Gestão Integrada da Mobilidade

Gesto Integrada da Mobilidade Urbana
Curso de Capacitao
CIP Brasil. Catalogao-na-fonte.

(Ficha catalogrfica elaborada por Guaracy J. B.Vieira, CRB 2002/DF)
Brasil. Ministrio das Cidades.
Mobilidade e desenvolvimento urbano / Ministrio das Cidades, Secretaria
de Transporte e da Mobilidade Urbana. Braslia: MCidades, 2006. (Gesto integrada
da mobilidade urbana, 1)
164 Pginas: il.; 30cm.
I.Poltica de transportes. II. Desenvolvimento urbano. III. Ttulo.

CDU 338.47:711.4(81)
ndices para catlogo sistemtico:

1. Poltica de transporte
338.47
2. Desenvolvimento urbano 711.4
Secretaria Nacional deT

ransporte
deTransporte
e da Mobilidade Urbana - SEMOB
Ministrio
das Cidades
Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

Curso de Capacitao
2006
iii
Ministrio das Cidades

Ministro
Marcio Fortes de Almeida
Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
Jos Carlos Xavier
Diretor de Regulao e Gesto
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Mobilidade Urbana
Renato Boareto
Diretor de Cidadania e Incluso Social
Luiz Carlos Bertotto
Coordenao Geral
Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana Diretoria de Regulao e Gesto
Alexandre de vila Gomide
Mrcia Helena Macdo
Equipe Tcnica
Coordenao Tcnica e Cientfica
Joaquim Jos Guilherme de Arago
Marilei de Oliveira Menezes
Roberto Victor Pavarino Filho
Yaeko Yamashita
Superviso Pedaggica
Daisy Cadaval
Snia Pacheco
Elaborao dos Mdulos
Antnio Nelson Rodrigues da Silva
Joaquim Jos Guilherme de Arago
Marcela da Silva Costa
Mrcia Helena Macdo
Marcos Thadeu Queiroz Magalhes
Rosrio Macrio
Reviso
Daniel de Paiva Scardua
Rodrigo Ribeiro Novaes
iv
Apresentao
O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade

Urbana SEMOB - representa a retomada pelo Governo Federal na formulao, fomento e articulao
de polticas pblicas de transporte, trnsito e mobilidade urbana em nvel nacional. Nessa direo, foi
elaborada e debatida a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, que tem por objetivo promover a
mobilidade urbana de forma sustentvel e universal populao urbana brasileira, de forma articulada
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Uma das Diretrizes dessa Poltica a promoo da capacitao dos agentes pblicos e o
desenvolvimento institucional dos setores ligados mobilidade urbana.
Com esse intuito foi criado o Programa de Capacitao da Secretaria Nacional de Transporte
e Mobilidade Urbana, cujo objetivo o de contribuir para o aperfeioamento e desenvolvimento
dos recursos humanos responsveis pelo planejamento, regulao e gesto dos sistemas de
mobilidade no mbito municipal e metropolitano.
O aperfeioamento e fortalecimento da gesto pblica da mobilidade urbana constitui
instrumento essencial para o sucesso da implementao da Poltica Nacional Mobilidade Urbana, de
forma a contribuir para sustentabilidade ambiental e econmico-social das cidades brasileiras.
O Programa d nfase, nesta primeira fase da sua implementao, abordagem e discusso
dos temas relativos gesto integrada da mobilidade urbana e regulao dos servios de transporte
coletivo, como elementos condicionantes da melhoria da qualidade e eficincia nos deslocamentos
urbanos, com modicidade de tarifas e melhoria da qualidade dos servios, em reas metropolitanas.
A Secretaria Nacional do Transporte e da Mobilidade Urbana espera, com este Curso sobre
Gesto Integrada da Mobilidade Urbana e com o material tcnico-didtico produzido para seu
desenvolvimento, condensado neste Caderno do Participante, contribuir para o planejamento, gesto
e regulao dos sistemas de mobilidade urbana nas cidades brasileiras.
Sumrio
Introduo..............................................................................................................................................11
Mdulo 01 - Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

1. Ministrio das Cidades: Histrico, Criao e Estrutura...................................................................... 15
1.1. Pequeno Histrico da Poltica Urbana Federal: 1964 - 2002..................................................... 15
1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e a Conquista do Ministrio das Cidades............................ 16
2. Mobilidade urbana: o conceito......................................................................................................... 19
3. Mobilidade urbana no Brasil: Um breve diagnstico......................................................................... 20
3.1. Expanso urbana no Brasil e seu efeito sobre a circulao........................................................ 20
3.2. A integrao setorial, institucional e territorial das polticas....................................................... 21
3.3. O Desafio da Intermodalidade nos Transportes Urbanos........................................................... 24
3.4. A relevncia do transporte na mobilidade urbana..................................................................... 25
4. Impactos Sociais............................................................................................................................. 26
4.1. Principais deseconomias e custos sociais do atual modelo de mobilidade urbana..................... 26
4.2. A situao de idosos e das pessoas com deficincia................................................................ 28
4.3. Pobreza e imobilidade............................................................................................................. 30
4.4. Mudanas no padro de deslocamento em funo das revolues no processo produtivo........ 31
4.5. Aspectos especficos do transporte pblico e coletivo............................................................... 32
4.6. O financiamento de infra-estruturas......................................................................................... 34
4.7. A circulao no-motorizada.................................................................................................... 35
4.8. Sistema Nacional de Trnsito e a circulao motorizada.......................................................... 36
4.9. A circulao de cargas e mercadorias...................................................................................... 39
5. Objetivos, Diretrizes e Estratgia da Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel.............................. 40
6. Bibliografia...................................................................................................................................... 43
Mdulo 02 - Cidade, Cidado e Mobilidade Urbana Sustentvel

1.A vida nas cidades como ponto de partida para as necessidades de mobilidade................................. 47
2.O que Sustentabilidade Urbana?.................................................................................................... 48
3.Mobilidade Urbana: O que e como contribui para a sustentabilidade das cidades?.......................... 49
3.1.Relao Desenvolvimento Sustentabilidade Urbana.................................................................. 51
3.2.Diversidade de enfoques na abordagem da mobilidade urbana sustentvel............................... 53
3.3. A estrutura territorial como condicionante das polticas de mobilidade urbana.......................... 55
3.4. Medidas de interveno sobre as interaes transportes-uso do solo....................................... 55
3.4.1. Medidas de Promoo do Transporte Coletivo................................................................. 55
3.4.2. Medidas de Promoo de Modos Alternativos de Transporte............................................ 55
3.4.3. Medidas de Restrio Utilizao do Transporte Automvel............................................ 55
4. Os instrumentos de planejamento na poltica de mobilidade urbana no Brasil.................................. 56
4.1. Instrumentos de Planejamento Urbano.................................................................................... 56
4.1.1. Plano Diretor .................................................................................................................. 56
4.1.2. Leis de Uso e Ocupao do Solo...................................................................................... 57
4.1.3. Operaes Urbanas ....................................................................................................... 57
4.1.4. Controle de Plos Geradores de Trfego.......................................................................... 57
5.Conceitos de Redes Integradas ............................................................................................................ 58
6.Organizar o Sistema de Mobilidade Urbana para a cidade sustentvel: caso de estudo .................... 59
7. Bibliografia ........................................................................................................................................... 62
Mdulo 03 - Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana

1. O que Planejamento?................................................................................................................... 67
2. O Conflito Essencial do Planejamento: O Homem Indivduo vs. O Homem Coletivo........................ 67
3. A Relao entre Sujeito que Planeja e Objeto Planejado.................................................................. 68
4. Etapas da Construo de um Plano: Os diferentes nveis de deciso, seus papis e limites.............. 69
4.1. Definindo os fundamentos para direcionamento do Sistema: O Nvel Estratgico...................... 69
4.1.1. O Incio: Definio do Objeto Planejado........................................................................... 69
4.1.2. A construo da Imagem-Objetivo da Mobilidade.............................................................. 72
4.1.3. Descrevendo o presente: o Diagnstico da Mobilidade Urbana.......................................... 73
4.1.4. O que um Problema e como Identific-lo....................................................................... 75
4.1.5. O desejo por resultados versus a aceitabilidade dos meios: os valores e princpios........... 76
4.1.6. Definindo os resultados desejados para o Plano de Mobilidade: os objetivos..................... 77
4.1.7. Definindo as metas: quanto e quando queremos/podemos mudar a situao?................... 78
4.2. Estabelecendo o caminho a seguir: O Nvel Ttico................................................................... 78
4.2.1. Sei onde quero chegar, onde posso chegar mas como fao para chegar? A especificao dos
planos de ao........................................................................................................................... 79
4.2.2. Preparando o caminho para a atuao: a estrutura institucional........................................ 80
4.2.3. Provendo os Recursos: as estratgias de financiamento................................................... 81
4.2.4. Informando o Pblico: a Publicizao do Plano................................................................. 81
4.3. Pondo em prtica o plano: O Nvel Operacional....................................................................... 82
4.3.1. A Implementao.............................................................................................................. 82
4.3.2. Monitoramento................................................................................................................. 83
4.4. Viso Geral sobre Sistemas de Avaliao................................................................................. 83
4.4.1. Indicadores e Sistemas de Indicadores............................................................................. 83
4.4.2. Metodologia Geral para o Desenvolvimento de Sistemas de Avaliao (Indicadores)......... 84
4.4.3. Os indicadores e os Nveis de Deciso............................................................................. 87
4.4.4. Uma orientao diferenciada na concepo de Sistemas de Avaliao.............................. 88
5. Bibliografia...................................................................................................................................... 90
Mdulo 04 - Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao

1. Gesto da Mobilidade Urbana: funes principais............................................................................ 95
2. Interveno do Estado na Economia: uma interpretao econmica e sua aplicao gesto da
mobilidade urbana............................................................................................................................... 97
2.1. Falhas de mercado como motivo de interveno do Estado e seus instrumentos....................... 97
2.2. Necessidade de avaliao de custos e determinao dos limites da regulao......................... 99
2.3. Processo de desenho regulatrio.............................................................................................. 99
2.3.1. Estudo das condies econmicas bsicas do mercado................................................... 99
2.3.2. Objetivos e diretrizes da Regulamentao........................................................................ 101
2.3.3. Estratgia e dimenses da interveno regulatria........................................................... 101
2.3.4. Avaliao das proposies regulatrias............................................................................ 106
3. Quadro Jurdico da Atuao do Poder Pblico: poder de polcia e servio pblico......................... 106
4. Estruturao Organizacional do Poder Pblico na Mobilidade Urbana: questes especficas.......... 108
4.1. rgos Gestores..................................................................................................................... 109
4.2. Agencias reguladoras............................................................................................................... 110
4.3. Municipalizao do trnsito..................................................................................................... 112
4.4. Administrao dos transportes em reas conurbadas................................................................ 113
4.5. Um novo instrumento para a administrao da mobilidade urbana em reas conurbadas: os
consrcios pblicos....................................................................................................................... 117
4.6. Participao Comunitria........................................................................................................ 118
5. Concesso de Servios Pblicos: quadro legal do processo de licitao e contratao................... 119

5.1. Conceito de concesso e permisso........................................................................................ 119
5.2. Licitao: obrigatoriedade, objetivos e dispensa....................................................................... 122
5.3. Processo de licitao............................................................................................................. 123
5.4. Edital....................................................................................................................................... 124
5.5. Seleo:critrios e procedimentos........................................................................................... 125
5.6. Recursos, revogao............................................................................................................. 126
5.7. Contrato de concesso: sua estrutura e celebrao............................................................... 126
5.8. Aspectos selecionados do contrato................................................................................. 126
5.8.1. Prazo do Contrato e sua Prorrogao............................................................. 126
5.8.2. Exclusividade................................................................................................. 127
5.8.3. Poltica Tarifria............................................................................................. 127
5.8.4. Encargos do Poder Concedente e do Concessionrio....................................... 128
5.8.5. Responsabilidade Civil do Concessionrio....................................................... 129
5.8.6. Terceirizao, Subcontratao e Transferncia do Contrato.............................. 129
5.8.7. Modificaes e Revises do Contrato.............................................................. 130
5.8.8. Direitos do Usurio.......................................................................................... 130
5.8.9. Infraes, Sanes e Recursos......................................................................... 130
5.8.10. Interveno.................................................................................................. 131
5.8.11. Extino....................................................................................................... 131
6. Bibliografia..................................................................................................................................... 139
Mdulo 05 - Financiamento da Mobilidade Urbana

1-Financiamento:em busca de novas trilhas........................................................................................ 143
2-Experincia recente do Brasil........................................................................................................... 145
3-Prticas de Financiamento em Outros Paises.................................................................................. 150
4-Parcerias Pblico-Privadas PPP - para o investimento em infra-estruturas de transporte urbano... 152
4.1-O Conceito de PPP: uma viso internacional........................................................................... 152
4.2- Lei n 11.079/04- A Lei das Parcerias Pblico-Privadas.......................................................... 155
4.3-Contratos de PPP..................................................................................................................... 155
4.4-Estrutura Institucional.............................................................................................................. 156
4.5- Instrumentos de apoio governamental...................................................................................... 157
4.6-Critrios de admisso dos projetos ao novo regime.................................................................. 159
4.7-A Licitao de contratos de PPP................................................................................................ 159
4.8-Aplicao das PPP ao transporte urbano:condies especiais.................................................. 160
4.9-Um exemplo de parceria pblico- privada em rea urbana: o projeto Transporte-Empreendimento
no Recife....................................................................................................................................... 162
5. Bibliografia.................................................................................................................................... 164
Introduo
O presente caderno traz o contedo dos cinco
mdulos que compem o CURSO DE GESTO INTEGRADA DA
MOBILIDADE URBANA: (I) Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana; (II) Cidado, Cidade e Mobilidade Urbana
Sustentvel; (III) Planejamento Estratgico da
Mobilidade Urbana; (IV) Gesto da Mobilidade Urbana:
Organizao Institucional e Regulao; e, ( V)
Financiamento da Mobilidade Urbana.
O primeiro mdulo abre o curso
contextualizando a questo urbana no Brasil, partindo
de um resgate do histrico da poltica urbana federal
iniciada em 1964, descrevendo a trajetria at a criao
do Ministrio da Cidade e sua estrutura vigente. Aps
a identificao deste contexto, apresenta-se, no
mdulo, o conceito de mobilidade urbana, trazendo
um diagnstico do fenmeno no pas, considerandose os efeitos da expanso urbana na circulao, as
questes afetas integrao setorial, institucional e
territorial das polticas; intermodalidade e
relevncia dos transportes na mobilidade urbana. O
Mdulo 1 considera, em seguida, os impactos sociais
traduzidos nos custos do modelo de mobilidade
vigente, discorre sobre as limitaes de mobilidade
entre idosos, portadores de deficincias e os
segmentos mais pobres. Discute-se, ainda, as
mudanas no padro de deslocamento associadas ao
processo produtivo; aspectos do transporte pblico e
coletivo e a circulao, trazendo, por fim, as estratgias
para uma poltica de mobilidade urbana sustentvel.
Para desenvolver as estratgias propostas no
mdulo inicial, o segundo mdulo aprofunda os
conceitos de mobilidade e sustentabilidade urbana,
considerando a inter-relao entre os fenmenos e a
diversidade de enfoques nas abordagens da
mobilidade urbana sustentvel. Analisa-se, neste
segmento, as relaes entre o desenvolvimento e
sustentabilidade, assim como as implicaes da
estrutura territorial nas polticas de mobilidade urbana.
No que respeita as interaes transportes-uso do solo
estuda-se, no mdulo, as medidas restritivas ao uso
de automveis e a promoo do transporte coletivo e
modos alternativos de deslocamento. Na seqncia,
apresentam-se instrumentos de planejamento na
poltica de mobilidade urbana no Brasil (Plano Diretor;
leis de uso e ocupao do solo, operaes urbanas e
controle de plos geradores de trfego), discute-se as
dimenses do sistema de mobilidade urbana e o
conceito de redes integradas. O mdulo encerrado
com um caso de estudo na cidade de Recife-PE e sua
regio metropolitana.
O terceiro mdulo apresenta diferentes vieses do

conceito de planejamento, analisa as relaes entre o
planejador e aquilo que planeja e delimita as etapas
da construo de um plano: os nveis estratgico, ttico
e operacional e as particularidades de cada fase. Ao
fim dessas anlises traz-se uma viso geral sobre
sistemas de avaliao, discutindo-se os indicadores de
cada nvel de deciso, a metodologia para
desenvolvimento de sistemas de avaliao, propondose, por fim, uma nova concepo de sistemas de
avaliao voltada para o objeto planejado.
O quarto mdulo apresenta as principais
funes da gesto da mobilidade, os encargos a serem
resolvidos e o conjunto de fatores a serem
considerados no cumprimento de misses a cargo do
poder pblico. Em seguida, discute-se a interveno
do Estado na economia, tomando-se as falhas de
mercado, os custos e os limites da regulao e o
processo do desenho regulatrio. Estuda-se ainda,
neste mdulo, a atuao do poder pblico sob o
aspecto jurdico, a estruturao organizacional do
governo em aspectos afetos aos rgos gestores, s
agncias reguladoras, municipalizao do trnsito,
administrao do trnsito em conurbaes, os
consrcios pblicos e a participao comunitria. No
ltimo segmento do mdulo trata-se da concesso
dos servios pblicos, onde abordam-se os conceitos
de concesso e permisso, a licitao e seu processo,
editais, processos seletivos, recursos, revogaes,
contratos de concesso e aspectos selecionados de
um contrato.
O quinto mdulo aborda a utilizao dos
recursos para a proviso de infra-estruturas e servios
operacionais/administrativos para a mobilidade.
Resgata-se, nesta parte do curso, a experincia
brasileira recente, comparando-a, em seguida, s
prticas de financiamento em outros pases. Este
ltimo mdulo dedica particular nfase s parcerias
pblico-privadas (PPP) para o investimento em infraestrutura do transporte urbano. No que concerne s
parcerias em foco so discutidos o conceito de PPP, a
lei das parcerias pblico-privadas
(Lei no 11.079/
04), os contratos, a estrutura institucional, os
instrumentos de apoio governamental, critrios de
admisso de projetos, licitaes e contratos, as
condies especiais de aplicao, finalizando a
abordagem do tema com um exemplo efetivo de
parceria pblico-privada desenvolvida na capital
pernambucana.
111
MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA
MDULO 1
Poltica Nacional de Mobilidade

Urbana
13
14
GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA
estudos e planos diretores tiveram as gavetas como

destino. A sociedade pouco se envolveu ou teve
notcia dessa grande produo intelectual e tcnica.
1.1 Pequeno Histrico da Poltica Urbana

Federal: 1964 - 2002
Na dcada de 70, a marca tecnocrtica e autoritria

desse planejamento se fez de fato presente nos
organismos criados em 1964 para dirigir a poltica
urbana do regime militar. O Sistema Financeiro de
Habitao e o Banco Nacional da Habitao (BNH)
foram responsveis pelo maior movimento de
construo que o Brasil conheceu nas cidades. Entre
1964 e 1985 foram construdas mais de quatro milhes
de moradias e implantados os principais sistemas de
saneamento do pas. Esse grande movimento de
construo foi alimentado pelas contribuies
compulsrias dos assalariados ao Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS) e pela poupana privada
relativa Sociedade Brasileira de Poupana e
Emprstimo. No saneamento, o modelo centralizador
do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa)
orientava a concesso dos servios municipais de
saneamento para grandes companhias estaduais e o
governo federal no hesitou em at mesmo
condicionar emprstimos habitacionais a esse
propsito.
Em apenas cinco dcadas no sculo passado, a

populao brasileira passou de majoritariamente rural
para majoritariamente urbana. Uma das mais
aceleradas urbanizaes do mundo aconteceu sem a
implementao de polticas indispensveis para a
insero urbana digna da massa que abandonou e
continua a abandonar o meio rural brasileiro, cuja
estrutura agrria contribuiu para essa rpida evaso
de populao.
A tentativa mais clara de formulao de uma
poltica urbana na histria do Pas se deu durante o
regime militar. O 2 Plano Nacional de
Desenvolvimento formulou, em 1973, diretrizes para
uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
cuja implementao ficava a cargo da Secretaria de
Articulao entre Estados e Municpios
administradora do Fundo de Participao dos
Municpios -, e o Servio Federal de Habitao e
Urbanismo, que administrava o Fundo de
Financiamento ao Planejamento. Esses rgos foram
sucedidos pela Comisso Nacional de Poltica Urbana
e Regies Metropolitanas, administradora do Fundo
de Desenvolvimento Urbano e do Fundo Nacional de
Transporte Urbano este ltimo, transferido
posteriormente para a Empresa Brasileira de
Transporte Urbano.
Neste perodo, o planejamento urbano obteve
grande prestgio, ainda que fosse marcado por uma
acentuada ineficcia. Os planos diretores se
multiplicavam, mas sem garantir um rumo adequado
para o crescimento das cidades. Da vasta bibliografia
que trata do tema suficiente reter aqui que a
aplicao destes planos a uma parte das cidades
ignorou as condies de assentamento e as
necessidades da grande maioria da populao urbana,
relegada ocupao ilegal e clandestina das encostas
e baixadas das periferias ou, em menor escala, aos
cortios em reas centrais abandonadas. Inmeros
1. MINISTRIO DAS CIDADES: HISTRICO,

CRIAO E ESTRUTURA
A imagem das cidades brasileiras mudou devido

vasta construo de edifcios de apartamentos
destinados principalmente classe mdia, que, como
mostram vrios estudos, absorveu a maior parte dos
subsdios contidos nos financiamentos habitacionais
pelo FGTS. A indstria de materiais de construo e as
obras civis contriburam para assegurar altas taxas de
crescimento do PIB nos anos 70, especialmente na
segunda metade da dcada, quando declinaram as
grandes obras de infra-estrutura para a produo
como portos, aeroportos e estradas.
Dentre as crticas mais constantes ao do BNH,
grande parte delas era dirigida produo de
conjuntos habitacionais populares fora do tecido
urbano existente e que submetia seus moradores ao
sacrifcio de viverem fora da cidade, segregados e
isolados, contrariando o adequado desenvolvimento
urbano e o mercado de terras. Essa prtica tem
persistido nas administraes pblicas at nossos dias
e comea a merecer uma ao estratgica voltada para
a poltica urbana e fundiria.
15
Nos anos 80 e 90, o pas pra de crescer a altos

ndices e entra em compasso de baixo crescimento. A
reestruturao produtiva internacional durante as
chamadas dcadas perdidas impacta fortemente o
financiamento pblico e privado. O crescimento dos
setores produtivos ligados habitao e ao
saneamento recua e o BNH, afundado em dvidas,
extinto em 1986.
Com a Caixa Econmica Federal assumindo o
esplio do BNH, tem incio uma verdadeira via crucis
institucional da poltica urbana, reveladora da pouca
importncia que ela tem na agenda federal a partir da
crise econmica. Em 1985, foi criado o Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Em 1987
ele se converte no Ministrio da Habitao, Urbanismo
e Meio Ambiente, ao qual fica subordinada a Caixa
Econmica Federal. Em 1988 criado o Ministrio da
Habitao e do Bem-Estar Social e, em 1990, o
Ministrio da Ao Social, que vincula a poltica
habitacional s polticas de ao social. Ainda que a
administrao predadora do FGTS possa ser
constatada em vrios momentos de sua histria, em
nenhum momento ela foi to grave quanto no
Governo Collor. Este deixou, at nossos dias, por
problemas jurdicos e contbeis, uma herana de mais
de 300 mil unidades habitacionais inacabadas ou
invadidas, parte delas sob administrao da Empresa
Gestora de Ativos. Em 1995 foi criada a Secretaria de
Poltica Urbana, subordinada ao Ministrio do
Planejamento e Oramento, que, ainda na vigncia do
governo Fernando Henrique Cardoso que a instituiu,
foi transformada em Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano (SEDU), vinculada
Presidncia da Repblica.
Diante da fragilidade da SEDU e das restries
oramentrias do governo federal, a Caixa Econmica
Federal termina por conduzir, ainda que sem uma
orientao formal e explcita, o rumo da poltica
urbana, tendo em vista seu poder como agente
operador do FGTS a maior fonte de recursos para o
financiamento pblico da habitao e do saneamento.
Conforme orientao do Fundo Monetrio
Internacional (FMI), o corte nos investimentos pblicos
e a restrio de crdito para o setor pblico
16
promoveram um forte recuo das aes nas reas do

saneamento ambiental, especialmente entre 1998 e
2002. No mesmo perodo, 70% dos recursos federais
para habitao (majoritariamente do FGTS) foram
destinados populao com renda superior a cinco
salrios mnimos, quando o acmulo de dcadas de
excluso nas cidades criou um dficit habitacional
composto em 92% por famlias com renda abaixo
destes mesmos cinco salrios mnimos. Esse foi o
resultado da falta de polticas setoriais claras e de uma
gesto macroeconmica que priorizou o ajuste fiscal.
Mas nem tudo deixou de avanar ao longo do
perodo.
1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e

a Conquista do Ministrio das Cidades
Em 1963, o Encontro Nacional de Arquitetos, que
contou com representao de outras categorias
profissionais, lanou um tema indito nos debates
sobre as Reformas de Base que mobilizaram a
sociedade brasileira: a Reforma Urbana. Depois dos
desfechos polticos que se seguiram ao golpe de 1964
este foi o tema que, em meados dos anos 70, mobilizou
os movimentos comunitrios urbanos apoiados pelas
Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Catlica.
Vrias experincias sociais relevantes ocorreram
nas cidades brasileiras durante a redemocratizao
iniciada com as eleies diretas para prefeitos e
vereadores de capitais, em 1985. Experincias como o
Oramento
Participativo
(que
projetou
internacionalmente a cidade de Porto Alegre), os
planos diretores participativos, programas de
regularizao fundiria, urbanizao de favelas,
conselhos setoriais, audincias pblicas, relatrios de
impacto ambiental, implementao do IPTU
progressivo e criao de ZEIS Zonas Especiais de
Interesse Social marcaram diversas administraes
locais nas dcadas de 80 e 90.
O crescimento das foras democrticas durante os
anos 80 alimentou a articulao dos movimentos
comunitrios e setoriais urbanos com o movimento
sindical. Juntos, apresentaram a emenda
constitucional de iniciativa popular pela Reforma
A incorporao da questo urbana em dois captulos

da Constituio Federal permitiu a incluso nas
constituies estaduais e nas leis orgnicas municipais
de propostas democrticas sobre a funo social da
propriedade e da cidade.
A
regulamentao
desses
captulos
constitucionais, no entanto, levou 13 anos. Nesse

perodo, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana,
reunido no Frum Nacional pela Reforma Urbana, no
deu trgua ao Congresso Nacional. Foram muitas
aes e manifestaes, idas e vindas de militantes (de
movimentos sociais, entidades profissionais, ONGs,
entidades universitrias e de pesquisa e mesmo de
prefeitos e parlamentares) que buscavam a aprovao
do Projeto de Lei denominado Estatuto da Cidade. Em
2001 esse projeto de importncia mpar foi aprovado
no Congresso Nacional e se tornou a Lei Federal
10.257.
Articulados luta pelo Estatuto da Cidade, diversos
movimentos urbanos organizaram ocupaes e
protestos contra a falta de habitao e elaboraram o
primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular tal como
previsto na nova Constituio Federal - propondo a
criao do Fundo Nacional de Moradia Popular, a ser
formado por recursos tanto oramentrios quanto
onerosos e controlado democraticamente por um
Conselho Nacional de Moradia Popular. Esse projeto
de Lei foi subscrito por um milho de eleitores de todo
o pas e entregue ao Congresso Nacional em 1991. Em
2004, um texto substitutivo instituindo o fundo foi
aprovado pela Cmara Federal, aps entendimentos
entre deputados federais, governo federal e
representantes das entidades que elaboraram o
Projeto de Lei original. Em novembro de 2004, ele
ainda aguardava sua aprovao no Senado Federal. O
Legislativo Federal, atravs da Comisso de
Desenvolvimento Urbano e Interior, tornou-se
receptivo luta do Movimento Nacional de Reforma
Urbana e realizou quatro Conferncias das Cidades,
sendo a primeira delas fundamental para a aprovao,
O comeo dos anos 90 caracterizou-se pela

mobilizao das entidades do saneamento em torno
do Projeto de Lei 199/91, que propunha uma nova
poltica nacional para o setor em substituio ao
Planasa. O projeto foi aprovado no Congresso Nacional
e vetado no quinto dia do primeiro mandato do
presidente Fernando Henrique Cardoso, o que deixou
o setor sem um marco regulatrio at a presente data.
O saldo organizativo dessa mobilizao, no entanto,
deu origem Frente Nacional pelo Saneamento
Ambiental, que reuniu 17 entidades nacionais da
sociedade civil, de gestores a trabalhadores, passando
por movimentos sociais, associaes profissionais e
entidades de defesa do consumidor.
O tema do transporte urbano permaneceu sem
muita repercusso nos anos 90 (em contraste com as
revoltas e depredaes dos anos 70), embora
mostrasse uma forte e progressiva degradao de
servios. A partir do final da dcada de 90, o transporte
clandestino (ou alternativo), consolidou-se e ganhou
importante fora poltica, porm muitas vezes
destoante do interesse da populao. Em 2003,
mobilizaes emergiram sob a forma de protestos de
estudantes contra os aumentos de tarifas, em vrias
cidades brasileiras. Uma articulao suprapartidria
ocupou a cena poltica com a criao do Movimento
Nacional pelo Direito ao Transporte e da Frente
Parlamentar de Transporte Pblico.
Urbana na Assemblia Nacional Constituinte de 1988.
Em 1996, foi realizada em Istambul a Habitat II, a 2

Conferncia Mundial das Naes Unidas pelos
Assentamentos Humanos. Essa grande reunio
provocou uma mudana nos paradigmas da questo
urbana e fortaleceu, cada vez mais, as campanhas da
Agncia Habitat da ONU. Desde 1976, ano da Habitat
I, ocorrida em Vancouver, as administraes locais e
as organizaes no-governamentais ganharam
importncia na gesto das cidades e promoveram um
avano da conscincia poltica sobre a urbanizao
da pobreza e a insustentabilidade ambiental no
crescimento das cidades, especialmente nos pases
desenvolvidos.
no Congresso Nacional, da nova Lei do
Esta conscincia poltica da questo urbana se fez

presente na criao do Ministrio das Cidades pelo
Desenvolvimento Urbano.
Presidente Luiz Incio Lula da Silva. a realizao de
17
uma proposta lanada em 2000 atravs do Projeto

Moradia, documento elaborado com a promoo do
Instituto Cidadania e a participao de um grande
nmero de consultores e lideranas sociais e
empresariais. De acordo com o Projeto Moradia, no
h soluo para o problema da habitao seno por
meio da poltica urbana. O projeto desenvolveu, ainda,
uma proposta para o financiamento habitacional e
uma proposta de carter institucional.
Conforme previsto no Programa de Governo do
Presidente Luis Incio Lula da Silva, o Ministrio das
Cidades foi criado em 1o de janeiro de 2003, cabendolhe definir e implementar as polticas de habitao,
de saneamento, de meio ambiente, de trnsito e de
transporte urbano, bem como os programas
necessrios ao desenvolvimento urbano. Compete ao
Ministrio das Cidades formular e implementar a
poltica nacional de desenvolvimento urbano levando
em considerao o desenvolvimento regional, a
sustentabilidade ambiental e o combate pobreza e
desigualdade social, racial e de gnero, de modo a
romper com a viso tradicional setorial e favorecer
uma abordagem integrada sobre o ambiente
construdo.
O Ministrio das Cidades foi estruturado levando
em considerao a reunio das reas mais relevantes
(do ponto de vista econmico e social) e estratgicas
(sustentabilidade ambiental e incluso social) do
desenvolvimento urbano. Foram criadas quatro
Secretarias Nacionais: Habitao, Saneamento
Ambiental, Transporte e Mobilidade Urbana e
Programas Urbanos, alm da Secretaria Executiva.
Foram transferidos ao Ministrio das Cidades o
Departamento Nacional de Trnsito, do Ministrio da
Justia; a Companhia Brasileira de Trens Urbanos e a
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A., ambas
do Ministrio dos Transportes.
A integrao entre os organismos do Ministrio
das Cidades atribuio da Secretaria Executiva,
qual cabe tambm promover aes para capacitao
do poder pblico e da sociedade como um todo,
tendo em vista a implementao da Poltica Urbana,
em nvel nacional. Tais esforos se orientam tanto para
18
os aspectos tcnicos quanto para os aspectos sociais,

tendo em vista a construo de quadros tcnicos
competentes e de sujeitos polticos que garantam a
implementao da nova Poltica de Desenvolvimento
Urbano.
Secretaria de Habitao cabe elaborar a
poltica e o Plano Nacional de Habitao, de forma a
consolidar, o Sistema Nacional de Habitao,
centralizado no que se refere ao planejamento, normas
e regulao, mas descentralizado na operao,
valorizando iniciativas locais de governos, promotores
pblicos e privados, associativos e cooperativos.
Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental cabe formular, propor e acompanhar a
implantao da Poltica Nacional de Saneamento
Ambiental e o seu respectivo Plano Nacional visando
a universalizao dos servios de saneamento
ambiental.
A Secretaria Nacional de Programas Urbanos
tem como atribuio formular e propor programas que
induzam a expanso urbana brasileira para um outro
modelo de desenvolvimento, capaz de reverter o
quadro de excluso territorial hoje existente,
transformando em regulares e legais os
assentamentos humanos produzidos e ocupados pela
populao de mais baixa renda e ampliando as
possibilidades de formao de assentamentos legais.
Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana cabe estabelecer e materializar
uma poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel,
entendida como conjunto de polticas de transporte
e de circulao que visam proporcionar o acesso
amplo e democrtico ao espao urbano, por meio da
priorizao dos modos de transporte coletivo e os
no-motorizados, de forma efetiva, socialmente
inclusiva e ecologicamente sustentvel; apoiar o
desenvolvimento institucional, regulatrio e de gesto
do setor; coordenar aes para integrao das polticas
de mobilidade urbana e destas com as demais
polticas de desenvolvimento urbano.
A transversalidade um paradigma que o
Ministrio das Cidades carrega em sua prpria
estrutura para ser: o formulador, naquilo que de
competncia do Governo Federal, das polticas de
corresponde facilidade de deslocamento de pessoas
Ao Ministrio est afeto ainda o Conselho

Nacional das Cidades que aglutina, de forma
transparente e propositiva, a sociedade civil
organizada e formado por representantes dos
seguintes setores:
ser uma questo apenas das condies de
a) Poderes pblicos, Executivo e Legislativo federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal;
e bens na rea urbana. Face mobilidade, os

indivduos podem ser pedestres, ciclistas, usurios de
transportes coletivos ou motoristas; podem utilizarse do seu esforo direto (deslocamento a p) ou
recorrer a meios de transporte no-motorizados
(bicicletas, carroas, cavalos) e motorizados (coletivos
e individuais).
Vista dessa maneira, a mobilidade, muito alm de
deslocamento e de uso de meios de transporte, traduz
relaes dos indivduos com o espao seu local de
vida com os objetos e meios empregados para que
o deslocamento acontea, e com outros indivduos.
, portanto, produto de processos histricos que
refletem caractersticas culturais de uma sociedade.
saneamento ambiental, habitao, transporte e

mobilidade urbana e trnsito; o definidor de diretrizes
e princpios da poltica urbana, conforme norma
constitucional; e o gestor da aplicao e distribuio
de recursos do FGTS e do Oramento Geral da Unio
aos temas concernentes. A Caixa Econmica Federal
a principal operadora da poltica urbana e das
polticas correlatas. O Banco Nacional de
Desenvolvimento (BNDES) tambm opera polticas
urbanas, em especial saneamento e transporte.
A mobilidade afetada por fatores como a renda
b) Movimentos sociais e populares;
do indivduo, idade, sexo, capacidade para

c) Organizaes No-Governamentais, entidades
profissionais, acadmicas e de pesquisa;
compreender mensagens, capacidade para utilizar

veculos e equipamentos do transporte, entre outros.
d) Trabalhadores(as), por meio das respectivas
Todas essas variveis podem implicar em reduo
entidades sindicais;
permanente ou temporria de movimentao.
e) Empresrios(as) relacionados ao desenvol-
A poltica de mobilidade tem por funo
vimento urbano;
proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao
f ) Operadoras e concessionrias de servios
urbano. Como ir se mostrar adiante, o acesso pode
pblicos.
ser e atualmente tem sido proporcionado de forma

excludente, que impacta gravemente sobre o espao
O Conselho Nacional das Cidades conta com

quatro cmaras setoriais: de Habitao, de
Saneamento Ambiental, de Transporte e Mobilidade
e os recursos naturais. Da a necessidade de qualificar

a
mobilidade,
apensando
objetivo
de
sustentabilidade.
Urbana e de Programas Urbanos, cabendo-lhes

contribuir para a definio da poltica urbana e das
Essa mobilidade urbana sustentvel pode ser
polticas setoriais, bem como equacionar a distribuio
definida como o resultado de um conjunto de polticas
e a fiscalizao de recursos e promover o
de transporte e circulao que visam a priorizao dos
aprimoramento de programas e da base legal
modos no-motorizados e coletivos de transporte, de
pertinente aos respectivos setores.
forma efetiva, que no gere segregaes espaciais,

socialmente inclusiva e ecologicamente sustentvel.
2. MOBILIDADE URBANA: O CONCEITO
A Mobilidade Urbana Sustentvel deve estar

integrada s demais polticas urbanas, com o objetivo
Para os fins do campo de ao da Secretaria
maior de priorizar o cidado na efetivao de seus
Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, a
anseios e necessidades, melhorando as condies
mobilidade um atributo associado cidade;
gerais de deslocamento na cidade.
19
A poltica de mobilidade urbana, ao congregar em

sua efetivao todas as principais caractersticas da
configurao da cidade - seus equipamentos, infraestruturas de transporte, comunicao, circulao e
distribuio, tanto de objetos quanto de pessoas participa efetivamente das possibilidades de
desenvolvimento de uma cidade.
reproduo da excluso social. So discutidas tambm
O nexo entre o desenvolvimento da cidade e a

mobilidade que nela se pratica evidente. Afinal, uma
poltica de mobilidade, que respeite princpios
universais e de benefcio maioria da populao, tem
seus resultados traduzidos em um maior dinamismo
urbano, numa maior e melhor circulao de pessoas,
bens e mercadorias, valorizando a caracterstica
principal do urbano que ser um espao de
congregao e cruzamento de diferenas, da criao
do novo num ambiente dinmico e pblico.
da carga urbana.
Portanto, a idia de mobilidade centrada nas

pessoas ponto principal a ser considerado numa
poltica de desenvolvimento urbano que busque a
produo de cidades justas, de cidades para todos,
as mudanas ocorridas no padro de viagem a partir

as modernizaes do processo produtivo. A partir da,
tpicos especficos so abordados, tais como o
problema dos servios de transporte pblico, o
financiamento das infra-estruturas, os modos no
motorizados de circulao e a circulao viria geral e
3.1. Expanso urbana no Brasil e seu efeito

sobre a circulao
O Brasil um pas marcado por profundas
desigualdades e por uma enorme diversidade scioespacial. Essas marcas podem ser evidenciadas em
todas as escalas, entre as diversas regies do pas, entre
os 27 Estados da federao, entre cada um dos 5.561
municpios e, inclusive de forma intensa, internamente
a cada um desses entes federados que representam o
poder local.
A populao brasileira atualmente em grande
que respeitem a liberdade fundamental de ir e vir, que
medida (82%) urbana, sendo que 70% dos brasileiros
possibilitem a satisfao individual e coletiva em
se concentram em apenas 10% do territrio. A
atingir os destinos desejados, as necessidades e os
concentrao urbana fica bem explicitada quando se
prazeres cotidianos.
constata que apenas 455 municpios pouco mais

de 8% dos 5.561 somam mais de 55% do total de
3. MOBILIDADE URBANA NO BRASIL: UM

BREVE DIAGNSTICO
habitantes do pas. As nove principais Regies

Metropolitanas concentram 30% da populao
urbana e, particularmente, grande parcela dos mais
20
O escopo do diagnstico aqui apresentado parte

da anlise geral do desenvolvimento urbano no Pas,
e detem-se, em uma segunda etapa, na avaliao do
padro geral de deslocamento urbano. Em um terceiro
momento, a ao pblica, inconstante e fragmentada,
retratada como um elemento-chave desse processo.
Um foco especial dado s reas conurbadas,
especialmente as de caractersticas metropolitanas,
onde se destaca a notria falta de cooperao entre
as administraes locais. Em seguida, so descritos os
principais problemas que vm dificultando a adoo
de uma abordagem integrada entre os modos de
transporte. Na seqncia, os impactos sociais e
ambientais do estado atual so avaliados,
pobres. Dessa forma, as grandes aglomeraes
especialmente no tocante aos custos sociais e
da fronteira urbana foi impulsionado pelo modelo
urbanas revelam com maior profundidade a

caracterstica da desigualdade no pas, concentrando
a pobreza e a riqueza, muitas vezes no mesmo
territrio.
O processo de urbanizao acelerada por que
passou o Brasil, alm de promover a transferncia
populacional da rea rural para a urbana, concentrou
boa parte destes fluxos migratrios. Nas Regies
Metropolitanas, sobretudo, desencadeou-se um
padro de urbanizao de expanso horizontal. Este
modelo de desenvolvimento urbano crescimento
atravs de expanso permanente, de baixa densidade,
financiamento e produo de habitao e infraestruturas de circulao e saneamento ento vigentes.

A disponibilidade de crdito a juros subsidiados,
voltada sempre para a produo de imveis novos,
permitiu classe mdia das grandes cidades constituir
novos bairros e centralidades nas cidades gerando,
alm da expanso horizontal, o paulatino
esvaziamento dos centros tradicionais. Do ponto de
vista da estratgia de produo e financiamento das
infra-estruturas, os centros tradicionais foram
abordados apenas como centros econmicos
saturados, devendo ser objeto de descentralizao das
atividades, inclusive administrativas (ROLNIK e BOLTER,
2004).
Para os setores de menor renda, a alternativa do
loteamento ou conjunto habitacional perifrico (lotes,
apartamentos ou casas prprias) consagrou-se como
sendo a opo, justificado pelo impacto do preo dos
terrenos mais baixos na franja externa das cidades. A
poltica habitacional como um todo, praticada por
Este modelo de urbanizao, tpico das metrpoles

brasileiras, atualmente reproduzido nas mais diversas
cidades. Combinado com outras formas de expanso
do urbano e de criao de novas cidades, o modelo
resulta num territrio profundamente desigual, tendo
como tnica um processo contnuo de crescimento
perifrico, descentralizao e conurbao. As cidades
tornam-se multinucleadas, com atividades dispersas
e pulverizadas em uma grande mancha urbana. A
ocupao irracional do solo urbano, que deixa reas
vazias ou pouco adensadas nas reas mais centrais e
ocupa periferias mais distantes, resultado da
dissociao entre o planejamento do transporte, a
ocupao do solo e a especulao fundiria no
controlada. Esse processo apresenta-se com uma
enorme diversidade de caractersticas e dinmicas,
que torna a formulao e a execuo de polticas um
enorme desafio.
de planejamento urbano e pelas polticas de
Alm disso, tal modelo de expanso tem fortes

impactos negativos na mobilidade urbana, uma vez
que aumentam os custos dos sistemas de transportes
devido ao aumento constante das distncias a serem
percorridas.
agentes pblicos, privados e, inclusive, de forma

irregular e/ou ilegal, seguiu a mesma lgica, gerando
um desenho de produo das infra-estruturas na
mesma direo. No entanto, para os mais pobres, ao
contrrio das novas centralidades de classe mdia, a
proviso da infra-estrutura tem se dado sempre
posteriormente (CARDOSO, 2003; MARICATO, 2001).
Arquivo MCidades
nesse sentido que se entende a importncia do

debate acerca de polticas que possibilitem
sociedade questionar e refletir sobre o futuro desejado
para a mobilidade cotidiana. At mesmo pequenas e
mdias cidades vivem, hoje, problemas ligados
circulao motorizada, reproduzindo modelos
insustentveis do ponto de vista ambiental e
socioeconmico adotados nas grandes cidades.
3.2. A integrao setorial, institucional e

territorial das polticas
As cidades brasileiras, como j citado, vm
adaptando h vrias dcadas o uso do solo urbano
para a prtica da circulao automobilstica. A
transformao dessa realidade implica na vinculao
da poltica de mobilidade a uma nova forma de prtica
urbana, ou seja, a uma nova forma de se viver a cidade.
Figura 1. Vazios nas reas urbanas aumentam as distncias
percorridas.
necessrio ter-se em mente a relao biunvoca

do uso do solo com o trnsito e o transporte, pois cada
21
edificao gera uma necessidade diferente de

deslocamento, que deve ser atendida e, por outro lado,
a movimentao de veculos, pessoas e cargas
interfere na implantao e utilizao das edificaes.
sobre a expanso das infra-estruturas ou mesmo sobre

a implantao de novos equipamentos, sendo guiado
de acordo com as leis de mercado referentes ao valor
da terra e aos nveis relativos de acessibilidade.
O desenvolvimento urbano mal planejado ou

planejado de forma a atender os interesses de uma
pequena parcela da populao (investidores e
especuladores do solo urbano) tem contribudo para
estabelecer um quadro de deteriorao da mobilidade
e qualidade de vida nas cidades. Por um lado
necessrio que se exera o controle do espraiamento
urbano, como forma de reduzir distncias de
deslocamento e custos do transporte coletivo,
incorporando ao planejamento urbano princpios
como os previstos no Estatuto da Cidade, que atuem
como inibidores do crescimento desordenado. Por
outro lado necessrio que exista um planejamento
dos transportes integrado aos demais setores
responsveis pela produo das cidades, planejando
seu crescimento a partir do uso e da ocupao do
territrio. Isso quer dizer que as polticas pblicas
devem se pautar por princpios equnimes de
urbanizao, levados a cabo em cada novo
A histrica dificuldade de incorporar a idia de

mobilidade urbana ao planejamento urbano tambm
est entre as causas da crise de qualidade das cidades
brasileiras, contribuindo fortemente para a gerao
dos cenrios atuais onde se constatam cidades
insustentveis do ponto de vista ambiental e
econmico.
loteamento e parcelamento do solo.

Nesse sentido, a associao, atravs do
planejamento integrado, entre o controle e a gesto
pblica dos transportes, a compreenso das lgicas
que racionalizam o uso do solo e a incorporao dos
princpios de Mobilidade Urbana Sustentvel, podem
formar as bases de um novo planejamento com maior
sinergia e efetividade das cidades brasileiras.
Por outro lado, o investimento em fortalecimento
e desenvolvimento institucional requerido para que
medidas possam ser implantadas no isolado e
tampouco se restringe gesto do trnsito ou do
transporte pblico, mas abrange outras reas da
gesto municipal. Os municpios, de forma geral,
necessitam estruturar-se e capacitar-se para planejar
e controlar o desenvolvimento dos espaos urbanos
e integr-los aos seus sistemas de mobilidade urbana.
O crescimento dos municpios, em muitos casos,
tem ocorrido sem nenhuma forma de controle ou de
regulamentao sobre o uso e ocupao do solo,
22
Pesquisa realizada pela SEDU em 2002 acerca da

gesto dos transportes e do trnsito em 40 cidades
brasileiras aponta condies de gesto bastante
diversificadas para cada uma delas. Existem cidades
que desenvolvem prticas de gesto que so
referncia para outros municpios e, outras que ainda
no assumiram minimamente o seu papel de
responsveis pela prestao desses servios pblicos.
Em alguns ncleos urbanos, o transporte e o trnsito
so tratados profissionalmente, com prioridade e
ateno poltica. Em outros, a gesto praticada como
um nus, onde os dirigentes responsveis sequer
conseguem identificar com clareza os seus papis e
as suas responsabilidades.
Dentre os problemas mais graves de gesto do
transporte pblico encontrados, sobressaem-se a
carncia de estudos e planos, a pouca interao com
o uso do solo e o desenvolvimento urbano; a carncia
de equipes tcnicas especializadas; a fragilidade e/ou
inadequao da base legal de suporte gesto,
emprestando ao setor uma significativa instabilidade
institucional; e, a falta de definio de objetivos
estratgicos para o transporte pblico.
Quanto gesto do trnsito, os principais
problemas encontrados, foram a carncia das equipes
tcnicas especializadas; os conflitos entre os distintos
rgos atuantes no setor, inclusive de diferentes nveis
de governo; a carncia de planos de circulao,
exigindo intervenes localizadas e emergenciais; o
modelo de gesto financeira apoiado basicamente
nos recursos provenientes das multas de trnsito; e, a
inexistncia de estudos e aes voltados para os
modos de circulao no- motorizados.
entanto, esses planos foram produzidos sob a gide
Apesar do contexto desfavorvel, identificam-se

aspectos promissores na gesto do transporte pblico
ligados, sobretudo ao uso de novas tecnologias para
o controle da demanda e dos servios (bilhetagem e
sensores eletrnicos) e a implementao de sistemas
integrados.
Empresas Metropolitanas de Transporte Pblico
dos estados, no refletindo as particularidades dos

municpios e, tampouco, criando um ambiente para a
ao coordenada das aes. No que diz respeito
organizao do transporte pblico urbano nessas
regies, ainda na dcada de 1970, so previstas as
(EMTU), com a proposta de integrar a rede de
transportes metropolitanos nos aspectos fsicos,
operacionais, tarifrios e institucionais.
A segunda fase na formao das metrpoles
marcada pela Constituio de 1988 e caracterizada
Na gesto do trnsito so promissoras as

preocupaes e as aes para a reduo dos
acidentes; a progressiva montagem de bancos de
dados e de sistemas de informaes; os investimentos
em equipamentos e tecnologias para o controle e a
operao da circulao ; e, os programas e as aes
voltadas para a educao para o trnsito.
pela retrao dos investimentos federais e pela
Os problemas de gesto da mobilidade urbana

aqui descritos se agudizam sobremaneira ao longo do
processo de metropolizao que caracterizou o
desenvolvimento urbano do pas nas ltimas trs ou
quatro dcadas. Alm da progressiva expanso
demogrfica e espacial destas megacidades, dois
fatores se destacam: as opes e prioridades dos
investimentos pblicos em relao a cada um dos
diferentes modos de transporte e a incapacidade de
equacionamento institucional da gesto
metropolitana, em especial nos aspectos relativos
mobilidade das pessoas e das mercadorias.
uma terceira fase de trato da questo metropolitana,
Verificam-se trs fases distintas na formao das

metrpoles no Brasil. A primeira vai de 1973, quando
foram institudas pelo governo federal as nove regies
metropolitanas, at 1988, com a promulgao da nova
Constituio. Nesse perodo, houve forte centralizao
da regulao e do financiamento pelo governo federal,
cabendo aos estados a responsabilidade de
implementar polticas metropolitanas. Esse modelo foi
simtrico para todas as regies metropolitanas,
havendo em cada uma delas a necessidade de realizar
planos associados ao reconhecimento tcnico das
prprias realidades, o que aconteceu com a criao
das empresas metropolitanas de planejamento. No
necem sob a tutela federal (trens metropolitanos
descentralizao e fortalecimento dos governos locais.

Na escala da Unio, a coordenao dos transportes
ficou a cargo do Ministrio dos Transportes e, nas
escalas estaduais e municipais, verifica-se uma quase
Nota-se que a gesto local do transporte pblico,

com raras excees, sofre de um processo de
desmantelamento dos modelos desenvolvidos nos
anos 80. Enquanto isso, a gesto do trnsito evolui
positivamente em quase todas as cidades, sob reforo
do Cdigo de Trnsito Brasileiro.
completa ausncia da questo metropolitana na

agenda dos governos. Em meados dos anos 90, h
quando os estados passam a tomar certas medidas
de institucionalizao.
Alguns dos principais obstculos organizao
metropolitana do transporte, verificados desde a
criao das Empresas Metropolitanas de Transporte
Urbano, persistem at os dias de hoje:
- conflitos de competncia no exerccio da
coordenao sobre os modos metropolitanos de
transporte;
- os modos ferrovirios urbanos ainda permade Recife, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais
trens de subrbio das capitais) ou estadual (metrs
de So Paulo e Rio) sendo que, de acordo com a
Constituio de 1988, competncia municipal a
estruturao e coordenao dos servios locais de
transporte urbano, faltando mecanismos para que
a organizao possa ocorrer quando os
deslocamentos se do entre municpios;
- fragilidade da organizao metropolitana, que
no dispe de recursos financeiros prprios nem
de autonomia administrativa.
23
A falta de uma gesto metropolitana

compartilhada, que coordene e integre os transportes
nessas regies, interfere na crise da mobilidade,
gerando entre outros problemas:
- distribuio heterognea da rede, com relativo
excesso de oferta nas reas mais adensadas ou
mais prximas da regio central e falta de
atendimento adequado nas regies perifricas,
o que no corresponde s necessidades e
desejos de deslocamento da maior parcela da
populao;
- falta de integrao fsica e tarifria entre os
modos;
- superposio de redes, de interesses e disputas,
inclusive polticas.
Segundo o Art. 25 da Constituio Brasileira, a atual
competncia de instituir e regulamentar as Regies
Metropolitanas est a cargo dos Estados. Porm, aps
a aprovao da Constituio, o referido artigo no foi
regulamentado, no havendo uma definio clara das
caractersticas bsicas de uma Regio Metropolitana.
Dessa forma, os Municpios ficaram, na maioria dos
casos, alijados das decises metropolitanas,
enfraquecendo a participao do poder local, o que
tem dificultado o enfrentamento das questes.
Prevalece, assim, no Pas, a ausncia de uma gesto
integrada e, nos casos em que os Estados investiram
nessa forma de gesto, via de regra, suas aes se
restringiram a servios especficos, no havendo o
planejamento urbano metropolitano.
Constitui-se pois um desafio dirio para as Regies
Metropolitanas brasileira prover transporte de
qualidade aos seus habitantes e fazer com que um
contingente de milhes de pessoas tenham acesso
diariamente s atividades urbanas.
H, portanto, um enfrentamento para alm do
plano local e que precisa de urgente abordagem, que
o planejamento e gesto em escala metropolitana.
exatamente aqui que o tema mobilidade urbana
pode dar as suas mais ricas contribuies. Integrar as
gestes estadual/metropolitana e municipal,
racionalizar o uso de vias e a circulao de veculos,
evitar superposio de linhas, integrar modos,
24
viabilizar tarifas mdicas, induzir o cidado a usar

alternativas ao transporte individual, efetuar o
planejamento, o controle e a gesto da rede
metropolitana de transporte pblico so alguns dos
itens da agenda metropolitana que certamente
contribuiriam muito para racionalizar o uso de recursos
pblicos, diminuir a poluio ambiental, aumentar a
produtividade urbana, dar amplo acesso a servios
como sade, educao, lazer e, conseqentemente,
melhorar a qualidade de vida e contribuir para a
promoo da incluso social (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2004).
3.3. O Desafio da Intermodalidade nos

Transportes Urbanos
A qualidade do transporte coletivo urbano tem se
deteriorado tambm por falta de uma rede de
transporte bem estruturada e integrada de tal forma
que atenda aos desejos de deslocamento da
populao segundo modos adaptados aos motivos
de viagens.
Sabe-se que, por um lado, o processo acelerado
de urbanizao no foi devidamente acompanhado
pela rede de transporte e, por outro, que ocupao
desordenada do solo urbano com a existncia de reas
vazias nos centros, combinadas ocupao de reas
cada vez mais distantes, revela a dissociao entre
transporte e ocupao do solo, onerando e
dificultando o atendimento.
Essas caractersticas da urbanizao brasileira,
somadas a aspectos especficos relacionados com
cada um dos modos de transporte urbano, tm
influenciado tambm a fraca existncia de
intermodalidade nos deslocamentos urbanos.
Dessa forma, nas cidades brasileiras, de maneira
geral, o privilgio ao uso do automvel particular
esteve associado maneira mais simples e barata de
viabilizar uma forma coletiva de transporte, no caso
os nibus, que se utilizam, via de regra, da mesma infraestrutura dos automveis.
Mas a questo da baixa intermodalidade dos
sistemas de transportes nas cidades brasileiras est
vinculada a diversos outros fatores, entre eles
institucionais, como j revelados para as Regies
Metropolitanas, e mesmo aspectos culturais, que
As maiores dificuldades encontradas para a

implantao de sistemas intermodais encontram-se
na anlise fragmentada acerca dos sistemas de
mobilidade, que resulta em solues fragmentadas ou
pontuais.
Os sistemas sobre trilhos tiveram sua implantao
iniciada na dcada de oitenta. No incio da dcada de
noventa, como parte da poltica de descentralizao,
o governo federal decidiu realizar investimentos
ampliando os sistemas existentes com o objetivo de
transfer-los aos estados. Os recursos para os novos
investimentos foram obtidos atravs de financiamento
internacional, com contrapartida da Unio. Entre os
sistemas nominados o nico que no integrou
programa de financiamento foi o de Porto Alegre, que
ora desenvolve seu projeto de expanso no contexto
de uma rede estrutural para a regio metropolitana.
Embora no processo de descentralizao houvesse
compromissos dos governos locais com a
implantao de rgos de coordenao regional de
transporte, e a necessidade de estratgias integradas
de desenvolvimento urbano e planos regionais de
transporte pblico, excetuando a regio de Recife (que
elaborou uma rede estrutural integrada e uma
estrutura institucional metropolitana de planejamento
e gesto do transporte), nas demais regies, ainda no
houve o cumprimento desses objetivos.
Arquivo MCidades
Pesquisa conduzida pela ANTP, nas principais

capitais brasileiras que possuem sistemas metroferrovirios, diagnostica a situao atual da insero
dos sistemas sobre trilhos no contexto do transporte
metropolitano:
-
redes de nibus municipais, intermunicipais e

os sistemas sobre trilhos no esto planejados
como sistemas funcionais complementares;
h sobreposio de linhas nibus e trilhos

urbanos;
a infra-estrutura fsica para a integrao modal

em muitas situaes inadequada ou inexiste;
as redes existentes, quando tomadas no seu

conjunto, geram desequilbrios espaciais e
temporais, onerando os usurios do sistema de
transporte, e;
definem o pedestre como cidado de segunda

categoria, no viabilizando suas viagens que
representam a forma mais simples de se propiciar a
ligao entre modos distintos de transporte.
os sistemas de bilhetagem eletrnica, que vm

sendo implantados, no so projetados com
foco na integrao tarifria dos modos.
As redes e os modos aqui apresentados e a

integrao necessria entre eles apenas pode se
efetivar quando forem considerados todos os demais
modos de transporte que compem o cotidiano de
determinada cidade (at mesmo o automvel). A
integrao deve considerar com nfase o papel do
transporte no-motorizado (a p e por bicicletas)
como elemento de acesso ou transferncia entre
modos, o que implica em possibilitar sua prtica
segura e agradvel. Alm disso, deve-se prover
informao sobre a rede intermodal, indicando
caminhos e acessos, assim como custos e benefcios.
Afinal, para cada tipo ou motivo de viagem pode-se
propor uma forma melhor adaptada de realizar o
deslocamento.
3.4. A relevncia do transporte na

mobilidade urbana
Figura 2. A integrao dos sistemas sobre trilhos um desafio para

as cidades brasileiras.
Na maior parte das grandes cidades, o processo

de crescimento no foi devidamente acompanhado
pela rede de transporte que, aos poucos, foi deixando
de atender aos desejos e necessidades de
25
deslocamento de grande parcela da populao. Alm

disso, o modelo de mobilidade adotado nos grandes
centros urbanos brasileiros e que vem, de forma
quase natural, sendo reproduzido pelas cidades de
porte mdio favorece o uso do veculo particular,
4. IMPACTOS SOCIAIS
reforando o espraiamento das cidades e a

fragmentao do espao devido flexibilidade dos
deslocamentos automobilsticos. Dessa forma, cidades
se estruturam e se desenvolvem para acolher, receber,
abrigar o veculo particular e assegurar-lhe a melhor
condio possvel de deslocamento nas reas urbanas.
4.1. Principais deseconomias e custos

sociais do atual modelo de mobilidade
urbana
Como uma das muitas conseqncias, observase a piora na qualidade do transporte coletivo urbano,
O modelo de circulao automobilstica e o

urbanismo a ele associado mostram-se ineficientes e
ineficazes em todos os lugares onde foram
implantados. Vrias grandes cidades brasileiras j
investiram centenas de milhes de reais em infraestrutura de vias, tneis e viadutos, e tm visto os seus
esforos e recursos serem transformados em outros
vrios milhes gastos em horas de
congestionamentos e poluio ambiental. Apesar de
os investimentos serem sempre com o objetivo de
melhorar o fluxo de veculos, somente em curtssimo
prazo essa inteno se concretiza, pois a melhoria se
traduz imediatamente em estmulo maior utilizao
do transporte individual.
que ofertado de forma no integrada. Essa forma de
Segundo estudo do IPEA e ANTP (1998), realizado
prestao de servio tambm no permite a
em 10 cidades brasileiras, as condies desfavorveis
racionalizao dos deslocamentos, por meio da
de trnsito levam a trs principais tipos de
adaptao dos diversos modos de transporte aos
deseconomias:
Tal tendncia historicamente constatada no

Brasil e, muitas vezes, traduz-se numa competio por
recursos pblicos para a implantao das necessrias
redes de transporte. Dessa forma, o urbanismo
brasileiro sente at hoje as dificuldades de
implantao de polticas de integrao entre redes de
transporte, impedindo a necessria intermodalidade
como forma de propiciar mobilidade e romper com o
modelo automobilstico de deslocamento, que drena
a maior parte dos investimentos pblicos.
motivos das viagens.
Tempo: a cada ano corresponde a um custo
O transporte coletivo urbano, da forma como
de 250 milhes de horas para os usurios de
hoje planejado e produzido, funciona como indutor,
automveis e 120 milhes para os usurios de
nem sempre involuntrio, da ocupao irracional das

cidades. Ou seja, mesmo com baixo controle pblico,
nibus.
-
Consumo
excessivo
de
energia:
os
o transporte permanece como determinante da
congestionamentos causam um consumo de
possibilidade de ocupao e consolidao de novos
190 mil litros de gasolina e de cinco mil litros
espaos, s que nesse caso, sem haver o controle
de diesel na hora de pico, o que corresponde,
pblico, servindo a interesses particulares em
por ano, a um gasto de 200 milhes de litros
detrimento do interesse pblico e coletivo.
de gasolina e 4 milhes de litros de diesel.
Portanto, de fcil constatao que o transporte

urbano pode se tornar um relevante e eficaz
instrumento de reestruturao urbana e vetor da
expanso controlada ou direcionada das cidades,
desde que inserido no planejamento integrado das
mesmas, incorporando os princpios da
26
sustentabilidade plena e tendo o seu planejamento e

controle submetido aos interesses da maioria da
populao.
Poluio: os automveis so responsveis pela

emisso excessiva de 90 toneladas de CO (122
mil ton/ano).
O conhecimento dos custos externos associados

ao setor de transportes que afetam o meio ambiente,
como poluio atmosfrica, aumento do efeito estufa
No caso do sistema de transporte rodovirio, o uso

de combustveis fsseis o principal responsvel pela
m qualidade do ar nas cidades, alm de ser o principal
contribuinte dos gases de efeito estufa. Na Regio
Metropolitana de So Paulo, em 1995, os veculos
automotores contriburam com 98% das emisses de
monxido de carbono(CO), 97% de hidrocarbonetos
(HC), 97% de xidos de nitrognio (NO), 85% de xidos
de enxofre (S) e 40% de particulados.
A gravidade do problema se expressa por meio dos
prejuzos sade da populao em geral e, em
particular, das pessoas idosas e das crianas. O
monxido de carbono (CO), por exemplo, provoca
tonturas, dores de cabea, sono, reduo dos reflexos
e perda da noo de tempo. Alm disso, um dos
principais responsveis por acidentes de trfego em
reas de grande concentrao, aumentando o estado
de morbidez das pessoas idosas. Outras emisses
como os hidrocarbonetos e o xido de nitrognio
provocam irritao nos olhos, no sistema respiratrio,
produzindo alergia, asma, bronquite crnica e reduo
de visibilidade.
O processo decisrio e as polticas pblicas devem
considerar as deseconomias e externalidades prprias
a cada um dos modos de transporte. Segundo estudo
da ANTP, o automvel tem um gasto 12,7 vezes maior
de energia do que o nibus, gera 17 vezes mais
poluio, consome 6,4 vezes mais espao na via e gera
um custo de transporte oito vezes maior que o nibus,
todos os dados relativos ao nmero de passageiros
por quilmetro transportado.
Dessa forma, a adaptao das cidades para o uso
intensivo do automvel tem levado violao no
apenas dos princpios econmicos, mas tambm, das
condies ambientais, da qualidade das reas
residenciais e de uso coletivo, bem como

degradao do patrimnio histrico e arquitetnico,
devido abertura de novas vias, ao remanejamento
do trfego para melhorar as condies de fluidez e ao
uso indiscriminado das vias para o trnsito de
passagem.
Por outro lado, a incompatibilidade entre o
ambiente construdo das cidades, o comportamento
dos motoristas, o grande movimento de pedestres sob
condies inseguras, faz o Brasil deter um dos mais
altos ndices de acidentes de trnsito em todo o
mundo. A gravidade do problema se revela tanto no
nmero absoluto de acidentes, quanto nas taxas
proporcionais frota veicular e s populaes
consideradas.
Sem dvida a face mais perversa do trnsito se
apresenta nos acidentes, que assombram, sobretudo,
pela dimenso humana. Os dados oficiais mostram
que a cada ano so produzidos mais de um milho
de acidentes no Brasil, mais de 33 mil pessoas so
mortas e cerca de 400 mil so feridas, sendo que 120
mil tornam-se invlidas em ocorrncias de trnsito.
Dos mortos, 50% so pedestres, ciclistas ou
motociclistas, a parcela mais vulnervel nas vias
urbanas. De 1961 a 2000, o nmero de feridos no
trnsito multiplicou-se por quinze e o de mortos por
seis. A falta de punio imediata refora o desrespeito
pela vida.
e aumento do nmero de acidentes de trnsito

importante para que essas externalidades sejam
consideradas nos processos de planejamento e
avaliao de sistemas de transporte. O conhecimento
desses custos pode tambm orientar a formulao de
polticas pblicas que visem atenuar impactos e
reduzir os custos gerados pelos sistemas de transporte
e, dessa forma, otimizar a aplicao dos recursos
pblicos.
Arquivo MCidades
Figura 3 - O pedestre a parte mais vulnervel no trnsito.
As primeiras medidas de impacto na segurana

veicular adotadas no Brasil datam apenas do incio da
dcada de noventa, com a obrigatoriedade do uso do
cinto de segurana em todo o territrio nacional,
27
seguida da aprovao do Cdigo de Trnsito Brasileiro,

adaptado para as transformaes que ocorreram nos
ltimos anos no trnsito e nos veculos.
Ainda que essas e outras medidas tenham
produzido impacto e gerado redues na gravidade
dos acidentes, muito h que se fazer na questo da
segurana do trnsito no Brasil.
Quantitativamente, os acidentes de trnsito
representam um grave problema de sade pblica no
Brasil, respondendo pela segunda maior causa de
mortes por traumas no pas, atrs apenas dos
homicdios, s sendo que a Organizao Mundial da
Sade (OMS) alerta e prev que, daqui a 20 anos, os
acidentes de trnsito representaro a terceira maior
causa mundial de mortes.
Comparaes e estudos indicam que, atualmente,
a participao do Brasil no nmero de veculos da frota
mundial de 3,3%, sendo, porm, responsvel por
5,5% do total de acidentes fatais registrados no
mundo. O ndice de trs mortos por dez mil veculos/
ano, tido como aceitvel pela ONU, est bem abaixo
dos nove mortos por dez mil veculos/ano registrado
no Brasil.
Estes acidentes tm um custo enorme para o pas.
O estudo realizado, em abril de 2003, pelo IPEA, em
O estudo concluiu que um acidente de trnsito

nas aglomeraes urbanas brasileiras custa em mdia
R$ 8.783,00, sendo o acidente sem vtima R$ 3.262,00,
o acidente com feridos R$ 17.460,00 (ou seja, cinco
vezes o valor do acidente sem vtima) e o acidente
com mortos R$ 144.748,00 (ou seja, 44 vezes o custo
do acidente sem vtima).
O custo total dos acidentes de trnsito no Brasil,
estimado em abril/2003, foi de cerca de R$ 5,3 bilhes,
que representa 0,4% do PIB do pas. Deste total, R$ 3,6
bilhes concentram-se nas 49 aglomeraes urbanas
e R$ 1,7 bilhes nas demais reas urbanas. Segundo o
documento, este valor subiria consideravelmente caso
fossem includos os custos dos acidentes rodovirios
e os custos humanos. Projetando esse valor para incluir
os acidentes ocorridos nas vias rurais, estima-se um
custo social total anual da ordem de 10 bilhes de
reais. As ocorrncias trgicas no trnsito, grande parte
delas previsveis e, portanto, evitveis, causam
enormes perdas que inibem o desenvolvimento
econmico e social do pas.
O conhecimento minucioso dessas externalidades
negativas permite a implantao de medidas que
possam evitar ou, ao menos, amenizar as
conseqncias negativas do transporte rodovirio.
Conhecendo os motivos e os vitimados do trnsito, a
poltica pblica pode atingir com maior eficincia suas
causas.
parceria com a ANTP e o Denatran, avaliou os impactos

econmicos e sociais dos acidentes de trnsito nas
49 principais aglomeraes urbanas brasileiras,
4.2. A situao de idosos e das pessoas

com deficincia
totalizando 378 municpios e o Distrito Federal.

