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CAPTULO CINCO

ORAMENTO PROGRAMTICO A NVEL LOCAL

Em qualquer nvel de governo, a razo para implementar o oramento programtico


que permite maior preciso na elaborao do oramento, porque torna possvel calcular
estimativas oramentais mais precisas, oferece a possibilidade de reduzir custos e
aumentar o entendimento das autoridades e do pblico interessado no contedo e o
alcance do oramento.1Alm disso, melhora o planejamento do quefazer pblico porque
revela a duplicidade dos atos o que permite a identificao mais clara das
responsabilidades, facilita o conhecimento das mesmas por parte dos gestores dos
diferentes projetos, intensifica o controle sobre o desenvolvimento do processo
oramentria e torna vivel armazenar sistematicamente os dados necessrios na
correo e adaptao de programas e projetos.
I.

ORAMENTO PROGRAMTICO EM NVEL ESTADUAL

A mecnica seguida em nvel estadual quase idntica ao procedimento do


oramento programtico em nvel federal, porque esse foi utilizado como modelo sendo
adaptado s realidades locais; a diferena bsica est na distribuio divergente de
responsabilidades entre as secretarias da Fazenda e do Planejamento e Programao que
realiza cada entidade. As orientaes para a concepo, desenvolvimento e execuo
dos oramentos locais, baseiam-se nas concluses estabelecidas nos planos nacionais,
estaduais e municipais de desenvolvimento, bem como os convnios de
desenvolvimento social;2 assim, tendo em considerao os programas operativos
institucionais de natureza regional e setorial de cada estado, as entidades implementam
no processo oramentrio as medidas administrativas e financeiras que considerem
adequadas.
A elaborao do oramento comea com o estudo das necessidades e pedidos
coletivos a serem cumpridas, com a determinao dos servios a serem prestados para
cumprir esta tarefa, e com o conhecimento da situao financeira do governo - incluindo
a possibilidade de cooperao da cidadania na soluo de suas necessidades -. Esta fase
a base para a elaborao do programa de trabalho anual, no qual planos programas e
projetos so discriminados, especificando tanto as metas quanto os objetivos, tais como
recursos humanos, financeiros e recursos materiais necessrios para atingi-los. Esta
estimativa de verbas e alocao de recursos promove a integrao do oramento que
ser exercido colocando em funcionamento os programas de obras, servios e
administrao geral atravs da utilizao dos recursos humanos, materiais e financeiros
nele previstos.
Seguindo um processo oramentrio programtico da despesa pblica, apoiado
na estrutura determinada pela respectiva administrao por meio de autoridade
competente, o oramento das despesas do Estado baseado no planejamento de atos e

1 Sedas Ortega, Cecilia, op.cit., nota 135, p.48


2 Ibidem, pp57 e 58

atividades do governo para tornar mais eficiente e claro o estabelecimento e aplicao


dos recursos pblicos.
Os programas operacionais concretados neste processo incluem alm do
detalhamento das aes e atividades que as entidades da administrao pblica
tencionam cumprir no prximo exerccio, os objetivos e metas estabelecidos para cada
tarefa, as unidades responsveis pela sua execuo, assim como as ocupaes mais
importantes que cada uma ter, no ano seguinte, e os custos de cada funo expressados
em alocaes oramentrias. Este processo definido nos programas de trabalho anuais,
que so a base para a formulao do oramento de despesas proposto.
Para localizar o processo de oramento no planejamento, atravs da
programao, a administrao vincula o oramento com o planejamento, as estratgias e
linhas de ao do respectivo Plano Nacional de Desenvolvimento; fora do contexto do
planejamento integral estabelecido o oramento seria equivalente previso de aes e
recursos para exerccios isolados, sem referncia a todo o perodo de cada
administrao.
Os trabalhos de oramentao programtica que por meio de unidades ou zonas
estabelecidas para esta finalidade realizam os rgos e entidades da administrao
pblica, so coordenados pela Secretaria de Finanas em alguns estados pela
Secretaria de Programao e Oramento , que partilha, assim, a sua responsabilidade
eficaz para esta tarefa. Esta autoridade define e aprova os oramentos apresentados a ele
em termos de impacto social e viabilidade dos contedos dos seus programas e recursos
disponveis; a sua aceitao representa para os rgos da administrao pblica o
compromisso de exercerem os seus recursos de acordo com sua prpria programao, e
realizar o controle e avaliao dos seus oramentos aprovados.
Para este fim, o Ministrio das Finanas distribui um manual sobre como realizar
a oramentao programtica, que inclui instrues para a elaborao de programas
operacionais anuais que so a base para determinar as propostas do Oramento de
Despesas. Compndio que contm a definio das categorias e os elementos
programticos assim como o esquema da estrutura programtica, alm dos catlogos
necessrios. Nele so estabelecidas as bases para realizar, durante o exerccio
oramentrio, a avaliao e o acompanhamento das atividades de governo agendadas,
operao baseada na utilizao de indicadores em relao aos valores esperados. 3 No
referido mtodo instrutivo est determinado o mtodo que as entidades devem seguir
para redefinir os indicadores.
Para ajudar nas tarefas de avaliao de programas e subprogramas ou
categorias que se aplicam sob a estrutura programtica adoptada, as dependncias da
administrao pblica levam uma contabilidade de custos com base cumulativa.
Para dar validade jurdica s aes previstas no projeto de Oramento de
Despesas, aprovado pelo congresso local, e publicado no boletim oficial adequado
como uma lei ou decreto do oramento. Ao exercer os seus gastos de acordo com os
seus programas aprovados, as dependncias e entidades da administrao esto sujeitas
aos objetivos, metas e calendrio que nele esto indicadas.
3 Um indicador na relao entre dois vaiveis, e os valores esperados referem-se meta
de cada indicador.

Embora todos os conceitos acima indicados existam nos regulamentos locais,


eles esto espalhados nas leis oramentrias, contabilidade e despesa pblica ou leis
de controle oramentria e despesas pblicas, os cdigos financeiros, as leis
oramentarias, as leis orgnicas da administrao pblica, as leis orgnicas do
Ministrio de Planejamento, as leis ou decretos oramentais e o manual de programtica
oramentaria. A lei usada para fazer esta exposio vem dos estados de Baja Califrnia,
Campeche, Chiapas, Durango, Guanajuato, Jalisco, Estado do Mxico, Michoacn,
Morelos, Quertaro, Quintana Roo, Tabasco, Tlaxcala e Yucatn.4
A carncia de um regime geral a partir do qual poderiam ter emanado os
princpios da oramentao por programas para ser adaptadas ou adotadas pelos
governos estaduais, resultou em uma programao das despesas locais para os quais
cada entidade segue o seu prprio mtodo, de acordo com os conceitos de uso particular.
Essa diversidade cria a necessidade de unificar critrios relativos aos diferentes
conceitos e mtodos atravs de um padro de programas de oramentao que definisse
claramente cada um dos seus elementos, e estabelecesse claramente a relao entre eles.
A base para derivar o conjunto de linhas referenciais sobre as diferentes questes
que a administrao do estado no deveria esquecer ao implementar a sua estrutura
programtica para formular seu Oramento de Despesas, seria baseada em conceitos j
abrangidos por regulamentos estaduais existentes sobre oramento por programas,
porque no entanto, as diferenas de legislao local, e a falta de preciso nos
regulamentos sobre o assunto, h elementos a partir dos quais poderia inferir-se uma
guia geral para aplicao da tcnica de Oramento-Programa ou Oramento
Programtico,5 fornecendo s entidades referncia de critrios uniformes para projetar
seus prprios mtodos de oramentao por programas, empregando sistemas e
conceitos equiparveis.6
1. Ordenamento Jurdico relacionado com o oramento
Assim como a Federao, as entidades federativas tm a sua origem na soberania
do povo, que a exerce atravs dos Poderes da Unio no referente sua competncia; e
em matria de regimes internos de cada Estado, por meio de poderes estatais nos termos
estabelecidos tanto pela Constituio Federal, quanto a Constituio do Estado
correspondente, que no pode contrariar as disposies dessa. 7
A. Disposies em Constituies locais
Ncleo da estrutura de qualquer nvel de governo nas finanas pblicas, com
base no planejamento, programao e oramentao do montante da despesa pblica e
do exerccio e acompanhamento dos mesmos; no clculo das receitas necessrias para
cobrir suas despesas; e no registo, controle e explorao do seu patrimnio. 8 Tal errio
o fundamento econmico que sustenta o trabalho empreendido pelo governo para
atingir os seus objetivos.
4 Hernndez Saldaa, Vctor Manuel, Lineamientos de referencia para determinar esquemas de presupuesto por
programas, Indetec, Guadalajara, Jal., Indetec, nm. 125, mayo de 2001, pp. 34-42.
5 Ibidem, p. 31.

