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Gobiernos de partido o gobiernos sin partido?

Relacin entre el gobierno y el partido de gobierno


en el Per (1980 2011): Avance del Marco Terico
El presente artculo tiene como propsito ubicar y presentar las
herramientas conceptuales necesarias para abordar el conjunto del anlisis,
gracias a lo cual podremos circunscribir con precisin el objeto de nuestro
estudio: el partido de gobierno y su interrelacin con el gobierno durante los
perodos comprendidos entre el 28 de julio de 1980 hasta el 05 de abril de 1992
y del 25 de noviembre del 2000 hasta el 28 de julio del 20111.
Antes de desarrollar la relacin materia de investigacin y de proponer un marco
para su anlisis en el caso peruano, consideramos esencial destacar la
importancia del manejo del Estado. En un Estado Moderno, deca Weber, el
verdadero dominio se ejerce no con discursos polticos, sino, ms bien, en la
conduccin diaria de la administracin estatal 2.
Para ejemplificar su importancia, comparaba al Estado con una empresa, en el
inters de destacar la necesidad de tener una administracin y una direccin
formalmente unitaria de la poltica.
El desarrollo de la poltica en empresa, propuesta por Weber, necesitar del
surgimiento de un sistema de partidos, en donde los partidos polticos, como
actores principales, se encuentren preparados para competir por el poder.
El ejercicio del poder en el Estado requiere de funcionarios que asuman su
administracin. Para ello, Weber propuso la separacin de los funcionarios
1

Se excluye de la presente investigacin a los gobiernos liderados por Alberto Kenya Fujimori Fujimori,
desde el Autogolpe del 05 de abril de 1992 hasta la fecha en que fue destituido por el Congreso de la
Repblica. Dichos gobiernos 1992 1995, 1995 2000 y 2000 son considerados autoritarios
personalistas, sustentados en una coalicin cvico-militar. Para mayor comprensin, ver Sinesio Lpez
Jimnez: El Per del 2000: los ciudadanos, la sociedad civil y la transicin democrtica.
2
Weber 1974: 1060 - 1076.

pblicos en dos categoras: los funcionarios profesionales y los funcionarios


polticos. Los profesionales no harn poltica y se dedicarn a la administracin
imparcial del Estado, los mismos que se han venido legitimando gracias a la
divisin y especializacin del trabajo. Entonces, no existir burocracia moderna
que no especialice a sus profesionales.
La existencia y la necesidad de una direccin unitaria poltica y el surgimiento y
consolidacin

de

espacios

burocrticos

destinados

para

funcionarios

profesionales no excluye de la administracin del Estado a los funcionarios


polticos, pues ellos tendrn el importante rol de asumir la direccin poltica de
los estamentos estatales que se les encargue y de enfrentar y/o negociar
respecto de otros espacios o instituciones polticas, como, por ejemplo, el
Parlamento. Este funcionario debe asumir su responsabilidad de manera plena,
y no tiene la posibilidad de descargarse de la misma en otro, en la medida en
que su responsabilidad es exclusiva por el particular carcter de su rol.
Cabe aadir que esta responsabilidad poltica recae, en democracia, en los
partidos de gobierno , en su defecto, en los ciudadanos que los jefes de Estado
designen para desempear dicha labor.
En la lnea de lo tratado, Weber destaca el proceso de profesionalizacin por el
que ha atravesado la poltica, la misma que ha dejado de ser un espacio
exclusivo para quienes podan dedicar su tiempo ad honreme a la poltica, para
incorporar a funcionarios asalariados que se especializan en la administracin
del Estado.
Respecto de las caractersticas particulares de los partidos polticos y el acceso
a puestos en el Estado, Weber distingue dos grandes tipos de partidos polticos:
los utilizados para acceder a cargos pblicos y los ideologizados. Los primeros
vinculados al modelo norteamericano, en donde ms que partidos se tienen
maquinarias electorales se enfrentan a otras en pos de conseguir el mayor

nmero de puestos en el aparato estatal, los mismos que dependern de la


voluntad del Presidente. Mientras que en el caso de los partidos ideologizados,
prevalecer por sobre otros intereses la voluntad de implementar sus ideales en
la administracin del Estado y la aplicacin de sus polticas.
Para el estudio de la relacin gobierno partido de gobierno, consideramos
fundamental definir a los partidos polticos como instituciones que tienen como
fin el ejercer el gobierno del Estado , en su defecto, acceder a cuotas de poder
en el gobierno.
Es por ello que consideramos esencial la definicin de Ware, quien define a los
partidos polticos como instituciones que buscan influenciar en el seno de un
Estado, a menudo intentando ocupar posiciones en el gobierno 3.
Con esta definicin, Ware plantea que para un grupo importante de partidos
resulta fundamental acceder al Ejecutivo, al poder en el gobierno, como medio
para influenciar sobre la sociedad. En otras palabras, son instituciones que
agrupan a sus afiliados con el fin de ejercer el poder en el Ejecutivo 4.
Si bien la organizacin y estructuracin de los partidos polticos pueden tener
orgenes diversos, el poder es el elemento que motiva la accin en cualquiera de
sus modalidades, a los diferentes intereses al interior de las organizaciones
polticas. Es por ello que la victoria electoral y la posterior toma democrtica del
poder se convierten en el fin superior de toda agrupacin poltica, ms no en el
nico.
El conseguir el poder es la meta mayor para todos los que convergen con
diferentes anhelos y proyectos en un partido poltico. Este fin es el elemento que
los ata y condiciona a actuar de manera organizada bajo la organizacin
3
4

Ware 2004: 31.


Ware 2004: 27.

partidaria, pues slo a travs de sta es posible alcanzar el poder en un sistema


democrtico. Las causas individualistas fuera de la agrupacin marcaran con el
fracaso los proyectos personales o grupales.
El alcanzar el poder y convertirse de partido poltico a partido de gobierno
requiere que los distintos intereses confluyan en el mismo norte. A pesar de las
diferencias internas, el fin de conseguir el gobierno disminuye las fricciones
internas y cohesiona a los grupos dispares, pues la consecucin de la meta
supone, a su vez, la satisfaccin no slo de los intereses de la organizacin, sino
de las motivaciones particulares de quienes la componen.
En democracia, las elecciones son el procedimiento a travs del cual el partido
poltico accede al poder a cuotas de ste, y el acceso al poder supone un
proceso de transformacin a travs del cual un partido poltico en competencia
se convierte en partido de gobierno.
Este punto resulta vital para nuestra investigacin, pues debemos destacar que
se abordar slo los gobiernos democrticos fruto de elecciones limpias y
transparentes , en su defecto, de transiciones democrticas en el perodo de
estudio, ms no gobiernos fruto de golpes de Estado o elecciones amaadas, en
donde ms que partidos de gobierno encontramos membretes electorales,
grupos de tcnicos y camarillas militares al servicio del detentador del poder de
turno.
Volviendo a la conversin y trnsito que implica el pasar de fungir como partido
poltico a partido de gobierno, Ware ha dividido este proceso en tres etapas 5: la
primera, vincula directamente al elector con el partido, pues es la etapa en la
cual el electorado elige entre un conjunto de opciones en competencia. Cada
una de ellas con sus propios liderazgos, organizaciones, planes y propuestas,
con la promesa que de salir elegidos implementarn su plataforma electoral.

Ware 2004: 484.