Os custos associados aos acidentes de trnsito
incluem: danos materiais, congestionamentos,
atendimento mdico-hospitalar e reabilitao, custos
previdencirios e judiciais, perda de produo pela
interrupo da atividade produtiva e custo do impacto
familiar, referindo-se ao impacto do acidente no
crculo familiar, entre outros. Os custos humanos,
referentes expectativa de vida produtiva das pessoas
mortas em acidentes de trnsito, o sofrimento e a dor
de familiares e amigos pela perda de um ente querido,
no foram considerados no estudo.
28
Em funo da idade, estado de sade, estatura e

outras condicionantes, vrias pessoas tm
necessidades especiais em relao a receber
informaes, chegar at os terminais e pontos de
parada, entrar nos veculos e realizar seu deslocamento
atravs dos meios coletivos de transporte ou,
simplesmente, se deslocar no espao pblico. Essas
pessoas so as consideradas Pessoas com Restrio
de Mobilidade e, neste grupo, esto includas as
Pessoas Com Deficincia.
As deficincias podem ser divididas em cinco
grupos, quais sejam: deficincias fsicas, mentais,
determinados tipos de incapacidades e desvantagens,

que por sua vez podem ser divididas em desvantagens
ocupacionais, de orientao, de independncia fsica
e de mobilidade.
Arquivo MCidades
As cidades apresentam-se com inmeras barreiras:

econmicas, polticas, sociais e arquitetnicas. A
existncia de barreiras fsicas de acessibilidade ao
espao urbano acaba por dificultar ou impedir o
deslocamento de pessoas com deficincias e outras
que possuem dificuldades de locomoo. A
acessibilidade deve ser vista como parte de uma
poltica de incluso social que promova a equiparao
de oportunidades e o exerccio da cidadania das
pessoas com deficincia e no deve se resumir
possibilidade de entrar em um determinado local.
To importante quanto adequar os espaos
pblicos para garantir a circulao dessas pessoas,
eliminando-se as barreiras existentes, no serem
criadas diariamente novas barreiras, o que pode ser
percebido na quase totalidade dos municpios
brasileiros.
Figura 4 - H 26,5 milhes de brasileiros com algum tipo de

deficincia, que representam 14,5% da populao.
sensoriais, orgnicas e mltiplas. Cada deficincia gera
Este projeto de resgate da cidadania no pode ser

feito com o trabalho de setores isolados e com certeza
ser atingido atravs de esforos combinados das trs
O ltimo censo do IBGE revela que 14.5% da

populao brasileira possui algum tipo de deficincia,
esferas de governo, com a participao social,

norteados por uma viso de sociedade mais justa e
totalizando 26,5 milhes de pessoas, no
igualitria. Trata-se de fomentar um amplo processo
considerando as pessoas com restrio de mobilidade.
de humanizao das cidades a partir do respeito s
Alm disso, em 2000, o Brasil possua 8.5% de
necessidades de todas as pessoas para usufrurem a
idosos (14 milhes de pessoas), ou 1 pessoa idosa em
cidade. necessrio que se promova a sensibilizao
26.5% dos lares. Esta populao aumentou duas vezes

e meia, mais rpido que a populao jovem, entre 1991
da sociedade, a elaborao de polticas pblicas, a

adequao de ambientes edificados e naturais, a
e 2000, e 75% dos idosos so considerados pobres.
adequao do sistema de transporte, o acesso s
Estima-se que em 2025, 15% da populao brasileira
tecnologias e a aplicao e aperfeioamento da
estar com idade superior a 60 anos.
legislao especfica.
Historicamente, a acessibilidade aos sistemas de

transportes foi entendida como a adaptao da frota
e teve como imagem principal o acesso do usurio
de cadeiras de rodas, atravs de elevadores, aos
diversos tipos de veculos utilizados no Brasil. Esta
viso impediu uma abordagem mais abrangente do
problema ao desconsiderar os demais tipos de
deficincias existentes. Na abordagem mais atual da
A promoo da mobilidade das pessoas com

deficincia serve de indutor a uma completa
reformulao dos espaos pblicos atravs da
implantao dos princpios e diretrizes da mobilidade
urbana sustentvel. Entre eles:
-
questo, trata-se de discutir a mobilidade das pessoas

com deficincia pela cidade, atravs dos vrios modos
possveis de transporte e as adequaes nos espaos
pblicos para garantir a sua circulao.
diminuir o nmero de viagens motorizadas;

repensar o desenho urbano;
repensar a circulao de veculos, no sendo
o automvel o nico determinante ou
critrio da organizao da cidade;
desenvolver meios no motorizados de
transporte;
29
reconhecer a importncia do deslocamento

de pedestres;
proporcionar mobilidade s pessoas com
deficincias e restries de mobilidade;
priorizar o transporte coletivo; considerar
outros modos de transporte; estruturar a
gesto local, afirmando o papel regulador do
municpio na prestao de servios.
Compete ao poder pblico, adotar diversas aes

para melhorar o acesso das vrias categorias de
usurios que se utilizam do sistema de transporte com
dificuldade, juntamente com aes que daro acesso
a pessoas que hoje no o utilizam. A poltica de
transporte pblico deve estar inserida neste objetivo
e responsabilidade dos rgos gestores
governamentais encontrar solues para garantir o
deslocamento com qualidade das pessoas com
deficincia, a partir de uma realidade adversa existente
nas cidades.
4.3. Pobreza e imobilidade

O transporte pblico urbano, de acordo com a
Constituio Brasileira, um servio pblico essencial.
Dele depende o acesso das populaes que no
dispem de meios de transporte prprios os mais
pobres s oportunidades de trabalho, aos
equipamentos e servios sociais (e.g. sade e
educao), e s atividades que garantem a dignidade
humana e a integrao social (como o lazer, visitas aos
amigos e parentes, compras etc.). Ou seja, o transporte
pblico tambm, alm de um componente do
sistema de mobilidade urbana, um importante
elemento de combate pobreza. No entanto, se o
servio no for adequado s necessidades da
populao, especialmente a mais pobre, ele pode, ao
contrrio, transformar-se num empecilho ao acesso
s oportunidades e atividades essenciais isto , numa
barreira incluso social (GOMIDE, 2003).
Nas cidades brasileiras convivem, de um lado,
milhares de indivduos que encontram dificuldades
de buscar trabalho por no terem condies de
30
deslocamento at os locais onde se concentram as

oportunidades de emprego, com indivduos que tm
todas as condies de realizar, com a mxima fluidez
e conforto, uma gama enorme de deslocamentos por
motivos variados, atendendo as mais diversas
necessidades de reproduo de suas vidas.
Pesquisa realizada pelo ITRANS (2004) revela que a
mobilidade da populao pobre nas grandes cidades
brasileiras, medida pelo nmero mdio de
deslocamentos dirios por pessoa, muito baixa,
indicando srios problemas de acesso ao trabalho e
s oportunidades de emprego, s atividades de lazer
e aos equipamentos sociais bsicos. As precrias
condies de mobilidade colocam - se como
obstculos superao da pobreza e da excluso
social para cerca de 45% da populao urbana
brasileira que tm renda mensal familiar inferior a trs
salrios mnimos.
Imaginar uma melhoria nas condies de
mobilidade, que atinja a maioria dos cidados
viabilizar a vida de milhares de pessoas,
desenvolvendo uma infinidade de novas relaes
cotidianas, com influncias diretas na economia, na
cultura e na cidadania.
A relao de dependncia dos mais pobres em
relao aos transportes coletivos pode ser classificada,
inclusive, como perversa na medida em que o
percentual da renda mdia familiar gasto com o
transporte urbano aumenta conforme diminui a renda
da famlia. Ou seja, alm dos mais pobres serem mais
dependentes dos transportes coletivos, modo de
deslocamento no priorizado nas polticas urbanas da
maioria das cidades brasileiras, eles ainda devem pagar
relativamente mais caro para utiliz-los.
Na dcada de setenta, as famlias com rendimento
entre 1 e 3 salrios mnimos comprometiam 5,8% do
oramento com transporte. No incio dos anos 80 esse
gasto j era de 12,4% e na dcada de noventa
ultrapassa os 15%. Atualmente, para se deslocar duas
vezes ao dia durante 25 dias do ms, uma nica pessoa
gasta 30% do salrio mnimo vigente (IBGE, 1996).
Por sua vez, diferenas em relao acessibilidade
so reveladas atravs da anlise do tempo mdio gasto
a localizao, em torno dessas regies e ao longo
faixa de renda da populao. Verifica-se que, nas
de suas rodovias, de grandes armazns que abastecem
cidades brasileiras, o tempo de deslocamento no
os supermercados e hipermercados, que passaram a
transporte coletivo e nas viagens a p diminui na
trabalhar com estratgias de logstica de distribuio
proporo inversa da renda, sendo que o tempo
e de minimizao de estoques nos anos 90, como
mdio despendido no transporte menor entre os
forma de se adequar s novas imposies tcnicas e
mais ricos.
do capital.
Os atuais ndices de mobilidade nas cidades
O fato que se passa de uma mobilidade fordiana,
brasileiras permitem afirmar que a reproduo da vida
na qual a maior parcela dos deslocamentos acontecia
de uma parcela substancial da populao foi excluda
em fraes de tempo claramente definidas na jornada
do roteiro urbano, afastada das redes de solidariedade,
de trabalho, para um modelo mais flexvel, no qual
cooperao, mutualidade, resumindo-se, quando
diversos deslocamentos seguem ritmos, horrios e
muito, s ligaes cotidianas entre local de trabalho e
modos especficos. No entanto, isso no significa dizer
moradia.
que os movimentos pendulares deixam de existir, mas

que perdem participao na totalidade dos
4.4. Mudanas no padro de deslocamento

em funo das revolues no processo
produtivo
deslocamentos, em razo de transformaes tcnicas,

sociais, econmicas, culturais e normativas (BALBIM,
em cada viagem, segundo o modo de transporte e a
2003).
A maior insero da mulher no mercado de
Em algumas cidades constata-se desde a dcada

de oitenta, mas com maior fora durante os anos
noventa, a existncia de um movimento de suburbanizao de parcela da populao. Esse padro de
localizao
residencial,
conhecido
como
condomnios, torna-se possvel graas s infraestruturas de deslocamento, com evidente privilgio

para a circulao automobilstica.
trabalho, por exemplo, gera novas demandas de

transporte que devem ser objeto de polticas pblicas
especficas. As mulheres so mais exigentes quanto
ao conforto, qualidade e segurana nos transportes.
Alm disso, a jornada feminina normalmente mais
diversificada que a masculina em So Paulo, por
exemplo, 62% das viagens com motivos de compras
so feitas por mulheres, assim como 55% das
relacionadas educao revelando a necessidade
Alm disso, mudanas no mundo do trabalho,
de um sistema de transportes eficiente e adaptado
entre elas a flexibilizao de horrios, o surgimento
aos seus horrios e motivos, alm dos parmetros
de atividades realizadas a partir do local de residncia
exclusivos do mundo do trabalho.
e a desconcentrao de plantas produtivas industriais,

que procuram benefcios em impostos, taxas, valor da
terra, etc em reas vizinhas aos centros
metropolitanos, compem a base de explicao do
processo de desconcentrao residencial. A ttulo de
exemplo, no perodo entre as duas ltimas pesquisas
Origem e Destino do Metr de So Paulo 1987 e 1997,
houve um aumento de 69% no volume de veculos
que entram e saem da metrpole paulistana
diariamente.
Outras alteraes na mobilidade urbana podem

estar relacionadas com fatores econmicos. A
transformao da inflao no Brasil implicou
significativas mudanas no mundo do consumo. Num
contexto de alta inflao, as compras em
supermercados, por exemplo, so feitas quando do
recebimento do salrio, uma nica vez ao ms, em
grandes quantidades. Atualmente, h a possibilidade
de comprar aos poucos, procurando os melhores
preos, o que implica um aumento do nmero de
Outro provvel motivo para o aumento do volume
viagens. Alm disso, nos ltimos anos, houve um
de trfego que entra e sai dos grandes centros urbanos
grande aumento da participao dos supermercados
31
no comrcio, implicando um reforo da mobilidade

automobilstica, pois as compras no acontecem mais
na vizinhana, e uma flexibilizao dos horrios de sua
realizao (boa parte dos supermercados ficam
abertos durante 24 horas).
No entanto, as maiores transformaes na

mobilidade urbana esto ainda por acontecer e, em
certa medida, estaro ligadas diretamente aos novos
avanos tecnolgicos.
A informatizao do espao da circulao, realizada

para assegurar uma maior racionalizao dos servios
urbanos que dependem da interligao fsica, significa
uma adequao dos equipamentos e redes s novas
necessidades que o espao urbano determina em seu
atual estgio de desenvolvimento. As iniciativas de
integrao e a intermodalidade no sistema de
transporte coletivo no Brasil, por exemplo, tm como
base e alavanca novos equipamentos tcnicos, como
a bilhetagem eletrnica.
Com base no desenvolvimento de objetos
tcnicos informatizados, foram instalados sistemas de
controle de velocidade em inmeras cidades
brasileiras, os conhecidos pardais. Esses instrumentos,
alm de transformarem algumas prticas individuais,
esto relacionados queda no nmero de acidentes.
Outro instrumento de poltica urbana, que tem como
base o uso de novos aparatos tcnicos, so os
pedgios eletrnicos, j utilizados em diversas estradas
no Brasil e que tm seu uso cogitado tambm em
algumas cidades.
Essas transformaes esto apoiadas nos sistemas
de transporte inteligente, cuja finalidade melhorar
as condies de fluidez e segurana, sem precisar fazer
investimentos em novas infra-estruturas virias. Entre
os principais objetivos desses sistemas esto:
32
o aumento da convenincia e do conforto

no sistema de transporte, atravs de sua
melhor adequao demanda;
a busca pela melhoria das condies de
segurana durante os deslocamentos;
a reduo do consumo de energia e a
diminuio das poluies;
o aumento da produtividade dos
trabalhadores;
o aumento da produtividade das

organizaes;
a padronizao da cobrana de taxas e
impostos, como maneira de adequ-la s
caractersticas de unicidade do sistema;
a busca pela intermodalidade;e,
a criao de sistemas mveis de
comunicao e informao que permitam
acesso, durante o deslocamento, a outras
esferas da vida cotidiana, com nfase no
consumo.
4.5. Aspectos especficos do transporte

pblico e coletivo
O transporte coletivo urbano brasileiro
representado pelos seguintes nmeros: 1.600
empresas operadoras, sendo 12 metro-ferrovirias, que
somam um faturamento anual de 20 bilhes de reais.
Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitantes, onde
existem sistemas de transporte coletivo expressivos,
estima-se que existam em circulao cerca de 115.000
nibus, transportando 59 milhes de passageiros por
dia. Os sistemas metrovirios e ferrovirios em
operao nas regies metropolitanas e grandes
cidades contam com 2.700 veculos que transportam
um volume dirio de cinco milhes de passageiros.
Estima-se que 80% de todas essas viagens
concentrem-se nas Regies Metropolitanas e
Aglomeraes Urbanas. Cerca de 95% da operao
produzida por operadores privados.
Arquivo MCidades
Figura 5 - O nibus o modo mais comum de transporte coletivo,

porm os constantes aumentos tarifrios colocam em risco sua
viabilidade.
e na infra-estrutura.
como forma de chegar ao valor mdio da tarifa. Uma
urbano manifesta-se em pelo menos quatro aspectos:
Durante as ltimas dcadas, todas as cidades

brasileiras que contam com sistema de transporte
coletivo vm sofrendo um processo similar que pode
ser classificado como um crculo vicioso. Devido s
caractersticas da urbanizao e da rede de transporte
j citadas, alm de diversas outras razes, inclusive
tcnicas e normativas, o custo da tarifa tem-se tornado
vez que todos os custos so repassados aos usurios,

essa metodologia tem sido considerada imprpria,
pois premia as empresas mal geridas que repassam
suas necessidades em aumentos das tarifas e penaliza
o usurio que no tem a oportunidade de se beneficiar
dos ganhos de produtividade de empresas bem
administradas.
cada vez mais alto. Como reflexo, existe uma perda de
O aumento constante dos custos dos insumos, a
passageiros transportados no sistema, o que encarece
baixa produtividade dos sistemas de transporte, a
mais uma vez as tarifas, levando novos passageiros a
carga tributria incidente sobre a produo dos
abandonarem o transporte coletivo. Vrias so as
servios e a concesso de gratuidades sem fonte de
explicaes para esse processo, algumas aqui
recursos extra-tarifrias, dentre outros fatores, vm se
abordadas.
traduzindo em tarifas que transcendem a capacidade
O valor da tarifa do servio de transporte pblico

obtido atravs da diviso do custo total do servio,
mo-de-obra, veculos, combustveis, impostos, etc,
entre os passageiros pagantes que utilizam o sistema,
a somados os custos das diversas gratuidades. No
sistema de nibus a remunerao acontece quase que
exclusivamente atravs da tarifa. Ao contrrio, no
sistema de trens urbanos existem subsdios
governamentais.
crise institucional, na rede, no modelo remuneratrio
depende de conhecimentos minuciosos sobre os

diversos custos das empresas para o clculo de um
valor que ser rateado entre os usurios pagantes,
A atual crise por que passa o transporte coletivo
de pagamento da populao, com a conseqente

expulso dos usurios de baixa renda.
Dependendo da estrutura de contratao,
remunerao e tarifao adotada, a sustentabilidade
econmico-financeira do servio pode ficar
seriamente comprometida, resultando na queda da
qualidade dos servios, na degradao dos
equipamentos e na incapacidade financeira de gesto
das empresas operadoras. Ameaa-se, deste modo, a
prpria continuidade dos servios.
Devido ao modelo de remunerao dos servios,

o aumento constante dos custos e insumos, a baixa
produtividade dos servios, a concesso de
gratuidades, verifica-se um forte aumento na tarifa que
tem como um dos principais efeitos a expulso das
classes mais baixas do transporte coletivo.
Segundo a Associao Nacional das Empresas de
Transportes Urbanos (NTU), no perodo de janeiro de
1995 a dezembro de 2002, a tarifa mdia dos servios
de nibus urbano nas capitais brasileiras subiu 25%
acima da inflao medida pelo IGP-DI.
A metodologia de clculo tarifrio ainda utilizada
na maioria das cidades brasileiras segue orientao
da Planilha de Clculo Tarifrio produzida pelo GEIPOT
em 1982 e que vem sendo considerada obsoleta por
tcnicos e gestores dos sistemas, uma vez que
A gesto do transporte pblico pressupe aes

de fiscalizao, administrao e planejamento do
transporte. Uma das conseqncias mais danosas da
crise na gesto se manifesta na dificuldade do controle
da informalidade, ou concorrncia inadequada, que
na maioria dos casos est assentada na ausncia de
contratos ou em contratos renovados de forma
tambm inadequada.
A informalidade no setor de transporte, ao
contrrio do que se possa imaginar, no um
fenmeno recente e tampouco particular das cidades
brasileiras. A substituio dos bondes pelos nibus,
por exemplo, iniciada nos anos 30 no Brasil, favoreceuse com a concorrncia predatria que sistemas de
nibus clandestinos exerciam sobre o sistema de
bondes. O transporte ilegal pode se apresentar de
33
vrias maneiras. H servios que funcionam como txi,
necessrio para o desenvolvimento do
prestando um servio porta a porta, com rotas
transporte coletivo urbano fontes de financiamento
variveis, at servios que funcionam como nibus,
estveis, permanentes e concebidas para dar suporte
feito por veculos maiores e seguindo uma rota fixa.
amplo e duradouro a programas e projetos de curto,
Os moto-txis so encontrados principalmente em
mdio e longo prazo. As dificuldades apontadas
pequenas e mdias cidades do Brasil, e exercem na
revelam a necessidade da conjugao de recursos,
maioria das cidades um tipo de transporte
sejam eles pblicos ou privados. Entende-se que os
completamente informal e ilegal.
recursos privados devem ser potencializados e
H casos em que o transporte ilegal serve a uma
baseados em relaes e contratos claros e seguros.
determinada comunidade, atuando em locais onde o
Neste caso, a participao do Poder Pblico continua
nibus no pode ir ou oferece servios com preos e
sendo fundamental no sentido de garantir a
nveis superiores aos dos nibus. Porm o mais
estruturao dos sistemas de transporte. de
comum atuar competindo pelos mesmos mercados
responsabilidade da Poltica Nacional de Mobilidade
(BARBOZA, 2002).
Urbana a criao de possibilidades para que o setor

seja regulado, com regras claras e estveis que
Alm das medidas de fiscalizao e controle dos
incentivem os necessrios investimentos na
sistemas informais, o fenmeno exige a reformulao
transformao do modelo de transporte vigente nas
dos instrumentos contratuais e de regulao na
cidades brasileiras.
relao entre o poder concedente e os operadores

privados; a introduo de mtodos e modelos
No entanto, ainda que um marco regulatrio
modernos na gesto e planejamento do transporte
adequado possa atrair investimentos, necessrio ter
pblico; o estabelecimento de sistemas de controle
clareza dos aspectos econmicos e conjunturais que
dos benefcios tarifrios; a redefinio do prprio
dificultam a atrao e a captao de recursos pelos
modelo de remunerao, entre outros.
entes federados.
Desde
4.6. O financiamento de infra-estruturas
estabelecimento
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, a observao aos limites de

endividamento dos entes da Federao tem sido
Um elemento determinante na crise do transporte
critrio essencial para concesso de novos
coletivo urbano foi a falta de fontes de financiamento
financiamentos. As dvidas e o excessivo
estveis para a proviso de infra-estrutura adequada.
comprometimento com custeio dos governos

estaduais e municipais reduzem drasticamente e,
Aps a Constituio Federal de 1988 quando se

atribuiu aos municpios a responsabilidade da
prestao do servio de transporte coletivo urbano, o
Governo Federal afastou-se da formulao de polticas
para o setor. A ausncia de uma poltica pblica de
financiamento neste perodo, associada crise fiscal
34
muitas vezes tm eliminado, as possibilidades de

tomar recursos para investimento devido ao
comprometimento mximo da sua capacidade de
endividamento.
Tambm
as
regras
limites
para
que permeou e marcou os anos 90, conduziu
contingenciamento de crdito do setor pblico
estagnao quase total dos investimentos. Muito
tornaram-se mais rgidas, contribuindo para a queda
pouco se produziu de corredores exclusivos, terminais
na liberao de recursos e explicitando o impasse
de integrao, abrigos adequados em paradas,
entre polticas de estabilizao macroeconmica e de
apropriao de novas tecnologias. Quase nada em
ajuste fiscal, por um lado, e polticas sociais, com foco
acessibilidade para pessoas com deficincia e restrio
na reduo da pobreza e das desigualdades sociais,
de mobilidade.
por outro.
e o concessionrio fundamental para permitir os
investimento em infra-estrutura e servios pblicos e
investimentos necessrios para a operao dos
uma acirrada disputa pelos recursos disponveis entre
sistemas de transportes coletivos. H, tambm, a
os possveis tomadores. Alm disso, os governos
necessidade de aperfeioamento dos instrumentos
devem, dentro da pequena margem de manobra,
legais que disciplinam as delegaes dos servios
decidir onde aplicar tais recursos frente aos variados
tendo em vista a possibilidade de adoo de novas
temas e carncias urbanas.
formas de gesto dos sistemas de transportes e de
Investimentos a fundo perdido so extremamente

escassos e, mesmo com a recente criao do Pr-
financiamento para o setor, como as Parcerias PblicoPrivadas.
Transporte, com recursos do FGTS, para financiar a

infra-estrutura de transportes, h dificuldades
conjunturais
para
sua
aplicao,
4.7. A circulao no-motorizada
devidas
especialmente ao limite de crdito estabelecido para

o setor pblico. Permanece, assim, a necessidade de
buscar novas fontes e arranjos alternativos de
investimento para a mobilidade urbana. As Parcerias
Pblico-Privadas e os instrumentos do Estatuto da
Cidade vm sendo estudados como oportunidades
para atrao de investimentos em infra-estrutura de
transporte pblico.
Caminhar, alm de ser a forma mais antiga e bsica

de transporte humano, constitui-se no modo de
transporte mais acessvel e barato. Com exceo dos
H, assim, uma carncia crnica de recursos para
equipamentos necessrios para melhorar a

mobilidade das pessoas com deficincia, caminhar
no exige nenhum equipamento especial. Porm,
apesar da infra-estrutura de passeios pblicos ser
relativamente barata, a maioria das cidades brasileiras
preciso considerar que essas restries de crdito

ocorrem num cenrio de redefinio do papel do
no se preocupa em acomodar os pedestres com o

mesmo empenho dedicado aos veculos.
Estado na economia, constatao que no se faz

apenas na economia brasileira. Nada leva a crer que,
num prazo razovel, o Estado volte a cumprir o papel
de provedor de recursos para infra-estrutura em
grande escala. Por conseqncia, a mudana do
padro de financiamento da infra-estrutura um fato
relevante que vem sendo considerado, ainda que
existam muitas contestaes, o que tem obrigado os
diversos agentes a buscarem novos arranjos e
Os passeios pblicos e as reas de uso

compartilhado, planejados para acomodar os
pedestres em seus deslocamentos, poderiam
constituir elementos de cidades mais humanas. Mas,
ao longo do tempo, esses espaos foram sendo
cedidos para a ampliao do virio, dos
estacionamentos, ou simplesmente invadidos pelos
veculos e pelo comrcio informal.
induzido novas parcerias e a experimentao de
Ainda mais grave a situao das pessoas com
formas de cooperao e integrao entre diferentes
deficincia, para as quais praticamente impossvel
instncias governamentais.
sair de casa e ter acesso a qualquer atividade urbana
Cabe ainda ressaltar a necessidade de uma ampla

discusso sobre a questo das delegaes dos
sem contar com a solidariedade de amigos ou

familiares.
servios de transporte pblico coletivo urbano,
No que tange segurana dos pedestres nas vias,
principalmente diante da necessria adequao da
as intervenes que so geralmente adotadas para
maior parte dos contratos de servios nos municpios
minimizar os conflitos com os veculos, como por
legislao vigente. Uma relao estvel advinda da
exemplo, as faixas de travessia, muitas vezes no so
existncia de um contrato entre o poder concedente
estmulos suficientes para que os motoristas dem
35
preferncia aos pedestres. Isto pode torn-los ainda
maioria, pois requalificam o espao pblico, local da
mais vulnerveis aos acidentes, pois so encorajados
igualdade imposta pela simples coopresena dos
a usufrurem de uma segurana que ilusria, pois s
habitantes de um determinado lugar.
existe, na prtica diria, na presena de autoridades

de trnsito ou de dispositivos eletrnicos de vigilncia.
Os pedestres constituem uma parcela bastante
significativa do nmero total de mortes em acidentes
de trnsito, representando entre 40 e 50% desses, na
sua maioria, crianas e idosos.
O desrespeito pelo cidado pedestre reforado
pela falta de punio imediata dos atropelamentos no
trnsito.
Nas cidades brasileiras, particularmente nos
grandes centros urbanos, durante os ltimos 50 anos
de automobilismo, o pedestre passou de doador de
espao para o automvel para aquele que solicita,
como por emprstimo, um pequeno cho para seu
deslocamento e, hoje, cada vez mais, concorre com o
prprio automvel por espao no leito carrovel, visto
que as caladas ou simplesmente no existem ou se
tornaram to inseguras quanto o leito carrovel. Isso
implica que o nmero de atropelamentos, por
exemplo, em So Paulo, seja maior no meio de quadra
do que nos cruzamentos.
Essa realidade impe que, de maneira urgente, haja
uma clara e efetiva separao entre os modos de
deslocamento no trnsito das cidades, definindo o
espao de cada modo, seus direitos e deveres,
minimizando os conflitos, gerando segurana,
respeito e civilidade entre cada tipo de usurio do
sistema de circulao e do espao pblico em geral.
A valorizao das caladas como lugar prprio da
circulao pedestre, classificando-a como parte do
sistema de circulao da cidade, como preconiza o
Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), a soluo j
apresentada em toda a histria do urbanismo
moderno, mas que ainda deve ser efetivamente
realizada na maior parte das reas urbanas do pas.
Andar a p muitas vezes no se revela uma opo
individual, mas uma imposio que priva um tero dos
deslocamentos de padres dignos de acessibilidade.
Investimentos no passeio pblico so aes para a
36
4.8. Sistema Nacional de Trnsito e a

circulao motorizada
Historicamente no Brasil o trnsito foi tratado
como uma questo policial e de comportamento
individual dos usurios, carecendo de um tratamento
no campo do urbanismo, da engenharia, da
administrao, do comportamento e da participao
social.
Um trnsito ruim e no limite criminoso, por falta
de conscincia dos seus perigos e por falta de punio,
aproxima-nos da barbrie. Por outro lado, um trnsito
calmo e previsvel estabelece um ambiente de
civilidade e de respeito s leis, mostrando a
internalizao da norma bsica da convivncia
democrtica: todos so iguais perante a lei e, em
contrapartida, obedec-la dever de todos.
O nmero de veculos no Pas tem crescido
rapidamente nas ltimas dcadas: de 430.000 em 1950,
para 3,1 milhes em 1970, chegando a 36,5 milhes
em 2003. Os automveis, cuja produo anual gira em
torno de 1,5 milho de veculos, correspondem a mais
de 80% da produo de veculos automotores - sendo
que a maioria movida gasolina (93,1% em 2003 e
78,4% at julho de 2004 com a incluso dos
automveis com combustvel flexvel gasolina/lcool
(Anfavea). Observa-se, ainda, a produo anual de 1
milho de motocicletas (Abraciclo).
O Cdigo de Trnsito Brasileiro de 1997 consolidou
a competncia de gesto do trnsito urbano nos
aspectos referentes ao uso das vias pblicas nos
municpios, possibilitando que todo o ciclo de gesto
da mobilidade ficasse sob a responsabilidade das
prefeituras: planejamento, projeto, implantao e
fiscalizao.
A gesto de todos os aspectos que compem o
trnsito de veculos no Brasil de responsabilidade
de conjunto muito mais amplo de rgos e entidades
estudar e oferecer sugestes e embasamento
mesmos estar em constante integrao, dentro da
tcnico para decises do Contran. So seis
gesto federativa, para efetiva aplicao do CTB e
Cmaras Temticas, cada qual com treze
cumprimento da Poltica Nacional de Trnsito,
membros titulares e respectivos suplentes;
conforme revela a descrio a seguir:

-
constitudo por 54 representantes e suplentes
Ministrio das Cidades: coordenador mximo
dos rgos e entidades do Sistema Nacional
do Sistema Nacional de Trnsito SNT - e a ele
de Trnsito, e que tem por finalidade assessorar
est vinculado o Conselho Nacional de Trnsito
o Contran em suas decises;
Contran - e subordinado o Departamento

Nacional de Trnsito Denatran. Cabe ao
Ministrio presidir o Conselho das Cidades e
participar da Cmara Interministerial de
Cmara Interministerial de Trnsito: constituda
por dez Ministrios, tem o objetivo de
harmonizar os respectivos oramentos;
-
Conselho Nacional de Trnsito: constitudo por

representantes de sete Ministrios, tem por
competncia, dentre outras, estabelecer as
normas regulamentares referidas no Cdigo de
Trnsito Brasileiro e estabelecer as diretrizes da
Sistema Nacional de Trnsito: conjunto de

rgos e entidades da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, que tem por
planejamento, administrao, normalizao,
pesquisa, registro e licenciamento de veculos,
formao, habilitao e reciclagem de
condutores, educao, engenharia, operao
e fiscalizao de trnsito, policiamento,
julgamento de recursos a infraes de trnsito
e aplicao de penalidades. Conta, atualmente,
com cerca de 1.240 rgos e entidades
municipais, 162 estaduais e 6 federais.
Poltica Nacional de Trnsito;

-
finalidade o exerccio das atividades de
Trnsito;
-
Frum Consultivo de Trnsito: colegiado
distribudos nas trs escalas de poder, devendo os
Conferncia Nacional das Cidades: prevista no
Congregando mais de 50.000 mil profissionais.
Estatuto das Cidades, tem por objetivo propor

princpios e diretrizes para as polticas setoriais
e para a poltica nacional das cidades;
-
Conselho das Cidades: colegiado constitudo

por representantes do estado em seus trs
nveis de governo e da sociedade civil - 71
membros titulares e igual nmero de suplentes,
e mais 27 observadores - tem por objetivo
estudar e propor diretrizes para o
Departamento Nacional de Trnsito: rgo
executivo mximo da Unio, cujo dirigente
preside o Contran que tem por finalidade,
dentre outras, a coordenao e a superviso
dos rgos delegados e a execuo da Poltica
eminentemente voltada, no passado, para o trnsito

de veculos automotores, e que passa a centrar-se na
pessoa, a estabelecer deveres objetivos para os
responsveis pela gesto do trnsito e regras para o
fortalecimento dos direitos dos cidados, e a abordar
o transporte no motorizado e os direitos e deveres
educao para o trnsito, obrigando cada rgo
executivo de trnsito a constituir em sua estrutura uma
coordenao de educao, e incumbindo aos rgos
do Governo Federal a introduo do tema de trnsito
nas redes de ensino nos seus vrios nveis.
Desde a promulgao do Cdigo de Trnsito
Nacional de Trnsito;
-
radicalmente o foco da abordagem do trnsito,
dos pedestres. Captulo especial dedicado
desenvolvimento urbano;
-
O Cdigo de Trnsito Brasileiro mudou
tcnicos
Brasileiro CTB em 1997, houve um despertar de
compostos por representantes do estado e da
conscincia para a gravidade do problema. No
sociedade civil e que tm a finalidade de
entanto, o estgio dessa conscientizao e sua
Cmaras
Temticas:
rgos
37
traduo em aes efetivas ainda so extremamente

discretos e insuficientes para representar um
verdadeiro enfrentamento da questo.
preciso tratar o trnsito como uma questo
multidisciplinar que envolve problemas sociais,
econmicos, laborais e de sade, onde a presena do
estado de forma isolada e centralizadora no funciona.
Esta abordagem que poder reduzir as ocorrncias
e implementar a civilidade no trnsito.
O verdadeiro papel do estado assumir a liderana
Por sua vez, a capacitao de profissionais no setor

de trnsito condio indispensvel para a efetiva
gesto com qualidade das organizaes do Sistema
Nacional de Trnsito. A necessidade de capacitao e
aperfeioamento abrange as funes gerenciais,
tcnicas, operacionais e administrativas e tambm se
constitui um dos desafios a serem enfrentados para a
completa implantao do SNT.
rgos que compem o Sistema Nacional de Trnsito,
Atualmente, encontram-se integrados ao SNT,

cerca de 620 Municpios, mas inmeros outros se
encontram carentes de orientao e preparo para a
introduo das mudanas exigidas. Para implantao
das orientaes legais relativas municipalizao do
trnsito, torna-se importante validar e implantar
princpios e modelos alternativos para estruturao e
organizao dos sistemas locais, passveis de
adequao s diferentes realidades da administrao
municipal no Brasil e viabilizar apoio tcnico-legal e
administrativo aos municpios que buscam engajar-
com vistas harmonizao de aes comuns ou
se nesse movimento de mudana.
de um grande e organizado esforo nacional em favor

de um trnsito seguro, mobilizando, coordenando e
catalisando as foras de toda a sociedade.
Apesar do tempo de vigncia do Cdigo, muita
coisa ainda precisa ser feita para que ele seja
considerado plenamente implantado. H, ainda, um
conjunto
de
regras
no
suficientemente
regulamentadas, como, por exemplo, a inspeo

tcnica veicular. As necessrias articulaes entre os
complementares, ainda no se encontram

devidamente resolvidas. No h, tampouco, uma
estatstica confivel dos acidentes de trnsito e, por
ltimo, a aplicao obrigatria dos recursos
provenientes das multas de trnsito, nas aes de
engenharia, operao, fiscalizao e educao, no
vem sendo ainda revertida totalmente nessas
finalidades.
A estatstica nacional de acidentes de trnsito no
Brasil, que deveria representar a consolidao das
informaes de todos os rgos e entidades de
trnsito, mesmo aps a implantao, pelo DENATRAN,
do Sistema Nacional de Estatsticas de Trnsito (SINET),
ainda imprecisa e incompleta, dada precariedade
e falta de padronizao da coleta e tratamento das
informaes.
A dificuldade das organizaes para analisar sua
performance, seus resultados efetivos, de forma a
realimentar processos de planejamento estratgico,
ttico e operacional e corrigir rumos, origina-se,
normalmente, na carncia de orientaes
38
metodolgicas claras e prticas de avaliao de

resultados organizacionais.
Como prev o CTB, a educao para o trnsito

direito de todos e constitui dever prioritrio dos
componentes do Sistema Nacional de Trnsito (CTB,
captulo V). Esse constitui atualmente um dos maiores
desafios para o Sistema Nacional de Trnsito, visto que
a educao para o trnsito deve ser promovida desde
a pr-escola ao ensino superior, por meio de
planejamento e aes integradas entre os diversos
rgos do Sistema Nacional de Trnsito e do Sistema
Nacional de Educao.
A educao para o trnsito ultrapassa a mera
transmisso de informaes. Tem como foco o ser
humano e trabalha a possibilidade de mudana de
valores, comportamentos e atitudes. No se limita a
eventos espordicos e no permite aes
descoordenadas. Pressupe um processo de
aprendizagem continuada e deve utilizar
metodologias diversas para atingir diferentes faixas
etrias e contextos scio-culturais.
O fortalecimento do Sistema Nacional de Trnsito,
em geral, est vinculado aos recursos necessrios para
passando por sua produo final, sua armazenagem,
O setor de trnsito em geral conta com receitas

provenientes de vrias fontes, entre as quais dotaes
oramentrias, multas, convnios, pedgios, IPVA,
financiamentos, taxas de estacionamento,
licenciamento e habilitao.
modos e meios de transporte e, tambm, empresas
O setor vem sendo garantido, em grande parte,

pela receita proveniente das multas, o que constitui
um grande risco, uma vez que o desejvel um
trnsito disciplinado com reduzido nmero de
infraes. Assim, a gesto do sistema trnsito deve se
orientar pela independncia financeira com relao
ao resultado de multas, a partir da constatao de que
a arrecadao de tais recursos varivel e
desejavelmente decrescente.
destinao, venda e entrega, envolvendo vrios

transportadoras, operadores, prestadores de servios
logsticos, embarcadores, armazenadores, motoristas,
carregadores, ou seja, toda uma extensa comunidade
do setor de cargas. Isto demonstra que o transporte
urbano no feito apenas de passageiros, mas
tambm de cargas. Ou seja, a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana deve abarcar os deslocamentos
dos homens e das coisas dos homens.
O transporte de cargas quase que
exclusivamente realizado pelo setor privado. No
entanto, uma vez que a economia est essencialmente
atrelada ao movimento dos seus produtos, o setor
pblico tem enorme interesse em propiciar formas
a execuo das diversas tarefas, que atingem aspectos

gerais de cidadania e planejamento urbano.
eficazes de logstica urbana.
4.9 - A circulao de cargas e mercadorias
Para tanto, cabe em grande medida ao setor

pblico a produo e manuteno das redes urbanas
O setor de transportes de cargas no Brasil

participava, no ano de 2000, com 4,4% do PIB nacional,
o que representa R$ 42 bilhes adicionados
economia por ano, gerando 1,2 milhes de empregos
diretos (GEIPOT, 2001).No entanto, ainda que seja um
forte setor econmico, quer pelos seus nmeros, quer
pela importncia dos servios prestados,
intermediando a maior parte das relaes econmicas,
o setor apresenta diversos problemas e alguns
gargalos amplamente conhecidos no pas.
de transporte, estendendo-se aos aspectos de
No que tange ao transporte de cargas em meio

urbano a realidade no diferente. Alm disso, a falta
de pesquisas relacionadas ao tema dificulta a
mensurao dos problemas especficos e das solues
necessrias, sendo possvel apenas anlises localizadas
para algumas cidades do pas. A importncia do
transporte urbano de cargas se revela no apenas
pelos valores econmicos envolvidos mas, tambm,
pelas externalidades e impactos causados, alm dos
vultuosos recursos pblicos destinados ao sistema.
regulamentao do setor de transportes relativa a
O transporte urbano de cargas congrega uma

enorme diversidade de agentes relacionados
produo dos componentes das mercadorias,
contraproducentes ou prejudiciais economia na
planejamento de transportes, controle e engenharia

de trfego.
Por outro lado, o governo pode lanar mo do
controle do uso do solo no sentido de localizar
atividades geradoras de cargas (terminais de cargas,
indstrias, comrcio, etc.), definir os acessos urbanos,
a proviso de facilidades para o transporte de cargas,
os mecanismos necessrios para a logstica de
distribuio, e para a segurana. H, ainda, toda a
compatibilizao desta atividade com as demais
atividades e usos urbanos, tamanho e peso dos
veculos, os nveis de segurana, de rudos, de emisso
de poluentes, a freqncia do transporte, horrios e
locais de cargas e descargas. Essas medidas j so
largamente praticadas em todo o mundo e podem
ser utilizadas nas mais diversas cidades, devendo
apenas ser avaliados os custos gerados pela aplicao
de cada uma delas para que no se tornem
medida que esses custos sero repassados s
mercadorias.
39
Dada a diversidade dos aspectos envolvidos para

a efetivao do transporte de cargas em meio urbano,
externalidades negativas, conflitos, competio pelo
espao, riscos, etc, a problemtica das cargas deve ser
enfocada como uma questo especfica que merece
tratamento especial. sobretudo necessrio fomentar
a realizao de pesquisas que permitam uma
abordagem mais precisa do tema, contribuindo tanto
para a definio de polticas pblicas, quanto para o
setor de logstica de distribuio que cresce
amplamente no pas nos ltimos anos.
melhoria da qualidade do ar e sustentabilidade

energtica.
J a incluso social tem como objetivos: o acesso
democrtico cidade, a universalizao do acesso ao
transporte pblico, a acessibilidade universal e a
valorizao dos deslocamentos pedestres e ciclistas.
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana Sustentvel (PNMUS) foram
aprovados na reunio do Conselho das Cidades
realizada em setembro de 2004, e encontram-se
divulgados no stio do Ministrio das Cidades
5. OBJETIVOS, DIRETRIZES E ESTRATGIA

DA POLTICA DE MOBILIDADE URBANA
SUSTENTVEL
(www.cidades.gov.br).
A PNMUS urbana est fundamentada nos
seguintes princpios:
-
A Poltica de Mobilidade Urbana Sustentvel vem

sendo formulada com ampla colaborao e
participao de setores da sociedade organizada e
dever ser um instrumento de apoio concretizao
dos objetivos que estruturam o Plano Brasil de Todos,
quais sejam: o crescimento com gerao de trabalho,
emprego e renda, ambientalmente sustentvel e
redutor de desigualdades regionais; a incluso social;
e, o fortalecimento da democracia.
O objetivo final da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana Sustentvel e dos programas e aes da
SEMOB propiciar o desenvolvimento dos princpios
da Mobilidade Urbana Sustentvel.
Para tanto, trabalha-se com trs macro-objetivos
a serem perseguidos, alm de seus desdobramentos
e intersees, que definem campos de ao e
compromissos da Poltica apresentada. So eles:
desenvolvimento urbano, sustentabilidade ambiental
e incluso social.
Os principais objetivos para o desenvolvimento
urbano so: integrar o transporte ao desenvolvimento
urbano, reduzir as deseconomias da circulao, ofertar
um transporte pblico eficiente e de qualidade, e
contribuir para o desenvolvimento econmico.
Nessa mesma linha, os principais objetivos para a
sustentabilidade ambiental so: uso equnime do
espao urbano, melhoria da qualidade de vida,
40
Direito ao acesso universal, seguro, equnime

e democrtico ao espao urbano;
A participao e controle social sobre a

poltica de mobilidade;
Direito informao sobre a mobilidade, de

forma a instrumentalizar a participao
popular e o exerccio do controle social;
Desenvolvimento das cidades, por meio da

mobilidade urbana sustentvel;
Universalizao do acesso ao transporte

pblico coletivo;
Acessibilidade das pessoas com deficincia

ou com restrio de mobilidade;
Polticas pblicas de transporte e trnsito,

poltica nacional de mobilidade urbana
sustentvel, articuladas entre si e com a
poltica de desenvolvimento urbano e a do
meio ambiente;
A Mobilidade Urbana centrada no deslocamento das pessoas;
O transporte coletivo urbano como um

servio pblico essencial regulado pelo
Estado;
Paz e educao para cidadania no trnsito

como direito de todos.
No que tange s diretrizes do PNMUS, listam-se:

-
Priorizar pedestres, ciclistas, passageiros de

transporte coletivo, pessoas com deficincia,
Planejamento Integrado de Transporte e Uso

do Solo Urbano;
Melhoria do Transporte Coletivo Urbano;
Promoo da circulao no motorizada;
Uso racional do automvel.
idosos, no uso do espao urbano de

circulao;
-
Promover a ampla participao cidad, de

forma a garantir o efetivo controle social das
polticas de Mobilidade Urbana;
Promover o barateamento das tarifas de
transporte coletivo, de forma a contribuir
para o acesso dos mais pobres e para a
distribuio de renda;
Articular e definir, em conjunto com os
Estados, Distrito Federal e Municpios, fontes
alternativas de custeio dos servios de
transporte pblico, incorporando recursos de
beneficirios indiretos no seu financiamento;
Combater a segregao urbana por
intermdio da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana Sustentvel;
Promover o acesso das populaes de baixa
renda, especialmente dos desempregados e
trabalhadores informais, aos servios de
transporte coletivo urbano;
Promover e difundir sistemas de informaes
e indicadores da Mobilidade Urbana;
Estabelecer mecanismos permanentes de
financiamento da infra-estrutura, incluindo
parcela da CIDE-combustveis, para os modos
coletivos e no-motorizados de circulao
urbana;
Incentivar e apoiar sistemas estruturais,
metro-ferrovirios e rodovirios de transporte
coletivo, em corredores exclusivos nas
cidades mdias e nas Regies
Metropolitanas,
que
contemplem
mecanismos de integrao intermodal e
institucional.
A estratgia adotada pela SEMOB para traduzir

os princpios e diretrizes estabelecidos pelo Conselho
das Cidades em aes transformadoras das atuais
condies da mobilidade urbana nas cidades
brasileiras, foi a de concentrar os recursos disponveis,
polticos, tcnicos, e financeiros, nos quatro pilares
da mobilidade sustentvel. So eles:
As prioridades adotadas e aqui citadas derivam dos

princpios e diretrizes da PNMUS e se efetivam como
critrios de avaliao e de seleo dos projetos de
mobilidade e transporte urbano que buscam o apoio
poltico, tcnico ou financeiro do Ministrio das
Cidades. De modo sinttico, estas prioridades se
traduzem na precedncia:
-
do deslocamento das pessoas sobre o dos

veculos;
do transporte coletivo sobre o individual;
da acessibilidade universal, sobretudo a das
portadoras de necessidades especiais e
pessoas com restrio de mobilidade;

-
dos sistemas adequadamente regulados e

socialmente controlados;
das intervenes integradoras das redes de

mobilidade sobre as obras isoladas;
dos projetos multimodais sobre os isolados;
das intervenes que promovam o combate

pobreza e incluso social, em especial na
garantia do acesso dos mais pobres aos
servios pblicos;
das intervenes que promovam e

favoream a multicentralidade e o
adensamento
urbano;
proteo
ao
patrimnio cultural, ambiental, arquitetnico

e paisagstico das cidades e a eliminao da
segregao scio-espacial.
O Governo Federal tem ao seu alcance um
conjunto de instrumentos que, somados aos que os
estados e municpios dispem, formam um poderoso
conjunto de foras para a efetivao da PNMUS.
-
a poltica fiscal e de investimentos pblicos,
desenvolvimento
institucional
capacitao dos agentes sociais;

-
a legislao federal (Lei de Diretrizes do

Transporte Urbano);
41
sistema de informaes para a gesto e o

controle social;
sustentvel e definir as aes e instrumentos
procedimentos de concertao e construo
para a sua concretizao nos Planos Diretores
de consensos;
-
instrumentos urbansticos (p.ex. planos
introduzir o conceito de mobilidade urbana
Municipais;
-
capacitar tcnicos e gestores, municipais e
diretores);
metropolitanos para a gesto eficaz dos
fomento pesquisa e inovao tecnolgica.
servios
de
transporte
pblico,
compreendendo o planejamento, a
regulao, a organizao, a contratao e o
Os Programas e Aes da SEMOB, podem ser
monitoramento dos servios; e
consultados no site do Ministrio das Cidades

(www.cidades.gov.br). Em seu contexto, so
considerados Projetos Estruturantes da SEMOB:
sensibilizar agentes polticos e sociais para a

necessidade de implementao da poltica
de mobilidade urbana sustentvel.
Reforma regulatria no transporte pblico

urbano;
Igual destaque merece o Projeto da Lei de

Diretrizes da Poltica de Mobilidade Urbana, que visa
Programa de desenvolvimento e moderni-
implantar o marco regulatrio da mobilidade urbana,
zao institucional;
ora em processo de discusso e elaborao. A
Programa de capacitao dos agentes
formulao e a modelagem dessa Lei tambm
pblicos;
constituem um verdadeiro desafio para a Secretaria,
Universalizao do acesso ao transporte
frente complexidade do sistema de mobilidade
coletivo urbano;
urbana de forma geral e do sistema de transportes em
Informao para gesto e cidadania;
particular.
Financiamento da infra-estrutura para a
mobilidade;
-
Apoio elaborao de planos diretores e

mobilidade urbana;
Elaborao da lei de diretrizes para a

mobilidade urbana.
Tambm a evoluo do conceito de mobilidade

urbana trouxe consigo a necessidade de uma reviso
da regulamentao que abranje o tema, refletindo os
novos princpios de integrao de polticas, de modos
e sistemas, da eficincia e eficcia na prestao dos
servios de transportes e da nfase no atendimento
das necessidades e demandas dos cidados.
Cabe destacar alguns dos Programas Estruturantes

da SEMOB, face importncia destes no dentro do
O MinCidades entende como desafios para a
contexto de implementao e consolidao de uma
formulao de uma lei que institui as diretrizes da
poltica de mobilidade urbana sustentvel. Dentre eles,
poltica de mobilidade urbana, o resgate do papel da
o Programa de Capacitao, que parte do Programa

Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC),
compreende aes de capacitao, desenvolvimento
gerencial e sensibilizao de agentes pblicos,
tcnicos e atores sociais.
Esse Programa objetiva contribuir para o
42
Unio para com o setor, a integrao das polticas de

transporte e mobilidade com o desenvolvimento
urbano e socioeconmico, a definio de obrigaes
institucionais, a modernizao regulatria dos servios
de transporte coletivo, a valorizao dos meios de
transportes no-motorizados, a consolidao do
conceito
de
mobilidade
sustentvel,
aperfeioamento e desenvolvimento dos gestores e
estabelecimento de mecanismos alternativos e fontes
agentes responsveis pelo planejamento, regulao
estveis de financiamento, o desenvolvimento da
e gesto do transporte e da mobilidade urbana nos
gesto dos sistemas de mobilidade, inclusive no
mbitos municipal e metropolitano, propondo-se a :
mbito metropolitano, a defesa do interesse dos
H de se lembrar que, segundo o artigo 21, inciso

XX, da Constituio Federal, compete Unio instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
transportes urbanos. Assim, fundamental a
formulao e aprovao de uma lei de diretrizes, no
apenas para os servios pblicos de transporte
coletivo, mas para a mobilidade urbana. Uma lei que
respeite os limites das competncias constitucionais
de cada esfera de governo e esteja em perfeita
consonncia com todos os instrumentos legais
destinados a regulamentar as concesses e
contrataes pblicas, relaes trabalhistas, cdigos
de defesa do consumidor, do uso e ocupao do solo,
entre outros.
O Programa Brasil Acessvel outro pilar da poltica
de mobilidade. Este programa visa a eliminao de
barreiras arquitetnicas no somente no acesso ao
transporte coletivo, mas no prprio direito cidade,
incluindo a equipamentos urbanos e a circulao em
reas pblicas. Promove apoio tcnico e financeiro a
municpios, publicao de manuais, cursos e
seminrios.
J o Programa Bicicleta Brasil tem como objetivo a
incluso da bicicleta como meio de transporte seguro
e no poluente, integrando-a a outros modos de
transporte, e no apenas como opo de lazer. Inclui
financiamento de ciclovias e capacitao de governos
locais.
Os programas de Financiamento da Infra-Estrutura da
Mobilidade, Pr-Transporte e Pr-Mobilidade visam
apoiar os governos locais na melhoria de caladas e
passeios pblicos, priorizao do transporte por
nibus, construo de abrigos e terminais e projetos
de sistemas integrados.
6. BIBLIOGRAFIA
BARBOZA, Karla Regulamentao do transporte
pblico alternativo. Experincia Brasileira. Dissertao
de Mestrado, Programa de Ps-Graduao em
Engenharia, UFRJ, Rio de Janeiro, 2002.
BALBIM, Renato Prticas Espaciais e
Informatizao do Espao da Circulao. Mobilidade
Cotidiana em So Paulo. Tese de Doutorado, FFLCHUSP, So Paulo, 2003.
CARDOSO, Adauto A produo e a reproduo de
assentamentos precrios. Paper encaminhado ao
Ministrio das Cidades, 2003.
GEIPOT Anurio Estatstico dos Transportes. 2001
IBGE Pesquisa de Oramento Familiar POF.
1995-1996.
IPEA/ANTP Reduo das deseconomias urbanas
com a melhoria do transporte pblico no Brasil. 1998
GOMIDE, A. A. Transporte Urbano e Incluso Social.
Texto para Discusso 960, Ipea, julho de 2003.
ITRANS. Mobilidade e Pobreza. Relatrio Final. Abril,
2004
MARICATO, Ermnia Brasil Cidades, alternativas
para a crise urbana. Vozes, Petrpolis, 2001.
MINISTRIO DAS CIDADES (SeMOB/DENATRAN)
Plano de Ao de Mobilidade Urbana em Regies
Metropolitanas, maio de 2004.
MINISTRIO DAS CIDADES - Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, Caderno 1. Novembro de
2004.
ROLNIK, Raquel e BOTLER, Milton Por uma poltica
de reabilitao de centros urbanos. Revista culum, So
Paulo, 2004.
usurios, e a promoo da universalizao do acesso

e da participao e o controle social dos servios
pblicos de transportes.
43
44
MDULO 2 - CIDADE, CIDADO E MOBILIDADE URBANA SUSTENTVEL
MDULO 2
Cidade, Cidado e
Mobilidade Urbana Sustentvel
45
46
As cidades tm como papel principal maximizar a

troca de bens e servios, cultura e conhecimentos
entre seus habitantes, mas isso s possvel se houver
condies de mobilidade adequadas aos seus
cidados. Neste sentido, mobilidade pode ser
entendida como a capacidade de se atender as
necessidades da sociedade de se deslocar livremente
a fim de realizar as atividades desejadas.
As questes relativas mobilidade assumem hoje
grandes propores nas reas urbanas. A realizao
das atividades dirias mais simples, como o acesso ao
trabalho, educao, recreao, compras e aos servios
tem sido dificultada por problemas crescentes
associados s condies de deslocamento e, por
conseguinte, tem consumido uma proporo
significativa de recursos financeiros, humanos e
naturais, com forte impactos no meio ambiente, entre
os quais, aqueles relativos poluio do ar e
degradao do patrimnio urbano. Deste modo, alm
de responsvel por prejuzos econmicos e
ambientais, a deficincia das condies que garantem
a mobilidade traz tambm reflexos diretos ao convvio
social e interatividade nas cidades.
Outros fatores tambm associados mobilidade,

como segurana, emprego, sade e moradia tm sido
importantes para a determinao da qualidade de
vida urbana. Assim, fundamental para a melhoria da
qualidade de vida urbana o desenvolvimento de
um novo paradigma sistmico que envolva direta e
indiretamente todos os aspectos relacionados
mobilidade urbana, garantindo a manuteno dessa
qualidade de vida alcanada, para diferentes espaos
de tempo e para futuras geraes, isto , que tenha
o carter de desenvolvimento sustentvel (figura 1).
Desta forma, reformular as polticas de mobilidade
com o objetivo de se promover uma melhor
qualidade de vida nas cidades, buscando como
objetivo maior seu desenvolvimento sustentvel, se
constitui hoje em um dos principais desafios que
enfrentam administradores, planejadores e gestores
pblicos. Para isso, no entanto, se faz necessrio um
maior conhecimento dos problemas enfrentados
pelos centros urbanos brasileiros e, ainda, uma viso
1. A VIDA NAS CIDADES COMO PONTO DE

PARTIDA PARA AS NECESSIDADES DE
MOBILIDADE
ampla e integrada do conceito de mobilidade

sustentvel e de seus aspectos relevantes para o
contexto do pas, bem como a adoo de uma cultura
de pensamento para diferentes espaos de tempo
(curto, mdio e longo prazos), isto , pensamento
estratgico cobrindo as vrias dimenses que esto
Figura 1: Alguns dos elementos que devem ser considerados na definio de mobilidade urbana sustentvel.
47
encerradas no Sistema de Mobilidade, e que sero

explicitadas mais adiante.
Nos tpicos a seguir, sero apresentados alguns
elementos que ajudaro a avanar na construo
desse novo olhar sobre o desenvolvimento urbano,
sempre considerando que a mobilidade influencia
diretamente a qualidade de vida dos centros urbanos
brasileiros.
A Agenda Habitat, aprovada na

Conferncia das Naes Unidas sobre
Assentamentos Humanos ocorrida em
Istambul, Turquia, em 1996. Neste
documento so tratados aspectos
fundamentais para a proviso de moradia
adequada para todos os cidados e para a
garantia de padres de desenvolvimento
sustentveis para os assentamentos
humanos.
2. O QUE SUSTENTABILIDADE URBANA?