6 Ibidem, p. 30.
7 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artgos 39, 40 y 41.
8 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, pp. 11, 12 y 13.

De acordo com a autonomia do estadual em relao s suas leis internas, nas


Constituies dos estados inclui-se, entre outros princpios fundamentais, a organizao
da sua Fazenda, que conduzida pelas autoridades considerando as necessidades e as
circunstncias econmicas, sociais e polticas de sua jurisdio.
No que diz respeito ao assunto aqui estudado, decretam as atribuies e
obrigaes fundamentais base da atividade oramentaria, e estabelecem a competncia
detalhada do executivo e legislativo: 9 indicam, por um lado, a obrigao do executivo
local de submeter a suas respectivas legislaturas os projetos de Oramento de Despesas
e de Receitas, assim como as Contas Pblicas; e por outro o poder das legislaturas
estaduais para aprovar os gastos anuais do Estado e impor as contribuies necessrias
para a sua cobertura, bem como a reviso das Contas Pblicas.
B. Regulamentos estaduais relacionados com o oramento
Os regulamentos oramentais em nvel estadual tm sua origem nas
Constituies locais nas quais est estabelecida a competncia dos poderes Executivo e
Legislativo ao respeito, cujas atribuies e obrigaes servem de fundamento para a
atividade oramentria estadual. Existem, claro, normas legais que regem
especificamente o assunto, cujos nomes variam em cada estado, referindo-se quer ao
oramento, a despesa pblica, contabilidade ou conta pblica. Mas seja como for que
sejam chamadas elas regulam o desenvolvimento, produo, apresentao e aprovao
do Oramento de Despesas; o exerccio dos gastos; a preparao e entrega das Contas
Pblicas; e controle e avaliao do adjudicado.10
Relacionadas com estas, existem muitos outros textos legais: no que diz respeito
ao financiamento, so as leis de finanas pblicas, as de receitas e dvidas pblicas; e no
tocante da despesa, esto o decreto de Oramento de Despesas e as leis de obras
pblicas. E no se deve esquecer que o oramento o plano de trabalho anual, que tem
o custo calculado o desdobramento de curto prazo dos planos no mdio e longo
prazo previstos no Plano Nacional de Desenvolvimento, estabelecidos em concordncia
com a Lei de Planejamento Estadual.
Cumprir o complicado processo de oramentao, requer em cada etapa de uma
grande equipe cujos papis e responsabilidades devem ser claramente definidos,
condio satisfeita pelas leis orgnicas da administrao pblica, o Legislativo, as
Entidades Superiores de Fiscalizao, assim como as leis de responsabilidades dos
funcionrios pblicos.
a. Lei de Planejamento
A Lei de Planejamento determina os padres e regras fundamentais sob as quais
projetado o progresso da entidade e so orientadas as atividades da administrao
pblica estadual, estabelece os fundamentos para a composio e o desenvolvimento do
Sistema Estadual de Planejamento Democrtico, e indica as bases para que o Executivo
estadual coordene a suas atividades com as prefeituras e a Federao.

9 Nuo Seplveda, Jos ngel y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 507, pp. 65, e 167-168
10 Ibidem, pp. 197-235

b. Lei Estadual de Obras Pblicas


A Lei Estadual de Obras Pblicas regulamenta a despesa das obras efetuadas em
beneficio da sociedade, pelo Estado, os municpios, os organismos auxiliares, e os
fideicomissos dos que aqueles formam parte.
c. Lei Orgnica do Poder Legislativo

A Lei Orgnica do Poder Legislativo estadual faculta legislatura local a decretar


a Lei de Receitas e o Oramento de Despesas, a controlar e fiscalizar a receita e a
despesa pblica, assim como a avaliar as contas da Fazenda pblica do governo do
estado e de seus organismos auxiliares, estando autorizada a criar um rgo tcnico
auxiliar para a realizao dessas tarefas,11 cujas funes e atribuies so estipuladas na
sua prpria lei orgnica.
d. Lei Orgnica da Entidade Superior de Fiscalizao
A Lei que regulamenta as atribuies da instituio dependente da Cmara de
Deputados encarregada da Fiscalizao da gesto de governo outorga faculdades a esse
organismo para examinar os projetos de leis de receitas estaduais e municipais, assim
como o do Oramento de Despesas estadual, e a formular as concluses que derivem da
sua anlise. Tambm, da sua competncia revisar as contas pblicas estaduais e
municipais relacionadas com os oramentos aprovados, considerando os lineamentos e
requisitos contveis, fiscais e administrativos estabelecidos nas leis correspondentes;
assim como efetuar auditorias, emitir ditames e assessorar os municpios em matria
oramentaria.12
e. Plano Estadual de Desenvolvimento
O Plano Estadual de Desenvolvimento tem como objetivo a promoo da
sociedade civil; a democratizao do sistema poltico; o fomento da economia,
considerando a redistribuio da receita e a livre concorrncia; a descentralizao para o
desenvolvimento nacional; o fortalecimento da soberania estadual, e o fortalecimento do
bem-estar social.
f. Lei Orgnica da Administrao Pblica Estadual
Este ordenamento chamado em alguns estados de Lei Orgnica do Poder
Executivo, nela esto estabelecidos os fundamentos da organizao da administrao
pblica, indicando de modo preciso as funes de cada dependncia, o que impede a
duplicidade de atividades e ajuda na obteno dos resultados programados.
De acordo com os seus preceitos, o planejamento e organizao do sistema de
controle e avaliao governamental e potestade da Secretaria de Controladoria, que
tambm a encarregada de praticar a vigilncia e fiscalizao de carcter preventivo
dos recursos gastos pelas dependncias estaduais, assim como de comprovar o exerccio
dos recursos federais pelas dependncias e fideicomissos da administrao pblica
estadual. Tal dependncia deve coordenar-se com o rgo Superior de Fiscalizao
11 Ibidem, pp. 236-237.
12 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 68

dependente do Poder Legislativo, para estabelecer os mecanismos que permitam a


ambos cumprir adequadamente suas respectivas responsabilidades.
g. Lei de Dvida Pblica
Este corpo legal regula o financiamento por endividamento com a finalidade de
obter o mximo rendimento dos recursos obtidos atravs desse mecanismo.
h. Lei de Fazenda
Este instrumento jurdico regula a administrao da fazenda estadual, composta
pelos bens do estado e as contribuies decretadas pela correspondente legislatura, s
que a Lei de Receitas de expedio anual outorga vigncia.
i. Lei de Receitas
Ela elenca as fontes de arrecadao e financiamento que, no exerccio fiscal,
pode utilizar o estado, e informa o rendimento estimado de cada uma delas.
2. Atribuies do Executivo
As administraes pblicas locais so obrigadas legalmente a vincular as suas
normas relativas a gasto pblico com o Plano Nacional de Desenvolvimento, o Plano
Estadual de Desenvolvimento e os planos de desenvolvimento municipais. Devem
tambm estruturar os seus oramentos com base em programas e projetos derivados de
esses planos, nos quais se indiquem os responsveis da sua execuo, os objetivos,
metas, prioridades e estratgias que devem ser cumpridas, assim como os recursos a
disposio. Neles deve se prever tambm a coordenao de aes, o controle integral e a
avaliao dos resultados.
Todas as Entidades de nvel estadual de governo possuem unidades de
planejamento, programao e oramento. Os poderes Legislativo e Judicial tm
independncia tcnica e operativa respeito ao Poder Executivo no referido a elaborao
dos seus oramentos, seu exerccio e seu controle, sendo assim enviam diretamente ao
chefe do Executivo seus projetos de oramento para ser integrados no projeto de
Oramento de Despesas da Entidade.13
A. Formulao do oramento
O projeto de oramento do Poder Executivo e realizado com base nos
anteprojetos das suas Entidades e dependncias; porm a responsabilidade da sua
formulao da autoridade que dirige a atividade financeira do estado que em alguns
estados a Secretaria de Finanas, em outros a de Programao e Oramento, ou a
Tesouraria Geral,14 e quando o anteprojeto apresentado, o governador o envia ao
Congresso local para ser discutido e aprovado por esse junto com os projetos do Poder
Judicial e do Poder Legislativo.
Para comear deve organizar-se e jerarquizar-se a informao disponvel sobre
os problemas e necessidades sociais, e logo depois se deve determinar os objetivos com
13 Nuo Seplveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 108.
14 Ibidem, p. 103.

