Ipea A Ver Navios

1864
A VER NAVIOS? A REVITALIZAO

DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL
DEMOCRTICO
Roberto Rocha C. Pires

Alexandre de vila Gomide
Lucas Alves Amaral
I SSN 1415 - 4765
9 771415 476001
1864
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, agosto de 2013
A VER NAVIOS? A REVITALIZAO DA INDSTRIA

NAVAL NO BRASIL DEMOCRTICO
Roberto Rocha C. Pires*
Alexandre de vila Gomide**
Lucas Alves Amaral***
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest/Ipea.
*** Bolsista da Diest/Ipea.
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
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de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
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Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
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JEL: Z18; O20; O22; R49.
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
APRESENTAO
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 A TRAJETRIA DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL......................................................9
3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL PARA A REVITALIZAO DA
INDSTRIA NAVAL NO BRASIL................................................................................14
4 O ARRANJO E SUAS CAPACIDADES E DEBILIDADES.................................................23
5 CONCLUSES: O ARRANJO DE IMPLEMENTAO, SUAS CAPACIDADES
E OS RESULTADOS DA POLTICA.............................................................................43
REFERNCIAS............................................................................................................47
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................49
APNDICE.................................................................................................................50
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SINOPSE
Este artigo analisa a poltica de revitalizao da indstria naval no Brasil desde meados
dos anos 2000, sob a perspectiva de seu arranjo poltico-institucional. Para avaliar as
capacidades polticas e tcnico-administrativas do arranjo foi elaborada uma comparao
entre o atual arranjo, vivido dentro de um contexto democrtico ps-1988, e o arranjo
poltico-institucional da indstria naval entre as dcadas de 1960 e 1980, perodo
marcado por um desenvolvimentismo burocrtico-autoritrio. Em 1980, ocorreu forte
crise no setor, seguida de um declnio significativo na dcada de 1990, provocando a
quase inexistncia desta indstria no pas, retomada nos anos 2000 com o apoio de
iniciativas, tais como o Programa de Modernizao da Indstria Nacional de Petrleo
e Gs (PROMINP), o Programa de Modernizao e Expanso da Frota (PROMEF) da
Petrobras Transporte S. A. (Transpetro) e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
frutos do ativismo estatal com vistas ao desenvolvimento do pas. O estudo buscou mapear
os principais atores e processos da atual poltica da indstria naval brasileira, descrev-los
na medida de sua importncia para o arranjo poltico-institucional que sustenta a sua
implementao, bem como observar sua estruturao formal e seu funcionamento
prtico. O objetivo deste trabalho entender como e em que medida o arranjo atual
contribui (ou obstaculiza) a execuo da poltica voltada para a revitalizao da indstria
naval no pas.
Palavras-chave: indstria naval; arranjo poltico-institucional; implementao.
Abstracti
The article examines governmental policies for the revitalization of the shipbuilding
industry in Brazil since the mid-2000s. It analyzes such policies from the perspective
of their political-institutional arrangements. In order to evaluate both the political
capacities and technical-administrative capacities produced by such arrangements, we
compare the contemporary policy efforts, implemented under a democratic environment
(post-1988), with those that supported the emergence of the shipbuilding industry
in the past (between the 1960s and 1980s), a period characterized by authoritarian
rule. After a strong crisis in the sector during the 1980s, the domestic industry was
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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nearly extinguished in the 1990s. However, in the 2000s, the industry reemerges due
to a series of government-led initiatives, such as the Program for the Modernization
of the Oil and Gas Industry (PROMINP), the Program for the Modernization and
Expansion of Naval Fleet (PROMEF), and the Program for the Acceleration of Growth
(PAC). The analysis mapped out the main actors and processes involved with current
efforts to promote the national naval industry. We describe the implementation
processes, both from the perspective of the formal rules and institutions and of their
actual operation. Our goal was to understand to which extend the implementation
arrangements, and their interfaces with democratic institutions, contribute (or impose
obstacles) to the execution of governmental policies targeting the revitalization of the
Brazilian shipbuilding industry.
Keywords: shipbuilding industry; institutional arrangements; implementation.
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Texto para
Discusso
A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo
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APRESENTAO
Este texto integra o conjunto de produtos da pesquisa Estado, democracia e
desenvolvimento no Brasil contemporneo: arranjos institucionais de polticas crticas
ao desenvolvimento, realizada por meio da colaborao entre tcnicos do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pesquisadores de universidades brasileiras e
estrangeiras.1 A pesquisa tem como objetivo analisar os arranjos poltico-institucionais
de polticas pblicas representativas dos atuais esforos do governo em promover o
desenvolvimento. Os estudos de caso envolvem: o Programa Minha Casa, Minha Vida
(MCMV); o projeto de transposio e revitalizao do Rio So Francisco; o projeto da
Hidreltrica de Belo Monte; as iniciativas de revitalizao da indstria naval; o Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB); o Plano Brasil Maior; o Programa
Bolsa Famlia (PBF); o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC). Alm desses, a pesquisa elegeu tambm como objeto de anlise o
papel das empresas estatais como agentes de formulao e implementao de polticas
de cunho desenvolvimentista, sobretudo do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) e da Petrobras. Ao analisar como se constituem os
arranjos de implementao dessas polticas e seus efeitos sobre os resultados observados,
pretende-se ampliar a compreenso sobre a ao do Estado no Brasil atual, extraindo-se
subsdios para a inovao institucional da gesto das polticas pblicas no atual contexto
democrtico brasileiro. Ao todo, so doze textos para discusso publicados ao longo do
ano de 2013.
1 INTRODUO
Em 7 de maio de 2010, ocorreu a solenidade de lanamento ao mar do navio petroleiro
Joo Cndido, 23 anos aps a ltima encomenda da Petrobras a um estaleiro do Brasil
para a construo de um navio daquele porte. Durante esse perodo, observou-se a
quase extino da indstria naval brasileira. O Joo Cndido um entre dezenas de
navios petroleiros, plataformas, sondas e outras embarcaes que foram encomendadas
para estaleiros brasileiros desde o incio dos Programas de Modernizao e Expanso
da Frota (PROMEFs) da Petrobras Transporte S.A. (Transpetro), empresa subsidiria
da Petrobras.
1. A pesquisa coordenada por Alexandre A. Gomide e Roberto R. C. Pires, Tcnicos de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
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Trata-se da revitalizao da indstria naval brasileira que, com o crescimento

das atividades petrolferas offshore (ao longo da costa), experimenta um movimento de
reavivamento que se reflete na retomada de investimentos e na expanso da capacidade
produtiva, com o consequente aumento da produo de embarcaes. Tais fatos
seriam inimaginveis no fosse a adoo de polticas explcitas de desenvolvimento
da indstria nacional adotada pelo Estado brasileiro. O ativismo estatal, nesse caso, se
revela na atribuio de prioridade ao setor e utilizao de instrumentos de incentivo
em moldes que se assemelham s polticas desenvolvimentistas do passado.2 A indstria
naval intensiva em capital e fora de trabalho. Alm de gerador de empregos,
o desenvolvimento desse setor traz externalidades positivas para toda sua cadeia
fornecedora, nomeadamente indstria de navipeas, incentivando a gerao de novas
tecnologias e reduzindo a remessa de divisas por fretes.
Este estudo de caso, por conseguinte, objetiva compreender como se d a
implementao de uma poltica desenvolvimentista em contexto democrtico, ou seja,
na vigncia de instituies reestabelecidas e inauguradas aps o advento da Constituio
Federal de 1988 (CF/1988), como a descentralizao de polticas, as instituies de
participao da sociedade civil e os sistemas de controle burocrtico (interno e externo),
alm das exigncias de transparncia pblica e de autorizaes submetidas ao Legislativo.
Usualmente, os debates na literatura so permeados por questes gerais,
conceituais ou abstratas, sobre os conflitos ou sinergias que se processam no encontro
entre ativismo estatal e democracia por exemplo, a polmica entre White (1998) e
Leftwich (1998). Porm, diferentemente, este estudo volta-se para a anlise emprica
de um caso concreto. Tal anlise orientada pelo referencial analtico-conceitual
proposto por Gomide e Pires (2012) sobre capacidades estatais e os arranjos polticoinstitucionais para a implementao de polticas pblicas.3
O foco analtico deste estudo incide sobre as aes governamentais recentes,
executadas nos ltimos dez anos, e integram o que se denominam iniciativas de
2. A adoo de polticas governamentais de desenvolvimento do setor naval nacional no foi praticada como estratgia de
industrializao apenas pelo Brasil, mas tambm por pases como a Coreia do Sul e o Japo, na dcada de 1970, seguidos
pela China (Kubota, 2013).
3. Segundo Gomide e Pires (2013), arranjos polticos-institucionais so o conjunto de regras, organizaes e processos que
definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementao de uma poltica pblica especfica.
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Texto para
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revitalizao da indstria naval, compreendendo, especialmente, o Programa de

Modernizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs (PROMINP) lanado em
2003 e os PROMEFs I e II, de 2004 e 2008, respectivamente. O estudo baseouse em anlise de dados oriundos de fontes documentais (atos normativos, relatrios,
atas de reunies etc.), publicaes sobre o tema (artigos cientficos, revistas e jornais)
e entrevistas com um conjunto variado de atores envolvidos (listados no apndice).
Esse conjunto de informaes permitiu no apenas a compreenso e descrio do caso
mas tambm a confrontao de perspectivas e opinies entre os diferentes agentes,
permitindo uma avaliao multifacetada do caso.
Este artigo est organizado da forma descrita a seguir. Alm desta introduo, a
seo 2 contextualiza a trajetria do setor no Brasil desde os anos 1960 aos dias atuais.
A seo 3 descreve o arranjo poltico-institucional que d sustentao implementao
das aes atuais voltadas para a revitalizao da indstria naval no pas. A seo 4
compreende duas partes. Na primeira, o arranjo poltico-institucional atual comparado
com aquele que vigorou no passado, entre os anos 1960 e 1980, quando o governo
brasileiro tambm incentivou a emergncia e expanso dessa indstria no perodo
burocrtico-autoritrio. Tal comparao tem por finalidade ressaltar as semelhanas e
diferenas nos processos de implementao das polticas no setor. Na segunda parte,
compara-se o arranjo atual entre sua previso formal, tal como prescrito nos atos
administrativos, e sua operao concreta e cotidiana, a fim de avaliar a efetividade dos
seus processos. Por fim, traam-se algumas concluses sobre como as caractersticas do
arranjo atual influenciam os resultados observados da ao governamental.4
2 A TRAJETRIA DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL

A indstria naval compreende a atividade de fabricao de embarcaes e veculos de
transporte aqutico em geral, envolvendo desde navios de apoio martimo, porturio,
petroleiros, graneleiros, porta-contineres e comboios fluviais at a construo de
estaleiros, plataformas e sondas de perfurao para produo de petrleo em alto-mar,
alm de toda a rede de fornecimento de navipeas.
4. Nesta anlise, os resultados so entendidos como os produtos das aes governamentais em termos de metas fsicas
(outputs) e no os impactos destes produtos sobre as condies ambientais mais gerais do setor (outcomes).
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Historicamente, a adoo de polticas explcitas para desenvolvimento do setor

no Brasil iniciou-se com o Plano de Emergncia de Construo Naval (1969-1970) e
os 1o e 2o Programas de Construo Naval (1971 e 1980, respectivamente). Com esses
planos e programas, surgiram os primeiros estaleiros nacionais que, utilizando-se de
tecnologia estrangeira (japonesa, holandesa, alem e inglesa), operavam com um ndice
de nacionalizao prximo a 60% (Lacerda, 2003; Rodrigues e Ruas, 2009; Favarin et
al., 2010). No auge desse perodo (final da dcada de 1970), a indstria de construo
naval brasileira chegou a representar cerca de 4% da produo mundial de embarcaes
e a ocupar a segunda posio no ranking mundial de encomendas para construo de
navios, empregando diretamente 40 mil trabalhadores (Dieese, 2012).
Contudo, nos anos de 1980, com a recesso mundial e a crise da dvida, esse cenrio
mudou, iniciando-se uma trajetria decadente da indstria que iria perdurar por quase
duas dcadas quadro reforado pelo atraso nos processos de modernizao, de gesto e de
atualizao tecnolgica, alm do esgotamento da capacidade financeira do Estado. Com a
liberalizao econmica dos anos 1990, a desregulamentao do transporte martimo de
longo curso exps os armadores brasileiros concorrncia internacional. Como resultado,
diminuiu-se a frota nacional, com o respectivo aumento dos afretamentos de embarcaes
estrangeiras, e contraiu-se a construo naval no Brasil (Motta, 2006).
Ainda no final dos anos 1990, observaram-se os primeiros sinais da retomada
da ateno governamental para o setor de construo naval com o Plano Navega
Brasil, o qual se baseava predominantemente na navegao fluvial e contava com
volume relativamente baixo de recursos. No entanto, foi somente a partir de 2003
que polticas ativas voltadas para a revitalizao da indstria naval brasileira passaram
a ser desenvolvidas. Naquele momento, o governo Lula ps em marcha uma de suas
promessas de campanha: a de fazer renascer o setor no pas, trazendo as encomendas
da Petrobras para produo de plataformas (inicialmente com as P-51 e P-52), navios
e embarcaes, com o duplo objetivo de ampliar a autonomia no transporte martimo
e apoiar a indstria de petrleo e gs.5 Nesse contexto, o soerguimento da indstria
5. Em diversos discursos realizados durante a campanha presidencial de Lula, em 2002, foi possvel identificar menes
retomada de construo de embarcaes no pas, em especial no discurso realizado em Niteri (Rio de Janeiro), em 2002.
Alm disso, em uma das peas publicitrias mais bem-sucedidas da campanha presidencial de 2002, o ento candidato
Lula foi at Santos, no litoral paulista, gravar entre navios petroleiros da Petrobras. A ideia era mostrar que a estatal
brasileira estava gerando empregos em Cingapura e no no Brasil. De maneira didtica, o petista criticou a opo de
contratar estaleiros de outros pases e defendeu que o Brasil criasse o seu prprio parque naval (Venceslau, 2012).
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naval, submetido a requerimentos de contedo nacional, passou a ser entendido como