O crescimento do nmero de pessoas vivendo nas
cidades, a contnua sobrecarga nos recursos naturais,
na infra-estrutura e nas instalaes urbanas, alm dos
profundos impactos causados no meio ambiente tm,
por conseqncia principal, a deteriorao da
qualidade de vida nas cidades. Todos estes fatores tm
conduzido preocupao com a sustentabilidade
urbana, expressa principalmente atravs dos inmeros
debates, conferncias e documentos sobre o tema
produzidos principalmente nas ltimas dcadas do
sculo XX. Entre estes cabe destacar:
-
48
O relatrio Nosso Futuro Comum (ou

Relatrio Brundtland), publicado em 1987
pela Comisso Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento das Naes
Unidas, que apresentou o que se constitui
hoje em uma das definies mais aceitas e
difundidas sobre o tema. Segundo a
comisso, desenvolvimento sustentvel
aquele que atende s necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade
de as geraes futuras atenderem suas
prprias necessidades;
A Agenda 21, documento discutido e
aprovado durante a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento ocorrida no Rio de
Janeiro em 1992, que consiste em um
programa de ao a ser implementado
pelos governos signatrios com o objetivo
de reverter a atual situao de degradao
ambiental, promover desenvolvimento
socioeconmico e reduzir as desigualdades
sociais dentro e fora dos pases;
A diversidade de documentos relativos ao tema

conduz, no entanto, dificuldade em se estabelecer
uma definio nica e consensual para a questo da
sustentabilidade urbana. Do mesmo modo, os
conceitos apresentados mostram-se fortemente
influenciados por fatores como localizao geogrfica,
estgio de desenvolvimento econmico,
caractersticas e interesses especficos das naes ou
grupos que os desenvolveram. Apesar dessas
variaes h, no entanto, pontos em comum entre as
diversas definies e entre os temas considerados nos
debates sobre o desenvolvimento sustentvel. Entre
estes, est o espao onde deve ocorrer o
desenvolvimento para que ele seja sustentvel. Este
espao pode ser entendido como a interseo entre
as dimenses econmica, social e ambiental, como
mostra a rea escura da Figura 2.
Figura 2: Dimenses freqentemente consideradas nos diferentes

conceitos de sustentabilidade e o espao onde ocorreria o
desenvolvimento sustentvel.
Uma abordagem mais operacional da

sustentabilidade urbana focada nestas trs dimenses
tem, como centrais ao desenvolvimento de
comunidades sustentveis, os seguintes aspectos:
No nvel econmico, os custos associados

construo, operao e manuteno das
infra-estruturas e servios de suporte ao
desenvolvimento urbano no devem
superar as limitaes existentes ou
comprometer demandas de investimento
em setores prioritrios;
No nvel social, as cidades devem ser
socialmente diversas, adaptveis a
diferentes estilos de comportamento e,
adicionalmente, oferecer aos habitantes
oportunidades eqitativas de acesso s
atividades e servios essenciais;
Em termos ambientais, cidades sustentveis
devem ser projetadas de forma a minimizar
a poluio do ar, do solo, da gua, reduzir
desperdcios e o consumo de recursos,
alm de proteger os sistemas naturais de
suporte vida (PBD, 1995 apud SILVA et al.,
2002).
Alm destas, outras questes emergem com

naturalidade quando se discute a necessidade das
cidades buscarem padres de desenvolvimento mais
sustentveis. Entre estas questes esto a proviso de
moradia adequada, alimentao, sade, educao,
qualidade ambiental e, sem dvida, a questo da
mobilidade.
3. MOBILIDADE URBANA: O QUE E COMO

CONTRIBUI PARA A SUSTENTA-BILIDADE
DAS CIDADES?
O sistema de mobilidade d condies aos
cidados e bens de deslocarem-se de forma segura e
eficiente, garantindo o acesso fsico s atividades e
servios de que necessitam e a perfeita manuteno
da dinmica urbana. Influenciam a mobilidade fatores
como as dimenses do espao urbano, a
complexidade das atividades nele desenvolvidas, a
disponibilidade de servios de transporte e as
caractersticas da populao, especialmente no que
diz respeito a questes como renda, faixa etria e
gnero. Do mesmo modo, as condies de mobilidade

afetam diretamente o desenvolvimento econmico
das cidades, a interao social e o bem-estar de seus
habitantes.
Conforme MACRIO (2003), a mobilidade urbana
pode ser considerada como um conjunto estruturado
de modos, redes e infra-estruturas, constituindo um
sistema complexo. Assim, um fator determinante para
a performance de todo o sistema como as suas
partes se encaixam, o que est diretamente
relacionado com o nvel de interao e
compatibilidade entre agentes e processos
intervenientes no sistema.
Os atuais nveis de congestionamento, a disperso
cada vez maior das cidades, os impactos no meio
ambiente, a ineficincia e baixa qualidade do
transporte pblico e a adoo cada vez maior do
transporte individual tm, no entanto, levantado as
seguintes questes: As atuais condies de
mobilidade urbana oferecidas populao so
sustentveis? O que se espera de uma mobilidade
urbana sustentvel?
O conceito de mobilidade urbana sustentvel

busca incorporar aos preceitos de sustentabilidade
econmica, social e ambiental a capacidade de se
atender as necessidades da sociedade de se deslocar
livremente a fim de realizar as atividades desejadas,
visando, em ltima anlise, a melhoria da qualidade
de vida urbana desta e das futuras geraes.
Um primeiro conceito trabalhado pela OECD e
posteriormente complementado pelo Grupo de
Especialistas em Transportes e Meio Ambiente da
Comisso Europia, define como mobilidade
sustentvel aquela que contribui para o bem-estar
econmico e social, sem prejudicar a sade humana
e o meio ambiente, integrando as dimenses sociais,
econmicas e ambientais, podendo ainda ser definida
como aquela que:
-
Permite a satisfao das necessidades

bsicas de acesso e mobilidade de
pessoas, empresas e sociedade, de forma
compatvel com a sade humana e o
equilbrio do ecossistema, promovendo
49
igualdade dentro das geraes e entre as
efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente
mesmas;
sustentvel (SEMOB, 2005).
Possui custos aceitveis, funciona

eficientemente, oferece a possibilidade
de escolha do modo de transporte e
apia uma economia dinmica e o
desenvolvimento regional;
Limita as emisses e os resduos em

funo da capacidade da Terra para
absorv-los, utiliza recursos renovveis a
Ainda que os conceitos sejam bastante amplos,

de um modo geral, a questo da mobilidade vem
sendo tratada no contexto do planejamento urbano
apenas como uma questo de proviso de servios
de transporte. No entanto, ainda que a disponibilidade
de
transporte
seja
fundamental
para
desenvolvimento das atividades urbanas, no s o
um ritmo inferior ou igual a sua
acesso fsico s diferentes tecnologias determina as
renovao, utiliza os recursos no
condies de mobilidade nas cidades. Especialmente
renovveis a um ritmo inferior ou igual ao
nas grandes reas urbanas, inmeras situaes hoje
desenvolvimento
substitutos
experimentadas acabam por refletir em problemas
renovveis e reduz ao mnimo o uso do

solo e a emisso de rudo (OECD, 2000
que afetam a mobilidade de seus habitantes, como
apud MOURELO, 2002).
falta de planejamento urbano, segurana, incluso
de
por exemplo, a precariedade da infra-estrutura urbana,

social, entre outros.
Para o World Business Council for Sustainable

Development, mobilidade sustentvel a capacidade
de atender as necessidades da sociedade em deslocarse livremente, acessar as atividades e servios de que
necessita, comunicar-se, comercializar e estabelecer
relaes sem sacrificar outros valores humanos ou
ecolgicos fundamentais, hoje e futuramente
(WBCSD, 2001).
Desta forma, pode-se dizer que os problemas de

mobilidade so multidimensionais e no envolvem
exclusivamente questes ligadas ao acesso aos meios
de transporte. Estes envolvem tambm questes mais
complexas do cotidiano, alm de aspectos ligados ao
planejamento fsico e organizao das cidades. Todos
estes fatores exercem, por sua vez, influncia direta
sobre a sustentabilidade das cidades. Em ltima
No Brasil, as iniciativas em difundir o conceito de
anlise, os problemas associados mobilidade em
mobilidade urbana sustentvel tm sido coordenadas
todas as formas e dimenses tm contribudo para o
pelo Ministrio das Cidades, atravs da Secretaria

Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana
declnio da qualidade de vida e a perda de eficincia

da economia nas cidades.
(SEMOB), a qual tem se empenhado em formular uma
50
definio para o tema, de modo a nortear as polticas
Pode-se afirmar assim, que a construo de
de gesto pblica a serem traadas. Esta definio
comunidades sustentveis implica em profundas
procurou, de um modo geral, incluir os princpios de
mudanas nos transportes e no desenvolvimento de
sustentabilidade econmica, social e ambiental, que

constituem a base do conceito de desenvolvimento
um novo paradigma que considere os conceitos
sustentvel propriamente dito, aos relativos
iniciativas desenvolvidas no sentido de se discutir este
mobilidade urbana, com um enfoque especial para
novo paradigma tm recebido, no entanto, diferentes
as condies de acessibilidade. Conforme a SEMOB,
denominaes ao redor do mundo, refletindo
mobilidade urbana sustentvel o resultado de um
preocupaes e interesses especficos das
conjunto de polticas de transporte e circulao que
comunidades interessadas em desenvolv-lo. Entre as
visam proporcionar o acesso amplo e democrtico ao
diferentes denominaes encontradas esto:
espao urbano, atravs da priorizao dos modos de
transporte sustentvel, mobilidade sustentvel,
transporte coletivo e no motorizados de maneira
transporte humano, mobilidade cidad, entre outros.
associados ao aumento da mobilidade urbana. As
segundo a definio da SEMOB, por acreditar que esse
3.1.
Relao
Desenvolvimento
Sustentabilidade Urbana
reflete, por ora, a pluralidade da questo, alm de ser

o termo comumente utilizado nos debates sobre o
tema no Brasil.
Nas iniciativas que vm sendo promovidas no
A anlise de sustentabilidade para o setor de

transportes resultado de trs parmetros
desenvolvimento econmico, desenvolvimento social
e desenvolvimento ecolgico que ao mesmo
sentido de definir a
mobilidade sustentvel
e de identificar os
principais aspectos que
devem ser contemplados nas polticas
desenvolvidas com o
intuito de promovla,
alguns temas emergem
com freqncia. Entre
estes esto a reduo do
uso de combustveis
fsseis, a minimizao
Adota-se aqui o termo mobilidade sustentvel,
dos impactos do desenvolvimento sobre o

ambiente natural com
base em um maior
adensamento das cidades, a criao
de
comunidades mais compactas e maior integrao fsica entre os

diferentes usos do solo.
Todas estas mudanas
implicam, finalmente,
em novas formas de
mobilidade
em
diferentes modelos de
uso do solo. Do mesmo
modo, qualquer proposta para o desenvolvi-
Quadro 1: Aspectos da mobilidade urbana sustentvel.
mento de comunidades sustentveis tem como

componente fundamental a implementao de um
sistema de transporte realmente coletivo, eficiente e de
qualidade. Esses e outros fatores so resumidos no
Quadro 1.
tempo em que colidem, no podem deixar de

cooperar um com o outro (RIBEIRO, 2000). Cada tipo
de desenvolvimento, apesar de propor anlises
diferenciadas para um mesmo evento devem ser
sobrepostos, como demonstra o Quadro 2 a seguir:
51
Quadro 2: Parmetros a serem analisados pelos tipos diferentes de desenvolvimento.
Somente a cooperao de diversos

profissionais de diversas reas e a comunidade pode
fazer com que haja uma harmonia entre as trs
vertentes do desenvolvimento em busca do
desenvolvimento sustentvel (Figura 3).
Figura 3: Representao grfica da proposta de
planeta. A Engenharia aplica, em grande escala, muito

do conhecimento cientfico desenvolvido pelo ser
humano ao longo dos sculos, entretanto a maneira
como se intervm no ambiente pode prejudic-lo de
forma muitas vezes irreversvel. Os projetos de infraestrutura, devido
magnitude das reas
que ocupam, quantidade de pessoas
que
mobilizam,
insumos que utilizam
e resduos que
produzem
so
causadores
de
grandes impactos
ambientais. Sendo
assim, os projetos e processos
desenvolvidos no
mbito dos transportes
deveriam
incluir vetores de
sustentabilidade
ambiental (CAMPI,
2004).
desenvolvimento.
O desenvolvimento sustentvel compreende

encontrar uma soluo em que coexistam diversos
interesses sociais, econmicos e ambientais, no de
forma preservacionista, mas sim de modo a causar o
menor impacto possvel pela interveno e satisfazer
as funes para a qual foi planejada.
A conscincia de que os recursos naturais so
finitos e devem ser preservados para a manuteno
da vida e da civilizao humana de fundamental
importncia para todos os indivduos que habitam o
52
Segundo o MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

(2003), os meios de transporte so responsveis por
cerca de 30% do consumo comercial de energia e
cerca de 60% do consumo total mundial de petrleo
lquido. H uma rpida motorizao, principalmente
nos pases em desenvolvimento, no havendo
investimentos em quantidade suficiente para o
adequado planejamento de transportes, nem
tampouco para a gesto e infra-estrutura para o
trfego. Essa situao agrava a cada dia os problemas
relacionados a acidentes e danos sade pela
poluio sonora e do ar. Todos esses problemas
Os problemas relacionados mobilidade urbana

podem derivar do crescimento populacional das cidades,
da instalao de empreendimentos cuja demanda por
trfego intensa e tambm de fatores sociolgicos e
culturais.
Finalmente, outros fatores importantes, so que a
gasolina vem decaindo de preo, facilitando assim o
uso do automvel e tambm a maior parte dos
sistemas sobre trilhos, encontra-se subutilizada (ANTP,
2004).
A utilizao do veculo de passeio particular algo
que pode se tornar insustentvel caso continue
aumentando de maneira desenfreada, pois produz
alm de emisses qumicas e sonoras, aumento dos
acidentes de trnsito e aumento no tempo de
deslocamento dos cidados. evidente, sobretudo
nas grandes cidades brasileiras, que o automvel no
apenas uma ferramenta de locomoo, mas tambm
um smbolo de status. Em geral, a maioria das pessoas
trata os seus carros particulares diferentemente de
como tratam seus televisores ou computadores e, a
partir de 1995, quando o automvel particular
comeou a se tornar um produto muito mais acessvel,
o aumento de veculos nas ruas das grandes cidades
foi assustador. Dessa forma a demanda por transporte
pblico caiu nessas cidades, sobrecarregando as vias
urbanas.
Em 1996, de todos os veculos produzidos no Brasil,
81 % foram automveis particulares e, do total da frota
de veculos em circulao, estes correspondem a 68 %.
Quadro 3: Mudana na populao e no nmero de veculos

Fonte: ANTP, 2004.
Mais alarmante a taxa de crescimento da utilizao

desses veculos.
3.2. A estrutura territorial como

condicionante das polticas de mobilidade
urbana
A estrutura territorial do espao urbano
constitui um elemento fortemente condicionador das
polticas de mobilidade urbana devido rigidez que
a caracteriza, sendo essencialmente definida atravs
de variveis como a dimenso, a morfologia/ desenho,
a disposio e funo das redes principais de infraestruturas (nomeadamente de transporte) e a
localizao das atividades econmicas e sociais. Tais
aspectos condicionam de modo determinante o
modelo de organizao do espao urbano e, em
particular, os respectivos padres de mobilidade.
Tratando-se de uma realidade sobre a qual no
possvel intervir com resultados imediatos, a estrutura
territorial assume-se fundamentalmente como um
dado inicial que influencia decisivamente a
configurao das intervenes no sistema de
transportes (ao qual reconhecida maior flexibilidade).
Neste sentido, a interveno na estrutura territorial
essencialmente desenvolvida num horizonte de longo
prazo (polticas para a cidade do amanh), ao passo
que a interveno no sistema de transportes permite
a adoo de referenciais temporais de curto e mdio
prazo (a cidade de hoje), devendo a sua coerncia ser
globalmente assegurada no mbito de uma estratgia
integrada de mobilidade urbana onde a estrutura
territorial surge como um palco onde as dimenses
sociais,
ambientais,
econmica e de equilbrio
modal vo acontecer.
causam grande impacto nas populaes urbanas,

especialmente sobre os grupos de baixa renda ou sem
rendimento.
Dentre as principais
tendncias
de
(re)estruturao do espao
urbano que tm vindo a ser
desen-volvidas ao longo
dos ltimos anos, a dinmica da(s) centra-lidade(s) tradicional(ais) aquela
que maior interesse reveste na tica da estrutura
53
territorial e dos padres de mobilidade urbana. Com

efeito, o declnio demogrfico e funcional das
centralidades tradicionais (muitas vezes
correspondente com o prprio centro histrico)
constitui um processo que tem afetado a generalidade
das cidades ao longo do seu processo de crescimento,
sendo freqente o desenvolvimento de novas
centralidades em sua substituio.
A natureza das polticas urbanas adotadas para
gerir estas transformaes tem vindo a ser
consubstanciada atravs da adoo de uma de duas
estratgias principais: a primeira possui um carter
monocntrico e consiste na revitalizao e/ou reforo
da centralidade tradicional, combinando a
requalificao urbanstica com a dinamizao da base
das atividades econmicas e sociais; a segunda, por
sua vez, possui um carter policntrico e consiste na
criao de centralidades alternativas, combinando a
concentrao de investimentos pblicos com a
atrao seletiva de iniciativas privadas para essas
localizaes.
a importncia da qualidade do espao urbano

enquanto fator potenciador (ou condicionante) da
utilizao de modos de transporte no motorizados
(circulao a p e/ou bicicleta).
A Figura 4 a seguir, obtida em Snellen (ver
referncia abaixo) apresenta vrias situaes
desejveis e no desejveis (muitas vezes usuais) no
que concerne evoluo do uso e ocupao do solo
urbano.
O critrio de escolha de uma destas estratgias de

interveno na estrutura territorial est relacionado,
em grande parte, com a dimenso da cidade. As
cidades de pequena dimenso que optem
prematuramente pela estratgia policntrica esto, de
algum modo, encorajando a expanso urbana; por sua
vez, as cidades de maior dimenso (por exemplo, reas
metropolitanas) que persistam na implementao de
estratgias monocntricas, concentrando as atenes
no centro da cidade, correm o risco de perda de
controle nas reas perifricas, onde a dinmica
urbanstica mais intensa neste caso, a expanso
urbana descontrolada o maior risco enfrentado.
A forma e o desenho urbano so, igualmente,
fatores que condicionam os padres de mobilidade
urbana em diferentes escalas. Em termos agregados
(macro-escala), o padro de estruturao do espao
urbano significativamente influenciado pela
implantao das infra-estruturas de transporte e pelos
nveis de acessibilidade gerados em transporte
coletivo e particular, bem como pela relao que
apresentam com a localizao de atividades. Em
termos mais localizados (micro-escala), reconhece-se
54
Figura 4: Princpios desejveis e no-desejveis da ocupao do

solo urbano.
Fonte: Adaptado de Verroen, 1995, apud Snellen, 2002.
Por fim, mas no menos importante, a localizao

de atividades assume-se enquanto fora motriz dos
padres espaciais de mobilidade urbana por via das
relaes estabelecidas entre plos atratores e
3.3.2 Medidas de promoo de modos

alternativos de transporte
Este tipo de medida consiste na aplicao de

mecanismos que visam potencializar a utilizao de
modos de transporte individual alternativos
utilizao do automvel particular, materializando-se
3.3. Medidas de interveno sobre as

interaes transportes-uso do solo
atravs de aes majoritariamente dirigidas criao

de condies materiais para o efeito. So
essencialmente trs as medidas deste tipo que tm
A promoo de padres de mobilidade eficazes e

eficientes faz apelo mobilizao de uma gama
diversificada de medidas concretas de atuao que,
isolada ou conjuntamente, devem contribuir para a
resoluo/ mitigao dos problemas detectados ou
esperados.
Podem ser adotados genericamente trs grandes
tipos de medidas de atuao sobre as interaes
transportes-uso do solo que influenciam os padres
de mobilidade urbana: (i) medidas de promoo do
transporte coletivo (ii) medidas de promoo de
modos alternativos de transporte e (iii) medidas de
restrio utilizao do transporte automvel. Os subcaptulos seguintes descrevem de modo mais
detalhado cada um destes itens.
vindo a ser implementadas: (i) desenvolvimento de

estruturas urbanas compactas e multifuncionais, (ii)
reconverso de reas centrais desvitalizadas e (iii)
promoo de espaos urbanos adaptados.
3.3.3 Medidas de restrio utilizao do

transporte por automvel
Este tipo de medidas consiste na aplicao de
geradores de deslocaes. A este respeito, a questo

central reside na diferenciao dos padres
localizacionais que caracterizam as vrias atividades
e nos impactos que da advm para a respectiva
disjuno espacial, bem como na capacidade de
influenci-los.
mecanismos que visam limitao do trfego

automvel em espao urbano, contribuindo assim
para a reduo dos nveis de congestionamento,
poluio e rudo, bem como o aumento da segurana
para a circulao de pedestres e bicicletas. So
essencialmente trs as medidas que tm sido
3.3.1 Medidas de promoo do transporte

coletivo
implementadas: (i) concepo de espaos urbanos

com circulao automvel condicionada, (ii) controle
e oferta dos estacionamentos e (iii) readequao do
Este tipo de medidas consiste na aplicao de

mecanismos que visam potenciar a utilizao do
transporte coletivo por parte da populao,
materializando-se atravs de aes concertadas ao
nvel do ordenamento fsico do espao urbano e/
ou do sistema de transportes. So essencialmente
trs as medidas deste tipo que tm vindo a ser
implementadas em algumas cidades observadas: (i)
melhoria da oferta de transporte coletivo em reas
urbanas consolidadas, (ii) localizao de reas de
expanso urbana na proximidade de pontos
estratgicos do sistema de transporte coletivo e (iii)
renovao e/ou revitalizao de terminais de
transporte coletivo e respectivo entorno.
espao pblico urbano, como a substituio de vias

de circulao para automveis por vias para pedestres
e ciclistas.
3.4. Conceitos de Redes Integradas
As limitaes de cada modo, associadas falta de

planejamento urbano que leva ao desordenamento
das cidades remetem necessidade de se desenvolver
redes de mobilidade baseadas na compatibilidade e
complementaridade dos servios, onde cada modo
deve servir a necessidades de mercado especficas.
Assim, a gesto da mobilidade urbana deve ser feita
55
de forma integrada, onde o sistema de mobilidade

urbana deve ser concebido sob a tica da satisfao
das necessidades de mobilidade dos cidados
4. OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NA
POLTICA DE MOBILIDADE URBANA NO
BRASIL
(MACRIO, 2004).
So consideradas redes do sistema de mobilidade
urbana, a rede de transporte coletivo em meio terrestre
e aqutico, a rede de transporte individual motorizado,
a rede de transporte individual no motorizado e as
respectivas infra-estruturas. Dentro de uma rede
estruturada, os diversos modos iro alimentar-se uns
aos outros, proporcionando diferentes configuraes
para a cadeia de servios, de acordo com as diferentes
intensidades de demanda (picos, entre-picos, servios
noturnos, finais de semana). Nesta estrutura o
transporte coletivo desempenha um importante
papel, configurando-se como principal opo de
transporte de massa.
A definio de uma poltica de mobilidade urbana

uma questo complexa, uma vez que esta bastante
relacionada s caractersticas especficas do local e s
opes polticas, as quais variam no s em diferentes
regies de um pas como at mesmo em
comunidades vizinhas atendidas pelo mesmo sistema
de mobilidade.
Alm das diretrizes da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana e dos princpios preconizados pelo
Ministrio das Cidades por meio da Secretaria Nacional
de Transportes e Mobilidade, os municpios contam
com uma srie de instrumentos legais utilizados como
guia para a implementao de sua poltica urbana, dos
quais os principais so resumidos a seguir.
Segundo MACRIO (2005), para que uma rede

constituda pelos vrios modos oferea boas
alternativas aos usurios necessrio que esta esteja
4.1. Instrumentos de Planejamento Urbano
articulada de forma a hierarquiz-los em funo de

suas vocaes. Da mesma forma, deve-se assegurar
as vrias dimenses de integrao para que os servios
possam ser utilizados de forma eficiente na cadeia de
mobilidade organizada pelo prprio usurio.
A abordagem do sistema de mobilidade urbana
como uma rede integrada pressupe a interao entre
o transporte tradicional, o transporte alimentador ou
complementar, o transporte individual motorizado e
O ato de planejar tentar antever e diagnosticar

problemas e mobilizar recursos para corrigir e
transformar positivamente as situaes indesejveis
e socialmente injustas. Para planejar e controlar o
desenvolvimento das cidades utilizam-se diversas
ferramentas, dentre as quais o Plano Diretor e a Lei de
Uso e Ocupao do Solo so as principais. No caso
dos transportes, o Plano Diretor de Transporte e
Mobilidade imprescindvel.
transporte individual no motorizado, em um sistema

de mobilidade organizado e hierarquizado onde cada
modo desempenha uma funo especfica. A
4.1.1 Plano Diretor
hierarquizao das redes de mobilidade

determinante para que o usurio disponha de boas
alternativas.
Alm de uma gesto integrada, o sistema de
mobilidade urbana deve seguir uma poltica coerente
e articulada com as polticas de ordenao do
territrio, ambiente, e com a realidade econmica e
social em que se insere. Esta articulao deve, por fim,
estender-se a todos os componentes do sistema.
56
Tornou-se obrigatrio a partir da Constituio de

1988 para qualquer municpio com populao maior
do que 20.000 habitantes. Esse documento guia as
aes atravs de normas e diretrizes e institucionaliza
o planejamento urbano municipal com a finalidade
de agregar qualidade de vida populao. muito
importante que o plano diretor seja um instrumento
de gesto democrtica e vise o bem-estar social,
impedindo aes decorrentes das atividades
e qualidade de vida. Dentre outros aspectos, cabe
Seqncia de atividades para elaborao das Leis de

Uso e Ocupao do Solo
ao plano diretor tratar das seguintes questes
- Analisar leis existentes;
(ANTP,1997):
- Identificar conflitos relacio-nados ocupao inadequa-da;

- Estudar perfil urbano, econmico e social dos locais
Delimitao das reas urbanas e rurais;
problemticos;
Definio dos investimentos pblicos em infra
- Definir perfil desejado frente s tendncias de desen-
estrutura urbana e social;

-
Ordenao do crescimento da cidade;
Proteo, preservao, renovao e ampliao

do patrimnio histrico, cultural e ambiental;
Definio das formas de combate

especulao imobiliria.
Seqnciade
deatividades
atividadespara
paraelaborao
elaboraodo
doPlano
PlanoDiretor
Diretor
Seqncia
Identificar leis
leis ee regulamentos
regulamentos existentes;
existentes;
-- Identificar
-- Definir
Definir princpios
princpios urbansticos,
urbansticos, sociais
sociais ee econmicos;
econmicos;
- Organizar grupo de trabalho entre os setores ligados ao
- Organizar grupo de trabalho entre os setores ligados ao
desenvolvimento urbano,ao transporte e ao trnsito, definindo
desenvolvimento
urbano,ao
transporte e ao trnsito, definindo
formas
de participao
da sociedade;
formas de participao da sociedade;
-- Desenvolver
plano
diretor
e obter
aprovao
a
Desenvolver ooplano
diretor
e obter
aprovao
junto junto
a Cmara
Cmara Municipal;
-Municipal;
Definir instrumentos de implantao e continuidade.
- Definir instrumentos de implantao e continuidade.
volvimento e s deter-minaes do plano diretor;

- Propor nova legislao de uso e ocupao do solo.
4.1.3 Operaes Urbanas

As operaes urbanas visam modificar e
reestruturar o uso e a ocupao do solo de acordo com
problemas identificados no mbito urbanstico ou
social. Podem alterar o sistema fsica e legalmente para
concretizar as seguintes aes (ANTP, 1997):
-
4.1.2 Leis de Uso e Ocupao do Solo
Derivam-se do plano diretor e definem a

localizao das funes urbanas (habitacional,
servios, industrial, agrcola, institucional e de lazer) e
tambm o adensamento do espao. Tais leis de
zoneamento so importantes para o planejamento de
transportes por definir o tipo de espao que o sistema
virio ir compatibilizar. Dessa forma, cabe s leis de
uso e ocupao do solo (ANTP, 1997):
-
Controlar as tendncias de construo

excessiva em reas disputadas;
Impor restries ao uso do solo a atividades

incompatveis;
Conter os processos de degradao ambiental;

Recuperar reas nas quais ocorre declnio das
atividades econmicas;
Recuperar
reas
que
apresentam
incompatibilidade entre a demanda e a oferta
de infra-estrutura;
Estabelecer um regime de exceo para o uso
e ocupao do solo (ponto central).
econmicas que sejam prejudiciais ao meio ambiente
Para estabelecer o regime de exceo ao uso e

ocupao, as operaes urbanas conjugam as aes
dos trs setores do planejamento (urbano, transporte
e trnsito) atravs da utilizao de instrumentos
urbansticos, alteraes jurdicas, redimensionamento
do sistema de transportes e reorganizao do trnsito.
Seqnciade
deatividades
atividadespara
paraelaborao
elaboraodas
dasOperaes
OperaesUrbanas
Urbanas
Seqncia
Identificar as
as reas
reas da
da cidade
cidade que
que apresentam
apresentam problemas
problemas graves
graves de
de
-- Identificar
congestionamentoeedegradao
degradaoambiental
ambientalou
ouurbanstica,
urbanstica,ou
ouento
entoque
que
congestionamento
carecemde
demelhor
melhoracessibilidade;
acessibilidade;
carecem
Definir objetivos
objetivos ee prazos
prazos para
para as
as mudanas
mudanas pretendidas;
pretendidas;
-- Definir
Fazer pr-estudo
pr-estudo de
de renovao
renovao identificando
identificando as
as principais
principais medidas
medidas
-- Fazer
urbansticas,
de
transportes
e
de
trnsito
necessrias
s mudanas
mudanas
urbansticas, de transportes e de trnsito necessrias s
desejadas;
desejadas;
Identificar potenciais
potenciais parceiros
parceiros e
e beneficirios;
beneficirios;
-- Identificar
Montar plano
plano de
de co-participao
co-participao entre
entre governo.
governo. iniciativa
iniciativa privada
privada ee
-- Montar
sociedade, definindo
definindo responsabilidades;
responsabilidades;
sociedade,
-- Dar
Dar o
o formato
formato legal
legal necessrio
necessrio ao
ao plano;
plano;
Negociar sua
sua aprovao
aprovao poltica
poltica ee pela
pela sociedade;
sociedade; Implantar
Implantar aa operao.
operao.
-- Negociar
Estabelecer o equilbrio entre a distribuio

espacial da populao, das atividades e da
4.1.4 Controle de Plos Geradores de Trfego
capacidade de infra-estrutura (inclusive do

sistema virio e do transporte coletivo)
restringindo o coeficiente de aproveitamen-to
dos lotes, a taxa de ocupao e os usos
compatveis em cada zona.
Plos geradores de viagens so empreendimentos

que tm como caracterstica atrair grande quantidade
de pessoas e cargas. Como esses elementos em muitos
momentos necessitam de um veculo para circular, tais
57
construes geram trfegos intensos ao seu redor e

nas suas reas de influncia. Podem ser controlados
por instrumentos legais e tcnicos e os principais
problemas relacionados a esses plos so (ANTP, 1997):
-
Insero inadequada do empreendimento na

malha viria existente;
Perturbao indevida no trfego de passagem;
Falta de vagas de estacionamento;
Falta de segurana na travessia de pedestres.
A anlise dos plos geradores de trfego deve ser

feita em duas etapas interligadas:
a) Anlise do projeto arquitetnico:
- Caractersticas geomtricas e localizao dos
acessos;
- Disposio e dimensionamento de vagas;
- Vias internas de circulao, raios horizontais e
declividades transversais em rampas e acessos.
b) Estudo do impacto sobre o sistema virio
de acesso e rea do entorno:
- Gerao de pontos crticos de circulao e
segurana para veculos e pedestres;
- Congestionamentos das vias de acesso pelo
esgotamento de sua capacidade;
- Gerao de demanda de vagas de
estacionamento superior oferta;
- Gerao de impactos ambientais (poluio
atmosfrica e sonora);
- Alteraes no uso e ocupao do solo do entorno.
Seqnciade
deatividades
atividadespara
paracontrole
controlede
dePlos
Plos
Seqncia
Geradoresde
deViagens
Viagens
Geradores
Estudar leis
leis existentes
existentes (cdigo
(cdigo de
de edificaes
edificaes ee leis
leis de
de
--Estudar
zoneamento);
zoneamento);
Definiras
asreas
reasda
dacidade
cidadepara
paraas
asquais
quaisse
sedeseja
desejaestabelecer
estabelecer
--Definir
controlesmais
maisrgidos;
rgidos;
controles
Estabelecer padres
padres aceitveis,
aceitveis, em
em funo
funo das
das condies
condies
--Estabelecer
urbanas,de
detrnsito
trnsitoeetransporte;
transporte;
urbanas,
Definir instrumento
instrumento legais
legais ee tcnicos
tcnicos para
para estabelecer
estabelecer
--Definir
axignciasaos
aosempreendedores;
empreendedores;
axigncias
Cuidarpara
paraque
queas
asexigncias
exignciassejam
sejamadaptadas
adaptadass
scondies
condies
Cuidar
especficas do
do empreendimento
empreendimento ee do
do transporte
transporte ee trnsito
trnsito
especficas
decada
cadaregio.
regio.
de
5. DIVERSIDADE DE ENFOQUES NA
ABORDAGEM DA MOBILIDADE URBANA
SUSTENTVEL
Ainda que os problemas relacionados
mobilidade sejam hoje problemas globais, e que
58
algumas questes sejam abordadas com relativa

freqncia nos debates sobre o tema, no possvel
afirmar que estes sejam idnticos em diferentes partes
do mundo. A diversidade de pases, povos e culturas
e sem dvida os diferentes patamares de
desenvolvimento, fazem com que os problemas de
mobilidade sejam diversos e extremamente
relacionados ao contexto especfico no qual se
inserem.
Em pases em desenvolvimento, a questo
principal consiste na gerao de alternativas para uma
mobilidade efetiva a baixos custos, visando atender,
muitas vezes, grandes deslocamentos necessrios
para o acesso ao trabalho e outras atividades. Entre as
alternativas podem estar tecnologias de baixo custo
como a bicicleta e o nibus, este operado de forma
eficiente. O novo paradigma da mobilidade leva ainda
necessidade de se reordenar o espao urbano e as
atividades nele desenvolvidas buscando reduzir o
nmero de deslocamentos motorizados, construo
de espaos de alta qualidade ambiental, alm do
acesso eqitativo aos servios urbanos.
Alm das questes j apresentadas, muitos outros
assuntos tm sido considerados em iniciativas para
se desenvolver padres de mobilidade mais
sustentveis para as cidades. Uma breve anlise das
experincias que vm sendo desenvolvidas no pas e
no exterior no que diz respeito questo pode indicar
pontos relevantes e at mesmo caminhos a serem
seguidos. As iniciativas resumidas nos Quadros 4 a 7
mostram diferentes enfoques e diferentes dimenses
que podem ser abordadas nos debates sobre a
questo da mobilidade.
O Plano Integrado de Transportes Urbanos PITU 2020,
lanado em 1999 pela Secretaria de Transportes
Metropolitanos do Estado de So Paulo tem por objetivo
principal assegurar o processo contnuo de planejamento
e integrao entre os projetos de transportes dos
municpios que compem a Regio Metropolitana de So
Paulo e os projetos concebidos em esfera estadual.
Entre os desejos expressos pelo PITU 2020 est a
consolidao da RMSP como uma metrpole competitiva,
economicamente diversificada e com funes partilhadas
com as regies vizinhas. Somam-se a estes o aumento da
acessibilidade dos grupos de baixa renda; a reduo dos
congestionamentos de trfego; a construo de uma
metrpole saudvel com menos desigualdades sociais; a
reduo da poluio atmosfrica e emisso de rudo. Em
ltima anlise, o plano visa impedir a descontinuidade dos
programas e metas estabelecidos para a metrpole,
incentivando a adoo de mecanismos de gesto eficientes
que permitam a concepo e operao integrada do sistema
de transporte coletivo e o uso eficiente dos recursos.
Quadro 4: A experincia de So Paulo.
Quadro 5: A experincia de Belo Horizonte.

Fonte: ANTP (2003).
Resultadode
deuma
umaao
aoconjunta
conjuntada
daSecretaria
Secretariade
de
Resultado
Urbanismo ee da
da Companhia
Companhia de
de Transportes
Transportes do
do
Urbanismo
Municpiode
deBelm,
Belm,ooProjeto
ProjetoCalada
Caladapara
paraTodos
Todos
Municpio
foi lanado
lanado com
com oo objetivo
objetivo de
de organizar
organizar oo uso
uso do
do
foi
passeio pblico
pblico dando
dando prioridade
prioridade para
para oo fluxo
fluxo
passeio
depedestres.
pedestres.OOprojeto
projetoestabeleceu
estabeleceuaadiviso
divisoda
da
de
calada em
em trs
trs faixas
faixas de
de uso:
uso: uma
uma para
para
calada
equipamentos urbanos,
urbanos, uma
uma destinada
destinada ao
ao fluxo
fluxo
equipamentos
livre de
de pedestres
pedestres ee outra
outra onde
onde permitida
permitida aa
livre
ocupaopor
pormesas
mesasde
debar
bareetapumes
tapumesde
deobra.
obra.OO
ocupao
projetoveio
veioem
emresposta
respostaocupao
ocupaodescontrolada
descontrolada
projeto
do espao
espao das
das caladas
caladas por
por bancas
bancas de
de jornal,
jornal,
do
arborizao,
entulhos,
entre
outros,
que
arborizao, entulhos, entre outros, que
dificultavam aa circulao
circulao de
de pedestres
pedestres nas
nas
dificultavam
caladas de
de Belm.
Belm.
caladas
Quadro 6: A experincia de Belm.
Fonte: ANTP (2003).
ProgramaPaz
Pazno
noTrnsito
Trnsitodo
doDistrito
DistritoFederal
Federal
OOPrograma
umaexperincia
experinciapioneira
pioneirade
decontrole
controleda
daviolncia
violncia
uma
no
trnsito.
Sociedade
civil,
Estado
mdia
no trnsito. Sociedade civil, Estado ee mdia
unidos, caminharam
caminharam para
para construir
construir um
um ambiente
ambiente
unidos,
maisseguro
segurona
nacidade
cidadeantes
antesconhecida
conhecidapelo
pelorisco
risco
mais
de
morte
em
suas
ruas
e
avenidas.
Entre
as
de morte em suas ruas e avenidas. Entre as
medidas adotadas
adotadas estavam
estavam aa fiscalizao
fiscalizao
medidas
eletrnica de
de velocidade
velocidade dos
dos veculos,
veculos,
eletrnica
policiamento,
obras
virias
e
melhoria
da
policiamento, obras virias e melhoria da
sinalizao.Mesmo
Mesmocom
comgrande
grandeaprovao
aprovaopopupopusinalizao.
lar, oo programa
programa encontrou
encontrou resistncia
resistncia ee chegou
chegou aa
lar,
serdesincentivado
desincentivadono
noano
anode
de1999.
1999.No
Noentanto,
entanto,aa
ser
reao da
da sociedade
sociedade forou
forou oo governo
governo aa retomar
retomar
reao
fiscalizao especialmente
especialmente nas
nas faixas
faixas de
de
aa fiscalizao
pedestres ee aa aumentar
aumentar os
os pontos
pontos de
de controle
controle da
da
pedestres
velocidade.
Graas
presso
popular,
o
programa
velocidade. Graas presso popular, o programa
sobrevive em
em Braslia
Braslia ee torna-se
torna-se parte
parte da
da cultura
cultura
sobrevive
do povo
povo brasiliense.
brasiliense.
do
Quadro 7: A experincia de Braslia.
Fonte: ANTP (2003).
6. ORGANIZAR O SISTEMA DE MOBILIDADE

URBANA PARA A CIDADE SUSTENTVEL:
CASO DE ESTUDO
No trabalho de COSTA et al. (2004) foi relatada uma
experincia de gerao de idias para a mobilidade
sustentvel em uma cidade mdia brasileira. Tal
experincia contou com a participao de um grupo
de profissionais e especialistas vinculados a
instituies de ensino e pesquisa da regio, os quais
desenvolvem estudos relacionados ao planejamento
urbano e de transportes. Nesta experincia foram
elencadas uma srie de estratgias e idias para a
promoo da mobilidade sustentvel na cidade,
levando em considerao suas caractersticas
especficas e necessidades mais urgentes.
Nesta seo relatada uma experincia similar que,
no entanto, foi desenvolvida para um contexto
bastante distinto. As idias e estratgias apresentadas
aqui foram desenvolvidas com o intuito de contribuir
para a melhoria das condies de mobilidade na
cidade de Recife-PE e sua regio metropolitana, e
foram geradas durante um exerccio proposto para um
grupo de profissionais que atuam em rgos gestores
municipais e metropolitanos de transporte urbano.
Assim, a experincia prtica dos participantes e o
profundo conhecimento das carncias e
potencialidades da metrpole permitiram identificar
um conjunto de estratgias e aes direcionadas ao
alcance da mobilidade sustentvel na regio.
Com o objetivo de facilitar o acesso ao transporte

coletivo por idosos, deficientes, gestantes e
passageiros em geral, a Bhtrans iniciou em outubro
de 1999 a substituio de parte de sua frota de
nibus por veculos de piso baixo. Este nibus traz
maior conforto e segurana a todos os
passageiros, uma vez que a altura mxima entre
o pavimento e o piso do veculo quando parado
de apenas trinta centmetros. Independente dos
impactos decorrentes da elevao dos custos de
operao do sistema, entende se que a iniciativa
foi fundamental para a melhoria da qualidade do
sistema, universalizando o acesso ao servio de
transporte coletivo.
A Regio Metropolitana do Recife (RMR)

composta por 14 municpios, como mostra a Figura 6,
totalizando uma populao de mais de 3,3 milhes
de habitantes segundo o IBGE (2000) e, como as
demais regies metropolitanas brasileiras, apresenta
problemas de ordem econmica, social e ambiental.
Figura 6: Municpios da Regio Metropolitana de Recife.

Fonte: Ministrio da Justia (2005).
59
Com base nas principais questes levantadas nas

discusses promovidas com os gestores e profissionais
da regio foram identificadas dez metas a serem
alcanadas, alm de um conjunto de quatro
estratgias principais a serem desenvolvidas para
promover a mobilidade sustentvel na regio
metropolitana e, em ltima anlise, contribuir para a
maior qualidade de vida da populao residente. As
estratgias identificadas foram associadas a cada uma
das metas determinadas na fase inicial da experincia,
como mostra o Quadro 8:
Idias para a Mobilidade Sustentvel na

Regio Metropolitana de Recife
1. Reduzir a poluio dos rios;
2. Logradouros pblicos acessveis;
3. Poltica de descentralizao de servios/
comrcios;
4. Organizao da circulao de diferentes
modos;
5. Priorizao do transporte pblico e nomotorizados;
6. Restringir o transporte individual motorizado
Metas
1. Socializao do conhecimento
2. Garantir a intermodalidade
3. Ordenao do espao urbano
4. Melhorar o transporte pblico
5. Melhoria da qualidade de vida
6. Socializao do espao urbano
7. Busca de alternativas para captao de recursos
e gerao de receita
8. Promover a acessibilidade universal
9. Garantir a continuidade de projetos estruturadores
10. Eqidade econmica
Estratgicas
1
X
X
X
X
4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Quadro 8: Metas e estratgias para a mobilidade sustentvel na RMR.
7. Estimular veculos movidos a energia

alternativa no poluente;
8. Adaptar veculos a pessoas com mobilidade
reduzida;
9. Compatibilizao do desenvolvimento
urbano com a infra-estrutura;
10. Anlise de viabilidade para implantao de
empreendimentos de impacto;
11. Adoo de mecanismos de gesto do uso
do solo;
Denominao e aspectos principais das

estratgias formuladas:
1. NAOMOTOR Modos no motorizados
2. PL_INTEG Planejamento integrado
12. Flexibilizao/escalonamento de horrios

de atividades;
13. Estacionamentos em terminais de
integrao intermodais;
14. Integrao de aes de planejamento e
3. MOTOR Modos motorizados
execuo;
4. SOC_AMB Scio-ambiental
15. Promover a capilaridade de transporte

pblico;
16. Tarifa acessvel;
Partindo deste conjunto de informaes foi

desenvolvido um exerccio de reflexo e discusso
com o intuito de estimular os participantes a
estabelecerem idias e aes para a efetiva
transformao das atuais condies de mobilidade na
Regio Metropolitana de Recife. Esta etapa culminou
com a gerao de um amplo conjunto de idias para
a mobilidade sustentvel da regio, que incluiu
questes diversas tais como aes para a melhoria da
qualidade ambiental urbana, incremento do
transporte pblico, questes relacionadas ao
planejamento fsico das cidades e mecanismos
poltico-institucionais. As idias geradas nesta
experincia so apresentadas na ntegra a seguir:
60
17. Corredores exclusivos para transporte

pblico;
18. Expanso/modernizao do sistema
estrutural integrado;
19. Medidas para reduo da poluio do
transporte urbano;
20. Adoo de novas tecnologias para
transporte pblico;
21. Priorizao de investimentos em transporte
de massa;
22. Parcerias pblico-privadas;
23. Complementao das vias estruturadoras
da RMR;
48. Promover maior articulao entre os atores;
25. Zoneamento de uso do solo que gere
49. Adequar a aplicao do Cdigo Florestal na
contra-fluxo;
rea urbana;
26. Alianas estratgicas governos/socie-dade/
50. Reformular modelos de concesso e
partidos polticos/iniciativa privada;
licitao de transporte pblico;
27. Fomentar turismo;
51. Criao de consrcios de servios pblicos;
28. Implantar centros profissionalizantes e
52. Integrar transporte de massa s atividades
agncias de desenvolvimento;
geradoras de viagens;
29. Compreender a rede de circulao de
53. Adensar corredores de transporte de massa;
pedestres como prioritria;
54. Aumentar reas verdes;
30. Promover a sinalizao especial para
55. Reciclagem;
portadores de necessidades especiais;
56. Ampliar atratividade econmica do sistema
31. Garantir acessibilidade em vias inclusive nos
urbano;
projetos de urbanizao de baixa renda;
57. Aumentar atividade comercial atravs da
32. Garantia da segurana dos usurios das vias;

33. Construir rotas de acessibilidade (turismo,
gastronomia, patrimnio histrico);
Internet;
58. Atrao de mais empregadores (novos ou
existentes);
34. Campanhas para sensibilizao da

populao da importncia da circulao;
35. Implantao/melhoria de sinalizao
indicativa e de trnsito;
36. Inserir no currculo escolar conceitos de
mobilidade e cidadania;
37. Conscientizao dos gestores pblicos da
59. Habilidade de atrair desenvolvimento

econmico;
60. Estratgias para reduzir a pobreza;
61. Obteno de ajuda financeira de
Organizaes No-Governamentais;
62. Coordenao semafrica;
63. Carona programada;
importncia da circulao;
38. Garantir a continuidade dos passeios
64. Quiosques em reas pblicas;
pblicos das vias dos sistemas estruturadoras;
65. Uso da Internet para obter informaes
39.
sobre servios de transportes;
Atribuir
ao
poder
pblico
66. Paradas de nibus com painis de
responsabilidade sobre as caladas;

40.
Reestruturao
da
24. Sistema integrado de ciclovias;
agncia
de
informao varivel contendo informao
desenvolvimento metropolitano;
sobre a localizao dos nibus;
41. Educao para operadores de transporte
67. Tornar os rios viveis para transportes;
pblico;
68. Sistema integrado para cuidar da logstica
42. Estimular o transporte solidrio;
de transporte. Diferentes companhias
43. Promover a educao para o trnsito;
encarregadas de diferentes partes do sistema;
44. Criar estratgias de comunicao das aes
69. Regulamentao da utilizao do espao
que visam mobilidade;
pblico promocional criado;
45. Ampliar a discusso sobre mobilidade para
70. Recriar estacionamentos perifricos
diferentes setores da comunidade;
integrados ao transporte pblico
46. Adequar as legislaes ao conceito de

mobilidade;
A multiplicidade de idias geradas e o dinamismo
47. Reforar mecanismos de fiscalizao e
da experincia desenvolvida na cidade de Recife
controle urbano;
permitiram identificar alguns fatores-chave para o
61
sucesso das aes em busca da mobilidade urbana

sustentvel, onde cabe destacar:
-
A necessidade de se conhecer de maneira

global as questes que afetam a mobilidade
e suas interrelaes no contexto das cidades
brasileiras;
A participao ativa de diferentes atores,

rgos e instituies nos debates sobre o
tema;
A necessidade de se definir objetivos
COSTA, M. S. (2003). Mobilidade urbana sustentvel:

um estudo comparativo e as bases de um sistema de
gesto para Brasil e Portugal. Dissertao (Mestrado)
Escola de Engenharia de So Carlos, Universidade de
So Paulo, So Carlos, 2003.
COSTA, M. S.; DICKEY, J. W.; SILVA, A. N. R. (2004).
Formulao de Polticas de Mobilidade Sustentvel com
Auxlio dos Pacotes Cyberquest e Quantitative
Cyberquest. In: Congresso de Pesquisa e Ensino em
Transportes, 18., 2004. Florianpolis, Santa Catarina.
Anais...Universidade Federal de Santa Catarina, pg.
1443-1454.
estratgicos para a gesto das cidades e o

planejamento integrado e dinmico que
considere de forma conjunta questes
econmicas, sociais e ambientais;
-
E a melhoria das relaes institucionais de

modo a tornarem mais efetivas as aes no
sentido de melhorar as condies de
mobilidade urbana.
FERRAZ, A. C. P; TORRES, I. G. E (2001). Transporte

Pblico Urbano. Rima, So Carlos, 2001.
FOGLIATTI, M. C. (2004). Avaliao de Impactos
Ambientais: Aplicao aos Sistemas de Transporte. Ed.
Intercincia.
IBGE (2000). Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica. Censo Demogrfico 2000. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br >. Acesso em 10 jan.
2003.
7. BIBLIOGRAFIA
ANTP (1997). Associao Nacional de Transportes
Pblicos. Transporte Humano: Cidades com qualidade
de vida. So Paulo, Brasil.
______. (2003). Associao Nacional de
Transportes Pblicos. Mobilidade e Cidadania. So
Paulo, Brasil.
______. (2004). Associao Nacional dos
Transportes Pblicos. Transporte Pblico. Disponvel
em: <http://www.antp.org.br/TELAS/congresso_transito_transporte9.htm>. Acesso em 30 jun. 2004.
CAMPI, T. M.; RUTKOWSKI, E. (2004). Mdulo
Mobilidade: Sustentabilidade das Tcnicas de Transporte
(fase I), Biblioteca Didtica de Tecnologias Ambientais
(fase VI). Iniciao Cientfica, (CNPq).
CAMPOS, V. B. G.; RAMOS, R. A. R. (2005). Proposta
de Indicadores de Mobilidade Urbana Sustentvel
Relacionando Transporte e Uso do Solo. In: Congresso
Luso Brasileiro para o Planejamento Urbano, Regional,
Integrado e Sustentvel, 1, 2005, So Carlos, So Paulo,
Brasil. Anais. So Carlos.
62
MACRIO, R. (2003). Integration in urban mobility

systems: quality upgrading or competition blockade?
Lisboa: CESUR, Instituto Superior Tcnico.
________ (2004). Integration as a Tool for
Sustainability. Lisboa: CESUR, Instituto Superior
Tcnico.
_______ (2005). Diretrizes Gerais para a
Organizao e Reforma dos Transportes Urbanos e
Implementao da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana.
MINISTRIO DA JUSTIA (2005). Regies
Metropolitanas no Brasil. Disponvel em: <http://
www.mj.gov.br/senasp/pesquisas_aplicadas/saude/
>. Acesso em: 04 set. 2005.
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (2003). Agenda 21
Brasileira. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/
port/se/agen21/mapa.html>. Acesso em 27 abr. 2003.
MOURELO, A. C. A. (2002). Un sistema de indicadores
para avanzar en la movilidad sostenible. In: Congreso
de Ingenieria Del Transporte, 5., 2002. Santander,
Espanha. Memorias Santander: p.171-180.
NEWMAN, P. W. G.; KENWORTHY, J. R. (1999).