base nos lineamentos gerais contidos nos planos de desenvolvimento nacional, estadual
e municipal, e se incorpora tais objetivos em programas e projetos em concordncia
com as categorias oramentais que o ente encarregado do oramento remite a os
gestores de todos os organismos pblicos.
Elaborados os oramentos de cada rea, so apresentados autoridade superior
que corresponde e so discutidas as possibilidades de incrementar os recursos respeito
com a cifra limite superior arrogada, realizadas todas as correes, finalmente o
anteprojeto de oramento apresentado ao chefe do Executivo estadual.
B. Autorizao do oramento
Realizadas as modificaes dispostas pelo governador, ele procede, em
dezembro, a enviar ao Congresso local o projeto de oramento. A legislatura encaminha
tal projeto Comisso de Fazenda, depois de revisado pela Comisso, e efetuados os
esclarecimentos ou as modificaes requeridas, procede a sua aprovao e posterior
envio ao Executivo para publicao no jornal oficial do estado.
C. Exerccio do oramento
Depois de publicado o decreto de oramento, se inicia seu exerccio que consiste
em por em prtica os programas autorizados. Os organismos encarregados da execuo
da gesto do oramento so as diferentes entidades do governo, s quais so
subministrados meios para atingir as suas metas. O trmite administrativo do dinheiro
pblico est submetido ao controle financeiro aplicado a todos os desembolsos do
Oramento de Despesas, no pudendo efetuar nenhum pagamento que no esteja
autorizado no oramento. Cumprindo com os requisitos estabelecidos na Lei o
regulamento respectivo, a despesa a ser realizada ordenada pelo titular da entidade
responsvel do projeto que a origina, caso no excede o montante previsto no oramento
de despesas, pode ser aprovada pelo responsvel das finanas.15
Os governadores tm a obrigao de, anualmente, prestar contas da sua gesto
ao Poder Legislativo, ato que realizado mediante um relatrio por escrito, cuja
elaborao corresponde a aquela dependncia responsvel pelas finanas, o relatrio
apresentado ao chefe do Executivo, que o encaminha ao congresso local. Esse
documento rene os relatrios e estados financeiros das diferentes dependncias do
governo, e constitui o ponto de partida do processo anual de Fiscalizao legislativa da
fazenda pblica estadual.16
D. Controle do oramento
Com escassas diferencias em matria de procedimento, em quanto a estrutura e
princpios gerais, a normatividade aplicvel em matria de prestao de contas em cada
Entidade federativa tem muita semelhana respeito a dos outros estados e a legislao
federal.17

15 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 35.


16 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 15.
17 Ibidem, p. 12.

Para comprovar a coerncia entre aquilo que foi realizado e o que foi
programado,18 todo o processo oramentrio e cada uma das suas fases sometido a
controle e avaliao. No mbito local, o controle interno realizado pela Secretaria de
Finanas, a de Programao, a de Planejamento, o a de Programao e Planejamento,
assim como a Controladoria Estadual.
Desde 1982, quando com a aceitao expressa de todos os estados, foram
criados os sistemas locais de controle e avaliao governamental, e foram indicados
como responsveis destas atividades as controladorias estaduais, existe o Sistema
Nacional de Controle e Avaliao Governamental. Respeito ao controle e avaliao dos
recursos federais aplicados nos seus respectivos municpios,19 as controladorias locais
atuam em coordenao com a Secretaria de Controladoria e Desenvolvimento
Administrativo, atravs dessa o Executivo federal concorda com as controladorias locais
a apertura de contas especficas que identifiquem cada um dos fundos criados com
recursos federais que, a serem debitados dos seus oramentos, as dependncias e
Entidades da administrao pblica federal realoquem mediante convnios as Entidades
federativas.
Tais recursos no perdem o carter federal, as dependncias o Entidades que os
transferem devem comprovar o gasto nos trminos das disposies federais aplicveis,
devendo assegurar que nos convnios de realocao de recursos se estabelea o
compromisso das Entidades federativas de entregar os documentos comprovatrios do
gasto.20
Os convnios de realocao de recursos j mencionados so assinados entre os
governos dos estados e do Distrito Federal com o Executivo federal, atravs dos
gestores tanto da Secretaria de Fazenda, da Secretaria de Controladoria, como da
secretaria que coordene o setor ao qual correspondem as dependncias, e no caso as
entidades da administrao pblica federal implicadas assim como os titulares de estas.
Tais acordos, nos quais se estabelece a normatividade necessria a assegurar a
transparncia na alocao e aplicao dos recursos, assim como na comprovao do seu
exerccio, no podem ser utilizados para exigir aos governos das entidades federativas o
compromisso de recursos que excedam a sua capacidade financeira.
Cumprindo com o convenio de desenvolvimento social pactuado com o
Executivo federal, o Executivo estadual de acordo com a Secretaria de
Desenvolvimento Social de nvel federal, estabelece os lineamentos operacionais dos
recursos provenientes dos fundos de aportes federais para as entidades federativas e os
municpios, e prev o subministro dos recursos a suas subdivises polticas, de acordo
com o calendrio contido na Lei de Coordenao Fiscal.21
Mesmo no tendo competncia para intervir nas demais fases do processo,22 a
autoridade responsvel de determinar o valor de tais fundos e da alocao aos
municpios correspondentes a Secretaria de Finanas do estado; desde o ingresso nas
fazendas pblicas estaduais e municipais, hasta o desembolso final, a instancia
18 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 36.
19 Nuo Seplveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 96.
20 Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2002, artculo 8.
21 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 32 y 33.
22 Larios Contreras, Cesreo, Autonoma... , cit., nota 171, p. 43.

responsvel do controle de esses recursos a Secretaria de Controladoria estadual, que


deve verificar que os valores e alocao cumpram com o estabelecido, para esse efeito,
pela Lei de Coordenao Fiscal. Esta vigilncia no deve implicar limitaes nem
restries de natureza nenhuma na administrao e exerccio de tais fundos.
3. Atribuies do Poder Legislativo
As legislaturas, para cumprir as suas funes, so auxiliadas por as suas
respectivas instituies superiores de fiscalizao,23 que so os rgos tcnicos
encarregados de examinar tanto os projetos de Ley de Receitas como de Oramento de
Egresos, e de exponer os resultados que resulten do estudio de dichos documentos; de
revisar os projetos de leyes fisca- les e de reformas a ellas; assim como de dar su
parecer sobre las transferen- cias, a ampliacin de partidas presupuestales, e os
financiamientos acor- dados o por decidir.
Asimismo, estn entre sus atribuciones a de investigar os actos, com- venios e
contratos en os que o estado sea parte; a de realizar os estu- dios econmicos,
administrativos, contables e fiscales que requieran las comisiones do congreso; a de
practicar auditoras e emitir dictmenes; a de revisar a Cuenta Pblica estadual e
municipal, que abarca a las entida- des, dependencias, organismos e instituciones que
hacen erogaciones com cargo al oramento; e a de asesorar a os municipios en materia
presu- puestal.24
As leyes orgnicas do Poder Legislativo de las diferentes entidades
federativas regulan a facultad de las respectivas legislaturas tocante al controle
presupuestal. Os mecanismos e procedimientos en esta mate- ria 25 consisten en a
aprobacin por o congreso local de os projetos de Ley de Receitas e de Oramento de
Egresos presentados por o goberna- dor de a respectiva entidad; a comparecencia ante
dicha asamblea de os titulares de las distintas dependencias do Poder Executivo
estadual, e a fis- calizacin continua de a gesto de a administracin; a presentacin
ante o mencionado poder do informe de gobierno sobre o estado de a administracin
pblica; e a aprobacin de a Cuenta Pblica.
A. Aprobacin do oramento
Previendo a posibilidad de que a legislatura no apruebe en tiempo o oramento,
e ante a necesidad de asegurar o funcionamiento ininte- rrumpido do gobierno, diez e
seis de las treinta e dos entidades federati- vas han previsto a posibilidad de efectuar a
reconduccin do presupues- to26 para impedir a paralizacin de a administracin
pblica. Os estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa, Veracruz, e Zacatecas a
establecen en sus Constituciones; en las respectivas leyes de hacienda, Chiapas e
Tlaxcala; e en las leyes de oramento, Campe- che e Jalisco. Mencin aparte se deve a
23 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 68.
24 Nuo Seplveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 80; y Sedas Ortega, op. cit.,
135, pp. 68-70.
25 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p. 12.
26 Hernndez Saldaa, Vctor Manuel, La necesidad de una norma estatal que prevea
la falta de aprobacin del Presupuesto de Egresos al inicio del ejercicio, Indetec,
Guadalajara, Jal., Indetec, nm. 126, septiembre de 2001, pp. 67-75.