um componente estratgico de uma poltica industrial para o Brasil, com alto potencial
de estmulo produo e ao emprego.
Tal orientao poltica do ento novo governo se alicerou, inicialmente, no
PROMINP, uma articulao do governo brasileiro, por meio do Ministrio de Minas e
Energia (MME), com as entidades empresariais da indstria e operadoras de petrleo
com atuao no Brasil, especialmente a Petrobras. O PROMINP foi lanado em
dezembro de 2003 pela ento ministra Dilma Rousseff, com o objetivo de maximizar a
participao da indstria nacional fornecedora de bens e servios, em bases competitivas
e sustentveis, na implantao de projetos de investimentos do setor de petrleo e
gs.6 Envolve um conjunto de iniciativas nas reas de qualificao profissional,
desenvolvimento tecnolgico, apoio cadeia de fornecedores e acompanhamento
e certificao do cumprimento das exigncias de contedo local estipulados nas
concesses da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP)
para explorao de campos de petrleo.7 Nos anos seguintes, com a descoberta dos
campos do pr-sal, o programa se ampliou com a crescente expanso do plano de
negcios da Petrobras.8 Alm disso, com o PROMEF, encetado em 2004, iniciou-se
um novo ciclo de investimentos no setor.
6. O Decreto no 4.925, de 19 de dezembro de 2003, criou o PROMINP com o objetivo de maximizar a participao da
indstria nacional de bens e servios, em bases competitivas e sustentveis, na implantao de projetos de petrleo e gs
natural no Brasil e no exterior. O PROMINP conta com a participao do MME e do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC), da Petrobras, do BNDES, do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis (IBP)
que congrega todas as operadoras brasileiras e da Organizao Nacional da Indstria do Petrleo (ONIP). Participam,
tambm, a Confederao Nacional da Indstria (CNI) e associaes de classe do setor de petrleo e gs: Associao
Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE), Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB),
Associao Brasileira de Engenharia Industrial (Abemi), Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos
(ABIMAQ), Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee), Associao Brasileira da Indstria de Tubos
e Acessrios de Metal (Abitam) e Sindicato Nacional da Indstria da Construo Naval (Sinaval). Fonte: <http://www.
prominp.com.br/data/pages/8A95488830FCBB0C013123EAF3432F2B.htm>.
7. A exigncia de contedo local mnimo nos contratos de concesso dos blocos exploratrios da ANP provocou a necessidade
da criao de uma forma nica de medio que assegurasse uniformidade, transparncia e credibilidade aos diversos agentes
atuantes no setor de petrleo e gs natural do Brasil. Foi regulamentado, em novembro de 2007, o Sistema de Certificao
de Contedo Local, que estabelece, entre outros procedimentos, a metodologia para a certificao e as regras para o
credenciamento de entidades certificadoras junto ANP. Alm das exigncias de contedo local, h tambm previso de ndice
de nacionalizao das embarcaes, previsto pela Portaria do Banco Central do Brasil (BCB) no 3.828/2009, o qual considera
nos seus clculos os valores gastos com a mo de obra nacional.
8. Atualmente, um dos maiores planos de negcios do mundo.
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Em 2007, a indstria naval foi inserida nos objetivos do Programa de Acelerao

do Crescimento (PAC) como um dos setores de maior relevncia para o cumprimento
dos objetivos estratgicos de gerao de emprego e renda, bem como no Plano de
Desenvolvimento Produtivo (PDP), em 2008, e Plano Brasil Maior (PBM), de 2011,
com metas relacionadas ao aumento do contedo local, maior representatividade
das empresas brasileiras fabricantes de navipeas, crescimento da produtividade dos
estaleiros e da participao de engenheiros no nmero de empregos diretos no setor.
Todas essas aes apresentaram resultados bastante expressivos. A Petrobras
atualmente se destaca como a maior demandante mundial da construo naval offshore.
A partir de suas demandas, a capacidade instalada dos estaleiros nacionais aumentou
expressivamente, tanto por investimentos em novas unidades quanto por expanses e
modernizaes de instalaes existentes (BNDES, 2012). Se, em 2003, o setor naval
empregava 3 mil pessoas no Brasil, em 2012 j contava com 62 mil trabalhadores
(Amorim, 2012). De acordo com o Sinaval, a indstria naval brasileira ter, em 2016,
100 mil oportunidades de emprego, nmero que pode at quadruplicar se forem
computados os postos gerados nos setores subsidirios de equipamentos e servios. Em
fase de expanso, o setor tem movimentado mais de R$ 3 bilhes por ano.
Os grficos 1 e 2 ilustram a trajetria histrica da indstria naval brasileira, com
dados relativos produo e ao emprego no setor para o perodo de 1960 a 2009
(portanto, ainda no incorporam os investimentos do PAC-2, os quais chegam a R$ 31
bilhes a serem investidos entre 2011 e 2014).
Finalmente, conforme anlise setorial realizada pelo jornal Valor econmico, em
2012, os maiores desafios para o futuro do setor no Brasil esto no fornecimento de
navipeas, na qualificao da mo de obra e no desenvolvimento tecnolgico para o
aumento da produtividade (reduo de custos e do tempo de entrega). A cadeia fornecedora
de navipeas no Brasil ainda incipiente, sendo que a produo de alguns equipamentos
no pas no vivel por falta de demanda que represente escala para a produo a custos
competitivos. Acrescente-se a isso a carncia de mo de obra qualificada, decorrente do
desinteresse pela formao de pessoas nessa rea nos ltimos anos no Brasil, pois o nvel
de investimentos no setor era praticamente nulo (por exemplo, engenheiros navais).
Em relao pesquisa e desenvolvimento (P&D), a crise do setor nas dcadas de 19801990 interrompeu os investimentos feitos at ento, sendo que, quando da retomada
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da indstria, nos anos 2000, os estaleiros ento instalados no dispunham de estrutura

financeira que lhes permitisse investir em atividades nessa rea e por isso, passaram a
adquirir os projetos e os equipamentos de alto contedo tecnolgico de fornecedores
internacionais. Em relao baixa produtividade e aos altos custos, estudos realizados por
consultorias poca da formulao do PROMEF indicaram que a curva de aprendizado
da indstria naval brasileira apresenta declividade de 85%, bem maior que a declividade
da curva dos pases asiticos, de cerca de 70% (BNDES, 2012).9
GRFICO 1
Produo
(Em toneladas de porte bruto)
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
TPB contratadas
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1998
1997
1996
1990
1985
1981
1980
1979
1978
1976
1975
1974
1971
1970
1965
1961
1960
0
TPB entregues
Fonte: Barat (2013).
Assim, desde meados dos anos 2000, possvel dizer que as aes governamentais
voltadas para o soerguimento da indstria naval brasileira tm sido bem-sucedidas em
termos do estmulo demanda e da viabilizao de investimentos no setor, o que pode
ser visto pelo volume de recursos transacionados e de empregos gerados. No entanto,
ainda cedo, e h dvidas, para se afirmar o sucesso dessas iniciativas no que tange aos
objetivos de formar uma indstria nacional com competitividade internacional. Por
9. Isso significa que, toda vez que a produo acumulada dobra, ocorre uma reduo de 15% no consumo de mo de obra,
medido pelo indicador homem-hora/tonelagem bruta compensada.
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esse motivo, a presente anlise se deter nos resultados mais imediatos da poltica na sua
fase atual, com lanamento de seus primeiros marcos a partir de 2003 e 2004.
GRFICO 2
Emprego
(Mil)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fonte: Barat (2013).
3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL PARA A

REVITALIZAO DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL
O arranjo poltico-institucional que d amparo s iniciativas governamentais para a
revitalizao da indstria naval envolve quatro atores centrais no ciclo de definio,
execuo e monitoramento de projetos: a Transpetro, o Ministrio dos Transportes,
os agentes financeiros e as empresas do setor (estaleiros e armadores). De forma
simplificada, tais atores se envolvem em um fluxo no qual empresas do setor naval
(estaleiros e armadores, incluindo a Transpetro) formulam e apresentam projetos de
construo de embarcaes ao Ministrio dos Transportes, pleiteando financiamentos
atrativos com recursos do Fundo de Marinha Mercante (FMM). Caso sejam aprovados/
priorizados, os projetos podem ser contratados junto aos agentes financeiros, os quais
gerenciam o financiamento at a construo e operao da embarcao.
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Alm destes atores centrais, interferem tambm na operao do arranjo, em

diferentes momentos e processos, atores perifricos, tambm importantes, cuja atuao
pode ter impactos, seja na autorizao e aprovao de leis e atos normativos, como o
Senado Federal, no controle da gesto e aplicao dos recursos envolvidos, como
o caso do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Controladoria-Geral da Unio
(CGU), na verificao do atendimento s normas de proteo ambiental, social e
histrico-cultural e conduo dos processos de licenciamento, assim como tambm
o caso do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
(Ibama), seja no acompanhamento da implementao e gesto dos investimentos pela
coordenao do PAC no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
O arranjo poltico-institucional se constitui no s pela existncia de vrios atores, mas,
sobretudo, pelos papis que estes desempenham e como interagem entre si. A seguir,
ser descrita em detalhes a atuao de cada um deles.
3.1 O lado da demanda: a Transpetro e as empresas privadas do setor
naval
A Transpetro, subsidiria da Petrobras responsvel por operaes de logstica (leo e
gasodutos, transporte martimo e terminais), tem papel central na montagem e na
operao do arranjo para revitalizao da indstria naval brasileira. Criada em 1998, a
Transpetro, hoje, a maior empresa de logstica do pas.
Em 2003, o presidente Lula nomeou para a presidncia da companhia o exsenador Srgio Machado,10 do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro do Cear
(PMDB-CE), atribuindo-lhe a misso de trazer para a indstria brasileira encomendas
de embarcaes da Petrobras. A partir de 2004, a companhia deu prioridade aos
investimentos em projetos de expanso e modernizao da sua frota martima, com a
elaborao e lanamento, em 2005, do PROMEF. Os objetivos do PROMEF buscam:
i) encomendar, em resposta demanda do governo, embarcaes a serem fabricadas em
estaleiros brasileiros, respeitando um ndice de nacionalizao da produo de 65%; e
10. Empresrio cearense filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) desde 1991, Srgio Machado foi lder
do partido no Senado durante o governo Fernando Henrique Cardoso at 2001, quando migrou para o PMDB. Em 2002,
concorreu e no foi eleito na disputa pelo governo do Cear. Com a retomada de investimentos no setor de petrleo e
gs, a Transpetro ganhou fora e recursos e passou a ser uma jia da coroa para os partidos. Na poltica, a presidncia
e as diretorias da empresa so disputadssimas. O ex-senador teve o apoio de Jos Sarney e Renan Calheiros (PMDB) para
ocupar e se manter na vaga at os dias de hoje.
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ii) renovar e expandir a sua frota com o fim de se consolidar como a maior armadora da
Amrica Latina, reduzindo assim a dependncia da Petrobras de embarcaes afretadas.11
Na primeira etapa do PROMEF, em 2007, estavam previstas a construo de
quatro plataformas, 40 sondas de perfurao (28 construdas no pas) e a construo
de 44 navios (dos quais 23 seriam construdos no pas e 19 afretados, alm de 2
superpetroleiros), possibilitando a gerao de 40 mil empregos diretos. Segundo
representantes da Transpetro, com essas encomendas tirou-se a indstria nacional
da inrcia, garantindo a previsibilidade do investimento e atraindo empreendedores
privados (entrevista em 30 de outubro de 2012). Dado o volume de encomendas e o
seu poder de compra, o qual se aproxima de 80% de todo o investimento feito no pas
no setor de construo naval, a Transpetro acaba atuando como um agente responsvel
por organizar e coordenar a demanda do setor privado por financiamento para projetos.
Ao lanar suas encomendas de embarcaes no mercado (via licitao), a companhia
estabelece contratos com os estaleiros, garantindo-lhes a compra das embarcaes
fabricadas, e, junto com os estaleiros, formulam os projetos bsicos e pleiteiam o
financiamento concedido pelo FMM.12 Portanto, a subsidiria da Petrobras, com
seu amplo poder de mobilizao de fornecedores, que pauta o crescimento do setor
e organiza as demandas e expectativas do setor privado, na ausncia de um plano
governamental ou outro instrumento que d o direcionamento estratgico para o
crescimento do setor naval no pas.13
3.2 O lado da oferta: rgos vinculados ao Ministrio dos Transportes e
os agentes financeiros
No arranjo poltico-institucional que d suporte implementao das aes de
revitalizao da indstria naval no Brasil situam-se estruturas e instrumentos vinculados
ao Ministrio dos Transportes: o FMM; o CDFMM; e o Departamento de Marinha
11. Hoje, a Petrobras tem 167 navios, sendo um tero da Transpetro (em geral, em idade avanada e pouco modernos) e
dois teros so afretados.
12. Todos os projetos so submetidos ao Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante (CDFMM) pelo estaleiro e
armador ao mesmo tempo, de acordo com proporo abaixo: Transpetro entra com no mximo 46%. Dessa parte, 90%
financivel pelo FMM (10% recurso prprio), sendo que 36% so desembolsados durante a construo e 54% so
desembolsados na entrega da chave (maior parte somente com a concluso da encomenda). O estaleiro entra com no
mximo 54%. Dessa parte, 46% recurso do FMM e 8% recurso prprio.
13. Na dcada de 1970, o governo elaborou o I e II Plano de Construo Naval.
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Mercante (DMM) da Secretaria de Fomento para as Aes de Transporte (SFAT). O

