Responsabilidad Patrimonial Sin Falta.

UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO
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DE
Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el Sistema de

Responsabilidad sin Falta de la Administracin Pblica Venezolana
Trabajo Especial de Grado

para Optar al Ttulo de Abogado,
realizado por las Bachilleres:
Granado Borjas, Claret Josefina
V.- 4.063.384
Hernndez Ramrez, Andreina Carolina
V.- 14.901.003
Tutora Acadmica:
Dra. Innes Fara.
Maracaibo, septiembre de 2006
UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA

FACULTAD DE CIENCIAS POLITICAS, SOCIALES Y ADMINISTRATIVAS
ESCUELA DE DERECHO
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Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el Sistema de

Responsabilidad sin Falta de la Administracin Pblica Venezolana
Proyecto de Investigacin, realizado por:

I Villalobos, Elizabeth Carolina
V.- 15.626.612
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Agradecimiento.
A Dios sobre Todas la Cosas; a Nuestras
Familias.
Dra. Innes Fara por su Asesora en la
Elaboracin de este Trabajo de Investigacin.
Dr. Nestor Amesty por su Invaluable Aporte
Docente en la Adquisicin de Conocimientos
Jurdicos y Metodolgicos.
Hoja de Evaluacin
Este Jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado: Criterios

Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el Sistema de Responsabilidad
sin Falta de la Administracin Pblica Venezolana, que las Bachilleres
Granado Borjas, Claret Josefina y Hernndez Ramrez, Andreina Carolina,
presentaron para Optar al Ttulo de Abogado.
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_____________________
Dra. Innes Fara
Tutora
____________________
Jurado
____________________
Jurado
____________________
Dra. Anabella del Moral
____________________
Econ. Alfredo Len
Directora de la Escuela de Derecho.
Decano de la Facultad de Ciencias

Polticas, Administrativas y Sociales.
Resumen
Granado Borjas, Claret Josefina y Hernndez Ramrez, Andreina Carolina.

Trabajo Especial de Grado. Criterios Jurdicos de Indemnizacin del
Dao en el Sistema de Responsabilidad sin Falta de la Administracin
Pblica Venezolana. Universidad Rafael Urdaneta, Facultad de Ciencias
Polticas, Administrativas y Sociales. Escuela de Derecho. Maracaibo,
septiembre de 2006.
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El Sistema de Responsabilidad Extracontractual sin Falta o por Sacrificio

Particular, tiene como fundamento inmediato, la ruptura del Principio de
Igualdad ante las Cargas Pblicas, y, como fundamento mediato, el dao
causado por actuaciones conforme a Derecho de la Administracin Pblica.
El dao en este sistema, reviste caractersticas propias, fundamentadas
inicialmente en su especialidad, antijuridicidad, anormalidad e imputabilidad.
Hoy en da, la caracterstica de anormalidad es motivo de controversia,
puesto que, est sujeta al carcter gravoso del dao y a un lmite de
tolerabilidad, establecido discrecionalmente por el Juez, lo que determina el
carcter subjetivo de la evaluacin, ante la ausencia de normas positivas
propias del Derecho Administrativo, creando una circunstancia de
inseguridad jurdica para el administrado, que justifica, la investigacin, al
establecer la normativa legal que rige la indemnizacin del dao, en aras de
alcanzar una mayor seguridad jurdica. El objetivo general consiste, en
establecer los criterios jurdicos para la indemnizacin del dao, aplicando el
tipo de investigacin jurdico descriptiva, basada, en el mtodo jurdico
documental, con tcnica de anlisis documental de doctrina y jurisprudencia.
Se concluye, que el criterio jurdico predominante es indemnizar todo tipo de
dao, de carcter especial, material o moral, imputable a la Administracin,
fundamentado jurdicamente en normas constitucionales.
Palabras Clave: Responsabilidad Extracontractual Administrativa, Dao,
Indemnizacin, Antijuridicidad.
ndice General
Agradecimiento
Hoja de Evaluacin
Resumen
Introduccin.9
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1.1.-Evolucin Histrica del
Concepto de Responsabilidad en el Derecho
O
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Pblico..17
DER
CAPTULO 1: Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

Patrimonial de la Administracin Pblica
1.1.1.-Nocin de Soberana y Principio de Irresponsabilidad..19

1.1.2.-Derecho Francs: Inicio del Perodo de Responsabilidad
Estatal21
1.1.3.-Derecho Alemn: Doctrina Kantiana.28
1.1.4.-Derecho Italiano: Teora de la Indemnizacin.31
1.1.5.-Derecho Espaol: Carcter Objetivo de la Responsabilidad
Administrativa Extracontractual.34
1.1.6.-Derecho Colombiano: Tesis sobre la Autonoma de la
Responsabilidad Estatal.38
1.2.-Responsabilidad
de
la
Administracin
Pblica
en
Venezuela....41
1.2.1.-Evolucin Histrica..42
1.2.2.-Teoras que fundamentan la Responsabilidad Patrimonial del
Estado...48
1.2.2.1.-Teora Civilista..49
1.2.2.2.-Teora Iuspublicista: Autonoma del Derecho Pblico en

materia
de
Responsabilidad
Patrimonial
del
Estado...53
1.3.-Sistema Actual de Responsabilidad de la Administracin Pblica en
Venezuela59
1.3.1.-Responsabilidad Administrativa Contractual..60
1.3.1.1.-Concepto de Contrato Administrativo...60
1.3.1.2.-Fundamento Constitucional y Legal..61
OS
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1.3.2.1.-Concepto...62
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1.3.2.2.-Fundamento
Constitucional y Legal..62
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DE
1.3.2.-Responsabilidad Administrativa Extracontractual..61
1.3.2.3.-Componentes71
1.3.2.3.1.-Responsabilidad de la Administracin por Falta
o Funcionamiento Anormal...72
1.3.2.3.2.-Responsabilidad de la Administracin sin Falta
o por Sacrificio Particular..73
CAPTULO
2:
El Dao en el Sistema de Responsabilidad

Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular
2.1.-Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular como Sistema

Especialsimo de la Administracin Pblica...75
2.1.1.-Origen75
2.1.2.-Fundamento Constitucional y Legal.77
2.1.3.-Principios Doctrinarios78
2.1.3.1.-Principio de Equidad80
2.1.3.2.-Principio de Igualdad ante las Cargas Pblicas..80
2.1.4.-Elementos.81
2.1.4.1.-El Dao..82
2.1.4.2.-La Relacin de Causalidad.84
2.1.4.3.-Imputabilidad.87
2.2.-Responsabilidad Extracontractual y Dao: Condiciones de Existencia y
Reparabilidad en el Derecho Privado y en el Derecho Pblico..88
2.2.1.-Derecho Privado..88
2.2.1.1.-Elemento Generador de la Responsabilidad Civil..89
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2.2.1.3.-Determinado
OS o Determinable..90
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2.2.1.4.-Personal.90
2.2.1.2.-Debe ser Cierto.89
2.2.2.-Derecho Pblico...90
2.2.2.1.-Presupuesto Fundamental de Existencia de la
Responsabilidad Administrativa.91
2.2.2.2.-Debe ser Cierto.91
2.2.2.3.-Antijurdico.93
2.2.2.4.-Anormal..94
2.2.2.5.-Especial..98
CAPTULO 3: Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el

Sistema de Responsabilidad sin Falta de la
Administracin Pblica Venezolana
3.1.-Criterios Jurisprudenciales en el Sistema de Responsabilidad sin Falta
o por Sacrificio Particular.102
3.2.-El Dao como Presupuesto de la Responsabilidad Objetiva en el
Sistema de Responsabilidad Extracontractual de la Administracin104
3.3.-Criterios Jurisprudenciales del Dao Indemnizable...109
3.4.-El Dao Indemnizable segn los Criterios de la Tesis Iuspublicista115

3.5.-Jurisprudencia Actual del Tribunal Supremo de Justicia en relacin al
Dao en el Sistema de Responsabilidad Extracontractual sin Falta de la
Administracin Pblica: Perodo 2000-2005125
Conclusiones..130
Recomendaciones.135
Bibliografa..137
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Introduccin
La Responsabilidad Administrativa del Estado, es un principio

inherente al Estado de Derecho, y as se ha entendido en la Constitucin de
la Repblica Bolivariana de Venezuela del ao 1999, reiterando y
fortaleciendo un amplio sistema resarcitorio a favor de los particulares, para
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ERde los Poderes Pblicos, en
de los servicios pblicos o a cualquier
actividad
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virtud, que E
D elRDerecho a la integridad patrimonial, constituye un Derecho
la reparacin integral de los daos y perjuicios, imputables al funcionamiento
Humano protegido por el Estado y que est consagrado y garantizado por

nuestra normativa jurdica.
Al igual que la Constitucin de 1961, la Constitucin de 1999,

desarrolla y fundamenta, la Responsabilidad Patrimonial del Estado, desde
una triple perspectiva, enmarcada en normas de Derecho Pblico: artculo
140, norma de regulacin directa y general de la responsabilidad del Estado;
artculo 259, jurisdiccin especial para conocer de los supuestos donde se
demanda al Estado, cuando ste desarrolla su actividad especfica, actuando
en la esfera del Derecho Pblico; artculos 26 y 49, comprenden las normas
relacionadas con el derecho a la tutela judicial efectiva; todos estos artculos,
consagran, el Derecho fundamental del ciudadano de defender ante la
justicia, sus derechos e intereses, de forma eficaz, a travs de recursos y
procedimientos jurisdiccionales, llenos de garantas y amplios poderes del
10
Juez, siendo inconstitucional cualquier prerrogativa u obstculo que se

oponga al ejercicio de este derecho.
Sin embargo, el reconocimiento de estos principios necesit de una

larga lucha doctrinaria y jurisprudencial que permitiese su consolidacin.
El concepto de responsabilidad, nace originariamente en el Derecho
OS
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ER Civil. En el caso de la
estn contenidos en la Teora de la Responsabilidad
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Responsabilidad
DER Civil Extracontractual, el trmino responsabilidad, est
Privado, especficamente dentro del Derecho Civil, y sus postulados y teoras
asociado, al carcter indemnizatorio derivado del dao ocasionado a una

persona o a sus bienes, y, al derecho, que la vctima tiene de exigir una
reparacin de tipo econmico o patrimonial, al causante del dao.
En el caso del Estado, el trmino responsabilidad extracontractual, no

tuvo una admisin tan inmediata como en el caso del Derecho Privado,
establecindose, de manera general, que la generacin de la responsabilidad
patrimonial del Estado pas por varias etapas: una primera etapa, donde el
Poder Pblico se impone sin compensacin alguna; una segunda etapa,
donde la responsabilidad de la Administracin, fundamentada en la Teora de
la Responsabilidad Civil, se acepta y se recibe en el Derecho Pblico; y una
ltima y tercera etapa, donde el Derecho Pblico, establece su propia
normativa jurdica, basada en principios Constitucionales, pero, en la que an
11
persiste la aplicacin supletoria del Derecho Civil en la resolucin de

conflictos entre la Administracin y el Administrado.
En esta evolucin histrica, el concepto de dao, constituye, el

fundamento mediato del principio de responsabilidad patrimonial del Estado,
cuyo objetivo, es preservar la integridad patrimonial del afectado, resarciendo
todas las lesiones o daos (materiales o morales) producidos por todo tipo de
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actividad administrativa (lcita o ilcita).
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En Venezuela, el Sistema de Responsabilidad Extracontractual, es un

rgimen mixto, que abarca dos subsistemas: el primero, el sistema de
Responsabilidad por Falta o por Funcionamiento Anormal, fundamentado en
una conducta ilcita de la Administracin generadora del dao, donde, la
Administracin responde una vez comprobada su falta, y, el segundo, el
sistema
de
Responsabilidad
sin
Falta
por
Sacrificio
Particular,
fundamentado en la actuacin lcita de la Administracin Pblica, cuya

actuacin conforme a Derecho, ocasiona consecuencias daosas a un
particular o a un grupo de ellos.
En el sistema de Responsabilidad Extracontractual por Falta, la

existencia de la falta o culpa, como elemento generador del dao, puede ser
explicado perfectamente, por los postulados de la Teora Civilista de
Responsabilidad Civil, puesto que en ambos sistemas, la culpa o el dolo, es
12
el elemento subjetivo que hace exigible la Responsabilidad al ente

generador.
En cambio, en el sistema de Responsabilidad sin Falta, la culpa es

irrelevante, y por lo tanto, el concepto de hecho ilcito propio del Derecho
Civil, resulta de difcil aplicacin.
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ER expresa, fundament la
inexistencia de una reglamentacin
jurdica
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Responsabilidad
DER Extracontractual sin Falta en artculos del Cdigo Civil,
Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia, inicialmente, ante la
especficamente en el 1.185 (responsabilidad por hecho ilcito) y el 1.193

(responsabilidad por guarda) y en la Teora Civil del Riesgo.
A medida, que la Administracin crece en su actividad pblica, los

supuestos de hecho generadores de la responsabilidad extracontractual, van
adquiriendo caractersticas especiales y propias, que alejan la aplicabilidad
del concepto de dao de la tesis privatista, pasando a ser normados por el
Derecho Pblico.
Se configura as, un concepto de dao muy particular en el campo del

Derecho Pblico, donde las nociones de especialidad (ruptura del Principio
de Igualdad de todos ante las Cargas Pblicas), antijuridicidad (sacrificio
particular) y anormalidad (gravedad o intensidad del dao), son definidas
doctrinaria y jurisprudencialmente, aplicando postulados contenidos en el
derecho comparado y asumidos por nuestro derecho.
13
Las caractersticas de especialidad y antijuridicidad, colocan al

administrado en una situacin gravosa, cuyos lmites de tolerabilidad,
dependen de las circunstancias que gravan el dao, y que determinan, de
alguna manera, por su variabilidad, un enfoque y anlisis subjetivo por parte
del Juez, de las circunstancias especiales de la ocurrencia del dao, que no
necesariamente coinciden con las circunstancias fcticas que lo rodean.
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configuran, el carcter autnomo
OS de naturaleza jurdica iuspublicista, de la
H
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DERpatrimonial del Estado, sin embargo, la jurisprudencia,
responsabilidad
La promulgacin de la Constitucin del 61, y, posteriormente del 99,
persisti en la aplicacin de las normas del Derecho Civil, coadyuvadas con

las normas de rango constitucional, ante la inexistencia de una normativa
jurdica propia del Derecho Administrativo, lo que genera, un estado de
indefensin e inseguridad jurdica al administrado, puesto que, ser el criterio
del Juez, el que determine cual derecho prevalece: la norma constitucional o
la norma privada; y an, aplicando con preferencia la norma constitucional, el
dao probado en autos, debe parecer al Juez lo suficientemente relevante,
como para declarar la Responsabilidad del Estado,
La ausencia de normas de derecho positivo que fundamenten el

carcter gravoso del dao, y, que justifiquen su exigibilidad, a los fines, de
determinar, la responsabilidad del Estado por actuaciones lcitas de la
administracin, crea un vaco legal, que es necesario llenar, en aras de la
seguridad y certeza jurdica para el administrado, al permitir, establecer
14
claramente, los criterios jurdicos que el Juez debera aplicar, para declarar,
la procedencia o no de la indemnizacin.
La presente investigacin, busca establecer, los criterios jurdicos de

valoracin aplicables por el Juez, en la indemnizacin del dao, que nos
permita, unificar los criterios en materia de decisin judicial, en aras de la
certeza y seguridad jurdica del administrado.
OS
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ER descriptivo, el cual permite,
El tipo de investigacin aplicado
es
jurdico
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O
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establecer E
R que posteriormente nos lleven a una tesis propositiva,
Drelaciones,
con el fin de sealar, los criterios jurdicos aplicables por el Juez para
indemnizar el dao.
El mtodo de investigacin empleado es de tipo jurdico documental,

utilizando doctrina de derecho comparado, legislacin y jurisprudencia; la
tcnica de investigacin, se fundamenta, en el anlisis
documental, del
material utilizado.
El trabajo, ha sido dividido en tres captulos, distribuidos de la

siguiente manera:
El primero, Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

Patrimonial de la Administracin Pblica, incluye, todo lo referente a doctrina
y jurisprudencia en el derecho comparado, a partir de la cual, se genera el
concepto de Responsabilidad del Estado.
15
El
segundo,
el
Dao
en
el
Sistema
de
Responsabilidad
Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular, comprende, el anlisis

doctrinario, legal y constitucional que fundamentan el Sistema de
Responsabilidad sin Falta en el Derecho venezolano, y as mismo, se
comparan los elementos generadores del dao en el Derecho Privado con
respecto al dao en el Derecho Pblico, con la finalidad, de establecer las
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El tercero, Criterios
de Indemnizacin del Dao en el
OJurdicos
H
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ER
SistemaDde Responsabilidad sin Falta de la Administracin Pblica
caractersticas especiales de ste ltimo.
Venezolana,
analiza de forma exhaustiva la jurisprudencia actual del
Tribunal Supremo de Justicia, para establecer, el criterio jurdico de

valoracin para la indemnizacin del dao, a la luz de las nuevas
orientaciones iuspublicistas.
Este trabajo, est dirigido fundamentalmente, como medio de

referencia, a todas aquellas personas que laboran en el campo del Derecho
Administrativo, con el fin, de actualizar los criterios jurdicos de indemnizacin
del dao en el sistema de Responsabilidad Extracontractual de la
Administracin Pblica.
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CAPTULO 1: Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

Patrimonial de la Administracin Pblica.
17
1.1.-Evolucin Histrica del Concepto de Responsabilidad en el Derecho

Pblico.
El concepto de responsabilidad, se enmarca originalmente, en el

Derecho Privado, especficamente, dentro del Derecho Civil. Sus postulados,
teoras y principios estn contenidos en la Teora de la Responsabilidad Civil,
siendo su postulado bsico: el que ocasiona dao a una persona o sus
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ERde derecho natural conocida
S
responsabilidad civil radica en una
concepcin
E
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R y que sirve de norma fundamental de la vida del hombre
desde muy
DEantiguo
bienes debe indemnizar. As, Maduro Luyando seala: La nocin de
en sociedad; la de que nadie debe causar un dao injusto a otra persona, y

en caso de causarlo, dicho dao debe ser reparado.1
El
trmino
responsabilidad,
est
asociado,
ese
carcter
indemnizatorio derivado del dao ocasionado a una persona o sus bienes. Es

un principio aplicable actualmente, tanto en el Derecho Privado como en el
Derecho Pblico, para regular conductas nocivas, negligentes o riesgosas.
En el Derecho Privado, la aplicabilidad del trmino responsabilidad,

data desde la poca de las comunidades primitivas, donde aplicaban la Ley
del Talin y posteriormente, se desarrolla todo un cuerpo normativo de
derecho positivo, donde la vctima del dao exige una reparacin de tipo
Maduro Luyando, Eloy y Pittier Sucre, Emilio. Curso de Obligaciones Derecho Civil III.
Tomo I. Caracas, Venezuela. Publicaciones UCAB. 1999. p.129.
18
econmico o patrimonial al causante del dao; es en este momento, que se

da inicio a la Responsabilidad Civil.2
En el caso del Estado, el trmino de responsabilidad, no tuvo una

admisin tan inmediata, como en el caso del Derecho Privado. Al principio,
se parti de la idea del Estado soberano, no controlado y sin ninguna
limitacin, y por lo tanto, irresponsable.
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Con el correr de los tiempos,
la
ruptura con el principio
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O inicialmente, en la Declaracin de
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irresponsabilidad,
se
sustenta
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DE
de
los
Derechos del Hombre de 1789, en Francia. Nace el Estado liberal, y con ello,
el establecimiento del Principio de Legalidad, en virtud del cual, el Estado se
ve sometido al Derecho, y su actividad por ende, sujeta a una legalidad
previamente establecida. Es en esa proporcin, que aparece la idea de
responsabilidad del Estado.
Se puede establecer, de una manera general, que para llegar a la

Teora de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, se ha
recorrido un largo camino:
- Una primera etapa, donde lo caracterstico del Poder Pblico, es

imponerse sin compensacin alguna.
Idem.
19
- Una segunda etapa, caracterizada por una responsabilidad de la

Administracin, donde se reconoce, el derecho del particular a reclamar
indemnizacin.
- Una tercera etapa, donde la Teora de la Responsabilidad

fundamentada en el Derecho Privado, se acepta y recibe, en el Derecho
Pblico.
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- Una ltima etapa, donde el Derecho
Pblico, establece sus propias
S
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normas para
imponer
una
responsabilidad patrimonial al Estado, pero, donde
R
DE
todava persiste, la aplicacin supletoria del Derecho Civil en la resolucin de
conflictos entre la Administracin y el Administrado.
1.1.1.-Nocin de Soberana y Principio de Irresponsabilidad.
En un principio, el Estado, es irresponsable en el ejercicio de sus

actividades,
como
consecuencia
del
poder
entendido
como
fuerza
omnipotente.
La nocin de Derecho Pblico, asume la forma de Ley, dictada e

impuesta coactivamente por el soberano, detentador del poder, y cuya
irresponsabilidad encontr su fundamento en un principio formulado por los
20
juristas ingleses segn el cual: the king can do not wrong (El Rey no se
equivoca)3
El concepto absolutista, tiene su gran representante en Bodino, el cual

afirma: no es posible concebir un poder soberano donde ste no detente una
absoluta independencia de todas las leyes y tenga la capacidad de hacer,
modificar o extinguir libremente cualquier ley.4
OS
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ER es el derecho a obrar sin
Vemos entonces, que el trmino
soberana,
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ms limitaciones
DER que las impuestas por el Estado mismo, en otras palabras,
por el Soberano, puesto que, el Estado y Soberano representan lo mismo. Se
impone la concepcin teocrtica del Estado: el gobernante slo est obligado
a responder ante Dios.
La soberana, se impona as a todos sin compensacin, y cualquier

anomala se consideraba caso fortuito o fuerza mayor, en razn de la cual, el
Estado se exima de la responsabilidad, y, el afectado careca del derecho de
reclamar indemnizacin.
Cfr. Turuphial Cariello, Hctor. La Responsabilidad Extracontractual del Estado por

