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Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS

Mdulo 2
Auditoria do Oramento de Obras
Aula 5
Tpicos Especiais sobre a Obteno de
Preos Referenciais
Andr Pachioni Baeta

Novembro/Dezembro, 2011

Copyright 2011, Tribunal de Contas de Unio


<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,


em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO


Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2a Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.


Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2011.
21 p. : il.
Contedo: Mdulo 2: Auditoria do Oramento de obras. Aula 5: Tpicos
especiais sobre a obteno de preos referenciais.
Curso realizado no perodo de 08/11 a 07/12/2011 no Ambiente
Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas auditoria
Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 5 Tpicos Especiais sobre a Obteno


de Preos Referenciais.
Como obter preos de servios, materiais ou equipamentos
especiais, cujos custos no so contemplados pelos sistemas
referenciais de preos da Administrao Pblica?
vlida a utilizao dos custos efetivamente incorridos pelo
contratado como um preo paradigma de mercado?
O auditor de obras deve fazer pesquisas de preos diretamente
junto aos fornecedores?
Os preos ofertados pelos licitantes podem ser considerados
uma fonte de preos referenciais?
vlida a utilizao de preos obtidos em editais ou contratos
de outras obras semelhantes?
Na aula 3 deste mdulo, apresentamos uma extensa relao de
sistemas referenciais de preos ou de outras fontes de consulta geralmente
utilizadas pelo auditor de obras em busca de preos paradigmas de
mercado.
No restante da aula 3 e na aula 4, apresentamos em detalhes os
dois principais sistemas referenciais de preos da Administrao Pblica
Federal, o Sinapi e o Sicro.
Ressaltamos, no entanto, que vrios sistemas mantidos por
rgos e entidades da esfera estadual tm excelente qualidade tcnica
e possuem interface amigvel de utilizao. Recomendamos ao auditor
de obras ir se familiarizando aos poucos com esses sistemas, pois so
importantes fontes de referncia. Em muitos casos, o Sicro e o Sinapi no
contemplam o servio a ser analisado, exigindo que o auditor de obras
busque informaes em outras fontes de preos.
O auditor ser to mais eficiente quanto maior for seu
conhecimento sobre os preos referenciais. Um auditor experiente em
preos referenciais pode obter o preo desejado em minutos. O fato
que, mesmo com todo esse arsenal de preos referenciais, em quase
todas as obras auditadas existem importantes lacunas na curva ABC,
para as quais no se conseguem obter preos referenciais.

Ateno!

Diante de tal situao, no resta alternativa ao auditor de obras a


no ser valer-se de cotaes diretas junto aos fornecedores ou prestadores
de servio para obter preos para o material, equipamento ou servio a
ser avaliado.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[3]

O auditor pode tambm tentar conseguir os custos efetivamente


incorridos pelo contratado mediante os seguintes meios:
consulta aos subcontratos celebrados pelo construtor e
autorizados pela Administrao;
consulta da folha de pagamento do contratado e
obteno das notas fiscais de compra dos diversos materiais
aplicados na obra.
A ainda pode-se tentar obter os preos desejados mediante
consulta em endereos eletrnicos na internet ou mediante o emprego
das seguintes tcnicas:
pesquisa de editais e contratos de obras semelhantes ou cujo
objeto compreendeu a execuo do servio pesquisado;
utilizao da mdia de preos das licitantes habilitadas no
certame;
utilizar tcnicas de estimativa de custo expedita ou paramtrica
para obter o preo dos itens desejados (tcnica abordada no
estudo de caso apresentado na aula 2 do mdulo 1); e
montar a prpria composio de custo unitrio a partir
da aferio in loco da produtividade da mo de obra e dos
equipamentos utilizados na execuo do servio.
A ltima abordagem apresentada acima muito til, mas requer
que o auditor de obras v a campo com a curva ABC de servios j
elaborada. J apresentamos exerccios ilustrando como proceder a esse
tipo de levantamento.
Diante do exposto, a presente aula tratar desses diversos aspectos
na obteno de preos referenciais.