FMM foi criado em 195814 e deu suporte s polticas e planos de apoio indstria naval
no pas dos anos 1960 a 1980. Trata-se de um dos poucos fundos setoriais especficos que
sobreviveu s reformas dos anos 1990. um fundo de natureza contbil, constitudo
de receitas provenientes, principalmente, da arrecadao do Adicional ao Frete para
Renovao da Marinha Mercante (AFRMM) e dotaes oramentrias. Em 1983, a
administrao do FMM passou a ser de competncia do CDFMM, no processo de
reforma que retornava ao Ministrio dos Transportes a responsabilidade pelo setor,
responsabilidade esta que estava a cargo da Superintendncia Nacional da Marinha
Mercante (Sunamam), extinta em 1989. O conselho foi criado em 1983, por decreto,
e era composto apenas por representantes governamentais.15
Em 2004, aps perodos de inatividade, lei e decreto16 reformulam a composio
do CDFMM, introduzindo, pela primeira vez, a participao de empresrios e
trabalhadores dos setores de marinha mercante e de construo e reparao naval, alm
de incluir novos atores governamentais (Marinha do Brasil e Secretaria Especial de
Portos).17 Alm disso, foram reforadas as competncias do conselho relativas aprovao
do oramento do fundo, a aplicao dos seus recursos e concesso de prioridades
de financiamento, alm da nova funo de assessorar o ministro dos Transportes na
formulao e implementao da poltica nacional de marinha mercante e da indstria
de construo naval. Com isso, as decises sobre investimentos no setor passaram a
caber a um rgo colegiado, no qual a avaliao de projetos feita por representantes
do governo e da sociedade civil (empresrios e trabalhadores).
14. No governo Juscelino Kubitschek, por meio da Lei no 3.387/1958. O fundo possua uma dotao oramentria prpria
e se vinculava aos recursos advindos da Taxa de Renovao da Marinha Mercante (TRMM), que equivalia a 5% do valor do
frete gerado por cada importao (Barat, 2013).
15. Decreto no 88.420, de 21 de junho de 1983.
16. As alteraes foram introduzidas pela Lei no 10.893, de 13 de julho de 2004, e pelo Decreto no 5.269, de 10 de
novembro de 2004. Em 2009, o Decreto no 6.947 introduziu a participao da Secretaria Especial de Portos.
17. O CDFMM composto por treze conselheiros, sendo oito representantes governamentais (62%) entre eles o Ministrio
dos Transportes (MT), o MPOG, o Ministrio da Fazenda (MF), o MDIC e o Comando da Marinha , trs representantes
de sindicatos de empresas de armao e da indstria de construo naval (23%) Sindicato Nacional das Empresas de
Navegao Martima (Syndarma), Sindicato das Empresas de Navegao Fluvial no Estado do Amazonas (Sindarma) e
Sinaval e dois representantes de sindicatos de trabalhadores do setor (15%) Confederao Nacional dos Metalrgicos
(CNM) e Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquavirio e Areo na Pesca e nos Portos (CONTTMAF).
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Alm da reforma do conselho, a partir de 2008, o governo federal instituiu

novos instrumentos de incentivo, como: i) taxas de juros e participaes diferenciadas
nos financiamentos com recursos do FMM,18 cujos contratos garantam ndices de
contedo nacional superiores a 60% ou 65% (CMN, 2009); ii) criao do Fundo de
Garantia Construo Naval (FGCN), cuja finalidade afianar o risco de crdito das
operaes de financiamento para construo ou produo de embarcaes e o risco
de performance dos estaleiros brasileiros (Lei no 11.786/2008); e iii) desonerao da
cobrana de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre peas e
materiais destinados construo de navios por estaleiros nacionais e reduo a zero das
alquotas do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (PASEP) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) sobre equipamentos destinados indstria naval, estimulando o setor
de navipeas (Decreto no 6.704/2008 e Lei no 11.774/2008). Alm dessas medidas,
ressalta-se o aporte da ordem de R$ 10 bilhes ao FMM, o qual contou tambm com o
aumento da arrecadao do AFRMM, ampliando significativamente sua capacidade de
investimento. Dessa forma, atualmente, quase a totalidade dos empreendimentos em
curso na indstria naval no pas financiada com recursos do FMM.19
O CDFMM conta com o apoio tcnico e administrativo do DMM. Os projetos
e pedidos de financiamento submetidos ao Conselho so avaliados por uma equipe
de servidores do DMM, os quais redigem um relatrio tcnico e um parecer sobre o
projeto aps anlise documental e de custos (comparao com preos de mercado).20
Nos ltimos anos, o DMM passou a incorporar tambm uma anlise estratgica sobre os
projetos, envolvendo sua localizao, potencial de desenvolvimento regional, impactos
na cadeia produtiva e gerao de empregos. Os pareceres so enviados aos conselheiros
e entram na pauta das reunies ordinrias do conselho. Aps exame e discusso, os
projetos so aprovados (obtendo priorizao), revistos ou rejeitados. Com a obteno
de priorizao, publicada no Dirio oficial da Unio (DOU), os pleiteantes se dirigem
aos agentes financeiros.
18. Os recursos dos FMMs no se destinam construo de plataformas de explorao de petrleo e navios-sonda. Nestes
casos, so outros os instrumentos de financiamento mobilizados, como as Sociedades de Propsito Especfico (SPEs) e uma
linha especial de crdito do BNDES.
19. Uma das poucas excees o estaleiro Jorung (Cingapura) situado em Aracruz (Esprito Santo).
20. A Portaria MT no 253/2009 fixa os procedimentos e regras para a liberao de recursos do FMM e os critrios para
anlise dos projetos.
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Os agentes financeiros passaram a atuar no setor na dcada de 1980, quando se

desmantelava o arranjo que vigorou nas dcadas de 1960 e 1970, centrado na gesto
do FMM pela Sunamam. O Decreto no 88.420, de 1983, introduziu o BNDES como
operador financeiro do FMM. O banco permaneceu como o nico agente financeiro
habilitado por anos, at que reformas, a partir de 2005, buscaram introduzir os demais
bancos pblicos no arranjo Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CAIXA),
Banco da Amaznia S/A (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), estimulando a
ampliao das operaes e a concorrncia entre eles.21
Os agentes financeiros entram em cena no momento em que as empresas (estaleiros
e armadores) os procuram para contratar emprstimos com os recursos do FMM, aps
terem seus projetos priorizados pelo CDFMM. Ao receberem as propostas, procedem
a uma avaliao creditcia e financeira, envolvendo a anlise dos riscos e garantias
necessrias concesso do emprstimo. Tais avaliaes tendem a ser criteriosas, uma
vez que assumem o risco da operao, tal como estabelecido na Resoluo no 3.828 do
Conselho Monetrio Nacional (CMN). Isto , em caso de inadimplncia, o agente
financeiro que reembolsa o FMM.22
Aps a publicao da priorizao do projeto pelo CDFMM, as empresas tm um
ano para contratarem emprstimos junto aos agentes financeiros, e mais um ano para
dar incio s obras. Caso esse prazo seja superado, o projeto perde prioridade no acesso
aos recursos do FMM. Ainda que, tal como estabelecido na Portaria MT no 260/2005,
caiba ao CDFMM a deciso sobre priorizao de projetos, os agentes financeiros, por se
situarem jusante nesse processo, tm ainda alguma influncia na deliberao sobre
quem recebe ou no recebe os recursos para investimento, por meio de suas avaliaes
creditcias. Na opinio de alguns dos entrevistados, o papel do agente financeiro nesse
fluxo central para a reduo dos riscos e melhor controle dos emprstimos. J para outros,
isso acaba dando-lhes poderes de interferncias, uma vez que eles no incorporam em
suas decises de financiamento uma avaliao poltico-estratgica para o setor.
21. De acordo com um entrevistado, representante do Sinaval, como nico operador financeiro do FMM, o BNDES impunha
dificuldades e exigncias excessivas, provocando lentido no processo de aprovao dos financiamentos. Aps a abertura
para os demais agentes financeiros, esses processos se modernizaram e se tornaram mais geis.
22. Conforme a mesma resoluo, os agentes financeiros ficam com todo o spread, enquanto a Taxa de Juros de Longo
Prazo (TJLP) volta para o FMM.
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3.3 Monitoramento
Uma vez concebidos, os projetos seguem para a fase de execuo pelas empresas e
so submetidos a diferentes formas de monitoramento. Ao longo dos ltimos anos, o
monitoramento dos projetos vem se tornando cada vez mais complexo, envolvendo
mltiplos atores e adquirindo novas exigncias e formas de verificao.
Em um primeiro nvel, o monitoramento da execuo dos projetos conduzido
pelo DMM, o qual possui analistas distribudos nas principais regies de produo do
pas.23 Estes fiscalizam as obras in loco e produzem relatrios mensais, que so remetidos
ao CDFMM, para apreciao, e aos agentes financeiros, para a liberao das parcelas
dos financiamentos (a liberao dos recursos condicionada apresentao destes
relatrios). Recentemente, o DMM vem implantando a metodologia de balanced
scorecard (BSC) para aperfeioar o monitoramento e acompanhamento da execuo
dos projetos.24 Os agentes financeiros, por sua vez, alm de receberem os relatrios do
DMM, conduzem tambm suas vistorias nos locais de realizao das obras, como parte
do seu acompanhamento financeiro, gerando relatrios trimestrais.
Alm do DMM e dos agentes financeiros, a Transpetro tambm realiza
acompanhamento da execuo das suas encomendas. Desde as primeiras encomendas
do PROMEF, a companhia tem de dez a quinze funcionrios destacados para conduzir
medies cuidadosas sobre a evoluo da obra (cumprimento de cronograma, fluxo
de gastos, metas fsicas etc.). Da mesma forma, os desembolsos da Transpetro aos
estaleiros so condicionados aprovao desse acompanhamento. A partir de 2012,
o monitoramento tradicional vem sendo sofisticado para abarcar tambm avaliaes
sobre o processo produtivo, a qualidade da produo, layout, produtividade e novas
tecnologias, por meio da criao, na Transpetro, do Setor de Acompanhamento da
Produo (SAP). O objetivo deste setor identificar gargalos e corrigi-los ao longo
do processo, garantindo que o produto final tenha o melhor nvel de qualidade ao
menor custo possvel. Esse monitoramento voltado para a produtividade conta com
a consultoria de empresa sul-coreana com larga experincia no setor. Assim, o SAP
23. Ao todo so 24 funcionrios (sendo 21 da carreira de analista de infraestrutura e 3 especialistas), distribudos em
escritrios regionais localizados em Recife (5), Itaja (3), Rio de Janeiro (8) e Santos (4), alm do escritrio central em
Braslia (4).
24. De acordo com o DMM, a primeira reunio do CDMM em 2013 ter uma sugesto de indicadores de projetos com
base na metodologia BSC.
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concilia a verificao tradicional da execuo da obra com consultoria para melhoria dos
processos produtivos,25 com o objetivo de concretizar a desejada curva de aprendizado
no setor naval nacional e a busca por competitividade internacional.
No menos importante, outra face do monitoramento diz respeito incluso
dos projetos aprovados pelo CDFMM e contratados junto aos agentes financeiros na
carteira de projetos do PAC. A partir de 2007, o PAC passa a acolher os investimentos
voltados para a revitalizao da indstria no Brasil. Isso significa que tais projetos
adquirem prioridade na implementao por parte do governo federal, e os recursos
a eles destinados (no caso, o FMM) ficam protegidos contra contingenciamentos
oramentrios. As iniciativas abrigadas no PAC so monitoradas por meio de uma sala
de situao, constituda por representantes do MPOG, do DMM e da Petrobras. Desta
ateno dedicada aos projetos, problemas e entraves ao andamento dos mesmos so
identificados e solucionados. A soluo, em geral, requer a articulao e coordenao
de esforos entre rgos pblicos e entre estes e atores privados. Tal articulao se d
em reunies executivas, nas quais representantes dessas organizaes discutem os
problemas e buscam as medidas necessrias para super-los. Um exemplo est nos
processos de licenciamento ambiental para as reas de explorao ou construo de
estaleiros. Esses processos, usualmente, tendem a ser longos e, em seu trmite, pode
haver falhas de comunicao e entendimento entre as partes (por exemplo, entre Ibama
e empresas), provocando atrasos. Os gestores do PAC atuam nessas lacunas, provendo
oportunidades de contato direto entre as partes, esclarecendo dvidas e omisses,
otimizando os fluxos de informaes e prazos dos procedimentos e acelerando a
tramitao dos processos.
3.4 Controles polticos, burocrticos e legais: Senado, TCU, CGU e Ibama
Em torno do ncleo do arranjo poltico-institucional que d suporte s iniciativas de
revitalizao da indstria naval, gravitam outras instituies s quais cabem avaliar e
autorizar a operao da poltica e suas aes, quais sejam: o Senado Federal, o TCU, a
CGU e o Ibama.
25. Conforme informaes fornecidas pela Transpetro, a equipe do SAP realiza estudos e diagnsticos aprofundados dos
processos produtivos nos estaleiros e, a partir deles, prope mudanas e adequaes que podem ir de alteraes no layout
de produo, adoo de novas tecnologias, qualificao de mo de obra at reformas estruturais nos estaleiros nestes
casos, os estaleiros podem contar com recursos do FMM para reforma e modernizao de suas instalaes.
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O Senado Federal teve papel importante na viabilizao e montagem do arranjo

atual quando a ele coube autorizar politicamente as reformulaes legais que permitissem
o maior envolvimento da Transpetro e do BNDES no setor. Para que a Transpetro
pudesse sustentar as encomendas previstas para os estaleiros, fazia-se necessria uma
ampliao substantiva do seu limite de endividamento, em 7.999%, alcanando R$
5,6 bilhes. Alm disso, outra autorizao formal do Senado fazia-se necessria no
sentido de permitir que o BNDES superasse alguns normativos da Regra de Basileia,
a qual institui limites para a concesso de crdito a um mesmo grupo econmico.
Como a Transpetro uma subsidiria da Petrobras, com a qual o BNDES j possui um
volume amplo de financiamentos contratados, a concesso de novos financiamentos
para a encomenda de navios exigia que o BNDES flexibilizasse a regra para a estatal,
condicionada anuncia do Senado Federal. Ambas as autorizaes tramitaram pelas
Comisses de Finanas Pblicas e de Assuntos Econmicos, permitindo aos senadores
o escrutnio das informaes prestadas pelo governo sobre os objetivos e formas de
operao da poltica, envolvendo pedidos de esclarecimentos e audincias, antes da
aprovao das resolues necessrias.
No que tange ao controle contbil da execuo e aplicao dos recursos envolvidos,
tanto a CGU quanto o TCU se mostraram atuantes em relao s iniciativas do governo
para revitalizao da indstria naval brasileira. Dado o volume expressivo de recursos
pblicos envolvidos, os dois rgos de controle (interno e externo) tm dedicado
ateno gesto dos recursos do FMM. Verificou-se que a CGU anualmente, de 2005
a 2010, realizou auditorias e processos de aprovao de contas do FMM. J o TCU
realizou auditoria, em 2005, sobre o processo licitatrio de estaleiros para construo
do primeiro lote de navios do PROMEF e, em 2009, a pedido do Congresso, realizou
outra auditoria da aplicao dos recursos do FMM, a qual foi seguida por nova auditoria
de monitoramento das recomendaes e determinaes feitas em 2009 (esta realizada
em 2011).26
No que se refere aos processos de licenciamento ambiental para a construo de
novos estaleiros, coube ao Ibama avaliar os impactos socioambientais dos projetos e
verificar o atendimento s normas de proteo no s ambiental mas social e histricocultural. Destaque-se que o licenciamento cria oportunidade de consulta a outros
26. O histrico recente de auditorias do TCU na esfera da indstria naval aponta ainda para auditoria sobre a arrecadao
do AFRMM que ocorreu no fim da dcada de 1990.
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rgos estatais encarregados da proteo e garantia de direitos, como o Instituto do

Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), a Fundao Nacional do ndio
(Funai), a Fundao Cultural Palmares (FCP), e o Ministrio Pblico (MP). O processo
de licenciamento ambiental envolve a realizao de audincias pblicas, convocadas pelo
Ibama ou demandadas pela sociedade civil local, nas quais representantes do governo e
empreendedores apresentam o projeto, seus impactos e os planos previstos para mitigao
e compensao dos mesmos. Os participantes podem se manifestar, questionar aspectos
especficos e propor revises (no prprio evento ou em um prazo de dez dias aps a
sua realizao). Os empreendedores respondem aos questionamentos e fazem adaptaes
nos projetos, submetendo-os avaliao do Ibama. Assim, para alm dos esforos de
monitoramento dos rgos diretamente envolvidos com a execuo dos projetos de
construo naval, outros atores e instituies acompanham e interferem na operao do
arranjo. O quadro 1 sintetiza as principais etapas, atores e processos que configuram o
arranjo poltico-institucional para revitalizao da indstria naval ps-2005.
QUADRO 1
Etapas
Atores e processos centrais
Atores e processos perifricos
Planejamento
Mercado (demanda espontnea), porm com predominncia

das encomendas da Transpetro (PROMEF)
Senado Federal autoriza ampliao do limite de

endividamento da Transpetro
Deciso
CDFMM Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
Financiamento
FMM + agentes financeiros (BNDES, CAIXA, BB, Basa e BNB)
Execuo
Monitoramento
TCU e CGU auditam a aplicao de recursos do FMM
Estaleiros e armadores privados + Transpetro
Ibama conduz processo de licenciamento ambiental

para construo de novos estaleiros
DMM, agentes financeiros e Transpetro
PAC
Elaborao dos autores.
4 O ARRANJO E SUAS CAPACIDADES E DEBILIDADES

O sucesso ou fracasso de polticas de desenvolvimento esto umbilicalmente ligados
operao dos arranjos institucionais que do sustentao aos processos decisrios, de execuo
e de controle destas. Assim, a depender da forma como tais polticas esto arranjadas isto
, as regras, as organizaes e os processos que definem a forma particular de interao entre
atores e interesses em uma poltica pblica especfica, em dado momento do tempo , o
Estado possuir maior ou menor capacidade/debilidade para alcanar seus objetivos.
A partir da identificao do arranjo poltico-institucional que d suporte
implementao das aes voltadas para revitalizao da indstria naval, cabe analisar as
capacidades estatais que ele produz (ou deixa de produzir). Estas, por sua vez, podem
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ser trabalhadas em duas dimenses: i) as capacidades tcnico-administrativas, as quais

dizem respeito existncia de organizaes, instrumentos e profissionais tecnicamente
competentes; e ii) as capacidades polticas, as quais esto associadas s habilidades dos
atores do Estado em expandir os canais de interlocuo com a sociedade civil e do
sistema poltico-representativo, promovendo a compatibilizao de interesses diversos
(Gomide e Pires, 2012).
As capacidades tcnico-administrativas e polticas criadas pelos arranjos no
existem em absoluto e precisam ser avaliadas em perspectiva relativa isto , um arranjo
poltico-institucional gera maior ou menor capacidade, sempre, em relao a outro
arranjo. Assim, avaliam-se as capacidades estatais do arranjo poltico-institucional da
revitalizao da indstria naval em duas etapas: primeiramente, comparando o atual
arranjo com o que sustentou as aes do Estado brasileiro no setor nos anos 1960-1970
(subseo 3.1) e, posteriormente, contrastando a sua previso formal/normativa (in
books) com a sua operao prtica (in action) (subseo 3.2).
4.1 Comparao com o arranjo adotado no perodo burocrtico-autoritrio
O arranjo poltico-institucional que sustentou a poltica de fomento indstria naval
no Brasil nos anos 1960 e 1970 era composto, basicamente, por uma autarquia ligada
ao Ministrio dos Transportes, a Sunamam, a qual cabia o planejamento do setor, as
decises sobre aprovao e o monitoramento de projetos submetidos por estaleiros e
armadores privados, alm da gesto do FDMM, posteriormente FMM.
A Sunamam foi criada em 1966, mas possvel dizer que sua histria se inicia
em 1941, no governo Vargas, quando foi criada a CMM, com o objetivo de formular,
executar e supervisionar a poltica nacional da construo naval. A CMM havia absorvido
em sua estrutura o Grupo Executivo da Indstria Naval (Gein),27 responsvel por estudar
e formular propostas para o desenvolvimento do setor. Portanto, a Sunamam nasceu do
acmulo desenvolvido pelas estruturas anteriores, com a responsabilidade de administrar
as polticas para a Marinha Mercante e a construo naval, possuindo autonomia para
financiar a armao nacional e fiscalizar e disciplinar o transporte aquavirio brasileiro.
27. O Gein foi criado em junho de 1958, inicialmente denominado Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval (Geicon).
A criao do Gein seguiu os moldes do Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia), tambm subordinado ao Conselho
do Desenvolvimento, durante o governo Kubitschek, como um dos instrumentos para execuo do Plano de Metas.
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A partir de sua criao, em 1967, foi formulado o Plano de Emergncia da

Construo Naval (PECN) (Borges e Silva, 2003), que previa a construo de 51
navios. De 1966 a 1969,
os navios passaram a ser construdos em srie, com maior porte, com ndices elevados de automao.
Trata-se de uma fase de amadurecimento da construo naval no Brasil e da consolidao do incio
da efetiva participao da bandeira brasileira no trfego internacional (Barat, 2013, p. 13).
De 1970 a 1973, ocorreu a fase mais importante para a indstria naval e a

ampliao da frota mercante nacional. O aumento da frota mercante no Brasil atinge
seu pice em 1986. Ao final da dcada de 1970, o Brasil era mundialmente reconhecido
como um dos mais capacitados construtores de navios, alando o segundo lugar no
ranking mundial em termos de volume de encomendas (Lima Neto, 2001).28 Em 1971,
foi lanado o 1o Programa de Construo Naval (PCN) e, no governo Geisel, o 2o
Plano (1975-1979), no contexto da crise internacional do petrleo (Barat, 2013).
Em sntese, o arranjo poltico-institucional para a promoo da indstria naval
nos anos 1960-1970 se organizava da forma apresentada a seguir. O governo, por meio
de sua autarquia, formulava os planos de criao e expanso da indstria (PECN e
1o e 2o PCNs), indicando as necessidades de desenvolvimento e de diretrizes para o
investimento privado. As empresas privadas (estaleiros, armadores e outras) submetiam
os projetos de construo de embarcaes Sunamam, a qual cabia a deciso sobre
a aprovao dos mesmos, que seriam financiados com recursos do FMM. Alm de
financiamentos subsidiados pelo fundo, a regulamentao do perodo garantia restries
de acesso ao mercado nacional e proteo contra a concorrncia externa, exigindo, em
contrapartida, a construo de embarcaes em estaleiros nacionais, com a criao de
novos estaleiros ou a modernizao dos j existentes. Alm disso, a legislao estabelecia
um prmio para cobrir a diferena entre o custo da construo no Brasil e o dos
estaleiros mais competitivos do exterior, tambm a ser pago pelo FMM. Cabia
Sunamam o monitoramento da realizao dos projetos e das contrapartidas.29
28. Alguns analistas afirmavam que o Brasil era o segundo maior construtor naval depois do Japo. Embora o pas tenha
ocupado este lugar, no se contou com o fato de que muitas encomendas feitas no foram executadas (Barat, 2013).
29. O arranjo da indstria naval compartilhava muitas caractersticas dos processos decisrios das outras reas do setor
de infraestrutura, com polticas conduzidas por rgos da administrao indireta (empresas ou autarquias), presena dos
grupos executivos insulados, elaborao de planos setoriais por burocracias restritas e incluindo medidas protecionistas e
de reservas de mercado.
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Na esteira da crise do Estado nacional-desenvolvimentista, esse arranjo foi

desmobilizado. J no incio dos anos de 1980, foi retirada da Sunamam a administrao
do FMM, que passou para o agenciamento financeiro do BNDES, com administrao
do Ministrio dos Transportes, a partir do CDFMM. Por sua vez, a Sunamam foi
extinta em 1989, sob acusaes de locupletamento de autoridades governamentais,
armadores e industriais. Com a extino da superintendncia, suas atividades deixaram
de ser realizadas por organizao da administrao indireta do Estado, sendo transferida
para a administrao direta, no caso para a Secretaria de Transportes Aquavirios do
Ministrio dos Transportes (Gomide, 2011).
Ao se comparar, em sua dimenso formal, o arranjo do perodo burocrticoautoritrio (1960-1980) com o arranjo atual, pode-se perceber algumas semelhanas
e continuidades, mas, sobretudo, importantes variaes, que permitem julgar as
capacidades estatais (tcnico-administrativas e polticas) existentes nos distintos
momentos (quadro 2). Quanto s continuidades, observa-se que ambos os arranjos
de apoio indstria naval ancoram-se no financiamento pblico de empresas privadas
para a construo de estaleiros e embarcaes no pas, via FMM, observando-se
requerimentos de contedo nacional.
Ainda que tais caractersticas tenham persistido, alteraes importantes ocorreram
quanto incorporao de uma pluralidade de novos atores (para alm de burocratas e
empresrios) e criao de novos instrumentos e processos, os quais sugerem que tenha
ocorrido uma ampliao das capacidades estatais entre os dois perodos em anlise
(anos 1960-1980 e ps-2003).
Quadro 2
Etapas
Arranjo burocrtico-autoritrio
Planejamento
Governo Sunamam: incorporou o Gein e Mercado demanda espontnea + predominncia da

elabora os PCNs
Transpetro (PROMEF)
Arranjo atual
Deciso
Sunamam
CDFMM Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
Financiamento
FMM + Sunamam
FMM + agentes financeiros (BNDES, CAIXA, BB, Basa e BNB)
Execuo
Estaleiros e armadores privados
Estaleiros e armadores privados + Transpetro
Ibama
Monitoramento
Sunamam
DMM, agentes financeiros e Transpetro
PAC
Senado
TCU e CGU
Elaborao dos autores
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4.1.1 Ampliao das capacidades tcnico-administrativas

O arranjo burocrtico-autoritrio contava com uma autarquia (Sunamam) dedicada
formulao e implementao da poltica, a qual herdou estruturas anteriores
(CMM e o Gein) e possua certo grau de autonomia em relao ao Ministrio dos
Transportes (esprito do Decreto-Lei no 200, de 1967). Essa organizao se mostrou
capaz de promover estudos e elaborar planos nacionais para o setor, oferecendo o
direcionamento estratgico para as aes do setor pblico e do setor privado. Alm
disso, ao longo de quase trs dcadas, foi capaz de operar financiamentos para o setor,
os quais impulsionaram a criao e o crescimento da indstria naval no Brasil.
No entanto, estes fatores no foram suficientes para a constituio de um aparato
burocrtico autnomo, em relao aos interesses privados, nem capazes de prevenir
a crise que se abateu sobre a rea. Na opinio de todos os depoentes da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI) que investigou escndalos de corrupo no rgo em
1985, h uma contradio de fundo entre o volume das responsabilidades atribudas
Sunamam e a sua estrutura deficiente, sobretudo em relao a quantidade e qualidade dos
seus recursos humanos.30 A Sunamam e seu corpo tcnico no faziam a devida avaliao
das empresas e dos estaleiros que requeriam financiamentos, muitas vezes concedendo
recursos a empresas que no tinham a capacidade de produzir as encomendas nos
prazos e na qualidade requerida. Alm disso, relata-se que a autarquia tambm no
realizava nenhum acompanhamento sistemtico dos projetos contratados, perdendo a
oportunidade de impor as contrapartidas e o cumprimento de requisitos contratuais
voltados para o aprimoramento dos produtos e da indstria como um todo. Dessa
maneira, mesmo sendo capaz de formular a poltica e conceder os financiamentos, a
superintendncia, ao longo do tempo, se tornou refm dos interesses privados do setor,
deixando de cumprir seu papel de agente de fiscalizao e de exigncia de desempenho
sobre os beneficiados. A situao da Sunamam em agosto de 1980 significaria para
uma empresa privada, rigorosamente, uma situao de falncia (CPI Sunamam, 1985,
p. 2.327). Por isso, muitos atribuem as estas deficincias da superintendncia parte da
crise que levou desestruturao do setor de construo naval no pas, nos anos 1980
e 1990.
30. Houve tentativas, dos superintendentes, junto ao governo, de transform-la numa autarquia especial, fundao ou
empresa, para criar um quadro especial de salrios, mas sem sucesso. Alm disso, houve, poca, uma concentrao das
entregas dos navios; duas maxidesvalorizaes do cruzeiro, em 1979 e 1983; uma drstica elevao dos juros externos e
internos; e a exigncia do pagamento da dvida anterior da Sunamam.
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Em contraste, percebe-se no arranjo atual uma estrutura burocrtica enxuta,