Actuaciones Conforme a la Ley. No. 63. Caracas, Venezuela. Edit. Jurdica Venezolana.
1995. p. 53.
4
Cfr. Irribarren Monteverde, Henrique. Estudios de Derecho Administrativo. (1). Caracas,
Venezuela. Edic. Liber. 2004. p. 377.
21
1.1.2.-Derecho Francs: Inicio del Perodo de Responsabilidad Estatal.
El triunfo de la Revolucin de 1789, signific la instauracin del Estado

legislador, que confina al Derecho, a un sistema de mandatos que excluy a
cualquier fuente subsidiaria (vg. uso, costumbres, entre otros.), heredando el
Estado la condicin suprajurisdiccional del Rey, por lo que en sus inicios no
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desapareci la idea de supremaca del Soberano. 5
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DE
La Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, del 26 de

agosto de 1789, en su artculo 17, slo contemplaba la indemnizacin en
caso de privacin de derecho de propiedad: Siendo la propiedad un derecho
inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, a no ser cuando la
necesidad pblica, legalmente constatada, lo exija evidentemente, y bajo la
condicin de una justa y previa indemnizacin.
De tal manera, la garanta patrimonial qued limitada a las medidas

expropiatorias, pero el Estado segua siendo irresponsable en materia de
daos no expropiatorios; tica y jurdicamente por lo tanto, no era concebible
en los inicios de la Revolucin, una actuacin antijurdica del Estado.
La Ley, como expresin de la voluntad general, se consideraba

doctrinariamente que no poda causar injusticia ni perjuicio a nadie, de tal
manera, que el argumento de soberana de la Ley se fusion con el de
5
Cfr. Turuphial Cariello, Hctor. Ob. cit. p. 113.
22
inmunidad por actos de autoridad (actos ejecutados por la autoridad

administrativa
reglados
por
normas
de
Derecho
Pblico);
esta
irresponsabilidad, era el reflejo de un miedo a causar un gravamen al Tesoro

Estatal. El administrado, deba soportar el dao, a cambio de los servicios
que la Nacin le procuraba.
A medida que el Estado creci en su actividad pblica (como
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inevitable, la produccin O
de S
daos a los subordinados en razn de su
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R a constituirse en una autntica necesidad, la reparacin de
DyEllega
actividad,
prestador de servicio), o en su actividad privada (como contratante), se hizo
los mismos.
Al lado de la responsabilidad en el campo privado, se extenda

paralelamente, una responsabilidad de la Administracin Pblica, la cual se
desarroll en base a la jurisprudencia de los Consejos de Estado, los cuales
constituan los rganos competentes en el rea Contencioso Administrativa.
El principio de irresponsabilidad administrativa, entonces no tena

carcter absoluto, debido a que la Ley y la jurisprudencia admitieron algunos
supuestos de responsabilidad, tales como: dentro del campo de lo privado,
en los llamados actos de gestin (cuando la administracin acta como
persona moral privada), aplicndose el Principio de Responsabilidad en el
mbito contractual, fundamentado a su vez, en el Principio de Igualdad
23
Jurdica; los daos causados por colectividades, consideradas como simple

particular.
Todos estos casos, eran sometidos al Derecho Civil y la jurisdiccin

Civil, en base, al concepto de responsabilidad por hecho ilcito del Derecho
Comn.
OS
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RPluvioso del ao VIII, que
extracontractual, as tenemos, la Ley
delE28
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consagrabaElaRresponsabilidad objetiva en materia de trabajos y obras
D
Posteriormente, el Principio de Responsabilidad se extendi al mbito
pblicas, y el Decreto 10 vendimario ao IV, sobre daos producidos por

pillaje y devastacin por tumultos formados por sus propios habitantes o los
de otro Municipio, casos excepcionales, en los cuales proceda la
indemnizacin.6
Fuera de estos casos, el particular, slo tena la posibilidad de

accionar contra el funcionario causante del dao, bajo las normas del Cdigo
Civil, y, ante la jurisdiccin ordinaria; se da inicio de esta forma, a una
responsabilidad patrimonial indirecta, como consecuencia de actos ilcitos de
los funcionarios administrativos, apoyada en la Responsabilidad Civil
consagrada en el Cdigo Civil Francs.
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. La Responsabilidad Patrimonial de la Administracin

Pblica, Estudio del Derecho Venezolano y Anlisis Comparativo con el Derecho Extranjero.
(2). No. 64. Caracas, Venezuela. Edit. Jurdica Venezolana. 1995. p. 65.
24
Sin embargo, constitucionalmente (Constitucin Napolenica del ao

VIII, artculo 75), se estableca como condicin sine qua non (sin la cual no)
que el derecho al ejercicio de esta accin, requera previamente la obtencin
de una autorizacin administrativa emitida por el Consejo de Estado, como
rgano de justicia administrativa. Por lo general,
esta autorizacin era
normalmente negada. Este artculo, lleg as a constituir, un obstculo
OS
D
A
V
ERpor Decreto y resuelve
subsisti hasta 1870, cuando es E
derogado
S
R
S
O
H
C
E
problema referido
DER a la autorizacin previa.
procesal para el administrado y una verdadera garanta para el funcionario, y,

el
A partir de 1872, varios factores conllevan a modificaciones

importantes, producto de la jurisprudencia y no de reformas legislativas.
Entre stos, tenemos:
- Reorganizacin de los Consejos de Estado, con lo que la jurisdiccin

Contencioso Administrativa se independiza del Poder Ejecutivo.
- Consolidacin del Rgimen Parlamentario, lo cual modifica la

relacin Administracin-Administrado.
- Mayor intervencin del Estado en diversas reas econmicas, lo cual

produjo un aumento en el nmero de accidentes.
Producto de estas modificaciones, que mejoraran el concepto de

responsabilidad patrimonial del Estado, surge el arrt Blanco, adoptada por
25
el Tribunal de Conflicto Francs, el 8 de febrero de 1873, planteada como

demanda de daos y perjuicios contra el Estado, por parte del padre de una
nia atropellada y herida por una camioneta propiedad del Estado, al
considerarlo, civilmente responsable de las faltas cometidas por los obreros.7
La
sentencia
consider,
que
los
Tribunales
judiciales,
eran
incompetentes para conocer de las demandas ejercidas contra la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Responsabilidad Administrativa:
OS
H
C
E
DER
Administracin, y estableci al mismo tiempo, los tres pilares de la
- Primero: La responsabilidad que pueda corresponder al Estado por

los daos causados a los particulares, por el hecho de las personas que
emplee en el servicio pblico, no puede regirse por los principios
establecidos en el Cdigo Civil para relaciones entre particulares.
- Segundo: La responsabilidad no es general ni absoluta.
- Tercero: Ella tiene sus propias reglas especiales, que varan

segn
las necesidades del servicio y la necesidad de consolidar los
derechos del Estado con los derechos privados.8
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, se admiten, dos principios

claves:
7
8
Cfr. Irribarren Monteverde, Henrique. Ob. cit. (1). p. 380.

Ibidem. p. 381.
26
- Primero: Se reconoce por vez primera, la posibilidad que tiene el

ciudadano comn de atacar el patrimonio del Estado, para indemnizar los
daos causados por ste, por motivos no contractuales.
- Segundo: La responsabilidad patrimonial del Estado est sometida a

un rgimen distinto al contemplado en el Cdigo Civil.
OS
D
A
V
EseRpermiti la evolucin de la
la responsabilidad patrimonial del Estado,
S
E
R
S
O
H
C
E
teora.
DER
Aunados a stos, al atribuir al Juez administrativo el conocimiento de
Posteriormente, la sentencia de Pelletier, abrir al particular la

posibilidad de recurrir contra la propia administracin, ante los tribunales
administrativos.
Queda establecido en esta sentencia, que la determinacin de la falta

como personal o no, es posterior al ejercicio del derecho de accin por parte
de la vctima. De esta sentencia, tambin surge, la distincin entre dos tipos
de falta: primero, la personal, la cual permite a la vctima demandar al
funcionario ante los tribunales ordinarios, especialmente por la existencia de
dolo, segn las reglas del Cdigo Civil; y segundo, la falta de servicio, que
permite a la vctima demandar al Estado, como resultado de un perjuicio
27
ligado al servicio prestado por la administracin, y, perseguible slo ante los

tribunales administrativos y segn sus reglas propias.9
En principio, se consider, que ambas responsabilidades eran

mutuamente excluyentes, pero posteriormente, se admiti, la existencia de
acumulacin de faltas y de responsabilidades, considerando directamente
responsable a la Administracin, a quien siempre se le imputan los
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S al servicio prestado.
agente administrativo, estO
vinculada
H
C
E
DER
resultados daosos, cuando la falta personal que pudo ser cometida por el
La vctima tiene as la opcin de poder atacar el patrimonio de la

persona moral de Derecho Pblico, que es ms solvente que el funcionario o
agente.
Desde este momento, el principio de responsabilidad se extiende a

todo tipo de servicio, incluyendo los actos de autoridad y a toda clase de
dao, siempre que stos sean ciertos, valorables en dinero, e imputables a la
Administracin, en cuanto, sean producidos por personas situadas bajo su
autoridad, por cosas colocadas bajo su guarda, en razn del riesgo creado
o del provecho obtenido, y que adems, exista un nexo causal directo entre
la actividad del ente pblico y el perjuicio cuya reparacin se solicita.10
Cfr. Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Tomas-Ramn. Curso de Derecho

Administrativo II. Madrid, Espaa. Edit. Civitas, S.A. 1997. p. 312.
10
Cfr. Vedel, Georges. Derecho Administrativo. Madrid, Espaa. Biblioteca Jurdica
Aguilar. 1980. p. 329.
28
Con la revolucin industrial, se desarrolla la responsabilidad del

Estado, constituyndose finalmente, un sistema mixto que comprende la
Responsabilidad por Funcionamiento Anormal y la Responsabilidad por
Sacrificio Particular.11
En conclusin, hoy en da, en el sistema francs, la Responsabilidad

de la Administracin es la regla.
OS
D
A
V
1.1.3.-Derecho Alemn: Doctrina Kantiana.
ER
S
E
R
OS
H
C
E
ER
ElDiusnaturalismo,
consolidado en Alemania a raz de
la filosofa
Kantiana, coloc de un modo imperativo a la justicia y la equidad como

principios de interrelacin entre el sbdito y el Estado, reconociendo la
supremaca del Poder Legislativo sobre los dems poderes.
La teora Kantiana descarta todo derecho a la desobediencia civil,

pero reconoce, la licitud del sbdito a quejarse por la violacin de algn
principio o derecho consuetudinario, particularmente, el de la igualdad de los
particulares ante las cargas pblicas.12
La obediencia hacia el Estado, se rega por el Estado de Polica, que

se caracterizaba, por la potestad de emplear la fuerza coactiva de la Polica
Administrativa, sin que existiesen leyes que regularan su actividad. Este
sistema, fu posteriormente sometido en forma progresiva, al Principio de
11
12
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. Ob. cit. (2). p. 73.

Crf. Turuphial Cariello, Hctor. Ob. cit. p. 103.
29
Legalidad, de tal manera, que la Ley como expresin de voluntad general,

pierde su legitimidad cuando daa a alguien de manera individual o especial,
lo cual fundamentara en un futuro, el fortalecimiento del Principio de
Igualdad de los Particulares ante las Cargas Pblicas.
Con respecto a la propiedad, la teora Kantiana, recoge lo establecido

en la doctrina francesa: el poder legislativo tiene la potestad de extinguir el
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
derecho privado de propiedad, pero debe establecer como contrapartida, el
HO
C
E
R
DE
deber de indemnizar.
De tal manera, el derecho del individuo a indemnizacin por un dao

sufrido, derivado de la actuacin del Estado, tiene su antecedente primario
en el Principio de Equidad, consagrado positivamente como un principio
general de Derecho Pblico, e igualmente, se concibe en el Derecho Alemn,
la idea del sacrificio especial que puede sufrir el particular.
Otto Mayer, al referirse a la indemnizacin a cargo del Estado por

actuacin daosa establece:
La relacin entre el Estado y el sbdito, se trata no de prdidas y

ganancias recprocas, sino del efecto que surte la actividad del
Estado sobre los individuos. Esto no ocurre sin que los individuos
sufran algunos perjuiciosPero a partir del momento en el cual
esos perjuicios afectan a un individuo de manera desigual y
desproporcionada, empieza a actuar la equidad y si el perjuicio se
traduce en un dao material habr lo que se llama el sacrificio
especial, que debe indemnizar.13
13
Ibidem. p. 107.
30
As, en el Derecho germnico, la consagracin de la responsabilidad

del Estado, se formula desde muy temprano, como una institucin con
caractersticas de sistema mixto, fraccionado en:
- Responsabilidad por culpa: originariamente se consagra en el

Cdigo Civil, como consecuencia, de los actos ilcitos de los funcionarios,
que en los casos de infraccin dolosa o culposa de sus deberes frente a un
S
O
configurando
D
A
V
ER
S
E
R
inicialmente, una responsabilidad
OS indirecta del Estado.
H
C
E
DER
tercero,
deber
indemnizarlo
Posteriormente,
el
del
deber
dao
de
causado,
reparacin,
se
traslada
as,
la
Administracin, en forma directa en la Constitucin de Weimar de 1919

(artculo 131), perseguible en los Tribunales ordinarios y regulada
legalmente.14
- Responsabilidad por sacrificio: este sistema resarcitorio se

fundamenta exclusivamente, en las llamadas indemnizaciones de Derecho
Pblico
(cubre
los
daos
causados
lcitamente),
indemnizaciones
antijurdicas sin culpa (violacin al Principio de Igualdad ante las Cargas

Pblicas) y por ltimo, las otorgadas, por daos producidos por situaciones
de riesgo creadas por la Administracin.
Estos principios, estn contenidos en la Ley fundamental de Bonn de

1949 (artculo 34) donde no slo se consagra la responsabilidad directa del
14
Cfr. Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Tomas-Ramn. Ob. cit. p. 327.
31
Estado por actuacin ilcita de sus funcionarios, sino que agrega, la

responsabilidad por actuaciones conforme a derecho (Teora de la
Indemnizacin de Derecho Pblico), sustanciando ambos supuestos, en la
idea del sacrificio especial no exigible a la generalidad de los ciudadanos, y
contrario, al Principio de Igualdad de los Particulares ante las Cargas
Pblicas.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Ley de Responsabilidad Patrimonial
OS del Estado, que entr en vigor en enero
H
C
E
ER
de 1982,D
donde el concepto de culpa fue modificado por mal funcionamiento
Este sistema de responsabilidad, fue cambiado posteriormente, con la
o falta, junto a un sistema de responsabilidad objetiva sin falta.
Esta Ley, fue posteriormente declarada inconstitucional, pero los

principios que en ella se plasmaron, siguen vigentes, en el Tratado de Unin
de la Alemania Unificada, y siempre, manteniendo la recurrencia del reclamo
ante los rganos ordinarios, despojando a la administracin pblica de su
conocimiento, hecho ste, que lo diferencia notablemente del sistema
francs, a pesar de ser un sistema ms completo.15
1.1.4.-Derecho Italiano: Teora de la Indemnizacin.
En el Derecho italiano, se parte de la misma idea original del sistema

alemn y francs, tomando como premisa, el principio indemnizatorio en el
Derecho Pblico de la expropiacin con fines de inters pblico, manteniendo
15
32
as, la regulacin tradicional de la propiedad y de los supuestos

expropiatorios potestativos de la Administracin.16
El principio de responsabilidad del Estado se desarrolla doctrinaria y

legislativamente, admitiendo en primer lugar, la responsabilidad del Estado
en el campo del Derecho privado, pero se exclua, en relaciones de Derecho
Pblico, fundamentndose en el carcter tico y jurdico del Estado, y, en el
OS
D
A
V
ER
S
E
R
principio de responsabilidad
OporSdao del Derecho Civil.
H
C
E
DER
carcter pblico de su personalidad, que impeda, su sometimiento al

17
Se pueden resaltar como aspectos ms importantes en la doctrina

italiana, los siguientes:
- Se acepta la responsabilidad patrimonial del Estado, derivada, de

sacrificios especiales como consecuencia de actuaciones ilcitas.
- El concepto de debilitamiento de derechos (cuando la Administracin

hace uso de un poder que le ha sido conferido por el derecho objetivo, y que
tiene un contenido, que es antagnico, a un derecho subjetivo privado,
debilitando la garanta sustancial e instrumental de tal derecho), por efectos
legales, da lugar a una indemnizacin y no a un resarcimiento, determinacin
tcnica que se fundamenta en la teora de la indemnizacin del Derecho
16
Cfr. Turuphial Cariello, Hctor. Ob. cit. p. 130.

Cfr. Lares Martnez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Caracas, Venezuela.
Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad Central de Venezuela. 2001. p. 420.
17
33
Pblico (dao derivado de una actividad totalmente legtima), mientras que,

en el caso de resarcimiento, aplica la teora de responsabilidad por hecho
ilcito del Derecho Civil (daos derivados de una actuacin calificada de
ilcita).
- El fundamento terico y tico de la indemnizacin se funda, en un

principio de justicia distributiva, de forma tal, que la carga, se distribuye
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
proporcionalmente entre todos los miembros de la colectividad, no debe
HO
C
E
R
DE
recaer sobre uno solo.
- La teora de la indemnizacin tiene como principio fundamental: el

derecho sacrificado, debe convertirse en su equivalente econmico, y, es
aplicable, a todo derecho patrimonial del individuo en general.
Los lmites para la aplicabilidad del principio, son:
- Debe tratarse de un sacrificio verdadero, no de una limitacin

abstracta de Derecho.
- Debe tratarse del sacrificio de un Derecho.
- El sacrificio del Derecho, debe derivar, de un acto legtimo de la

Administracin Pblica.
34
1.1.5.-Derecho Espaol: Carcter Objetivo de la Responsabilidad

Administrativa Extracontractual.
En el Derecho Espaol, la teora de la Responsabilidad patrimonial del

Estado, puede ser dividida en dos pocas:
La primera, considera el Sistema de Responsabilidad antes de 1954:
OS
D
A
V
R
Eeconmico
S
de irresponsabilidad, en razn, del
atraso
y la crisis general
E
R
S
O
CsuHimperio.
E
R
creada por
la
cada
de
E
D
para esta poca, el Derecho espaol consagra hasta el siglo XIX, el principio
18
Posteriormente, el Cdigo Civil de 1889, consagra, el principio

general, de que toda persona, debe reparar los daos que cause, por su
accin u omisin, y tambin estableci, la responsabilidad por hecho de un
tercero, incluyendo expresamente al Estado, cuando obraba por mediacin
de un agente especial, ajeno a la organizacin administrativa, dando origen a
una situacin de irresponsabilidad casi absoluta, puesto que estos agentes
especiales, nunca se localizaron.
En la Constitucin de 1931, se consagra la responsabilidad directa del

Estado por actuacin funcionarial, y la Ley de Rgimen Local de 1950,
establece la responsabilidad de las entidades locales, pero, la Administracin
estatal e institucional sigue bajo el sistema de irresponsabilidad.19
18
19

35
La segunda, considera el Sistema de Responsabilidad a partir de

1954: La Ley de Expropiacin de 1954 en su artculo 121, consagr en
trminos amplios, la responsabilidad patrimonial de la Administracin a todas
las esferas administrativas:
Dar tambin lugar a la indemnizacin con arreglo al mismo

procedimiento, toda lesin que los particulares sufran en los
bienes y derechos a que aquella sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos o la
adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables en
va contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la
Administracin pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
Posteriormente, el Reglamento de Expropiacin Forzosa de 1957 en el

artculo 133 ordinal 1,
plantea: El deber de indemnizar alcanza a toda
lesin que los particulares sufran en sus bienes y derechos siempre que sean
susceptibles de ser evaluados econmicamente, incluyendo el resarcimiento
por lesiones corporales y daos morales.
La mxima ratificacin del principio, se consagra en el artculo 106,

ordinal 2, de la Constitucin Espaola de 1978:
Los particulares en los trminos establecidos por la Ley, tendrn

derecho a su indemnizacin por toda lesin que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos.
36
De este precepto constitucional, se derivan, algunos aspectos

importantes:
- Indemnizacin y responsabilidad se tratan como dos conceptos

diferentes: el primero, consagrado en el artculo 33.3 de esta Constitucin,
donde la indemnizacin, es la conversin en su equivalente econmico del
derecho de propiedad, o de cualquier otro derecho, del que su titular sea
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
privado, por causa de utilidad pblica o de inters social (actuacin lcita de
HO
C
E
R
DE
la Administracin).
- Los casos de fuerza mayor, exoneran de responsabilidad.
- El sistema cubre reparacin por daos no expropiatorios, producto

del
funcionamiento
normal
anormal
de
los
servicios
pblicos,
separadamente de las indemnizaciones debidas por expropiacin forzosa. 20
La consideracin de estos aspectos admite, la responsabilidad de la

Administracin, como responsabilidad directa, y no como, un simple sistema
de reparacin de daos causados por actos lcitos de los funcionarios o
agentes de los entes pblicos, como se contemplaba en los ordenamientos
francs, alemn e italiano.
20
Cfr. Garrido Falla, F. La Constitucionalizacin de la Responsabilidad Patrimonial del

Estado. En: Revista de Administracin Pblica. Madrid, Espaa. Centro de Estudios
Constitucionales. Mayo-agosto. 1989. No. 119. pp. 30-31.
37
Por otra parte, se prescinde tambin del elemento culpa, siendo por lo
tanto, la Responsabilidad Administrativa puramente objetiva, lo cual sita al
Derecho Espaol a la vanguardia normativa en Derecho Comparado, al
establecer, que slo basta la existencia de un resultado daoso que cause un
perjuicio, evaluable econmicamente, e individualizado respecto a una
persona o un grupo de personas, para que surja la obligacin de indemnizar,
OS
D
A
V
R del acto que origina el
prescindiendo en absoluto, de la licitud
oEilicitud
S
E
R
S
O
H
C
E
dao.
DER
sin otro requisito, que la relacin de causalidad entre el acto y el dao,
21
Adems, al utilizar el trmino responsabilidad lcita o ilcita, separa

perfectamente, expropiacin y responsabilidad. En la expropiacin, se
configura una actuacin formal por parte de la Administracin, sujeta a un
procedimiento solemne y al requisito esencial del previo pago.
La responsabilidad en cambio, descansa en un hecho jurdico, que

ocasiona un dao a un patrimonio privado, que es preciso reparar, tanto si se
debe a una actuacin ilcita o lcita, cuya distincin, es independiente del
sujeto daado, convirtindose as, en un mecanismo objetivo de reparacin,
en extremo avanzada, que al excluir slo los casos de fuerza mayor, obliga a
la administracin a reparar cuando ocurran los daos por caso fortuito.22
21
22
Cfr. Vedel, Georges. Ob. cit. pp. 335-336.

