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15/07/2016

AobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.A(no)efetividadeemdiscussoJusNavigandi

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AobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.
A(no)efetividadeemdiscusso
AobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.A(no)efetividadeemdiscusso
JosOssianLima

Publicadoem10/2010.Elaboradoem06/2010.

INTRODUO
Democraciaparticipativa,controlesocial,cidadaniaeoutrostermossocomunshojenalinguagemdassociedades,embuscado
aperfeioamento dos mecanismos de fortalecimento das prticas democrticas na gesto pblica. H uma preocupao, por
intermdiodessesesforos,deconsolidaodachamadademocraciasemidireta,postacomocaminhoparaqueocidadonoapenas
acompanheomaisamplamentepossveloqueocorrenaadministraopblica,masdelaparticipeporvriosmeios.Aintenode
asseguraracontrapartidaemformadeserviospblicosdequalidadesobrigaesdenaturezatributriaquelhessoimpostas.
O desejo de controle e participao na coisa pblica no vem de hoje, como se procura demonstrar no primeiro captulo deste
trabalho,emqueserelataaexperinciadaGrciaAntiga.Naquelapocaocorriaaprticadademocraciadireta,napraapblica,
emqueacomunidadesereuniacomosgovernantesparatratardasquestesdeinteressecoletivo.Fazseumasntesedaevoluoda
democraciadagorademocraciadoagora,passandopelasfasesqueculminaramcomoquadroquesetemnaatualidade.
Asnaesforamsetornandomaiscomplexas,impossibilitandoapermannciadademocraciadireta,oqueresultounaadooda
chamadademocraciarepresentativa,quenocorrespondeutotalmentesuafinalidade.Naspopulaes,aconstataofoideque
noseachavamrepresentadassatisfatoriamentenoparlamento,oquemotivouoestabelecimento,sobretudoapartirdoincioda
segundametadedosculoXX,dosinstrumentosdedemocraciasemidireta.Entreeles,podeseincluiroOramentoParticipativo
OP),umaexperinciaemdesenvolvimento,aplicadanoBrasil(apartirdadcadade1970,temadestamonografia,focadanombito
doMunicpio.
Apesar do tempo decorrido, o OP no Brasil ainda pouco (e mal) utilizado, mesmo nos Municpios, nos quais legalmente
obrigatrio.Oproblemaquesecoloca,ento,porqueoatendimentoaessaexigncialegalnoacontece.Quaisascausasdesse
descumprimento? O que pode ser feito para modificar essa situao? O que precisa ser discutido e aperfeioado com relao ao
assunto?Oqueindispensvelsaberouoquecontrovertidoquantoaele?
Buscar respostas a esta problemtica a proposta desta monografia, que, para atender a esse fim, requer, primeiramente, uma
abordagempreliminaratsechegaraofocoprincipalpretendidocomaescolhadoterma.
Nesta linha de raciocnio, no primeiro captulo, na abordagem histrica a respeito de democracia, tratase dos instrumentos
assecuratriosdoexercciodademocraciaparticipativa,para,ento,voltarseparaoOramentoParticipativo.Comesseobjetivo,
recuasenotempo,parafalarsobreainstituiodoOramentoPblico,suanaturezaeobjetivos.Utilizaseessaformadeabordagem
comobasemetodolgicaparasereferir,ento,aoOramentoParticipativo,comoumadasinovaesnaelaboraoediscussodas
leisoramentriaspblicas.
Ocaptulo2estvoltadoparaoOramentoParticipativonoBrasil,dopontodevistadalegislaoquelheproporcionasustentao,
indodaConstituioFederalde1988,passandopeloEstatutodaCidadeeoutrosdocumentoslegais,atprojetosemandamentono
CongressoNacionalcapazesdereforarasualegitimidadeesuaobrigatoriedadelegalnocontextodaMunicipalidade.
Essafundamentaodanaturezajurdicaaprofundadanocaptulo3,comavaliaodaefetividadedesseaparatolegalquesituao
Oramento Participativo como obrigatrio nos municpios. Buscamse as razes da no efetividade dessa obrigatoriedade e os
caminhos que podero reverter este quadro, a partir do comportamento dos agentes envolvidos direta ou indiretamente com a
questo.Cumpridaessaetapadotrabalho,opontoseguintequeaexistnciadeinstrumentoslegaisdecidadaniasejaacompanhada
deumacobrana,porpartedasociedade,daefetivautilizaodeles.
Nessaperspectiva,mostrasequenobastaapenaslegislar,maseducarapopulaoparaacidadania,tornandoaconhecedorae
convictadosdireitosquetemnessesentido.Defendese,a,anecessidadedeeducaoparaacidadania,apartirdossegmentosmais
jovensdapopulao,apartirdaescola,comaadoodaPedagogiadoCotidiano.Aconstataoquesefazhoje,noBrasil,paraefeito
deexemplificao,queopovonodesfrutadosmuitosdireitosquelhesogarantidosconstitucionalmentepordesconhecerema
suaexistncia.
Concludo o captulo 3, partese para as consideraes finais, no com a ousadia de inovar a doutrina referente ao Oramento
Participativo,jtoestudadonopas.Odesejoapenasdesintetizarpontosquepossamsuscitarnovosdebatessobreaimportnciade
cumpriroquealegislaodispequantoobrigatoriedadedoOramentoParticipativo.

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1DEMOCRACIAEORAMENTOPARTICIPATIVO
Quando se fala na utilizao do Oramento Participativo, no se pode abstrair o seu vnculo profundo com a democracia, por se
constituiremumprocessodeapopulaointervirnadefiniodeitensfundamentaisdasleisoramentrias,principalmenteosque
dizemrespeitofruiodosdireitossociais.Umadaspremissasdeumestadodemocrticodedireitoqueadignidadehumanase
coloquecomopontofundadordaordemconstitucional.Vistanestatica,democracia,parapoderserassimdenominada,devese
configurarcomoagarantiadeatendimentoaosdireitosfundamentaisdacriaturahumana,taiscomotrabalho,educao,habitao,
sadeeoutros.
Aimplementaodepolticaspblicasvoltadasparaoalcancedemetaseindicadoresnessasreastemqueestarpermanentemente
vinculadaaoalcancedemetaseindicadoresque,defato,venhamaconduzirparaareduogradativadasdesigualdadessociais,
que,senoocorrer,representaramanutenodeumstatusquoindignodeserconsideradodemocrtico.
Paraatingirosseusfins,umgovernoparaopovo,comopovoeparaopovo,comoacentuavaopresidentenorteamericanoAbraham
Lincoln,ademocraciaprecisadeseapoiarnosomentenasviasinstitucionaisexistentes,fortalecendoas,masimplantaroutras.A
democraciaquesepretendehojeaquelaquesereflitanosnasconstituiesenasleis,masnasrealidadessociais,poissomente
assim ela se efetiva, sai do papel para usar uma expresso clara. Pressupe a recorrncia aos princpios j consolidados na
Administraopblica,comdestaqueparaamoralidade,alegalidade,atransparncia,alegitimidadee,nosdiasatuais,umalto
ndicedeprofissionalismocapazdeapresentar,nosatosadministrativos,eficcia,eficinciaeefetividade.
Nopodedispensaraparticipaopopular,pormeiododireitodepetio,dodireitodeiniciativadeprojetodelei,doOramento
Participativo, entre tantos outros. assim que se concretiza o controle social, significativo para estimular a gesto pblica ao
atingimentodessespropsitos,quesomuitomaisdoqueintenespolticas,princpiosquesodamodernaAdministraopblica.
Numademocraciaopodernopodeficarisoladonamodospolticos,mascompartilhadocomosvriossegmentosdasociedadeo
que,paramuitos,aindapodeparecerumautopia,masograndeprojetoque,comavanoserecuos,vaiamadurecendonomundo
atual.
Apropsito,numtestemunhodesuaexperinciacomOramentoParticipativofrentedaprefeituradePortoAlegre,TarsoGenro
taxativoquantoaessaseparao:

Creio que a principal conquista democrtica da revoluo burguesa, (...)


foi a separao da estrutura formal do Estado com a sociedade, uma
separao fundamental para a afirmao das grandes democracias
modernas. necessrio hoje que reforcemos esta separao, reforcemos
pelaconfernciadeidentidadepblicaclaraetransparenteaquiloque
Estado e aquilo que sociedade. E para conferir identidade pblica
sociedade,temelaqueestarestruturadaeorganizadaparadialogarcom
o Estado e referirse a ele enquanto sociedade civil e criar uma esfera
pblicanoestatal,ondeEstadoesociedadeestabeleamseusconflitos,
seusconceitos,seusconsensos(GENRO,1997,p.18).
Este esprito de justia social, emblemtico como proposta para uma democracia real, cidad positivado com firmeza na
ConstituioFederalde1988,logonoseuart.3:
ConstituemobjetivosfundamentaisdaRepblicaFederativadoBrasil:

Iconstituirumasociedadelivre,justaesolidria
IIgarantirodesenvolvimentonacional
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociaiseregionais
IVpromoverobemdetodos,sempreconceitosdeorigem,raa,sexo,
cor,idadeequaisqueroutrasformasdediscriminao.
Taisobjetivosfundamentaisevidentementedizemrespeitodiretamenteaointeressepopulardequesejamrealmenteperseguidos,o
que,porsis,justificaodireitoquesociedadetemqueserconcedidoparaquesepronunciediretamentesobreelesenosomente
por meio da democracia representativa. a que entra a validade do Oramento Participativo, naturalmente no como mera
formalidade,mascomoumprocessoobjetivo,comoversemaisadiante.

1.1.DEMOCRACIA:DAGORAAOAGORA

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No sculo V a.C., mais conhecido como o sculo de Pricles, Atenas, uma das cidadesestados da Grcia Antiga, vivenciou a
democraciadireta.Oscidados(formandoumamultidode3.500a6.500pessoas)reuniamsenagora,apraapblica,comos
governantes.Oencontroeraomomentoparaprestaodecontaspelosqueestavamnogovernodacidadeedecisesadministrativas
comaassemblia,daqual,todavia,nopodiamtomarparteescravosemulheres.Aexclusodesteseradevidasnormasdoestado
ateniense que neles no reconheciam o direito cidadania, evidenciando que, em termos reais, a democracia j se mostrava,
contraditoriamente,excludente.
Aevoluodassociedades,comaexpansodascidadesedareademuitospases,indomuitoalmdoslimitesgeogrficosdoque
eramascidadesestados,inviabilizouapreservaodoexercciodademocraciadireta.Comonovaalternativa,comafundaodo
EstadoLiberal(apsaRevoluoFrancesa),surgiuademocraciarepresentativa,emquenoparlamentoosdiversossegmentossociais
passaram a se fazer representar por pessoas por eles eleitos para, na esfera parlamentar, defender os interesses populares, suas
reivindicaesesugesteseatmesmoreclamaescontraosgovernantes.
Os estudiosos, apesar das restries, entenderam, desde o comeo, que diante da impossibilidade da manuteno do modelo de
democraciadagoraateniense,aalternativaseriamesmoademocraciarepresentativa.oquesintetiza,emartigosobreoassunto,o
juristaDalmodeAbreuDallari:

Sendo muito grande o nmero de pessoas com direito a participar do


governo da sociedade e sendo bastante numerosas e diversificadas as
decises a serem tomadas quase todos os dias, estabeleceuse a
democracia representativa como alternativa possvel (DALLARI, 2010,
p.1).
Comotempo,essaformaderepresentaodasociedadefoiapresentandodiversasdebilidades,notadamentenaprimeirametadedo
sculo XX. Estava constatado que a democracia representativa no mais atendia aos seus objetivos de defender os interesses
populares,voltandosemaisparaosinteressesdegruposempresariaisououtrossegmentos,principalmentedaselites.
Registrouse,ento,umacrisenademocraciaquefoiumacrisedarepresentaopoltica,conformeexplicaDiogodeFigueiredo
MoreiraNeto,acentuandoque

a representao poltica, que durante tanto tempo havia atendido a um


mnimodeexignciasdelegitimidadedopoderlegitimidadequanto
origem,sofriaaerosoprovocadapelocrescentedistanciamentoentre
asociedadeeoEstadolegitimidadequantodestinaoeaoexerccio
dopoder(MOREIRANETO,1992,p.6).
OmodelodeEstado,ento,mostrouseexaurido,dopontodevistadarepresentatividadepopular,conformeexplicaoprofessorde
DireitoeprocuradordoEstadodeSoPauloJivagoPetrucci:

Como antdoto para tal enfermidade do Estado, buscouse legitimar as


aes estatais atravs de mecanismos que garantissem uma vinculao
entreasdecisespolticaseavontadedapopulao.Inseriramse,pois,
nosordenamentosjurdicosdasnaesmodernas,instrumentosparaque
o povo participasse diretamente da formulao da vontade
governamental, originando o conceito de democracia semidireta ou
participativa,definidacomoumprocessodeconstruogradualqueno
compreendeobanimentodetodasasformasderepresentao,massua
substituio por aqueles instrumentos de participao popular que
implicam interveno do governado na governana e seu controle sobre
osgovernantes(PETRUCCI,2004,p.5).
na mesma direo a opinio da constitucionalista Maria Macedo Ferrari, ao se reportar s deficincias na democracia
representativapraticadanoBrasil,observandoque