La segunda etapa se produce entre los resultados electorales y la investidura (o


juramentacin) del nuevo gobierno. Este es el espacio temporal en el que se
forma en nuevo gobierno, ya sea a travs de pactos entre partidos polticos
diferentes al interior del partido poltico vencedor de la contienda electoral.
Esta etapa ser diferente en cada pas, tomando en consideracin el sistema
poltico

democrtico

imperante:

si

es

un

sistema

presidencialista

parlamentario. En el primer caso, el presidente goza de gran discrecionalidad


para formar gobierno, pues ha sido electo de forma directa por la ciudadana.
La legitimidad de origen presidencial paralela a la legitimidad de origen
obtenida por el parlamento a travs de su eleccin tambin directa, y las
atribuciones constitucionales particulares que cada Estado le otorga a su
presidente, le brindan al Jefe de Estado gran autonoma para escoger a quienes
lo acompaen en el gobierno, sin pasar necesariamente por el tamiz de su
partido o de la bancada parlamentaria oficialista. Motivo por el cual, el
parlamento tiene una limitada capacidad de influir en la conformacin misma del
gobierno.
La tradicin poltica de cada pas tambin resulta determinante, pues en pases
con menor institucionalizacin partidaria y mayores niveles de caudillismo, el
presidente formar gobierno con mayor libertad que en el caso contrario 6.
El partido de gobierno tendr una mayor capacidad de intervenir en la formacin
de gobierno en la medida en que el Presidente dependa ms de su partido;
como, por ejemplo, cuando el partido lo haya elegido democrticamente entre
otras opciones al interior del partido. En otras palabras, que el partido de

La tradicin en EEUU manda que el nuevo presidente haga un llamado de unin a todas las fuerzas
polticas para que se cohesionen tras la figura del presidente, lo cual permite que el presidente nombre a
rivales polticos o ciudadanos ajenos al partido de gobierno como parte del nuevo gobierno (Ware 2004:
507 508).

gobierno sea ms institucionalizado. Tema que desarrollaremos con amplitud en


el presente captulo.
Mientras que en los sistemas parlamentarios, el partido de gobierno y de ser
necesario, sus aliados, forman gobierno porque tienen la capacidad de
hacerlo, a travs de un nmero determinado de escaos que le otorgan el
control del parlamento y, por tanto, del gobierno.
Bajo este escenario, el fungir como partido de gobierno representado en el
Parlamento, luego de vencer en la contienda electoral, no niega la existencia de
liderazgos importantes al interior del parlamento y del partido, quienes tendran
un rol decisivo en la formacin del gobierno, sea como lderes de bancada o
como referentes histricos de cada partido de gobierno.
La tercera etapa propuesta por Ware es la vinculada a la conversin y trnsito de
partido poltico a partido de gobierno, la cual est relacionada con el ejercicio
mismo del poder y con la aplicacin de determinadas polticas pblicas,
prometidas durante la campaa u otras, las mismas que contribuirn a definir
consolidando o diluyendo el apoyo ciudadano al rgimen y las posibilidades
reales de mantenerse en el poder durante todo el perodo presidencial o a travs
de una eleccin posterior.
Como podemos apreciar, el estudio del partido de gobierno puede resultar
sumamente amplio e implicar la disertacin sobre diferentes etapas en la
evolucin de un partido poltico y sus diversos campos de accin al momento de
detentar el poder.
Todas ellas de suma importancia, si entendemos que los gobiernos y por
consecuencia, los partidos de gobierno son actores esenciales de los sistemas
polticos, en la medida en que detentan el poder, son el centro de la decisin

poltica y gozan de la capacidad de influenciar y/ coordinar tanto con al interior


del poder Ejecutivo como respecto del Legislativo y Judicial.
Este poder concentrado en el Ejecutivo cobra mayor relevancia en momentos en
los que dicho poder del Estado amplia sus funciones y hasta asume otras antes
exclusivas al poder Legislativo como regla general en el mbito internacional,
bajo el argumento comn de la especializacin de la materia a legislar.
El estudio de los partidos de gobierno podra suponer el estudio del
comportamiento de sus lderes, de la concepcin, diseo y aplicacin de
polticas pblicas, el estudio de qu grupos de poder, pases, ideologas,
organismos multilaterales, entre otros, se encuentran tras el poder (analizando la
formacin, experiencia laboral y vnculos econmicos de quienes detentan el
poder), entre otros variados e importantes temas de investigacin que
contribuiran a responder la gran interrogante latinoamericana: quin gobierna
nuestros pases?.
En el estudio, tratamiento y definicin de los partidos de gobierno, existen dos
grandes lneas de investigacin: los que analizan a los partidos de gobierno
como modelo de organizacin poltica y los que estudian a los partidos de
gobierno como protagonistas de una relacin entre dos actores (partido de
gobierno y Ejecutivo)7.
En la primera lnea de investigacin, aquella que considera al partido de
gobierno como modelo de organizacin poltica, existen a su vez tres sub-lneas
de investigacin8: el partido de gobierno como categora, que entiende a los
partidos de gobierno como reguladores de conflicto que juegan un rol
determinante en tanto en la mediacin poltica como en la toma de decisiones 9;
7

Sistematizacin propuesta por Romn y Ferri 2003. Ver: Romn y Ferri 2003: 16 20.
Ver: Romn y Ferri 2003: 16 20.
9
A. Mintzel y H. Schmitt (1981): How to investigate the future of Party Government, paper no publicado.
Citado por Romn y Ferri 2003: 17, Cansino 2001: 14 y por Katz 1986.
8

el partido de gobierno como estrategia, entendidos como grupos de ciudadanos


que actan racionalmente y que cumplen tres condiciones: las principales
decisiones de gobierno son tomadas por los partidos de gobierno; las polticas
se deciden y formulan al interior de los partidos de gobierno y los funcionarios de
gobierno son reclutados a travs del partido de gobierno 10; y, el partido de
gobierno como una continuidad, en donde los partidos de gobierno como
partidos polticos atraviesan un proceso no interrumpido de organizacin
electoral a institucin de toma de decisiones, cuyas etapas son parte de un todo
inseparable11.
La segunda lnea de investigacin sobre los partidos de gobierno, plantea el
estudio respecto de su relacin con el gobierno 12. En otras palabras, plantea su
estudio sobre la base de las interrogantes el partido de gobierno gobierna?
cunto influye el partido en el gobierno? Visto de otro modo, cunta
autonoma o dependencia tienen los Ejecutivos respecto de sus partidos de
gobierno? tenemos gobiernos de partido o gobiernos sin partido?
Desde esta perspectiva, a los partidos de gobierno y a los gobiernos se les
estudia como actores independientes, que se relacionan entre s en el poder.
Adems de Blondel y Cotta como iniciadores de sta lnea de investigacin a
nivel internacional, en lengua castellana destaca Csar Cansino 13 quien elabor
los lineamientos tericos para el anlisis comparado de las relaciones entre el
gobierno y el partido de gobierno en los sistemas presidencialistas, entre los que
figuran el reclutamiento de personal, las polticas pblicas y el clientelismo como
factores que definen la relacin gobierno partido de gobierno.