38
1.1.6.-Derecho Colombiano: Tesis

Responsabilidad Estatal.
sobre
la
Autonoma
de
la
El principio de responsabilidad administrativa se desarroll en el

Derecho Colombiano, a partir, de la labor jurisprudencial de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia adopt los
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
preceptos del Derecho Privado por responsabilidad indirecta o directa.
O
H
C
E
R
ElD
fundamento
de la responsabilidad indirecta se encuentra en la culpa
E
del funcionario o sus dependientes en el ejercicio de sus funciones; esta
responsabilidad parte del principio, de que la persona jurdica, est obligada
a elegir y vigilar cuidadosamente a sus agentes o funcionarios puesto que, si
stos incurren en culpa en el ejercicio de sus cargos, sta se proyecta sobre
la entidad jurdica. Podr desvirtuarse probando la ausencia de culpa, sin
perjuicio, de la responsabilidad personal del autor del dao frente a la
victima.23
La evolucin hacia la responsabilidad directa comienza a final de los

aos treinta, fundamentndola jurdicamente en el artculo 2.341 del Cdigo
Civil: El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido dao a otro, es
obligado a la indemnizacin, sin perjuicio de la pena principal que la Ley
imponga por la culpa, o el delito cometido.
23
Cfr. Younes Moreno, Diego. Curso de Derecho Administrativo. Santa Fe de Bogot,

Colombia. Edit. Temis, S.A. 1997. p. 203.
39
Siguiendo este principio general, la Corte Suprema de Justicia, admite

la responsabilidad directa, en base, a la teora organicista y la falta o falla de
los servicios, desapareciendo en stos ltimos casos, la necesidad de
demostrar la accin u omisin del agente, considerando como suficiente
acreditar la falla funcionarial, y contemplando adems, como eximentes de la
responsabilidad administrativa, el caso fortuito, el hecho de un tercero, o la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S Suprema de Justicia se traslada luego a la
La competencia de la
OCorte
H
C
E
R
DEContenciosa
jurisdiccin
Administrativa, especficamente, a los Consejos de
culpa de la victima.24
Estado, los cuales desarrollan por va jurisdiccional, el Sistema de

Responsabilidad por Falla de Servicio y el rgimen de Responsabilidad sin
Falta o por Sacrificio Particular.
La
tesis
de
la
responsabilidad
directa,
se
consolid
jurisprudencialmente, en base, a la falta o falla de servicio pblico, por lo

cual, poco import para el sustento de la teora, que el funcionario fuese o no
identificable, puesto que, se considera, que el servicio en su conjunto es el
que ha funcionado mal.
La jurisprudencia, seala adems, que este rgimen se caracteriza por

tres elementos constitutivos: primero, una falta o falla del servicio; segundo,
perjuicio o dao sufrido por el administrado y tercero, el vnculo de
24
Ibidem. p. 204.
40
causalidad entre el perjuicio y el hecho imputable a la Administracin;

adems, la carga de la prueba recae sobre el administrado. La tesis de la
falla del servicio, aparece as, como una proyeccin del deber del Estado de
prestar a la comunidad los servicios pblicos.25
Con respecto a la Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular,

el Consejo de Estado, sostiene la tesis, de la autonoma de la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
de Derecho Pblico son suficientes
OS para edificar la responsabilidad estatal,
H
C
E
R
DE
por lo cual,
no es necesario valerse de las normas del Cdigo Civil.
Responsabilidad del Estado, fundamentada en las normas Constitucionales y
La doctrina iuspublicista se apoya en el artculo 16 de la Constitucin

de 1886, segn el cual: Las autoridades de la Repblica estn instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas,
honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares.
Para 1960, el Consejo de Estado, se pronuncia nuevamente, por la

autonoma del sistema de responsabilidad administrativa, basndose en el
ordenamiento jurdico, especficamente en el articulo 136 de la Constitucin
de 1960, el cual, crea la jurisdiccin especial y el Cdigo Contencioso
Administrativo inicialmente creado en 1941, reformado en 1984, desplazando
25
Ibidem. p. 209.
41
de esta forma, los fundamentos subjetivos del Cdigo Civil y consagrando un

sistema autnomo de Derecho Pblico adjetivo, y una jurisdiccin autnoma,
para decidir las controversias de Derecho Pblico.
La evolucin de la responsabilidad administrativa en Colombia,

alcanza su mxima expresin, con la Constitucin del 7 de julio de 1991, que
establece en su artculo 90: El Estado responder patrimonialmente por los
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
omisin de las autoridadesO
pblicas.
H
C
E
DER
daos antijurdicos que le sean imputables causados por la accin o la
Se entiende por dao antijurdico, aqul, que la vctima no est

obligado a soportar, an cuando el agente que lo ocasione acte dentro del
marco de la legalidad.26
En Colombia, la Responsabilidad Extracontractual del Estado es una

institucin a la cual estn habituados los ciudadanos y el Estado, afirmacin
que se sustenta, en base, al nmero de demandas incoadas ante los rganos
jurisdiccionales.27
1.2.-Responsabilidad de la Administracin Pblica en Venezuela.
El desarrollo de la institucin de la responsabilidad extracontractual en

Venezuela ha venido cambiando, de acuerdo, a los nuevos planteamientos
de la doctrina y la jurisprudencia, como consecuencia de un largo proceso
26
27

Ibidem. p. 87.
42
histrico, cuyos antecedentes ms remotos, corresponden a la poca de la

Colonia.
En general, el desarrollo del concepto de responsabilidad del Estado,

en Venezuela, al igual que en el Derecho francs, alemn, italiano y
colombiano, posee tres rasgos que lo caracterizan:
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
de las teoras de las relaciones
- Ampliacin de la responsabilidad estatal.
HO
C
E
R
DE
Perfeccionamiento
entre
Administracin y administrado.
- Determinacin de la responsabilidad de la administracin en cuanto a

la teora autnoma. 28
1.2.1.-Evolucin Histrica.
Venezuela tiene sus antecedentes de la responsabilidad del Estado en

la poca de la Colonia, especficamente en las Leyes de Indias, donde se
consagra, la existencia de la Intendencia como una jurisdiccin especial
contenciosa, ante la cual se reclamaban, los perjuicios ocasionados por los
funcionarios coloniales a los particulares en causas de hacienda y economa
de guerra. La responsabilidad, por lo tanto, recaa en el funcionario y no
sobre la Corona, que en todo caso, era la responsable.
28
Cfr. Vedel, Georges. Ob. cit. p. 270.
43
Luego en la Constitucin de 1901, especficamente en el artculo 14

se estableci: En ningn caso podrn pretender, tanto los venezolanos
como los extranjeros, que la nacin ni los estados, les indemnicen daos,
perjuicios o expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades
legtimas, obrando en su carcter de ente pblico.
Se exime, por lo tanto, al Estado de los hechos ilcitos cometidos por
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S especialmente, las que provenan de
reclamaciones de daos yO
perjuicios,
H
C
E
DER
extranjeros.
los funcionarios en la guerras civiles, evitando as las constantes
29
Para 1811, la Declaracin de los Derechos del Pueblo de 1811, as

como la Constitucin, acogen, al igual que la doctrina francesa, el principio
de separacin de poderes, la supremaca de la Ley, la supremaca del
Parlamento sobre los dems poderes, la nocin de soberana y el
reconocimiento de los derechos naturales o fundamentales del hombre, de tal
forma, que para esta poca, la teora contractualista del iusnaturalismo
medieval
la
doctrina
de
los
Derechos
Humanos,
distinguir
el
Constitucionalismo venezolano, generando no slo la divisin del poder

poltico, sino tambin, los principios de relacin entre el Estado y los
ciudadanos.30
29
30

Cfr. Turuphial Cariello, Hctor. Ob. cit. pp. 153-154.
44
La consecuencia inmediata de la aplicacin de los principios

anteriormente planteados, conllev a:
- El control de los poderes pblicos, fundamentado en el principio de

supremaca de la Constitucin, instituyndose el control de la legalidad y
constitucionalidad de la actividad administrativa.
OS
D
A
V
ERpor lo tanto, se reconoce la
determinacin de conseguir el bienE
comn,
S
R
S
O
H
C
E
existencia de
R Principios de Equidad e Igualdad en la aplicacin de la Ley
DElos
- La Ley, como expresin de la voluntad general, presupone la
y en la distribucin de sus efectos, que no podrn ser trasgredidos por

normativa alguna, ni causar detrimento alguno, a un particular o a un grupo
de ellos.
- La aplicacin del principio de legalidad, elimina, la posibilidad de

apelar a la nocin de soberana, para evadir, la responsabilidad que pueda
corresponder al Estado.
- Se reconoce el derecho de propiedad, basado en los derechos de

libertad, igualdad, propiedad y seguridad, pero, as mismo, se dispuso su
extincin, ante la necesidad pblica o comn, mediando una declaratoria
legal y respetando el contenido econmico de la propiedad.31
31
Ibidem. pp. 153-163.
45
Sin embargo, el desarrollo de estos principios, enmarcados, dentro de

una sociedad Colonista, caracterizada por el dominio poltico de los intereses
hegemnicos y nepticos de una oligarqua, llevaron, a que los textos
constitucionales, fuesen slo, una expresin escrita y no una realidad
aparente.32
En 1925, el texto constitucional, seala en su artculo 39, las
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S determine la Ley de las reclamaciones por
contencioso y en los casos
Oque
H
C
E
ER
daos yD
perjuicios que se propusieren contra la Nacin, y en todas las dems
atribuciones de la Corte Federal y de Casacin: conocer del juicio
acciones por sumas de dinero que se intenten contra ella.
La disposicin, era vlida para la Nacin, Estados y Municipalidades,

y, se mantuvo invariable en las constituciones de 1928, 1929, 1931, 1936 y
1947.
Despus de la dictadura Gomecista (1908-1935), se entra en una

etapa de transicin hacia la Democracia. Progresivamente, se reafirman las
garantas ciudadanas, pero estos esfuerzos se interrumpen por un nuevo
perodo dictatorial entre 1948 y 1958. Al establecer, definitivamente la
democracia en 1958, se extingue, la existencia virtual de la responsabilidad
del Estado, perpetuada hasta entonces por las condiciones histricas.
32
Idem.
46
Para 1958, se desarroll todo un sistema de responsabilidad, con el fin

de satisfacer el derecho de los particulares a ser indemnizados por los daos
ocasionados por la actividad administrativa, siendo, la responsabilidad
personal de los funcionarios el nexo o articulacin con los regmenes que
condicionan la responsabilidad de las personas pblicas.33
La Constitucin de 1961, en su artculo 47, retoma el concepto de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
ningn caso, podrn pretender
OS los venezolanos ni extranjeros que la
H
C
E
R o municipios les indemnicen por daos, perjuicios, o
DEestados
Repblica,
autoridad legtima en el ejercicio de su funcin pblica, al establecer: En
expropiaciones que no hayan sido causadas por autoridades legtimas en el

ejercicio de su funcin pblica.
La nueva Constitucin de 1999, en su artculo 140, establece: El

Estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin
sea imputable al funcionamiento de la administracin pblica. Se conforma
as, la norma matriz de la responsabilidad administrativa en Venezuela,
inspirado en normas de derecho comparado (especialmente colombianas y
espaolas), aplicables a todo sistema de responsabilidad administrativa,
tanto contractual como extracontractual.
33
Cfr. Rodrguez Pacanins, Oscar A. El Derecho Comn de la Responsabilidad

Extracontractual de la Administracin Pblica en Venezuela Estudio del Derecho
Venezolano y Aspectos Comparativos con el Derecho Francs. En: Revista de Derecho
Administrativo. Caracas, Venezuela. Edit. Sherwood. Mayo-agosto. 1999. No. 6. p. 279.
47
La misma Constitucin, en su artculo 141, plantea: La administracin

pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en
los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, transparencia,
rendicin de cuentas, y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica,
con sometimiento pleno a la ley y el derecho.
Este artculo, configura el principio de responsabilidad de la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
misma de actuar conforme
OaSderecho; sus actuaciones, se someten a lo
H
C
E
DEenRel ordenamiento constitucional, legal y reglamentario, de corte
establecido
Administracin Pblica y a su vez, se plantea la obligacin por parte de la
iuspublicista.34
Artculo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los

rganos de administracin de justicia para hacer valer sus
derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela
efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisin
correspondiente.
El Estado garantizar una justicia gratuita, accesible, imparcial,
idnea, transparente, autnoma, independiente, responsable,
equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones intiles.
Este artculo, configura la tutela judicial efectiva, con lo cual se

garantiza el acceso a la justicia del administrado para hacer valer sus
derechos.
34
Cfr. Soto Hernndez, Maria Eugenia. Rgimen Constitucional de la Responsabilidad

Extracontractual de la Administracin Pblica. (3). En: Lex Nova. Maracaibo,
Venezuela. rgano Divulgativo del Colegio de Abogados del Estado Zulia. 2001. p. 50.
48
Artculo 259. La jurisdiccin contencioso administrativa

corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los dems
tribunales que determine la ley. Los rganos de la jurisdiccin
contencioso administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a
derecho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios
originados en responsabilidad de la Administracin; conocer de
reclamos por la prestacin de servicios pblicos y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
Se establece la jurisdiccin especial, con lo cual adquiere el sistema

carcter autnomo e independiente del Derecho Civil, en cuanto al
HO
C
E
R
DE
conocimiento de causas relacionadas al Derecho Pblico.
1.2.2.-Teoras que fundamentan la Responsabilidad Patrimonial del

Estado.
La responsabilidad del estado, se ha manejado, dentro de dos

tendencias: por una parte, las concepciones de Derecho Pblico, por la otra,
las concepciones de Derecho Privado.
Para unos, la responsabilidad administrativa puede ser perfectamente

subsumida por las normas y principios de la responsabilidad privada
contenidas en el Cdigo Civil. Para otros, en cambio, la responsabilidad
administrativa, es una responsabilidad autnoma, regida exclusivamente por
el Derecho Pblico, por lo tanto, puede separarse totalmente de las normas y
principios privatistas; sin embargo, todava persiste en algunos casos, la
aplicacin de normas civilistas, de all, que es interesante discutir sobre
ambas teoras.
49
1.2.2.1.-Teora Civilista.
La teora de la responsabilidad tiene su origen en el Derecho Privado.

La actitud de un sujeto que reviste formas de culpabilidad, como el dolo y la
culpa, y que como consecuencia causa un dao a otro, es un postulado de la
teora civilista, la cual, fue aplicada en la mayora de los pases, donde el
concepto de responsabilidad se plante de la siguiente manera:
OS
D
A
V
ER consideraron durante los
S
- En Francia, la doctrina y R
la jurisprudencia,
E
OS
H
C
E
R del siglo XIX, que la responsabilidad del Estado y de las
dos primeros
DEtercios
administraciones pblicas, estaba regida por las reglas del Derecho Civil.35
La responsabilidad contractual normada por la teora de los contratos

administrativos, y la extracontractual basada en un rgimen especial de dos
categoras: la primera, la responsabilidad por falta, que incluye la falta
personal y la falta por servicios; y la segunda, la responsabilidad
extracontractual objetiva por aplicacin de la teora del riesgo, propia del
derecho privado.
- En el Derecho alemn, la responsabilidad por culpa derivada de los

actos ilcitos del funcionario, tambin fue fundamentada segn las
estipulaciones del Cdigo Civil alemn, responsabilidad sta, de tipo
subjetiva y subsidiaria, de tal forma, que en materia de responsabilidad por
35
Crf. Acua Anzorena, Arturo. Estudios sobre la Responsabilidad Civil. La Plata,

Argentina. Editora Platense. 1963. p. 70.
50
culpa, la norma bsica la constituye, el artculo 839 del Cdigo Civil alemn:
si un funcionario infringe dolosamente o culposamente los deberes de su
funcin que le incumbe frente a un tercero, ha de indemnizar a dicho tercero
el dao causado.
- En el Derecho espaol, el Cdigo Civil de 1889, en su artculo 1.902,

consagraba, el principio general, de que toda persona, debe reparar los
OS
D
A
V
ER
S
E
R
la responsabilidad por hecho
OdeSun tercero. En ambos casos, el ttulo jurdico
H
C
E
R
DE
para exigir
la indemnizacin, es la actitud culposa o negligente de quien lo
daos que cause por su accin u omisin, y, en su artculo 1.903, estableci
causa.
- El Derecho colombiano, utiliz para la poca de 1886, ante la

ausencia de un texto legislativo que desarrollara la responsabilidad
extracontractual, las normas del Cdigo Civil, estrictamente en un inicio y
flexible despus, adaptndolas al hecho administrativo, estableciendo un
rgimen de responsabilidad administrativa que va desde la responsabilidad
directa hasta la indirecta del Estado.36
La responsabilidad indirecta, se plasma, en jurisprudencia basada en

normas del Cdigo Civil, las cuales contienen nociones de culpa in eligendo y
de culpa in vigilando. As, en Sentencia de la Corte Suprema de Justicia
de 20 de octubre de 1898: quien tiene a su servicio empleados que por
36
51
su negligencia, malicia o descuido causan daos a las personas o cosas, se

hace responsable de las faltas de sus dependientes por no haber puesto el
debido cuidado en su eleccin y haber empleado a personas que no tienen
las condiciones requeridas para el buen desempeo de su cargo.
La responsabilidad directa, se fundament en el artculo 2.341 del

Cdigo Civil: El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido un dao a
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Scometido.
ley imponga por culpa o el O
delito
H
C
E
DER
otro, es obligado a la indemnizacin, sin perjuicio de la pena principal que la
- En Venezuela, segn Brewer Caras en su tesis de grado del ao

1964 establece: no habiendo jurisprudencia administrativa que haya
modificado el rgimen de responsabilidad regulado en el Cdigo Civil, la
responsabilidad de la administracin est fundada en las nociones de culpa y
riesgo.37
Ejemplo de la aplicacin de las normas civilistas, es la Sentencia de

fecha 11 de noviembre de 1982 de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, caso Leonor Cedeo Salazar y otros contra la Compaa
Annima de Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE), donde trata,
una reclamacin por indemnizacin, de los familiares de una vctima que
falleci en un accidente ocurrido cuando se levant un tubo de metal que
entr en la zona elctrica de un conductor o cable de la Compaa Annima
37
Irribarren Monteverde, Henrique. (1). Ob. cit. p. 400.
52
de Administracin y Fomento Elctrico, que, por falta de mantenimiento

estaba demasiado bajo. La Corte Primera, fundament su decisin, en el
artculo 1.193 del Cdigo Civil y acord distintas indemnizaciones a las
vctimas en el contexto de la responsabilidad civil u objetiva por guarda de
cosas.
As, otras sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Cabello contra RepblicaO
deS
Venezuela; Sentencia del 20 de marzo de
H
C
E
R Rosa Riera contra Instituto Nacional de la Vivienda
DESilvia
1986, caso
Administrativo: sentencia del 5 de mayo de 1983, caso Alba Orsetti de
(INAVI); Sentencia del 7 de marzo de 1989 de Sala Poltico

Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, caso Nelson Molina
contra la Compaa Annima de Administracin y Fomento Elctrico
(CADAFE), siguieron aplicando las normas del Cdigo Civil, especialmente
los artculos 1.185 (responsabilidad civil ordinaria por culpa) y 1.193
(responsabilidad civil por guarda de cosas).
Lo que se critica a esta tesis de la responsabilidad civil de la

Administracin, es el hecho, de pretender aplicar dichas normas, concebidas
para regular relaciones jurdicas en plano de equidad, particular a particular,
a relaciones en las que interviene el Estado, que en la mayora de los casos,
acta investido de sus prerrogativas como ente pblico; adems, la
aplicacin de esta teora civilista, se encuentra con dos problemas:
53
- El primero, la existencia de un rgimen especial en las relaciones

que derivan de un contrato administrativo (clusulas exorbitantes).
- El segundo, la existencia de problemas de difcil solucin cuando se

aplican las normas del Cdigo Civil a la actividad extracontractual,
especialmente, cuando sta ha obrado con sujecin a la Ley, es decir, no
existe la culpa, negligencia o el dolo.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
1.2.2.2.-TeoraO
Iuspublicista:
Autonoma del Derecho Pblico en
S
H
C
Materia
de
Responsabilidad
Patrimonial del Estado.
E
DER
La teora de la autonoma de la responsabilidad patrimonial del

