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sistemtico, creativo y participativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo,
que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de accin para alcanzar
dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los
agentes locales a lo largo de todo el proceso.
este artculo se efecta un recorrido histrico, alumbrando aquellos hechos ms significativos de este
peculiar proceso de planificacin (ver FIG. 3).
exclusin social. Esta recesin coincidi con la reduccin de los programas de ayudas federales y
estatales (grants), y con la primaca de las polticas de autosuficiencia fiscal, que perseguan el
incremento de los ingresos municipales sin subir los impuestos. Este escenario desfavorable desat
una fuerte competencia entre los gobiernos locales para captar las limitadas fuentes de ingresos que
pudieran nutrir las exhaustas arcas municipales. Enfrentadas a tomar decisiones muy comprometidas
para salir de una crisis de difcil resolucin, muchas ciudades optaron por abordar un proceso de
planificacin integral, que fuera ejecutivo, que tuviera carcter de continuidad en el tiempo
independientemente de la coyuntura poltica, que facilitara la involucracin de los ciudadanos y los
agentes locales, y que legitimara socialmente la formulacin de polticas. Esta postura de rebelda
ante el sino adverso es caracterstica de la Sociedad Civil norteamericana. Ante la crisis de una
comunidad son los individuos los que tienen que reaccionar y luchar sin esperar mucha ayuda por
parte del Gobierno.
La ciudad pionera en aplicar la planificacin estratgica fue San Francisco en 1981. Tras la
Segunda Guerra Mundial, la ciudad haba prosperado de forma continuada, proporcionando un alto
nivel de servicios y abundantes oportunidades de empleo a sus ciudadanos. Sin embargo, en la
dcada de los aos setenta el panorama cambi sustancialmente al experimentar problemas la
economa local y al crecer el dficit pblico, todo lo cual pona en serio peligro el mantenimiento de
unos servicios pblicos de alta calidad. As pues, sin sufrir las graves dificultades de otras ciudades
industriales del Medio Oeste, a principios de los aos ochenta San Francisco dudaba de su capacidad
para generar nuevas iniciativas empresariales que mantuvieran su proverbial prosperidad.
Bajo estas circunstancias, en la primavera de 1981 se reuni un grupo de empresarios
pertenecientes a la Cmara de Comercio para discutir el futuro de la ciudad como lugar para vivir y
trabajar. Para abordar con ciertas garantas de xito los serios retos a los que se enfrentaba la ciudad,
el grupo propuso el empleo de tcnicas de planificacin estratgica, suficientemente probadas en el
mbito empresarial. Sus esfuerzos dieron como resultado la puesta en marcha del primer Plan
Estratgico aplicado a una gran ciudad, fruto de una intensa cooperacin entre la comunidad
empresarial y las autoridades locales (ver FIG. 4).
El Plan de San Francisco se centr en cuatro temas crticos Vivienda, Transporte, Finanzas
Municipales, y Oportunidades Econmicas, los cuales fueron analizados por cuatro grupos de
trabajo compuestos por representantes empresariales, de la Administracin Local y de la comunidad.