10

Katz 1986.
Smith 1986.
12
Blondel y Cotta 1996 y 2001.
13
Cansino 2001.
11

Entre las dos lneas de investigacin presentadas para el estudio de los partidos
de gobierno, en la presenten investigacin abordaremos a los partidos de
gobierno respecto de su relacin con el gobierno.
Ello por dos motivos fundamentales: el primero, porque desde esta lnea de
investigacin es posible analizar a los partidos de gobierno en sistemas polticos
democrticos presidencialistas, en los cuales no necesariamente los partidos de
gobierno cumplen con las tres condiciones para ser considerados como tales:
las principales decisiones de gobierno son tomadas por los partidos de gobierno;
las polticas se deciden y formulan al interior de los partidos de gobierno y los
funcionarios de gobierno son reclutados a travs del partido de gobierno.
Y, en segundo lugar, porque utilizando los lineamientos tericos trazados por
Cansino para el anlisis de la relacin gobierno partido de gobierno puede ser
plantear una investigacin concreta en la medida en que estudia el reclutamiento
de personal, las polticas pblicas y el clientelismo como factores que definen la
relacin gobierno partido de gobierno.
Adems de los lineamientos trazados por Cansino (1997), consideramos que
existen otros factores que, pudiendo tener una menor y/o distinta relevancia,
contribuyen tambin a definir la relacin entre el gobierno y el partido de
gobierno; entre los que destacan la tradicin poltica de cada pas, las
atribuciones constitucionales de los Presidentes, las caractersticas propias de
los partidos de gobierno, los rasgos distintivos de las bancadas parlamentarias
oficialistas, el regionalismo14 y el estilo presidencial o tipo de liderazgo15.
Sin embargo, todas ellas, en mayor o en menor medida, estn relacionadas con
un aspecto vital para nuestra investigacin: el grado de institucionalizacin de
los partidos de gobierno.
14
15

Propuesto por Freidenberg 2003 para el caso de Ecuador.


Sealado por Alcntara y Freidenberg 2001: 20.

Para nosotros el nivel de partidismo en el gobierno estar directamente


relacionado con el nivel de institucionalizacin de los partidos que se convierten
en partidos de gobierno. Es por ello que nuestra hiptesis general plantea que la
participacin de los partidos de gobierno en el Per est definida por los niveles
de institucionalizacin de los partidos polticos que se convierten en partidos de
gobierno.
Es sobre este punto que tenemos una discrepancia con Cansino, de quien
seguimos sus lineamientos para el anlisis propuesto, pues considera que a
mayor grado de democraticidad de un rgimen, mayor ser el grado de
partidismo en el gobierno (Cansino 2001: 13).
Nosotros discrepamos de esa tesis, pues sta no contemplara la posibilidad que
en un pas con una democracia en proceso de transicin consolidacin se
presenten gobiernos en los cuales el partido de gobierno s tenga una activa
participacin en el gobierno, como en los casos del Partido Aprista Peruano
(PAP) con Alan Garca Prez (1985-1990), en el que sus gabinetes estuvieron
integrados por afiliados al partido de gobierno en un 80.40% el caso del
gobierno del Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) con Abdal Bucaram Ortiz
(1993-1994), en el cual sus gabinetes estuvieron conformados por militantes al
PRE en un 63.13%16.
En abstracto, cuanto ms se hayan desarrollado un conjunto de intereses
comunes y construido lealtades organizativas, ms cohesionados estarn los
grupos e individuos que pertenecen a un partido, mayor ser su grado de
institucionalizacin y mayor la posibilidad que al convertirse en gobierno
prioricen los intereses del partido a los suyos propios (Panebianco 1990: 116).

16

Para el caso Ecuatoriano, ver Freindenberg (2003), mientras que para el caso peruano ver Corvetto
(2004).

Sin embargo, los partidos de gobierno que alcanzan el poder en plena fase de
consolidacin organizativa tienden a debilitarse institucionalmente, ya que el
mismo hecho de hacer uso de los fondos pblicos no estimula el desarrollo de
organizaciones polticas fuertes: a las lites partidarias les deja de importar la
creacin de burocracias partidarias que consoliden su organizacin poltica y se
conforman con la utilidad inmediata que les brinda el control sobre burocracia
estatal (Panebianco 1990: 215-217).
La premisa antes formulada no se cumple necesariamente con partidos polticos
dbilmente institucionalizados, los mismos que pueden presentar como
candidatos presidenciales a outsiders e independientes.
Es por ello que resulta fundamental para el anlisis de los partidos de gobierno
conocer las variables que agrupan y cohesionan a los diferentes grupos y
ciudadanos alrededor de una agrupacin poltica. En otras palabras, su grado de
institucionalizacin, puesto que su labor en el Estado, la toma de decisiones al
interior del mismo, la seleccin de personal en el Ejecutivo, la implementacin de
las promesas electorales y las relaciones que se construyan entre los elegidos
en el poder Legislativo y en el Ejecutivo, dependern en un grado importante de
la cohesin de la organizacin.
Sin una cohesin firme al interior del partido, las garantas para que estas
relaciones fluyan de manera coordinada en beneficio del pas y del partido
entendido como grupo tericamente indisoluble son mnimas.
Es de destacar que los partidos de gobierno que alcanzan el poder en plena fase
de consolidacin organizativa tienden a debilitarse institucionalmente, ya que el
mismo hecho de controlar las arcas fiscales y hacer uso de los fondos pblicos
no estimula el desarrollo de organizaciones polticas fuertes: a las lites
partidarias les deja de importar la creacin de burocracias partidarias que
consoliden su organizacin poltica y se conforman con la utilidad inmediata que
les brinda el control sobre burocracia estatal (Panebianco 1990: 215-217).

Para analizar la institucionalizacin de los partidos de gobierno en el Per,


consideramos fundamental la lnea de estudio trazada por Panebianco 17, quien a
diferencia de otros politlogos ha centrado su estudio en la institucionalizacin
de los partidos polticos de forma individual, como anlisis diferente de la
institucionalizacin de los sistemas de partidos polticos 18.
En esta lnea, nos parece importante destacar el estudio sobre el desarrollo
organizativo de los partidos polticos propuesto por Panebianco (1990), quien
define que los factores que explican la fisonoma y el funcionamiento de los
partidos polticos son su historia organizativa y sus relaciones con el entorno, las
mismas que estn siempre sujetas a procesos de cambio 19.
El citado autor considera como fundamentales dos conceptos: el modelo
originario, entendido como los factores que de forma independiente o
combinados influyen en la organizacin y definen caractersticas originarias del
partido; y la institucionalizacin, entendida como la forma en que la organizacin
se consolida.
Respecto del modelo originario, sostiene que existen tres factores que
contribuyen decididamente a definir el modelo: la primera es el modo de inicio y
desarrollo construccin de partido, el mismo que tiene relacin con la forma en
que el partido se origina y desarrolla tomando como punto de referencia el
espacio territorial.
En relacin a este factor define, a su vez, tres formas de desarrollo organizativo:
la penetracin territorial, cuando el centro de poder partidario controla y lidera
desarrollo de organizacin a nivel local, intermedio o subnacional; la difusin
17

Angelo Panebianco (1990).