Estado, tiene sus orgenes, en la decisin Blanco del Consejo de Estado
Francs cuando establece: la responsabilidad que pueda corresponder al
Estado por los daos causados a los particulares por el hecho de las
personas que emplee en el servicio pblico, no puede regirse por los
principios establecidos en el Cdigo Civil para las relaciones particular a
particular.38
La jurisprudencia en el derecho francs, avanz aun ms, en el

establecimiento de esta teora, cuando plantea, que en el caso de la
responsabilidad contractual, para el derecho civil, el deudor slo responde
por dolo y culpa o falta grave y leve y en el caso de la responsabilidad
extracontractual, por todo tipo de falta o culpa incluida la levsima.
38
Ibidem. p. 386.
54
En el derecho administrativo francs, la nocin autnoma de falta,

comporta caractersticas propias y distintos niveles de exigencia que en el
Derecho Civil. As, por ejemplo, en la responsabilidad administrativa
contractual, las partes que celebran el contrato han comprometido su
responsabilidad slo en caso de falta grave, mientras que en Derecho Civil
se responde, aun por falta leve.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
particularidades de la responsabilidad
OS administrativa, le imprimen originalidad
H
C
E
DEelR estudio separado en la elaboracin de un sistema
y permiten
Estos inicios, en el derecho francs, plantean el gran nmero de
independiente de las normas del Cdigo Civil y de los principios y tcnicas

del Derecho Privado.39
As, la autonoma de la responsabilidad administrativa, obedece

bsicamente a dos razones: la primera, insuficiencia de los conceptos
civilistas, ejemplo, el criterio de culpa o falta; segundo, las particularidades
del hecho administrativo, como por ejemplo, poder pblico.
En Venezuela, esta tesis, tambin es sostenible, por las mismas

razones que en el Derecho comparado:
- Originalidad del fenmeno administrativo, lo que requiere de

soluciones propias y diferentes a las de derecho privado.
39
55
- Fundamentos propios de la responsabilidad administrativa: igualdad

ante las cargas pblicas.
- La idea de lesin.
- La existencia de un sistema autnomo de Responsabilidad

Contractual.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
constitucional principalmente,
propio de la Responsabilidad Extracontractual
OS
H
C
E
DER
- La existencia de principios generales y de un bloque normativo,
del Estado.40
Constitucionalmente, la normativa jurdica venezolana consagra la

Responsabilidad Patrimonial de la Repblica a partir de la Constitucin de
1961, en los siguientes artculos:
Artculo 47 (norma matriz de la responsabilidad administrativa):

En ningn caso podr pretender los venezolanos y los
extranjeros que la Repblica, los Estados o Municipios le
indemnicen por daos, perjuicios o expropiaciones que no
hayan sido causados por autoridades legtimas en el
ejercicio de su funcin pblica. (Resaltado nuestro)
Artculo 206 (Jurisdiccin especial): La jurisdiccin contenciosaadministrativa corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a
los dems Tribunales que determine la ley.
Los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviacin de
poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin, y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones
40
Ibidem. p. 43.
56
jurdicas
subjetivas
lesionados
administrativa. (Resaltado nuestro)
por
la
actividad
Artculo 68 (Tutela judicial efectiva): Todos pueden utilizar los

rganos de la administracin de justicia para la defensa de sus
derechos e intereses, en los trminos y condiciones establecidos
por la ley, la cual fijar normas que aseguren el ejercicio de este
derecho a quienes no dispongan de medios suficientes.
La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del
proceso.
OS
D
A
V
remisin expresa al Cdigo Civil; segundo,
ER permiten fundamentar
S
E
R
OS
C
jurisprudencialmente
laHresponsabilidad administrativa extracontractual y
E
DER
En estas normas constitucionales se puede notar: primero, no hay
tercero, consagra la tutela judicial efectiva.
Este criterio, fue acogido por vez primera, en Sentencia de la Corte

Primera en lo Contencioso Administrativo de fecha 15 de mayo de 1984,
caso: TROPIBURGUER SOCIEDAD ANNIMA, donde se conden
patrimonialmente a la Municipalidad del Distrito Sucre del Estado Miranda por
aplicacin del artculo 131 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia, sin hacer referencia al Cdigo Civil.
En su fallo definitivo la Corte declarar si procede o no la nulidad

del acto impugnado y determinar los efectos de su decisin en
el tiempo. Igualmente, la Corte podr de acuerdo con los
trminos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas
de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la administracin, as como disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurdicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
57
La existencia de stas y otras disposiciones constitucionales,

(artculos 46 y 21, responsabilidad de los funcionarios; artculos 99 y 101,
garanta de la propiedad e integridad patrimonial; artculos 45, 56, 57, 61 y
223, relativos al principio de igualdad de las cargas pblicas), permitieron
iniciar todo un sistema de responsabilidad administrativa, fundamentados en
principios de Derecho Pblico.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
patrimonial, desarrolla y fundamenta
OS la institucin de la Responsabilidad
H
C
E
DEdelREstado, desde una triple perspectiva, que la enmarca en una
Patrimonial
La nueva Constitucin de 1999, en base al principio de integridad
visin iuspublicista:
- Artculo 140: norma de regulacin directa y general de la

responsabilidad del Estado: El Estado responder patrimonialmente por los
daos que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la
administracin pblica.
- Artculo 259: jurisdiccin especial: Este artculo determina la

jurisdiccin Contencioso Administrativa como la competente para conocer de
las demandas donde se alude a la responsabilidad del Estado:
La jurisdiccin contencioso administrativa corresponde al

Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que
determine la ley. Los rganos de la jurisdiccin contencioso
administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de
58
dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en

responsabilidad de la Administracin; conocer de reclamos por
la prestacin de servicios pblicos; y disponer lo necesario para
el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa.
- Los artculos 26 y 49: contemplan el derecho a la tutela judicial

efectiva que posee todo particular, stos establecen lo siguiente:
Artculo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los

rganos de administracin de justicia para hacer valer sus
derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela
efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisin
correspondiente.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
El Estado garantizar una justicia gratuita, accesible, imparcial,
DE
idnea, transparente, autnoma, independiente, responsable,
equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones intiles.
Artculo 49. El debido proceso se aplicar a todas las

actuaciones judiciales y administrativas
As la responsabilidad administrativa, se consagra en Venezuela, en

diversos preceptos constitucionales, permitiendo, desde una perspectiva de
Derecho Pblico, desarrollar todo un sistema de responsabilidad patrimonial
para todas las actividades pblicas administrativas, judiciales y legislativas de
cualquiera de los entes pblicos (Nacional, Estadal y Municipal).
Actualmente, el estudio de la responsabilidad estatal, no slo en

Venezuela, sino tambin en el derecho comparado, se hace a travs de una
perspectiva iuspublicista, que le permite dar mayor versatilidad y desarrollo a
la articulacin tcnica de la responsabilidad del Estado, favoreciendo, tanto la
59
proteccin de los derechos fundamentales de los ciudadanos como el

mejoramiento en la prestacin de servicios pblicos.41
1.3.-Sistema Actual de Responsabilidad de la Administracin Pblica en
Venezuela.
La responsabilidad patrimonial de la administracin, tiene como

principio inspirador, la proteccin y garanta del patrimonio afectado por el
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
accionar de la administracin, y es un sistema por medio del cual, los
HO
C
E
R
DE
particulares pueden reclamar y obtener indemnizaciones por los daos

patrimoniales que les sean ocasionados por entes pblicos; constituye un
principio inherente al estado de Derecho.
Todo el conjunto normativo se encuentra consagrado en la

Constitucin de 1999, especialmente en su artculo 140: El Estado
responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares
en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable
al funcionamiento de la administracin pblica.
Al igual que en el Derecho Civil, la responsabilidad de la

Administracin puede tener dos vertientes: Contractual y Extracontractual.
La Contractual, derivada de la celebracin de contratos, donde la

nocin de contrato es la misma del Derecho Privado y la Extracontractual,
41
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. La Responsabilidad Patrimonial del Estado y de los

Funcionarios Pblicos. (3). Caracas, Venezuela. Edit. Jurdica Venezolana. 1995. p. 173.
60
derivada de la actuacin lcita o ilcita de la Administracin que causa un

dao patrimonial al Administrado.
1.3.1.-Responsabilidad Administrativa Contractual.
La responsabilidad administrativa contractual es aquella que deriva de

los contratos celebrados por la Administracin.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
1.3.1.1.-Concepto de Contrato Administrativo
HO
C
E
R
DE
Los contratos de la administracin son conciertos de voluntad,

bilaterales o plurilaterales, en cuya celebracin intervienen dos o ms
entidades administrativas o una entidad administrativa y uno o ms sujetos
de derecho privado.42
Este tipo de contratos, poseen como principales caractersticas, las

siguientes:
- Cada una de las voluntades concurrentes persiguen un fin distinto.
- Son idnticos en cuanto a su ejecucin, cumplimiento y extincin a

los contratos que celebran los particulares entre s.
- Son contratos de Derecho Privado.
- Suponen dos contratantes en grado de igualdad.

42
Cfr. Lares Martnez, Eloy. Ob. cit. p. 275.
61
1.3.1.2.-Fundamento Constitucional y Legal.
Constitucionalmente, la aptitud de la administracin para contratar se

encuentra consagrada en los artculos 236, ordinal 14 (atribuciones del
Presidente o Presidenta de la Repblica): Celebrar los contratos de inters
nacional conforme a esta Constitucin y la ley, los cuales se rigen por
normas de Derecho Pblico.
OS
D
A
V
EenRel ramo del Derecho Pblico,
S
Sin embargo, la aptitud paraR
contratar
E
OS
H
C
E
como hemos
establecido, se rige por la normativa de Derecho Comn,
DER
especialmente el Derecho Civil en materia de Obligaciones, aplicando las
mismas condiciones de celebracin y extincin.
1.3.2.-Responsabilidad Administrativa Extracontractual.
El sistema de Responsabilidad Extracontractual, gira en torno a la

integridad patrimonial de la vctima, cubriendo todas las lesiones, materiales
o morales, bienes o integridad fsica, producidos por todo tipo de actividad
administrativa, lcita o ilcita, que los particulares no deban jurdicamente
soportar.43
Es un sistema mixto, que se bifurca, en dos subsistemas

indemnizatorios,
43
coexistentes
Crf. Ortiz lvarez, Luis A. Ob. cit. (2) p. 34.
complementarios:
el
Sistema
de
62
Responsabilidad sin Falta o por Sacrifico Particular y el Sistema de

Responsabilidad por Falta o Funcionamiento Anormal.
Ambas
responsabilidades,
en
algunos
casos,
pueden
darse
simultneamente; en este caso, el Juez, deber decidir no slo a solicitud de

parte, sino an de oficio, a cual rgimen corresponde el dao infringido, por
ser materia de orden pblico.
OS
D
A
V
1.3.2.1.-Concepto.
ER
S
E
R
OS
H
C
E
ER
La
extracontractual de la Administracin Pblica, es
Dresponsabilidad
un sistema resarcitorio de daos causados a los individuos, producto de la

actuacin lcita o ilcita de la Administracin Pblica.44
1.3.2.2.-Fundamento Constitucional y Legal.
Las bases constitucionales de la responsabilidad extracontractual de
la Administracin Pblica contempladas en la Constitucin de 1999, pueden
dividirse en:
- Bases constitucionales directas: conformada por los artculos

141: La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y
44
Cfr. Soto Hernndez, Maria Eugenia. Ob. cit. (3). p. 50.
63
responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno

a la ley y al derecho.
Se configura as, el principio de responsabilidad de la administracin

pblica, de tal manera, que la funcin pblica, tiene como norte el inters
pblico y a su vez se obliga actuar conforme a Derecho acorde al principio de
legalidad administrativa.45
OS
D
A
V
R
Epatrimonialmente
El artculo 140: El Estado responder
por los daos
S
E
R
S
HO
que sufran E
losR
oE
lasC
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
D
siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la administracin
pblica.
Este artculo, establece que el Estado indemniza los daos derivados

de sus actuaciones, se considera la norma matriz del sistema de
responsabilidad administrativa, tanto contractual como extracontractual,
consagrndola como un Derecho.46
- Artculo 259 de la Constitucin Bolivariana de Venezuela:

La jurisdiccin contencioso administrativa corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los dems tribunales que
determine la ley. Los rganos de la jurisdiccin contencioso
administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administracin; conocer de reclamos por
45
46
Ibidem. p. 58.
Idem.
64
la prestacin de servicios pblicos; y disponer lo necesario para

el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa.
Se consagra en este artculo, la competencia de los rganos de la

jurisdiccin contenciosa administrativa para condenar a la Administracin
Pblica a la indemnizacin de daos causados por sus actividades lcitas o
ilcitas.
OS
D
A
V
- Bases constitucionales indirectas:
se encuentra conformada por
ER
S
E
R
OS
H
C
los siguientes artculos:
E
DER
- Artculo 139: El ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabilidad
individual por abuso o desviacin de poder o por violacin de esta
Constitucin o de la ley.
- Artculo 25: Todo acto dictado en ejercicio del Poder Pblico que
viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitucin y la ley
es nulo, y los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas que lo ordenen o
ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, segn los
casos, sin que les sirvan de excusa rdenes superiores.
Se somete la actividad del poder pblico al cumplimiento de la Ley

(Principio de Legalidad) y se asignan responsabilidades a los entes y
rganos de la Administracin Pblica.
65
- Artculo 30: El Estado tendr la obligacin de indemnizar

integralmente a las vctimas de violaciones de los derechos humanos que le
sean imputables, o a su derechohabientes, incluido el pago de daos y
perjuicios.
Establece la responsabilidad del Estado de pagar por los daos y

perjuicios derivados de las violaciones de los Derechos Humanos, siempre y
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Sy la imputabilidad.
configura, la existencia del O
dao
H
C
E
DER
cuando exista el nexo causal entre el dao y el perjuicio, con lo cual se
- Artculo 43: El derecho a la vida es inviolable. Ninguna ley podr

establecer la pena de muerte, ni autoridad alguna aplicarla. El Estado
proteger la vida de las personas que se encuentren privadas de su libertad,
prestando el servicio militar o civil, o sometidas a su autoridad en cualquier
otra forma.
Consagra la responsabilidad objetiva del Estado bajo el rgimen de

Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular.
- Artculo 49: Consagra la responsabilidad del estado Juez, no slo en

cuanto a derechos materiales, sino tambin, en cuanto a derechos tcitos
reconocidos por Venezuela en tratados internacionales como la Convencin
de los Derechos Humanos y el pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos.
66
- El artculo 281 ordinal 2 de la Constitucin Nacional establece las

atribuciones de Defensor del Pueblo:
Son atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:

2. Velar por el correcto funcionamiento de los servicios
pblicos, amparar y proteger los derechos e intereses
legtimos, colectivos o difusos de las personas, contra las
arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos
en la prestacin de los mismos, interponiendo cuando fuere
procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el
resarcimiento a las personas de los daos y perjuicios que
les sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los
servicios pblicos.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE el papel del poder ciudadano, para hacer efectivo el sistema
Destaca,
de responsabilidad extracontractual, especialmente en la materia de servicios
pblicos, cuando stos en su ejecucin normal o anormal lesionan al
particular.
- Artculo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los rganos

de administracin de justicia para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener
con prontitud la decisin correspondiente.
Consagra la tutela judicial efectiva, partiendo de que el derecho a la

indemnizacin por daos causados por la Administracin Pblica, representa
un
derecho
pblico,
Constitucin y las leyes.
subjetivo,
protegido
jurisdiccionalmente
por
la
67
- El artculo 115 garantiza el derecho a la propiedad y reza

textualmente lo siguiente:
Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho

al uso, goce, disfrute y disposicin de sus bienes. La propiedad
estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters
general. Slo por causa de utilidad pblica o inters social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin,
podr ser declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
medio de expropiacin, lo que
pudiere generar daos a los particulares.
OS
H
C
E
DER
El derecho de propiedad, puede ser objeto de despojo patrimonial por
- Los artculos 232, 241 y 244, establecen al Presidente, el

Vicepresidente y los Ministros como rganos de la administracin central,
que pudieren originar daos a los particulares.
Artculo 232. El Presidente o Presidenta de la Repblica es

responsable de sus actos y del cumplimiento de las obligaciones
inherentes a su cargo.
Est obligado u obligada a procurar la garanta de los derechos y
libertades de los venezolanos y venezolanas, as como la
independencia, integridad, soberana del territorio y defensa de la
Repblica. La declaracin de los estados de excepcin no modifica
el principio de su responsabilidad, ni la del Vicepresidente
Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, ni la de los Ministros o
Ministras, de conformidad con esta Constitucin y con la ley.
Artculo 241. El Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva

es responsable de sus actos de conformidad con esta Constitucin y con la
ley.
68
Artculo 244. Para ser Ministro o Ministra se requiere poseer la

nacionalidad venezolana y ser mayor de veinticinco aos, con las
excepciones establecidas en esta Constitucin.
Los Ministros o Ministras son responsables de sus actos de
conformidad con esta Constitucin y con la ley, y presentarn ante
la Asamblea Nacional, dentro de los primeros sesenta das de
cada ao, una memoria razonada y suficiente sobre la gestin del
despacho en el ao inmediatamente anterior, de conformidad con
la ley.
- Los artculos 21, ordinal 1, 133 y 316, fundamentan el Principio de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
Igualdad ante las Cargas Pblicas:
HO
C
E
R
DE
Artculo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en

consecuencia:
1. No se permitirn discriminaciones fundadas en la raza, el
sexo, el credo, la condicin social o aquellas que, en general,
tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad,
de los derechos y libertades de toda persona.
Artculo 133. Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos

pblicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que
establezca la ley.
Artculo 316. El sistema tributario procurar la justa distribucin de

las cargas pblicas segn la capacidad econmica del o la
contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, as como
la proteccin de la economa nacional y la elevacin del nivel de
vida de la poblacin; para ello se sustentar en un sistema
eficiente para la recaudacin de los tributos.
69
Este principio es el fundamento de uno de los sistemas de

Responsabilidad
Extracontractual:
especficamente,
del
rgimen
de
Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular.47
De acuerdo a este principio, si una determinada actuacin de la

Administracin Pblica, produce daos anormales o especiales, que
supongan un sacrificio para un particular determinado, ste est en el
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
derecho de exigir indemnizacin a la Administracin.48
HO
C
E
R
DE
- Las bases legales, estn conformadas por una serie de leyes, que
rigen nuestro ordenamiento jurdico, entre las cuales podemos mencionar:
- Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia: en su Artculo 5,

numeral 24.
Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como ms

alto Tribunal de la Repblica:
24. Conocer de las demandas que se propongan contra la
Repblica, los Estados, los Municipios, o algn Instituto Autnomo,
ente pblico o empresa, en la cual la Repblica ejerza un control
decisivo y permanente, en cuanto a su direccin o administracin
se refiere, si su cuanta excede de setenta mil una unidades
tributarias (70.001 U.T.).
- En la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o

Social se encuentra en el artculo 41: Habr lugar a la indemnizacin
cuando a los propietarios se les prive de una utilidad debidamente
47
48
Ibidem. pp. 58-68.

Ibidem. p. 69.
70
comprobada, resultaren gravados con una servidumbre o sufran un dao

permanente que se derive de la prdida o de la disminucin de sus
derechos.
- Decreto con Fuerza de Ley de Trnsito y Transporte Terrestre

Artculo 136: La autoridad administrativa competente, en su respectiva
circunscripcin, establecer la responsabilidad administrativa originada por
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S a la Repblica, a los Estados o a los
causen daos a personasO
y bienes,
H
C
E
DER
Municipios.
infracciones en materia de trnsito y transporte terrestre, incluso cuando se
Se puede concluir entonces, que la Responsabilidad Administrativa

Extracontractual, cuenta con respaldo en el derecho positivo, tanto de
normas constitucionales como legales, an cuando, existan dos normativas
legales, hoy derogadas, como lo son la Ley Orgnica para la Ordenacin
del Territorio (Gaceta Oficial No. 3.238 del 11 de agosto de 1983), y la Ley
Orgnica de Ordenacin Urbanstica (Gaceta Oficial No. 33.868 del 16 de
diciembre de 1987) que incluan en sus artculo 63 y 53 respectivamente, las
caractersticas del dao indemnizable, que completaban el bloque normativo
legal de la Responsabilidad Extracontractual sin Falta en Venezuela. 49
49
Cfr. Prez Octavio, Rafael y Bello, Lus Enrique. La Responsabilidad Patrimonial del
Estado sin Falta o por Sacrificio Particular Planteamiento de una nueva Tesis. En:
Revista de Derecho Administrativo. Caracas, Venezuela. Edit. Sherwood. Mayo-agosto.
2001. No. 12. pp. 200-201.
71
El sistema, consagra as, la reparacin integral de todo tipo de dao

que sufra el particular, por cualquier actividad del Estado tanto en sentido
horizontal (legislativo, ejecutivo, judicial, cuidadano y electoral) como en
sentido vertical (Nacional, Estadal o Municipal), incluye autoridades
administrativas autnomas, entes descentralizados, entes o personas
privadas actuando en funcin de servicio pblico, y,
personas jurdicas
mayoritario,
S
O
D
VA
R
E
independientemente del tipo de lazo funcional
(ente
de
autoridad, contratista,
S
E
R
S
HO
C
E
concesionario,
colaborador
ocasional.
R
DE
privadas
en
las
cuales
el
Estado
sea
un
accionista
1.3.2.3.-Componentes.
El Sistema de Responsabilidad Extracontractual de la Administracin

Pblica comprende dos subsistemas que pueden o no coexistir: el sistema de
Responsabilidad sin Falta o Sacrificio Particular, donde la responsabilidad
deriva de actuaciones lcitas de la Administracin; y el sistema de
Responsabilidad
por
Falta
Funcionamiento
Anormal,
donde
la
responsabilidad deriva de una conducta ilcita en la prestacin de servicios o

actuaciones de la Administracin y sus funcionarios.
En ambas, se genera un dao, por el cual, la Administracin est en

la obligacin de responder, una vez comprobada su falta.
72
1.3.2.3.1.-Responsabilidad de la Administracin por Falta

o Funcionamiento Anormal.
En este sistema, el elemento clave, es el funcionamiento anormal, sin

el cual, no puede condenarse a la administracin a reparar los daos. El
funcionamiento anormal lo determina el Juez, para lo cual, deber entrar en
contacto,
tanto
en
los
aspectos
subjetivos/objetivos,
como
los
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
abstractos/concretos de apreciacin.50
HO
C
E
R
DE
El carcter subjetivo/objetivo, abarca, la apreciacin objetiva del

funcionamiento de la persona moral hasta la organizacin de servicio; dentro
de los elementos de abstraccin, tenemos la referencia obligada a los
derechos del Administrado para tomar en cuenta sus garantas.
En el caso de los elementos concretos, tenemos: circunstancias de

tiempo y lugar en que ocurri el hecho; dificultades reales y medios de
servicio; previsibilidad del accidente y de los daos.51
Algunas actividades susceptibles de caer en este sistema son:

accidentes sufridos por los usuarios de obras pblicas, bien por
excavaciones, huecos o mala sealizacin; tratamiento de personas en
hospitales pblicos, falta de vigilancia adecuada de personas colocadas bajo
el cuidado de la Administracin (alumnos, enfermos mentales), y cuya
condenatoria, como acto responsable de la Administracin, ha sido
50
51