Morelos, cuya Constitucin dis- pone a reconduccin, no por que no se haya producido
en tiempo a apro- bacin do congreso, sino porque no fueron presentados
oportunamente a ste o programa financiero do Poder Executivo, o Oramento de
Egresos, ni las iniciativas de leyes de ingresos estadual e municipales.
Com excepcin de Aguascalientes, lo que se previene en os textos mencionados
es que si al iniciarse un ao fiscal no se ha aprobado o pre- supuesto correspondiente, se
prorroga a vigncia do oramento do ao inmediato anterior. En cambio, en o estado
mencionado, durante o perio- do que determine a Ley Orgnica do Congreso do Estado
se ejerce com carcter temporal o projeto en proceso de aprobacin.
Salvo en las tres entidades que se citan a continuacin, os textos normativos
determinan escuetamente a ampliacin do oramento anterior. La Constitucin de
Nayarit establece que en tanto se aprueban os correspondientes textos legales, contina
a vigncia do anterior oramento, assim como a de a Ley de Receitas, ajustados ambos
textos conforme al ndice inflacionario que establezca o Banco de Mxico para ese ao.
En caso de que en Tlaxcala ocurriera a postergacin o suspensin de a auto- rizacin do
Oramento de Egresos e en tanto se aprobara ste os poderes Executivo,
Legislativo e Judicial continuaran desarrollando sus programas, tomando como base do
gasto ejercitable, o monto erogado en o exerccio inmediato anterior.
La normatividad ms detallada es a de Veracruz, donde se decreta que en tanto
es aprobado o Oramento de Egresos do exerccio siguien- te, o gasto pblico se limita a
cubrir las partidas correspondientes a os servicios pblicos; assim como al gasto
corriente de os servicios de salud, educacin, seguridad pblica, procuracin e
imparticin de justicia, e funcionamiento do Poder Legislativo; e asimismo a os
organismos aut- nomos do Estado, para lo cual se ejerce cada mes uma doceava parte
do ltimo oramento aprobado.
Para evitar o posible cuestionamiento de a validez de a ampliacin de a vigncia
do anterior oramento, prevista en uma ley secundaria, sera conveniente que como
principio general a reconduccin do presu- puesto quedara consignada en a Constitucin
como lo estn os que se refieren a a presentacin e aprobacin do oramento, e en
legisla- cin secundaria se detallaran cuidadosamente las condiciones en que ope- rara
a ampliacin de a vigncia do oramento anterior, sin considerar que esas formalidades
quedan sobreentendidas, porque distintas persoas sobrentienden diferentes ideas.
Por ejemplo, determinar si a suspensin do cierre do oramento anterior implica
a subsistencia de a estructura do mismo, e que por consiguiente se ampla a vigncia de
las asignaciones en las mismas partidas e en os mismos programas; o si lo que se
extiende es a vigncia do monto, e ste se aplica a os programas previstos en o projeto
an no aprobado; si esta medida es de aplicacin automtica o tiene que ser auto- rizada
por o congreso; e si os montos ya aplicados conforme al oramento prorrogado se
reducen de las asignaciones correspondientes al pre- supuesto que finalmente sea
aprobado.
Deve asimismo aclararse cmo han de registrarse contablemente las operaciones
efectuadas provisionalmente, e qu va a pasar com estos asientos, uma vez que a
situacin se normalice; deve tambm sealarse si las aplicaciones contables
provisionales a las que se ha hecho referencia se basan en a estructura presupuestal do
projeto en discusin, o en a do oramento cuya vigncia se prorroga; e puntualizar si en

tanto se aprueba o oramento correspondiente al nuevo exerccio, se ejerce ntegramente o oramento prorrogado, o nicamente respecto a aquellos conceptos que no
pueden dejar de cubrirse, especificando cules so estos.
Toda a exposicin anterior se ha hecho partiendo de a base de que hay recursos,
pero uma de las razones por las que o oramento pode no ser aprobado, es precisamente
porque no lo haya sido a Ley de Receitas, cuya reconduccin se prev slo en nueve
estados: Campeche, Colima, Chihuahua, Michoacn, Morelos, Nayarit, Quertaro,
Sinaloa e Zacate- cas, e no en todos se especifica si se entienden prorrogadas las cuotas
e tarifas de a anterior, en tanto se aprueban las nuevas, o si aqullas se ajustan conforme
al ndice de inflacin registrado en o exerccio anterior. Respecto a a reconduccin de a
Ley de Receitas es aplicable lo asentado en cuanto a a do Oramento de Egresos.
B. Comparecencia de funcionarios e fiscalizacin peridica do exerccio do
oramento
Peridicamente, durante o transcurso do exerccio presupuestal todas las
dependencias do Executivo estn obrigadas a presentar ante o organismo fiscalizador
informes pormenorizados de sus aes e gasto en algunos estados cada mes, en otros
cada tres meses. Dicha autoridad pode solicitar informacin adicional o practicar
visitas com o propsito de inspeccionar com mayor detenimiento su desempeo. 27
Puede asimismo emitir apercibimientos e amonestaciones, e solicitar al superior
jerrquico de quien le niegue su colaboracin, que le aplique uma sancin. Adems, o
congreso pode solicitar a comparecencia de os funcionarios encargados do ramo, para
que le informen do estado que guardan las materias de las que so responsveis.
C. Aprobacin de a Cuenta Pblica
La competitividad electoral e a pluralidad poltica que se han dado en o nivel local,
desde que en 1989 o partido de oposicin gan a gu- bernatura de Baja California,28 aunadas
al riesgo de alternancia en os governos estaduais, assim como a a aparicin de governos
divididos, han estimulado o exerccio de las prerrogativas legislativas en materia de fiscalizacin de a Cuenta Pblica, que uma vez en o congreso es turnada al rgano Superior de
Fiscalizacin que establece comunicacin com las di- ferentes dependencias para solicitarles
informacin, o para realizar visitas domiciliarias com o propsito de corroborar a veracidad de
lo asentado.
En cuanto al gasto pblico, os rganos superiores de fiscalizacin verifican si se expens
conforme a lo previsto en o Oramento de Egre- sos, e si se procedi de acuerdo a lo
programado; comprueban si se ob- serv o catlogo de cuentas; examinan os subsidios,
erogaciones adicio- nales e otros conceptos similares; reciben de os auditores de las distintas
dependencias sus informes previos e os dictmenes de las auditoras practicadas; confirman
por medio de visitas, auditoras o fiscalizacin que a recaudao se hizo conforme a os
preceptos aplicables; investi- gan si o gasto corriente, o de inversin, e o de pago de pasivos se
ex- pens conforme al oramento e en concordancia com os projetos e programas ejecutados;
confrontan os sistemas de contabilidad e docu- mentos comprobatorios de ingresos e egresos;
e informan al congreso las irregularidades que encuentren.29

27 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 15 y 16.