Para analizar la institucionalizacin de los sistemas de partidos se sugiere a Mainwaring, Scott y Mariano
Torcal (2005) y Mainwaring, Scott y Timothy R. Scully (1995).
19
Panebianco 1990: 107 138.
18

territorial, cuando las lites locales constituyen la organizacin local o de base


del partido y luego se integran en organizacin nacional; y, por ltimo, cuando se
combinan la penetracin y la difusin territorial 20.
El segundo factor que contribuye a definir el modelo originario de los partidos
polticos es la existencia de una institucin u organizacin que promueva el
surgimiento del partido. Bajo este escenario, el partido es concebido como un
instrumento de su patrocinador, lo cual tendr un impacto directo en la
construccin de lealtades y en la fuente de legitimidad de sus lderes. Todo ello
ser dependiente de la voluntad o intereses del patrocinador o promotor 21.
El ltimo de los factores a valorar para definir el modelo originario de los
partidos polticos, es el carcter carismtico o no de la formacin del partido.
Pues de ello depender que el partido sea o no vehculo de los intereses del
lder carismtico , en su defecto, el lder funja de nico e indiscutido decisor de
smbolos e intereses de la organizacin; en cuyo caso el lder carismtico y el
partido tendrn una alianza indisoluble.
Adems de los factores citados propuestos por Panebianco (1990) para analizar
el origen de los partidos polticos, la institucionalizacin, entendida como la
forma en que la organizacin se consolida, es otro de los factores que define a
los partidos polticos y que para el fin de nuestra investigacin es el elemento
fundamental que nos permitir comparar a los diferentes partidos de gobierno en
el Per durante los perodos de estudio.
La institucionalizacin de los partidos polticos, tal como propone Panebianco,
exige la ejecucin de dos grandes procesos en simultneo: por un lado, el
desarrollo de intereses para el mantenimiento de la organizacin y, por el otro, el
desarrollo y difusin de lealtades organizativas22.

20

Paniebianco 1990: 110 112.


Paniebianco 1990: 112.
22
Panebianco 1990: 116 118.
21

El proceso de institucionalizacin implicar la formacin de un sistema interno de


incentivos, generales y particulares, que permita la construccin de lealtades
hacia la organizacin, su ideologa, programa y lderes que, a su vez, permita
generar una identidad de grupo, generalmente en consonancia con los ideales
planteados por los fundadores de la organizacin.
Panebianco (1990) propone dos dimensiones para analizar la institucionalizacin
organizativa de los partidos polticos: la primera es el grado de autonoma
respecto al ambiente. Esto es, si el partido poltico tiene la capacidad
autonoma dependencia para controlar directamente los recursos humanos y
materiales necesarios para su vida partidaria. Entonces, el partido ser
dependiente cuando los recursos indispensables para su funcionamiento sean
controlados desde el exterior de la organizacin, por otras organizaciones,
Estados o personas. Y el partido tendr mayor autonoma en la medida en que
sea capaz de controlar y asegurar sus fuentes de financiamiento, el
reclutamiento de sus cuadros y ejerza dominio sobre otras organizaciones,
llmese sindicatos, colegios profesionales u otras organizaciones de la sociedad
y hasta del propio Estado en sus diferentes niveles de gobierno.
El partido poltico tendr mayor autonoma respecto del ambiente en la medida
en que posea un aparato administrativo central desarrollado, elija a sus cuadros
dirigentes al interior de la organizacin sin presiones o influencia externa y
cuando sus autoridades partidarias o representantes polticos que detentan
puestos de poder ejerzan sus funciones bajo las lneas trazadas por el partido.
La

segunda

dimensin

planteada

por

Panebianco

para

analizar

la

institucionalizacin organizativa de los partidos polticos es el grado de


interdependencia al interior de los mismos, a lo cual denomina grado de
sistematizacin.
El partido ostentar un mayor grado de sistematizacin cuando exista una fuerte
interdependencia entre las diversas instancias que componen un partido poltico,

lo cual implicar un mayor control centralizado de los recursos organizativos y de


las relaciones entre las diferentes instancias partidarias.
En oposicin, tendr un menor grado de sistematizacin cuando las instancias
descentralizadas o intermedias de los partidos polticos gocen de amplia
autonoma respecto del centro de poder partidario para tomar decisiones en su
seno y para relacionarse con otras instancias partidarias.
Asimismo, Panebianco (1990) ha definido cinco indicadores para medir el grado
de institucionalizacin de los partidos polticos: el primero es el grado de
desarrollo de la organizacin extra-parlamentaria central, que servir para
analizar si el partido cuenta con una burocracia central desarrollada, un aparato
nacional fuerte y una estrecha relacin con las organizaciones intermedias y
perifricas de la organizacin partidaria.
El segundo indicador es grado de homogeneidad entre las instancias
organizativas del mismo nivel jerrquico partidario. En caso sean homogneas,
el partido ser ms institucionalizado, en comparacin con los casos en donde
no exista dicha semejanza.
Las modalidades de financiamiento de los partidos polticos son consideradas
como el tercer indicador, pues evidencia su grado de autonoma respecto del
entorno. Ser ms institucionalizado aquel partido que cuente con aportaciones
regulares y pluralidad de fuentes, respecto del cual recibe fondos sin
periodicidad definida o dependa de una sola ( pocas) fuente de financiamiento.
El penltimo indicador definido son las relaciones que mantenga el partido con
las organizaciones cercanas a ste. Ello servir para analizar si el partido
predomina o no sobre las organizaciones externas al partido.

Y, por ltimo, el indicador referido al grado de correspondencia entre las normas


estatutarias y realidad de partido, lo cual permitir analizar si el marco normativo
interno rige de manera real y efectiva la vida partidaria si existen espacios de
poder que son ejercidos de forma paraestatutaria por lderes o dirigentes
partidarios.
Los criterios e indicadores formulados por Panebianco sern parte fundamental
de la investigacin, pues servirn para analizar el grado de institucionalizacin
de los partidos que se convirtieron en partidos de gobierno a travs de
mecanismos democrticos.
Si bien el grado institucionalizacin de los partidos de gobierno en el Per es
una variable fundamental en nuestra investigacin, debemos sealar que en el
sistema presidencialista peruano, el mandato del jefe de Estado emana de la
Nacin en su conjunto, y no exclusivamente de la organizacin partidaria que lo
llev a la presidencia.
Al llegar al poder, el presidente de la Repblica goza de la facultad constitucional
de convocar a su gobierno a los ciudadanos que estime por conveniente, pero
esta captacin y reclutamiento de personal no ocurre necesariamente sobre la
base de los afiliados del partido por el cual postul, lo cual genera muchas veces
reacciones negativas de los afiliados al partido de gobierno.
Es preciso resaltar que la participacin activa de la dirigencia y afiliados del
partido de gobierno en el gobierno puede suponer no slo la participacin de una
elite con compromisos partidarios y morales que guan su proceder, calificados
para desempear su rol, sino, tambin, puede encontrarse sobre todo en
partidos de limitada institucionalizacin, grupos de ciudadanos que buscan a
travs de su partido construirse oportunidades que por sus propios mritos no
podran alcanzar.