73
desarrollado jurisprudencialmente en pases como Francia, Espaa y

Colombia. Venezuela, an est, en el proceso de desarrollo de la materia.52
1.3.2.3.2.-Responsabilidad de la Administracin sin Falta

o por Sacrificio Particular.
La Responsabilidad sin Falta o por Sacrifico Particular, ha sido
OS
D
A
V
R
E
especiales, producto de la actividad
administrativa.
Esta forma de
S
E
R
S
HO se fundamenta, en la idea objetiva de lesin o
C
E
responsabilidad
administrativa,
R
DE
definida por la doctrina como un rgimen resarcitorio de daos, anormales y
dao, que el particular no tiene el deber jurdico de soportar, lo que se

conoce bajo el nombre de antijuricidad objetiva.53
Su campo de aplicacin es amplio, entre los cuales, tenemos:

actividades que causan daos no accidentales (daos por trabajos y obras
pblicas) daos anormales como ruidos, olores, humos producto de
actividades desarrolladas por entes pblicos; daos anormales y especiales
originados en Tratados y Leyes Constitucionales (responsabilidad del Estado
legislador); daos anormales y especiales producto de actos administrativos
lcitos, de efectos generales (expropiacin, por ejemplo); daos producidos a
terceros por cosas peligrosas (explosivos).54
52

Cfr. Prez Octavio, Rafael y Bello, Lus Enrique. Ob. cit. p. 194.
54
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. El Dao Cierto en la Responsabilidad Patrimonial de la
Administracin Pblica. (1). No. 3. Caracas, Venezuela. Edit. Jurdica Venezolana. 1995.
p. 22.
53
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
CAPTULO 2: El Dao en el Sistema de Responsabilidad

Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular.
75
2.1.-Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular como Sistema

Especialsimo de la Administracin Pblica.
Este sistema, se considera un sistema especial, puesto que, la

Administracin, responde, por las consecuencias daosas de una actividad
que el ordenamiento jurdico no desaprueba. El Juez no exige a la vctima la
prueba de la falta o dolo (como en el Derecho Civil), para reconocerle el
OS
D
A
V
ERexcesivo de sus derechos en
S
perjuicio sufrido, significa para ella,R
unE
sacrificio
OS
H
C
E
R general, fundado, en el Principio de Igualdad frente a las
beneficioD
del
Einters
derecho a ser indemnizada, sino, la verificacin de la circunstancia de que el
Cargas Pblicas.1
2.1.1.-Origen.
La Responsabilidad Administrativa sin Falta es el resultado de un largo
proceso histrico, que tuvo su origen en Francia, y se desarrolla
conjuntamente con el Derecho Administrativo.
Su origen ms remoto en Francia, se encuentra en una decisin del

Consejo de Estado de fecha 21 de junio de 1895, caso Cannes, donde el
Ministro de Guerra le concedi una indemnizacin al Sr. Cannes, quien era
trabajador de un establecimiento destinado a la defensa nacional, de tal
manera, que fue la jurisprudencia del Estado francs, quien sent las
Cfr. Rodrguez Pacanins, Oscar. Ob. cit. p. 309.
76
primeras bases para el desarrollo del rgimen de Responsabilidad

Administrativa sin Falta.2
Se puede percibir entonces, que la aplicacin de la responsabilidad sin

falta, en un inicio, slo aplic a trabajos pblicos y se extenda slo a ciertos
accidentes de trabajo: los causados por los agentes de Estado por cosas
peligrosas.
OS
D
A
V
R que se extiende a otros
E
Es despus de la Segunda Guerra
Mundial,
S
E
R
S
O
H
C
E
campos, como:
DERactividades de riesgo, actos jurdicos y actos administrativos.
Tuvo, junto con Francia, una fuerte evolucin en otros pases, como
Alemania, donde la responsabilidad sin falta, fue elaborada por la
jurisprudencia y la doctrina, incluyendo en ella, intervenciones legales y sus
indemnizaciones de Derecho Pblico, como, los daos producto de
situaciones de riesgo.3
En Espaa, tambin la jurisprudencia y la doctrina contribuyeron a su

desarrollo, bajo las ideas de riesgo e igualdad ante las cargas pblicas,
agrupadas ambas bajo la idea de lesin.
En Colombia, sigue el mismo patrn de los pases anteriores, se

desarrolla por doctrina y jurisprudencia, basando el fundamento de la teora
2
3
Ibidem. p. 196.
77
de la responsabilidad en el riesgo y la lesin con caractersticas de

antijuridicidad.
En Venezuela, a pesar de no tener un sistema de responsabilidad de

Estado con la eficacia requerida, se cuenta con una base jurisprudencial y
doctrinal en cuanto al derecho comparado, amplia y bien fundamentada.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
2.1.2.-Fundamento Constitucional y Legal.
HO
C
E
R
DE
El fundamento Constitucional descansa bsicamente en los artculos

6, 140, 259, 26 y 49 de la Constitucin de 1999, los cuales fueron citados con
anterioridad con excepcin del artculo 6: El gobierno de la Repblica
Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y
ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables.
Del anlisis de los artculos anteriormente mencionados, se puede

establecer lo siguiente:
- Fundamentacin general del Estado como ente responsable.
- La materia de responsabilidad del Estado se rige por normas de

Derecho Pblico.
- La responsabilidad del Estado es de carcter patrimonial.
78
- Se crea una jurisdiccin especial para el conocimiento de dichas

causas: la jurisdiccin Contencioso Administrativa.
- Consagra el Derecho a la tutela judicial efectiva.
- Consagra el Principio de Igualdad de todos frente a las Cargas

Pblicas.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
2.1.3.-Principios Doctrinarios.
HO
C
E
el
fundamento
R
DE
Actualmente,
general
de
la
Responsabilidad
Administrativa Extracontractual sin Falta, reposa, en la idea objetiva de lesin

o dao causado al particular, que afecta la integridad de su patrimonio. Se
considera este fundamento, como el fundamento mediato, y el Principio de
Igualdad de todos ante las Cargas Pblicas, su fundamento inmediato.4
Este Principio de Igualdad de todos ante las Cargas Pblicas, tuvo su

origen, en el principio fiscal de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas
pblicas, y hoy en da, se interpreta extensivamente, aplicndose a todas las
cargas que implica la sola existencia de la Administracin.5
Para los iuspublicistas, este principio es suficiente para desarrollar la

responsabilidad por daos producidos en situaciones riesgosas, orientada
4
5
Ibidem. p. 204.
79
bsicamente, en la idea objetiva de lesin, en lo cual, lo importante es el

dao sufrido por la vctima.
Sin embargo, algunos autores han propuesto como fundamento

general de la responsabilidad extracontractual sin falta, principios civiles,
entre ellos, el artculo 1.185 del Cdigo Civil: el que con intencin, o por
negligencia, o por imprudencia, ha causado dao a otro, est obligado a
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
repararlo.
HO
C
E
R
DE
La aceptacin de estos principios civiles, tiene su razn de ser que, en

Venezuela, la Responsabilidad Extracontractual sin falta, surge con
fundamento a dicho artculo 1.185 del Cdigo Civil, y la responsabilidad
objetiva se fundamenta en la teora del riesgo, derivada de la guarda de las
cosas.
Algunos otros autores sostienen, que la inclusin de los daos

producidos en situaciones de riesgo, dentro de la responsabilidad sin falta,
slo puede ser explicada mediante la teora civil de riesgo.6
Se cre as, inicialmente, un paralelismo entre doctrina defensora de

la autonoma de las bases de la responsabilidad administrativa y doctrina a
favor de la institucin civilista, paralelismo que tiende a disiparse
actualmente.
Ibidem. p. 205.
80
2.1.3.1.-Principio de Equidad.
Fue
aplicado
en
los
inicios
de
la
concepcin
del
trmino
responsabilidad estatal, bajo la concepcin civilista, para explicar que en la

relacin entre el Estado y el sbdito, no se trata de prdidas o ganancias
recprocas, de tal manera, que cuando un individuo se ve afectado de
manera desigual y desproporcionada, debe actuar el Principio de Equidad, en
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
razn, de que est soportando, un sacrificio especial que debe ser
HO
C
E
R
DE
indemnizado.7
Esta concepcin, lleva al reconocimiento del derecho a la equidad,

como principio general de Derecho Pblico, el cual fue aplicado
consuetudinariamente, hasta que a mediados de 1859 en adelante, fue
relegado a los principios del Derecho Comn.8
2.1.3.2.-Principio de Igualdad ante las Cargas Pblicas.
Representa
un
aspecto
particular
del
Principio
de
Igualdad,
consagrado en todo Estado de Derecho. Se consagra por primera vez, en la

Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano en 1789.
Actualmente, es un principio general extensible a todas las actividades

de la administracin pblica, con rango constitucional.
7
8
Cfr. Turuphial Cariello, Hctor. Ob. cit. pp. 107-108.

Ibidem. p. 110.
81
Su objetivo, es imponer indemnizaciones, cuando se ha producido un

dao que supone un sacrificio particular. Abarca dos aspectos: el de la
legalidad y el de responsabilidad. En el primer caso, impone la prohibicin de
crear desigualdades o discriminaciones. En el segundo caso, impone la
obligacin de reparar el perjuicio producido por una ruptura lcita de la misma
igualdad.9
OS
D
A
V
ER
S
E
R
actuaciones, la desigualdad
OSante las cargas pblicas, so pena de
H
C
E
DER lo cual acarreara la nulidad del acto ante el Juez; y en
inconstitucionalidad,
En cuanto a la legalidad, prohbe a la Administracin en sus
cuanto a la responsabilidad, la ruptura lcita de la igualdad de cargas por

parte de la administracin que deriva en una consecuencia daosa, deber
ser reparada patrimonialmente.10
2.1.4.-Elementos.
En el establecimiento de la Responsabilidad Extracontractual de la

Administracin es necesario, la coexistencia de tres elementos: el primero, el
dao; el segundo, la relacin de causalidad y el tercero, que el dao
producido sea atribuible a un rgano del Estado.
Cfr. Ortiz lvarez, Luis A. Ob. cit. (2). p. 118.

Idem.
10
82
2.1.4.1.-El Dao.
Se considera, que sin dao no hay Responsabilidad Patrimonial de la

Administracin Pblica; la exigencia del dao, est ligada al carcter de
responsabilidad reparadora, siendo ste la medida de la reparacin a otorgar,
constituye el elemento esencial de todo rgimen de responsabilidad
patrimonial.11
OS
D
A
V
ERa la integridad de una cosa,
El dao es un hecho, es toda E
alteracin
S
R
S
O
H
C
E
de una persona
DERo de una actividad; es el elemento que da inters al acreedor
para ejercer la accin de reparacin.12
En Venezuela, la mayora de las sentencias de responsabilidad

administrativa, hacen referencia al dao como elemento necesario para
implicar la responsabilidad de la Administracin Pblica; entre stas
tenemos:
- Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Poltico

Administrativa de fecha
19 de julio de 1984, caso Cabello Snchez
contra Compaa Annima de Administracin y Fomento Elctrico

(CADAFE): probada la ocurrencia del accidente, del dao causado, la
relacin de causalidad entre lo primero y lo segundo y la condicin de
guardin de la cosa que causo el dao que tena la Repblica quedaba
11
12

Ibidem. p. 52.
83
excluida o se hacia innecesaria la demostracin de la culpa de ese

guardin.
- Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

de fecha 20 de marzo de 1986, caso Silva Rosa Riera contra Instituto
Nacional de la Vivienda:
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
quedando probado, por el contrario, que el ascensor ofreca un

grave riesgo de accidente respecto al cual no se alert a los
usuarios en razn de lo cual el dao se produjo. De all que,
demostrado el indicado dao, demostrada la culpa por negligencia,
y as mismo, la existencia de la obligacin de mantenimiento que
fuera incumplida por el instituto demandado, se han dado los
supuestos para que proceda la responsabilidad, y as se declara.
HO
C
E
R
DE

Administrativa de fecha 27 de enero de 1994, caso Promociones Terra
Cardn, Compaa Annima: la responsabilidad por la lesin causada
por la actuacin administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada la
posicin del administrado, ste recibe una lesin no procurada.
Del anlisis jurisprudencial se deduce entonces que, donde quiera que

haya una alteracin de una situacin especfica, que rena las condiciones
de procedencia de Responsabilidad Administrativa, habr dao y ste ser
indemnizable.13
13
Ibidem. p. 51.
84
2.1.4.2.-La Relacin de Causalidad.
Es el vnculo que existe entre el hecho que origina la responsabilidad y

el perjuicio; obedece al principio causa-efecto; la causa, est representada
por la actuacin lcita o ilcita de la Administracin Pblica y el efecto, est
representado
por
los
daos
perjuicios
que
se
pretenden
sean
indemnizados.14
OS
D
A
V
R teoras, la relacin de
Ediversas
S
La jurisprudencia determinaR
mediante
E
OS
H
C
E
causalidad:
DELaRTeora de la Causa Prxima, Teora de la Equivalencia de las
Condiciones y la de la Causalidad Adecuada.
En el caso de la Teora de la Equivalencia de las condiciones, sta es

aplicada ampliamente en el Derecho Penal, y su fundamento terico se basa
en considerar en abstracto el hecho o condicin que contribuye a producir el
resultado.
Segn la Teora de la Causa Prxima, la actividad tomada en

consideracin, constituye la causa prxima del dao, la causa verdadera del
mismo.
En el caso de la Teora de la Causalidad Adecuada, para que un

hecho sea considerado como causa del dao, es preciso, que sea en s
14
Cfr. Soto Hernndez, Maria Eugenia. El Proceso Contencioso Administrativo de la

Responsabilidad Extracontractual de la Administracin Pblica Venezolana. (1). No.
15. Editorial Jurdica Venezolana. 2003. p. 35.
85
mismo, idneo para producirlo, es decir, que tenga una especial aptitud para
producir el efecto lesivo.
Sin embargo, a la produccin de un efecto de un resultado lesivo,

pueden contribuir varias causas, que involucran personas, empresas, o
actividades diferentes. Al Juez se le plantea entonces, un problema difcil de
resolver, puesto que tiene que deslindar, el poder causal de cada hecho y
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
asignar a cada causa una parte del dao, tarea que siempre es difcil.15
HO
C
E
R
DE
El Juez tiene ante s, un demandante que como vctima, tiene derecho

a una completa reparacin, que no sera justo negar ni demorar, cuando es
claro y as ha sido demostrado, que el sujeto demandado, ha contribuido con
su conducta a producir el dao. El nexo causal debe entonces, estudiarse
dependiendo de cada caso en concreto, an cuando no se pueda
individualizar el autor del perjuicio; la relacin de causalidad es as objetiva,
puesto que no puede imponerse a la Administracin el resarcimiento del
dao, cuya causa, es imputable al propio daado.
En la jurisprudencia venezolana, se establece que probados los daos

y la relacin de causalidad, la Administracin est obligada a reparar el
perjuicio, con lo cual se evidencia, el carcter objetivo de la responsabilidad.

Administrativa de fecha 11 de noviembre de 1999, caso Anauco
15
Cfr. Vedel, Georges. Ob. cit. p. 354.
86
Margarita Sociedad de Responsabilidad Limitada y otras contra

Electricidad de Oriente: por tanto, sin necesidad de probar la culpa,
negligencia o impericia del ente responsable de la obra pblica peligrosa, el
mismo responde cuando se haya comprobado el dao, la causa del mismo y
la relacin de causalidad frente al demandado.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
contra Compaa Annima
OSde Administracin y Fomento
H
C
E
DER
(CADAFE):

Elctrico
el nexo causal entre la cada de la valla y la muerte de Freddy

Lus Cabello Snchez queda corroborado adems, con las
declaraciones de los testigos presenciales quienes manifiestan
haber visto caer la valla sobre la camioneta de Cabello Snchez
causando la muerte del conductor. Estas declaraciones por su
contesticidad y coherencia entre s y concordancia con las dems
pruebas del proceso, merecen plena fe a los fines de demostrar el
acontecimiento de los hechos narrados.

Administrativa de fecha 11 de febrero de 1985, caso Cedeo Salazar
(CADAFE): la relacin de causalidad entre el hecho de la cosa y el dao
causado es obvia, puesto que la electrocucin no puede tener otra causa que
no sea una descarga elctrica, cualquiera que sea su fuente o la
circunstancias en que alcance al cuerpo de la vctima.
87
En el caso de la Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin Falta,

se consideran causas de exoneracin de responsabilidad slo la fuerza
mayor y la culpa de la vctima.
2.1.4.3.-Imputabilidad.
La imputacin es definida, como un fenmeno jurdico, consistente en
OS
D
A
V
ER
relacin entre aqul y ste; se genera
automticamente
la responsabilidad,
S
E
R
S
HlaO
C
E
una vez, que
se
prueba
relacin de causalidad existente entre la actividad
R
DE
la atribucin a un sujeto determinado de reparar un dao en base a la
del sujeto productor del dao y el dao producido. 16
Cuando de personas jurdicas se trate, como es el caso de la

administracin, la posibilidad jurdica de atribuir el dao, no puede basarse
en la simple causacin del dao material, sino que adems debe apoyarse,
previa justificacin de su procedencia, en otras razones o ttulos jurdicos,
(vg. propiedad de la cosa productora del dao), de all, que la titularidad
Administrativa o servicio que ha producido el dao, es suficiente para
justificar la imputacin del mismo a la Administracin.17
- Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Poltico

Administrativa de fecha 7 de octubre de 2003, caso Sucesin de Jos
16
17
Ibidem. p. 39.
Idem.
88
del Carmen Montero contra Compaa Annima de Administracin y

Fomento Elctrico (CADAFE):
el hecho perjudicial debe ser directamente imputable a la

administracin y debe constituir una afectacin cierta al patrimonio
de bienes y derechos del administrado el perjuicio debe
realmente constar y ser procedente, esto es, debe constituir una
verdadera afeccin a los bienes y derechos jurdicamente
protegidos de quien lo reclama (omissis)
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
2.2.-Responsabilidad Extracontractual y Dao: Condiciones de Existencia y

Reparabilidad en el Derecho Privado y en el Derecho Pblico.
HO
C
E
R
DE
El dao, como condicin necesaria para toda responsabilidad

administrativa o civil, comporta una serie de caractersticas comunes algunas
a ambas disciplinas, y otras, sobre todo en el campo del Derecho Pblico,
son diferentes y especiales, lo cual permite diferenciar claramente, que
condiciones se exigen para la reparabilidad del dao en cada caso.
2.2.1.-Derecho Privado.
Para la doctrina del Derecho Privado, al igual que la doctrina del

Derecho Pblico, el dao representa la disminucin o prdida que
experimenta una persona en su patrimonio material o moral, que requiere
para ser indemnizado, reunir determinadas caractersticas que se explican a
continuacin.
89
2.2.1.1.-Elemento Generador de la Responsabilidad Civil.
Maduro Luyando expresa: la responsabilidad civil es una situacin

jurdica por la cual una persona queda obligada a reparar un dao
injustamente causado.18
OS
D
A
V
EdeRuna obligacin contractual o
dao causado por el incumplimiento culposo
S
E
R
OS
H
C
E
extracontractual.
DER La necesidad de reparar el dao, surge de cuatro (4)
La teora de la Responsabilidad Civil, obliga, a la indemnizacin del
condiciones, que son concurrentes:
- El incumplimiento culposo.
- La culpa.
- El dao por el incumplimiento culposo.

- La relacin de causalidad.19
2.2.1.2.-Debe ser Cierto.
El dao debe existir. La vctima debe haberlo experimentado, por

ejemplo, cuando la persona pierde la vista por causa de un accidente. El
18
19
Maduro Luyando. Ob. cit. p. 160.

Ibidem. p. 162.
90
dao debe haberlo experimentado la vctima para el momento de la

reclamacin.
2.2.1.3.-Determinado o Determinable.
El dao debe ser determinado, tanto en su extensin como en su

cuanta. Debe ser evaluable econmicamente.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
2.2.1.4.-Personal.
HO
C
E
R
DE
El dao slo puede ser reclamado por la propia vctima. Cuando se

trata de daos personalsimos a la vctima, la tendencia es, no permitir que
pase a los herederos, a menos que, la accin haya sido intentada en vida de
la vctima.
2.2.2.-Derecho Pblico.
En este caso, la Responsabilidad Administrativa, parte de un supuesto

general, la institucin del dao, como factor inicial y desencadenante de
dicha responsabilidad.20
Habr dao, siempre que no existan causas de justificacin capaces

de legitimar el perjuicio material producido, y, para ser reparable debe tener
ciertas caractersticas especficas del Rgimen de Responsabilidad por
Sacrificio Particular: la anormalidad y la especialidad.
20
Cfr. Soto Hernndez, Maria Eugenia. Ob. cit. (1). p. 32.
91
2.2.2.1.-Presupuesto Fundamental de
Responsabilidad Administrativa.
Existencia
de
la
El dao, como condicin y requisito fundamental del Sistema de

Responsabilidad
Administrativa,
aparece
tanto
en
el
Sistema
de
Responsabilidad sin Falta como en el Sistema de Responsabilidad por Falta,

y al igual que en Derecho Privado, para que el dao sea reparable, debe
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
reunir ciertas caractersticas.
HO
C
E
R
DE
2.2.2.2.-Debe ser Cierto.
Es una caracterstica comn con el Derecho Privado, es decir, el dao

debe existir, debe ser real y efectivo, y es una condicin sobre la cual, tanto
la doctrina como la jurisprudencia, estn de acuerdo en exigir.21
La certeza del dao tiene un carcter relativo, debido, a su

dependencia probatoria de las circunstancias en que ocurri.
En general, en el Sistema de Responsabilidad Extracontractual, tanto

por Falta como sin Falta, el dao cierto, es el dao actual o futuro, se excluye
el dao eventual, por lo tanto, a los ojos del juez, el dao debe aparecer
suficientemente slido (dao actual), o debe constituir
la prolongacin
normal o ser la consecuencia de una situacin existente, pero cuya

realizacin en el futuro sea probable (dao futuro).
21
92
La certeza del dao no implica que sea susceptible de evaluacin

matemtica exacta e inmediata, puesto que su sola existencia, determina la
responsabilidad, independientemente de las dudas que se presenten en
cuanto a su extensin, as por ejemplo, la indemnizacin de un dao futuro
puede ser de difcil evaluacin, pero ello, no constituye un obstculo para
reconocer el dao cierto.22
OS
D
A
V
ER
S
E
R
posicin doctrinaria tenemos:
OS
H
C
E
DER
Como modelos jurisprudenciales venezolanos que confirman esta


(CADAFE): como dijo la Sala de Casacin Civil de esta Corte, en
Sentencia del 16 de marzo de 1979 la vida probable de la vctima y la
ganancia mensual que durante esa vida pudo obtener, no son el dao
mismo, sino elementos de clculo necesario para determinar el numerario, el
verdadero dao, o sea la lesin econmica que en el patrimonio de los
actores produjo la muerte de la vctima (subrayado nuestro).

