forte apelo visual, criando unidade de comunicao para a
divulgao de suas aes em mbito regional ou nacional. Complementarmente a essa iniciativa, preciso ampliar e qualificar os meios de divulgao
do PAA, possibilitando a troca de experincias em sua operacionalizao que

do leite, sobre bases mais slidas para a agricultura familiar. Um primeiro


passo foi dado, com o Programa tornando-se indutor da ampliao da
rede de tanques resfriadores para a coleta de leite junto aos produtores.
Agora preciso estabelecer formas capazes de explorar adequadamente
a potencialidade que essa estrutura capilarizada apresenta e avanar nas
unidades de industrializao.

permitam aos diferentes gestores apropriar-se de medidas que qualifiquem

Para avanar de modo consistente nessa direo, faz-se necessria a elabo-

sua execuo. Essas aes so importantes auxiliares para o monitoramento

rao de um diagnstico aprofundado da participao da agricultura fami-

e controle social do Programa.

liar na cadeia do leite. O PAA Leite possibilita que, ao menos nos estados

Ainda no tocante a gesto, um aspecto relevante o pagamento direto ao


6
Dispositivo contido no art. 23 da Lei n 12.512,
de 14 de outubro de 2011, resultado da converso
da medida provisria n 535, de 2011, que instituiu
o Programa de Apoio Conservao Ambiental e
o Programa de Fomento s Atividades Produtivas
Rurais, alterou as leis n 10.696, de 2 de julho de 2003,
n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e n 11.326, de 24 de
julho de 2006, que tratam do PAA.

e imediato em relao incorporao de novos colaboradores.

agricultor familiar fornecedor, recentemente aprovado6 para o PAA, mas que


j era praticado, havia algum tempo, por alguns estados para a modalidade
leite. preciso adotar as normas complementares necessrios para que sejam
minimizados os problemas de atraso no pagamento dos agricultores, assegurando pontualidade e sistemtica padronizada em todos os estados.

em que executado, possa-se desencadear a organizao de um banco de


dados georreferenciado (SIG) das informaes existentes sobre os laticnios: localizao, volume de operao, beneficirios, municpios atendidos,
logstica, etc. Essas informaes podem ser espacializadas e cotejadas com
dados secundrias (por exemplo, o Censo 2006) e de conhecimento da
realidade local. A estruturao de variveis com base nessas informaes

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possibilitar identificar reas potencialmente produtoras (bacias leiteiras

processo, seriam efetivadas capacitaes das associaes na gesto dos la-

de base familiar) em situaes de demanda no abrangida pelo PAA Leite e

ticnios, provido o suporte tcnico para o perodo inicial de operao, com

em situaes de ineficincia de operao de laticnios j existentes (exem-

acompanhamento e monitoramento das aes e discusso de arranjos locais

plo: logstica inadequada, focalizao ineficiente, etc.). Com isso, ser possvel

viabilizadores das intervenes propostas. A integrao das polticas deve

estruturar mapa e base de dados de sntese, identificando: i) reas de boa

disponibilizar todo o pacote necessrio para que os laticnios possam operar

operao do PAA Leite (aquelas onde no se faz necessria a interveno); ii)

adequadamente, sob a gesto da agricultura familiar.

reas de necessidade de expanso do PPA Leite (sugerindo a implantao de


novos laticnios); iii) reas de necessidade de interveno em situaes que
a infraestrutura produtiva j esteja implantada (ajuste de logstica, melhoria
de focalizao, subdiviso ou integrao de operaes com outros laticnios).

condies proporcionadas pelo PAA Leite. A resultante seria o desenho de estratgias e prioridades para a insero mais qualificada da agricultura familiar
na cadeia, de modo verticalizado, capaz de melhor remunerar a atividade e

Essa ao poderia ser desenvolvida em parceria pelo MDS e MDA de modo a

suprir no s a demanda da modalidade, mas tambm ampliar a participao

fomentar a integrao e articulao de diferentes polticas pblicas voltadas

das agroindstrias familiares na produo de derivados para a alimentao

para o fortalecimento da agricultura familiar e suas agroindstrias. De acordo

escolar e outros mercados. Uma estratgia desse tipo poderia inclusive pos-

com as situaes identificadas, com base na anlise dos dados espacializados

sibilitar a ampliao do PAA Leite para outras regies que fossem capazes de

territorialmente, poderia ocorrer a complementao das informaes neces-

garantir a implementao de circuitos locais e regionais de abastecimento,

srias para dar suporte ao planejamento das intervenes a ser realizadas.

dotados de sustentabilidade.

Isso se faria mediante pesquisas mais aprofundadas, na forma de estudos de


caso. Estes devero ser capazes de fornecer os elementos necessrios para a
definio precisa da localizao de laticnios, a estrutura produtiva, o capital
social existente, a logstica de coleta e distribuio, a mobilizao dos atores,
7 O Mais Gesto uma metodologia especfica de
assistncia tcnica em organizao, gesto, produo
e comercializao desenvolvida e adaptada para as
organizaes da agricultura familiar, com abordagem
multidisciplinar para a identificao e soluo
de problemas tcnicos gerenciais e tecnolgicos,
visando incrementar a competitividade e promover a
cultura de sustentabilidade social e econmica dos
empreendimentos.

Esse processo estabeleceria uma forma de atuao proativa, valendo-se das

enfim, levantar o conjunto de fatores essenciais ao dimensionamento das instalaes e dos demais parmetros que tornem viveis a operao da unidade.

Se a montante da distribuio o PAA Leite pode ser o indutor do crescimento da participao dos agricultores familiares no mercado, a jusante pode se
constituir num elemento nuclear para a ampliao da segurana alimentar
e nutricional dos beneficirios. Para isso, tambm importante estabelecer
sinergia entre o PAA Leite e iniciativas de educao alimentar, de orientao nutricional e consumo consciente, que realizadas cotidianamente e de

Onde j existem os laticnios, as ineficincias operacionais poderiam ser

forma adequada ao perfil das famlias e s condies que o atendimento

minimizadas com a disponibilizao de polticas pblicas adequadas s

ao pblico realizado nos postos proporciona sejam capazes de promover

necessidades (como o Mais Gesto, por exemplo). Em complementao ao

melhorias nas condies de segurana alimentar do pblico.

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Referncias
BARROS, A. R.; SOARES, A. O. C.; MAGALHES, A. M.: SILVA, L. B. Avaliao do
Programa de Aquisio de Alimentos Modalidade Leite. Cadernos de Estudos,
Braslia, n. 13, p. 127-133, 2010.
MAGALHES, A. A.; SOARES, A. Os impactos do PAA-Leite sobre o Preo, a Produo e a Renda da Pecuria Leiteira in: PAES-SOUZA, R.; VAITSMAN, J. (Org(s))
Programas do MDS Resultados. Segurana Alimentar e Nutricional. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao. Braslia, DF; MDS; SAGI, Cap. IV, p. 143-196, 2007.
MARTINS, S. P.; MOREIRA, C. B. S. Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar Apoio Produo para o Consumo de Leite. Cadernos do
CEAM, ano IV, n. 14, p. 125-135, ago. 2004.
ORTEGA, A. C.; JESUS, C. M.; S, L. L. S. O PAA-Leite na Bahia e em Minas Gerais:
uma avaliao preliminar de seus modelos de implementao. Cadernos do
CEAM, ano V, n. 24, p. 57-89, ago. 2006.
SOARES, A. Avaliao Qualitativa do PAA-Leite. PAES-SOUZA, R.; VAITSMAN, J.
(Org(s)) Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados. Segurana
Alimentar e Nutricional. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao. Braslia, DF; MDS; SAGI,
Cap III, p. 109-139, 2007.
SOARES, A. Avaliao do Programa de Aquisio de Alimentos Modalidade Leite
(PAA-Leite) e das Famlias dos Beneficirios Consumidores de Leite. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao, 2011. 22 p.

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Coordenao e efeitos
sinrgicos em Polticas
Pblicas no Brasil:
o caso do Programa de
Aquisio de Alimentos
e do Programa Nacional
de Alimentao Escolar
Mario Lucio Avila1
Eduardo Lima Caldas2
Silvia Regina Avila3

A superao da concepo
setorial no enfrentamento aos
problemas sociais tida hoje em
dia como remdio bem recomendado tanto por especialistas
quanto por polticos envolvidos
com a formulao de polticas
pblicas.

Professor adjunto da Universidade de Braslia, campus de Planaltina.

2
Professor doutor da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (EACH/USP
Leste). Reflexes sobre este trabalho foram realizadas no perodo de ps-doutorado na UMR ART-DEV (CIRAD/
Montpellier), com bolsa da CAPES.
3
Mestre em agronegcios pelo Programa de Ps-Graduao em Agronegcios da Universidade de Braslia
(Propaga/UnB).

Comunidades
Relato
Quilombolas
da Experincia
, Racismo
do TA
rabalho
mbiental
deeCCampo
onflitos
nos T
Territoriais
erritrios
Quilombolas Titulados: Estratgias Utilizadas e Aprendizado.
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A superao da concepo setorial no enfrentamento aos problemas sociais

Diante desse entendimento, o objetivo da comunicao analisar as trajet-

tida hoje em dia como remdio bem recomendado tanto por especialistas

rias do PAA e do PNAE e discutir os elementos explicativos para a articulao

quanto por polticos envolvidos com a formulao de polticas pblicas. Pro-

dos programas, depositando nfase na compreenso do espao de ao p-

blemas complexos exigem o reconhecimento de solues complexas, tanto

blica dessa articulao e nos efeitos ampliados decorrentes dessa interao.

no desenho quanto na avaliao de programas.

Estabeleceu-se, portanto, uma leitura terica que permite dialogar com essa

O caso do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que completa dez anos,

complexidade. Reconhecer a ao pblica como produtora dos resultados e

o reconhecimento da necessidade de discutir com distintos setores e inte-

efeitos das polticas significa, por outro lado, um maior esforo na busca por

grar propostas de solues. Nesse caso, o arranjo mais bem sucedido se rea-

coordenao de polticas pblicas e sinergias.

lizou com a merenda escolar, por meio do Programa Nacional de Alimentao


Escolar (PNAE), que j contava com mais de sessenta anos de existncia.
O entendimento dos avanos da articulao dos dois programas, no entanto,
no impede que novas leituras do processo possam ser feitas e discutidas,
visando aprimorar o leque de possibilidades.

Os instrumentos metodolgicos utilizados foram: i) reviso da literatura; ii)


identificao de experincias; iii) visitas de campo e anlise dos dispositivos
acionados na formulao e implementao das polticas.
Colocados os objetivos e os instrumentos metodolgicos, a sequncia da comunicao visa recuperar a trajetria de cada uma das polticas, fazer uma

A concordncia de que h arranjos possveis e de que pode haver mais siner-

anlise das articulaes possveis e, em seguida, apresentar as contribuies

gia e coordenao naqueles j existentes o motivador do presente texto. O

sobre coordenao e sinergias em polticas pblicas. Por fim, apresentamos o

resgate da trajetria de ambos os programas demonstra que a continuidade

que chamamos de efeitos e defeitos na articulao das polticas, seus limites

de polticas pblicas no impede que os aprimoramentos sejam feitos e no-

e desafios e algumas consideraes finais.

vas articulaes sejam criadas pela ampliao de escopo dos programas.

Logo, utilizando os conceitos propostos por Santos (2004), buscamos mapear


onde esto situadas, nas polticas pblicas estudadas, as ausncias daquilo
que poderia proporcionar maior sinergia entre as polticas, pretendendo trazer uma expanso das experincias, enriquecendo e ampliando as possibilidades para uma futura ampliao da sinergia entre o PNAE e o PAA.
Portanto, o trabalho est focado em dimenso mais abrangente na sociologia
das ausncias/emergncias e do ponto de vista das tcnicas em instrumentos
metodolgicos em reviso da literatura e de contedos.

Programa de Aquisio de Alimentos


Histrico e trajetria
O PAA foi institudo pelo art. 19 da Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003,
e entre suas diretrizes esto: i) incentivar a agricultura familiar, promovendo sua incluso econmica e social por meio do consumo e valorizao dos
alimentos produzidos por esse segmento produtivo; ii) fomentar o acesso
alimentao s pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional;
iii) promover o abastecimento alimentar por meio das compras governamentais e da alimentao escolar; iv) incentivar a formao de estoques pblicos
de alimentos por agricultores familiares, suas cooperativas e associaes; v)
fortalecer os circuitos locais e regionais de comercializao de alimentos.

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O PAA nasce do bojo das polticas sociais atreladas segurana alimentar, e vem

As variedades de produtos comprados em 2012 no Distrito Federal so diver-

sendo executado e financiado, em mbito nacional, por dois ministrios: o Minist-

sas. Aproximadamente 60% das compras do PAA foram de hortalias (fruto),

rio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e

15% de folhosas e 20% de frutas; os lcteos aparecem com participao de

Combate Fome (MDS). As diretrizes do PAA, a definio das medidas necessrias

4,26% das compras.

para a sua operacionalizao, a sistemtica da aquisio de produtos, os preos


praticados, as regies prioritrias e as condies de doao e de venda dos produ-

O Grupo Gestor composto e coordenado pelo MDS e por representantes de

Programa Nacional de Alimentao


Escolar Histrico e trajetria

mais cinco rgos federais, como o MDA, o Ministrio da Agricultura, Pecuria

O PNAE teve sua origem na dcada de 40 do sculo XX. O Instituto de Nutri-

tos so coordenadas pelo chamado Grupo Gestor do PAA.

e Abastecimento (Mapa), o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


(MPOG), Ministrio da Fazenda (MF) e o Ministrio da Educao (MEC).

o poca defendia que o Governo Federal deveria oferecer alimentao


aos escolares, porm, por falta de recursos, o projeto no pde ser concre-

Na esfera municipal de governo que se instituem os chamados Conselhos

tizado.

Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), responsveis pela discusso

Em maro de 1955, por meio do Decreto n 37.106/1955, o Ministrio da

entre a sociedade civil e o estado das polticas pblicas para o meio rural,
entre elas o PAA.

Educao (Governo Federal) instituiu a Campanha de Merenda Escolar


(CME). Em 1956, por meio do Decreto n 39.007 de novembro de 1956, a

Para o agricultor acessar o Programa, preciso obter a Declarao de Aptido

Campanha de Merenda Escolar (CME) passa a ser chamada de Campanha

ao Pronaf (DAP) e comprovar que sua renda, rea, mo de obra e produo se

Nacional de Merenda Escolar (CNME).

enquadram na produo familiar.

Em 1965, aps o golpe militar, outro decreto (Decreto n 56.886 de se-

O PAA opera atualmente quatro modalidades de execuo: incentivo produ-

tembro de 1965) alterou o nome do programa, que passa a ser chamado

o e consumo de leite (PAA Leite), compra com doao simultnea, compra

de Campanha Nacional de Alimentao Escolar (CNAE). O financiamento

direta e formao de estoques.

desse programa continua contando com a colaborao internacional (ame-

A compra com doao simultnea representa ao mesmo tempo a compra governamental e o imediato atendimento direto s demandas de suplementao alimentar e nutricional de pessoas em risco de insegurana alimentar.
O PAA Leite, por sua vez, tem por objetivo adquirir leite de pequenos produtores familiares, process-lo, ensac-lo, transport-lo e distribu-lo gratuitamente a famlias carentes em situao de risco alimentar.

ricana): Alimentos para a Paz, financiada pela United States Agency for
International Development (Usaid), e o Programa Mundial de Alimentos,
financiado pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO/ONU).
Entre 1973 e 1974, foi criado o Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (Pronan) e executada sua primeira fase. Os pblicos beneficirios desse
programa eram gestantes, nutrizes e crianas de at sete anos na populao

As duas modalidades juntas respondem por quase 90% dos R$ 665 milhes

de baixa renda e os escolares de sete a quatorze anos. A segunda fase do Pro-

de recursos do Programa e atendem mais de 160 mil agricultores familiares.

grama, executada entre 1976 e 1979, alm da alimentao escolar, tambm

A ttulo de exemplo, a execuo do Programa no Distrito Federal se d por

tinha sob sua gide dez outros programas.

meio da Secretaria de Agricultura (Seagri) e pela Empresa de Assistncia Tc-

A partir de 1976, a alimentao escolar passou a ser financiada com recursos

nica e Extenso Rural (Emater). Em 2008/2009, contabilizavam-se algo como

pblicos alocados no MEC. Em 1979, o nome do programa novamente mo-

200 toneladas de alimentos comprados de cerca de 190 produtores fami-

dificado. A partir de ento passou a se chamar PNAE.

liares e recursos da ordem de R$ 625 mil. J no ano de 2012, foram 1.400


toneladas de alimentos comprados de 889 produtores e movimentados mais
de R$ 5 milhes. O alcance atual estimado do Programa no Distrito Federal
de 24 mil beneficirios.

Em 1983, foi criada a Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), vinculada


ao MEC, que, entre outras atribuies, tornou-se responsvel pela formulao, financiamento e gerenciamento da alimentao escolar.

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Os processos de aquisio dos gneros alimentcios mantiveram-se centrali-

no primeiro semestre de 1993, foram firmados convnios com 26 estados e

zados, e os alimentos formulados e industrializados passaram a ser compra-

24 capitais de estados (exceto So Paulo e Rio de Janeiro, que j haviam mu-

dos por intermdio de licitaes pblicas. Os inconvenientes de uma poltica

nicipalizado a poltica de alimentao escolar); e no segundo semestre do

centralizada eram muitos, desde logsticos, relacionados com dificuldades

mesmo ano, com todos os municpios com populao igual ou superior a 50

em armazenar e distribuir os gneros alimentcios, at culturais, relacionados

mil habitantes.

com o desrespeito aos hbitos alimentares locais.


Somente em 1983, no bojo do processo de redemocratizao do pas, que
se observa o incio de uma tendncia descentralizao. Nesse ano, pela primeira vez, tentou-se a descentralizar o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), por meio da municipalizao da gesto da alimentao escolar
nos estados de So Paulo, sob o governo de Andr Franco Montoro, e do Rio
de Janeiro, sob o governo de Leonel Brizola.
A FAE, entre 1986 e 1988, estimulou a descentralizao do PNAE por meio de
sua municipalizao, firmando convnios com 81 municpios do pas (CARVALHO, 2009, p. 98). Os municpios se responsabilizavam pelo gerenciamento

4
Segundo Fialho (1993, apud CARVALHO, 2009, p.
101-102), aps 1992, as empresas Nutrimental (desde
1969), Nutrcia e Liotnica (desde 1978) representavam
48% do fornecimento de gneros alimentcios
encomendados pelo governo.

Em 1994, foi promulgada a Lei n 8.913, de 18 de julho, que oficializou o


processo de descentralizao do PNAE.
De acordo com essa lei, a transferncia de recursos do Governo Federal para
os governos municipais ficou condicionada criao dos conselhos de alimentao escolar, com funes de fiscalizar o Poder Executivo, controlar a
aplicao dos recursos financeiros e acompanhar a elaborao dos cardpios.
Assim, alm de consolidar um determinado patamar de esforos do processo
de descentralizao, a Lei 8.913, de 1994, oficializa o processo de participao
e controle da sociedade civil no que tange poltica de alimentao escolar.

e pela operacionalizao do Programa e, fundamentalmente, pela aquisio

Em 1998, a Lei n 9.649, de 27 de maio, extinguiu a FAE e transferiu suas com-

de alimentos bsicos in natura. Apesar dos benefcios da experincia de des-

petncias para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).

centralizao do PNAE, o Programa padeceu com a lentido na liberao de

Foi editada uma srie de medidas provisrias (MP), entre as quais, a MP n

recursos (o que implicava em intermitncia operacional) e com a dificuldade

1.784 de dezembro de 1998, reeditada como MP n 2.178-36 de agosto de

na prestao de contas por parte dos municpios.

2001, que exigia a aplicao de 70% dos recursos transferidos da Unio para

Alm dos referidos problemas operacionais, havia tambm a presso, contra

os municpios e estados em produtos bsicos, respeitando os hbitos alimen-

o Governo Federal, da indstria alimentcia4 de produtos formulados (e in-

tares locais e a vocao agrcola do municpio, fomentando o desenvolvimen-

dustrializados).

to econmico local.

Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), a alimentao

Em 2003, por meio da Resoluo n 15 de junho de 2003 do FNDE, foi defini-

escolar passou a ser um direito de todos os alunos matriculados no ensino

da em mbito nacional uma lista de 72 produtos considerados bsicos, a qual

fundamental, por meio de programas de suplementao alimentar a ser de-

que compreendia tanto produtos regionais, como o aa e o queijo de coalho,

senvolvidos pelos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal.

quanto produtos nacionais, como o arroz e o feijo.

Em 1993, o Movimento da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida con-

Finalmente, em 2009, a Lei n 11.947, de 16 de junho, regulamentada pela

seguiu, por meio de intensa articulao da sociedade civil e presso ao recm-

Resoluo n 38 de julho de 2009 do FNDE), ampliou o PNAE para todo o

-empossado governo Itamar Franco, instituir o Conselho Nacional de Seguran-

ensino infantil, educao fundamental, ensino mdio e Educao de Jovens e

a Alimentar e Nutricional (Consea), instrumento importante para fortalecer o

Adultos (EJA) e tornou obrigatrio o gasto de pelo menos 30% dos recursos

processo de convnios dos municpios com a FAE e para normatizar e insti-

financeiros transferidos pelo FNDE em aquisio de gneros alimentcios di-

tucionalizar o processo de descentralizao da execuo do Programa. Assim,

retamente do produtor familiar.

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103

Articulaes possveis
O principal mrito da n Lei 11.947, de 2009, reunir trs campos estratgi-

O reconhecimento dessa lacuna, inclusive, gestou o programa Mais Gesto,

cos quando se fala de desenvolvimento social sustentvel: educao, segu-

do MDA, destinado a qualificar a gesto dos empreendimentos familiares com

rana alimentar e nutricional e incluso produtiva dos pequenos agricultores.

vistas a atender esses mercados.

Uma maneira de garantir a oferta de produtos e manter o estmulo para a pro-

Apesar de contemplarem eixos estratgicos da poltica social do pas e mere-

duo passava pela constituio de acesso a mercados considerados certos e

cerem o reconhecimento do sucesso alcanado, o PAA e o PNAE ainda care-

seguros. As experincias do PAA e posteriormente do PNAE so importantes

cem de maior articulao e coordenao.

nesse contexto. O PAA objetivou desde 2003 ampliar as possibilidades de


acesso ao mercado para os agricultores familiares e abriu caminho para o
PNAE, que por meio da Lei n 11.947, de 2009, criou um mercado institucional por meio do qual o poder pblico obrigado a gastar pelo menos 30%
dos recursos vinculados ao PNAE com produtores da agricultura familiar.
justo dizer que a criao do PAA resultado de um aprimoramento na articulao intersetorial das polticas pblicas diferenciadas para a agricultura.

ticas e identificar em que medida os objetivos contemplam os efeitos ampliados,


ou como as sinergias, coordenao e articulao dialogam intra e internvel.
No significa desconsiderar o que Hirschman (1969) chama de mo escondida os efeitos inesperados e positivos de uma poltica , que no caso em
discusso existe e reconhecida.

O reconhecimento por parte dos formuladores de polticas das diferenas

A capacidade adaptativa das polticas no contexto da ao pblica6 capaz

necessrias para atender aos diferentes grupos ligados agricultura tam-

de oferecer efeitos inesperados em termos de escala e de escopo. Em outras

bm importante. Por sua vez, a Lei n 11.947, de 2009, que obriga o uso

palavras, importante reconhecer que o aprendizado acumulado na execu-

de no mnimo 30% dos recursos destinados merenda escolar do PNAE na

o das polticas capaz de gerar efeitos positivos que devem realimentar

aquisio de produtos da agricultura familiar um reconhecimento dessas

os arranjos e incorporar esses efeitos de maneira mais institucionalizada nos

articulaes.

desenhos de implementao e avaliao.

O PAA, por meio das compras com doao simultnea (a modalidade mais utilizada), atende alm de escolas, creches, hospitais, asilos e presdios. Turpin
(2009) aponta que mais de 50% dessa modalidade visa atender a merenda
escolar. Dessa forma, ao menos por dois caminhos os produtores familiares
podem chegar aos cardpios escolares: PAA e PNAE, os quais juntos podem

Sinergias e coordenao de polticas pblicas


Duas questes nos parecem importante quando tratamos de sinergias e complementaridades em polticas pblicas: a primeira refere-se aos atores envol-

render at R$ 36 mil/produtor/ano.5

vidos nos diferentes momentos desde a concepo e formulao at o moni-

Embora haja a crescente institucionalizao do mercado para os agricultores

das polticas e as externalidades geradas nesse processo.

familiares e nos ltimos anos tenha havido uma crescente oferta de crdito e

toramento. A segunda questo est orientada para a implementao efetiva

assistncia tcnica para eles, ainda perduram muitas dificuldades e gargalos.

A implementao um processo complexo e decisivo para o sucesso das pol-

A comercializao e os instrumentos a ela relacionados foram por muito tem-

mente envolvidos no processo caracteriza a complexidade. A relao direta

po (e ainda so), obstculos para uma insero mais efetiva dos agricultores
(sobretudo os familiares) no mercado. Seja pela falta de conhecimento das
tcnicas e estratgias de mercado, seja pela opo de ser agricultor e no comerciante que adotam muitos agricultores familiares, associadas s caracte5
Considerando no Plano Safra 2012/2013 a
comercializao de R$ 20 mil/DAP/ano para o PNAE e a
combinao de R$ 8 mil de compra direta e outros R$ 8
mil na nova modalidade compra institucional.

Trata-se de analisar os desenhos tericos dos instrumentos de avaliao das pol-

rsticas intrnsecas da produo agropecuria (sazonalidade, perecibilidade,


dependncia climtica, etc.) o depois da porteira sempre foi considerado
um vilo para os produtores.

ticas pblicas. A diversidade de atores, tanto formais como informais, normalcom os direitos, produtos e servios destinados aos cidados e, consequentemente, com o resultado da ao pblica configura seu aspecto decisivo.
Em um contexto mais amplo, estamos tratando de gesto pblica e de polticas
pblicas. A integrao de foras no mbito da gesto pblica pode resultar em
polticas pblicas com maior sinergia e escopo. O contrrio tambm pode ser evidenciado, quando polticas pblicas com aspectos sinrgicos fortalecem a necessidade de complementaridade e sinergia entre gestores em esferas diferentes.

6
Que corresponde ao conjunto de efeitos, no
necessariamente previsveis e coerentes, resultantes
de interaes entre instituies interdependentes,
entre os agentes dessas instituies e uma quantidade
de atores sociais interessados pelas decises
polticas, entre esses atores e os governantes
(LAGROYE; BASTIEN et al., 2002).

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O problema da ausncia de sinergia e complementaridade entre os diversos


setores responsveis pelas polticas pblicas (e em particular das polticas
sociais) tem importantes antecedentes. J a preocupao pela intersetorialidade surge recentemente, em meados da dcada de 1990, como uma preocupao pela racionalidade administrativa fiscal resultante da equivocada
e catica expanso de aes estatais fragmentadas e sem coerncia sistmica
em torno do que poderia ser definido como projeto de pas.

Conforme aponta Repetto (2005, p. 13),


Processos mediante o qual se gera sinergia entre as aes e os recursos de diversos
envolvidos e num campo concreto da gesto pblica, ao mesmo tempo em que este
processo vai se construindo [...] um sistema de regras de jogos informais e formais
atravs dos quais os atores participantes encontram fortes incentivos para compartilhar. Este processo gerar realmente, uma coordenao pro integralidade quando
resultem em: a) fixao de prioridades compartilhadas; b) a alocao acordada de res-

A sinergia e a coordenao das polticas, por sua vez, so resultantes da ao

ponsabilidades no momento de desenhar as intervenes; c) a deciso soma positiva

pblica. Significa dizer que no h um plano deliberado para que os efeitos

do que fazer e quanto recurso deve-se mobilizar e d) uma implementao com aes

sejam alcanados. Entende-se que as autoridades dialogam com um nmero

complementares de mltiplos atores, que se aproximem de modo importante aos ob-

crescente de atores sociais para definir e ofertar bens pblicos.

jetivos planejados por diversos responsveis pelas polticas e programas sociais.

O processo de formulao e implementao de polticas pblicas, desse

A coordenao permite, tambm, reduzir incertezas na interao entre os en-

modo, no seguiria uma lgica racional absoluta top-down, mas seguiria uma

volvidos, ajudando a integrar os aportes especializados (VELARDE, 2004) e,

racionalidade limitada, por vezes contraditria, decorrente do jogo entre v-

ainda, alcanar os seguintes objetivos: i) evitar ou minimizar a duplicao ou

rios atores. Em outros termos, as decises e o comportamento dos atores s

sobreposio de polticas pblicas; ii) reduzir as inconsistncias das polticas;

pode ser compreendida e explicada pelas limitaes impostas pela prpria

iii) assegurar prioridades de polticas e apontar a coeso e coerncia entre

caracterstica das relaes entre os atores.

elas; iv) atenuar o conflito poltico burocrtico e; v) promover uma perspectiva

A estratgia dos atores, como frisa Massardier (2003), negociada e definida


de forma contingencial, de acordo com a configurao conjuntural de interes-

holstica que supere a viso setorial e estreita das polticas (PETERS, 2002).
Para o alcance efetivo dos objetivos citados, Repetto (2005) aponta que a

ses e recursos, de modo a ampliar a margem de manobra e aproveitar janelas

coordenao deve favorecer a criao de sinergias de distintos tipos: i) cog-

de oportunidade. Por esse motivo, no h uma separao lgica entre poltica

nitivas que promovam o intercmbio de informaes e conhecimento entre

e administrao pblica. O Estado resultado de acordos mtuos entre atores

as partes; ii) de processos e atividades necessrias para implementar aes

polticos e a burocracia que instauram um sistema de regulao cruzada, cuja

estratgicas entre diferentes atores de setores participantes; iii) de recursos

eficcia tanto maior quanto maior for a capacidade de negociao entre as

para estabelecer articulaes e complementaridade entre os participantes

partes. O atingimento do consenso se faz de forma incremental, pela experi-

em nvel do oramento e das competncias em jogo; iv) de autoridade j

mentao das estratgias e ajustes graduais (LINDBLOM, 1979).

que a coordenao exige deciso e fora poltica para criar convergncias e

Diante dessa realidade, preconiza-se uma nova maneira de conceber a ges-

articulaes.

to e as polticas pblicas. Cunill Grau (2005) enumera duas premissas que

Associado a criao das sinergias est o alcance da coordenao que se es-

se enquadram nessa tica no debate sobre intersetorialidade: i) a integrao

tabelece. A coordenao, segundo Repetto (2005), pode ser feita sob alguma

entre setores que possibilita a busca de solues integrais; ii) a integrao

das seguintes quatro alternativas (ou com a combinao delas): i) fluxo de

entre setores que permite que as diferenas entre eles possam ser usadas

informao; ii) instrumentos e mecanismo de gesto administrativa; iii) ora-

produtivamente para resolver problemas sociais;

mento; iv) autoridade para tomar decises fundamentais.

Nesse sentido, torna-se importante um debate conceitual sobre coordenao

No espao de ao pblica, Cunill Grau (2005) ressalta a importncia de con-

e, particularmente, sua importncia para compreender as complexidades e

tar com um nodo articulador capaz de fomentar a articulao e promover a

desafios de uma gesto pblica integral.

coordenao. Peters (2002) enumera diferentes arranjos capazes de fazer

Coordenar constitui um processo tcnico e poltico. Os melhores instrumentos burocrticos administrativos tero poucos resultados se faltar uma po-

esse papel em contextos diversos, entre eles os grupos de trabalho, as foras-tarefas, os comits interdepartamentais, agncias, entre outros.

ltica estratgica direcionada. O sentido de coordenao pr-integralidade

Coordenao que, segundo Peters (2002) pode variar em funo do alcance

recupera a noo de sinergia e compartilhamento.

obtido e possui gradientes: desde um nvel de coordenao positiva em

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107

que h o reconhecimento dos atores e a disposio para cooperar , passan-

de uma infraestrutura logstica precria at s dificuldades que os agriculto-

do pela integrao das polticas que implica articular ideias, procedimen-

res familiares enfrentam na entrega dos produtos acordados (SOUZA; CHMIE-

tos e estruturas dos envolvidos at o que o autor denominou de estratgia

LEWSKA, 2011).

de governo que envolve o tipo de coordenao mais completa e se vincula


a processos conjuntos de elaborao das polticas, num marco de plataforma
compartilhadas acerca de questes de carter macro, tais como o desenvolvimento econmico e social do pas.

Efeitos e defeitos na articulao das polticas


A trajetria de ambas as polticas demonstram que h significativos avanos
na integrao entre elas. A analogia ao copo de gua pela metade, que alguns
preferem dizer meio cheio, e outros, meio vazio, explica bem o olhar.
Ainda que haja ampla definio de competncias, ritos e procedimentos necessrios para o bom andamento de cada um dos programas, no h recomendaes de como promover o dilogo entre as duas polticas. As escolas
consomem parcelas de alimentos produzidos pelos agricultores familiares,
mas ambos no se reconhecem como integrantes de um mesmo arranjo.

Na coordenao das polticas, o desafio maior para o PAA aproximar as organizaes e cooperativas de produtores rurais dos consumidores pblicos e
privados e dialogar com essa nova modalidade. Para o PNAE, criar uma nova
cultura entre os compradores oficiais, que precisam adequar seus cardpios
conforme a safra e os alimentos da regio, respeitando a cultura local.
Destaque-se, porm, no estar ainda suficientemente definida a questo da
interao das compras governamentais do PNAE e do PAA. Um importante
exerccio da intersetorialidade propugnada pelo enfoque da segurana alimentar e nutricional que fundamenta ambos os programas seria a integrao
da gesto das compras de alimentos por eles realizadas (MALUF, 2009).
A abordagem de Massardier (2003) sobre as redes de polticas pblicas destaca a colaborao como elemento que aproxima atores com objetivos comuns, embora seus interesses no sejam necessariamente os mesmos, para
defender a incluso de temas na agenda poltica, propor solues ou criar
sistemas de apoio formulao e implementao de polticas pblicas.

O PNAE pode ser includo entre os chamados programas basilares do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, criado pela Lei n 11.346,
de 15 de setembro de 2006. Esse qualificativo se deve ao fato de ser esse um
programa em rea-chave e que, ademais, extrapola seus objetivos primeiros
e estruturas especficas, sendo capaz de atuar como nucleador de aes integradas que expressam a desejada intersetorialidade da segurana alimentar
e nutricional (MALUF, 2009).
O PAA ainda apresenta limites e desafios, sendo os principais a falta de divulgao e o desconhecimento de seus objetivos e forma de funcionamento pelos
beneficirios; o atraso na liberao dos recursos; dificuldades com o transporte;
a falta de assistncia tcnica e problemas na obteno da DAP. Os gestores pblicos apontam falta de profissionalizao e baixo volume de oferta de produ-

Limitaes e desafios
Embora a sinergia e a coordenao faam parte da chamada boa governana, ainda h um conjunto de dificuldades para seu avano. As razoes que
dificultam o avano da coordenao das polticas pblicas segundo Repetto
(2005) so as esboadas a seguir.
Uma questo que afeta maiores progressos est associada dificuldade de
manter, ao mesmo tempo, objetivos aglutinantes da vontade e disposio dos
organismos que tm em seu dia a dia responsabilidades setoriais amplas e
complexas.

tos e alegam que os pequenos produtores no conseguem entregar os produ-

Outro elemento crtico est vinculado tendncia em depositar tarefas de

tos na quantidade necessria, ou no apresentam as especificaes sanitrias e

coordenao em ministrios jovens e/ou fortemente tcnicos, situaes nas

os selos de inspeo necessrios para a comercializao (TURPIN, 2009).

quais existe respaldo poltico, porm no esto construdas capacidades tc-

O Programa carece, tambm, de avanar em termos de marco legal e de sua

nicas, ou vice versa.

institucionalidade, de modo a conferir-lhe todos os atributos de uma poltica

Os espaos e mbitos destinados a gerar coordenao requerem suportes

pblica, entre outros, no que concerne s aes dos vrios setores envolvidos

tcnicos altamente sofisticados, razo pela qual a intersetorialidade, que

e regularidade da liberao do montante de recursos.

prpria dos desafios de integralidade, implica transitar de um saber especia-

Quanto ao PNAE, at agora, cerca de 60% dos municpios vm comprando


produtos alimentcios provenientes da agricultura familiar. Barreiras vo des-

lizado at um saber que, sem perder a experincia do setor x ou do y, deve


adicionar conhecimentos de gesto mais transversais, e no prprios de uma
disciplina ou setor em particular.

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Uma dificuldade vinculada anterior so os problemas que se observam em


termos de construo ou consolidao de ferramentas tcnicas para gerir
uma coordenao pr-integralidade.
Por ltimo, pode se destacar um desafio fundamental, que est relacionado
com a dificuldade de manter uma das maiores prioridades polticas: a busca
de sistemas integrais de poltica social. Isso daria uma razo de ser aos espaos de coordenao.

Consideraes finais
Cabe lembrar que no existem caminhos e caminhando que se faz o caminho, e as trajetrias das polticas refletem esse entendimento.
As iniciativas garantem, por um lado, mercado para os agricultores familiares;
por outro, atendem o direito/necessidade de alimentao de crianas e jovens do pas. Mesmo apontando que h ainda espaos de reavaliaes e melhorias, o PNAE e o PAA mostram que so possveis a integrao de polticas
pblicas e a gerao de sinergias entre elas, promovendo desenvolvimento
com equidade e beneficiando segmentos da sociedade, sem a necessidade
de aes puramente assistencialistas.
A necessidade de organizar e direcionar a demanda governamental inclusive a nova modalidade do PAA como forma e estratgia de apoio agricultura familiar atende em grande parte as questes apontadas. Alm do mercado
institucional, observa-se tambm o fortalecimento dos circuitos curtos de
produo, conectando o produtor, que se apropria de forma mais plena do
valor agregado no processo produtivo, com o consumidor final (comunidade
escolar), a quem se garante alimentao de melhor qualidade com conhecimento de origem e procedncia.
O reconhecimento das interfaces entre o PAA e o PNAE pode significar mais
do que apenas um caso de sucesso e oferecer lies sobre uma nova tica de
gesto em polticas pblicas, ao reconhecer que a coordenao e as sinergias
so efeitos da ao pblica, que dependem dos atores e de seus interesses
e, portanto, o Estado no possui monoplio sobre essa positiva coordenao,
mas pode aprender muito com o processo e incorporar os aprendizados em
novas reas e velhos problemas.

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As mulheres rurais e a
diversidade de produtos
no Programa de
Aquisio de Alimentos
Emma Siliprandi1
Rosngela Cintro2

As hortas domsticas e os
quintais so espaos das mulheres por excelncia, e o PAA
parece estar abrindo inmeras
possibilidades de comercializao dessa produo.

1
Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao da Universidade Estadual de Campinas
(Nepa/Unicamp).
2
Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais sobre Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ).

Comunidades
Relato
Quilombolas
da Experincia
, Racismo
do TA
rabalho
mbiental
deeCCampo
onflitos
nos T
Territoriais
erritrios
Quilombolas Titulados: Estratgias Utilizadas e Aprendizado.
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115
115

O segundo aspecto a ser destacado, que permeia os exemplos de participao das mulheres, so os limites e desafios para que o PAA contribua de
maneira efetiva para a construo de uma maior autonomia econmica das
mulheres rurais e para a superao das fortes desigualdades de gnero ainda
existentes. O anonimato das mulheres no PAA, evidenciado no fato de que
constam nos contratos apenas o nome dos seus maridos, e no seus prprios
nomes, contribui para que elas no sejam reconhecidas como responsveis
pelas atividades produtivas e est relacionado com a histrica desvalorizao
e invisibilidade do trabalho das mulheres na agricultura familiar. Os exemplos
apontam que ter o contrato em seu nome faz diferena para as mulheres rurais serem mais valorizadas e se apropriarem efetivamente da renda monetria oriunda do PAA. E apontam que a visibilizao da presena das mulheres
no PAA depende de um conjunto articulado de aes (por parte tanto dos
movimentos de mulheres quanto dos diferentes atores envolvidos no Programa) e de uma ateno constante no desenho e na aplicao tanto do prprio
Programa como de um conjunto de outras polticas pblicas acessadas pela
agricultura familiar.
Este captulo est estruturado em tres partes: na primeira, trazemos exemplos

Introduo

retirados de casos estudados na pesquisa, que ilustram segmentos produtivos em que as mulheres tem tido uma participacao marcante, como os pro-

Entre 2009 e 2010, realizamos uma pesquisa de mbito nacional sobre a par-

dutos de hortas e quintais, a agricultura urbana e peri-urbana, os produtos

ticipao das mulheres no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Neste

regionais extrativos, de pesca e mariscagem, e os produtos processados em

artigo, revisitaremos o material qualitativo da pesquisa, destacando e ilus-

geral (e polpas de frutas, em particular). Na segunda parte, apontamos alguns

trando, a partir de exemplos, dois aspectos principais.

desafios que as mulheres enfrentam para conseguir inserir seus produtos no

O primeiro o importante papel das mulheres para a diversidade de produtos includos no PAA, com destaque para a modalidade Compra Direta com
Doao Simultnea. Apontaremos exemplos de como o desenho inovador do
Programa pode contribuir para valorizar o trabalho das mulheres na agricultura familiar e fortalecer a sua autonomia econmica, ao mesmo tempo em
que valoriza a produo e o consumo de produtos alimentares inseridos nas
culturas regionais e integrados a sistemas de produo diversificados. Esses
3
A pesquisa foi operacionalizada pela Conab,
por meio de um convnio com o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), por
solicitao do Programa de Organizao Produtiva
de Mulheres Rurais (POPMR). Resultou em seis
relatrios (SILIPRANDI; CINTRO, dez./2009, mai./2010,
jul./2010, ago./2010, out./2010 e nov./2010) e um
resumo executivo (SILIPRANDI; CINTRO, s/d).
4
Nossas concluses apontam no mesmo sentido
de inmeras outras pesquisas sobre o PAA, citadas
nos relatrios e nos artigos que apresentam os
principais resultados da pesquisa (SILIPRANDI; CINTO,
2011a; 2011b).

Programa, tais como a existencia ou nao de apoios externos, a questao de


conseguir que os contratos saiam no seu nome, e os fatores que influenciam
para que essa questao se resolva. Por ltimo, nas consideracoes finais, alertamos para a necessidade de que as polticas pblicas sejam permanentemente
monitoradas com relacao ao genero, para que os direitos das mulheres se
efetivem na prtica e que nao fiquem apenas como adornos nos programas
anunciados.

fenmenos esto inter-relacionados e se refletem tanto nas famlias produ-

A pesquisa sobre a participao das mulheres no PAA teve uma etapa quanti-

toras (que fornecem ao Programa), quanto na populao beneficiria (que

tativa, que buscou dimensionar o percentual de mulheres que estavam parti-

recebe as doaes). O Programa pode tambm reforar a criao de novas

cipando do PAA, em suas diferentes modalidades, a partir da presena formal

possibilidades de mercados para esses produtos, somando-se a outras inicia-

de seus nomes nos contratos. E teve uma etapa qualitativa, com a realizao

tivas que favorecem a autonomia do campesinato e promovem modelos mais

de estudos de caso tendo em vista compreender o significado dessa parti-

sustentveis e diversificados de agricultura. Dessa forma, permite fortalecer

cipao. A pesquisa abrangeu todas as modalidades do PAA: Doao Simul-

a segurana e a soberania alimentar, com potencial para cumprir de fato o

tnea, Formao de Estoque e Compra Direta (executadas pela Companhia

papel de poltica estruturante que lhe atribudo .