Respecto del reclutamiento de afiliados, podemos destacar dos niveles: el


primero, referido a la participacin de integrantes de la cpula partidaria; y, el
segundo, la inclusin de diferentes niveles menores de afiliados.
En cuanto a la participacin de las lites partidarias en el gobierno, stas
podran facilitar o fortalecer las relaciones del Ejecutivo con el partido de
gobierno, pues es la manera a travs de la cual el partido puede participar
directamente en la toma de las decisiones ms importantes del gobierno.
La participacin de este grupo privilegiado en el gobierno podra favorecer que
las propuestas formuladas por el partido en la campaa o antes de sta,
sean concretadas durante la gestin gubernamental, pues ocuparan cargos de
direccin poltica a travs de los cuales se tomaran decisiones respecto de la
aplicacin de polticas pblicas.
En los partidos con facciones, la participacin de lites no asegura el apoyo del
partido en su conjunto, a menos que todas las facciones o las ms
representativas logren tener participacin directa en los puestos ms
importantes del Ejecutivo.
En oposicin, la exclusin de las lites partidarias podra contribuir a distanciar y
hasta enfrentar al partido de gobierno con el gobierno, generando con ello
situaciones de parlisis o chantaje.
Sobre este punto es preciso destacar que en algunos pases como el Per, la
ciudadana rechaza la participacin de lites partidarias en el gobierno, pues es
la manera a travs de la cual la poblacin entiende que el partido de gobierno
copa el gobierno para su beneficio como organizacin.
Con relacin a la participacin de afiliados en general en el gobierno, puede
entenderse ms como una aspiracin de la militancia a travs de la cual se

compense el compromiso y los esfuerzos realizados por stos para el partido


durante su trayectoria en la organizacin, y no como un derecho propio de los
afiliados a los partidos de gobierno.
Sobre el particular debe destacarse que el mandato constitucional del Presidente
nace del cuerpo de electores ms no slo a los afiliados al partido de gobierno,
lo cual de por s genera una tensin con quienes desde el partido reclaman a
sus lderes y estamentos de la organizacin por las decisiones tomadas
(Alcntara y Freidenberg 2001: 20 - 21).
En un escenario ideal, la burocracia estatal debiera estar integrada por una lite
idnea preparada para ejercer sus cargos, cuya seleccin haya sido fruto de un
proceso justo en donde se han calificado la experiencia acadmica y la
trayectoria profesional para acceder a un lugar en el Estado.
Sin embargo, en pases con limitada institucionalidad como el Per, un nmero
importante de puestos de trabajo en el sector pblico ha sido histricamente
repartido entre los militantes del partido de gobierno.
Este hecho potencia que ciudadanos se acerquen a los partidos con el fin ltimo
de conseguir un empleo en el sector pblico, en caso el partido su partido en
una coyuntura determinada acceda al poder. Y, en caso no lo logren, reclamen
interna y pblicamente su participacin en el gobierno.
Este tipo de prcticas ha terminado siendo aceptada por muchos sectores, sobre
todo en los casos en que la participacin de militantes al partido de gobierno en
una institucin no sea considerada excesiva para la opinin pblica.
Pero la prctica demuestra que los Presidentes, y en uso de sus facultados
constitucionales propias del presidencialismo, convocan a sus gobiernos

tambin o sobre todo, dependiendo del caso a personas ajenas al partido de


gobierno, a los cuales llamaremos como independientes.
La inclusin de independientes al partido de gobierno puede tener dos efectos
importantes en el rgimen presidencialista peruano: el primero, convertirse en un
elemento desestabilizador de la relacin jefe de Estado-partido de gobierno,
pues el partido reclamar para s sus puestos; y, el segundo, puede contribuir a
legitimar a un gobierno que carezca de los cuadros preparados para gobernar.
Como podemos apreciar, la inclusin de independientes puede generar una
tensin o una oportunidad. Es por ello que resulta de suma importancia los
criterios para la seleccin de los independientes y su desempeo en el cargo
para poder analizar su efecto en la relacin entre el gobierno y el partido de
gobierno.
La inclusin de notables, personajes de reconocida trayectoria profesional o
tcnicos destacados en materias especficas podra contribuir a legitimar a un
gobierno y generar una menor tensin entre el Ejecutivo y el partido de gobierno,
a diferencia del reclutamiento de polticos o personajes con trayectorias
cuestionadas o experiencias gubernamentales previas en lneas polticas
opuestas a las marcadas por el partido de gobierno.
Es de destacar que a partir de la crisis econmica y poltica de lo 80s y las
reformas estructurales neoliberales implementadas en Amrica Latina a fines de
dicha dcada e inicios de la siguiente, se gener una crisis de representacin
poltica producto de la incapacidad de los partidos polticos para enfrentar y
superar la crisis. Hecho que afect no slo la relacin partido ciudadano, sino,
tambin, la posibilidad real que el partido de gobierno ejerza el poder de manera
plena a travs de sus principales cuadros o referentes polticos en el gobierno.

Como plantea Roberts23, la crisis no fue slo poltica, sino tambin poltica. Y es
esa crisis de producto del desempleo, de la hiperinflacin y, en el caso peruano,
de la violencia poltica que agudiz la descomposicin de los patrones polticos
vigentes hasta ese entonces: los partidos estables o tradicionales declinaron en
su capacidad de influir y movilizar, surgieron nuevos partidos, los independientes
coparon la escena meditica y los outsiders aprovecharon el descontento hacia
la poltica. Todo ello configur un escenario en el cual los patrones de
representacin y las formas de gobernar cambiaron.
Consideramos que en el Per existieron cuatro factores que coadyuvaron a
desacreditar la poltica, adems de permitir y consolidar el ingreso al gobierno de
independientes o tecncratas, en desmedro de afiliados al partido de gobierno.
El primer factor, fue, como en el resto de Amrica Latina, la incapacidad de la
lite poltica de enfrentar la crisis o concretar propuestas de solucin fruto de
grandes pactos sociales24; el segundo factor, es la tradicin caudillista peruana 25
que presenta al Presidente como un necesario concentrador del poder; el tercer
factor, fue la campaa de desprestigio que durante la dcada de los 90 se
despleg contra los partidos tradicionales 26; y, el cuarto factor, fue el poder que
concentraron los tecncratas en el gobierno, que con el apoyo de grupos
empresariales y organismos multilaterales construyeron un nexo directo con los
presidentes, los gobiernos y el Estado, sin pasar por negociaciones previas con
los partidos de gobiernos o excluyendo a los mismos de determinadas cuotas de
poder ministeriales, siempre bajo el argumento de la especializacin para el
manejo del aparato pblico.

23

Para Kenneth Roberts (2002), el impacto de las reformas neoliberales en el sistema de partidos y en la
representacin poltica tiene tres consecuencias: Des-institucionalizacin de la representacin poltica, Desmasificacin de la representacin poltica y la Verticalizacin de lazos partido sociedad.
24
Ver Roberts 2002.
25
Ver Aljovin 2000.
26
Ver Degregori 2000.

Con ello, la poltica cedi su espacio tradicional en favor de independientes y


tecncratas27, quienes se hicieron del poder y de la direccin del gobierno.
Lo que resulta paradjico es que los tecncratas se hacen del poder
parapetados en sus conocimientos especializados, presentndose como
neutrales y pragmticos respecto del debate ideolgico.
Sin embargo, los tecncratas estn lejos de ser necesariamente tcnicos
neutros alejados de todo inters poltico, puesto que, mayoritariamente,
accedieron al poder recomendados por grupos empresariales u organismos
multilaterales, quienes no solamente se encuentran comprometidos con una
ideologa que prioriza el mercado sobre la sociedad en su conjunto, sino que,
adems, pueden fungir (o fungen) como defensores desde el Estado de los
intereses a los cuales sirven de forma particular.
No esta dems afirmar que el reclutamiento de personal tambin tiene
implicancias externas a la relacin materia de investigacin, pues la seleccin
misma de los principales puestos de poder puede evidenciar cercanas o
distancias con determinados grupos de presin.
En esa lnea, haber pertenecido a gobiernos anteriores o trabajado con rivales
polticos podra convertir a los independientes reclutados en un blanco fcil de
las crticas al interior del partido de gobierno.
Pasando a la etapa de las gestiones gubernamentales, y por consiguiente a la
legitimidad de gestin en el ejercicio de un cargo, los independientes pueden
tener una mayor presin del partido de gobierno para ejercer su funcin, en
comparacin con las exigencias planteadas para el ejercicio del cargo de los
afiliados al partido de gobierno.
27

Se entiende por tecncratas a ciudadanos cuentan exhiben un elevado nivel de especializacin acadmica
o formativa, que ocupan cargos importantes de decisin pblica y que dirigen las instituciones bajo su
responsabilidad basados exclusivamente en su conocimiento profesional (Domnguez 1997: 5 - 6).