dotada de instrumentos que podem contribuir para evitar a captura da poltica por
interesses privados e garantir a execuo das encomendas/obras financiadas. No que
diz respeito ao planejamento dos investimentos do setor, o qual cabia burocracia
estatal no passado, atualmente feito em parceria entre o governo e o setor privado. A
demanda por financiamento espontnea, isto , so financiados projetos formulados
pelos prprios atores privados, no cabendo mais ao governo direcionar a demanda
diretamente. A atuao do governo se d por meio de sua capacidade de influncia
poltica nas decises da Transpetro que, por sua vez, possui um poderoso instrumento
estimulador e organizador das demandas de mercado: o seu poder de compra (as
encomendas do PROMEF tm sido o principal indutor de projetos financiados com
recursos do FMM).
A recepo e a avaliao desses pedidos de financiamento, por sua vez, tm sido
objetos de preocupao, dada a carncia de recursos humanos no DMM.31 No entanto,
percebe-se que, nos ltimos anos, esforos tm sido feitos no sentido de expanso da
equipe tcnica, por meio de concurso pblico competitivo para carreira de Analista
de Infraestrutura, e aperfeioamento e adoo de novas tcnicas para avaliao dos
projetos (parmetros de custo, bancos de preos, avaliaes estratgicas sobre os efeitos
dos projetos etc.).
Provavelmente, as duas mudanas que tm tido maior efeito no sentido de proteger
os recursos pblicos de desvios e predao so aquelas relativas transferncia do risco
das operaes para os agentes financeiros e aos esforos voltados para o fortalecimento do
monitoramento da execuo dos projetos. Com relao s primeiras, enquanto no passado
o risco dos financiamentos era absorvido pelo prprio FMM, hoje ele absorvido, em sua
totalidade, pelos agentes financeiros. No passado, os casos de inadimplncia atingiram
31. Relatrios de avaliao do programa no Sistema de Informaes Gerenciais para o Planejamento (Sigplan),
coordenado pelo MPOG, j apontavam desde 2004 a carncia de recursos humanos e problemas de qualificao como
as principais dificuldades de implementao. Atualmente, ao todo, so aproximadamente 250 funcionrios no DMM. No
entanto, mais de duzentos esto lotados nas funes de arrecadao do AFRMM (so funcionrios oriundos de estatais
que foram privatizadas nos anos 1990, como a Portobras). A partir de 2012, iniciou-se trmite para transferncia da
arrecadao do AFRMM para a Receita Federal. Tal como informado pelo diretor do DMM, Ministrio dos Transportes,
quando isso ocorrer, um maior nmero de tcnicos estar disponvel para as atividades de avaliao de propostas e
monitoramento de projetos priorizados.
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nveis alarmantes,32 gerando prejuzos ao errio pblico. Atualmente, em contraste, os

agentes financeiros tm se empenhado em anlises creditcias e de garantias, pois, em caso
de inadimplncia, assumiro sozinhos o prejuzo. Ademais, no caso das encomendas da
Transpetro, clusulas contratuais garantem companhia a possibilidade de assumir obras
e transferi-las para outros estaleiros, em caso de falncia ou no entrega pelos estaleiros
contratados.33 Esses mecanismos reduzem significativamente o risco de inadimplncia
para a Unio/FMM, pois de uma forma ou de outra as encomendas sero realizadas,
criando condies para a ampliao dos investimentos.
J em relao ao monitoramento, registros da CPI que investigou escndalos na
Sunamam indicam que a autarquia dedicava pouca ateno ao acompanhamento da
execuo dos projetos.34 Alguns analistas chegam a afirmar que os subsdios e facilidades
governamentais foram desperdiados por armadores e estaleiros, com a complacncia
da superintendncia (Barat, 2013). A autarquia aprovava emprstimos a estaleiros
quebrados que no construram navios nem honravam as dvidas (Bueno Leal,
2010). Alm disso, no houve uma efetiva imposio de contrapartidas s empresas
financiadas, de forma que estas pudessem ter se tornado mais competitivas e menos
dependentes da proteo oficial, capazes de sobreviver no mercado internacional. Ao
contrrio, os relatos indicam que a indstria nacional persistia com a utilizao de
motores inadequados, no acompanhando a revoluo tecnolgica e as demandas do
comrcio mundial.
No quadro atual, tal como descrito na seo anterior, o monitoramento da
aplicao dos recursos e da execuo dos projetos envolve um conjunto de atores:
tcnicos do DMM e dos agentes financeiros realizando inspees e levantamento de
dados in loco, funcionrios da Transpetro verificando o cumprimento de cronogramas
e oferecendo assessoramento para a melhoria dos processos produtivos e tcnicos do
32. De acordo com estudo apresentado pelo BNDES, a inadimplncia do setor martimo era alta, da ordem de 30%, quando
comparado com os demais setores, da ordem de apenas 2% (Barat, 2013, p. 16). De 1985 a 1989, inmeros contratos de
construo foram paralisados, alguns estaleiros pediram concordata e a maior parte dos armadores tornou-se inadimplente
com o FMM.
33. Em caso de falncia ou no entrega, o contrato garante que a Transpetro pode assumir a rea do estaleiro em comodato
para concluir a obra.
34. De acordo com a CPI Sunamam, em 1980 a autarquia contava com apenas um engenheiro naval, mesmo sendo uma
instituio que operava US$ 1 bilho ou mais por ano. Todos os depoimentos da CPI indicam uma ausncia de mtodos
racionais e de controle, alm de pessoal destinado para esse exerccio.
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MPOG acompanhando e auxiliando nos trmites burocrticos para implementao

das aes, por meio das salas de situao do PAC. Alm destes, identificou-se, ainda, a
atuao dos rgos de controle, como a CGU e o TCU, na auditoria da aplicao dos
recursos do FMM. Dessa forma, o arranjo atual apresenta instrumentos e processos que
so potencialmente mais eficazes na proteo dos recursos pblicos e na garantia de seu
emprego para as finalidades elegidas.
Tal como afirmou o diretor do DMM:
Hoje, a inadimplncia praticamente zero, e, caso acontea, o risco cai sobre o agente financeiro
e no sobre o Fundo. Alm disso, os projetos tm maior qualidade do que os do passado. Fazemos
toda uma verificao de preos de mercado, temos mantido um banco de dados por setor para evitar
problemas com sobre ou subpreo. Como o agente financeiro assume o risco, ele passa a fiscalizar
melhor seus emprstimos, pois tem que garantir o retorno (...). Hoje, se cortou as brechas para que
o recurso no seja mal aplicado (...) e o financiamento no mais a fundo perdido como era na
Sunamam. Nesse esquema, o CDFMM cumpre mais um papel de avaliar os projetos. Com isso, o
arranjo atual mudou completamente em relao ao passado (entrevista em 10 de outubro de 2012).
4.1.2 Ampliao das capacidades polticas

Certamente, em relao dimenso das capacidades polticas que se percebem
as diferenas mais marcantes entre o arranjo atual e aquele do passado. No arranjo
burocrtico-autoritrio, identificou-se que os mecanismos de interao entre atores
se restringiam aos contatos entre empresrios e tcnicos da Sunamam, por meio de
processos pouco conhecidos do pblico, prejudicando, assim, a transparncia e a
legitimidade das decises e aes governamentais na rea.
J no arranjo atual, conforme descrito, percebe-se significativa ampliao nas
relaes entre Estado e sociedade no acesso s esferas decisrias ou de controle sobre
a poltica. Primeiramente, destaca-se a necessidade de autorizao poltica (caso do
aumento do limite de endividamento da Transpetro) e consequente discusso das
iniciativas para o setor no Senado Federal. Em seguida, as decises sobre financiamento
de projetos, antes restritas burocracia (Sunamam), passam a ser submetidas a um
rgo colegiado (CDFMM), com participao de empresrios e trabalhadores do setor.
Alm disso, destaca-se a atuao dos rgos de controle na produo e publicizao
de informaes sobre a aplicao dos recursos envolvidos. Por fim, verificaram-se
possibilidades de consulta populao afetada pelos impactos socioambientais das
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intervenes geradas pela poltica (construo de novos estaleiros), por meio das
audincias pblicas no processo de licenciamento, implicando a ateno aos direitos e
interesses de grupos vulnerveis, como indgenas e outros povos tradicionais.
O arranjo poltico-institucional que sustentou a poltica de fomento indstria
naval no Brasil no seu apogeu, entre os anos 1960 e 1980, foi o reflexo do insulamento
burocrtico e de relaes pouco transparentes entre burocratas e elites empresariais
que marcou o perodo burocrtico-autoritrio (Loureiro, Olivieri e Martes, 2010). J
o arranjo poltico-institucional estabelecido nos ltimos anos apresenta-se permeado
pelas instituies e processos que caracterizam a ordem democrtica no Brasil ps1988, incorporando relaes com o sistema poltico-representativo e com as demandas
e reivindicaes de grupos da sociedade civil, sejam eles empresrios, trabalhadores,
ou das populaes afetadas pelos investimentos. Assim, a retomada das polticas
governamentais de apoio e fomento revitalizao da indstria naval no Brasil, nos anos
2000, marcada por um arranjo que, potencialmente, apresenta maiores capacidades
polticas para a compatibilizao dos diversos interesses.
4.2 O arranjo formal em contraste com sua operao prtica
At o momento, a anlise se concentrou na dimenso formal do arranjo polticoinstitucional constitudo para viabilizar a revitalizao da indstria naval no Brasil.
Uma estratgia de anlise relevante aquela que busca contrastar a definio formal
do arranjo, tal como prescrito nos atos normativos (in the books), com a sua operao
concreta e cotidiana na prtica (in action). Tal contraste se faz necessrio, sobretudo,
diante das novidades observadas na comparao entre o arranjo atual e o passado.
Diante da incorporao ao arranjo poltico-institucional de processos de autorizao
poltica, tomada de deciso participativa e de controle e transparncia na gesto de
recursos, cabe indagar sobre as formas por meio das quais eles interferem efetivamente
no funcionamento da poltica. Isto , at que ponto a ampliao de oportunidades para
o envolvimento por parte de atores sociais e polticos tem gerado tenses e obstculos
implementao da poltica ou tem contribudo para o aprimoramento e qualidade da
ao estatal na rea?
Assim, nesta subseo, pretende-se aprofundar a anlise sobre o papel efetivo
que tiveram as instituies democrticas (formas de participao da sociedade civil
e relao com o sistema poltico-representativo) na operao no arranjo atual para
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implementao das iniciativas voltadas para revitalizao da indstria naval. Em geral, o

que se pode ver que as novidades do arranjo atual esto de fato presentes e atuantes,
mas ainda encontram vrias limitaes na realizao do seu potencial democratizante.
Assim, sua presena e atuao introduzem requisitos de participao, transparncia e
controle, mas no a ponto de desestabilizar a operao do arranjo e seu controle pelo
Executivo. Ao mesmo tempo, isso no quer dizer que no tenham sido capazes de
induzir aprimoramentos e revises para melhoria do processo.
4.2.1 Senado Federal

Para avanar os esforos de revitalizao da indstria naval, o governo necessitava de
autorizao do Senado Federal. Aps cinco meses de tramitao, o pedido de autorizao
foi acatado exatamente como proposto pelo governo. primeira vista, este resultado
poderia sugerir que a atuao de parlamentares no processo tenha se conformado a um
padro de passividade frente s proposies do Poder Executivo. No entanto, uma anlise
mais detida indica um significativo debate em torno da poltica para o setor, envolvendo
pedidos de esclarecimentos e informaes adicionais ao Executivo e lanando bases para
as atividades de controle externo sobre a aplicao dos recursos envolvidos.
No dia 28 de julho de 2006, o Senado Federal recebeu requerimento de urgncia
da Presidncia da Repblica (Mensagem no 204, de 2006) solicitando a autorizao
do aumento do limite de endividamento da Transpetro em at R$ 5,6 bilhes para
o PROMEF. Como o endividamento requerido superava 10% do ativo permanente
da companhia, cabia autorizao pelo Senado Federal, de acordo com a Resoluo
no 96 de 1989 do Congresso Nacional, ao qual compete dispor sobre limites globais
para as operaes de crdito externo e interno da Unio, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo poder pblico federal e estabelecer limites e condies para
a concesso da garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno.
A mensagem presidencial justificava o pedido alegando que, poca, a Transpetro
contava com frota envelhecida que atendia apenas a 16% das necessidades de
transporte de carga da Petrobras, sendo a demanda restante atendida por afretamentos
estrangeiros.35 Assim, a iniciativa visava criar condies para a construo de navios no
35. Em 2006, a Transpetro possua 51 navios com cerca de 2.500.000 tpb, com idade mdia de 16,3 anos, os quais
deixariam de atender s normas internacionais nos anos seguintes.
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pas e para sua operao em bandeira brasileira, com repercusses importantes no s

para o Grupo Petrobras, mas, sobretudo, para a gerao de emprego e ampliao do
investimento produtivo em diversas regies do pas.
A discusso do pedido tramitou inicialmente pela Comisso de Assuntos Econmicos
(CAE), na qual obteve parecer favorvel aprovao pelo relator, senador Romeu Tuma, do
Partido Trabalhista Brasileiro de So Paulo (PTB-SP), da base governista.36 Na sequncia, o
senador da oposio, Tasso Jereissati, do Cear (PSDB-CE), solicitou consultoria legislativa
do Senado que realizasse um relatrio tcnico sobre o caso. O relatrio recomendou a no
aprovao do pedido sob o argumento de que uma srie de questes tcnicas estavam mal
respondidas pela Transpetro. Sugeriu, ento, a necessidade de uma audincia com membros
da Petrobras, Transpetro e FMM, para respond-las.
Na verdade, o que no temos informaes suficientes sobre a construo desse projeto. Infelizmente,
no obtivemos, por parte da Transpetro, dados para discutir essa questo. Por exemplo, sabido por
informaes que no chegam que haver um dficit do Fundo de Marinha Mercante, que a dona
do dinheiro do qual o BNDES repassador, de mais de R$ 1,8 bilho. (...) A pergunta que fica: Quem
cobrir esse dficit? () justo, como salientou o Senador Herclito, que todos os recursos do
Fundo de Marinha Mercante, que para financiar a indstria naval brasileira, vo para trs estaleiros
apenas, sendo que um deles, Sr. Presidente, no existe; trata-se de um estaleiro virtual? (...)
H mais um ponto: o juro subsidiado. Quem que vai cobrir a diferena desse juro subsidiado?
Juro de 2% um juro que no existe no Brasil para ningum: nem para os Estados do Nordeste,
nem para os Estados do Norte, nem para os Estados do Centro-Oeste, nem para a agricultura,
para ningum. Ora, contrape-se: justo dar juro subsidiado para a indstria naval? . Queremos
desenvolvimento. Por que que mais justo do que para a agricultura, para a indstria
automobilstica, para a indstria de confeco, que emprega mais mo-de-obra, por exemplo?
(CAE, Tasso Jereissati, PSDB-CE).
Diante da aprovao do pedido pela CAE, outro senador da oposio, Herclito