Nacional de Abastecimento - Conab e Compra Direta Local Municipal, Compra

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Direta Local Estadual, PAA Leite (executadas pelo Ministrio do Desenvolvi-

que envolvem o maior nmero absoluto de mulheres no PAA.5 Percebeu-se

mento Social e Combate Fome [MDS], em convnio com governos estaduais

que um dos fatores que contribui para a maior participao das mulheres

e prefeituras). A anlise quantitativa foi feita nun contexto em que os dados

nessas modalidades o fato de criarem possibilidades de mercado para uma

do Programa ainda no incluam informaes sobre o sexo dos fornecedores,

ampla gama de produtos alimentares, a um preo justo, permitindo iniciar

o que demandou um trabalho de cruzamento com outros bancos de dados

com entregas em menores quantidades e parceladas. Essas caractersticas

para identificao da presena do nmero no Cadastro de Pessoas Fsicas

permitiram a incluso de um conjunto de produtos tradicionalmente vincula-

(CPF) de mulheres, permitindo dimensionar pela primeira vez a participao

dos esfera feminina, ao autoconsumo, subsistncia e ao quintal, cul-

formal das mulheres no PAA. A partir de 2009, os bancos de dados da Conab e

tivados em reas prximas a casa ou em reas no aproveitadas para cultivos

do MDS passaram a incluir ess informao, facilitando o monitoramento pos-

comerciais. Alguns deles j eram vendidos pelas mulheres, mas numa escala

terior.

menor e com mais dificuldades, como as aves e ovos, as hortalias (bastante

Na parte qualitativa, foram visitados municpios selecionados de quatro estados Bahia, Maranho, Minas Gerais e Rio Grande do Sul , com foco em
diferentes modalidades. Foram adicionalmente entrevistados grupos de mulheres em dois eventos nacionais organizados pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) em 2009. Nos estados visitados, foram feitas exposies e discusses sobre os dados quantitativos com gestores do Programa,
tcnicos e lideranas estaduais de mulheres rurais. E foram visitados e entrevistados um conjunto de atores envolvidos localmente com o PAA, como
agricultores familiares (mulheres e homens) que forneciam ao Programa, li-

includas no PAA e em vrios casos estimuladas por ele), os produtos do extrativismo (frutas, castanhas, pescados, frutos do mar). Outros eram trocados
com vizinhos, doados, e uma parte simplesmente se perdia. H ainda casos
em que o PAA cria (ou recria) formas de escoamento para produtos que estavam margem dos mercados hegemnicos, que estavam sendo deixados
de ser produzidos por muitas famlias. Essas modalidades permitem incluir
ainda produtos processados no mbito domstico (doces, conservas, queijos,
embutidos, panificados) e valorizam aqueles produzidos de forma ecolgica,
que recebem um adicional no preo de 30%.6

deranas de movimentos e organizaes rurais, agentes pblicos, tcnicos de

No entanto, verificou-se que a presena formal das mulheres como titulares

organizaes no governamentais. Buscamos entender o que estava por trs

dos contratos era muito menor do que sua presena real como trabalhadoras

dos dados quantitativos. Por que o percentual de mulheres nos contratos era

envolvidas na produo e entrega de produtos para o PAA. Essa invisibilida-

baixo? Os nmeros refletiam a participao real das mulheres no Programa?

de ou anonimato do trabalho dessas mulheres como agentes econmicos e

Se a participao real das mulheres era maior do que constava nos registros,

produtivos na agricultura familiar termina contribuindo para que seu espao

que significado isso tinha para a vida delas?

dentro da unidade de produo e da famlia continue como um espao subor-

O levantamento quantitativo das diferentes modalidades para o ano de 2008


apontou um percentual nacional entre 13% e 29% de nome de mulheres
nos contratos. Em todas as modalidades, havia fortes variaes no percentual de mulheres entre estados, municpios e mesmo entre organizaes dos
mesmos municpios, indicando que mltiplos fatores podem estar influindo
numa maior ou menor participao das mulheres. Percebeu-se alguma relao com o tipo de produtos entregues, mas mesmo produtos tipicamente sob
a responsabilidade das mulheres apareciam vinculados a CPFs de homens.

dinado, no qual seu trabalho considerado como ajuda. As causas para os


contratos no inclurem seu nome so mltiplas, destacando-se os problemas
com a documentao em geral e em especial com a Declarao de Aptido
ao Pronaf (DAP), documento exigido para a comprovao do enquadramento
como agricultoras familiares, a existncia de culturas institucionais discriminatrias por parte dos agentes pblicos e tcnicos de organizaes no
governamentais (prticas e interpretaes comuns de que os homens deveriam ser os titulares dos contratos, por serem os chefes da famlia), o fato de
suas organizaes serem na maior parte informais e apenas o homem ser as-

A modalidade do PAA com maiores percentuais de mulheres foi Compra Dire-

sociado s organizaes formais (em especial, no caso das cooperativas, mas

ta com Doao Simultnea. Com efeito, o PAA Doao Simultnea (executado

tambm nas associaes e sindicatos), a falta de experincias das prprias

pela Conab) e o PAA Compra Direta Local (executado pelo MDS, em convnio

mulheres e de suas organizaes para lidar com a comercializao de seus

com prefeituras e governos estaduais) contavam com 28% de mulheres no

produtos, entre outras. O resultado desse conjunto de fatores era que, muitas

total de fornecedores no ano de 2008. Essas so tambm as modalidades

vezes, apesar de trabalharem intensamente na produo de produtos forne-

5
Em 2008, a modalidade Doao Simultnea
executada pela CONAB envolveu, a nvel nacional, um
total de 63 mil agricultores e agricultoras familiares,
que acessaram.o programa atravs de 1.244
organizaes (associaes e cooperativas). O total de
recursos desta modalidade foi de R$ 182 milhes e os
percentuais de participao das mulheres em termos
de valores so muito semelhantes aos de nmero
de participantes (mdia de R$ 2.882,00 por famlia).
As modalidades de Compra Direta Local (Estadual
e Municipal) executadas pelo MDS tambm so
significativas, envolvendo em 2008 um total de 44.383
agricultores (homens e mulheres), com um percentual
mdio nacional de participao de mulheres em torno
de 27%. Essas trs modalidades juntas representam
cerca de 65% do total de famlias agricultoras que
acessaram o PAA em 2008 (em todas as motalidades
operacionalizadas pela CONAB e MDS) e 44% do
valor.
6
No entanto, muitos produtos isentos de insumos
qumicos fornecidos ao PAA no so vendidos como
orgnicos, seja por desinformao dos envolvidos,
seja por dificuldades de acesso certificao. Esse
o caso de quase todos os produtos extrativistas.

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cidos ao Programa, os recursos obtidos com a venda nem sempre ficavam nas

a um preo justo, por um perodo predeterminado, estimula a produo em

mos das mulheres, diluindo-se em meio renda familiar administrada pelos

maior escala, promove o aprendizado sobre o mercado e pode dar mais se-

maridos. Colocar o contrato diretamente no nome das agricultoras entre

gurana para o reinvestimento em equipamentos. Nos casos em que h uma

outras aes apareceu como importante para o fortalecimento delas.

maior continuidade ao longo dos anos, o PAA pode contribuir tambm para

Percebeu-se ainda que, nas regies em que existiam movimentos organizados de mulheres rurais, mesmo que esses no priorizassem as questes produtivas, a participao formal das mulheres no Programa era maior, mostran-

uma melhor estruturao da produo, do processamento e adequao s


exigncias sanitrias, permitindo s famlias ou aos grupos produtivos acessar outros mercados.

do que um ambiente favorvel discusso dos direitos das mulheres tendia

Ao mesmo tempo, os exemplos apontam que a presena das mulheres que

a levar a seu maior reconhecimento como agentes econmicos. Nos casos

permite que as modalidades Compra Direta e Doao Simultnea incluam em

em que o acesso das mulheres era reconhecido formalmente, eram perce-

torno de trezentos produtos diferentes em nvel nacional, com semelhanas

bidos diversos resultados positivos. Os produtos das mulheres passavam

e recorrncias (que refletem o sistema produtivo da agricultura familiar), mas

a ser mais valorizados financeiramente, e com isso o prprio trabalho delas

tambm com variaes que refletem a cultura e as potencialidades de produ-

passava a ser mais reconhecido dentro das famlias. O recebimento de uma

o de cada regio, reforando os efeitos positivos do PAA enquanto poltica

renda monetria traz implicaes sobre sua autonomia dentro de casa e pro-

estruturante que refora a produo de alimentos e a segurana alimentar

porciona abertura para uma maior participao na vida pblica e o contato

das famlias (produtoras e beneficirias das doaes).

com novos espaos e instituies (bancos, entidades de assistncia tcnica,


entidades beneficirias das doaes, etc.). Com a participao no Programa,

As hortas e os quintais: alguns exemplos em Minas Gerais

criaram-se tambm estmulos para que elas passassem participar de feiras,

As hortas domsticas e os quintais so espaos das mulheres por exceln-

seminrios, etc., abrindo-se novas oportunidades de acesso a informaes e

cia, e o PAA parece estar abrindo inmeras possibilidades de comercializao

trocas de experincias. No menos importante do ponto de vista das agricul-

dessa produo. Em Barbacena, Minas Gerais, existe uma produo comercial

toras, elas valorizavam o fato de o PAA melhorar a alimentao de suas fam-

de frutas e hortalias voltadas para a venda no mercado atacadista (centrais

lias, tanto pelo aumento dos produtos para o autoconsumo quanto pelo aces-

de abastecimento [Ceasas]) que tradicionalmente liderada pelos homens.

so renda monetria; e sentiam-se gratificadas por oferecer uma alimentao

Ali, a insero do PAA por meio de uma liderana atenta ao potencial das

diversificada, tanto dentro de casa quanto para as pessoas e instituies que

mulheres abriu portas para a venda de produtos do quintal que normalmente

recebem os produtos.

se perdiam:

A presena das mulheres e a diversidade


de produtos no Programa de Aquisio de
Alimentos
Nesta seo, apresentaremos alguns casos em que as mulheres conseguiram,
com a ajuda do Programa, superar um conjunto importante de obstculos
para o fortalecimento de sua produo e da comercializao, que se caracteriza por ser pouco especializada e extremamente diversificada. Esses exemplos
ilustram o grande potencial da modalidade Compra Direta com Doao Simultnea de serem apropriadas pelas mulheres rurais, seja individualmente,
seja por meio de grupos produtivos. O fato de proporcionarem um mercado

Porque este grupo vendia apenas para a Ceasa e pensava apenas em caixote. [As
mulheres] passaram a ver que o molho de salsa e cebolinha podia vender: Mas a
Conab compra isso? Elas comearam a ver o que tinham na horta. [...]) Porque tem
coisas que elas no colocavam [ venda]. Espinafre, por exemplo, brota e toma conta. E elas no pensavam que espinafre gera renda. Veio o PAA e o que aconteceu: espinafre compra para a creche, limo compra para a creche. Ento elas comearam a
pegar aqueles produtos que eram s para o consumo domstico e tinha excedente
e comearam a ofertar para a Compra Direta. O limo foi uma coisa que, na cabea
delas, o limo no vendia. A ns comeamos a alertar que era bom para a sade,
para o hospital, a creche, o asilo. Agora, s vezes, tem s cinco caixas de limo e a
gente d preferncia para as entidades onde tm pessoas mais vulnerveis. [...] E
limo era produto que aqui no vendia: ficava l, perdia, agora vende. [...] (Mulher,
liderana popular e integrante do Conselho Municipal de Segurana Alimentar)

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Tudo o que tinha ali na horta, ali no quintal, vai para o PAA. Por exemplo, a ora-

a mais, para eles continuarem. A partir do PAA muita coisa mudou. Porque as pes-

-pro-nbis tem muito na regio e a gente colocou no projeto novo. Eu tenho

soas no acreditavam que era possvel. Antes a agricultura familiar era limitada ao

dito para elas assim: tudo o que vocs consomem, a Conab pode comprar:

comrcio na Ceasa. Depois viram que podem vender ao PAA, ao restaurante popular,

taioba, ora-pro-nbis. (Tcnico da Conab que acompanha a regio)

que podem participar de uma licitao. Agora vem a merenda escolar, que facilita

interessante notar que o mercado que se cria para esses produtos vem
acompanhado de sua revalorizao em termos de sua importncia para a sade. Por outro lado, so produtos adaptados ao clima regional e inseridos nos
hbitos alimentares locais, ou seja, ambientalmente adequados. Nessa regio
de Minas Gerais, o PAA ajudou a articulao regional em torno dos Conselhos
Municipais de Segurana Alimentar e Nutricional. Uma das preocupaes que
aparecem nos Conselhos (e que valoriza ainda mais os produtos dos quintais) o fornecimento de produtos com menos contaminantes qumicos,
ou seja, produzidos sem o uso de agrotxicos (bastante utilizados na produo comercial vendida Ceasa, que fica normalmente sob a responsabilidade
dos homens). Os efeitos dessa valorizao so mltiplos: o recebimento de
recursos financeiros por parte das mulheres, a alimentao saudvel e adaptada cultura local, em contraposio hegemonia da produo baseada em
agroqumicos.

tambm. Est havendo outros mercados de trabalho. [...] Melhora a alimentao,


melhora a autoestima, tem um destino para a mercadoria, tem dinheiro no bolso.
Porque muito ruim voc ter motivo para ficar triste e ficar doente, muito ruim.
Ento voc tem um motivo para estar plantando e produzindo. (Mulher, liderana
estadual do movimento sindical de trabalhadores rurais em Minas Gerais, originria
da regio de Barbacena)

O PAA e os grupos de mulheres da agricultura urbana e


periurbana
Ainda em Barbacena, foi citado o exemplo de um grupo de jovens, filhos e
filhas de agricultores periurbanos, que comeou a produzir morangos orgnicos para fornecer ao PAA. Sua produo ficou conhecida, e o aumento da
demanda fez com que passassem a vender diretamente aos consumidores.
Outros exemplos, na regio metropolitana de Belo Horizonte, indicam um potencial do PAA no fortalecimento de iniciativas periurbanas. Em Trs Marias,

Faz diferena o projeto estar no nome dela [da mulher que produz]. Elas falam as-

um grupo de mulheres comeou com uma horta orgnica numa rea rural

sim: o projeto foi no nome da mulher e isso importante. Porque elas passaram a

muito prxima da cidade. Elas se estruturaram numa cooperativa e fizeram

ir para as reunies, a ficar preocupadas com a data de entrega da Conab, porque

inicialmente um pequeno projeto para o PAA. Com as entregas certas, foram

est no nome delas e elas tm que prestar conta. E passaram tambm a falar em

crescendo e estruturando mais a produo, a prefeitura apoiou a construo

diversificar a produo, que antes era o marido que determinava. A gente comeou

de um galpo para estocagem e instalou perto da horta uma cozinha comu-

a falar o que a escola precisava e as mulheres ficaram mais preocupadas com o

nitria (com espao para higienizar e embalar os alimentos) e um restaurante

cardpio mltiplo. Porque uma produo pequena para o consumo l na casa, todo

popular. Em 2008 o projeto para o PAA envolvia 62 mulheres, e esse mesmo

mundo tem. No vender, as mulheres comearam a ter esta preocupao tambm:

grupo estava ampliando suas possibilidades de mercado, fornecendo alimen-

ento vamos plantar um tanto de inhame tambm, porque vai dar na creche, vai dar

tos tambm para uma fbrica local que oferecia mil refeies por dia a seus

na escola, vai dar no hospital. [...] As mulheres tm mais preocupao em diversificar

empregados. E os produtos da horta eram buscados por consumidores urba-

mais a produo, porque tm o olhar da diversificao da casa e pensam que na

nos (inclusive restaurantes), atrados pelo fato de serem frescos e produzidos

creche deve ser assim tambm. (Mulher, liderana popular e membro do Conselho

sem agrotxicos. So exemplos de como a participao no PAA permitiu a

Municipal de Segurana Alimentar)

ocupao de novos mercados, criando novas oportunidades de renda. Esses

[O PAA teve impacto para as mulheres rurais?] Teve, sim. L [em Barbacena], a
partir do momento que teve o projeto da Conab, as mulheres se sentiram mais for-

grupos passam a no depender apenas dos recursos obtidos com o Programa.

plantar hortalia. [...] Ela planta, mas se no tiver um comrcio certo, ela vai perder

A transio para a agroecologia e a retomada de alimentos


esquecidos: o caso do Rio Grande do Sul

e isso acaba desestimulando as mulheres, elas ficam cada vez mais para baixo. A

Na regio de Pelotas, no sul do Rio Grande do Sul, caracterizada pela con-

elas querem sair pra trabalhar de domstica, que mais fcil e pelo menos elas tm

vivncia do latifndio extensivo com enclaves de agricultura familiar e as-

um dinheiro certinho. Na roa mais fcil para elas, mas se no tiver este estmulo

sentamentos, o PAA veio reforar a renda de famlias que estavam muito

elas acabam abandonando mesmo. [...] A gente sempre fala que o PAA um dinheiro

descapitalizadas. Ali existem canais de comercializao j estruturados para

tes: vou plantar, posso produzir, que eu tenho onde vender. Mulher gosta muito de

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os principais produtos da agricultura familiar (feijo, batata, milho, pssego,

A valorizao dos produtos regionais - o caso do Maranho

fumo, leite), por meio das cooperativas ou de contratos de integrao com

No Maranho, estado com maior participao formal das mulheres no PAA, o

agroindstrias (casos tpicos do fumo e do pssego, o primeiro em expanso

Programa teve um impacto tanto no fortalecimento das hortas e dos quintais

e o segundo em decadncia). Pela diviso sexual do trabalho tradicional na

(que incluem vrios produtos regionais), quanto no fortalecimento do extrati-

regio, esses produtos ficam sob a responsabilidade masculina, mesmo que

vismo, ambas, atividades que envolvem de maneira importante as mulheres e

as mulheres tambm se encarreguem de muitas de suas tarefas produtivas. O

que em alguns casos se complementam.

que fica sob a responsabilidade das mulheres so os produtos da horta e dos


arredores da casa, alm das pequenas criaes e dos produtos transformados.
Estudos e relatos apontam que muitas famlias agricultoras j no estavam
mais mantendo a horta, vivenciando-se uma diminuio da produo para o
autoconsumo e um aumento da dependncia da renda monetria (obtida com
a venda dos produtos comerciais ou com o trabalhado assalariado), mesmo
para a compra de alimentos do dia a dia.7 No entanto, com o PAA, voltou-se

PAA pode contribuir, ao mesmo tempo, para um aumento da renda das mulheres, para a ocupao de mo de obra familiar e para a melhoria na alimentao nas instituies que recebem os recursos (na maioria, escolas, mas
tambm alguns hospitais). Tambm nesse caso se evidencia a diversidade de
produtos includos e sua relao com a cultura alimentar local:

a criar mercados para produtos que j no se encontravam mais para vender,

Elas trabalham muito com hortalias, com cheiro-verde (coentro com cebolinha).

como vrios tipos de abbora, batatas-doces, cars, inhames. Nesse proces-

Aqui no Maranho tem uma folha, que a vinagreira, que eles fazem o famoso cux.

so, as mulheres voltaram a aumentar suas hortas e a inserir produtos que

[...] Ento a maioria das pessoas que trabalham com horticultura tem a vinagreira,

j estavam perdidos na alimentao das famlias, contribuindo para uma

aqui no Maranho. Parece at uma erva daninha, que todo lugar tem vinagreira.

alimentao mais diversa e natural e menos dependente dos produtos indus-

Eles usam no dia a dia. A vinagreira usada para fazer o arroz de cux, ou somente o

trializados.

cux puro, com o camaro. [...] A gente trabalha com uma grande variedade de pro-

H relatos, ainda, de que o PAA e outras iniciativas, tais como as feiras ecolgicas e experincias de venda de produtos sem agrotxicos para a alimentao
escolar incentivadas pelo governo estadual, reforaram-se mutuamente e tm
ajudado muitas famlias a deixar a produo do fumo, uma cultura que vem
ganhando terreno na regio nos ltimos dez anos e que tem como principal
atrativo a segurana da compra da colheita por parte das fumageiras. Porm,
tem como desvantagens o fato de ser uma cultura extenuante fisicamente,
que exige trabalho intenso de todos os membros da famlia durante praticamente todo o ano, apoia-se no uso intensivo de insumos qumicos (fertilizantes e agrotxicos) e provoca inmeros problemas de sade nos trabalhadores

dutos. [...] Aqui ns temos uma planta nativa que chamada jongome. Ento aquilo
ali nativo, ningum planta. Mas mesmo assim ns [a Conab] compramos. Porque
o agricultor tem que ir l, colher e colocar no Programa. Ento a gente costuma
dizer que ns compramos do jongome carne de boi. Tudo que tiver, que o produtor
produzir, ns compramos no Programa. [...] [Estes produtos entravam na merenda
antes?] Eu acredito que no. Porque o que a gente ouve nas viagens, principalmente
do diretor de colgio, que os alunos toparam, e muito, a merenda. Que no nem
merenda: uma refeio, mesmo. Est entrando o arroz, fazem o arroz de cux, tem
o jongome, carne de bode, galinha e ovos caipiras, polpa de fruta, fruta in natura
tem bastante. [...] (Tcnico da Conab Maranho)

(inclusive a doena do fumo verde, provocada pelo contato com a nicotina

De fato, os dados quantitativos a partir dos projetos aprovados na modalida-

das folhas). Alm disso, um cultivo em que os produtores ficam totalmente

de Compra Direta com Doao Simultnea da Conab no Maranho indicam

merc das empresas que fornecem os insumos e a assistncia tcnica e

em 2008 o fornecimento de mais de 130 diferentes tipos de produtos, muitos

estabelecem de forma unilateral o preo e a classificao das folhas, fazendo

deles sob a responsabilidade das mulheres.8

com que, frequentemente, as famlias fiquem endividadas. Foi mencionado


em vrias entrevistas que as mulheres rurais, por sua maior preocupao com
a sade da famlia, so as principais incentivadoras e impulsionadoras de processos de transio para a agroecologia. Em algumas comunidades onde o
fumo amplamente predominante, famlias que conseguem fazer essa transio para a agroecologia e diversificam a produo passam a vender produtos
7
Ver a esse respeito o trabalho de Becker et al.
(2009).

O fortalecimento das hortas e dos produtos do quintal proporcionado pelo

ecolgicos tambm para os vizinhos, melhorando no apenas a alimentao


da prpria famlia, mas das famlias vizinhas.

A existncia de uma complementaridade entre o trabalho das mulheres no


extrativismo e o trabalho nas hortas e quintais apareceu tanto das mulheres
quebradeiras de coco de babau (no interior do estado), quanto das marisqueiras da ilha de So Lus (litoral). A grande flexibilidade do PAA em termos
de recebimento de produtos e de opes de entrega permite reforar e valorizar essa complementaridade, criando novas alternativas de renda monetria
para as mulheres.

8 Os produtos abrangem tubrculos, castanhas,


verduras, carnes (de frango, bovina, suna, caprina),
peixes e mariscos (quatorze tipos diferentes), ovos,
mandioca e derivados (farinha de puba, massa de
macaxeira, farinha de mandioca, tapioca), gros (arroz,
feijo, milho), mel, hortalias (32 tipos diferentes),
frutas in natura e processadas como polpas e doces
(28 frutas diferentes extrativas e dos quintais).

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O caso das quebradeiras de coco de babau ilustrado pelo depoimento de

com o objetivo fortalecer a cidadania das mulheres, a busca de direitos e

uma tcnica da Conab:

mais participao social, bem como apoiar mulheres que estavam sendo ex-

Elas no param: quando no esto quebrando coco, esto dentro da horta. uma
correria. [...] Um dia ns [da Conab] fomos a campo [...] e chegou um caminho
cheio de mulheres. Elas estavam preocupadas porque estavam dizendo que iam denunciar que elas estavam no programa de subveno do babau (quebrando coco)
e estavam tambm no PAA. A elas argumentaram que trabalham nas duas atividades [...], que no podiam deixar nenhuma das duas, porque uma ajudava a outra. [...]
Elas dizem que antigamente no tinham o que fazer [como fonte monetria, alm
do coco] a no ser trabalhar na rua [nas cidades]. Agora at precisam botar um
auxiliar para ajudar. Porque elas tm a horta. [Elas j vendiam as coisas que elas
vendem hoje para o PAA?] Algumas vendiam na feira, de porta em porta, para vizinho. Mas no tinham certeza de que elas iam vender todos aqueles produtos. E com
o PAA elas tm certeza de que elas esto plantando aquele produto ali e tm para
quem entregar. Ento elas tm interesse em crescer a horta: eu trouxe meu filho,
que estava l na rua, para me ajudar, para crescer a horta. J no est desempregado. Ento j no vai de porta em porta, no tem medo que vai estragar. (Tcnica
da Conab Maranho)

participar tambm do sindicato de trabalhadores rurais. Um dos elementos


aglutinadores das mulheres nessas associaes tm sido os empreendimentos produtivos e a busca de alternativas para a comercializao do babau e
outros produtos das quebradeiras. Em 2000, a Unio de Clubes de Mes de
Itapecuru conseguiu recursos por meio de um projeto para a compra de uma
mquina de extrao de leo de babau, e as mulheres receberam cursos de
capacitao para aprender a fabricar de sabonete a partir do leo, buscando
agregar valor e sair das mos dos comerciantes e fazendeiros, que at ento
constituam os nicos compradores. Com os recursos obtidos das atividades
das associadas, compraram um terreno na sede do municpio, onde hoje a
sede da Unio e da Associao de Quebradeiras. Posteriormente, com recursos do MDA, instalaram ali um conjunto de atividades, que inclui a mquina
para extrair leo, a fbrica de sabonetes, uma horta, instalaes para criao
de frangos, porcos e peixes. Conseguiram com o Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) cursos para aprimoramento de produtos para a alimentao. Em 2005, fizeram o primeiro projeto para o PAA,

A insero dos produtos dos quintais parece estar sendo importante para

aps saberem do Programa em uma reunio do Territrio da Cidadania. Na

criar alternativas de renda monetria para essas mulheres, que tm forte de-

primeira proposta, vinte mulheres entregaram mesocarpo de babau para a

pendncia do babau e recebem por eles preos aviltantes. A compra das

merenda escolar, cada uma recebendo R$ 100,00. Era um projeto pequeno,

amndoas centralizada por poucas indstrias, que pagavam s mulheres,

para ganhar experincia. Ano a ano foram ampliando o nmero de produtos e

em 2010, entre R$ 0,60 e R$ 0,90 por kg, bastante abaixo do preo mnimo

de mulheres envolvidas, incentivando as associaes nas comunidades rurais

de referncia, estabelecido pela Conab em R$ 1,46. A partir de 2009, a Conab

a fazerem seus prprios projetos.

comeou a atuar com o Programa de Subveno da Amndoa do Babau (que


no faz parte do PAA), utilizando recursos da Poltica de Garantia de Preos
Mnimos do Governo Federal e pagando s quebradeiras a diferena entre o
preo pago pelas empresas compradoras e o preo mnimo de referncia.9
Apesar da grande importncia dessa iniciativa para as quebradeiras de coco,
que pela primeira vez estavam recebendo um preo mnimo por seu produto,
no se percebia nessa poltica o mesmo papel estruturante que tinha o PAA,
pois no se refletia nos preos gerais do mercado nem permitia s mulheres
investir no processamento das amndoas ou criar outras opes de mercado. O azeite de babau bastante apreciado e utilizado pela populao para
cozinhar, mas sua insero no PAA Doao Simultnea ainda era tmida: em
2008, doze organizaes forneceram esses produtos.
9
Em 2009 e 2010, a subveno havia atendido
cerca de oitocentas quebradeiras de coco,
praticamente se equiparando aos valores do PAA
Compra Direta Municipal naquele estado.

pulsas da terra. A partir dessa organizao, as mulheres rurais comearam a

Em 2008, trs anos depois, a Unio dos Clubes de Mes e a Associao das
Quebradeiras do municpio de Itapercuru-Mirim apoiavam o gerenciamento
de onze projetos no PAA Doao Simultnea, cada um apresentado por uma
organizao diferente, num valor total de R$ 1,1 milho (em mdia, R$ 100
mil por projeto), envolvendo 316 pessoas, dos quais 74% em nome de mulheres e entregando em torno de cinquenta produtos diferentes.10 A Associao cadastrada na Conab para o recebimento da Subveno da Amndoa
do Babau. Uma parte significativa da produo realizada na sede (hortalias,
frangos, porcos, peixes) era entregue ao PAA Doao Simultnea, para ser utilizada na merenda escolar e tambm em hospitais e outros projetos. Outra
parte era absorvida por pequenos comerciantes locais, que revendem em feiras. Ao mesmo tempo, as mulheres que trabalham no projeto levavam produ-

No municpio de Itapecuru-Mirim, visitamos uma organizao de quebradei-

tos para casa, de forma que, alm da renda obtida, diversificam a alimentao

ras de coco que rene 35 clubes de mes e foi pioneira no acesso ao PAA

das famlias. A horta j existia antes do PAA, mas teve sua rea aumentada

Doao Simultnea da Conab. No Maranho, os clubes de mes surgiram

com a perspectiva de venda garantida dos produtos. Parte dos recursos ob-

10 Cinco projetos entregavam apenas um produto


(abbora, tapioca, bolinho de mesocarpo ou banana)
e os demais entregavam entre quinze e cinquenta
produtos diferentes. Entre os produtos, constavam
hortalias, ovos, frutas e polpas de frutas (extrativas
e dos quintais), carnes (gado, frango, peixe, porco),
entre outros. Um projeto inclua azeite de babau.

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tidos com o PAA tem sido utilizada para melhorar as condies de produo

Em So Jos do Ribamar, com o apoio da prefeitura, havia sido fundada uma

no prprio local (aquisio de equipamentos e insumos para uso nas fbricas,

Associao das Marisqueiras, com cerca de cem associados, quase todas mu-

na horta e nas criaes). A produo de frango realizada pela Associao na

lheres, das quais vinte cadastradas para fornecer ao PAA. Uma questo que

sede do municpio um exemplo de aglutinao de um conjunto de inicia-

nos chamou a ateno que, apesar da quase totalidade das scias serem

tivas para alavancar o fortalecimento econmico. A associao se cadastrou

mulheres, o presidente e o tesoureiro eram homens. Esses dirigentes foram

para receber doao de milho por meio da Conab (adquirido por meio do PAA

indicados pela prefeitura, e as mulheres, por estarem comeando na ativida-

Compra Direta) e com a garantia de recebimento do gro fizeram um acordo

de, no se sentiram vontade para questionar. Provavelmente influi nessa

com a prefeitura, para a cesso de pintos. Para a rao, elas utilizam tambm

situao uma dificuldade das mulheres em lidar com a formalizao, por te-

a torta do babau (subproduto da extrao do leo). O frango produzido era

rem menos experincia em participar na vida pblica.11 Em Pao do Lumiar, as

entregue, junto com algumas hortalias, para o PAA Compra Direta Local, ope-

marisqueiras montaram um grupo de educao comunitria, e a prefeitura

racionalizado pela prefeitura.

estava construindo uma fbrica e oferecendo capacitaes. Nos dois municpios, as fbricas (em construo no momento da pesquisa) permitiriam aten-

O PAA e os produtos da pesca e mariscagem


Nos dois municpios visitados pela pesquisa na ilha de So Lus do Maranho
(Pao do Lumiar e So Jos do Ribamar), a existncia do PAA Compra Direta
Local (operacionalizado pelas prefeituras) contribuiu para uma melhoria nas
condies de processamento dos mariscos e para um processo incipiente de
organizao das mulheres. A pesca e a mariscagem so atividades importantes na ilha, que apresenta um conjunto de rios, esturios e manguezais que
servem de habitat para vrias espcies de pescado, moluscos e crustceos,
que representam uma alternativa de subsistncia para inmeras comunidades pesqueiras tradicionais, pelo consumo ou pela comercializao. O extrativismo de moluscos e crustceos geralmente feito por mulheres chamadas
de marisqueiras, que trabalham em grupos. Embora elas j faam parte das

der alm da demanda do PAA.


Nesses dois municpios, o PAA representou uma melhoria significativa na qualidade da alimentao escolar e sua aproximao aos hbitos de consumo locais.
At a implantao do PAA, a alimentao escolar se baseava em produtos industrializados. Houve mudanas importantes nos cardpios, com a substituio da
sardinha em lata por peixe fresco, mariscos e camaro, muitas vezes fornecidos
por pais e mes dos prprios alunos. Alm desses produtos, foram introduzidos
tambm verduras, arroz e frutas frescas. As prprias prefeituras esto estimulando o plantio de alguns produtos para que haja uma oferta mais diversificada e
regular. Uma das agricultoras visitadas, cujos filhos estudam no municpio, observou que as crianas ficam animadas e comentam em casa o que comeram:

colnias de pescadores e participem das reunies, seu processo de organi-

Antes era uma merenda mais simples, aquela merenda de antigamente, que vinha para

zao independente tem se mostrado importante tanto para a melhoria das

os colgios. Hoje no, tem fartura: tem carne, peixe, camaro, frango. Tem banana, me-

suas condies de trabalho e comercializao como para a discusso mais

lancia, gua de coco. Tem de tudo, farinha, tudo o que tiver por aqui. As crianas gostam

geral de problemas enfrentados por elas.

muito porque fresco, natural. O milho verde, por exemplo, quebrado no mesmo dia.

Em Pao do Lumiar, um grupo de mulheres marisqueiras fez um contrato de


entrega ao PAA que inclua produtos da horta e do quintal (maxixe, quiabo,
vinagreira, jongome, pimentinha, macaxeira, coco dgua), alm de mariscos
(sururu, camaro) e peixes. Ali as mulheres se ocupam da mariscagem, e os
maridos, da pesca, embora haja mulheres que pesquem junto com os maridos. As mulheres so sempre as responsveis pela limpeza dos peixes e mariscos. A pesca no acontece todo dia, porque nem sempre h o marisco, cuja

(Agricultora So Jos do Ribamar Maranho)

Outra mudana que vem sendo reforada pelo PAA nos dois municpios o
interesse, por parte dos tcnicos da prefeitura e de alguns agricultores, em
fazer uma transio para a produo orgnica ou agroecolgica, que, alm da
melhoria no valor recebido pelos produtores, tem como estmulo adicional o
fato do fornecimento ser dirigido s crianas. Antes, a maioria dos agricultores e agricultoras que forneciam utilizavam produtos qumicos:

ocorrncia depende da mar. Assim, quando no trabalham com o marisco,

[...] para a Compra Local, no qualquer produto que a gente bota. Porque para

vo para a horta, e vice-versa. No caso desse grupo, antes do PAA, a maioria

a escola, a gente no pode colocar produto de m qualidade, eles esto pagando,

dos produtos j era vendida a atravessadores, por ser um municpio muito

um preo bom, um preo justo. Ento a gente seleciona o produto de qualidade.

prximo a So Lus. Mas o PAA permitiu um aumento na renda, por pagar um

[...] Voc no pode dar qualquer coisa para as crianas. (Agricultor So Jos do

preo melhor. E incluiu frutas do quintal que antes no tinham mercado.

Ribamar Maranho)

11 Ao mesmo tempo, a organizao das quebradeiras


de coco no Maranho aponta como a existncia de
um movimento forte de mulheres pode mudar essa
situao.

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Alm do Maranho, exemplos da incluso no PAA de grupos de mulheres pro-

As mulheres e os produtos processados

cessando pescados ou mariscos apareceram tambm em outros estados. No

Embora no apaream formalmente, em todos os locais visitados chamou-nos

Territrio Zona Sul do Rio Grande do Sul, nos municpios ao redor do complexo

a ateno a incluso, no PAA, de uma ampla gama de alimentos processados

lagunar da Lagoa dos Patos, a pesca artesanal apareceu como uma importante

pelas mulheres, que usavam como matria-prima produtos da unidade fami-

atividade geradora de trabalho e renda. Ali, as cestas entregues populao

liar. Essa venda tinha um duplo resultado: por um lado, permitia a agregao

cadastrada no PAA Doao Simultnea incluram peixes eviscerados e conge-

de valor aos produtos produzidos e era uma oportunidade a mais de gerao

lados, que variavam conforme a safra. Nas duas cooperativas de pesca visi-

de renda para as mulheres rurais (individualmente ou em grupo), e, por outro,

tadas, que entregavam havia trs anos para o PAA, as presidentes eram mu-

melhorava a qualidade da alimentao de quem recebia as doaes. Muitos

lheres, assim como a maioria dos trabalhadores que faziam o processamento.

desses processados refletem a cultura alimentar e as potencialidades de pro-

Neste caso, apesar do preo ser menor que o obtido nas vendas diretas ao

duo de cada regio, como geleias, conservas, panificados (cucas, massas,

consumidor, as vendas ao PAA eram valorizadas por ser mais frequentes e

pes e biscoitos feitos com trigo no Sul); diversos doces (de frutas e de leite),

mais garantidas. Naquela regio, embora a pesca seja tida como uma ocupa-

biscoitos de polvilho e de fub, alm dos queijos e dos pes de queijo em

o essencialmente masculina e poucas mulheres estejam nos barcos junto

Minas Gerais;13 os bolos, mingaus e biscoitos feitos com tapioca, massa puba,

com os homens, as mulheres de pescadores ocupam-se de vrias atividades,

massa de macaxeira e mesocarpo de babau no Maranho e em outros esta-

como o conserto de redes e instrumentos de trabalho, o processamento do

dos do Nordeste, que muitas vezes utilizam tambm o coco-da-baa ou outras

pescado aps a chegada dos barcos (evisceramento, limpeza, filetagem) e,

castanhas e amndoas.

em alguns, casos a entrega dos produtos limpos no comrcio local. Hoje em


dia, elas so reconhecidas como pescadoras e tm acesso aos direitos sociais
da decorrentes.12 No entanto, o nmero de mulheres que apareciam formalmente nos contratos do PAA Doao Simultnea desse territrio em 2008 era
inferior a 4% dos 172 fornecedores de peixes.
Entrevistamos ainda um grupo de vinte mulheres vinculadas a uma Associao de Algas e Pescados em Extremoz, no Rio Grande do Norte. Elas so
pescadoras artesanais, algumas so mulheres de pescadores e formaram o
grupo com apoio de um projeto a fundo perdido do Banco Mundial (Programa
de Apoio ao Pequeno Produtor Rural [PAPP]/Fundo Municipal de Apoio Comunitrio [Fumac]), para produzir linguia, hambrger e almndegas, a partir
de peixes de baixo valor comercial. Elas entregavam havia trs anos ao PAA
Doao Simultnea. Ressaltaram as dificuldades para conseguir a documentao e elaborar o projeto, para o qual foi fundamental o apoio de tcnicos da
Conab. Em razo do projeto, reuniram-se com os pescadores e conseguiram
que trs barcos se dispusessem a trazer sardinhas para elas (muitos pescam
lagosta). O projeto do PAA est no nome das mulheres, e a liderana entrevis-

12 Anteriormente as mulheres envolvidas com a


cadeia produtiva do pescado no eram consideradas
profissionais da pesca porque seu trabalho era
exercido dentro das casas, como uma extenso do
trabalho domstico. Atualmente tm acesso a todas
as polticas voltadas para as agricultoras familiares
e para os pescadores (seguro-defeso, licenamaternidade, aposentadoria), podem ter seus nomes
nas notas fiscais, etc.

Quando perguntadas pela participao de mulheres no Programa, as gestoras


do MDS responsveis pelo acompanhamento dos convnios do PAA Compra
Direta Local com as prefeituras observaram que h vrios exemplos maravilhosos. Entre eles, destacaram o caso de um grupo de mulheres de Penedo,
no Paran.
Estas mulheres eram as esposas dos agricultores, nada alm disso. Sem contar que
l existe a tradio de que elas que tiram o leite, acordam 4h da manh para tirar
o leite. A tcnica da Emater cutucava estas pessoas porque elas faziam bolacha de
confeito e pes para comer em casa (elas so descendentes de alemes). Essa moa
da Emater incentivou-as a formar uma associao para vender estes produtos, que
poderiam ser comprado pelo Programa [PAA]. Resultado: elas se associaram, so
treze mulheres que trabalham uma vez por semana. Essas famlias hoje no vendem
praticamente nada alm das bolachas. E tiram os R$ 3.500,00 por ano, que d R$
300,00 por ms.14 E praticamente viraram as provedoras da famlia. Elas j entregam o produto embalado, com a etiqueta e o nome da entidade que vai receber.
(Gestora do PAA Compra Direta Local Municipal, do MDS Braslia)

tada comentou que cinco mulheres haviam se separado depois que criaram

Como em outros lugares visitados pela pesquisa, em Penedo, o PAA ajudou

a associao, pois os maridos no aceitavam que elas sassem de casa. Com

as mulheres a se estruturar e a buscar outros canais de comercializao. E os

as vendas ao PAA conseguiram comprar trs freezers e estavam querendo

efeitos sobre a autoestima das mulheres visvel.

investir em adaptaes da estrutura para se regularizar na vigilncia sanitria


e poder vender seus produtos para outros municpios, pois o valor mximo de
venda (por famlia) ao PAA permitia a entrega apenas por trs meses, devido
ao alto valor dos produtos, e apenas o mercado local no dava vazo ao potencial de produo de que elas dispunham.

Uma parte delas [quatro das treze] comeou a vender tambm na feira; j vende
para fora, e ento j no depende totalmente do PAA. E o relato delas emocionante. Elas dizem que antes elas tinham aquela vidinha assim... E agora a segunda-feira
dia de festa, elas acordam felizes para trabalhar porque vo encontrar com as

13 O leite e o queijo so produtos importantes para


setores da agricultura familiar em praticamente todo
o pas, com fortes diferenas na diviso de trabalho
entre os gneros. No entanto, no entraremos em
detalhes neste artigo sobre os complexos fatores
envolvidos na fabricao e comercializao desses
produtos (e suas consequncias sobre a renda e o
trabalho das mulheres), em razo do pouco espao
disponvel.
14 Esse era o valor mximo que cada famlia podia
vender ao PAA no momento da entrevista.

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companheiras. Foi uma mudana tambm na vida social, porque elas eram aquelas

Um dos casos visitados pela pesquisa e que ilustra esta ltima questo foi

produtoras ali isoladas. A criaram um grupo de baralho, comearam a se integrar

uma fbrica de biscoito em Minas Gerais (onde h uma forte tradio de bis-

[as famlias em geral, no apenas as mulheres]. Antes elas apenas ajudavam o ma-

coitos de polvilho e de milho), em uma comunidade periurbana, na qual uma

rido, agora elas se arrumam todas bonitas, vo para a feira, tm que lidar com pes-

mulher comeou a produzir biscoitos com o incentivo da Emater, para venda

soas. [...] Uma senhora que participa observou que com o PAA foi a primeira vez que

numa feira de produtores:

ela entrou numa loja e comprou uma roupa com o dinheiro dela, o que para ela foi
muito importante [...]. Tem outra associao que fornece po e massas. Tem outras
que vendem verduras, que antes vendiam de porta em porta. Uma delas comeou
com uma bicicletinha. [...] Depois do Programa, ela arrendou terra, contratou gente, comeou a vender na feira. (Gestora do PAA Compra Direta Local Municipal, do
MDS Braslia).