[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Para facilitar o estudo do presente tpico, sua organizao dar-se-


da seguinte forma:
Aula 5 Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais.3
1. Utilizao dos Custos Efetivamente Incorridos pelo Contratado
como Preos Referenciais6
2. Utilizao de Cotaes de Preos Obtidas pelo Auditor de Obras12
3. Utilizao da Mdia de Preos Ofertados Pelas Licitantes
Habilitadas.16
4. Utilizao de Preos Obtidos em Editais ou Contratos de Obras
Semelhantes18
Sntese 20
Referncias bibliogrficas 21

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de


utilizar tcnicas para obter preos de servios, insumos
ou equipamentos que no so contemplados nos sistemas
referenciais de preos;
conhecer o entendimento do Tribunal de Contas da Unio sobre
a validade dos custos efetivamente incorridos pelo contratado
como fonte de referncia de preos;
compreender as limitaes e tcnicas para obteno de cotaes
de preos junto aos fornecedores diretamente pelo auditor de
obras;
saber a validade de se utilizar os preos obtidos em outros
editais ou contratos de obras semelhantes;
conhecer o entendimento do TCU sobre a utilizao dos preos
ofertados pelas licitantes derrotadas como paradigmas de
preos de mercado.
Pronto para comear?
Ento, vamos.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[5]

1. Utilizao dos Custos Efetivamente Incorridos pelo


Contratado como Preos Referenciais
Ateno!
A utilizao da folha de
pagamento, notas fiscais
e contratos de prestao
de servios como preos
referenciais exige alguma

Basicamente existem trs fontes possveis para o auditor de obras


obter os custos efetivamente incorridos pelo contratado: notas fiscais
de aquisio de materiais ou equipamentos, contratos de prestao de
servios com empresas subcontratadas e folha de pagamento do pessoal,
acompanhada das guias de recolhimento da previdncia social.

cautela e bom senso por


parte do auditor de obras.
Apesar de ser ilegal,
relativamente comum
encontrar empresas
efetuando pagamentos
por fora para a mo
de obra alocada numa
obra. Tal prtica
realizada com o intuito de
sonegar o recolhimento
de contribuies
previdencirias. Da
mesma forma, embora

Com relao utilizao de contratos celebrados entre o construtor


e empresas subcontratadas, o Tribunal de Contas da Unio j decidiu que
sua utilizao vlida como meio probatrio dos custos efetivamente
incorridos pelas empresas construtoras. Nesse sentido cita-se o Acrdo
1.551/2008 Plenrio (Sumrio):
7. vlida a utilizao, como meio probatrio, dos custos
efetivamente enfrentados pelas contratadas, como os dados financeiros
relativos subcontratao de servios contratuais, principalmente se
essas informaes revelam diferenas acima de qualquer razoabilidade,
tomando-se, no entanto, os devidos cuidados no uso de dados sobre custos
provenientes de contratos de natureza privada, em que prevalecem maior
distribuio de encargos entre as partes e menor assimetria de informaes
com respeito aos custos.

constatado com menor


frequncia, pode ocorrer
o subfaturamento de
materiais ou equipamentos
adquiridos pelo construtor
com o intuito da sonegao
do ICMS e dos demais
tributos.
Tais prticas ilegais
distorcem os preos obtidos
invalidando sua utilizao
como preos referenciais.

No voto condutor do citado Acrdo, o Ministro Relator fez as


seguintes ponderaes:
Posteriormente, [...] que os novos preos foram considerados
excessivos em relao aos valores constantes do subcontrato celebrado entre
o consrcio e a firma [...] para execuo dos servios relativos s fundaes
da mesma obra apreciada neste processo. Ali, os preos dos servios
correspondentes aos de lavagem e retirada de areia, [...], so de apenas
R$ 322,92, para a fundao de 1750 mm, e de R$ 318,31, para a estaca de
2.000 mm. [...] Sobre esses preos subcontratados deve ser computado o BDI
contratual, levando os valores para R$ 452,10 e R$ 445,20. As diferenas
percentuais se reduzem, respectivamente, para 227,6% e 257,37%.
(...)
38.Constata-se que todos esses acrscimos adicionais so totalmente
insuficientes para cobrir a ampla margem de ganho obtida pelo consrcio na
repactuao dos servios de lavagem e retirada de areia, deixando ver que
realmente ocorreu abuso do poder de alterao do contrato. Tal alterao
h de ser vista, inclusive, como ilegalidade manifesta, caso no venha a

