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Gobernabilidad
Democrtica
Contexto y Concepto para el Asesoramiento Tcnico del Programa
PADEP GTZ
UNIDAD DE GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA
Contenido
0.1.
La Gobernabilidad Democrtica en el Actual Contexto Boliviano ........... .......................................... 1
0.2.
La Gobernabilidad Democrtica: sntesis del estado de la discusin .......... .......................................... 2
A. Gobernabilidad y Crisis de Democracias ........................................................... .......................................... 2
B. Gobernabilidad en la Investigacin Transdisciplinaria .......................................... .......................................... 3
0.3.
El Concepto de Gobernabilidad Democrtica......................................... .......................................... 4
0.4.
Operar el concepto de Gobernabilidad Democrtica............................... .......................................... 5
A. Medicin y Contextualizacin de la Gobernabilidad Democrtica en los Niveles Subnacionales ........................ 5
B. Las Potencialidades en el Asesoramiento en Gobernabilidad Democrtica .... ...................................... 7
Anexo 1: Contrapartes, operacin y rplica ................................................................................................................. 9
ii
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Aunque ciertamente la demanda de cambio tiene un hito importante anterior: la marcha indgena de 1990 en la que
apareca la necesidad de una nueva Constitucin Poltica del Estado.
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La referencia crtica para la comprensin del objeto de estudio de la gobernabilidad es la crisis poltica o,
an ms concretamente, la crisis del sistema democrtico. De hecho, la referencia a la crisis, la
preocupacin por la crisis, la exacerbacin de la crisis podra originarse en las mismas vulnerabilidades de
la propia democracia sumada a la capacidad de accin e implementacin de decisiones polticas y de
poltica pblica que toma el mismo sistema de gobierno 3.
En la dcada de los setenta, el informe del Grupo Trilateral sobre la gobernabilidad de las democracias
constituye quizs la piedra angular sobre la que el concepto ir evolucionando en el tiempo. De hecho, el
texto preparado por Michael Crozier, Samuel Huntigton y Joji Watanki, es controversial y, sin embargo,
podra an ser sujeto de un anlisis cuidadoso respecto a sus postulados y conclusiones. El documento
advierte respecto a la necesidad de encontrar un equilibrio para mantener la salud del sistema democrtico
debido, entre otros, a la desconfianza del sistema social en las instituciones polticas; el exceso de
participacin poltica que tiende a dispersar el inters comn y por tanto erosiona la agregacin como
funcin primordial de la dirigencia poltica; la sobrecarga del sistema de gobierno frente a las crecientes
demandas y expectativas de la sociedad que terminan generando un debilitamiento de la funcin
gubernamental y, en mayor magnitud, del sistema social.
El grupo Trilateral pona especial acento en el sistema de gobierno, algo que en la dcada de los ochenta
era rescatado por el Banco Mundial (BM) en su informe: El frica Subsahariana: de la crisis al desarrollo
sustentable. Una perspectiva de largo plazo (1989). El BM haca nfasis en la necesidad de un mejor gobierno
y reformas polticas. En la dcada de los noventa, es popular ya en la discusin internacional el trmino
good governance, cuyo alcance y precisin en el idioma castellano ha generado frecuentemente su confusin
respecto a la gobernanza que tiene una vertiente relacionada y sin embargo, en esencia, distinta a la
gobernabilidad. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1999 precis que la
Gobernabilidad Democrtica se refera a un marco de reglas, instituciones y prcticas establecidas que
sientan los lmites e incentivos para el comportamiento de los individuos, organizaciones y las empresas.
La academia por su parte pona el nfasis en el comportamiento de los sistemas. Jan Kooiman, en 1993,
sealaba que la gobernabilidad se entenda como la cualidad conjunta de un sistema sociopoltico de
gobernarse a s mismo, en el contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte (Kooiman,
1993:191). El escritor ms prolfico en Hispanoamrica en el tema, Joan Prats, coincida con esta visin
cuando seal a principios del siglo XXI que la gobernabilidad radicaba en el sistema social y que este es
gobernable cuando est estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se
interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y
procedimientos, formales o informales, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias (Prats,
2001:18).
En 2004, el Instituto Internacional de Gobernabilidad public el Perfil Nacional de Gobernabilidad de la
Repblica de Bolivia en la que destacaba el peso de las instituciones en la calidad de gobernable de un pas.
Especficamente qued sealado que la gobernabilidad se refiere a la capacidad de una sociedad para
resolver sus conflictos y problemas, canalizar y atender las demandas sociales, de acuerdo a unas
determinadas instituciones. La gobernabilidad depende en gran medida de las instituciones existentes en
un pas (polticas, jurdicas, sociales y econmicas) y por ello stas constituyen un foco principal de
atencin de los Perfiles (IIG, 2004:7)
2
Como otros conceptos de alcance poltico y social, la Gobernabilidad constituye un tema de mayor profundidad
que el referido en el alcance de este trabajo, por lo tanto, aqu se trata de una mirada general y aproximacin al
enfoque recomendando siempre una revisin en detalle de la evolucin del mismo.