28 Ibidem, pp. 13, 15 y 24.
29 Nuo Seplveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 81.

En lo que concierne a a aceptao de a Cuenta Pblica, o decreto aprobatorio es precedido


por uma glosa de ella que, por lo general, consis- te en cuatro apartados referidos a aspectos
polticos, econmicos, de in- gresos, e de gasto.
En materia econmica, se hace en dicha interpretacin o examen do apego do exerccio
presupuestal a lo establecido en a planejamento nacio- nal de desenvolvimento, e se evala a
congruencia poltica entre a actividad econmica de a entidad e o entorno nacional. Desde a
perspectiva pol- tica, lo que se analiza es, por uma parte, a coherencia entre las aes
realizadas e os programas definidos en o Plano Estadual de Desenvolvimento; e por a otra,
entre dichas aes e las directrices polticas do Estado, de las cuales uma de las premisas
bsicas es a disminucin do gasto corriente e o aumento do gasto en inversin.30
En materia de ingresos, lo que se elucida en a glosa so a equidad e a justicia tributarias,
comparando os resultados do exerccio revisado com os de ejercicios previos, entre otros
aspectos, respecto al avance en a fiscalizacin e al incremento de a base tributaria. Y por lo
que com- cierne al gasto siguiendo criterios de racionalidad, austeridad e eficiencia o
anlisis se enfoca hacia a orientacin social e a realizacin de os objetivos e metas incluidos
en os planos nacional e estadual de desenvolvimento, haciendo nfasis en a direccin do gasto
hacia las aes priori- tarias relacionadas com a educacin, a salud e a seguridad pblica.31
Por lo que respecta a a fiscalizacin de os recursos federais ejerci- dos por las entidades
federativas e sus municipios incluidos os erogados por sus administraciones pblicas
paraestatales, e por os particulares que hubieran recibido subsidios de las autoridades locais
com cargo a fondos federais, se hace de acuerdo com os procedimientos de coordinacin
propuestos por a Auditora Superior de a Federacin32 a las legislaturas de os estados e a a
Asamblea Legislativa do Distrito Federal, las cuales en o exerccio de sus atribuciones de
controle colaboran conforme a lo convenido com dicha autoridad federal en a verificacin de
a correcta aplicacin de os recursos que hubieran recibido de a Federacin.
Sin que implique limitaciones ni restricciones en a administracin e exerccio de os
recursos asignados a las entidades federativas por depen- dencias federais, o Congreso de a
Unin, por conducto de a Auditora Superior de a Federacin, acuerda com os respectivos
rganos tcnicos de vigilancia de las legislaturas locais, medidas para que a comproba- cin
do exerccio de os mencionados recursos federais se realice en os trminos de las
disposiciones presupuestarias federais.33

Tratndose do exerccio de recursos provenientes de os fondos de aportaciones


previstos por a Ley de Coordinacin Fiscal considerados en o oramento, en o ramo
general 33, su aplicacin deve realizarse en os trminos de las disposiciones
presupuestarias federais, por lo que, sin que ello implique limitaciones o restricciones en
su administracin e exerccio, a Cmara de Diputados por conducto de a Auditora
Superior de a Federacin acuerda com os respectivos rganos tcnicos de vigilancia
de las legislaturas locais, disposiciones que permitan fiscalizar o exerccio de dichos
recursos e comprovar su erogacin, medidas que incluyen a identificacin de os
recursos federais mediante o establecimiento por parte de las entidades federativas de
uma cuenta especfica por cada fondo.34 Cuando se detecten desviaciones de recursos
que es a nica causa de responsabilidad prevista por a Ley de Coordinacin Fis- cal
os infractores sern sancionados en os trminos de a legislacin federal por las
autoridades federais.35

30 Ibidem, pp. 82 y 83.


31 Ibidem, pp. 83 y 84.
32 Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, artculos 33-35.
33 Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 2002, artculo 8.
34 Ibidem, artculo 8, ltimo prrafo, y artculo 7, ltimo prrafo.
35 Larios Contreras, Cesreo, Autonoma... , cit., nota 171, pp. 43 y 44.

La revisin de os recursos de que se trata por persoal perteneciente al rgano de


fiscalizacin superior estadual o do Distrito Federal, se hace conforme a os trminos
acordados en dichos convenios. Cuando se de- tecten aes que hubieran afectado al
erario federal, atribuibles a autoridades estaduais o municipales, a Auditora Superior de
a Federacin pode imponer directamente las indemnizaciones e sanciones pecuniarias
correspondientes a os responsveis, e promover ante las autoridades competentes las
responsabilidades administrativas, civiles e penales procedentes.
II.

PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA EN EL NIVEL MUNICIPAL

Cimentadas en programas operativos institucionales de carcter sec- torial e regional,


os municipios36 han establecido disposiciones administrativas, financieras e jurdicas,
acordes com a presupuestacin program- tica, por lo que al preparar sus presupuestos, junto
com sus propios planos de desenvolvimento particulares, toman como base o Plano Nacional
de Desarro-llo e o respectivo Plano Estadual de Desenvolvimento.
Os principios gerais de a presupuestacin programtica en o ni- vel municipal, a secuencia
de sus fases, e os procedimientos para reali- zar cada uma de ellas so idnticos a os ya
estudiados al estudiar o nivel federal e o nivel estadual. Lo que es diferente es a distribucin de
compe- tencias entre os distintos rganos do gobierno, debido a que cada muni- cipio es
gobernado por un cuerpo colegiado630 dentro do cual opera uma divisin de funciones que no
obedece a a idea clsica de a separacin de poderes en Legislativo, Executivo e Judicial, sino
que es motivada por ne- cesidades de a propia gesto administrativa.

1. Marco legal municipal


La Constitucin Poltica de os Estados Unidos Mexicanos es a fuen- te primaria631 de
a que emanan os lineamientos normativos bsicos en que se funda o rgimen hacendario
municipal, constituido por las contri- buciones que determinan las legislaturas locais,
que en todo caso so las relativas a a propiedad inmobiliaria, las participaciones en
impuestos fe- derales cubiertas por a Federacin com arreglo a las bases, montos e pla36 Las condiciones de cada uno de los dos mil trescientos ochenta y siete municipios
que integran el territorio nacional son muy diferentes. Los que se encuentran
conurbados a las grandes ciudades, los que cuentan con centros tursticos de
importancia en su circunscripcin, y los que forman parte de corredores tursticos o
industriales es decir, los que se encuentran bien comunicados inclusive con pases
extranjeros, y que pueden fcilmente ser visitados, estn en mucho mejor posicin
que los que por su lejana y difcil acceso permanecen aislados tanto geogrfica como
culturalmente, porque generalmente sus habitantes son miembros de etnias que
conservan su propia civilizacin, incluyendo idioma, forma de gobierno y normatividad.
A partir de los aos ochenta del siglo pasado, cuando se asign a los municipios la
imposicin inmobiliaria como base de su hacienda, y empez a transferrseles recursos
federales, fue que empezaron a contar con recursos por un monto que haca necesario
que los congresos estatales que son los facultados para legislar en materia municipal
modificaran sus estructuras administrativas y los dotaran de aparatos de control, que
hasta entonces haban sido superfluos. Esta diversidad de circunstancias hace muy
difcil garantizar un nivel mnimo de vida adecuado a los habitantes de todos los
municipios, aplicar reglas homogneas en cuanto a ejercicio y control de los recursos
pblicos, y evaluar a sus autoridades con el mismo rasero. Tambin hace imposible
analizar en este trabajo la situacin de municipios especficos, ni siquiera la de los
pertenecientes a un mismo estado.

zos que anualmente determinan las legislaturas de os estados, e os dere- chos por a
prestacin de os servicios pblicos a su cargo.
En o mbito oramentrio, so os ayuntamientos os que proponen a las legislaturas
locais las cuotas e las tarifas aplicables a os impuestos, os derechos e las contribuciones
de mejoras, assim como las tablas de valores unitarios de suelo e construcciones que
sirven de base para o cobro de os gravmenes a a propiedad inmobiliaria. Esta
disposicin recin incluida en a Constitucin federal632 se encuentra ya prevista
en las Constituciones de os estados que han reconocido a os ayuntamientos a facultad de
presentar iniciativas de leyes en general, e que inclusive han concedido a os cabildos
municipales o derecho a aprobar las tablas de valores unitarios a las que se ha hecho
referencia.37 Pero so en todo caso las legislaturas de os estados las que aprueban las
iniciativas pre- sentadas por os ayuntamientos, e especficamente a de a Ley de Receitas
Municipales.
Os municipios a travs de sus cabildos aprueban sus presupuestos de egresos de acuerdo
com os ingresos que o congreso local les hubiera autorizado; e directamente ejercen os
recursos que integran su hacienda, a menos que autoricen que sean ejercidos por otros.
O controle externo de las cuentas pblicas municipales corresponde al congreso lo- cal,
facultad reforzada en 1999, quando a Constitucin federal adicion a a facultad de
revisarlas, a potestad de fiscalizarlas.38
Os preceptos relativos al rgimen financiero municipal se encuen- tran establecidos en
distintos cuerpos jurdicos estaduais e municipales, com apego a os principios
establecidos en a Constitucin federal e en a Constitucin do respectivo estado.
La normatividad bsica propiamente municipal en esta materia, est constituida por os
planos municipales de desenvolvimento; las leyes de ingresos municipales; os
presupuestos de egresos municipales; las leyes org- nicas municipales; las leyes de
oramento, contabilidad e gasto pblico mu- nicipales; las leyes de deuda pblica
municipales; os cdigos fiscales municipales; las leyes de hacienda municipales; las
leyes de responsabili- dad de os servidores pblicos municipales; assim como por
diversas dispo- siciones administrativas relacionadas com a materia: reglamentos,
catlo- gos, acuerdos, manuales e criterios.
Deve hacerse notar que en algunas entidades federativas, os munici- pios no cuentan
com leyes propias decretadas en todo caso por a legis latura local, sino que os
preceptos que regulan su situacin se encuen- tran integrados en os respectivos
ordenamientos estaduais, formando un captulo de ellos; e que en las entidades
federadas en las que os munici- pios s cuentan com leyes diferentes de las estaduais, en
algunos casos cada municipio cuenta com su propio estatuto, e en otros existe uma sola
dispo- sicin municipal para cada materia, que es aplicable a todas las subdivi- siones
polticas de a entidad.