[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

ser devidamente esclarecida pelos responsveis, que no foram ouvidos


especificamente quanto a essa elevao do preo da escavao das estacas
em evidente desproporo com os valores praticados na subcontratao
referida.
Ressalta-se que, no caso em concreto, estava-se apurando um
sobrepreo nos servios superior a 200%. Tal ressalva importante, pois
diferenas menores so plenamente justificveis e normais. Afinal, vimos
na aula 2 do Mdulo 1 que existe uma diferena natural entre o oramento
contratado e os custos efetivamente incorridos pela construtora na
execuo da obra, dada pelo grau de preciso do oramento.

Ateno!
Resumindo o entendimento
manifestado no Voto

Com efeito, o contratado executar alguns servios com custo efetivo


inferior ao contratado e outros servios com custo efetivo superior. Em
relao a esse aspecto, o voto condutor do Acrdo 157/2009 Plenrio,
ao apreciar o uso de notas fiscais como referncia de preos de mercado,
trouxe ponderaes muito abalizadas sobre quando utilizar ou no os
custos efetivamente incorridos pelo contratado:
O montante calculado [...] baseou-se no valor das notas fiscais de
fornecimento dos insumos [...], mesmo quando disponvel no SINAPI,
referncia oficial de preos legitimado anualmente pela LDO (art. 109 da
Lei 11.768/2008).
Considero esta tese deva ser tratada com parcimnia, de modo
que so necessrias consideraes adicionais, que ora fao, para no gerar
qualquer dvida sobre a extrapolao indevida deste entendimento.
Em princpio, uma pesquisa de preos de insumos para cada
empreendimento independentemente de existir parmetros oficiais
particularizaria o valor da obra e estaria a favor de um dos princpios do
oramento, que a sua especificidade. Pondero, entretanto, que o particular
carece de certa previsibilidade no ordenamento jurdico vigente; precisa
conhecer as regras do jogo antes de seu incio, para que, em um ambiente
de estabilidade, possa estimar as consequncias de seus atos (assim como
firmar os termos de seus contratos). Eis que se evidencia o princpio da
segurana jurdica.
Isso considerado, a LDO e massiva jurisprudncia desta Corte
indicam como parmetro de regulao dos preos contratados os sistemas
oficiais (mormente o SINAPI); as regras at o momento esto claras. Assim,
no caso geral, intricado discutir a modificao de tal critrio, mesmo avesso
objetividade do comando legal ( claro, observada a boa-f).

Condutor do Acrdo
157/2009:
Se o fornecimento de um
determinado equipamento
consta na planilha contratual
por um preo de R$ 100
mil e o auditor de obras
verificou que o contratado
o adquiriu por R$ 50 mil, h
uma clara situao de abuso
e incoerncia grosseira no
preo contratual, ensejando
o enriquecimento ilcito do
contratado. Nesse caso, o
preo obtido de R$ 50 mil
deve ser utilizado como
preo referencial.
Por outro lado, se o auditor
de obras constatou que
o construtor adquiriu
efetivamente o equipamento
por R$ 95 mil, o preo
contratual, R$ 100 mil,
mostra-se adequado como
parmetro de preo de
mercado. Nesse caso, no
se deve adotar o preo
efetivamente obtido, R$ 95
mil, como preo referencial.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[7]