Sustainability and cities: overcoming automobile
dependence, Washington D.C., Island Press, 442 p.
SILVA, A. N. R.; SOUZA, L. C. L.; MENDES, J. F. G. (2002).
Planejamento integrado: em busca de desenvolvimento
sustentvel para cidades de pequeno e mdio portes.
Projeto de Pesquisa CAPES/GRICES. Universidade de
So Paulo, Escola de Engenharia de So Carlos, So
Carlos, SP.
RIBEIRO, S. K. (2000) - Transporte e Mudanas
Climticas, Ed. Mauad.
SEMOB (2005). Secretaria Nacional de Transporte
e Mobilidade Urbana. Mobilidade. Disponvel em:
< h t t p : / / w w w. c i d a d e s . g o v. b r / i n d e x . p h p
?option=content&task=section&id=14>. Acesso em
02 jun 2005.
MOORE, J. A.; JOHNSON, J. M. (1994). Transportation,

land use and sustainability. Florida Center for
Community Design and Research. Disponvel em:
<http://www. fccdr.usf.edu/projects/tlushtml>.
Acesso em: 06 ago. 2003.
Snellen, Danielle (2002), Urban form and activity

travel-patterns, an activity-based approach to travel
in a spatial context, Ph.D. Thesis, Technishe Universiteit
Eindhoven, Faculteit Bouwkunde.
WBCSD (2001). World Business Council for
Sustainable Development. Mobilidade 2001 Uma
Viso Global.
Disponvel
em:
<http://
wbcsdmobility.org>. Acesso em 02 jun 2005.
63
64
MDULO 3 - PLANEJAMENTO ESTRATGICO DA MOBILIDADE URBANA
MDULO 3
Planejamento Estratgico da
Mobilidade Urbana
65
66
Planejar uma ao essencialmente racional,

humana, e para ela existem diversas definies.
Ferrari (1979) define planejamento como
um mtodo contnuo destinado soluo
racional de problemas que afetam uma
sociedade espacialmente e temporalmente
localizada e determinada, antecipando suas
conseqncias num momento futuro. ,
portanto, um processo continuado que segue
mtodos cientficos para a conduo da anlise
e elaborao de solues.
Com uma viso um pouco diferenciada, Gell
(1997) define como Planejamento (estratgico)
um mtodo sistemtico de gerir as mudanas (na
empresa) com o propsito de competir
vantajosamente (no mercado), adaptar-se ao
seu entorno, redefinir produtos e maximizar os
benefcios.
Essa definio ressalta um carter competitivo ao
planejamento, particular s relaes empresariaiscomerciais.
Matus (1984 e 1993) busca uma acepo mais geral
e essencial para o Planejamento, e para o ato de
planejar, e o define como
a tentativa de submeter vontade do homem
(planejador), o curso encadeado dos
acontecimentos cotidianos, que determinam
uma direo e uma velocidade mudana de um
contexto.
Neste processo, tenta-se tomar as rdeas de uma
situao, deixando a posio de conduzido para a de
condutor do prprio destino.
Cada uma destas definies traz embutido um vis
especfico, a saber: o planejamento tradicional
(tecnicista); o planejamento estratgico (foco
empresarial); e o planejamento estratgico situacional
(poltico-social). O primeiro concebe o planejamento
mais prximo a uma teoria da deciso, segundo a qual
o resultado depende das escolhas do planejador/ator
singular. O segundo e o terceiro se aproximam da
teoria dos jogos, segundo a qual o resultado depende
de um contexto de atores que tomam decises

simultneas. O segundo diferencia-se do terceiro pela
sua forte abordagem no-cooperativa (um ganha,
outro perde).
Independente de que vis adotar, alguns
elementos se colocam como fundamentais e
inerentes ao planejamento: o sujeito que planeja e age;
o objeto planejado, que muda; e uma inteno,
expectativa, ou fim. Estes aspectos sero
oportunamente discutidos nas sees seguintes.
2. O CONFLITO ESSENCIAL DO PLANEJAMENTO: O HOMEM INDIVDUO VS. O

HOMEM COLETIVO
O conflito entre Homem Indivduo e o Homem
Coletivo um elemento essencial na compreenso
da essncia do ator que planeja e age, e inerente a
qualquer processo de planejamento.
Matus (1984 e 1993) defende que no processo
de planejamento que o Homem Indivduo realiza um
ato de reflexo superior e reconhece que s a
conscincia e fora do Homem Coletivo pode
encarnar a chamada Vontade Humana e enfrentar a
correnteza do curso normal dos fatos e desviar seu
curso em direo a objetivos racionalmente decididos.
Ou seja, nesta afirmao Matus defende que o Homem
Indivduo no uma fora potente para gerar
mudanas, fora esta apenas conseguida quando o
Indivduo se reconhece Coletivo e, como tal, atua no
sentido de provocar mudanas na direo desejada.
1. O QUE PLANEJAMENTO?
O Homem Coletivo , portanto, fora social. No ,

contudo, homogneo em objetivos e intenes,
encarnando em diversas foras sociais com objetivos
e desejos diferenciados sobre e em relao s coisas.
Quando se fala em ator, considera-se o homem
coletivo, como fora social capaz de transformao
real. Discernir entre atores e expectadores necessrio
e determinante na construo de um plano poltica e
pragmaticamente vivel.
Desta forma, o planejamento no se refere
simplesmente relao do homem com as coisas. Mas
sim, a relao do homem com as coisas relacionadas
com outros homens, ou seja, um problema entre os
67
homens. Isso faz com que o objeto de planejamento

seja um elemento em constante mudana, porque
sejamos ou no o agente desta mudana, haver
sempre um outro agente atuando na determinao
do rumo dos fatos.
Mas qual a relao entre o(s) sujeito(s) que
planeja(m)/age(m) e os objetos? Esta questo objeto
da epistemologia do planejamento.
completamente pelo sujeito, que uma vez tendo

conhecido o objeto, passa a conhecer todas as leis
que o regem, resultando numa total possibilidade de
predio/previso.
como a viso de um aliengena sobre a Terra. Do
espao pode-se ver sua forma, suas cores, seus
continentes e massas de gua. Ele abarca todo o
planeta e acredita que isso suficiente para
determinar seu rumo.
3. A RELAO ENTRE SUJEITO QUE

PLANEJA E OBJETO PLANEJADO
Na construo de sua teoria do planejamento,
Matus (1984 e 1993) aborda a relao entre o sujeito
que planeja e o objeto planejado. Os principais
aspectos sero aqui apresentados, sem entanto, entrar
nos debates filosficos mais profundos.
A relao de sujeito-planejador e objeto-planejado
tem sido vista de diversas formas ao longo da histria
do planejamento, em nuances anlogas ao debate
existente no mbito da Teoria do Conhecimento, rea
da Filosofia. Dois paradigmas so fundamentais: um
concebe o sujeito fora do objeto planejado; o outro o
concebe como parte do objeto planejado.
Figura 2: Diferentes sujeitos (atores) dentro do objeto e interferindo

em seu desenvolvimento. Cada ator possui uma interpretao
particular.
Viso 2: Sujeito com outros atores dentro do objeto
Esta segunda linha, que caracteriza os

fundamentos epistemolgicos do planejamento
estratgico situacional, concebe o sujeito com, dentro
e parte do objeto do conhecimento, no nosso caso,
do objeto do planejamento.
Figura 1: Sujeito fora do objeto. Existe apenas uma interpretao.

Viso 1: Sujeito isolado fora do objeto
Essa, segundo Matus (1984 e 1993) a abordagem

do planejamento tradicional (Normativo).
Segundo esta, existe apenas um sujeito que
planeja e apenas um objeto. Este sujeito detm a viso
nica do objeto, e apenas uma interpretao do objeto
possvel. Alm disso, esse caso concebe que o objeto
possvel de ser apreendido e compreendido
68
Segundo esta viso, o sujeito parte do objeto e o

como parte deste objeto. Ele no est sozinho, mas
convive com outros sujeitos em constante
relacionamento com o mesmo objeto. Entende, ainda,
que no possvel o conhecimento do objeto como
coisa-em-si, mas to somente como fenmeno,
aparncia, aparncia esta determinada pela inteno
do sujeito acerca do objeto. Equivale a dizer que cada
sujeito enxerga o objeto atravs de uma lente/filtro
particular, mas ningum consegue enxergar o objeto
imediato, e essa viso depende do que queremos e/
ou do que nos interessa acerca do objeto.
Figura 3: A unio das diferentes interpretaes do objeto tidas pelos

diversos atores uma viso geral, mais prxima e completa do
objeto de planejamento.
4. ETAPAS DA CONSTRUO DE UM
PLANO: OS DIFERENTES NVEIS DE
DECISO, SEUS PAPIS E LIMITES
identificam os atores, obtm-se a noo mais clara dos

limites de interveno sobre o objeto, e identificamse os conhecimentos necessrios abordagem
adequada. Esta tarefa no , contudo, algo trivial, e
necessita, muitas vezes, da discusso de elementos
demasiado abstratos. Ser negligente com esta tarefa
construir uma torre sobre areia movedia. arriscar
a perder todo o esforo empenhado numa difcil
tarefa.
Assim, quando se fala em planejar a Mobilidade
Urbana deve-se ter definido esse conceito e seus
limites, sendo possvel e necessrio discernir tanto o
que mobilidade quanto o que no . Deste
processo, surge uma estrutura analtica do objeto
atravs da qual pode-se inserir de forma adequada e
coerente todos os elementos componentes e
intervenientes.
4.1 Definindo os fundamentos para

direcionamento do Sistema: O Nvel Estratgico
4.1.1 O Incio: Definio do Objeto Planejado
O planejamento tem sempre um objeto sobre o
qual se prope atuar. A delimitao do objeto
essencial ao planejamento pois a partir da que se
Objeto mal definido
Disto deriva a necessidade de envolvimento dos

diversos atores para o desenvolvimento de uma viso
plural. S assim, o objeto pode ser definido de uma
forma mais adequada ao planejamento.
Objeto bem definido
Figura 5: Objeto mal definido versus Objeto bem definido.
Figura 4: Estrutura do Processo de Planejamento
69
Retomando as noes da relao sujeito-objeto de

planejamento, coloca-se aqui a necessidade da
incluso dos diversos atores para tornar possvel a
sntese do objeto planejado em sua completude,
considerando os mais diversos enfoques e
intencionalidades. Por isso a necessidade de um
processo participativo, e de um mediador capaz de
captar e organizar as diversas contribuies que
surgem neste processo.
Definir a mobilidade urbana como um objeto bem
delimitado ainda um desafio para os estudiosos da
rea. A proposta expansiva e multidisciplinar exige o
desenvolvimento de uma estrutura analtica robusta
capaz de absorver a diversidade dos elementos que
se apresentam como relacionados ao conceito em
questo.
O Ministrio das Cidades apresenta duas noes
acerca da abordagem da mobilidade urbana. A
primeira que a mobilidade urbana refere-se
facilidade de deslocamentos de pessoas e bens no
espao urbano. A segunda que a apresenta como o
resultado da interao entre os deslocamentos de
pessoas e bens com a cidade. Isto posto oportuno
trazer mais elementos sobre o conceito de mobilidade,
discutido no mdulo 2, e, em seguida, tentar elucidar
um pouco mais a relao entre mobilidade e cidade.
Em geral, a construo de um conceito de
mobilidade se confunde com a construo do prprio
conceito de cidade. Segundo Mumford (1998), a
dicotomia mobilidade e imobilidade (sedentarismo)
sempre dinamizou a vida humana como duas faces
de uma mesma moeda, e adotar um princpio ou o
outro conduz a uma srie de implicaes, todas
ligadas ao objetivo mais primrio de qualquer ser vivo:
a sobrevivncia. Na natureza, mobilidade e
imobilidade se alternam e se complementam. E o
mesmo acontece nas cidades.
Diversas cidades primitivas nasceram como local
de troca e suporte para viajantes e nmades, outras
como local de culto aos deuses ou aos mortos, mas
apenas atravs da tecnologia tornou-se vivel como
local de moradia, produo e reproduo social. Da
se retira que a cidade assume, necessariamente, dois
70
papis distintos: um externo, como elemento de uma

rede de produo e reproduo, que define sua razo
de existir; e outro, interno, como palco da vida
cotidiana de uma estrutura e infra-estrutura que
sustentam e possibilitam que ela cumpra sua funo
exterior. E estes papis devem ser considerados no
planejamento e gesto da mobilidade nas cidades.
Mas de que isso ajuda na compreenso da
mobilidade urbana nas cidades brasileiras?
Inicialmente, essa reflexo leva a um ponto
fundamental na discusso da relao cidade/
mobilidade: em que medida a cidade determina a
mobilidade, ou por ela determinada? A analogia da
cidade e seu sistema de mobilidade com uma rea de
cultivo agrcola ilustrativa.
De
forma
muito
simplificada,
e
independentemente de qualquer orientao
conceitual e ideolgica a respeito do planejamento
urbano, seria possvel imaginar, por analogia, o Plano
Diretor Urbano enquanto instrumento de
ordenamento como sendo a definio de que culturas
de vegetais sero adotadas, qual o arranjo a ser
utilizado, que vegetal deve ficar ao lado do outro, quais
as reas a serem prioritariamente ocupadas quando a
plantao comear a prosperar, quais as reas
imprprias para ocupao, onde devem ser postas as
estradas para circulao do maquinrio, com que
regularidade cada vegetal deve ser regado, e que tipo
e dimenso de sistema de irrigao deve ser adotado.
Nessa analogia, os ltimos trs elementos so
relacionados diretamente com o Plano de Mobilidade.
Acerca disso possvel o seguinte comentrio:
dependendo do sistema de irrigao que adotei, e
da definio das estradas, o campo de cultivo pode
ou no se desenvolver! E ainda, a impossibilidade da
adoo de um sistema de irrigao pode inviabilizar
um determinado arranjo, fazendo com que as mudas
no recebam o material que precisam!.
Esta observao ilustra simplificadamente o
relacionamento entre Plano Diretor Urbano e Plano
de Mobilidade. Como principal mensagem tem-se que
no possvel pensar a cidade sem seu sistema de
mobilidade. como pensar um campo de cultivo sem
Isto significa que a mobilidade no pode ser

pensada desconexa ao prprio projeto de cidade e
vice-versa. Sendo a mobilidade uma capacidade
associada ao indivduo (ver Mdulo 2), e por isso, uma
escolha individual, a possibilidade de interveno
sobre a mobilidade se restringe abordagem do
sistema de mobilidade.
O sistema de mobilidade define a prpria

possibilidade de cidade como arranjo espacial e
funcional. A cidade o objeto que pode ser pensado,
e os aspectos ligados mobilidade devem ser
pensados enquanto parte e elementos determinantes da possibilidade da prpria cidade.
Quanto a uma estrutura analtica do Sistema de
Mobilidade, ainda existe muita reflexo e
amadurecimento. As analogias aqui apresentadas so
teis para a transmisso da noo ou essncia do
objeto, de seu papel e importncia. No entanto, sua
formalizao ainda est distante.
pensar seu sistema de irrigao. como pensar o

corpo humano sem seu sistema circulatrio.
Historicamente, a possibilidade do arranjo urbano foi
sempre ligada aos sistemas de circulao disponveis
(Mumford, 1998).
Figura 6: Estrutura analtica para abordagem do Sistema de Mobilidade
71
Para efeitos de uma aplicao mais imediata, podese apresentar a seguinte estrutura analtica. Esta
estrutura contempla as diversas dimenses e a
complexidade do Sistema de Mobilidade.
para as atividades econmicas urbanas, quanto a

estrutura do mercado de prestao de servios e
bens, cada um com seus fornecedores e
consumidores/usurios;
Esta estrutura considera o sistema de mobilidade

em sua complexidade, contemplando 6 dimenses
principais:
A Dimenso Fsica: na qual o fenmeno da

mobilidade considerado enquanto elemento
fsico, como palco do desenvolvimento das
interaes das diversas dimenses tanto da
mobilidade quanto da prpria vida urbana. Neste
caso, contempla os meios de circulao (veculos),
estrutura de circulao (vias e terminais), ocupao
do solo, mobilirio e equipamento urbano, alm
das condies ambientais, que juntos formam o
ambiente de circulao (Vasconcellos, 2000);
A dimenso funcional: que contempla as

redes (considerando trs nveis) necessrias
sustentao da cidade e suas funes e atividade.
As redes de Macro-Acessibilidade esto ligadas s
funes da cidade como n de um sistema
regional e integram a cidade com todo o mundo
alm de suas fronteiras. So exemplos os grandes
eixos de ligao, a exemplo de rodovias, ferrovias,
hidrovias, at mesmo linhas de comunicao que
ligam o municpio com o resto da regio, ou
mesmo do pas. As redes de Meso-Acessibilidade
esto relacionadas integrao de zonas
funcionais intra-urbanas e ligando diferentes
regies do tecido urbano, como bairros por
exemplo. Por fim, as redes de Micro-Acessibilidade
esto relacionadas ao contato imediato dos
habitantes da cidade com as atividades existentes,
permitindo a ligao local, a exemplo de diferentes
reas dentro do mesmo bairro, ou mesmo aos
diferentes pontos e atividades existentes num
mesmo logradouro;
A dimenso Institucional, Social e Poltica:
contempla a mobilidade como um fenmeno
socio-poltico, resultante da atuao de atores
diferentes e que possui uma forma de organizao
institucional prpria. No primeiro caso, considera
os atores (aqueles que possuem poder de
transformao), sejam eles associaes (de
usurios de transporte, de comunidades, de
profissionais liberais, etc), empresas, organizaes,
o prprio Estado, e, eventualmente, at indivduos
(cidados) que se qualifiquem como uma fora
social de mudana;
A Dimenso Econmica: que abrange a
mobilidade como fenmeno econmico,
envolvendo tanto sua interferncia e importncia
72
A Dimenso de Comunicao: na qual se toma

a mobilidade urbana enquanto um fenmeno de
comunicao/informao, considerando dois
elementos: a estrutura e a infra-estrutura de
comunicao. A primeira formada por: objeto da
comunicao (sobre o que se fala); emissores e
receptores (quem fala e com quem fala); e
mensagens (o que se fala). A segunda, elemento
que permite o desenvolvimento da primeira,
composta pelas tecnologias disponveis, os
equipamentos, as redes formadas e servios
disponveis.
A Dimenso Cultural: que entende a
mobilidade como fenmeno antropolgico,
cultural, que tem como elementos constituintes
os valores, crenas e prticas daquela(s)
comunidade(s).
4.1.2 A construo da Imagem-Objetivo da

Mobilidade
Tendo identificado adequadamente o objeto, e
uma estrutura analtica preliminar para abordar a
mobilidade urbana, faz-se necessrio o primeiro
esforo de articulao dos diferentes atores: a
construo da viso.
A Imagem-Objetivo (Viso) a sntese, para o objeto
do planejamento, de um estado de coisas desejado,
4.1.3 Descrevendo o presente: o

Diagnstico da Mobilidade Urbana
A estrutura analtica o ponto de partida para a

abordagem do objeto do planejamento, no caso a
mobilidade. Ela serve como fio condutor na
investigao do fenmeno em questo e permite que
os levantamentos sejam feitos de modo ordenado e
coerente, facilitando as avaliaes e interpretaes dos
resultados.
Apresentemos, ento, um exemplo da aplicao
de uma estrutura analtica na estruturao e
organizao de um diagnstico. Para este exemplo,
Figura 7: Exemplo de imagem-sntese de um estado desejado para
o sistema de mobilidade urbana. (Cortesia: Joaquim Arago)
Na prtica, a viso assume a forma de um

enunciado descritivo e sinttico da situao desejada
no futuro, e de sua anlise so obtidos os objetivos de
curto e mdio prazo, necessrios para o
desenvolvimento das aes e dos programas
estratgicos.
Tomando-se a estrutura analtica apresentada
anteriormente, a construo da viso deve contemplar
a expectativa de cada ator quanto a cada dimenso e
elementos constituintes. Questes que poderiam ser
feitas para o desenvolvimento desta viso acerca do
objeto seriam:
utilizaremos a estrutura preliminar apresentada neste

mdulo, e como material de trabalho, alguns
levantamentos publicados pelo Ministrio das
Cidades acerca da questo da mobilidade urbana.
Retomando a estrutura apresentada, lembremos
que ela organiza a mobilidade segundo fenmenos
conjunto das diferentes expectativas dos atores, um

referencial para o qual deve se dirigir todo esforo de
planejamento. uma utopia concreta.
distintos: o sistema de mobilidade como fenmeno

funcional; como fenmeno poltico institucional;
econmico; como fenmeno construdo; e, por fim,
como fenmeno cultural.
- Como deveria ser a mobilidade urbana no futuro?

- Quais os sintomas de uma cidade que tem boas
condies de mobilidade?
- O que eu considero como sendo boas condies
de mobilidade? Que condies me deixariam
satisfeito?
Este o momento de delinear as expectativas dos
atores e construir um grande escopo de viso de
futuro. Aqui no feito nenhum juzo de valor
acerca das expectativas de cada ator, nem
qualquer considerao sobre viabilidade. Deve-se
observar, ainda, que a construo da viso da
mobilidade deve sempre acontecer de forma
integrada ao prprio desenvolvimento da viso de
Cidade.
Figura 8: O diagnstico, feito sob a orientao da estrutura analtica,

descreve cada componente do sistema de mobilidade.
Isto posto, possvel exemplificar a organizao

preliminar de alguns dos apontamentos da seguinte
forma:
-
Dimenso Funcional
-
Falta de uma rede de transporte integrada;
73
Solues fragmentadas;
Sobreposio de linhas de nibus e trilhos

urbanos;
A estruturao das redes insatisfatrias

para responder s demandas das atividades
que deveriam atender;
O Setor Pblico tem um papel indireto na

movimentao de cargas.
Dimenso Econmica:
Condio precria do fornecimento dos

servios de transportes urbanos;
Desequilbrio entre oferta e demanda por

transportes em diversas cidades, com
prejuzo para as regies mais perifricas;
Custos elevados de tempo para os usurios

de automveis e de nibus;
Dimenso Institucional e Poltica

-
As empresas operadoras mantm uma

relao patrimonialista em relao s linhas
de nibus;
Gastos elevados dos usurios com

combustveis, principalmente em
decorrncia de congestionamentos;
Os municpios no esto suficientemente

organizados e capacitados para abordar a
questo da mobilidade;
Custos humanos elevados em decorrncia

de acidentes;
Restrio do acesso econmico das

populaes mais pobres aos servios de
transporte urbano;
Aumento constante dos custos e insumos,

baixa produtividade dos servios;
Existe
uma
incapacidade
de
equacionamento institucional do sistema
de mobilidade em nvel metropolitano;
Existem conflitos de competncia no
exerccio da coordenao dos modos de
transporte, principalmente por existirem
\diferentes atores em diferentes nveis
(Unio, Estados e Municpios);
Os municpios ficam, muitas vezes, alijados

das decises metropolitanas;
Os sistemas de bilhetagem eletrnica no

so pensados considerando a integrao
modal;
No existem fontes de financiamento

estveis para infra-estrutura;
A informalidade inicia a desregulamentao do setor de transporte coletivo;
Existe a auto-regulamentao por parte de

Associaes e Cooperativas, que acabam
por substituir o Estado na Organizao dos
transportes urbanos;
74
Falha em atender os interesses coletivos

mais amplos, limitando-se a atender
interesses pontuais;
O transporte urbano de cargas congrega

uma enorme diversidade de atores, que
formam uma complexa cadeia de produo
deste servio;
Dimenso Construda
-
Em geral, os modelos adotados para o

sistema de mobilidade tm incentivado a
expanso urbana permanente e de baixa
densidade;
A infra-estrutura fsica para a integrao

modal , em muitas situaes, inadequada
ou inexistente;
Os automveis so responsveis por

emisso elevada de poluentes;
As estatsticas anuais mostram um nmero

elevado de acidentes durante os
deslocamentos urbanos, envolvendo tanto
veculos automotores quanto nomotorizados e pedestres;
Existe grande nmero de barreiras aos

portadores de necessidades especiais;
Dimenso cultural
-
O imaginrio urbano acabou por construir

uma viso preconceituosa do transporte
Situao/Estado Desejado
Estes so alguns dos muitos pontos levantados

pelo Ministrio das Cidades e outros autores
relacionados mobilidade. A estrutura aqui
apresentada mostra apenas uma sistematizao inicial,
utilizando a estrutura analtica preliminar apresentada.
Esta sistematizao pode ser ainda melhorada,
passando a considerar os tpicos mais especficos de
cada dimenso.
Um diagnstico, portanto, deve apresentar uma
viso completa do estado do objeto do planejamento,
em detalhe suficiente para que seja possvel comparar
este estado com a imagem-objetivo, referncia do
deve-ser, e permitir o levantamento dos problemas e
suas causas, a etapa seguinte neste processo de
planejamento.
4.1.4 O que um Problema e como

Identific-lo
Um dos pontos-chave para o planejamento a

identificao dos problemas a serem solucionados. E
aqui surge a questo: O que um problema?
Problema a existncia de uma desigualdade
(distncia) entre um estado atual de coisas e uma
expectativa ou referencial acerca de um objeto.
Situao/Estado Atual
Figura 9: Situao atual e situao desejada. Duas referncias para

a determinao do problema. (Cortesia: Joaquim Arago)
Mas como identificar um problema e suas causas?

Para responder a esta questo, tomemos uma
situao hipottica ligada questo da mobilidade.
Um morador de um bairro perifrico de uma
grande cidade reclama do sistema de transporte. O
transporte aqui muito ruim. Eu saio do trabalho j
no escuro, tenho que esperar no ponto um tempo, e
a rua t toda escura! E pra piorar, quando o carro chega,
tenho que ir em p e apertado at o terminal!
coletivo, considerado uma soluo de

transporte apenas para aqueles que tem
baixo poder aquisitivo e podem tolerar
condies deficientes de qualidade.
Observando este enunciado, que problema pode

ser identificado? Retomando a definio de problema
apresentada nesta seo, temos que esse a existncia
de uma diferena entre um estado atual de coisas e
uma expectativa sobre este mesmo estado de coisas.
Muitas pessoas ao ler o enunciado afirmariam que o
problema seria, entre outras coisas: ou (1)o sistema
de transporte que ruim; ou (2)o veculo que
superlotado; ou (3)o ponto que escuro; ou que (4)o
nibus que demora; ou ainda, uma srie de
combinaes destas respostas.
No entanto, estes elementos ilustram um fato
recorrente: a confuso entre causas dos problemas,
os problemas em si, e objetivos ou expectativas.
Nenhum dos elementos apresentados anteriormente
so, em seu contexto prprio, problemas. Um deles
a expresso de um juzo de valor, uma opinio ou
avaliao (1); outros so declaraes de fato ou
75
percepo (2, 3 e 4) que causam entraves mobilidade

do usurio do transporte coletivo.
Isto posto, resta ainda resolver a primeira questo:
o problema.
Na linha da definio inicial, o problema para o
caso apresentado, considerando como objeto a
mobilidade urbana, seria, em primeira instncia, a
condio insatisfatria da mobilidade do usurio do
transporte coletivo. Como causas, teramos o longo
perodo de espera, a pouca iluminao e a
superlotao dos veculos.
Mas identificar apenas um problema pontual no
suficiente para gerar grandes transformaes. Assim,
deve-se proceder, para cada um dos elementos
constituintes da viso, um diagnstico do estado
presente do objeto, comparando em seguida com o
estado desejado. Nos casos onde constata-se uma
discrepncia entre o estado atual e o desejado alm
de um limite tolervel pelos atores, verifica-se o
problema.
4.1.5 O desejo por resultados versus a

aceitabilidade dos meios: os valores e
princpios
Os fins no justificam os meios. Esta uma questo

sempre presente e de forte apelo moral.
Por mais apelativo que seja um resultado, por mais
grave que seja o problema, existem sempre algumas
restries que devem ser postas seleo de objetivos
e ao desenvolvimento das alternativas de ao para a
consecuo destes resultados. E quando se fala em
restries, fala-se em valores e princpios.
Estes dois elementos buscam, via de regra, garantir
o espao de aceitabilidade no desenho das aes, a
integridade de variveis que no devem ou no
podem ser afetadas pelas aes previstas no Plano,
entre outros interesses. Podem ser, ainda, restries
que atores mais fracos colocam ao espao de atuao
daqueles mais fortes, inclusive como uma
compensao quando problemas que lhe eram de
interesse no foram considerados no projeto de
governo.
Como exemplo dos princpios colocados pelo
Ministrio das Cidades acerca da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana pode-se apontar:
- Acessibilidade urbana como direito universal;
Figura 10: Quando a situao atual apresenta-se fora do espao
- Acesso dos cidados ao transporte coletivo

urbano;
de tolerncia dos atores, qualifica-se o problema.
- Eficincia e Eficcia na prestao dos servios de

transporte;
Resta, ainda, identificar as causas.
Matus (1984 e 1993) indica algumas questes para
- Como era antes?
- Justa distribuio dos benefcios e nus

decorrente dos usos dos diferentes modos de
transporte urbano;
- Como hoje?
- Transparncia; e,
- Como evoluiu do que era para o estado atual?
- Equidade no uso do espao pblico.
apontar as causas dos problemas (explicao), a saber:
- Qual tendncia segue?

Respondendo estas perguntas consegue-se
montar uma estrutura causa-efeito para os problemas
identificados. Resta agora definir os objetivos.
76
- Desenvolvimento sustentvel das cidades;
Os princpios so, por definio, elementos

primeiros e inviolveis. Todo desenvolvimento de
diretrizes, estratgias e aes deve levar em
considerao estes elementos referenciais, nunca
atentando contra eles.
4.1.6 Definindo os resultados desejados

para o Plano de Mobilidade: os objetivos
Cada problema possui um conjunto especfico de

causas. Da pode-se tirar os objetivos, ou resultados
Figura 11: Elementos dos quais podem ser retirados valores e
desejados. Os objetivos assumem, em geral, a forma
princpios para o planejamento da Mobilidade Urbana no Brasil.
da negao da problemtica existente (Matus, 1984 e

1993).
resultado que est fora do horizonte do plano. Esta
Os objetivos so resultados a serem alcanados. So
deve ser detalhada em um ou mais objetivos gerais
fenmenos sensveis, ou seja, passveis de serem notados
(que devem estar no horizonte do Plano), que por sua
por quem os observa. Ao se referir a um objetivo, usa-se

um substantivo.
Por exemplo, constatando-se que um dos
problemas acerca do transporte pblico por nibus,
vez devem ser quebrados em mais de um objetivo

intermedirio ou especfico.
O nvel de detalhamento da estrutura de objetivos
um servio que compe o sistema de mobilidade
deve corresponder maturidade e o conhecimento
urbana, :
do grupo de atores participantes no planejamento.
- Problema (constatao): condio insatisfatria

da mobilidade do usurio do transporte coletivo;
Princpios e valores gerais sobre a mobilidade

podem ser retirados da Carta Magna. Outros, mais
especficos, podem ser consultados nas Diretrizes
polticas, base legal existente, bem como dos Planos
Diretores Urbanos, cdigos de conduta, entre outros
dispositivos.
Como auxlio ao detalhamento da estrutura de

objetivos pode-se utilizar as seguintes questes:
- O que precisa acontecer para que se considere
- As causas apontadas foram (explicao): longo

perodo de espera, pouca iluminao e
superlotao dos veculos;
que o objetivo foi alcanado?; ou,

- O que vou perceber no meu contexto que ser
condio necessria e suficiente para que afirme
- O objetivo geral (o que quero que acontea no

final Longo-Prazo): melhoria da condio da
mobilidade do usurio do transporte coletivo (o
que o objetivo foi alcanado?; ou ainda,

- O que significa dizer que o objetivo foi alcanado?
resultado final a ser alcanado);

Este processo de questionamento deve ser feito
- Os objetivos especficos (que resultados parciais
espero buscar Mdio e Curto-Prazo): reduo do
tempo de espera, melhoria da iluminao pblica
nos pontos de parada e aumento no conforto do
at que a resposta para as questes acima se refira ao

prprio objetivo.
Outro ponto importante a se observar que a
usurio no interior do veculo.
estrutura no precisa estar completamente acabada,
Ainda sobre o exemplo, os objetivos so os
pois muitas vezes no existe ainda o conhecimento e
elementos que devem orientar o desenvolvimento
amadurecimento necessrios para sua definio mais
das aes. A imagem-objetivo (ou viso) um
fina. Isso acontecendo, deve-se adotar a estratgia de
77
discutir e fundamentar bem os objetivos mais gerais

para que se garanta a robustez da estrutura e, num
momento posterior, detalhar mais os objetivos com
os conhecimentos adquiridos.
Como foi dito anteriormente, metas so

compromissos e traduzem (devem traduzir) as
prioridades polticas e tcnicas, colocadas no espao
e no tempo, de forma conjunta, garantindo sua
viabilidade como projeto poltico e sua exeqibilidade
dentro das limitaes e possibilidades tcnicas. No
especificar um tempo para a consecuo de um
objetivo no prioriz-lo, no transform-lo em
compromisso, tanto tcnico quanto poltico.
Figura 12: Diferentes nveis de complexidade de

objetivos.
Esta
estrutura
mostra
objetivos
complementares para a consecuo daquele

hierarquicamente mais elevado.
4.1.7 Definindo as metas: quanto

e quando queremos/podemos mudar
a situao?
Metas so resultados (objetivos) com prazo
definido para consecuo. Elas refletem o
compromisso poltico, o horizonte de realizao (curto,
mdio e longo-prazo), e as prioridades. Seu
estabelecimento o primeiro passo para a definio da
viabilidade, tanto poltica quanto tcnica, daqueles
resultados almejados. especificar O que fazer..., Onde
fazer... e Em que tempo..., uma dimenso quantitativa
e outra temporal.
Complexidade de Escopo e Dimenso Temporal.
Para a definio e acompanhamento das metas

necessrio o desenvolvimento de um sistema de
indicadores, ncleo principal de um sistema de
planejamento, acompanhamento e avaliao.
Para exemplificar o estabelecimento de metas para

os objetivos utilizados como exemplo anteriormente
no texto teramos:
Consideraes acerca deste elemento sero feitas
- Meta para a reduo do tempo de espera:

reduo em 20% at o final do primeiro ano do
plano;
4.2 Estabelecendo o caminho a seguir: O

Nvel Ttico
- Meta para a melhoria da iluminao pblica:

100% das paradas de nibus iluminadas ao final
de 1 ano e seis meses do plano;
- Meta para a melhoria do conforto do usurio
no interior do veculo: reduo da ocupao
mxima para 4pax/m at o final do primeiro ano
do plano.
78
Figura 13: Objetivos e Metas de Longo, Mdio e Curto-Prazo.
oportunamente neste mdulo.
O nvel estratgico responsvel por toda base

de expectativas de resultados a serem obtidos e os
horizontes de tempo para estas realizaes. Ao nvel
ttico, cabe o desafio de apontar os caminhos para a
consecuo destes resultados e, ainda, preparar o
terreno para a implementao. o nvel de deciso
que se preocupa com os meios necessrios
Existe sempre mais de um caminho para chegar

ao mesmo resultado. Existe sempre uma escolha. No
entanto, a obteno de um consenso sobre os meios
a serem adotados nem sempre algo possvel e tem
diferentes implicaes e interpretaes que nem
sempre os atores esto dispostos a aceitar.
Nesta seo, sero apresentados alguns passos
importantes: o desenvolvimento do plano de ao, o
desenvolvimento e especificao da estrutura
institucional apropriada e as estratgias de
financiamento.
4.2.1 Sei onde quero chegar, onde posso

chegar mas como fao para chegar? A
especificao dos planos de ao
Figura 14: Diversos caminhos para se chegar ao mesmo resultado.

O nvel ttico se preocupa com a construo e seleo do melhor
caminho.
Diretrizes so linhas gerais condutoras do

desenvolvimento das estratgias. Elas do o tom do
escopo de elementos a serem incorporados pelas
estratgias. Podem indicar sobre qual dimenso do
objeto se dever atuar (ver estrutura analtica do sistema
de mobilidade), sobre qual problema deve ser construda,
entre outros elementos. Desta forma, restringe as
possibilidades de atuao possvel para aquilo que
politicamente desejvel e sustentvel.
Estratgias so pacotes definidos de projetos e
aes selecionadas para a consecuo dos diversos
objetivos, tendo as diretrizes como elemento de
delimitao.
Estratgias so alternativas, opes postas aos
tomadores de deciso. So desenvolvidas num
contexto de limitao de recursos, capacidade de
controle e de poder de presso.
Como exemplo, pode-se simular de forma
simplificada a construo de algumas estratgias. Para
isso, retomemos o objetivo reduo do preo do
transporte urbano e seus objetivos especficos, e
coloquemos duas diretrizes hipotticas: interveno
funcional e interveno institucional e cultural.
consecuo dos objetivos e ainda, com a eficincia

no uso destes meios (MARETOPE, 2000).
A figura abaixo apresenta algumas aes

hipotticas para atender a cada objetivo dentro da
limitao posta pela diretriz de cada estratgia. Observe
que na Estratgia 01 o escopo de aes foi reduzido
quelas sobre a dimenso funcional do sistema de
mobilidade e, por isso, no pde contemplar
nenhuma ao para o objetivo de reestruturao de
mercado, j que as aes necessrias envolvem
atuao sobre o nvel Poltico Institucional e
Econmico.
Objetivo Geral: Reduo do Preo do Transporte Pblico
Para se alcanar um objetivo sempre existe mais

de um caminho. Isto se verifica muitas vezes nos
diversos projetos de governo apresentados por
diferentes partidos polticos que, via de regra,
apresentam os mesmos objetivos (melhoria da
educao, melhoria da sade, aumento do nmero
de empregos) mas diferentes caminhos para a
realizao destes. Desenvolver o caminho uma
deciso eminentemente ttica.
O primeiro passo na definio do plano de ao
definir as diretrizes e respectivas estratgias e
programas.
Objetivos
Especficos
Estratgia 01
Funcional
Estratgia 02
Institucional e
Cultural
Aumento da Eficincia na
Prestao do Transporte
- revisar o modelo funcional e
as linhas de transporte;
- rever a integrao dos
diferentes modos na formao
das redes de mobilidade;
- restringir instalao de
atividades comerciais densas
em zonas congestionadas.
Reestruturao do
Mercado
- instituir departamento de
fiscalizao e vistoria dos
veculos do transporte pblico;
-ministrar cursos de capacitao para os motoristas;
-veicular campanhas educativas aos usurios do transporte
pblico.
- regulamentar a
estrutura de prestao
do servio de transporte
pblico;
- realizar licitao de
novos servios e linhas.
(a limitao funcional
no permite a definio
de aes necessrias
para a consecuo
deste objetivo)
Figura 15: Exemplo de Diretrizes, estratgias e aes, voltadas para

um objetivo.
79
Desenvolvidas as estratgias, e respectivos
harmonizar os diversos interesses, em relao s
programas, os atores decidem por qual delas adotar.
administraes municipais, estaduais e federais. Estes
Sua implementao fica assegurada enquanto houver
conflitos decorrem em grande parte de uma srie de
a base poltica que sustentou a deciso.
disposies legais que restringe, por um lado, a
Por fim, as estratgias so traduzidas em

Programas. Programas so conjuntos de aes
complementares voltadas para um objetivo definido.
atuao de determinados organismos e, por outro,

confere poderes e atribuies nem sempre coerentes
e teis para a gesto do sistema de mobilidade.
No desenvolvimento da estrutura organizacional,
4.2.2 Preparando o caminho para a

atuao: a estrutura institucional
diversos elementos devem ser levados em

considerao, entre eles aspectos relacionados tanto
s disposies jurdicas e legais existentes, quanto
quelas provenientes de reas como Economia,
Uma questo que surge ao longo do
Cincia Poltica e Administrao. Nesta avaliao, deve
desenvolvimento de um plano a das atribuies dos
imperar o senso crtico, caracterizado pela ponderao
atores, ou seja, quem faz o que. Limitou-se o escopo
criteriosa e pragmtica anterior assimilao de
desta seo a evidenciar alguns elementos
conceitos e solues. Para melhor instrumentalizar o
importantes discusso institucional como parte do
gestor, o Mdulo 4 retoma esta discusso trazendo
processo de planejamento estratgico da mobilidade
tanto fundamentos tericos, quanto alternativas de
urbana sustentvel, discusso esta tomada em maior
soluo.
profundidade e propriedade no Mdulo 4.

Nenhum plano pode ser bem implementado e
conduzido se as atribuies e responsabilidades de
cada ator no forem claramente definidas e aceitas. A
explicitao destes elementos necessria sob pena
Em tempo, pode-se colocar algumas questes que

devem ser respondidas quando da discusso da
estrutura organizacional:
-
pelo planejamento?
de se conduzir a um contexto onde as diversas

instituies se esquivam de responsabilidades e as
Quem e qual estrutura deve se responsabilizar

pela regulao?
tarefa complexa e politicamente desafiadora. Isto

ocorre porque, neste processo, so definidos os

pelo financiamento?
atiram para terceiros quando conveniente.

Definir a estrutura institucional de gesto uma
poderes legais dos atores, poderes estes necessrios

pela gesto?
e limitadores de sua capacidade de governo e

influncia sobre a conduo do futuro do Sistema de
Mobilidade e, com isso, da prpria cidade.

pela operao/execuo?
Por exemplo, no diagnstico desenvolvido pelo
80
Ministrio das Cidades (2004), um dos grandes
Sem perda de efeito, esta seo buscou transmitir
desafios institucionais postos gesto da mobilidade
uma mensagem importante: a organizao e
a abordagem das Regies Metropolitanas. Nelas, a
capacitao institucional como elemento fundamental
complexidade poltico-administrativa elevada e
no desenvolvimento e implementao de um plano de
requer uma srie de aes polticas no sentido de
gesto da mobilidade urbana.
Alm destas, existem diversas outras alternativas

que podem ser utilizadas para o mesmo fim. Cada uma
apresenta prs e contras e necessita de diferentes
No apenas a dimenso poltica que inviabiliza

uma estratgia ou um programa. A disponibilidade de
recursos financeiros outro elemento de forte
restrio de viabilidade. Cabe ao nvel ttico, prover
as alternativas de proviso dos recursos financeiros
necessrios para o desenvolvimento de cada projeto/
ao previsto no programa.
nveis de maturidade organizacional.
Antes de mais nada, o mais importante a se definir

a necessidade de recursos para a execuo de cada
projeto/ao e, em seguida, para cada programa. A
oramentao uma tarefa que deve ser conduzida
com muito cuidado e ateno, uma vez que
subestimativa de custo pode acarretar na interrupo
de uma obra e, por outro lado, uma superestimativa
pode restringir recursos que seriam mais
eficientemente aplicados em outras aes.
esta temtica, apresentando as experincias
A PMI (2004) coloca algumas tcnicas para auxiliar

na definio de recursos:
Definidos os custos dos projetos e dos programas,

necessrio desenvolver alternativas de proviso dos
recursos financeiros exigidos. Para o desenvolvimento
destas alternativas existem hoje disponveis diversas
alternativas e ferramentas, cada uma com suas
nuances particulares. O Mdulo 5 desenvolve melhor
internacionais e as alternativas hoje disponveis dentro
da base legal brasileira.
4.2.4 Informando o Pblico: a Publicizao

do Plano
Tanto no desenvolvimento do plano quanto

durante a implementao deste, faz-se necessria a
4.2.3 Provendo os Recursos: as estratgias

de financiamento
difuso de dados e informaes importantes para os

diversos atores. Alm dessa ao, que tem carter
Estimativa anloga: feitas com base na

experincia de projetos e aes semelhantes.
pouco acurada, apresentando maior margem
de erro de estimativa;
(audincias e consultas pblicas, workshops e

seminrios) so fundamentais, no processo de
desenvolvimento do plano, desde a definio do
Determinao dos valores de custo de recursos:

para isso deve-se estimar o valor para cada
recurso e pessoa que ser alocada no projeto.
Necessita de bom conhecimento do mercado
e do processo de trabalho;
objeto at o desenvolvimento dos programas, sendo
Estimativa bottom-up: uma estimativa feita

a partir de atividades, ou grupos de atividades,
bem especficas, necessitando de maior
detalhamento da EAP (Estrutura analtica do
projeto). O custo do projeto assim
determinado como agregao dos custos
expectativas polticas e, de outro, s disposies legais,
individuais de cada atividade;

-
meramente informativo, as atividades participativas
Estimativa paramtrica: normalmente feita com

base em parmetros-base para clculo de
custo. Em geral o uso de software especfico
recomendado e necessita de um banco de
dados histricos para melhor avaliao.
o cerne do processo de construo do plano.

Este processo, tanto nas aes de informao
quanto de participao, deve ser bem planejado e
desenvolvido para que atenda, de um lado, s
a exemplo das questes de participao postas pelo
Estatuto das Cidades.
O Plano de Comunicao deve acompanhar o
cronograma de desenvolvimento do planejamento e
prever itens como:
-
No desenvolvimento do Plano
- Calendrio de Audincias Pblicas;
- Calendrio de Consultas Pblicas;
- Calendrio das Oficinas de Trabalho;
81
Relatrios de Andamento;
Documentos e Estudos;
Definio dos veculos de comunicao a

serem utilizados e infra-estrutura necessria
(rdio, TV, internet, mdia escrita, etc).
Ficam sob a responsabilidade do nvel operacional

a execuo dos programas, projetos e aes. neste
nvel que os procedimentos e normas de execuo
so definidos e postos em prtica.
Na Implementao do Plano
Cabe ao nvel operacional, por exemplo,
desenvolver ou contratar os projetos de:
Relatrios de Andamento;
Avaliao de Resultados;
Interveno viria;
Prestao de Contas;
Ciclovias;
Coleta de dados para acompanhamento;
Estacionamentos;
Definio dos veculos de comunicao a

serem utilizados e infra-estrutura necessria
(rdio, TV, internet, mdia escrita, etc).
Trens urbanos;
Metrs;
Passarelas;
Sinalizao;
Revitalizao e/ou requalificao urbana

(seguindo os preceitos do PDU);
Reviso funcional do servio de transporte

urbano; etc.
Mencionado anteriormente, um dos instrumentos

mais importantes de informao o Sistema de
Avaliao (Indicadores). Uma viso geral desta
ferramenta ser apresentada mais tarde neste mdulo.
4.3 Pondo em prtica o plano: O Nvel

Operacional
Como foi visto, os nveis estratgico e ttico
definiram, respectivamente, o que fazer (objetivos) e
o como fazer (Programa). Agora, o nvel operacional
o responsvel pela implementao destas definies
e garantir a conformidade com o que foi definido pelos
outros nveis.
Desta forma, o nvel operacional tem grande
responsabilidade e poder sobre o sucesso do plano,
uma vez que ele quem pe em prtica. E por isso
mesmo a necessidade de sua participao em todo
ciclo de elaborao do plano, para que possam ser
colocados e levantados os riscos viabilidade da
implementao, auxiliando no desenho da melhor
soluo.
Esta seo fala sobre dois elementos principais do
nvel operacional: a implementao em si, e o
monitoramento, atividade essencial na manuteno
da viabilidade do plano.
82
4.3.1 A Implementao
Alm disso, cabe a ele, ainda:

-
Desenvolver e veicular nos meios de

comunicao especificados as campanhas
educacional e informativas;
Produzir e enviar para a aprovao do

legislativo os parmetros legais a serem
incorporados nas Leis de Uso e Ocupao do
Solo, Cdigo de Obras, Cdigo de Condutas,
entre outros dispositivos legais especificados
pelo nvel ttico;
Realizar, ou licitar, a execuo das obras e

fiscalizar seu desenvolvimento;
Fiscalizar a prestao do servio de transporte;
Fiscalizar e controlar o uso e ocupao do solo;
Fiscalizar e controlar as atividades econmicas;
Fiscalizar, controlar e manter os terminais,

estacionamentos, pontos de parada;
Fiscalizar, controlar e manter as vias e seus

componentes; e,
Fiscalizar e controlar as obras em rea privada;

entre outras atribuies.
No entanto, importante lembrar que estas

atribuies no ficam limitadas a um nico rgo da
pelo processo de planejamento e

implementao. Seu foco finalstico, ou seja,
est preocupado com resultados dos
processos e sua relao com os meios
empregados.
administrao pblica, mas sim numa estrutura mais

complexa, cuja organizao e distribuio de
atribuies foi discutida e definida no nvel ttico.
Neste bojo, pode-se citar as Secretarias de Transporte
e Trnsito, Secretarias de Servios Pblicos, Secretarias
de Obras e Infra-Estrutura, Secretarias de Controle do
Uso do Solo, etc como elementos organizacionais
O sistema de avaliao, cuja viso geral

apresentada na prxima seo, concebido e
desenvolvido durante o processo de planejamento,
devendo as atribuies sobre o processo de
monitoramento terem sido especificadas quando da
discusso organizacional.
existentes em algumas cidades e muitas vezes

relacionados gesto do sistema de mobilidade.
Novamente, cabe mencionar que estes elementos
sero melhor discutidos no Mdulo 4.
4.4 Viso Geral sobre Sistemas de

Avaliao
Esta seo apresenta uma viso geral de Sistemas
4.3.2 Monitoramento
de Avaliao (Indicadores). Esta viso busca o

estabelecimento de um novo paradigma acerca da
Outra atribuio importante do nvel operacional
concepo destes sistemas. Neste sentido, inicia-se
o monitoramento de todo o sistema. no nvel
com a apresentao de alguns conceitos e, em
operacional que so obtidos os dados bsicos para
seguida, apresenta-se a estrutura geral. Por fim,
qualquer avaliao quer operacional, ttica ou
discorre-se brevemente sobre alguns pontos
estratgica (ver Figura 4 17, 18a, 18b e 18c).
importantes acerca da concepo e funcionamento
Sua realizao a conseqncia de todo um
destes sistemas.
processo de desenvolvimento e especificao de um

Sistema de Avaliao (Indicadores) que cobre os
diversos nveis de deciso, sistematizando as
4.4.1 Indicadores
Indicadores
Sistemas
de
necessidades de informao de cada ator, os

referenciais de interpretao e os dados necessrios
para as avaliaes.
O monitoramento em nvel operacional pode
servir a dois fins distintos:
-
O termo indicador amplamente referido em

diversos ambientes, quer acadmico quer profissional,
quer pblico, quer privado. Isto se deve, em grande
parte, popularizao do processo de planejamento
Auditoria e controle: orientado para os rgos
que envolve os diferentes nveis de deciso
de auditoria e controle, como Ministrio

Pblico, Tribunais de Contas, Agncias
Reguladoras, e mesmo os rgos responsveis
pelo acompanhamento de obras, por
exemplo. Seu foco processual;
(estratgico, ttico e operacional) e da gesto da
Planejamento, Acompanhamento e Avaliao:

orientado para os atores e rgos responsveis
concisos e fceis de interpretar que so usados para
informao que busca levar a informao correta

aonde ela necessria, para quem e quando ela
necessria.
Indicadores so parmetros representativos,
ilustrar as caractersticas principais de determinado
83
objeto de anlise (CEROI, 2004). Ou ainda, indicadores

so variveis que, socialmente dotadas de significado
adicional quele derivado de sua prpria configurao
cientfica, refletem de forma sinttica uma
preocupao social e a insere coerentemente no
processo de tomada de deciso (MMA-Espanha apud
Royuela, 2001).
Segundo Royuela (2001), as funes de um
indicador so: (i) prover informaes sobre os
problemas enfocados; (ii) subsidiar o desenvolvimento
de polticas e estabelecimento de prioridades,
identificando fatores-chave; (iii) contribuir para o
acompanhamento das aes definidas, especialmente
as de integrao; e, (iv) ser uma ferramenta de difuso
de informaes em todos os nveis.
Para a OECD (2002), um bom indicador deve
atender aos requisitos apresentados na Figura abaixo.
Em suma, indicadores condensam informao,
possibilitam a aproximao a problemas complexos
atravs da simplificao e servem como elementos de
difuso de informao. Mas no s isso, eles so
tambm conhecimento, e devem ser compartilhados entre seus diversos usurios.
Por fim, Chiavenato (1982) define como sistema,
um conjunto de elementos, dinamicamente inter-
relacionados, que estabelecem uma rede de

comunicaes e relaes em funo da dependncia
recproca entre eles, desenvolvendo uma atividade ou
funo para atingir um objetivo. Isto posto, entendese por sistema de indicadores o conjunto formado por
indicadores, ferramentas de visualizao e anlise,
bases de dados, solues tecnolgicas e usurios, cujo
objetivo o apoio tomada de deciso.
4.4.2 Metodologia Geral para o

Desenvolvimento de Sistemas de Avaliao
(Indicadores)
A Metodologia aqui apresentada foi desenvolvida
com base nas metodologias da OECD (2002),
Federation of Canadian Municipalities (2002) e
Segnestam (2002). Em seu desenvolvimento,
procurou-se agregar os elementos mais importantes
de cada metodologia de forma consistente e coerente.
Assim, analisando conjuntamente as
metodologias citadas, percebeu-se que so
complementares, sendo possvel sintetizar o seguinte
processo de montagem de sistemas de indicadores
(Figura 17). O desenvolvimento mais detalhado acerca
desta estrutura pode ser consultado no trabalho de
Magalhes (2004).
Figura 16: Requisitos de um bom indicador. Adaptado de OECD (2002).
84
Figura 17: Metodologia Proposta para Montagem de Sistemas de

Avaliao (Indicadores).
A metodologia proposta (Figura 17) composta

de 14 atividades divididas em 2 etapas: elaborao e
implementao. A etapa de elaborao composta
por 10 atividades e o momento mais importante do
desenvolvimento do sistema de indicadores sendo
determinante da viabilidade de todo o sistema. A
etapa de implementao composta por quatro
atividades, e a parte mais custosa do processo, pois
prev a elaborao de base de dados,
desenvolvimento de softwares e treinamento de
pessoal. Cada uma destas etapas e suas respectivas
atividades esto descritas a seguir.
ETAPA DE ELABORAO:
Atividade 01 - Definio do agente que vai
coordenar o processo: garante que haver um
agente que catalisa e coordena o processo. Este
agente deve ocupar uma posio de neutralidade e
credibilidade para que no se estabeleam resistncias
desde o incio do processo;
Atividade 03 - Planejamento Estratgico e

Anlise de Processos de Deciso: essa etapa
fundamental no desenvolvimento de um sistema de
indicadores. Antes de proceder-se a qualquer outra
etapa deve-se verificar se j existe um planejamento
estratgico. Esta importncia decorre do fato que o
Planejamento Estratgico define elementos como
vises, preocupaes, princpios e objetivos que so
norteadores das decises e, portanto, elementos de
orientao no desenvolvimento do sistema de
indicadores. A anlise de processos de deciso
essencial na compreenso, identificao e crtica dos
critrios sobre os quais os agentes decidem, critrios
estes que so os elementos a serem representados no
sistema de indicadores. a etapa necessria
contextualizao do sistema, determinando sua
orientao s necessidades reais e prticas;
Atividade 02 - Estabelecimento de uma rede

de cooperao: neste ponto opta-se, ou no, por um
processo participativo. Apesar do desenvolvimento
intra-muros de um sistema de indicadores ser a
soluo mais fcil, rpida e menos polmica, existe
sempre o risco da inaceitabilidade do sistema por falta
de consenso. Desta forma, apesar de mais trabalhoso,
o processo participativo pode conduzir a melhores
resultados, com sistemas melhor aceitos em torno do
qual existe um consenso que o sustenta, incluindo os
principais agentes. Esta etapa prev tambm a
incluso de especialistas na rea, que possam
enriquecer o escopo do sistema e adicionar certo rigor
cientfico necessrio formulao dos indicadores. A
identificao dos principais agentes aqui
desenvolvida, e essencial para o planejamento
estratgico;
Atividade 04 - Definio dos grupos-alvo e

necessidades de informaes: os principais
agentes, ou usurios do sistema, so identificados e
suas necessidades de informao sistematizadas, ou
seja, determina-se o que cada um precisa saber para
desempenhar seu papel. Em funo deste
levantamento, so definidos os elementos a serem
representados no sistema de indicadores e os perfis
de necessidades de informao, a fim de orientar a
definio dos conjuntos de indicadores;
85
Atividade 05 - Desenvolvimento de um
procedimentos de coleta e clculo do indicador. Um
modelo para a organizao da informao: como
exemplo deste desenvolvimento, na literatura
foi comentado no captulo anterior, os modelos de
nacional, apresentado por Nahas (2003) para o IQVU
estruturao servem como ferramenta de anlise e
ndice de Qualidade de Vida Urbana. Esta etapa
sistematizao de um problema. , portanto, uma
bastante dinmica, pois as metodologias de
ferramenta de desenho do sistema de indicadores e
representao so elementos em constante
da definio das necessidades de informao.
reformulao e desenvolvimento.
Dependendo do grupo-alvo e suas necessidades de
Atividade 08 - Definio de conjuntos de
informao, pode-se adotar um modelo de
indicadores: selecionados os indicadores para cada
organizao diferenciado. Estes modelos auxiliam na
elemento do sistema, procede-se definio dos
determinao do que relevante para o conjunto de
conjuntos de indicadores. Conjuntos de indicadores
indicadores, qual o nvel de refinamento necessrio
so concebidos como o escopo de indicadores
para cada tipo de problema, evitando que existam
necessrios a cada grupo-alvo para o pleno
ambigidades e repeties;
desempenho de suas atividades. Portanto, estes
Atividade 06 - Definio de critrios de

seleo: esta etapa desenvolve para cada elemento,
ou preocupao, a ser representado no sistema, quais
as diretrizes ou critrios, para a seleo dos
indicadores. So exemplos de critrios que podem ser
utilizados: escala espacial e temporal, adequao aos
tipos de anlises desejados, clareza, complexidade de
clculo, disponibilidade, representatividade dos dados
conjuntos so direcionados a responder as

necessidades de informao de cada usurio.
Atividade 09 - Definio de ferramentas de
anlise: consiste na definio das ferramentas de
anlises, ou quais recursos analticos cada grupo-alvo
precisa ter disposio para utilizar de forma integral
seu conjunto de indicadores (ex. mapas, ferramentas
de estatstica e anlise espacial, tabelas, grficos, etc.).
utilizados entre outros. A principal funo destes

critrios constituir parmetros para a seleo dos
Atividade 10 - Validao dos resultados do
indicadores (e dados utilizados) e identificao da
projeto de indicadores: conforme definido por
necessidade de desenvolvimento de novas
Segnestam (2002), deve-se verificar a aceitabilidade e
metodologias (Atividade 07).
viabilidade do sistema de indicadores em casos onde

no existem experincias anteriores. Trata-se de uma
Atividade
07
Desenvolvimento
metodolgico e seleo dos indicadores: com

base nos elementos a serem representados no sistema
e critrios de seleo definidos, procede-se ao
levantamento dos indicadores existentes. Uma vez
concludo este levantamento, analisa-se e discute-se
qual dos indicadores deve ser utilizado para
pesquisa prvia sobre aceitao pelos diversos gruposalvo e disponibilidade de recursos, dados, tecnologia
para a montagem do sistema de indicadores (que
corresponde a uma verso reduzida da etapa de
implementao), alm de possveis testes estatsticos
dos indicadores. Isto evita que um projeto invivel seja
posto efetivamente em prtica.
representar cada elemento do sistema. Se no houver

um consenso ou se no existirem indicadores
adequados, deve-se proceder ao desenvolvimento de
novos indicadores.
86
Se o sistema for considerado invivel, pode-se

rever o processo nos seguintes pontos:
No desenvolvimento metodolgico e seleo dos
O desenvolvimento de novos indicadores consiste
indicadores; na definio dos critrios de seleo; no
na elaborao de uma metodologia de representao
desenvolvimento dos modelos de organizao da
para o elemento enfocado. Esta metodologia engloba
informao; e na definio dos grupos-alvo e
tanto a fundamentao terica, quanto os
necessidades de informao.
Atividade 14 - Desenvolvimento de Recursos

Humanos: consiste na formao de recursos
humanos capazes de utilizar adequadamente o
sistema para o desenvolvimento de suas atividades.
ETAPA DE IMPLEMENTAO:
Aqui, so previstos cursos, oficinas, workshops,
Atividade 11 - Mapeamento e Coleta de Dados:
incentivos a desenvolvimento acadmico, entre
consiste no levantamento de dados disponveis e das
outros.
possveis formas de obteno de novos dados que se

mostrem necessrios. Deve-se considerar tambm a
aplicao de metodologias para a avaliao da
qualidade dos dados e definio de procedimentos
de coleta.
Por fim, dois outros processos devem ocorrer

naturalmente a reboque do desenvolvimento desta
metodologia. O primeiro a disseminao de
informaes e ferramentas, ou seja, a documentao
de todo o sistema, possibilitando a troca de
Atividade 12 - Definio e Desenvolvimento da
experincias. O segundo a definio de aes e
Tecnologia: nesta etapa se avalia e seleciona, ou
implementao, como resultado da formao de
desenvolve, uma tecnologia especfica para o
conhecimentos e alternativas atravs do uso dos
desenvolvimento da base e do sistema de informao
indicadores pelos diversos gestores.
(necessidade
de
informatizao,
sistemas
operacionais, bancos de dados e softwares e pacotes

de desenvolvimento, definio da arquitetura do
4.4.3 Os indicadores e os Nveis de Deciso
sistema, etc.).
Atividade 13 - Desenvolvimento da Base de Dados
e Sistema: aqui, parte-se para a coleta, tratamento,
Se o sistema for considerado vivel, procede-se

etapa seguinte:
O relacionamento entre os indicadores do

processo estratgico de planejamento pode ser visto
na figura que segue.
converso, insero e verificao dos dados mapeados

na etapa 8, adotando as definies da etapa 9. As
funcionalidades desejadas (visualizao, edio,
consulta, ferramentas de anlise, etc.) so
implementadas, constituindo o sistema.
Da Figura 18 pode-se depreender os seguintes

pontos:
- Uma deciso estratgica gera misso, objetivos
e princpios;
- Uma deciso ttica gera diretrizes e planos de
ao (programas);
Figura 18: Compatibilizao entre os tipos de indicadores, o Processo Estratgico de Planejamento e o Ciclo PDC. Desenvolvido a partir
de Gell (1997), Segnestam (2002) e Federation of Canadian Municipalities (2002).
87
- Uma deciso operacional gera e executa aes;

e,
- Uma deciso estratgica baseada em
indicadores estratgicos (globais), essa
correspondncia ocorre para os demais nveis de
deciso;
- O ciclo pode ser entendido da seguinte forma:
a informao (indicador) alimenta (subsidia) o
processo (tomada de deciso) e gera produtos.
Estes produtos tm algum tipo de manifestao
no mundo real sobre a qual se obtm informao,
recomeando o ciclo;
objeto planejado. Disto decorrem as seguintes

implicaes (Figuras 17 e 18):
-
Direcionados aos programas, os indicadores,

que so elementos-base de qualquer sistema
de avaliao, perduram enquanto durem os
programas;
Extintos os programas, extinguem-se os

indicadores;
Criados novos programas, desenvolvem-se

novos indicadores;
Como o foco direciona-se sobre os programas,
- A definio das informaes necessrias ocorre

de cima para baixo (do nvel estratgico para o
operacional) e a consolidao destas ocorre de
baixo para cima (operacional para estratgico);
existe grande dificuldade de sintetizar uma

viso geral acerca do objeto de planejamento.
- O nvel de agregao e sntese aumenta de baixo

para cima, enquanto que o detalhamento
aumenta de cima para baixo;
- Existem quatro ciclos Informao-ProcessoProduto em funo dos nveis de deciso
envolvidos: (i) o ciclo completo, composto por
todos os nveis de deciso (estratgico-tticooperacional); (ii) o ciclo Estratgico, que envolve
apenas os nveis estratgico e ttico; (iii) o ciclo
ttico, composto pelos nveis ttico e operacional;
e, (iv) o ciclo operacional, restrito ao nvel
operacional.
Assim, pode-se perceber quo importante o

monitoramento em nvel operacional e como a
informao flui entre os diversos nveis de deciso.
Alm disso, tornam-se explcitos os diferentes nveis
de avaliao (ver Figura 4 itens 17, 18a, 18b e 18c).
Figura 19: Indicadores voltados para Programas e a dificuldade de

sntese acerca do estado do objeto de planejamento.
Figura 20: Extino dos programas implica na descontinuidade do

uso dos indicadores. Isto determina a impossibilidade da sntese
do estado do objeto de Planejamento.
4.4.4 Uma orientao diferenciada na

concepo de Sistemas de Avaliao
Diante destas implicaes, necessria uma nova

concepo de sistemas de avaliao que seja voltada
para o objeto planejado, ao invs de se limitar a
elementos deveras efmeros. Alguns pontos desta
Segundo as metodologias atualmente em vigor

para Planejamento e Acompanhamento de Programas
(MPOG, 2006), os sistemas de avaliao so
direcionados a programas ao invs de focarem o
88
concepo so listados a seguir:

-
Registro permanente do estado na mobilidade

urbana;
Quando um programa criado, ele vinculado

com um indicador j existente;
CEROI CITIES ENVIRONMENT REPORTS ON THE
Quando um programa extinto, o indicador
INTERNET (2004). Introduction to the Cities State
continua a ser aferido pois este est
of Environment. <http://ceroi.net/reports/
johannesburg/csoe/html/nonjava/Introduction/
relacionado a um aspecto da mobilidade

urbana, o objeto planejado;
-
5. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
A coleta de dados permanente e

independente dos programas.
introduction.htm>. Acessado em 22/03/2004.