Administrativa de fecha 26 de mayo de 1994, caso Asociacin Civil
Educacional vila contra Repblica de Venezuela, en esta sentencia, la
22
Ibidem. p. 64.
93
magistrado Cecilia Sosa, salv su voto, por diferencias en la forma en que la

Corte estudi el problema del dao:
el dao, a su vez, debe ser cierto, es decir, real, efectivo, tanto

que, a no mediar, la vctima se habra hallado en mejor situacin.
Por ello, el dao no deja de ser cierto porque su cuanta sea
incierta o determinada o de difcil apreciacin. La certidumbre del
dao dice relacin con su realizacin, con el hecho que haya
ocurrido realmente y no con su cuanta, ni tampoco con una mayor
o menor facilidad para apreciarla o determinarla. Siempre un dao
cierto en cuanto a su existencia, aunque incierto en cuanto a su
monto es indemnizable.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
2.2.2.3.-Antijurdico.
OS
H
C
E
DER
El concepto de dao antijurdico, en nuestro caso, es un trmino

tomado del Derecho colombiano y espaol. Ambas doctrinas contemplan,
que la institucin de la responsabilidad de la Administracin reposa en un
mecanismo objetivo de reparacin, que se pone en funcionamiento, en la
medida, que se ha producido una lesin patrimonial, y, para que esta lesin
sea resarcible, debe existir, un detrimento patrimonial antijurdico, no porque
la conducta del actor sea contraria a derecho, sino, porque el sujeto que la
sufre no tiene el deber jurdico de soportarlo, es decir, no existen causas de
justificacin que legitimen como tal el perjuicio del que se trata.23
Para que exista lesin, en el caso de la responsabilidad patrimonial del

Estado, no basta, que exista ruptura de la integridad patrimonial sino que
adems, el dao infringido al patrimonio del particular, se manifieste en la
23
94
ruptura del Principio de Igualdad ante las Cargas Pblicas, cuando estas
cargas se excedan en su naturaleza y causen un detrimento patrimonial en la
esfera subjetiva del particular.
Para Maria Eugenia Soto Hernndez:
en la prctica conviene entender al dao antijurdico como la

mxima expresin, el gnero que englobara los conceptos de
lesin, perjuicio y disminucin. De esta forma, el dao antijurdico
comprende dos especies: la especie del perjuicio, configurado
como un elemento de hecho y segundo, la lesin de un Derecho,
como elemento de carcter jurdico. En el caso de la
Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular el contenido
de la antijuridicidad trata de la existencia de daos especiales y
anormales.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
Tratndose de actos administrativos lcitos, la antijuridicidad siempre

se va a manifestar, en la ruptura del Principio de Igualdad ante las Cargas
Pblicas y en estos casos, la Administracin responde, porque el dao
representa un sacrificio particular para el administrado, el cual no est
obligado a soportarlo, sin una indemnizacin compensatoria, lo que convierte
al simple dao, en un dao antijurdico, que se erige as, como la piedra
angular del Sistema de Responsabilidad.24
2.2.2.4.-Anormal.
La anormalidad del dao est referida a su intensidad o gravedad. Es

necesario, que las cargas o daos, en virtud de ciertas caractersticas
24
Cfr. Ruiz Martnez, Anbal E. La Responsabilidad de la Administracin Pblica

Derivada de los Actos Administrativos. En: Revista de Derecho. Caracas, Venezuela.
Tribunal Supremo de Justicia. 2004. No. 10. pp. 167-169.
95
sobrepasen lo normal o simplemente el nivel de gravedad admitido por la

conciencia social y el Derecho; sta puede deberse a su naturaleza o puede
estar relacionada a circunstancias de espacio, tiempo o econmicas.25
Son daos anormales por naturaleza, los daos a la integridad fsica o

corporal y que pueden comportar tanto daos morales como materiales.
Estn directamente relacionados con actividades de riesgo objetivo: armas,
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
explosivos, trabajos y obras pblicas.
HO
C
E
R
DE
Dentro de la jurisprudencia venezolana representativa de este rengln

tenemos:

Administrativa de fecha 11 de febrero de 1985, caso Cedeo Salazar
(CADAFE): accidente producido por cable de alta tensin donde falleci una
persona y otra result con quemaduras mltiples.

Administrativa de fecha 05 de abril de 1994, caso Nemecio Cabezas
(CADAFE): conductor elctrico ocasion lesiones corporales a la persona.
25
Ibidem. p. 172.
96
En el caso de anormalidad relacionada a circunstancias de espacio,

comprende los daos no accidentales producto de trabajo y obras pblicas
de carcter permanente o no permanente (privaciones o dificultades de
acceso, ruidos, olores, humos, prdida de clientela). Este rengln, ha sido
desarrollado ampliamente en la jurisprudencia comparada, especialmente en
la francesa y la espaola, no as en jurisprudencia venezolana.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
cuestiones de tiempo e intensidad,
OS bien por su larga duracin, o en funcin
H
C
E
ER o nocturna en que se produce.
Ddiurna
de la hora
La anormalidad de los daos, tambin puede estar relacionada, con
Tambin,
pueden
producirse
daos
anormales,
cuando
la
Administracin, dicta medidas generales o particulares, que rompen el

Principio de Igualdad ante las Cargas Pblicas, producto, de las
consecuencias
desiguales
legalmente
impuestas.
Dos
materias
representativas de este caso son: materia de urbanismo e intervencin

econmica. El dao pasa a ser en estos casos, una consecuencia incidental.
En nuestra jurisprudencia, existen casos emblemticos con respecto a

este ltimo rengln:
- Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Sala Plena de

fecha 11 de febrero de 1992, caso Ordenanza Especial de Zonificacin
del Sector el Rosal:
97
nadie discute la competencia y la posibilidad legal que tienen los

Consejos Municipales para imponer restricciones y limitaciones al
Derecho de Propiedad con fines de utilidad pblica o de inters
general, como por ejemplo, la inspirada por motivos de urbanismo,
lo cierto es que las restricciones y obligaciones a las que eran
sometidas la propiedad urbana no pueden ser de tal naturaleza
que impliquen su extincin o una limitacin de un grado tal que la
vacie de contenido y por lo tanto, lesione la esencia misma de ese
derecholas restricciones antes citadas, pueden afectar en sus
elementos esenciales al Derecho de Propiedad y constituir para el
propietario no una limitacin razonable sino un intolerable sacrificio
del inters individual al colectivo, cuya reparacin exige, por
mandato del constituyente una justa indemnizacin.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S que, los parmetros de soportabilidad y
es ms difcil de establecer,
Opuesto
H
C
E
R ser ms estrictos. En la prctica, en materia econmica,
DEsuelen
tolerabilidad
En el caso del intervencionismo econmico, la anormalidad del dao
la Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular, sigue siendo

excepcional, y en nuestro caso, an cuando se ocasione un perjuicio
econmico que merece ser compensado, sta ha sido expresamente negada
a nivel jurisprudencial, en razn de que se establece, que no existe
responsabilidad alguna cuando la afectacin versa sobre meras expectativas,
por muy legtimas que stas sean.26
Representativo de este caso, es la Sentencia de la Corte Suprema

de Justicia de Sala Poltico Administrativa de fecha 17 de noviembre de
1993, caso Laboratorio Snalo:
de modo que las conformidades de importacin otorgadas por el

Ministerio de Hacienda y los certificados de disponibilidad de
26
De Grazia Surez, Carmelo. La Responsabilidad Extracontractual del Estado en el

Ordenamiento Jurdico Venezolano. Evolucin Jurisprudencial 1993-2003. Avances
Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo. Barquisimeto, Venezuela. Instituto de
Estudios Jurdicos del Estado Lara. 2003. p. 54.
98
divisas emanados del Banco Central de Venezuela no dan ni

pueden dar lugar a un derecho adquirido de obtener divisas a un
determinado tipo de cambio; la modificacin de la paridad
cambiaria por parte del Estado, no es un hecho ilcito, sino el
ejercicio lcito de una facultad soberana; y, en consecuencia es
contrario a Derecho reclamar divisas al tipo de cambio previsto en
la normativa derogada, o pretender obtener una indemnizacin por
haber tenido derecho a adquirir divisas a un tipo de cambio mayor.
De manera, que la anormalidad, no debe ser entendida como un

requisito adicional al de especialidad, sino que debe ser entendida como
OS
D
A
V
ER
S
E
R
sufrido, por su gravedad excepcional,
OS no puede ser considerado, como una
H
C
E
ER
carga deD
obligado acatamiento.
sinnimo de especialidad, tal como es, en el sistema espaol, donde el dao
27
2.2.2.5.-Especial.
El dao especial, alude a la individualizacin del mismo, lo que hace

referencia a la cantidad de particulares afectados en su patrimonio, por la
actividad administrativa lcita, es decir, el dao es especial, cuando es sufrido
por una persona o grupo de personas determinables, a los cuales se les
impone un sacrificio distinto al que debe soportar la generalidad de los
ciudadanos que se ubiquen en situaciones idnticas; se dice entonces, que
existe vinculacin entre especialidad y antijuricidad, puesto que, ambas
caractersticas, rompen con el Principio de Igualdad ante las Cargas
Pblicas.28
27
28
Cfr. Ruiz Martnez, Anbal E. Ob. cit. p. 179.

Ibidem. p. 172.
99
La
especialidad
del
dao,
determina
que
el
mismo
origina
desigualdades que, a ttulo de discriminaciones, ubique a un sujeto o a un

grupo de ellos a una situacin distinta y ms gravosa ante las cargas
pblicas.
Habr especialidad, cuando sea posible diferenciar, la carga o

sacrificio que como resultado de la actividad administrativa lcita, debe
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
determinacin del o de los
no debe verse en forma nominal y
Oafectados
H
C
E
R como determinacin diferencial.
DEsino
matemtica,
soportar un particular o grupo de ellos, lo que ha llevado a afirmar, que la
29
La especialidad del dao, pasa a ser entonces, un elemento de la

nocin de sacrificio particular. La doctrina de sacrificio particular no es
desconocida por la jurisprudencia venezolana, as:

Administrativa de fecha 16 de junio de 1980, caso Cauchos General
Compaa Annima: entraa un sacrificio para sus propietarios que
excede de los limites de un restriccin no indemnizable y les crea una
indefinida situacin de incertidumbre.
En el caso, de que la actividad Administrativa est dirigida a una sola

persona, (vg. daos producidos a la integridad de la persona), no hay
29
Ibidem. p. 173.
100
problema en el establecimiento de la especialidad. Ejemplos en la

jurisprudencia venezolana, ya los comentamos con anterioridad.*
La especialidad del dao, no slo comprende actividades o hechos de

efectos individuales, tambin, la especialidad puede presentarse en
actividades de efectos generales, especialmente en actos formalmente
normativos y de carcter general como leyes, decretos leyes, reglamentos y
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Ordenanza sobre Rezonificacin
OS del Sector el Paraso: el dao es
H
C
E
DER
consecuencia
del dictado de una serie de actos administrativos, en base a
ordenanzas. Ejemplo de este caso, lo constituye la sentencia caso
los cuales, se convierten en reas verdes unos terrenos en los que se

ubicaban edificaciones de particulares, quienes solicitaron su nulidad por
considerarlos como una expropiacin sin indemnizacin previa.
En lneas generales, la especialidad es variable, en funcin de las

actividades y circunstancias de los casos concretos, siendo el derecho
comparado una fuente fundamental y enriquecedora.30
*
30
Ver. p. 94.
Cfr. Ortiz lvarez, Luis A. Ob. cit. (2). p. 147.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
CAPTULO 3: Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el

Sistema de Responsabilidad sin
Administracin Pblica Venezolana
Falta
de
la
102
3.1.-Criterios Jurisprudenciales en el Sistema de Responsabilidad sin Falta o

por Sacrificio Particular.
El desarrollo de la institucin de la Responsabilidad Extracontractual

en Venezuela, ha venido cambiando, de forma tal, que las normas civiles que
inicialmente la fundamentaban, han sido desplazadas por las normas
autnomas del Derecho Pblico. La aplicacin de la Teora Civil del Riesgo
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
en materia de Responsabilidad sin Falta, hoy en da, es considerada como
HO
C
E
R
DE
incorrecta o inexacta.
Los nuevos planteamientos que se establecen en la Constitucin de

1999
(artculo
140),
fundamentan
de
manera
extraordinaria,
la
Responsabilidad Extracontractual de la Administracin, y en la cual, la

tendencia constitucional, est orientada, hacia la aplicacin del derecho a la
justicia y a la responsabilidad del poder pblico frente a los particulares.
El desarrollo de esta nueva tesis de responsabilidad patrimonial del

Estado basado en principios iuspublicistas, enfrent, la resistencia de la
jurisprudencia de darle virtualidad a las normas constitucionales que permiten
fundamentar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Pblico.1
Esta resistencia, gener decisiones controversiales, mientras que, en

algunas sentencias (vg. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Poltico Administrativa de fecha 27 de enero de 1994, caso Promociones
1
Cfr. De Grazia Surez, Carmelo. Ob. cit. p. 12.
103
Terra Cardn Compaa Annima), se decide en base a la sola aplicacin

de los principios constitucionales (artculos 46 y 206 de la constitucin de
1961):
Ahora bien la naturaleza jurdica y alcance de la creacin de un

Parque Nacional, debe resolverse con arreglo a los anteriores
principios fundamentales de nuestro ordenamiento. En este
predicamento estima la Sala, que, la controversia debe decidirse
conforme a tales principios constitucionales, vinculados a la
garanta para la propiedad, que implica fundamentalmente
mecanismos indemnizatorios para las lesiones que sufran sus
titulares, incluso, por los actos legtimos del Poder pblico, como
se induce de los artculos 206 y 46 de la Constitucin, aunado a la
garanta del derecho de propiedad a que se refiere su artculo 99.
Por tanto, puede concluirse que constitucionalmente en
Venezuela, tiene tambin consagracin el rgimen de la
responsabilidad del Estado por los daos o lesiones causados por
su actuacin en general.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
En sentencias posteriores, se vuelve a acudir a normas del Derecho

Civil (artculo 1.193 del Cdigo Civil) en el establecimiento de la
Responsabilidad del Estado por Funcionamiento de Servicios Pblicos, (vg.
Sentencia de la Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia de fecha 5 de abril de 1994, caso Nemecio Cabezas contra
Compaa Annima de Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE):
Con base a la totalidad de consideraciones hechas, esta Sala

estima probados suficientemente los extremos que configuran la
responsabilidad especial por guarda de cosas establecida en el
encabezamiento del articulo 1.193 del Cdigo Civil, ya que: existe
prueba del dao cierto ocasionado al ciudadano actor el cual ha
quedado fsicamente impedido; existe prueba de la relacin de
causalidad entre la cosa, es decir, del cable elctrico, y ms
especficamente la electricidad cuya guarda corresponde,
conforme al criterio sentado por esta Sala en su fallo de 7 de
marzo de 1989 (caso Nelson Molina Montoya contra CADAFE) a la
demandada.
104
La controversia se ha ido superando, a medida que la jurisprudencia

de la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha
acogido la norma constitucional consagrada en el artculo 140: El Estado
responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares
en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable
al funcionamiento de la administracin pblica; este artculo, representa la
OS
D
A
V
ER de manera expresa la
Administracin, donde no slo seEestablece
S
R
S
O
H
C
E
responsabilidad
DERpatrimonial de la Administracin Pblica, sino tambin el
norma rectora del sistema de Responsabilidad Extracontractual de la
mandato obligatorio a los Tribunales de la jurisdiccin Contencioso

Administrativa, a ordenar, la indemnizacin de los daos sufridos por los
particulares como consecuencia de la actividad de la Administracin.2
3.2.-El Dao como Presupuesto de la Responsabilidad Objetiva en el
Sistema de Responsabilidad Extracontractual de la Administracin.
El sistema de Responsabilidad Extracontractual de la Administracin

nace con la responsabilidad por falta de servicio de sta, es decir, por
actuacin anormal de la Administracin, partiendo entonces, de una visin
subjetiva, donde lo determinante para proceder a indemnizar, adems del
dao, es la falta de servicio o su actuacin culposa.3
2
3
Ibidem. p. 25.
Cfr. Prez, Octavio Rafael y Bello, Lus Enrique. Ob cit. p. 201.
105
Pero, este tipo de responsabilidad, result insuficiente, en los casos en

los cuales, los particulares, se vean afectados patrimonial e individualmente
por actividades administrativas, en las cuales no se verificaba un
funcionamiento anormal, con lo cual, se hace necesario, el planteamiento de
la visin objetiva de la lesin, es decir, que lo determinante para establecer la
responsabilidad de la Administracin, es el dao sufrido individualmente por
OS
D
A
V
ElaRAdministracin, a reparar, los
funcionamiento normal, quedando obligada
S
E
R
S
O
H
C
E
daos causados
DER con la demostracin de stos y su relacin de causalidad
un particular, en virtud, de una actividad administrativa propia de su
con la actuacin administrativa, hablamos entonces, de la Responsabilidad

por Sacrificio Particular, orientada siempre hacia el lado de la vctima y su
integridad patrimonial.
Jurisprudencialmente, el dao, como presupuesto de configuracin de

la responsabilidad aparece reiterativamente. As tenemos:

Administrativa de fecha 2 de mayo de 2000, caso Cheremos contra
Electricidad del Centro (ELECENTRO); el alcance de la responsabilidad
de la Administracin debe entenderse referido a los bienes y derechos
jurdicamente protegidos, sea cual fuere su naturaleza.
106

Administrativa de fecha 26 de septiembre de 2002, caso Complejo
Industrial del Vidrio contra Electricidad del Centro (ELECENTRO):
no todo dao causado por el funcionamiento normal o anormal

de la Administracin, cuya eventual indemnizacin recaiga sobre
un objeto lcito en su naturaleza est sujeto a reparacin pues el
perjuicio debe realmente constar y ser procedente, esto es, debe
constituir una verdadera afeccin a los bienes y derechos
jurdicamente protegidos de quien lo reclama
OS
D
A
V
ER debe ser directamente
S
Aade adems: el hecho
perjudicial
E
R
OS
H
C
E
imputable
a R
la Administracin y debe constituir una afeccin cierta al
DE
patrimonio de bienes y derechos del administrado.