Fortes, do Partido da Frente Liberal do Piau (PFL-PI), apresentou requerimento37 para
36. Um dos principais argumentos favorveis na anlise da comisso foi que o financiamento pretendido junto ao Fundo
da Marinha Mercante (FMM) representa importante mecanismo de apoio construo de navios no Brasil e sua operao
em bandeira brasileira, pois seus encargos financeiros so bastante atraentes, com juros que variam de 2,5 a 5% ao ano e
prazos de pagamento de longo prazo, em at 20 anos, com carncia de at quatro anos (Senado Federal, 2006a, Parecer,
no 1.005).
37. Requerimento no 977 de 2006.
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que o pedido tambm fosse analisado pela Comisso de Servios de Infraestrutura (CI),
alegando ainda permanecer dvidas sobre o mesmo. Na CI, o pedido teve como relator o
ento senador Sergio Guerra, de Pernambuco (PSDB-PE),38 o qual solicitou ao Tesouro
Nacional uma nota tcnica (STN, 2006), que foi incorporada ao parecer do relator:
De acordo com a Nota da Secretaria do Tesouro Nacional, a Transpetro apresenta boa estrutura
financeira, ratificada pelos ndices de liquidez corrente e geral e um baixo nvel de alavancagem
em sua estrutura de capital. Por fim, os saldos de caixa devero ser crescentes aps 2007 para
fazer face aos servios do financiamento.
Assim sendo, a Secretaria do Tesouro Nacional no se ope contratao do referido financiamento
pela Transpetro. Exige, to somente, com manifesto na Nota no 1.580, que o Grupo Petrobras proceda
compatibilizao de seus investimentos com o cumprimento das metas fiscais estabelecidas
pela LDO para os prximos exerccios e que seja, oportunamente, concedida, pelo Ministrio da
Fazenda, excepcionalidade para permitir a Transpetro contratar o referido financiamento, haja
vista os limites de contingenciamento de crdito estabelecidos pelo Conselho Monetrio Nacional
(Senado Federal, 2006b, Parecer no 1.322).
O referido parecer foi ento transformado em projeto de resoluo e submetido

votao em plenrio, aps aprovao de requerimento de urgncia. Na ocasio, a
senadora Helosa Helena, do Partido Socialismo e Liberdade de Alagoas (Psol-AL),
foi a nica a votar contra, mas alguns senadores, como Alozio Mercadante, do Partido
dos Trabalhadores de So Paulo (PT-SP), da base governista, e Herclito Fortes (PFLPI) e Jos Agripino, do Rio Grande do Norte (PFL-RN), da oposio, ressaltaram a
responsabilidade do Senado no monitoramento da aplicao dos recursos:
Trata-se de preocupao baseada no histrico do setor da construo naval e no antigo Fundo da
Marinha Mercante, objeto de vrios desperdcios de recurso pblico, de m administrao e de prejuzos
ao Errio, que todos aqui conhecem. Essa uma histria que o Brasil no pode voltar a repetir. (...) O
Senado tem a obrigao de acompanhar muito de perto todo esse processo (Alozio Mercadante, PT-SP).
38. Apesar de presidente do principal partido de oposio ao governo, o senador Sergio Guerra tem sua base eleitoral em
um dos estados (PE) que vieram a receber grandes volumes de investimento, a partir das encomendas da Transpetro. Em seu
discurso durante a reunio da CI, ele declarou: Sr. Presidente, quero fazer duas ponderaes. A primeira: esse programa
inclui a construo de um grande estaleiro em Pernambuco. Entendemos que investimentos, como, por exemplo, o da
refinaria em Pernambuco tem grande alcance econmico, relevante efeito fiscal, mas praticamente no tem efeitos sociais.
Contudo, a construo de um estaleiro multiplica muitas vezes o emprego, pois capaz de aproveitar mo-de-obra local
e de integrar a produo local. Portanto, no mrito, eu no alcanaria nenhum projeto melhor para Pernambuco do que a
construo desse estaleiro.
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O que quero sugerir a V. Exs? Que se crie, na Comisso de Infraestrutura, uma Subcomisso
para acompanhamento permanente. Na medida em que o emprstimo seja tomado, atendendo ao
limite de endividamento que j aprovamos, que uma Comisso ou uma Subcomisso do Senado
vinculada Comisso de Infraestrutura faa o acompanhamento dos emprstimos tomados, das
licitaes feitas e dos navios realizados, e, inclusive, da quantidade de empregos gerados e de
navios produzidos para atender ao interesse nacional (Jos Agripino, PFL-RN).
Assim, o acompanhamento da tramitao do projeto nos revela duas faces do

papel exercido pelo Senado na configurao da poltica de revitalizao da indstria naval
brasileira. Por um lado, observa-se que o projeto foi debatido, autoridades do Executivo
foram chamadas a prestar informaes e esclarecimentos e levantaram-se propostas de
controle e monitoramento da aplicao dos recursos, o que mostra um papel ativo da casa
legislativa nesse processo que contribui para a montagem do arranjo poltico-institucional
da poltica, papel que no foi exercido no passado, no perodo autoritrio-burocrtico. Por
outro lado, ao se observar bem os argumentos feitos por alguns senadores anteriormente
citados, apresentando dvidas, problemas e deficincias da proposta e ao se considerar o
fato de que o projeto foi aprovado com apenas um voto contrrio, sem nenhuma alterao
proposta original, identifica-se um controle limitado exercido pelo Senado no processo
analisado. Alm disso, as propostas citadas de monitoramento futuro sobre a aplicao
dos recursos que contribuiriam para a transparncia e a lisura do projeto votado no
aconteceram, o que refora este argumento. Identifica-se apenas um pedido de auditoria
pelo TCU no DMM, como se ver adiante.
4.2.2 rgos de controle: TCU e CGU

O TCU e a CGU tm sido fiscalizadores ativos das iniciativas governamentais votadas
para a revitalizao da indstria naval, buscando cumprir tanto as solicitaes de
auditoria feitas pelo Congresso Nacional, no caso do primeiro, como tambm os seus
mandatos como rgos de controle externo e interno.39 Tais esforos de auditoria tm
cumprido papel importante no sentido da identificao de falhas, limitaes ou at
irregularidades nos processos de gesto, as quais em alguns casos envolveram processos
39. O TCU exerce papel de auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo. Desde a CF/1988, o
TCU vem expandindo sua atuao, antes focada no controle puramente contbil e, posteriormente, envolvendo
tambm esforos de avaliao (auditorias operacionais), levando em considerao a eficcia, eficincia e
efetividade dos atos administrativos. J no caso da CGU, observa-se forte incremento da atuao do rgo nos
anos 2000, com o aumento da transparncia pblica e os processos regulares de tomada de contas junto aos
rgos do Poder Executivo.
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de aprimoramento das prticas de implementao pelos rgos gestores no Ministrio

dos Transportes. Essas avaliaes e as consequentes indicaes de melhoramento,
associadas a penalizaes no caso de descumprimento, tm contribudo gradualmente,
avalia-se, para a ampliao das capacidades tcnico-administrativas do arranjo atual.
No caso do TCU, destaca-se processo de auditoria conduzido em 2009 sobre a
aplicao de recursos do FMM, o qual teve retorno, em 2011, para monitoramento
da implementao das recomendaes e determinaes expedidas anteriormente.40
Tal pedido originou-se de requerimento do ento senador Raimundo Colombo, dos
Democratas de Santa Catarina (DEM-SC), submetido CAE, no qual se questionava
se estava havendo prejuzo ou no nas contas do FMM, j que, somente em 2007, em
um ano, havia-se investido o valor previsto para trs anos.
O Acordo no 2.471/2009 do TCU, resultante da auditoria, indicou uma srie
de pontos que requeriam providncias pelos gestores, como: i) o reduzido quadro de
tcnicos responsveis pela anlise de projetos:41 ii) a precariedade dos pareceres tcnicos
elaborados para subsidiar as deliberaes do CDFMM, prejudicando o julgamento
de prioridades pelos conselheiros; iii) ausncia de um banco de dados estruturado ou
sistema de informaes sobre as concesses de financiamento, capazes de gerar relatrios
gerenciais; e iv) necessidade de maior interao e troca de informaes entre agentes
financeiros e o DMM para o acompanhamento das concesses.42
A auditoria do TCU ensejou mudanas importantes na estruturao e prticas
de gesto do DMM que puderam ser verificadas pela auditoria de monitoramento
40. Alm destas, foram realizadas outras auditorias, tais como aquela conduzida, ainda no final dos anos 1990, sobre
a arrecadao do AFRMM, e aquela que avaliou o edital de pr-qualificao ao processo licitatrio de estaleiros para a
construo do primeiro lote de navios do PROMEF/Transpetro, em 2005. O alvo desta auditoria foram os critrios de seleo
utilizados pelo edital, mas, principalmente, a incluso no resultado final de participantes que no haviam conseguido a
pontuao necessria conferida pela comisso de licitao da pr-qualificao por ato de gesto da diretoria da Transpetro.
O Acrdo Legado no 5.5971/2005 (TCU, 2005) gerado pelo processo alega que o processo no obedeceu a princpios
importantes da Lei no 8.666/1993, tais como o princpio da competitividade, da isonomia, da vinculao ao instrumento
convocatrio. A Transpetro vem recorrendo judicialmente contra estas interpretaes do TCU.
41. No momento da auditoria, apenas dois tcnicos foram responsveis pela anlise de cerca de 40 projetos aprovados
em 9 de outubro de 2008, na 15 reunio ordinria do CDFMM, ltima reunio realizada para apreciao dos projetos,
cujo total aprovado montou a quantia de US$ 4.575.405.692,76 (quatro bilhes, quinhentos e setenta e cinco milhes,
quatrocentos e cinco mil, seiscentos e noventa e dois dlares e setenta e seis centavos) (TCU, 2009, p. 6).
42. Alguns desses pontos tambm foram identificados em CGU (2008, 2009).
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conduzida pelo prprio TCU em 2011 (TCU, 2011). As entrevistas realizadas pela
pesquisa com os auditores e funcionrios do Ministrio dos Transportes tambm
corroboraram tal avaliao. A maior parte das determinaes foi cumprida (total ou
parcialmente) ou esto em fase de cumprimento. Quanto questo de pessoal, o DMM
passou a poder contar com mais vinte profissionais provenientes do concurso de Analista
de Infraestrutura de 2010, dos quais dez, com formao em Engenharia, passaram a se
dedicar a avaliao de projetos e elaborao de pareceres tcnicos. Previa-se, tambm,
curso de especializao para capacitao desses engenheiros na elaborao de pareceres
sobre projetos de construo naval. Alm disso, os normativos que especificam os
critrios de avaliao das propostas foram revistos. Finalmente, o DMM veio a adotar
metodologias modernas para aprimorar a coleta de informaes e acompanhamento
dos pedidos de financiamento. A percepo de empresrios e trabalhadores do setor
entrevistados para esta pesquisa a de que, nos ltimos anos, a equipe do DMM no
s cresceu como vem melhorando suas anlises de projetos.
Assim, conclui-se, a atuao dos rgos de controle tem demonstrado a
importncia do escrutnio do processo por atores externos. Tais atividades tm produzido
informaes pblicas sobre a atuao dos rgos gestores da poltica, ampliando a
transparncia do processo, mas, sobretudo, contribuindo para o aprimoramento
crescente dos instrumentos de gesto e implementao da poltica.
4.2.3 CDFMM
A partir de 2004, o arranjo poltico-institucional que viabiliza a implementao
das aes de revitalizao da indstria naval passou a contar com a participao de
representantes dos interesses de empresrios e trabalhadores do setor nas decises sobre
os projetos a serem financiados com recursos do FMM. Assim, o CDFMM se tornou o
principal frum de interao e debate entre os atores diretamente interessados. bem
verdade que a participao dos sindicatos de empresrios e trabalhadores do setor
minoritria (38%) quando comparada dos representantes de rgos governamentais
(62%). Porm, tal como mencionado por um entrevistado que acompanha o conselho
desde antes da introduo dos atores no governamentais, quando o Conselho era
s governo, a viso era s governo. Hoje temos a viso mais completa, diversificada,
envolvendo a indstria, armadores e trabalhadores. Ele no tem um desejo nico mas
sim uma viso multifacetada, envolvendo o governo e o mercado (entrevista em 15 de
outubro de 2012). Desse modo, o conselho tem a capacidade potencial de aumentar
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a transparncia e o compartilhamento de informaes para um conjunto variado de

atores, qualificando os projetos e as decises tomadas sobre financiamento.
No entanto, possvel identificar que, em seu processo de estruturao e
institucionalizao, alguns limites se interpuseram realizao desse potencial. Por
exemplo, at pouco tempo as reunies do CDFMM no eram frequentes o conselho
chegou a ficar mais de um ano sem se reunir. Isso acarretou baixa previsibilidade para a
concesso de prioridade para os financiamentos, como tambm fez com que as poucas
reunies realizadas ficassem sobrecarregadas com o volume de pedidos, prejudicando a
adequada avaliao dos mesmos. Como revela a tabela 1, somente a partir de 2012, o
DMM assumiu o compromisso de realizar as reunies do CDFMM a cada trs meses.
TABELA 1
Nmero de reunies do CDFMM por ano