A pedimos uma vaga para a gente tambm, numa banquinha na feira de Juiz de
Fora. Trabalhava eu e minha me. A fiquei onze anos [vendendo na feira], mas meu
marido abriu um barzinho em Barbacena e eu fui ajudar e perdi minha vaga. A parei. S fazia rosquinha quando tinha encomenda. Depois meu filho me incentivou e
comecei a fazer um biscoito para levar para a feira. Pedi um espacinho numa banca
de outra pessoa. A foi crescendo, crescendo, at chegar neste ponto aqui. A gente

Essas mesmas gestoras observaram que no Paran comum que as mulhe-

ampliou o espao. A fizemos este outro cmodo. Quando a Conab sinalizou que

res produzam e vendam ao PAA Municipal produtos de maior valor agregado,

podia por [no PAA] as quitandas [biscoitos, bolos bolinhos], meu filho comeou a

como macarro, po, bolachas, conservas, milho verde ensacado e congela-

participar. A primeira entrega para a Conab foi em 2006. [...] Agora temos tambm

do.15 Repetem-se neste exemplo elementos que aparecem em outros casos:

uma feira da economia solidria na primeira semana do ms, em Barbacena. O meu

a importncia de um incentivo externo (aqui, a tcnica da Empresa de Assis-

filho um dos mais animados da feira, porque vende muito biscoito. Esvazia 35 bal-

tncia Tcnica e Extenso Rural [Emater]), que identificou um potencial de

des numa semana em Barbacena. [...] Onde vende mais na praa, depois a feira e

mercado e a possibilidade de agregao de valor a partir de produtos sob a

depois a Conab [PAA Doao Simultnea]. A gente acabou a cota [o limite por DAP]

responsabilidade das mulheres que anteriormente eram produzidos apenas

e demora muito at renovar. Esse o grande problema. O primeiro projeto [do PAA]

para o consumo domstico. E o PAA cumprindo de fato um papel de poltica

foi em Barbacena e agora estamos num projeto em Sabar. (Mulher, responsvel

estruturante, que abre um caminho para que um potencial se manifestasse,

pela fbrica familiar de biscoito, na zona rural de Barbacena Minas Gerais)

com consequncias para a vida das mulheres que vo muito alm do resultado propriamente econmico-monetrio, que em si j bastante significativo
no contexto daquelas famlias agricultoras. Destaca-se tambm a mudana

Nesse caso, como em outros encontrados na pesquisa, ntida a contribuio


do PAA para a estruturao da produo e para a gerao de novas ocupaes.

na vida das mulheres pelo fato de deixarem de ser simplesmente esposas

Agora estamos querendo ampliar. [...] Quando comeou, a cozinha no era assim. A

de algum e passarem no somente a ter um valor prprio (independente do

gente foi adaptando aos moldes da vigilncia sanitria. [...] O controle de qualidade

marido), mas tambm a terem seu prprio dinheiro.

o nosso produto. Minha vontade aumentar. [...] bom porque estaria todo mundo

Outro elemento a ser destacado o fato de alguns produtos processados permitirem aproveitar, simultaneamente, um conjunto de produtos da agricultura
familiar, processados e no processados, muitos deles sob a responsabilidade
das mulheres: ovos, manteiga, leite, acar, farinhas (de trigo, de milho, de

trabalhando fora. [...] Porque a gente j no mais pequeno. Tem que ter mais maquinrio, registrar as pessoas, para crescer mais. Mais de dez pessoas da famlia trabalham
comigo. [...] Trabalhamos eu, meu filho, meu marido e duas irms que moram aqui. [...]
A gente faz biscoito de segunda a sexta, mais de oitenta tipos: de fub, de polvilho. [...]
Quando tem encomenda grande, a vm umas oito pessoas. (Mulher, responsvel pela

15 Verificamos tambm, no PAA Doao Simultnea


no Rio Grande do Sul, casos nos quais as mulheres
entregavam os legumes j descascados e/ou
higienizados para as escolas, obtendo um preo mais
alto em relao aos produtos in natura.

mandioca) para a produo de bolos, bolinhos, biscoitos, pes de queijo. A esmercado local de produtos que sero utilizados como matria-prima para os

Nesse caso, o pontap inicial foi dado por uma feira de produtores, mas

16 Como o caso da produo de doces e


geleias que utilizam rapadura ou acar produzido
artesanalmente.

processados, mobilizando algumas vezes tambm agricultores da vizinhana

tambm h uma complementao dessas duas possibilidades de mercado

que no esto formalmente no Programa.

(feira e PAA), ao que parece mais informal: a praa. Aqui no se trata de um

truturao de grupos produtivos que vendem ao PAA dinamiza, portanto, um

16

fbrica familiar de biscoito, na zona rural de Barbacena Minas Gerais).

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grupo de mulheres, mas acaba reunindo as mulheres da famlia (me, irms,

e Reforma Agrria (Incra). A partir do trabalho de organizao das mulheres,

sobrinhas). Neste caso, parte dos produtos comprada de parentes (o fub

houve uma luta para que elas tambm se associassem. Atualmente, as mu-

produzido pelo av) e outros de vizinhos. O PAA tem um critrio de que a ma-

lheres representam cerca de um tero dos quase trezentos scios da coope-

tria-prima para o processamento precisa ser tambm da agricultura familiar.

rativa e fazem parte das diretorias de vrias associaes.

No Maranho, um dos grupos de mulheres quebradeiras de coco do munic-

Em 2008, a cooperativa vendia tanto para o PAA Doao Simultnea quanto

pio de Itapecuru estava vendendo ao PAA bolos e bolinhos feitos com farinha

para o PAA Compra Direta Estadual, cinco produtos: mel, carne de caprino,

do mesocarpo de babau (com ovos e leite dos quintais). Antes a produo

arroz vermelho, polpas congeladas e doces de frutas. Entre esses produtos, a

era feita nas prprias casas. Nas primeiras vezes que tentaram fazer em es-

presena mais forte das mulheres nas polpas e nos doces de frutas. Neste

cala maior (num forno a lenha de uma rea comunitria), no acertaram, mas

caso, o PAA foi um dos elementos-chave para permitir o aproveitamento de

fizeram diversas tentativas at conseguir. Elas tambm vendem a farinha do

um potencial antes perdido: vrios assentamentos tinham muita fruta, tanto

mesocarpo de babau para o PAA (que utilizada nas escolas para fazer min-

nos quintais quanto nativas da caatinga (em reas no desmatadas), que eram

gau), mas as mulheres consideravam que o preo pago pela Conab no era

utilizadas apenas no perodo da safra, para o consumo das famlias. Muita

compensador, pois a maneira de produzir era bastante artesanal e trabalhosa.

fruta se perdia por no haver alternativas de comercializao. A organizao

No entanto, as vendas dos bolos, biscoitos e bolinhos feitos com a farinha j

no governamental havia incentivado alguns anos antes o processamento

compensavam mais.

de polpas congeladas, organizando cursos por meio do Servio Nacional de


Aprendizagem Rural (Senar) e financiando dois liquidificadores semi-indus-

Produtos processados - as polpas e os doces de frutas


regionais
Segundo dados da Conab, foram vendidas para o PAA Doao Simultnea em
2008 27 tipos de frutas diferentes processadas (na forma de sucos, polpas,
doces e geleias), alm de 44 tipos de frutas in natura, com fortes variaes regionais, num total de 53 frutas diferentes.17 Afora as frutas produzidas comercialmente em maior escala, que em geral so responsabilidade dos homens,
a pesquisa de campo indicou uma forte presena das mulheres na entrega de
frutas do quintal ou extrativas in natura e, em especial, de frutas processadas.
Indicou ainda que o PAA pode estar abrindo mercado para um conjunto de
produtos que muitas vezes se perdiam e contribuindo, por outro lado, para a
incluso de produtos de qualidade na alimentao escolar.

17 As frutas que aparecem nos bancos de dados da


Doao Simulrnea em 2008 (incluindo in natura e/
ou processadas) so: abacate, abacaxi, aa, acerola,
ameixa, amora, ara, atemoia, bacaba, banana (de
diferentes tipos), buriti, caj, cacau, caju, caqui,
carambola, coco-da-baa, cupuau, figo, frutado-conde, fruta-po, goiaba, graviola, guaiviria,
jabuticaba, jaca, jenipapo, kiwi, laranja, lima, limo,
ma, mamo, manga, mangaba, maracuj, melancia,
melo, morango, murici, nspera, pra, pssego,
pitanga, quincam, rom, seriguela, tamarindo,
tangerina, uva, umbu

triais que circulavam entre os grupos de mulheres, ficando trs meses com
cada grupo.18
Em 2008, os grupos conseguiram aprovar a incluso de polpas no projeto com
a Conab. O contrato inclui cajarana, acerola, goiaba, caju, manga, seriguela,
que vo sendo aproveitadas alternadamente, em diferentes pocas do ano,
conforme a safra. Com a garantia de venda ao PAA, vrios grupos conseguiram comprar seus prprios liquidificadores e freezers, pagando as prestaes
conforme forneciam. Cerca de trinta e quarenta famlias entregavam polpas
por meio do PAA para escolas, maternidades, creches, asilos e outros programas sociais, em um total aproximado de 15 mil kg por ano, com entregas
mensais divididas entre os grupos. No final de 2009, relatavam que estavam
com de 17 a 30 mil kg de polpa congelada estocada. Algumas famlias esta-

Um caso bastante ilustrativo o do municpio de Apodi, no Rio Grande do

vam tentando produzir sem o uso de agrotxicos, e as frutas apareciam como

Norte, onde houve um trabalho de organizao das mulheres rurais, com as-

uma boa opo. Aps o PAA, plantaram quase mil mudas de rvores frutferas

sessoria de uma organizao no governamental. Existem ali vrios assenta-

(cajarana, seriguela, caju e manga), pois servem tambm para a apicultura e

mentos de reforma agrria e um movimento sindical atuante, alm de vrias

para os caprinos (essas duas produes, sob a responsabilidade dos homens).

associaes de produtores (pelo menos uma em cada assentamento). Foi cria-

As mulheres ouvidas pela pesquisa consideram que o PAA deu fora para as

da uma cooperativa de agricultores familiares, para cuidar da comercializao

organizaes de mulheres, fortaleceu os grupos, permitiu um aumento na

(reunindo assentados e no assentados), por meio da qual so encaminhados

renda, melhorou a alimentao, permitiu uma melhor estruturao (compra

os projetos para o PAA Doao Simultnea e Formao de Estoques. No incio,

de freezers, de celulares para se comunicarem), alm dos recursos recebidos

s os homens podiam fazer parte da associao local e apenas duas mulheres

por elas terem servido para a compra de roupas, calados, eletrodomsticos

(vivas) participavam das reunies com o Instituto Nacional de Colonizao

(geladeira, TV, DVD), motos. As mulheres se ressentiam apenas da demora na

18 Nove comunidades tinham grupos de mulheres,


envolvendo de quatro a cinco famlias cada um.

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aprovao (e depois na renovao) dos projetos do PAA, pois, embora tendo

No serto da Bahia, uma cooperativa iniciou-se a partir da atuao de uma

produtos para o ano todo, muitas vezes ficavam parte do ano sem entregar

organizao no governamental, que promoveu cursos de beneficiamento e

por atrasos na assinatura dos contratos.

comeou a incentivar as mulheres a se organizar em grupos por comunidades

Um caso parecido com o de Apodi, que tambm envolve o processamento de


polpas de frutas dos quintais e da caatinga, embora num formato de produo mais centralizado, o de uma cooperativa em Jos de Freitas, no Piau,
um trabalho tambm vinculado ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais. Ali,
com apoio da cooperao internacional, foi construda uma pequena agroindstria para o processamento de polpa de frutas, com liquidificador industrial, empacotadeira, cmara frigorfica. Estruturaram uma cooperativa, que

para processar frutas nativas, como umbu e maracuj da caatinga, e tambm


frutas do quintal (manga, banana e goiaba), inicialmente para uso domstico,
produzindo polpas de frutas e doces. Passaram depois a comercializar localmente polpas de frutas, geleias e doces diversos e progressivamente foram
se expandindo para outros mercados. A partir de 2005, por meio de um projeto com o PAA Doao Simultnea, passaram a entregar seus produtos para
escolas de treze municpios.

passou a vender ao PAA polpas de caju, de tamarindo, de murici, de manga,

As mulheres sempre ajudaram o marido, sempre trabalhavam na roa, sempre fi-

de acerola, de caj. No processamento, trabalham diretamente dezoito pesso-

zeram de tudo. Mas a renda ficava mais na mo do marido. A produo da fruta

as, das quais quinze mulheres e cinco homens, mas as frutas so compradas

que ia pra o mercado, vendia, o marido ficava com o dinheiro. A produo do doce

de famlias agricultoras (associadas e no associadas). As polpas ainda eram

tambm. Isso tudo ainda acontece. Mas hoje a gente tem essa outra fase, o benefi-

vendidas somente ao PAA, mas a produo estava crescendo, e as produtoras

ciamento, a gente trabalha e a gente mesmo quem recebe, a gente mesmo quem

estavam sendo chamadas para feiras e eventos. Na poca da pesquisa, a coo-

gasta o dinheiro. No foi o PAA que mudou, isso j vinha de antes. uma questo de

perativa vendia havia trs anos as polpas ao PAA Doao Simultnea e estava

educao, a gente foi fazendo curso, treinamento, a gente vai percebendo as coisas.

fazendo um novo projeto para diversificar a entrega, incluindo produtos como

(Agricultora, tesoureira da cooperativa Minas Gerais)

ovos, galinha, carne de cabra, leite.

Em 2010, a cooperativa possua uma fbrica de doces instalada na sede do

No norte de Minas Gerais, entrevistamos mulheres ligadas a uma cooperativa

municpio de Uau e treze minifbricas em distintas comunidades rurais,

regional da agricultura familiar e agroextrativismo, que mantm uma fbrica

construdas com recursos de um projeto com a Petrobras e com a cooperao

para o processamento de polpas de frutas, implantada com recursos da coo-

internacional. Tinha 140 associados, dos quais 80% eram mulheres. Segun-

perao internacional. Ela processa a produo de cerca de setecentas fam-

do as entrevistadas, o acesso modalidade Doao Simultnea do PAA foi

lias agroextrativistas de dezessete municpios. Tem capacidade para produzir

importante para divulgar os produtos da cooperativa na prpria regio, pois

90 toneladas de polpa de fruta congelada, de quinze sabores, sete deles na-

seus produtos no eram conhecidos. Apesar da abundncia do umbu, seu uso

tivos da regio: ara, caj, coquinho azedo, mangaba, maracuj nativo, pan/

na forma de polpas congeladas, os doces e as geleias so novidade e passa-

araticum, seriguela, tamarindo, acerola, abacaxi, manga e maracuj. Por meio

ram a ser apreciados pelas crianas nas escolas. Nesse caso, em boa parte,

do PAA, a produo vendida na prpria regio e enviada para restaurantes

os nomes das mulheres constavam formalmente nos contratos, mas, como

populares de Belo Horizonte. A cooperativa processa tambm o pequi, fruto

apontado na entrevista, ele reforou um processo que j estava em curso.

nativo bastante utilizado na culinria regional (produz pequi congelado, leo


de pequi, polpa de pequi e pequi em conserva), e comercializa um conjunto
de outros produtos dos agricultores familiares (rapadurinha, acar mascavo,
mel de abelha, arroz e farinha de mandioca). Algumas mulheres, lideranas
da regio ouvidas pela pesquisa, observaram que o extrativismo no cerrado
envolve principalmente as mulheres e contribui de maneira significativa para
a renda das famlias. No entanto, foi preciso uma luta para que aparecesse o
nome das mulheres na ficha de inscrio da cooperativa e nas notas de vendas, pois ficava tudo no nome dos homens, invisibilizando a participao
das mulheres.

Tambm no sul do pas encontramos exemplos de grupos de mulheres processando frutas para entrega ao PAA. Ali, por conta da tradio local, aparecem mais os sucos engarrafados e as schimias (um doce de frutas, semelhante
a uma geleia, usado para passar no po). Vrios desses grupos comearam
antes do PAA, alguns impulsionados por um programa estadual de compra de
alimentos ecolgicos para escolas. Um dos casos visitados comeou com um
grupo de mulheres que foram capacitadas por uma organizao no governamental para fazer o suco em garrafas, aproveitando o maracuj plantado por
uma delas. O PAA reforou essa experincia e permitiu ampli-la, favorecendo
o aproveitamento de frutas que antes se perdiam, tanto nativas como o

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anan (abacaxi rstico plantado como divisria nas cercas), o buti (palmeira
existente em reservas florestais) e outras quanto aquelas tradicionalmente
produzidas por agricultores familiares da regio (pssego, uva, amora, mirtilo,
laranja). Em um dos casos visitados, em Figueira do Prado, no Rio Grande do
Sul, embora bastante demorada, a legalizao de uma agroindstria familiar
de sucos foi viabilizada porque o fiscal responsvel pela vigilncia sanitria
aceitou a utilizao de uma instalao j existente, exigindo apenas adaptaes mnimas para a proteo do consumidor. Entendeu que a produo
era pequena e no se justificava fazer as mesmas exigncias feitas para uma
grande agroindstria. Em outro caso visitado, um grupo de mulheres em um
assentamento de reforma agrria produzia e vendia informalmente sucos e
doces de fruta, mas no conseguiu se inserir no PAA porque o tcnico responsvel pela vigilncia sanitria do municpio no aceitou que elas utilizassem
um prdio j existente.

Desafios para uma maior participao das


mulheres no PAA
Os exemplos apontam que existe um potencial de produo das mulheres
represado e no considerado, por falta de alternativas de comercializao. E que as possibilidades abertas pelas compras do PAA assim como por
outras iniciativas, como feiras ecolgicas, mercados do produtor, Programa
Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) possibilitam a gerao de renda monetria para as mulheres rurais, individualmente ou por meio de grupos, ao
mesmo tempo em que viabilizam a manifestao de seu potencial produtivo.
No entanto, ainda existem fortes desafios para que o PAA possa contribuir de
maneira efetiva para a construo de uma maior autonomia econmica das
mulheres rurais. A pesquisa apontou limites e dificuldades, tanto para o acesso das mulheres ao PAA quanto (nos casos das famlias que acessam) para o

Em todos os casos citados anteriormente, havia um movimento social orga-

acesso das mulheres renda por ele gerada. Destacamos aqui dois aspectos

nizado previamente e algum apoio externo na estruturao do trabalho com

desses desafios: a necessidade de apoios externos para que a produo fe-

as polpas (assistncia tcnica, financiamentos), ao qual o PAA se soma. Mas

minina consiga ser inserida no PAA e a necessidade de reconhecimento da

h indicativos de que mesmo onde no h essa organizao o PAA pode abrir

titularidade pelas mulheres com relao aos contratos e ao recebimento dos

caminhos para o aproveitamento de frutas. Por exemplo, nos municpios visi-

recursos.

tados na Ilha de So Luiz, no Maranho, vimos dois casos diferentes: um, em


a ajustar paulatinamente os processos e a se estruturar para entregar polpas

Os apoios externos: quem acredita no potencial das


mulheres?

de frutas do quintal para a alimentao escolar (em substituio a sucos ar-

Percebemos que a efetivao da participao das mulheres no PAA (em es-

tificiais); outro, em que a tcnica da prefeitura no autorizou e desincentivou

pecial no que se refere aos grupos produtivos) exige a superao de um con-

a venda de polpas, em funo da inexperincia e da precariedade de instala-

junto de estrangulamentos, que dificilmente se d de maneira isolada. Ela

es. Em ambos os casos, as frutas no eram vendidas e se perdiam.

resultado de vrios fatores e elementos que se somam ao PAA, incluindo a

O trabalho de campo mostrou que, mesmo onde a infraestrutura para o pro-

existncia de movimentos sociais (sejam exclusivamente de mulheres, sejam

que as tcnicas da prefeitura responsveis pelo PAA ajudaram as agricultoras

cessamento dos produtos precria, h um cuidado por parte das agricultoras em razo do objetivo final, que o envio dos produtos s escolas. E, por
outro lado, que a concretizao das entregas ao PAA e a garantia de venda por

mais amplos), apoio da cooperao internacional, complementaridade com


outras polticas, aes afirmativas e uma ateno dos gestores pblicos para
essa participao. Assim, a complementao entre diferentes polticas e

um perodo predeterminado pode viabilizar um progressivo reinvestimento

apoios que faz com que a participao formal das mulheres no PAA se efetive.

na melhoria da infraestrutura, permitindo tanto um aumento paulatino na

O acesso dos grupos de mulheres rurais s informaes sobre a existncia do

escala de produo quanto uma maior adequao s exigncias sanitrias

Programa, assim como de outras polticas s quais elas podem ter acesso,

(necessria para atingir mercados mais distantes). Ao ter flexibilidade para

potencializado por sua participao em organizaes sociais, em sindicatos,

comear com projetos menores, que se ampliam progressivamente e abrem

em conselhos municipais (de segurana alimentar e nutricional, de desenvol-

a possibilidade de experimentar novas escalas e logsticas, o formato do PAA

vimento rural, etc.), em fruns regionais de desenvolvimento territorial, em

pode trazer valiosas oportunidades para o aproveitamento do potencial pro-

cursos de capacitao para o acesso a polticas pblicas, entre outros espaos

dutivo das mulheres.

pblicos.

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139

A existncia de lideranas, de tcnicos ou de gestores sensveis para a identi-

A existncia de alternativas de comercializao, que envolvam as mulheres

ficao e incluso no PAA de produtos sob a responsabilidade das mulheres

(como feiras ecolgicas e mercados de produtores e produtoras), outro fator

outro elemento importante, dado que muitas vezes as prprias mulheres no

que parece potencializar a insero de produtos das mulheres no PAA (e vice-

percebem esse potencial. preciso muitas vezes um olhar a partir de fora

-versa): so iniciativas que se reforam mutuamente. Percebemos tambm um

para a incluso de um leque maior de produtos dos quintais, processados e/

potencial de complementaridade entre o PAA e as compras do Pnae, como

ou extrativos, para os quais h poucas alternativas de venda. Mas h tambm

ilustra a seguinte fala.

o caso contrrio, no qual gestores pblicos bloqueiam possibilidades de participao e de insero de um maior leque de produtos ou colocam exigncias que dificultam essa insero.

Hoje elas trabalham um pouco com isto, mas tambm conseguem conciliar o trabalho na associao fazendo bolos, sequilhos, etc. Hoje a associao vende 10 kg
de produto por semana na comunidade. Ainda no d para entrar no Pnae [alimen-

Para a incluso de alimentos processados, em vrios casos foi importante um

tao escolar], porque eles pedem 200 kg; seria invivel. Mas participar no PAA au-

apoio de pequenos financiamentos e de capacitao e assistncia tcnica,

xiliou a muitos outros grupos a terem entrado no Pnae, para que elas no ficassem

tanto na identificao de novas possibilidades de aproveitamento de pro-

com medo de enfrentar a prefeitura. A prefeitura estava muito desinformada sobre

dutos j existentes quanto no apoio ampliao da escala de produo (de

o PAA quando o grupo iniciou o projeto, mas hoje eles j ganharam mais experin-

produtos processados no mbito domstico) e busca de alternativas para

cia. Antes do PAA, havia produo destes produtos, mas em pequena quantidade,

embalagens e transporte.

assim como as hortalias. Agora a produo em grande quantidade. H todo um

As exigncias da vigilncia sanitria so outro elemento limitante para a incluso de produtos das mulheres, recaindo justamente sobre os produtos
com maior valor agregado: os processados e os produtos de origem animal.

cronograma para entregar no prazo e na quantidade correta. Isto tambm auxiliou


a organizar a associao. (Agricultora participante do PAA em Conceio do Coit
Bahia)

Aqui fazemos um parntesis para um produto no mencionado anteriormen-

A viabilizao do transporte para os produtos por parte de prefeituras apa-

te: os pequenos animais. Em especial, a criao de aves nos quintais bastan-

receu em vrios casos como importante para a participao dos grupos de

te comum na agricultura familiar e por excelncia uma atividade vinculada

mulheres no Programa, pois mesmo comunidades pouco distantes da sede

esfera feminina. Complementam a alimentao da famlia os ovos no dia

do municpio tm grandes dificuldades para o transporte, pela falta de linhas

a dia e os frangos e galinhas em momentos especiais. E os ovos e galinhas

regulares de nibus e pela precariedade das estradas. De forma geral, a falta

caipiras, produzidos nos quintais ou em pequenas criaes, so bastante

de infraestrutura no meio rural dificulta a participao (e a comercializao

valorizados pelos consumidores, por sua qualidade e sabor superiores aos

de uma maneira geral).

da produo em grande escala, alm de, em muitos casos, chegarem mais


frescos, pela proximidade da produo. Tivemos indicaes de que a incluso
desses produtos no PAA depende do olhar dos tcnicos da prefeitura responsveis pela vigilncia sanitria, pois, como a legislao voltada para a
produo (e abate) industriais, as exigncias em infraestrutura so em geral
incompatveis com a escala da agricultura familiar. Assim como apontado no
caso das frutas e dos alimentos processados, parece fazer muita diferena a
postura dos fiscais e dos tcnicos e gestores locais, orientando e auxiliando
na adaptao das exigncias ou bloqueando as possibilidades, tanto no que
se refere s instalaes e equipamentos quanto no que tange s embalagens.
Isso vlido para todos os produtos de origem animal, vrios dos quais envolvem fortemente as mulheres, com diferenas de responsabilidades que
variam entre produtos e regies, como vimos na pesca e mariscagem e ,
tambm, o caso do leite. O fato de a comercializao do PAA ser em geral feita
no prprio municpio um elemento facilitador, pois no necessita do selo
sanitrio estadual, mas mesmo assim depende de a prefeitura ter tcnicos
que autorizem a comercializao.

Outra dificuldade enfrentada por muitos grupos de mulheres sua formalizao e legalizao fiscal. Como as mulheres tm maior participao em experincias menores e mais informais (perfil da maior parte dos grupos produtivos de mulheres), de maneira geral as exigncias de legalizao dificultam a
participao dos grupos de mulheres no PAA. Algumas lideranas femininas
consideram que pode no valer a pena investir na formalizao em associaes ou cooperativas, uma vez que os grupos de mulheres so pequenos e
nem sempre tm produo constante ao longo do ano, enquanto os custos
de formalizao so altos e permanentes.19 Essa questo to mais problemtica quanto mais isoladas e menos monetarizadas so as regies nas quais
os grupos esto inseridos. Alguns grupos de mulheres conseguem acessar o
PAA por meio de organizaes mistas, ou seja, inserindo seus produtos em
um projeto de uma organizao mais geral. Mas nesses casos nem sempre o
nome das mulheres consta formalmente no contrato, pois isso depende de o
marido j estar ou no includo no Programa (voltaremos a essa questo). O
PAA Compra Direta Local Municipal, ao responsabilizar as prefeituras pelos

19 Essa postura apareceu, por exemplo, em


lideranas de mulheres do Rio Grande do Sul, que
consideram mais interessante para os grupos de
mulheres investir em feiras e mercados informais.

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contratos e pela prestao de contas, estabelece mecanismos que permitem

membros no remunerados da famlia. Essa forma de organizao da uni-

prescindir de uma organizao formal, mas depende da sensibilidade dos

dade produtiva familiar leva a um comprometimento da autonomia pessoal e

gestores locais estimularem a participao de grupos organizados, em vez de

financeira das mulheres. O reconhecimento como agricultoras e a conquista

famlias individualmente, o que nem sempre acontece.

de uma maior independncia financeira para as mulheres rurais, assim como

No Nordeste, onde as dificuldades de atendimento das exigncias legais so


gerais (e no apenas para os grupos de mulheres), os tcnicos e gestores da

j alcanado em grande parte pelas mulheres urbanas, uma das questes


importantes que vm sendo colocadas pelos movimentos de mulheres.

Conab e das prefeituras vm buscando solues que permitam contornar al-

Uma das questes que buscamos entender em que medida fazia diferena

guns problemas de documentao que se colocam. Por exemplo, no Mara-

para as mulheres que seu nome aparecesse formalmente no PAA. Essa per-

nho, os gestores da Conab observaram que praticamente no existiam coo-

gunta foi feita diretamente s mulheres entrevistadas que entregavam ao

perativas, os agricultores e agricultoras no tinham nota fiscal do produto, as

Programa, e em vrios casos nos quais os contratos estavam em nome dos

associaes existentes no podiam emitir notas fiscais.20 Para contornar esse

maridos a resposta foi de que tanto faz, que o dinheiro entra para a fa-

problema, conseguiu-se, com a Secretaria Estadual da Fazenda, a permisso

mlia. Mas foram recorrentes depoimentos das lideranas apontando uma

para que tanto a Conab quanto as prefeituras pudessem emitir uma nota fis-

privao do acesso das mulheres ao dinheiro e s decises sobre seu uso,

cal especfica para o PAA, soluo que acabou tambm favorecendo a partici-

questo que difcil de ser explicitada e muitas vezes verbalizada (e mes-

pao das mulheres e suas organizaes. Essa soluo havia sido encontrada

mo percebida) apenas depois do rompimento de uma situao que antes era

inicialmente pela superintendncia da Conab no Cear e parece estar sendo

tida como normal.

adotada em outros estados do Nordeste. A existncia dessas solues indica


que talvez seja possvel simplificar ainda mais a insero no PAA, cujas exigncias, mesmo que menores que as de outros programas, ainda dificultam
a participao dos grupos de mulheres. Por outro lado, o acesso ao PAA apareceu em alguns casos como um estmulo para a formalizao de grupos de
mulheres, e os grupos de mulheres que conseguiram acessar ao Programa
utilizaram-no como forma de alavancar a estruturao do grupo e da produo. Tambm identificamos prefeituras que buscam facilitar (e baratear) a
emisso de blocos de notas fiscais de produtores e produtoras e/ou de notas
fiscais avulsas.

[Como a questo do dinheiro?] A gente nem sabe falar, porque essa uma questo
muito pessoal, da famlia. A gente nem pergunta. O que a gente est propondo fazer
reunies com as mulheres, porque nas reunies elas comeam a falar mais da vida
delas e comeam a expor estes problemas. Porque individualmente elas no dizem.
Se voc perguntar diretamente se o dinheiro passado para ela, [ela] no vai ter coragem de responder. [Faz muita diferena ser no nome dela?] Faz muita diferena. Para
quem trabalhava o dia todo, a noite toda sem receber nada e passa a ter o dinheirinho
delas, faz muita diferena. (Mulher, liderana sindical estadual Minas Gerais)

A diviso e a gesto dos recursos ainda so vistas como pertencentes esfera


privada das famlias e so difceis de ser trabalhadas pelas organizaes de

A importncia dos contratos em nome das mulheres


Uma questo apontada pela pesquisa foi que o percentual de CPFs de mulheres que aparece nos contratos do PAA (CPRs) no reflete a participao
efetiva das mulheres no Programa, que bastante superior ao que os nmeros indicam. Mesmo no caso de entrega de produtos sob a responsabilidade
das mulheres, a maioria dos contratos feita em nome dos maridos, que for20 Segundo informaes dos gestores da Conab,
a maioria das organizaes de agricultores e
agricultoras tem dificuldade de atender s exigncias
de documentao do PAA. Em geral, as associaes
foram criadas para outras finalidades e preciso
adequar o estatuto para permitir a comercializao e
a participao no Programa. comum as associaes
terem dvidas e pendncias administrativas que
precisam ser regularizadas: precisam estar em dia
(fiscalmente) com a Unio, com o Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), com o Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) e tambm estarem atualizadas
com todas as certides correspondentes.

malmente recebem o dinheiro. Isso invisibiliza a participao das mulheres,


mantendo-as no anonimato.
Essa questo no especfica do PAA: embora dentro da agricultura familiar as mulheres trabalhem em praticamente todas as tarefas da propriedade,
muitas vezes no participam da deciso sobre os usos dos recursos ou sobre
as prioridades da famlia e no tm acesso renda gerada por seu trabalho. Nas estatsticas oficiais, as mulheres agricultoras so maioria entre os

mulheres, que, muitas vezes, tendem a evitar maiores conflitos. As reunies


dos grupos de mulheres so momentos importantes nos quais essas questes
podem emergir, pois, quando uma mulher traz a questo, as outras se atrevem
a se colocar. Foram citados casos em que as mulheres comentam o assunto em
conversas confidenciais com as lideranas ou que somente ao participar de
movimentos que discutem a questo de gnero passaram a desnaturalizar sua
situao e a se dar conta de que o acesso direto aos recursos e deciso sobre
seu uso importante em sua vida e um direito, assim como a liberdade de ir
e vir (que tambm depende do acesso aos recursos). Foram comuns, nas diferentes regies, observaes das lideranas sobre constrangimentos passados
pelas mulheres por ter de pedir dinheiro aos maridos para a compra de roupas
ntimas ou outros objetos de uso pessoal, bem como para os gastos com os
filhos, incluindo gastos com educao. Ter seu prprio dinheiro, no precisar
pedir ao marido ou prestar contas bastante valorizado.

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Quando elas pedem o dinheiro para o marido e ele pergunta para qu? eu falo que

para comprar uma sandlia para os meninos, ele diz que se sobrar um dinheiro

melhor elas comearem a ter o dinheiro delas para no passar por isso. Porque

eu lhe dou. Elas ficam constrangidas, se sentem humilhadas. Eu mesma j cheguei

eu j passei por isso. muito ruim. Quando fala assim para que voc precisa do

a me sentir humilhada. O meu, mesmo, no me deixava ir para canto nenhum. At

dinheiro?. Por isso que bacana ter o prprio recurso. (Mulher, liderana em Bar-

hoje eu tenho que enfrentar. (Liderana de mulheres So Miguel do Gostoso Rio

bacena Minas Gerais)

Grande do Norte)

[Como o PAA para as mulheres?] PAA tem sido muito bom, muito bom [...] Nas

O acesso ao dinheiro tem implicaes na gesto dos gastos pessoais, da casa,

conversas, reunies, a gente sempre leva informao sobre o PAA e sempre incen-

com os filhos e, mesmo, nas possibilidades de sociabilidade das mulheres,

tiva as mulheres a participar do PAA. Muitas delas no entregam ainda o produto

inclusive a participao em espaos pblicos, muitas vezes dificultada tam-

no seu nome, mas j entregam o produto delas. Falta esta virada de jogo: que elas

bm pelas responsabilidades com o trabalho domstico, dificilmente com-

entreguem no nome delas. Porque s vezes h associaes criadas com esse fim e

partilhadas com os maridos. A delimitao dos espaos pblicos como sendo

o marido est l e no h necessidade de a mulher tambm se associar para en-

um territrio masculino traz como consequncia uma menor experincia das

tregar o produto. A acaba que ela entrega na cota do marido, a DAP tambm a

mulheres com as questes referentes comercializao quanto ao funcio-

mesma, a acaba entrando nesta cota. Mas o PAA melhorou muito a independncia

namento dos mercados, s exigncias de apresentao dos produtos, ao pla-

financeira das mulheres no norte de Minas. Falo do norte de Minas porque falo com

nejamento, logstica, ao financiamento, assistncia tcnica, etc. Quando

mais propriedade, mas acredito que geral: o PAA melhorou muito a independn-

elas comeam a participar desse mundo, o fazem com muita insegurana, em

cia financeira delas. [E faz diferena quando elas pegam o dinheiro diretamente?]

parte porque se sentem fora do seu lugar social, em parte por terem medo

Faz diferena voc pegar o dinheiro e comprar o que voc quer e algum pegar o

de estar fazendo dvidas que podero comprometer o patrimnio da famlia.

dinheiro e falar comprei isso e isso, que voc precisa. No a mesma coisa, faz

Por isso, o formato do PAA, ao permitir a incluso de produtos j existentes,

diferena, sim. Hoje temos companheiras que fazem o prprio emprstimo e pagam

em quantidades definidas pelas prprias mulheres, aparece como potencial

com a fruta ou com os frangos que elas entregam para o PAA. (Mulher, liderana

instrumento para a superao dessas dificuldades, mas para isso, estar for-

sindical norte de Minas Gerais)

malmente sob a responsabilidade das mulheres parece ser um fator decisivo.

Houve referncias ao fato de que um marido bom aquele que compra as

Em especial, o acesso ao PAA pelos grupos de mulheres (e no apenas indi-

coisas para a casa para deixar a mulher satisfeita e ainda d um dinheirinho

vidualmente) percebido pelas lideranas como um caminho para fortale-

para a mulher gastar com o que quiser (mesmo em casos em que a mulher tra-

cer sua capacidade produtiva e minimizar os problemas enfrentados para a

balha de igual para igual, como nas hortalias, por exemplo). Isso indica que h

expresso do seu potencial produtivo. Ao permitir uma maior consolidao

um conjunto de maridos no to bons, que do outras prioridades ao dinhei-

econmica desses grupos, o Programa empodera as mulheres e favorece a

ro, que tambm foram citados. A importncia do acesso ao dinheiro aparece

superao de desigualdades e situaes de opresso no interior da famlia,

nos depoimentos das mulheres que efetivamente tiveram acesso a ele.

muitas vezes difceis de ser enfrentadas individualmente. E as experincias

Elas diziam: Isso aqui fui eu quem comprou, uma lembrana do projeto [PAA] que
fui eu quem comprou. Eu vi a felicidade delas. [...] Elas tm mais fora, pois no
precisam pedir dinheiro ao marido para sair, para comprar uma sandlia. [...] Antes
elas no tinham um dinheiro delas. [...] Porque os maridos do pitaco, reclamam
de elas sarem, ainda faltam coisas para as mulheres terem autonomia. Ela tem o
dinheiro e pode comprar. Uma companheira comprou um vestido e uma sandlia e
ele perguntou quem estava lhe dando isso, ela respondeu que ela tinha comprado
com o dinheiro dela. A outra estava feliz: Ah!, eu no preciso mais pedir dinheiro
a ele para comprar uma calcinha. Ela pedia para ele o ano todo para, no final do
ano, quando vendesse a safra, poder ter algum dinheirinho. Porque os homens so
assim: eles vendem a safra deles, tm o estoque e dizem assim: Vou vender tal
coisa e se sobrar dinheiro eu lhe dou. As mulheres so escravas do lar, trabalham
demais, no sabem quanto o homem ganha, e quando vo pedir um dinheirinho

produtivas e de comercializao feitas por grupos de mulheres (no apenas


no PAA), ao fortalecer seu potencial produtivo, apontam que essa participao
ativa e crescente das mulheres rurais em espaos pblicos favorece tambm
a afirmao da agricultura familiar como base do desenvolvimento local.

Fatores que influem para os nomes das mulheres


constarem formalmente no PAA
Mltiplos fatores parecem influir para uma maior ou menor visibilizao da
participao das mulheres no PAA e para que seus nomes constem formalmente nos contratos. Dentre eles, destacamos a ausncia de documentao
em nome das mulheres rurais, realidade que vem se modificando a partir de
aes e conquistas dos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais, algumas concretizadas em polticas, portarias e aes do poder pblico. Os exemplos do PAA apontam que aes que ampliam o acesso das mulheres rurais

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documentao se reforam mutuamente. E embora estejam longe de ser uma

influenciando para o nome de algumas mulheres constarem como titulares na

realidade geral, podem contribuir para um questionamento das desigualda-

DAP e terem seu nome includo no PAA.

des de gnero, para uma maior participao das mulheres rurais nos espaos
pblicos e para o fortalecimento de sua cidadania de maneira geral.21

lheres no PAA, destacamos a questo de a DAP ser um documento nico da

Num pequeno exemplo, a conquista da extenso da previdncia social para

famlia e o fato de os procedimentos de monitoramento do PAA levarem in-

as mulheres rurais desencadeou processos que podem estar influenciando

terpretao de que apenas uma pessoa por famlia (em geral o marido, tido

nas possibilidades de participao formal no PAA. O acesso previdncia exi-

como chefe da famlia) possa fornecer ao PAA. Essa percepo reforada

ge a comprovao da profisso de agricultora, o que desencadeou, no sul do

pelo limite mximo de entrega anual ser por DAP, ou seja, por famlia, in-

pas, uma luta pela incluso do nome das esposas no bloco de notas do pro-

dependente do nmero de membros que trabalhe efetivamente na produo.

dutor rural, que por sua vez viabiliza a comercializao no seu prprio nome.

Acresceu-se a isso o entendimento corrente, no momento da pesquisa, por

Em outras regies, a comprovao da profisso dada principalmente pela

parte de agricultores, tcnicos, agentes pblicos, representantes sindicais e

filiao das mulheres aos sindicatos de trabalhadores rurais e colnias de

dirigentes de cooperativas, de que o homem o titular da DAP, sendo as

pescadores, o que exigiu uma luta para que essa filiao deixasse de ser ape-

mulheres dependentes dele, e que o projeto do PAA precisa ser feito em

nas no nome do marido, enquanto representante da famlia. A conquista da

nome do titular, mesmo nos casos em que as mulheres so as principais

associao formal nessas organizaes termina por questionar tambm a no

responsveis e a principal fora de trabalho dos produtos entregues.

filiao a outros espaos organizativos, como associaes e cooperativas, que


tambm tinham representao apenas do chefe da famlia. E estar (ou no)
associada formalmente a organizaes se reflete na possibilidade de o nome
das mulheres constarem nos projetos do PAA operacionalizados pela Conab,
encaminhados por meio dessas organizaes. Isso sem contar que a incluso
formal entre os associados abre espao para uma participao efetiva.

O acesso conta bancria foi outro fator de dificuldade, com casos de funcionrios de bancos discriminando e colocando obstculos abertura de contas-correntes pelas mulheres rurais. Por exemplo, num dos municpios visitados
no Maranho, foi preciso que as gestoras da prefeitura interviessem no Banco
do Brasil (e recorressem a Braslia) para garantir a abertura da conta para as
mulheres. Onde as mulheres j tinham acesso a benefcios da previdncia

Um dos elementos que nos parece pesar para um menor percentual de mu-

social ou ao Bolsa Famlia, esse problema j havia sido superado, facilitando

lheres formalmente inseridas no PAA nos estados do Sul do pas o fato de a

o acesso ao PAA.

maioria dos contratos serem feitos por meio de cooperativas, que, por ser voltadas principalmente para os produtos considerados comerciais que esto
mais sob a responsabilidade dos homens soja, trigo, feijo, milho, batata,
caf , so espaos de participao masculina que em muitos casos no preveem a associao das mulheres. Reversamente, no Maranho, a grande incluso de associaes de quebradeiras de coco de babau, espaos femininos
por excelncia, parece ser determinante de esse estado ser aquele com maior
participao formal de mulheres no PAA Doao Simultnea. No Sul, algumas
cooperativas novas, voltadas para a comercializao de produtos ecolgicos,
j preveem uma associao com os diferentes membros da famlia.

21 Outros estudos, sobre o impacto na vida das


mulheres de polticas como a previdncia social e o
bolsa Famlia, coincidem com nossas percepes e so
citados nos relatrios. Uma descrio do conjunto
de aes e polticas recentes que interferem na
documentao das mulheres rurais pode ser vista em
Cintro e Siliprandi (2011).

Ainda no que se refere documentao e incluso formal do nome das mu-

Independentemente da documentao, vrias prticas discriminatrias com


relao s mulheres foram encontradas, de forma naturalizada. Muitas vezes,
a no incluso do nome das mulheres se dava pela prpria organizao proponente (associao ou cooperativa), no momento de elaborao do projeto,
que inclua o nome do chefe da famlia, independentemente da anlise de
quem efetivamente era o responsvel pela entrega do produto. Observamos
tambm casos em que os gestores do PAA automaticamente excluam o
nome das mulheres (e muitas vezes seus produtos) quando apareciam nos
contratos dois nomes da mesma DAP. Mas vimos tambm esforos por parte
de agentes pblicos em questionar a cultura dominante e propor aes que

Outros exemplos de reforo mtuo de polticas voltadas para as mulheres

fortalecessem a participao das mulheres, buscando identificar e colocar no

poderiam ser citados, como o Programa Nacional de Documentao da Mu-

contrato quem realmente era o principal responsvel pelo produto. Ficou cla-

lher Trabalhadora Rural, que surge pela necessidade de acesso das mulheres

ro, ainda, que, nos locais onde as mulheres estavam mais organizadas e com

s polticas e ao mesmo tempo viabiliza esse acesso; a obrigatoriedade de

um olhar mais atento para a superao das desigualdades de gnero, seu

os nomes das mulheres constarem, junto com o dos maridos, nos cadastros

poder de negociao e suas chances de ser reconhecidas formalmente no

do Incra e nos ttulos da terra nos assentamentos rurais tambm apareceu

PAA eram maiores.