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os eleitos, como representantes do povo, nem sempre honram os


mandatos recebidos, mostrandose como incompetentes e frustrando a
expectativa popular fato este que tem propiciado a adoo de certos
mecanismosdeparticipaoecontrolediretodasociedadesobreaao
dos representantes, mesmo porque o ideal do exerccio da Democracia
diretanuncadesapareceu(FERRARI,2003,P.329).
Essanovarealidadesinalizouparaanecessidadedacriaoeutilizaodeinstrumentosensejadoresdaimplementaodeinovaes
noprocessodemocrtico,comainstituiodosinstrumentosdedemocraciasemidiretaouparticipativa.Estasurgiunoparaanular
ademocraciarepresentativa,quepermaneceucomomeioformal,dendoleconstitucional,derepresentaodasociedade.Ficava
cristalino que a proposta da democracia participativa era e continua a se r a complementaridade atuao da democracia
representativa.
AfunocomplementardademocraciaparticipativadestacadaporEmirSader,combasenaexperinciaquetevecomOramento
ParticipativonagestodeLuizaErundinanaPrefeituradeSoPaulo.Paraele,"asexperinciaspolticasqueassumiramonomede
democraciaparticipativaemgeralseopemoubuscamcomplementarasformasdedemocraciarepresentativa"(SADER,2003,p.
657).
No vem de hoje a constatao da necessidade da complementaridade da democracia participativa, entre outros objetivos, como
caminhoparasuprirasdeficinciasefragilidadesdiagnosticadasnoexercciodademocraciarepresentativa.Aindanadcadade80
dosculoXXNobertoBobbiojadmitiaessepapeldademocraciaparticipativa:
Parto de uma constatao sobre a qual podemos estar todos de acordo: a exigncia, to freqente nos ltimos anos, de maior
democraciaexprimesecomoexignciadequeademocraciarepresentativasejaladeadaoumesmosubstitudapelademocracia
direta(NOBBIO.2002,P.53).
Acercadestamatria,soelucidativasasreflexesdajuristaMariaGorettiDalBosco,aoenfocarademocracianoscomoformade
governo,mastambmcomodireitofundamentaldequartagerao:

Modernamente,ademocraciadeveserconsideradamaiscomoumdireito
do que umas forma de governo. Um direito novo, de quarts gerao. A
tese do professor Paulo Bonavides, para quem os direitos individuais
seriamosdeprimeiragerao,osdireitossociais,desegundaeosdireitos
dafraternidade,deterceiragerao.Eacrescenta:osdireitoshumanosde
primeirageraopertencemaoindivduo,osdesegunda,aogrupo,osda
terceira,comunidadeeosdequartagerao,aognerohumano(DAL
BOSCO,1996,p.142).
Complementaacentuandoque"ademocraciadireitodopovo"eque"seconverteempretensodacidadaniatitularidadediretae
imediata do poder, subjetivado juridicamente na conscincia social e efetivado de forma concreta pelo cidado, em nome e em
proveitodasociedade,enodoEstado"(DALBOSCO,1996,P.142).
Oqueseria,ento,nestecomeodesculo,ademocracia?Paraestapergunta,podeseencontrarrespostanojuristaPauloBonavides,
contextualizandoanarealidadepolticoinstitucionalbrasileira,nosseguintestermos:

Aonossover,ademocracia,conformetemosreiteradamenteassinalado,
, a esta altura da civilizao poltica, direito do gnero humano, direito
da quarta gerao, direito cuja universalidade, em rigor, deriva de sua
natureza principal e, como princpio, entra ele de forma constitutiva no
ordenamento republicano, precisamente com o caput do art. 1, onde o
constituinte qualifica por democrtico o nosso Estado de Direito (
BONAVIDES,2003,P.255).
Essepanoramaquesetraadademocracianosdiasatuaisencontraapoionasreflexesdeoutrospensadorespolticosbrasileiros,
entreosquaisJosEisenberg,queofereceumadefinioatualizadadedemocracia:

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Democracia no meramente um regime em nome do povo, governado


por seus representantes eleitos, mas um governo do povo, em que os
consentimentos gerados no seio deste legitimam permanentemente
decises governamentais, tornandoas, desta maneira, decises
vinculantes(EISENBERG,2003,p.200).
JosocilogoBoaventuradosSantosprefereseentregaraumaprospecodofuturodateoriademocrtica,utilizandoparaissoos
seguintesargumentos:

Arenovaodateoriademocrticaassenta,antesdemais,naformulao
decritriosdemocrticosdeparticipaopolticaquenoconfinemesta
ao acto de votar. Implica, pois, uma articulao entre democracia
representativa e democracia participativa. Para que tal articulao seja
possvel,contudo,necessrioqueocampodopolticosejaradicalmente
redefinidoeampliado.(SANTOS,1997,p.270271).
1.1.1.INSTRUMENTOSDADEMOCRACIAPARTICIPATIVA
NoBrasil,aConstituiofoitoprdigaaoestabelecerinstrumentosdedemocraciaparticipativaqueacabousendodenominadade
"ConstituioCidad".Osseusautoresseempenharamnosentidode,comapromulgaodela,configurarumnovoordenamento
constitucional que situasse a cidadania como um dos seus pilares. nessa vertente que Diogo Figueiredo Moreira Neto v a
ConstituioFederal:

Em suma, uma Constituio que contm mais de meia centena de


dispositivos matriciais do Direito de Participao j enseja uma
preocupao vlida com a urdidura de seu tratamento doutrinrio
sistemtico, no s com vistas melhor interpretao do seu conjunto
comoaoaperfeioamentodabuscadafinalidadeaquetodosconvergem:
a instituio de uma democracia participativa em que se harmonizem
eficinciaelegitimidade(MOREIRANETO,1992,p.183).
EntreessesinstrumentospositivadosnaCartaMagnapromulgadaem1988estoosseguintes:
poderpolticodedecisodocidadosobreacoisapoltica,combasenoartigoprimeiroquecolocavaopovotambmcomodetentor
dopoder
direitoparticipaopoltica,oqueembasaodireitoaudinciapblica
princpio associativo com direito formao de entidades representativas dos seus filiados, tais como associaes e sindicatos
profissionais,entreoutras
publicidadedosatosadministrativos,comexceoapenasdaquelesdeveiculaovedadaporrazesdeEstado
devido processo legal, aplicvel realizao de audincia pblica (como espcie processual administrativa), com garantia do
contraditrio,deformaaasseguraroamplodebatedepropostaseidas
cooperaodasentidadesrepresentativasnoplanejamentomunicipal
participaodacomunidade,pormeiosdosconselhosespeciais,dasdecisesdaAdministraopblicasenvolvendoaseguridade
social,asade,aeducaoeahabitao
ao popular visando anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa,aomeioambienteeaopatrimniohistricoecultural.
O cidado brasileiro, como se no bastasse o amplo espao de participao poltica e administrativa que lhe proporcionado na
Constituio, ainda conta com outros instrumentos dispersos na legislao infraconstitucional. Entre estes, podemos relacionar os
seguintes:
acompanhamentodelicitaesfeitaspelaAdministraopormeiodeaudinciaspblicas,noscasosespecficosprevistosnaLein
8.666/93,quedispesobrelicitaesecontratospblicos
participaopopularnaelaboraodosplanosdiretoreseleisoramentriasdosmunicpios,deconformidadecomoEstatutoda
Cidade

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participaoeacesso,emtemporeal,gestofiscalemtodososentesfederativos,comodeterminamaLRFeaLeiComplementarn
131/2009
audincias pblica, com a presena de entidades privadas, quando forem, por convenincia administrativa, convocadas pelo
ConselhoNacionaldeMeioAmbiente,paradebatedeestudosdeimpactoambiental,comoasseguraaLein6.938
audinciapblicaparatratardematriaobjetodeprocessoadministrativopopular,antesdatomadadedeciso,semprequea
autoridadeentendanecessrioaoitivapopular,nostermosdaLein9.784/99,queregulamentaoprocessoadministrativonaUnio
audinciapblicasparadiscussocomusuriosnadelegaodeserviospblicos,deconformidadecomaLein8.897/95,que
disciplinaasconcessesepermissesdosserviospblicos.
Procurandosintetizartodoesseembasamentoreferenteaoassunto,ojuristaPauloModestopreferefalardousodoquedenominade
instrumentosprocessuais"empregadosnaadministraopblica,commaioroumenorgraudeautenticidadeeintegraosocial",
citandoosseguintes:
consultapblica
audinciapblica
colegiados pblicos, representativos de cidados ou de entidades representativas do direito de integrar rgo de consulta ou de
deliberaocolegialdoPoderPblico
assessoriaexterna,pelaconvocaodacolaboraodeespecialistasparaformulaodeprojetos,relatriosoudiagnsticossobre
questesaseremdecididas
dennciapblica,comoinstrumentodeformalizaodedennciasquantoaomaufuncionamentoouresponsabilidadeespecialde
agentepblico
reclamaorelativaaofuncionamentodosserviospblicos,noconcernenterelaojurdicaentreoEstadoouconcessionriodo
Estadoeoparticularusurio
colaboraoexecutiva,pororganizaesquedesenvolvam,semfimlucrativo,comalcanceamplooucomunitrio,atividadesde
colaboraoemreasdeatendimentosocialdireto
ouvidoria
controlesocial
fiscalizaoorgnica,ouseja,aobrigatoriedade,porexemplo,departicipaodeentidadesrepresentativasemconcursospblicos.
Tamanha quantidade de dispositivos constitucionais e constantes na legislao ordinria em favor da cidadania configura a
adequaodoBrasil,apartirdosanosde1980,aonovoconstitucionalismoquepassouaseconsolidarinternacionalmente.uma
transformaoemprocessocomoobjetivodefortalecerocidadoquantosuadignidadeeaousufrutodosseusdireitosessenciais.
Parachegaraesseusufruto,essecidadonopodedeixardecontarcomumaparato,dopontodevistaconstitucionalqueoconduzaa
umcrescentepotencialdeexercciodecidadania,condiosinequanonparaaefetivaodeumaautnticademocracia.
nessecontextoqueseinsereoOramentoParticipativo,sobreoquefalaremosmaisadiante,cuidando,antes,deumaabordagem
sobreaorigem,naturezaeobjetivosdoOramentoPblico,paraquesetenhaumanoobsicadoquerepresentaaleioramentria
naAdministraopblica.

1.1.2.ORAMENTOPBLICO:ORIGEM,NATUREZAEOBJETIVOS
OoramentopblicosurgenossistemasfeudalistasdaIdadeMdia,jparafinsdecontrole,devidoaocansaocausadopelosabusos
por parte dos monarcas na cobrana de impostos, sem prvia autorizao legislativa. Diante daquela situao, a sada foi criar o
oramentopblico,parapreverlegalmentedespesasefontesdereceitasnosgovernos,bemcomoacriaodequalquerimposto,
almdosjexistentes.Foiinstitudo,pois,jcomasfunodecontroledagestopblica(nocaso,amonarquia),comofreiopostura
absolutista que os reis eram sempre tentados a assumir. A partir de ento, no mais poderia haver cobrana de tributos que no
estivessemprogramadosnooramento,princpioconsagradonaMagnaCartade1215,naInglaterra.
Combasenoprincpiodaspartidasdobradas(peloqual,paracadadespesaprogramadadevehaverprevisodarespectivareceita,
com a devida previso de fonte) e outros conhecimentos contbeis e jurdicos, o oramento foi ganhando sua formatao,com o
modeloinglsficandototalmentedesenvolvidonosculoXIX.Oaperfeioamentodesseinstrumentoprosseguiu,comsuaadoopor
outrospases,dandoumpassosignificativoparasuamodernizaonoinciodosculoXX,comainstituiodooramentoprograma.
No Brasil, o oramento pblico s ganha um formato mais claro com o advento da Repblica, cuja proclamao indicava a
perspectiva de mudanas de prticas na gesto pblica, que passava do figurino monrquico para o republicano, mais aberto s
inovaesadministrativas.Apropostarepublicanasefaziasentir,dentreoutrasmaneiras,pelointeresseemmelhorarautilizaodos
recursospblicospeloPoderCentral,agorachefiadopeloPresidentedaRepblica.
apocaemquecomeaasepropugnarmaiorprofissionalismonafeituradosoramentos,maiscritrionadefiniodedespesas
prioritriaseatmesmo,pelavozdeRuiBarbosa,dofortalecimentodocontroleexternodacoisapblica,medianteacriaodos
tribunaisdecontas,paraauxiliarem,tecnicamente(sobretudojuridicamente)oPoderLegislativonojulgamentodasprestaesde
contasgovernamentais.DessaetapadeeuforiacomanascenteRepblicabrasileirahouve,pois,algunsfrutosteisparaumamelhor
aplicaodosdinheirospblicos,incluindoseaiacriao,nadcadade1890,doTribunaldeContasdaUnio(TCU).

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No Brasil, o oramento pblico, por no ser impositivo, mas meramente autorizativo, acaba sendo questionado por alguns
doutrinadoresatmesmocomoleiordinria.Paraeles,nopassadeumatocondio,aqueleque,segundooDireitoAdministrativo,
seantepeaoutroatoparapermitirarealizaodeste.Ouseja,ooramentoserviriacomoatocondioparaarealizaodasdespesas
naAdministrao,semorigorqueumaleideveter.Portanto,leipermissiva,funcionandocomoatocondio,oquesignificadizer
que,nagestopblica,todasasdespesassomentepoderoserefetuadasseautorizadasnaleioramentria.
Essafragilidadedooramentodmargemaosfreqentescontingenciamentosqueelesofreporpartedosgovernantes,acarretando
umcertodescrdito.Hquemencareasituaonumaoutraperspectiva:adequeofortalecimentodacidadaniapoderinibiro
excessodediscricionariedadenaexecuooramentria,ouseja,ograndenmerodesuspensoderecursosnaleioramentria.
Aresponsabilidadeimplcitanooramentopblico,aindaquecomcarterautorizativoenoimpositivo,ressaltadaporumdos
maisexperientesconselheirosdecontasdopas,HelioSaulMileski,doTribunaldeContasdoEstadodoRioGrandedoSul.Ele
salientaessaresponsabilidadeaoapresentarsuadefiniodeoramentopblico:

Como o Estado desempenha uma intensa atividade financeira


arrecadando, despendendo e administrando recursos financeiros no
sentido de realizar os seus objetivos de interesse pblico, h a
necessidadedeutilizaodeummeioquedisciplineessaaoestatalpor
um determinado espao de tempo. Esse meio chamase oramento
pblico(MILESKI,2209,p.31).
estatambmaposturadeRgisFernandesdeOliveira,paraquem,"apeaoramentriadeixadesermeraformalidadeaser
cumprida pelo Legislativo, passando a ser, alm de um programa de governo, item fundamental na responsabilidade do agente
pblico"(OLIVEIRA,2001,p.3738).
Nestalinhaderaciocnio,frisaaindaqueooramentopblico

Deixa de ser mero documento financeiro ou contbil para passar a ser


instrumentodeaodoEstado.Atravsdelequesefixamosobjetivosa
serem atingidos. Por meio dele que o Estado assume funes reais de
intervenonodomnioeconmico(OLIVEIRA,2001,p.38).
Apoiadonestavisodeoramento,aquelejuristapregaanecessidadedaparticipaopopularnociclooramentrio(PPA,LDOe
LOA), conforme se pode deduzir destas observaes: "De outro lado, deve o Poder Pblico incentivar a participao popular e a
realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentoanuais"(OLIVEIRA,2001,p.84).
AdefesadaparticipaopopularnociclooramentriotambmfeitapelotributaristaKiyoshiHarada,soboargumentodeque

o direcionamento de despesas pela LOA deve respeitar a vontade mdia


da populao, pois a LOA outra coisa no se no o instrumento de
exerccio da cidadania, significando prvio consentimento popular na
realizaodasdespesasfixadas(HARADA,2002,P.54).
Porseulado,RicardoLoboTorres,umdosmaisrespeitadosdoutrinadoresnacionaisemmatriaoramentria,lecionaque,"apesar
denoserfundantedevalores,ooramentosemovenoambienteaxiolgico,eisqueprofundamentemarcadopelosvaloresticos
jurdicosqueimpregnamasprpriaspolticaspblicas"(TORRES,1995,p.85).
NoentendimentodeRicardoLoboTorres,"aleioramentriaservedeinstrumentoparaaafirmaodaliberdadeparaaconsecuo
dajustiaeparaagarantiaeseguranadosdireitosfundamentais"(TORRES,1995,P.85).
ManifestaseTorresafavordaformao,noBrasil,deumaculturaoramentria,arespeitodoquedizfazestascolocaes:

Odebatepermanentesobreafeituradooramento,asdiscussesentreos
polticosemtornodasprioridadesdadespesapblica,aparticipaoeo
interesse do povo na preservao e no respeito aos princpios da boa
administrao oramentria e a eficincia do controle da execuo
oramentria, tudo isso contribui para formar a cultura oramentria
(TORRES,1995,p.25).