Ano
Nmero de reunies realizadas
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: CDFMM (2007-2012).
Em 2009, a auditoria do TCU constatou que, entre 2007 e 2009, o conselho

concedeu prioridades de financiamento a todos os projetos que, aps analisados pelo DMM,
foram encaminhados (TCU, 2009, p. 7, grifo nosso). Alm disso, a mesma auditoria
identificou que, em 2006, os pedidos submetidos pela Transpetro para a construo das
26 embarcaes, relativas ao primeiro pacote de encomendas do PROMEF, no foram
devidamente analisados pelo CDFMM. Ao encaminhar o pedido, a Transpetro informou
no processo que os projetos j tinham cumprido todos os trmites legais exigidos e que
possveis alteraes fundamentadas no artigo 9 da Portaria 90/2005 poderiam inviabilizar
todas as negociaes at ento realizadas (TCU, 2009, p. 17). Estas informaes foram
tomadas com estranheza pelos auditores, o que indicaria uma incapacidade do CDFMM
em realizar avaliaes criteriosas dos pedidos de financiamento e em explicitar as tenses
entre os seus conselheiros, os quais, teoricamente, deveriam representar interesses distintos
(por exemplo, armadores, estaleiros, trabalhadores, governo etc.).
No entanto, por meio de entrevistas para esta pesquisa, pde-se identificar que a
plena aprovao dos pedidos no CDFMM se deve, em grande parte, ao fato de que estes
so discutidos, revistos e aprimorados antes de serem submetidos ao colegiado. Segundo
relatou um representante dos armadores, o projeto entra no DMM um ano antes de ser
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discutido na reunio do CDFMM. A equipe do DMM analisa, pede revises, chama

para reunies. Assim, quando chega ao conselho, o projeto est maduro, pois se o
projeto for rejeitado, no obtm a priorizao e fica mais difcil conseguir o emprstimo
sem isso (entrevista em 30 de outubro de 2012).
Alm disso, o secretrio executivo do CDFMM relatou que, nas reunies, h
sempre tenso entre armador e construtor (estaleiro): armadores querem que as
embarcaes sejam construdas a menor custo para serem compradas com melhor preo
no momento da entrega; estaleiros querem elevar sua margem de lucro na construo
da embarcao. Alm deles, h tambm a viso dos trabalhadores, que se preocupam
em garantir que a tripulao seja de brasileiros, em face da internacionalizao do setor.
Contudo o interesse de todos na viabilizao dos projetos maior. So poucos players,
eles se complementam e uns precisam dos outros (entrevista em 10 de outubro de
2012).
A anlise do contedo das atas das reunies do CDFMM realizadas entre 2007 e
2012 permitiu verificar que os pedidos de vistas ou de esclarecimentos sobre os pedidos
de financiamento so frequentes, sobretudo nos anos recentes. Isso indica que o conselho
tem criado oportunidades para os diferentes atores questionarem os projetos a partir de
suas distintas perspectivas. Alm disso, em praticamente todas as reunies, funcionrios
do DMM apresentam o fluxo de caixa do FMM, indicando os compromissos j
realizados e os recursos disponveis para os prximos anos. Assim, verifica-se que o
CDFMM tem permitido que atores estratgicos do setor (trabalhadores, empresrios e
burocratas de diferentes reas) tenham acesso a informaes crticas e possam participar
das decises sobre a aplicao dos recursos. Conforme relatou um representante de
sindicato de trabalhadores,
Uma vez pedimos para entender melhor os custos de um estaleiro. Da, o Sinaval se comprometeu a
apresentar um panorama comparativo Brasil versus mundo de custos para podermos acompanhar
a curva de aprendizado. O conselho serve para este tipo de dilogo. (...) O conselho discute
tambm os aspectos contbeis e financeiros do FMM, para vermos a disponibilidade de recursos e
aprovarmos novos compromissos ou no (entrevista em 31 de outubro de 2012).
Dessa forma, percebe-se que o CDFMM, ainda que enfrentando dificuldades,

est a caminho de realizar o seu potencial como rgo participativo e deliberativo,
responsvel pela anlise de projetos para a tomada de decises compartilhadas sobre a
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concesso de financiamentos. Aprimoramentos so perceptveis e tm garantido com

que o conselho cumpra, no mnimo, o papel de viabilizar o dilogo entre atores do setor
e atores governamentais, ampliando a transparncia e publicizao de informaes. Tal
como constatado pela auditoria do TCU,
podemos conclusivamente afirmar que para todos os projetos para os quais foram concedidos
financiamentos, foi dada a devida publicidade dos feitos. So publicadas Resolues no Dirio
Oficial da Unio, onde consta um resumo dos valores envolvidos no projeto, o favorecido e o local
de construo das embarcaes (TCU, 2009, p. 7).
4.2.4 Ibama/licenciamento
A instalao de empreendimentos como um estaleiro naval tem o potencial de
provocar impactos socioambientais negativos. Neste sentido, a legislao atual prev a
obrigatoriedade do licenciamento ambiental, um processo que analisa as caractersticas da
instalao e da operao desses empreendimentos, observando seus impactos e verificando
o cumprimento de normas de proteo ambiental e direitos das populaes envolvidas.
No nvel federal, cabe ao Ibama a concesso de tais licenas em trs modalidades prvia,
de instalao e de operao aps a anlise dos Estudos de Impacto Ambiental (EIAs)
e de Relatrios de Impacto Ambiental (Rimas) encaminhados pelos empreendedores.43
O processo de licenciamento cria oportunidades para que projetos de instalao de
grandes infraestruturas, comumente baseados em consideraes tcnicas e econmicas,
sejam avaliados a partir de uma perspectiva que valoriza a proteo ambiental, o uso
sustentvel dos recursos naturais e a garantia de direitos das populaes imediatamente
afetadas. Para alm do exame dos EIAs-Rimas pelos tcnicos do Ibama, esta avaliao
envolve tambm a realizao de audincias pblicas com a populao local e consultas
a outros rgos estatais responsveis por polticas e garantia de direitos em segmentos
especficos. Assim, o processo de licenciamento confronta interesses econmicos com
direitos e protees ambientais, sociais e culturais. Tal como descrito por uma tcnica
do Ibama: Todas as expectativas e interesses desguam no processo de licenciamento.
43. O EIA um documento tcnico-cientfico composto por: diagnstico ambiental dos meios fsico, bitico e
socioeconmico; anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas; definio das medidas mitigadoras dos
impactos negativos e elaborao de medidas mitigadoras dos impactos negativos; e programas de acompanhamento e
monitoramento. O RIMA o documento pblico que reflete as informaes e concluses do EIA e apresentado de forma
objetiva e adequada a compreenso de toda a populao (Ibama, acessado em: 28 jan. 2013, disponvel em: <http://
www.ibama.gov.br/licenciamento>.
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A audincia pblica tem por finalidade expor aos interessados o contedo do

produto em anlise e do seu referido RIMA, dirimindo dvidas e recolhendo dos
presentes as crticas e sugestes a respeito (MMA, 1987).44 Participam das audincias
pblicas a comunidade local, empresrios, o MP e outros atores afetados pelo ou
interessados no empreendimento. Aps a audincia, o rgo licenciador poder
solicitar esclarecimentos ao empreendedor.
Crticas ao processo de audincias pblicas dizem respeito: i) ausncia de
critrios quanto metodologia a ser utilizada; e ii) ao fato de elas ocorrerem aps a
produo do EIA, impedindo que a populao debata sobre o que deve ser estudado,
as informaes relevantes que devem ser apresentadas pelo empreendedor ou as aes
mitigatrias dos empreendedores que interessam comunidade. Assim, a sociedade
civil e o Ministrio Pblico Federal (MPF) tm considerado as audincias um mero
exerccio de formalidade processual, servindo exclusivamente para legitimar decises
anteriormente deliberadas (Omoto, 2005). No entanto, como alegam tcnicos do
Ibama entrevistados para esta pesquisa, as audincias tm funcionado bem no seu papel
de informar populao sobre os empreendimentos e promovem um espao aberto
para exposio de opinies divergentes.45
Alm das audincias, outros rgos estatais so chamados a se manifestar
e apresentar posicionamento quanto ao estudo ambiental de cada projeto sob
licenciamento, entre eles: i) a Funai para o componente indgena; ii) a FCP para o
componente quilombola; iii) o Instituto Chico Mendes (ICM-Bio) para questes
atinentes a unidades de conservao; iv) o Iphan; v) o Instituto Nacional de Colonizao
44. Segundo a legislao, a audincia deve ocorrer em local acessvel ao pblico; deve ser dirigida pelo representante
do rgo licenciador, que deve fazer uma exposio objetiva do projeto e do seu respectivo Rima. Aps esta exposio,
abrem-se as discusses aos interessados presentes. Como produto final, a audincia gera uma ata, na qual so anexados
todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a seo. A ata
da(s) audincia(s) pblica(s) e seus anexos, serviro de base, juntamente com o RIMA, para a anlise e parecer final do
licenciador quanto aprovao ou no do projeto (MMA, 1987). Aps a realizao da audincia, inicia-se uma anlise
da viabilidade ambiental, visando emisso da licena prvia ao empreendimento. A anlise realizada por uma equipe
multidisciplinar que contempla as reas de conhecimento envolvidas (meios fsico, bitico e socioeconmico) e considera-se
tambm, nesta anlise, as contribuies colhidas nas audincias pblicas (Ibama, 2012).
45. Alm das audincias pblicas, h o mecanismo da consulta prvia aos povos indgenas e comunidades quilombolas,
quando afetadas por decises administrativas ou legislativas do Estado nacional ou por empreendimentos que possam
gerar impactos em seus territrios. Trata-se de um compromisso assinado pelo Brasil na Conveno no 169, da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), e que passou a ser mandatrio, em 2004, por fora de decreto presidencial (Decreto no 5.051,
19 de abril de 2004).
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e Reforma Agrria (Incra) para questes envolvendo assentamentos; e vi) a Fundao

Nacional de Sade (Funasa) e o Ministrio da Sade (MS). As manifestaes desses
rgos devem apontar a existncia de bices que impeam o prosseguimento do processo
de licenciamento ou indicar as medidas e condicionantes considerados necessrios para
suplantar os problemas identificados. Alm deles, observa-se um papel ativo do MPF.46
No entanto, somente a partir de 2011, a Portaria Interministerial no 419 (Brasil, 2011)
regulamentou a atuao desses rgos e entidades no processo de licenciamento de
modo que suas contribuies e posicionamentos pudessem ter um papel mais claro no
processo.
Observa-se que, na prtica, o licenciamento ambiental efetivo em promover
mudanas nas propostas originais e pode vetar determinados empreendimentos por no
corresponderem s exigncias ambientais e socioeconmicas. Um caso recente no campo da
indstria naval o do Estaleiro Eisa, em Alagoas. Vrios atores participam do seu processo
licenciamento em curso (entre eles o MPF, a Procuradoria Geral da Repblica, o instituto
ambiental estadual, a sociedade civil ambientalista local, grupos polticos e econmicos
interessados nos benefcios econmicos do empreendimento etc.). Por meio de uma ao
do MPF, o Ibama passou a ser o rgo licenciador no lugar do instituto ambiental estadual
que, at ento, havia conferido o licenciamento prvio ao estaleiro. O Ibama no conferiu
a licena prvia, pois a proposta locacional original afetava importantes reas de mangue.
Assim, o empreendedor precisou transferir sua proposta original para outro local e apresentar
um novo EIA-Rima. Atualmente, o Ibama est avaliando a nova proposta.
Como visto, o processo de licenciamento ambiental cria oportunidades para
que os projetos sejam confrontados com suas repercusses nas dimenses ambientais,
sociais e tnico-culturais. Contudo, questes relativas a disputas de competncia entre o
governo federal e os estados47 e limitaes na implementao dos requisitos do processo
46. Alm da fase da licena prvia, a legislao prev a participao dos rgos envolvidos no processo de licenciamento
nas fases da licena de instalao e operao, caso o Ibama solicite.
47. No que tange construo de estaleiros, num primeiro estgio do licenciamento, realizada uma avaliao de
competncias para verificar se o rgo responsvel pelo licenciamento ser o rgo federal ou os rgos estaduais. No
entanto, a maioria dos casos de licenciamento de estaleiros cabe aos rgos estaduais, de acordo com tcnicos do Ibama.
O IBAMA atua, principalmente, no licenciamento de grandes projetos de infra-estrutura que envolvam impactos em
mais de um estado e nas atividades do setor de petrleo e gs na plataforma continental (Ibama, acessado em: 30 jan.
2013). O licenciamento basicamente uma atividade a ser exercida pelo Poder Pblico estadual. As autoridades federais
somente podem atuar em casos definidos, ou supletivamente autoridade estadual. Os municpios podero complementar,
no que couber, as exigncias dos rgos estaduais para atender necessidades locais (Antunes, 2010, p. 104).
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tm restringido o impacto concreto da etapa do licenciamento sobre os investimentos