El Plan se complet en diciembre de 1982, dando lugar a ms de 200 estrategias, de las cuales 19
fueron consideradas prioritarias para ser implantadas inmediatamente. En palabras de sus
responsables (MORTEN, 1985), una de las grandes virtudes de este Plan fue que fij prioridades y
moviliz los escasos recursos pblicos y privados en la direccin deseada. Sin ser la panacea absoluta
para los problemas de la ciudad, el Plan concienci a los dirigentes polticos y empresariales sobre la
necesidad de tomar acciones que ayudaran a revitalizar la ciudad. La semilla estaba plantada. Al Plan
Estratgico de San Francisco pronto le siguieron durante la dcada de los 80 otros muchos en
ciudades como Nueva York, Chicago, Detroit, Miami, Philadelphia, Memphis, Pasadena, San Antonio,
Dallas, Fort Worth, Cleveland y Oklahoma City. Entre estos cabe destacar los de Chicago, Detroit y
Cleveland, los cuales, aparte de compartir profundos problemas industriales y de ndole social,
tuvieron como punto comn el ser iniciados por asociaciones y fundaciones privadas sin nimo de
lucro. Concretamente en Chicago, la misma organizacin que encarg a Daniel H. Burnham el plan de
la ciudad en 1909 The Commercial Club of Chicago tom la iniciativa de realizar el plan estratgico
en 1984, manteniendo as su claro compromiso con el futuro de la ciudad (REAMS, 1985)
Esta primera generacin de planes estratgicos elaborados en Estados Unidos se caracteriz
por la fuerte involucracin de la iniciativa privada en los esfuerzos de recuperacin econmica a nivel
local, por el establecimiento de un enfoque abajo-arriba de planificacin, por focalizar los esfuerzos
institucionales y privados en la lnea estratgica marcada para el desarrollo de la ciudad, por la
organizacin de una eficaz operativa de trabajo y por la bsqueda de complementariedad entre
planeamiento urbano tradicional y planificacin estratgica.
En suma, el enfoque de planificacin estratgica se adaptaba con facilidad al modelo
norteamericano de gestin de los asuntos pblicos, segn el cual pueden resolverse grandes
problemas mediante pasos pequeos, si se implica a un conjunto lo suficientemente grande y diverso
de agentes locales. A finales de los aos 80, disminuy el inters pblico hacia este tipo de procesos
debido a la mejora que experimentaron las urbes norteamericanas. Lejos de desaparecer, estos
planes pasaron a formar parte del acervo cultural urbanstico del pas, siendo hoy en da prctica
habitual en muchas ciudades.
3. PRIMERA GENERACIN DE PLANES ESPAOLES Y EUROPEOS (1987-1992)
A finales de los aos ochenta este nuevo enfoque de planificacin lleg a Europa,
implantndose con particular intensidad en Espaa. Aunque las experiencias norteamericanas se
haban conocido a travs de publicaciones especializadas (JOURNAL OF THE AMERICAN PLANNING
ASSOCIATION, 1987), fueron las grandes consultoras multinacionales (ARTHUR ANDERSEN, 1984) las
que difundieron extensamente este concepto con fines comerciales. La primera ciudad europea en
recoger el testigo fue Barcelona.
El contexto europeo de finales de los ochenta estaba marcado por diversos rasgos y
acontecimientos. Las ciudades europeas estaban saliendo de la intensa crisis de los aos 70 con
profundas cicatrices: disminucin de la poblacin, desindustrializacin, reorganizacin espacial de los
procesos productivos manufactureros y transformacin del hbitat. La internacionalizacin de la vida
poltica y econmica as como la aceleracin de los procesos de integracin europea estimulaban a
regiones y ciudades a jugar sus bazas en el exterior, libres de la tutela estatal. Se extenda la tesis de
que los acontecimientos locales estaban regidos y determinados principalmente por las estrategias
del capital global instrumentado por las empresas transnacionales, de una forma desconocida hasta
la fecha. El proceso de globalizacin converta a los grandes proyectos urbanos en posible piedra
angular de las decisiones internacionales. Se lean con avidez las obras de John Friedmann, David
Harvey, Saskia Sassen y Manuel Castells. Se configuraban amenazas polticas, imaginarias o reales,
sobre el futuro de la ciudad si no se emprenda una desenfrenada carrera de crecimiento urbano. Se
creaban las primeras redes de ciudades con el objetivo de promover acciones comunes, mantener
relaciones conjuntas con las instituciones europeas y facilitar la cooperacin multilateral entre ellas.