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Consideraes finais: reconhecer o


problema como parte da soluo
A deciso sobre a realizao desta pesquisa foi tomada pelo Comit Executivo do

Em 2011, como fruto da discusso dos resultados desta pesquisa, a Coorde-

Programa de Organizao Produtiva de Mulheres Rurais, que acolheu as demandas

nao Nacional do PAA publicou a Resoluo n 44, de 2011, definindo con-

de segmentos de movimentos de mulheres de conhecer melhor o real acesso das

dies especiais para a participao de mulheres no Programa. Essa resoluo

mulheres rurais ao PAA. Havia a clara inteno de buscar informaes que per-

estabelece que a participao das mulheres seja considerada como um dos

mitissem enfrentar os fatores que dificultavam essa participao. Em razo desse

critrios de priorizao na seleo dos projetos enviados ao PAA, em todas

objetivo, a pesquisa foi planejada para ser ao mesmo tempo um instrumento de

as suas modalidades; alm disso, garante que 5% dos recursos do Programa

conhecimento da realidade e de reflexo conjunta com os diferentes atores (ges-

sejam destinados a organizaes formadas por 100% de mulheres ou grupos

tores, lideranas, agricultores, homens e mulheres) sobre essa questo.

mistos que tenham mais de 70% de mulheres em sua composio; e tambm

A dificuldade inicial em conseguir dados objetivos sobre a participao das mulheres nos contratos j demonstrava como a questo era at ento secundarizada pelos prprios rgos pblicos implicados em sua execuo. Vrios gestores

exige que, conforme a modalidade do Programa, seja comprovado que um


mnimo de 30% a 45% dos integrantes das organizaes que apresentam
propostas sejam mulheres.

do Programa comentaram que nunca haviam atentado para essa questo da

A anlise da evoluo dos dados de participao formal das mulheres na

participao das mulheres no PAA. A partir dos primeiros relatrios com os dados

modalidade Doao Simultnea operacionalizada pela Conab (ver tabela 1)

quantitativos, foram elaboradas tabelas e mapas que, levados discusso em

indica em 2012 (ano seguinte resoluo) um pequeno aumento nos per-

seminrios regionais e municipais com a presena de diferentes setores, levan-

centuais de mulheres como titulares dos contratos, quando comparado com

taram uma srie de questes que seriam aprofundadas em seguida, na etapa

os dos anos anteriores. Vale a pena destacar, ainda, que praticamente dobrou

qualitativa da pesquisa, mas que serviram em si mesmas para apontar procedi-

o nmero total de mulheres participando formalmente do PAA entre 2008 e

mentos que dificultavam ou potencializavam a participao das mulheres no Pro-

2012, passando de 17.730 para 32.862. Esses aumentos (em nmero total de

grama. Na etapa de campo, a prpria chegada da equipe s regies anunciando a

mulheres e percentual) se do em praticamente todos os estados, indicando

existncia da pesquisa j supunha uma ateno participao das mulheres no

que podem estar relacionados com a aplicao da resoluo.

Programa e importncia de sua participao formal, em geral secundarizada.


Muitas pessoas, quando perguntadas sobre as razes de os projetos estarem em
nome dos homens, em casos em que as mulheres estavam frente da produo
entregue ao PAA, nem entendiam o sentido da pergunta, to corrente a viso de
que os projetos naturalmente deveriam estar em nome dos homens.

No entanto, apenas pelos dados quantitativos, no possvel indicar exatamente as causas nem o sentido dessas mudanas, se os dados indicam apenas uma maior formalizao da participao ou se refletem tambm um aumento da participao real das mulheres, como foi discutida e implementada
a resoluo em cada local e em que medida ela contribuiu para uma maior

A discusso sobre as condies de participao das mulheres, individualmen-

sensibilidade para as questes de gnero. Tambm preciso verificar se essa

te ou por meio de grupos e organizaes, formais e informais, proporcionou

tendncia se mantm nos prximos anos.

um rico debate entre tcnicos e tcnicas, lideranas e agricultores e agricultoras envolvidos. Permitiu entre eles um esclarecimento e um maior entendimento sobre os critrios de preenchimento da DAP, a necessidade ou no
do projeto ser firmado pelo chefe da famlia, as consequncias de um limite
mximo de entrega para a famlia, auxiliando a desnaturalizar procedimentos discriminatrios. Trouxe tona o fato de que, apesar de extremamente
importantes, no bastam regras ou legislaes que estabeleam a igualdade
formal das mulheres e dos homens no acesso s polticas pblicas: elas devem ser acompanhadas de um debate muito maior no conjunto da sociedade.

A pesquisa indicou que o desenho de polticas pblicas precisa levar em


conta as desigualdades de gnero existentes no meio rural, se se quiser fazer realmente polticas de cidadania como um passo importante da luta pela
emancipao humana de homens e mulheres, ajudando a superar valores e
preconceitos ainda existentes. De maneira geral, preciso uma constante
ateno e monitoramento das polticas pblicas, para que elas de fato contribuam para melhorar a vida das mulheres rurais e permitam que haja uma
valorizao de suas contribuies para a sociedade e sua plena realizao
como cidads. E o PAA demonstra um grande potencial nesse sentido.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

149

Tabela 1 CPR Doao Conab Evoluo da participao formal das mulheres, em


nmeros absolutos e em percentual do nmero de mulheres no total de fornecedores
presentes nos contratos da modalidade Doao Simultnea, operacionalizada pela Conab
2008
Regio

UF
Total Brasil
DF

CENTROOESTE

GO
MS
MT
Total CENTRO-OESTE
AL

BA
CE
MA
NORDESTE
PB
PE
PI
RN
SE
Total NORDESTE
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO

NORTE

Total NORTE
ES
MG
RJ
SP

SUDESTE

Total SUDESTE
PR
SUL

RS
SC
Total SUL

2012

N de mulheres

% de mulheres

N de mulheres

% de mulheres

17.730

28%

32.862

35%

171
41
363
575

23%
13%
20%
20%

790
1.101
937
2.828

32%
49%
23%
32%

39
2.457
1.139
1.660
285
764
84
217
1.381

17%
41%
31%
43%
30%
36%
14%
19%
33%

667
4.964
634
2.836
690
597
1.158
1.785
936

32%
59%
32%
51%
30%
45%
45%
36%
47%

8.026

35%

14.267

46%

186
368
22
216
249
6
46
1.093

29%
28%
24%
23%
30%
21%
17%
26%

152
305
267
678
633
254
252
2.541

31%
23%
50%
34%
49%
50%
49%
38%

26
4.059
149
1.567

14%
29%
17%
29%

513
2.756
189
4.274

21%
27%
20%
32%

5.801

28%

7.732

29%

892
992
351

21%
15%
20%

1.841
1.187
2.466

22%
36%
25%

2.235

18%

5.494

26%

Referncias Bibliogrficas
BECKER, Cludio; ANJOS, Flvio Sacco; CALDAS, Ndia Velleda. Polticas pblicas estruturantes e segurana alimentar: o caso do PAA. In: 47 ENCONTRO DA SOBER. Porto
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CINTRO, Rosngela; SILIPRANDI, Emma. O progresso das mulheres rurais no Brasil:
2003-2009. In: BARSTED, Leila Linhares; PITANGUI, Jacqueline (Orgs.). O progresso das
mulheres no Brasil 2003-2010. Rio de Janeiro: Cepia; Braslia: ONU Mulheres, 2011.
Disponvel em: <http://www.generoracaetnia.org.br/publicacoes/item/773-o-progresso-das-mulheres-no-brasil-2003-2010.html>.
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Relatrio... Convnio UGP/PNUD/CONAB. Contrato N 2009/000901. Jul. 2010. 40 p.
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Direta Local Municipal no Maranho. Pesquisa Participao das mulheres no PAA. Relatrio... Convnio UGP/PNUD/CONAB. Contrato N 2009/000901. Ago. 2010. 50 p.
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br/portal/dpmr/arquivos/view/livro_mulher_e_autonomia.pdf>.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

151

O Programa de
Aquisio de Alimentos
em assentamentos
de reforma agrria:
implantao, impactos
e perspectivas
Claudia Job Schmitt1
Leonilde Srvolo de Medeiros2
Srgio Pereira Leite3
Catia Grisa4
Rosngela A. Cintro5
Silvia A. Zimmermann6

1
Claudia Job Schmitt, professora do Programa de Ps-graduao de Cincia Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) e pesquisadora do
Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA). E-mail: claudia.js@oi.com.br

os entrevistados menciona-

ram que o Programa tem contribudo para o reconhecimento da

2 Leonilde Servolo de Medeiros, professora do Programa de Ps-graduao de Cincia Sociais em


Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ).
Coordenadora do Ncleo de Pesquisa, Documentao e Referncia sobre Movimentos Sociais e Polticas
Pblicas no Campo do CPDA/UFRRJ. Pesquisadora do CNPq e da FAPERJ (Programa Cientistas do Nosso
Estado). E-mail: leonildemedeiros@gmail.com

importncia dos assentados no


abastecimento alimentar local,
estimulando a criao de laos de

4
Sergio Pereira Leite, professor do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em
Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ).
Coordenador do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) e pesquisador do Instituto
Nacional de Cincia e Tecnologia Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento (INCT/PPED). E-mail:
sersgioleite@ufrrj.br

solidariedade entre os que doam e


os que recebem as cestas, funcio-

5
Rosngela Pezza Cintro, doutoranda em Cincia Sociais pelo Programa de Ps-Graduao de Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(CPDA/UFRRJ). E-mail: bibicintrao@uol.com.br

nando como espao poltico de re-

6
Ps-Doutoranda da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ) no Programa
de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) e pesquisadora do Observatrio de Polticas Pblicas para a
Agricultura (OPPA). E-mail: silviazcpda@yahoo.com.br

e de suas lideranas nas cidades.

153

conhecimento dos assentamentos

Comunidades
Relato
Quilombolas
da Experincia
, Racismo
do TA
rabalho
mbiental
deeCCampo
onflitos
nos T
Territoriais
erritrios
Quilombolas Titulados: Estratgias Utilizadas e Aprendizado.
PAA |10
PAA |10

anos de
anos de

A quisio
A quisio

de
de

A limentos
A limentos

153

Introduo

7
A pesquisa foi demandada pelo Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)
e pela Companhia Nacional de Abastecimento
(Conab), sendo executada no mbito do Projeto
BRA/03/034 Programa de Revitalizao da Conab,
por meio do Contrato de Prestao de Servios no
BRA10- 13555/2011, estabelecido entre o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud),
Escritrio Brasil, e Rede de Desenvolvimento,
Ensino e Sociedade (Redes), instituio vinculada
ao Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais
em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/
UFRRJ). A equipe que coordenou a pesquisa em mbito
nacional, responsvel por este artigo, compreende
profissionais do Observatrio de Polticas Pblicas
para Agricultura (OPPA), vinculado Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Os estudos
de caso, de natureza qualitativa, realizados
nos estados do Acre (AC), Mato Grosso (MT), Rio
Grande do Sul (RS), So Paulo (SP) e Sergipe (SE),
com base em uma metodologia comum de coleta de
dados construda pelo conjunto da equipe, com
participao das equipes regionais, foram conduzidos
por estudiosos e especialistas com experincia
de pesquisa em cada uma das regies pesquisadas:
Eliza Mara Lozano Costa (coordenadora) e Amanda
Schoenmaker, no AC; Srgio Sauer (coordenador),
Moiss V. Balestro e Tain Zaneti, no MT; Srgio
Schneider (coordenador), Priscila Gualberto de
Lima e Gilson Csar Piant Corra, no RS; Paulo
Eduardo Moruzzi Marques (coordenador), Danuta
Chmielewska e Marcos Le Moal, em SP; Eliano Srgio
Azevedo Lopes (coordenador), Marcelo Alves Mendes
e Fernanda Viana de Alcntara, no SE. O estudo foi
realizado entre maro e dezembro de 2011.

Este artigo sintetiza alguns resultados e reflexes da pesquisa O Programa de

Esses estudos observaram as diferentes configuraes sociais do PAA no

Aquisio de Alimentos (PAA) em assentamentos de reforma agrria: implan-

contexto da agricultura familiar, contemplando a diversidade de grupos que

tao, impactos e perspectivas.7 Em termos gerais, essa investigao procurou

constituem esse universo social. Buscando analisar a conformao e os resul-

analisar o processo de implantao do PAA no contexto dos assentamentos

tados do PAA no contexto especfico dos assentamentos de reforma agrria,

de reforma agrria, identificando os fatores que promoveram ou dificultaram

algumas questes iniciais instigaram este trabalho: i) Qual a participao dos

o acesso ao Programa. Alm disso, buscou entender os impactos do PAA: i)

assentados como segmento social nas aes do Programa?; ii) Os resultados

sobre as condies de vida das famlias assentadas; ii) sobre as estratgias

mais gerais do PAA apresentados pela literatura so evidenciados tambm no

de reproduo, econmica e social dessas famlias; iii) sobre as formas de

universo dos assentamentos de reforma agrria? iii) Quais as contribuies e

organizao dos atores sociais presentes nas reas reformadas; e iv) sobre as

as limitaes do PAA nesse contexto especfico?

interaes dessa poltica pblica com outras aes governamentais.

A partir dessas questes, os objetivos principais da pesquisa foram delinea-

Existe hoje uma literatura crescente tratando das contribuies, limitaes

dos: i) analisar os fatores que influenciam o acesso das famlias assentadas ao

e necessidades de aperfeioamento do PAA, sublinhando os efeitos do Pro-

Programa; ii) evidenciar seus impactos sobre o modo de vida e as estratgias

grama no fortalecimento da agricultura familiar, na regulao de mercados

de reproduo econmica e social das famlias assentadas por meio da com-

j existentes, na construo de novos circuitos de comercializao, na pro-

parao entre famlias beneficiadas e no beneficiadas pelo PAA; iii) verificar

moo de um modelo de produo agrcola diversificado e ecologicamente

a influncia dessa poltica pblica sobre os processos de produo, proces-

sustentvel e no reconhecimento da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN)

samento e comercializao de produtos agrcolas nos assentamentos; iv) exa-

como direito social. Esses trabalhos tambm apontam alguns desafios e limi-

minar as percepes dos diferentes atores locais envolvidos no processo de

taes operacionais e de logstica enfrentados pelo Programa, como a neces-

implementao do Programa; e v) analisar as interaes estabelecidas entre

sidade de articulao com outras polticas pblicas e a expressiva demanda

o PAA e outras polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e

existente pela ampliao dos recursos financeiros e do pblico atendido por

social dos assentamentos.

esse instrumento, particularmente no que se refere ao nmero de agricultores familiares que atuam como fornecedores neste mercado institucional
(COSTA, 2010; GHIZELINI, 2010; FELTRACO, 2010; DESER, 2008; SPAROVEK
et al., 2007; BOTELHO et al., 2007; CORDEIRO, 2007; DELGADO et al., 2005).

Para contemplar esses objetivos e apreender os impactos gerados pelo PAA


no contexto dos assentamentos de reforma agrria, foram estabelecidos diferentes nveis de anlise, quais sejam: i) as famlias assentadas e suas estratgias de reproduo econmica e social, incluindo tanto as famlias beneficiadas como aquelas sem acesso ao Programa; ii) os assentamentos, entendidos
como espaos de produo, moradia e sociabilidade, bem como de execuo
de um conjunto de aes multissetoriais dirigidas realizao da reforma
agrria;8 iii) os diferentes circuitos de produo, processamento e comercializao de produtos agrcolas nos quais as famlias e as organizaes dos assentados encontram-se inseridas, considerando-se, especialmente, os vnculos
estabelecidos com o mercado institucional (PAA) e as possveis transformaes em termos de estratgias de comercializao que este desencadeou; iv)
os vrios atores com os quais os assentados mantm relao em seus esforos
por acessar o Programa e garantir sua implementao em nvel local/territorial, estadual e nacional.

8
Pesquisas tm chamado ateno para o fato
de que os assentamentos rurais e seu processo
de transformao ao longo do tempo no podem
ser analisados por meio de um olhar centrado
apenas nas condies internas dos assentamentos
e/ou na trajetria das famlias assentadas (Leite
et al., 2004). Sem perder de vista a especificidade
dos assentamentos como unidade de anlise, este
trabalho buscou contemplar a complexidade
das relaes construdas pelas famlias e pelas
organizaes de assentados com seu entorno.

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

155

Cabe observar que a referncia condio de assentado como elemento ca-

Durante sua fase inicial de implantao (2003 e 2004), o PAA teve entre suas

paz de distinguir os agricultores pesquisados de outras categorias sociais,

prioridades o atendimento aos assentamentos de reforma agrria, sobretu-

particularmente dos agricultores familiares, pode ser, em certa medida, relati-

do por meio da modalidade Compra Antecipada da Agricultura Familiar. Em

vizada. Em pesquisa que caracterizou os estabelecimentos de assentados no

muitas regies, as organizaes de assentados e os movimentos de luta pela

Censo Agropecurio de 2006, Kageyama, Bergamasco e Oliveira (2010) cha-

terra, eventualmente com o apoio de equipes de assistncia tcnica, atuaram

mam ateno para o fato de que as caractersticas dessas exploraes agrco-

de forma intensa, visando criar as condies necessrias para que o programa

las se aproximam, em muitos aspectos, da mdia geral dos estabelecimentos

chegasse aos assentamentos. No entanto, essa mobilizao inicial foi marca-

agropecurios existentes no pas. As autoras destacam, ainda, as dificuldades

da por um descompasso entre o processo de liberao dos recursos e o calen-

enfrentadas pelos recenseadores na identificao da condio legal dos pro-

drio agrcola. Esse descompasso teve desdobramentos importantes no que

dutores com base na autodeclarao, tendo em vista que, por diversas razes,

tange ao acesso dos assentados ao PAA, influenciando, tambm, na qualidade

muitos agricultores no referiam a si prprios como assentados.

dos resultados alcanados nos assentamentos (DELGADO et al., 2005). En-

A apresentao dos resultados da pesquisa foi, aqui, organizada em quatro


sees principais, para alm desta introduo. A primeira contextualiza a trajetria de implementao do PAA nos assentamentos de reforma agrria e a
participao desse segmento social no quadro geral de operacionalizao do
Programa. A seo seguinte detalha e elenca algumas consideraes sobre a
metodologia empregada na pesquisa, caracterizando, tambm, as reas selecionadas. Na terceira seo, so discutidos alguns resultados da anlise do

tre 2003 e 2004, foram aplicados aproximadamente R$ 90,9 milhes no PAA


Compra Antecipada, uma das modalidades com maior expresso no universo
geral de operaes realizadas pelo Programa nesse perodo, abarcando, respectivamente, 72,8% e 33,1% do total de unidades familiares que forneceram produtos ao PAA. Nesses dois anos, estima-se que a Compra Antecipada
foi acessada por cerca de 48 mil famlias assentadas, atendendo em torno de
7,1% das famlias assentadas no Brasil.10

PAA nos assentamentos pesquisados, enfatizando-se quatro eixos principais:

Em meados de 2004, a modalidade Compra Antecipada foi suspensa, envolta

acesso ao Programa; efeitos sobre os sistemas produtivos; impactos na cria-

em uma srie de tenses tanto internas ao governo quanto deste com os as-

o e estruturao dos mercados; arranjos polticos e institucionais desenca-

sentados e suas organizaes. A principal justificativa foi o elevado nvel de

deados pelo PAA. Por fim, apresentamos algumas consideraes gerais sobre

inadimplncia no cumprimento dos contratos efetivados. Todavia, as razes

os resultados alcanados pelo estudo.

para tal evento e a prpria experincia vivenciada pelos assentados, suas organizaes e rgos governamentais envolvidos na execuo da modalida-

O Programa de Aquisio de Alimentos


nos assentamentos de reforma agrria:
uma leitura nacional a partir de dados
quantitativos9
Esta seo apresenta, resumidamente, um panorama do acesso dos assentados de reforma agrria ao PAA a partir da anlise dos bancos de dados da
Conab e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), destacando a trajetria de implementao do PAA nos assentamentos e a estimativa do grau de participao desses agricultores no Programa. Aproveita-se
9
Para entender melhor os dados analisados
neste item e os resultados alcanados, recomenda-se
a leitura de Medeiros et al (2011) e a visualizao de
tabelas e mapas elaborados pela pesquisa.

para evidenciar algumas caractersticas das organizaes proponentes que


atuam nesse mercado institucional no contexto dos assentamentos.

de, em seus limites e potencialidades, no foram objeto de uma avaliao


aprofundada, constituindo-se, ainda, em tema recorrente e controverso nos
debates sobre o PAA. A suspenso da modalidade levou, a partir de 2005, a
uma reduo no acesso das famlias assentadas a esse instrumento de poltica pblica. Cabe salientar que os assentados continuaram sendo atendidos
pelas demais modalidades do Programa, ainda que nenhuma delas tenha sido
direcionada prioritariamente a esse segmento.
Uma das tarefas iniciais desta pesquisa consistiu em buscar informaes que
permitissem uma quantificao do acesso ao Programa pelos assentamentos
rurais. Como havia poucas informaes sobre a presena de assentados nas
modalidades executadas pelo MDS,11 optou-se por trabalhar com os dados
da Conab. Nesses dados, estruturados com base no sistema PAANet, a identificao da categoria (ou tipo) do fornecedor passou a ser captada somente

10 Essa estimativa foi realizada a partir de Girardi


(2006), que contabilizou a existncia, em 2002, de
um total de 661.027 famlias assentadas em 5.373
assentamentos, incluindo no clculo apenas as
famlias assentadas entre 1979 e 2002. H um risco
de superestimao desses nmeros, tendo em vista
que uma mesma famlia pode ter acessado o Programa
em 2003 e 2004, ainda que a realizao de duas
operaes sequenciais no tenha sido frequente.
Embora inexata, essa proxy revela o alcance desse
mecanismo especfico do PAA em seus dois anos de
operao.
11 Nos bancos de dados do PAA Compra com
Doao Simultnea, operacionalizado por meio de
parcerias estabelecidas entre o MDS e governos
municipais, as informaes referentes classificao
dos fornecedores em tipos/categorias (agricultor
familiar, assentado, quilombola, pescador artesanal
etc.) passaram a ser coletadas somente a partir de
2010. As operaes de Compra com Doao Simultnea
executadas por meio dos convnios firmados entre
o MDS e os governos estaduais no dispunham, no
momento da pesquisa, de um banco de dados unificado
nacionalmente. No caso do PAA Leite, apenas em 2011
os gestores comearam a solicitar a incluso da
categoria do fornecedor e de seu enquadramento no
Pronaf na base de dados referente a essas operaes..

PAA |10

anos de

A quisio

de

A limentos

157

a partir de 2008.12 A categorizao ocorre pela autoclassificao realizada

Tomando os dados nacionais da modalidade Compra com Doao Simultnea

pelas associaes, cooperativas ou demais organizaes proponentes no mo-

em 2008, por exemplo, 83,4% de um total de 63 mil famlias fornecedoras

mento de elaborao do projeto para o PAA. Adicionalmente, para o perodo

foram enquadradas, de acordo com a classificao feita pelas organizaes

2006-2008, a Conab fez um levantamento da presena de assentados nas

proponentes, na categoria agricultores familiares, e 9,5% (cerca de 6 mil

operaes do PAA executadas pela Companhia, com base no conhecimento

fornecedores) na categoria assentados. No entanto, dentro da categoria

acumulado pelos gestores e tcnicos das superintendncias regionais da em-

agricultores familiares, cerca de 2.500 famlias esto includas nos grupos A

presa. A anlise e a tabulao desses dados trouxeram algumas indicaes

ou A/C do Pronaf, tratando-se, muito provavelmente, de famlias assentadas.

importantes, apontando, ao mesmo tempo, para uma subestimao da pre-

Uma recategorizao, feita a partir da combinao dessas duas informaes

sena de assentados no Programa.

existentes no banco de dados da Conab (categoria assentado e famlias in-

Para a avaliao da evoluo histrica da implementao do PAA nas reas reformadas, considerou-se, de um lado, a listagem organizada pela Conab sobre
a presena de assentados como beneficirios do Programa entre os anos de

cludas nos grupos A e A/C do Pronaf), elevou de 9,5% para 13,9% a estimativa nacional de participao de famlias assentadas entre os fornecedores
dessa modalidade em 2008.

2006 e 2008 e, de outro, as informaes referentes categoria do fornecedor

Percebendo os limites subjacentes ao sistema de classificao que informa a

(opo assentado), disponveis no sistema PAANet para o perodo 2008-

categoria fornecedor, buscou-se uma identificao mais precisa da presen-

2011.13 De acordo com esses dados, a participao de assentados nas moda-

a de assentados entre as famlias atendidas pelo PAA a partir do cruzamento

lidades operacionalizadas pela Conab oscilou entre 7% e 11% no total de

dos dados da Conab com a relao de beneficirios do Programa Nacional

fornecedores do PAA entre 2006 e 2010, aumentando para 16,3% em 2011.

de Reforma Agrria (PNRA) fornecida pelo Incra, contemplando projetos de

Evidenciou-se que a participao das famlias assentadas no PAA bastante

assentamento criados ou reconhecidos pelo rgo. Esse cruzamento de infor-

diferente entre os estados, tanto em nmeros absolutos quanto no que se

maes, feito para o ano de 2011, localizou um total de 28.395 famlias assen-

refere ao percentual de assentados entre os fornecedores. Os cinco estados

tadas acessando o PAA, o equivalente a 26,6% do universo total de famlias

selecionados para a pesquisa destacam-se regionalmente em termos da par-

que forneceram produtos ao Programa, no somatrio das trs modalidades

ticipao de assentados, tanto em nmeros absolutos quanto no percentual

executadas pela Conab dez pontos percentuais acima do resultado observa-

desse segmento no total de agricultores atendidos pelo Programa.

do apenas pela categoria do fornecedor. O estudo evidenciou que, em termos

No entanto, o cruzamento dessas informaes com outras como o enquadramento nos grupos A e A/C do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf) indicou uma subdeclarao da participao dos
assentados. Essa subdeclarao decorre de uma sobreposio entre cate-

absolutos, a maior participao de famlias assentadas ocorreu na modalidade


Compra com Doao Simultnea, com quase 23 mil famlias atendidas, contudo
essa a modalidade que apresentou a menor participao relativa de famlias
assentadas no universo total de agricultores fornecedores.

gorias (ou tipos) de fornecedores, notadamente pelo fato de muitas organi-

Observou-se, em alguns estados, uma subestimao significativa da partici-

zaes declararem seus associados simplesmente como agricultores fami-

pao de assentados, quando considerada apenas a autodeclarao das or-

liares, tornando menos visvel a diversidade de grupos sociais existente no

ganizaes proponentes na categoria fornecedor. No Acre, por exemplo, a

12 As categorias dessa classificao so:


agricultor familiar, assentado, agroextrativista,
acampamento, atingidos por barragem, pescador
artesanal,
quilombola,
comunidade
indgena,
agricultor especial e trabalhador sem terra

interior dessa ampla categoria social. Ademais, outras categorias especficas,

participao dos assentados entre os fornecedores aumentou de 9% para

como os agroextrativistas, que se destacam nos estados da regio Norte, po-

44% se consideradas, alm dos agricultores indicados como assentados na

dem incluir beneficirios de diferentes programas de reforma agrria que, nos

categoria fornecedor, as informaes referentes ao enquadramento nas di-

13 Essa juno foi realizada tendo em vista que os


dados de 2008 so coincidentes nas duas fontes de
informaes mencionadas.

termos desta pesquisa, seriam considerados tambm como assentados, em

ferentes categorias do Pronaf e a relao de beneficirios do Incra. Isso ocor-

consonncia com o enquadramento utilizado pelo Incra.

re, sobretudo, em razo da elevada participao de agroextrativistas (considerados como assentados pelo Incra) nas aquisies de castanha-do-brasil
(modalidade Formao de Estoques).

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anos de

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A limentos

159

A pesquisa evidenciou tambm um elevado grau de disperso territorial da

O cruzamento da relao de beneficirios do Incra com o banco de dados da

modalidade Compra com Doao Simultnea, administrada pela Conab. Fo-

Conab permitiu identificar os projetos de assentamento com acesso ao PAA

ram atendidos, em 2011, de acordo com as aproximaes quantitativas feitas,

no ano de 2011, informao no disponvel no sistema PAANet, da Conab.

agricultores residentes em 1.869 municpios, em distintas regies do pas.

De um total de 9.724 projetos de assentamentos (PAs) que constavam entre

Em boa parte dos casos, o nmero total de famlias que forneceram produtos

os beneficirios do Incra, 1.744 (18%) foram identificados como tendo alguma

para o PAA mediante esse mecanismo est abaixo de oitenta fornecedores

famlia assentada acessando o PAA no perodo analisado. Contudo, 1.164 as-

por municpio. Em uma parcela importante das unidades administrativas mu-

sentamentos apresentaram menos de dez famlias acessando o PAA em 2011.

nicipais, o universo de agricultores atendidos pela modalidade Compra com

Cabe destacar que muitos desses assentamentos apresentaram apenas uma

Doao Simultnea de at dezoito famlias.

ou duas famlias acessando essa poltica pblica. Casos em que um nmero

Os assentados que acessaram a modalidade Compra com Doao Simultnea em 2011 encontravam-se distribudos em 891 municpios localizados
nos diferentes estados da Federao. O nmero de assentados que acessou
modalidade Compra com Doao Simultnea, executada pela Conab, nos diferentes estados brasileiros, situa-se, na grande maioria dos casos, em um patamar de at 37 famlias por municpio. Em alguns estados, como Minas Gerais
e Bahia, onde o acesso a esse mecanismo se encontra bastante disseminado

muito reduzido de famlias consegue acessar o PAA em um determinado assentamento parecem ser indicativos de uma dinmica bastante restrita de envolvimento das organizaes associativas e das redes de sociabilidade existentes
no assentamento na execuo do Programa, de modo que o acesso ao PAA,
provavelmente, viabilizado por meio de organizaes e dinmicas externas a
esse espao. Percebe-se, ainda, que poucos PAs acessaram de forma contnua o
PAA, tanto na Compra com Doao Simultnea quanto na Formao de Estoque.

se considerarmos o universo geral de fornecedores do Programa, foi possvel

Ao analisar as organizaes proponentes dos projetos do PAA, nas modalida-

identificar, no caso especfico dos assentados de reforma agrria, um padro

des executadas por meio da Conab nos assentamentos, nota-se que se trata

marcado por uma maior concentrao espacial das operaes do Programa. Ou

tanto de organizaes exclusivamente de assentados quanto de organizaes

seja, a presena dos assentados no PAA encontrava-se limitada a alguns poucos

mistas, as quais contam com participao de assentados e de no assenta-

municpios. De modo geral, concentraes maiores de agricultores assentados

dos. Considerando o nmero total de assentados identificados pelos bancos

acessando o Programa por meio dessa modalidade so relativamente raras.

de dados do Incra e da Conab no ano de 2011, foi possvel observar que cer-

A modalidade Formao de Estoque pela Agricultura Familiar foi executada,


em 2011, em um universo mais restrito de municpios (381), se comparada
ao mecanismo de Compra com Doao Simultnea. Os assentados estiveram
envolvidos em operaes de Formao de Estoque em 166 municpios, em
21 estados da Federao. O fato de que essa modalidade funciona, na maioria dos casos, como um adiantamento de recursos, exigindo, portanto, que as

ca de 42% dos assentados que acessaram as trs modalidades do Programa


o fizeram por meio de projetos que incluam assentados e no assentados.
Destaca-se o fato de que 20% dos agricultores assentados que comercializaram seus produtos ao PAA naquele ano participaram de projetos nos quais a
minoria dos participantes era de assentados, o que indica novamente que o
acesso ao PAA no se d apenas por dinmicas internas aos assentamentos.

organizaes dos agricultores assegurem a comercializao de sua produo

Tambm foram constatadas diferenas importantes em termos da abrangn-

por meio de outros mercados, ressarcindo o valor contratado Conab, torna

cia geogrfica da atuao das organizaes por meio das quais os assentados

mais seletiva a disseminao desse mecanismo. A demanda por esse tipo de

acessaram o PAA. Em linhas gerais, essas organizaes podem ser caracteriza-

operao acaba partindo de organizaes mais estruturadas, com algum nvel

das como: i) organizaes diversas com atuao no mbito local/municipal; ii)

de experincia em atividades de comercializao. O nmero de agricultores

associaes ou cooperativas internas aos assentamentos; e iii) organizaes

(assentados e no assentados) que acessaram esse mecanismo foi conside-

com abrangncia regional ou, at mesmo, estadual, envolvendo assentados e

ravelmente menor se comparado ao nmero de fornecedores envolvidos nas

no assentados ou exclusivamente assentados. A anlise dos dados da Com-

operaes de Compra com Doao Simultnea, restringindo, em certa medi-

pra com Doao Simultnea em 2010 indica que, nos cinco estados estuda-

da, a rea geogrfica de abrangncia dessas operaes.

dos, houve uma predominncia de assentados que acessaram o programa por


meio de organizaes que abarcaram um nico municpio ou, eventualmente,
um nico assentamento.

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A limentos

161

diversidade dos assentamentos: os casos


pesquisados

FIGURA 1 LOCALIZAO dOS munICPIOS e ASSenTAmenTOS


PeSquISAdOS

Procurando contemplar parte da diversidade dos assentamentos de reforma


agrria (reconhecidos pelo Incra) e o carter heterogneo dos arranjos locais
de implementao do PAA, a pesquisa selecionou cinco casos distribudos
nas grandes regies geogrficas brasileiras. Essa seleo procurou: i) incorpo-

Norte

rar estados, microrregies ou municpios onde existisse um nmero significa-

Nordeste

tivo de assentamentos e de assentados acessando o PAA em 2010; ii) priorizar


municpios ou microrregies onde as organizaes proponentes com assentados entre os fornecedores tivessem acessado mais de uma vez o PAA entre
2006 e 2010; iii) privilegiar municpios que registrassem acessos a mais de

Poo Redondo - SE
PA Barra da Ona
Centro-Oeste

Sena Madureira- AC
PA Joaquim de Matos
PAE Riozinho

Sudeste

uma modalidade do Programa, sendo uma delas a Compra com Doao Simultnea (que serviu como uma espcie de denominador comum entre os
casos); iv) atender a critrios de natureza qualitativa, como a distncia dos assentamentos em relao aos centros urbanos e as caractersticas particulares
das organizaes proponentes. Foram consideradas, ainda, as condies de

Cceres- MT
PA Falco/Bom Jardim

Mirante do Paranapanema - SP
PA Antonio Conselheiro II
PA Margarida Alves

Sul

acesso s reas selecionadas nos meses de realizao do trabalho de campo.


Paratini - RS
PA Paratini
PA Floresta/Lagoa

A partir desses critrios, foram analisados os seguintes casos: i) no Acre, no


municpio de Sena Madureira, Projeto de Assentamento Extrativista (PAE) Riozinho e PA Joaquim de Matos; ii) em Mato Grosso, no municpio de Cceres, PA

Fonte: Elaborao da pesquisa

Faco/Bom Jardim; iii) no Rio Grande do Sul, no municpio de Piratini, PAs Pira-

14 No total, foram aplicados: 169 questionrios


estruturados a famlias com acesso e sem acesso ao
PAA, selecionadas com base em critrios qualitativos,
visando contemplar a diversidade de situaes
vivenciadas pelos assentados; oito questionrios
estruturados respondidos por representantes
das organizaes proponentes; oito questionrios
estruturados sobre o perfil dos assentamentos
e 69 entrevistas com organizaes mediadoras,
organizaes consumidoras e representantes do
poder pblico municipal, dos conselhos municipais,
do Incra e da Conab.

tini/Conquista da liberdade e Floresta/lagoa; iv) em So Paulo, no municpio

o PAE Riozinho e o PA Joaquim de Matos (Sena Madureira - AC), foram criados

de Mirante do Paranapanema, PAs Antnio Conselheiro e Margarida Alves; e

respectivamente em 1989 e 2002 e so compostos por 82 e 144 famlias,

v) em Sergipe, no municpio de Poo Redondo, PA Barra da ona. A localiza-

respectivamente. A criao do PAE Riozinho insere-se no contexto de reco-

o dos municpios onde esto situados os assentamentos pesquisados pode

nhecimento, por parte do Incra, da necessidade de uma ordenao fundiria

ser visualizada na figura 1. Em cada um desses contextos, foram aplicados

diferenciada para atender s populaes extrativistas amaznicas. Por sua

questionrios estruturados dirigidos a famlias de assentados que acessaram

vez, o PA Joaquim de Matos resultou de um desmembramento de uma parte

e no acessaram o PAA, alm de formulrios especficos que subsidiaram a

do PAE Riozinho, aps a ocorrncia de uma srie de ocupaes. A escolha des-

construo de um perfil dos assentamentos e das organizaes proponen-

ses universos sociais derivou do anseio em contemplar a especificidade dos

tes de projetos ao Programa. tambm foram realizadas vrias entrevistas com

PAEs e da comercializao de produtos florestais oriundos do extrativismo,

atores e instituies que pertencem ao arranjo institucional local dessa pol-

como o caso da castanha-do-brasil, comercializada, sobretudo, por meio da

tica pblica ou que deveriam contribuir/participar de sua implementao.

modalidade PAA Formao de Estoque.

14

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anos de

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163

Criados em um perodo relativamente recente (respectivamente, em 1999 e

O PA Barra da Ona, situado em Poo Redondo (SE), o mais antigo e popu-

2006), os PAs Antonio Conselheiro e Margarida Alves localizam-se no Pontal

loso entre os assentamentos analisados. A bovinocultura de leite, a palma

do Paranapanema, rea de grande concentrao de assentamentos no estado

forrageira para o gado, a produo de subsistncia e a extrao de mel so

de So Paulo. Mirante do Paranapanema, municpio onde esto situados os

as atividades produtivas mais importantes do assentamento. No por acaso,

PAs selecionados pela pesquisa, a municipalidade com a maior rea de as-

a modalidade PAA Leite destaca-se no assentamento, acompanhando a sua

sentamentos de reforma agrria do Brasil. Trata-se, portanto, de um contexto

importncia na regio do Alto Serto Sergipano e no estado como um todo.

marcado por intensos conflitos agrrios e sociais e que atualmente convive

Alm de contar com um arranjo poltico-institucional diferenciado em rela-

com a expanso da cana-de-acar em seu entorno. Alm disso, experincias

o aos outros estados, envolvendo a realizao de convnios diretamente

conflituosas de organizao poltica e social entre os prprios assentados

com as associaes de agricultores familiares e assentados, o PAA Leite em

conformaram um cenrio de descrdito em relao s possibilidades da ao

Sergipe tem estimulado mudanas no sistema produtivo, particularmente nas

coletiva (RIBAS, 2002), instigando a observao do PAA nesse contexto.

caractersticas tecnolgicas da produo leiteira (melhoramento gentico, ra-

Localizados em Piratini (RS), os PAs Piratini e Floresta/Lagoa foram criados


em 1992 e 1997, respectivamente, e so constitudos, na ordem, por 49 e

o industrializada, mecanizao na produo agrcola, ampliao e modernizao das estruturas de resfriamento etc.).

75 famlias. No PA Piratini, parte de seus integrantes trabalha sob uma ges-

Em que pesem as particularidades de cada caso, a anlise desenvolvida nes-

to coletivizada, desfruta de infraestruturas implantadas pela empresa que

te trabalho evidenciou alguns elementos comuns entre os assentamentos

foi a antiga proprietria das terras e produz uma gama diversa de produtos

investigados e destes com a realidade dos demais assentamentos rurais no

agroecolgicos. Em Floresta/Lagoa, todas as famlias produzem de forma in-

Brasil (KAGEYAMA; BERGAMASCO; OLIVEIRA, 2010; LEITE; MEDEIROS, 2004;

dividual, especialmente gros e, mais recentemente, leite, produto este, em

LEITE et al., 2004), quais sejam:

grande parte, estimulado pelo PAA. Alm dessas particularidades, a escolha


considerou, ainda, o fato de esses projetos situarem-se em uma rea de concentrao de assentamentos e, conforme dados disponibilizados pela Conab
para os anos de 2008 a 2010, estarem localizados na segunda mesorregio
do estado em quantidade de fornecedores ao PAA, especialmente da modalidade Compra com Doao Simultnea.
Situado em Cceres (MT), o PA Faco/Bom Jardim um dos assentamentos investigados cuja data de criao mais recente (2006) e com a especificidade

a. a reproduo social dos assentados est pautada em um conjunto amplo


de estratgias de produo agropecuria, envolvendo diversos cultivos
vegetais, animais e extrativos, destinados ao consumo da famlia, dos animais existentes no estabelecimento e para a comercializao.
b. h variadas formas de organizar o trabalho familiar e garantir renda, envolvendo tanto atividades agrcolas quanto agroindustrializao, trabalho assalariado, previdncia social e acesso a programas de transferncia de renda.

de o PAA ser a nica poltica pblica de apoio produo qual os assenta-

c. no que concerne s caractersticas das unidades familiares, a sua forma-

dos tiveram acesso. Esse Programa teve precedncia mesmo em relao aos

o por casais com idade acima de quarenta anos, sinalizando para a im-

crditos de instalao e habitao considerados direitos dos beneficirios

portncia da previdncia social nesse grupo social.

da poltica de reforma agrria , os quais no foram liberados em razo de

d. problemas de infraestrutura referentes s condies das estradas, dificul-

problemas com a aprovao do licenciamento ambiental do PA. Essa parti-

dade de transporte e mobilidade, acesso gua e assessoria tcnica, au-

cularidade instigou a observao dos impactos, oportunidades e limitaes

sncia de equipamentos para produo e processamento dos produtos,

engendrados pelo PAA na ausncia de outras polticas pblicas. Ademais, o

qualidade do solo, acesso a escolas e hospitais etc., em todos os assen-

acesso ao Programa e sua promoo esto associados ao trabalho de organi-

tamentos investigados. Esses elementos provavelmente interferem nos

zaes sociais regionais e articulao da sociedade civil, conformando um

resultados do PAA, bem como nos de outras polticas pblicas.

arranjo poltico-institucional igualmente relevante para a anlise.

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A limentos

165

Os casos selecionados ilustram, em certa medida, parte da diversidade pre-

Como evidenciado por outros estudos (DORETTO; MICHELLON, 2007; BOTE-

sente nos assentamentos de reforma agrria e da multiplicidade de situaes

LHO et al., 2007; CORDEIRO, 2007; GOMES; BASTOS, 2007), observou-se na

relacionadas implantao do PAA nas reas reformadas. A investigao no

investigao que o conhecimento da existncia do PAA geralmente restringia-

teve a pretenso de abarcar toda a diversidade dos assentamentos rurais ou

-se aos assentados que acessaram alguma das modalidades (exceto os ca-

da conformao do PAA. Contudo, a partir das informaes coletadas, poss-

sos da modalidade Formao de Estoques j mencionados) ou que se loca-

vel compor uma anlise dos principais limites e potencialidades enfrentados

lizavam social ou geograficamente prximos a alguma famlia que acessou

pelo PAA no ambiente dos assentamentos rurais, considerando-se as moda-

o Programa. Contudo, mesmos nesses casos, frequentemente se tratava de

lidades estudadas. O objetivo da prxima seo , justamente, delinear algu-

um conhecimento limitado modalidade acessada, sem a compreenso ou o

mas dessas questes.

entendimento da poltica pblica como um todo e das diversas ferramentas


que disponibiliza.