Administrativa de fecha 26 de septiembre de 2002, caso Joseas Jordan
Daz Acosta contra Compaa Annima de Administracin y Fomento
Elctrico (CADAFE): el dao, primer presupuesto de la responsabilidad
civil debe entenderse como toda disminucin o menoscabo sufrido por una
persona como consecuencia del acaecimiento de un hecho determinado, en
su esfera patrimonial o moral, y tiene por caracterstica fundamental la de
que sea cierto, vale decir, que efectivamente haya ocurrido, que exista.
Con respecto al sacrificio particular, tenemos: En sentencia de la

Corte Suprema de Justicia, Sala Poltico Administrativa de fecha 27 de
enero de 1994, caso Promociones Terra Cardn Compaa Annima, se
107
establece: adems, no cabe duda, que la creacin de tales parques, priva,

de manera singular, a los propietarios de facultades esenciales de su
derecho de propiedad, que exceden de una simple obligacin de soportar o
padecer tales limitaciones generales al dominio.
Igualmente, en Sentencia de Sala Plena de la Corte Suprema de

Justicia de fecha 11 de febrero de 1992, caso Ordenanza Especial de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
Zonificacin del Sector el Rosal, se deja sentado lo siguiente:
HO
C
E
R
DE
No cabe duda, pues que ms que una limitacin al derecho de

disfrutar la propiedad, la asignacin de tal zonificacin, en concreto
a la Parcela No. 32, por el indicado plano, en verdad elimina el
derecho de disfrute del mismoPor tanto, sin lugar a dudas, que
se da una privacin singular de un atributo esencial del derecho
mismo de la propiedad.
El dao, pasa as, a constituirse en el fundamento mediato de la

responsabilidad, constituyendo su fundamento inmediato el Principio de
Igualdad ante las Cargas Pblicas, tomado originalmente del ordenamiento
jurdico en materia tributaria.
La especialidad est establecida, en los casos, de daos producidos

por mltiples situaciones de riesgo. As, tenemos, en sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, Sala Poltico Administrativa de fecha 19 de
septiembre de 1984, caso Alba Orsetti-Cabello Snchez donde se
demanda a la Repblica por el fallecimiento de Freddy Lus Cabello como
consecuencia de la cada de una valla de sealamiento vial, ocasionando
108
graves daos materiales y morales a los parientes del occiso y donde la Sala
confirma con el acervo probatorio el nexo causal entre la cada de la valla y la
muerte del ciudadano, estableciendo la obligacin de la Repblica de
Venezuela de reparar.
Esta jurisprudencia pasa a ser emblemtica, en el caso de daos

producidos por accidentes de trabajo y obras pblicas, consagrando al
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
mismo tiempo la responsabilidad objetiva de la Administracin que deriva del
HO
C
E
R
DE
dao producido:
probada la ocurrencia del accidente, el dao causado, la

relacin de causalidad entre lo primero y lo segundo, y la condicin
de guardin de la cosa que caus el dao se tena como
innecesaria la demostracin de la culpa de ese guardin. Por
consiguiente, si esta conducta culposa qued o no demostrada, si
la valla desprendida estaba o no en mal estado, si los tornillos de
sus bases estn o no oxidados y partidos, son cuestiones de
hecho que en nada influyen para establecer la responsabilidad del
guardin demandado, pues se trata de una responsabilidad
objetiva. (Subrayado nuestro)
Otro ejemplo, representativo de este rgimen indemnizatorio objetivo,

lo constituye la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 29 de
octubre de 1998, caso Franz Weibezahm contra Compaa Annima
Nacional Telfonos Venezuela (CANTV) y Oficina Tcnica DINA, donde
se demanda a dichas compaas, por un derrumbe producido por unos
trabajos pblicos, y en la cual, la Sala fundamenta su decisin en cuanto al
dao, de la siguiente manera: De aqu surge claro entonces, que existe un
dao anormal y especial que ha sido sufrido por los actoresla integridad
109
patrimonial de los actores ha sido vulnerada y ese dao es grave y

especfico.
Adicionalmente, refiere: lo cierto es que una obra de servicio

pblico ha generado un dao grave y especfico a los actores, quienes
producto de tal circunstancia han sufrido un sacrificio particular en su
patrimonio. Ha habido un intolerable sacrificio de los derechos individuales de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
los actores por razn de una obra de servicio pblico....
HO
C
E
R
DE
De lo comentado, debe hacerse referencia, como la sentencia ubica

el supuesto de integridad patrimonial de los particulares, como fundamento
general de la responsabilidad patrimonial del Estado, y refiere, como el dao
anormal y especial sufrido por los actores, los somete a un sacrificio
particular en su patrimonio, reforzando, la tendencia de la doctrina espaola y
colombiana, segn la cual, todo dao anormal y especial consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos, debe ser indemnizado.4
3.3.- Criterios Jurisprudenciales del Dao Indemnizable.
Se ha establecido, histricamente, una divisin de la jurisprudencia y

la doctrina sobre la fundamentacin directa del sistema de Responsabilidad
por el Sacrificio Particular, sin embargo, ha sido, la jurisprudencia la que ha
4
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. La Consolidacin de la Responsabilidad Patrimonial del

Estado en Venezuela Breves Comentarios a la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia
Sala Poltico Administrativa de fecha 29-10-1998: Otro avance en el Rgimen de la
Responsabilidad Sin Falta o por Sacrificio Particular. (4). En: Revista de Derecho
Administrativo. Caracas, Venezuela. Edit. Sherwood. Enero-abril. 1999. No. 5. p. 310.
110
establecido
los
parmetros
generales
de
indemnizacin
del
dao,
dependiendo de su especialidad y carcter antijurdico, ste ltimo,

diferenciado totalmente del empleado en la doctrina civil, puesto que se
fundamenta, no en la violacin de una norma jurdica (antijuricidad civil), sino
en el carcter de soportabilidad del dao (teora iuspublicista del derecho
administrativo).
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S o por Sacrificio Particular, se establecieron
de la Responsabilidad sinO
Falta
H
C
E
R del Riesgo y los artculos 1.185 y 1.193 del Cdigo Civil, de
DECivil
en la Teora
Es importante, recordar, que las bases fundamentales, en los inicios
tal manera, que nuestra jurisprudencia sigui el camino de la doctrina

francesa (la ms avanzada para la poca en materia de Responsabilidad
Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular).
As, nuestra jurisprudencia, se caracteriz, por una fundamentacin

civilista que se tuvo que sustituir, a medida, que los supuestos de hecho del
rea administrativa regulada por normas de Derecho Pblico se alejaban del
carcter subjetivo de dolo o culpa, y se situaba en actuaciones lcitas de la
administracin, que no podan configurarse, en la nocin de hecho ilcito civil
o responsabilidad por guarda que haba predominado hasta entonces.
Las sentencias representativas de este perodo civilista fueron:

Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Poltico Administrativa
de fecha 5 de abril de 1994, caso Nemecio Cabeza contra Compaa
111
Annima de Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE): la Sala

sentenci
fundamentndose
en
el
artculo
1.193
del
Cdigo
Civil
(responsabilidad por guarda).

de fecha 11 de noviembre de 1982, caso Leonor Cedeo y otras contra
Compaa Annima de Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE):
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Civil, condenando a la Administracin
OS al pago de daos materiales y morales.
H
C
E
DER
de nuevo, la Corte fundament su decisin en el artculo 1.193 del Cdigo

de fecha 5 de mayo de 1983, caso Alba Orsetti de Cabello y otros contra
la Repblica de Venezuela: la Corte acuerda indemnizacin a las vctimas
por daos materiales y morales con fundamento al artculo 1.185 del Cdigo
Civil (responsabilidad civil ordinaria por culpa). Esta Sentencia, fue apelada
por ambas partes, ante Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, quien sentenci en fecha 19 de julio de 1984, variando su decisin
en cuanto al fundamento de la indemnizacin de los daos, al establecer que
proceda segn el artculo 1.193 de Cdigo Civil.
- Sentencia de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo

de fecha 20 de marzo de 1998, caso: Silva Rosa Riera contra Instituto
Nacional de la Vivienda (INAVI): la Corte acord indemnizacin por dao
moral fundamentado en el artculo 1.185 del Cdigo Civil.
112
Todas estas sentencias, fundamentadas en artculos del Cdigo Civil,

tienen su explicacin en la inexistencia de una reglamentacin legal de la
responsabilidad administrativa y no habiendo jurisprudencia que modificara el
rgimen de responsabilidad regulado en el Cdigo Civil, sta se fundament
en las nociones de culpa y riesgo.5
La aplicacin sistemtica del artculo 1.193 del Cdigo Civil manifiesta,
OS
D
A
V
ER
S
E
R
medida que las situacionesO
deS
hecho que afectan al administrado estn ms
H
C
E
R actividades lcitas de la administracin, comienza a drsele
DEcon
relacionadas
la estructura civilista, con la cual cont por mucho tiempo nuestro sistema. A
una nueva orientacin a la Responsabilidad Extracontractual, basada, en una

visin objetiva de la lesin, donde lo determinante, es el dao sufrido por el
administrado aunado al sacrificio particular, donde el hecho generador de la
responsabilidad es, que un miembro de la comunidad, ha sido sometido a
una situacin ms gravosa que la que soporta la generalidad de los
miembros que la conforman.6
- Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 29 de

octubre de 1998, caso Franz Weibezahm contra Compaa Annima
Nacional Telfonos Venezuela (CANTV) y Oficina Tcnica DINA:
Cfr.
Irribaren
Monteverde
Henrique.
La
Responsabilidad
Administrativa
Extracontractual. (2). En: Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica
Andrs Bello. Caracas Venezuela. Publicaciones UCAB. 1992. No. 44. p. 400.
6
Cfr. Prez Octavio, Rafael y Bello, Lus Enrique. Ob cit. p. 202.
113
ha habido un intolerable sacrificio de los derechos individuales

de los actores por razn de una obra de servicio pblico. Por tanto,
aplicando los principios que gobiernan la responsabilidad
patrimonial del Estado en base a los articulo 47, por interpretacin
en contrario, 56, referido a la igualdad ante las cargas pblicas, 68,
derecho a la defensa, 88, garanta del derecho de propiedad y 206
de la Constitucin nacional
Frente a las excepciones opuestas por la compaa fundamentadas en

el Cdigo Civil, especficamente el artculo 1.194 del Cdigo Civil
OS
D
A
V
ERla responsabilidad del Estado
las disposiciones constitucionales que
regulan
S
E
R
S
O
H
C
E
haciendo un
R adecuado del Principio iura novit curia (el Juez conoce el
DEuso
(responsabilidad por los daos causados por las cosas), la Corte, acudi a
derecho), tutela judicial efectiva y responsabilidad del Estado.
La jurisprudencia, comienza entonces, a conformar una serie de

decisiones fundamentadas en la ruptura del Principio de Igualdad de todos
frente a las Cargas Pblicas, o el llamado sacrificio particular, desplazando
las normas del Cdigo Civil, y adoptando un criterio moderno, sostenido en el
derecho comparado, especialmente, el francs, espaol y colombiano.
En sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala

Poltico Administrativa de fecha 10 de agosto de 1977, caso: Ordenanza
sobre Rezonificacin del Sector El Paraso, se sentenci a favor de los
recurrentes al considerar que:
la decisin que atribuye el uso correspondiente a las reas

verdes a un terreno real y efectivamente, dedicado a otro uso por
su dueo constituye un acto concreto, el cual, en el caso que se
aplicaran los citados artculos de la Ordenanza de Zonificacin del
114
Departamento Libertador del Distrito Federal, comporta un

sacrificio o disminucin de los derechos del propietario y por tanto,
excedera los limites de una restriccin no indemnizable
Este criterio fue reforzado en sentencia de la misma Corte, de la

misma Sala, de fecha 16 de junio de 1980 caso: Cauchos General
Compaa Annima contra Consejo Municipal del Distrito Sucre,
estableciendo en el fallo:
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
entraa un sacrificio para sus propietarios que excede de los

lmites de una restriccin no indemnizable y les crea como se ha
dicho- una indefinida situacin de incertidumbre incompatible con
la seguridad jurdica que debe gozar todo individuo en relacin con
la disposicin, uso y disfrute de sus bienes; y solamente mediante
justa indemnizacin podr variarse tan radicalmente el uso de los
terrenos
HO
C
E
R
DE
En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Poltico

Administrativa de fecha 23 de noviembre de 1999, caso Luz Magali
Serna Rugeles, la Sala ratific el carcter autnomo del sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado:
Se ha iniciado as la incorporacin de nuestra jurisprudencia a las

ms avanzadas corrientes doctrinarias sobre la materia que, a la
par de coincidir con normas constitucionales inician el abandono
de la justificacin privatista de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin Pblica de Venezuela fundamentada en la
calificacin de la accin del autor del dao (culpa) para dar paso a
criterios iuspublicitae expresados en normas de rango
constitucional
115
3.4.-El Dao Indemnizable segn los Criterios de la Tesis Iuspublicista.
De acuerdo a lo planteado hasta ahora, tanto la doctrina como la

jurisprudencia, establecen la existencia o no de la Responsabilidad sin Falta
o por Sacrificio Particular de la Administracin, dependiendo del dao
causado, el cual tiene segn algunos autores, como Ortiz lvarez, dos
caractersticas que son concurrentes: la primera, su especialidad; la segunda
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
el ser anormal.
O
H
C
E
R
Ambas
DE caractersticas
deben ser evaluadas por el Juez, para
determinar la procedencia o no de la indemnizacin en base a la

individualizacin (especialidad) y a la gravedad del mismo (anormalidad),
esta ltima debe traspasar ciertos lmites de tolerabilidad establecidos como
standard o parmetros de medida.
La exigencia de la especialidad del dao tiene su fundamento, como

ya se ha establecido, en la ruptura del principal fundamento de derecho
positivo que inspira al sistema, el Principio de Igualdad de todos frente a las
Cargas Pblicas y el cual se encuentra fuertemente vinculado a la
antijuridicidad, puesto que ambos, son el resultado automtico de la ruptura
de este principio.7
116

Administrativa de fecha 27 de enero de 1994 caso Promociones Terra
Cardn Compaa Annima, se conden a la Repblica a indemnizar a la
empresa sealando:
la responsabilidad del Estado se encuentra establecida en los

artculos 206 y 46 de la Constitucin que contempla el deber de
indemnizar por parte de la administracin, los daos derivados de
su responsabilidad en general o por la actuacin de sus
funcionarios competentes, de donde se desprende su obligacin
de indemnizar los daos causados a los particulares, an por sus
actos lcitos. Y ms adelante aade el fallola controversia debe
decidirse conforme a tales principios constitucionales, vinculados a
la garanta de la propiedad, que implica fundamentalmente
mecanismos indemnizatorios para las lesiones que sufran sus
titulares incluso por los actos legtimos del Poder Pblico como se
induce de los artculos 206 y 46 de la Constitucin.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DE
Esta posicin jurisprudencial, desarrolla la responsabilidad del Estado

bajo una ptica esencialmente iuspublicista, que tard cierto tiempo en
consolidarse.

Administrativa de fecha 4 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices
Betancour Zerpa contra la Repblica donde se demanda daos morales y
patrimoniales sufridos en el ejercicio de sus funciones, por el estallido de un
artefacto explosivo, la Sala declara:
el principio de igualdad o equilibrio ante las cargas pblicas

previsto en los artculos 21, 133 y 316 de la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela constituye el fundamento
principal de la responsabilidad extracontractual de la
Administracin, y su justificacin se encuentra en que la
Administracin persigue la satisfaccin y tutela de los intereses
colectivos; por lo que si en ejercicio de sus potestades por
117
rgano de autoridad legtima causa un dao a un particular, ste

no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad daosa
de la Administracin. En consecuencia, no debe en funcin del
colectivo someterse a un ciudadano a una situacin ms gravosa
que la que soporta la generalidad de los administrados, y, de
ocurrir, el desequilibrio debe restablecerse mediante la
indemnizacin correspondiente.
As mismo, en sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala

Poltico Administrativa de fecha 15 de mayo de 2005, caso Carmona, la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
el esquema tradicional
OSse hizo insuficiente y fue entendido como
H
C
acabado,E
razn
por la cual en la actualidad, atendiendo a
ER de derecho pblico, el acento no est en los criterios de
Dprincipios
culpa sino en orden de garantizar la reparacin de quien sufre el
Sala se pronuncia sobre el sistema integral de la responsabilidad del Estado:
dao antijurdico, basado en los criterios de falta o falla de

servicio, e incluso del riesgo o dao especial (los cuales a su vez
se fundamentan en los principios de equidad, solidaridad social,
igualdad ante las cargas pblicas o al hecho de la insolvencia del
agente pblico para responder al dao)
Se destaca entonces, el desplazamiento de las normas del Derecho

Civil en la fundamentacin del sistema de Responsabilidad por Sacrificio
Particular, aplicando principios de Derecho Pblico y resalta igualmente, la
evolucin del sistema de responsabilidad orientado a otorgarles mayores
garantas a los ciudadanos.8
Otras sentencias representativas son: Sentencia del Tribunal

Supremo de Justicia, Sala Poltico Administrativa, de fecha 2 de mayo
de 2000 caso Cheremos contra Compaa Annima Electricidad del
Centro (ELECENTRO), donde se demanda a la compaa por dao moral,
8
118
por muerte de la menor Keilly Cheremos al caer sobre el vehculo conducido

por su padre un poste de alumbrado pblico; Sentencia de fecha 15 de
junio de 2000, caso Germn Eriberto Avilz Pea contra Electricidad de
Oriente (ELEORIENTE); Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Poltica Administrativa, de fecha 29 de octubre de 1998, caso Franz
Weibezahm contra Compaa Annima Nacional Telfonos de Venezuela
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S que la especialidad del dao ha sido
De lo expuesto, seO
deduce
H
C
E
DERy aceptada jurisprudencial y doctrinariamente de manera
fundamentada
(CANTV) y Oficina Tcnica DINA.
general.
La controversia se presenta, en cuanto a la exigencia de la

anormalidad del dao. La tesis de la anormalidad del dao, entendida, como
la intensidad o gravedad del mismo que sobrepasa el nivel de gravedad
admitido por la conciencia social y por el Derecho, entra en contradiccin con
los principios y valores consagrados en la constitucin como: la consagracin
de la justicia, la igualdad y preeminencia de los Derechos Humanos que
obligan a interpretar la responsabilidad del Estado, como una garanta
constitucional de los particulares, de forma amplia y favorable a los mismos
(artculos 2, 30 y 19 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela).9
Cfr. Ruiz Martnez, Anbal E. Ob. cit. pp. 176-177.
119
La Administracin, debe velar, por un equilibrio en sus relaciones con

los administrados, que de romperse al ocasionar un dao por actividad lcita,
se configura su obligacin de indemnizar, por el tratamiento desigual que
incidi en el patrimonio del particular afectado.
La doctrina y la jurisprudencia, siguiendo los parmetros de la doctrina

francesa, han sostenido que deben existir unos parmetros preestablecidos
OS
D
A
V
ER
S
E
R
el lmite de tolerabilidad y por
OloStanto si procede o no la indemnizacin.
H
C
E
DER
que determinen la gradacin del dao con el objeto de verificar si trascienden

10
El Juez, debe contraponer el dao causado a un lmite de

soportabilidad, que es establecido, en la mayora de los casos por va
jurisprudencial, donde la revisin de las circunstancias especiales que rodean
al caso, ocurre de manera excepcional y se determina el umbral de
tolerabilidad mediante parmetros preestablecidos (vg. daos a la integridad
fsica, trabajos y obras pblicas, trabajos ruidosos por largos perodos de
tiempo, prdida total de la clientela por realizacin de una obra pblica, entre
otros) aplicndolos como indicadores invariables, cuando la realidad social
de cada individuo es diferente y por lo tanto los lmites de tolerabilidad son
diferentes.
Al establecer, de manera abstracta, el lmite de tolerabilidad, podra

determinarse una injusticia e inexactitud a particulares que se les ha
10
120
ocasionado un dao, y, cuyas caractersticas al no encuadrar en dichos

parmetros, a pesar de haber sido probado y su relacin de causalidad con
la actividad administrativa, el Juez les niega la indemnizacin, afectando al
particular por un trato desigual, que incide de manera directa en su
patrimonio.11
Casos emblemticos de la aplicacin del criterio del lmite de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
tolerabilidad o anormalidad son:
HO
C
E
R
DE

Administrativa de fecha 15 de junio de 2000 caso Germn Avilz contra
Electricidad de Oriente (ELEORIENTE) se otorga indemnizacin por dao
moral y se niega por formalismo excesivo los daos materiales por lucro
cesante, por considerar, que el demandante no haba probado cual era su
trabajo y sueldo al momento del accidente, esto, segn Ortiz lvarez, es un
error jurisprudencial, puesto que la procedencia y determinacin de los
montos de indemnizaciones por lucro cesante por incapacidad, an en
ausencia de prueba, el Juez puede estimarla en base a parmetros
comparativos, por ejemplo, sueldo mnimo oficial, y por otra parte, an en los
casos en que la victima no est trabajando, ello no impide la reparacin por
este rubro, puesto que el parmetro a utilizar, no es la produccin efectiva de
11
Idem.
121
un sueldo, sino la capacidad o posibilidad de productividad, estando presente

un dao futuro pero cierto.12

Administrativa, de fecha 30 de noviembre de 1994, caso R. Gallardo
contra
Instituto
Nacional
de
Obras
Sanitarias
(INOS)
donde
la
interpretacin de la Sala respecto a la indemnizacin de los daos
OS
D
A
V
ER
S
E
R
la tutela judicial efectiva O
y S
del derecho a la indemnizacin por daos
H
C
E
DERen un supuesto de responsabilidad administrativa, al
patrimoniales,
materiales, se puede considerar inconstitucional, por violatoria del derecho a
establecer:
la parte actora acompao a su libelo, siete (7) fotografas que

se consideran pruebas legales de conformidad con lo establecido
en el artculo 395 del Cdigo de Procedimiento Civil () no
obstante, esta Sala considera que las fotografas que cursan en
autos no prueban la existencia del dao ni el monto de los
mismos, sin embargo, prueba la existencia del hecho, del
siniestro. As se declara.
En palabras de la Magistrado Cecilia Sosa quien salv el voto en dicha

sentencia, afirma:
se seala que las siete (7) fotografas no prueban la existencia

del daosin embargo prueban la existencia del hecho, del
siniestro. En las primeras 4 fotografas se observa el estado en
que qued el tanque de agua, pero en las restantes se aprecia
que los tubos arrastrados por el agua llegaron hasta el interior de
la casa, el dao producido en el techo de la vivienda y el lodo
existente en el piso, lo cual se corresponde con daos que un
perito pudo evaluar y cuantificar si se hubiere ordenado una
experticia complementaria del fallo.
12
Cfr. Ortiz lvarez, Lus A. Ob. cit. (1) p. 98.
122
De este anlisis de la Magistrado, se evidencia que el contexto

probatorio, s dejaba ver, que los daos materiales alegados eran daos
ciertos demostrados, y sin embargo, el Juez consider que no fueron
probados suficientemente.13
De estos casos estudiados, vemos que, el lmite preestablecido de
OS
D
A
V
R del dao, que no tiene
una causal de exoneracin en relacin
aS
laE
gradacin
E
R
OS
H
C
E
fundamentacin
DERlegal, por lo tanto, el exigir que sobrepase ciertos lmites de
tolerabilidad slo favorece a la Administracin, por cuanto se convierte en
soportabilidad o gravedad es contrario al principio de interpretacin a favor

del particular, el cual no constituye un mtodo de interpretacin, sino que es
obligatoria su adopcin, puesto que as se establece constitucionalmente.14
En
Sentencia
del
Tribunal
Supremo
de
Justicia,
Sala
Constitucional, No. 2818 de fecha 19 de noviembre de 2002 se establece:
considera esta Sala Constitucional que tratndose la

responsabilidad patrimonial del Estado de una garanta
constitucional inherente a todo Estado de Derecho, consagrada a
favor del particular afectado por la conducta Administrativa
daosa, la misma debe ser interpretada por los jueces en forma
progresiva y amplia a favor del administradocomo corresponde
a toda garanta constitucional en un modelo de Estado de Derecho
y de justicia como el proclamado en el artculo 2 de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
13
14
Ibidem. p. 81.
123
Resulta claro entonces, que la jurisprudencia del mximo Tribunal de

la Repblica, entiende, que la Responsabilidad sin Falta, procede siempre
que por la actividad de la Administracin se produzca la ruptura al Principio
de Igualdad de todos frente a las Cargas Pblicas, es decir, que se produzca
un dao especial al particular, independientemente, de su magnitud,
normalidad o anormalidad y el Juez debe interpretar de forma amplia y
OS
D
A
V
R(indemnizacin a la vctima:
E30,
artculos 2 (derecho a la seguridad jurdica),
S
E
R
S
O
H
C
E
derecho delE
R a ser indemnizado por el Estado en caso de infraccin
D particular
progresiva el mandato constitucional de indemnizacin, consagrado, en los
por parte de sus rganos y funcionarios de los Derechos Humanos en su

mas amplia acepcin); 19, (proteccin de los Derechos Humanos), en
concordancia al Estado de Derecho.
El Estado debe tener sus reglas especiales, que varan, en funcin de

las necesidades del servicio y en la necesidad de conciliar los derechos del
Estado con los derechos del ciudadano.
Es interesante la tesis defendida por Anbal Ruiz Martnez, Rafael