Dentro del continente europeo, Espaa fue el pas en donde ms fuertemente cal y se
desarroll la planificacin estratgica urbana y territorial. Este fenmeno puede explicarse debido a
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que la entrada de Espaa en la Unin Europea en 1986 produjo una euforia econmica al mismo
tiempo que una seria concienciacin sobre los retos que deparaban a las economas locales y
regionales para alcanzar un posicionamiento competitivo en un sistema econmico abierto. Durante
estos aos, Espaa se convirti en un destino muy atractivo para la inversin extranjera y la
implantacin de empresas multinacionales debido a sus bajos costes laborales. Las nuevas
oportunidades econmicas junto con la celebracin de los Juegos Olmpicos y la Exposicin Universal
en 1992 precipitaron un gran volumen de inversiones en infraestructuras de transporte y
telecomunicaciones. Asimismo, durante estos aos las ciudades buscaron un nuevo rol dentro del
joven estado autonmico. Todo ello cre un caldo de cultivo propicio para la aceptacin y posterior
difusin de los principios de la planificacin estratgica.
Barcelona fue la primera ciudad espaola en aplicar de forma decidida la planificacin
estratgica. En 1986, Barcelona fue nominada como sede de los Juegos Olmpicos de 1992, momento
en el que atravesaba una fuerte crisis econmica de carcter estructural, careca de modernas
infraestructuras de transporte y telecomunicaciones, y presentaba un dbil posicionamiento en el
nuevo orden econmico europeo y global. As pues, la ciudad deba afrontar un complicado
compromiso internacional y al mismo tiempo deseaba aprovechar esa oportunidad para relanzar su
economa, superar muchos de sus dficit estructurales y reconvertirse en un atractivo foco europeo de
actividad empresarial y cultural.
Bajo el firme liderazgo del entonces Alcalde, Pascual Maragall, la capital catalana opt en
1987 por la planificacin estratgica como va para concertar y aunar esfuerzos pblicos y privados
para lograr los objetivos anteriormente citados. La responsabilidad de elaborar e impulsar el Plan se
deleg en la recin creada Associaci Pla Estratgic de Barcelona, que agrupaba a ms de 200
instituciones pblicas y privadas de la capital catalana (ver FIG. 5).
Tras dos aos de trabajos, en 1990 Barcelona present pblicamente su primer Plan
Estratgico, cuya visin persegua Consolidar Barcelona como una metrpolis europea
emprendedora que lidere su macrorregin (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1990). Este primer Plan
fue secundado por otros dos en 1994 y 1998 con el propsito de revisar la estrategia general de
acuerdo con los cambios experimentados por el entorno y la propia ciudad.
Tras varios aos de planificacin estratgica, podemos afirmar que Barcelona ha
experimentado una transformacin fsica muy positiva que combina tradicin y modernidad, sus
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Por el contrario, el Plan del Bilbao Metropolitano siempre se ha valorado como una historia
de xito. A finales de los aos 80, la metrpoli bilbana se enfrentaba a un futuro amenazante. Haba
sufrido un fuerte impacto de la crisis econmica de los aos 70 debido a la concentracin industrial
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en sectores maduros o en declive. Las riadas de 1983 haban causado serios destrozos en el casco
antiguo. El puerto haba perdido competitividad frente a Rotterdam y Hamburgo. La ciudad padeca
una deficiente accesibilidad externa por ferrocarril y transporte areo, una elevada contaminacin
atmosfrica y fluvial, y un fuerte deterioro del tejido urbano debido al abandono de antiguas
instalaciones industriales a lo largo de la Ra. Finalmente, la reciente instauracin del gobierno
autonmico haba agravado la proverbial descoordinacin entre las diversas Administraciones
Pblicas que actuaban en la metrpoli. En definitiva, estbamos ante una ciudad vieja que
deseaba transformarse y rejuvenecerse en los aspectos econmicos, fsicos y culturales.