O Programa de Aquisio de Alimentos


nos assentamentos da pesquisa: acesso
ao Programa, matriz produtiva, relao
com mercados e arranjos polticos e
institucionais

Diante desse panorama, a pesquisa investigou como as informaes chega-

O acesso ao Programa pelos assentados

locais na elaborao dos projetos, no monitoramento das entregas, na pres-

A pesquisa evidenciou que apenas uma parcela das famlias que vive nos assentamentos estudados acessou o PAA: 34 das 63 famlias assentadas no PA
Antonio Conselheiro (SP) acessaram oficialmente a modalidade Compra com
Doao Simultnea em 2010; 19 das 49 famlias no PA Piratini (RS) acessaram
essa mesma modalidade em 2008 e 2012; 25 das 90 famlias do PA Margarida Alves (SP) e 36 das 169 famlias no PA Faco (MT) acessaram oficialmente
a Compra com Doao Simultnea em 2009.
Constatou-se, no decorrer do trabalho de campo, a existncia de uma grande
diversidade de formas de envolvimento com o Programa, cujos impactos no
se restringem s famlias beneficirias, tomadas em sua individualidade, mas
se estendem a um universo maior de pessoas por meio de redes de parentesco, proximidade e vizinhana. O modo como o Programa interage com o
tecido social e organizativo do assentamento varia bastante, de lugar para
lugar, envolvendo diferentes agentes e cadeias de mediao, potencializando
sinergias, fortalecendo dispositivos coletivos de organizao, mas gerando,
tambm, em alguns casos, centralidades, diferenas e assimetrias de informao. O modo como os diferentes dispositivos do Programa so operacionalizados e traduzidos localmente varia bastante em funo do arranjo institucional adotado.

ram aos assentamentos, s lideranas locais (associaes e cooperativas) e


s famlias assentadas. A anlise dos estudos de caso aponta que o conhecimento e a execuo do PAA nos projetos de reforma agrria no resultaram de
um processo estritamente local. Em todos os casos pesquisados, verificou-se
a atuao do que se pode denominar de facilitadores ou mediadores, isto
, agentes governamentais e no governamentais que tiveram um papel importante na divulgao do Programa e no apoio s associaes e cooperativas
tao de contas, no desenho e na implementao da logstica de distribuio,
entre outras demandas do PAA. As caractersticas desses mediadores e seus
vnculos com os assentamentos variam muito entre os casos. Por exemplo,
no PA Faco (MT), foi relevante a presena da Rede de Comercializao da
Produo Familiar e Agroecolgica de Mato Grosso, da organizao no governamental Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase/
MT), e o apoio da Superintendncia Regional da Conab. No Acre, o Governo
do Estado teve papel importante na disseminao e execuo do Programa
por meio da Secretaria de Estado de Extenso Agroflorestal e Produo Familiar (Seaprof). No PA Barra da Ona (SE), a operacionalizao do PAA Leite
teve apoio da Prefeitura e do Governo do Estado. De forma geral, em quase
todos os casos, chamou a ateno certa ausncia do Incra (ou de programas
a ele vinculados) como fonte de informao ou apoio execuo do PAA nos
assentamentos.
Se a atuao dos facilitadores foi importante para que as organizaes locais
conhecessem e operassem o Programa, a presena dessas organizaes foi
fundamental na divulgao do PAA para as famlias assentadas. Com efeito,
a maioria dos entrevistados que acessaram o Programa teve conhecimento
dele por meio de organizaes associativas. O papel exercido pelas entidades

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anos de

A quisio

de

A limentos

167

proponentes na execuo do Programa foi fundamental em vrios aspectos,


como: i) disseminao de informaes; ii) adaptao da execuo do Programa realidade local; iii) mobilizao de diferentes tipos e fontes de recursos,

A pesquisa evidenciou que uma grande diversidade de produtos gerada nos

possibilitando a organizao dos fluxos e da estrutura material necessria

assentamentos, incluindo os de origem vegetal, animal e extrativos, dos quais

estruturao do Programa; iv) construo de outras estratgias de mercado,

uma parte destinada comercializao. Ao comparar famlias que acessa-

para alm do mercado institucional.

ram com aquelas que no acessaram o PAA, observaram-se algumas diferen-

Em que pesem os apoios externos e a atuao das organizaes proponentes,

as, sendo que as primeiras geralmente apresentaram uma diversidade maior,

a implantao do PAA nos assentamentos defrontou-se com diversas dificul-

especialmente em relao ao nmero de produtos vendidos. Este estudo no

dades que afetaram seu acesso, quais sejam: i) o atendimento das exigncias

oferece elementos para afirmar se o maior nmero de produtos identificados

burocrticas e de documentao (registro legal de estatuto, emisso de notas

nos estabelecimentos que acessaram o Programa foi causa ou consequncia

fiscais, cadastro de isento de dvidas federais como Instituto Nacional do

da participao no PAA, tendo em vista que a pesquisa no comparou quan-

Seguro Social [INSS], com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio [FGTS],

tidades produzidas antes e depois das famlias terem comeado a acessar o

na Dvida Ativa da Unio e com Receita Federal, entre outros) para que as

Programa. Todavia, possvel assinalar que, aps a entrada no Programa, so-

ii) insufici-

bretudo na modalidade Compra com Doao Simultnea, as famlias aumen-

ncia da produo para o atendimento da modalidade Compra com Doao

taram a diversidade de itens comercializados. Como evidenciado igualmente

Simultnea decorrente, em parte, das deficincias de infraestrutura presen-

por outros estudos, o diferencial dessa modalidade consiste no fato de esse

tes nos assentamentos rurais (gua para irrigao, qualidade dos solos etc.),

mecanismo articular uma demanda diversificada de alimentos, oriunda das

da falta de articulao entre as polticas pblicas e tambm da inadequao

entidades beneficirias, com a oferta de produtos pelos agricultores fami-

da demanda de alimentos (diversidade e regularidade) oferta de produtos

liares, incitando a diversificao produtiva (MOREIRA et al., 2010; GHIZELINI,

dos assentamentos; iii) atraso nos pagamentos, mais notadamente em alguns

2010; GRISA et al., 2010).

contextos pesquisados; iv) falta de crdito e/ou existncia de dvidas ante-

A escolha dos produtos comercializados por meio da modalidade Compra

riores (individuais ou coletivas) que dificultavam o acesso a novos crditos,

com Doao Simultnea resultou da experincia produtiva das famlias e

limitando investimentos na produo; v) o descrdito e a desconfiana em re-

da interao e negociao dos agricultores e suas organizaes com as de-

lao s formas associativas, como observado no PA Antonio Conselheiro (SP).

mandas das entidades beneficiadas. Em alguns casos, as famlias passaram

Cabe destacar, tambm, que a chegada do Programa aos assentamentos no

a cultivar novos produtos demandados por essas organizaes e, em outros,

significou acesso contnuo. Os dados indicaram certa descontinuidade tanto

incrementaram a produo de alimentos j existente nos estabelecimentos,

no acesso das organizaes proponentes, quanto na participao das famlias

entregando para o Programa tambm itens que, at ento, no eram destina-

de assentados no Programa. A renovao anual dos projetos e as dificuldades

dos comercializao. Em ambos os casos, o PAA refora a diversificao da

enfrentadas pela Conab no atendimento s demandas dos agricultores e de

produo comercializada.

suas organizaes diante de uma demanda crescente de acesso ao Programa

Nos casos do PA Barra da Ona (SE) e do PA Floresta/8 de Maio (RS), nos quais

tornando o processo de aprovao dos projetos e pagamento dos agriculto-

so executadas, respectivamente, as modalidades PAA Leite e Formao de

res mais lento foram citados como fatores que afetaram a continuidade do

Estoque, o Programa incide sobre a comercializao de um nico produto, o

acesso. Esses eventos desestimulam a participao dos beneficirios, deses-

leite, no gerando expressivas diferenciaes em termos de diversidade de

tabilizam as estratgias de reproduo social dos assentados e exigem esfor-

produtos comercializados entre as famlias que acessaram e no acessaram

os de reorganizao dos sistemas produtivos e das estratgias de insero

este mecanismo. Nesses casos, os entrevistados citaram que as associaes/

mercantil dos agricultores e de suas organizaes.

cooperativas foram influentes na escolha dos produtos comercializados ao

organizaes estivessem habilitadas para acessar o Programa;

15 Por outro lado, os casos estudados indicam


que, quando as organizaes conseguem acessar
o Programa, elas tendem a estruturar-se melhor,
havendo uma tendncia de crescimento no nmero
de associados e agricultores atendidos. A falta de
documentao pessoal (notadamente a DAP) no
se revelou, segundo os entrevistados, como um
problema importante, situao que difere da relatada
em outras pesquisas (JALIL, 2010; CORDEIRO, 2007).

O Programa de Aquisio de Alimentos e a matriz produtiva


dos assentamentos

15

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A quisio

de

A limentos

169

PAA, o que em parte decorre das caractersticas das modalidades implemen-

Concomitantemente com a diversificao dos produtos comercializados, o

tadas. Contudo, o peso das organizaes associativas no anulou a capaci-

Programa notadamente a Compra com Doao Simultnea tem contri-

dade de deciso das famlias. Em Piratini (RS), os assentados afirmaram que

budo com a alimentao das famlias assentadas por meio da produo

a produo leiteira j estava organizada e estruturada, em algum nvel, em

para o consumo prprio. De forma anloga s consideraes de Delgado

parte das unidades produtivas e que dar incio a uma nova linha de produo

et al. (2005), Zimmermann e Ferreira (2008) e Costa (2010), observou-se

(como a de hortalias, de forma a atender a um conjunto diversificado de de-

nos casos selecionados, principalmente nos PAs Faco (MT), Piratini (RS),

mandas, caracterstico da modalidade Compra com Doao Simultnea) seria

Margarida Alves (SP) e Antonio Conselheiro (SP), que o PAA tem melhorado

trabalhoso para as famlias. No PA Barra da Ona (SE), a produo de leite

a produo para o consumo prprio, seja por promover o consumo de pro-

tambm j vinha sendo praticada havia anos, compondo as estratgias de

dutos da horta e do quintal, antes pouco valorizados, seja por diversificar

reproduo econmica e social das famlias.

esse consumo a partir das demandas do mercado institucional. Desse modo,

Em termos de sistemas de produo, importante ressaltar que o PAA Leite


tem intensificado um conjunto de alteraes no padro tecnolgico da produo leiteira em Poo Redondo e regio, o qual j vinha passando por transfor-

alm de promover a SAN da populao em situao de vulnerabilidade social, o PAA tem contribudo com a promoo de uma alimentao diversificada entre os assentados.

maes desde os anos 1990, envolvendo, entre outros elementos, melhora-

Cabe destacar ainda o protagonismo que as mulheres dos PAs Faco (MT) e

mento gentico, alimentao diferenciada, mecanizao da produo agrcola

Margarida Alves (SP) vm assumindo na execuo do Programa, fazendo fren-

e ampliao e modernizao do laticnio existente no assentamento. Se essas

te a uma srie de demandas relativas organizao social e produtiva. Como

mudanas acresceram produtividade ao substituir raas rsticas p duro ou

referido por uma informante de So Paulo, Em muitas famlias, so as mulhe-

catingueiro por vacas holandesas, tambm geraram incremento nos custos

res que puxam o acesso [ao Programa]. Essas iniciativas tm contribudo para

e certa dependncia de insumos externos aos estabelecimentos. Desse modo,

o empoderamento das mulheres nos assentamentos, podendo transformar o

embora a execuo do PAA Leite seja fundamental no curto prazo reproduo

PAA em um instrumento importante na reduo das desigualdades de gnero

socioeconmica das famlias beneficiadas, preciso refletir sobre a sustentabi-

prevalecentes no Brasil rural (SILIPRANDI; CINTRO, 2011).

lidade do padro tecnolgico que vem sendo adotado.


Ainda em termos de padro tecnolgico, importante ressaltar que parte da
produo dos assentamentos estudados do Rio Grande do Sul, So Paulo e
Mato Grosso obtida por meio de prticas de cultivo/criao orgnica ou
agroecolgica. Essa forma de manejo resulta de uma orientao dos prprios
assentados e antecede a implementao do PAA. Contudo, este pode promover e contribuir com esses sistemas de produo ao adicionar um sobrepreo
de 30% para tais produtos, desde que eles estejam em conformidade com as
normas que regulamentam o sistema orgnico de produo agropecuria no
Brasil. Como a maioria dos produtos dos assentamentos ainda no dispe de
um mecanismo de controle e informao da qualidade orgnica, nos termos
estabelecidos pela legislao, eles no fazem, no entanto, jus ao adicional
de preo que o Programa prev. Essa dificuldade no se restringe a esses
contextos sociais, constituindo-se como um desafio execuo do PAA para

O Programa de Aquisio de Alimentos e as relaes com


os mercados
A pesquisa evidenciou que os assentados da reforma agrria apresentam mltiplas estratgias de insero nos mercados, tanto em termos de diversidade
de produtos comercializados, quanto em relao aos canais de comercializao, como intermediao por meio de atravessadores, a comercializao em
feiras, a venda de produtos para cooperativas ou empresas, a venda direta
(nas cidades ou mesmo dentro do assentamento), a venda para estabelecimentos locais de pequeno porte e a comercializao por meio do mercado
institucional. A importncia do Programa evidente nos casos dos PAs Faco
(MT), Margarida Alves (SP) e Antonio Conselheiro (SP), onde ele se constituiu
como um importante canal de venda de um conjunto diversificado de produtos cultivados nos lotes.

o conjunto da agricultura familiar.

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A nova oportunidade de comercializao advinda com o PAA demandou, em

longas distncias, dificuldades de acesso aos extrativistas etc.) contribuem

alguns casos, a estruturao de novas formas produtivas e organizativas, bem

para a importncia e permanncia dos intermedirios (SILVA, 2010). Nesse

como a construo de novas relaes sociais; em outros, esse mercado insti-

universo social, o PAA foi proposto por uma grande cooperativa a Coope-

tucional organizou-se a partir de estruturas produtivas e arranjos institucio-

rativa Central de Comercializao Extrativista do Acre (Cooperacre) que j

nais pr-existentes, ainda que sob novas dinmicas. Em geral, a modalidade

vinha atuando no mercado da castanha, comprando esse produto por meio

Compra com Doao Simultnea promoveu a construo de circuitos curtos

de uma rede formada por outras cooperativas, associaes e agentes locais,

de produo, pautados em uma insero mercantil diversificada. J a Forma-

os quais, por sua vez, mantinham relaes histricas com atravessadores de

o de Estoque, nos casos estudados, envolveu um leque mais estreito de

diferentes tipos. Em razo das caractersticas do mercado e do contexto lo-

produtos, em conexo com circuitos mais longos de comercializao. Para

cal, bem como da prpria dimenso da cooperativa proponente, esta vem

compreender melhor essas interfaces, sero retomadas aqui as dinmicas

operando o PAA por meio de organizaes associativas parceiras, que fazem

engendradas pelo Programa nos assentamentos estudados do Rio Grande do

a mediao entre ela e os beneficirios do Programa. Tal logstica dificulta a

Sul, Acre, So Paulo e Mato Grosso, as quais respondem a distintas modali-

traduo das informaes entre os diferentes agentes envolvidos na aquisi-

dades. Cabe lembrar que os vrios mecanismos que integram o PAA foram

o da castanha, a apropriao da sistemtica de funcionamento do Programa

construdos, justamente, para propiciar formas distintas de interveno go-

pelos extrativistas e o acompanhamento das atividades desenvolvidas pelas

vernamental, considerando-se diferentes situaes e mercados.

diferentes organizaes em mbito local, o que resulta em um menor empo-

Nos estudos realizados em no Mato Grosso e em So Paulo, observou-se que


o ingresso no PAA Compra com Doao Simultnea demandou esforo de
organizao social por parte dos assentados, que passaram a interagir com
um mercado e pblico consumidor com os quais no tinham contato anteriormente, estimulando a venda de produtos antes com pouca insero comercial. O PAA exigiu das organizaes sociais aperfeioamentos em termos
de planejamento e organizao da produo; conhecimentos sobre as regras
governamentais e o funcionamento dos mercados; e articulaes com novos

deramento dos assentados no processo de comercializao. Ademais, como


as operaes executadas por essas organizaes extrapolam as quantidades
e o montante de recursos em aquisies referidos no projeto encaminhado
Conab, enfrenta-se a dificuldade de separar, quando se busca avaliar os
impactos do Programa, os efeitos especficos do PAA. Todavia, em que pesem
essas limitaes, o PAA tem contribudo para a valorizao do trabalho dos
extrativistas e a recuperao do preo da castanha, beneficiando, inclusive, o
conjunto dos produtores inseridos nessa cadeia produtiva.16

atores sociais, seja para identificar e interagir com o pblico consumidor, seja

Algo similar ocorre no Rio Grande do Sul com a mesma modalidade, onde a

para minimizar problemas de logstica (notadamente o transporte da pro-

cooperativa proponente do PAA a Cooperativa Sul Rio-Grandense de Latic-

duo). Observa-se, nesses casos, a construo de um mercado pautado em

nios Ltda. (Cosulati) adquire a produo de leite dos assentados por meio da

produtos diversificados e em dinmicas prximas edificao de circuitos

parceria estabelecida com cooperativas locais de assentados. Antes do aces-

curtos de produo e consumo. Como observado em outros estudos, essa

so ao Programa, a Cosulati j vinha atuando na cadeia produtiva do leite, de

modalidade articula a produo de alimentos com o consumo local, respei-

forma individual ou em parceria com outras cooperativas, atendendo um n-

tando a sazonalidade, a proximidade, as interpretaes de qualidade, a cultu-

mero expressivo de agricultores familiares da regio, mas sem uma presena

ra, o saber-fazer local, a diversidade agrcola, alimentar e social (VOGT, 2009;

mais forte nos assentamentos. De acordo com os depoimentos colhidos em

VOGT; SOUZA, 2009; TRICHES; FROEHLICH, 2008).

campo, sem o apoio do PAA seria difcil para a Cosulati a coleta de leite nas

No Acre, o PAA/Formao de Estoques atua em um mercado historicamente marcado pela presena dos intermedirios o mercado da castanha-do-brasil. As caractersticas especficas do mercado e da produo extrativista
(antecipao dos recursos antes da entrega do produto, a dificuldade de prever a quantidade produzida, variao anual expressiva no preo, entre outras) somadas s particularidades do contexto local (limitaes de transporte,

reas de reforma agrria, tanto em razo dos custos de transporte, como da


prpria rentabilidade da produo de leite nos assentamentos. Embora esse
arranjo contribua com a reproduo social e econmica dos assentados por
meio da aquisio do leite, ele tem apresentado limitaes no que se refere
ao acesso por parte dos assentados a informaes sobre o funcionamento e
as regras do PAA. Torna-se mais visvel para os agricultores, em seu dia a dia,

16 Antes do Programa, o preo pago aos


extrativistas variava entre R$ 2,50 e R$ 5,00 a lata de
castanha; a partir do ano de 2005, com o incio das
operaes do PAA, o preo tem se situado acima de R$
10,00.

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a existncia de um circuito de comercializao do leite estruturado por meio

No possvel afirmar, no entanto, se essas diferenas na renda resultaram da

das cooperativas, tornando-se um pouco mais difuso o papel do Programa na

participao ou se constituram um requisito ao acesso ao Programa e foram

conformao desses fluxos de comercializao. O nvel de conhecimento dos

reforadas por ele. A pesquisa no disps de instrumentos que permitissem

assentados a respeito do funcionamento do Programa e de seus diferentes

analisar a evoluo das rendas ao longo de um dado perodo e, assim, dimen-

mecanismos mostrou-se, particularmente no PA Floresta/Lagoa, bastante res-

sionar a influncia do PAA.

trito, podendo dificultar a apropriao do Programa, em toda sua potencialidade, para alm do leite.

Finalmente, ainda em termos de mercado, cabem algumas consideraes sobre


os preos pagos pelo PAA. Para os assentados dos PAs estudados em So Paulo,

Em ambos os casos, no Acre e no Rio Grande do Sul, o PAA atua com base

Acre e Sergipe, os preos pagos pelo Programa revelaram-se mais compensado-

em um mercado j existente, que, ampliado por meio do PAA, passa a ofe-

res que aqueles vigentes no mercado geral. Interpretao contrria foi encon-

recer novas oportunidades de escoamento da produo. Os efeitos gerados

trada no PA Faco (MT), onde os assentados argumentaram que os preos no

pelo Programa incluem, particularmente no caso da castanha, a elevao dos

eram reajustados desde o incio da execuo do Programa no assentamento,

preos pagos aos produtores e o fortalecimento de suas organizaes asso-

situando-se, para alguns produtos, abaixo do preo do mercado regional.

ciativas, no envolvendo, no entanto, mudanas mais profundas na estrutulongos de comercializao, cujo funcionamento independe, muitas vezes,

Criao e fortalecimento de arranjos polticos e


institucionais

da configurao do arranjo local. No caso do leite, o mercado institucional

Como j apresentado, um aspecto comum aos assentamentos pesquisados

tem implicaes importantes no fortalecimento de um setor cooperativista

diz respeito ao importante papel exercido pelas associaes e cooperativas

ligado agricultura familiar, atuando nessa cadeia em um cenrio de avano

na implementao do Programa, levando informaes, articulando diferentes

das transnacionais do leite no sul do Brasil. Em ambos os casos, limitada a

atores e organizando a produo, processamento e comercializao dos pro-

capacidade de interferncia dos agricultores em relao ao funcionamento

dutos. Contudo, conforme tambm citado, em nenhum dos casos a execuo

destes mercados. Cabe, aqui, chamar ateno, no entanto, para as diferenas

do Programa resultou de um processo estritamente local. Verificou-se a im-

existentes nas dinmicas de funcionamento dos mercados do leite e da cas-

portncia das articulaes estabelecidas pelas organizaes com uma rede

tanha, o primeiro marcado pela forte presena das transnacionais do setor, e

mais ampla de atores governamentais e no governamentais, que assumem

o segundo, pela figura do atravessador. O estudo detalhado da estrutura e das

distintas funes relacionadas disseminao e execuo do Programa.

ra e na dinmica desses mercados, que se organizam com base em circuitos

dinmicas prprias dessas cadeias produtivas foge aos limites deste trabalho.

Observa-se que os arranjos institucionais construdos apresentam diferen-

Ainda em relao modalidade Formao de Estoque, preciso notar que

ciaes de acordo com as modalidades executadas. A modalidade Compra

os arranjos institucionais engendrados nos contextos sociais analisados pos-

com Doao Simultnea parece ser a que mais estimula a construo de

sivelmente no representam todas as situaes em que esse mecanismo

vnculos entre diferentes atores sociais no plano local e nos prprios assen-

acionado no Brasil. Dependendo da cooperativa, de sua forma de funciona-

tamentos, aproximando atores que, inclusive, em razo de seus alinhamen-

mento e dos produtos contemplados, a Formao de Estoque pode contribuir

tos polticos, no eram habituados a trabalhar em conjunto. Organizaes

tambm na estruturao de mercados de proximidade. Mercados desse tipo,

governamentais e no governamentais, sindicatos dos trabalhadores rurais,

baseados em circuitos locais e regionais (ou mesmo mais amplos) e envolven-

prefeituras municipais e um amplo espectro de organizaes que recebem

do formas de operao nas quais os agricultores tm condies de construir

os alimentos (escolas, hospitais e diferentes entidades socioassistenciais)

uma maior governabilidade, podem contribuir, de forma mais substantiva,

so alguns dos atores abarcados na execuo dessa modalidade. Alm dis-

para o empoderamento dos produtores familiares em sua relao com os

so, a modalidade Compra com Doao Simultnea favorece a participao

agentes de mercado e com as polticas pblicas.

de pequenas associaes no Programa. Nos assentamentos estudados em

No que concerne aos efeitos do Programa sobre a renda, os dados indicaram


que as famlias que acessaram o PAA (independentemente da modalidade)
apresentaram ganhos monetrios oriundos da comercializao dos produtos
agropecurios superiores s famlias que no acessaram essa poltica pblica.

So Paulo e no Mato Grosso, essas pequenas associaes surgiram junto


com o processo de implementao do PAA ou foram revitalizadas por ele,
observando-se uma tendncia de crescimento do nmero de associados e
dos agricultores beneficiados pela organizao.

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Outros arranjos foram observados nos casos da Formao de Estoque e do PAA

ciando seu olhar sobre o futuro. No PA Faco (MT), por exemplo, a ausncia do

Leite nos PAs estudados do Acre e no PA Barra da Ona (SE), onde se destacou

licenciamento ambiental impede a implantao de qualquer poltica do Incra, o

a atuao do poder pblico estadual. Nesses casos, a conexo dos assentados

que faz do PAA o principal programa hoje em execuo no assentamento, com

com o Programa, intermediada por suas cooperativas e associaes, ocorre por

poucas possibilidades de sinergia com outras polticas pblicas.

meio de um arranjo institucional de carter suprarregional, com participao


dos governos estaduais. Em Sergipe, por exemplo, os recursos do PAA Leite
so administrados pelo prprio Governo Estadual responsvel pela gesto do
convnio com o MDS , em parceria com os laticnios contratados. A Empresa
de Desenvolvimento Agropecurio de Sergipe (Emdagro) a responsvel tcnica pelo projeto, prestando assistncia tcnica aos produtores e monitorando
a qualidade do leite comercializado. Alm desses atores, atuam no Programa a
Prefeitura de Poo Redondo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST) e as organizaes associativas dos assentamentos.

A comercializao e beneficiamento da produo tem sido foco de atuao


do Incra, sobretudo por meio do programa Terra Sol. Esse programa tem por
objetivo fomentar a agroindustrializao e a comercializao nos assentamentos de reforma agrria, por meio da elaborao de planos de negcios, da
realizao de pesquisas de mercado, da contratao de consultorias, do financiamento a atividades de capacitao, entre outras iniciativas. Atividades no
agrcolas, como turismo rural e artesanato, so, tambm, apoiadas. Trata-se,
portanto, de um programa que possui uma forte interface com as atividades
de comercializao desenvolvidas pelo PAA, mas cuja capacidade de execu-

J a execuo da modalidade Formao de Estoque nos PAs pesquisados no

o nos assentamentos pesquisados mostrou-se muito frgil. A ampliao

Rio Grande do Sul envolve uma articulao regional coordenada pela Cosu-

oramentria desse programa e aperfeioamentos em sua implementao

lati, que compra e processa o leite adquirido nos assentamentos por meio de

poderiam contribuir no fortalecimento das aes do PAA nos assentamentos.

cooperativas mediadoras ou de forma direta com os produtores residentes


nos PAs. Como j foi observado anteriormente, o PAA possibilitou que a Cosulati estendesse seus circuitos de coleta, transporte e processamento do leite
para os assentamentos de reforma agrria, ao que no vinha procedendo at
ento. Alm desses atores, o fomento produo de leite nos assentamentos
mobiliza outros apoios, como o Projeto Leite Sul, desenvolvido por meio de
um convnio entre o Incra e a Cooperativa de Prestao de Servios Tcnicos
(Coptec), ligada ao MST e ativa no municpio de Piratini.

Como visto, os arranjos polticos e institucionais que viabilizam a operacionalizao do PAA nos assentamentos so marcados por uma grande diversidade
de atores sociais envolvidos. Diferenciam-se, tambm, no que tange a sua
abrangncia geogrfica e s relaes estabelecidas entre mercados e polticas pblicas. Em que pesem essas diferenas, de modo geral, observa-se
que o PAA tem contribudo para alterar estruturas de mercado e a relao
entre os agentes econmicos, apresentando efeitos positivos sobre os preos recebidos pelos produtores, fortalecendo as organizaes e cooperativas

importante mencionar, tambm, nesta seo, as limitadas relaes entre o

locais, promovendo a organizao social dos assentados e colaborando para

PAA e as demais polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento dos as-

ressignificar o modo como os assentamentos so interpretados por seu en-

sentamentos de reforma agrria. O envolvimento das equipes de Assistncia

torno. Nos PAs estudados em So Paulo, Mato Grosso, Sergipe e Rio Grande

Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Ates) (quando esto ativas) e do

do Sul, os entrevistados mencionaram que o Programa tem contribudo para o

prprio Incra com o Programa ainda muito pontual, sendo, em alguns casos,

reconhecimento da importncia dos assentados no abastecimento alimentar

quase inexistente. Em muitos assentamentos, as famlias esto endividadas e

local, estimulando a criao de laos de solidariedade entre os que doam e os

impossibilitadas de acessar as linhas de crdito do Pronaf, o que dificulta a re-

que recebem as cestas, funcionando como espao poltico de reconhecimen-

alizao de investimentos produtivos e afeta o nimo dos produtores, influen-

to dos assentamentos e de suas lideranas nas cidades.

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Consideraes finais
Esta seo retoma e sintetiza algumas consideraes sobre a implementao

o do Programa, os atrasos no pagamento, a falta de crdito e os arranjos

do PAA nos assentamentos de reforma agrria. Dados governamentais (BRASIL,

institucionais estabelecidos tambm so elementos que afetam o acesso, a

2010) e uma primeira avaliao realizada pelo estudo indicavam uma peque-

implementao e a continuidade do Programa nos assentamentos de reforma

na participao dos assentados entre o pblico fornecedor do Programa. No

agrria. De uma forma geral, em todos os casos, com exceo do Estado de

entanto, uma anlise mais criteriosa, agregando um conjunto de informaes

So Paulo, chamou ateno a dificuldade de interveno por parte do INCRA

disponibilizadas pela Conab e pelo Incra, indicou uma subestimao, sendo

(ou de programas a ele vinculados) na disseminao de informaes e no

que no Mato Grosso, por exemplo, 61% dos agricultores fornecedores ao PAA

apoio execuo do PAA nos assentamentos.

so assentados. No Rio Grande do Sul e em Sergipe, esses percentuais so,


respectivamente, de 12% e de 15%. Ainda que a participao dos assentados
no Programa seja maior do que a estimada inicialmente, importante ressaltar
que o Programa ainda contempla um pequeno nmero de agricultores familiares no pas. Expandir o PAA em termos do nmero de agricultores beneficiados
e recursos disponibilizados um dos primeiros desafios que se pode elencar.

Ao comparar unidades familiares que acessaram e aquelas que no acessaram o PAA, observou-se uma diferena importante nos produtos comercializados, sendo que as famlias que o acessaram apresentaram uma diversidade
maior de produtos destinados venda, indicando que o PAA contribui para
uma insero diversificada no mercado institucional que pode se estender,
eventualmente, a outros mercados. importante ressaltar que essas diferen-

Evidenciou-se tambm um conjunto de fatores que ainda limitam o acesso

as foram mais expressivas na modalidade Compra com Doao Simultnea,

ao PAA ou a plena apropriao dos assentados das possibilidades oferecidas

enquanto as modalidades Formao de Estoques ou PAA Leite, por incidirem

pelo Programa. O desconhecimento de muitos assentados sobre as regras e

em apenas um produto, aparentemente, no desencadearam esse efeito.

o modo de funcionamento dessa poltica pblica, bem como o baixo nvel de


sinergia existente entre o PAA e as demais polticas dirigidas aos assentamentos, merece, sem dvida, alguma ateno. Destacou-se tambm o importante
papel das organizaes locais na disseminao de informaes, na promoo
do acesso ao Programa e na implementao do PAA. Observou-se que, geralmente, a atuao dessas organizaes envolve arranjos institucionais mais
amplos, em nvel regional e estadual, por intermdio de parcerias com organizaes no governamentais e poderes pblicos municipais e estaduais, os
quais afetam o desempenho e qualidade do Programa nos espaos locais. Em
alguns casos, a execuo do Programa envolveu organizaes proponentes
que atuam em espaos geogrficos mais amplos, por meio de associaes
ou cooperativas parceiras, estratgia que, embora beneficie igualmente os
assentados, dificulta o processo de transmisso e traduo das informaes.
O desconhecimento, a falta de informaes, as dificuldades de transporte, a
precariedade de infraestrutura, as exigncias burocrticas e de administra-

A pesquisa evidenciou, igualmente, que o modo como o Programa interfere


na dinmica dos mercados de produtos agropecurios depende do formato
da modalidade, do produto comercializado e do contexto em que ocorre essa
interveno. Nos casos analisados da modalidade Formao de Estoque, o
PAA atua sobre mercados j organizados e em operao, cuja dinmica e caractersticas relacionam-se com circuitos mais longos de comercializao e o
poder de interveno dos assentados mais restrito. J a modalidade Compra
com Doao Simultnea possibilitou um maior enraizamento local do mercado institucional, aproximando produo e consumo, promovendo a criao
de laos entre os assentados e as populaes que recebem as doaes, estimulando uma insero mercantil diversificada em termos de produtos, proporcionando visibilidade e resignificao aos assentamentos e fortalecendo
suas organizaes e lideranas. Independentemente dessas diferenas entre
as modalidades, trata-se de uma ampliao das possibilidades de insero
dos assentados nos mercados, cuja mediao passa pelo PAA.

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Referncias
Ainda em termos de resultados, observou-se que a implantao do PAA abarca diferentes arranjos institucionais, dependendo do contexto social e da
modalidade em execuo, envolvendo, em diferentes graus, a participao
de organizaes mediadoras (locais e regionais), sindicatos de trabalhadores
rurais, movimentos sociais, organizaes no governamentais, empresas de
assistncia tcnica, prefeituras, governos estaduais, Incra e Conab. Soma-se
nesses arranjos o conjunto de polticas pblicas que incidem (ou que deveriam incidir) sobre os assentamentos rurais. A anlise dos casos sinaliza que,
quanto maior for o dilogo e a ao coletiva entre os atores e as polticas
pblicas, maiores so as potencialidades que o PAA pode desencadear em
termos produtivos, econmicos e sociais para os assentamentos e o desenvolvimento local.
Por fim, destaca-se que a implantao e os impactos do PAA nos assentamentos dependem tanto de um conjunto de decises que emana do Governo
Federal no sentido de superar limites, desafios e potencializar o prprio
Programa e as demais polticas dirigidas aos assentamentos rurais , quanto
das articulaes e aes dos atores locais que se apropriam e executam efetivamente a poltica pblica. O PAA apresenta a caracterstica de, em certa
medida, moldar-se e ajustar-se s diferentes realidades locais, e essa maleabilidade tem sido destacada justamente como um de seus pontos positivos
(BRASIL, 2005). No entanto, essa flexibilidade tambm exige uma sociedade civil ativa e um maior controle social, questo que igualmente demanda
maior ateno ao Programa. Os resultados do PAA demonstram importantes
contribuies para o fortalecimento econmico, social e poltico dos assentamentos rurais e da agricultura familiar, para a viabilizao e garantia de novos
mercados e para a promoo da SAN, resultados que podem ser potencializados a partir da ao conjunta e coordenada entre Estado e sociedade.

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183

Compras de produtos
agroecolgicos e
orgnicos da
agricultura familiar
pelo Programa
de Aquisio de
Alimentos1
Ernesto Pereira Galindo2
Regina Helena Rosa Sambuichi3
Michel Angelo Constantino de Oliveira4

O incentivo produo
agroecolgica e orgnica na
agricultura familiar cumpre o importante papel de promover uma
transio para prticas agrcolas
mais sustentveis nesse segmento da agricultura, que representa
grande maioria dos produtores
rurais no Brasil, alm de ser
responsvel pela maior parte
de produo de muitos itens
alimentares consumidos pelas
famlias brasileiras.

1 Os autores agradecem disponibilizao de informaes e esclarecimentos gentilmente prestados


pelos servidores Denise Reif Kroeff, Marcos Wollakay Christo de Carvalho, Ana Luiza Mller e Rafaela de
S Gonalves do MDS, Pedro Antnio Bavaresco e Igor Teixeira do MDA, e Eduardo Soares, Paulo Coutinho,
Marcelo Bastos, Juan Benjamin Sugasti, Gustavo Lund Viegas, Carla Viana e Rocilda Moreira da CONAB.
2
Mestre em Transportes e Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea)
3
Doutora em Ecologia e Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea)
4
Doutorando em Economia, Mestre em Desenvolvimento Econmico Local e Bolsista do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

Comunidades
Relato
Quilombolas
da Experincia
, Racismo
do TA
rabalho
mbiental
deeCCampo
onflitos
nos T
Territoriais
erritrios
Quilombolas Titulados: Estratgias Utilizadas e Aprendizado.
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A limentos

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185

O Programa da Aquisio de Alimentos (PAA) foi criado em 2003 com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas
distribuio de alimentos de produtos agropecurios para pessoas em situao
de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos (art. 19 da Lei
n 10.696, de 2 de julho de 2003). Por meio do Programa, o Governo compra
produtos alimentcios diretamente dos agricultores familiares, individuais ou
organizados em grupos formais ou informais, com dispensa de licitao.
A produo agroecolgica e orgnica passou a ser incentivada pelo PAA a
partir da Resoluo n 12 do Grupo Gestor,5 de 21 de maio de 2004, segundo
a qual no caso de produtos agroecolgicos ou orgnicos, admite-se preos
de referncia com um acrscimo de at 30% sobre os demais, devendo as
aquisies desses produtos ser informadas em separado das convencionais,
para anlise e avaliao deste Grupo Gestor (art. 2 do pargrafo nico da
Resoluo do Grupo Gestor do PAA n 12). Essa permisso de acrscimo de
preo para os produtos agroecolgicos e orgnicos foi mantida em resolues

Introduo

posteriores e includa na nova lei que regulamentou o PAA (pargrafo nico

O processo de modernizao da agricultura brasileira, baseado no uso inten-

o incentivo a esse tipo de produo passou a constar formalmente como um

sivo de insumos qumicos industriais, mecanizao e variedades genetica-

dos objetivos do PAA. Segundo o art. 2 do Decreto n 7.775, de 4 de julho de

mente modificadas, tem sido muito criticado, em razo de seus significativos

2012, est entre as finalidades do PAA: promover e valorizar a biodiversida-

impactos socioambientais, que incluem, alm dos potenciais danos sade

de e a produo orgnica e agroecolgica de alimentos, e incentivar hbitos

humana e dos ecossistemas, o aumento das desigualdades e dos problemas

alimentares saudveis em nvel local e regional.

sociais no campo (GRAZIANO DA SILVA, 1982; GRAZIANO NETO, 1982; ALTIERI, 1993). Uma crtica muito persistente nos debates sobre desenvolvimento
rural sustentvel que esse modelo tecnolgico de agricultura industrial no
seria adequado para o modo de produo da agricultura familiar e estaria
causando o agravamento de problemas como o endividamento dos agricultores, a pobreza e o xodo rural.

do art. 17 da Lei n 12.512, de 14 de outubro de 2011). Mais recentemente,

O incentivo produo agroecolgica e orgnica na agricultura familiar


cumpre o importante papel de promover uma transio para prticas agrcolas mais sustentveis nesse segmento da agricultura, que representa grande
maioria dos produtores rurais no Brasil, alm de ser responsvel pela maior
parte de produo de muitos itens alimentares consumidos pelas famlias
brasileiras. Segundo dados do Censo Agropecurio IBGE 2006 (IBGE, 2013),

Em oposio ao modelo de agricultura industrial, vrias correntes de pensa-

a agricultura familiar responde por 84% dos estabelecimentos e mais de

mento e estudos desenvolveram os chamados modelos de agricultura alter-

74% do pessoal ocupado no setor agropecurio do pas, alm de ser res-

nativa, que buscam prticas de produo agropecuria mais integradas ao

ponsvel por 87% da produo de mandioca; 77% do feijo preto; 63% do

ambiente, com menor uso de insumos externos e menor impacto ambiental.

valor de produtos da horticultura; 59% dos porcos; 58% do volume de leite

Entre esses modelos alternativos, destacam-se hoje no Brasil, por sua disse-

de vaca; e 51% das galinhas. Esse incentivo tem tambm um importante

minao e influncia entre os agricultores familiares, a agricultura agroeco-

objetivo ligado segurana alimentar, pois permite que os consumidores

lgica e a agricultura orgnica, que, embora tenham origens e concepes

desses produtos, no caso populaes em situao de insegurana alimen-

distintas, tm em comum o objetivo de conservao ambiental e segurana

tar, possam ter acesso a produtos mais saudveis, isentos de contaminantes

alimentar (ABREU et al., 2012).

qumicos e agrotxicos.

5
Para a operacionalizao do PAA, a Lei
10.696/2003, regulamentada pelo Decreto N
4.772/2003, determinou ao Poder Executivo Federal
a constituio de um Grupo Gestor, formado por
representantes de diversos ministrios, o qual tem
entre suas atribuies a regulamentao dos preos
para as compras efetuadas pelo programa.

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187

Este artigo tem por objetivo traar um panorama das compras de produtos

A agricultura orgnica originou-se a partir de trabalhos publicados pelo agr-

agroecolgicos e orgnicos pelo PAA com base em dados fornecidos pala

nomo ingls Sir Albert Howard, na dcada de 1940, fundamentada em estu-

Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), principal operadora do

dos sobre o papel da matria orgnica e dos micro-organismos na fertilidade

Programa em nvel nacional, e pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e

dos solos. Desenvolveu-se inicialmente baseada em experimentos realiza-

Combate Fome (MDS), que o opera tambm mediante parcerias estabeleci-

dos na ndia e na Europa, disseminando-se depois por todos os continentes

das diretamente com alguns estados e municpios. Em razo das limitaes

(PENTEADO, 2003). O movimento cresceu e organizou-se, realizando encon-

dos dados disponveis, as anlises foram feitas com base nas compras efetu-

tros internacionais e buscando a difuso das tecnologias, a padronizao dos

adas pela Conab no perodo de 2007 a 2012 e nas compras totais efetuadas

procedimentos e a certificao, visando o acesso a mercados diferenciados.

no ano de 2012, abrangendo neste ltimo caso as compras operadas pela

Em 1972, foi criada a Federao Internacional dos Movimentos de Agricultu-

Conab e pelos estados e municpios. As anlises incluram os produtos agro-

ra Orgnica (IFOAM), que passou a estabelecer padres internacionais para

ecolgicos e orgnicos sem distino entre esses dois tipos de produo.

certificao dos produtos orgnicos, criando o Sistema de Garantia Orgnica


(OGS) (IFOAM, 2013).

Agroecologia, agricultura orgnica e


legislao brasileira
A agroecologia uma cincia que surgiu do estudo dos sistemas agrcolas sob
o ponto de vista ecolgico, buscando compreender as interaes e processos
que regem o funcionamento dos agroecossistemas. Fundamentou-se inicialmente nos princpios da Ecologia de Sistemas desenvolvidos por Eugene P.
Odum (ODUM, 1953), tendo como seus principais estudiosos e divulgadores
Miguel Altieri (ALTIERI, 1987) e Stephen Gliessman (1990). Com o tempo, a
agroecologia evoluiu para uma viso mais multidisciplinar, abrangendo conceitos sociolgicos e polticos (GUZMN; MOLINA; GUSMN., 2000). Entre
os preceitos da agroecologia, esto a valorizao da diversidade biolgica

Estima-se que existam atualmente mais de 35 milhes de hectares manejados organicamente no mundo, abrangendo cerca de 1,4 milho de propriedades, correspondendo a aproximadamente 1% das terras agrcolas mundiais.
Essas reas localizam-se principalmente na Oceania (12,1 milhes de hectares), na Europa (8,2 milhes de hectares) e na Amrica Latina (8,1 milhes
de hectares). Cerca de um tero dessas reas est localizado em pases em
desenvolvimento, e os pases com a maior rea em produo orgnica so
Austrlia, Argentina, China, Estados Unidos e Brasil (WILLER; KILCHER, 2010).
O crescimento da produo orgnica no mundo foi estimado entre 5% e 50%
ao ano, dependendo do pas, sendo que o mercado desses produtos movimentava, j no incio deste sculo, algo em torno de US$ 20 bilhes a US$ 24
bilhes (CAMPANHOLA; VALARINI, 2001).

e cultural e o resgate das variedades crioulas e do conhecimento tradicional

A necessidade de mercados diferenciados justificada, entre outras razes,

das populaes locais, os quais evoluram ao longo dos sculos por meio da

pelo fato de a converso para sistemas alternativos de agricultura, incluindo

interao entre as populaes humanas e o seu meio ambiente.

nesse caso orgnicos e agroecolgicos, implicar geralmente um uso mais in-

Com base na agroecologia, desenvolveu-se o conceito de transio agroecolgica, o qual consiste no processo de mudana para modelos mais sustentveis de agricultura, incluindo aspectos como prticas produtivas ambientalmente adequadas, soberania alimentar e comrcio justo, abrangendo as
dimenses ecolgica, social e econmica (COSTABEBER; MOYANO, 2000). A
difuso das prticas e tecnologias feita de forma participativa mediante a
troca de saberes entre as comunidades e os agentes de extenso rural (CAPORAL; COSTABEBER, 2000). Por sua viso crtica ao atual modelo de modernizao da agricultura, a transio agroecolgica passou a ser defendida como
bandeira por diversos movimentos sociais rurais que lutam por melhores

tensivo de mo de obra, o que pode resultar em custos mais elevados de produo, diminuindo a capacidade de esses sistemas concorrerem com a produo intensiva e mecanizada da agricultura industrial (ABREU et al., 2012).
Por outro lado, o aumento do interesse da populao por alimentos livres
de agrotxicos e insumos qumicos levou ao crescimento da demanda por
produtos orgnicos, principalmente nos pases desenvolvidos e emergentes,
onde as classes mais abastadas tm condies de pagar mais caro por esses
produtos. O sistema de certificao tornou-se, ento, essencial para garantir
ao consumidor a qualidade dos produtos e permitir o acesso do produtor a
esse mercado diferenciado (CSAR; BATALHA; PIMENTA, 2008).

condies de vida no campo, pelo acesso terra e contra a excluso social,


disseminando-se principalmente em pases da Amrica latina.