Un elemento a considerar en la relacin de los independientes que conforman el


Ejecutivo con el partido de gobierno, es si ceden o no a la presin del partido de
gobierno o de determinados sectores del mismo para incluir en sus
ministerios y/o dependencias estatales a militantes del partido de gobierno. En
caso cedan, la presin respecto de ellos podra modularse.
Otro tema a considerar es qu tipo de ministerios se reservan para promover la
participacin de militantes del partido de gobierno, y en cules se permite la
inclusin de independientes tecncratas. Podra no tener la misma valoracin
el control sobre los ministerios y/o dependencias polticas sociales que sobre
los ministerios y/o dependencias tcnicas que definen el uso de los recursos
estatales, pues las posibilidades de obtener una renta poltica y colocar
personal, entre otros, no sern los mismos.
El reclutamiento de personal es de vital importancia para entender los problemas
que se suscitan entre el gobierno y el partido de gobierno, puesto que al ser
elegido como presidente de la Repblica por un perodo determinado, ste
puede tender a concentrar el poder (Linz 1994) y gobernar autoritariamente, sin
necesidad de coordinar con el partido de gobierno 28.
En cuanto a la elaboracin de polticas pblicas, entendidas estas como lneas
de accin de gobierno, resulta fundamental comprender la interrelacin entre los
actores, la actividad y el proceso de toma de decisiones, pues en el proceso
puede intervenir desde el Presidente, pasando por los Ministros, la burocracia
estatal, los congresistas, los partidos polticos, los grupos de inters y hasta los
movimientos sociales y/o empresariales como actores que contribuyen a definir
las polticas, segn su nivel de influencia en cada caso.

28

Esta situacin puede derivar en lo que Guillermo ODonnell (1997) define como democracias
delegativas: democracias no institucionalizadas, que se consideran estables, pero cuyas prcticas son
autoritarias.

Como afirma Cansino (1997), la elaboracin de polticas pblicas es un conjunto


de actos y no actos, en los cuales se deben interpretar comportamientos y
acciones y hasta la inactividad de determinados sectores.
Para el fin de nuestra investigacin, el anlisis del clientelismo nos permitir
conocer a grandes rasgos si el gobierno se ha dirigido a beneficiar a militantes
de su propio partido poltico, en perjuicio del resto de la sociedad.
Entendemos por clientelismo de partido al uso indebido de fondos pblicos y
empleos pblicos para el beneficio de los militantes de la organizacin partidaria
y de la propia agrupacin poltica. Estas redes que se articulan al interior del
Estado, benefician a los integrantes del partido de gobierno en perjuicio de
ciudadanos debidamente preparados para ocupar tales funciones (Carzorla
1995).
El clientelismo poltico construye relaciones bidireccionales, pues si bien en
principio beneficia a la masa que accede ilegtimamente a un cargo pblico, sta
masa est obligada a actuar en forma recproca frente al partido de gobierno y al
funcionario que lo benefici con el puesto de trabajo. En otras palabras, atenta
contra la igualdad de derechos y de oportunidades frente al Estado.
Esta reciprocidad puede no slo servir para construir, consolidar o legitimar los
lazos de dependencia entre el partido de gobierno y los dirigentes de cualquier
nivel frente a la masa militante, sino que adems, puede convertirse en un acto
de corrupcin mayor si el apoyo poltico se reemplaza por una retribucin
econmica a cambio.
Cabe sealar que el clientelismo de partido implica que ambas partes sean
conscientes de lo que pueden esperar unos de otros, por lo que se puede
sostener que tan responsables de las prcticas clientelares son los clientesbeneficiarios como los detentores del poder.

Es tambin cierto que las redes de clientelaje pueden ser construidas por
funcionarios-militantes en beneficio propio, y no en beneficio de los programas
gubernamentales, del partido de gobierno o del jefe de Estado, aun cuando la
excusa que respalda esta prctica sea distinta.
Para Cazorla, el clientelismo de partido tiene dos vertientes: el primero, es el
clientelismo laboral que se circunscribe a la distribucin de puesto de trabajo en
el sector pblico, mientras que el segundo, es el clientelismo concesional que se
manifiesta a travs de la entrega de concesiones, licencias de obras,
exportaciones y dems beneficios.
La presente investigacin se circunscribe a la primera de las vertientes
clientelistas: el clientelismo laboral, debido a que el clientelismo concesional
demandara informacin que no es posible obtener para la presente
investigacin.
De otra parte, no podemos dejar de sealar que no todas las gestiones
gubernamentales son similares, y que las mismas se encuentran profundamente
marcadas por las normas constitucionales particulares que circunscriben sus
atribuciones. Un cambio de constitucin, cambia la posibilidad de ejercicio del
poder del Presidente. Si el Presidente tiene la facultad de emitir decretos o de
impedir la promulgacin de leyes, tendr un efecto determinado en la relacin,
mientras que si carece de aquellas atribuciones su relacin con el Congreso
podr ser diferente.
Las caractersticas particulares de los partidos de gobierno son otro factor que
creemos influye decididamente en la relacin entre el gobierno y el partido de
gobierno. No tendr el mismo efecto en su relacin con el Ejecutivo que el
partido de gobierno sea una organizacin altamente institucionalizada o que
carezca de una trayectoria poltica prolongada. Los niveles de fraccionamiento al

interior del partido de gobierno tendrn tambin un nivel de influencia en la


relacin materia de estudio.
Pero la relacin del Presidente con el partido de gobierno incluye al poder
Legislativo, pues en l interactuar la bancada oficialista como actor
determinante en el momento de apoyar o no las propuestas del Ejecutivo. La
composicin de la bancada parlamentaria, con participacin exclusiva de
afiliados al partido de gobierno o la inclusin de cuadros ajenos, impactar en la
relacin motivo del estudio29.
Cabe mencionar que en los sistemas presidencialistas, el Ejecutivo se ve en la
necesidad de generar estmulos para conseguir un acercamiento con los
partidos representados en el Parlamento ya que no siempre cuenta con mayora
parlamentaria (Alcntara y Snchez 2002: 9). Estos estmulos se deben
realizar tambin al interior de su propia bancada de gobierno, pues nada
asegura que acte de forma cohesionada, ya sea porque se encuentre integrada
por independientes, por polticos con fuerte dependencia regional, por facciones
enfrentadas al interior del partido de gobierno, entre otras razones que debilitan
la disciplina partidaria.
El problema mayor surge cuando la falta de cohesin y disciplina partidaria
atenta contra las propuestas del Ejecutivo y la aplicacin de sus polticas. Esta
situacin puede originar desde la desintegracin misma del grupo parlamentario,
hasta la cada del gobierno.
El regionalismo es otro de los factores que contribuye a definir la relacin entre
el gobierno y el partido de gobierno en la Regin Andina. En el caso de Bolivia y
Ecuador, y en menor medida en el Per, el regionalismo define la competencia
nter partidaria e intra partidaria, afectando con ello la relacin gobierno partido
29