CHIAVENATO, I. (1982). Administrao de Empresas:
uma Abordagem Contingencial. McGraw-Hill, So
Paulo.
As figuras a seguir ilustram a concepo.
FEDERATION OF CANADIAN MUNICIPALITIES

(2002). Developing Indicators and Benchmarks: A
Best-Practice by The National Guide to Sustainable
Municipal Infrastructure. Canada.
FERRARI, C. (1979). Curso de Planejamento
Municipal Integrado. 2 ed. Pioneira, So Paulo.
GELL, J. M. F (1997). Planificacin Estratgica de
Ciudades. Editorial Gustavo Gili, Barcelona.
Figura 21: Conjunto de Indicadores descritivo como base. A sntese
MAGALHES, M. T. Q. (2004). Metodologia para

Desenvolvimento de Sistemas de Indicadores:
indica o estado da Mobilidade Urbana.
Uma Aplicao no Planejamento e Gesto da

Poltica Nacional de Transportes. Dissertao de
Mestrado,
Publicao
T.DM-015A/2004.
Departamento de Engenharia Civil e Ambiental,

Faculdade de Tecnologia, Universidade de Braslia,
DF, 135p.
MARETOPE (2002) Managing and Assessing
Regulatory Evolution in local public Transport
Operations in Europe. Transport Research Fifth
Framework Programme, Urban Transport.
Figura 22: O conjunto dos indicadores no tempo. Os programas
MATUS, Carlos (1993). Poltica Planejamento e
que surgem vinculam-se aos indicadores, e no vice-versa. Os dados
Governo. IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
para a aferio do estado da mobilidade esto sempre disponveis.
Aplicada, Braslia.
MATUS, Carlos (1984). Poltica y Plan. IVEPLAN,
Por fim, deve-se ressaltar que o desenvolvimento
Caracas.
de um sistema de avaliao to complexo quanto o
MINISTRIO DAS CIDADE (2004). Cadernos
prprio processo de planejamento, e deve estar nele
MCidades: Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
previsto. O que foi aqui colocado buscou apenas trazer
Sustentvel. MCidades, Braslia.
tona alguns elementos importantes no
MPOG MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
desenvolvimento
ORAMENTO E GESTO (2006). Manual de
dessa
planejamento e avaliao.
ferramenta
para
Elaborao de Programas Plano Plurianual 2004-
89
2007. Secretaria de Planejamento e Investimentos

Estratgicos, Braslia.
Nacional de Viao e d outras providncias. http://

presidencia.gov.br/ccivil_03/Projetos/PL/pl1176.htm
MUMFORD, L. (1998). A Cidade na Histria. 4 ed.:

Martins Fontes, So Paulo.
Acessado em: 10/10/2004.
NAHAS, M. I. P. (2003). Indicadores Intra-Urbanos

como Instrumento de Gesto da Qualidade de Vida
Urbana em Grandes Cidades: Discusso TericoMetodolgica. <http://www.virtual.pucminas.br/
idhs/site/imagens/nahas1.pdf>. Acessado em: 20/
11/2004.
Dispe sobre a reestruturao dos transportes
OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (2002). OECD

Framework for Environmental Indicators. OECD,
Paris.
providncias. <http://www.planalto.gov.br/ccvivil_03/
PMI PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE (2004).

Project Management Body of Knowledge. PMI.
Dispe sobre a organizao da Presidncia da
ROYUELA, M. A. (2001). Los Sistemas de Indicadores

Ambientales y su Papel em la Informain e
Integracin Del Medio Ambiente. I Congreso de
Ingeniera Civil, Territorio y Medio Ambiente., p.12311256.
BRASIL (2001). Lei n10.233, de 5 de Junho de 2001.

aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de
Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia
Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional
de Transportes Aquavirios e o Departamento
Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e d outras
Leis/LEIS_2001/L10233.htm> Acessado em: 02/11/
2004.
BRASIL (2003). Lei n10.683, de 28 de Maio de 2003.
Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias.
<http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/
L10.683compilado.htm> Acessado em: 02/11/2004.
CCMPO CHITTENDEN COUNTY METROPOLITAN
PLANNING ORGANIZATION (2000). Regional
Indicators: Measuring Our Progress Toward Chittenden
SEGNESTAM, L. (2002). Indicators of Environmental

and Sustainable Development: Theories and
Practical Experiences. World Bank, Washington DC.
Countys 20-Year Transportation Goals. CCMPO,
VASCONCELLOS, E. A. (2001) Transporte urbano,

espao e equidade: Anlise de Polticas Pblicas,
2a. ed . Annablume, So Paulo.
Qualidade.Sistema de Cursos CREA-DF, n7. CREA-DF,
Vermont.
CORRA, A. B (2004). Gesto de Servios com
Braslia.
CORREIA, D. E. R. (2004). Metodologia para
Identificao da Qualidade da Informao: Uma
5.1. BIBLIOGRAFIA SUGERIDA
Aplicao para o Planejamento de Transportes.

(Dissertao de Mestrado). Universidade de Braslia,
ANTP ASSOCIAO NACIONAL DE

TRANSPORTES PBLICOS (1997). Transporte Humano:
Cidades com Qualidade de Vida. ANTO, So Paulo.
BANCO MUNDIAL (1994). World Development
Report: Infrastructure for Development. Oxforf
University Press, New York.
COX, K. R. (1972) Man, Location and Space: An

Introduction to Human Geography. John Wiley&Sons,
New York.
EEA EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (1999).
BRASIL (1973). Lei n5.917, de 10 de Setembro de

1973. Aprova o Plano Nacional de Viao e d outras
providncias. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
LEIS/L5917.htm> Acessado em: 02/11/2004.
Environmental Indicators: Typology and Overview. EEA,
BRASIL (1995). Projeto de Lei n 1.176 de 1995.
Indicators. <http://themes.eea.eu.int/indicators>.
Acessado em 22/03/2004.
Estabelece os princpios e as diretrizes para o Sistema
90
Braslia.
Copenhagen.
EEA EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (2004).
Information for Improving Europes Environment:
Engenharia da Informao: Metodologias, Tcnicas e

Ferramentas. McGraw-Hill, So Paulo.
GEIPOT (2003). Transportes no Brasil. Histrias e
Reflexes. Ministrio dos Transportes, Braslia.
IISD
INTERNATIONAL
INSTITUTE
FOR
SUSTAINABLE DEVELOPMENT (1999). Indicators for

Sustainable
Development:
Theory,
Methods,
Applications. IISD, Manitoba.

IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA (2003). Infra-Estrutura Econmica Sistema
de Informaes Regionalmente Espacializadas:
Desenvolvimento Metodolgico e Mapeamento de
Informaes. Relatrio Final. IPEA, Braslia (No
Publicado).
LUCAS, M. E. C (2001). Contribuio para o Desenho
de um Sistema de Informao de Inteligncia
Estratgica para Empresas Operadoras do Transporte
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (2000).

Manual de Auditoria de Natureza Operacional do
Tribunal de Contas da Unio. COFIS/SEGECEX, Braslia.
VASCONCELLOS, E. A. (2000) Transporte urbano nos
pases em desenvolvimento: reflexes e propostas, 3a.
ed . Annablume, So Paulo.
FELICIANO NETO, A. e FURLAN, J. D. (1988)
Urbano: Elementos do Projeto Lgico. (Dissertao de

Mestrado). Universidade de Braslia, Braslia.
MAGALHES, M. T. Q. (2003) Cidade de Pedestres,
Cidade para Todos: Uma Proposta para o Centro de
Salvador. Trabalho Final de Graduao Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da
Bahia, Salvador.
OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (1999). Indicators for
the Integration of Environmental Concerns into
Transport Policies. OECD, Paris.
OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (2003). OECD
Environmental Indicators: Development, Measurement
and Use. OECD, Paris.
PAPACOSTAS C. S. & PROVEDOUROS, P. D (1993).
Transportation Engineering and Planning. 2 ed.
Prentice Hall, New Jersey.
TAAFFE, E.; GAUTHIER, H.; OKELLY, M..(1996)
Geography of Transportation. Second Edition.. Prentice
Hall, New Jersey.
91
92
Gesto da Mobilidade Urbana:

Organizao Institucional e
Regulao
MDULO 4 - GESTO DA MOBILIDADE URBANA: ORGANIZAO INSTITUCIONAL E REGULAO
MDULO 4
93
94
A importncia da mobilidade urbana no

desenvolvimento e na vida da cidade e de seus
cidados um fato indiscutvel. O sistema de
mobilidade na cidade compreende no apenas as
infra-estruturas, veculos e outras instalaes e
equipamentos, mas tambm os servios, a circulao
e as organizaes empresariais e pblicas, que so
concebidos e realizados de forma a atender as
necessidades de uma determinada estrutura social e
econmica em seu desdobramento espacial.
H de se lembrar que nossa sociedade civilizada
caracteriza-se pela especializao do trabalho, o que ir
refletir na particularizao do espao, de acordo com o
nvel de desenvolvimento produtivo e as decises que a
sociedade toma. Em um primeiro momento, gera
volumosos e constantes fluxos entre as partes, que
demandam os meios de transporte adequados, sem a
qual essa estrutura cai que nem um castelo de cartas.
Na medida em que os meios de transporte
atendem as necessidades, transformam essa
sociedade: novas reas se tornam acessveis, outras
se valorizam (ou desvalorizam) em funo no novo
quadro de acessibilidade criado.
Em uma economia de mercado, a propriedade
uma mercadoria, cujo comrcio desta contido pela
legislao de construo e do uso do solo, desde que
o Poder Pblico tenha suficiente fora para imp-la
aos agentes do mercado imobilirio. Quando o quadro
de acessibilidade se altera, um novo leilo do solo se
realiza entre os demandantes de espao, e os terrenos
lhes so alocados segundo a respectiva disposio e
capacidade de pagamento.
O transporte elemento ativo nesse leilo, pois
diretamente responsvel pela criao do novo quadro
de acessibilidade. Mas seu papel pode ser inverso: os
transportes podem poluir e degradar os ambientes
urbanos. Cercanias de vias expressas, ferrovias, portos
e aeroportos geralmente se desvalorizam para fins de
moradia. Por outro lado, essas reas podem atrair
indstrias e grandes centros comerciais atacadistas e
at do varejo (hiper-mercados e shopping centers),

pois essas atividades dependem mais da
acessibilidade, e menos da qualidade ambiental.
Por fim, os transportes provocam e orientam o
crescimento urbano, pois tornam acessveis reas
distantes, abrindo espao para novos setores residenciais
e de instalao de indstrias e comrcio atacadista.
Mais ainda, os eixos de transportes e as respectivas
tecnologias co-determinam a forma do crescimento
urbano. Cidades com forte presena dos meios
coletivos de transporte costumam crescer ao longo
de eixos bem definidos. Enquanto isso, nas cidades
onde impera o transporte individual, as orientaes
do crescimento urbano no so to claramente
definidas, e a cidade se expande de forma dispersa,
criando at grandes vazios na rea construda.
Transportes e desenvolvimento de cidades so
fenmenos intimamente associados, mas nem
sempre tratados de forma coordenada nas polticas
governamentais. A falta de elo entre as duas esferas
de ao pblica j se observa na pouca associao
em nvel do planejamento (quando existe!). No nvel
de projetos urbanos (loteamentos, sistema virios,
etc.), a desconexo continua sendo a regra, embora
no passado projetos integrados entre o investimento
imobilirio e o de transporte tenham gerado
importantes espaos urbanos, tanto pblicos (p. ex.,
guas Claras, em Braslia; Barra da Tijuca, no Rio de
Janeiro) quanto privados (p.ex. Copacabana,
novamente no Rio de Janeiro; e Higienpolis, em So
Paulo).
1. GESTO DA MOBILIDADE URBANA: FUNES

PRINCIPAIS
Nesse contexto, quando falamos da mobilidade

urbana, estamos tratando de um fenmeno
extremamente complexo: uma enorme massa de
deslocamento se realiza entre diferentes reas (viagens
radiais, transversais, tangenciais, locais, etc.), por
diversos motivos, com diferentes freqncias, nos
diversos momentos e horrios, e pelos diversos meios.
Para complicar, uma boa parte dos deslocamentos
multi-objetivos e multi-modal, constituindo
verdadeiras cadeias de deslocamento. Quanto aos
meios de transporte, os deslocamentos podem ser
motorizados por meio coletivos ou individuais, ou no
95
motorizados (ou ambos). Distingue-se tambm o

deslocamento de pessoas e o de bens.
Esta massa de deslocamentos diferenciados
causa de mltiplos conflitos: no espao de circulao,
as vias e os meios se congestionam, em decorrncia
da preferncia pelo transporte individual ao coletivo.
A luta pelo espao de circulao d-se tambm no
momento de estacionar os veculos. No meio, os que
ainda esto excludos do transporte individual perdem
duplamente, pelos congestionamentos retardarem
especialmente o transporte pblico e o tornarem
menos eficiente, portanto caro. Meios de transporte
mais modernos, que contam com espao de
circulao prprio, so caros de se implantar, o que ir
forosamente refletir em seus preos.
Todo esse campo de conflitos se agrava quando
os processos de crescimento urbano so
descontrolados e desassociados das polticas de
mobilidade. Os conflitos no provocam apenas o
congestionamento, mas tambm graves problemas
ambientais e de segurana no trnsito, constituindo
uma verdadeira questo de sade pblica.
organismos pblicos;
-
planejamento das aes;

-
circulao;
capacitar os quadros do setor pblico e

privado.
Nem todos os encargos ficam, diretamente, a

cargo do setor pblico. Alguns so assumidos pelos
agentes privados, quer seja sob um regime livremente
comercial quer sob contrato do prprio Poder Pblico.
De qualquer forma, o Poder Pblico, desde e na exata
medida em que a Lei explicite as respectivas
competncias e encargos, regula as atividades
privadas, realizadas em mbito comercial ou de
consumo prprio (no caso do transporte particular).
Para cumprir as misses que cabem ao Poder
Pblico, um conjunto complexo de elementos tem de
ser desenvolvido, a saber:
gerenciar as respectivas informaes, o estudo

da situao e das tendncias futuras e o
Para a consecuo desse objetivo, h diversos

encargos a serem resolvidos:
definir regras de circulao e prestao de

servios, incluindo os respectivos preos;
estabelecer um plano estratgico que assegure

a articulao de todos os meios e aes de
acordo com objetivos de sustentabilidade e
decorrentes metas;
prover infra-estruturas fsicas (vias, terminais,
sistemas de transporte de alta capacidade,
veculos, instalaes, equipamentos, diversos,
etc.);
organizar e operar de servios, racionalizar a
cumprir funes organizacionais como a

montagem e a gesto de empresas e
Como questo central na vida da sociedade, o

Poder Pblico no pode se omitir em resolver os
conflitos e de prover os meios e servios requeridos
para a mobilidade. Usualmente, a ao governamental
destina-se a alcanar o objetivo geral da proviso de
condies de mobilidade de passageiros e cargas na rea
urbana, de acordo com suas necessidades de
acessibilidade, respeitadas as realidades sociais,
econmica, poltica e ambiental.
96
planejamento integrado das aes de

regulao, construo, manuteno, operao
e gesto do sistema de mobilidade;
gesto da demanda de meios e servios de

transporte (p.ex., escalonamento de horrios);
polticas de priorizao do transporte pblico

no espao virio;
investimentos em infra-estruturas de
transporte pblico;
investimento no sistema virio e em
estacionamentos;
definio e implantao de polticas sociais

(subsdios tarifrios);
gesto e marketing do transporte pblico

(incluindo os servios alternativos);
definio e implantao de poltica regulatria

dos servios de transporte;
coordenao administrativa;
imposio de restries circulao;
definio e implantao da poltica tarifria e

tributria;
aes de engenharia e educao de trnsito;

regulao do trnsito (veculos, circulao e
comportamentos).
Para a compreenso do papel do Poder Pblico

essencial levar em considerao que suas atividades
esto delimitadas primeiramente por um sistema
jurdico. Na prxima seo, ser feita uma breve
incurso sobre o entendimento das funes do Poder
Pblico no nosso Direito, onde se destacam as noes
de Poder de Polcia e de prestao de servios
pblicos.
de interveno do Estado, que visa garantir o bom

funcionamento dos mecanismos de mercado.
Mas h situaes em que a concorrncia no se
estabelece ou no leva a resultados timos,
independentemente de haver ou no atos em defesa
da concorrncia. Isso acontece quando deparamos com
setores que possuem uma caracterstica bsica: a de se
encaminharem, em virtude de suas caractersticas
intrnsecas, para uma estrutura monopolista, mesmo que
estejam ausentes aes diretas de cartelizao por parte
das empresas presentes. Esta situao, dita de
monoplio natural, surge quando a estrutura de custo
2. INTERVENO DO ESTADO NA
ECONOMIA: UMA INTERPRETAO ECONMICA E SUA APLICAO GESTO DA
MOBILIDADE URBANA
2.1 Falhas de mercado como motivo da
interveno do Estado e seus instrumentos
da atividade apresenta uma participao grande de

capital fixo. Essa parcela preponderante de capital fixo
implica em um grau relativamente alto de ociosidade;
com o aumento da produo, o custo mdio de cada
produto decresce (h, portanto, economia de escala).
Neste caso, qualquer concorrncia considerada
como
ruinosa,
tendendo
vencer
no
necessariamente a empresa mais eficiente e sim a mais

inescrupulosa. Consolidada sua posio, certamente
Uma vez apresentados os aspectos institucionais

mais imediatos, analisemos alguns aspectos tericos
sobre a gesto pblica dos transportes urbanos. Ao
contrrio da seo anterior, adota-se aqui uma
vai aproveit-la para impor sociedade as condies

de explorao monopolista. Por outro lado, haveria
uma duplicao dos custos fixos para atender a
mesma demanda, acarretando um aumento dos
abordagem econmica, investigando as razes e as
custos mdios de produo, o que seria uma forma
formas de interveno do Estado na economia (Teoria
ineficiente de se produzir.
da Economia de Regulao).
Assim, neste caso, o monoplio uma estrutura
Em princpio, uma economia como a nossa
que deve ser preservada; Entretanto, situaes de
regida pelos mecanismos de mercado. A livre iniciativa
monoplio levam sabidamente explorao da
constitui um princpio bsico na nossa ordem
populao pelo produtor. Da a necessidade do
econmica, como prev o Art. 170 da nossa
Estado de intervir no somente quando o vencedor
Constituio. Entretanto, h na vida econmica da
comear a extorquir a sociedade, mas sim bem antes,
sociedade baseada no livre mercado a necessidade
impondo regras severas de funcionamento a um setor
de interveno do Estado nas atividades econmicas.
que oferea tal risco.
A Teoria Econmica, ao analisar essa necessidade, tem

desenvolvido a noo de falhas de mercado.
Em outras atividades, os riscos da atividade pode

levar a uma situao onde nenhum investidor privado
As principais falhas de mercado so primeiramente
se aventurar a nela entrar. E se a atividade em questo
a concorrncia imperfeita, que leva a que os produtores
de alto interesse pblico, como no caso de rodovias
monopolizados ou oligopolizados a explorarem
de integrao, o Poder Pblico assumir a realizao
predatoriamente a sociedade. Os instrumentos de
do investimento, em substituio ao mercado (esse
defesa da concorrncia so um primeiro instrumento
caso chamado de mercado incompleto).
97
98
Uma falha semelhante mas diferente a do bem

pblico (na acepo econmica, e no jurdica desse
termo). Trata-se aqui de casos onde simplesmente
impossvel ou anti-econmico cobrar preo do
consumidor, ou porque no h meios tcnicos ou
aceitao poltica de sua cobrana (por exemplo,se o
Poder Pblico resolvesse cobrar pedgio pelo uso das
caladas), ou porque o uso individual desse bem no
aumenta o custo marginal de sua utilizao: a
segurana pblica ou a defesa nacional poderiam ser
citadas aqui como exemplo. Nesses casos, o Estado
assume sua produo e divide os custos totais com a
sociedade, via oramento.
Outras falhas importantes citadas na Teoria so as
externalidades e as assimetrias de informao. As
externalidades dizem respeito a custos imputados a
outrem sociedade por determinados indivduos, ou
benefcios privilegiados por eles usufrudos, que
constituem em injustias e afastamento do princpio
segundo o qual cada um deve retribuir sociedade
conforme os benefcios que dela aufere ou os custos
que ela imputa. Podemos citar, por exemplo, aes
produtivas poluidoras, onde se passa para o restante
da sociedade os efeitos negativos do negcio,
lucrativo para o produtor; em outro extremo,
determinados indivduos passam a usufruir
desproporcionalmente da valorizao do solo
produzida pelos investimentos pblicos sustentados
pela totalidade dos contribuintes, dado suas
propriedades se situarem em rea contgua a esses
investimentos. Nesse caso, o Estado impe obrigaes
e proibies aos indivduos, com o objetivo de impedir,
reduzir ou compensar os desbalanos.
Portanto, essas falhas tm levado o Estado a intervir

nas atividades econmicas, mediante variadas opes
de atuao. Sistematizando-as, o Estado pode
primeiramente estabelecer determinadas regras de
funcionamento ou seja, de regulao econmica
para empresas j atuantes em setores
monopolizados, sem definir mais rigidamente quem
pode e quem no pode entrar na atividade. Nesta
opo, o Poder Pblico pode limitar-se a determinar
produtos e preos, padres de qualidade, graus de
verticalizao do setor e at alguma restrio de
entrada a novos pretendentes. o campo da defesa
da concorrncia.
Numa segunda opo de interveno, desta vez
mais forte, o Estado pode definir, com menor ou maior
grau de rigidez, os investimentos, a produo e os
preos e depois selecionar o construtor e executor da
produo pr-planejada. Trata-se da estratgia de
regulao econmica, que no nosso direito tratado
basicamente pelo instituto da concesso de servios
pblicos, outorgados geralmente por um processo
licitatrio competitivo. Novamente, o Estado pode
utilizar de diversos dispositivos regulatrios ao
contratar os produtores. A modalidade mais
intensamente intervencionista de regulao
econmica a do Estado, mediante uma entidade
pblica prpria, assumir diretamente a produo,
instituindo o monoplio estatal e definindo todos os
parmetros da produo (essa opo geralmente
adotada em casos de mercados incompletos ou bens
pblicos).
H ainda a opo de intervir com pouca
No caso das assimetrias de informao, para o bom
intensidade ou mesmo de no intervir, a qual pode
funcionamento do mercado, imprescindvel que os
ser apropriada quando se chegar concluso que a)
agentes econmicos, tanto produtores quanto
a produo mesmo que oligopolizada ou at
consumidores, estejam em p de igualdade com
monopolizada, no provoca grandes danos
relao as informaes de seu interesse. Certos
sociedade seja por se tratar de um bem no to
agentes, porm, pela posio que assumem no
essencial assim ou at substituvel por outro bem, seja
processo econmico, tm melhores condies de
pelo fato do monopolista estar permanentemente
acesso s informaes, e exploram a relativa
sujeito ameaa de entrada de um desafiador
ignorncia de suas contrapartes, levando explorao
(hiptese do mercado contestvel), o que inibiria o
dos consumidores e da sociedade. Novamente, o
abuso de poder econmico ou b) porque, no caso
Estado intervm impondo obrigaes de informao.
sob anlise, qualquer tipo de interveno estatal
benefcios.
H casos onde a prioridade simplesmente
administrar as externalidades provocadas pela ao
dos produtores ou seus produtos, mas tambm pelos
consumidores. Aqui recaem todos os regulamentos
dispndios na elaborao de leis, na montagem de

organismos gerenciadores, na organizao de
procedimentos de outorga (haja papel!), em
pagamento de salrio a tcnicos qualificados no
custeamento de operaes de controle, na aquisio
e operao de sistemas de informao, e muitos outros
investimentos e desembolsos.
referentes segurana, proteo ao meio-ambiente,

direitos trabalhistas e sociais, etc. Nesses casos, o
Estado no intervm diretamente na produo e
consumo de bens, e sim os condiciona aos motivos
de interesse pblico, estabelecendo normas sobre
obrigaes e proibies. Enquanto no linguajar da
Economia, esse tipo de interveno apelidado de
regulao no qualitativa ou social, os juristas preferem
design-la de aplicao de Poder de Polcia.
Todas essas opes estratgicas admitem diversos
graus de intensidade intervencionista e diversos tipos
de instrumentos regulatrios, que podem ser de a)
imposio ou proibio, b) financeira (taxas, impostos,
Sem desprezar a necessidade da regulao para

os casos em que se revela como necessria,
fundamental que o ato regulatrio seja feito com
extremo cuidado, garantindo-se a mxima efetividade
para com os fins, minimizando-se os custos
administrativos e econmicos resultantes e
fornecendo os incentivos adequados. Isto explica
porque o desenho da regulao requer um
planejamento minucioso, que leve em considerao
as necessidades e os objetivos concretos de
interveno, com a otimizao dos meios para
alcan-los e a dimenso adequada dos instrumentos
organizacionais.
multas, mas tambm incentivos e subsdios e, em

ltima anlise, investimentos pblicos) e c) contratual.
2.3 Processo do desenho regulatrio

Em qualquer caso,
importante que os
instrumentos de interveno econmica sejam

aplicados conforme objetivos bem definidos. Em
termos gerais, o que se visa sanear as falhas de
mercado e produzir um ambiente econmico regido
por princpios de eficincia, eficcia, justia social e
sustentabilidade ambiental.
2.2 Necessidade da avaliao de custos

e determinao dos limites da regulao
Se, de um lado, a necessidade da regulao ,

dependendo das circunstncias j referidas, amplamente
reconhecida nos meios tcnicos e polticos, ainda so
raramente discutidos os custos da regulao.
Qualquer regulao implica na montagem de um
aparelho administrativo capaz de garantir o
cumprimento e a racionalidade dos regulamentos, o
que de maneira nenhuma um empreendimento que
custar barato ao bolso do contribuinte. Isto exige
A implantao de uma regulao (ou a reforma de

uma existente) exige um procedimento cuidadoso. De
forma semelhante a um processo de planejamento,
distinguem-se, no desenho regulatrio, fases de
estudo, estabelecimento de objetivos, gerao de
opes de interveno, a respectiva avaliao e
seleo, assim como a organizao de sua
implementao. A Figura a seguir sistematiza as etapas
de um desenho regulatrio.
poderia provocar mais custos e danos do que
2.3.1 - Estudo das Condies Econmicas

Bsicas do Mercado
A necessidade de interveno do Poder Pblico em

uma atividade depende de diversos fatores:
-
Essencialidade do bem ou servio: que impactos

sua falta ou ineficcia produziria na sociedade e
na economia?
99
Existncia de produtos ou servios

complementares: a atividade est relacionada
com outros produtos ou servios essenciais?
Existncia de produtos substitutos: em caso de

insuficincia ou ineficcia, a atividade pode ser
substituda por outras formas de atender as
respectivas necessidades?
Capacidade de informao: o consumidor dispe

dos elementos necessrios e suficientes para tomar
decises racionais?
que o automvel particular. Aqui, os usurios cativos

ou habituais consomem uma rede, e no apenas
linhas. Sendo assim sua produo no pode ocorrer
de forma atomizada por pequenos operadores
individuais e sim de forma integrada, exigindo sua
monopolizao institucional. As linhas se
complementam, tanto fsica quanto operacional e at
financeiramente, e produzem, especialmente em um
meio urbano, uma economia de rede: se as viagens ou
as linhas fossem prestadas de forma independente,
como ocorreria em um regime desregulamentado, o
custo total dos servios seria superior com relao ao
seu fornecimento coordenado em rede. Essa uma
das razes pelas quais sistemas integrados de
transporte coletivo costumam apresentar custos por
passageiro menor do que uma rede com um nmero
grande de viagens diretas ponto-a-ponto. Da se tornar
imprescindvel a regulao econmica e o
planejamento centralizado de toda a rede de servios
pelo Poder Pblico.
-
Compensao de externalidades negativas e

positivas provocadas pelos hbitos e meios da
mobilidade urbana;
Proviso de bens pblicos para a mobilidade

(caladas, vias, terminais, etc.);
Nos servios de transporte de passageiros,

compensao ou impedimento dos efeitos de
uma imperfeio competitiva; no caso do
transporte pblico urbano, trata-se de garantir
uma rede de servios, que assumir
caractersticas de monoplio, pelo que a
competio ocorrer mediante procedimentos
licitatrios competitivos;
incentivo eficincia produtiva e inovao e

os correspondentes investimentos, preferencialmente ao se instaurar um
comportamento competitivo, mediante
licitao e avaliao de desempenho;
maximizao do bem-estar sobretudo dos

viajantes, com extenso para toda a sociedade;
incentivo inovao;
atendendimento de objetivos sociais, urbanos

e econmicos gerais estabelecidos.
Figura 1 Fluxograma do processo do desenho regulatrio
No caso da mobilidade urbana, as diversas falhas

estudadas se fazem presentes. A circulao urbana
repleta de casos de externalidades, quer negativas
(poluio, insegurana, congestionamento etc.), quer
positivas (valorizao do solo, dinamizao da
economia). Estas externalidades exigiro atuao do
Poder Pblico em diversas frentes, regulamentando a
circulao, os veculos, as fontes de energia, o meio
urbano, e outros elementos intervenientes. Outros
elementos da mobilidade urbana constituem bens
pblicos, na medida em que sua proviso no
comporta o custeamento direto pelo usurio (vias
urbanas gerais, caladas, etc.). Olhando mais para o
transporte pblico urbano, observa-se sua
essencialidade para a economia e para a qualidade
de vida, sobretudo para as camadas de baixa renda
(que so usurios cativos do sistema), embora parcela
crescente da sociedade disponha de um substituto
100
- servio
pblico
competitivamente
concedido (mediante licitao competitiva) e

regulado;
Objetivos bsicos devero ser definidos

concretamente para cada caso de interveno
regulatria, em funo direta de falhas detectadas
aps cuidadoso estudo das caractersticas das
condies de produo no mercado sob anlise. No
caso do transporte urbano, a ttulo de exemplo,
verifica-se a natureza de rede do servio e a decorrente
necessidade de monopolizao institucional. Em
virtude disso, devero estar contemplados os
objetivos de:
- monoplio privado regulamentado;;

- desregulamentao.
Todas elas podem ser desdobradas em um nmero
grande de variantes, onde as diversas medidas so
aplicadas com diferentes graus. A escolha da estratgia
ir depender de diversos fatores, tais como o contexto
legal, as tradies locais, critrios de eficincia, entre
outros.
No que tange mais particularmente o transporte
pblico coletivo, no nosso Pas, que adotou a figura
jurdica do servio pblico, as empresas so
2.3.3 - Estratgias e Dimenses da

Interveno Regulatria
contratadas para atuar em um mercado relativamente

protegido, com servio e preos determinados pelo
Poder Pblico, o que corresponde opo de
Clareados os objetivos, devem ser avaliadas as

opes de atuao regulatria nos diversos campos.
prestao de servios pblicos por meio da concesso

competitiva.
De fato, as opes so variadas, indo da restrio
A partir desse quadro, o Poder Pblico passa a
entrada e sada especificao dos servios e preos,
desenhar suas tticas regulatrias, utilizando diversas
equipamentos e diversos outros parmetros. Todos
medidas. A escolha das intervenes a serem
esses remdios regulatrios sero agrupados em uma
aplicadas depende do problema de falha a ser
estratgia regulatria, a qual pode ser definida nos
corrigido, assim como da avaliao dos efeitos
papis que o Poder Pblico ir assumir na garantia da

proviso do bem ou servio em questo.
colaterais eventualmente indesejados. Ou seja, como

no caso de um medicamento, os remdios
2.3.2 - Objetivos e Diretrizes da

Regulamentao
regulatrios tm de ser testados em sua indicao,

Resumindo, para o cumprimento de sua misso,
contra-indicao e em seus efeitos colaterais. Em
diversas opes estratgicas para a regulao do setor
seguida, listam-se as diversas categorias desses
se oferecem ao Poder Pblico:
remdios, com foco na prestao de servios de
regulao no econmica - isso , social e
qualitativa - para o controle das externalidades (p. ex.,

restrio ou racionalizao do uso do automvel
particular; medidas de disciplinamento de trnsito, de
regulao da configurao e equipamentos em
veculos, impostos e taxaes compensatrias, etc.);
-
proviso geral de bens pblicos, tais como vias,
passeios e terminais;
-
para a prestao de servios pblicos:

- empresa pblica (monoplio pblico);
transporte pblico coletivo:

a) contornos da atividade que deve ser
regulada
Define-se claramente o tipo de atividade que deve
estar sujeita ao regulatria. Eventualmente,
produtos complementares ou substitutos podem ser
inclusos no escopo da regulao, com vistas a
proteger a atividade de interesse central, construindose, dessa forma, monoplios mltiplos, tanto
horizontais quanto verticais. Um servio de bsico
transporte de passageiros de linha pode vir a ser
101
conjuntamente regulado com servios opcionais ou

fretados, para se aproveitarem eventuais economias
resultantes dessa juno.
b) definio das condies de entrada
Como se pode verificar na experincia
internacional, existem diversos graus de liberdade de
entrada, desde a hiptese de acesso totalmente
fechado iniciativa privada (no caso do monoplio
estatal) abertura sem restrio (caso do transporte
coletivo no Chile, na primeira fase de
desregulamentao), passando pelas opes de: i)
acesso mediante processo licitatrio (transporte
pblico coletivo no Brasil e na Frana); ii) acesso sem
processo licitatrio, porm geralmente fechado para
novos entrantes, se esses ameaarem a estabilidade
dos operadores estabelecidos (Japo e Alemanha, no
transporte coletivo; servios de txi, nos diversos
pases); e iii) acesso geralmente livre, mas sujeito
verificao de condies mnimas de aptido (Reino
Unido).
As restries entrada so geralmente justificadas
como medida para evitar duplicaes antieconmicas de infra-estruturas e/ou para viabilizar
subsdios cruzados entre grupos sociais de diferente
poder de compra, mas com igual necessidade e direito
de acesso ao servio essencial. No caso do transporte
urbano (no transporte interurbano e regional, essas
premissas podem no se aplicar da mesma
intensidade) verifica-se que os servios so
consumidos em rede, pelo que precisam ser
monopolizados e subsidiados de forma cruzada. Da
a entrada se dar mediante procedimento licitatrio,
onde se deve garantir a competio para o mercado. O
Poder Pblico fixa, ento, as condies de participao
na licitao, que devem garantir que os participantes
tenham a capacidade tcnica e financeira mnima para
bem cumprir o servio.
Estado. Mas mesmo em pases onde a atividade

juridicamente considerada como de natureza privada,
ao Estado dado o poder de interferir no
planejamento, impondo ao operador, em exerccio de
Poder de Polcia, a execuo de obrigaes de servio
pblico.
d) condies de sada
Em funo da relevncia social, econmica e
poltica dos servios, especialmente daqueles
definidos e impostos pelo Poder Pblico, essas
condies muitas vezes no so totalmente livres.
Em pases que adotam o regime de servio
pblico, o prazo da concesso, mas tambm a
regulamentao das condies de encerramento
precoce do contrato (por livre vontade do empresrio,
como medida punitiva contra o mesmo, ou seja, por
simples interesse pblico) constituem os elementos
normativos que definem a sada do servio.
e) poltica de preos
Chegamos a um item essencial da regulao
econmica: o preo do bem ou servio. Levando em
considerao que a poltica tarifria constitui um
instrumento regulatrio central, estabelecem-se os
objetivos, que admitem seguinte sistematizao:
-
objetivo financeiro: cobertura dos custos do

servio;
objetivo econmico: induo eficincia

econmica e alocativa, incentivando a
produtividade e qualidade, a modernizao e
a inovao e at um determinado nvel de
competio (Viscusi et al. 1995);
objetivo social: compensar externalidades

advindas do quadro geral da mobilidade
urbana, garantir adequado acesso do servio
pblico a todos, mas igualmente incentivar o
uso eficiente dos meios de transporte (por
exemplo, incentivando o uso do transporte
coletivo ou no-motorizado e desincentivando
o uso do transporte individual) .
c) competncias do Poder Administrativo para

determinar os tipos e quantidades de servios a
serem oferecidos (regulao de quantidade)
Em pases que adotam a figura jurdica de servio
pblico, essa competncia mantida ampla, dada a
interpretao que quem provm o servio a
Administrao Pblica, e empresa produtora cabe
apenas executar a produo pr-planejada pelo
102
A vasta literatura sobre o assunto tende a ordenar

as estratgias de precificao da seguinte maneira:
-
tarifa pelo custo marginal: aqui se visa cobrar

do usurio de forma correspondente ao seu
No caso do transporte pblico, so amplamente

utilizados em pases da Europa descontos no
entrepico, que visam a) reduzir a ociosidade dos
equipamentos e do pessoal durante o entrepico; b)
diminuir os picos de demanda e a decorrente presso
por maior oferta de pico, a qual elevar ainda mais a
ociosidade de equipamento no entrepico;
- tarifa pelo custo mdio ou pela taxa interna de
retorno: trata-se do sistema convencionalmente
utilizado no transporte pblico (planilha de custos
com base no custo mdio por passageiro). Tal
estratgia goza de grande popularidade, porque
permite a cobertura de custo, de fcil administrao
e adaptao (sobretudo s modificaes do custo) e
no estabelece discriminao entre usurios.
Elementos centrais na adoo so a fixao da taxa
de retorno e a especificao dos investimentos a
serem realizados. O primeiro deve ser atrativo ao
investimento, tendo por base a remunerao de
mercado de investimentos com semelhante situao
de risco (o que no to fcil ser determinado e tem
levado a diversos conflitos). A definio dos custos de
investimento e de produo so outro elemento de
difcil estimativa pelo Poder Pblico (existindo uma
verdadeira assimetria de informao a favor do
empresrio), e geralmente adotam-se custos
histricos, tendo como parmetro o investimento em

veculo, o que induz os operadores em sobreinvestir
em frota nova, em detrimento de uma atitude mais
econmica focada na sua manuteno (efeito AvercJohnson).
A tradicional tarifao pelo custo mdio tem se
verificada como francamente desestimuladora da
busca de eficincia e inovao, o que pode
contrabalanar os efeitos positivos dessa estratgia,
por exemplo, de permitir subsdios cruzados entre
diferentes categorias de usurios e reas geogrficas.
Por outro lado, esse sistema permite diversas
adaptaes, mediante a introduo de diferentes
critrios de diferenciao entre os consumidores, tais
como por quantidade consumida (penalizao ou
premiao de grandes consumidores; no transporte,
tarifa por distncia percorrida, que pode ser
quilomtrica, trecho ou zona tarifria), por horrio de
utilizao (promoo para perodos entrepicos), e at
por segmentos de usurios.
Um dos usos mais freqentes dessa estratgia
justamente o estabelecimento de subsdios cruzados
entre diversas classes de usurios e tambm de
mercados geogrficos e temporais.
Caso radical de subsdio cruzado a tarifa nica,
com uma compensao entre receitas e custos entre
uso efetivo e ao custo que ele individualmente

adiciona produo. A ttulo de exemplo, um
usurio que insiste em usar servios na hora
do pico induz a que o sistema
sobredimensione a infra-estrutura para atender
os picos, provocando ociosidades custosas nos
entre-picos, pelo que se justifique que tal
usurio arque com o correspondente
sobrecusto. Tais sistemas tarifrios so
geralmente mais aplicveis ao setor eltrico,
em que se praticam diversas variantes como
tarifas em blocos (alteram conforme faixas
quantitativas de consumo), tarifa horosazonal,
entre outras; exigem um aparato custoso de
informao e o Poder Pblico estar sujeito a
uma assimetria de informaes. Penaliza
aqueles que no tm opo de consumir fora
do horrio do pico, geralmente pertencendo a
classes de renda mais baixa.
diferentes mercados (que pode ou no ultrapassar a

fronteira de uma empresa).
Uma variante da tarifao pelo custo mdio ou
pela taxa interna de retorno a tarifa definida em
licitao, na qual a taxa de retorno no fixada por
regulamentao e sim definida pelo proponente. Na
medida em que este tem de justificar sua proposta, o
Poder Pblico pode reduzir a assimetria de informao
da qual sofre, alm de induzir o operador a buscar
eficincia.
Em contrapartida, uma oferta de preo por demais
justa para ser competitiva pode afetar o incentivo ao
investimento, em detrimento da qualidade; alm disso,
tal estratgia de reduo pode ser anulada mediante
conluio de preos entre licitantes;
103
tarifa pelo teto mximo (price cap): aqui, os
taxa de retorno); j no segundo, trata-se de
preos da firma (que so de teto e portanto no
procedimentos em que a fixao tarifria no
determinativos)
constantemente
segue necessariamente algum critrio rigoroso,
corrigidos por um indicador de preos ao
resultando mais de apreciao de objetivos
consumidor, e ao mesmo tempo reduzidos de
polticos e sociais.
so
uma taxa que representa o ganho de

produtividade a ser repassado ao consumidor
(mtodo IP X). Visando a induo e repasse
desses ganhos, tal mtodo exige uma
qualidade de informao que pode superar as
possibilidades do Poder Pblico. Este sistema
pode expor a empresa a grandes riscos, que
Na definio da poltica tarifria, a preocupao se

estende alm da definio da estratgia bsica,
incluindo-se tambm outros elementos, com meno
especial aos intervalos de tempo entre reajustes. Em
princpio, um intervalo curto minimiza riscos, mas, em
contrapartida, diminui o esforo de eficincia.
Outros aspectos a serem definidos no bojo da
podem ser parcialmente compensados com

uma parcela adicional eventual a ser imposta
poltica tarifria e de remunerao:
sobre o preo (mtodo IP X + Y)
(fundamental para uma poltica industrial em
discute tambm a opo do teto de receita (revenue
setores fornecedores de insumos, e que podem
cap), o qual compensa o risco produzido pelo price
incluir financiamentos subsidiados ou at
cap, sem prejudicar a busca de eficincia, na medida
participao
que subsista ainda o incentivo reduo de custo.
empreendimento);
Diversas variantes esto disponveis tais como verba

anual fixa ou verba por usurio.
-
regulao por incentivos: a literatura e a prtica

internacional lista toda uma srie de
modalidades de tarifas que induzem as
empresas otimizarem seu processo produtivo.
do
capital
estatal
no
introduo de subsdios e incentivos fiscais;
alocao geral de riscos;
controle de preos de insumos;
incluso de receitas alternativas.
As acima referidas modalidades de tarifa
De uma maneira geral, vale ressaltar que a poltica
definida pelos mtodos de price cap e revenue
de preos uma questo conflituosa. Vale lembrar que
cap, assim como a tarifa definida em licitao
ela no apenas central para se obter nveis eficientes
j constituem processos desse tipo. Inclui-se
de oferta e demanda de servios pblicos, mas
ainda o mtodo yardstick competition, em que
tambm para regular a prpria mobilidade no meio
a remunerao da empresa (por exemplo, a
urbano. No Mdulo 5, que trata do financiamento, essa
definio da tarifa-teto) definida com lastro
questo aprofundada ao prever uma ligao entre
na estrutura de custo da empresa mais eficiente
financiamento do transporte coletivo e o de outros
(shadow firm). Alternativamente, pelo mtodo
meios de deslocamento e diversos estratos da
benchmarking competition, as empresas tm
comunidade beneficiria do sistema. Em ltima
sua remunerao calculada a partir de
anlise, a poltica de preos reestrutura o espao
parmetros de produtividade exigentes,
urbano a ser servido.
induzindo-as maior eficincia.
104
instrumentos de incentivo ao investimento
Como uma alternativa ao teto de preo, a literatura
Nesse ponto incide igualmente a questo da
sistemas hbridos e discricionrios: no primeiro
equidade social nas polticas urbanas, equidade essa
caso, combinam-se as diversas estratgias
que pode ter diversas acepes: ele pode de um lado
anteriormente enumeradas (o preo-teto com
ser
a receita-teto ou preo-teto com definio de
oportunidades de acesso para todos), horizontal
entendida
como
generalizada
(iguais
No entanto, nem sempre fcil ou at possvel

estabelecer preos globalmente eficientes, eficazes e
equitativo, eis que eles implicam em redistribuio de
encargos e benefcios na sociedade. Por exemplo,
instituir encargos financeiros aos usurios de
automvel (caso do pedgio urbano) implica em
quebrar resistncia daqueles que sempre se
acostumaram a ter a via livre; de forma semelhante,
introduzir taxas de servios para setores empresariais
beneficirios dos investimentos pblicos no ser
bem-vindo por parte daqueles que sempre se
beneficiaram sem custos da mobilidade dos
trabalhadores e seus clientes e da valorizao
imobiliria que isso acarreta. Portanto, o
estabelecimento de uma poltica eficiente e eficaz de
preo exige que sejam analisados os impactos sobre
os diversos grupos sociais, para depois partir-se para
uma negociao que ser forosamente poltica e
conflituosa.
f) indicadores de desempenho e de qualidade
Podem apresentar um excelente instrumento de
incentivo eficincia e qualidade, sobretudo se existe
um instrumento de premiar as empresas com
melhores desempenho e punir as que apresentarem
pior desempenho. Em princpio, a avaliao de
desempenho se desdobra em desempenho
operacional, comercial e financeiro.
J os indicadores de qualidade levaro em
considerao a qualidade do sistema de linhas (cobertura
espacial, convenincia, freqncia e a pontualidade), a
qualidade a bordo (qualidade do veculo, conforto,
condies de acessibilidade de embarque, desembarque
e circulao interna) assim como a qualidade pr e psatendimento (servios de informao e de atendimento
ao usurio. Eventualmente, o Poder Pblico poder
tambm incluir no seu processo de monitorizao
obrigaes de modernizao (ndice de renovao da
frota, manuteno das infra-estruturas, investimentos
gerais).
g) regulao no-econmica
Incluem-se i) as medidas de segurana e de
proteo ambiental (procedimentos de segurana,
regime de responsabilidade civil, medidas antipoluico e de reduo do nvel de congestionamento),
assim como ii) os requisitos de formao de recursos
humanos, assim como de modernizao gerencial.
h) outros aspectos
Para cada um desses elementos, dever ser
indicada a forma de controle (e de respectiva sano),
que podem contar com diversos dispositivos tcnicos.
O domnio das informaes geradas constitui um
aspecto fundamental da poltica de regulao, porque
enseja assimetria de informao considervel em
detrimento do Poder Pblico, desvirtuando os
objetivos da regulao e possibilitando que as
empresas reguladas passem a influenciar a regulao
e sua gerncia de acordo com seus interesses (captura
da regulao).
A aplicao dos diferentes tipos de interveno
deve ser objeto de uma cuidadosa programao
temporal, em que se incluem prazos para sua reviso,
quando as regras vigentes deixarem de cumprir os
objetivos colocados ou at mesmo comearem a
provocar efeitos indesejveis.
Freqentemente, as adaptaes se fazem
(iguais oportunidades para os que esto em mesma

ou semelhante condio); vertical (os ganhadores
devem compensar os perdedores de uma interveno
pblica); ou ainda longitudinal (no decorrer do
processo, as desigualdades no devem se agravar).
necessrias em virtude da mudana dos elementos

estruturantes do mercado (por exemplo, o surgimento
de inovaes tecnolgicas que colocam em questo
antigos pressupostos de economia de escala e de
monoplio natural). Contudo, ao critrio de
flexibilidade se contrape o da estabilidade,
necessrio para que as empresas reguladas gozem um
mnimo de segurana, no momento de decidirem suas
polticas de investimento.
Exemplo de Indicadores de Desempenho

- indicadores de observncia de norma geral
- Nmero de advertncias recebidas;
- Nmero de multas recebidas.
105
- indicadores de norma contratual

- Relao entre nmero de viagens reconhecidas
e nmero (mnimo) de viagens especificadas;
- Relao entre intervalo mximo observado e
intervalo mximo admissvel;
- Relao entre idade mdia da frota e a idade
mxima admitida.
- Indicadores de panes e deficincias
- Relao entre o nmero de acidentes incorridos
e a quilometragem realizada no perodo de 12 meses;
- Relao entre o nmero de panes ocorridas e a
quilometragem realizada no perodo de 12 meses;
- Relao entre a soma de acidentes e panes e a
quilometragem realizada no perodo de 12 meses.
O desenvolvimento e a aplicao dos remdios

regulatrios exigem uma minuciosa anlise jurdica.
Em certos casos, a introduo de determinados
dispositivos modernos, especialmente aqueles que
visam incentivar a eficincia, necessitaro de uma
reforma da legislao.
2.3.4 - Avaliao das Proposies

Regulatrias
Conforme os objetivos colocados para a regulao,
as medidas e as estratgias selecionadas devem ser
submetidas a um exame de sua eficcia.
Via de regra, a regulao deve ser testada em sua
capacidade de i) induzir eficincia produtiva e
eficincia alocativa (produo de bem-estar junto aos
consumidores e sociedade em geral), ii) inovao,
iii) controle de poder monopolista, iv) desenvolver um
ambiente competitivo, alm de v) atender objetivos
de poltica social, industrial e regional.
A regulao deve ser avaliada quanto aos seus
custos de aplicao (custos administrativos) e a seus
efeitos colaterais indesejados (por exemplo, a
produo de lucros rentistas e a edificao de barreiras
de entrada refreando a competio).
106
O Poder Pblico possui uma limitao na sua

capacidade de controlar os setores regulados, estando,
com relao s empresas, em desvantagem no que tange
a informao acerca da realidade econmica do setor.
Assim, os reguladores sempre correm o risco de realizar
uma avaliao errada dos benefcios e custos que suas
medidas podero acarretar s empresas, aos
consumidores e sociedade em geral. Assim, a ao
regulatria est em um complicado campo de
conflitos, onde os representantes dos interesses gerais
da sociedade encontram-se pressionados por diversos
interesses particulares inclusive deles mesmos (de
permanecer no poder). O resultado da ao gerada
pode apresentar diversas falhas e resultados nefastos,
tais como a ineficincia alocativa, distribuio de
privilgios e induo de lucros rentistas em diversos
setores, m distribuio de poderes entre e
internamente aos diversos nveis administrativos,
assim como cronogramao inadequada das medidas
regulatrias.
O tratamento destas falhas requer a adoo de
diversas medidas no campo da reestruturao
administrativa, principalmente a separao de
competncias e a implantao de procedimentos
mais rigorosos de avaliao de benefcios e custos das
aes regulatrias. Em especial, deve ser analisado, os
diversos benefcios e custos distribudos pelos
diferentes grupos sociais e como se relacionam e se
compensam mutuamente.
Por fim, a implantao da poltica regulatria
requer o desenvolvimento de instituies reforadas,
que contem com pessoal devidamente capacitado e
com autonomia para agir em prol do bem pblico.
3. QUADRO JURDICO DA ATUAO DO

PODER PBLICO: PODER DE POLCIA E
SERVIO PBLICO
Como o nosso Direito codifica as funes do
Estado? Ser que a anlise econmica anteriormente
avanada est suficientemente considerada nos
nossos textos constitucionais e legais? A resposta a
essa questo no evidente, pois temos de nos
foi
fortemente
influenciado
pelo
francs,
especialmente no que tange o Direito Administrativo.

Esse sistema jurdico parte de uma viso de Estado
que a de servio pblico, pelo qual o Estado, alm
de garantir a ordem econmica, titular de alguns
servios que so indispensveis para a vida e o bemestar da sociedade e de seus cidados, servios esses
que geralmente so enumerados pela Constituio ou
pela legislao ordinria, muito embora a ordem
econmica tenha a livre iniciativa como modo
prevista no Art. 174 da Carta. Nesse sentido, exerce o

poder de polcia, assim definido pelo artigo 178 do
Cdigo Tributrio Nacional:
Considera-se poder de polcia a atividade da
Administrao Pblica que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
primordial de proviso das necessidades coletivas.

J o sistema anglo-saxo no estabelece de incio
essa responsabilidade de proviso de servios
pblicos. Parte-se do princpio implcito que o
Ou seja, para os fins dos interesses pblicos o Poder

Pblico est habilitado a interferir nas liberdades
econmicas, mediante a aplicao do seu Poder de
Polcia.
mercado e a liberdade econmica ser sempre a

melhor maneira de proviso, e caber ao Estado
garantir a funcionalidade desse mercado, intervindo
apenas nos momentos e na forma mais eficiente para
garantir a eficincia do mercado. interessante de
reparar que a abordagem da Economia da Regulao,
fornecida no captulo anterior se reflete diretamente
nesse tipo de Direito. J no Direito do sistema francs,
o nosso portanto, que parte dos direitos sociais, o
discurso econmico tem de ser mediado por alguma
interpretao.
Para iniciar, a Constituio Federal estabelece, nos
Art. 170 a 175, as lgicas bsicas da atuao do Poder
Pblico nas atividades econmicas. A Ordem
Econmica parte da livre iniciativa e da funo social
da propriedade privada, mas as liberdades
econmicas podem ser restringidas, sempre mediante
lei, quando o interesse pblico demandar (Art. 170).
Ao dispor sobre essa Ordem Econmica, a
Constituio distingue quatro formas bsicas de
atuao do Poder Pblico, a saber: a interferncia nas
liberdades econmicas, fomento de atividades
privadas, exerccio de atividades econmicas e a
prestao de servios pblicos.
No que tange segunda forma de atuao, o Poder

Pblico pode fomentar as atividades privadas (Art. 174), o
que pode se dar mediante diversos instrumentos tais
como incentivos fiscais, emprstimos subsidiados, entre
tantos outros.
Com relao ao exerccio direto de atividades
econmicas, conforme o art. 173, ele s pode se dar
demonstrado o interesse pblico. Os setores estatais que,
no passado recente, passaram em grande parte para as
mos privadas (telecomunicaes, siderrgicas,
explorao de petrleo, etc.), so exemplos dessa
atividade.
debruar sobre certas caractersticas do nosso Direito.