Ante estas sombras perspectivas de futuro, en 1989 el Gobierno Vasco, la Diputacin
Provincial de Bizkaia y los municipios de la Ra decidieron elaborar el Plan Estratgico para la
Revitalizacin del Bilbao Metropolitano. Con tal fin se cre la Asociacin Bilbao Metrpoli 30,
compuesta por 130 agentes pblicos y privados, con el mandato de liderar los trabajos del Plan y
guiar su posterior ejecucin. En 1992 se complet el Plan Estratgico, el cual recoga propuestas
especficas y ampliamente consensuadas sobre ocho temas crticos para el futuro desarrollo de la
metrpoli (ver FIG. 7).
Al da de hoy, la efectividad del caso de Bilbao puede evaluarse en diferentes frentes. Se han
producido transformaciones fsicas muy importantes en la ciudad, como denotan los edificios
emblemticos del Museo Guggenheim y el Centro de Conferencias de Euskalduna. Se ha saneado la
Ra y se han recuperado sus mrgenes. Se han mejorado apreciablemente las infraestructuras de
transporte, como lo demuestran la nueva terminal del aeropuerto, la red de metro y el superpuerto.
Se ha logrado una gran proyeccin internacional de la ciudad, consolidndose como un reconocido
destino turstico en el segmento cultural-urbano. Se ha reforzado el dilogo entre los agentes locales
y se ha creado un estado de opinin acerca de los problemas de la ciudad, aumentndose as el
capital social. En suma, la posicin relativa de Bilbao en el concierto urbano europeo ha mejorado
visiblemente.
A finales de 1991, otras ciudades espaolas como Cdiz, Jerez, Sevilla y Vigo se haban
unido al selecto club de planificadores estratgicos. En el resto de los pases europeos las
experiencias de planificacin estratgica aplicadas a ciudades fueron escasas y estuvieron
circunscritas prcticamente a Portugal, Francia, Italia y Holanda, destacando en estos pases los
procesos de Rotterdam, Lille, Lyon y Lisboa.
Frente a los planes norteamericanos, los primeros planes espaoles presentaban
caractersticas diferenciadas. El liderazgo de los planes era ejercido por la Administracin Local con el
fin de movilizar posteriormente al mayor nmero de agentes locales, constituyndose en ocasiones
asociaciones sin nimo de lucro para fomentar su involucracin. Los primeros planes tenan un
carcter marcadamente desarrollista, enfatizaban la competitividad econmica y mostraban una clara
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obsesin por satisfacer los requisitos que planteaban las empresas multinacionales para asentarse en
un territorio. En otras palabras, estos planes transmitan una clara preocupacin por el nuevo rol
econmico y social de las ciudades espaolas tras la integracin en la Unin Europea.
Se pusieron de moda los estudios sobre el sistema urbano europeo y los rankings de
ciudades (BRUNET, 1989). En esta etapa, los temas crticos ms recurrentes fueron la formacin y
capacitacin de los recursos humanos, la construccin de infraestructuras productivas as como la
mejora de los sistemas de transporte y telecomunicaciones. De los propios planes emanaba la
necesidad de acometer el marketing urbano. Se perciba una creciente sensibilidad hacia los derechos
de los ciudadanos frente a la administracin municipal.
Estos primeros procesos despertaron un cierto recelo entre los urbanistas, lo cual se tradujo
en una dbil conexin entre los planes de ordenacin urbana y los planes estratgicos. Tras la
excitacin inicial, algunos planes perdieron credibilidad y se estancaron ante la falta de inters de los
polticos o bien ante el exceso de marketing poltico. Llegados a este punto, algunos pensaron que la
planificacin estratgica haba alcanzado su techo al tratarse de una moda pasajera; mientras que
otros lo contemplaban como un proceso que aportaba valor, pero que requera profundos ajustes
para entrar en sintona con el fenmeno urbano.