El caso que la bancada del partido de gobierno este conformada exclusivamente por militantes es poco
comn al interior de sistemas de partidos de dbil institucionalizacin (Mainwaring y Scully 1995).

de gobierno y la estabilidad misma de sus gobiernos, al convertirse en un


elemento que potencia la polarizacin de intereses 30.
Tal como sostienen Freidenberg y Alcntara (2001) para el caso del Ecuador, el
factor regional es tan importante que no slo contribuye a definir la agenda
poltica de los partidos y del gobierno, sino que, adems, se termina
privilegiando la pertenencia a una regin ... por encima de la adscripcin
partidista, lo que ha influido en la carencia de partidos de implantacin
nacional31.
Las diferencias regionales planteadas por los citados autores, son un factor que
potencia la fragmentacin y al conflicto 32, pues los partidos, candidatos,
Ejecutivos y el Parlamento, a travs de sus diferentes bloques regionales,
expresan identidades diferentes y hasta opuestas entre las regiones.
Para el estudio de la relacin gobierno - partido de gobierno, Freidenberg 33
plantea lo regional como una variable endgena, pues sirve para aglutinar
fuerzas y acceder a intereses al interior de los diferentes partidos y gobiernos, ya
que los gabinetes se componen para mantener equilibrios regionales. Dinmica
que se proyecta de igual manera para la formacin de planchas presidenciales.
En otras palabras, las regiones estn representadas en el gobierno,
privilegindose a una de stas segn sea la procedencia del bolsn electoral
mayor de cada partido en el poder.
Por tanto, si la conformacin de planchas presidenciales y gabinetes puede estar
influenciada por la variable regional, resulta claro que las polticas y decisiones
30

Freidenberg y Alcntara (2001) muestran que en el caso del Ecuador el sistema de partidos se encuentra
dividido en dos subsistemas (Costa y Sierra), los cuales, a su vez, se encuentran fragmentados en el mbito
provincial y distrital. La polarizacin de intereses se traslada al mbito de los apelativos, en donde a los
costeos se les llama monos, mientras que a los serranos se les apoda noruegos.
31
Ver: Freidenberg y Alcntara 2001: 4.
32
Ver: Freidenberg y Alcntara 2001: 20.
33
Ver: Freidenberg 2003: 21-23.

que de ellos emanen tendrn tambin un efecto sobre los intereses de las
regiones que stos representen.
Por ltimo, pero no menos importante, el estilo presidencial es otro factor que
incide entre el gobierno y el partido de gobierno. Si fuese concertador o
pretendiera imponerse sin mayor reflexin tendr definitivamente efectos
diferentes en nuestra investigacin.
Con el fin de presentar lo que ser nuestro anlisis, consideramos necesario
presentar una breve resea de las tipologas elaboradas por Cansino (1997),
Carrizo (2002), Freindenberg (2003) y Corvetto (2004) para determinar la
relacin entre gobiernos y los partidos de partido en el caso especfico de los
sistemas presidencialistas latinoamericanos.
Para Csar Cansino34, es posible determinar tres modelos analticos de relacin
gobierno-partidos: separacin, fusin y coalicin. El modelo de separacin,
propio de los sistemas presidenciales competitivos, se presenta cuando el
gobierno goza de suficiente autonoma para decidir sobre el reclutamiento de
personal y sobre las polticas pblicas que ejecutarn, aunque depende del
Congreso para aprobar las leyes que proponga. Bajo el presente modelo, la
influencia de los partidos de gobierno ser un tanto aleatoria y no programada,
teniendo influencia slo en la aprobacin de las polticas ms no en la
formulacin de las mismas.
En el modelo de fusin, caracterstico de los sistemas parlamentarios, el
Ejecutivo tiene garantizado el apoyo de su partido en el Parlamento, pero
depende de ste ltimo para decidir sobre el reclutamiento de personal. Mientras
que el modelo de coalicin se presenta cuando la dominacin de los partidos de
gobierno surge de un pacto poltico, que detalla tanto el programa de gobierno

34

Ver: Cansino 1997: 20.

como el reclutamiento de personal en las principales instancias de gobierno. En


este modelo, el gobierno distribuye cuotas de poder entre las bases partidarias.
Con referencia a Carla Carrizo35, plantea tres modelos de gestin presidencial. El
modelo de gobierno de partido, en el cual reduce la competencia poltica a la
relacin gobierno-oposicin, pues unifica la posicin de los diferentes
estamentos polticos del gobierno en torno a la decisin del partido de gobierno.
Este modelo parte de un gobierno con un partido fuerte y cohesionado, en donde
el presidente es un insider y el partido de gobierno tiene importante participacin
en la toma de decisiones. Asimismo, seala que, por un lado, garantiza la
estabilidad y, por el otro, genera bloqueo de decisiones y partidocracias 36.
El segundo modelo es el gobierno competitivo, en el que se fortalecen las
competencias internas en las instancias de gobierno. En otras palabras, separa
las instancias de decisin del Presidente y el Congreso. Se puede presentar
tanto en un sistema bipartidista fragmentado como multipartidista. En este caso,
el lder es un insider que se vale de recursos institucionales y extrainstitucionales
para legitimar su gestin. En el presente modelo se asocian las estrategias de
competencia y negociacin, hecho que puede contribuir a generar condiciones
que garantizan la estabilidad o el desbloqueo de las decisiones.
El tercer modelo es el gobierno del lder, en el que se minimiza la competencia
partidaria entre las instituciones polticas cediendo la capacidad decisional a la
autoridad del lder, quien no slo representa al partido en su conjunto, sino que
asume la seleccin de la elite partidaria. Este modelo es propio de outsiders que
utilizan recursos extrainstitucionales y se caracterizan por presentar polticos
antipartidos. La estrategia de liderazgo se sustenta en fragmentacin e
imposicin poltica. Su impacto es contradictorio, pues genera estabilidad al
35

Ver: Carrizo 2002: 246-252.


Se entiende por partidocracia la desviacin de los partidos polticos que consiste en dirigir el gobierno en
beneficio del propio partido y de su militancia, en perjuicio de los intereses nacionales. (Hernndez Bravo,
Juan 1997: 26). Citado por Carrizo 2002: 241.
36

unificar el poder de decisin poltica, pero, a la vez, genera inestabilidad al limitar


tanto el accountability horizontal como vertical.
Por su parte, Flavia Freindenberg37 plantea una tipologa elaborada para
describir la relacin entre el presidente y el partido con referencia a la
composicin de los consejos de ministros, la misma que se encuentra
conformada por tres modelos: los gobiernos anti partidos, los partidos contra
gobiernos y los gobiernos mixtos. El gobierno anti partido es aquel en el que el
Ejecutivo goza de elevados niveles de autonoma para el nombramiento de los
miembros de los gabinetes. Este modelo supone un grado muy bajo de
partidismo.
En el modelo de partidos contra gobiernos se presentan relaciones de
dependencia en las que el presidente de la Repblica acata las sugerencias o
cede ante las presiones del partido de gobierno para la conformacin de sus
gabinetes ministeriales. Este modelo supone un elevado grado de partidismo en
el gobierno. El tercer y ltimo modelo es de los gobiernos mixtos, en el que
existe cierta fluidez e interaccin entre el primer mandatario y el partido, la
misma que bajo ningn caso supone la sujecin del jefe de Estado ante el
partido, puesto que los gabinetes pueden estar integrados por independientes.
Por ltimo, presentamos la tipologa propuesta para el caso peruano 38, la misma
que est constituida por tres niveles, segn el grado de influencia del partido de
gobierno en las decisiones de gobierno: gobiernos con alta participacin del
partido de gobierno, gobiernos con limitada participacin del partido de gobierno
y gobiernos del Mesas39.