De incio, h de se resgatar que o Direito brasileiro,
como dos outros pases ibero-americanos (e ibricos),
Uma posio diferenciada assume o quarto modo

principal de atuao. Trata-se da prestao de servios
pblicos que incumbida ao Poder Pblico, conforme
previsto no Art. 175 da Carta.
Preliminarmente, cabe uma indagao: o que so
esses servios pblicos? A Carta lista alguns deles,
distinguindo quais cabem Unio, quais aos estados e
aos municpios. Mas no define claramente o conceito.
Nem a Lei das Concesses dos Servios Pblicos (Lei
n 8.987/95) fornece uma definio clara, mas seu artigo
6, 1, estabelece alguns requisitos de sua prestao,
Comentando cada uma delas, iniciaremos com a
que podem nos fornecer uma pista para uma melhor
regulamentao das atividades econmicas: essa est
definio. Os servios devem satisfazer as condies de
107
regularidade, continuidade, eficincia, segurana,

atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e
modicidade das tarifas.
Isto posto, pode-se inferir da que os servios
pblicos so aquelas atividades, delimitadas por Lei
(ou no prprio texto constitucional), que exijam que
elas estejam disponveis ao pblico em condies de
regularidade e continuidade, generalidade de acesso, a
um preo mdico, em condies adequadas s
necessidades atuais, de eficincia e segurana. O seu
usufruto no pode, em princpio, ser restrito queles
que possuem poder de compra para adquiri-lo em
bases comerciais; o princpio da modicidade impe
que seu consumo constitui um direito do cidado,
independente de sua condio financeira.
Como prev a Constituio em seu Art. 175, a
prestao dos servios encargo do Poder Pblico, o
que no implica que ele os execute diretamente. Pois,
essa prestao pode se dar indiretamente, mediante sua
delegao a operadores privados, mediante concesso
ou permisso, desde que precedida de licitao. Tal
delegao mediante concesso ou permisso no retira
a responsabilidade do Poder Pblico pela existncia de
servios adequados. Ele permanece o titular, e ter de
prever, contratar e fiscalizar a prestao.
A Lei das Concesses dos Servios Pblicos (n
8.987/95), prevista pelo prprio Art. 175 da Carta,
detalha o regime jurdico das concesses e permisses
de servio pblico. Define a concesso como
delegao mediante licitao (modalidade de
concorrncia), pessoa jurdica ou consrcio de empresa
capazes para o desempenho por sua conta e risco por
prazo determinado (Art. 2, II), regulamenta a licitao e
os respectivos critrios de julgamento e o contedo do
edital e do contrato, detalhando as competncias do
Poder Pblico e os encargos dos delegatrios.
Pelo Art. 29 competem ao Poder Concedente a
regulamentao e fiscalizao, a aplicao de multas
regulamentares e contratuais, a interveno e extino
das concesses, o controle do cumprimento de normas
regulamentares e das clusulas contratuais, a garantia
da qualidade e produtividade e proteo ambiental, a
declarao de utilidade pblica de bens necessrios, o
108
incentivo competitividade, e a comunicao

comunidade usuria.
Retomemos quais so os servios pblicos no setor
de transporte urbano, e quais so as misses de poder
de polcia.
Pelo Art. 21 da Constituio, so reservados Unio
os servios pblicos de transporte ferrovirio,
aquavirio e rodovirio interestadual e internacional,
a navegao area, e os portos martimos, fluviais e
lacustres. Por sua vez, o Art. 30, V, estabelece o
transporte coletivo como servio pblico municipal
essencial. Entretanto, pelo Art. 22, prerrogativa da
Unio legislar sobre trnsito e transporte, mas a sua
gerncia local de competncia dos municpios,
princpio reforado pelo Cdigo Brasileiro de Trnsito.
No restante, as Constituies Estaduais e Leis
Orgnicas Municipais detalham as competncias do
respectivo Poder Pblico com relao ao transporte
coletivo (planejamento, tarifao, organizao,
regulamentao, fiscalizao, etc.). Em suma, os
municpios so os responsveis pela prestao dos
servios locais e pela gesto local do trnsito.
4. ESTRUTURAO ORGANIZACIONAL DO
PODER PBLICO NA MOBILIDADE URBANA:
QUESTES ESPECFICAS
Dadas essas formas de atuao que foram

discutidas na seo precedente , necessita-se de uma
estrutura organizacional capaz de fazer com que o
Poder Pblico desempenhe eficaz e eficientemente
as diversas atribuies que lhe so impostas. Na seo
seguinte, sero apresentados alguns instrumentos
organizacionais.
Inicialmente, cabe salientar, que as diversas
funes listadas acima para a gesto da mobilidade
urbana, raramente encontram, no nosso pas, uma
estrutura institucional minimamente coerente: as
funes se distribuem por diversas secretarias e
organismos, provocando sobreposio de
competncias ou, no outro extremo, a omisso em
relao a algumas questes crticas.
local, via de regra pouco cooperativo com a

administrao municipal.
Ao invs disso, essa seo dever abordar alguns

tpicos selecionados da questo institucional da
gesto de mobilidade urbana que esto em evidncia
atualmente.
Em reas conurbadas adiciona-se a falta de

integrao entre administraes municipais e a
estadual no tratamento do sistema conjunto de
circulao e transporte nessa rea.
4.1 rgos Gestores

As municipalidades tm tradicionalmente
institudo instncias gestoras para administrar as
permisses ou concesses de transporte coletivo. O
mesmo se aplica aos estados, para os servios
intermunicipais. A qualidade gerencial muito
diferenciada: algumas cidades maiores conseguiram,
pelo menos durante algum tempo, manter um nvel
adequado de gerenciamento, contando para isso com
um quadro tcnico qualificado.
A maior parte das cidades, entretanto, apresenta
um nvel de gesto precria, que se limita
praticamente a homologar os servios e os preos
definidos pelos empresrios. A formao dos preos
um processo bastante complexo, e acontece at que
algumas municipalidades simplesmente copiam os
valores de tarifa praticados em cidades vizinhas, sem
ter por base uma estrutura de custo levantada para a
realidade local.
O arranjo para a gesto dos transporte urbano varia
muito. Na maior parte das vezes, a administrao das
obras virias e dos servios de transporte pblico esto
alocadas em secretarias diferentes, o que dificulta ainda
mais uma abordagem integrada da circulao urbana
(disperso organizacional).
O mandato legal da municipalizao do trnsito
est previsto pelo novo Cdigo Brasileiro de Trnsito.
Entretanto, quando isso no ocorre, e enquanto essa
administrao permanecer sob a tutela dos DETRAN
estaduais, a disperso ainda maior, pois nesse caso
temos um organismo estadual a cargo da circulao
Outro ponto de disperso ocorre quando a gesto

das vias urbanas est a cargo de diversos rgos
rodovirios, o estadual e o municipal, estiverem a cargo
das diferentes vias urbanas.
Se quisermos buscar uma gesto abrangente e

eficiente, uma estrutura integrada de organismos tem
de ser adotada. Diversas configuraes
organizacionais podem ser implementadas,
dependendo do tamanho, das possibilidades e das
necessidades locais.
A ttulo de exemplo, a gesto de transportes pode
ficar a cargo de um simples Conselho de Trnsito e
Transporte, para municpios menores; de uma
coordenadoria de transportes sobreordinada a
secretarias que lidem com assuntos relacionados ao
urbano; de uma diviso ou departamento de uma
secretaria; ou de uma secretaria prpria que integre
as diversas atribuies referentes circulao e ao
transporte.
No que tange funo mais especfica da gesto
do transporte pblico, essa pode estar a cargo de uma
diviso, um departamento, um organismo autrquico
ou at de uma empresa pblica. Alguns municpios
contam com um conselho comunitrio para auxiliar a
Administrao Pblica; outros, no; e um terceiro
grupo conta com um conselho, mas pouco ativo e/
ou representativo.
A construo de uma estrutura organizacional

coerente um srio desafio, ainda mais porque ela
depender de circunstncias locais, mais ligadas a
tradies administrativas e at polticas, pelo que fica
impossvel, aqui, fornecer uma receita de bolo para a
questo institucional.
De qualquer forma, a implantao ou reforma

desses rgos deve ser objeto de um bem elaborado
Plano de Ao, que ir desenhar sua estrutura bsica
e detalhar a estrutura nos diversos nveis, definir os
processos organizacionais e decisrios assim como as
diretrizes gerais de funcionamento. Conclusivamente,
o Plano ir definir os instrumentos legais e
regulamentares de organizao (leis, decretos,
estatutos, regimentos, regulamentos, manuais
organizacionais, rotinas, etc.)
109
4.2 Agncias Reguladoras
O cumprimento dessas diretrizes e funes implica

em graves desafios, porque a definio de tarifas
Ultimamente, diversos estados e municpios vm
geralmente um processo poltico; em contrapartida,
adotando ou cogitando adotar agncias reguladoras
os investidores exigem perspectivas confiveis de
como modelo institucional, seguindo o curso da
lucratividade para decidirem investir. Todavia, os
Reforma do Estado introduzida na esfera federal.
efeitos dos investimentos e a evoluo do ambiente
A lgica desse tipo de instituio segue trs
poltico e econmico ao longo prazo imprevisvel.
principais diretrizes: proteger os consumidores dos
Estes desafios colocam as agncias diante de
abusos de empresas com grande poder de mercado;
exigncias contraditrias para o processo regulatrio
apoiar o processo de investimento protegendo os
e para seu funcionamento. De um lado, elas tm de
investidores de aes arbitrrias por parte do Governo;
manter certa independncia, contrabalanando
e promover a eficincia. Recomenda-se a construo
diversos interesses. De outro, tm de mostrar
de um ambiente competitivo para os setores
sociedade os resultados benficos da ao regulatria,
regulados. No caso de determinadas infra-estruturas
o que vai requerer antes de tudo a manuteno de
como o transporte coletivo, essa competio seria
um nvel mnimo de transparncia, mesmo que em
mais para entrar no mercado do que para operar no
detrimento de certa flexibilidade.
mercado.
A conciliao entre essas exigncias implica em
Visando o atendimento dessas diretrizes, agncia

caberia assumir diversas funes, tais como:
-
uma srie de princpios funcionais, que podem ser

resumidos da seguinte forma:
Definir as bases e os critrios para permisso
de entrada no mercado;
-
incluindo-se um processo aberto de deciso e

a publicao obrigatria dos atos com sua
garantir o cumprimento das especificaes
devida fundamentao;
regulamentares;
-
estabelecer a regulamentao tcnica em
matria de segurana e procedimentos
tcnicos,
tambm
monitorar
seu
cumprimento;
-
dos servios e respectiva qualidade;

-
definir as bases para o clculo tarifrio;
tornar pblicos os direitos dos usurios;
organizar audincias pblicas;
regulamentar e aplicar os procedimentos de

disciplinamento;
empenho na soluo de conflitos de interesse;

instaurao de procedimentos eficientes de
apelao de decises da agncia;
monitorar o processo de coleta de receita,

assim como a continuidade e a acessibilidade
110
garantia de uma transparncia rigorosa,
garantia de recursos para o pleno

funcionamento da agncia;
sujeio do comportamento dos agentes a

auditoria ou outro mecanismo de controle
externo;
remoo do agente apenas no caso de

comprovada m conduta ou incapacidade.
Uma importante deciso que afetar a qualidade

do trabalho da agncia diz respeito sua estrutura:
deve cada setor possuir uma agncia prpria, ou a
levar questes relevantes Justia;
editar relatrio anual e recomendar medidas
agncia nica? De um lado, a agncia especializada
polticas para o Executivo, na medida das
possui melhor capacidade de adquirir conhecimentos
necessidades.
especficos sobre o respectivo setor; de outro, vai ficar
regulao de diversos setores deve ser confiada a uma
unificada costuma ser politicamente mais forte, tanto

frente ao regulado quando aos administradores
setoriais. A agncia multisetorial teria a vantagem de
melhor lidar problemas que transcendam os limites
setoriais, especialmente quando as diversas infraestruturas comeam a apresentar interfaces
significativas (por exemplo, empresas do setor eltrico
podem ingressar em atividades de telecomunicao
e vice-versa).
Internamente, a agncia costuma possuir um
conselho diretor. Seus diretores devem ter mandato
fixo, sendo recrutados entre especialistas devidamente
qualificados, escolha ou do chefe do Executivo ou
do Legislativo, mas em conformidade com um
procedimento estabelecido em Lei. A Lei deve
tambm prever motivos de desqualificao de
postulantes, em funo de sua relao prvia muito
estreita com os entes regulados.
Para cumprir bem suas funes, a agncia dever
dispor dos recursos humanos e materiais
indispensveis. O quantitativo de pessoal vai
depender das necessidades locais concretas, no
havendo um nmero padro a ser estabelecido. De
maneira geral, o pessoal deve ser o mais reduzido
possvel, para limitar os custos do processo regulatrio.
Sua capacitao tcnica abranger usualmente as
reas de Economia, Finanas, Engenharia e Direito;
mas o quadro deve estar igualmente versado em
tcnicas de negociao, relaes pblicas e outras
aptides funcionais semelhantes.
Em eventualidades, certos servios especializados
(auditorias tcnicas e financeiras complexas) podem
ser sub-contratados a especialistas e empresas de
consultoria externas, o que no pode, de forma
alguma, levar diminuio da responsabilidade da
agncia por suas decises.
O financiamento das agncias pode se dar
mediante recursos do oramento. De modo recente,
tem-se preferido garantir os recursos por meio de uma
sobretaxa em cima da tarifa ou, alternativamente, de
uma taxa de licenciamento a ser paga pelo operador,
por exemplo, uma parcela da oferta em dinheiro feita
pela empresa quando de uma licitao. Muitos pases

introduziram at tetos legais para essas taxas, de forma
a no pesar demais sobre os consumidores ou as
empresas.
At aqui, tentou-se esclarecer o conceito clssico
de agncia reguladora. A sua implantao no Brasil
vem suscitando muitas dificuldades de compreenso
e confuso com conceitos tradicionais de rgo
gestor. Primeiramente, cabe esclarecer que a origem
do novo instituto de agncia reguladora provm do
Direito Administrativo anglo-saxo, enquanto que o
Brasil se filia tradicionalmente ao Direito
Administrativo francs. Enquanto que o primeiro
prioriza a funcionalidade dos mercados e o tratamento
eqitativo entre partes em conflito e trata a
Administrao Pblica como personalidade jurdica de
direito comum, o Direito de origem francesa se pauta
pelos direitos do cidado e sujeita o Poder Pblico a
um regime jurdico especial, dado que ele o gestor
dos interesses pblicos, que so tidos como
superiores a todos os outros interesses.
Pelo direito de origem francesa, cabe ao Estado
prover servios pblicos, que constituem direitos do
cidado, podendo ele delegar sua execuo a entes
privados, conforme normas do Direito Pblico. J no
Direito de origem anglo-saxnica, o Poder Pblico
pode, por deciso legislativa discricionria, assumir
determinados servios, mas sob regime de Direito
Privado. Quando os servios so exercidos por
operadores privados, esses no esto prestando, em
princpio, nenhum servio pblico, e sim explorando
uma atividade comercial. Quando intervem um forte
interesse pblico na execuo de um servio, o Poder
Pblico pode ser autorizado a impor condies de sua
explorao (definio de linhas, tarifas, condies de
acesso ao mercado, entre outros), sem que o carter
privado seja eliminado. Nessas circunstncias, fala-se
de servios de interesse pblico.
muito prxima do ente regulado. De outro, a agncia
No contexto anglo-saxo, as agncias reguladoras

visam, ento, garantir um equilbrio entre os
operadores, os consumidores e o prprio Poder
Pblico, colocando-se como rbitro independente,
mesmo que estabelea em certos casos os servios e
as tarifas. No nosso Direito, os servios pblicos so
111
de incumbncia do Poder Pblico, cabendo-lhe

deleg-los. Para tal incumbncia, os rgos gestores
tm definido os servios, executado os processos de
delegao e fiscalizado a operao, fixando a tarifa e
penalizando os delegatrios inadimplentes.
Com a Reforma Administrativa, o Direito nacional,
de cunho francs, enxertou uma lgica admistrativista
anglo-saxnica, o que tem provocado dificuldades de
compreenso. Muitas vezes, sobretudo no setor de
transportes, tm-se implantado agncias reguladoras
que continuam basicamente com as funes dos
antigos rgos gestores, mas sob garantia de
autonomia do Poder Pblico. Tal situao tem
provocado resistncia por parte de determinados
setores da Administrao Direta, eis que eles
compreendem que o Poder Concedente pertence ao
Poder Executivo, e no agncia. Recentes tentativas
de reforma da legislao das agncias reguladoras
visam, assim, devolver a competncia de concesso
ao Poder Executivo (inclusive de fixao da tarifa),
ficando com a agncia a gesto dos contratos de
concesso e dos termos de permisso.
4.3 Municipalizao do Trnsito

A partir da vigncia do Cdigo Brasileiro de Trnsito
(Lei n 9.503/97) os municpios passaram a ter
responsabilidade pelas questes do trnsito local. O
planejamento e a execuo de polticas municipais
de trnsito constituem, desde ento, uma esfera
importante de ao das polticas pblicas municipais.
Essas aes precisam ser coordenadas com os outros
componentes do Sistema Nacional de Trnsito atuantes
na rea, como os Departamentos Estaduais de Trnsito
(DETRANs), os Conselhos Estaduais de Trnsito (CETRAN),
os Departamentos de Estradas e Rodagem (DER), a Polcia
Militar e a Junta Administrativa de Recursos de Infraes
do Estado (JARI). No mbito federal, contam-se ainda o
Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), o
Conselho Nacional de Trnsito (CONTRAN); o
Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes
(DNIT), a Polcia Rodoviria Federal e a JARI federal.
Cooperando com esses organismos, o Poder
Pblico Municipal instituir seu rgo executivo de
112
trnsito, podendo conveniar com a Polcia Militar o

policiamento de trnsito, se no quiser criar rgo
prprio de fiscalizao, o que ir depender de
circunstncias locais e da capacidade administrativa
de cada municpio. Alm disso, poder constituir sua
prpria JARI.
A repartio dos encargos entre os organismos
aqui citados detalhada no Cdigo Brasileiro de
Trnsito. O importante a ressaltar que a
municipalizao do trnsito no opcional e sim
obrigatria para os municpios.
Em contrapartida, este investimento garante
Administrao Municipal que o sistema de circulao sob
sua responsabilidade se adeqe melhor s necessidades
locais, que so mais bem avaliadas pelo municpio do
que pelo estado. Uma outra vantagem que as aes
no trnsito podem ser melhor articuladas com as aes
de transporte coletivo, de investimento virio e de
circulao do transporte de carga.
Para organizar sua institucionalizao, o Poder
Pblico Municipal dever criar um rgo prprio, por
meio de um projeto de lei, ou aproveitar a estrutura
de um rgo j existente. A dimenso desse rgo ir
corresponder s possibilidades e s necessidades de
cada municpio. O bsico que diversas funes
(engenharia, operao, fiscalizao e educao)
encontrem guarida e um corpo tcnico seja
contratado (mediante concurso pblico), treinado e
credenciado. Outra funo a coleta e a administrao
de dados estatsticos de trnsito (fluxos, acidentes,
multas, etc.). Por ltimo, dever ser criada uma Junta
Administrativa de Recursos de Infraes JARI.
Caso haja dificuldades tcnicas e financeiras de
assumir imediatamente essas atribuies, o municpio
ainda poder conveniar com um rgo executivo de
trnsito (estadual, federal ou ainda de outro
municpio), repassando-lhe parte das atividades.
Ao optar por constituir um organismo municipal
de trnsito, ele ser composto da seguinte forma:
-
Diretoria;
Departamento Administrativo e Financeiro;
Assessoria Jurdica;
JARI;
Diviso de Engenharia;
Diviso de Operao e Fiscalizao; e
Diviso de Educao.
experincias foram diferentes.

Porque as EMTU falharam? Diversos fatores para o
fim desta experincia podem ser arrolados:
Concentrando mais nas unidades tcnicas
a) as deficincias na implementao: a despeito
(Engenharia, Operao e Fiscalizao, Educao),
de proviso legal, os sistemas sobre trilhos, que
podemos afirmar que a Diviso de Engenharia ir se
costumam possuir papel estruturador, nunca
ocupar com:
chegaram a ser integrados na coordenao
Estudos e coletas de dados;
Projetos
metropolitana, frustrando a plena integrao

dos servios;
geomtricos
das
vias,
estacionamentos, terminais, intersees;
b) vrios municpios recusaram-se a firmar os

indispensveis acordos com as entidades
Anlise e avaliao da capacidade das vias;
metropolitanas, fazendo prevalecer sua tese
Controle e operao de trnsito (planos de
que se tratava de um servio local segundo o
circulao, sinalizaes).
(antigo) Cdigo Nacional de Trnsito;
J a Diviso de Operao e Fiscalizao tratar do
c) pouca clareza legal do papel da Regio
monitoramento das condies de fluidez, do

estacionamento e das paradas, e da prestao de
socorros aos acidentados, atividades que podem ser
rotineiras, programadas ou emergenciais. a esta
diviso que caber aplicar o Poder de Polcia,
disciplinando o trnsito e aplicando as eventuais
penalidades s infraes.
Metropolitana como nvel administrativo
Por fim, a Diviso de Educao realizar campanhas

educativas e coordenar o conjunto de aes
educacionais.
intermedirio, levando a sua subordinao ao

Governo do Estado;
d) acirramento dos conflitos de interesse pela
gesto dos recursos financeiros, especialmente
quando as municipalidades tinham logrado a
obt-los, por seu prprio esforo, do Governo
Federal (caso da EMTU de So Paulo, que foi
logo extinta);
grande maioria das aglomeraes nem chegaram a

ser criadas. E onde o foram, os resultados e
e) implantao autoritria da implantao das

Regies Metropolitanas;
4.4 Administrao dos transportes em

reas conurbadas
A coordenao dos servios de transporte urbano
em regies metropolitanas e nas aglomeraes
urbanas constitui um problema grave. No passado, um
dos pontos-chave da poltica nacional de transportes
urbanos dos anos 70 era a criao das Empresas
Metropolitanas de Transportes Urbanos que visavam,
a partir de uma ao forte do governo central, impor
s realidades locais uma viso idealista de uma rede
multimodal de transporte integrada em termos
fsicos, operacionais, tarifrios e institucionais. Mas as
experincias brasileiras eram to diversificadas, que a
f ) os regulamentos municipais criaram direitos de

estabilidade das empresas sob sua permisso,
dificultando o redesenho institucional do
quadro concessionrio em nvel metropolitano.
Uma experincia a ser destacada da regio de
Recife, onde se logrou, pelo menos por certo tempo,
desenvolver a gesto metropolitana. Os fatores que
contriburam para o tal fato foram:
-
pequena participao relativa do Municpio de

Recife na populao da Regio Metropolitana;
existncia de uma consolidada cultura no meio

tcnico de planejamento metropolitano;
113
liderana tcnica e poltica do Secretrio de

Estado dos Transportes da poca;
o fato do primeiro Presidente da EMTU-Recife

ter, naquele momento de criao do rgo,
uma grande liderana e representatividade em
organismos federais de transportes;
forte envolvimento dos atores locais, o que deu

representatividade EMTU-Recife as
empresas privadas de nibus que passaram a
contar um sistema estvel e com normas
definidas; associaes de usurios que
aprovaram o projeto, garantindo uma
racionalizao da programao das linhas,
maior cobertura espacial e simplificao dos
nveis tarifrios; os poderes legislativos estadual
e municipal da capital que foram alvo de
inmeras apresentaes dos objetivos do
rgo;
envolvimento de tcnicos oriundos dos rgos

locais de transportes que, motivados e
contando com respaldo tcnico e poltico,
souberam conceber e implantar um projeto
tcnico;
adoo de instrumentos institucionais e

tcnicos em permanente evoluo: o Conselho
Metropolitano de Transportes Urbanos, a
Cmara de Compensao Tarifria, a avaliao
das Empresas Operadoras, o estado desejado
dos servios, continuando at hoje com a
gesto informatizada da operao e os estudos
de um novo modelo de regulamentao dos
metropolitana s poder ocorrer mediante um intenso

processo de negociao entre os participantes,
possuindo um formato flexvel e adaptado
diversidade da realidade brasileira. cada vez mais
impositivo que o planejamento de transportes esteja
integrado no mbito da ordenao do espao
metropolitano.
Exemplos recentes de Integrao metropolitana

na gesto dos transportes urbanos
Recife
O mais recente avano institucional a construo
de um Consrcio Metropolitano, em fase de
implantao da Regio Metropolitana do Recife,
constitudo de uma associao entre o estado e os
municpios para gerir o transporte pblico
conjuntamente.
O modelo institucional do Consrcio
Metropolitano de Transportes proposto atravs da
criao de uma empresa pblica estadual. O acionista
majoritrio, com 51% das aes, ser o estado. As
demais prefeituras da Regio Metropolitana do Recife
(RMR) tero um percentual de aes definido em
funo de sua participao e interferncia no sistema
de transporte, combinado com sua capacidade
financeira.
Consta do programa de ao desse organismo o
redesenho da rede (expanso do Sistema Estrutural
Integrado SEI para 70% das viagens do transporte
pblico no sistema) e a utilizao de um novo modelo
de contratao dos servios, aps realizao de
licitaes para todas as linhas do sistema.
servios de transporte coletivo.

Mesmo neste caso, faltou ainda, para a plena
implantao do conceito original, a submisso dos
municpios perifricos de sua gesto entidade
metropolitana. Igualmente, a cooperao entre a
EMTU e a METROREC, a empresa operadora de trens
metropolitanos, subsidiria da CBTU, deixou a desejar.
A Carta de 1988 atribuiu aos municpios uma
autonomia indita na histria do Pas, e os antigos
instrumentos de comando centralizado no puderam
mais ser aplicados. Toda a construo de uma gesto
114
Goinia
Uma outra cidade brasileira que conseguiu manter
a gesto metropolitana por muitos anos, porm
fazendo-a decair paulatinamente, Goinia.
De fato, o sistema Transurb, em que uma empresa
pblica, metropolitana, fazia vez de gestor e operador,
deixou h mais de uma dcada de funcionar
satisfatoriamente. Em um primeiro tempo, os
operadores foram ocupando espaos prprios de um
regulador, deixando para a Administrao Pblica um
papel meramente homologante de suas decises. Ao
A Lei Complementar n 34 de 3 de setembro de

2001 instituiu a Rede Metropolitana de Transportes
Coletivos, o Conselho de Desenvolvimento da Regio
Metropolitana de Goinia, a Cmara Deliberativa de
Transportes Coletivos (CDTC) e, a esta subordinada,
como brao executivo, um rgo gestor a
Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos
(CMTC) o qual conta com participao do Governo
do Estado (25%), da Prefeitura Municipal de Goinia
(50%) e das demais prefeituras da RMG (25%).
Como primeiras medidas dessa recuperao, foi
reestruturada a Rede Integrada de Transportes, e
introduziu-se a bilhetagem integrada (Sistema
Inteligente de Tarifao de Passagens - SIT-PASS).
Outros pontos programticos so a construo de
novos terminais de integrao, melhorias no controle
do trnsito, a realizao de licitaes para as empresas
de nibus, assim como o estudo de viabilidade de um
novo sistema de transporte de massa (VLT) no eixo
Norte-Sul, orado em 260 milhes de reais e apoiado
pelo Banco Mundial (Companhia Metropolitana de
Transportes Coletivos 2003).
Administrao metropolitana e regional dos

transportes urbanos: experincias mundiais
Espanha
Criado em 1985, o Consrcio Regional de
Transportes de Madrid envolve duas esferas de
governo (regional e local), resultantes de acordo
voluntrio o governo regional props a iniciativa,
e os municpios optaram em aderir ao consrcio, por
deciso de seu Parlamento. As competncias do
Consrcio estendem-se ao planejamento da infraestrutura e dos servios, poltica de financiamento e
tarifa, delegao de linhas, etc.
O Conselho compe-se de 20 membros, assim

distribudos: Comunidade de Madrid governo
regional (cinco); Prefeituras consorciadas (oito);
sindicatos de trabalhadores (dois); associaes
empresariais (dois); usurios (um); governo central
(dois). O Comit Tcnico do Consrcio tambm tem
uma estruturao colegiada, com a participao das
empresas pblicas e privadas operadoras,
municipalidades, associaes de usurios, e outros
(Comunidad de Madrid, 1986).
Alemanha
Na Alemanha, citem-se as Federaes de
Transporte criadas a partir de 1965 em Hamburgo e
depois (nos anos 70) em Munique, Frankfurt, Stuttgart
e Regio do Ruhr. A sua criao depende de contratos
voluntrios entre empresas e entre estas e as
administraes federal, estaduais e municipais.
Dentre as competncias das federaes listam-se:
integrao do planejamento de transportes com o
planejamento urbano; definio da rede e das linhas,
pesquisas de demanda, definio de horrios e tarifas,
repartio da receita, publicidade/ relaes pblicas.
s empresas operadoras compete disposio das
instalaes e veculos; o detalhamento do plano de
servio e sua execuo, o controle operacional,
recolhimento da tarifa e desenvolvimento tecnolgico
(Arago, 1988).
vcuo institucional seguiu-se uma invaso pelo

transporte informal, que se organizou politicamente
e conseguiu seu reconhecimento institucional. Em um
novo acordo entre os agentes pblicos (municipais e
estadual), as antigas empresas operadoras e os novos
operadores artesanais foi criado um novo quadro
institucional.
Institucionalmente, a Federao constitui-se como

uma entidade de Direito Privado (geralmente, uma
companhia limitada), com lastro em uma srie de
contratos entre as empresas e respectivas
administraes pblicas proprietrias. Um contrato
guarda-chuva (contrato de cooperao) define os
objetivos gerais da federao, a diviso das tarefas
entre as empresas e a federao, e outras diretrizes
bsicas. J o contrato organizacional determina a
configurao dos rgos internos. Alm disso, o
contrato de repartio de receitas, regulamenta a
compensao tarifria entre as empresas. Finalmente,
as funes de apoio das administraes federal,
estadual e municipais so estabelecidas em um
contrato de suporte. Contudo, todo o processo
iniciado com um contrato preliminar, o contrato
preparatrio.
115
No que tange a organizao interna das

federaes, a Federao costuma ser presidida pelo
presidente da empresa municipal da cidade-ncleo.
A diretoria subdivide-se em diversos departamentos.
J na assemblia, os representantes das diversas
empresas tomam as decises regulamentares
previstas na legislao societria; e, no conselho, as
administraes pblicas envolvidas, assim como as
respectivas empresas (e, em algumas federaes,
tambm representantes de empregados) decidem
sobre os aspectos bsicos do servio (definio de
rede, horrio, tarifa, repartio da receita, poltica de
marketing, etc.).
As administraes pblicas, alm de influenciarem
o planejamento e a poltica tarifria em conformidade
com seus objetivos polticos, permanecem com a
incumbncia de cobrirem dficits, mas tambm os
investimentos infra-estruturais. Alguns municpios
nem possuem empresa prpria, permanecendo
apenas com o encargo de financiarem os dficits.
Frana
A Frana apresenta formas diversificadas de gesto
metropolitana, abrangendo desde associaes
voluntrias entre communes at organismos impostos
de forma autoritria pelo Estado. A organizao
institucional do pas compreende duas situaes
especficas: a da Rgion dIle-de-France e Provncia. A
organizao do transporte na Rgion dIle-de-France
(Paris e mais sete departamentos), tutelada pelo
Estado Central, compete ao Syndicat des Transports
Parisiens -STP, criado em 1959.
O Conselho de Administrao do STP compreende
um total de 20 membros, assim repartidos: 10
representantes do Estado (o Presidente o Prefeito
da regio, indicado pelo Estado; quatro representantes
do Ministrio do Equipamento e dos Transportes; dois
do Ministrio da Economia; um do Ministrio do
Interior; um da Prefeitura de Polcia; um do Prefeito de
Paris. Os dez representantes das coletividades locais
(departamentos) so distribudos entre cinco
conselheiros de Paris e cinco dos Departamentos da
regio. O STP possui oramento prprio e tem como
competncias relativas ao planejamento da rede de
transportes a programao, a tarifao e as
subvenes.
116
As redes de provncia francesas, por sua vez,

possuem formas de organizao institucional, as
chamadas Autoridades Organizativas, flexveis e
diversificadas, assim classificadas:
-
Commune: criada em 1789, constitui a clula

de base da Administrao francesa;
Syndicat de Communes: grupamento de

communes que se associam para realizar
uma obra ou gerir um servio de interesse
comum;
Districts: criados em 1959, representam uma

forma de cooperao intercomunal que
engaja mais as communes;
Communauts Urbaines: criadas, de forma

autoritria, nos anos 60, pelo Estado central,
se aplicam apenas s aglomeraes urbanas
com mais de 50.000 habitantes;
Syndicats Mixtes: Criados em 1970, eles

associam coletividades locais de nveis
diferentes (communes/ departamentos;
communes/Cmaras de Comrcio).
Dois ensinamentos se destacam da experincia

francesa: o primeiro que o Estado, em geral, apenas
incita a cooperao intercomunal, pois a criao de
uma autoridade organizativa fica a critrio das
comunas; o segundo que o principal mecanismo
de financiamento das infra-estruturas e da operao
o Versement Transport constitui tambm um
poderoso incitador cooperao entre cidades, posto
que, para criar este recurso, votado pelas Cmaras de
Vereadores, as municipalidades associadas em um
sindicato devem atingir um teto mnimo de
populao, que variou ao longo do tempo: 300 mil
habitantes em 1971; 100 mil habitantes em 1973; 30
mil em 1982.
De modo geral, a organizao metropolitana da
gesto uma tendncia mundial. Fatores que
favorecem esta finalidade so:
a) a multimodalidade da rede metropolitana de
transportes, que requer uma administrao
integrada, tanto nos aspectos dos
investimentos, quanto no da operao e da
tarifao;
contar com um instrumento a mais para a
c) a disperso dos operadores e dos organismos

pblicos;
pblicos, pelos quais os municpios, mas tambm os
Cada pas adeqa o quadro legal da cooperao

metropolitana ao seu sistema jurdico e prpria
histria dos agentes em cada rea. Pois um importante
ensinamento dos outros pases a necessidade de
flexibilidade e o envolvimento dos nveis local/
municipal e regional do Poder Pblico, bem como para
a participao explcita e transparente da iniciativa
privada e de organismos sociais com interesse na
matria.
e prestar servios pblicos de forma associativa, com
A conferncia da European Metropolitan Transport

Authorities, realizada em Barcelona em 2001, concluiu
os seguintes princpios:
-
no existe um modelo nico, aplicvel a todas

as RMs; contudo, deve haver troca de
experincias entre as diversas entidades
metropolitanas;
a qualidade dos sistemas de transporte pblico
em reas metropolitanas est criticamente
ligada sua organizao, igualmente em
mbito metropolitano;
administrao conjunta de assuntos de interesse de

mais de um municpio. Trata-se dos consrcios
demais entes da Federao, podero cumprir encargos
base em um contrato de programa.
O consrcio, que se constituir como associao
pblica (personalidade jurdica de direito pblico) ou
pessoa jurdica de direito privado, ser regida por
estatuto que dispor sobre a organizao e o
funcionamento de cada um dos rgos constitutivos
do consrcio pblico. Essa entidade poder:
-
qualquer
a administrao metropolitana tem um papel

importante na informao e no marketing dos
servios;
qualquer poltica de competio nos sistemas

metropolitanos deve ter por pressuposto
institucional o reforo da autoridade
metropolitana.
natureza,
receber
auxlios,
contribuies e subvenes sociais ou

econmicas de outras entidades e rgos do
governo;
-
promover desapropriaes e instituir servides;
ser contratada pela administrao direta ou

indireta dos entes da Federao consorciados,
dispensada a licitao;
emitir documentos de cobrana e exercer

atividades de arrecadao de tarifas e outros
a organizao metropolitana deve estender sua

competncia a todos os modos de transporte,
incluindo a os sistemas ferrovirios;
o financiamento dessas entidades e da rede
uma questo crucial da gesto metropolitana;
firmar convnios, contratos, acordos de
preos pblicos pela prestao de servios ou

pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos
por eles administrados; e
-
b) necessidade de integrao igualmente no

campo de financiamento e marketing
(especialmente informao ao usurio);
outorgar concesso, permisso ou autorizao

de obras ou servios pblicos.
As funes dessa entidade sero estabelecidas

pelo contrato de programa, que prever as obrigaes
das partes e conter clusulas sobre:
-
os encargos transferidos e a responsabilidade

subsidiria da entidade que os transferiu;
4.5 Um novo instrumento para a

administrao da mobilidade urbana em
reas conurbadas: os consrcios pblicos
as penalidades no caso de inadimplncia em

relao aos encargos transferidos;
o momento de transferncia dos servios e os

deveres relativos a sua continuidade;
Com a promulgao recente da Lei Federal n

11.107/2005, o Poder Pblico municipal passou a
a indicao de quem arcar com o nus e os

passivos do pessoal transferido;
117
a identificao dos bens que tero apenas a

sua gesto e administrao transferidas e o
preo dos que sejam efetivamente alienados
ao contratado;
o procedimento para o levantamento, cadastro
a autorizao para a gesto associada de

servios pblicos, explicitando as
competncias e os servios pblicos
transferidos; a autorizao para licitar ou
outorgar as respectivas concesses,
permisses ou autorizaes; os critrios
tcnicos para clculo do valor das tarifas e de
outros preos pblicos, bem como para seu
reajuste ou reviso; e
o direito de qualquer dos contratantes de exigir

o pleno cumprimento das clusulas do
contrato de consrcio pblico.
e avaliao dos bens reversveis que vierem a

ser amortizados mediante receitas de tarifas ou
outras emergentes da prestao dos servios.
Como primeiro passo para a criao do consrcio
os entes interessados devero assinar um protocolo
de intenes contendo:
-
a denominao, a finalidade, o prazo de

durao e a sede do consrcio;
a identificao dos entes da Federao
consorciados;
a indicao da rea de atuao do consrcio;
a natureza jurdica (associao pblica ou

pessoa jurdica de direito privado sem fins
econmicos);
Cada consrcio ter uma rea de atuao, que

corresponde soma:
-
dos territrios dos Municpios, quando o

consrcio pblico for constitudo somente por
Municpios ou por um Estado e Municpios
com territrios nele contidos;
dos Estados ou dos Estados e do Distrito

Federal, quando o consrcio pblico for,
respectivamente, constitudo por mais de um
Estado ou por um ou mais Estados e o Distrito
Federal;
dos Municpios e do Distrito Federal, quando

o consrcio for constitudo pelo Distrito Federal
e os Municpios.
os critrios para, em assuntos de interesse

comum, autorizar o consrcio a representar os
entes da Federao consorciados perante
outras esferas de governo;
as normas de convocao e funcionamento da

assemblia geral, inclusive para a elaborao,
aprovao e modificao dos estatutos do
consrcio pblico;
4.6 Participao Comunitria
a previso da assemblia geral como instncia

mxima do consrcio pblico e o nmero de
votos para as suas deliberaes;
a forma de eleio e a durao do mandato do

representante legal do consrcio pblico
(obrigatoriamente um Chefe de Poder
Executivo de um dos entes consorciados);
o nmero, as formas de remunerao dos

empregados pblicos, bem como os casos de
contratao por tempo determinado para
atender
necessidades
temporrias
excepcionais;
-
as condies para que o consrcio pblico

celebre contrato de gesto ou termo de
parceria;
118
Uma questo importante para o administrador de

transporte urbano como assegurar a participao
comunitria na realizao de polticas de mobilidade
urbana.
No passado, a prpria populao era ativa em
movimentos sociais, chegando a formar associaes
de usurios de transporte coletivo. Aps a
redemocratizao do Pas, esses movimentos foram
integrados na administrao mediante conselhos que
agregassem no apenas os usurios, mas tambm os
prestadores de servios, inclusive os sindicatos dos
funcionrios das empresas; outros grupos sociais
interessados (indstria e comrcio; raramente, o setor
imobilirio), alm de membros do prprio governo.
No entanto, a manuteno e ampliao das

experincias de participao pode esbarrar em
grandes dificuldades.
Primeiramente, a participao requer um
investimento pessoal dos representantes, que
dificilmente pode ser sustentado por longo tempo
pelos mesmos. Em segundo lugar, se relativamente
fcil determinar os representantes dos operadores,
funcionrios, at dos setores beneficirios (comrcio,
indstria, etc.), bem mais difcil assegurar uma
representatividade dos usurios, dispersos que esto
no espao urbano.
A prpria comunidade pode ter interesses
conflitantes. Se existem interesses comuns, como por
exemplo, a conteno da elevao das tarifas, h
tambm os localizados, como linhas diretas para o
centro. A satisfao do conjunto de interesses
localizados, se no integrada em uma estratgia geral
de rede de servios, pode levar a uma rede
descosturada, mais cara de se prestar.
Isso no impede que a participao comunitria seja
um postulado necessrio da poltica, e que se tenha
de buscar solues, adequadas a cada lugar, para a
democratizao.
Recentemente, a participao comunitria tem
contado com outro instrumento que a pesquisa de
opinio. um elemento importante de informao e
avaliao para o Poder Pblico, a qual no substitui a
participao direta.
Outra atividade necessria a poltica de informao
dos usurios e da comunidade, que deve ser ativa,
iniciando com a divulgao, mais ampla e funcional
possvel, dos itinerrios, horrios (ou freqncias) e
tarifas. Infelizmente, no Brasil ainda no se adotou a
prtica j internacional de disposio desses
elementos nos pontos de parada, ainda que a
disseminao da informao seja obrigao legal do

Poder Pblico e do concessionrio, conforme a Lei das
Concesses (Direito do Usurio).
O tratamento do tema Participao Comunitria deve
estar contido em uma abordagem maior - marketing
do transporte pblico - que inclui no apenas o estudo
do mercado, as pesquisas de opinio, a comunicao
e informao, mas tambm o desenho dos servios e
a poltica de preos.
5. CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS:

QUADRO LEGAL DO PROCESSO DE
LICITAO E CONTRATAO
5.1 Conceito de Concesso e Permisso
O Poder Pblico, responsvel pela prestao dos
servios pblicos, pode delegar a execuo destes
servios a empresas privadas mediante concesso ou
permisso, desde faa anteriormente um processo de
licitao.
O contrato de concesso constitui um contrato
administrativo. Isto , um contrato celebrado com a
Administrao Pblica com o objetivo de realizar uma
atividade de interesse pblico (no caso, a prestao
de um servio pblico). A permisso um instrumento
semelhante: embora a Lei n 8.987/95 lhe tenha
conferido em seu art. 4, inciso II, o carter de
delegao a ttulo precrio, o art. 40 dessa mesma lei
prev sua formalizao por contrato de adeso.
Com isso, a Administrao Pblica ganhou nova

qualidade, pois esses agentes, ao invs de permanecer
em uma posio meramente reivindicativa, passaram
a fazer preposies de grande valor; a repartir as
responsabilidades com o Poder Pblico e
compreender com maior detalhe os problemas de
circulao e da proviso dos servios de transporte,
alm de democratizar todo o processo de gesto.
Aps a promulgao dessa Lei, a diferenciao

ficou, realmente difcil, devendo ser destacado que a
concesso est vedada a pessoas fsicas, enquanto
que a permisso as admite. No setor de transportes,
usando por analogia a sistemtica introduzida pela Lei
n 10.233/01, em seu art. 38, as permisses aplicar-seo prestao regular de servios de transporte de
passageiros que independam da explorao da infraestrutura utilizada e no tenham carter de
exclusividade ao longo das rotas percorridas. J as
concesses devem ser reservadas a contratos que
prevem investimentos em infra-estrutura por parte
do contratado concessionrio.
119
Mas seja como for, ambos os institutos, a

permisso e concesso, constituem contratos
administrativos e exigem a seleo do concessionrio
mediante prvia licitao. Em seguida, discutiremos
mais aprofundadamente a natureza dos contratos
administrativos. Antes, porm, cabe destacar mais um
instituto que muito utilizado no sistema de
transportes, que a autorizao. Essa no tem carter
de delegao de servio pblico, pelo menos em
carter permanente, e constitui mais um instrumento
de Poder de Polcia. Ela se aplica sobretudo em
situaes emergenciais, ou em caso de teste de
servios experimentais, situaes essas que no tm
caractersticas de regularidade, requisito esse essencial
para o servio pblico, seguindo o art. 6 da Lei das
Concesses.
Outros campos de aplicao de instrumentos de
Poder de Polcia que no constituem delegao de
servio pblico so o transporte fretado de
passageiros, que no constitui servio pblico, e os
txis, cuja situao jurdica controversa. O prprio
transporte escolar pode ser um comercial facultativo,
quando se reveste de transporte fretado (mesmo que
esteja sujeito a normas de segurana especiais) ou um
servio pblico, com roteiros, freqncias e tarifas
estabelecidos pelo Poder Pblico. Aqui, vale distinguir
o licenciamento da autorizao do licenciamento. No
caso do licenciamento, todo cidado que se sujeita
Voltemos, ento, ao contrato administrativo. Do

que se trata? No nosso sistema jurdico, o contrato
administrativo um contrato especial, destacando-se
dos demais contratos comuns que so regidos pelo
Cdigo Civil, pois uma das partes, a Administrao
Pblica, tem por misso primordial a defesa do interesse
pblico. Nenhuma obrigao contratual pode ser
superior obrigao de zelar pelo interesse pblico. Por
causa desta obrigao a Administrao Pblica tem,
quando contrata com um particular, um poder de
exceo que no dado a outro qualquer contratante
pelo Direito Comum: trata-se do Poder Exorbitante. Este
lhe d o poder de modificar unilateralmente clusulas
contratuais ou rescindir por completo o acordo
contratual, quando e na exata medida em que o interesse
pblico o impe. Ou seja, a aplicao deste Poder de
exceo tem de ser suficientemente motivada, sob pena
de nulidade.
pelo Poder Pblico. No transporte, o caso do
nesse sentido que prev o Art. 58 da Lei n 8.666/

93 que o regime jurdico dos contratos administrativos
confere Administrao, em relao a eles, a
prerrogativa de modific-los, unilateralmente, para
melhor adequao s finalidades de interesse pblico,
respeitados os direitos do contratado; rescindi-los,
transporte fretado. J no caso da autorizao, a Lei
unilateralmente (nos casos especificados no inciso I
faculta o Poder Pblico restringir o acesso atividade,
do Art. 79 dessa lei; fiscalizar-lhes a execuo; aplicar
mesmo queles que estariam aptos a realiz-la. Casos
sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial
de proteo de mercado que interessam ao interesse
do ajuste; e, nos casos de servios essenciais, ocupar
pblico podem ensejar esse quadro jurdico, No caso
provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e
dos transportes, temos o txi, cujo mercado
servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese
permanece aberto apenas ao detentores de licena.
da necessidade de acautelar apurao administrativa
s respectivas normas, especialmente no que tange a

capacitao profissional mas tambm as condies
de implantao e operao do empreendimento, tm
direito de obter a licena, que no pode ser recusada
Vale ainda destacar que as definies aqui

utilizadas de permisso, licena e autorizao (h ainda
120
terminologia de forma diferente, apelidando de

permisso ou que deveria ser uma licena ou
autorizao. Autorizaes so por sua vez dadas em
casos onde o nome correto seria licena (por exemplo
do transporte fretado). Esse diferente uso pode e tem
levado a confuses acerca da interpretao de direitos
e deveres dos operadores e de poderes
administrativos, que caso a caso tm de ser desfeitas
na justia.
de faltas contratuais pelo contratado, bem como na

hiptese de resciso do contrato administrativo.
o alvar) so estabelecidas na Doutrina. Muitas vezes,
Por outro lado o particular concessionrio/
a prpria legislao ou regulamentao usa a
permissionrio no pode entrar em um contrato
direitos constncia do objeto contratual (o mesmo

no pode ser modificado) e ao equilbrio financeiro.
Este se realiza sobretudo pelo direito reviso da
remunerao (Art. 58, 2; e Art. 65, 5 e 6 da Lei
n 8.666/93, reforado, para o caso das concesses,
pelo Art. 9, 2, 3 e , 4 da Lei n 8.987/95), alm do
direito de negociar com o contratante pblico
qualquer mudana nas clusulas econmicas do
contrato (Art. 65, II, da Lei n 8.666/93).
Algumas observaes devem ser feitas com
relao noo de equilbrio financeiro do contrato.
Esse um termo vrias vezes referido na legislao e
na doutrina, mas seu contedo no est ainda
claramente determinado. Originado do Direito
Admistrativo francs, tal como a concesso de servios
pblicos, visava esse instituto reequilibrar os direitos
e deveres do concessionrio, toda vez que o Poder
Pblico alterava os encargos do primeiro, com lastro
em interesse pblico. No nosso Direito, especialmente
a partir da promulgao da Lei n 8.987/95, o conceito
ficou amarrado s condies iniciais do contrato tal
como definidas na oferta vencedora em licitao,
especialmente no que tange o seu preo (art. 9 da
Lei): portanto, havendo alterao dessas condies, a
reviso se faz necessria. Igualmente, qualquer
alterao das clusulas econmico-financeiras e
monetrias requer prvia concordncia do contratado
(art. 58, pargrafo 1 da Lei n 8.666/93).
Implica isso que qualquer alterao das condies
de explorao enseja a reviso a ttulo de recuperao
do equilbrio definido na equao financeira
inicialmente estabelecida no contrato? Onde fica
espao para o risco empresarial a qual ele tem de
submeter, na medida que tanto a concesso quanto
a permisso so delegao de explorao por conta
e risco do concessionrio? Essa questo tem
provocado muitas discusses na doutrina jurdica, a
qual tende a fazer diferenciaes quanto aos riscos a
ser suportados pelos concessionrios e pelo Poder
Pblico.
Para tal, a Doutrina adotou a Teoria das leas,
segundo a qual so de responsabilidade exclusiva do
concessionrio as assim chamadas leas ordinrias,

que so aquelas constitudas de eventos previsveis e
gerenciveis, inerentes a qualquer atividade
empresarial. No vaso do transporte pblico, o risco de
demanda tem sido considerado como tal, assim como
alteraes previsveis de custo, contra as quais o
concessionrio j se encontra protegido por ndices
de reajuste normalmente previstas no contrato.
Ao contrrio, ensejam reviso as chamadas leas
extraordinrias. Uma primeira espcie constituda
pelas leas administrativas, que resultam das
alteraes unilaterais do contrato, mas tambm de
modificaes da situao econmica do contrato, por
ato da Administrao Pblica (por exemplo, novos
encargos fiscais, alteraes de servio entre outros).
Essa espcie de lea e a reviso que ela enseja so
pontos pacficos.
A segunda espcie de lea extraordinria mais
controversa, que so as leas econmicas Essas so
provocadas por ocorrncias imprevisveis e inevitveis
que afetam significativamente o equilbrio econmico.
Conflitos de interpretao surgem em caso de
modificao de preos de insumos (por exemplo,
preo de combustveis, mo-de-obra, pneus, veculos,
etc.), na medida em que a busca de maior eficincia,
encargo esse que cabe indiscutivelmente ao
empresrio, pode minimizar os efeitos das variaes
de custo. Se ao invs, toda modificao de custos for
repassada para a tarifa, independentemente do
esforo obrigatrio do empresrio para a busca de
eficincia, os riscos econmicos so integralmente
repassados para os usurios, o que tem sido a tnica
nas tarifas de nibus.
inteiramente desprotegido, tendo garantidos os
A soluo para esse impasse reside, portanto, no

bom e o mais completo possvel desenho do contrato,
onde so explicitados os diferentes tipos de riscos, sua
alocao e responsabilidade de mitigao, os casos
de sua incidncia e sua verificao e as medidas de
gesto de riscos.
Por fim, vale lembrar que a melhoria da situao
econmica do contrato enseja igualmente reviso
para reduo dos preos.
Aps essa breve digresso no tema do equilbrio
econmico-financeiro, voltemos discusso do
121
conceito de concesso. A particularidade principal do

contrato de concesso enquanto espcie de contrato
administrativo, que admite as subespcies de
concesso de servio pblico, de concesso precedida
de obra pblica e de permisso, a explorao de um
servio pblico ou de uma obra pblica pela reteno,
pelo concessionrio, da tarifa ou do pedgio como
instrumento bsico de remunerao. Esta espcie (ou
subclasse) de contrato administrativo se rege por um
diploma prprio, a Lei das Concesses (n 8.987/95),
cujas normas prevalecem sobre as da Lei n 8.666/93,
no que lhes forem contrrias. Isto significa, ainda, que
as normas da Lei n 8.666/93 regem supletivamente
as concesses, o que particularmente verdade no
que tange as normas detalhadas da realizao das
licitaes e outras referentes aos contratos e as
infraes em matria de contratao administrativa
em geral.
O nosso Direito prev ainda a possibilidade de
servios pblicos serem diretamente subcontratadas
pela Lei das Licitaes e Contratos Administrativos (Lei
n 8.666/93), exercendo o operador a funo de mero
executor de um servio, explorado pelo Poder Pblico.
Nessa modalidade, o operador seria diretamente pago
por servio prestado, por exemplo pelo custo
quilomtrico, sendo a receita tarifria propriedade do
Poder Pblico, a qual o empresrio fica como fiel
depositrio.
De uma forma geral, a matria que rege as regras
gerais da contratao administrativa (e, por ser espcie
dessa, da contrao de concesso) , por fora do Art.
22, XXVII da Constituio Federal, de competncia da
Unio, podendo os estados e os municpios quando
muito legislar supletivamente sobre detalhes e
aspectos que dizem respeito autonomia da
organizao da Administrao Pblica, desde que no
se firam as normas de eficcia nacional, tal como as
normas gerais de contratao administrativa. Assim
sendo, reconhecido que est pela Constituio, em
seu art. 30,V, que o transporte coletivo urbano constitui
um servio pblico municipal, ele se sujeita Lei das
Concesses (n 8.987/95) e, supletivamente, Lei das
Licitaes e dos Contratos Administrativos (n 8.666/
93)
122
5.2 Licitao: obrigatoriedade, objetivos

e dispensa
No resta dvida que a licitao um instrumento
obrigatrio, j constante no Art. 175 da Carta, para a
contratao de servios pblicos e confirmado pelo
art. 14 da Lei n 8.987. O processo de licitao o
antecedente lgico do contrato administrativo. o
procedimento administrativo preparatrio do futuro
termo de permisso ou concesso.
Conforme estabelece a Lei da Licitaes e dos
Contratos Administrativos (Lei n 8666/93) em seu
artigo 3, a licitao destina-se a garantir a observncia
do princpio constitucional da isonomia e a selecionar
a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser
processada e julgada em estrita conformidade com
os princpios bsicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da
vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
O artigo acima cita portanto as duas finalidades
principais na realizao de licitaes. Primeiramente,
trata-se de garantir a igualdade de oportunidade para
todos os capacitados a realizarem as tarefas pedidas,
at como pressuposto de um Estado de Direito
baseado na igualdade entre cidados e liberdade de
negcio. Em segundo lugar, a licitao momento
de competio, visando a que seus participantes
utilizem o mximo de esforo em eficincia e
qualidade (ganhos que sero transferidos
Administrao Pblica e, por extenso, toda a
sociedade).
A licitao constitui, portanto, um momento
principal de competio em atividades que no
comportam concorrncia aberta na sua execuo.
Como discutido, esta incompatibilidade pode ter
diversas razes, tais como os altos custos de
investimento a serem amortizados, que requerem,
pelo menos durante o perodo mais grave de encargos
financeiros, uma proteo contra o risco da
concorrncia. Outra razo seria o fato do servio a ser
contratado estar inserido em uma rede de servios
correlacionados, na qual a competio aberta teria um
de linhas de transporte coletivo contm linhas
H, contudo, circunstncias em que a realizao

de licitaes, procedimentos custosos e morosos dado
estruturalmente deficitrias e outras, superavitrias.
aos cuidados que dispensam, no atingem os

benefcios esperados; ao contrrio, passam a ser mais
Nesse caso, as linhas superavitrias so utilizadas para
custosas do que os benefcios e, pior, podem
subsidiar as deficitrias (subsdio cruzado), e uma
prejudicar o prprio atendimento das necessidades
liberalizao do servio a qual vai provocar uma
pblicas que necessitem de respostas rpidas. Da
invaso nas linhas superavitrias destruiria o equilbrio
artigo 24 da Lei n 8.666/93 prever diversas hipteses
financeiro de todo o sistema.
de dispensa e inexigibilidade. As de dispensa se

referem basicamente a casos em que a insistncia na
A licitao providencia, ento, uma competio

pelo direito de entrar no mercado e explor-lo de
forma protegida pelo perodo do contrato (mantidas
as diretrizes de poltica pblica e de prestao de
servios pblicos, entre as quais a modicidade das
tarifas). Da a importncia de se garantir um carter
realmente competitivo na licitao, objetivo bem claro
na legislao. Abolindo a competio no mercado,
introduz, portanto, a competio para o mercado.
Para garantir a competitividade dos certames
licitatrios, probe o Art. 3, 1 da Lei n 8.666/93
clusulas ou condies que comprometam, restrinjam
ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam
preferncias ou distines em razo da naturalidade,
da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer
outra circunstncia impertinente ou irrelevante para
o especfico objeto do contrato. Portanto, o mercado
deve ser o mais aberto possvel, vedando-se
favoritismos de diversas naturezas.
realizao de licitaes pode provocar custos

desnecessrios. A listagem destas hipteses
exaustiva, no podendo ser includas e utilizadas
outras que nela no constem. J as de inexigibilidade
se aplicam a casos onde a realizao invivel dada a
situao de emergncia que as caracterizam. Estas so
imprevisveis, portanto sua listagem s pode ser
compreendida como exemplificativa (e no exaustiva).
No caso dos transportes urbanos, obras
emergenciais de reparo devido a aes da natureza
(inciso IV), ou de pequeno vulto (inciso I), ou ainda, o
fato de uma licitao anterior no atrair interessados
e sua repetio produzir prejuzos para a
Administrao justificariam a dispensa. J as hipteses
de inexigibilidade (inviabilidade de competio) no
parecem se aplicar aos servios de transporte urbano.
A hiptese mais plausvel, nesse setor, sejam obras de
pequeno vulto e emergenciais, pois j foram
contempladas nas hipteses de dispensa.
efeito de desagregao da concepo de rede.

Costuma acontecer quando, por exemplo, uma rede
Outro elemento de busca de competitividade

tange a prpria definio da dimenso do objeto do
5.3 O Processo de licitao
contrato. Precisamente nesse sentido, o Art. 8 1

da Lei n 8.666/93 dispe que as obras, servio e
fornecimentos sero divididos em tantas parcelas
quantas se comprovarem tcnica e economicamente
viveis, a critrio e por convenincia da Administrao,
procedendo-se licitao com vistas ao melhor
aproveitamento dos recursos disponveis no mercado
e ampliao da competitividade, sem perda da
economia de escala. Para as licitaes no transporte
pblico, isso implica que os servios e os respectivos
lotes sejam desenhados para se garantir a competio
efetiva, tanto no momento da licitao, quanto no diaa-dia da operao.
O incio de um procedimento licitatrio requer

diversas medidas materiais e institucionais
preparatrias, previstas na Lei, cuja ausncia pode
provocar a nulidade da licitao e do contrato.
No caso de concesses que se remunerem
exclusivamente pela tarifa (o que a regra em servios
no subsidiados), a obrigao de previso de recursos
oramentrios disposta no art. 7, 20 da Lei n 8.666/
93 no se aplica. O que se exige, para o transporte
urbano, a existncia de projeto bsico para a
contratao, consistindo da descrio das obras e
servios a serem contratados, com incluso das
123
informaes de mercado indispensveis para a

elaborao de propostas realistas.
Quanto s preparaes institucionais,
especialmente de licitaes para fins de concesso, o
artigo 5 da Lei das Concesses (Lei n 8.987/95) exige
que o Poder Concedente publique, previamente ao
edital de licitao, ato justificando a convenincia da
outorga de concesso ou permisso, caracterizando
seu objeto, rea e prazo.
Tendo sido cumpridas essas condies pode se dar
incio ao procedimento, mediante a abertura de
processo administrativo. Os procedimentos da licitao
sero executados por comisso permanente ou
especial de, no mnimo trs membros, sendo pelo
menos dois deles servidores qualificados
pertencentes aos quadros permanentes dos rgos
da Administrao responsveis pela licitao (Lei n
8.666/93, Art. 51).
Uma vez publicado o edital, h prazo para que os
interessados possam elaborar suas propostas e reunir
a documentao exigida. Para evitar a direo da
licitao para pessoas prximas que tero
conhecimento de antemo da licitao e mais tempo
para se preparar, a lei impe prazos mnimos at o
recebimento das propostas, que no caso da
concorrncia de 30 dias.
Entre as modalidades de licitao listadas no artigo
22 da Lei n 8.666/93, a Lei das Concesses (n 8.987/
95) selecionou, em seu artigo 2, tanto para as
concesses de servio pblico quanto para as de
servio pblico precedida da execuo de obra
pblica, a modalidade de concorrncia. Tal modalidade
se caracteriza pelo fato de se realizar em duas fases
distintas, a habilitao e a seleo. Na primeira, exigese dos licitantes que comprovem possuir os requisitos
mnimos de qualificao exigidos no edital para
execuo de seu objeto (Lei n 8.666/93, Art. 22, 1).
Ultrapassada essa fase analisam-se as propostas dos
habilitados com vistas a se selecionar o adjudicatrio,
e a partir desse ponto no cabe desclassific-los por
motivo relacionado com a habilitao, salvo em razo
de fatos supervenientes ou s conhecidos aps o
julgamento (Art. 43, 5).
Assim sendo, uma vez recebidas as propostas e
nomeada a comisso, segue-se o curso geral dos
124
procedimentos da licitao, que incluem as seguintes

etapas, conforme disposto no Art. 43 da Lei n 8.666/
93 a) abertura dos envelopes contendo a
documentao relativa habilitao dos concorrentes,
e sua apreciao; b) devoluo dos envelopes
fechados aos concorrentes inabilitados; c) abertura
dos envelopes contendo as propostas dos
concorrentes habilitados; d) verificao da
conformidade de cada proposta com os requisitos do
edital; e) julgamento e classificao das propostas de
acordo com os critrios de avaliao constantes do
edital; e f ) deliberao da autoridade competente
quanto homologao e adjudicao do objeto da
licitao.
Os procedimentos devem garantir transparncia
e a publicidade. Para tal fim, a abertura dos envelopes
contendo a documentao tanto para habilitao
quanto para as propostas ser realizada sempre em
ato pblico previamente designado. Um outro
elemento fundamental a publicidade. Nas
concesses, assegurada a qualquer pessoa a
obteno de certido sobre atos, contratos, decises
ou pareceres relativos licitao ou s prprias
concesses (Lei n 8.987/95, Art. 22). Um momento
importante da transparncia e publicidade a
realizao de audincias pblicas, regulamentadas
pela Lei n 8.666/93.
5.4 Edital
O edital uma parte constituinte essencial da base
jurdica de um contrato, tanto que boa parte das
clusulas contratuais definitivas so produzidas pelas
regras do edital que lhe deu origem. No Brasil, onde
existe por razes histricas ainda uma cultura de
fiscalizao rgida e burocrtica dos procedimentos de
contratao, h tambm uma tendncia de
regulamentar em detalhe a feitura dos editais.
Tanto a Lei das Licitaes e Contratos
Administrativos (art. 40) quanto a das Concesses (art.
18) arrolam uma lista longa de contedos obrigatrios
dos editais.
Sintetizando essas listagens, o Quadro oferecido
no Anexo 1 lista os elementos obrigatrios dos editais
para as licitaes de concesso de transporte pblico.
Se a habilitao incentiva os interessados a obter

um nvel mnimo de qualificao, atuando assim como
facilitador de busca de eficincia, a seleo o
principal momento de competio na licitao. Na
cultura jurdica brasileira, exige-se que a seleo seja
feita mediante aplicao de critrios objetivos
definidos no edital (Lei n 8.666/93, Art. 44), o que
garante regras pr-definidas antes do Poder Pblico
conhecer o contedo das propostas. Mais ainda, um
conjunto de chaves de seleo j pr-delimitado
pela legislao, restando ao Administrador apenas a
escolha de uma delas. Este mesmo artigo veda
igualmente utilizao de qualquer elemento, critrio
ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que
possa ainda que indiretamente elidir o princpio da
igualdade entre os licitantes.
Para o caso especfico das concesses, a Lei n
8.987/95, tal como modificada pela Lei n 9648/98, lista
os seguintes critrios admissveis em seu Art. 15:
I - o menor valor da tarifa do servio pblico a ser
prestado;
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao
poder concedente pela outorga da concesso;
III - a combinao, dois a dois, dos critrios referidos
nos incisos I, II e VII;
IV - melhor proposta tcnica, com preo fixado no
edital;
V - melhor proposta em razo da combinao dos
critrios de menor valor da tarifa do servio
pblico a ser prestado com o de melhor
tcnica;
VI - melhor proposta em razo da combinao dos
critrios de maior oferta pela outorga da
concesso com o de melhor tcnica;
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga
aps qualificao de propostas tcnicas.
De uma forma geral, o poder concedente recusar
propostas manifestamente inexeqveis ou
financeiramente incompatveis com os objetivos da
licitao (3). Da mesma forma, pelo Art. 48 da Lei n
8.666/93, sero desclassificadas as propostas que no
atendam s exigncias do ato convocatrio da

licitao, assim como as propostas com preos
excessivos ou manifestamente inexeqveis. O Art. 17
da Lei das Concesses (n 8.987/95) adiciona a esses
critrios a proposta que, para sua viabilizao,
necessite de vantagens ou subsdios que no estejam
previamente autorizados em lei e disposio de
todos os concorrentes, incluindo-se nessas vantagens
ou subsdios qualquer tipo de tratamento tributrio
diferenciado, ainda que em conseqncia da natureza
jurdica do licitante, que comprometa a isonomia fiscal
que deve prevalecer entre todos os concorrentes. Em
um caso extremo, em que todas as propostas so
desclassificadas, a Administrao poder fixar aos
licitantes o prazo de oito dias teis para a apresentao
de outras propostas livres das causas referidas neste
artigo (Lei n 8.666/93, Art. 48, 3).
O resultado da classificao vinculante para a
Administrao, a qual no poder celebrar o contrato
com preterio da ordem de classificao das
propostas ou com terceiros estranhos ao
procedimento licitatrio, sob pena de nulidade (Lei
n 8.666/93, Art. 50).
Embora o critrio de menor tarifa seja o que melhor
atenda o esprito da Lei das Concesses (ver. Art. 9
da Lei das Concesses), sua aplicao causa problemas
em muitos sistemas de transporte coletivo urbano,
especialmente aqueles que adotam uma poltica
tarifria unificada, ou at integrada. Se todo o lote de
licitao resultar da tarifa proposta pelo respectivo
vencedor, teramos tantas tarifas em um sistema
quanto lotes de contrato, produzindo injustias e
iniqidades espaciais. Assim, a seleo pela maior
oferta ou tcnica (ou combinao dos dois) parece
ser a mais adequada no caso, e a fixao da tarifa fica
a critrio do Poder Pblico.
5. 5 - Seleo: critrios e procedimentos
Entretanto, pode-se conceber licitaes pela

menor tarifa, onde o Poder Pblico estabelece a tarifa
final a ser paga pelo usurio, sendo que cada empresa
receberia a receita que corresponderia sua produo
e ao preo unitrio aceito no contrato. Se tiver
arrecadado em excesso, ter de remeter o excendente
ou ao Poder Pblico ou a uma Cmara de
Compensao, recebendo dessas partes em caso
contrrio.
125
5.6 - Recursos, revogao