3
La poltica est considerada, como la agregacin de intereses diversos del sistema social (Huntington, et.al 1977).
En cambio, el instrumento de la poltica y que define la funcin directiva del sistema de gobierno es la poltica
pblica como una orientacin especfica de accin o inaccin- sobre algunos problemas que emergen del propio
sistema social o del sistema poltico y en los cuales, el sistema gubernamental, decide actuar (o dejar de hacerlo).
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Estaba claro que esta visin de gobernabilidad guardaba una gran relacin con la capacidad de resolver
conflictos en un marco racional y legal. Sin embargo, tambin es posible tejer la hiptesis que la cualidad
de gobernable de un sistema, incorpora necesariamente la dimensin de capacidad de resolucin de
conflictos, pero principalmente la capacidad de resolver problemas pblicos que constituyen la base que
alimenta los espacios de conflictividad y que afectan la institucionalidad, por cierto, frgil e inconclusa en
la mayora de nuestros pases.
Sea que la gobernabilidad o su inversa, la ingobernabilidad que detona la crisis, se origine en el sistema
social, es en el sistema de gobierno (SG) en el cual, los efectos de una u otra situacin, comienzan a ser
percibidos con claridad. Como bien seala Aguilar Villanueva, se trata de una crisis en la dimensin de
la accin gubernativa, no de una crisis de estructura del sistema. Pero si no es revertida, conducir
probablemente al colapso del Estado y el sistema socialen este sentido, la solucin de la crisis pasa por la
alternancia o remocin de un gobernante por otro; reforma en casos ms agudos (como las reformas
constitucionales y otras) orientadas a mejorar las capacidades del gobierno o cambio en los principios de
organizacin del Estado cuando la crisis es total y puede desembocar, por ejemplo, en la transformacin del
sistema econmico o cambios en la relacin del Estado con el sistema social y el mercado (Aguilar,
2006:58)
B. GOBERNABILIDAD EN LA INVESTIGACIN TRANSDISCIPLINARIA
Voice and accountability (VA) measuring perceptions of the extent to which a countrys citizens are able to
participate in selecting their government, as well as freedom of expression, freedom of association and a free
media.
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Political stability and absence of violence (PV) measuring perceptions of the likelihood that the government
will be destabilized or overthrown by unconstitutional or violent means, including political violence and
terrorism.
Government effectiveness (GE) measuring the quality of public services, the quality of the civil service and
the degree of its Independence from political pressures, the quality of policy formulation and implementation,
and the credibility of the governments commitment to such policies.
Regulatory quality (RQ) measuring perceptions of the ability of the government to formulate and
implement sound policies and regulations that permit and promote prvate sector development.
Rule of law (RL) measuring perceptions of the extent to which agents have confidence in and abide by the
rules of society, and in particular the quality of contract enforcement, the police and the courts, as well as the
likelihood of crime and violence.
Control of corruption (CC) measuring perceptions of the extent to which public power is exercised for
prvate gain, including both petty and grand froms of corruption, as well as capture of the state by elites
and prvate interests (Kaufmann et.al. 2008).
Hay varios tipos de medicin de gobernabilidad a nivel regional de Amrica Latina (por ejemplo,
Latinobarometro, Americas Barometer, PoliLat, Barmetro Iberoamericano de Gobernabilidad) que
reflejan de una u otra manera la medicin a travs de diferentes campos temticos e indicadores.
Actualmente, se puede constatar que no se discuten nuevos campos temticos sino la discusin se centra
ms bien en la discusin de medicin y validacin de construccin de indicadores, quiere decir:
Realmente se mide lo que quiere medirse? Esa discusin se ve como contribucin orientada a extractar
lo bueno y politizado de la medicin a travs de organismos internacionales en el contexto de la
Cooperacin Internacional (Thomas 2010).
Calidad, como valor que produce el sistema de gobierno en el marco de las reglas
democrticas y que se visibiliza a travs de la equidad, efectividad y transparencia en la
accin pblica.
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El sistema poltico se entiende como la representacin legal y legtima, producto del mandato
soberano, con carcter principalmente deliberativo y decisional sobre problemas pblicos,
compuesto por organizaciones cuya naturaleza e incentivo de base es la conquista del poder
pblico siguiendo las reglas de la democracia y las normas y procedimientos propios.