4. LA EXPORTACIN DEL CONCEPTO A AMRICA LATINA EN LOS AOS 90
La experiencia acumulada en Espaa en materia de planificacin estratgica de ciudades
estimul la exportacin del concepto a los pases ms afines desde el punto de vista cultural,
concretamente a Amrica Latina. Con el fin de articular la colaboracin tcnica y la transferencia de
conocimiento hacia estos pases se constituy en diciembre de 1993 el Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), en el que participaron tanto organismos locales espaoles
como iberoamericanos.
El contexto de Amrica Latina en los aos 90 result particularmente receptivo a la
planificacin estratgica por diversas razones. En primer lugar, se produjo la abolicin de los
regmenes militares y la instauracin de sistemas democrticos. Al mismo tiempo, se iniciaron
incipientes procesos de integracin regional (MERCOSUR, ALCA y Pacto Andino). Desde organismos
multilaterales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, se impulsaron los procesos de
fortalecimiento institucional y de descentralizacin administrativa a nivel regional y local. El
predominio de la doctrina neoliberal provoc intensos procesos de privatizacin y desregulacin de
las economas nacionales, que a su vez estimularon la atraccin de inversiones extranjeras en los
sectores manufactureros. Se produjo el hundimiento de sectores productivos tradicionales por la
competencia exterior, por la commoditizacin de muchas materias primas y por el blindaje de los
mercados avanzados hacia los productos agrcolas.
El plan pionero en Amrica Latina fue el de Ro de Janeiro, elaborado con el fin de afrontar
los serios problemas econmicos y de exclusin social que experimentaba la ciudad y al mismo
tiempo aprovechar las oportunidades que ofreca la creciente internacionalizacin de la economa
brasilea. El Plan se puso en marcha gracias a un acuerdo firmado en noviembre de 1993 entre el
Ayuntamiento de Ro, la Asociacin Comercial de Ro y la Federacin de Industrias del Estado de Ro
de Janeiro. La decisin de acometer un proceso de planificacin innovador, fundamentado en una
intensa participacin institucional y comunitaria, no tena antecedentes en la sociedad brasilea (ver
FIG. 8).
En la elaboracin del Plan intervinieron 760 personas pertenecientes a diversas
organizaciones pblicas y privadas, las cuales formularon 159 proyectos. El proceso concluy en
septiembre de 1995 con su aprobacin por parte del Consistorio Municipal.
La innovadora experiencia carioca propici que otras ciudades brasileas y de la regin
iniciaran procesos de planificacin estratgica durante la segunda mitad de los aos noventa. As, al
Plan de Ro de Janeiro le siguieron otras grandes metrpolis como Santiago de Chile, Cartagena de
Indias, Montevideo, La Habana y Bogot. Tambin, algunas ciudades de rango intermedio abordaron
planes estratgicos, como fue el caso de Londrina, Fortaleza y Juiz de Fora en Brasil; Rosario,
Crdoba y Rafaela en Argentina; Tijuana y Mrida en Mxico; Medelln y Bucaramanga en Colombia;
San Pedro Sula en Honduras; y Santiago de los Caballeros en Repblica Dominicana (SNCHEZ,
2003).
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La planificacin estratgica latinoamericana durante los aos 90 estuvo muy influenciada por
la experiencia espaola y, en particular, por el caso de Barcelona, que fue hbilmente vendido por su
Alcalde Pascual Maragall. Se trataba de ciudades con modelos espaciales muy diferentes al europeo,
que abordaron los planes bajo el liderazgo municipal y con el apoyo de asociaciones empresariales.
Las grandes ciudades latinoamericanas emplearon la planificacin estratgica con el nimo de
reforzar su posicin en la red de ciudades globales, aunque su capacidad productiva y de innovacin
no estaba a la altura de las verdaderas metrpolis globales. Los planes estratgicos tambin
reflejaron la intensa preocupacin de estas ciudades por los temas sociales y las infraestructuras
bsicas, as como por la oportunidad de crear capital social. En general, se observ una falta de
continuidad de los planes debido a la debilidad del tejido social y a las carencias en materia de
gobernabilidad que dificultaron su implantacin. Tampoco faltaron voces crticas que pusieron en
duda la validez de estos procesos debido a un cierto oportunismo poltico en su realizacin y a que
contemplaban a la ciudad como un mero instrumento del proceso de globalizacin.