Os recursos contra decises referentes a
habilitao e julgamento de propostas esto
regulamentados pelo art. 109 da Lei das Licitaes (n
8.666/93) e tero efeito suspensivo. Alm disso, o
interesse pblico pode levar o Poder Concedente a
anular a licitao, embora no possa utilizar este direito
sem a devida motivao (art. 49 dessa Lei). Uma
anulao do procedimento licitatrio por motivo de
ilegalidade no gera obrigao de indenizar,
ressalvado a hiptese de, durante a execuo do
contrato, o contratado j ter efetivado investimentos
e a anulao no tiver ocorrido por culpa desse. De
qualquer forma, a nulidade do procedimento
licitatrio induz do contrato. Nesse caso, fica
assegurado o contraditrio e a ampla defesa ao
prejudicado.
61da Lei n 8.666/93 e art. 23 da Lei n 8.987/95). O

Quadro a seguir apresenta uma listagem sinttica das
clusulas tpicas em contratos de concesso/
permisso de servios de transporte coletivo urbano.
Uma vez designado o vencedor da licitao, a
Administrao o convocar para assinar o termo de
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente,
dentro do prazo e condies estabelecidos, sob pena
de decair o direito contratao (Art. 64 da Lei n
8.666/93). Quando o convocado se recusa a assinar o
termo de contrato ou no aceitar ou retirar o
instrumento equivalente no prazo e condies
estabelecidos, a Administrao poder convocar os
licitantes remanescentes na ordem de classificao,
para fazerem em igual prazo e nas mesmas condies
propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto
aos preos atualizados de conformidade com o ato
convocatrio; ou simplesmente revogar a licitao
5.7 - Contrato de concesso: sua estrutura

e celebrao
(Art. 64, 1). Por sua vez, o primeiro convocado,

adjudicatrio original, sujeita-se a penalidades legais
quando sua recusa no se justifica. Decorridos 60 dias
da data da entrega das propostas, sem convocao
126
Os contratos administrativos enquadram-se na

categoria de contratos formais, consagrados em
termos escritos, no sendo permitidos acertos orais
(art. 60 da Lei n 8.666/93). O Art. 62 dessa lei refora a
obrigatoriedade do instrumento de contrato nos
casos de concorrncia, at quando incide a dispensa
e inexigibilidade. Uma minuta do termo contratual
deve at j integrar o edital da licitao ( 1). Pelo Art.
63, permitido a qualquer licitante o conhecimento
dos termos do contrato e do respectivo processo
licitatrio e, a qualquer interessado, a obteno de
cpia autenticada, mediante o pagamento dos
emolumentos devidos.
para a contratao, ficam os licitantes liberados dos
Ainda por esta Lei, os contratos devem estabelecer

com clareza e preciso as condies para sua
execuo, expressas em clusulas que definam os
direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em
conformidade com os termos da licitao e da
proposta a que se vinculam.
obrigatrio no edital. E vencido o prazo de concesso,
De mesma forma que ocorre com os editais, a

legislao brasileira lista uma srie de clusulas
obrigatrias nos contratos de concesso (arts. 55 e
se, claro, que o prazo, mesmo que curto, seja o
compromissos assumidos (Art. 64, 3).
5.8 - Aspectos selecionados do contrato

5.8.1 - Prazo do Contrato e sua Prorrogao
O prazo do contrato determinado no termo
contratual, no admitindo a legislao brasileira ainda
a prtica de prazos variveis. Constitui, como exposto
acima, clusula obrigatria e, antes disso, item
o poder concedente proceder a sua licitao (Lei n
8.987/95, Art. 42, 1). O prazo constitui, alis, um
elemento de incentivo eficincia, pois quanto mais
curto for, maior ser o esforo do contratado de buscar
sua remunerao de forma mais efetiva. Pressupesuficiente para amortizar e remunerar os
investimentos.
acima referido, em contratos que integram redes de

servios mais amplas, com um sistema tarifrio
integrado e compensaes tarifrias entre objetos
estruturalmente deficitrios e superavitrios, uma tarifa
definida pela licitao em um trecho integrante dessa
rede fatalmente ir quebrar a integrao tarifria e o
esquema de compensao. o caso clssico dos
5.8.2 - Exclusividade
transportes coletivos urbanos, onde por muito tempo

tem se preferido adotar a licitao por maior oferta ou
outro critrio de seleo que no a tarifa mnima.
Pelo Art. 16 da Lei n 8987/95, uma outorga de

concesso no implica, por si s, um carter de
exclusividade, a no ser que ela seja indispensvel para
a viabilidade tcnica ou econmica do contrato, no
caso concreto. De qualquer forma, ela tem de vir
justificada no ato a que se refere o Art. 5 da Lei das
Concesses.
Nesse caso, a definio da tarifa permanece com o

Poder Pblico, que dever satisfazer as necessidades
de amortizao e remunerao global dos
investimentos em todos os contratos. Entretanto, mais
recentemente, algumas cidades finalmente adotaram
o critrio de menor tarifa. Nesses casos, o Poder
Pblico continua a determinar a tarifa, mas os
concessionrios formam sua receita tarifria de acordo
5.8.3 - Poltica Tarifria
com o preo oferecido em edital. Se a receita obtida

na operao exceder prevista pela tarifa ofertada na
A tarifa constitui um dos pontos mais conflituosos

da poltica de concesses, pois se tenta construir aqui
um equilbrio entre duas aspiraes legtimas, mas
contraditrias. De um lado, tem que se garantir a
modicidade da tarifa, de forma que o princpio da
generalidade do acesso, que no s fsico mas
tambm econmico, no seja prejudicado. De outro
lado, o equilbrio do contrato do concessionrio e a
atratividade da concesso para os investidores tm de
ser levados em considerao; nesse ensejo, a tarifa tem
de garantir os custos de capital, operacionais assim
como o lucro. No apenas no incio do servio, mas
ao longo de todo o perodo concedido, mediante as
revises e os reajustes definidos contratualmente.
Ainda da parte do Poder Pblico, a tarifa constitui
igualmente um instrumento de busca de
competitividade e eficincia nos contratos
(competio para o mercado), alm de disciplinar o
usurio para o bom uso das infra-estruturas.
licitao, o concessionrio devolve o excesso ao Poder

Pblico ou a uma Cmara de Compensao. Se a
receita tarifria resultante da tarifa estabelecida pelo
Poder Pblico resultar menor do que ao que
corresponderia produo realizada multiplicada pela
tarifa estabelecida em contrato, a operadora
ressarcida pelo Poder Pblico ou pela Cmara.
Como dito, a garantia de modicidade das tarifas
Contudo, a prorrogao pode ser admitida em

circunstncias excepcionais e at ser prevista no termo
do contrato (Lei n 8.987, Art. 23, II). Toda prorrogao
de prazo dever ser justificada por escrito e
previamente autorizada pela autoridade competente
para celebrar o contrato (Lei n 8.666/93, Art. 57, 2).
dos servios pblicos um permanente princpio do

Direito Administrativo, que muitas vezes se esbarra nas
necessidades de ressarcimento do concessionrio,
mesmo que s custas da generalidade de acesso.
Tendo esse conflito em conta, a Lei das Concesses
admite receitas alternativas que complementem esse
ressarcimento, permitindo-se, portanto, a reduo das
tarifas, contanto que essas fontes sejam
obrigatoriamente consideradas para a aferio do
inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato
(art. 11).
Nesse contexto, um princpio fundamental

adotado pela Lei das Concesses a definio
do Poder Pblico aportar recursos financeiros a ttulo
competitiva da tarifa, pela licitao. Contudo, nem
de subsdios. Esse tema tem provocado discusses
sempre os servios pblicos se prestam a que a tarifa
vivas, pois em princpio o concessionrio deveria viver
seja exclusivamente definida pela licitao. Como
da explorao do negcio por sua conta e risco;
Uma questo que emerge aqui a possibilidade
127
ademais para abrir a possibilidade da

contraprestao pecuniria do Poder Pblico que
teriam sido introduzidas as modalidades de concesso
patrocinada e administrativa, pela Lei das Parcerias
Pblico-Privadas (n 11.079/04). Entretanto, no est
claramente vedada a possibilidade do Poder Pblico,
ainda no contexto limitado da Lei das Concesses,
alocar recursos adicionais, que sero receitas
alternativas para fins de aplicao do art. 11.
Igualmente, o Poder Pblico pode assumir o papel de
consumidor coletivo, arcando com a totalidade da
receita do concessionrio. Esta discusso estar
sempre presente quando o Poder Pblico resolver
introduzir novas gratuidades e redues tarifrias para
categorias especficas (por exemplo, estudantes), sem
provocar o aumento da tarifa comum.
De uma maneira geral, as tarifas podero ser
diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e
dos custos especficos provenientes do atendimento
aos distintos segmentos de usurios (Art. 13). Com
relao a benefcios tarifrios a segmentos
necessitados, eles so admissveis, at previstos
constitucionalmente. Porm, a partir da promulgao
da Lei n 9.074/95, a estipulao de novos benefcios
difcil ser transparente ao usurio e ao prprio Poder

Pblico.
As clusulas que regulamentam as revises e os
reajustes so, portanto, sensveis aos interesses das
partes. Cabe diferenciar reviso dos reajustes:
enquanto os reajustes visam ajustar a equao
financeira do contrato s variaes que so previsveis
dos custos, as revises correspondem a fatos
imprevisveis que afetem o equilbrio. Por isso, os
reajustes comportam uma taxa estvel, prevista em
contrato, enquanto que as revises tm de ser
discutidas caso a caso.
Os reajustes e as revises devem ser
regulamentados no contrato, como prevem os arts.
9 e 23 da Lei n 8.987/95. Esta lei prescreve ainda que
ressalvados os impostos sobre a renda, a criao,
alterao ou extino de quaisquer tributos ou
encargos legais, aps a apresentao da proposta,
quando comprovado seu impacto, implicar a reviso
da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso.
E havendo alterao unilateral do contrato que afete
o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o Poder
Concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao.
tarifrios pelo poder concedente fica condicionada

previso, em lei, da origem dos recursos ou da
simultnea reviso da estrutura tarifria do
5.8.4 Encargos do Poder Concedente e

do Concessionrio
concessionrio ou permissionrio, de forma a

preservar o equilbrio econmico-financeiro do
contrato. Alm disso, a concesso de qualquer
benefcio tarifrio somente poder ser atribuda a uma
classe ou coletividade de usurios dos servios,
vedado, sob qualquer pretexto, o benefcio singular
(Lei n 9.074/95, Art. 35).
A reviso e o reajuste da tarifa so procedimentos
necessrios manuteno do equilbrio econmico
do contrato, pois os custos de produo esto sujeitos
a variaes e riscos. Ao mesmo tempo, eles
representam um ponto permanente de conflito,
porque a renda dos usurios no consegue muitas
vezes acompanhar a evoluo dos custos; e que esses
tm de igualmente refletir esforos de produtividade
por parte do concessionrio, desempenho esse que
128
O Art. 29 da Lei n 8.787/95 explana diversos

encargos do Poder Pblico, tais como a) regulamentar
o servio concedido e fiscalizar permanentemente a
sua prestao; b) aplicar as penalidades
regulamentares e contratuais; c) intervir na prestao
do servio, nos casos e condies previstos em lei; d)
extinguir a concesso, nos casos previstos nesta lei e
na forma prevista no contrato; e) homologar reajustes
e proceder reviso das tarifas na forma desta Lei, das
normas pertinentes e do contrato; f ) cumprir e fazer
cumprir as disposies regulamentares do servio e
as clusulas contratuais da concesso; g) zelar pela boa
qualidade do servio; h) receber, apurar e solucionar
queixas e reclamaes dos usurios, que sero
cientificados, em at trinta dias, das providncias
tomadas; i) declarar de utilidade pblica os bens
Administrao Pblica a responsabilidade por seu

pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato
ou restringir a regularizao e o uso das obras e
edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis
(Art. 71).
J ao concessionrio cabe executar, fielmente, o
5.8.5 - Responsabilidade Civil do

Concessionrio
contrato de acordo com as clusulas avenadas e as

normas da Lei, respondendo pelas conseqncias de
sua inexecuo total ou parcial (Lei n 8.666/93, Art.
66). Para as concesses, os encargos do contratado
so detalhados no Art. 31 da Lei n 8.987/95, que prev
para a concessionria a) prestar servio adequado, na
forma prevista nesta lei, nas normas tcnicas aplicveis
e no contrato; b) manter em dia o inventrio e o
registro dos bens vinculados concesso; c) prestar
contas da gesto do servio ao poder concedente e
aos usurios, nos termos definidos no contrato; d)
cumprir e fazer cumprir as normas do servio e as
clusulas contratuais da concesso; e) permitir aos
encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer
poca, s obras, aos equipamentos e s instalaes
Conforme a Lei n 8.666/93 em seu Art. 69, o

contratado obrigado a reparar, corrigir, remover,
reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou
em parte, o objeto do contrato em que se verificarem
vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo
ou de materiais empregados. O contratado
igualmente responsvel pelos danos causados
diretamente Administrao ou a terceiros,
decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do
contrato, no excluindo ou reduzindo essa
responsabilidade
fiscalizao
ou
acompanhamento pelo rgo interessado (Art. 70).
integrantes do servio, bem como a seus registros
A Lei das Concesses consolida a responsabilidade
contbeis; f ) zelar pela integridade dos bens
civil do concessionrio, estabelecendo em seu Art. 25
vinculados prestao do servio, bem como segur-
que encarrega concessionria a execuo do servio
los adequadamente; e g) captar, aplicar e gerir os
concedido, cabendo-lhe responder por todos os
recursos financeiros necessrios prestao do
prejuzos causados ao poder concedente, aos usurios
servio.
ou a terceiros, sem que a fiscalizao exercida pelo
A Lei n 8.666/93, art. 69 ainda estabelece que o

contratado obrigado a reparar, corrigir, remover,
reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou
em parte, o objeto do contrato em que se verificarem
vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo
ou de materiais empregados. O concessionrio
tambm o responsvel pelos danos causados
diretamente Administrao ou a terceiros,
decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do
contrato, no excluindo ou reduzindo essa
responsabilidade
a
fiscalizao
ou
o
acompanhamento pelo rgo interessado (Art. 70).
Incumbe ele igualmente dos encargos trabalhistas,
previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato, sendo que sua inadimplncia
referentes a esses encargos no transfere
necessrios execuo do servio ou obra pblica; j)

estimular o aumento da qualidade, produtividade,
preservao do meio ambiente e conservao; k)
incentivar a competitividade; e l) estimular a formao
de associaes de usurios para defesa de interesses
relativos ao servio.
rgo competente exclua ou atenue sua

responsabilidade. No caso de consrcios, a respectiva
empresa lder a responsvel perante o poder
concedente pelo cumprimento do contrato de
concesso, sem prejuzo da responsabilidade solidria
das demais consorciadas (Art. 19, 2).
5.8.6 Terceirizao, Subcontratao e

Transferncia do Contrato
A terceizao e subcontratao admitida desde
que anuncia do Poder Concedente e se garanta o
cumprimento das normas regulamentares da
modalidade do servio concedido (Lei n 8.987/95,
art. 25). Os contratos que se celebram entre a
concessionria e as entidades subcontratados so de
129
Direito Privado. O mesmo se refere contratao da

mo-de-obra.
95 dispe em seu Art. 7 o seguinte sobre essa matria,
Com relao transferncia, o artigo 27 da Lei n

8.987/95 a sujeita prvia anuncia do poder
concedente, sem a qual ela implicar a caducidade
da concesso. O receptor da concesso transferida
deve, por sua vez, atender s exigncias de capacidade
tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica
e fiscal necessrias assuno do servio; e
comprometer-se a cumprir todas as clusulas do
contrato em vigor.
adequado; receber do poder concedente e da

concessionria informaes para a defesa de
garantindo ao usurio os direitos de receber servio
interesses individuais ou coletivos; obter e utilizar o

servio, com liberdade de escolha entre vrios
prestadores de servios, observadas as normas do
poder concedente; levar ao conhecimento do poder
pblico e da concessionria as irregularidades de que
tenham conhecimento, referentes ao servio prestado
e comunicar s autoridades competentes os atos
ilcitos praticados pela concessionria na prestao do
5.8.7 Modificaes e Revises do

Contrato
Graas s mudanas dinmicas do meio urbano,
os contratos de concesso requerem constantes
adaptaes e substanciais modificaes. Nesse
sentido, o Art. 65 da Lei n 8.666/93 j autoriza a)
alteraes unilaterais pela Administrao, quando
houver modificao das especificaes, para melhor
adequao tcnica aos seus objetivos; b) por acordo
das partes, no que tange a substituio da garantia
de execuo; a modificao do regime de execuo
do servio, em face de verificao tcnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originrios; e
a modificao da forma de pagamento, por imposio
de circunstncias supervenientes. Pelo 1 desse
mesmo artigo, o contratado fica obrigado a aceitar,
nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou
supresses que se fizerem nas obras, servios ou
compras, at 25% do valor inicial atualizado do
contrato.
Ressalte-se que no caracterizam alterao do
contrato as variaes do valor contratual para fazer
face ao reajuste de preos previsto.
servio.
Os direitos dos usurios dispostos na Lei das
Concesses se complementam com os previstos no
Cdigo do Consumidor (Lei n 8.078/90), tais como a
adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em
geral (art. 6, X); a assuno pelo fornecedor de servios
da responsabilidade, independentemente da
existncia de culpa, pela reparao dos danos
causados aos consumidores por defeitos relativos
prestao dos servios, bem como por informaes
insuficientes ou inadequadas sobre sua fruio e riscos
(art. 14); assim como a adequao, eficincia,
segurana e continuidade dos servios, sob pena do
Poder Concedente, permissionrio ou permissionrio
de repararem os danos causados (art. 22). O Cdigo
prev ainda, em seu artigo 59, 1, a pena de cassao
da concesso contra a concessionria de servio
pblico, quando violar obrigao legal ou contratual.
5.8.9 Infraes, Sanes e Recursos

Ao longo da vida do contrato, no caso de sua
inexecuo total ou parcial a Administrao poder,
garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado
sanes previstas no art. 87 da Lei n 8.666/93, quais
5.8.8 - Direitos do Usurio
sejam: advertncia; multa, na forma prevista no

instrumento convocatrio ou no contrato; suspenso
130
Os direitos dos usurios so uma parte constitutiva

do instituto da concesso de servios pblicos, tal
como previsto no pargrafo nico do Art. 175 da
temporria de participao em licitao e
Constituio. Conforme esse dispositivo, a Lei n 8.987/
inidoneidade para licitar ou contratar com a
impedimento de contratar com a Administrao, por

prazo no superior a 2 anos; a declarao de
pblico; c) por inadimplncia contratual por parte do
motivos determinantes de punio ou at que seja
concessionrio; d) por inadimplncia contratual por
promovida a reabilitao perante a prpria autoridade
parte do Poder Concedente, que enseja a reciso
que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre
judicial por parte do concessionrio; d) resciso
que o contrato ressarcir a Administrao pelos
amigvel pelas duas partes; e) por nulidade do
prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da
contrato e f ) por falncia do concessionrio ou morte
suspenso aludido no item anterior.
do permissionrio (quando a permisso tiver sido

outorgada a pessoa fsica). A legislao citada detalha,
5.8.10 - Interveno
para cada uma das hipteses, os fatos que podem

ensejar a extino, os procedimentos e os direitos das
partes.
A Lei das Concesses possui uma srie de normas

sobre a interveno nas concessionrias. Em princpio,
a interveno no se destina extino do contrato,
preparando uma eventual encampao, e sim sanear
problemas graves da concesso, assegurando, no final
das contas, a adequao na prestao do servio, bem
como o fiel cumprimento das normas contratuais,
regulamentares e legais pertinentes (Art. 32).
A interveno ocorre por decreto do poder
concedente, que conter a designao do interventor,
o prazo da interveno e os objetivos e limites da
medida
e declarada a interveno, o poder
concedente dever, no prazo de trinta dias, instaurar

procedimento administrativo para comprovar as
causas determinantes da medida e apurar
responsabilidades, assegurado o direito de ampla
defesa (Art. 33). Cessada a interveno, se no for
extinta a concesso, a administrao do servio ser
devolvida concessionria, precedida de prestao
de contas pelo interventor, que responder pelos atos
praticados durante a sua gesto (Art. 34).
5.8.11 - Extino
Palavras Finais
Neste Mdulo foram apresentados aspectos
essenciais para a poltica institucional e regulatria do
transporte urbano. Intimamente relacionado com esse
crculo de questes est o financiamento dos
investimentos infra-estruturais, que sempre afetaro
a poltica de regulao, assegurando a atratividade e
a estabilidade financeira dos investimentos, sobretudo
se eles forem efetuados com participao de recursos
privados.
o caso das parcerias pblico-privadas para as
quais foi criado um novo marco legal que modifica o
processo de contratao e seus objetivos, discutidas
com maior detalhe no mdulo 5, no qual sero
discutidas as questes relativas ao financiamento e
Administrao Pblica enquanto perdurarem os
apresentados os procedimentos mais tradicionais,

com base exclusiva em recursos fiscais, e tambm os
mais modernos, em que se agrega o esforo financeiro
privado.
Anexo 1 - Elementos obrigatrios de um edital

de concesso
Vrias hipteses levam extino de um contrato,

independentemente se precoce ou no, se o
a) Introduo
-
ato constitutivo (Decreto Autorizativo e Ato de
concessionrio tenha culpa ou no. O art. 78 da Lei n
Instituio);
8.666/83 e o art. 35 da Lei n 8.987/95 enumeram as

hipteses de extino, que deve ser sempre procedida
contratual; b) encampao por motivo de interesse
convocao de licitao e denominao da

concorrncia;
de forma motivada, assegurado o contraditrio e a

ampla defesa. Ela pode se dar a) pelo fim do prazo
apresentao da Comisso e nomeao de seu
lastro legal da licitao: Leis federais (n 8.666/

93, 8.987/95 e 9.074/95), legislao local,
131
regulamento, edital, resolues e demais

instrumentos legais cabveis.
local e prazo de protocolamento;
local, prazo e processo de credenciamento

poderes do credenciado;
b) Objeto, Metas e Prazo da Concesso
local e prazo de abertura;
objeto: execuo de servio de transporte

pblico coletivo, atravs de delegao de linha,
rea, frota ou freqncias;
ordem de abertura dos envelopes

procedimento de abertura dos envelopes
contendo documentao de habilitao;
especificaes:
denominao
documentao anexa;
procedimento de anlise da habilitao e de

desqualificao;
prazo ;
condies de prorrogao valor mnimo do

lote (no caso de licitaes pela maior oferta).
outras hipteses de desqualificao (rasuras,

borres, estrelinhas, emendas, ressalvas,
omisso);
procedimento de suspenso da sesso para

fins de anlise das condies de habilitao e
conseqncias com relao guarda dos
envelopes;
devoluo de envelopes de proponentes

desqualificados;
procedimento de recursos com relao ao

resultado da habilitao;
atas da reunio de abertura de envelopes da

documentao habilitatria;
vedao e conseqncias de desistncia no
da
c) Descrio das Condies Necessrias para a

Participao na Licitao
-
pessoas admitidas participao: pessoas

jurdicas (ou tambm fsicas, em determinados
tipos de permisso, como o transporte
complementar), que comprovarem habilitao
jurdica, regularidade fiscal, qualificao tcnica
e econmica-financeira estabelecida em Lei e
que atenderem os demais quesitos do edital;
pessoas vedadas: pessoas jurdica declarada
inidnea, pessoas com laos pessoais com
quadros da Administrao, outras eventuais
vedaes (p. ex. participao nos Sistema
acima do percentual mximo, pessoas fsicas,
consrcios etc.)
exigncia prvia, para participao, do
protocolamento, formalidades para o protocolamento;
documentao necessria para protocolamento (tipos de envelope): habilitao,
proposta de preo, proposta tcnica;
assinaturas, carta de apresentao e de
credenciamento;
cauo: valor, processo e local de depsito e
condies e local de devoluo.
decorrer do processo de seleo, por parte dos

proponentes habilitados;
-
proposta;
-
132
procedimento da anlise e seleo das

propostas;
critrios e procedimento de desclassificao de

propostas;
procedimento da declarao da proposta

vencedora (adjudicao);
procedimento de recursos com relao ao

resultado da seleo da proposta vencedora
atas de reunio da abertura dos envelopes da

proposta;
d) Prazos e Procedimentos para o

Recebimento de Propostas, o Julgamento e a
Assinatura do Contrato
procedimento de abertura do envelope da
procedimento no caso de desclassificao de

todas as propostas;
acesso s informaes e atos da licitao a

cidados terceiros;
impugnao do edital e dos procedimentos

por cidados terceiros;
procedimento no caso de anulao do

procedimento licitatrio;
prazo e processo de homologao

processo de convocao das propostas
vencedoras;
hipteses e procedimento de prorrogao da

convocao das propostas vencedoras;
proibio de desistncia e sanes contra

vencedores desistentes;
processo de convocao de segundas

colocadas;
prazo e processo de assinatura do contrato

exigncia de pagamento prvio da primeira
parcela do lance da oferta para a formalizao
do contrato e conseqncia da recusa ao
pagamento;
prazo para expedio da ordem de servio

prazo para incio da execuo dos servios;
prazo e procedimento para consultas.
- ato constitutivo da sociedade registrado na

Junta Comercial;
- em casos de sociedade por aes, estatuto
e alteraes, ata de eleio da diretoria em
exerccio;
capacidade tcnica:
- capacitao tcnico-profissional
respectiva comprovao,
no caso de empresa estrangeira: decreto de

autorizao e ato de registro ou autorizao
para funcionamento
regularidade
fiscal;
prova de inscrio no CNPJ;
prova de inscrio no cadastro de

contribuintes estadual ou municipal
relativo sede do licitante, pertinente ao
ramo de atividade e compatvel com o
objeto de licitao;
prova vlida de regularidade com a Fazenda

Federal (Certido Negativa de Dvida Ativa
da Unio e Certido de Tributos Federais),
Estadual e Municipal do domiclio ou sede
da licitante);
- certido de regularidade perante o FGTS

(Lei n 8.036/90, Art. 27, a),
Certido Negativa de Dbitos expedida
pelo INSS (Lei n 8.212/91).
vale para o caso dos anexos do edital no

conter todas as informaes necessrias.
f ) Critrios e Documentos Exigidos para

Aferio da Capacidade Tcnica, Idoneidade
Financeira e Regularidade Jurdica e Fiscal
regularidade jurdica:
- cdula de identidade do dirigente ou
representante legal,
e) Prazo, Local e Horrio de Fornecimento de

Dados, Estudos e Projetos Necessrios
Elaborao dos Oramentos e Apresentao de
Propostas
-
balano patrimonial e demonstraes

contbeis e respectivos documentos de
comprovao
g) Critrios, Indicadores, Frmulas e

Parmetros Utilizados no Julgamento Tcnico e
Econmico-Financeiro da Proposta
- disposio de instalaes e equipamentos

(garagem e frota) ou declarao de
compromisso de compra ou locao
parcelas da oferta e lance mnimo e forma de

expresso (moeda nacional), em casos de
licitao pela maior oferta;
prazo de validade da oferta;
critrio de seleo;
idoneidade financeira:
hipteses de desclassificao das propostas

(valor inferior a lances mnimos, no
demonstrao dos custos e procedimentos
tcnicos, inexiqibilidade da proposta;
capital social mnimo,
certido negativa de falncia ou

concordata,
133
critrios e procedimento do desempate.
observao de procedimentos e normas

vigentes no Sistema de Transporte Pblico
Coletivo da Cidade;
cobrar do usurio e arrecadar a tarifa

determinada, em espcie ou sob forma de valetransporte, bilhete e assemelhados, desde que
legal ou regularmente institudos;
guardar, conservar, manter, reparar, remover

veculos de sua frota, includos os de reserva,
observadas as normas tcnicas expedidas pelo
Poder Pblico;
permitir livre acesso aos encarregados da

fiscalizao, em qualquer poca, s instalaes
e equipamentos integrantes do servio, bem
como de seus registros contbeis;
manter no municpio, durante o prazo de

vigncia do contrato, instalaes, com
escriturao de natureza contbil, fiscal,
trabalhista, previdenciria e demais
pertinentes;
zelar pela integridade dos bens vinculados

prestao do servio, bem como contratar
seguros contra terceiros e os demais previstos
em legislao pertinente;
informao aos usurios sobre os servios,

observadas as normas estabelecidas;
h) Encargos do Poder Concedente:

-
planejamento e regulamentao do servio, e

normatizao tcnica;
determinao da tarifa;
fiscalizao, conforme normas regulamentares;
aplicao de penalidades regulamentares e

contratuais;
interveno;
extino;
homologao de reajustes e reviso das tarifas

na forma da lei e das normas pertinentes;
- cumprir e fazer cumprir disposies

regulamentares do servios e clusulas
previstas no Contrato;
-
zelar pela boa qualidade do servio;
apurar e solucionar queixas e cientificar

usurios das medidas tomadas em prazo legal;
declarar de utilidade pblica dos bens

necessrios execuo do servios;
promover direta ou indiretamente, mediante

delegao ao concessionrio, desapropriao
e instituir servido pblica;
estimular aumento de qualidade,

produtividade e preservao do meioambiente;
ressarcimento de danos causados ao

Municpio, causados em decorrncia da
execuo dos servios;
incentivar a competitividade;
arcar com as despesas decorrentes da
estimular a formao de associaes de

usurios para defesa de interesses relativos ao
servio;
determinar a instalao de instrumentos de

controle eletrnico dos servios e da receita, a
utilizao
dos
dispositivos
pelas
concessionrias e gerenciar os dados
resultantes.
prestao de servios;
-
substituir veculos que atingirem idade limite

estabelecida e manter perfil etrio especificado
para a frota em servio;
realizar contrataes, inclusive de mo-deobra, conforme disposies do direito privado

e trabalhista, no havendo qualquer relao
entre terceiros contratado pela permissionria
e o Poder Concedente;
i) Encargos do Concessionrio:
-
134
operar os servios de modo a garantir

segurana, regularidade, eficincia e
comodidade, na forma da lei, das normas
regulametares e das ordens de servio;
delegao e responsabilizao pelo nus das

desapropriaes e servides necessrias;
transferncia parcial ou total do contrato:

vedao ou condicionamento.
consrcio;
bases legais e regulamentares;
apropriao dos custos e receitas;
definio da estrutura e do valor das tarifas
emisso e comercializao do vale-transporte;
ndices, clculo e procedimento de reajustes

procedimento e clculo da reviso;
receitas
alternativas:
procedimento
de
responsabilidade da empresa lder pelo

cumprimento do contrato, sem prejuzo da
constituio e registro do consrcio antes da

assinatura do contrato;
diferenciao de tarifas (servios opcionais)

gratuidades e abatimentos;
vedao da participao de uma empresa em

vrios consrcios em uma mesma licitao;
processos de compensao;
-
indicao da empresa responsvel pelo
responsabilidade solidria das demais.
n) Infraes e Penalidades
especificao,
base legal e regulamentar das infraes e

penalidades;
penalizao da recusa de assinar o contrato;
penalizao pelo atraso na disponibilizao das

instalaes e equipamentos e no incio dos
servios.
comercializao,
contabilizao para fins de clculo do equilbrio

econmico-financeiro,
reajuste
correspondente da tarifa.
k) Direitos e Obrigaes do Poder Concedente

e da Concessionria em Relao a
Alteraes e Expanses Futuras, para
o) Interveno
-
base legal e regulamentar e finalidades da

interveno;
procedimento de interveno: aviso prvio,

execuo, instaurao de inqurito,
procedimento inquisitivo e defesa da empresa,
prazo da interveno, nulidade da interveno;
cesso da interveno.
Garantir a Continuidade da Prestao do

Servio
-
adaptao de servios s necessidades

obrigatoriedade das concessionrias submeter
a alteraes nos servios, nos equipamentos e
nas instalaes, conforme determinao do
j) remunerao dos servios
Poder Pblico e limite da obrigatoriedade;

-
conseqncias para a definio do objeto do
p) Extino do Contrato
contrato e sua remunerao.
base legal e regulamentar da extino;
formas de extino e hipteses de aplicao;
procedimentos e conseqncias da extino,

conforme respectiva forma.
l) Indicao dos Bens Reversveis

-
definio e descrio dos bens reversveis;
condies em que sero postos disposio,

uma vez extinta a concesso.
q) Outras Disposies
-
no permisso de adendos, acrscimos e

retificaes dos documentos e propostas
depois de apresentadas, ressalvadas
informaes adicionais exigidas pela Comisso;
custos de elaborao da proposta e da

produo de documentos no sero
indenizados;
m) Consrcio: Condies de Liderana da

Empresa Responsvel (no Caso de se
Admitir)
-
comprovao de compromisso de constituio

de consrcio, subscrito pelas consorciadas;
135
eventualidade da revogao da licitao por

interesse pblico, decorrente de fato
superveniente
e
conseqncias
procedimentais e eventuais ressarcimentos
eventualidade de anulao da licitao por
iniciativa do Poder Pblico ou de terceiros, em
decorrncia de irregularidade, conseqncias
procedimentais e eventuais ressarcimentos;
prazo de vigncia da Concesso;
prorrogao do
procedimento.
prazo:
condies
d) Modo, Forma e Condies da Prestao do

Servio
-
determinao pela Ordem de Servio, em

conformidade com o Regulamento.
resoluo de casos omissos;
contagem de prazos;
lista de anexos do edital;
caractersticas operacionais e econmicos dos

lotes;
e) Critrios, Indicadores, Frmulas e

Parmetros Definidores da Qualidade do
Servio
modelos de cartas e declaraes;
minuta do contrato;
avaliao de desempenho;
denominao dos indicadores indicados no

Anexo obtendo o procedimento de avaliao
de desempenho.
foro para dirimir litgios.

f)
Preo do Servios e Critrios e

Procedimentos de Reajuste e Reviso das
Tarifas
bases legais e regulamentares;
apropriao dos custos e receitas;
definio da estrutura e do valor das tarifas
processos de compensao;
diferenciao de tarifas (servios opcionais)

gratuidades e abatimentos;
emisso e comercializao do vale-transporte;
ndices, clculo e procedimento de reajustes

procedimento e clculo da reviso;
receitas
alternativas:
especificao,
procedimento
de
comercializao,
contabilizao para fins de clculo do equilbrio
econmico-financeiro,
reajuste
correspondente da tarifa.
Anexo 2 - Clusulas tpicas em contratos de

concesso/permisso de transporte coletivo
urbano
a) Denominao das Partes
-
denominao do Poder delegante;
denominao do delegatrio;
denominao de representantes;
ato de delegao.
b) Bases Legais Pelas quais o Contrato se Rege
136
Constituio Federal, Arts. 30,V, 36, 175;
Leis federais n 8666/93, 8.987/95, 9.074/95

Lei Orgnica Municipal;
Leis Municipais;
Regulamento e restantes Decretos, Resolues

e Portarias pertinentes;
g) Encargos do Poder Concedente
Edital;
Presente Termo contratual.
planejamento e regulamentao do servio, e

normatizao tcnica;
determinao da tarifa;
c) Objeto, rea e Prazo da Concesso
fiscalizao;
aplicao de penalidades regulamentares e

contratuais;
lote(s) de linhas ou veculos, ou ainda rea de

operao, conforme especificao no Edital;
interveno;
extino;
homologao de reajustes e reviso das tarifas
permitir livre acesso aos encarregados da

fiscalizao, em qualquer poca, s instalaes
e equipamentos integrantes do servio, bem
como de seus registros contbeis;
manter no municpio, durante o prazo de

vigncia do contrato, instalaes, com
escriturao de natureza contbil, fiscal,
trabalhista, previdenciria e demais
pertinentes;
zelar pela integridade dos bens vinculados

prestao do servio, bem como contratar
seguros contra terceiros e os demais previstos
em legislao pertinente;
informao aos usurios sobre os servios,

observadas as normas estabelecidas;
ressarcimento de danos causados ao

Municpio, causados em decorrncia da
execuo dos servios;
arcar com as despesas decorrentes da
na forma da lei e das normas pertinentes,

-
cumprir e fazer cumprir disposies

regulamentares do servios e clusulas
previstas no Contrato;
zelar pela boa qualidade do servio;
apurar e solucionar queixas e cientificar

usurios das medidas tomadas em prazo legal;
declarar de utilidade pblica dos bens

necessrios execuo do servios,
- promover direta ou indiretamente, mediante

delegao ao concessionrio, desapropriao
e instituir servido pblica;
-
estimular
aumento
de
qualidade,
produtividade e preservao do meioambiente;

-
incentivar a competitividade;
estimular a formao de associaes de

usurios para defesa de interesses relativos ao
servio;
determinar a instalao de instrumentos de

controle eletrnico dos servios e da receita, a
utilizao
dos
dispositivos
pelas
concessionrias e gerenciar os dados
resultantes.
h) Encargos da Concessionria
-
operar os servios de modo a garantir

segurana, regularidade, eficincia e
comodidade, na forma da lei, das normas
regulamentares e das ordens de servio;
prestao de servios;
-
substituir veculos que atingirem idade limite

estabelecida e manter perfil etrio especificado
para a frota em servio;
realizar contrataes, inclusive de mo-deobra, conforme disposies do direito privado

e trabalhista, no havendo qualquer relao
entre terceiros contratado pela permissionria
e o Poder Concedente;
delegao e responsabilizao pelo nus das

desapropriaes e servides necessrias;
transferncia parcial ou total do contrato:

vedao ou condicionamento.
observao de procedimentos e normas

vigentes no Sistema de Transporte Pblico
Coletivo da Cidade;
i) Direitos e Deveres do Usurios

-
cobrar do usurio e arrecadar a tarifa

determinada, em espcie ou sob forma de valetransporte, bilhete e assemelhados, desde que
legal ou regularmente institudos;
direito de dispor de transporte em condies

de regularidade, segurana, higiene, conforto
e cortesia direito obteno de informaes;
direito de externar reclamaes e sugestes;
obrigao de pagar passagem;
obrigao de comportamento urbano com

prepostos e passageiros atos vedados;
guardar, conservar, manter, reparar, remover

veculos de sua frota, includos os de reserva,
observadas as normas tcnicas expedidas pelo

Poder Pblico;
137
direitos a ressarcimento e compensao;
direitos a gratuidades e abatimentos.
j) Forma de Fiscalizao das Instalaes, dos

Equipamentos, dos Servios e Indicao
dos rgos Competentes para Exerc-la
-
competncias e prerrogativas dos fiscais, que

incluiriam;
efetuar vistorias;
fiscalizar cumprimento das normas e ordens de
m) Interveno
-
base legal e regulamentar e finalidades da

interveno;
procedimento de interveno: aviso prvio,

execuo, instaurao de inqurito,
procedimento inquisitivo e defesa da empresa,
prazo da interveno, nulidade da interveno
cesso da interveno.
servio;
n) Bens Reversveis
lavrar autos de infrao;
definio e descrio dos bens reversveis;
adentrar instalaes das empresas e investigar
condies em que sero postos disposio,

uma vez extinta a concesso.
documentaes;
-
objetivos, diretrizes e objetos da fiscalizao e

vistoria;
procedimento da fiscalizao e vistoria

certificao da vistoria;
obrigatoriedade do porte de certificado de

vistoria e conseqncia da infrao
obrigao;
no liberao das responsabilidades em
o) Direitos e Obrigaes do Poder Concedente

e da Concessionria em Relao a
Alteraes e Expanses Futuras, para
Garantir a Continuidade da Prestao do
Servio
-
adaptao de servios s necessidades;
obrigatoriedade das concessionrias submeter

a alteraes nos servios, nos equipamentos e
nas instalaes, conforme determinao do
Poder Pblico e limite da obrigatoriedade;
conseqncias para a definio do objeto do

contrato e sua remunerao.
virtude da certificao da vistoria;

-
taxa de vistoria.
k) Penalidades Contratuais e Administrativas

e Respectiva Forma de Aplicao
-
base legal e regulamentar das infraes e

tipologia de definio das infraes e
p ) Obrigatoriedade, Forma e Periodicidade da

Prestao de Contas da Concerssionria
respectivas penalidades;
penalidade;
-
penalizao da recusa de assinar o contrato

penalizao pelo atraso na disponibilizao das
instalaes e equipamentos e no incio dos
demonstrativos financeiros e de resultados,

verificados por auditores independentes e
publicados em jornal de grande circulao no
municpio.
servios recursos contra penalidades;

q) Dbitos com a Fazenda Pblica
l) Casos de Extino da Conceo
-
base legal e regulamentar da extino
inscrio de dbitos na dvida ativa e respectiva

cobrana; eventual caducidade da delegao.
formas de extino e hipteses de aplicao

procedimentos e conseqncias da
extino, conforme respectiva forma.
138
r) Obras
-
objeto;
cronograma;
garantias do cumprimento das obras

vinculadas concesso.
s) Publicao e Registro do Contrato
t) Foro e Modo Amigvel de Soluo de

Divergncias Contratuais
6. BIBLIOGRAFIA
ARAGO, J. (1988) O Modelo de Federao de
Transporte e sua Adaptao s Metrpoles Brasileiras.
Revista dos Transportes Pblicos, 10(42): 29-42.
ARAGO J. J. G. , SANTOS, E. M., BRASILEIRO A., LIMA
NETO O. C., ORRICO FILHO R. D. (2000): Construindo
modelos de relaes institucionais e reguladoras no
transporte pblico urbano: algumas consideraes
metodolgicas. In: Santos E.M, Arago J.: Transporte em
Tempos de Reforma. Ensaios sobre a Problemtica.
Braslia: LGE.
ARAGO, J. J. G. (2002): Poltica Regulatria para o
Setor de Transportes. In: Simpsio Internacional
Transportes Integrados ao Meio Ambiente: a rota para
o desenvolvimento da Amaznia - I SITRAMA, 2002,
Belm.
ARAGO, J. J. G. (2004): Reforma Institucional e
Financeira nos Transportes Pblicos Urbanos: Impasses
BRASILEIRO A., SANTOS E. M., ORRICO FILHO R. D.,

ARAGO J. J. G. (s.d.): Organizao dos Transportes
Pblicos Metropolitanos no Brasil: Crise, Transio e
Perspectivas. Recife: mimeo
COMPANHIA METROPOLITANA DE TRANSPORTES
COLETIVOS (2003): O Transporte Pblico na Regio
Metropolitana de Goinia. Seminrio: Mobilidade
Urbana em Regies Metropolitanas. Rio de Janeiro:
BNDES e Ministrio das Cidades.
COMUNIDAD DE MADRID (1986): Ley de Creacin
del Consrcio Regional de Transportes de Madrid.
Comunidad de Madrid, Madri.
EUROPEAN METROPOLITAN TRANSPORT
AUTHORITIES (2001): What public transport authorities
for the European metropolitan areas ? Proceedings of
the Conference. Barcelona, 8 November 2001. Paris:
EMTA
FERMISSON J., MACRIO R., CARVALHO D. (s.d.): A
Influncia das Atraces Transporte-Uso do Solo nos
padres de mobilidade urbana: Problemas e medidas.
Lisboa: TIS
MACRIO R. (2003): Institutional Frameworks, the
Regulatory Agencies and the Land Passenger Transporte
Industry: Reflection on Recent Evolutions. 8th Thredbo
Conference. Plenary Section. September 2003. Rio de
Janeiro.
VISCUSI W. K., VERNON J. M., HARRINGTON JR. J. E.
(1995): Economics of Regulation and Antitrust.
Cambridge (Massachussets): The MIT Press.
e Perspectivas. In: Regulao e organizao do

transporte pblico urbano em cidades brasileiras:
estudos de caso ed.Braslia : IPEA Ministrio das
Cidades, 2004, v.1, p. 1-40.
ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTES
PBLICOS (1990): Gerenciamento do Transporte Pblico
Urbano Instrues Bsicas. Mdulo 1: Organizao da
Gerncia de Trnsito e Transporte. So Paulo. Associao
Nacional de Transporte Pblico.
BRASILEIRO, A. (1996): Regulamentao do
Transporte por nibus: A Experincia Francesa de
Gesto Pblica e Operao Privada. In: Orrico, R., Santos
E M, Brasileiro A, Arago J J G (1996): nibus Urbano:
Regulamentao e Mercados. LGE, Braslia.
139
140
MDULO 5 - FINANCIAMENTO DA MOBILIDADE URBANA
MDULO 5
Financiamento da Mobilidade
Urbana
141
142
seja, eles constituem, de uma maneira geral,

instrumentos econmicos, mais especificamente de
instrumentos de precificao, dessa poltica.
O sistema de mobilidade produz, sem dvidas,

muitos benefcios para a sociedade. Mas existem
tambm os custos:
Esta ambivalncia dos instrumentos financeiros

pode gerar conflitos entre objetivos da poltica de
transportes: pedgios, por exemplo, podem ser
utilizados para cobrir os custos de construo e
a) os diretamente relacionados com a proviso

(custos de construo, sua ampliao e
modernizao, quanto para a sua manuteno;
custos dos servios e das estruturas
administrativas que garantam a mobilidade
urbana);
manuteno de vias, mas podem ser utilizadas para
b) outros custos sociais diretamente ou

indiretamente envolvidos com a produo e
gesto do sistema de mobilidade que tm de
ser cobertos de alguma forma pela sociedade,
tais como os gastos para o combate poluio
(p. ex., medio da poluio atmosfrica e
instrumentos de alarme e gesto, a vistoria de
veculos, gastos hospitalares com vtimas de
doenas pulmonares, paredes protetoras antirudo, etc.), os danos pessoais e materiais de
acidentes, custos esses que so geralmente
cobertos pela sociedade mediante medidas
oramentrias ou recursos previdencirios;
recursos arrecadados pelo pedgio.
c) outros custos que so simplesmente

assumidos pelas vtimas tais como a
desvalorizao imobiliria, o tempo gasto nos
congestionamentos, entre outros.
De alguma forma, a cobertura dos custos pode se
dar ou pelo usurio, pelo beneficirio indireto ou pela
sociedade em geral, sendo que parte dos custos
sociais so cobertos pelas finanas pblicas
alimentadas pelos impostos. Assim, as tarifas, as taxas
e impostos, esses ltimos alimentando o oramento
ou fundos fiscais vinculados, constituem instrumentos
bsicos para a cobertura dos custos.
Entretanto, esses mesmos instrumentos tm uma
outra finalidade alm da cobertura de custos, que
induzir comportamentos sociais, tanto dos usurios
quando dos ofertantes de servios e infra-estruturas
e tambm de terceiros, que estejam de acordo com
as metas da poltica de mobilidade sustentvel. Ou
incentivar o usurio do transporte individual a utilizar

o transporte pblico, na medida em que os recursos
sejam aplicados na modernizao destes. Assim, um
sucesso no alcance desse ltimo objetivo, o de
incentivar o uso do transporte pblico, ir reduzir os
O Quadro a seguir reproduz uma lista de

instrumentos financeiros (ou seja, de precificao)
1. FINANCIAMENTO: EM BUSCA DE NOVAS

TRILHAS
utilizados da experincia internacional, assim como

os respectivos contribuintes e os usos tanto para a
cobertura de custos quanto para a induo de
comportamentos (ou seja, a regulao).
Ao se selecionar e aplicar alguns desses
instrumentos, h de se proceder de forma planejada
e diligente. De incio, os objetivos da poltica de
mobilidade devem estar bem claros, e cada
instrumento deve ser avaliado quanto sua eficcia
para obteno dos resultados desejados e quanto
sua eficincia, no que tange a relao entre resultados
e recursos coletados. Os custos da coleta e gesto dos
recursos coletados no podem ser deixados de lado
nessa avaliao. Uma vez selecionados os
instrumentos, cabe assegurar a estrutura gerencial
adequada e devidamente capacitada, por fim, vale
lembrar que tais instrumentos s devem ser
implantados aps abrangente discusso na sociedade,
para que sua aplicao seja aceita de uma forma geral.
Recomenda-se, igualmente, que as medidas sejam, se
possvel, implantadas paulatinamente, para testar sua
eficcia, e uma vez essa comprovada, a aplicao se
generalize e se aprofunde (Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit GTZ, 2004).
Um fundamento bsico na poltica de
financiamento e precificao seria a perseguio de
objetivos de equidade. Essa equidade pode ser
143
144
entendida como generalizada (iguais oportunidades

de acesso para todos), horizontal (iguais
oportunidades para os que esto em mesma ou
semelhante condio); vertical (os ganhadores devem
compensar os perdedores de uma interveno
pblica); ou ainda longitudinal (no decorrer do
processo, as desigualdades no devem se agravar).
Instrumentos financeiros utilizados na poltica

de transportes
Em um plano geral, h de se lembrar que os
instrumentos de financiamento e de precificao so
fontes de conflitos e controvrsias e passam por
opes polticas que no so neutras quanto s
categorias sociais a serem beneficiadas ou
Neste Mdulo, o foco do estudo recai sobre a

utilizao dos recursos para a cobertura dos custos
impostos pelas necessidades de proviso das infraestruturas e dos servios operacionais e
administrativos, com nfase na parceria pblicoprivada, dada a atualidade do tema.
2. EXPERINCIA RECENTE DO BRASIL

Na ltima dcada tm sido escassos os
investimentos dos governos Federal, estaduais e
municipais destinados renovao e ampliao dos
sistemas de mobilidade urbana, notadamente no
transporte pblico e em infra-estruturas para o
transporte no motorizado. O transporte coletivo,
predominantemente rodovirio, raramente conta com
vias exclusivas e vem sendo prejudicado pelos
congestionamentos e pela forte concorrncia de
transportadores clandestinos e do transporte
individual. Como resultado, o transporte pblico est
reduzindo seu espao no mercado do transporte
urbano, apesar dos esforos de ampliao de seus
servios.
Na dcada de 70, portanto no auge do milagre

brasileiro, o Pas vivenciou uma poltica federal de
transportes urbanos bem estruturada, contando com
um fundo composto de recursos fiscais vinculados e
alimentado por parte dos tributos sobre veculos
rodovirios, combustveis e lubrificantes. Uma
competente instituio - a Empresa Brasileira dos
Transportes Urbanos EBTU gerenciava o Fundo
Nacional de Transporte Urbano, iniciado em 1975, por
decorrncia da primeira crise do petrleo, esse sistema
foi descontinuado em 1990, com a extino da EBTU.
Mas, bem antes disso, ainda no incio da dcada de
80, os recursos vinculados cessaram, na medida em
que todos os recursos fiscais foram centralizados para
fazer face aguda crise de endividamento observada
poca, o que fez com que a EBTU, nos seus ltimos
anos de existncia, contasse apenas com escassos
recursos, provenientes, em sua maioria, de agncias
multilaterais tais como o Banco Mundial.
penalizadas. Igualmente, pode surgir uma forte

oposio pblica implementao desses esquemas,
o que tem gerado diversos insucessos. Razes
principais dessa resistncia so, sobretudo, a no
aceitao de pagar por aquilo que sempre foi de uso
gratuito; igualmente parte dos cidados pode se sentir
lesada no seu direito de ir-e-vir. Por outro lado, o
pagamento das infra-estruturas pode vir a beneficiar
aqueles que tm melhores condies de renda,
levando a uma poltica de transportes para as classes
de maior poder aquisitivo. Assim, o problema da
aceitabilidade pblica complexo pois requer a
considerao conjunta de diversos aspectos de
anlise, tais como os econmicos, sociais,
tecnolgicos, legais e gerenciais. Alm disso, a
aplicao desses mtodos implica em investir em
sistemas de controle de um processo extremamente
dinmico, pois os indivduos e organizaes podem
provocar reaes contra-produtivas como a mudana
de localidades e processos de descentralizao
urbana. H de se levar igualmente em considerao
os grupos de interesses organizados.
Neste perodo, o GEIPOT, tambm um organismo

federal, desenvolveu uma Cartilha de clculo tarifrio
que muito contribuiu para a consolidao da tcnica
gerencial do transporte pblico urbano no Brasil. O
Governo Federal liderou ainda a instituio do ValeTransporte, que envolvia os empregadores no
processo de financiamento de um sistema de
transportes, dos quais so beneficirios indiretos.
Desse perodo at hoje a expanso e a melhoria
dos sistemas de transporte pblico urbano e do
sistema virio urbano, de uma maneira geral, vem
enfrentando uma longa estagnao. Certamente, a
omisso do Governo Federal durante quase uma
dcada e meia com relao ao transporte urbano, com
lastro no discurso de que a Constituio de 1988 lhe
tirou a competncia sobre o setor, agravou tal situao
de abandono.
Mais recentemente, j incorporando a prtica de
se buscar parceiros privados para o financiamento do
transporte, foram colocados em prtica os seguintes
programas e projetos1:
-
privatizao de operadoras pblicas de

transporte, tanto no modal ferrovirio
Uma lista abrangente de experincias brasileiras recentes no

financiamento de transporte urbano est disponvel no Manual
Transporte Humano - Cidades com Qualidade de Vida, editado pela
ANTP (1997).
145
(Flumitrens e Metr, no Rio de Janeiro), quanto

do rodovirio (CMTC/SP, EMT-Santo Andr e
Joo Pessoa, CTC-Rio de Janeiro, TRANSURBSalvador e CTU-Recife) e at no hidrovirio
(Conerj, do Rio de Janeiro);
-
mais recentemente, construo, no Rio de

Janeiro, de uma nova via expressa urbana
pedagiada, com capitais privados, com
lanamento de ttulos no mercado de capitais2;
no campo dos recursos fiscais, uso da

Contribuio de Melhoria para financiamento
de infra-estrutura de transportes, como no caso
da cidade de Joinville SC, para financiamento
da pavimentao de vias, onde a iniciativa
privada contratada, sob a forma de
concesso, para executar as obras, sendo
ressarcida com a receita das contribuies;
experincias de financiamento em parceria

com a iniciativa privada, como na Linha 4 e
extenso da Linha 1 do Metr de So Paulo);
uso do FINAME, gerenciado pelo BNDES,

destinado ao financiamento do transporte
pblico urbano, notadamente para a aquisio
de nibus, com grande repercusso na cadeia
produtiva e comercial de material de
transporte;
146
continuao dos esquemas clssicos de

financiamento de sistemas metrovirios, com
a utilizao de recursos de agncias
multilaterais, como o caso de So Paulo, Rio
de Janeiro, Recife, Fortaleza, Belo Horizonte e
Porto Alegre;
instituio de fundos locais compostos de

crditos oramentrios locais e receitas
tributrias advindas especificamente do
sistema de transporte, tais como, parte do ISS
arrecadado do sistema de transporte, receita
do ICMS advindo da comercializao de
nibus, taxas de gerenciamento do transporte
coletivo, explorao de estacionamentos, taxas
de terminais, explorao de publicidade nos

equipamentos e nas infra-estruturas de
transporte, tal como em Goinia e Cuiab.
Nesse contexto, lembre-se ainda, no Municpio de

CampinasSP, a tentativa frustrada de instaurao da
taxa de transporte, que previa a contribuio dos
empresrios do setor para o investimento em infraestruturas de transporte pblico urbano (Lei Municipal
n 6.363 de 26 de dezembro de 1990), que sofreu
resistncia poltica e acabou suspensa por
inconstitucionalidade, por meio de decreto legislativo.
Com a criao do Ministrio das Cidades, surgiu
uma oportunidade de retomar o apoio mais slido e
em novas bases do Governo Federal s polticas e
investimentos locais em transportes urbanos. Esse
novo apoio busca, antes de mais nada, respeitar a
autonomia dos governos locais para definir suas
estratgias e investimentos e para gerenciar o sistema
local de transportes urbanos.
No que diz respeito ao financiamento, as seguintes
linhas de recursos encontram-se presentemente
disponveis:
-
Emprstimos do BNDES Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social, com
diversas linhas de emprstimo voltadas para o
investimento em transportes, tais como:
-
o FINEM (Financiamento a Empreendimentos), destinado implantao,

modernizao, expanso e concluso de
obras de infra-estrutura; e,
o FINAME simples, destinado a

equipamentos e frota, e o FINAME especial,
tambm para equipamentos e frota, desde
que os investimentos estejam inseridos em
projetos integrados.
2
De uma forma geral, o setor financeiro tem igualmente participado
dos processos de privatizao de infra-estruturas de transporte,
sobretudo como scio participante de sociedades de propsito
Programa Pr-Transporte, voltado para o

financiamento de infra-estrutura para o
transporte coletivo urbano com recursos do
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de
Servio, aprovado pelo Conselho Curador do
FGTS atravs da resoluo n 409, de 26/11/
2002. Tem como pblico alvo os governos
especfico (SPE).
municipais e estaduais, os rgos gestores ou
vias segregadas, vias exclusivas e faixas

exclusivas para transporte coletivo urbano
de passageiros;
terminais de transporte coletivo urbano de

passageiros de grande e pequeno porte,
para todas as modalidades de transporte
coletivo;
pontos de conexo de linhas de transporte

coletivo urbano de passageiros da mesma
modalidade ou modalidades distintas;
abrigos ou pontos de parada de transporte

coletivo urbano de passageiros;
obras de acesso de pedestres e ciclistas e

pessoas com dificuldade de locomoo s
vias, estaes, terminais, pontos de
conexo e abrigos, tais como:
rebaixamento de guias e caladas, rampas,
sinalizao sonora para deficientes visuais
e outros;
estudos e projetos de concepo, projetos

bsicos e executivos para os
empreendimentos, desde que includos na
proposta de implementao.
linhas de financiamento, fator impeditivo ditado pela

Lei de Responsabilidade Fiscal. Nas localidades onde
isto ocorre, o financiamento vem sendo acessado
apenas por operadores e investidos privados.
-
Programa Pr-Mob (Programa de Infraestrutura para a Mobilidade Urbana): em 2005,

um acordo de cooperao entre o Ministrio
das Cidades com o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
deu a vida esse novo programa destinado a
municpios com mais de 100 mil habitantes,
com vistas execuo de obras de construo
de terminais, abrigos e corredores de nibus,
ciclovias, bicicletrios, caladas, reurbanizao
de reas degradadas e pavimentao de
itinerrios de transporte coletivo. Por esse
programa, as prefeituras podem tomar recursos
em montante equivalente a at duas vezes o
repasse recebido da Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (CIDE). Os
recursos so originrios do Fundo de Amparo
do Trabalhador (FAT ). O custo do
financiamento de 4% ao ano alm da Taxa
de Juros de Longo Prazo ( TJLP), para
pagamento em 24 meses com quatro meses
de carncia;
Emprstimos junto a outros agentes
empresas concessionrias de servios de

transporte coletivo urbano. Por meio deste
Programa so financiados:
financeiros, tais como a Caixa Econmica

Federal e o Banco do Nordeste. Tambm nestes
Para habilitao dos interessados nesse programa,

algumas exigncias so feitas, tais como:
casos o nvel de endividamento constitui fator

restritivo para o acesso do poder pblico local;
a existncia de Plano Diretor atualizado ou em

fase de atualizao/elaborao;
- Emprstimos da FINEP (Financiadora de
a existncia de Plano de Transporte e