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A padronizao dos procedimentos e o crescimento do mercado, entretanto,

orgnica, agroecolgica, biodinmica, permacultural e extrativa sustentvel,

tiveram tambm consequncias indesejveis, levando muitas vezes a uma

entre outros. A lei tambm inovou, contrariando o Regulamento da Comuni-

nfase nos produtos, e no nos processos, reduzindo a agricultura orgnica a

dade Europeia 834/2007, ao isentar os produtores familiares da necessidade

uma simples substituio de insumos qumicos por orgnicos. Essa tendncia

de certificao no caso de venda direta ao consumidor (ABREU et al., 2012).

j foi detectada em estudos realizados em diferentes partes do mundo e vem


sendo chamada de convencionalizao da agricultura orgnica (DARNHOFER et al., 2010). Ela foge dos princpios originais do movimento, que, segundo a IFOAM (2013), incluem, alm da sade, a ecologia, a equidade e a justia.

Mais uma importante conquista das articulaes promovidas pelos movimentos agroecolgico e orgnico no Brasil foi a assinatura, em 2012, do decreto que instituiu a Poltica Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica
(Pnapo), com o objetivo de integrar, articular e adequar polticas, programas e

O sistema de certificao orgnica, feito por auditoria de terceiros, apresenta

aes indutoras da transio agroecolgica e da produo orgnica e de base

tambm um problema que so os custos elevados de transao, tornando-o

agroecolgica, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel e a qualida-

muito caro para os pequenos produtores (CSAR; BATALHA; PIMENTA, 2008).

de de vida da populao, por meio do uso sustentvel dos recursos naturais

Para fazer frente a esse problema, surgiram alternativas, como a certificao

e da oferta e consumo de alimentos saudveis (art. 1 do Decreto n 7.794,

em grupos de produtores e os Sistemas Participativos de Garantia, mediante

de 20 de agosto de 2012). O principal instrumento da Pnapo ser o Plano Na-

a qual organismos participativos fazem a avaliao de conformidade da pro-

cional de Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo), cujo documento final

duo (IFOAM, 2013). Mesmo assim, a certificao ainda continua sendo um

est sendo elaborado pela comisso formada por representantes de entidades

entrave para muitos produtores acessarem esse mercado.

governamentais e no governamentais e pela cmara interministerial que fica-

No Brasil, segundo dados do Censo Agropecurio IBGE 2006 (IBGE, 2013), a


agricultura orgnica praticada em 1,75% dos estabelecimentos agropecurios. Destes, apenas 5,6% (0,1% do total) declararam ter a produo certificada por entidade credenciada. A maior parte dos estabelecimentos que praticam agricultura orgnica (82,6%) pertence agricultura familiar, e entre eles
a porcentagem de produtores certificados menor (4,8% dos que praticam

ram responsveis por essa elaborao. O PAA far parte das aes includas no
Planapo, constituindo-se uma das estratgias do Governo para promover a comercializao dos produtos agroecolgicos e orgnicos dentro da nova poltica.

Metodologia de anlise de dados

agricultura orgnica, correspondendo a 0,08% do total de estabelecimentos

A resoluo que criou a diferenciao de preos para os produtos agroeco-

da agricultura familiar).

lgicos e orgnicos no PAA tambm determinou a necessidade de identifi-

Mais de sessenta pases j estabeleceram normas para regulamentar a produo orgnica, entre eles o Brasil. A lei de brasileira que dispe sobre agricultura orgnica, Lei n 10.831, de 23 de dezembro de 2003, foi fruto de
um processo democrtico de construo do qual participaram representantes de diversos segmentos ligados ao tema. Foram muitos anos de discusso
na busca de conciliar os interesses econmicos, principalmente da parte de
grandes certificadoras e produtores que visavam o acesso ao mercado crescente de produtos orgnicos em nvel nacional e internacional, e os interesses socioambientais, defendidos principalmente por organizaes no go-

car esses produtos em separado no processo de cadastramento das compras


executadas. Segundo os normativos do Programa, a certificao exigida, seja
participativa ou por auditoria, deve ser indicada e, no caso da execuo via
Conab, entregue s superintendncias regionais aps a identificao no sistema PAANet,6 da Conab. Ao longo dos anos, a identificao foi aprimorada,
especialmente na execuo via Conab, existindo hoje no PAANet um campo
especfico para marcao do produto como orgnico. Na execuo via estados e municpios, essa identificao ainda continua sendo no mesmo campo
que a descriminao do produto.

vernamentais e grupos representativos da agricultura familiar. Esse processo

Para realizao deste estudo, foram utilizadas planilhas disponibilizadas em

de construo teve uma forte participao de atores ligados ao movimento

meio digital pela Conab contendo registros das compras totais executadas nos

agroecolgico, e, por essa razo, a legislao brasileira adotou muitos prin-

anos de 2007 a 2012, sem separao por modalidade, e discriminadas por es-

cpios da agroecologia. O conceito de produo orgnica definido na lei

tados e regies somente no perodo de 2009 a 2012. Foram utilizadas tambm

bastante amplo, abrangendo diversos tipos de produo alternativa, como

planilhas disponibilizadas em meio digital pelo MDS contendo dados das com-

6 O PAAnet um aplicativo desenvolvido e


disponibilizado pela Conab com o objetivo de facilitar
e descentralizar o preenchimento das propostas
de participao PAA. Disponvel em:- <http://www.
conab.gov.br/produtosServicos-PAANET-interna.
php?a=503?a=503&t=2>.

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A limentos

191

pras totais executadas pelos estados, municpios e pela Conab no ano de 2012,
com detalhamento por produto, valor da compra, municpio, fonte de recurso,
executor e modalidade.7 A consulta a tcnicos da Conab e do MDS e o acesso ao
PAAData,8 do MDS, e aos relatrios da Conab tiveram tambm papel essencial
na compreenso e tratamento dos dados para este estudo.
A identificao do recorte orgnico/agroecolgico partiu da anlise de mais
de 220 mil observaes contidas nas planilhas, nas quais, em alguns casos,
a classificao como orgnico era um campo parte da rotulao do produto
(muitas vezes em meio a outras especificaes); por outras vezes, principalmente nas compras de execuo estadual e municipal, era apresentada em
conjunto com a prpria identificao do produto. Buscas simples por carac-

Evoluo dos montantes aplicados em


produtos agroecolgicos e orgnicos pelo
Programa de Aquisio de Alimentos
Os dados apresentados neste item correspondem s compras do PAA efetuadas
pela Conab entre os anos de 2007 a 2012. O objetivo foi observar o comportamento temporal dos recursos aplicados na compra de produtos agroecolgicos
e orgnicos (aqui referidos em geral como produtos orgnicos) em relao ao
total de compras do PAA e analisar a distribuio regional dos montantes, mostrando as principais regies e estados onde esses recursos foram aplicados.

teres relacionados aos termos orgnico(a) e ecolgico(a) com o devido


cuidado e ateno s variaes permitiram identificar o foco de nossa anlise.
A organizao desses registros teve de passar pelo recorrente tratamento de
registros pblicos envolvendo a identificao e eliminao de erros de digitao e ortogrficos, alm da padronizao de detalhamentos e regionalismos
que envolviam a designao de diversos produtos.

Grfico 1 Montantes totais aplicados pela Conab na


compra de produtos do PAA no perodo de 2007 a 2012, com
destaque para os produtos agroecolgicos e orgnicos

Ainda que se tenha valido das classificaes utilizadas pelo PAAData e pela
700

produtos e seu agrupamento, o resultado obtido neste estudo se diferencia

600

dessas duas bases, tendo sido feito um dicionrio de converso para compa-

500

raes futuras. Alm disso, percebeu-se a necessidade de analisar os produtos tambm por matria-prima, j que muitos so derivados/processados de
outros produtos in natura. Essa anlise permitiu eliminar potenciais subestimativas na efetiva participao de alguns produtos orgnicos/agroecolgicos
na cesta de produtos comprados no ano de 2012.

Milhes de R$

Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP) no apoio construo da lista de

Agroecolgicos e orgnicos

400
300
200
100
0

Para analisar o percentual de acrscimo de preo que foi praticado nas compras

2007

2008

2009

2010

2011

2012

de agroecolgicos e orgnicos em 2012, comparou-se o preo das variedades de


produtos que, num mesmo municpio, foram ofertadas com e sem a certificao
orgnica/agroecolgica. Para isso, o preo de referncia utilizado foi o do muni-

Fonte: Dados Conab/DIPAI, 2012

cpio-sede da cooperativa/associao, j que a emisso de qualquer documento

7
Referem-se aos dados de 2012 atualizados
at maro de 2013, ainda sujeitos a possveis
atualizaes/alteraes posteriores por parte dos
seus executores.
8 O PAA DATA foi criado em atendimento
Resoluo n 42 do Grupo Gestor do PAA, de 12
de janeiro de 2011, a qual estipulou a elaborao
de um Sistema Integrado de Informaes (SII), com
o objetivo de dar suporte ao monitoramento,
gesto e ao planejamento do Programa. Disponvel
em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/paa/visi_paa_
geral/pg_principal.php?url=abertura>.

fiscal feita por l, ainda que seja muito comum haver associados de outros mu-

A participao das compras de produtos orgnicos em relao ao total de

nicpios e mesmo de outros estados. O valor total da produo foi dividido pelo

compras do PAA no perodo de estudo foi pequena, oscilando entre 1% e

peso para gerar o valor unitrio (R$/kg), o qual foi utilizado nas comparaes.

3%. Porm, os montantes investidos nesses produtos vm crescendo, acom-

Em relao comparao dos preos, importante destacar que o produto,


tanto orgnico quanto no orgnico, pode ser vendido abaixo do teto mximo
estabelecido pelo valor de referncia da Conab, caso seja essa a oferta feita
pela associao/cooperativa ou produtor. Por essa razo, optou-se por comparar os preos no contexto em que o produto foi ofertado, e no com o valor
de referncia da Conab.

panhando o crescimento dos montantes aplicados no PAA (grfico 1). Em


2007, foram aplicados R$ 228,3 milhes no total de compras do PAA, sendo
R$ 6,6 milhes em produtos orgnicos, os quais corresponderam a aproximadamente a 3% do valor total. O percentual do valor aplicado em produtos orgnicos manteve-se em 3% em 2008, caiu para 1% em 2009 e aproximou-se
de 2% em 2010, mantendo-se prximo a esse patamar nos anos seguintes.
Em 2011, as compras totais do PAA pela Conab atingiram cerca de R$ 451,0

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193

Grfico 2 Percentual de participao das regies na


compra de produtos agroecolgicos e orgnicos e no total
de compras do PAA pela Conab no perodo de 2009 a 2012

Tabela 1 Valores (em R$) das compras regionais de produtos agroecolgicos e


orgnicos do PAA pela Conab no perodo de 2009 a 2012

Regio

2009
R$

2010
%

R$

2011
%

2012

R$

R$

%
35

Sul

2.365.357,68

55,5

4.225.832,13

63,8

6.035.987,52

67,1

9.084.503,84

68,9

Nordeste

779.352,70

18,3

1.317.584,84

19,9

1.045.674,41

11,6

2.346.426,92

17,8

Sudeste

877.572,68

20,6

1.040.746,38

15,7

1.527.321,86

17,0

1.301.879,90

9,9

25
20

Centro-Oeste

75.900,25

1,8

43.475,48

0,7

380.975,82

4,2

401.656,90

3,0

Norte

166.500,00

3,9

1.080,00

0,02

44.891,74

0,3

Total

4.264.683,31

100,0

6.628.718,83

100,0

8.989.959,61

100,0

13.179.359,30

100,0

30

15
10

Fonte: Dados Conab/DIPAI, 2012


5

milhes, e as dos orgnicos aumentaram para R$ 8,9 milhes. Essas compras


continuaram crescendo em 2012, passando de R$ 586,6 milhes para o total

SC

PR

BA

RS

SP

PI

PE

MG

MS

PB

MT

ES

SE

AL

RO

DF

CE

PA

GO

RN

do PAA e de R$ 13,2 milhes para os produtos orgnicos.


A tabela 1 mostra os valores aplicados pela Conab em produtos orgnicos,

Fonte: Dados Conab/DIPAI, 2012

em milhes de reais, nas grandes regies brasileiras no perodo de 2009 a


2012. A regio Sul foi a que apresentou os maiores montantes de compra de
produtos orgnicos pelo PAA, com participao sempre crescente ao longo
dos anos, seguida das regies Nordeste e Sudeste.
Analisando em termos percentuais, a regio Sul recebeu 55,5% dos valores
aplicados em produtos orgnicos em 2009. Esse percentual foi subindo ao

A tabela 2 a seguir, relaciona os montantes aplicados pela Conab em produtos

longo do perodo, chegando a 68,9% em 2012. Por outro lado, houve regi-

orgnicos em cada unidade federativa (UF) no perodo 2009-2012. possvel

es com participao muito baixa. A regio Norte apresentou um percentual

observar que h ainda muitos vazios estaduais na compra de produtos org-

de 3,9% em 2009, caindo para 0,02% em 2010, sem participao em 2011

nicos pelo PAA. Em estados como Acre, Amap e Amazonas e no Distrito Fe-

e chegando a 0,3% em 2012. A regio Centro-Oeste teve uma participao

deral, no foram relatadas compras de produtos orgnicos pela Conab nesse

tambm baixa, oscilando entre 0,7 e 4,2%. As regies Nordeste e Sudeste

perodo. Por outro lado, em estados como Rio de Janeiro, Rondnia, Roraima,

estiveram prximas em percentual de participao, oscilando entre 11,6% e

Par e Tocantins, houve compras em apenas um ano.

19,9% e entre 9,9% e 20,6%, respectivamente. Comparando os percentuais


mdios de participao das regies nas compras de produtos orgnicos com
os percentuais mdios de participao observados para as compras totais
da Conab no mesmo perodo, observa-se que a regio Sul apresentou uma
participao relativa muito maior na compra de produtos orgnicos (65,7%)
do que nas compras totais do PAA (35.3%), ao contrrio das outras regies
(grfico 2).

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anos de

A quisio

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A limentos

195

TABELA 2 COmPRA de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS dO PAA PeLA


COnAB nOS eSTAdOS e nO dISTRITO FedeRAL nO PeROdO de 2009 A 2012
2009

2010

2011

2012

uF

R$

R$

R$

R$

AC

AL

17.999,28

0,20

53.401,53

0,41

Am

AP

BA

81.164,30

1,90

44.352,40

0,67

51.000,00

0,57

1.336.455,00

10,14

Ce

435.343,65

10,21

213.656,00

3,22

35.971,25

0,40

17.996,40

0,14

GRFICO 3 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dAS ReGIeS nAS


COmPRAS TOTAIS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS
PeLO PAA em 2012
Sul

Nordeste

Sudeste
3%

Centro-Oeste

Norte

0,3%

11%

18%

dF

eS

7.397,00

0,17

115.124,34

1,74

269.259,84

3,00

112.952,16

0,86

GO

69.485,75

1,63

12.408,48

0,19

130.486,81

1,45

6.339,00

0,05

mA

1.500,00

0,04

14.175,20

0,21

21.362,00

0,24

mG

27.436,90

0,64

489.309,26

7,38

455.320,85

5,06

352.605,22

2,68

mS

58.262,00

0,65

218.759,00

1,66

mT

6.414,50

0,15

31.067,00

0,47

192.227,01

2,14

176.558,90

1,34

PA

11.495,00

0,09

PB

65.595,94

0,99

45.946,66

0,51

113.835,00

0,86

Pe

654.823,04

9,88

288.746,87

3,21

371.540,99

2,82

PI

261.344,75

6,13

202.087,00

3,05

305.676,00

3,40

390.288,00

2,96

estados, destacaram-se tambm os estados de So Paulo e Bahia, este ltimo

PR

796.675,88

18,68

1.337.960,29

20,18

1.921.597,93

21,37

3.377.114,76

25,62

principalmente pelo volume de compras no ano de 2012. outros estados que

RJ

39.473,66

0,93

se destacaram foram Pernambuco, Minas Gerais, Piau e Cear. observa-se

Rn

41.995,00

0,63

156.550,00

1,74

4.500,00

que, para todos os estados onde foram realizadas compras desses produtos,

RO

33.396,74

0,25

houve oscilaes no volume de compras entre os anos, com quedas e aumen-

RR

166.500,00

3,90

RS

174.407,77

4,09

2.183.917,34

32,95

1.907.986,62

21,22

1.215.562,54

9,22

SC

1.394.274,14

32,69

703.954,50

10,62

2.206.402,97

24,54

4.491.826,54

34,08

Se

80.900,26

1,22

122.422,35

1,36

58.410,00

0,44

SP

803.220,12

18,83

436.312,78

6,58

802.741,17

8,93

836.322,52

6,35

TO

1.080,00

0,02

4.264.638,42

100

6.628.718,83

100

8.989.959,61

100

13.179.359,30

100

Total

Fonte: Dados CONAB/DIPAI, 2012

68%

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

os estados da regio Sul foram os que mais se destacaram em volume de


compras de produtos orgnicos em todos os anos analisados. o estado de
Santa Catarina foi o que apresentou maior montante de compras na maioria
dos anos, seguido dos estados do Paran e Rio Grande do Sul. Alm desses

tos em anos consecutivos.

Anlise das compras de produtos agroecolgicos e orgnicos


pelo Programa de Aquisio de Alimentos em 2012
Nesta seo, o objetivo foi desenvolver uma anlise mais detalhada das compras totais de produtos orgnicos pelo PAA no ano de 2012. Foram includos
nesta anlise os montantes executados pela Conab, abrangendo recursos do
MDS e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e os executados pelos estados e municpios por meio de parceria com o MDS.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

197

GRFICO 4 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dAS unIdAdeS FedeRATIvAS nAS COmPRAS TOTAIS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e
ORGnICOS PeLO PAA em 2012

GRFICO 5 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dAS mOdALIdAdeS dO


PAA nAS COmPRAS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS
em 2012

35
%

6%

30
25

24%

20

Doao Simultnea
Formao Estoque

15

Compra Direta

10

70%

5
0

SC

PR

BA

RS

SP

PI

PE

MG

MS

PB

MT

ES

SE

AL

RO

DF

CE

PA

GO

RN

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

o valor total das compras de produtos orgnicos realizadas no ano de 2012,

Entre as modalidades do PAA, apenas a modalidade PAA leite, que tem o objetivo

obtido pelo mtodo indicado, foi de R$ 13,4 milhes, correspondendo a

de doar leite para famlias em situao de insegurana alimentar na regio do

1,6% das compras totais do PAA nesse ano. Analisando a aplicao desses

polgono da seca, no apresentou compra identificada de produtos orgnicos.

recursos nas regies, observa-se que a regio Sul mostrou predominncia, re-

A modalidade Compra com Doao Simultnea foi a que apresentou maior par-

cebendo 68% dos recursos aplicados, seguida da regio Nordeste, com 18%,

ticipao na compra de produtos orgnicos no ano de 2012, sendo responsvel

e da regio Sudeste, com 11%. As regies Centro-oeste e Norte apresentaram

por aproximadamente 70% do total de recursos aplicados (grfico 5), com um

participao muito incipiente (grfico 3).

montante em torno de R$ 9,4 milhes. Nessa modalidade, a compra feita com

As compras de produtos orgnicos foram realizadas em vinte uFs no ano de


2012. os dados por uF corroboram com a anlise por regies, mostrando uma
predominncia dos estados da regio Sul. o estado de Santa Catarina participou com 33,6% do total de recursos aplicados, com um montante em torno de

pronta disponibilizao dos produtos adquiridos para as entidades beneficiadas,


sendo financiada apenas por recursos do MDS. Essa foi tambm a modalidade
que mais realizou compras no PAA em geral (60,7%), sendo que a participao
dos produtos orgnicos nas compras totais dessa modalidade foi de 1,8%.

R$ 4,5 milhes. o Paran apresentou 25,2% de participao, com um montante

Na modalidade de Formao de Estoque, que apoia as organizaes de pro-

estimado em R$ 3,3 milhes, seguido dos estados da Bahia, com R$ 1,3 milhes

dutores para sustentao de preos e agregao de valor produo, o mon-

e participao em 10%, do Rio Grande do Sul, com R$ 1,2 milhes e 9,1%, e de

tante aplicado foi de R$ 3,2 milhes, representando 24% das compras de

So Paulo, com participao de aproximadamente 7%. os demais estados e o

produtos orgnicos pelo PAA (grfico 5). A participao dos produtos orgni-

Distrito Federal tiveram participao entre 0% e 3% (grfico 4).

cos nas compras totais dessa modalidade foi a mais alta, representando 3,4%.

importante destacar, porm, que os valores apresentados aqui tm como


base a localizao do municpio-sede da associao/cooperativa que fez a
proposta. Essas compras, portanto, no correspondem necessariamente
produo de cada estado, j que pode haver casos de produtores de um estado estar vinculados a associaes/cooperativas de outros estados.

Na modalidade de Compra Direta, na qual a Conab adquire alguns produtos


especficos de produtores individuais para doao e formao de estoques
pblicos, foram aplicados em torno de R$ 0,8 milho, representando apenas
6% das compras de produtos orgnicos pelo PAA no ano de 2012 (grfico 5).
A participao dos produtos orgnicos nas compras totais dessa modalidade
foi de 0,83%.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

199

GRFICO 6 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dOS eXeCuTOReS dO


PAA nAS COmPRAS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS
em 2012
Estados
0,2%

Municpios
1,5%

Conab
98,3%

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

Quanto aos executores dessas compras, temos a Conab, os estados da Federao e os municpios. A Conab foi a principal executora, sendo responsvel
por 98,3% dos recursos aplicados na compra de produtos orgnicos, em um
montante de R$ 13,2 milhes. os municpios participaram com apenas com
1,5%, e os estados com 0,2% das compras de orgnicos em 2012 (grfico 6).
o percentual de participao da Conab na compra de orgnicos foi maior que
o observado para as compras totais do PAA, o qual foi estimado em 83,7%,
sem contar as compras do PAA leite.

TABELA 3 vALOReS APLICAdOS (em R$) nA COmPRA de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS


PeLO PAA em 2012, POR ReGIO e uF, de ACORdO COm A FOnTe de ReCuRSOS, O eXeCuTOR e AS
mOdALIdAdeS (FORmAO de eSTOque [Fe], COmPRA dIReTA [Cd] e dOAO SImuLTneA [dS])
Fonte de recurso

mdA

mdS

mdS

mdS

mdS

mdS

executor

Conab

Conab

Conab

Conab

estados

municpios

modalidade

Fe

Cd

dS

Fe

dS

dS

nordeste

400.000,00

1.946.426,92

AL

53.401,53

BA

400.000,00

936.455,00

Ce

17.996,40

PB

Pe

PI

Rn

Total em R$

% do
Total

75.593,92

2.422.020,84

18,06

53.401,53

0,40

1.336.455,00

9,97

17.996,40

0,13

113.835,00

75.593,92

189.428,92

1,41

371.540,99

371.540,99

2,77

390.288,00

390.288,00

2,91

4.500,00

4.500,00

0,03

Se

58.410,00

58.410,00

0,44

Centro-Oeste

401.656,90

31.241,26

432.898,16

3,23

dF

31.241,26

31.241,26

0,23

GO

6.339,00

6.339,00

0,05

mS

218.759,00

218.759,00

1,63

mT

176.558,90

176.558,90

1,32

norte

44.891,74

44.891,74

0,33

RO

33.396,74

33.396,74

0,25

PA

11.495,00

11.495,00

0,09

Sudeste

1.287.679,90

14.200,00

105.022,03

1.406.901,93

10,49

eS

112.952,16

17.197,33

130.149,49

0,97

mG

352.605,22

352.605,22

2,63

SP

822.122,52

14.200,00

87.824,70

924.147,22

6,89

A tabela 3 mostra os valores totais aplicados em compras de produtos org-

Sul

1.908.490,00

801.763,00

5.489.017,44

885.233,40

20.082,76

9.104.586,60

67,89

nicos no ano de 2012, nas uFs e grandes regies, descriminando por modali-

PR

270.000,00

2.221.881,36

885.233,40

8.499,76

3.385.614,52

25,24

dade e fonte de recursos. observa-se a predominncia de recursos do MDS,

RS

96.990,00

801.763,00

316.809,54

1.215.562,54

9,06

SC

1.541.500,00

2.950.326,54

11.583,00

4.503.409,54

33,58

Total

2.308.490,00

801.763,00

9.169.672,90

899.433,40

31.241,26

200.698,71

13.411.299,27

100,00

executados pela Conab, na modalidade Doao Simultnea, que predominou


em quase todas as uFs onde foram feitas compras de produtos orgnicos. o
MDA participa apenas por meio de execuo da Conab e, em 2012, participou
apenas na modalidade Formao de Estoque, ainda que seus recursos possam ser alocados na Compra Direta, com recursos aplicados da ordem de R$

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

2,3 milhes, enquanto o MDS trabalhou com todas as trs modalidades e executores, aplicando no total R$ 11,1 milhes na compra orgnicos em 2012.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

201

TABELA 4 PeRCenTuAL de PARTICIPAO nO vALOR dAS


COmPRAS dOS PRInCIPAIS ITenS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e
ORGnICOS AdquIRIdOS PeLO PAA nO AnO de 2012
Produto

Participao

Participao acumulada

1.127.549,68

8,4%

8,4%

mel de abelha

965.946,30

7,2%

15,6%

Acar

801.020,80

6,0%

21,6%

Polpa

771.795,12

5,8%

27,3%

Banana

692.551,17

5,2%

32,5%

Geleia

648.017,35

4,8%

37,3%

molho

590.024,00

4,4%

41,7%

Conserva

537.265,60

4,0%

45,7%

Feijo

442.362,95

3,3%

49,0%

doce

429.867,82

3,2%

52,2%

6.404.898,48

47,8%

100,0%

Suco

Outros
Total Geral

valor(R$)

GRFICO 7 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dOS PRInCIPAIS


GRuPOS de PROduTOS (In nATuRA e PROCeSSAdOS) nO vALOR
dAS COmPRAS de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS
AdquIRIdOS PeLO PAA nO AnO de 2012
2,8%

2,9%

4%
5%

23,3%

Hortalias
Aucar e Mel

6,6%

Fruta
Polpa e Suco
Doce

10,7%

Cereal, Semente e Gro


15,9%

Tempero Preparado
Conserva
Tempero

14,1%

Outros
14,3%

13.411.299,27
Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

Em relao ao tipo de produtos, as compras de orgnicos pelo PAA em 2012


foram organizadas em 110 itens (num total de 227, quando diferenciados
por variedades e outras especificaes). Mais de 50% do valor das compras
se concentraram em dez itens principais, com destaque para os sucos, com
8,4% das compras, em um valor de R$ 1,13 milhes, e o mel, com 7,2%.
outros itens que se destacaram foram acar, polpa de fruta, banana e geleia
(tabela 4).

os 110 itens adquiridos foram classificados em dezesseis grupos (acar e


mel; carne; cereal, semente, gro; conserva; derivado de leite; doce; farinha,
fcula e massa; fruta; hortalia; leite; ovo; panificado; pinho; polpa e suco;
tempero; tempero preparado). Entre os grupos, o principal foi o das hortalias,
com 23,3% do valor das compras, num total de R$ 3,3 milhes. Em seguida,
vieram os acares e mel, com 15,9%, as frutas, com 14,3%, e as polpas e
sucos, com 14,1% (grfico 7).
A anlise por item e seus agrupamentos deixou de revelar a concentrao existente em algumas matrias-primas e, por vezes, at mesmo de apresentar alguns
produtos que deveriam aparecer com destaque, mas, como so vendidos como
itens processados, no revelaram a fonte original (destaque para a cana-de-acar e o umbu). Essa leitura s foi possvel por meio da anlise das matrias-primas para as quais foram criadas 95 classificaes prprias para este estudo. Entre
as matrias-primas, a principal foi a cana-de-acar, em razo de seus produtos
derivados, como acar, melado e rapadura, com 8,7% do valor das compras,
seguida do mel, com 7,2%, e do umbu, na forma de produtos processados, como
polpas, sucos, geleias e doces, com 7,1%. As compras de mel concentraram-se
principalmente no Piau e em Santa Catarina, e as do umbu na Bahia.

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

203

GRFICO 8 PeRCenTuAL de PARTICIPAO dOS GRuPOS de


mATRIAS-PRImAS (PROduTOS In nATuRA) nO vALOR dAS COmPRAS
de PROduTOS AGROeCOLGICOS e ORGnICOS AdquIRIdOS PeLO
PAA nO AnO de 2012.
0,5%
0,5%

0,5%
0,03%

Fruta
Hortalia

7,2%

Cana de Acar
38,6%

Cereal, Semente e Gro


Mel
No Identicado / Diversos
Pinho
Leite
Galinha
Bovino

35,5%

cresceram ao longo dos anos, acompanhando o crescimento das compras


totais do Programa. Em termos percentuais, porm, a participao desses
dado pelo preo diferenciado. uma explicao para isso pode estar na quanti-

7,2%

8,8%

A anlise realizada mostrou que as compras de produtos orgnicos pelo PAA

produtos nas compras no mostrou crescimento efetivo, apesar do incentivo

0,07%

1%

Consideraes finais

Caprino

dade limitada de produtores capacitados para essa venda, principalmente de


produtores orgnicos com produo certificada.
observa-se que o percentual de participao desses produtos nas compras
totais do PAA (1,6% em 2012) foi comparvel ao percentual apontado pelo
Censo Agropecurio IBGE 2006 (IBGE, 2013) do nmero de estabelecimentos com agricultura familiar que fazem uso da agricultura orgnica (1,7%).
Destaca-se, porm, o fato de que o Censo apontou apenas um percentual
(0,08%) de agricultores familiares com produo orgnica certificada. Como
a certificao necessria para o agricultor acessar o preo diferenciado no
PAA, o percentual observado de compras de produtos orgnicos pelo Pro-

Fonte: Dados MDA, MDS e Conab, 2012

grama foi na realidade maior do que o esperado, considerando-se os dados


do Censo.

Classificadas em onze grupos, essas matrias-primas, por sua vez, revelaram a


concentrao nas frutas, grupo que era classificado em terceiro lugar na anlise por produtos, em razo de seu desmembramento em polpa e sucos, entre
outros, e mostrou a ser a principal matria-prima, com 38,6% do valor das
compras do PAA em 2012 (grfico 8). os grupos das frutas e hortalias juntos concentraram mais de 74% das matrias-primas utilizadas nos produtos
fornecidos para o PAA em 2012 (sejam in natura, sejam processados). Quanto
aos produtos processados em agroindstrias, representaram 45,2% do valor
comprado em 2012, totalizando R$ 6,1 milhes, concentrados em sua maior
parte na regio Sul (R$ 4,3 milhes, ou 70% dos processados).
A anlise dos percentuais de acrscimo praticados nos preos dos produtos
orgnicos baseou-se em 99 pares de produtos comprados como orgnico e
como no orgnico em um mesmo municpio (incluindo 32 dos 129 municpios e quarenta variedades de produtos). obteve-se uma mdia de 29% de
acrscimo no preo dos orgnicos, com uma forte tendncia de aplicao dos
30% (em 73% dos casos observados), reforada pela observao complementar de casos em que houve 29% ou 31% de acrscimo (provavelmente
por arredondamentos), somando, enfim, 82% os casos entre 29% e 31%.

Destaca-se ainda que a compra de orgnicos via PAA se concentrou principalmente na regio Sul, ainda que o Censo Agropecurio indique maior
concentrao de estabelecimentos que declararam fazer uso de produo
orgnica no Nordeste (46,7% contra 21,3% na regio Sul). Numa primeira anlise, isso poderia indicar uma contradio ou desigualdade na distribuio dos recursos, entretanto, entre aqueles que se utilizam desse tipo
de produo, os que possuem certificao se concentram de fato no Sul
(37,7% contra 23,9% no Nordeste), segundo os dados do Censo. possvel
que haja ainda sub-registro de orgnicos, seja por no possurem certificao, seja pelos preos ofertados estarem enquadrados dentro do preo de
referncia definido para cada variedade em cada municpio. Neste ltimo
caso, no haveria necessidade de comprovar a identificao como orgnico,
j que o preo no ultrapassaria o teto para entrar como preo diferenciado,
com acrscimo de at 30%.
observou-se tambm a pouca incidncia de produtos do extrativismo na lista de
produtos identificados como orgnicos no PAA. Atualmente, os produtos orgnicos do PAA no tm uma cobertura satisfatria no Norte do pas, o que poderia
incrementar essa participao. De fato, entre os produtos da sociobiodiversidade

PAA |10

anos de

a quisio

de

a limentos

205

cobertos pelo PGPM9 (ou em estudo) e relacionados aos produtos do extrativismo identificados explicitamente pela PEVS,10 s aparecem o pinho e o umbu,
ainda assim o segundo apenas na anlise da matria-prima, j que o umbu fruto
in natura no consta entre os produtos identificados como orgnicos no PAA, mas
apenas os seus derivados processados. Produtos da regio Norte, como aa, babau, bacaba, bacuri, buriti, cacau, cagaita, caju, castanhas (de caju e do Brasil),
cupuau, graviola, jambu, murici e pupunha, tiveram valores comprados pelo PAA
em 2012 (somando R$ 4,5 milhes apenas na Doao Simultnea via Conab),
mas no foram identificados como orgnicos, ainda que sejam muito vinculados produo extrativista e alguns objetos de polticas da sociobiodiversidade, sendo que a Lei n 10.831, de 2003, que dispe sobre agricultura orgnica,
considera os produtos do extrativismo sustentvel como orgnicos. A principal
explicao para a falta desses produtos nas compras de orgnicos do PAA seria a
dificuldade de obter certificao por parte dos produtores.
Sugere-se que a sistematizao e padronizao dos registros de compra, tanto do PAA de uma forma geral quanto da identificao dos orgnicos, apesar
dos avanos j observados, seja aprimorada, possibilitando um monitoramento e feedback mais efetivos e permitindo cruzamentos e anlises entre as
modalidades e executores de forma mais direta.
importante tambm que sejam realizados estudos mais aprofundados, com
dados regionalmente representativos, para investigar o quanto a exigncia de
certificao na identificao do produto como orgnico ou agroecolgico representa de fato um entrave para os produtores. O marco legal existente hoje
permite apenas a iseno de certificao no caso de venda direta, e o PAA no
se enquadra nesse formato, j que formalmente o produto comprado com
9
Poltica de Garantia
executada pela Conab.

de

Preos

Mnimos

10 Pesquisa de Produo da Extrao Vegetal e da


Silvicultura do IBGE.

recursos do MDS ou do MDA. Por um lado, isso tende a garantir que o recurso
est sendo devidamente utilizado, mas, por outro, pode dificultar a entrada
de produtores no Programa.

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A quisio

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207

Condicionantes legais e
estratgias de governana
para a aquisio de
produtos da agricultura
familiar para a alimentao
escolar via o Programa de
Aquisio de Alimentos:
o caso de Tapes, no Rio
Grande do Sul
Elisngela Froehlich1
Srgio Schneider3

A aquisio de produtos
da agricultura familiar local
para a alimentao escolar pode
ser apontada, ainda, como um
elemento importante para o
desenvolvimento rural, tendo em
vista que incrementa a renda dos
agricultores, garante um mercado
mais seguro e gera qualidade de
vida aos agricultores.

1
Funcionria da Emater/RS-Ascar (Emater - Associao Riograndense de Empreendimentos de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural/Ascar - Associao Sulina de Crdito e Assistncia Rural) de Porto Alegre, Mestre em
Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e bacharel em Direito pela
Universidade Luterana do Brasil (ULBRA).
2
Professor do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR) e membro do Programa de
Ps-Graduao em Sociologia (PPGS) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Comunidades
Relato
Quilombolas
da Experincia
, Racismo
do TA
rabalho
mbiental
deeCCampo
onflitos
nos T
Territoriais
erritrios
Quilombolas Titulados: Estratgias Utilizadas e Aprendizado.
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anos de

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A limentos

209
209

Cumpre mencionar que, neste artigo, os depoimentos dos envolvidos, os resultados apresentados e demais dados empricos utilizados foram coletados
e compilados originalmente para a elaborao da dissertao de mestrado da
autora intitulada A capacidade de fazer diferente: os condicionantes legais
e as estratgias de governana na implementao do Programa de Alimentao Escolar em Dois Irmos e Tapes no Rio Grande do Sul no ano de 2010. A
pesquisa que deu origem ao estudo utilizou dados secundrios, tcnicas qualitativas de levantamento de dados por meio de entrevistas semiestruturadas
e observao direta e relatam a situao na poca.
No obstante alguns municpios, como Dois Irmos e Rolante, ambos no Rio

Introduo

Grande do Sul, j efetivarem compras de produtos da agricultura familiar, para

Paulatinamente, programas alimentares como o Programa de Aquisio de

para viabilizar a compra por diferentes fatores. Essa a realidade verificada

Alimentos (PAA), passam a ser reconhecidos, entre especialistas e estudio-

no municpio de Tapes, que inicialmente no conseguia implementar a com-

sos, como uma ferramenta capaz de aproximar a segurana alimentar, com

pra da agricultura familiar via PNAE, mas que passou a adquirir os produtos

vistas melhoria da sade pblica, e a construo de mercados e polticas

da agricultura familiar para a alimentao do escolar por meio do PAA na mo-

de abastecimento alimentar, configurando-se como um importante aliado na

dalidade Compra Direta Local da Agricultura Familiar com Doao Simultnea.

formao de novos hbitos alimentares e uma possibilidade de incentivo ao

Nesse sentido, pretende-se demonstrar que o Programa assume caractersti-

desenvolvimento rural.

cas distintas e vai se moldando conforme as estratgias adotadas nos muni-

Nesse sentido, pretende-se fazer uma reflexo sobre a potencialidade do PAA


como poltica passvel de viabilizar a insero de produtos da agricultura familiar na alimentao escolar por meio da modalidade Compra Direta Local

a alimentao escolar, via o PNAE, alguns municpios encontram dificuldades

cpios, indicando que os atores sociais, gestores, produtores e consumidores


orientados por interesses comuns, podem criar, modificar e superar as dificuldades e restries dos modelos pr-estabelecidos.

da Agricultura Familiar com Doao Simultnea. Nas discusses aqui aborda-

O texto est dividido em cinco sees principais, alm desta introduo e das

das o foco recai sobre os condicionantes legais e as estratgias degovernana

consideraes finais. A primeira faz uma anlise sobre o PAA como poltica

utilizadas naimplementao do PAA no municpio de Tapes, no Rio Grande do

pblica capaz de viabilizar a aquisio de produtos da agricultura familiar

Sul (RS), com vistas introduo de produtos da agricultura na alimentao

para a alimentao escolar. A segunda contextualiza a experincia do munic-

do escolar, considerando-se a existncia j consolidada do Programa Nacional

pio estudado. A terceira trata as formas de organizao dos agricultores para

de Alimentao Escolar (PNAE). Neste sentido, busca-se analisar as interfaces

a insero dos produtos da agricultura familiar na alimentao escolar e a

e os descompassos entre os dispositivos legais que regulamentam o Progra-

atuao dos Conselhos. A quarta traz uma abordagem acerca das formas de

ma e as estratgias utilizadas pelos gestores e agricultores do municpio para

controle e gesto do Programa. J a quinta apresenta uma anlise da capaci-

adquirir/fornecer gneros alimentcios da agricultura familiar para a alimen-

dade dos atores envolvidos na experincia em inovar processos para alm da

tao escolar.

conquista de novos mercados.

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211

O PAA como poltica pblica capaz de


viabilizar a aquisio de produtos da
agricultura familiar para a alimentao
escolar
Institudo pela Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, o PAA surge como uma
ao estruturante do Programa Fome Zero, tendo como objetivo realizar a
compra de produtos da agricultura familiar com o intuito de destin-los a
pessoas e grupos sociais em situao de vulnerabilidade social, para a formao de estoques e para mercados institucionais, enquadrando-se nestes a
alimentao escolar (CONAB, 2006).
At a efetivao do PAA, o nico Programa utilizado para a aquisio de produtos para a alimentao escolar era o PNAE. A preocupao do governo com
a alimentao do escolar no nova, sendo inicialmente abordada por volta
de 1930, por um grupo de nutrlogos sociais, entre eles Josu de Castro,
centrados na discusso da minimizao da desnutrio (RODRIGUES, 2004).
No ano de 1955, instituda a Campanha de Merenda Escolar (CME), subordinada ao Ministrio da Educao, juntamente com outros programas assistencialistas, com autonomia tcnica e administrativa (ABREU, 1997).

3
Por transio nutricional entende-se o
fenmeno no qual ocorre uma inverso nos padres
de distribuio dos problemas nutricionais de uma
dada populao no tempo, ou seja, uma mudana na
magnitude e no risco atribuvel de agravos associados
ao padro de determinao de doenas vinculadas ao
atraso e modernidade, sendo em geral uma passagem
da desnutrio para a obesidade (KAC;VELSQUEZMELNDEZ, 2003).

Nesse contexto, surge o PAA como uma poltica inovadora capaz de articular
polticas de segurana alimentar com polticas agrcolas, tendo o Estado como
um dos principais atores na esfera da comercializao, aproximando a produo de pequenos agricultores familiares dos consumidores de alimentos, passando a ser importante no apenas como articulador das polticas, mas como
regulador dos preos dos alimentos, tendo em vista que, mesmo existindo
polticas de desenvolvimento socioeconmico relacionadas s questes alimentares, incorporando questes sobre desenvolvimento local, elas, por si
s, no tm sido capazes de acabar com as desigualdades regionais, forando
o Estado a promover modelos estruturantes pautados nos conceitos de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel. A pergunta que surge a partir
da como viabilizar a aquisio/comercializao dos produtos da agricultura
familiar via PAA quando o mercado institucional a alimentao escolar que
conta com programa especfico e regulamentado para esse fim, que o PNAE.
Essa viso de Estado no apenas como articulador, mas como regulador,
fortalece-se, no apenas com o surgimento do PAA, mas tambm a partir de
iniciativas como a Lei n 11.947, de 16 de junho de 2009 (BRASIL, 2009a),
regulamentada pela Resoluo n 38 (BRASIL, 2009b) do Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que se tornou um marco histrico
nas polticas pblicas relativas segurana alimentar e nutricional (SAN), ao
estabelecer a obrigatoriedade da aquisio de 30% do valor repassado s

No entanto, mesmo o PNAE sendo uma poltica antiga e j consolidada, ela

entidades executoras pelo FNDE alimentao escolar para a aquisio de

no foi capaz de, at o ano de 2009, viabilizar de forma equnime a partici-

produtos da agricultura familiar, revendo a legislao das aquisies pbli-

pao da agricultura familiar nas compras de gneros para a alimentao do

cas brasileiras, inovando processos. Ento, se as compras pblicas vinham

escolar pautando-se na mesma legislao que abrigava as compras pblicas,

pautadas, indistintamente, na obrigatoriedade de seguir os preceitos da Lei

qual seja, a Lei de Licitaes e Contratos para a Administrao Pblica (Lei n

8.666, de 1993 (BRASIL, 1993), com base nos princpios da livre concorrncia,

8.666, de 21 de junho de 1993) (BRASIL, 1993). Com uma poltica restritiva

na qual invariavelmente no havia espao para o agricultor familiar, a partir

com relao aquisio de produtos da agricultura familiar na esfera pbli-

dessa nova legislao aberto um precedente histrico para esse novo forne-

ca, transformaes na questo alimentar e nutricional passam a fomentar o

cedor, o agricultor familiar, amparado no art. 14 dessa legislao, que prev a

surgimento de Programas que dessem conta dessas transformaes na l-

dispensa de licitao, tornando vivel sua participao, at ento dificultada

tima dcada. Transformaes essas que no se limitam chamada transio

pela normatizao vigente. (FROEHLICH, 2010)

nutricional,3 mas alcanam tambm a esfera da produo at hoje pautada


num modelo de agricultura intensiva e mecanizada que deixa margem uma
parcela de agricultores com dificuldade de acesso a mercados.