37

Ver: Freindenberg 2003: 9 19.


Corvetto 2004.
39
Cynthia McClintock (1994) es la primera acadmica en utilizar la denominacin de mesas para calificar
la tendencia de los presidentes peruanos al hacer uso de un poder ilimitado desde el gobierno en el Per.
38

Los Gobiernos con alta participacin del partido de gobierno presentan un nivel
de interrelacin que garantiza el apoyo del partido del gobierno y de
la bancada parlamentaria oficialista al Ejecutivo, permitiendo no slo
que se lleven a cabo las polticas que el Ejecutivo propone, sino,
tambin, facilita que el partido de gobierno acceda a cuotas de
poder al interior del gobierno, y con ello sea parte activa y
fundamental en el reclutamiento de personal y de la elaboracin y
ejecucin de las polticas pblicas.
En este modelo no debe entenderse que el jefe de Estado se subordina a las
decisiones del partido de gobierno, sino, ms bien, que hace uso limitado de su
autonoma constitucional; la misma que le permite incluir sin la anuencia de su
partido a independientes en los cargos de gobierno, aunque para el partido de
gobierno se reserve no menos del 75% de los cargos de los gabinetes.
Este tipo de relaciones pone en evidencia la accin concertada y coordinada
entre el presidente de la Repblica y el partido de gobierno. Relacin en la que,
por ser el peruano un sistema presidencialista potenciado 40, el jefe de Estado
presenta un liderazgo mayor que los surgidos al interior de su propio partido.
Este nivel de relacin requiere de una organizacin poltica fuerte, cohesionada,
disciplinada e institucionalizada, que permita controlar los incentivos contrarios
que surjan, tanto desde la oposicin poltica como principalmente al interior
de su propio partido poltico. Tal situacin puede generar estabilidad y cohesin,
pero puede ocasionar, a la vez, que el Ejecutivo y el partido de gobierno
promuevan la generacin partidocracias.
De otra parte, los Gobiernos con limitada participacin del partido de gobierno
estn marcados por una participacin menor del partido de gobierno
en las decisiones del Ejecutivo. En este nivel, el gobierno goza de
40

Tesis elaborada por el Dr. Henry Pease Garca.

una autonoma mayor en lo que se refiere al reclutamiento de


personal y a la elaboracin de las polticas pblicas, aunque
depende de la coordinacin con el Parlamento para poner en
prctica dichas propuestas.
En estos casos, el partido influenciar slo en la redaccin final de las polticas
pblicas, ms no en su formulacin, las mismas que dependern principalmente
del Presidente y/o de quien detente el poder en el ministerio o institucin
responsable. Es as como los militantes del partido de gobierno son desplazados
por independientes, ocupando entre el 74% y el 25% de los cargos en los
gabinetes. Los independientes pueden fungir de mayora al interior de los
gabinetes y responder a incentivos particulares ajenos a las promesas
electorales y a la lnea poltica trazada por la organizacin partidaria en la hora
previa a la eleccin.
Esta dbil interrelacin gobierno-partido de gobierno es posible, principalmente,
cuando

los

partidos

que

acceden

al

poder

muestran

una

limitada

institucionalizacin o cuando el liderazgo del Presidente destaca claramente por


sobre su partido. Ello permite que los jefes de Estado coloquen en puestos
claves del Ejecutivo a independientes, los mismos que ejercen cuotas de poder
con autonoma respecto al partido de gobierno y, en algunos casos, hasta del
propio Presidente que los nombr en los casos en que el Presidente exhiba un
limitado liderazgo.
Estas organizaciones polticas estn conformadas, por lo general, por grupos de
polticos con intereses propios y hasta enfrentados a los del propio partido de
gobierno, que mantienen su legitimidad sobre la base de una eleccin nacional y
no sobre su representacin poltica al interior del partido al cual tericamente
representan. Pueden ser partidos conformados por candidatos, por advenedizos
a la organizacin y a la poltica, en donde la coordinacin gobierno-partido de

gobierno

est

marcada

por

el

enfrentamiento,

la

negociacin,

el

condicionamiento, la competencia y el escndalo meditico.


Esta relacin puede surgir no slo debido a la carencia de un partido de
gobierno institucionalizado, sino, incluso, a raz de la ausencia de una bancada
parlamentaria con mayora en el Congreso, la misma que goce de un importante
margen de negociacin respecto a la puesta en marcha de las reformas
planteadas desde el Ejecutivo. Ello puede obligar al Ejecutivo y al partido de
gobierno a conformar coaliciones de gobierno, tanto en el nivel Ejecutivo como al
interior del Parlamento, lo cual implica ceder cuotas de poder a las agrupaciones
polticas aliadas, en desmedro del poder que le corresponde ejercer al partido de
gobierno democrticamente elegido.
Cabe sealar que en pases de limitada institucionalidad como el Per, el contar
con mayora parlamentaria, ejercida por el partido de gobierno o conseguidas
gracias a la conformacin de coaliciones, no asegura la aprobacin congresal de
las propuestas del Ejecutivo, debido a la indisciplina partidaria exhibida a nivel
Legislativo.
Si bien este modelo puede propiciar el accountability horizontal, puede, tambin,
atentar contra la gobernabilidad al permitir que las iniciativas del Ejecutivo se
desechen o se modifiquen en el Parlamento, y que en el Legislativo se aprueben
normas que atenten contra las promesas de campaa.
Para finalizar, en los Gobiernos del Mesas el jefe de Estado asume el rol
protagnico de gobierno, por encima del partido de gobierno y del
propio Parlamento.
El Primer Mandatario goza de autonoma absoluta para reclutar al personal de
su confianza, el mismo que puede ser ajeno al partido de gobierno,

con lo cual el lder asegura la fidelidad directa de los funcionarios,


con autonoma plena de su partido.
En el caso de los gabinetes, la participacin de independientes ser mayoritaria,
limitando la participacin del partido de gobierno a porcentajes menores al 25%,
con la posibilidad de no tener presencia en el Ejecutivo.
El jefe de Estado impone sus propuestas as stas atenten contra los
planteamientos formulados al interior de su organizacin poltica, y el
Parlamento limita sus funciones a servir como mesa de partes de las propuestas
del Ejecutivo. En estos casos, las organizaciones polticas suelen ser
mayoritariamente membretes electorales, en donde la organizacin se limita a
alinearse detrs la figura del Presidente, el mismo que ejerce altos niveles de
autonoma y autoridad, sustentado ya sea en su carisma personal, como en sus
poderes sobre la seleccin y renovacin de las elites partidarias y en la
personalizacin de la decisin poltica.
En estos casos, la cohesin partidaria depende exclusivamente de la sujecin a
la voluntad del lder. Cabe agregar que en pases con un sistema poltico en
crisis, los gobiernos del Mesas pueden derivar en gobiernos autocrticos, en
donde el jefe de Estado se convierte en actor decidor de todos los poderes.
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