Circulao;
estudos e projetos, elaborao de planos,
escolha das concessionrias do servio,

candidatas ao financiamento por meio de
certame licitatrio;
desenvolvimento de softwares para a gesto
priorizao do acesso a pessoas portadoras de

necessidades especiais em projetos de
construo ou reforma de infra-estrutura.
Estudos e Projetos), destinados realizao de

detalhamento
de
projetos
bsicos,
de trnsito e transportes, e outros objetos com

valor cognitivo;
-
Emprstimos junto a Agncias Externas, tais

como o Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desenvolvimento, Banco Europeu de
Investimentos, KFW e outras, que geralmente
O alto nvel de endividamento do poder pblico

local tem sido um dos entraves para efetivao dessas
exigem contrapartida do poder pblico e cuja

concesso pode tambm encontrar como
147
barreira o nvel de endividamento dos

governos locais;
-
Operaes consorciadas: O Estatuto da Cidade

(Lei n 10.257/01) abriu uma possibilidade a
mais no financiamento das infra-estruturas
urbanas, que consiste de um conjunto de
intervenes e medidas coordenadas pelo
Poder Pblico municipal, com a participao
dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o
objetivo de alcanar, em uma rea,
transformaes urbansticas estruturais,
melhorias sociais e a valorizao ambiental (art.
1 do Estatuto).
Em troca da participao dos proprietrios, dos

usurios permanentes de servios pblicos e dos
investidores privados, as Operaes Consorciadas
podero conceder:
-
a modificao de ndices e caractersticas de

parcelamento, uso e ocupao do solo e
subsolo, bem como alteraes das normas
edilcias, considerado o impacto ambiental
delas decorrente;
a regularizao de construes, reformas ou
ampliaes executadas em desacordo com a
legislao vigente.
As operaes urbanas so implantadas em funo

de lei especfica e de um plano de operao urbana
consorciada, contendo, no mnimo:
-
A definio da rea a ser atingida;
O programa bsico de ocupao da rea;
O programa de atendimento econmico e

social para a populao diretamente afetada
pela operao;
As finalidades da operao;
O estudo prvio de impacto de vizinhana;
A contrapartida a ser exigida dos proprietrios,

usurios permanentes e investidores privados
em funo da utilizao dos benefcios
previstos;
A forma de controle da operao,

obrigatoriamente compartilhado com
representao da sociedade civil.
148
Os recursos das contrapartidas sero aplicados

exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada e, a partir da aprovao da lei especfica
que aprovar a operao urbana consorciada, so nulas
as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico
municipal expedidas em desacordo com o plano
respectivo.
Tal Lei poder prever a emisso, pelo Municpio,
de quantidade determinada de Certificados de
Potencial Adicional de construo, que sero
alienados em leilo ou utilizados diretamente no
pagamento das obras necessrias prpria operao,
dentre os quais as de infra-estrutura de mobilidade.
Esses Certificados sero livremente negociados, mas
conversveis em direito de construir unicamente na
rea objeto da operao. Podem ser igualmente
utilizados para o pagamento da rea de construo
que supere os padres estabelecidos pela legislao
de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei
especfica que aprovou a operao urbana
consorciada.
As experincias com as Operaes Consorciadas
no Brasil ainda so poucas, mas j podem contar com
exemplos interessantes como o projeto do Terminal
Barreiro, em Belo Horizonte.
O desenvolvimento do projeto da Estao de
Integrao, do projeto executivo da estrutura
operacional, do projeto empresarial preliminar assim
como dos estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA)
foi contratado mediante concorrncia pblica em
2000.
Contribuio de Melhoria: Tal como disposto

no pelo artigo 145,III da Constituio Federal, a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios podero instituir contribuio de
melhoria, para fazer face ao custo de obras
pblicas de que decorra valorizao imobiliria,
tendo como limite total a despesa realizada e
como limite individual o acrscimo de valor
que da obra resultar para cada imvel
beneficiado. Essa contribuio s devida
quando h efetiva melhoria, e deve ser
amparadas em lei complementar. Segundo o
art. 82 do Cdigo Tributrio Nacional:
Em conformidade com o seu Plano Diretor de 1996,

que previu o fortalecimento de centros regionais
mediante a implantao de um sistema de transporte
tronco-alimentador, estaes de integrao e
empreendimentos de grande porta, o Municpio de
Belo Horizonte adotou para sua implementao o
instrumento de operaes urbanas no contexto do
Programa BHBUS, promulgando para tal a Lei
Municipal n 7.928/99.
Com lastro nesse marco legal, foi montada a
Operao Urbana Barreiro, contendo trs tipos de
interveno: disponibilizao de reas para a
circulao de nibus e passageiros, para funes
administrativas e estocagem de nibus (estrutura
operacional). Essa interveno ficou a cargo do Poder
Pblico, enquanto o setor empresarial investiu em
reas e edificaes comerciais, de servios e
residenciais, mas igualmente contribuindo para o
financiamento dos investimentos na estrutura
operacional. No entorno do sistema, foram
programadas intervenes na malha urbana
circundante, com vistas a se minimizarem os impactos
negativos.
O desenvolvimento do projeto da Estao de
Integrao, do projeto executivo da estrutura
operacional, do projeto empresarial preliminar assim
como dos estudos de impacto ambiental (EIA/RIMA)
foi contratado mediante concorrncia pblica em
2000.
A lei relativa contribuio de melhoria observar
os seguintes requisitos mnimos:
III - regulamentao do processo administrativo de

instruo e julgamento da impugnao a que
se refere o inciso anterior, sem prejuzo da sua
apreciao judicial.
A contribuio relativa a cada imvel ser
determinada pelo rateio da parcela do custo da obra
a que se refere a alnea c, do inciso I, pelos imveis
situados na zona beneficiada em funo dos
respectivos fatores individuais de valorizao ( 1 ).
Por ocasio do respectivo lanamento, cada
contribuinte dever ser notificado do montante da
contribuio, da forma e dos prazos de seu pagamento
e dos elementos que integraram o respectivo clculo
(2) .
-
reintroduzir uma fonte permanente de recursos

para investimento no setor com a taxao do
combustvel, a partir da Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (CIDE), j
instituda pela Lei n 10.336/2001, e que incide
sobre a importao e a comercializao de
petrleo e seus derivados, do gs natural e seus
derivados e do lcool etlico combustvel. Por
esta Lei o produto da arrecadao seria
destinada:
-
ao pagamento de subsdios dos preos ou do

transporte de lcool combustvel, de gs
natural e seus derivados e de derivados de
petrleo;
ao financiamento de projetos ambientais

relacionados com a indstria do petrleo e do
gs; e
ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
I - publicao prvia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;
b) oramento do custo da obra;
c) determinao da parcela do custo da obra a ser
financiada pela contribuio;
d) delimitao da zona beneficiada;
e) determinao do fator de absoro do benefcio
da valorizao para toda a zona ou para cada
uma das reas diferenciadas, nela contidas;
II - fixao de prazo no inferior a trinta dias, para
impugnao, pelos interessados, de qualquer
dos elementos referidos no inciso anterior;
CIDE: H muito se discute a possibilidade de
Operao Urbana Barreiro em Belo Horizonte
A Lei n 10.636/2002 detalhou a aplicao desses

recursos, especialmente para os projetos ambientais
e programas de infra-estrutura de transportes. No
tocante a esses ltimos, a aplicao ter como
objetivos essenciais:
-
a reduo do consumo de combustveis

automotivos;
o atendimento mais econmico da demanda

de transporte de pessoas e bens;
149
a segurana e o conforto dos usurios;
a diminuio do tempo de deslocamento dos
distinguir as seguintes modalidades de financiamento
usurios do transporte pblico coletivo;
de infra-estruturas:
a melhoria da qualidade de vida da populao;
a reduo das deseconomias dos centros

urbanos e;
A partir da origem dos recursos, podem-se
a) recursos
arrecadados diretamente dos
contribuintes (fundos nacionais de fundos

locais), do usurio (taxas ou tarifas), ou dos
beneficirios indiretos (p.ex. contribuio de
a menor participao dos fretes e dos custos
melhoria ou diferenciao positiva no imposto
porturios e outros terminais na composio
territorial);
final dos preos dos produtos de consumo

interno e de exportao.
Contudo, foi vedada a aplicao de recursos da
CIDE em investimentos definidos como de
responsabilidade dos concessionrios nos contratos
de concesso e de arrendamento de ativos da Unio,
b) os recursos pblicos podem ainda provir de

instrumentos de endividamento junto a bancos
ou instituies nacionais ou internacionais de
fomento, o que constitui, entretanto, apenas
um instrumento de adiantamento dos recursos
fiscais a serem ainda arrecadados;
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com

a ressalva dos investimentos pblicos destinados a
complementar obrigaes de concessionrios, desde
que previstos nos respectivos contratos de concesso.
Entretanto, a efetivao dessas normas deixa ainda a
desejar, pois os recursos arrecadados foram
basicamente utilizados para outros fins. Em funo de
c) recursos mobilizados por exploradores privados

das infra-estruturas, seja de capital prprio, seja
de receitas tarifrias ou de subsdios
governamentais relativos explorao direta
da infra-estrutura, de emprstimos ou da
participao de beneficirios indiretos do
negcio.
acordo recente, 29% de tais recursos devem ser

repassados aos estados e aos municpios, e destes,
respectivamente, 70% e 30% para fins de
investimentos em transportes.
3. PRTICAS DE FINANCIAMENTO EM
OUTROS PASES
Os limites do financiamento puramente fiscaloramentrio no so um problema apenas nacional.
A experincia estrangeira tem gerado um grande
nmero de mecanismos inovadores, mesmo em
pases que, ao contrrio do Brasil, preservaram os
mecanismos tradicionais de fundos fiscais
alimentados por tributos vinculados, sobretudo com
base em sobre-taxao de combustveis. A
proliferao de novas formas de financiamento e,
subseqentemente, da regulamentao de infraestruturas, tem gerado discusses acerca de sua
classificao.
150
A seguir encontra-se descrito cada um desses

blocos, apontando respectivas experincias de
diversos pases
a) modelos de financiamento com lastro em recursos

fiscais vinculados e no vinculados
Diversos pases mantm, nos moldes do FDTU
(Fundo de Desenvolvimento de Transportes Urbanos)
fundos destinados ao sistema de transporte
alimentados por tributao vinculada, na maior parte
das vezes, sob forma de uma sobretaxa sobre os
combustveis. Entretanto, em vrios pases, esses
recursos destinam-se exclusivamente construo
rodoviria, como o caso do Japo, ou ao transporte
pblico, como na Alemanha
A sobretaxao da gasolina tida como uma forma
eficiente e eficaz de tributao, eis que incide sobre
um beneficirio direto dos investimentos e causador
de externalidades sob forma de congestionamento,
alm da corriqueira alegao de bi-tributao, diz
No Japo, para fins de complementao, os

sistemas de transporte pblico podem se beneficiar
de diversas linhas regulares de recursos fiscais, porm
diretamente provenientes dos recursos do Tesouro. H
que se destacar que o Tesouro constitui sempre a
instncia ltima de recursos para investimentos em
sistemas de transporte, refletindo a importncia
desses para o desenvolvimento de toda a sociedade
e sua economia.
do transporte individual pode levar ao esvaziamento
A experincia francesa do versement transport

constitui um outro tipo de modelo de financiamento
fiscal, incidindo, desta vez, sobre a folha de pagamento
dos empregadores, na medida em que esses so
considerados igualmente beneficirios dos
investimentos em transportes urbanos.
pagamento, se beneficie de forma desigual das infraestruturas virias (Prudhomme 2005). Dados os risco
poltico e custos administrativos,a precificao do
estacionamento vem sendo considerado como uma
alternativa razovel, se bem que no to completa (e
penaliza os usurios de menor renda).
O pedgio urbano uma experincia em

discusso e enquadra-se como financiamento com
lastro em recursos fiscais. Em sua defesa alega-se que
ela devolve um certo equilbrio nos encargos dos
diversos atores quanto ao custeamento do sistema de
transportes, na medida em que o transporte individual
se beneficiaria de subsdios tais como os
investimentos virios, no cobertos integralmente
pelos recursos pagos pelos usurios do transporte
individual. O pedgio urbano teria igualmente a
Evidentemente, por mais que essas crticas sejam

justas, as questes do congestionamento e da
iniqidade distributiva entre os usurios do espao
urbano permanecem por resolver. A evoluo
tecnolgica pode reduzir paulatinamente os custos
de implantao e operao do pedgio urbano, e
polticas urbanas voltadas para a revitalizao dos
centros podem compensar os efeitos negativos
mencionados anteriormente.
funo de disciplinar o espao virio cada vez mais
b) modelos de financiamento por instrumentos de

endividamento governamental
escasso, alm de contribuir para o financiamento de

infra-estruturas, sobretudo de transporte pblico, para
que o usurio do transporte individual, penalizado,
tivesse sua disposio alternativas coletivas.
Evidentemente, trata-se de uma medida muito
polmica, embora que alguns pases, tais como a
Noruega, Singapura e o Reino Unido no se
assustaram diante a resistncia, sobretudo dos
usurios de transporte individual. No caso de alguns
pases, essa resistncia foi menor, na medida em que
os recursos tenham sido utilizados prioritariamente na
ampliao da capacidade viria, deixando de
funcionar como instrumento de regulao do uso do
espao virio e de desincentivo ao transporte
individual (caso da Noruega). Uma crtica que se faz,
respeito aos custos de sua implantao e sua

administrao. Alm disso, a penalizao demasiada
econmico dos centros urbanos que se visaria
revitalizar com a racionalizao da circulao e a
reduo do congestionamento. Muitas empresas
comeariam a mudar sua sede para reas urbanas no
atingidas pelo pedgio urbano, usualmente
perifricas, levando ao alastramento anti-econmico
da rea urbano. Por fim, a penalizao dos usurios
pode levar aqueles que tm maior disposio de
mantendo-se a proporcionalidade entre o uso e a

taxao (alm da facilidade e eficincia na
arrecadao).
Esta constitui outra linha muito explorada, na qual

os fornecedores de recursos podem ser investidores
privados intermediados pelo mercado financeiro,
bancos nacionais e internacionais de fomento (esses,
por sua vez, alimentados de recursos fiscais), assim
como bancos comerciais.
Notvel, nesse campo, a experincia japonesa do
Programa de Investimento e Emprstimo Fiscal (FILP),
alimentado por investidores em ttulos
governamentais, por pequenos poupadores junto aos
Correios, assim como por fundos de seguridade social
dos prprios Correios. Esse programa tem viabilizado
emprstimos importantes no campo do investimento
industrial e em infra-estruturas.
151
c) modelos de financiamento privado

A explorao direta de sistemas de transporte
pelos construtores e operadores privados (ou,
alternativamente, por entidades de Direito Privado
mesmo que de capital eminentemente pblico)
constitui prtica igualmente comum. No caso do
sistema virio, tem-se o pedgio sobre as vias e,
eventualmente, dos estacionamentos e, no caso do
transporte pblico, da tarifa. Estes recursos visam
cobrir os custos operacionais e pelo menos parte dos
custos de capital e, eventualmente, so
complementados por subsdios fiscais - verbas de
oramento ou de um fundo com base em tributao
vinculada.
Recentemente, foi desenvolvido tambm o
modelo do pedgio-sombra, onde o governo paga
o construtor - que pode ser ou no o explorador - uma
parcela por usurio contado, at que o investimento
total tenha sido coberto. A Alemanha segue uma
variante deste modelo, no qual o construtorexplorador recebe diretamente do Governo
pagamentos espaados, que podem ou no variar
conforme o nmero de usurios constatados, at o
pleno ressarcimento do investimento (Morgendorfer
Modell).
Pode-se citar ainda as experincias de
investimento privado, nas quais os promotores gozam
de participao voluntria e direta de beneficirios
indiretos ou, inversamente, exploram diretamente, de
forma combinada com a infra-estrutura, atividades
que se beneficiam com a acessibilidade gerada e/ou
geram fluxos de demanda que aumentam a receita
tarifria do sistema. Nesse campo, destaca-se a
experincia do Japo, onde empresas ferrovirias
privadas tm investido em uma srie de negcios
correlatos, tais como projetos habitacionais, centros
comerciais e culturais, hotelaria e centros de diverso.
No Reino Unido, o Highway Act, de 1980, tem atrado
investidores em projetos virios com direito de
explorao de reas lindeiras.
Os construtores-operadores podem ser entidades
pblicas ou oriundos da iniciativa privada, realizando
o investimento por fora de um contrato de
concesso, como por exemplo o BOT (Build-Own-
152
Operate), ou constituir empreendimento formalmente

comercial, como nas ferrovias no Japo.
Um modelo institucional intermedirio
amplamente empregado no Japo, qual seja, as
Daisans, companhias do Terceiro Setor que, na
verdade, so entidades de capital misto integradas por
operadores e investidores privados e uma entidade
pblica. O Poder Pblico, enquanto partcipe,
encarrega-se do financiamento da construo da
infra-estrutura, enquanto os parceiros privados
assumem a operao, bem como a construo e a
explorao de empreendimentos correlatos (Orrico
Filho et al. 1998).
4. PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS PPP PARA O INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURAS DE TRANSPORTE URBANO

4.1 O Conceito de PPP: uma viso
internacional
O que so as Parcerias Pblico-Privadas,
ultimamente to comentadas e celebradas? A difuso
do uso deste termo em discursos polticos vem
dificultando a sua preciso. A literatura internacional
que lida com financiamento de infra-estruturas prefere
restringi-lo a acordos entre Governo e entidades do
setor privado visando prover s comunidades
equipamentos de infra-estrutura pblica e servios
correlatos.
Segundo esta viso clssica, a compra de servios
de infra-estrutura pelo Poder Pblico, ao invs de
implant-los e oper-los diretamente uma
caracterstica essencial das Parcerias Pblico-Privadas.
A iniciativa privada assume, assim, as tarefas de
conceber, implantar, manter e operar as infraestruturas e os diversos riscos da decorrentes e recebe,
em contrapartida, o pagamento de tarifas pelo usurio
que a opo preferida, ou o pagamento indireto
pelo governo, mediante do pedgio-sombra, por
exemplo. A iniciativa privada pode ainda ser
remunerada mediante uma soluo mista, sustentada
em parte pelo usurio ou beneficirio indireto, em
parte pelo Governo.
O campo de aplicao das PPP no tem se

restringido s chamadas infra-estruturas econmicas
- transportes, telecomunicaes, gua e saneamento,
energia, etc.. Tem abrangido tambm servios sociais
como sade, educao, assistncia social, e at os
prprios servios intrinsecamente administrativos e
policiais do Poder Pblico, como bancos de dados,
sistema penitencirio, fiscalizao, etc.
Por vrias dcadas provendo diretamente uma

srie de atividades comerciais de carter infraestrutural, o Estado tem sido levado, por diversas
razes, at mesmo polticas e ideolgicas, a repassar
essa tarefa a empresas privadas. Os motivos
econmicos, entretanto, foram os que mais
impulsionaram as PPP, dentre os quais:
Evidentemente, nem tudo so flores nas parcerias,

e as oportunidades vm acompanhadas de riscos. As
crticas mais contudentes referem-se morosidade
dos processos, sobretudo quando os quadros jurdicos
esto imperfeitos e defasados, e s tentativas de se
capturar o Estado e a respectiva poltica regulatria,
especialmente se o Poder Pblico se torna
dependente de poucos fornecedores, e a ao e o
interesse pblico so amarrados a contratos mal
redigidos e mal negociados. Os espaos abertos
corrupo tambm no so desprezveis. Todos esses
riscos, se mal geridos, podem gerar um clima
extremamente desfavorvel aos contratos j
celebrados e continuidade da poltica de parcerias.
a) a demanda crescente pelos servios essenciais

e o esgotamento dos recursos fiscais;
b) as ineficincias e a inflexibilidade do aparelho
do Estado que de fato se verificam
independentemente do discurso anti-estatal;
c) os conhecimentos gerenciais tcnicos
acumulados pela iniciativa privada e ausentes
no setor pblico;
d) o esprito de inovao dos empreendimentos
privados;
e) a racionalizao do uso dos recursos fiscais e
financeiros da sociedade.
Espera-se, assim, que o recurso iniciativa privada
contribua para a melhoria da qualidade dos servios
e contribua para o aumento do grau de satisfao
dos usurios, redundando em melhoria de qualidade
de vida. Por outro lado, busca-se, com isso, poupar o
errio pblico e diminuir o tempo de implantao dos
empreendimentos, bem como instaurar um mercado
competitivo, potencializando a busca de eficincia. A
prestao dos servios torna-se mais transparente na
medida em que baseia-se em contratos com
resultados e desempenho mensurveis.
Os contratos de PPP tm tido como objeto projetos
de equipamentos e servios infra-estruturais, mais
precisamente seu financiamento, sua construo,
operao e manuteno, assim como a transferncia
de propriedade ou, mediante sua reverso aps
contrato, seu arrendamento ou sua aquisio por uma
das partes.
Estudos tm enfatizado que, atravs das PPP, o

governo muda o foco de sua preocupao,
concentrando-se na proviso dos servios e nos
resultados, mais do que na aquisio e operao dos
bens e insumos envolvidos. As parcerias
complementam, assim, o rol de arranjos institucionais
possveis para a proviso de infra-estruturas, ao lado
dos projetos puramente pblicos ou privados.
Torna-se necessrio que o processo se torne

transparente, a participao dos diversos setores seja
favorecida e que os benefcios sejam ampliados para
o maior nmero possvel de participantes e para toda
a sociedade. Essas exigncias de democratizao dos
benefcios podem trazer dificuldades para a
montagem e negociao dos projetos, gerando
necessidade de solues criativas. De qualquer forma,
a aceitabilidade poltica das parcerias, tanto no plano
da sociedade em geral quanto do prprio setor
pblico o qual vai, sem dvida, ser desafiado com
respeito s suas rotinas administrativas, sua
capacidade gerencial e at aos seus interesses
corporativos um pr-requisito para o sucesso e
para o futuro das PPP.
A Parceria Pblico-Privada aceita diversas
modalidades, cuja sistematizao varivel e depende
dos diversos ngulos de vista, tais como o nvel de
envolvimento do Poder Pblico, e cada caso pode
ensejar a criao de novas opes de parceria. Todo
projeto tem uma caracterstica prpria e a sua
tipificao e normatizao, at mesmo para agilizao
153
No caso brasileiro, a Lei n 11.079/04, que

introduziu as parcerias pblico-privadas no nosso
quadro jurdico, elas ficaram adstritas a duas novas
espcies de concesso, com vistas a que o Poder
Pblico pudesse aportar contraprestaes pecunirias,
e de forma garantida.
Uma questo clssica sobre as parcerias pblicoprivadas que tem levado ao desenvolvimento de
diversos critrios de aceitabilidade de projetos para
a incluso no rol das parcerias a serem incentivadas
ou admitidas no campo legal refere-se aos projetos que
teriam perfil adequado para as parcerias. Os critrios
mais consolidados visam avaliar o ganho monetrio
efetivo do Governo ao optar por uma parceria, em
comparao com a opo tradicional de proviso
pblica (Value for Money, Public Sector Comparator).
Outros aspectos a considerar na seleo dos
projetos so:
a) os resultados em termos de realocao de
riscos;
b) a viabilidade econmica e financeira dos
projetos de parceria: estrutura de custos,
garantia de lucratividade;
c) a viabilidade tcnica: domnio tcnico pela
iniciativa privada, capacidade do Poder Pblico
para desenvolver especificaes tcnicas;
d) a operacionalidade da parceria: capacidade do
Poder Pblico para desenvolver padres
operacionais e de desempenho e capacidade
da iniciativa privada para operar os servios
conforme especificaes e para ser responsvel
pelo desempenho apropriado;
e) a aceitabilidade poltica da parceria: aceitao
do envolvimento da iniciativa privada pelo
poder pblico, pela classe poltica, pelo
funcionalismo pblico e pela populao
afetada pelos projetos; e
f ) a implementabilidade do processo:
possibilidade de se introduzir competio
mediante a licitao, a viabilidade jurdica, a
possibilidade de se achar concessionrio
154
capaz, a capacidade gerencial do Poder Pblico

na administrao do contrato, a viabilidade de
um plano de transio para o funcionalismo
pblico afetado pelas eventuais privatizaes
e a disponibilidade de tempo para especificar
o processo.
dos procedimentos, no podem ser impecilho para a

introduo de novos arranjos.
Cabe lembrar que a poltica de PPP deve coadunarse com o planejamento estratgico da Administrao
Pblica.
A montagem e a gesto de parcerias pblicasprivadas constituem procedimentos altamente
complexos, e por isso mesmo custosos e repletos de
risco. Alm disso, cada projeto se constri a partir de
uma histria particular, pelo que h limites para se
impor procedimentos padronizados. Entretanto, a
construo de fluxogramas tpicos indispensvel
como instrumento de orientao dos processos. Via
de regra, o desenrolar geral de uma parceria desdobrase em um conjunto concatenado de sub-processos
tambm complexos.
De forma geral, essa montagem segue a seguinte
seqncia de passos:
-
avaliao de necessidades de infra-estrutura e

servios pblicos;
anlise de opes institucionais, com base na

proviso pblica.
Caso se conclua pela viabilidade de uma parceria

pblico privada, ento:
-
desenvolver a proposta de parceria (business

case) e respectivo projeto;
instituir a equipe de projeto;
Estabelecer tticas de montagem da parceria;
Lanar edital de conclamao de interessados;
Pr-qualificar os participantes;
Pr-selecionar as ofertas;
Refinar a anlise;
Negociar com pr-qualificados;
Receber e avaliar as propostas finais;
Proceder seleo final do vencedor;
Legislao estadual e municipal de
Promover a adjudicao e o fechamento do

contrato;
parcerias pblico-privadas
Gerir o contrato firmado.
4.2 - Lei n 11.079/04 A Lei das Parcerias

Pblico-Privadas
Com esta Lei o Brasil entrou no crculo cada vez
mais amplo dos pases que adotam esse tipo de
contratao administrativa. A Lei tem carter nacional,
em virtude da competncia exclusiva da Unio para
legislar sobre normas gerais de contratao
administrativa (Art. 22, XXVII da Constituio Federal).
A Lei das PPP, que dispe sobre um novo tipo de
contrato administrativo, vincula no apenas as
entidades da Unio, sejam elas rgos da
Administrao Pblica direta, fundos especiais,
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista ou demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, mas
tambm as entidades congneres dos Estados,
Distrito Federal e Municpios (Art. 1).
Tal fato no tem impedido que alguns estados e
at municpios tenham se avanado frente Unio
na adoo desse novo tipo de contrato. Como mostra
o Quadro a seguir, algumas unidades federativas j
contam com lei prpria. Entretanto, ao promulgarem
suas leis,no puderam criar um novo tipo de contrato,
mas apenas transitar entre os tipos j correntes de
contratos administrativos, especialmente da
concesso. O que a Constituio lhes concede no
contexto de sua autonomia federativa a criao de
uma organizao administrativa adequada a apoio
governamental a projetos de infra-estrutura com
participao da iniciativa privada, os prprios tipos de
apoio que a Administrao local poder conferir e a
definio de critrios ainda mais restritivos para a
adoo desse novo instrumento em seu territrio.
As unidades que avanaram no campo das PPP
antes da promulgao da Lei 11.079 tero que adaptar
a legislao local luz das normas gerais da lei federal
(nacional).
A Lei das PPP , assim, o ponto de partida para
estudo do novo marco regulatrio criado.
Bahia
Lei n 9.290/04
Cear
Lei n 13.557/04
Gois
Lei n 14.910/04
Minas Gerais
Lei n 14.168/03 (Programa

estadual de PPP)
Lei n 14.169/03 (Fundo de
PPP do Estado de MG)
Rio Grande do Sul
Lei n 12.234/05
Santa Catarina
Lei n 12.930/04
So Paulo
Lei n 11.688/04
4.3 Os Contratos de PPP
A Lei n 11.079/04 concebeu o contrato de parceria

pblico-privada como uma subcategoria dos
contratos de concesso (contrato administrativo de
concesso), decomposto em duas modalidades
bsicas:
a) o contrato administrativo de concesso
patrocinada - Conforme o 1 do Art. 2o., a
contratao patrocinada a concesso de
servios pblicos ou de obras pblicas de que
trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente tarifa
cobrada dos usurios contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro
privado.
b) o contrato de concesso administrativa - 2
do Art. 2 - o contrato de prestao de
servios no qual a Administrao Pblica a
usuria direta ou indireta, ainda que envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao
de bens.
No Contrato Administrativo de Concesso

Patrocinada, a concesso visa a explorao comum
mediante cobrana de tarifa, cabendo ao poder
pblico garantir complementarmente o equilbrio
financeiro do contrato mediante contraprestao
155
pecuniria. Esta modalidade se aplica quando pode

se prever que a receita tarifria no suficiente para
garantir o equilbrio ou, inversamente, a tarifa
necessria para esse equilbrio no resulta mdica.
J no caso do Contrato de Concesso
Administrativa, o Poder Pblico assume o papel de
usurio, indireto ou direto, devendo pagar pelo
menos uma parte considervel da tarifa em nome da
comunidade dos usurios finais. No havendo essa
composio de recursos do Poder Pblico e do usurio
direto, no se aplica o novo regime contratual, pois
nos termos do 3 do Art. 2, no constitui parceria
pblico-privada a concesso comum, assim entendida
a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas
de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando no envolver contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado.
Outra restrio introduzida pelo 4 do Artigo
2o, segundo o qual no se admite para fins da adoo
do novo regime contratual, contratos cujo valor seja
inferior a R$ 20.000.000,00, cujo perodo de prestao
do servio seja inferior a 5 anos; ou que tenha como
objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a
execuo de obra pblica.
Portanto, a parceria pblico-privada, tal como
instituda por Lei, caracteriza-se como uma concesso,
sempre subsidiariamente regida pela Lei das
Concesses. No caso particular das concesses
administrativas, prev o Art. 3 que elas se regem por
esta Lei, aplicando-se-lhes adicionalmente o disposto
nos Art. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, e no Art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de
julho de 1995. J as concesses patrocinadas regemse por esta Lei, aplicando-se-lhes subsidiariamente o
disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e
nas leis que lhe so correlatas ( 1).
Enquanto isso, as concesses comuns continuam
regidas pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e
pelas leis que lhe so correlatas, no se lhes aplicando
o disposto nesta Lei ( 2). Finalmente, continuam
regidos exclusivamente pela Lei no 8.666, de 21 de
junho de 1993, e pelas leis que lhe so correlatas os
contratos administrativos que no caracterizem
156
concesso comum, patrocinada ou administrativa (

3). A figura a seguir busca representar
esquematicamente a nova paisagem legal das
modalidades de contratao administrativa e a
respectiva base legal.
Figura 2 - Estrutura das modalidades de contratao administrativa

segundo a legislao brasileira
Esse novo tipo de contratao permite o aporte

de recursos pblicos s concesses e a explorao de
servios administrativos pela iniciativa privada.
Contudo, a aplicao desses regime est sujeita s
diretrizes que a Lei estabeleceu em seu Art. 4, quais
sejam a) eficincia no cumprimento das misses de
Estado e no emprego dos recursos da sociedade; b)
respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos
servios e dos entes privados incumbidos da sua
execuo; c) indelegabilidade das funes de
regulao, jurisdicional, do exerccio do poder de
polcia e de outras atividades exclusivas do Estado; d)
responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das
parcerias; e) transparncia dos procedimentos e das
decises; f ) repartio objetiva de riscos entre as
partes; e g) sustentabilidade financeira e vantagens
socioeconmicas dos projetos de parceria.
4.4 Estrutura Institucional

A Lei n 11.079/04 previu, para o mbito federal, a
instituio, por decreto, do rgo gestor de parcerias
pblico-privadas federais, que exercer
preponderantemente funes decisrias. Conforme o
Art. 14 da Lei, tal rgo gestor ter competncia para
a) definir os servios prioritrios para execuo no
De forma semelhante ao que foi institudo no

mbito da Unio, os Estados criaram estruturas
institucionais peculiares, no mbito de sua autonomia
constitucional. A ttulo de exemplo, no caso do Estado
de Minas Gerais, a Lei Estadual n 14.868/03 deu origem
ao Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas CGP -, vinculado Governadoria do Estado e presidido
pelo Governador do Estado, ao qual caber elaborar o
Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas e aprovar
os editais, os contratos, seus aditamentos e
prorrogaes. O Conselho composto pelo Advogado
Geral do Estado e por Secretrios de diversas pastas.
Paralelamente, vinculada Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econmico, o Estado mantm uma
Unidade Operacional de Coordenao de Parcerias
Pblico-Privadas (Unidade PPP ), qual cabe executar
as atividades operacionais e de coordenao de
parcerias pblico-privadas; assessorar o CGP e divulgar
os conceitos e metodologias prprios dos contratos
de parcerias pblico-privadas; assim como dar
suporte tcnico, na elaborao de projetos e
contratos, especialmente nos aspectos financeiros e
de licitao, s Secretarias de Estado.
J no Estado de So Paulo se criou pela Lei n
11.688/04 o Conselho Gestor do PPP, vinculado ao
Gabinete do Governador, a qual cabe (a) aprovar
projetos de parceria pblico-privadas, observadas as
condies pr- estabelecidas; (b) fiscalizar a execuo
das parcerias pblico-privadas; (c) opinar sobre
alterao, reviso, resciso, prorrogao ou renovao
dos contratos de parceria pblico-privadas; (d) fixar
diretrizes para a atuao dos representantes do Estado
nos rgos de administrao da Companhia Paulista
de Parcerias CPP. Esta ltima Companhia tem por
funo (a) colaborar, apoiar e viabilizar a
implementao do Programa de Parcerias PblicoPrivadas; (b) disponibilizar bens, equipamentos e
utilidades para a Administrao Estadual, mediante
pagamento de adequada contrapartida financeira; (c)
gerir os ativos patrimoniais a ela transferidos pelo
Estado ou por entidades da administrao indireta, ou
que tenham sido adquiridos a qualquer ttulo. Para tal

mister, a CPP poder, entre outras aes, celebrar
contratos de estudos tcnicos, de parcerias pblicoprivadas, assim como de locao ou promessa de
locao, arrendamento, cesso de uso ou outra
modalidade onerosa, de instalaes e equipamentos
ou outros bens, vinculados a projetos de PPP; contrair
emprstimos e emitir ttulos; prestar garantias reais,
fidejussrias e contratar seguros; explorar bens
integrantes de seu patrimnio; a participar do capital
de outras empresas controladas por ente pblico ou
privado. Ela poder constituir Fundo Fiducirio, cujo
agente ter poderes para administrar recursos
financeiros, por meio de conta vinculada ou, para
promover a alienao de bens, aplicando tais recursos
no pagamento de obrigaes contratadas ou
garantidas pelo Poder Pblico, diretamente ao
beneficirio da garantia ou a favor de quem financiar
o projeto de parceria.
regime de parceria pblico-privada; b) disciplinar os

procedimentos para celebrao desses contratos; c)
autorizar a abertura da licitao e aprovar seu edital; e
d) apreciar os relatrios de execuo dos contratos.
Em suma, os Conselhos ou rgos Gestores,

eventualmente secundados por uma unidade
tcnicas (Unidade PPP) e as Companhias de
Parcerias3 constituem o quadro institucional tpico
para as parcerias pblico-privadas. A esses se juntam,
tanto no mbito federal quando estadual, os Fundos
Garantidores.
A aplicao das parcerias pblico-privadas em
municpios deve seguir as normas que so
consideradas gerais pela Lei n 11.079, mas, no que
tange a sua organizao interna e forma de selecionar,
adotar, financiar e garantir programas e projetos, pode
se espelhar nos exemplos da Unio ou de alguns
estados, ou ainda criar novas solues, de acordo com
seus potenciais e limitaes.
4.5 - Instrumentos de apoio governamental

No so os objetos do contrato, os encargos
outorgados iniciativa privada e nem o fato do poder
pblico poder adicionar recursos financeiros a uma
concesso que constituem o elemento central de
distino entre os contratos de parceria pblicoprivada dos outros j correntes pela legislao. Tudo
157
isso j podia ser praticado luz da legislao j vigente

antes da promulgao da Lei n 11.079/04. Na verdade,
so os privilgios especiais que podem ser concedidos
no novo tipo de contrato, para alm dos j admitidos
nessa legislao, que fazem a diferena com as formas
tradicionais de contratao.
A contraprestao diretamente pecuniria,
segundo o Art. 6 da Lei n 11.079/04, pode ser feita,
entre outros meios admitidos em lei, por ordem
bancria, cesso de crditos no tributrios, outorga
de direitos em face da Administrao Pblica, outorga
de direitos sobre bens pblicos dominicais. O contrato
poder prever que os pagamentos ao parceiro privado
sejam variveis e vinculados conforme metas e
padres de qualidade e disponibilidade definidos no
contrato (Art. 6, pargrafo nico).
Em princpio, a contraprestao da Administrao
Pblica ser obrigatoriamente precedida da
disponibilizao do servio objeto do contrato de
parceria pblico-privada (Art. 7), mas facultado
Administrao Pblica, desde que previsto no
contrato, efetuar o pagamento da contraprestao
relativa a parcela fruvel de servio objeto do contrato
de parceria pblico-privada (Art. 7, pargrafo nico).
A Lei estabelece limites para o comprometimento
do errio com os compromissos de pagamento
assumidos em funo dos contratos de parceria
pblico-privada. Segundo o Art. 22 da Lei, a Unio
somente poder contratar parceria pblico-privada
quando a soma das despesas de carter continuado
derivadas do conjunto das parcerias j contratadas
no tiver excedido, no ano anterior, a 1% da receita
corrente lquida do exerccio, e as despesas anuais dos
contratos vigentes, nos 10 anos subseqentes, no
excedam a 1% da receita corrente lquida projetada
para os respectivos exerccios.
Indiretamente, essa limitao tambm atinge os
estados e municpios, na medida que o Art. 28 da Lei
veda a Unio tanto a conceder garantia quanto a
realizar transferncia voluntria aos Estados, Distrito
Federal e Municpios se a soma das despesas de
carter continuado derivadas do conjunto das
parcerias j contratadas por esses entes tiver excedido,
no ano anterior, a 1% da receita corrente lquida do
158
exerccio ou se as despesas anuais dos contratos

vigentes nos 10 anos subseqentes excederem a 1%
da receita corrente lquida projetada para os
respectivos exerccios.
Um segundo elemento de apoio privilegiado
constituem as garantias s obrigaes pecunirias
contradas pela Administrao Pblica. Pelo Art. 8 da
Lei, elas podem consistir de: vinculao de receitas;
instituio ou utilizao de fundos especiais previstos
em lei; contratao de seguro-garantia com as
companhias seguradoras, desde que essas que no
sejam controladas pelo Poder Pblico; garantia
prestada por organismos internacionais ou
instituies financeiras que no sejam controladas
pelo Poder Pblico; garantias prestadas por fundo
garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade e outros mecanismos admitidos em lei.
Avanando nesse tpico, a Lei autoriza a criao
pela Unio, de um Fundo Garantidor de Parcerias
Pblico-Privadas FGP, com a finalidade prestar
garantia de pagamento de obrigaes pecunirias
assumidas pelos parceiros pblicos federais em
virtude das parcerias. O FGP poder tambm prestar
contra-garantias a seguradoras, instituies
financeiras e organismos internacionais que
garantirem o cumprimento das obrigaes
pecunirias dos cotistas em contratos de parceria
pblico-privadas (Art. 18, 2). A integralizao das
cotas poder ser realizada em dinheiro, ttulos da
dvida pblica, bens imveis dominicais, bens mveis,
inclusive aes de sociedade de economia mista
federal excedentes ao necessrio para manuteno de
seu controle pela Unio, ou outros direitos com valor
patrimonial (Art. 16, 4). No caso de crdito lquido e
certo, constante de ttulo exigvel aceito e no pago
pelo parceiro pblico, a garantia poder ser acionada
pelo parceiro privado a partir do 45 dia do seu
vencimento (Art. 18, 4).
Analogamente ao FGP criado pela Lei n 11.079/
04 para o mbito federal, alguns Estados que adotaram
No Estado de Gois, a Lei n 14.910 deu luz a Companhia de
Investimentos e Parcerias do Estado de Gois, com atribuies

semelhantes Companhia paulista.
fundos prprios.
4.6 - Critrios de admisso dos projetos ao

novo regime
Novamente, as solues aqui explanadas e

desenvolvidas pela Unio e por alguns estados deve
servir de ilustrao das possibilidades de organizao
institucional pelos municpios. Evidentemente, esses
podem adotar novas solues e at criar instituies
intermunicipais ou em cooperao com os estados,
por meio de consrcios pblicos, possibilitados que
agora esto pela recm-promulgada Lei n 11.107/
2005.
Um macio apoio aos projetos de parceria pblicoprivado esperado por parte dos bancos oficiais e
pelos fundos de penso ligados ao setor estatal.
Contudo, com vistas a que a iniciativa privada aporte
recursos prprios e no se financie exclusivamente por
esses recursos quase-pblicos, o Legislador resolveu
limitar esse aporte. Assim sendo, pelo Art. 27 da Lei, as
operaes de crdito efetuadas por empresas pblicas
ou sociedades de economia mista controladas pela
Unio no podero exceder a 70% do total das fontes
de recursos financeiros da sociedade de propsito
especfico. Nas reas das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, onde o ndice de Desenvolvimento
Humano IDH inferior mdia nacional, esse limite
se estende a 80%. Somando as operaes de crdito
ou contribuies de capital realizadas pelas entidades
fechadas de previdncia complementar e pelas
empresas pblicas ou sociedades de economia mista
controladas pela Unio, estas no podero exceder a
80% do total das fontes de recursos financeiros da
sociedade de propsito especfico (90% para as reas
Os critrios de seleo dos projetos a serem

contemplados pelo regime privilegiado de parcerias
pblico-privadas so objeto do art. 10 da Lei n 11.079/
04, que condiciona a abertura do processo licitatrio
para contratao de parceria pblico-privada
apresentao dos seguintes elementos: a)
demonstrao, por estudo tcnico da convenincia e
a oportunidade da contratao, mediante
identificao das razes que justifiquem a opo pela
forma de parceria pblico-privada; b) demonstrao
que as despesas criadas ou aumentadas no afetaro
as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos
financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados
pelo aumento permanente de receita ou pela reduo
permanente de despesa; c) elaborao de estimativa
do impacto oramentrio-financeiro nos exerccios
em que deva vigorar o contrato de parceria pblicoprivada; d) declarao do ordenador da despesa de
que as obrigaes contradas pela Administrao
Pblica no decorrer do contrato so compatveis com
a lei de diretrizes oramentrias e esto previstas na
lei oramentria anual; e) estimativa do fluxo de
recursos pblicos suficientes para o cumprimento,
durante a vigncia do contrato e por exerccio
financeiro, das obrigaes contradas pela
Administrao Pblica; f ) previso do objeto no plano
plurianual em vigor no mbito onde o contrato ser
celebrado; g) submisso da minuta de edital e de
contrato consulta pblica; e h) licena ambiental
prvia ou expedio das diretrizes para o
licenciamento ambiental do empreendimento.
as parcerias pblico-privadas tm institudo seus
referidas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste).

Para todos os efeitos, o Conselho Monetrio
4.7 A Licitao de contratos de PPP
Nacional estabelecer as diretrizes para a concesso

de crdito destinado ao financiamento de contratos
de parcerias pblico-privadas, bem como para
participao de entidades fechadas de previdncia
complementar (Art. 24). Alm disso, a Secretaria do
Tesouro Nacional editar normas gerais relativas
consolidao das contas pblicas aplicveis aos
contratos de parceria pblico-privada (Art. 25).
Sobre o processo de licitao estabelece o Art. 12

da Lei que o julgamento poder ser precedido de
etapa de qualificao de propostas tcnicas,
desclassificando-se os licitantes que no alcanarem
a pontuao mnima, os quais no participaro das
etapas seguintes. Como critrios, alm dos previstos
no Art. 15 da Lei n 8.987/95, admitem-se os seguintes:
159
a) menor valor da contraprestao a ser paga pela

Administrao Pblica; b) melhor proposta em razo
da combinao do critrio da alnea a com o de melhor
tcnica, de acordo com os pesos estabelecidos no
edital. Admite-se igualmente a definio do vencedor
por meio de leilo em viva voz (art. 12). Alm disso,
segundo o Art. 13, poder haver a inverso da ordem
das fases de habilitao e julgamento. Nesse caso,
encerrada a fase de classificao das propostas ou o
oferecimento de lances, ser aberto o invlucro com
os documentos de habilitao do licitante mais bem
classificado, para verificao do atendimento das
condies fixadas no edital. Verificado o atendimento
das exigncias do edital, o licitante ser declarado
vencedor. Caso contrrio, inabilitado o licitante melhor
classificado, sero analisados os documentos
habilitatrios do licitante com a proposta classificada
em segundo lugar, e assim, sucessivamente, at que
um licitante classificado atenda s condies fixadas
no edital.
4.8 - Aplicao das PPP ao transporte

urbano: condies especiais
A explorao privada de infra-estruturas de

transporte pblico urbano envolve problemas
complexos, dada a limitao de se buscar o equilbrio
dos contratos exclusivamente pela receita diante de
um contrato que preveja um investimento com um
alto custo de capital.
A lgica funcional desse modelo est orientada

para se produzir sinergia entre o negcio de
transportes e os empreendimentos associados,
fazendo com que passem a:
a) gerar demanda de transporte, aumentando,
assim, a arrecadao tarifria;
b) com os ganhos imobilirios e os advindos de
outros empreendimentos associados
(comrcio, empreendimentos culturais e de
entretenimento, venda ou aluguel de espao
para
implantao
de
cabos
de
telecomunicao), ressarcir os custos de
construo e/ou cobrir parte dos custos
operacionais;
c) ativar a economia geral da rea servida, com
acrscimo de receita fiscal, que ser
parcialmente utilizada para cobrir os custos do
investimento e do respectivo financiamento.
Como esboo de uma proposta organizacional, de
incio, as parcerias devero se enquadrar em uma
A concatenao entre explorao da infra-
consistente poltica de transportes para a rea de
estrutura e de outros negcios na faixa de domnio e
abrangncia, coerentemente inserida em uma poltica
mesmo na rea de influncia, um dos pontos a ser
de desenvolvimento urbano e regional e em seu
considerado para a sua superao, de forma a vincular
respectivo arranjo espacial projetado. Essa insero,
a explorao comercial do sistema de transporte
freqentemente postulada mas raramente praticada,
explorao desses outros negcios. Esses so, de um
essencial para a viabilizao econmica-financeira
lado, viabilizados pela existncia da nova via (p.ex.,
do modelo proposto, aliando a valorizao do negcio
dutos para cabos de telecomunicao, complexos
de transporte e o florescimento de outros negcios
imobilirios, centros comerciais), e, por outro,
nas reas lindeira e de influncia.
alimentam a via com uma nova demanda de

transporte gerada pelos prprios negcios.
160
Railways na dcada de 80, praticam freqentemente

esse princpio. Ainda nas dcadas de 50 e 60,
implantaram bairros e cidades inteiras ao longo de
seus trilhos. Outros estudos internacionais sobre os
impactos de valorizao de investimentos de sistemas
sobre trilhos (metrs, ferrovias, VLT) confirmam esse
potencial, sobretudo nas proximidades de paradas e
estaes, embora, durante o perodo das obras, possa
haver alguma desvalorizao, sobretudo dos imveis
residenciais.
No que tange a organizao do setor privado, este

ir muito provavelmente adotar uma estrutura de
As empresas ferrovirias privadas japonesas, j
project finance, onde um conjunto de investidores,
existentes antes da privatizao da Japan National
construtores e operadores montaro um consrcio
os eixos devero contemplar um nmero

grande de infra-estruturas sociais (habitao
popular, escolas, hospitais, centros culturais,
etc.), de forma a aumentar o contingente de
usurios.
a explorao dos negcios conexos deve ser

vinculada concesso de subsdios
populao carente cadastrada, diretamente
pelo parceiro, conforme previsto no contrato
de parceria, ou por uma outra entidade que,
em troca da explorao dos negcios conexos,
cobrir o subsdio, completando a receita do
concessionrio da infra-estrutura principal,
conforme disposto em contrato entre as partes.
Poder Pblico (contrato de concesso) e com uma

srie de atores, tais como bancos, fundos,
fornecedores, servios de consultoria, empresas
subcontratadas para operarem servios especficos,
alm dos contratos de trabalho com a mo-de-obra.
Sujeita uma contabilidade prpria, separada da dos
seus scios, a sociedade de propsito especfico
permite que problemas financeiros que nela ocorram
no afete ou afete minimamente a sade financeira
dos scios proprietrios.
De uma forma geral, a insero do investimento
privado no financiamento de infra-estruturas exigir
que seguintes medidas sejam adotadas:
a) otimizao do desempenho econmico
possvel do projeto, o que ter, por outro lado
ser compatibilizado com as restries de
carter ambiental, social e econmico;
Por sua vez, para aumentar o desempenho

econmico, necessrio maximizar os efeitos
sinrgicos entre o negcio de transportes e os outros,
em especial ao negcio imobilirio. Para tal fim, so
recomendadas as seguintes diretrizes:
-
priorizar o assentamento, nos eixos de parceria,

daqueles setores que mais dependem da
proximidade do mercado;
ativar esse mercado, mediante induo de

fluxos de clientes e do desenvolvimento
habitacional na rea;
dar preferncia para setores com grande

disponibilidade de pagar espao valorizado,
mas tambm para atividades geradoras de
fluxo (educao, cultura, mercados populares)
e de concentrao populacional (habitao);
realizar anlises e modelagens por setor,

avaliando-se o contexto geral da cidades,
inclusive os centros urbanos concorrentes;
procurar mistura adequada de atividades

interdependentes (cadeias de produo,
servios pblicos, habitao);
conectar o desenho do projeto s atividades

bsicas da cidade, inserindo-o na poltica
industrial local e a seu fomento. Observe-se
que, no necessariamente, as plantas das
atividades bsicas, especialmente as
industriais, sero localizadas ao longo do eixo,
b) manuteno permanente do equilbrio

financeiro, o que exigir a adoo de um plano
estratgico de expanso paulatina dos
investimentos;
c) adoo de uma poltica equilibrada de
endividamento, iniciando-se com o mximo
volume possvel de capital histrico, o que
exigir a participao, desde incio, de
entidades financeiramente robustas;
d) construo de credibilidade do projeto junto
ao mercado financeiro;
e) adoo de uma poltica preventiva de reduo
das mais diversas categorias de riscos.
Um cuidado especial deve ser tomado com relao

a eventuais efeitos excludentes das parcerias. Em
princpio, a explorao privada de uma infra-estrutura
est vinculada possibilidade de introduzir excluses
de no pagantes (transformao do bem pblico em
bem de clube). Para tal efeito, as principais medidas a
serem tomadas so:
especial unicamente dedicada explorao do objeto

de concesso, e que encerrar suas atividades uma
vez findo o contrato.(sociedade de propsito
especfico). Essa sociedade fechar contratos com o
161
mas o projeto deve

consolidao;
servir para a sua
dar importncia a projetos sociais e culturais,

na medida em que garantiro a necessria
concentrao de fluxo populacional;
garantir boa qualidade ambiental, inclusive no

tocante ao ambiente social.
Para o setor de transporte pblico urbano, novas

possibilidades para o investimento e a poltica de
regulao se abrem, apesar das dificuldades cuja
superao exige a adoo de medidas de adaptao:
novos mercados de investimento e respectivos atores
so inseridos em projetos de interesse pblico, formas
inovadoras de sua articulao e contratao so
viabilizadas. A ttulo de exemplo, investimentos
pblicos podem se tornar objeto de um
desenvolvimento do mercado financeiro local,
atraindo e incentivando a poupana. Sobretudo se os
projetos forem inseridos em polticas industriais mais
abrangentes, novos investimentos comerciais e
industriais podem vir vida, gerando todo um novo
ciclo de crescimento urbano e regional.
4.9 - Um exemplo de proposta de parceria

pblico-privada em rea urbana: O Projeto
Transporte-Empreendimento no Recife
O Projeto Transporte-Empreendimento,
contratado pela Prefeitura da Cidade do Recife
Universidade Federal de Pernambuco, visou conceber
preliminarmente um caso de parceria-pblico-privada
nos moldes acima descritos (Prefeitura do Recife e
Associao Tecnolgica de Pernambuco, 2002). Para

o caso do Recife, h de se destacar que o Projeto, como
ponto de partida, haveria de se coadunar com as
diretrizes para o desenvolvimento econmico, social
e do uso do solo tanto da Prefeitura quanto da RMR
especialmente no que tange a consolidao de
plos locais e regionais j previstos em programas
vigentes e ter por base estrutural o Sistema
Estrutural integrado SEI.
Esse projeto, que articularia aes integradas no
urbanismo, desenvolvimento econmico e
transportes, deveria edificar progressivamente um
sistema de transporte de massa, coadunando-se com
a atual ampliao do Trem Metropolitano e outros
corredores existentes, e modernizando outros. Para
cada eixo, a escolha da tecnologia corresponderia s
caractersticas prprias suas. Alm disso, o projeto
especfico de cada eixo estaria inserido em um
espectro mais amplo de parceria pblica-privada
visando a explorao do sistema e um complexo de
negcios combinados, ao longo do eixo (mas em
conformidade com as diretrizes do planejamento
urbano). Onde o programa adentrasse reas e sistemas
de outras jurisdies, a Prefeitura buscaria sensibilizar
para uma ao de cooperao com os respectivos
poderes pblicos, para que o conjunto dos projetos
se insira em um programa comum de parcerias do tipo
Transporte-Empreendimento.
Uma vez que a idia bsica do T-E era assegurar a
explorao comercial do sistema de transporte
vinculada explorao de outros negcios na faixa
de domnio do eixo, seria vital que o corredor
escolhido para o teste desta concepo tenha
caractersticas socioeconmicas capazes de suportar
Figura 3 - Eixo proposto de transporte de massa para a Regio Metropolitana do Recife
162
a) j dispe de boa densidade de ocupao e tem

potencial para aument-la;
b) em seu entorno se concentram muitas
atividades econmicas importantes
(Shoppings Center, escolas, complexos
hospitalares, centros culturais e de informtica);
c) o eixo o mais importante corredor de fluxo
de automveis da cidade, interligando as reas
norte e sul da aglomerao;
preconizado para os projetos de parceria. Enfatiza-se,

aqui, uma grande participao dos diversos atores
sociais e tambm do Poder Pblico na definio do
projeto e das regras de jogo (sobretudo no tocante
ao processo de concesso), diferindo, portanto, do
modelo clssico de project finance, onde o mximo
de regras se acertam via acordos particulares entre os
participantes. A razo desse postulado de reforada
participao dos atores atingidos que, sobretudo no
meio urbano, tal plena participao uma medida
imprescindvel para reduzir os riscos polticos do
projeto.
d) O eixo possui forte conectividade com o centro

histrico da cidade, permitindo uma maior
acessibilidade aos plos de lazer e de
informtica que esto sendo desenvolvidos
nos bairros histricos at ento fortemente
degradados.
A instalao de um corredor de transporte de

massa neste eixo vem complementar de forma precisa
a estrutura atual do SEI (ver figura abaixo) atual pois
ele j atende com transporte de massa os eixo Oeste
e Sul, com a linha do trem metropolitano. Assim, estava
faltando dar atendimento ao eixo Norte-Sul, de
crescimento natural da cidade, atravs de um sistema
de transporte de massa sobre trilhos.
o conceito. Da por que o eixo PE-15 / Av. Agamenon

Magalhes / Boa Viagem, foi escolhido (ver figura
abaixo), devido as razes seguintes:
Figura 5 - Estrutura Organizacional Bsica: Representao Grfica
Seguindo este modelo, o grande arquiteto do

projeto seria uma Entidade Primotora com ampla
participao de representantes de grupos sociais de
relevo e do governo local; este ltimo presidiria a
Agncia
executaria
os
processos
de
concessionamento, conforme diretrizes propostas

pela Agncia. Uma primeira contratao diria respeito
a um projetista que detalharia o projeto a ser
concessionado (e que viria a ser ressarcido dos seus
custos pelo concessionrio).
Uma vez desenhado o projeto, seria colocada em
marcha o processo de licitao, do qual emergiria o
concessionrio. Esse assumiria todo um pacote de
Figura 4 - Rede proposta para o transporte de massa na Regio
negcios e respectivos direitos, podendo subcontratar
Metropolitana do Recife
a execuo de mais diversos desses. Concluiria a

concessionria igualmente contratos com o mercado
Um trao diferenciador desse projeto seu

processo participativo e paulatino de construo. A
figura em seguida sintetiza o modelo organizacional
financeiro e as agncias de fomento, essas ltimas

devidamente conveniadas com o governo local, para
fins de acertar garantias colaterais.
163
5. BIBLIOGRAFIA
ARAGO J. (2000) Financiando infra-estrutura de
transporte urbano: em busca de novas trilhas. In:
Santos E.M, Arago J.: Transporte em Tempos de
Reforma. Ensaios sobre a Problemtica. Braslia: LGE.
ARAGO, J. J. G. (2002): Poltica Regulatria para o
Setor de Transportes: In: Simpsio Internacional
Transportes Integrados ao Meio Ambiente: a rota para o
desnvolvimento da Amaznia - I SITRAMA, 2002, Belm.
ARAGO, J. J. G. (2004): Reforma Institucional e
Financeira nos Transportes Pblicos Urbanos:
Impasses e Perspectivas In: Regulao e organizao
do transporte pblico urbano em cidades brasileiras:
estudos de caso ed.Braslia : IPEA Ministrio das
Cidades, 2004, v.1, p. 1-40.
ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTE
PBLICO - ANTP (1997): Transporte Humano - Cidades
com Qualidade de Vida. So Paulo: ANTP
BRASILEIRO A., SANTOS E M, ORRICO FILHO R. D.,
ARAGO J. J. G. (s.d.): Organizao dos Transportes
Pblicos Metropolitanos no Brasil: Crise, Transio e
Perspectivas. Recife: mimeo
ORRICO FILHO R.D., A. BRASILEIRO, E. M. SANTOS,

J.J.G ARAGO (1998) Articulao Transporte e
Empreendimento: Um possvel modelo de
financiamento de infra-estruturas de transporte
urbano. Anais do XII Congresso Nacional de Pesquisa e
Ensino em Transportes. Volume I. Fortaleza: Associao
Nacional de Pesquisa e Ensino em Transportes.
PREFEITURA DO RECIFE E ASSOCIAO
TECNOLGICA DE PERNAMBUCO (2002): TransporteEmpreendimento. Apresentao em Power-Point.
Recife: PCR e ATEPE
VIEGAS J. M., MACRIO R. (s.d.): Financiamento da
Mobilidade Urbana - Como Escolher Alternativas?
Lisboa: TIS e CESUR
Legislao
Lei no 8.987/95 (Lei das Concesses)

Lei no 9.074/95
COMUNIDAD DE MADRID (1986): Ley de Creacin

del Consrcio Regional de Transportes de Madrid.
Comunidad de Madrid, Madri.
Lei n 10.257/01 (Estatuto da Cidade)
DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE

ZUSAMMENARBEIT GTZ (2004): Sustainable
Transport: A sorcebook for Developing Cities. Nodule
1d: Economic Instruments. Eschborn: Deutsche
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GTZ
Lei n 10.336/2001 (CIDE)
EUROPEAN METROPOLITAN TRANSPORT

AUTHORITIES (2001): What public transport authorities
for the European metropolitan areas ? Proceedings of
the Conference. Barcelona, 8 November 2001. Paris:
EMTA
HOKUSO KAIHATSU RAILWAY (s.d.): Hokuso
Company Guide. Tquio: Hokuso Kaihatsu Railwau Co.,
Ltd.
IZQUIERDO R. (1997): Gestion y Financiacin de las
Infrastructuras del Transporte Terrestre. Madrid:
Associacin Espaola de Carreteras.
KYOTO MUNICIPAL TRANSPORT BUREAU (1998):
The Subway of Kyoto City. Quioto: mimeo
164
MACRIO R, VIEGAS J. M. (s.d.): A Eficcia Das

Polticas de Preos na Gesto da Mobilidade. Lisboa: TIS
e CESUR
Lei n 11.079/04 (Lei das Parcerias PblicoPrivadas)
Resoluo n 409/02 do Conselho Curador do

FGTS

Gestão Integrada da Mobilidade

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Gestão Integrada da Mobilidade

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

CIP Brasil. Catalogao-na-fonte.

I.Poltica de transportes. II. Desenvolvimento urbano. III. Ttulo.

ndices para catlogo sistemtico:

2. Desenvolvimento urbano 711.4

Secretaria Nacional deT

Gesto Integrada da Mobilidade Urbana

Ministrio das Cidades

O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade

Mdulo 01 - Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

Mdulo 02 - Cidade, Cidado e Mobilidade Urbana Sustentvel

Mdulo 03 - Planejamento Estratgico da Mobilidade Urbana

Mdulo 04 - Gesto da Mobilidade Urbana: Organizao Institucional e Regulao

5. Concesso de Servios Pblicos: quadro legal do processo de licitao e contratao................... 119

Mdulo 05 - Financiamento da Mobilidade Urbana

O terceiro mdulo apresenta diferentes vieses do

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

Poltica Nacional de Mobilidade

estudos e planos diretores tiveram as gavetas como

1.1 Pequeno Histrico da Poltica Urbana

Na dcada de 70, a marca tecnocrtica e autoritria

Em apenas cinco dcadas no sculo passado, a

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

1. MINISTRIO DAS CIDADES: HISTRICO,

A imagem das cidades brasileiras mudou devido

GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA

Nos anos 80 e 90, o pas pra de crescer a altos

promoveram um forte recuo das aes nas reas do

1.2. O Movimento pela Reforma Urbana e

A incorporao da questo urbana em dois captulos

constitucionais, no entanto, levou 13 anos. Nesse

O comeo dos anos 90 caracterizou-se pela

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

Urbana na Assemblia Nacional Constituinte de 1988.

Em 1996, foi realizada em Istambul a Habitat II, a 2

no Congresso Nacional, da nova Lei do

Esta conscincia poltica da questo urbana se fez

Presidente Luiz Incio Lula da Silva. a realizao de

GESTO INTEGRADA DA MOBILIDADE URBANA

uma proposta lanada em 2000 atravs do Projeto

os aspectos tcnicos quanto para os aspectos sociais,

corresponde facilidade de deslocamento de pessoas

Ao Ministrio est afeto ainda o Conselho

ser uma questo apenas das condies de

a) Poderes pblicos, Executivo e Legislativo federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal;

e bens na rea urbana. Face mobilidade, os

MDULO 1 - POLTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA

saneamento ambiental, habitao, transporte e

A mobilidade afetada por fatores como a renda

b) Movimentos sociais e populares;

do indivduo, idade, sexo, capacidade para

compreender mensagens, capacidade para utilizar

d) Trabalhadores(as), por meio das respectivas

Todas essas variveis podem implicar em reduo

permanente ou temporria de movimentao.

e) Empresrios(as) relacionados ao desenvol-

A poltica de mobilidade tem por funo

proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao

f ) Operadoras e concessionrias de servios

urbano. Como ir se mostrar adiante, o acesso pode

ser e atualmente tem sido proporcionado de forma

O Conselho Nacional das Cidades conta com

e os recursos naturais. Da a necessidade de qualificar