do setor de construo naval.
5 CONCLUSES: O ARRANJO DE IMPLEMENTAO, SUAS

CAPACIDADES E OS RESULTADOS DA POLTICA
O arranjo poltico institucional de implementao das aes de revitalizao da indstria
naval brasileira foi descrito e analisado comparativamente nas sees anteriores. Pde-se
identificar que o arranjo atual, quando comparado ao que vigorou no passado, apresenta
maiores capacidades, tanto polticas quanto tcnico-administrativas. Alm disso, ao
comparar o desenho formal do arranjo e sua operao prtica, verifica-se que, apesar de
as novas capacidades polticas adquiridas encontrarem dificuldades na realizao plena
do seu potencial, sua operao, de fato, tem criado oportunidades para a participao de
um conjunto mais amplo de atores (polticos e sociais) na implementao da poltica,
alm da publicizao e transparncia das informaes.
Conclui-se este estudo com reflexes acerca da relao entre as caractersticas
de operao do arranjo e seus efeitos sobre os resultados produzidos (outputs). Isto
significa que as caractersticas do atual arranjo e sua operao concreta tm implicaes
para os resultados da poltica em tela? certo que ainda cedo para uma avaliao
compreensiva dos resultados das iniciativas de revitalizao da indstria naval no Brasil,
pois esta ainda est em curso e, com o tempo, que se poder dizer se os objetivos de
estimular uma indstria nacional com competitividade internacional foram alcanados.
No entanto, possvel tirar algumas concluses por meio da comparao entre a relao
do arranjo do passado e seus resultados com a relao entre as caractersticas de operao
do arranjo atual e os resultados observveis at o presente.
Como se pde observar nas sees anteriores, o arranjo do passado era marcado
pela concentrao das atividades de planejamento, gesto do fundo, tomada de decises e
monitoramento de projetos na Sunamam, autarquia ligada ao Ministrio dos Transportes,
a qual contava com ampla autonomia para execuo da poltica. verdade que, por um
lado, essa concentrao de competncias facilitava a coordenao e integrao das diversas
etapas do processo. Mas, como se viu, por outro lado, sobrecarregava a agncia com
tarefas que iam alm da sua capacidade tcnico-administrativa existente. Relatos histricos
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ressaltam dficits de capacidade na gesto dos planos, na avaliao e monitoramento dos

projetos agraciados com financiamento pblico e na gesto do FMM.
Alm disso, o arranjo do passado no dispunha de mecanismos de interao com
atores polticos e sociais diretamente interessados (como sindicatos de trabalhadores
e populaes locais afetadas) e outros atores burocrticos (como rgos de controle,
regulao etc.). Isso fazia com que a implementao da poltica corresse de forma
insulada, envolvendo relaes pouco transparentes entre tcnicos da burocracia e
empresrios do setor, prejudicando a publicizao de informaes e o acompanhamento
pblico. Mesmo que no possam ser tomadas como causas nicas ou primordiais,48
essas caractersticas criaram condies e oportunidades para os desvios e m utilizao
de recursos observados. No foram poucos os casos em que emprstimos foram
concedidos a estaleiros j inadimplentes e que no tinham condies de executar os
projetos. Alm disso, a precariedade do monitoramento da execuo dos financiamentos
contribuiu para que muitos projetos no gerassem os frutos pretendidos, provocando
prejuzos no desprezveis ao errio. Isso tudo resultou em acusaes de locupletamento
de autoridades governamentais, armadores e industriais que derivaram em CPI no
Congresso Nacional e a consequente extino da autarquia no final da dcada de 1980.
Diferentemente, o arranjo atual marcado pelo envolvimento de um conjunto de
atores e pela desconcentrao de atribuies entre eles. Uma autarquia da administrao
indireta no mais responsvel pelo planejamento setorial, tal como nos moldes do passado.
O mecanismo de estmulo e coordenao das demandas do setor privado so as encomendas
da Transpetro. As demais etapas do processo, envolvendo a avaliao de pedidos e tomada de
deciso sobre financiamentos, a gesto do FMM e o monitoramento da execuo financeira
e fsica dos projetos, encontram-se distribudas entre os atores envolvidos no arranjo. Isto
, ainda que as avaliaes tcnicas dos pedidos de financiamento sejam responsabilidade
do DMM, cabe ao CDFMM as decises finais sobre a priorizao de projetos. Alm disso,
compete ao conselho o acompanhamento, verificao e aprovao das contas do FMM. J
o monitoramento, por sua vez, passa a ser conduzido por mltiplos atores DMM, agentes
financeiros e Transpetro garantindo que todos os projetos estejam sob a observao de
distintos olhares. Finalmente, o risco das operaes passou a ser plenamente assumido pelos
agentes financeiros, protegendo o errio no caso de eventual inadimplncia.
48. A crise do setor nos anos 1980 e 1990 foi tambm muito influenciada pelo contexto macroeconmico e fiscal do pas
(CPI Sunamam, 1985).
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No que tange s caractersticas do arranjo atual que lhe permitem maior

capacidade poltica, destaca-se, como fatores de transparncia e abertura ao escrutnio
pblico, o fato de o programa ter sido submetido discusso e aprovao do Senado,
a atuao dos rgos de controle e a participao de representantes dos sindicatos de
trabalhadores e empresrios no CDFMM. Esse conjunto de caractersticas faz com
que a implementao da poltica no contexto atual ocorra, no s envolvendo vrios
atores e suas distintas capacidades mas, sobretudo, sob a ateno e observao de atores
governamentais (acompanhamento do PAC), rgos de Estado (CGU, TCU, Ibama
etc.) e organizaes da sociedade civil (como sindicados e associaes locais). Assim,
somados os fatores associados ampliao das capacidades tcnico-administrativas e
polticas, h razes para esperar que os recursos pblicos sejam mais bem aplicados,
prevenindo desvios e a no execuo dos projetos financiados (rent-seeking) e a captura dos
agentes pblicos pelos interesses privados, crticas comuns s iniciativas de interveno
do Estado na economia ou de polticas pblicas de carter desenvolvimentista.49
O presente estudo sobre o arranjo poltico-institucional da revitalizao
da indstria naval no Brasil se motivou pela compreenso sobre como se d a
implementao de uma poltica com traos tipicamente desenvolvimentistas em um
contexto democrtico, marcado por requisitos de transparncia, participao social,
controles burocrticos e maior envolvimento de atores polticos. Na literatura atual,
pode-se encontrar posies que advogam pelas sinergias existentes entre instituies
democrticas e desenvolvimento, ressaltando a qualidade e legitimidade de decises
compartilhadas; e argumentos que enfatizam os conflitos, impasses e obstculos ao
desenvolvimento acelerado decorrente da incorporao de um amplo conjunto de atores
nos processos decisrios e da multiplicao dos pontos de veto (controles polticos e
burocrticos).
O estudo do caso da revitalizao da indstria naval sugere abordar estes
argumentos tericos com maior cautela, no sentido de se entender melhor as condies
sob as quais so provocadas sinergias ou conflitos. Por um lado, a investigao
49. perceptvel, hoje, a existncia de atrasos nas encomendas de embarcaes aos estaleiros nacionais. Estes atrasos
tm provocado repercusses negativas e alguma insegurana no setor. No entanto, ainda no existem casos de quebra de
contratos de financiamento e construo. Alm disso, a presente anlise no enfoca os impactos das aes governamentais
sobre a produtividade e competitividade do setor nos prximos anos. Assim, no podemos avaliar em que medida se
realizar ou no a desejada curva de aprendizado da indstria naval nacional. Outro projeto do Ipea da Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais (Diset) tem se debruado sobre essas anlises.
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demonstrou que a vigncia de mecanismos de controle poltico e burocrtico,

participao e transparncia no tm criado obstculos implementao das aes.
Apesar de serem submetidas ao escrutnio do Senado Federal, s auditorias dos rgos
de controle e participao dos sindicatos (empresas e trabalhadores) na tomada de
deciso, as aes de apoio revitalizao da indstria naval tm sido executadas em nvel
bastante satisfatrio, dado o volume de investimentos e recursos transacionados nos
ltimos anos, alm do crescimento da produo e do emprego no setor. Alm disso, em
alguns casos, observou-se que a interferncia desses processos tem deflagrado melhorias
e aperfeioamentos na gesto da poltica (como, por exemplo, o fortalecimento dos
processos de avaliao e monitoramento). Assim, certo falar que, em relao ao
passado, verifica-se maior oxigenao da burocracia estatal e sinergias nas suas relaes
com atores polticos, sociais e econmicos. A criao de mecanismos complexos de
coordenao e implementao, com a constituio de espaos de negociao entre
atores, novas formas de monitoramento e suas imposies de transparncia e as
exigncias de prestao de contas e controle por parte da sociedade civil impostas pelo
contexto poltico-institucional brasileiro ps-CF/1998, no caso em estudo, resultou na
ampliao das capacidades do Estado.
Por outro lado, a pesquisa tambm indicou limitaes no exerccio do potencial pleno
desses mecanismos voltados a tornar a burocracia executora mais aberta aos interesses de
diversos atores na sociedade, seja na relao entre governo e sociedade civil no CDFMM,
nas arenas deliberativas do Congresso Nacional, ou nos processos regulatrios, como no
caso do licenciamento, voltados a garantir direitos e protees a grupos minoritrios.
Tal como relatado, todos apresentaram desempenho que pode ser considerado aqum
ao previsto nas suas competncias estatutrias. Ainda que tais instncias tivessem uma
atuao mais intensa, avalia-se que os nveis de conflito de interesse (seja no caso dos
partidos de oposio no Congresso, nas tenses entre estaleiros, armadores e trabalhadores
no conselho, ou das associaes e grupos locais nas audincias pblicas) no resultariam
em impasses, bloqueios ao processo e paralisaes, dado que o tipo de poltica em questo
tende a produzir resultados de soma positiva (ampliao do investimento, do emprego e
promoo de desenvolvimento em diversos estados).
Compreender em maior profundidade as relaes entre a vigncia de instituies
democrticas e a implementao de polticas de desenvolvimento requer, assim,
comparaes entre diferentes polticas e suas condies de execuo. Estas tendem a
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Discusso
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variar de setor para setor, em funo das diferentes trajetrias histricas, instituies,
bases econmicas, atores e coalizes polticas. Este estudo de caso uma contribuio
nesse sentido.
REFERNCIAS
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DIEESE DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E ESTUDOS

SOCIOECONMICOS. Diagnsticos complementares, com base no dilogo social,
das demandas com atores para as polticas pblicas de emprego, trabalho e renda, em
especial a da qualificao profissional: setores naval e siderrgico do estado do Rio de
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APNDICE
Lista de Entrevistados
Gestor do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) (7 de fevereiro de
2012).
Gerente de planejamento da Agncia Brasileira de Desenvolvimento

Industrial (ABDI) (10 de fevereiro de 2012).
Gestor do PAC MPOG (14 de fevereiro de 2012).
Gestores do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome

(MDS) (23 de fevereiro de 2012).
Coordenador-geral de Petrleo e Gs do PAC MPOG (27 de julho de

2012).
Analista de Infraestrutura do MME (4 de setembro de 2012).
Analista de Infraestrutura do DMM (28 de setembro de 2012).
Diretor do DMM (10 de outubro de 2012).
Vice-presidente Syndarma (10 de outubro de 2012).
Vice-presidente do Sinaval (15 de outubro de 2012).
Analista da Secretaria de Controle Externo (Secex)/TCU (17 de outubro de

2012).
Tcnicos do Departamento de Oramento do BNDS (30 de outubro de

2012).
Gerente do PROMEF Transpetro (30 de outubro de 2012).
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Diretor-presidente da CONTTMAF (31 de outubro de 2012).
Coordenadora da Coordenao de Portos, Aeroportos e Hidrovias (COPAH),

Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC) Ibama (6 de novembro de
2012).
Tcnica da COPAH/DILIC Ibama (6 de novembro de 2012).
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo

Cristina Celia Alcantara Possidente
Edylene Daniel Severiano (estagiria)
Elaine Oliveira Couto
Elisabete de Carvalho Soares
Lucia Duarte Moreira
Luciana Nogueira Duarte
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao eletrnica
Roberto das Chagas Campos

Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Hayra Cardozo Manhes (estagiria)
Capa
Lus Cludio Cardoso da Silva

Projeto Grfico
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
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70076-900 Braslia DF
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Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Impresso em offset 90g/m
Carto supremo 250g/m (capa)
Rio de Janeiro-RJ
Livro TD.indb 54
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1759
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
POLTICAS DE APOIO INOVAO NO

BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO
RECENTE
Bruno Csar Arajo
I
S
S
N
1
4
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4
7
6
5
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A VER NAVIOS? A REVITALIZAO

Roberto Rocha C. Pires

I SSN 1415 - 4765

Rio de Janeiro, agosto de 2013

A VER NAVIOS? A REVITALIZAO DA INDSTRIA

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

JEL: Z18; O20; O22; R49.

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Trata-se da revitalizao da indstria naval brasileira que, com o crescimento

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

revitalizao da indstria naval, compreendendo, especialmente, o Programa de

2 A TRAJETRIA DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Historicamente, a adoo de polticas explcitas para desenvolvimento do setor

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

naval, submetido a requerimentos de contedo nacional, passou a ser entendido como

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Em 2007, a indstria naval foi inserida nos objetivos do Programa de Acelerao

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

da indstria, nos anos 2000, os estaleiros ento instalados no dispunham de estrutura

Fonte: Barat (2013).

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Fonte: Barat (2013).

3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL PARA A

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

Alm destes atores centrais, interferem tambm na operao do arranjo, em

Rio de Janeiro, agosto de 2013

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

Mercante (DMM) da Secretaria de Fomento para as Aes de Transporte (SFAT). O

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Alm da reforma do conselho, a partir de 2008, o governo federal instituiu

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

Os agentes financeiros passaram a atuar no setor na dcada de 1980, quando se

Rio de Janeiro, agosto de 2013

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

Rio de Janeiro, agosto de 2013

O Senado Federal teve papel importante na viabilizao e montagem do arranjo

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

rgos estatais encarregados da proteo e garantia de direitos, como o Instituto do

Atores e processos centrais

Atores e processos perifricos

Mercado (demanda espontnea), porm com predominncia

Senado Federal autoriza ampliao do limite de

CDFMM Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)

FMM + agentes financeiros (BNDES, CAIXA, BB, Basa e BNB)

TCU e CGU auditam a aplicao de recursos do FMM

Estaleiros e armadores privados + Transpetro

Ibama conduz processo de licenciamento ambiental

DMM, agentes financeiros e Transpetro

Elaborao dos autores.

4 O ARRANJO E SUAS CAPACIDADES E DEBILIDADES

Rio de Janeiro, agosto de 2013

ser trabalhadas em duas dimenses: i) as capacidades tcnico-administrativas, as quais

A Ver Navios? A revitalizao da indstria naval no Brasil democrtivo

A partir de sua criao, em 1967, foi formulado o Plano de Emergncia da

De 1970 a 1973, ocorreu a fase mais importante para a indstria naval e a

Rio de Janeiro, agosto de 2013

Na esteira da crise do Estado nacional-desenvolvimentista, esse arranjo foi