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213

Dessa forma, a principal diferena em que se apoia o PAA em relao ao PNAE

A busca de novos mercados para a agricultura familiar durante os primeiros

est no que diz respeito dispensa de licitao, uma vez que o primeiro utili-

anos foi a principal pauta da comisso econmica que apontava a produo

za, para a aquisio dos produtos da agricultura familiar, preos de referncia,

de gneros alimentcios para a alimentao escolar como alternativa pro-

que no podem ser superiores nem inferiores aos praticados nos mercados

duo de tabaco, base da economia regional. No mesmo Frum, porm, na

regionais, dentro dos valores estabelecidos, pelo Decreto n 6.959, de 15 de

comisso social, as discusses eram centradas nas questes relativas sade

setembro de 2009, ao ano por agricultor familiar que se enquadre no Progra-

da populao da regio, entre elas uma dieta mais saudvel, voltada aos es-

ma Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).

colares. As discusses dentro da comisso social culminaram em diferentes

O que se percebe que, mesmo com a existncia de polticas de SAN no Brasil apontando para novos modelos alimentares, na prtica, quando o assunto
alimentao escolar, poucas aes preconizadas foram colocadas em prtica at a obrigatoriedade legal, e que as barreiras ainda no foram totalmente
superadas. A organizao dos agricultores, a logstica de entrega dos produ-

aes ao longo da existncia do Frum, entre elas o Encontro Intermunicipal


de Merendeiras, que ocorre de dois em dois anos na regio, discutindo temas
que vo desde a importncia dessa profissional na escola, a necessidade de
servir alimentos de qualidade aos escolares e a insero de produtos da agricultura familiar nos cardpios.

tos, a legislao sanitria e a inadequao dos cardpios que privilegiam de-

O municpio de Tapes, objeto deste artigo, localiza-se na regio Centro-Sul

terminados alimentos em detrimento e outros continuam sendo aspectos a

do estado, com rea territorial de 1.416 km e uma populao de em torno

ser superados quando o assunto alimentao escolar.

de 17.500 habitantes. Do total de habitantes, 13.876 esto no meio urbano

As dificuldades acima mencionadas encontradas pelo gestor para adquirir os


produtos da agricultura familiar para a alimentao escolar antes do advento
da Lei n 11.947, de 2009, foi minimizada pela utilizao do PAA no municpio de Tapes, tendo em vista que possibilitou uma interface entre o PAA e o
PNAE, uma vez que o primeiro no dependia da lei de compras pblicas para
sua efetivao, isentando o agricultor do processo licitatrio, indo ao encontro do que expe Silva e Schmidt (2012), ao atentarem para o fato de que uma

e 2.415 no meio rural. As reas de maior concentrao populacional esto na


zona Leste do municpio, cujo relevo menos acidentado. O municpio est
situado a 114 km de Porto Alegre. A formao tnica do municpio predominantemente de aorianos que, tendo em vista as condies geogrficas,
econmicas e sociais que envolviam as atividades praticadas ao longo dos
anos, passaram a se dedicar agricultura e pecuria, que permanecem at
hoje como uma das principais atividades.

das caractersticas mais marcantes no desenho do PAA o fato de que este,

As discusses desencadeadas em nvel regional para a abertura de um novo

por meio de suas distintas modalidades, possibilita uma grande diversidade

mercado que fizesse frente produo de tabaco, combinadas com as dificul-

de aplicaes, podendo ser incorporado em arranjos institucionais e modelos

dades enfrentadas pelos agricultores e pela Secretaria Municipal de Educa-

de execuo distintos.

o e Cultura (SMEC) para inserir os produtos da agricultura via PNAE motivaram os agricultores e a SMEC a procurar uma forma alternativa de inserir os

Contextualizao da experincia do
municpio de Tapes, no Rio Grande do Sul
A experincia desencadeada pelo municpio de Tapes para a aquisio de
produtos da agricultura familiar para a alimentao escolar desencadeia-se a
partir de um movimento coletivo que ocorre na regio Centro-Sul do estado
4
Municpios que compem a regio Centro-Sul:
Camaqu, Arambar, Dom Feliciano, Chuvisca, Cerro
Grande do Sul, Tapes, Sentinela do Sul, Barra do
Ribeiro, Serto Santana, Baro do Triunfo, Mariana
Pimentel, General Cmara, Buti, So Jernimo,
Charqueadas, Arroio dos Ratos e Minas do Leo.

desde o ano de 2001, denominado de Frum de Desenvolvimento Regional,


onde se renem representantes de dezessete municpios,4 com o objetivo
de debater estratgias de desenvolvimento regional dividias em trs grandes
comisses: social, econmica e ambiental.

produtos da agricultura familiar nos cardpios escolares tomando por base a


experincia com o PAA no municpio vizinho, So Loureno do Sul.
A ideia inicial da SMEC era viabilizar a aquisio de produtos por meio do
PNAE utilizando-se da Lei de Compras Pblicas (Lei n 8.666, de 1993), porm
a tentativa resultou frustrada perante as exigncias contidas nessa norma.
Para que a ideia se efetivasse, a sada encontrada foi organizar capacitaes
para as merendeiras no sentido de qualific-las para a utilizao dos produtos
da agricultura local na alimentao escolar, para a partir da fomentar a compra. Os produtos destinados s capacitaes eram doados pelos agricultores.
De acordo com a Secretria Municipal de Educao:

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215

Eu sempre pensava numa forma de colocar os produtos da agricultura do municpio

No ano de 2005, com a experincia acumulada pela Cooperativa no PAA For-

na merenda escolar, mas quando ia falar com o setor de compras, esbarrava nas

mao de Estoques para a Agricultura Familiar, a COOPAT passou a discutir

questes legais e acabava meio sem sada por causa da lei de licitaes; mas no

internamente e com as entidades relacionadas agricultura no municpio a

desisti. Participei do Encontro Regional das Merendeiras e pensei que este era um

possibilidade de utilizao da modalidade do PAA Doao Simultnea, que,

bom passo para comear a rever a alimentao escolar do municpio, j que ainda

segundo esses atores, poderia ser utilizada para o fornecimento de produtos

no era possvel comprar dos agricultores. Era um comeo. A necessidade da oferta

da agricultura familiar para a alimentao escolar.

de um produto de melhor qualidade e agregao de valor para os agricultores familiares fez com que a gente no desistisse. At ento, todo o recurso que provinha
do FNDE s passava pelas nossas contas; o dinheiro servia para os atravessadores
que venciam as licitaes, geralmente de fora da nossa rea geogrfica, sem gerar
nenhuma alterao scio econmica no municpio. (V.T., Secretria Municipal de
Educao)

da Cooperativa convidou representantes da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE) para visitar o municpio de Tapes, no intuito de sensibilizar o Prefeito
municipal e construir uma proposta que permitisse a venda dos produtos da
agricultura familiar sem a burocracia da legislao de compras pblicas. De

Paralelamente s capacitaes organizadas pela SMEC para as merendeiras,

acordo com o representante da Cooperativa, os representantes da Conab fi-

foram desenvolvidas articulaes com outras entidades do municpio, como

caram entusiasmados com a proposta e viram nela um importante mecanismo

a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Rio Grande do Sul

de insero dos produtos da agricultura familiar na alimentao escolar.

(Emater/RS) e a Secretaria Municipal da Agricultura no intuito de qualificar


e organizar a produo dos agricultores. No setor de compras da Prefeitura,
pouco se avanava. O grande divisor de guas se deu quando, numa reunio
de professores da regio, a Secretria Municipal de Educao tomou conhecimento de que, no municpio de So Loureno do Sul parte, da alimentao
dos escolares era comprada da agricultura familiar, via PAA. O modelo de So
Loureno serviu de motivador para a experincia de Tapes, que de posse dessa informao, organizou uma visita ao municpio vizinho, juntamente com os
responsveis pela alimentao escolar e as entidades parceiras.
Aps essa visita, que contou com a participao dos responsveis pela alimentao escolar na SMEC, Emater/RS e Secretaria Municipal da Agricultura,
a Prefeitura passou a comprar alguns produtos dos agricultores com recursos
prprios, no sentido de verificar a aceitabilidade por parte das crianas e dos
profissionais responsveis pela alimentao no que concerne s aes edu5
A COOPAT formada por agricultores sem
terra oriundos de vrias regies do Rio Grande do
Sul, principalmente do norte do estado, assentados
em 1995. Ela foi uma estratgia de um grupo do
assentamento, formalizada em 1998, no intuito
de gerar emprego para as famlias associadas,
agregando renda, mantendo as famlias no campo e
fortalecendo a agricultura familiar. As principais
atividades desenvolvidas so a produo de arroz
ecolgico, panificao, gado de corte, gado leiteiro
e outros. As famlias que vivem nesse assentamento
dividem-se em dois grupos, quais sejam: o grupo
de acampados da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), que esto vinculados ao
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST), e o grupo de antigos trabalhadores da fazenda
que foi desapropriada. (FROEHLICH, 2010)

Para entender essa nova modalidade do PAA, o articulador dos programas

cativas a serem desencadeadas junto aos escolares e s necessidades relacionadas ao preparo dos alimentos.
De acordo com os envolvidos, embora vrias iniciativas tenham sido tomadas para a aquisio de produtos da agricultura familiar para a alimentao
escolar no municpio, a experincia comeou a se tornar mais efetiva aps
o envolvimento da Cooperativa de Produo Agropecuria dos Assentados
de Tapes (COOPAT),5 que em 2003 havia participado do PAA na modalidade
Formao de Estoques, contava com uma agroindstria de pes e buscava um
novo mercado para a venda do arroz ecolgico.

Por parte da Conab, eram os mais empenhados, claro, pessoas [com] que tnhamos contato, como Fulano, Sicrano e Beltrano. Por parte da Cooperativa, eu tinha
maior interesse em realizar parceria com a Conab e com a prefeitura, seguindo uma
metodologia que fica entre definio do coletivo (eu executando) e dinamismo na
evoluo; a acho que meu empenho tambm contou um pouco. Aprendi muito com
experincia nos diversos anos. Ah! claro que a administrao pblica local, principalmente na pessoa do prefeito Fulano, foi indispensvel para a execuo, j que
o que ele procurava para sua poltica pblica para merenda escolar era tambm
a ideia de tais programas. Segundo ele, o projeto caiu como uma luva. (F.A.M.L.,
representante da COOPAT)

O depoimento do representante da COOPAT, citando a participao representativa da Conab individualmente, refora a ideia de Long e Ploeg (1994),
que afirma que em princpio, em sua ao, os atores exercitam algum tipo de
poder, at aqueles em posies inferiores, destacando que, quaisquer que sejam as formas de dependncia, elas oferecem algum recurso pelo qual aqueles que so subordinados podem influenciar nas atividades dos superiores.
A forma como as entidades se organizaram e o depoimento do representante
da Cooperativa pode ser visto como um exemplo prtico da ao dos atores na implementao de polticas pblicas, referendando o pensamento de
Long (2001), segundo o qual dentro das arenas (espaos onde os atores se relacionam entre si) o projeto de um ator articulado com projetos, interesses e
perspectivas de outros atores individuais e coletivos dentro de um complexo
de arenas entrelaadas que lanam mo de estratgias utilizando domnios
particulares no sentido de apoiar seus interesses, objetivos e disposies,
empregando discursos no sentido de alcanar fins especficos.

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de

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217

Com a unio das foras do municpio convergidas para um mesmo fim e a

organizativos iam surgindo tanto na propriedade, a partir do trip tcnico/

participao efetiva da Conab e do FNDE, foi organizada uma reunio da qual

agricultor/famlia, quanto entre as propriedades, na troca direta agricultor/

participaram a COOPAT, as secretarias municipais (Educao, Agricultura e Fa-

agricultor. Observa-se que, nesse processo, o conhecimento dos agricultores

zenda) e a Emater/RS no sentido de traar as estratgias de implantao do

visto como uma questo-chave, devendo ser reexaminado em vista da na-

Programa no municpio. Para o tcnico da Emater/RS do municpio,

tureza adaptativa dos diversos estilos de agricultura (PLOEG et al., 2000).

A merenda escolar adquirida dos agricultores familiares em Tapes foi uma iniciativa

Mesmo inclinada a participar, a Cooperativa no contava com produo sufi-

da Cooperativa dos assentados que estavam estruturando uma agroindstria de pa-

ciente para suprir as necessidades exigidas pela SMEC. A soluo encontra-

nificao e buscaram novas formas de comercializao em grande escala. Tambm

da foi agregar outros agricultores do municpio, organizados em associaes

estavam produzindo o arroz ecolgico e necessitavam mercado garantido. Como

para diversificar produtos e aumentar as quantidades a ser ofertadas. A atu-

sabiam do programa que a Conab estava propondo, fizeram a parceria com a pre-

ao conjunta dos membros do Conselho com as entidades e com a COOPAT

feitura e depois propuseram uma parceria com os agricultores para produo dos

para a formao de um novo mercado para a agricultura familiar no se davam

hortigranjeiros e com isso ter uma gama de produtos que tornaria vivel a proposta.

em discursos segmentados, indo ao encontro do pensamento de Radomski e

(L.B., Tcnico Agrcola da Emater/RS)

Schneider (2007), segundo o qual os mercados so constitudos por atores

A organizao de diferentes entidades do municpio em torno do fornecimento dos produtos da agricultura familiar para a alimentao escolar deu origem

sociais que estabelecem interaes especficas e concretas de acordo com


as posies dos indivduos, as relaes de proximidade e os vnculos sociais.

ao Grupo Gestor do PAA no municpio, formado pela SMEC, Secretaria Munici-

O que se evidencia ainda na experincia que os representantes do Conse-

pal de Agricultura, Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural, Emater/RS

lho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR) no municpio, a partir dessa

e COOPAT. Como os agricultores se organizaram a partir dessa etapa e como

iniciativa, comearam um processo de desenvolvimento de aes para alm

foi realizado o controle e a gesto do Programa no municpio o objeto de

da venda de produtos da agricultura familiar. Conforme o Secretrio Munici-

discusso da seguinte seo deste artigo.

pal da Agricultura,

Formas de organizao dos agricultores


para insero dos produtos da agricultura
familiar na alimentao escolar e a
atuao dos Conselhos

Com o PAA da Conab, a gente comeou a discutir um monte de outras questes da


agricultura do municpio dentro do Conselho. A gente discutiu produo, comercializao e at mesmo a questo do solo e da importncia de os agricultores produzirem diversificado, e no ficar[em] em cima de uma cultura s. (E.C.S., Secretrio
Municipal da Agricultura)

De acordo com o acima relatado, pode-se dizer que as discusses em torno


da alimentao escolar em Tapes fortaleceu o CMDR, os agricultores indivi-

A forma como os agricultores se organizaram no municpio a partir da criao

dualmente e a Escola Agrcola do municpio, a partir da definio de que esta

do Grupo Gestor at a primeira venda de produtos para a alimentao escolar

seria a responsvel pela produo das mudas que seriam entregues aos pro-

foi discutida dentro do Conselho Municipal de Agricultura juntamente com a

dutores a preo de custo. O Conselho tambm definiu que, como responsvel

COOPAT, uma vez que deveriam ser definidos quais os produtos a ser comer-

pela fiscalizao dos recursos da consulta popular para recuperao de terras

cializadas, a operacionalizao de venda e a logstica de entrega.

degradadas, aqueles agricultores que no tinham utilizado os kits6 de produ-

medida que o processo de aquisio ia se desenrolando, processos ino-

tos em sua propriedade at o momento deveriam repass-los aos agricultores

vadores de gerao de conhecimentos acerca de processos produtivos e

envolvidos no Programa e teriam prioridade na utilizao da patrulha agrcola.

6 Os kits eram compostos por calcrio, adubo de


correo, caldas bordalesa e sulfoclcica e um kit de
micronutrientes (Supermagro).

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Para o tcnico da Emater/RS local,


A partir da definio do Conselho repassamos (Emater/RS e Secretaria da Agricultura) os produtos da consulta popular para os agricultores envolvidos no projeto e
ensinamos o processo de preparo e utilizao desses produtos, pois a proposta era
produo ecolgica, e como muitos no conheciam venenos e no sabiam usar, foi
mais fcil o uso desses produtos alternativos. Tambm consegui uma carga de 1 tonelada de calcrio com a empresa Vida e produtos agropecurios de Guaba, o que
possibilitou atingir com corretivo todos os envolvidos no processo. (L. B., Tcnico
Agrcola da Emater/RS)

A primeira compra de produtos da agricultura familiar para a alimentao escolar via PAA no municpio de Tapes foi no valor de R$ 164 mil e beneficiou
26 associados da Cooperativa e quinze agricultores vinculados a associaes
de produtores. Os primeiros produtos comercializados foram: arroz, feijo, batata doce, aipim, alface, tomate, cenoura, repolho, beterraba, po, Schmier, bolacha, moranga, couve-flor, doce de leite e tempero verde. A logstica de entrega foi organizada com o veculo da Cooperativa para os associados desta,
com veculos prprios dos agricultores e com veculos da Prefeitura Municipal
para aqueles que no tinham condies de transportar a produo. Para o
Presidente do Coder, que um dos agricultores envolvidos, e para o consultor
da Conab, o Programa teve xito porque foi uma ao conjunta.
Para o sucesso da experincia, foi fundamental a ajuda de todos, porque eu no incio
no tinha como transportar o meu produto, eu e minha esposa levvamos os produtos de nibus para a feira. Para a merenda, a prefeitura vinha no incio buscar aqui em
casa; hoje comprei meu carrinho e posso levar os produtos graas ao PAA, porque com
ele eu sabia quanto dinheiro ia entrar. (E. V., agricultor e Pesidente do Coder)

Formas de controle e gesto para alm


das exigncias legais
Quando so tratados temas relativos a compras com recursos pblicos,
deve-se sempre ter em mente que todos devem passar, obrigatoriamente,
pelo processo licitatrio, pautado na livre concorrncia, inclusive aqueles
pertinentes alimentao escolar, com exceo no caso de situaes emergenciais e para valores que no ultrapassem o montante de R$ 8 mil/ano/
objeto. A pergunta dos articuladores do Programa em Tapes, e no devia ser
diferente em outros municpios, era: como inserir produtos da agricultura
familiar quando os agricultores tinham que concorrer com grandes empresas do setor?
Quando se fala em compras pblicas, as questes jurdicas normalmente trazem a maior dificuldade. Nessa perspectiva, para atender a Lei n 8.666, de
1993, que disciplina o processo de aquisies pblicas, alguns municpios
adaptam os documentos de forma a possibilitar a participao da agricultura
familiar a partir dos documentos necessrios s empresas, porm essa modificao nem sempre garante a aquisio dos produtos. Sem dvida, em Tapes,
o processo de aquisio teve carter inovador ao no adaptar a legislao do
PNAE e utilizar-se do PAA, na modalidade Compra da Agricultura Familiar com
Doao Simultnea, que em 2005 era uma prtica no habitual no que se refere alimentao escolar.
Segundo Marques (2000), a ideia de utilizar polticas de abastecimento que
j existem para fomentar mudanas estruturais remete nova forma de interveno do Estado nas polticas pblicas, indo ao encontro das consideraes
de Morgan e Sonnino (2008), que veem o Estado como o agente que tem a
maior capacidade para disciplinar investidores, consumidores e produtores,

A experincia de Tapes foi uma experincia coletiva de grande aprendizado, porque

podendo elevar o alimento como item importante na promoo do desenvol-

englobou a organizao dos produtores a formao de uma parceria institucional,

vimento sustentvel.

que posteriormente alavancou outros projetos envolvendo os agricultores com importantes reflexos sociais e econmicos. (J. G. P. F., Consultor da Conab)

Nesse contexto os depoimentos acima sugerem que as formas como os atores sociais se colocam frente aos novos mercados so fatores determinantes
para as mudanas sociais e a continuidade de determinadas polticas pblicas (GOODWIN, 2003).

Para a Conab (2006), o PAA na modalidade de Doao Simultnea tem como


objetivo a garantia do direito humano alimentao para pessoas que vivem
em situao de vulnerabilidade social e/ou insegurana alimentar; o fortalecimento da agricultura familiar; a gerao do trabalho e renda no campo; e a
promoo do desenvolvimento local por meio do escoamento da produo
para consumo, preferencialmente na regio produtora. Baseados na orienta-

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221

o acima, a Conab e o FNDE entenderam que essa modalidade poderia ser

Os agricultores, para acessar o PAA, tiveram de apresentar os seguintes docu-

utilizada para a aquisio de produtos da agricultura familiar para a alimenta-

mentos: Declarao de Aptido ao Pronaf8 (DAP) ou a Declarao de Aptido

o escolar e, em conjunto com a COOPAT e a Prefeitura Municipal de Tapes,

ao PAA, emitidas pelo Sindicato dos Trabalhadores Rurais (STR) e Emater/RS,

decidiram implementar um projeto piloto.

sendo que eram aptos a participar do Programa os agricultores familiares que

Conforme os entrevistados, vrias iniciativas de insero de produtos da


agricultura familiar para a alimentao escolar j tinham sido tentadas com o
setor de compras, porm, de acordo os presidentes da COOPAT e da Secretria Municipal de Educao, acabavam esbarrando nas questes burocrticas
e ficando desmotivados em funo das normas da Lei de Compras Pblicas

agricultores via PAA nessa modalidade eram repassados pelo MDS via convnio com a COOPAT. O fluxo dos recursos se dava da seguinte forma: a Conab
recebia os recursos do MDS e os transferia para a conta corrente da COOPAT,
ficando esta como responsvel pelo pagamento dos agricultores.

(Lei n 8.666, de 1993). Com as iniciativas anteriores restando esvaziadas, a

A Cooperativa, para participar dessa modalidade, foi obrigada a abrir uma conta

forma encontrada pela Cooperativa e pela Prefeitura foi o PAA, que possua

especfica para pagar os agricultores, no podendo utilizar a que j operava

um sistema prprio de aquisio e prestao de contas, no orientado pela

com o PAA na modalidade Formao de Estoques. Na modalidade PAA Doao

referida lei, bem aceita pelo setor de compras. Para a Secretria Municipal de

Simultnea, cada agricultor podia vender, sem licitao, at o limite de R$ 2,5

Educao,

mil por ano. A liberao dos recursos aos agricultores vinculados a associaes

A gente j vinha havia tempos discutindo com a Cooperativa, Emater e Secretaria


Municipal da Agricultura uma forma de colocar os produtos da agricultura familiar

de forma individual ficava vinculada entrega do produto e assinatura do


Termo de Recebimento e Aceitabilidade pela entidade e pelo beneficirio.

na alimentao escolar. Conhecamos a experincia de Dois Irmos e de So Lou-

Para a Coordenadora da Alimentao Escolar de Tapes, a aquisio de produ-

reno, e a gente se perguntava por que nesses municpios est dando certo e aqui

tos da agricultura familiar pelo PAA era facilitada pela diviso de tarefas e por

no. Quando veio a proposta da Conab e do FNDE para a gente fazer um projeto-

no envolver o setor de compras da Prefeitura. Para ela,

-piloto aqui em Tapes, a gente no pensou duas vezes, meteu a cara [...] estvamos
dando o primeiro passo. (V. T, Secretria Municipal de Educao)

[...] a Prefeitura, pela SMEC, tinha o compromisso de fiscalizar a entrega dos produtos nas escolas. A parte burocrtica pesada ficava com a Cooperativa, que tinha

Essa interface entre as polticas pblicas do PNAE e PAA pode ser relaciona-

que fazer os pagamentos e as prestaes de contas. A COOPAT pagava tanto seus

da s consideraes de Long (2001) acerca das discusses de arena. Nesse

associados quanto os outros agricultores. (F. P. R., Coordenadora da Alimentao

contexto, o projeto de um ator articulado com projetos, interesses e pers-

Escolar de Tapes)

pectivas de outros atores individuais e coletivos, dentro de um complexo


de arenas entrelaadas que lanam mo de estratgias utilizando domnios
particulares no sentido de apoiar seus interesses, objetivos e disposies,
empregando discursos no sentido de atingir fins especficos.

O depoimento acima comprova que, mesmo com as dificuldades iniciais de


operacionalizao com o setor de compras, os atores sociais em situaes
problemticas desenvolvem estratgias, buscam recursos e se esforam para
resolver os problemas. Para Long e Ploeg (1994), a capacidade que os atores

A operacionalizao propriamente dita do Programa inicia no municpio, aps

tm em desenvolver estratgias e se organizar decorre da insero deles num

as articulaes entre entidades e representaes de agricultores, com a apre-

modelo cultural. Nesse contexto, observa-se que o modelo pr-estabelecido

sentao da proposta para o Coder. Depois de cumprida essa etapa, a propos-

e de certa forma pouco flexvel obrigou os atores a se tornarem agentes pre-

ta foi apresentada ao Conselho de Alimentao Escolar, que aprovou a inicia-

parados para modificar situaes e resolver seus problemas de forma eficien-

tiva e possibilitou a assinatura do convnio. Para a concretizao do incio da

te, organizando seus recursos por meio da construo de padres prprios,

experincia, num terceiro momento, foi assinado convnio entre a COOPAT e

acionando alianas diversas, sejam elas fundadas pela reciprocidade (rela-

o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que envol-

es de vizinhana, parentesco, amizade), obrigaes morais de gratido, se-

via quatro fases: proposio, celebrao/formalizao, execuo e prestao

jam por relaes de poder e hierarquia (LONG; PLOEG, 1994).

7
Entre 2003 e 2005, o PAA foi operado,
exclusivamente, com recursos disponibilizados pelo
MDS e desenvolvido a partir de parcerias entre a
Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional
(Sesan), governos estaduais e municipais, alm da
Conab. A partir de 2006, o PAA passou a ter uma maior
participao do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), com dotao oramentria prpria.
(FROEHLICH, 2010)

se enquadram nos grupos de A a D do Pronaf. Os recursos destinados aos

de contas. Percebe-se, nesse contexto, a emergncia e difuso de um padro


de relaes de cooperao entre Estado e organizaes da sociedade civil,
especialmente nos casos de programas como o de Aquisio de Alimentos,
cujos proponentes so as organizaes sociais (SILVA; SCHMITT, 2012).

Para a Secretria Municipal de Educao, um dos maiores ganhos do Programa foi mostrar que possvel modificar determinadas situaes. Segundo ela,
O PAA, em Tapes, desmistificou o medo de alguns setores da administrao

8
Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar.

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em infringir a Lei 8.666/93, qualificou a alimentao dos escolares e auxiliou


os agricultores do municpio (V. T., Secretria Municipal de Educao). Nesse

A capacidade de fazer diferente

diapaso, Wiakerke e Ploeg (2004) enfatizam ainda que a insero da agricul-

A capacidade de inovar e at mesmo de arriscar o que os agentes entrevis-

tura familiar em polticas pblicas como o PAA pode significar um novo modo

tados caracterizaram como a capacidade de fazer diferente e foi o que inse-

de produzir, representando o incio de uma mudana estrutural no comporta-

riu o municpio de Tapes num pequeno grupo de municpios que conseguiram

mento dos mercados.

efetivar as compras para a alimentao escolar de agricultores familiares, an-

Quanto aos entraves enfrentados pelo municpio at a efetivao das com-

tes da vigncia da Lei n 11.947, de 2009.

pras, alm dos entraves legais iniciais superados com a utilizao do PAA em

A experincia do municpio, de acordo com os entrevistados, alm de contri-

detrimento da Lei n 8.666, de 1993, pode-se citar o abastecimento das es-

buir para melhorar a qualidade dos alimentos servidos aos escolares e criar

colas com hortigranjeiros, uma vez que a base da agricultura no municpio

novos mercados, tem contribudo para o fortalecimento da agricultura fami-

a produo de arroz e tabaco, enquanto a produo de hortigranjeiros estava

liar nos municpios em diferentes espaos. Mesmo os gestores dos munic-

totalmente vinculada ao consumo das famlias e ao abastecimento da feira

pios, entendendo que o volume de oferta dos agricultores ainda pequeno

local, no restando excedente para esse novo mercado que se configurava.

e que existem barreiras quanto questo da profissionalizao para estes

A COOPAT tambm no se dedicava a esse tipo de cultivo para a comerciali-

apresentarem as especificaes sanitrias e os selos de inspeo necessrios

zao, produzindo apenas para o consumo das famlias. Para dar conta desse

para o fornecimento de determinados produtos, as experincias tm incen-

novo mercado, a soluo encontrada foi incentivar o aumento da produo

tivado os agricultores a diversificar sua produo e at mesmo a investir em

daqueles que j produziam esses produtos para a feira e procurar outros agri-

agroindstrias para agregar valor a sua produo.

cultores do municpio dispostos a diversificar a produo.

Um dos diferencias percebidos pelos envolvidos est relacionado alterao

Outro problema a ser enfrentado dizia respeito ao atendimento s exign-

dos cardpios, que, com o tempo, modificam as concepes e prticas alimen-

cias relacionadas aos padres de qualidade dos produtos processados e de

tares das crianas que passam a consumir produtos diferentes, no ofereci-

origem animal, mais pontualmente as questes sanitrias e as formalidades

dos anteriormente, e comeam a prestar ateno nos alimentos consumidos.

exigidas para sua comprovao, tais como os registros de inspeo e os regis-

A informao da procedncia e o estmulo a uma alimentao mais saudvel

tros nos ministrios concernentes ao produto, cadastros e alvars do estabe-

resultou numa aproximao entre os alunos que recebiam o alimento e o agri-

lecimento, entre outras. As exigncias acima apontadas foram caracterizadas

cultor que o cultivava. Essa aproximao fica evidente nas observaes de um

pelos entrevistados como um fator limitante para a aquisio dos produtos.

dos agricultores vinculados ao Programa:

De acordo com a Coordenadora da Alimentao Escolar de Tapes,

[...] antes, quando a prefeitura entregava os meus produtos, eu perguntava para os

A gente at gostaria de comprar outros produtos, mas as questes sanitrias impe-

meus filhos que estudam numa escola que recebe as verduras se as outras crianas

dem a gente de fazer compras de locais que no so registrados. A gente sabe que

gostavam. Eles diziam que sim, e meu pi gosta de dizer que sou eu que planto [...]

na feira os agricultores vendem suas Schmiers e seus queijos, mas para a merenda

agora que tenho meu carrinho, levo os produtos nas escolas e converso com os

no d para comprar. Os agricultores at ficam desanimados e me pedem [pergun-

alunos. Peo [pergunto] se eles esto gostando da merenda. um divertimento. Tem

tam o] porqu de seu produto poder ser consumido em casa e na escola no. um

pais que vm na feira para comprar meus produtos porque os filhos comeram na

absurdo. claro que a gente no ia comprar de locais que fossem inadequados; a

escola e gostaram. At tem mais professores vindo na feira agora. (E. V., agricultor

gente ia visitar esses locais se fosse o caso. A gente sabe que tem agricultores que

e Presidente do Coder)

fazem seus produtos de forma adequada nas suas cozinhas, mas no d para comprar. (F. R. P., Coordenadora da Alimentao Escolar de Tapes)

A aproximao dos alunos com os agricultores e a modificao dos cardpios propiciaram ainda a desmistificao de alimentos menos nutritivos e a

Dadas as exigncias intrnsecas ao PAA, que exige que os produtos de ori-

aceitabilidade de gneros que anteriormente no eram consumidos pelo fato

gem animal e processados (bolachas, bolos, pes, Schmiers, queijos) tenham

de o alimento servido na escola e consumido na companhia dos colegas ser

a certificao exigida pela norma legal, a estratgia encontrada foi comprar

mais atrativo, modificando concepes e os valores daquele alimento que at

pes e arroz da COOPAT, que j tinha seus produtos dentro das especificaes

ento era desconhecido.

exigidas e hortifrutigranjeiros e outros produtos que no tinham este tipo de


exigncias do agricultor no cooperativado.

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Quanto ao retorno financeiro, a Cooperativa e alguns agricultores vinculados


a associaes, alm de aumentar o consumo dos produtos no municpio, pas-

Consideraes finais

saram a vender seus produtos para municpios vizinhos. A COOPAT obteve,

A experincia apresentada neste texto demonstra que os atores sociais, ges-

num dos primeiros anos do Programa, um rendimento lquido anual conside-

tores, produtores e consumidores, quando motivados, mesmo que por inte-

rvel com os produtos da padaria. Outros agricultores que participaram do

resses e/ou necessidades distintas, quando tendo pelo menos um objetivo

processo tiveram incremento na renda, alm da alimentao escolar, porque

comum, criam estratgias que, a partir negociaes e relaes de poder, apro-

passaram a comercializar uma quantia maior de produtos na feira da agricul-

ximam-se, modificando ou adequando o modelo dominante, possibilitando

tura local. De acordo com um dos agricultores entrevistados, o volume de

uma maior interao social pela proximidade entre os atores, institucionali-

entradas aumentou significativamente.

zando discursos e significados, tendo o Estado como um ator-chave na medi-

A capacidade do municpio em inovar na aquisio dos produtos da agricul-

da em que tem o poder de regulao.

tura familiar resultou tambm na necessidade de novos arranjos internos e

As preocupaes iniciais dos Programas de Alimentao Escolar, pautadas na

externos na propriedade do agricultor: entre os agricultores envolvidos, entre

qualidade dos alimentos, fortemente centradas na sade e na sanidade, no

os agricultores e o poder pbico, entre o poder pblico e outras entidades e

decorrer do processo, so ampliadas, passando a focar, alm das questes de

entre estas entidades e os agricultores, todos interagindo para a construo

sade, questes de ordem econmica (gerao de renda para a agricultura

desse novo mercado para a agricultura familiar.

familiar), social (aproximando produtores de consumidores) e ambiental (pri-

A experincia com o PAA na alimentao escolar levou a uma aproximao

vilegiando produtos sem a utilizao de agrotxicos).

da cooperativa com a administrao municipal e com outros agricultores do

A participao efetiva do Conselho de Desenvolvimento Rural foi fundamen-

municpio. De acordo com o Presidente da COOPAT, os agricultores do as-

tal para o sucesso da experincia, estabelecendo-se como espao fundamen-

sentamento s vezes ficavam meio isolados, e o PAA acabou aproximando os

tal de negociao e gesto na viabilizao de polticas alimentares, demons-

agricultores da cooperativa com os demais agricultores do municpio (F. A.

trando que a partir da relao mais prxima entre a sociedade civil e poder

M. L., representante da COOPAT). A experincia da compra direta fortaleceu

pblico que a governana se concretiza.

a cooperativa que hoje, em razo da nova legislao, uma das principais


fornecedoras de gneros para os municpios do entorno.

No incio do processo, as questes legais e de sanidade so a tnica das discusses, porm, medida que os atores se apropriavam do processo e se

Um grande avano que pode ser percebido a partir das entrevistas com os

sentiam integrantes, as relaes se modificaram e passaram a ser pautadas

atores envolvidos que a alimentao escolar deixou de ser uma preocupa-

tambm pela confiana, passando a utilizar critrios baseados nos conheci-

o exclusiva da nutricionista e da Secretaria de Educao, tornando-se uma

mentos e nos valores sociais dos atores, indo alm das exigncias legais.

questo mais ampla, focada tambm na produo. Dessa forma, a escolha


de formas de plantio e produo diferentes, como os alimentos orgnicos,
tambm pode ser citada como resultado das experincias, tendo em vista
que priorizou esse tipo de produto nas compras para a alimentao escolar.

Em que pese a nova legislao ser um marco para a aquisio de produtos


da agricultura familiar para a alimentao escolar, que obriga a compra de no
mnimo 30% dos produtos diretamente de agricultores familiares, esperava-se que ela tambm reavaliasse as exigncias sanitrias, rediscutindo a definio do que vem a ser um produto de qualidade, de forma mais abrangente.
Observa-se, no entanto, que essa discusso no ocorreu, mantendo o texto
da Resoluo n 38, de 2009, com a mesma redao da de n 32, de 2006,
que lhe antecedia quanto aos aspectos sanitrios. Portanto, esse um desafio
que se impe.

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Desesperana, conflitos, descontinuidades, frustraes, medo e rearranjos

alm de proporcionar alternativas de lazer que podem ser planejadas com

fazem parte do processo e muitas vezes acabam por fortalec-lo. Com o tr-

antecedncia. Por se tratar de cadeias curtas de comercializao, os gastos

mino do repasse dos recursos do PAA, o processo enfraqueceu, porm serviu

com combustvel tambm tendem a ser reduzidos, preservando os materiais

de experincia para a aquisio via Lei n 11.947, de 2009. Cumpre men-

fossilizados e evitando a poluio ambiental por gases txicos.

cionar que as polticas pblicas, sejam elas PNAE ou PAA, no tm os mesmos impactos em todos os espaos de discusso e, no raras vezes, acabam
sendo direcionadas a grupos especficos e construdas por burocratas sem o
envolvimento dos atores essenciais, cenrio que acaba sendo prejudicial, na
medida em que enfraquece os beneficirios dessas polticas, ao passo que, se
construdas coletivamente, podem ser mais bem elaboradas e apresentarem
resultados mais consistentes.
A experincia demonstra que o sucesso da implementao dessa poltica tem
a ver com a capacidade de fazer diferente, de inovar, sendo necessrios,
para tanto, diferentes tipos de conhecimento, tais como: o conhecimento
das instituies ligadas ao meio rural, como STR, Emater/RS e a Secretaria
de Educao; o conhecimento cientfico (ou perito) do setor de compras e do
Departamento Jurdico da Prefeitura Municipal; o conhecimento tcito como
complementar, e no como excludente; e o conhecimento como algo que
construdo por meio da prtica, refletindo as consideraes do trabalho de
Wiskerke e Ploeg (2004), Seeds of Transition, que analisa as caractersticas e

Analisando sob a tica da produo, a alimentao escolar pode incentivar


prticas agrcolas mais sustentveis, na medida em que adota a preferncia por produtos integrais e orgnicos. Dessa forma, ao passo que retira da
concorrncia empresas de maior porte, incentiva o agricultor a produzir sem
agrotxicos, preservando o meio ambiente e resguardando a sade. Os reflexos dessa prtica podem acabar se refletindo nos gastos do poder pblico
com sade, na medida em que h diminuio de intoxicaes e outras doenas decorrentes da exposio dos agricultores aos agrotxicos.
Ao longo do tempo, diferentes estratgias so colocadas em prtica, podendo
desencadear mudanas que podem ocorrer do nvel micro para o nvel macro,
do nvel macro para o nvel mdio e deste para o nvel micro, de acordo com
Ploeg et al. (2000). Dessa forma, as duas experincias estudadas desencadearam mudanas significativas em todos os nveis, mas principalmente do
nvel micro para o nvel macro, na medida em que serviram de modelo para a
constituio da Lei n 11.947, de 2009.

as potencialidades das categorias de conhecimento e produo de novidades

A experincia de Tapes, uma das precursoras da utilizao do PAA para a

no mundo rural a partir das dinmicas dos atores locais.

aquisio de produtos da agricultura familiar para a alimentao escolar, foi

A aquisio de produtos da agricultura familiar local para a alimentao escolar pode ser apontada, ainda, como um elemento importante para o desenvolvimento rural, tendo em vista que incrementa a renda dos agricultores, garante um mercado mais seguro e gera qualidade de vida aos agricultores, na
medida em que estes podem planejar melhor os investimentos da propriedade e adquirir outros bens que lhes facilitem as tarefas agrcolas e domsticas,

inovadora, demonstrando que o mercado institucional de alimentos uma


realidade com resultados prticos para a sociedade, apontando para um
novo momento para o mercado de alimentos no pas, tanto para fornecedores quanto para consumidores de alimentos, tendo no Estado um importante
aliado. o poder pblico reconhecendo na agricultura familiar um segmento
da populao importante para a promoo e fortalecimento da segurana alimentar da sociedade brasileira.

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anos de

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231

Histrias de vida e sentimentos


10 anos de Aquisio de Alimentos

233

Clarita Rickli | Sesan - MDS

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a limentos

233

"Ser extrativista
enfrentar desafios do
tamanho da floresta"
Rio Branco - AC

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Aos 74 anos de idade, o extrativista, protagonista da luta pelo direito


de viver na floresta e da floresta Manoel Jos da Silva , desde a sua
fundao, o presidente da Cooperacre*. Natural da capital, Rio Branco,
para ele o tempo ruim j passou. Quando a cooperativa central foi
fundada, em 2001, a vida no Acre era muito mais difcil do que hoje.
Quase no havia indstria ou outro incentivo para quem queria produzir
na floresta, relata ele. Criamos a Cooperacre sem recursos e sem qualquer
sada para a produo. Sabe o que comear com nada? Houve momentos
de comprarmos matria-prima sem ter para quem vender, s para estimular
os extrativistas, conta seu Manoel.
No caso da castanha, ele explica que no h como trabalhar o produto no
mercado sem um capital de giro. A lgica do mercado igual para todo
mundo. Mas para ns, aqui na Regio Norte, em especial para a castanha
e a borracha, ainda mais cruel. Isso porque a dificuldade de acesso
floresta, aliada necessidade de preserv-la, torna difcil e demorado o
transporte do produto.
Mas a vontade e a esperana eram maiores do que as dificuldades e,
no caso da Cooperacre, se fosse contar com quantos Manois se faz
uma cooperativa, a resposta seria com dois: Manoel Jos da Silva, o
presidente e um dos principais fundadores, e Manoel Monteiro de Oliveira,
superintendente e tambm fundador.

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O velho seringueiro, que um dia chegou a ser madeireiro em terras


distantes, resolveu encarar os desafios em nome da cooperativa. A seu
lado, o Manoel mais moo, mas no menos corajoso. No comeo, ramos
apenas ns dois. Enquanto eu ficava na sede, fazendo um pouco de tudo,
seu Manuel, j com seus sessenta e tantos anos, saa mata adentro, em
busca da produo e incentivando as famlias a se associarem, conta o
superintendente.
Como na Amaznia as estradas so os rios, o barco era o veculo usado por seu
Manoel. Nele ia todo tipo de mercadoria, uma cesta de produtos de primeiras
necessidades chamada por ele de estiva de alimentos. Os produtos eram
trocados pela castanha e pela borracha durante os dez dias que levava para
percorrer cerca de trinta comunidades. Foi uma poca muito difcil, mas foi o
que ajudou a cooperativa a existir.
O acesso floresta ainda muito difcil, mas naquela poca era ainda
mais desafiador. Seu Manoel conta que, s vezes, tinha que cair na gua,
enfrentar o frio e os jacars.
A maior dificuldade para quem produz castanha e borracha transpor a
via de acesso, como chamado o caminho estreito, por onde um caminho
pequeno consegue passar e chegar at a sede da comunidade. A via feita

Um vez dei de cara com um tronco de cumaru bem no meio da

dentro da floresta, com cuidado, respeitando as rvores, j que delas que

passagem. Imaginei quantos anos as pessoas dali sofriam com

nascem os frutos com os quais o extrativista busca seu sustento. Apesar

aquela situao. Chamei uns camaradas e, ainda que ningum


acreditasse, tiramos aquele tronco enorme do caminho.

de poucas, j existem algumas vias como essas na regio. Mesmo assim, o


tempo necessrio para retirar a produo de um ciclo de castanha chega a
cinco meses sem as vias, pode demorar at oito meses.

Aquilo melhorou a vida de muita gente do lugar. Para mim, a


cooperativa significa isso, esse esforo coletivo, que melhora a
vida de todo mundo.

Foi nesse contexto, de esforo, esperana e muitos desafios, que o Programa


de Aquisio de Alimentos (PAA) chegou para o grupo de extrativistas, em
Rio Branco.

Manoel Jos da Silva, fundador e presidente da Cooperacre

Ainda que tenha sido criada dois anos antes do PAA (em 2001), no
exagero afirmar que a trajetria da Cooperacre, desde a sua fundao,
confunde-se com a da histria do Programa, ao longo de seus 10 anos de
existncia.