37 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 115, fraccin IV,
penltimo prrafo.
38 Santana Loza, Salvador, Los sndicos municipales, nombramiento y atribuciones: su relacin con la
hacienda municipal, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jal., Indetec, nm. 68, septiembre de 1999, p.
34.

La facultad que tm os ayuntamientos para formular, apro- bar e modificar sus propios
presupuestos de egresos, e a obligacin do tesorero municipal de preparar e presentar al
cabildo o Oramento de Egresos, estn sealadas en las leyes orgnicas municipales. As
que defi- nen lo que es o oramento municipal, determinan su estructura e conte- nido, a
forma en que deve formularse e prepararse, fijan las normas bsi- cas para su exerccio,
sealan a os responsveis de su execuo, e establecen las modificaciones
presupuestales, so las leyes de presupues- to, contabilidad e gasto pblico municipales.
As leyes de hacienda muni- cipales e las leyes de ingresos municipales establecen las
fontes de in- gresos que permiten a las demarcaciones de que se trata, solventar sus
necesidades de gastos, e reflejan a poltica tributaria que se persigue com a
determinacin de las cuotas, bases e tarifas que corresponden a cada impuesto o
derecho.39
Os programas que van a desarrollarse durante o periodo para o que fue electo o
Ayuntamiento, estn descritos en o Plano Municipal de Desa- rrollo, que define os
objetivos, las polticas e las estrategias gerais que van a seguirse; establece os costos
globales de cada programa e las fontes de su financiamiento; e seala os rganos
responsveis de su eje- cucin. Tomando como base dicho plan, se disean os
programas opera- tivos anuales necesarios para mejorar os servicios o apoyar o
desenvolvimento de las reas susceptibles de serlo, 40 se calcula su costo, e se hacen os
ajustes que os ingresos disponibles imponen. O documento que resulta de estas aes es
o projeto de oramento, que uma vez aprobado por o Ayuntamiento se convierte en o
Oramento de Egresos e se pro- cede a su execuo. En l se expresan tanto os
objetivos, fines e metas que han de cubrirse en o ao, como su costo de execuo; e
asimismo las medidas de controle e avaliao que han de observarse.
Este es o marco normativo que legitima a accin de las autoridades municipales, hace
posible regular las funciones e operaciones especficas que en esta materia realicen, e
permite evaluar a vinculacin entre lo ero- gado e o avance en o cumplimiento de os
objetivos propuestos.
2. Administracin municipal
La autoridad suprema do municipio es un Ayuntamiento asamblea de eleccin
popular directa41 cuyos miembros: o presidente munici- pal, os sndicos e os
regidores desempean diversos cargos. Os restan- tes funcionarios: o secretario, o
tesorero e os directores o jefes de de- partamento no so integrantes de dicho cuerpo
colegiado.
Sobre o presidente municipal recae a mayor parte de a responsabili- dad por a gesto
administrativa, ya que preside e dirige las funciones do Ayuntamiento e ejecuta sus
acuerdos. Tambin asume a conduccin de a poltica por lo que es su responsabilidad
conciliar os intereses de os grupos sociales dentro de esa jurisdiccin e representa al
Ayunta- miento en sus relaciones com o estado do cual es subdivisin poltica, com a
Federacin, com otros organismos pblicos e com instituciones pri- vadas.42
39 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 75.
40 Larios Contreras, Cesreo, Bases generales..., cit., nota 265, pp. 91 y 92.
41 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 115, fraccin I,
prrafo 1o.
42 Quintana Roldn, Carlos F., op. cit., nota 630, pp. 210, 224 y 225.

Porque o gobierno municipal se desempea siguiendo un sistema de gesto por


comisiones, entre os cometidos de os sndicos e de os regi- dores estn las de cumplir
las tareas que o Ayuntamiento les enco- miende, e vigilar las ramas de a administracin
municipal que dicho organismo les encargue. Al frente de cada uno de os diversos
ramos ad- ministrativos est un miembro do Ayuntamiento, que efecta bajo su responsabilidad a vigilancia e controle de esa rea.43
As principales comisiones so: tesorera municipal; seguridad pblica e transporte;
salud pblica e seguridad social; obras pblicas e servicios pblicos; educacin e
recreacin; comercio, mercados e rastros; e desenvolvimento urbano e medio
ambiente.44
O mayor nmero de integrantes do Ayuntamiento que vara segn a densidad de a
poblacin est constituido por os regidores, quienes forman parte do cuerpo
deliberante o cabildo, com voz e voto en las decisiones do Ayuntamiento.
La regulacin de a sindicatura es tan diferente en os distintos esta- dos, que parece que
no se trata de a misma organizao. A pesar de que a institucin do sndico se encuentra
mencionada en a Constitucin federal, hay un estado que no prev en su legislacin
municipal esta figura. De acuerdo com dicho ordenamiento, os sndicos, regidores e
presidentes municipales so designados por o pueblo mediante eleccin directa; pero en
uma entidad federativa, os sndicos so investidos por plebiscito o consulta popular; en
otra, so designados por o Ayuntamiento de entre sus miembros; e en uma ms, so
nombrados por o Ayuntamiento, previa propuesta do presidente municipal. En os
veintisiete estados en os que reciben o cargo por eleccin, necesariamente tm ya, por
mandato popular, las funciones inherentes a a sindicatura: representacin jurdica do
Ayuntamiento, e controle de a hacienda municipal, independientemente de cualquier
otra comisin que pudiera encomendarles o cabildo.45
Participan adems os sndicos en o manejo do patrimonio municipal: en unos estados
intervienen en a elaboracin do inventario de os bienes municipales -muebles,
inmuebles e valores-; en otros simplemente lo conocen; e en algunos ms tambm so
responsveis de ese patrimonio, regularizan e custodian a propiedad de os bienes
municipales, e asimismo vigilan e controlan a adquisicin de materiales.46
La Comisin de Fazenda e Patrimonio Municipal generalmente presidida por un
sndico- verifica las labores de a tesorera e notifica al Ayuntamiento cualquier anomala
que descubra; vigila que a recaudao se haga eficientemente e com apego a a ley, e que
a distribucin de os recursos se efecte conforme a las partidas do oramento.
Asimismo, formula os planos de arbitrios e os presupuestos de egresos para presentarlos
al Ayuntamiento, examina las cuentas rendidas por a tesorera, e las presenta al
Ayuntamiento com las observaciones pertinentes.47
3. Orientacin programtica de a presupuestacin

43 Ibidem, p. 51.
44 OCDE, op. cit., nota 158, p. 268.
45 Santana Loza, Salvador, Los sndicos municipales... , cit., nota 634, p. 7.
46 Ibidem, p. 11.
47 Ley Orgnica Municipal de Veracruz, artculo 45.