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Estanovavisodeelaboraoeexecuooramentriaencontrareceptividadeentretcnicoseestudiososdagestopblicaena
sociedadecivilporimplicaravisoconcebidanaCF/88,aoestabelecerumciclooramentrioparaagestopblica,iniciandose
peloPPA(ProgramaPlurianualdeInvestimentos).NoPPA,ogovernante,noprimeiroanodoseumandato,formalizaosprojetose
programasaseremcumpridosemmdioprazo,ouseja,nostrsanosseguintesdesuagestoenoprimeiroanodomandatodoseu
sucessor na Chefia do Executivo, aplicandose a exigncia na Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Todos esses entes
federativos,emcadaexerccio,devemelaborareencaminharaoLegislativo,paradiscussoevotao,paraexecuonoanoseguinte,
aLeideDiretrizesOramentrias(LDO)noprimeirosemestreeaLeiOramentriaAnual(LOA)nosegundosemestre,completando
se,assim,ociclooramentrioquedevegarantiracompatibilidadedoPPAcomaLDOeaLOAparacadaexerccio,isto,paracada
anoabrangidoporessePPA.
AntesdaConstituiode1988,nohavianemPPA,nemLDO,masapenasooramentoanual,elaboradosegundoasnormasgeraisde
DireitoFinanceiroestabelecidasnaLein4.320,de17demarode1964equeaindaseencontraemvigor,tendorecebido,aolongo
dotempo,algumasalteraes.DispesobreasnormasgeraisparaelaboraoecontroledosoramentosebalanosdaUnio,dos
Estados,dosMunicpiosedoDistritoFederal.Deversersubstitudaporumanovalei,complementar,regulamentandoodispostono
pargrafo9doart.165daCF/88,queoseguinte:

9.Cabealeicomplementar:
Idisporsobreoexercciofinanceiro,avigncia,osprazos,aelaborao
eaorganizaodoplanoplurianual,daleidediretrizesoramentriase
daleioramentriaanual
II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administraodiretaeindireta,bemcomocondiesparaainstituioe
funcionamentodefundos.
JtramitamnoCongressoNacionalvriaspropostasvisandoredaoevotaodanovalei,jdenominadadeLeideQualidade
Fiscal,queserabordadamaisdetalhadamentemaisadiante.OdebatearespeitodaLeideQualidadeFiscalseprocessanosomente
no mbito do Legislativo Federal, mas tambm em diversas instituies, que vo apresentando sugestes aos trs projetos com o
mesmofimformalizadosnoSenado.
Mesmocomummaiorenvolvimentodasociedadenocontrolesocialdaexecuooramentrianagestopblica,apermannciada
condio simplesmente autorizativa nas leis oramentrias ainda motivo para desnimo daqueles que defendem o oramento
participativo,aindaquenonasuatotalidade,masnositensmaissignificativosparaointeressecoletivo.OjuristaJosNilodeCastro,
umdosmaioresespecialistasbrasileirosemDireitoMunicipal,mostradesencantoaosereportaraoassunto:
As audincias e consultas pblicas na elaborao das Leis Oramentrias tem sido realizadas, aqui e alhures. Mas, como os
oramentospblicos,queseconstituemasleismaisimportantesdepoisdaConstituio,soautorizativas,osefeitosdosinstrumentos
da democracia de proximidade (participao popular) no so alcanados, tendo ficado apenas na formulao romntica da
participao,porqueopovo,odonodopoder,noacompanhae,poroutrolado,nemsempresotransparentesospoderespblicos,
exceodospoderesmunicipais(CASTRO,2009,p.374).
J o jurista Afonso Aguiar, tambm especialista em assuntos municipalistas, tributrios e oramentrios, tem um olhar mais
entusiasmadoparaaquestodooramentopblico.Arespeito,eledizque

Se houve poca em que o oramento pblico no passava de um


instrumento autorizatrio de arrecadao de receitas e realizao de
despesaspblicas,hoje,nomaishquemcontestesuautilizaocomo
instrumentodeplanejamentoeanlise,necessrioimplantaodeuma
poltica econmica e social mais aperfeioada, dando, assim, s receitas
pblicas, dinheiro do povo, uma destinao e aplicao mais aceitvel
politicamente,comaproduoderesultadosmaiseficientesemproveito
dacoletividade(AGUIAR,1997,P.43).
Dequalquermodo,inegvelamelhoriadonveldasnossaspeasoramentriaspblicas,notadamenteapartirdadcadade1970,
quandocomeavaaficarparatrsaidiacaolhadequeoramentarapenascumpriroprincpiosegundooqual,naAdministrao,
spodeserfeitooqueestpermitidoemlei.Transportandoesseprincpioparaaquestooramentria,claroestavaqueoramento
tinhacomofinalidadeprimordialautorizarasdespesasaseremfeitaspelagestopblica,paraquenotivessemqueserefetuadas
semaprevisolegal,indispensvelaoatoadministrativo.
No se olhava, ento, para um outro lado igualmente estratgico e bastante vlido do oramento, que o de funcionar como
instrumentodeplanejamentodagestopblica,aproveitandoocomomeiodeautorizaolegislativaparaviabilizaodeprojetos,
construodeobraseoutrosempreendimentoscomosquaisogestorpblicoteriaquebeneficiarapopulao.Seaindanoestava

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ntidacomoesthojeavertentedeplanejamentonaaodeoramentarreceitasedespesasnaAdministraopblica,hojenoh
comoabstrairessafinalidadedasleisoramentrias.
Ao inovar na questo oramentria, criando um ciclo oramentrio, em que seus componentes guardam conexo entre si, a
Constituio de 1988 veio valorizar, na gesto pblica, a funo oramento como funo de elaborar e implementar projetos,
programas e aes voltadas para o atendimento s demandas postas pela sociedade, naquele tempo por intermdio dos seus
representantesnascasaslegislativas.Aindasemespaosorganizadosearticuladosparaagircompoderrealdereivindicao,como
aconteceapartirdaadoodemecanismosdedemocraciaparticipativa,asociedadetinha,antesdadcadade1950,nosplenrios
legislativos e nos jornais (ento poderosos por falta, ainda, da concorrncia da televiso, que mal acaba de chegar ao pas), seus
espaosparafalaraoPoderPblico,apresentandodemandascoletivas,sugerindo,criticando,denunciando.
A Carta de 1988 reconfigurou a questo oramentria na gesto pblica, estabelecendo um ciclo ao qual se incluam o Plano
Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), alm de manter o oramento anual (agora denominado de Lei
OramentriaAnualLOA),direcionadoeconectado,emseuspontosessenciaiscomprogramas,projetosemetaspreconizadosno
PPA.Estavafortalecida,pois,opotencialdasleisoramentriascomopeasdeplanejamento.

1.1.3.ORAMENTOPARTICIPATIVO:ADOO,EXPERINCIAEOUTROSASPECTOS
NoBrasil,ousodoOramentoParticipativoteveincioaindanadcadade1970,emalgunsmunicpiosbrasileiros,comoformadeo
PoderExecutivoconsultarapopulaosobresuasprpriasdemandas(habitao,educao,sade,transporte,saneamentoeoutras).
Antespresotecnoburocraciaeaosresquciosdeumapolticaultrapassada,opoderlocalpassava,ento,aseabririnterlocuo
com a sociedade, estimulada pelos anseios de participao popular que se adensavam na razo direta do esgotamento do regime
militar,que,pelasuanatureza,cerceavaessavontadedeingerncianasdecisesreferentescoisapblica.
No perodo de 1975 a 1986 se desenvolveram as primeiras experincias brasileiras de Oramento Participativo, contemplando os
municpiosdePiracicaba(SP),Lajes(SC),Campinas(SP),VilaVelha(ES),BoaEsperana(ES),RioBranco(AC),Toledo(PR),
Prudente de Morais (MG), Juiz de Fora (MG) e Pelotas (RS). Elas, ao mesmo tempo que atenderam a um objetivo especfico, a
participaosocialnaelaboraodosoramentosdessaslocalidades,serviramdeimpulsoaoexercciodademocraciaparticipativa,
soboutrasformas.
Nosanosde1970,oBrasilassistiaaoesgotamentodoperodomilitar,simultaneamenteexistnciadedemandassociaisreprimidas.
Havia, ento, uma nsia por participao coletiva nas decises administrativas, que cresceu na dcada seguinte, refletindose
diretamentenostrabalhosdaAssembliaNacionalConstituinte,convocadaparaafeituradanovaConstituioFederal,queseria
promulgadaem1988.
OcientistapolticoLeonardoAvritzerlembraesseperodo,delefazendoestaanlise:

A partir dos meados dos anos 1970, comea a ocorrer no Brasil o


surgimentodaquiloqueseconvencionouchamardeumasociedadecivil
autnoma e democrtica. Tal fato esteve relacionado a diferentes
fenmenos: um crescimento exponencial das associaes civis, em
especial das associaes comunitrias uma reavaliao da idia de
autonomia organizacional em relao ao Estado a defesa de formas
pblicas de apresentao de demandas e negociao com o Estado
(AVRITZER,2007,P.405406).
Aduz aquele pesquisador que "o crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos elementos mais
importantesdademocratizaodopas"(AVRITZER,2007,P.406).
OutrossubsdiossobreaarticulaodeforascomunitriassooferecidosporAnaClaudiaTeixeira,aolembrarqueoOP

no a nica forma de gesto democrtica experimentada pelos


municpios. Ele faz parte de um conjunto de iniciativas que, desde a
segundametadedadcadade1970,fizeramemergirpropostasdedeixar
a administrao pblica mais permevel participao popular,
tornandose contrapontos ao regime militar. Os mutires para a
construodecasaspopulareseashortascomunitriasemLages,Santa
Catarina, entre 1976 e 1982, durante o governo MDB (Movimento
DemocrticoBrasileiro),soumexemplo(TEIXEIRA,2003,p.191).
Essasiniciativasprecursorasjrepresentavamosefeitosdomovimentopelofortalecimentodosmunicpiosbrasileiros,queseesboa
a partir da dcada de 1940 e se intensifica a partir da dcada seguinte, desaguando na consagrao, pela primeira vez em nossa
histriaconstitucional,doMunicpiocomoenteintegrantedaFederaonoBrasil.Emconseqncia,temseapartirdadcadade

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1980 a ampliao da autonomia poltica e financeira dos municpios, que, se ainda no chegou ao nvel esperado, pelo residual
centralizadorqueaindaperduranoGovernoFederal(Unio),passouporconsiderveisavanos.Umdelesfoieestsendoumamaior
interlocuoentreoPoderlocalesuapopulao,porvriosmeiosemtodos,entreosquaisoOramentoParticipativo.
LogoveioapercepodequeoMunicpiooentefederativoporexcelnciaparaaconcretudedademocraciaparticipativa,emrazo
daproximidadeentregestoreadministrados,semodistanciamentogeogrficoexistenteentreoshabitantesdascidadesemrelao
aosGovernosestaduaise,maisainda,comrefernciaaoGovernoFederal.
Os fatores determinantes do surgimento do Oramento Participativo no Brasil so analisados sob diversas ticas. Uma delas do
especialistaemquestestributriaseoramentriasMarcosNbrega:

Na verdade, entendese que um dos fatores que levaram ao surgimento


do oramento participativo foi a total inoperncia, inrcia dos
legislativos, sobretudo dos legislativos municipais, em discutir matrias
denaturezaoramentria.Namaioriadasvezes,osoramentosnoso
sequer discutidos e recebem aprovao sem nenhuma apreciao
material(NBREGA,2002,p.96).
ParaajuristaDayseCoelhodeAlmeida,

o oramento participativo e as audincias pblicas so formas de


participaoquetemsidobastanteenaltecidaseservemparaembasara
afirmativadequeopovoquerepodeparticipardoprocessodetomadade
decises, e sabe sim discernir o que deseja dentre vrias opes, o que
esvazia o discurso preconceituoso que s o povo educado pode decidir
sobreseusrumos(ALMEIDA,2009,p.2).
As audincias pblicas representam um espao para a presena legtima e democrtica da sociedade nas decises dos gestores
pblicos,devendoserusufrudopelasassociaescomunitriaseoutrasentidadesdasociedadecivil.salutaresseprocesso,desde
que no seja maculado por ingerncias polticas ou de outra ordem que as afastem do compromisso unicamente com o interesse
coletivo,obemcomum.
O direito audincia pblica, originado no Direito AngloSaxo, alcanou acolhida internacional j no sculo XX, sendo
recepcionadoemdiversostratadoseconvenesinternacionais.Est,implcitaouexplicitamente,asseguradonoPactodeSanJos
daCostaRica,DeclaraoUniversaldosDireitosHumanosPactoInternacionaldosDireitosCivisePolticoseDeclaraodosDireitos
eDeveresdoHomem,sparasevalerdealgunsexemplos.
FazemseestasconsideraesporseraaudinciapblicaopreferidoentreosprocedimentosadotadosnoOramentoParticipativo,
comodemonstraumaavaliaodoOPnosmunicpiosqueoutilizam.Emboranotenhampodervinculante,asreivindicaesfeitas
emnomedapopulaoemumaaudinciapblicaserevestem,dequalquermodo,dealgumpesonoprocessodedefiniodos
projetos,programaseaesqueirocomporprincipalmenteaLeiOramentriaAnualdoMunicpio.Porissomesmo,soparte
essencialparaoOramentoParticipativo,sejaquandoesteadotadopeloPoderExecutivoMunicipal,sejaquandoodebatesobrea
propostaoramentriaanualdamunicipalidadesedjnaCmaraMunicipal,entreosvereadoreselideranasrepresentativasda
sociedade.
queomodocomoseprocessaoOramentoParticipativonorigorosamenteigualemtodososmunicpiosqueoadotam,variando
atmesmoemummesmomunicpio(quandohmudanadenaturezapartidriae/ouideolgicanaChefiadoExecutivolocal)
quanto metodologia. No Rio de Janeiro, por exemplo, numa administrao, o OP foi iniciativa do Prefeito, portanto, na fase de
elaboraodapropostaoramentria.Emoutromomento,sendooutrooPrefeito,estenotomouqualqueriniciativaquantoaoOP,
deixandoqueaCmaraofizesse,quandodachegadaetramitao,naCasa,doprojetodaLOAdoMunicpio,limitandoseaouvir
representantesdosbairrosedasentidadessociaisemaudinciasnaprpriaCmara.
A diferena, nesse caso especfico, que o Prefeito, tratandose de matria oramentria possui, institucionalmente, muito mais
poderdoqueosvereadores.OPrefeitoestfrentedaelaboraodapropostaedapalavrafinalarespeitodoqueneledeveconstar
ouno.Porsuavez,osvereadorespossuemcompetncialegalparaapresentareaprovaremendasaoprojeto,mascomlimitaes
impostas legalmente, por se tratar de matria financeira, portanto, sem a mesma flexibilidade que tem o Prefeito para acatar as
propostasencaminhadaspelapopulao.
Hosqueoptampelarealizaodeassembliasnasdiversasreasdomunicpio,coletandosugestesparaoOramentoProgramaa
serelaborado,tomandocomoexemploosucessocomessafrmulaemPortoAlegre,refernciadeOPnosnoBrasil,mastambm
paracidadesdoExterior.Emoutros,adiscussoocorredemodomaissimplificado,emencontrosdemenorporte,apenascomos
representantesdecadareadomunicpio.
HtambmocasodascidadesemqueoOramentodiscutidoapenasnoambientedaCmaraMunicipal,indoatelaaslideranas
representativas da sociedade. Temse conhecimento tambm das experincias com OP apenas por meio eletrnico, sendo as
consultaspblicasfeitaspormeiodositedaPrefeitura,comojaconteceu,porexemplo,emContagem,naRegioMetropolitanade

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BeloHorizonte.
Comosavanosalcanadosnatecnologiadainformao,asgestesmunicipaispassaramacontarcommaisummeiodeinterlocuo
comasociedade,valendosedeumanovaopodeconsultapopulaoparaoOramentoParticipativo:aInternet.Sobreoassunto,
osocilogoSrgioAmadeu,exCoordenadordoGovernoEletrnicodoMunicpiodeSoPaulo,afirmaque

governos em rede podem ser instrumentos democrticos a servio da


cidadania e da participao poltica. Processos pblicos, como o
Oramento Participativo, ganham mais um espao de envolvimento da
comunicao, de recolhimento de opinies e propostas, como podem
articularconsultaseletrnicas(SILVEIRA,2002,p.75).
Para os entusiastas do OP, o essencial que ele seja utilizado da maneira possvel na realidade de cada municpio, por ser uma
maneiradeaAdministraolocalabrirespaosparticipaopopular.Ouseja,achamquemaisinteressanteOPdoqueano
adoodoinstrumento,pois,nohavendooprocessodeconsulta,acentuaseoriscodapersistnciadaculturadooramentode
gabinete,preparadoisoladamente,semnenhumtipodearticulaocomacomunidade.
Oimportante,nascondiespossveis,

dado o encurtamento da distncia entre o poder pblico e o cidado na


menor circunscrio territorial (o municpio), motivar a participao da
sociedade, sem o que nenhuma gesto pblica se poder haver por
exitosa(RONZANI,2005,p.1).
AfacilidadedeadaptaroOramentoParticipativosdiferentesrealidadesdosmunicpiosbrasileirosquetornapossvelqueele
possaseradotadoemqualquerregiodopas,sendooseusucessoresultantedoempenhodosgestoresqueaelerecorremeno
dependente de fatores sociais e econmicos. O fato das experincias vitoriosas com o OP acontecerem em municpios de regies
distintas do Brasil comprova pragmaticamente a flexibilidade do OP, que planejado, formatado em conformidade com as
caractersticaseascondieseconmicas,sociais,polticaseatgeogrficasdecadamunicpio.
EsseladodaquestoanalisadoporLeonardoAvritzer:

O que torna o OP influente como proposta de redemocratizao do


oramentoopesodosmunicpiosondeelepraticado.Em2002,oOP
foipraticadonosmunicpiosdeSoPaulo,BeloHorizonte,RecifeePorto
Alegre, cidades com um enorme peso nacional e regional. No entanto,
discutiraprticadoOPtambmreconhecerasenormesvariaesque
existementreessascidadesouentreos103municpiosquepraticaramo
OPentre1997e2000(AVRITZER,2003,p.30).
Pelasuanatureza,oramentonopodedeixardeserutilizadocomoinstrumentoresponsveldeplanejamentoadministrativo,tendo
quetrabalharcomasprioridadesditadasnopeloPrefeitoesimpelasociedade,poisasdele,geralmente,nocoincidemcomasda
populao,emsuaquasetotalidade.Portanto,seooramentoparaopovo,queestesejachamadoadizeroquegostariadevernele,
paraatendimentosdemandassociais.
Somenteassim,pormeiodooramento,estarsendofeitoumplanejamentoadministrativodeolhoprincipalmentenaproblemtica
social,nascarnciasemsetorescomoeducao,sade,transporteeoutrosenfimnaquelesprojetos,programaseaesquepossam
propiciaramelhoriadascondiesdevidadapopulao,sobretudoasmenosfavorecidaseconomicamente.
OempregodoOPvistocomperspectivasfavorveis,naopiniodeAnaClaudiaChavesTeixeira,expressanestestermos:

A Constituio de 1988 forneceu ainda capacidades financeiras e legais


que permitiriam aos municpios a administrao de questes locais
(Farias, 200). Estas novas capacidades sero importantes para o
desenvolvimentodaexperinciadoOP,quesetornaramaisinovadora
formadecogestoedecontrolesocialsobreooramentojrealizadano
Brasil(TEIXEIRA,2003,p.191).
OutrodepoimentoanimadorsobreaexperinciabrasileiracomoOPdeOscarJosRover:

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No contexto do OP, a participao vista como um elemento que gera


eficincia, na medida em que atravs dela se orienta o uso dos recursos
pblicos de forma adaptada s necessidades e anseios das populao
gera transparncia da mquina pblica, oportunizando o controle social
do uso do dinheiro pblico forja a cidadania, na medida em que os
espaos participativos so tambm espaos formadores de cidados,
constituindo sujeitos polticos que se tornam mais preparados para a
construodepolticaspblicas(ROVER,2003,p.292).
No Brasil, o Oramento Participativo tem sido adotado em mais de 200 municpios, entre os quais So Paulo, Rio de Janeiro,
Fortaleza, Icapu (CE), Belm, Santo Andr (SP), Aracaju, Blumenau (SC), Belo Horizonte, Cosmpolis (SP), So Bernardo do
Campo(SP),Florianpolis,VitriaeJoinvile(SC).OOramentoParticipativo,pelosreflexospositivosapresentadossobreasgestes
pblicaslocais,noserestringeaoBrasil,conformeregistraosocilogoportugusBoaventuradosSantos,umdosestudiososdas
experinciasdedemocraciaparticipativainternacionais.Segundoele,somentenaAmricaLatina,elevemsendoadotadoem1.200
cidades,aexemplodoqueacontecetambmemoutroscontinentes.
Fora do Brasil, podem ser mencionadas como praticantes do Oramento Participativo, entre outras cidades, Buenos Aires
(Argentina), Rosrio (Argentina), Montevidu (Uruguai), San Salvador (Salvador), Barcelona ( Espanha), Saint Denis (Frana),
PieveEmanuele(Itlia),Palmela(Portugal),Toronto(Canad),Manchester(Inglaterra),Bruxelas(Blgica)eMons(Blgica).O
instrumentocomeaachegartambmfrica,maisexatamenteaPraia,capitaldoCaboVerde.L,espelhadonavivnciacomo
assuntoquetemoBrasil,seiniciaramospreparativosparaautilizaodoOPpelaCmaraMunicipal.

2ORAMENTOPARTICIPATIVONALEGISLAOBRASILEIRA
Adotadoinicialmentedemodovoluntrio,oOramentoParticipativo,mesmoaindacomumbaixondicedeaceitaonoconjunto
dosmunicpiosbrasileiros,selegitimoupelasexperinciasexitosasemgrandepartedascidadesemquefoiutilizado.Estafoiuma
dasmotivaesparaque,naregulamentaodosarts.182e183,pormeiodoEstatutodaCidade,cujapropostateveumademorada
tramitaonoCongressoNacional,houvesseumagrandearticulao,sobretudodosmovimentosemdefesadareformaurbana,no
sentidodequeneleconstasseumcaptulo(o4)sobreagestodemocrticadacidade.
FoiumespaoparaaconsagraodoOramentoParticipativoemnvelmunicipalcomoobrigaolegal,apartir,primeiramente,dos
princpiosformadoresdademocraciaparticipativaexistentesnaCF/88,entreosquaisoscitadosarts.182e183.Essaobrigatoriedade
viriaposteriormenteaserreafirmadaemoutrosdocumentoslegais,conformeverse,aseguir,emmaioresdetalhes.

2.1.ORAMENTOPARTICIPATIVOEACONSTITUIOFEDERAL
AAssembliaNacionalConstituinte,quefuncionoude1977a1988,foiprdigaaoinserirnaConstituioFederalpromulgadaem
outubrode1988maisdecinquentadispositivosassecuratriosdaparticipaopopularnagestopblica.Logonoseuart.1aLei
Maiorde1988asseguraaocidadooamplodireitoaocontrolesocialeoutrasopesdeacompanhamentoeparticipaonasdecises
naesferapblica,aoestabelecerque"todoopoderemanadopovo,queoexercepormeioderepresentanteseleitosoudiretamente,
nostermosdestaConstituio".ExatamenteapartirdestainclusodopovonoPoder,justificasequeaConstituiocontenhatantos
dispositivosassecuratriosdaprticadeformasdeexercciodademocraciaparticipativaousemidireta.
Maisespecificamenteligadaaotemadestetrabalho,merecedestaqueoart.29,incisoXII,daCF/88queobriguecadaMunicpioa
incluir, entre outros princpios, na respectiva Lei Orgnica a obrigatoriedade da "cooperao das associaes representativas no
planejamentomunicipal".ConsiderandoseostermosdamesmaConstituio,nosartigosdisciplinadoresdaelaboraoevotaodas
leisoramentrias,irseconstatarqueoPlanoPlurianual(PPA),aLeideDiretrizesOramentria(LDO)eaLeiOramentriaAnual
(LOA)noimplicamapenascontrole,prevenodedespesasefontesdearrecadaoparaamanutenodamquinaadministrativa
pblica.
Implicando um planejamento financeiro para a execuo de programas e projetos, implicam tambm o prprio planejamento
administrativo. Logo, enquadramse no "planejamento municipal" a que alude o art. 29, no inciso mencionado, constituindose,
pois,fundamentaoconstitucionalparaaobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.
Viusehpoucoqueoramentar,naAdministraopblica,,modernamenteplanejar,daosentidodainterpretaointensivado
art. 29 da Constituio Federal, suficiente para embasar toda a legislao que viesse depois dispondo sobre obrigatoriedade do
OramentoParticipativo.
EssadeterminaodaCartaMagnade88foicumpridaporvriosmunicpios,senoquandodapromulgaodesuasLeisOrgnicas,
masnoprocessoderevisodelas,jprovidenciadaemvriascidades,apartirdadcadade1990.AexignciacontidanaConstituio
eapreocupaoembuscarummnimodeefetividadeparaoEstatutodaCidade,apardeoutrosavanoslegislativosenvolvendo
questesmunicipais,motivaramaatualizaodasLeisOrgnicasemvriaslocalidades,entreasquaisFortaleza.
Naversorevisada(datadade2006)daLeiOrgnicadoMunicpiodeFortaleza,noart.6estdisposto:

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Art. 6. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser


utilizados,entreoutros,osseguintesinstrumentos:
Irgoscolegiadosdepolticaspblicas
IIdebates,audinciaseconsultaspblicas
IIIconfernciasobreosassuntosdeinteressepblico
IV iniciativa popular de planos, programas e projetos de
desenvolvimento
VI a elaborao e a gesto participativa do Plano Plurianual, nas
diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio
obrigatriaparaasuaaprovaopelaCmaraMunicipal.
NoMunicpiodoRiodeJaneiro,idnticaprovidnciafoiadotada,conformeoartigo255desuaLeiOrgnica:

Art. 255. Fica garantida a participao popular na elaborao do


oramentoplurianualdeinvestimentos,nasdiretrizesoramentriaseno
oramentoanualenoprocessodesuadiscusso
[...]
VIpelooramentoparticipativo.
OscasosdeFortalezaedoRiodeJaneiroevidenciamqueaLeiOrgnicadoMunicpiopodeseroespaoidealpararecepcionara
obrigatoriedadedoOPMunicipalcontidanoEstatutodaCidade.Dessemodo,figurandonaLeiOrgnica,notercomodeixardeser
cumpridacomoexigncia,jqueestarinseridanaLeiMaiordoMunicpio.
Se em todos municpios fosse feita esta interpretao intensiva do art. 29 da CF/88 e houvesse conhecimento e interesse na
efetividade do contedo do Estatuto da Cidade, certamente seria bem mais expressiva a quantidade de municpios que estariam
fazendodoOramentoParticipativouminstrumentodemocrticoparamaiorlegitimidadedasleisoramentriasdoPoderlocal.Mas
issoumproblemavinculadonecessidadedemaioremelhoreducaosocialepolticadapopulao,temaexploradomaisnofinal
destetrabalho.