El ndice de Gobernabilidad Democrtica Sub nacional IGDS-, pretende describir a travs de un valor
numrico la situacin de la Gobernabilidad Democrtica GD- en un momento dado y considerando los
distintos sistemas (G,S,P), el cual permite mirar, observar, analizar la situacin de aquellos
campos/criterios que influyen en la GD y de adoptar decisiones y medidas con el fin de mejorar la GD en
el sistema social aplicado.
Los campos/criterios priorizados son: Desempeo de la Gestin Pblica, Legitimidad del Sistema Poltico,
Desempeo de la Sociedad Civil, Interaccin Estado-Sociedad Civil, Equidad Social y Situacin
Socioeconmica. La tabla 1 seala el contenido de las distintas dimensiones.
Tabla 1
INTERACCION
ESTADO
SOCIEDAD
(Cmo la
Sociedad Civil
ve a las
organizaciones
Estatales. Mide
el valor pblico
de la accin del
estado)
LEGITIMIDAD
SISTEMA
POLTICO
(Relacin entre
instancias
pblicas y
polticas y la
participacin de
SC en procesos
polticos)
DESEMPEO
DE LA
SOCIEDAD
CIVIL (Valores
Democrticos y
desempeo de
las
organizaciones y
actores de la
Sociedad Civil)
EQUIDAD
SOCIAL
(Condicin y
posicin de los
grupos menos
favorecidos)
SITUACION
SOCIO
ECONMICA
(De la
poblacin)
DESEMPEO
DE LA
GESTION
PUBLICA
(efectividad y
valor pblico)
Alertamos aqu que una discusin sobre el concepto de sociedad civil es importante y necesaria en el contexto
actual que vive el pas, ms an, cuando el trmino es utilizando de manera indistinta para justificar, en algunos
casos, la participacin, la decisin, la accin o la inaccin del sistema de gobierno. Las definiciones provenientes de
la Ciencia Poltica requieren ser discutidas a la luz de toda la experiencia actual sobre el tema.
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INTERACCION
ESTADO
SOCIEDAD
(Cmo la
Sociedad Civil
ve a las
organizaciones
Estatales. Mide
el valor pblico
de la accin del
estado)
LEGITIMIDAD
SISTEMA
POLTICO
(Relacin entre
instancias
pblicas y
polticas y la
participacin de
SC en procesos
polticos)
DESEMPEO
DE LA
SOCIEDAD
CIVIL (Valores
Democrticos y
desempeo de
las
organizaciones y
actores de la
Sociedad Civil)
EQUIDAD
SOCIAL
(Condicin y
posicin de los
grupos menos
favorecidos)
SITUACION
SOCIO
ECONMICA
(De la
poblacin)
DESEMPEO
DE LA
GESTION
PUBLICA
(efectividad y
valor pblico)
-Aceptacin
estatalidad
-Poder: Estado
Poltica
Econmica:
SUMY
-Aceptacin
Percepcin del
alcalde
Concejo
Evaluacin
-Expectativas SC
hacia desempeo
-Relaciones
interinstitucionales
.
-Relacin con el
Ejecutivo
-Partidos polticos
-Participacin
elecciones
-Organizaciones
de la SC (Actores
clave, Medios de
comunicacin)
-Actitudes
democrticas
Valores de las
organizaciones
-Grado de
representatividad
de actores claves
-Conflictos
-Tolerancia
-Genero (acceso,
participacin)
-Interculturalidad
Grupos sociales
Organizacin
Representatividad
-Pobreza
-Percepcin
econmica
(empleo, costo de
vida)
Desenvolvimiento
sectores
econmicos
(Empresa Privada)
-Eficiencia
-Cumplimiento de
acuerdos
-Percepcin
-Situacin
Financiero
-Transparencia
-Control social
-Fiscalizacin
-Gestin de
conflictos)
El IGDS, se obtiene a travs de la operacin del sistema de indicadores S-IGD que mide la situacin de
los campos/criterios mencionados por intermedio de indicadores, y en estos campos se observa de qu
manera contribuyen cmo afectan al ndice de Gobernabilidad Democrtica Sub nacional.
Los indicadores son seleccionados por las contrapartes operativas con el apoyo de asesores del Programa,
utilizando como criterio el visibilizar los temas que en cada campo/criterio tienen mayor relevancia y
por ende en la GD. A travs de estos indicadores se pretende indagar a nivel estructural, de proceso y
aspectos coyunturales a travs de la percepcin de actores clave, de la poblacin y de informacin
documental.
La informacin para los indicadores se obtiene de fuentes primarias y secundarias. La informacin de
fuentes primarias se las recaba de los actores clave y que de alguna u otra manera estn involucrados en la
Gobernabilidad Democrtica. Estos actores clave son identificados con las contrapartes operativas luego de
un anlisis en funcin a variables identificadas por las contrapartes. Los actores clave son organizaciones de
la sociedad civil, lderes de opinin, del sistema poltico e instancias del Gobierno departamental y/o
municipal.