Os dos mil trescientos ochenta e siete municipios de a repblica operan su gasto pblico
de acuerdo com uma orientacin programtica que precisa quin e cmo gasta, en qu
lo hace e para qu.48 Uno de os principales elementos do controle presupuestal es a
programacin, realizada a travs de uma combinacin de operaciones encaminadas a
delimitar o volumen e composicin do gasto pblico en relacin com os recursos
disponibles e las necesidades por solucionar.49 En os planos municipales de
desenvolvimento se definen os objetivos, polticas e estrategias gerais que han de
seguirse, se describen os programas que han de desarrollarse, e se indican os rganos
responsveis de su execuo.50
O proceso de presupuestar implica a actividad de todos os rganos de a administracin:
o presidente municipal determina os objetivos, polticas e lineamientos gerais; las
diferentes dependencias do Ayuntamiento preparan os planos, programas e projetos, e
indican las necesidades tcnicas e de persoal; a tesorera municipal identifica las
necesidades financieras, prev las partidas presupuestales, calcula os ingresos, elabora o
oramento e integra o documento. Os regidores en sesin especial do cabildo municipal
revisan, analizan e aprueban o oramento, que en algunas entidades previamente es
aprobado por uma comisin interdepartamental, nombrada para auxiliar al cabildo.51
A. Formulacin do oramento
La formulacin do oramento se inicia com o conocimiento de os servicios pblicos ya
en operacin, de sus insuficiencias e limitaciones; a aceptao de a existencia de
carencias en a comunidad, e o estudio de las exigencias de a ciudadana; assim como
com o anlisis de a situacin financeira do municipio, e a posibilidad de contar com a
colaboracin de os interesados en a solucin de sus propias necesidades. Este examen es
fundamental para a elaboracin do programa anual de trabajo, en o que se proyectan las
obras e servicios pblicos que van a llevarse a cabo, se identifican sus metas e objetivos,
e se calculan os recursos necesarios para alcanzarlos.
Realizado lo anterior,52 se integra o documento oramentrio, en o cual, de acuerdo com
os ingresos disponibles, se determinan os gastos do exerccio, se precisan las metas e
objetivos, se pormenorizan os recursos humanos e materiales necesarios para llevarlos a
cabo, se hace o ajuste de las partidas, e se identifican os recursos financieros; despus,
conforme a dicho documento, uma vez aprobado, han de ejercerse las partidas
autorizadas.
B. Aprobacin do oramento
La revisin, o anlisis e a aprobacin do oramento so facultades do cabildo municipal.
En algunas entidades previamente es aprobado por uma comisin interdepartamental.
C. Exerccio do oramento

48 Nuo Seplveda y Santana Loza, op. cit., nota 507, p. 88.


49 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 37.
50 Morones Hernndez, Humberto, op. cit., nota 509, p. 38.
51 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 58.
52 Ibidem, pp. 56, 57 y 58.

O exerccio do oramento consiste en o empleo de os recursos hu- manos, materiales e


financieros en l asignados, realizado durante o lapso para o cual fue autorizado 53 por a
tesorera municipal, o presidente municipal, os responsveis de os servicios gerais e de
las obras pblicas, e os sndicos e regidores, de acuerdo com las comisiones que les
hubieran sido encomendadas.
En parte por sus pocas facultades tributarias, e en parte porque os municipios no ejercen
las que tm,54 a mayor parte do erario mu- nicipal se integra com transferencias federais
provenientes do Fondo de Aportaciones para a Infraestructura Social Municipal, e do
Fondo de Aportaciones para o Fortalecimiento de os Municipios e de las Demarcaciones Territoriales do Distrito Federal, que las autoridades municipa- les ejercen
directamente, e que uma vez recibidos en su jurisdiccin, slo a ellas incumbe decidir
en qu obras, aes o adquisiciones os eroga- rn, aunque siguiendo las regulaciones
especficas conforme a lo estipula- do en os convenios respectivos.55
As operaciones bsicas so o cumplimiento de las polticas e estra- tegias de ingresos e
egresos, a recaudao e percepcin de os ingresos, a execuo de os programas de obras
e servicios, o desenvolvimento de las labores de administracin general, e a recepcin e
aceptao de docu- mentos para su pago. Todos os gastos que se efecten a cargo do
erario municipal, deven estar previstos en o oramento e afectar a partida correspondiente.
D. Controle do oramento
O controle financiero se efecta com o propsito de velar por o efectivo e riguroso
empleo de os recursos, e de evitar a dilapidacin e a corrupcin. O controle se aplica a
todo o procedimiento administrativo relacionado com os fondos pblicos, e en o mbito
municipal presenta a particularidad de que en a revisin de a Cuenta Pblica intervienen
rganos ajenos a este nivel de gobierno.56

a. Controle interno

O controle interno57 lo realiza principalmente o rgano encargado de las finanas, que es


a tesorera municipal; en algunos estados tambm lo efecta a contralora municipal. Y
para vincular lo planeado e programa- do com lo presupuestado e ejercido, intervienen
en mayor o menor medida dependiendo de os diferentes municipios o sndico a
cargo de a Comisin de Fazenda, o cabildo e o presidente municipal.
Existe responsabilidad solidaria entre o presidente municipal e o tesorero municipal, en
cuanto al manejo do gasto pblico. Aqul tiene tambm responsabilidad respecto al
53 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 38.
54 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 39 y 40. Las transferencias federales a las
administraciones locales --estatales y municipales- representan el 93.3% de los ingresos
totales de esos gobiernos.
55 Larios Contreras, Cesreo, Autonoma... , cit., nota 171, p. 44.
56 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 38.
57 Morones Hernndez, Humberto, op. cit., nota 509, pp. 206 y 207.

cumplimiento de os programas que os departamentos e rganos encargados de su


execuo llevan a cabo, por lo que cada uno de ellos le informa peridicamente do
grado de avance en a execuo de os programas, que deve concordar com lo que en o
aspecto financiero le informe o tesorero, e corresponder a lo establecido en o programa
anual de trabajo.
Os sndicos comparten com os ayuntamientos a vigilancia e o com- trol do manejo de a
hacienda pblica municipal; pero en unas condiciones muy especiales: os ayuntamientos
lo hacen en o momento de aprobar su Oramento de Egresos com base en os ingresos
autorizados por o congreso quando so slo simples expectativas de recaudao, e
ms adelante quando analizan tanto os informes parciales como o informe anual que o
presidente municipal les presenta, e en este caso a erogacin es ya un acto consumado.
En cambio, o sndico a cargo de a hacienda municipal pode cerciorarse de que las
funciones hacendarias se realicen adecuadamente a medida que van ejecutndose, e de
que os gastos adems de comprobados sean justificados, especialmente en os
municipios en cuya legislacin est prevista a autorizacin previa de cualquier
erogacin por parte do sndico municipal. Sus funciones van pues do simple
conocimiento do manejo hacendario, hasta a facultad de autorizar cada gasto, e abarcan
a revisin detallada de os ingresos.58
O cabildo ejerce controle a travs do regidor comisionado de hacienda, o de a comisin
edilicia de hacienda e oramento. Su intervencin es previa a a erogacin si est
prevista su autorizacin quando se trate de gastos especficos de cuanta considerable; e
posterior quando revisa a entrega parcial de a Cuenta Pblica do exerccio, e quando
analiza os resultados de sta, antes de aprobarla para remitirla a a legislatura local.
Atendiendo a que si a verificacin se hace uma vez que a operacin fue concluida, no
cumple com o objetivo de evitar daos a a hacienda pblica, algunas entidades
federativas han dispuesto diversos periodos regulares semestrales, trimestrales,
bimestrales e an mensuales para a entrega parcial de a Cuenta Pblica para su
revisin e fiscalizacin.
Pero deve tenerse en cuenta que slo os municipios urbanos grandes e medianos
cuentan com marcos normativos apropiados para su gesto financeira, assim como com
persoal com a escolaridad suficiente para desempearla adecuadamente. O resto se
limita a ejecutar funciones operativas rudimentarias de exerccio do gasto, o
simplemente improvisa;59 por lo que en ausencia de estructuras normativas eficaces e de
capacidad administrativa, en muchos municipios a prestao de contas consiste ms en
o contacto informal do presidente municipal com a poblacin e com o Executivo
estadual.
No obstante, en os municipios ms pequeos, a gesto pblica es ms transparente 60
porque o controle se ejerce informalmente de manera continua e directa, ya que debido
a a insuficiencia de fondos, generalmente a obra pblica se hace en colaboracin com a
poblacin, a cual, al participar en dicha obra com su trabajo, sabe com detalle qu se ha
58 Ibidem, p. 9.
59 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 36-38.
60 Cabrero, Enrique, ponencia presentada en la conferencia: Mxico contra la
corrupcin, Mxico, 16 de abril de 2002, en Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, p.
35.