2.2.ORAMENTOPARTICIPATIVOEOESTATUTODACIDADE
OobjetivobsicodoEstatutodaCidade,denominaodadaLein10.257/01,de10dejulhode2001,foiregulamentarosarts.182e
183daConstituioFederalde1988,dispondoo182sobreafunosocialdapropriedadeurbanaeo183sobreafunosocialda
propriedaderural.Comisso,definiucomoobjetivosdapolticaurbanaoordenamentodoplenodesenvolvimentodasfunessociais
dacidadeeagarantiadobemestardosseushabitantes.
Comessafinalidade,estabeleceuaexignciadoPlanoDiretorparaodirecionamentoouredirecionamentodaocupaodoespao
fsicodacidade,demodoapossibilitaroplanejamentodessaocupaoe,consequentemente,dadivisoterritorialdomunicpiopor
reasespecficas(residenciais,comerciais,industriais,depreservao,deinteressesocial,etc.),ComaexignciadoPlanoDiretor,
veiofacilitaroplanejamentodaadministraomunicipal,umavezqueozoneamentopropiciadopeloPlanoviriaexatamentepara
ordenar as atividades econmicas e administrativas locais. Aproveitouse, ento, para inserir no Estatuto, com vistas tambm
democratizao da gesto da cidade, um captulo, o 5, relativo gesto democrtica da cidade, para o que criou, entre outros
instrumentos,aobrigatoriedadedoOramentoParticipativo.
Aoestabelecerasnormasreguladorasdousodapropriedadeemproldobemcoletivo,daseguranaedobemestardoscidados,
bemcomodoequilbrioambiental,ficaramcriadosnoEstatutoosinstrumentosdapolticaurbana,taiscomooplanodiretor,gesto
oramentriaparticipativa,disciplinadoparcelamentodousoeocupaodosolo,zoneamentoambiental,IPTU,contribuiode
melhoriaevriosoutros.Apreocupaofoiasseguraraopoderpblicosmeiosdecontroledocrescimentodascidades,procurando
disciplinlo ou mesmo redimensionlo, no caso das grandes cidades, cuja expanso desordenada acarretou o agravamento de
problemasdemoradia,transporte,seguranaesaneamento,almdeoutros.
FazseapenasumasntesepararesumirocontedodoEstatutodaCidade,jque,nestetrabalho,anfasedeveserparaagesto
democrticadacidade,posta,logonoincisoIIdoart.1comoumadasdiretrizesgeraisdapolticaurbananosseguintestermos:
gestodemocrticapormeiodaparticipaodapopulaoedeassociaesrepresentativasdosvriossegmentosdacomunidadena
formulao,execuoeacompanhamentodeplanos,programaseprojetosdedesenvolvimentourbano.

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AparticipaopopularnaadministraodacidadeaparecedemaneiramaisconsistentenocaptuloV,determinandonoartigo43o
seguinte:

Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser


utilizados,entreoutros,osseguintesinstrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal
IIdebates,audinciaseconsultaspblicas
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis
nacional,estadualemunicipal
IViniciativapopulardeprojetodeleiedeplanos,programaseprojetos
dedesenvolvimentourbano.
Paraefeitodeargumentao,vejasetambmoartigoseguinte:

Art.44.Nombitomunicipal,agestooramentriaparticipativadeque
trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de
debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano
plurianual,daleidediretrizesoramentriasedooramentoanual,como
condioobrigatriaparasuaaprovaopelaCmaraMunicipal.
Portanto,aoaludiralneafdoincisoIIIdoart.4,aqualsereferegestooramentriaparticipativadacidade,oart.44detalhaos
procedimentos a serem observados para essa gesto oramentria, colocando como obrigatrio o Oramento Participativo. A
expresso"comocondioobrigatriaparasuaaprovaopelaCmara"nodeixadvidadequeoPrefeitoficaobrigadoautilizaro
OramentoParticipativonafasedeelaboraodaspropostasdeleisoramentrias,compreendendotodoociclooramentrioexigido
paratodososentesfederativosnaConstituioFederal,isto,oPlanoPlurianual(PPA),aLeideDiretrizesOramentrias(LDO)ea
LeiOramentriaAnual(LOA).
EmbomPortugusjurdico,sempreconvenienteatentarparaasformascomoosverbosaparecemnotextodaConstituioeda
legislaoordinria,poissoessasformasquevodaradimensodaforaedaconotaoqueessesverbosestotendonocontexto
frasal.orecursointerpretaointensiva,queasadaparaapercepodoqueotextolegaltraznasentrelinhas,quemargemde
flexibilidadepossvelnainterpretaodeste.
Nocasoespecficodoart.44,aforaestnaexpresso"condioobrigatria",numalinguagemcristalina,defcilcompreenso,
nodandomargem,pois,anenhumadvidaquantoobrigatoriedadecontidanaqueledispositivo.Fosseumcomandopostoem
tempos verbais do tipo "promover", "assegurar", "garantir" ou outras tambm sem plena clareza, uma interpretao intensiva
entenderiacomoobrigatoriedadeouatovoluntrio,masessenoocaso,comosepercebe,doart.44doEstatuto.
Diantedoexposto,oportunosetornalembraroqueorientaaboadoutrinaemDireitoAdministrativo:oprocessoadministrativose
torna passvel de nulidade quando um dos atos nesse processo foi viciado. Considerandose que a proposta oramentria do
Municpio,nasuafasedeelaboraoeredao,aindanoseconstituinumprocessolegislativoesimadministrativo,aconclusode
que, no caso de descumprimento da exigncia do Oramento Participativo contido no art. 44 do Estatuto da Cidade, um ato, a
participao popular, no foi praticado. Logo, estar criada margem legal para a anulao dessa proposta oramentria como
processoadministrativo.
EsteoraciocniodaconstitucionalistaMariaMacedoFerrari,aolecionarqueasaudinciaspblicasspodemserealizarapartirde
previsolegal.EaestabeleceumliamedesseensinamentocomoEstatutodaCidade,parasereferirsaudinciasestabelecidas
comoobrigatriassobreosplanosdiretoreseaspropostasdeleisoramentriasmunicipais.Sobreoassunto,adverteque

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Assim, quando prevista como obrigatria como, por exemplo, no caso


previstopeloart.40,pargrafo4,doEstatutodaCidade,afaltadesua
realizao (das audincias) vicia o ato com nulidade, o que tambm
acontece nas hipteses previstas nos arts. 43 e 44 do mesmo diploma
legal,podendo haver acaracterizaode improbidade administrativa do
prefeito,quandoimpeasuarealizaooudeixedegarantila(FERRARI,
2003,p.345).
Posteriormente, idnticos posicionamentos quanto ao assunto seriam externados por outros juristas, tendo sido um deles Rgis
FernandesOliveira,autordevrioslivrosecomexperinciaemdiversasatividadesjurdicasenavidapoltica.Comaseguranade
quem conhece os pormenores jurdicos e tcnicos da Administrao pblica, ele defende intransigentemente a obedincia ao
dispostonoEstatutodaCidadequantoaoOramentoParticipativo.Sopalavrassuas:
Em verdade, a lei criou um requisito de validade das diversas leis oramentrias. Caso no tenha havido audincias pblicas e
consultaspopulares,poderoasleisserquestionadas,emsuavalidade,peranteoJudicirio(OLIVEIRA,2006,p.397).
Comelas,Oliveirareiteraaadvertnciaquejhaviafeitosobreoassunto:

Emverdade,aparticipaopopularnooramento,porexemplo,passaa
ser obrigatria, o que leva concluso de que, em sua ausncia, o
processodeelaboraodooramentoviciado,podendoensejardisputa
judicial(OLIVEIRA,2005,p.26).
Naoportunidade,elehaviacomplementadocomestaspalavras:

Ressaltese que, ao impor os debates, as audincias e as consultas


pblicas como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara,
querparecerquesecuidadecondiodevalidadedooramento.Poder
qualquerdasleisoramentriassercontestadaemjuzo,nocasodeno
satisfazeremataisexigncias(OLIVEIRA,2005,P.140).
Pelasuaabrangnciaepelosavanosquetrazemtermosdedemocraciaparticipativaaplicadagestomunicipal,oEstatutoda
Cidadetemsidoexaltadoporjuristaseestudiosos.TomesecomoexemploojuristaWalterCeneviva,paraquem,"oaspectosocial
mais importante da Lei 10.257 foi o de convocar a comunidade municipal para se integrar gesto democrtica da cidade"
(CENEVIVA,2003,p.175).
Poucos meses atrs, num dos painis do V Frum Urbano Mundial, realizado no Rio de Janeiro, foi discutida a importncia do
EstatutodaCidade,classificado,naoportunidade,como"amelhorleidomundo"pelomexicanoCarlosMoralesSchechinger,do
InstitutodeEstudosemHabitaoeDesenvolvimentoUrbanodaUniversidadeErasmus,naHolanda.Foimaisalm,desafiandoo
BrasilaenfrentarodesafiodeprovarqueoEstatutoperfeitamenteaplicvelnaprtica.
Nomesmoevento,especialistasbrasileiroserepresentantesdegestoresmunicipaismostraramseenfticosnoreconhecimentodo
significado do Estatuto, reconhecendo que aquele documento legal contribuiu para avanos no planejamento administrativo do
Poder Executivo local, e em poltica sociais bsicas, como o caso do setor habitacional. Demonstraram que, ao regulamentar a
funo social da propriedade urbana e instituir mecanismos para elaborao do Plano Diretor e para a gesto democrtica das
cidades,oEstatutoveiopropiciarembasamentolegalparaaimplementaodemelhoriasestruturaisesociaisnoscentrosurbanos,
contribuindoatmesmoparaareduodondicedepobreza.
Enquanto se verifica um reconhecimento internacional importncia do Estatuto da Cidade, aqui ele permanece desconhecido,
descumprido,ignorado,deliberadamenteouno,especialmentepelosgestorespblicos.Noficanoesquecimentoabsolutograasa
vozesisoladas,otimistasquantoaocrescimentodeespaosparaademocraciaparticipativanaprtica.Continuamcobrandooseu
cumprimentoequeseusinstrumentos,comvistasefetividade,sejamrecepcionadosnasLeisOrgnicasMunicipais.Umdesses
entusiastas o gegrafo e professor universitrio Jos Borzacchielo da Silva, que, em artigo no jornal O Povo, diz que o ideal
republicanoimplantadonoBrasilem1989"assumirianovasignificaoseospreceitosdoEstatutodaCidadefossemconsiderados
comomeiodelegitimaodeumasociedaderealmentedemocrtica"(SILVA,OPovo,15/09/2009,P.7).
NohdvidadequeoEstatutodaCidadevemtrazersustentaolegalparaaaplicaodevriosinstrumentoscapazesdeviabilizar
polticasurbanasmaiseficazes,ummelhorplanejamentoadministrativoparaosmunicpios,mastemalgunspontosquechamama
ateno.OprimeirodelesqueseintitulaEstatutodaCidade,quando,defato,serefereaomunicpiocomoumtodoenoapenas
sede,criandoumaequivalnciadesentidoentreosdoistermos.Qualquergegrafosabequecidadeemunicpionosopalavras
sinnimas,sendoacidadeapenaspartedareatotaldomunicpio,doqualservedesede.

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UmoutropontoqueestendeosseusefeitosaoDistritoFederal,que,sabesenocidade,masumenteespecficodaFederao,
diferenciado dos demais entes, em vrios aspectos. Tambm no feliz quando trata das exigncia do Plano Diretor para os
municpios.Primeiro,porquecolocaessaexignciaparaosmunicpioscommaisdevintemilhabitantes,quandodeveriaserpara
todos,comoprevenoparaevitarocrescimentodesordenadodassedesdemunicpioscomnmerodemoradoresinferioravinte
mil.SegundoporquenoclarocomrelaoaoprazoparaaprovaodoPlanoDiretornosmunicpioscriadosdepoisdasanodo
Estatuto.
Falhas, pontos obscuros, falta de clareza e outras deficincias de redao legislativa costumam ocorrer nos projetos que tem
tramitaodemoradanoCongressoNacional.ocasodoEstatutodaCidade,queesperoumuitotempoparaserlevadoavotaoem
plenrio,quandootextooriginaljhaviapassadopordiversasalteraes,ocasionandoumacertafaltadecoesonaredaofinal.
So, contudo, detalhes que no tiram o valor do Estatuto como instrumento de melhoria das condies de vida, das atividades
econmicasedocotidianodascidades.
Taisadvertncias,importantereafirmar,noinvalidamoEstatutodaCidade,pelospontospositivosnelecontidos,constituindose
emavanosnalegislaosobreoordenamentodascidadeseoreordenamentoquesefazinadivelnaquelasqueseagigantaram,num
crescimentodesordenado.OquenoadmitidopelosjuristaseoutrosestudiososquedispositivosessenciaisdoEstatutodaCidade
continuemaserdescumpridos.
TratandosedeumaleiquesesituanacondiodeEstatuto,evidentequeumaleibsicaparaocumprimentodosarts.182e183da
CF/88eparaumaefetivagestodemocrticadascidades.Atradiojurdicanodeixadvidadeque,seumaleibsica,noh
como fugir das determinaes bsicas nela estabelecidas. Resumindo: estatuto, conforme a boa doutrina jurdica, no uma lei
qualquer.