5. LA SEGUNDA GENERACIN DE PLANES ESPAOLES (1993-2000)
La dcada de los aos 90 puso en marcha cambios significativos en las ciudades espaolas
debido a la globalizacin de la economa, pero tambin a causa de la revolucin tecnolgica, la
transicin demogrfica y los nuevos estilos de vida que incidieron en el uso del tiempo y del espacio
as como en los hbitos de consumo. Todo ello produjo cambios en la movilidad de las personas, los
bienes y la informacin con intensa trascendencia en los patrones de consumo de suelo y utilizacin
del territorio.
Concretamente, para Espaa, el ao 1992 supuso la celebracin de la EXPO de Sevilla y de
los Juegos Olmpicos de Barcelona as como el comienzo de una profunda recesin econmica. Este
cambio en el escenario econmico hizo que los dirigentes municipales y regionales pasaran a
concentrarse en los efectos derivados de la crisis, plantendose una reflexin estratgica ms
focalizada en los problemas internos de sus urbes y territorios, en las condiciones de competitividad
de las economas locales y en las oportunidades de desarrollo que ofrecan los recursos endgenos
de sus territorios. Bajo estas premisas, se elabor una segunda generacin de planes estratgicos
entre los que sobresalieron los de Alicante-Elche- Santa Pola, Murcia, Crdoba, Valencia, Mlaga,
Cuenca, Melilla, Tarragona, Zaragoza y las dos revisiones del Plan de Barcelona.
Esta segunda generacin de planes presentaba diferencias apreciables respecto a los
anteriores: mayor madurez metodolgica y mayor sofisticacin de los instrumentos de anlisis; mejor
coordinacin entre las Administraciones Pblicas; preferencia por los modelos de desarrollo
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a) Reconocimiento por la Comisin Europea. El mximo rgano ejecutivo de la Unin Europea ha ido
las reas metropolitanas y las regiones urbanas. En estos mbitos, se experimenta con la
planificacin estratgica como una posible salida a las situaciones de estancamiento que sufren los
procesos tradicionales de planeamiento ante la resistencia de los agentes locales a ver recortadas sus
competencias urbansticas por rganos superiores. En otras palabras, la planificacin estratgica
aparece como un instrumento innovador que puede abordar los complejos problemas de
gobernabilidad que experimentan numerosas reas metropolitanas y regiones urbanas. Hay cuatro
casos que merece la pena comentar brevemente: Madrid, Barcelona, Miln y Londres. En 1996,
comenz la elaboracin del Plan Regional de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid (PRET)
con el nimo de promover el desarrollo equilibrado de la regin y de coordinar las polticas
sectoriales promovidas desde las diferentes Administraciones Pblicas que incidan en la regin
madrilea. El PRET se presentaba como un Plan consensuado e indicativo, adaptable a una realidad
cambiante, que trabajaba con un horizonte deslizante y una geometra variable. Este enfoque rompa
con la visin de algunos planes regionales tradicionales que descansaban en un perfil normativo y
vinculante. Sin llegar a ser un plan estratgico en strictu sensu, el PRET s se nutra de las fuentes
conceptuales y procesuales de la planificacin estratgica de ciudades. Aunque el Documento de
Bases del PRET fue aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en junio de
1996 y sus estudios sectoriales y territoriales fueron completados en mayo de 1999, el Plan no lleg
a conseguir la aprobacin de la Asamblea de Madrid por diversas razones polticas y tcnicas. Una
vez ms, la regin madrilea se quedaba sin una estrategia territorial que de forma integral dirigiera
su crecimiento fsico- espacial y concertara las actuaciones de sus Administraciones y agentes
privados.
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