hecho, e pode identificar a obra construida. Por otra parte, conoce o patrimonio pasado e
presente de sus autoridades.
b. Controle externo
O controle externo61 do gasto municipal lo realizan las legislaturas estaduais a travs de
sus rganos de apoyo para a revisin e anlisis de os presupuestos e cuentas pblicas,
que so os rganos superiores de fiscalizacin.
O documento en o que conforme lo sealan las leyes orgnicas municipales, cada
Ayuntamiento presenta al congreso do estado al que pertenece os resultados do
exerccio presupuestal durante un periodo determinado, es a Cuenta Pblica municipal,
que contiene o anlisis de congruencia entre lo presupuestado e lo ejercido, lo que
permite determinar o grado de cumplimiento de a Ley de Receitas e do Oramento de
Egresos.
La preparacin de a cuenta de a hacienda pblica municipal es responsabilidad do
presidente municipal, do sndico a cargo de a hacienda, e do tesorero. Dicho documento
est formado por estados financie- ros, presupuestarios, programticos e de a deuda
pblica; assim como por os reportes de las obras terminadas e de las que estn en
proceso. Incluye tambm informacin cuantitativa e cualitativa sobre os resultados tanto
de a execuo de a Ley de Receitas, como do exerccio do Oramento de Egresos.62
En a Cuenta Pblica se esclarecen os desvos cometidos respecto do programa original,
se explican las erogaciones relacionadas com circunstancias imprevistas, surgidas
durante o plazo de vigncia do presupuesto, e se hace a avaliao de todas las aes do
gobierno que a entrega. O tesorero municipal es o encargado de a elaboracin de a
Cuenta Pblica que o Ayuntamiento analiza e aprueba como tambm lo hace com las
cuentas parciales, para posteriormente remitirla al congreso estadual para su estudio e
aprobacin.
Respecto a a justificacin de lo erogado,63 a legislatura local slo pode calificar
especficamente cada desembolso en particular; pero no os conceptos de gasto en
general, porque a facultad do Ayuntamiento para aprobar su propio Oramento de
Egresos que incluye a de auto- rizar las remuneraciones e emolumentos de sus
miembros, est consignada tanto en las Constituciones locais como en a Constitucin
federal.
c. Controle social
No obstante que o controle social es uma tendencia de reciente apari- cin, pode
desarrollarse rpidamente debido a a gran utilidad que tiene para complementar o
controle administrativo e Legislativo que ya se ejer- cen sobre o gasto en o nivel
municipal, lo que pode hacer que a gesto de os programas desarrollados en esas
jurisdicciones, por cualquiera de os niveles de gobierno, sea ms transparente e eficaz.64
III. COLOFN
61 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, pp. 52 y 53.
62 Ugalde, Luis Carlos, op. cit., nota 207, pp. 29 y 30.
63 Vega Ochoa, Ernesto, op. cit., nota 538, p. 56.
64 Santana Loza, Salvador, Evaluacin social... , cit., nota 362, p. 16.

Os principios gerais de a presupuestacin programtica en o nivel local, a secuencia de


sus fases e os procedimientos para realizar cada uma de ellas, so os mismos que os
seguidos en o nivel federal; a distribucin de competencias entre os distintos rganos de
gobierno estadual es casi idntica a a federal, tan slo com las adaptaciones necesarias
que exige a realidad de cada estado. En o nivel municipal, dicha distribucin es muy
diferente por las peculiaridades de su organizao poltica: o municipio es gobernado
por un cuerpo colegiado, e opera com un sistema de gesto por comisiones. Esas
diferencias no han impedido que a presupuestacin programtica en o nivel local haya
seguido un curso paralelo al que ha tenido en o nivel federal.
CONCLUSIONES Durante a vigncia de a Ley de Presupuesto de 1935, se
construyeron unidades habitacionales, escuelas, hospitales, presas, sistemas
hidroelctricos e carreteras. Nada de esto pudo haberse levantado sin un plan previo, e
sin programar las obras en varios aos, quando su importancia lo requera. Slo que
cada dependencia elaboraba en forma individual su programa atendiendo a las
necesidades que deba solventar, lo que originaba que varias de ellas prestaran o mismo
servicio o partes de l sin coordinarse, e que las aes de uma dependencia pudieran ser
obstaculizadas por las decisiones de otra. Que formalmente o decreto de presupuesto de
egresos fuera simplemente uma enumeracin de gastos, no deve hacer olvidar que todo
presupuesto es un plan de ingresos e gastos basados en lo que se pretende realizar en un
tiempo determinado. La Ley de Presupuesto, Contabilidad e Gasto Pblico, en vigor
desde 1977, introdujo un sistema conforme al cual o presupuesto elaborado
anualmente, e basado en costos es formulado e presentado com apoyo en programas
que sealan objetivos, metas e unidades responsveis de su execuo. Elemento
importante de esta forma de presupuestacin es que obliga a comparar programas para
elegir o ms idneo, lo que permite conocer qu papel desempean en su cumplimiento
distintas dependencias, quando varias de ellas estn involucradas en su execuo, e
facilita ejercer controle sobre todo o proceso de presupuestacin e evaluar os resultados
obtenidos. Pero o cambio decisivo ocurri quando a Ley de Planejamento, vigente desde
1983, seal entre las atribuciones de a Secretaria de Fazenda a de elaborar o programa
anual global para a execuo do Plano Nacional de Desenvolvimento, e entre las
obligaciones de las distintas entidades, a de elaborar sus programas anuales para a
execuo de a parte correspondiente en a realizacin do mismo. Estos planos anuales de
trabajo resultados de disgregar o plan nacional que deve cumplirse en un sexenio,
uma vez que se les calcula o costo, se convierten en presupuestos. As aes de 261
planear, programar e presupuestar se entrelazan assim hasta ser aspectos diferentes de
un solo proceso: a presupuestacin se integra en a planejamento a travs de a
programacin. En este trabajo se ha seguido desde sus orgenes o desenvolvimento de a
planejamento e de a presupuestacin en os tres niveles de gobierno, assim como o de a
coordinacin que se ha dado entre ellos. Se ha analizado cul fue su impulso original,
cmo fue progresando su desenvolvimento, e cmo uma vez afianzado o sistema, a
atencin do gobierno hacindose eco do inters de a sociedad se ha dirigido al
controle do gasto pblico. Cierto que os controles establecidos tanto por a Ley de
Presupuesto, Contabilidad e Gasto Pblico, como por a Ley de Fiscalizacin Superior
en vigor so ms estrictos que os que prevean os ordenamientos que las precedieron;
pero las circunstancias en que stos se promulgaron fueron mucho menos complejas. O
controle ha sido siempre un elemento muy importante de a tcnica de presupuestacin, e
desde un principio ha existido un marco jurdico para aplicarlo; si no sucedi assim, no
fue por deficiencias legales ni contables. Lo que abri un cauce nuevo al controle no fue
uma mejora en os sistemas tcnicos, sino un cambio en a realidad poltica. Donde no

hay alternancia de partidos, e uno predomina en os poderes Executivo e Legislativo, es


obvio que ste no tiene uma razn para fiscalizar eficientemente a aqul; en estas
condiciones, a prestao de contas no pasa de ser uma ceremonia protocolaria, uma
ocasin para hacer publicidad poltica. Ms que las modificaciones en os textos
jurdicos que rigen a materia presupuestaria e como se desprende do texto, las ha
habido, e muy importantes lo que ha producido o cambio ha sido a alteracin en o
sistema de partidos, que ha convertido a autorizacin do presupuesto e a aceptao de a
Cuenta Pblica en palestra poltica. La posibilidad de que o Congreso ejerza un controle
efectivo sobre a gesto do Executivo, existe en tanto se d un real equilibro de poderes,
e o fundamento de ste es a presencia e confrontacin de partidos de oposicin
efectivos, algo que tanto en o nivel federal como local recin esta ocurriendo en
Mxico. Junto a este reforzamiento do controle poltico, empieza a surgir
incipientemente o controle social de a gesto pblica, hasta ahora informal, pero cuya
institucionalizacin se contempla en o Plano Nacional de Desenvolvimento 2001-2006;
para ejercerlo, a sociedad cuenta ya com organismos no gubernamentales que pueden
asumir esa responsabilidad, e uma institucin que os integrara facilitara su tarea. 262
CONCLUSIONES O futuro do controle de a gesto do Executivo en os tres niveles de
gobierno e como consecuencia o futuro do abatimiento de a corrupcin depende de
continuar reforzando com sensatez tanto o controle administrativo como o controle
poltico de a accin do gobierno; pero tambm de ampliar o mbito de accin de a
ciudadana en a avaliao de a actividad pblica, a travs do acceso de os particulares e
de os organismos privados e sociales a a informacin gubernamental.