2.3.ORAMENTOPARTICIPATIVOEASLEISCOMPLEMENTARES
Pelo menos duas leis complementares recepcionam a participao popular na elaborao e discusso das leis oramentrias
municipais:aLeiComplementarn101/2000,eaLeiComplementarn131/2009,de27demaiode2009.
MaisconhecidacomoLeideResponsabilidadeFiscal(LRF),aLC101tratanosartigos48e49datransparncianagestofiscalna
Administrao pblica em todos os nveis (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). No art. 48 est posto que essa
transparncia fica assegurada tambm "mediante incentivo populao popular e realizao de audincias pblicas durante o
processodeelaboraoedediscussodosplanos,leidediretrizesoramentriaseoramentos",logicamentenosdosmunicpios
federativos.
MesmosemamesmanfasedoEstatutodaCidade,porque,aocontrriodeste,colocaaobrigatoriedadedoOramentoParticipativo
umtantovaga,pormnodeixadesermaisumpasso,emmatriadelegislao,rumoefetividadedoOramentoParticipativo,com
avantagemsobreoEstatutodaCidade,queadepassarumaexigncialegalparaosdemaisentesfederativos,almdosmunicpios.
Oavanoinstitudonoart.48daLRFemmatriadeoramentopblicorecebeuaplausosdojuristaRgisOliveira,autoridadeem
assuntostributriosequeconsideraque

essencialeimportantssimoodispositivoqueintroduzumacondiode
validadedeaprovaodaleioramentria.Oqueanteseramerapeade
fico passou a ser comando obrigatrio com o advento da Lei de
ResponsabilidadeFiscale,agora,asrealizaodeaudinciapblicasede
consulta passa a ser condio necessria para aprovao das leis
oramentrias(OLIVEIRA,2005,p.140).
Em2009,foisancionadaaLC131,quetrouxevriasalteraesnoartigo48daLRF,que,notocantetransparnciadagestofiscal,
manteve,comoumadasformasdeassegurlaaparticipaopopulareasaudinciasnaelaboraodasleisoramentriasdosentes
federativos.
No esforo do seu aperfeioamento e atualizao, a LRF, com o seu novo texto, passou, portanto, a contemplar o Oramento
Participativo.OentendimentodoCongressoNacionalfoiodeque,diantedesuafaltadeaplicao,oEstatutodaCidadedeveser
reforadonaformaderecepodoinstitutodoOramentoParticipativoemoutrasleis.
Emartigosobreotema,umdosmaisexperientesconselheirodecontasematividadenoBrasil,JosdeRibamarCaldasFurtado,do
TribunaldeContasdoEstadodoMaranho,chamaatenoparaesseavano,aoasseverarque

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Um marco importante da LRF foi a institucionalizao do chamado


oramento participativo. O pargrafo nico do art. 48 dispe que
transparnciaserasseguradamedianteincentivoparticipaopopular
com realizao de audincias pblicas, durante os processos de
elaborao e discusso do PPA, da LDO. A Lei quer que tal experincia
praticadaapenasemalgunsmunicpiosbrasileiros,emfacedaideologia
do partido poltico frente do Poder Executivo, se estenda a todos
(FURTADO,2005,P.3).
LEIDEQUALIDADEFISCAL
TramitamconjuntamentenoSenadotrspropostasparaaelaboraoevotaodaLeideQualidadeFiscal,umaleicomplementar
que ser substituta da Lei n 4320, dispondo, portanto, sobre elaborao e controle das leis oramentrias de todos os entes
federativos.Osseuspropositorescolocamtrspontosbsicosparaanovalei,transparncia,gestoecontrole,inovando,poroutro
lado, com a incluso da exigncia no apenas de legalidade, mas tambm de eficcia, eficincia e efetividade na realizao das
despesas pblicas. Nesse sentido, a nova lei, pelas discusses que est havendo, dentro e fora do Congresso, sobre ela, poder
instituir, inclusive, a exigncia da fixao de indicadores, a serem cumpridos na implementao das polticas pblicas, nas leis
oramentrias.
Uma das propostas para a nova lei a garantia de participao da sociedade na elaborao e discusso das propostas das leis
oramentrias,reforandooespritodaLeideResponsabilidadeFiscaledociclooramentrioinstitudonaConstituiode1988.
Porsetratardematriapolmica,noexisteprevisodequandoserlevadoaoPlenriodoSenadonemmesmoosubstitutivoaostrs
projetosemandamentonaquelaCasa.
Autordapropostadaelaboraoevotaodanovaleicomplementar,substitutivoresultantedetrsprojetossobreoassuntoque
tramitavamnoSenado,osenadorRenatoCasagrande(ES)sobreelaescreveuartigopublicadonaediode2denovembrode2009
dositebrasilienseCongressoemFoco,dequeextramososeguintetrecho:

Necessrio, portanto, se faz que aprovemos normas permanentes que


estabeleamumformatodediscussoevotaodosoramentospblicos
no pas. No s pela transparncia, mas pela necessidade de de
buscarmos resultados mais eficazes na aplicao dos recursos pblicos
nas polticas de governo. Refirome a um instrumento legal que aborde
todososaspectos,desdeoplanejamentocontabilizao,passandopelo
controledosoramentos(CASAGRANDE,Renato,2009).
2.4.PERSPECTIVASDEAVANOSNALEGISLAO
EncontramseemtramitaonoCongressoalgumaspropostasque,seaprovadas,poderocontribuirparareforaralegislaoque
estabeleceaobrigatoriedadedoOramentoParticipativo.Entreeles,podemsedestacaraPropostadeEmendaConstitucional(PEC)
n29,de2003,deautoriadasenadoraLciaVnia(GO)eoProjetodeLeidoSenadon171/05,deleicomplementar(alteraaLei
deResponsabilidadeFiscal(LRF),deautoriadosenadorPedroSimon,dosquaissefalaaseguir.

LEIDERESPONSABILIDADESOCIAL
APECn29propealteraroartigo193daConstituioFederal,quepassariaateraseguinteredao:"Art.193.Aordemsocialtem
comobaseoprimadodotrabalhoe,comoobjetivo,obemestareajustiasociais,aseremavaliadospormeiodeindicadoresde
responsabilidadesocial,nostermosdeleicomplementar".
Najustificativapropositura,aparlamentarargumentaque

A aprovao dessa PEC constituirseia o passo inicial para que,


obrigatoriamente, viesse a ser constituda, logo em seguida, uma Lei de
Responsabilidade Social (LRS) capaz de definir, adequadamente, Metas
MacroSociais (MMS) para o pas e, complementarmente, capaz de
instituirumndiceNacionaldeResponsabilidadeSocial.
ObservaqueaLeideResponsabilidadeSocial,aserregulamentadaemleicomplementar,comodecorrnciadaaprovaodaPEC,a
exemplodaLeideResponsabilidadeSocial,abrangerostrsnveisdeGoverno(Federal,EstadualeMunicipal).Conter,conforme
est dito na justificativa PEC, normas gerais para a ordem social e econmica exigindo que metas sociais sejam alcanadas e a
exclusoreduzida.

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AcrescentaqueasMetasMacroSociais(MMS)teroqueserconhecidaseacompanhadasportodaasociedade,oqueabreespao
paraque,naleicomplementarregulamentadoradonovoteordoartigo193daCF/88,fiquedeterminadaarealizaodeaudincias
pblicasououtrasformasdeOramentoParticipativoespecificamenteparaadefiniodeprojetoseprogramassociaisparaaLei
Oramentria Anual (LOA) do respectivo ente federativo. Ser a oportunidade, assegurada em lei, para a populao atuar como
parceiradaAdministraonomomentodeserempostosnaLOAessesprojetoseprogramas,bemcomoosrespectivosindicadorese
metas.
AiniciativadasenadoraporGoismirasenaexperinciaquediversosmunicpiosbrasileirosjestofazendo,adotandoaLeide
ResponsabilidadeSocial,tendocomoparmetroumaexperinciajconsagradaemmuitascidades,queaexistnciadeconselhos
degestopblica(dedireitosousetoriais)nosquaisacomunidadetambmsepronunciasobreoplanejamentopblicomunicipalno
mbitosocial.SoexemplososConselhosdeSade,deDireitosdaCrianaeAdolescente,deAssistnciaSocial,deDesenvolvimento
Rural Sustentvel, do Fundeb (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Bsico) e outros, todos com previso em leis nacionais
especficas.
Essasexperinciaslevadasaefeitojrepresentamoresultadodeummovimentonacional,oFrumBrasildoOramento(FBO),que
congregacercade60entidadesemovimentossociaisemdefesadoacompanhamentoeparticipaonaformulaoeexecuodo
oramentopblicofederal.Em2002,oFBOdeliberouelaborarumapropostadeLeideResponsabilidadeSocial,baseadaemcinco
princpios: promoo do empoderamento social desenvolvimento sustentvel combate s desigualdades sociais e regionais
participaoecontrolesocialetransparnciaeclarezanasinformaes.
ApoiadanaCF/88enalegislaofederalsobrepolticaspblicassociais,algunsmunicpios,estimuladospeloFBO,adotaramaLei
deResponsabilidadeSocialemmbitolocal,antecipandoseaprovaodeumaLeideResponsabilidadeSocialparatodososentes
federativos.OprimeiromunicpiobrasileiroaaprovarsuaLeideResponsabilidadeSocialfoiSoSep(RS),seguindoseApucarana
(PR),Maring(PR),Umuarama(PR),Mau(SP),MontesClaros(MG),RiberoPreto(SP)LucasdoRioVerde(MT)eoutros.
Cabe lembrar que a Lei de Responsabilidade Social s existe nesses municpios por uma questo de deciso poltica,
simultaneamenteaummovimentopopularorganizado,enoporimposiolegalfederal.Essaimposiovircomaaprovao,pela
CmaraFederal,daPECdeautoriadasenadoraLciaVnia,japrovadanoSenado,e,emseguida,deumaLeideResponsabilidade
Socialcomaplicaoobrigatriaportodososentesfederativos,comoque,obviamente,osdemaismunicpiosficariamobrigados
adoodeleidessanatureza.
Ao se reportar campanha em defesa da aprovao de uma Lei de Responsabilidade Social nacional, ou seja com aplicao
obrigatriaparatodososentesfederativos,RudRicci,umdoscoordenadoresdomovimento,adiantaqueoesboodaleinacional
concentraseinicialmenteemtrseixos.Segundoele,soosseguintes:
Oestabelecimentodemnimossociais,metassociaisanuaisequadrianuaisaseremdefinidasporcadaentefederativoapartirda
definiodeprioridadesdemelhoriassociais
AcriaodeumSistemaPblicodeMonitoramentodePolticaseMetasSociais,financiadocomrecursospblicosecompostopor
representantesdosconselhosdedireitosepolticaspblicasjexistentesnopas
Ainclusodessaleinociclooramentriovigente,isto,estabelecendocomonormaacriaodemetassociaisnaLeiOramentria
Anual,naLeideDiretrizesOramentriasenoPlanoPlurianualdaUnio,EstadoseMunicpios.
Osconselhosrepresentativosdasociedade,almdaparticipaonadefiniodaspolticasemetassociaisaseremcumpridaspela
gestopblica,faroomonitoramentodaexecuodessaspolticasemetasinseridasnasleisoramentrias,conformeestnoesboo
daleipreparadopeloFrumBrasilOramento(FBO).
NaaplicaodaLeideResponsabilidadeSocial,apartesocialdasleisoramentriasnessesmunicpiosresultadeumprocessode
negociaodoPoderExecutivocomosconselhosdedireitosepolticaseentidadeslocaisdasociedadecivil.Paraoacompanhamento
da execuo dos programas, projetos e aes sociais definidos na LOA, constitudo um colegiado representativo da sociedade,
consolidandosemaisumaexperinciadeOramentoParticipativonoPas,emumaquantidadepequenadecidades,masqueno
deixadeserumexemploquepodeservistocomoincentivoaoutras.Sermaisuminstrumentodeapoiolegallutaporumavida
melhorparaasociedade,sobretudoparaossegmentoseconomicamentemaisfragilizados.

PROJETODOSENADORPEDROSIMON
DeiniciativadosenadorPedroSimon(RS),oPLS171/05,propostadeleicomplementar,inicialmentedispunhaemseuart.1o
seguinte:

Art. 1. Os Poderes Executivo e Legislativo promovero e incentivaro a


participao direta de cidados brasileiros ou de entidades civis
legalmenteconstitudasnoprocessodeelaborao,aprovaoecontrole
daexecuodoplanoplurianual,daleidediretrizesoramentriasedas
leisoramentriasanuais.
Comosepercebe,apropostaseriadequenoapenasasentidades,masatmesmoocidado,individualmente,pudessemtomar
partenasfasesdoprocessooramentrionoapenasemnvelmunicpio,mastambmnaUnio,EstadoseDistritoFederal.Ficou
posto de modo indiscutvel o objetivo de fornecer as bases regulamentares para viabilizar a obrigatoriedade da realizao de
audinciaseacolhimentodeemendaspopularesaosprojetosdeleisoramentrias(planoplurianual,leidediretrizesoramentrias
eleisoramentriasanuaisemtodososnveisdeGoverno(Unio,Estados,DistritoFederaleMunicpios).

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AobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.A(no)efetividadeemdiscussoJusNavigandi
Oprojetoestabeleciaaindaquefossemdiscutidoscomapopulaoeasentidadesrepresentativasosrelatriosdostribunaisdecontas
da execuo das leis oramentrias em todas as esferas de governo. A entraria tambm o controle, pela populao, tambm da
execuooramentria,aindaquesemcarterdeliberativo,poissesabequeessesrelatriosousojulgadospeloPoderLegislativo,
quandosetratadascontasanuaisdoChefedoPoderExecutivo(Federal,Estadual,doDistritoFederaloudoMunicpio)oupelas
prpriascortesdecontasquandosetratadosdemaisgestorespblicosnessesnveisdegoverno.
Apropositura,emsuatramitaonoSenado(apsoqueaindaterquetramitarnaCmaraFederal),recebeu,em2009,naComisso
deConstituio,JustiaeCidadania(CCJ)doSenadoparecerfavorvel,masnostermosdeumsubstitutivo,emqueperdeumuitodo
seucontedooriginal.Soboargumentodequejhavianormatizaodamatrianopargrafonicodoart.48daLRF,oprojetoficou
reduzido,naCCJ,aoseguinteteor:

EMENDANCCJ(SUBSTITUTIVO)
ProjetodeleidoSenadoN171,DE2005Complementar
AlteraaLeiComplementarn101,de4demaiode2000,queestabelece
normasde
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d
outras providncias para dispor sobre a participao da populao e de
suasentidadesnoprocessooramentrio.
OCONGRESSONACIONALdecreta:
Art. 1 A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a
vigoraracrescidadosseguintesartigos:
SEOIIIADaParticipaoPopular
Art.7AOsPoderesExecutivoeLegislativopromoveroeincentivaro
a participao dos cidados brasileiros, diretamente ou mediante
entidades civis legalmente constitudas, no processo de elaborao,
aprovaoecontroledaexecuodoplanoplurianual,daleidediretrizes
oramentriasedasleisoramentriasanuais.
Art.7BParaocumprimentododispostonoart.7A,aparticipao
serexercidamediante:
Iarealizaodeaudinciaspblicas,precedidasdeampladivulgao
IIarecepo,paraanlise,depropostasdeiniciativapopular".
Art.2EstaLeientraemvigornadatadesuapublicao.
Oprojeto,comojafirmado,aindatemumlongocaminhopelafrente,emtermosdetramitaoparlamentar,ensejadordeoutras
emendas que possam resultar em um outro substitutivo. No deixa de implicar um avano em relao a este assunto, na Lei de
Responsabilidade.Persiste,todavia,amesmalacunadetudoquejfoisancionadoouseencontraemnveldepropostaparlamentar
quantoobrigatoriedadedoOramentoParticipativo:noprevnenhumaformadepunioparaaautoridadequedescumpriressa
imposio,ouseja,,maisumavez,normalegalsempuniopelodescumprimento,portaabertaparanoserobedecida.