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Logo que souberam da existncia de um novo programa federal


a cooperativa foi em busca de informao e, em seguida, ainda na
safra 2003/2004, acessou pela primeira vez os recursos do PAA. Foi
a partir da que a cooperativa encontrou o rumo para sua produo.
Entretanto, esse no era o nico desafio. Antes de ter a cooperativa central, as
famlias que hoje fornecem os produtos sequer quebravam a castanha, pois
alm de no ter valor dentro da mata, no havia comprador que pagasse o
preo justo. Ningum pensava em viver da castanha, e a maior parte do produto
estragava na floresta mesmo, conta seu Manoel.
No incio, o grupo apostou s na borracha e na castanha in natura, que era
vendida apenas como matria-prima, e a cooperativa funcionava como
uma espcie de entreposto. Com os R$715 mil da primeira operao, a
Cooperacre comprou de seus cooperados 71 mil latas de castanha in
natura (cada lata tem 10kg de castanha seca). Um grande avano para quem,
no ano anterior, s conseguira comprar pouco mais de um tero disso 25
mil latas com dinheiro emprestado e muita dificuldade para pagar. O valor
para comercializao ficou em torno de R$6,00 que, abatidos os custos da
cooperativa, rendeu para o produtor R$2,50 um valor abaixo do desejado,
j que a cooperativa estava presa a emprstimos antigos. Mesmo assim, os
associados j podiam comemorar, pois pela primeira vez a cooperativa tinha
possibilidade de comprar e estocar a produo com recurso prprio, para
comercializar em momento mais oportuno. A primeira operao deu to certo,
que eles quitaram o valor contratado antes mesmo de vencer o prazo prtica
que vem se repetindo ao longo dos anos na cooperativa.
Outra mudana importante que o PAA provocou logo no primeiro ano foi o
estmulo organizao, fortalecendo a atividade extrativista e a economia

Imagine o que significa o PAA para ns! Se a gente no tivesse

local. O recurso do PAA chega Cooperacre e daqui distribudo para as famlias

o recurso da Formao de Estoque, como que a cooperativa

por meio das associaes e cooperativas filiadas. Com isso, as pessoas foram

iria sobreviver? Como as famlias extrativistas se manteriam

compreendendo a importncia de se associar ou de formar suas associaes,

com uma atividade to penosa como essa, onde o tempo o

relata o superintendente.

nosso maior desafio? Como a gente continuaria produzindo e

Na safra 2004/2005, o nmero de associados aumentou tanto que tiveram

preservando a floresta, j que o extrativista precisa dela em p

que aumentar para R$1 milho o valor de operao do PAA. Com mais

para garantir o seu sustento e o da sua famlia?

recursos, o preo, que j havia chegado a R$7,00, saltou para R$10,00 a lata
para o produtor. Nesse momento, os concorrentes e os atravessadores foram

Manoel Jos da Silva, fundador e presidente da Cooperacre

loucura. Para a cooperativa, aquela situao era motivo de comemorao, pois


os produtores finalmente estavam recebendo preo justo pela castanha, conta
o Manoel mais moo.

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Em 2005/2006, veio a ideia de beneficiar o produto para ganhar mais mercado.


Uma longa negociao resultou na primeira grande conquista da Cooperacre:
uma indstria de beneficiamento da castanha, pronta para funcionar, cedida
pelo Governo do Estado para a cooperativa, que verdadeiramente era uma
organizao social. No mesmo ano, acessaram R$1,250 milho do PAA, e a
central comeou a beneficiar a castanha mais de 12 mil latas. O restante
do produto, 125 mil latas, foi vendido in natura mesmo, para pagar o
financiamento a um valor, pago aos associados, de R$14 a lata.
Em 2006/2007, j comearam beneficiando. Novamente apenas uma parte da
castanha foi beneficiada, e o restante, vendido in natura. Com mais recursos
do PAA R$1,5 milho foram se estabelecendo no mercado da castanha
beneficiada.
De l para c, todos os anos a cooperativa acessa o valor limite mximo do
PAA R$1,5 milho. Mas a quantidade de castanha beneficiada aumenta. Hoje

Mais uma vez o recurso do PAA foi essencial, porque a gente

a central j consegue beneficiar toda a castanha que compra dos associados

no teria a menor condio de beneficiar a castanha, sem

em torno de 400 mil latas e, no auge do mercado, chegaram a pagar para o


produtor R$ 28 a lata.
Ainda que tivesse atingido o limite de recursos do PAA, para a cooperativa
este no foi o fim da linha, pois eles sabiam que podiam seguir ampliando.

recurso para viabilizar os associados, enquanto o processo de


beneficiamento se consolidava
Manoel Monteiro de Oliveira, fundador e superintendente da Cooperacre

Aos poucos comearam a investir em seu prprio capital de giro e, em


2012/2013, foram R$6 milhes em recursos prprios para esse fim.
Podemos afirmar, com certeza, que o PAA significou o estmulo e o fortalecimento
do processo de organizao da nossa cooperativa, a conquista da nossa
autonomia, avalia o superintendente.
Hermando Teixeira da Silva, um dos diretores da Cooperacre j foi atravessador
na regio. Hoje presidente da Associao de Seringueiros Sorriso do
Riozinho do Rola, que faz parte da cooperativa desde a sua fundao e rene
130 famlias extrativistas. Com a cooperativa e o apoio do PAA para a nossa
organizao, todas as famlias associadas melhoraram muito de vida. Hoje temos
onde vender nossa produo, com mercado garantido. A Associao Sorriso
a que mais produz para a Cooperacre. Em 2010/2011, foram mais de 65 mil
latas entregues para a central. Antes do PAA, mesmo que a produo fosse boa,
no tinha um cenrio favorvel para comercializar. Hoje as famlias tm mais
garantia de renda e de mercado. Sem essa condio, certamente elas estariam
nas mos dos atravessadores e o preo, sem regulao nenhuma, avalia.

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hoje a Cooperacre uma central de 24 cooperativas e associaes de


extrativistas e agroextrativistas do estado do Acre alm de outras 10 em
fase de regularizao e cumpre importante papel no desenvolvimento local.
A cartela de produtos vai desde a castanha sem casca, embalada a vcuo, at
polpa de frutas dez variedades tpicas da regio, como o aa e o cupuau

NOME | Central de Cooperativas e Associaes de Produtores e Extrativistas e Agroextrativistas

e a borracha, destinada indstria de pneus e de preservativos.

QUANDO FOI CRIADA | Dezembro de 2001

Sua histria tem sido escrita por famlias extrativistas, agricultoras cerca de

ONDE EST LOCALIZADA | A Sede est em Rio Branco (AC), na Vila Acre,

duas mil famlias que a cada dia entendem mais claramente a importncia
de produzir com a floresta em p, de forma diversificada e sustentvel
e encontraram nas polticas pblicas como o Programa de Aquisio de
Alimentos, a maneira de viabilizar este propsito.

com rea de abrangncia em todo estado (Baixo, Alto Acre e Juru).


FILIAIS DA CENTRAL: uma em Brasilia (uB beneficiamento de castanha),
xapuri (uB castanha) e o centro administrativo em Rio Branco.
Em breve comea a funcionar a unidade de Beneficiamento de Polpa de

Tenho 74 anos. Antes da Cooperacre, nunca participei de cooperativa.


Eu tinha at medo, porque sempre tinha uma que comeava e logo
acabava em sucata. Isso porque o incentivo que tinha era muito fraco
ou quase no existia. A Cooperacre foi a primeira experincia com
cooperativa que eu tive. Meu desejo maior na vida era fazer plantio
permanente [intercalar a castanha e a borracha], com manejo e cuidado
com a biodiversidade. Por isso, a Cooperace foi mais que um sonho
realizado eu nunca esperancei por isso, finaliza o seringueiro, com os

Frutas e de Castanha (uB em Rio Branco) e a unidade de Beneficiamento

olhos marejados.

QUANTOS ASSOCIADOS | 1.800 famlias associadas, documentadas com

de Borracha em Sena Madureira (onde ser produzido o Granulado


Escuro Brasileiro GEB uma placa de matria prima fornecida para
indstria pneumtica).
COMO FORMADA | A Cooperacre formada por quatro unidades de
Produo (uPs) que este ano chegaro a seis e 34 Cooperativas e Associaes filiadas.

Declarao de Aptido ao Pronaf, quase todas extrativistas ou agroextrativistas, de (castanha e borracha).


O QUE PRODUZ | castanha do brasil, borracha, polpa de frutas (aa,
cupuau, graviola, maracuj, goiaba, caju, acerola, carambola, entre
outras).
SELOS | Possui Selo de Certificao orgnica pela Ecocert, Selo de
Identificao Geogrfica e o Selo da Agricultura Familiar.

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um caminho para o
desenvolvimento local
Viosa - AL

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Conta a histria que, todos os anos, na poca do Natal, Manoel Caetano

Por meio do programa, centenas de famlias agricultoras locais produzem

um padre da regio saa de seu municpio, Atalaia, em Alagoas, rumo ao

alimentos que so destinados ao atendimento de novas demandas,

municpio vizinho de Quebrangulo para celebrar a Missa do Galo. Nos idos

resultando, assim, em renda e melhoria da qualidade de vida de suas famlias.

de 1789, impedido por uma forte chuva, no conseguiu atravessar o riacho


pela ponte que daria acesso ao destino final. O incidente no foi empecilho

O programa vem estimulando a organizao da produo familiar. Os

para o religioso cumprir seu objetivo. Padre Manoel ergueu uma cruz no

gestores locais contam com orgulho que dali foram emitidas as quarto

outeiro mais prximo e celebrou a missa de Natal ali mesmo. O fato fez com

primeiras Declaraes de Aptido ao Pronaf Jurdicas (Dap-Jurdica)

que o lugar passasse a ter significado especial para o povo da regio. No ano

em Alagoas. Desde que o PAA chegou ao municpio, quatro associaes

seguinte, o agricultor Manoel Francisco fixou residncia nas proximidades, a

de agricultores familiares, com cerca de 150 associados cada uma,

fim de experimentar a cultura do povo de Alagoas. Tempos depois, ergueu

foram formadas. Para o coordenador do PAA em Viosa, Marcelo Vieira,

uma capelinha de madeira no ponto onde foi celebrada a missa (hoje Igreja

o programa significa mercado certo para a produo familiar local.

do Rosrio). O local passou a atrair outros moradores, vindos de outros

Sem essa possibilidade, a alternativa seria vender na feira do municpio, onde

pontos do municpio, descendentes paulistas, negros, quilombolas e ndios.

o risco de voltar com os produtos para casa ou de entreg-los, a preo muito

Com o passar do tempo, e com os resultados da atividade da agricultura

baixo, para os atravessadores bem grande. Com isso, a melhoria da qualidade

desenvolvida pela gente da regio, a localidade de Riacho do Meio veio a se

de vida dos agricultores familiares visvel, o que tambm se reflete no comrcio

emancipar. Assim, quarenta anos depois da missa celebrada s margens do

local, movimentando a economia do nosso municpio, relata Marcelo.

pequeno riacho, o povoado foi elevado condio de municpio.


Essa a histria de Viosa, municpio de Alagoas, localizado a 90km de Macei,
capital do Estado. Uma histria que envolve desafios e gente determinada,
que busca alternativas viveis para transpor obstculos. Hoje, Viosa lugar
que, assim como muitos, rene um povo batalhador, que cultiva a cultura
local com orgulho de suas origens, motivo pelo qual chamada de Atenas
de Alagoas.
l, entre esse povo destemido, que o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) surge como uma das alternativas viveis de desenvolvimento local. A
mata verde e viosa que justifica, com grande mrito, o nome do lugar
bero tambm da produo de famlias agricultoras, que cultivam de tudo o
suficiente para viver. As dificuldades de comercializao dos produtos e de
abastecimento capaz de garantir a segurana alimentar e nutricional entre
as pessoas vulnerveis social e economicamente tm sido enfrentadas por
meio de um conjunto de polticas pblicas, como o PAA, voltadas a pblicos
especficos.

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Em 2013, com a chegada do PAA Compra Institucional, o municpio saiu na


frente e foi o primeiro no Brasil a operar a nova modalidade. O primeiro contrato
firmado tem perodo de um ano e assegura a distribuio de uma cesta de
produtos cuja aquisio, feita com recursos da prpria prefeitura municipal,
dispensa o processo licitatrio, que substitudo por uma chamada pblica
o que d transparncia ao ato e economia em comparao com os processos
licitatrios que atendiam mesma demanda. Com isso, os equipamentos de
segurana alimentar e nutricional e as entidades socioassistenciais mantidas
pela prefeitura so abastecidos, em parte, pela produo local, ao mesmo
tempo em que a agricultura familiar da regio fortalecida.
Em Viosa, os alimentos abastecem o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil, o Grupo da Terceira Idade, o Centro de Referncia de Assistncia
Social (Cras) e a Guarda Municipal, alm do Hospital Municipal. A nova
modalidade o terceiro canal de compras governamentais que se abre para a
agricultura familiar no nosso municpio os outros dois so o PAA e o Programa
Nacional de Alimentao Escolar. No que estiver ao nosso alcance, vamos nos
valer dessas polticas pblicas para estruturar cada vez mais a produo familiar
aqui em Viosa, afirma Marcelo.
A nova demanda tem feito a alegria dos produtores locais, que passaram a
organizar a produo. Entre eles, Patrcia Pereira de Lima, mulher de olhar
altivo e sorriso franco, daqueles que expressam a alegria de quem sabe o
significado de conquistar uma vida melhor. Presidente da Associao de
Agricultores de So Sebastio, do povoado Pedra de Fogo, ela, o marido
Joo Teotnio dos Santos e o filho vivem em uma pequena propriedade
onde produzem verduras, tubrculos e pequenos animais. A famlia participa

Tudo o que da roa a gente produz. Mas foi com o PAA que

do PAA desde 2010. A casa de taipa, onde viviam, ladeada hoje por outra

veio a melhoria da nossa condio de vida

novinha, feita de blocos, construda com a renda resultante das entregas para
o programa. A cor verde da fachada a moldura para o colorido das flores do
jardim elaborado de um jeito caprichado, bem na entrada da casa moldura

Patrcia Pereira de Lima, agricultora familiar e presidente da


Associao de Agricultores de So Sebastio

do lugar de gente feliz. Tudo o que da roa a gente produz. Mas foi com o PAA
que veio a melhoria da nossa condio de vida, afirma a agricultora.
Com as vendas para a prefeitura por meio do PAA Compra Institucional, a
agricultora conta com o orgulho do tamanho da compromisso que seus
produtos so consumidos pelo filho na merenda servida na escola municipal que
ele frequenta.

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Orgulho tambm o que no falta para Edson da Silva Santos. Aos 31 anos,
casado e pai de quatro filhos, trabalha no cultivo da terra h vinte anos, mas nem
sempre com bons resultados. Antes a gente s tinha a feira para vender a produo.
O cabra chegava com os produtos, vendia um pouco e quase sempre voltava com
boa parte dos produtos para casa. A gente at desanimava em trabalhar e no ter
para quem botar. Tinha vezes que eu chegava a deixar a produo se perdendo na
roa, lamenta o agricultor. Com o PAA, alm da satisfao de produzir e vender
tudo, Edson comemora a qualidade de vida, que melhorou muito. Alm da moto,
comprada com recurso prprio, o agricultor j faz planos de comprar um utilitrio
para carregar os produtos entregues semanalmente na Central de Recebimento
do PAA. Foi uma mo na roda esse programa, porque hoje a gente vai para a roa
sabendo que vai vender tudo.
Assim como em todo lugar, a lista de produtos entregues pelo PAA bem variada.
Em Viosa so mais de trinta itens diferentes, com destaque para o inhame. O
tubrculo, abundante na regio, serve at de matria-prima para confeco de
pes, fornecidos aos hospitais, escolas e creches pblicas do municpio pelo
PAA. Com isso, as famlias agregam valor ao produto, obtendo mais renda, e ainda
enriquecem a cesta de produtos fornecida. A receita reproduzida diariamente
pela famlia da dona Luciene Maria da Silva Santos e do marido, Givanildo
Francisco dos Santos. Ambos vivem no Assentamento Dourada, na rea rural
de Viosa, h seis anos, onde tocam uma pequena panificadora. Mas foi com a
chegada do PAA que todo esforo da famlia passou a ser recompensado. Hoje
o casal e a filha Leila Rbia da Silva Santos, produzem e entregam para o PAA
cem pes de inhame por dia quantidade que dever ser ampliada em breve,

Antes a gente s tinha a feira para vender a produo. O cabra

com os recursos do crdito Pronaf, para fomento da atividade. Destes, 60 so

chegava com os produtos, vendia um pouco e quase sempre

entregues para o hospital municipal e o restante vai para a rede socioassistencial.

voltava com boa parte da produo para casa. A gente at

Se no houvesse o PAA, no existiria motivo para produzirmos o po de inhame,

desanimava em trabalhar e no ter para quem botar. Tinha vezes

pois a produo, que era pouca, no tinha mercado compensatrio. Com a chegada
do programa, ns organizamos o nosso pequeno negcio e hoje comercializamos
pes e biscoitos a preo justo. O retorno financeiro vem direto para a nossa mo,
sem atravessador, relata Luciene.

que eu chegava a deixar a produo se perdendo na roa


Edson da Silva Santos, agricultor familiar

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To generosa quanto a produo a forma de distribuio dos produtos da


famlia Santos. Diariamente, seu Givanildo carrega a motocicleta de hortalias
e pes e anda pelos povoados vizinhos, vendendo o excedente da produo.
Quem vive nestas regies no tem condio de ir at a sede do municpio para
comprar alimentos e nem tudo que eles precisam consumir, conseguem produzir na
propriedade. Para ns um privilgio poder atender a essa demanda, alm, claro,
de conseguirmos uma renda a mais, afirma, realizado, o agricultor. Nosso desejo
seguir produzindo e diversificando. O prximo passo ser produzir polpa de frutas,
principalmente de caju, que est por toda parte, na regio, conta dona Luciene.
Enquanto isso, no hospital municipal, o contentamento de dona Maria de Lurdes
da Silva, que serve a comida para os pacientes h mais de vinte anos, visvel.
Goiaba, mamo, maracuj, melancia, couve-folha, repolho, tomate, macaxeira,
pimento, alface, beterraba, batata doce, chuchu, couve-flor, coentro, cenoura,
abbora e o sempre presente inhame. So mais de vinte itens diferentes
fornecidos semanalmente pelo PAA, que correspondem demanda necessria
para atender aos cerca de cem pacientes, entre pediatria e clnica geral. Antes do
PAA no tnhamos a variedade dos produtos que temos hoje. Alm disso, as entregas
hoje so regulares, semanalmente, garantindo a boa qualidade dos alimentos
servidos para os nossos pacientes, afirma Maria de Lurdes.

O PAA uma dessas aes que fazem com que as pessoas,

O PAA uma dessas aes que fazem com que as pessoas, sobretudo os agricultores

sobretudo os agricultores familiares, entendam, na prtica,

familiares, entendam, na prtica, a importncia de estarem organizados e

a importncia de estarem organizados e regularizados. Alm

regularizados. Alm disso, ao acessarem o mercado das compras governamentais,


eles descobrem que so capazes de produzir e gerar renda, e que so capazes de
construir seu prprio caminho. para isso que serve uma poltica pblica dar

disso, ao acessarem o mercado das compras governamentais,


eles descobrem que so capazes e que so construtores de seu

autonomia ao cidado, finaliza, realizado, Marcelo Vieira. Para ele, mais do

prprio caminho. para isso que serve uma poltica pblica

que garantia de mercado e renda para os agricultores e agricultoras familiares

dar autonomia ao cidado

de Viosa, o principal avano que chegou com o Programa de Aquisio de

Marcelo Vieira, coordenador do PAA no municpio de Viosa-AL

Alimentos no municpio foi a ampliao do acesso e a apropriao das polticas


pblicas, decorrentes da experincia dos agricultores locais com o programa.

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que venham as mas


Toledo - PR

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O sorriso surge fcil no rosto de Josu Alvin e da esposa, Leane Ferraz,


quando descrevem, satisfeitos, as conquistas da famlia, desde que passaram
a fornecer produtos para o Programa de Aquisio de Alimentos. Eles vivem
na rea rural do municpio de Toledo, localizado no oeste do Paran, a 540km
da capital, Curitiba. Filho de agricultores, Josu no enxergava na agricultura
uma atividade capaz de gerar renda. Por isso, buscava o sustento para sua
famlia como empregado em uma grande empresa frigorfica. A rotina era
difcil, pois tinha que enfrentar o ambiente das cmaras frias diariamente.
Quando faltava um ano para completar uma dcada na empresa, veio o
convite do cunhado para produzirem hortalias que seriam entregues para o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), do Governo Federal que acabava
de ser apresentado pela prefeitura municipal a produtores locais. Foi o
estmulo que faltava para Josu e sua esposa se dedicarem atividade.
Com o dinheiro da produo, Josu e a esposa adquiriam a propriedade de
um alqueire onde vivem com as duas filhas. Na pequena rea cultivada, h
uma variedade imensa de oleircolas. Semanalmente so entregues mais de
quatro mil ps de alface, alm de repolho, almeiro, tempero verde, couve
em folha, chicria, rcula, salso, nabo. Com o aumento da produo, veio o
recurso para a compra do trator e da encanteiradeira, alm de vender para
o PAA, Josu passou a atender outros compradores, como supermercados e

Desde 2008, ns produzimos para o PAA. De l para c,

restaurantes da cidade e a feira de produtores. Toda produo levada no

j conquistamos muitas coisas, mas a principal delas foi a

utilitrio da famlia, uma perua tambm adquirida com recurso prprio, para

compreenso do valor que temos como agricultores familiares.

ser entregue na Central de Recebimento de Alimentos em Toledo.

Desde ento, a nossa vida mudou bastante. Hoje a gente convive

A qualificao da produo foi outra novidade que chegou com o programa.

mais em famlia, com os amigos, nos alimentamos do que

Josu explica, com aquela convico de quem fez a melhor escolha, que,

produzimos de forma saudvel, temos mais qualidade de vida.

para vender para o PAA, preciso adequar os produtos a vrias normas de

Josu Alvin, agricultor familiar, fornecedor de alimentos para o PAA em Toledo

toda a diferena e um valor agregado de at 15%. Hoje nos preocupamos

qualidade. So formas de produo ainda mais saudveis, detalhes que fazem


menos com a quantidade e mais com a qualidade da produo, at porque isso
um diferencial para quem vende para o PAA, afirma, convicto, o agricultor.

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Os produtos da propriedade do Josu e de cerca de 400 agricultores familiares


locais aptos a fornecer para o PAA neste ano, em Toledo, so utilizados nas
refeies servidas nas escolas pblicas municipais, creches comunitrias,
asilos, casas de recuperao, alm dos cinco restaurantes populares do
municpio. Cerca de 80% do que vem do PAA em Toledo vai para a Cozinha
Social, uma imensa cozinha industrial, toda equipada com geladeiras, usina
de produo de leite de soja, cmaras frias para armazenagem das carnes,
entre outros equipamentos. Os alimentos chegam na Central de Recebimento
que fica no mesmo espao.
Desde a entrega, passando pela organizao dos produtos, a higienizao, o
preparo e a distribuio das refeies em embalagens trmicas, cada processo
feito por uma equipe prpria, todas sob a orientao de uma nutricionista,
que verifica a qualidade dos alimentos e sua adequao, conforme as normas
da Vigilncia Sanitria. A nutricionista da Cozinha Social, Sofia Carminatti
Perinazo, conta que todo dia tem uma programao, pela qual o produtor
sabe o tipo e a quantidade de produto a ser entregue. Depois de entregue,
feita a verificao da qualidade dos produtos, que seguem para o preparo
das refeies. O envolvimento to grande no processo, que as pessoas nos
telefonam para fazer sugestes de pratos e de produtos que gostariam de
ver servidos. Na medida do possvel os pedidos so atendidos e todos ficam
satisfeitos, conta a nutricionista.
O cardpio mais variado e rico do ponto de vista nutricional tem motivado
novos hbitos alimentares. O aumento do consumo de verduras e saladas e a
introduo do leite de soja, entre outros, so exemplos dessas melhorias. Na

Ns frequentamos os Restaurantes Populares e sempre


gostamos da comida, que bem balanceada. Alm disso,
ficamos felizes por saber que tudo produzido aqui mesmo, no
municpio. Tenho uma prima que fornece batata doce para o
PAA, onde encontrou uma oportunidade a mais de renda.
Dona de casa Celiane de Paula Gomes, frequentadora dos restaurantes populares de Toledo

usina montada junto Cozinha Social so produzidos 11,6 mil litros de leite
de soja por dia,servidos nos restaurantes populares, nas escolas e creches
atendidas pelo PAA.
Bom para o pequeno Pedro, de quatro anos, filho da dona de casa Celiane de
Paula Gomes, que frequenta o restaurante.
Entretanto, antes de chegar cozinha social, o processo de compra e doao
do PAA demanda o envolvimento de outros atores, que formam a equipe de
Coordenao do PAA local. Desde o recebimento do produto, passando pela
pesagem, emisso do relatrio de entrega, at a equipe que acompanha no
MDS, em Braslia e que fecha mensalmente a folha de pagamento do agricultor
familiar, tudo acompanhado.

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Hoje o agricultor familiar que vende para a Modalidade Doao Simultnea,


pode fazer o saque no caixa eletrnico, com o carto magntico, individual e
especficos do Programa, ou realizar compras com dbito automtico, j que
o carto tambm habilitado para este fim. Essa forma de pagamento uma
das mais recentes inovaes do PAA.
Para o diretor da Central de Produo de Alimentos e Cozinha Social de
Toledo, Luiz Carlos Bazei, a estratgia da Cozinha Social e dos restaurantes
populares promove a segurana alimentar e nutricional no municpio.
Porm, o secretrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento do municpio de
Toledo, Jos Augusto de Souza, conta que no foi sempre assim em Toledo.
Entretanto, apesar das dificuldades do incio, o sentimento de orgulho
inevitvel para algum que enfrentou o desafio, aspirou a algo aparentemente
improvvel e hoje v o resultado alcanado para alm das expectativas. No
municpio, que vem se destacando no estado do Paran em ndices de PIB
agropecurio e de Valor Bruto de Produo, o grande desafio era organizar os
agricultores familiares.
O desafio era bem maior no incio. Antes da chegada do PAA, Toledo no tinha
sequer produo local de oleircolas organizada para atender demanda
local, e o municpio importava folhosas do Ceasa de Curitiba. Estimulado
pelo programa, hoje Toledo conta com cerca de 80 hectares de rea plantada,
o que garante a autossuficincia no abastecimento e o fornecimento para

Hoje o papel do Conselho fundamental para reafirmar a ao

outras localidades da regio. Entusiasta do Programa, o secretrio conta que o


PAA foi o estmulo que todos precisavam. Sentimento compartilhado tambm

[do PAA] e avalizar os produtores e as entidades beneficiadas

pela assistente social da Empresa Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso

com os alimentos doados

Rural (Emater), Claudete Frasson: A apropriao de uma poltica pblica um

Loiva de Ftima Bortolanza, assistente social e conselheira do COMSEA-Toledo

de Toledo reconhecem o PAA como um instrumento para conquistarem sua

processo de longo prazo, mas possvel e eficaz. Hoje as famlias agricultoras


autonomia.
Alm da quantidade e da qualificao dos produtos, a variedade outro mrito
alcanado. Entre os itens fornecidos pelos agricultores familiares ao PAA em
Toledo esto hortalias, pes, bolos, bolachas e a carne, que representa 60%
do total de produtos adquiridos. Alis, a produo de carne uma vocao
local, inclusive entre os agricultores familiares, que produzem carne bovina,
suna e aves, mas, em especial, o peixe, uma vez que o municpio ocupa posio
de destaque na piscicultura comercial do estado, tendo chegado a primeiro

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lugar em 2011 (P.M./2011). Estmulo suficiente para os produtores buscarem


alternativas de melhorar a cadeia produtiva. A mais recente conquista foi a
despolpadora de peixe, adquirida com recursos do Edital de Modernizao
das Centrais de Recebimento de Alimentos do PAA, publicado pelo MDS em
2012. O equipamento vai facilitar o processamento do produto, favorecendo

O envolvimento to grande com quem produz e com quem se


alimenta, que as pessoas nos telefonam para fazer sugestes de

a elaborao de pratos especiais, como a almndega de tilpia, que alm de


ser bem aceita entre os alunos da rede pblica e os usurios dos Restaurantes
Populares, tem grande valor nutricional.

pratos e de produtos que gostariam de ver servidos. Na medida


do possvel os pedidos so atendidos e todos ficam satisfeitos

Entretanto, para que o programa cresa e se fortalea, preciso envolver

Sofia Carminatti Perinazo, nutricionista da Cozinha Social

importncia. O Conselho Municipal de Segurana Alimentar, responsvel pelo

outros atores sociais. Em Toledo, por exemplo, so vrios, cada um com sua
controle social, teve sua formao estimulada pela execuo do PAA. Segundo
a assistente social e conselheira do COMSEA, Loiva Ftima Bortolanza, hoje o
papel do Conselho fundamental para reafirmar a ao e avalizar os produtores
e as entidades beneficiadas com os alimentos doados.
No que se refere adequao de produtos, entra em ao a Vigilncia Sanitria
que, por conta da gesto do PAA no municpio, alm de cobrar o cumprimento
da legislao, passou a promover as prticas de produo adequadas, por
meio da conscientizao dos agricultores.
Dessa iniciativa, surge outro parceiro: a extenso universitria, que desenvolve
projetos de adequao da qualidade da gua utilizada na produo. Parceria
que, na opinio da engenheira agrnoma da Prefeitura de Toledo, Karine
Zachow, tem como objetivo capacitar os agricultores para que acessem e se
mantenham no mercado, de maneira consciente e responsvel.
Para o diretor Luiz Carlos Bazei, impossvel fazer uma boa comida sem bons
produtos. Por isso, qualidade , tambm o que busca a parceria firmada entre
o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), o escritrio local
da Emater-PR e a Prefeitura de Toledo. Juntos, oferecem um treinamento para
Implantao das Boas Prticas de Fabricao (IBPF) entre representantes e
trabalhadores das agroindstrias familiares locais.
A qualificao da entrega se reflete nos resultados. A mandioca, por exemplo,
que chegava in natura e com casca, hoje entregue descascada e embalada a
vcuo. O po, feito em casa apenas para o consumo da famlia, transformou-se
em produto de panificao, alternativa de renda e ocupao da mo-de-obra
para um grupo de mulheres que formaram uma cooperativa para atender ao
PAA e ao Programa de Alimentao Escolar(PNAE). A atividade tem estimulado
a permanncia dos filhos na propriedade, alm da valorizao pessoal entre
as mulheres, esposas dos agricultores.

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Resultado positivo tambm para quem consome. A hortalia cultivada com


tanto cuidado por Josu e por sua esposa, entre outros tantos itens adquiridos
pelo PAA em Toledo, tem garantido alimentao saudvel e nutritiva para
pessoas em vulnerabilidade social e econmica. A entidade Ao Social
So Vicente de Paula, que serve trezentas refeies por dia a crianas que
frequentam a casa nos contra turnos, est entre as que so atendidas pelo
PAA com doao de alimentos desde 2006. A secretria da entidade, Ivone
Laguna, relata que antes era possvel servir apenas um lanche para as
crianas. Com a chegada do PAA, os 40% do oramento destinado, antes, para
alimentao, hoje so investidos em material para os cursos de panificao,
artesanato, corte e costura e eletricidade ofertados para as crianas. Com
a chegada do PAA, ns pudemos oferecer refeio de verdade para as nossas
crianas, alm de uma srie de outras atividades importantes para sua formao
profissional, finaliza.
No Centro Comunitrio e Social Dorcas, da Comunidade Evanglica Luterana
em Toledo, so atendidas diariamente quinhentas crianas e adolescentes de
4 a 16 anos que vivem em bairros da periferia. O centro oferece atividades
de msica, reforo escolar, artesanato, orientaes bsicas, recreao, esporte
entre outras, tambm nos contra turnos das escolas pblicas.
Apoio tambm para a Associao Promocional e Assistencial de Toledo
(APA), um lugar onde 24 idosos, muitos deles abandonados pelos familiares,

Os resultados, podem ser acompanhados inclusive entre os


diabticos, que, tm apresentado melhoras importantes, graas

encontraram uma verdadeira famlia, como define o papel da associao o


presidente, pastor Edgard Ravache.

qualidade das dietas, garantida pela variedade e a regularidade

Eles recebem os alimentos doados pelo PAA desde 2006. Desde ento,

dos produtos

tm conseguido investir o dinheiro que antes era utilizado para comprar


comida em melhorias na casa de convivncia, principalmente em pessoal

Josemara Alegre, nutricionista do Lar Irmos Dentzer

especializado para atender aos idosos. Dos cinco funcionrios envolvidos no


incio, a Associao ampliou o quadro, hoje composto de 17 trabalhadores,
entre enfermeiros, nutricionistas, assistente social, cozinheiras e faxineiras.
Para a coordenadora da APA, Ester Rossol, quando o conjunto da ao
melhora, a vida dos idosos atendidos tambm melhora.

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Melhoria tambm com a entrega semanal dos produtos do PAA no lar Irmos
Dentzer. A nutricionista Josemara Alegre, estimulada pela variedade e pela
qualidade dos alimentos, elabora dietas adequadas para os idosos hipertensos
e diabticos. Ela j est no segundo projeto nutricional implantado no lar. o

QUEM | PREFEItuRA MuNICIPAl DE tolEDo

primeiro, denominado por ela de Plano de Segurana Alimentar, consiste em

ONDE | Municpio de toledo, oeste do Paran, a 540km da capital,

garantir aos idosos os macronutrientes necessrios para sua qualidade de

Curitiba

vida. outro projeto j est em desenvolvimento, denominado Alimentao

QUEM FORNECE PARA O PAA | Em toledo, atualmente, quatrocentos

Saudvel na terceira Idade, enquanto a nutricionista j planeja o prximo. os

agricultores familiares esto aptos a fornecer para o PAA.

resultados, podem ser acompanhados inclusive entre os diabticos, que, tm


apresentado melhoras importantes, graas qualidade das dietas, garantida
pela variedade e a regularidade dos produtos, afirma Josemara.

MODALIDADE | Compra com Doao Simultnea


QUEM RECEBE DO PAA | usurios do cinco restaurantes populares
do municpio,alunos das escolas pblicas municipais e pessoas em

Dessa forma, estimulado e fortalecido por um conjunto de parceiros locais, o


processo de execuo do PAA em toledo segue avanando. semelhante a
um trem composto pela mquina e pelos vages, cada um com sua funo, mas
operando juntos, de forma integrada. Assim a execuo de uma poltica pblica.
Cada ator envolvido tem sua funo e importncia e, de ator para ator, passo a

vulnerabilidade social, atendidas por entidades socioassistenciais.


RECURSOS INVESTIDOS | Desde 2006, foram repassados pelo PAA em
toledo mais de R$ 5,5 milhes para a aquisio de 1.5 mil toneladas
de alimentos produzidos por cerca de 500 famlias agricultoras.

passo ao final, todos chegam ao destino desejado, envolvendo e beneficiando


a todos. O nosso prximo desafio agora organizar a produo de frutas no
municpio. Ento, que venham as mas, finaliza, otimista, o secretrio Jos
Augusto.

Com o PAA, ns garantimos no apenas comida, mas o direito


bsico que cada criana tem a uma alimentao adequada
e saudvel. Nosso trabalho com esse povo que vive em
vulnerabilidade social e econmica, e o PAA vem complementar
nosso esforo.
Nelson, pastor da Comunidade Evanglica Luterana em Toledo, mantenedora do Centro
Comunitrio e Social Dorcas

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Alimentos saudveis:
escolha de muitos,
direito de todos
Nova Santa Rita - RS

271

Seja negcio, misso ou viso, produzir alimentos saudveis est sempre nos
planos da Coopan, a Cooperativa de Produo Agropecuria Nova Santa Rita.
Com pouco mais de dezoito anos de idade, completados em meados de 2012,
a Cooperativa bem que parece aquele filho que, ao atingir a maioridade,
enxerga a vida a partir de outra perspectiva e passa a traar seu prprio
caminho.
Localizada no Assentamento Capela, em Nova Santa Rita, municpio gacho
na regio metropolitana de Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul, a
Coopan, como toda cooperativa, fruto da coletividade. Ao todo, cem famlias
de agricultores familiares assentados da reforma agrria vivem e trabalham
numa rea de dois mil hectares.
A sede da cooperativa fica na agrovila, e ao redor ficam as moradias, prximas
dos estabelecimentos de produo e industrializao de sunos e do engenho
de arroz.
Foi da mesma coletividade que, h cerca de dez anos, veio a deciso de se
organizar para produzir de forma orgnica. Foi um rduo trabalho, cujo maior
desafio, no incio, era no ter para quem vender a produo. As dificuldades
de comercializar produtos diferenciados era tanta que, no incio, ns ramos
vistos como loucos, conta o presidente da Coopan, Nilvo Bosa.
Pacincia, perseverana e certeza de onde queriam chegar eram, certamente,
atributos indispensveis para o grupo formado por trinta das cem famlias
do assentamento. Para Nilvo, o importante, desde sempre, foi dar os passos
certos. Ns temos um grupo gestor do arroz orgnico. onde desenvolvemos

Temos muito orgulho de saber que o nosso arroz chega para

nossa forma de trabalhar, onde todo o processo de produo discutido. O


grupo sabe que temos que caminhar na direo certa, do contrrio perdemos

comunidades indgenas e quilombolas da regio, assim como

toda uma produo e no temos como recuperar, avalia. Ele conta que, no

para o consumidor de grandes redes de supermercados. Ns

incio, eram apenas seis grupos. Hoje so em torno de quarenta um total de

valorizamos muito o fato de produzirmos alimentos saudveis,


no s para quem pode pagar pelo valor agregado, mas

428 famlias, j que a organizao da produo do arroz orgnico se alastrou


e transps as fronteiras do Assentamento Capela.

principalmente para quem mais precisa. Por isso, o PAA , para

Mais do que autonomia, a forma diferenciada de produo e comercializao

ns, tambm o estmulo a hbitos alimentares saudveis para

passou a valorizar a cultura e o saber dos agricultores, orientada em prticas

toda a populao

agroecolgicas, com foco na sustentabilidade ambiental e social e no


comrcio justo.

Nilvo Bosa, presidente da Coopan

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Foi tambm entre os cooperados que partiu a deciso de montar um sistema


integrado de comercializao, para agregar mais valor aos produtos.
Assim surgiu a unidade de beneficiamento com capacidade para armazenar
90 mil sacas de arroz orgnico.
Cronologicamente, a deciso da Coopan de produzir de forma orgnica
coincide com a criao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). O
PAA foi nosso maior estmulo, desde quando tomamos a deciso de produzir
de forma orgnica, conta Nilvo. Segundo o presidente, antes do PAA, a
grande frustrao era entregar o arroz orgnico para engenhos convencionais
sem agregar qualquer valor ao produto e sem uma diferenciao para o
consumidor.
O PAA foi para ns, literalmente a salvao da lavoura. No incio, mesmo
produzindo de forma orgnica, a gente nem se preocupava em beneficiar o arroz,
pois sem um mercado diferenciado, tnhamos de entregar tudo no engenho
convencional, a preo, em mdia, 30% menor do que valeria, afirma Nilvo. Ele
conta, ainda, que junto com o PAA, veio a possibilidade no s de entregar o
produto com valor diferenciado, compatvel com a qualidade, mas tambm de
receber o recurso antes mesmo da entrega.
Hoje, a Cooperativa possui armazenamento e engenho prprios, com opes
de embalagem na forma tradicional em saquet e a vcuo, automatizada para
pacotes de 1kg. A embalagem a vcuo uma tecnologia de industrializao,
sem uso de agroqumicos, que proporciona mais tempo de validade ao
arroz, sem qualquer perda de valor nutricional. Uma vantagem que reflete
diretamente no atendimento demanda do PAA Formao de Estoques.

As dificuldades de comercializar produtos diferenciados era


tanta que, no incio, ns ramos vistos como loucos

O arroz da Coopan certificado pelo Instituto de Mercado Ecolgico (IMO),

Nilvo Bosa, presidente da Coopan

forma permanente, em todos os processos de produo e industrializao,

uma certificadora internacional cujo processo feito por auditoria de


garantindo que os produtos estejam dentro das normas e padres nacionais
e internacionais dos orgnicos.
O silo da cooperativa tem capacidade de beneficiar e embalar a vcuo, quinze
toneladas de arroz por dia. O custo do processo fica em torno de 30% do
valor do produto, considerado alto. Com o PAA, possvel adequar os custos
de produo at que seja entregue todo o produto, com segurana para as
famlias que produzem.

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uma conquista que, alis, trouxe outros benefcios para as famlias do


assentamento. Alm da valorizao do produto, o beneficiamento na prpria
cooperativa utiliza toda a mo de obra dos prprios associados, jovens filhos
de agricultores do assentamento, agregando valor ao produto, ao mesmo
tempo em que melhora a condio de vida das famlias.
Alm do PAA, o arroz orgnico da Coopan pode ser encontrado nas prateleiras
de uma grande rede de supermercados no Brasil, mesmo que em pequena

NOME | Cooperativa de Produo Agropecuria Nova Santa Rita Coopan


QUANDO FOI CRIADA | Junho de 1995
ONDE EST LOCALIZADA | Assentamento Capela, em Nova Santa Rita, municpio da Regio Metropolitana de Porto Alegre Rio Grande do Sul

escala. Entregamos cerca de 20 toneladas por ano para eles. pouco, porque

O QUE PRODUZ | Arroz orgnico e agroecolgico, embalado a vcuo. A

nosso objetivo apenas divulgar o produto entre os consumidores finais. O carro-

Coopan possui convnio com a Certificadora Internacional IMo ( Institu-

chefe da nossa produo mesmo o mercado das compras governamentais, cuja

to de Mercado Ecolgico). A certificao feita por auditoria, de forma

venda garantida, o preo justo e a destinao, a melhor possvel, explica

permanente, em todos os processos de produo e industrializao, ga-

Nilvo, satisfeito.

rantindo que os produtos estejam dentro das normas e padres nacionais e internacionais dos orgnicos.

At mesmo a qualidade do produto beneficiado fruto do estmulo do PAA.


o presidente conta, orgulhoso, que a ideia da embalagem a vcuo surgiu
estimulada pela ao de doao dos alimentos por meio do PAA. O arroz
um tipo de produto que pode ter a qualidade muito comprometida se estocado
da forma convencional por muito tempo. Com a embalagem a vcuo, passamos
a garantir a qualidade do nosso produto at o pblico a quem doado pelo PAA.
Para ns isso to importante e gratificante quanto produzir.
No caso do arroz orgnico da Coopan, grande parte distribuda pela
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) a pblicos especficos, como
comunidades indgenas e quilombolas da regio, atendidos pela Ao de

FORNECE PARA O PAA | Desde 2005


MODALIDADE | Formao de Estoques
QUANTIDADE | Mais de 2,5 mil toneladas de arroz orgnico foram comercializadas para o PAA desde 2005
A QUEM SO DOADOS OS ALIMENTOS | Constituem as cestas de alimentos
que a Conab distribui para o pblico atendido pelo Programa, que so
quilombolas, indgenas e pessoas em situao de insegurana alimentar.

Doao de Alimentos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate

HISTRICO | No primeiro ano em que acessaram o PAA, em 2005, trinta

Fome. Temos muito orgulho de saber que o nosso arroz chega para comunidades

agricultores familiares da cooperativa forneceram o produto. Em 2012,

indgenas e quilombolas da regio, assim como para o consumidor de grandes

cerca de 230 famlias agricultoras, produtoras de arroz orgnico e

redes de supermercados. Ns valorizamos muito o fato de produzirmos

agroecolgico da cooperativa e da regio forneceram para o programa

alimentos saudveis, no s para quem pode pagar pelo valor agregado, mas

mais de 600 toneladas do produto.

principalmente para quem mais precisa. Por isso, o PAA , para ns, tambm o
estmulo a hbitos alimentares saudveis para toda a populao, avalia.

SELOS | Possui Selo de Certificao orgnica e convnio com a Certificadora Internacional Instituto de Mercado Ecolgico (IMo)

o caminho percorrido pelo arroz orgnico da Coopan comea no desejo de um


grupo de famlias agricultoras produzirem de forma saudvel e sustentvel.
Ao encontrar na poltica pblica a forma de comercializar o produto a preo
justo, a Cooperativa gera renda e oportunidades para que as famlias
homens, mulheres, jovens e crianas permaneam na propriedade de forma
digna e com qualidade de vida. o produto, saudvel e de qualidade, beneficia
pessoas em situao de vulnerabilidade social e econmica, atendidas
pela rede socioassistencial, promovendo segurana alimentar e nutricional,
garantido o direito humano alimentao saudvel a quem mais precisa.

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PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos


Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio

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PAA | 10 Anos de Aquisio de Alimentos

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