Prez Octavio y Lus Enrique Bello, al considerar, que el criterio actual,
permite a la Administracin liberarse de la obligacin de reparar los daos
causados a
particulares, cuando stos no revisten cierta importancia o
magnitud, en base a parmetros invariables, que rompen con la igualdad de

todos en las relaciones con el Estado, y, sirven de excusa para desconocer
124
un dao y su relacin de causalidad con la actividad Administrativa,

perfectamente probados en el juicio.15
Los autores mencionados sostienen:
Con relacin a la actividad del Juez nuestra posicin se ve

reforzada por el derecho a la tutela judicial efectiva en virtud del
cual los particulares esperan de aqul, la correcta decisin del
caso con sujecin a las circunstancias que lo rodean y no en base
a una estadstica o criterio formado por ellos mismos, el cual
puede ser contradictorio y generador de inseguridad y puede
adems, excluir a la persona que solicita justicia en base al nivel
de vida o posibilidad econmica que tenga.16
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
HO
C
E
R
DelE sistema de Responsabilidad
En
Extracontractual sin Falta, lo
determinante, debe ser entonces, la existencia del dao causado,

(independientemente de su magnitud) y su relacin de causalidad con la
actividad Administrativa configurando, una real visin objetiva de la lesin.
Si el solicitante ha cumplido con su carga de probar el dao, as como

su especialidad y relacin de causalidad con la actividad administrativa, la
indemnizacin debe proceder. La exigencia del dao anormal para la
procedencia de la indemnizacin, no aparece en norma alguna, incluyendo la
normativa jurdica del Cdigo Civil, que se utiliz en un principio, como
fundamento de la Responsabilidad Extracontractual sin Falta.
Por su parte, la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica en su

artculo 53 y la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio en su
15
16
125
artculo 63 (eran fundamentos legales de la responsabilidad sin falta, en la

actualidad, ambas leyes se encuentra derogadas y los artculos que
contemplaban el dao, desaparecieron de nuestro ordenamiento jurdico)
hablaban de dao directo, cierto, efectivo, actual, individualizado y
cuantificable econmicamente (resaltado nuestro), pero nunca hicieron
referencia a dao anormal.17
OS
D
A
V
ER
S
E
R
dao, tiene por objeto, reducir
OSel campo de aplicacin de la Responsabilidad
H
C
E
DenER
sin Falta,
base a principios segn los cuales, los administrados deben
Doctrinaria y jurisprudencialmente, la exigencia de la anormalidad del
soportar ciertos daos causados por el Estado, en razn de su existencia y

funcionamiento, lo cual podra considerarse, como una interpretacin meta
jurdica por parte del Juez, puesto que al no existir norma jurdica que lo
fundamente, es violatoria del principio ubi lex non distinguit, nec nos
distinguere debemus (donde el legislador no distingue el intrprete
tampoco debe distinguir) (resaltado nuestro). 18
3.5.- Jurisprudencia Actual del Tribunal Supremo de Justicia en relacin al

Dao en el Sistema de Responsabilidad Extracontractual sin Falta de
la Administracin Pblica: Perodo 2000 2005.
Las sentencias del perodo 2000 2005 del Tribunal Supremo de

Justicia, en Sala Poltico Administrativa, tratan el dao sin exigir en ningn
17
18
Ibidem. p. 219.
Idem.
126
momento su anormalidad, lo cual constituye, un fuerte apoyo jurisprudencial

a la tesis de un sistema de Responsabilidad Extracontractual sin Falta, donde
se requiere slo la especialidad del dao y la relacin de causalidad entre el
dao y la actividad imputable a la Administracin.
En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Poltico

Administrativa de fecha 2 de mayo de 2000, caso Cheremos y otros
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
contra Compaa Annima Electricidad del Centro (ELECENTRO), se
HO
C
E
R
DE
establece:
la responsabilidad extracontractual de la Administracin

encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de
Igualdad y Equilibrio ante las cargas pblicas. Este principio se
basa en que la Administracin persigue la satisfaccin y tutela de
los intereses colectivos; y, si sta en ejercicio de sus potestades
por rgano de autoridad legitima causa un dao a un particular,
ste no puede sufrir individualmente las cargas de la actividad
daosa de la Administracin.
Ms
adelante,
seala
los
elementos
constitutivos
de
la
Responsabilidad sin Falta de la Administracin:
sta surgir cuando se encuentren presentes tres elementos o

condiciones los cuales son: (1) la existencia de un dao
constituido por una afeccin a un bien o derecho tutelado por
el ordenamiento jurdico o disminucin patrimonial, (2) una
actuacin u omisin que la cause atribuible a la
Administracin y (3) la relacin de causalidad entre tales
elementos. (Resaltado nuestro).
Es de notar dos cosas: primero, la especialidad del dao,

representado por el sufrimiento individual de la actividad daosa de la
Administracin y segundo, la Administracin es responsable frente a
127
cualquier dao causado, independientemente que ese dao sea normal,

anormal, grave, leve, relevante o irrelevante.
De igual manera, cuando seala los elementos constitutivos de la

Responsabilidad Extracontractual sin Falta de la Administracin, se refiere, al
dao, sin distinguirlo entre normal o anormal, sino entendido, como cualquier
disminucin patrimonial no importando su magnitud o gravedad.19
OS
D
A
V
ER
Este criterio es sostenido jurisprudencialmente
en las siguientes
S
E
R
S
O
CH
E
sentencias E
delR
Tribunal
Supremo de Justicia, Sala Poltico Administrativa:
D
- Sentencia No. 00455 de fecha 25 de marzo de 2003, Exp. No.1996
13173,
caso:
Autotapicera
Falcn
contra
Energa
Elctrica
De
Barquisimeto (ENELBAR).
- Sentencia No. 00288 de fecha 25 de febrero de 2003, Exp.

No.1999-16134, caso: Jos Antonio Chirinos Graterol y Otros contra
Electricidad de Occidente Compaa Annima (ELEOCCIDENTE C.A.).
- Sentencia No. 01210 de fecha 8 de octubre de 2002, Exp.

No.14728, caso: Dorangella de Jess Villaroel Rivas contra Electricidad
de Oriente (ELEORIENTE).
19
128

No.2000-0301, caso: Sucesin Montero contra Compaa Annima de
Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE).
- Sentencia No. 00580 de fecha 22 de abril de 2003, Exp. No.1180,

caso: Nanzo Rafael Biaggi Tapia contra Electrificacin del Caron,
Compaa Annima (EDELCA).
OS
D
A
V
E
- Sentencia No. 00593 de fecha
10
de R
abril de 2002, Exp. No.11107,
S
E
R
S
HOde Pinho contra Compaa Annima de
C
E
caso: Augusto
Nunes
R
DE
Administracin y Fomento Elctrico (CADAFE).
- Sentencia No. 00803 de fecha 13 de julio de 2004, caso: Lneas

Areas Costarricenses (LACSA) contra Repblica Bolivariana de
Venezuela.
- Sentencia No. 04622 de fecha 7 de julio de 2005, caso: Jaime

Antonio Urdaneta Galbn contra Compaa Annima Energa Elctrica
de Venezuela (ENELVEN).

No.2000-0297, caso: Complejo Industrial del Vidrio (CIVCA) contra
Compaa Annima Electricidad del Centro (ELECENTRO).
129
- Sentencia No. 02132 de fecha 16 de noviembre de 2004, caso:

Hilda Josefina Farfn contra Repblica Bolivariana de Venezuela.
En todas ellas, la Responsabilidad Patrimonial del Estado constituye

una garanta constitucional del particular, como marco del Estado de
Derecho, que obligan al Juez a una interpretacin amplia y favorecedora al
administrado, puesto que la aplicacin restrictiva, en base a criterios de
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
beneficio del colectivo, sin compensacin,
tolerabilidad, exoneraran a la Administracin, obligando al particular a
HO
C
E
R
DE
generando
un estado de indefensin e injusticia.
soportar un sacrificio en
130
Conclusiones.
El concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, no tuvo una

aceptacin inmediata en el Derecho Pblico, derivado de la situacin de
privilegios y del uso del ius imperium de la Administracin Pblica en su
relacin con los administrados.
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S
La mayor injerencia de la Administracin Pblica en la vida social del
HO
C
E
R
DE
administrado, conllev a generar situaciones daosas, cuya indemnizacin,

estaba inicialmente sujeta a su adecuacin a normas civilistas, de naturaleza
contractual y extracontractual, que fueron asumidas y aceptadas por el
Derecho Pblico.
En el sistema extracontractual, la aplicacin de la Teora de la

Responsabilidad Civil, fundamentada en la nocin de culpa, como elemento
generador del dao, slo es aplicable dentro del campo del Derecho Pblico
al Sistema de Responsabilidad con Falta o por Funcionamiento Anormal.
Ante la insuficiencia de la idea de culpa y de una normativa propia del

Derecho Pblico, la Teora de los Riesgos, es aplicada para fundamentar
jurdicamente los casos de Responsabilidad Extracontractual por actuacin
lcita de la administracin y as se mantuvo en el sistema venezolano hasta la
Constitucin de 1961, con lo cual, en muchos casos que no se enmarcaban
131
dentro de los supuestos de esta teora, an cuando el dao hubiese sido

probado por el actor, el Juez negaba su indemnizacin.
Con la promulgacin de la Constitucin de 1961, se fundamenta por

primera vez, en normas de rango Constitucional, la responsabilidad
patrimonial del Estado (artculo 47), comenzando a vislumbrarse el carcter
autnomo del sistema de responsabilidad.
OS
D
A
V
ER de la Corte Suprema de
Sin embargo, la jurisprudencia
reiterada
S
E
R
S
O
H
C
E
Justicia, continu
DER aplicando principios civilistas, especficamente los
artculos 1.185 del Cdigo Civil (fundamento de la responsabilidad civil por
hecho ilcito) y el 1.193 (fundamento de la responsabilidad civil del guardin
de las cosas bajo su guarda) y al mismo tiempo, incorpora a nuestro sistema
postulados del derecho comparado, especialmente del Derecho francs,
espaol y colombiano, con respecto a las caractersticas del dao
indemnizable,
fundamentados
jurisprudencialmente
resumidos
en:
antijuridicidad, anormalidad e imputabilidad.
De estos conceptos, la anormalidad, obedeca a parmetros de

tolerabilidad en situaciones de hecho propias de otros pases, que no se
ajustan a la realidad social venezolana en la mayora de los casos, pero, ante
la falta de normas positivas que regularan la indemnizacin del dao, las
decisiones judiciales en Venezuela para ese momento, acogen los
postulados del Derecho Comparado, especialmente en lo relativo a la
132
anormalidad del dao como elemento generador de responsabilidad

constituyndose, ms en una causal de exoneracin, que en un criterio de
imputabilidad.
Esta visin cambia con la promulgacin de la Constitucin de 1999,

que consagra definitivamente un Sistema Integral de Responsabilidad
Administrativa, de carcter autnomo y de naturaleza mixta, que contempla a
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S establecido en algunas decisiones
la tesis de objetividad O
ilimitada,
H
C
E
DER posteriores a la actual Constitucin (vg. caso Cheremos
jurisprudenciales
su vez, el concepto de responsabilidad objetiva de forma amplia, invalidando
contra Electricidad de Oriente, entre otros); ste sistema, posee una

naturaleza objetiva relativa, en razn, que abarca supuestos de hechos de
actuacin lcita e ilcita de la Administracin, donde la objetividad
propiamente dicha, slo es aplicable, en materia de Responsabilidad
Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular
El mencionado sistema, reposa en una posicin ideolgica de igualdad

y equidad entre todos los administrados sometidos a una misma
circunstancia daosa por parte de la Administracin, cuya objetividad, se
fundamenta, por un lado, en la prueba del dao, y por otro, en el deber de la
administracin de restituir la integridad patrimonial del administrado.
As, la ruptura del Principio de Igualdad ante las Cargas Pblicas, se

constituye en el fundamento inmediato del Sistema de Responsabilidad
133
Extracontractual Administrativo, consagrado en los artculos: 140, 26 49,

236, 21 ordinal 1, 133 y 316 de la Constitucin, con el fin de asegurar el
criterio de igualdad de justicia para todos; el dao, pasa a constituirse en un
elemento generador mediato de la responsabilidad, cuyas caractersticas se
establecan en el artculo 63 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio: dao directo, cierto, efectivo, actual, individualizado y
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S la mencionada Ley Orgnica para la
Sin embargo, en la O
actualidad,
H
C
E
DER
Ordenacin
del Territorio ha sido derogada, lo cual constituye una
cuantificable econmicamente.
involucin jurdica con respecto a la determinacin de las caractersticas del

dao indemnizable, que vuelve, a quedar, sin sustento legal especfico,
sujetando su indemnizacin al criterio discrecional del Juez, amparndose
nicamente en las normas generales y amplias de la Constitucin.
En esta Constitucin, se contempla, as mismo, por vez primera, la

indemnizacin del dao en forma general y amplia, basta la verificacin del
hecho que produce el dao debido a una accin u omisin de la
Administracin, para que nazca la responsabilidad del Estado, y por ende, la
obligacin de indemnizar, adquiriendo el Derecho un carcter garantista, que
favorece la seguridad jurdica del administrado y su posicin como dbil
jurdico ante la Administracin.
134
Al crear normas constitucionales de mayor rigor tcnico, amplias, y

dedicadas a aspectos concretos y poco desarrollados en las constituciones
anteriores, como lo son, la responsabilidad por violacin de Derechos
Humanos
la
responsabilidad
del
Estado
Juez,
se
amplia
extraordinariamente el campo de indemnizacin con respecto al dao; sin

embargo, el Juez sigue aplicando tmidamente los principios amparados en la
OS
D
A
V
ER
S
E
R
S en virtud del principio ubi lex non distinguit,
Se concluye entonces,
Oque
H
C
E
ER
nec nosD
distinguere debemus (donde no distingue el legislador, no ha de
Constitucin, afianzando sus decisiones en el lmite de tolerabilidad del dao.
distinguir el intrprete), el Juez en aplicacin del control difuso de la

Constitucin,
ha
de
fundamentar
sus
decisiones
en
materia
de
Responsabilidad Extracontractual sin Falta de la Administracin Pblica en la

normas constitucionales, privando stas sobre cualquier otro criterio de
indemnizacin, ante la ausencia de un cuerpo normativo especial en la
materia, garantizando la seguridad jurdica al aplicar un criterio uniforme
como parmetro de indemnizacin, y la tutela judicial efectiva al no restringir
el derecho a indemnizar el dao en base a criterios que nuestra legislacin
no acoge, como son la cuantificacin y la anormalidad.
135
Recomendaciones
La Responsabilidad Patrimonial del Estado es una de las instituciones

ms importantes en la materializacin de todo Estado de Derecho y de
Justicia, que le garantiza al ciudadano, su derecho a obtener una
indemnizacin por un dao que afecte su integridad patrimonial como
OS
D
A
V
ER
contar con todo un sistema legislativo
que
garantice el ejercicio de ese
S
E
R
S
HenOda se carece.
C
E
derecho y de
lo
cual
hoy
R
DE
consecuencia de la actividad administrativa, por ello, se hace necesario
Es por esto que se hace necesario, en primer lugar, que el rgano

legislativo, se avoque a la tarea de desarrollar un cuerpo normativo propio y
especifico del Derecho Administrativo en el rea de Responsabilidad
Extracontractual, tal y como impone la Constitucin en su artculo 30 (El
Estado adoptar las medidas legislativas y de otra naturaleza, para hacer
efectivas las indemnizaciones establecidas en este artculo), con el fin de
disminuir la variabilidad de criterios de indemnizacin, al momento de
decretar la Responsabilidad Extracontractual sin Falta, que den certeza y
seguridad jurdica al administrado, puesto que, en el Sistema de
Responsabilidad Extracontractual por Falta, la aplicacin supletoria de las
normas de Derecho Civil se ajustan al carcter culposo del dao.
En segundo lugar, la Constitucin de 1999, al consagrar un sistema

amplio de resarcimiento de daos, marca la pauta que debe seguir el Juez a
136
la hora de imputar la Responsabilidad Administrativa, sin embargo, ha sido

un criterio sostenido por parte de los Jueces venezolanos, la no aplicacin de
estos principios constitucionales, y, en su lugar fundamentar sus decisiones
en normas de Derecho Privado que slo son aplicables en el Sistema de
Responsabilidad por Falta o Funcionamiento Anormal, as como los criterios
de anormalidad del dao, tomados del derecho comparado, que responden a
OS
D
A
V
ER
S
E
R
Se recomienda entonces,
OS a los Jueces, como guardianes del control
H
C
E
R
DlaEConstitucin,
difuso de
aplicar preferentemente el conjunto de normas
realidades econmicas, polticas y sociales diferentes a las nuestras.
constitucionales y legales que existen en nuestra legislacin, a los fines de

determinar el dao indemnizable, deslastrndose de los criterios del derecho
comparado, an cuando stos, sirven de fuente indirecta, para la aplicacin
del Derecho, de manera que su decisin, no slo sea garanta de eficacia,
acierto y oportunidad, sino tambin de legalidad.
Por ltimo, se hace necesario, recomendar a los profesionales del

Derecho, actualizar sus conocimientos en materia de Derecho Pblico,
puesto que es una conducta frecuente, que este profesional obvie la
aplicacin de las normas de Derecho Pblico, como fundamento jurdico en
el caso de demandas por indemnizacin de daos especiales, donde no
media la nocin de culpa, colocando al defendido en una posicin de
debilidad jurdica, an cuando, nosotros contamos con un rgimen amplio y
garantista a favor del administrado.
137
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Responsabilidad Patrimonial Sin Falta.

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UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES

Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el Sistema de

Trabajo Especial de Grado

Maracaibo, septiembre de 2006

UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA

Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el Sistema de

Proyecto de Investigacin, realizado por:

Este Jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado: Criterios

Directora de la Escuela de Derecho.

Decano de la Facultad de Ciencias

Granado Borjas, Claret Josefina y Hernndez Ramrez, Andreina Carolina.

El Sistema de Responsabilidad Extracontractual sin Falta o por Sacrificio

CAPTULO 1: Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

1.1.1.-Nocin de Soberana y Principio de Irresponsabilidad..19

1.2.2.2.-Teora Iuspublicista: Autonoma del Derecho Pblico en

1.3.2.-Responsabilidad Administrativa Extracontractual..61

El Dao en el Sistema de Responsabilidad

2.1.-Responsabilidad sin Falta o por Sacrificio Particular como Sistema

CAPTULO 3: Criterios Jurdicos de Indemnizacin del Dao en el

3.4.-El Dao Indemnizable segn los Criterios de la Tesis Iuspublicista115

La Responsabilidad Administrativa del Estado, es un principio

Humano protegido por el Estado y que est consagrado y garantizado por

Al igual que la Constitucin de 1961, la Constitucin de 1999,

Juez, siendo inconstitucional cualquier prerrogativa u obstculo que se

Sin embargo, el reconocimiento de estos principios necesit de una

El concepto de responsabilidad, nace originariamente en el Derecho

asociado, al carcter indemnizatorio derivado del dao ocasionado a una

En el caso del Estado, el trmino responsabilidad extracontractual, no

persiste la aplicacin supletoria del Derecho Civil en la resolucin de

En esta evolucin histrica, el concepto de dao, constituye, el

actividad administrativa (lcita o ilcita).

En Venezuela, el Sistema de Responsabilidad Extracontractual, es un

fundamentado en la actuacin lcita de la Administracin Pblica, cuya

En el sistema de Responsabilidad Extracontractual por Falta, la

el elemento subjetivo que hace exigible la Responsabilidad al ente

En cambio, en el sistema de Responsabilidad sin Falta, la culpa es

especficamente en el 1.185 (responsabilidad por hecho ilcito) y el 1.193

A medida, que la Administracin crece en su actividad pblica, los

Se configura as, un concepto de dao muy particular en el campo del

Las caractersticas de especialidad y antijuridicidad, colocan al

persisti en la aplicacin de las normas del Derecho Civil, coadyuvadas con

La ausencia de normas de derecho positivo que fundamenten el

La presente investigacin, busca establecer, los criterios jurdicos de

El mtodo de investigacin empleado es de tipo jurdico documental,

El trabajo, ha sido dividido en tres captulos, distribuidos de la

El primero, Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

Extracontractual sin Falta o por Sacrificio Particular, comprende, el anlisis

analiza de forma exhaustiva la jurisprudencia actual del

Tribunal Supremo de Justicia, para establecer, el criterio jurdico de

Este trabajo, est dirigido fundamentalmente, como medio de

CAPTULO 1: Evolucin Histrica del Sistema de Responsabilidad

1.1.-Evolucin Histrica del Concepto de Responsabilidad en el Derecho

El concepto de responsabilidad, se enmarca originalmente, en el

bienes debe indemnizar. As, Maduro Luyando seala: La nocin de

en sociedad; la de que nadie debe causar un dao injusto a otra persona, y

indemnizatorio derivado del dao ocasionado a una persona o sus bienes. Es

En el Derecho Privado, la aplicabilidad del trmino responsabilidad,

econmico o patrimonial al causante del dao; es en este momento, que se

En el caso del Estado, el trmino de responsabilidad, no tuvo una

Se puede establecer, de una manera general, que para llegar a la

- Una primera etapa, donde lo caracterstico del Poder Pblico, es

- Una segunda etapa, caracterizada por una responsabilidad de la

- Una tercera etapa, donde la Teora de la Responsabilidad