3ABUSCADAEFETIVIDADENAOBRIGATORIEDADEDOORAMENTOPARTICIPATIVO
AexistnciadetodoessesuportelegalparaaadoodoOramentoParticipativonoapresentou,concretamente,suaefetividade,por
razesqueprecisamoslevantareanalisar,comodiagnsticosobreoassunto.Issosignificadizerquesetemqueavaliarcomoest,em
termosobjetivos,oOramentoParticipativonoBrasil,notadamentenombitomunicipal.

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Nestapropostadesevoltarparaesseproblema,tratasedeavaliarsuaefetividadeeeficinciaondevemsendoutilizado,recorrendo
sesdiversasexperinciasfeitas,emtermosdegestopblicalocal,emdiversosmunicpiose,emtermosdeadministraoestadual,
noRioGrandedoSul.Comoapropostabsicadestetrabalhovoltaseparaosmunicpios,abordamse,aseguir,essesaspectosde
eficinciaeeficcia.Segueseumaabordagemdoscaminhosaseremadotadoscomvistasaessaefetividade,sobretudocomrelao
obrigatoriedadedoOPnosmunicpios.

3.1.ORAMENTOPARTICIPATIVONAPRTICA:EFETIVIDADEEEFICCIA
Vseque,apesardaimposiolegaldoOramentoParticipativoemtermosmunicipais,elapermanecedescumprida,porvrios
motivos. Um deles a resistncia da maioria dos Chefes de Executivo Municipais a essa exigncia, postura que aparece como
resquciodeumavisoultrapassadadegestolocal,emqueotitularseconsideradonodaPrefeitura,abstraindo,porissomesmo,
qualquerformadeparticipaopopular.
O municpio, como sobejamente demonstrado em inmeros estudos de diferentes reas (jurdica, acadmica, etc.), ainda tem
arraigada,entresuastradiesviciadas,aexistnciadobinmiopatrimonialismoclientelismo,inibidordeumaaberturadogestor
aocontrolesocial.
EssaquestoenfatizadaemartigodoconselheiroJosdeRibamarCaldasFurtado,emartigosobreosurgimentodaLRF:

Sabeseque,natramitaodaLRFnoCongressonacional,oaspectomais
difcil da negociao foi exatamente o que diz respeito transparncia
fiscal.Sefoiassimnaconcepodalei,temsidotambmdessaformano
seu cumprimento. Os gestores pblicos resistem ao ter que obedecer ao
art.49daLRF.Mas,porqu?Porqueserqueosgestorespblicos,salvo
excees, insistem em esconder suas contas? Podese at ser romntico,
mas no se precisa ser ingnuo a ponto de se olvidar o alto grau de
corrupo que assola as administraes pblicas brasileiras. Dizse
correntemente que, em matria de gesto de recursos pblicos, onde h
segredo,hmalversao.Mastambmnosepodeesquecerquehnesse
processo uma forte barreira cultural a ser transposta. O gestor pblico
brasileiro no est acostumado ao procedimento de expor suas contas,
porissoadministrasemestruturaadequada,comfaltadeplanejamentoe
organizao(FURTADO,2005,p.4).
Aposturadeesconderascontasantecedida,quandoh,defato,planejamentoadministrativo,pelodescumprimentodoEstatutoda
Cidade,nocasodosmunicpios.AexigncianelecontidaquantoparticipaopopulardesobedecidaporquenoprprioEstatuto
noestprevistanenhumaformadepunioaseraplicadaaogestornocasododescumprimento.Ficaaberta,dessemodo,aporta
paraaimpunidade,jqueumaleiestimulaoseudescumprimentosemprequenotraznenhumaprevisodesano,paraocasode
serdescumprida.
Abemdaverdade,naversodoEstatutodaCidadeaprovadapeloCongressoNacionalemjulhode2001(quandoelefoitambm
sancionado), o inciso I do artigo 52 estabelecia que incorreria em improbidade administrativa o Prefeito que descumprisse o
pargrafo3doartigo4doEstatuto,cujoteoreraoseguinte:"Osinstrumentosprevistosnesteartigoquedemandamdispndiode
recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades,
movimentoseentidadesdasociedadecivil".
Comosepercebe,avontadedolegislador,comoincisoIdoart.52eopargrafo3doart.4,foide,aomesmotempo,garantira
obrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpioefixarsanorigorosaparaogestorquenoobedecesseaessaexigncia.
Osdoisdispositivos,contudo,quandodasanodoEstatutopeloPresidentedaRepblica,foramvetados,comoquealei,mesmo
mantendo a exigncia do Oramento Participativo no art. 43, perdeu, por antecipao, praticamente a segurana de que seria
aplicada. Isto , persistiu no teor do Estatuto a exigncia, mas sem que houvesse qualquer forma de punio para aquele que a
ignorasse,comoocorrenamaioriados5.560municpiosbrasileiros,jquemenosde400utilizamoOramentoParticipativo.
Podeatterhavido,aolongodojprolongadotempodevignciadoEstatuto,porpartedealgumintegrantedoMinistrioPblico
ComumoudoMinistrioPblicodeContasouaindadocidadocomumoualgumainstituio,odesejodeforarocumprimentoda
exigncia, no mbito do Poder local, do Oramento Participativo. Todavia, se isso ocorreu, a impunidade, albergada no prprio
Estatuto,desestimulouodesejodeperseguiraefetividadedela.
Nestasituao,asoluo,defendidaporestudiososemesmoporoperadoresdoDireitoelideranasdeentidadesdasociedadeque
promovaoCongressoNacionalumareformulaodoEstatutodaCidade.Talrevisopermitiriaoestabelecimento,noEstatuto,dos
instrumentos sancionatrios destinados a garantir a exigncia do Oramento Participativo no Municpio, alm de corrigir outras
defeituaesapontadasnoEstatuto.
Umadelas,apontadarecentementenoFrumUrbanoMundial,ocorridoemmarode2010,noRioeJaneiro,dizrespeitofaltade
maiorclareza,notextodoEstatuto,doconceitodefunosocialdapropriedadesocial,demodo,entreoutrasvantagens,afacilitar
essadefinionosplanosdiretoresdecadamunicpio,exigidos,comosesabe,noEstatuto.

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3.2.CAMINHOSPARAAEFETIVIDADEDAEXIGNCIALEGAL
Comosepodedepreenderataqui,indispensvelprocurarepercorreralgunscaminhosparasealcanaraefetividadedaexigncia
legaldoOramentoParticipativoMunicipal.TaisviasreclamamoprotagonismonoapenasdoCongressoNacional,mastambmdos
gestorespblicosevereadoresemnvellocal,entidadesdasociedadecivil,TribunaisdeContas,MinistrioPblicoeoutrosagentes.
O objetivo deve extrapolar o aperfeioamento do aparato legal que configura a exigibilidade para o Oramento Participativo no
Municpio,incluindoumdebatesobreareformataodoOramentoPbliconoBrasil,emtodasasesferasdegoverno,demaneira
que passe a haver maior rigor no contingenciamento das despesas fixadas nas leis oramentrias, pelo menos nas rubricas
diretamenterelacionadascomdireitossociais.
No se trata da opo pelo oramento impositivo como um todo no pas, que, convm admitir, no detm ainda a necessria
maturidadeinstitucionalepolticaparaessetipodeoramento.Oquesepropeumaampliaodonmerodositensquejso
impositivosnoOramentoPblicodaUnio,Estados,DistritoFederaeMunicpios,taiscomoospercentuaisdeaplicaomnimaem
educaoesadeealimitaoparadespesascompessoal.
Senoocorrereminovaesnoprocessodeelaboraoevotaodasnossasleisoramentrias,elascontinuarosendoalvodoabuso
dopoderdiscricionriodosgestoresnautilizaodocontingenciamento,anunciado,muitasvezes,antesmesmodoinciodoexerccio
financeiro para o qual o oramento foi aprovado. A farra em suspenso de despesas previstas nos oramentos, os chamados
contingenciamentos,temcontribudoparaosentimentodedecepo,inclusive,dosdefensoresdoOramentoParticipativo.
Mesmoquandoosgestorespblicos(muitopoucos)utilizamoOramentoParticipativoeacolhemnasleisoramentriasmuitasdas
sugestescoletadaspormeiodoOramentoParticipativo,essaspropostasnoseconcretizam.Fica,ento,asensaodeinutilidade
doOramentoParticipativo,desestimulando,nasocasiesseguintes,ocidadoatomarparteemaudinciaspblicaseoutrasformas
deconsultapopularcomvistaselaboraodasleisoramentriasanuais.
EnquantoessesonhodereformataodoOramentoPblicopersistedistante,asociedadedeverecorreraosmeioscomqueconta,
sobretudonalegislao,eainstituiesquepossuematribuiesnessarea.chegadootempodeapopulaocobrardoMinistrio
PblicoedosTribunaisdeContasumposicionamentomaisvigorosoquantoexigncialegaldoOramentoParticipativo,pelomenos
nombitomunicipal.
por a que a Justia, provocada, poder tomar decises novas sobre a matria, plantando sementes para a consolidao,
paralelamenteaosaperfeioamentosnalegislao,deumajurisprudnciasustentadoradatesedaobrigatoriedade.
OexpresidentedaAtricon(AssociaodosMembrosdosTribunaisdeContasdoBrasil),conselheiroVictorFaccioni,doTribunalde
ContasdoEstadodoRioGrandedoSul,reconheceafaltadeefetividadequantoaoOramentoParticipativoemmbitomunicipal,ao
declararque"creiofaltarregulamentaralegislaofederal,noquedizcomaparticipaopopularnooramentoecontasdomesmo,
previstanaLeideResponsabilidadeFiscal"(FACCIONI,2008,P.327).
OexdirigentedaAtricon,todavia,noaprofundaoassunto,omitindoaexistnciadoEstatutodaCidade,aomesmotempoemque
deixadeexplicarcomopoderiaocorreraregulamentaodalegislaofederalimpositivadaparticipaopopularnaelaboraoe
discussodosprojetosdeleisoramentrias.Mesmoassim,reconheceaexistnciadoproblema,motivodeinquietaoparaosque
desejamveroOramentoParticipativocommaisamplautilizaonosentesfederativos.
Amdia,porsuavez,temaobrigaomoral,comopontodecumprimentodoseupapelsocial,deincentivarasociedadeaocontrole
social. Nessa condio, tem condies de fazer sua parte, estimulando o cidado a buscar no Judicirio os seus direitos de
participaoenasinstnciasadministrativasespaosparasefazerouvir.Noentanto,parapoderfazeressetipodecobrana,amdia
nacional, no modelo que se tem hoje, se ressente da necessria independncia, devido, entre outros fatores, ao atrelamento que
mantmaosgovernantes.
Essarealidadeseagravamaisaindanosmunicpios,emmuitosdosquaisasemissorasderdioseencontramnasmosdosprefeitos
oudepessoasaosquaisestoligadospoliticamente.
Assim,nosmunicpiosoOramentoParticipativocontinuaraseradotadosomenteondeogestortiverparaissovontadepoltica,o
mesmosendoindispensvelporpartedascmarasmunicipais.AestascompeterecepcionarnaLeiOrgnicadecadamunicpioa
obrigatoriedadedoOramentoParticipativo,tirandoamargemdediscricionariedadedequeosprefeitosaindaseachampossuidores
quantoaoassunto.