La informacin de fuentes secundarias se obtiene de documentacin, estados financieros, reportes,
registros y otros de los gobiernos departamentales ahora gobernaciones- , gobiernos municipales y otras
instituciones.
Una vez levantada la informacin e introducida al IGDS, se obtiene el ndice, el cual indica un nivel que
es analizado a travs de los valores porcentuales que aportan los campos y a estos los indicadores
identificados, como as tambin se hace un anlisis estructural, de proceso, de percepcin y coyuntura de
los factores que estn implicados en la Gobernabilidad Democrtica.
Los actores del sistema de gobierno efectan el anlisis valorando el resultado y el panorama de campos,
indicadores y variables que forman parte de estos y estableciendo qu afecta positiva o negativamente a la
GD y as proceden a tomar medidas que podran estar relacionadas con la formulacin de programas,
proyectos, estudios, consultoras y hasta identificar medidas administrativas para mejorar las situaciones que
afectan el ndice, si estas estuviesen en el mbito de sus competencias y atribuciones; de no ser as,
podran tambin promover otras acciones mediante terceras instituciones.
El IGDS, permite realizar mediciones peridicas, con fines comparativos y de seguimiento a las medidas
asumidas para mejorar la GD, y de esta manera ampliar las variables de control de los campos y temas que
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inciden en la GD. Generalmente, por la experiencia en la implementacin del S-IGD, son necesarias dos
a tres mediciones por ao.
De esta manera, el IGDS, tambin se convierte en un instrumento de diagnstico, de prevencin de
conflictos, de seguimiento de polticas y anlisis de coyuntura.
En prospectiva, el asesoramiento a distintas contrapartes en el IGDS podra permitir mejoras en los
escenarios de construccin de la institucionalidad, tanto formal como informal, su aplicacin y los nuevos
roles asignados a la sociedad civil en la NCPE y en la implementacin del rgimen autonmico, as como
en nuevos temas de poltica pblica como las autonomas regionales e indgenas, la propiedad de los
recursos naturales y otros.
De esta manera la utilizacin del IGDS, contribuye al anlisis y resolucin de problemas pblicos
contribuyendo al mejoramiento de la gobernabilidad democrtica.
B. LAS POTENCIALIDADES EN EL ASESORAMIENTO EN GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
Fortalecer la democracia significa un trabajo importante con el nivel local, con las instituciones
deliberativas (como los Concejos Municipales) en los distintos niveles y la necesaria medicin de
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Finalmente, la gobernabilidad democrtica con todos los esfuerzos que ha desarrollado el PADEP
en este campo durante estos aos debe estar a disposicin de las entidades pblicas y la sociedad
en general. De all que la rplica de las herramientas principales (por ejemplo en el campo de la
medicin de la gobernabilidad en el nivel local, las metodologas en gestin de conflictos o la
planificacin y gestin institucional) constituye prioridad estratgica. Enfocar la rplica en
distintos niveles (acadmico, asociativo o redes horizontales de cooperacin en estos temas), sin
duda, implicarn un esfuerzo justificado y una concentracin importante para el Programa.
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Cliente
Operacin
GM de Sucre
Estrategia de salida e
institucionalizacin del
Proceso/Coop. Horizontal
Estrategia de salida e
institucionalizacin del
Proceso
Estrategia de salida e
institucionalizacin del
Proceso
GM de Tarija
GM de Yacuiba
GM de LLallaga
GM de Colquechaca
GM Sacaca
Estrategia de salida e
institucionalizacin del
Proceso
Estrategia de salida e
institucionalizacin del
Proceso
GM Chayanta
AMDECO
Rplica de Proceso
AMDECH
Rplica de Proceso
Gobernacin de
Tarija
Universidades
Pblicas
Rol de la
UGOB/UGOB
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del Cliente
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del Cliente
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del Cliente
y PADEP Chaco
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del PADEP
NP
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del PADEP
NP
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del PADEP
NP
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del PADEP
NP
Asistencia
Virtual/Gastos a
cargo de la UGOB
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del
AMDECH o
compartidos
Asistencia
Virtual/Viajes a
costo del Cliente
Nivel de Rplica
(*)
Horizontal
Operativa o
Acadmica
Operativa o
Acadmica
Operativa
Operativa
Operativa
Operativa
Operativa
Operativa
Operativa
Acadmica
Acadmica, con mayor contenido en conceptos y uso del sistema, principalmente enfocado en
Universidades Pblicas.
Horizontal, con nfasis en la rplica del IGDS por parte de operadores experimentados de
Gobiernos Municipales que ya conocen y han aplicado la herramienta y los conceptos con el
asesoramiento del PADEP.