3.3.UMAQUESTOTAMBMDEEDUCAOPARAACIDADANIA
NoBrasil,quaseunnimeaconstataodaexistnciadeumdficitdeeducaopoltica,oquedificultaoamadurecimentodo
exerccio do voto, um maior engajamento no controle social e apatia de muitos com relao ao aproveitamento dos meios de
democraciaparticipativa.umadeficinciareconhecidapeloexpresidentedaAtricon,VictorFaccioni,conselheirodoTribunalde
ContasdoEstadodoRioGrandedoSul,que,sobreessaquesto,assimseposiciona:
Humafaltadeculturadeparticipaopopular,entendendoboapartedasociedadequedenadaadiantacomparecerareunies,a
audinciaspblicas,poisasdecisesserotomadassemouvirseoqueopovotemadizer(FACCIONI,2008,p.326).
Muitosestudiososadvertemparaanecessidadedeque,noBrasil,paraconsolidarademocraciapoltica,socialeeconmica,haja
muitosavanosnosresultadosdaspolticaspblicasdirecionadasparaaeducao.Passaramadefendercommaiorintransigncia
uma educao de qualidade que no se restrinja capacitao profissional, mas que, ao mesmo tempo, contemple tambm a
formaoparaacidadania,optandoporumapedagogialibertadora.
Somentecomumapreparaopoltica,nosentidoamploesalutarquelhefoidadoporAristteles,poderemosverumapopulao
cnsciadasdeficinciasdademocraciabrasileira,dospecadosdapolticafeitaporgovernanteseparlamentares.Somenteporessa
viateroeleitorcidadobrasileirodiscernimentoparasentirqueoexercciodoseudireitodeverdevotarvemsendomaldesfrutado

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que,naprtica,elenoestrepresentadonoLegislativo,ondeosintegrantessevoltamprimordialmenteparainteressespessoaisou
corporativos,esquecendo,deliberadamente,asgrandesinquietaesedemandassociais.
Temseumpanoramaemqueosprotagonistas,beneficiadoscomomandatoconferidopelasociedade,valemsedeumprocesso
eleitoral viciado e que s ser reformulado a contento com uma reforma poltica, que eles no querem fazer, por contrariar suas
convenincias. Desse modo, s com a presso e participao popular que poder haver um reforma polticoeleitoral sria e
conseqente.Emreportagempublicadanarevistapoca(ed.581,06/07/2009,p.44),sobreumaavaliaodoCongressoNacional,
empesquisafeitacom247congressistas,umadasconcluses,segundoapublicao,deque"osdeputadosesenadoresreconhecem
queasociedadenoestbemrepresentadanoCongresso".
Avoltaaquestodesempre:opovosfaressapresso,essacobrana,separaissoforconscientizado,pormeiodaeducaopoltica,
da educao para a cidadania. No se trata simplesmente da educao formal, mas de um processo amplo que carece ser
desenvolvido e aprofundado tambm na mdia (pelo menos numa mdia popular, descolada dos interesses das elites), do
sindicalismo,dosmovimentospopulares.
O pedagogo marroquinoespanhol Csar Muoz, que conheceu, no incio deste sculo a experincia do Oramento Participativo
Crianaqueenvolveucercade500unidadesescolaresmantidaspeloMunicpiodeSoPaulo,entendequeoOPCrianauma
opoduplamentevlida.Emprimeirolugar,porqueensejaaparticipaodascrianasnadefiniodaspolticaspblicasqueo
MunicpiovaicolocarnaLeiOramentriaAnual(LOA)aelasdirigidas.Ouseja,rompeseohbitodequeaspolticaspblicaspara
osegmentoinfantojuvenilsodaaladaunicamenteosadultosenodelas,destinatriaseque,nessacondio,sabem,sentemna
peleasprpriascarncias,emtermosdeeducao,lazer,sade,etc.Emsegundolugar,oOPCrianafuncionacomoinstrumento
pedaggico voltado para a formao de uma conscincia cidad, levando ao pblico infantil as primeiras noes de cidadania e,
consequentemente,ocomeodeumaconscientizaoparaaprticademocrtica.
UmdosobjetivosdoOPCrianadeconsolidarnascrianaseadolescentesaconscinciadequesoportadoresesujeitosdedireito,
nopodendoserexcludosquandodaoitivapeloPoderlocalcomvistaspreparaodapropostaoramentriaaserencaminhada
CmaradeVereadores,paradiscussoevotao.
Aoanalisaraexperinciapaulista,oCoordenadordoOramentoParticipativodaPrefeituradeSoPaulo,FlixSnchez,noprefcio
aolivroPedagogiadavidacotidianaeparticipaocidad,deCsarMuoz,declaraque

O OP Criana a concretizao, no plano da gesto da poltica pblica


local,deumprojetodearticulaodomundoinfantojuveniledomundo
adulto. O OP Criana um mecanismo de participao que combina
democraciadiretaerepresentao,permitindoumefetivoprotagonismo
doreferidosegmentoetriodapopulao(MUOZ,2004,p.10).
Corroborandoestascolocaes,oprprioMuozenfatizaavalidadedoOPCrianacomoumadasformasdeprticadapropostaque
elefaz,apartirdasidiasdoeducadorPauloFreire,daPedagogiadaVidaCotidiana.Estapropeapreparaoparaavidacidad,a
partirdamediaoeducativa,conformeexplicaoseucriador:

Amediaoeducativaumarealidadeconcreta,situadaentreaoutra,o
outro (indivduo, grupos ou comunidade) que oferece consistncia,
objetividade e realismo educao, relao de convivncia, de
envolvimento, que se d entre as duas partes que protagonizam a vida
cotidiana(MUOZ,2004,p.52).
Espelhadonoxitoobtidonacapitalpaulista,outrosmunicpiosvemempregando,paraaformulaodesuasleisoramentrias,o
OPCriana,citandosecomoexemplo,bemmaisprximodarealidadecearenseCaucaia.Naquelemunicpio,autilizaodoOP
Criana,sobacoordenaodoprofessordoutorMarcusViniciusVeras,daUniversidadeFederaldoCear,jduraquaseseisanos,
levando rede oficial de ensino da municipalidade espao para participao na gesto pblica local e noes de cidadania,
participaopopular,educaofiscal,transparncia,etc.
Ofundamentalquehaja,porpartedasinstnciasoficiaisedapopulaoumadisposioparaaeducaoparaacidadania,parao
amadurecimentodasprticasdemocrticas.Sobreesteponto,Muozqueaindaadverteque"nohaverdemocracia(predomnio
do povo no governo poltico de um Estado) enquanto todo o povo no estiver representado", numa crtica, nas entrelinhas, s
limitaesconstatadasnademocraciarepresentativaquesetemhoje.
por isso que ele se empenha em prol da Pedagogia para a Vida Cotidiana, como etapa para uma efetiva capacitao de cada
indivduocomvistasaoexercciodacidadania,alertandoparaodetalhedeque"podemosdizerqueexistedemocraciaparticipativaa
partirdeumaparticipaocidadintergeracional,global,quenoesqueaningum"(MUOZ,2004,p.36).
Aofazertantasrefernciasparticipaopopularnasdeliberaeseformulaesdosprogramas,projetoseaesdaAdministrao,o
educadorespanholpedeformacristalinaaconclusodequeessaparticipaopressupeumlongoprocessodepreparao,quese
inicianainfncia,prosseguindonaadolescncia,simultaneamentesdemaisfaixasetriasdapopulao.Sobreesteponto,enfatiza
que"participaonoseimprovisa.Requerumprocessode:informaosensibilizaoformao"(MUOZ,2004,p.52).

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As idias de Muoz encontram convergncia com as de estudiosos brasileiros das questes relativas cidadania, busca por
efetividade de direitos sociais implcitos na prestao de servios pelos gestores pblicos. Se a concretizao desses direitos no
acontece,devesejustamenteausnciadeumtrabalhodeconscientizaonoapenasdomovimentopopular,masatmesmode
instnciasoficiais.
Nosetemdvida,diantedarealidadeenfocadaporessesestudiososemesmodoquedivulgadonamdia,queasentidadesda
sociedadenecessitamaliarsuadisposioparareivindicareodesejodeparticipareacompanharagestopblicaumempenhode
formao do ponto de vista poltico e legal. No pode atuar mais objetivamente desconhecendo os dispositivos constitucionais
garantidoresdodireitoparticipaoedocumentoslegais,comooEstatutodaCidadeeoutrosquetratamdessesdireitos.
AvisoestrangeiradeMuozsobreoassuntochanceladapormilitantesdosmovimentossociais,comoocasodeLizandraSerafim,
doInstitutoPolis,umadaspoucasentidadessociaisquetemtidoapreocupaoeoesforodedivulgaroEstatutodaCidadeeoutras
leisassecuratriasdosdireitosinerentescidadaniaesobrigaessociaisdosgovernantes.Emartigoarespeitodocontrolesocial,
elarecomenda:

O efetivo exerccio do controle social depende no apenas da


disponibilizao dos instrumentos necessrios, mas especialmente da
capacidadedosmovimentos,organizaes,fruns,gruposeoutrosatores
da sociedade em debater com qualidade as polticas pblicas, que
sociedadequerem,oquenecessriofazerparatransformararealidade
de modo a garantir direitos. aqui que entra o papel insubstituvel da
sociedade em suas diversas organizaes autnomas para ocupar os
espaos de dilogo e de partilha do poder com o Estado (SERAFIM,
2008,p.2).
Porsuavez,doladodaesferaoficial,notriaainaooumesmoodesinteressenaefetividadedemuitosdessesdireitos,emborao
Poder Judicirio, quando provocado (j que precisa slo, conforme o princpio da inrcia que lhe prprio), j tenha tomado
algumasdecisesrumoaessaefetividade.Masessencialquetambmoutrossetores,comooMinistrioPblico,osTribunaisde
Contas, em todos os nveis, se tornem mais atentos na fiscalizao da elaborao, aprovao e execuo das leis oramentrias,
incluindose a, claro, se est havendo ou no descumprimento de importantes garantias postas na Constituio Federal, nas
Constituiesestaduais,nasLeisOrgnicasMunicipaisenalegislaoinfraconstitucional.
Se no se atingir, no Brasil, essa espcie de convergncia, muito do que est na Constituio e na legislao continuar sem
cumprimento,deixandoderedundaremresultadosprticosparaasociedade.Nosenegaaimportnciadaaprovaodenovasleis
quepossamtornarmaisslidosospressupostosconstitucionaiselegaisparaacidadania.Masesseesforotersidoemvoenquantoa
grandemaioriadapopulaodesconheceraexistnciadetodoessearcabouolegaledele,porignorncia,nofizeruso.

CONSIDERAESFINAIS
Comoadvertiuseinicialmente,estetrabalhonoteveapreocupaodepromovernenhumarevoluoespetacularnoestudosobre
OramentoParticipativo,deinventararodacomrelaoaoassunto.Suaintenoprimordialfoideservirdemanifestoemdefesado
cumprimentodealgoqueestconsolidado,claramentepositivadonalei:aobrigatoriedadedaadoodoOramentoParticipativono
mbitodosmunicpios.
Paraisso,tivemosquefazerumapanhadoque,senofoiprofundo(emrazodoslimitesespaciaisdeumamonografia),foi,pelo
menos, abrangente. Partiu da criao da democracia, que nos foi deixada, como estmulo at, acreditase, como herana pelos
atenienses que, cinco sculos antes de Cristo, j acreditavam no poder do povo de se manifestar em praa pblica em favor do
atendimentosdemandascoletivaspelosgovernantes.Depois,sintetizamosatrajetriadademocraciacomoopodegovernana
pblica,atchegardemocraciaparticipativa.
Os passos seguintes referiramse ao surgimento do oramento pblico Oramento Participativo a realidade deste no Brasil, em
termoslegaiseprticos.Concluisecomumquestionamento,dequenosepodefugir,donveldeeducaopolticadonossopovo,
defendendoemostrandoasrazesimpulsionadorasdanecessidadedeumaredefiniorumoaumamelhoriaeampliaodessa
educao.
Feitoisto,podemsefazer,ento,asseguintesconsideraesfinais:
1) A democracia participativa representa um grande avano no exerccio da democracia, por propiciar sociedade meios e
instrumentosparaumaefetivainterlocuodaAdministraocomopovo,semintermediaesdesnecessrias
2)AexperinciacomOramentoParticipativonoBrasil,aindaqueemnmerorestritodemunicpios(levandoseemcontaqueso
5.560),deveseravaliadacomofornecedoradesubsdioseestimuladorasuautilizaopelasoutrasmunicipalidades,tendocomo
resultadoofortalecimentodopoderlocal,ouseja,doMunicpiocomoentefederativo
3)UmaleituracuidadosadaConstituioFederalde1988evriosdocumentoslegaisnopermitedvidasquantocompreensode
que, para os Municpios, a utilizao do Oramento Participativo no ato de voluntarismo, mas sim uma imposio legal,
infelizmentedescumpridaporumasriedefatoresqueanalisamosaolongodestetrabalho

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4)indispensveloesforodebuscarparaoOramentoParticipativonoapenasaefetividadedesuaobrigatoriedadenombito
municipal,masaefetividade,eficciaeeficinciadaspropostaslevadas,pormeiodele,aogestorpblicolocal
5)importanteavanarnaconsolidaodeumalegislaoinfraconstitucionalque,amparadanosmaisdecinqentadispositivos
constitucionais assecuratrios de formas e meios para a prtica da democracia participativa, fortalea a presena do cidado nas
deliberaes da Administrao pblica, j que delas ele o destinatrio, na contrapartida, em forma de servios, que as gesto
pblicadevepopulao,emretribuiopelopagamentodeumadasmaispesadascargastributriasdomundo
6)Nohaversentidoemlegislarnadireodofortalecimentodacidadaniaenagarantiadafruiodosdireitosfundamentaise
sociaisqueaAdministraoestobrigadaapromover,emnomedadignidadehumana,aladacondiodeprincipalpostulado
norteador da feitura da "Constituio Cidad", se no for proporcionada populao suficiente educao poltica que possa
conscientizlaquantoexistnciaecobranadosseusdireitosfundamentais.
Perseguindotaisobjetivos,podeparecerqueasociedadeestsedeixandolevarporutopias,diantedeumavisoderrotistaquetira
muitos brasileiros da luta pelo fortalecimento dos seus direitos de cidadania, empurrandoos para a apatia ou o comodismo da
omisso.Porm,comessessonhos,quesoprojetosplenamenteviveisenomomentosdeutopia,osbrasileirosestarobuscandoo
crescimentodondicedeaplicaoprticadosinstrumentosdademocraciacidad.
Participardasdecisesnaesferapblica,fazerseouvirnasdeliberaessobreaspolticaspblicas,marcarpresenacomocidado
contribuintenoumaopocvicaparausoimediato.Exigeperseverana,preparaoecoragempara,pertencendoasetoresda
sociedadequeformariamomundodosfracos,tornarseforteparaserouvidoeportarsecomoprotagonistaenomerofiguranteno
confronto de idias e propostas entre governantes e sociedades. Somente assim cada um pode fazer controle social no como um
silenciosoespectador,mascomoumparticipanteativonasdiscussespromovidasnaesferapblica.

BIBLIOGRAFIA
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Autor
JosOssianLima
Jornalistaeradialista.GraduadoemComunicaoSocialpelaUniversidadeFederaldocear(UFC)
eEspecialistaemAdministraoPblicapelaFaculdadeAteneu.AnalistadeControleExternodo
TribunaldeContasdosMunicpiosdoCear(TCMCE).

Informaessobreotexto
ArtigotambmpublicadonoboletimGovernetenositedoObservatriodasCidadesdaUniversidadeFederaldeSergipe.

Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
LIMA,JosOssian.AobrigatoriedadedoOramentoParticipativonoMunicpio.A(no)efetividadeemdiscusso.Revista Jus
Navigandi,Teresina,ano15,n.2652,5out.2010.Disponvelem:<https://jus.com.br/artigos/17559>.Acessoem:15jul.2016.

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