Ressalvo tais observaes porque me preocupo com a extrapolao


indiscriminada da substituio dos custos oficiais por pesquisas de preos
em outros casos quaisquer. Se, por exemplo, o preo obtido for superior ao
oficial, qual ser o limiar do dbito? O preo do gestor? O do contratado?
O da auditoria?
(...)
Voltando ao raciocnio, pugno que deva se objetivar em quais casos
aplicvel a metodologia proposta pela equipe de auditoria. Na busca
da verdade material, certo, impossvel desprezar evidncias cabais
de enriquecimento sem causa evidenciada por pesquisas de preos ou
notas fiscais de fornecimento. Num balanceamento de valores e em
razo do que discorri, tenho que a substituio do preo oficial deve
ser empreendida em casos concretos onde, indiscutivelmente, houver
incoerncias grosseiras nos preos dos insumos, e nas hipteses em
que tais inconsistncias sejam materialmente relevantes e capazes de
propiciar um enriquecimento ilcito do contratado.
Nesses casos, no h que se falar na presuno da boa-f, estando
a avena viciada j em sua origem, o que torna inaplicvel o princpio
da segurana jurdica. Esses erros grosseiros so passveis de constatao,
tanto por parte do gestor quanto do particular contratado. No se recorre
certeza do direito nessas ilegalidades.
(...)
Por tudo isso que, neste caso, se esperava [...] uma ao mais pontual
na avaliao do preo dos tubos. A verdade material que ora se apresenta
nestes autos indica um superfaturamento de dezenas de milhes de reais
nos insumos examinados, a indicar um desproporcional enriquecimento da
contratada. Por ser uma empresa do ramo de saneamento e diuturnamente
contratar obras e servios que prevem os insumos questionados, haveria
de ser facilmente constatada tamanha inconsistncia nos preos (por
demasiada discrepncia). A ausncia do parcelamento compulsrio (como
bem demonstrou a unidade especializada) refora a necessidade.
Logo, acaso venham a ser faturados os tubos com sobrepreo, difceis
sero as aes para o ressarcimento dos excessos ao errio. Presentes, pois,
o fumus boni iuris e o periculum in mora, requisitos para a adoo de
medida cautelar.
Discordo da unidade especializada somente na base proposta
para a ao acautelatria. Prope-se determinao para que no se
fature tubos em valores superiores aos calculados com base nas notas
[8]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

fiscais. Entretanto, verifico que a Secob indicou haver similitudes entre


os preos da CODEVASF (paradigma oficial) e os de mercado. Na mdia,
mesmo ajustados para a data-base da avena, os preos da Companhia se
aproximam bastante dos documentos fiscais colhidos pela [...].
Assim, visto se tratar de preo oficial perfeitamente acessvel aos
gestores e contratada, e sopesando tudo o que expus, proponho que a base
da ao acautelatria sejam os preos da CODEVASF [...]. Nesse contexto,
para os tubos de ferro fundido, o sobrepreo cairia de 55,30% para 34,49%
[...]; para os tubos de ao carbono, reduo seria de 105,42% para 85,79%
[...] (grifos nossos).
Reparem que no caso apresentado acima, o Tribunal constatou
uma absurda diferena entre os preos referenciais do Sinapi e os obtidos
em documentos fiscais. Mesmo assim, julgou-se adequado utilizar como
parmetro de preos os dados obtidos em outro sistema referencial, no
caso a tabela da Codevasf, os quais guardavam certa proximidade com os
custos obtidos em notas fiscais.
Em situao anloga, tambm envolvendo o custo de tubos
de ao obtidos mediante documentos fiscais, o Tribunal adotou um
entendimento mais gravoso ao gestor e adotou efetivamente os custos
obtidos em notas fiscais como paradigma de preos. O sumrio do
Acrdo 993/2009 Plenrio assim disps:
1. vlida a utilizao, como meio probatrio, dos custos
efetivamente enfrentados pelas contratadas, a exemplo de informaes
contidas em documentos fiscais, quando constatada significativa
discrepncia de valores acima de qualquer razoabilidade.
Nesse caso, conforme foi ressaltado no voto condutor do Acrdo
993/2009 Plenrio, os gestores j haviam sido alertados pelo Tribunal
da condenvel prtica de haver fornecimento de cotaes de preos
diferenciados por parte dos fabricantes de tubos. O percentual de
sobrepreo apurado tambm foi expressivo, superando 100%.
5. A respeito do superfaturamento na aquisio de tubos de ao
[...], restou evidenciado que a Deso, no aspecto formal, adotou medidas
com vistas ao cumprimento da determinao do Tribunal. Contudo,
verificaram-se, na prtica, significativas discrepncias entre as cotaes
realizadas pela companhia e os custos nos quais efetivamente incorreu
a contratada.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[9]

6. A condenvel prtica de fornecimento de cotaes de preos


diferenciados por parte dos fabricantes era de cincia da Deso h
bastante tempo, tanto assim que motivou determinao corretiva
visando ao resguardo do errio em novos aditivos contratuais. Dessa
forma, face ao histrico de ocorrncias, os gestores estavam cientes de
que a simples cotao de preos junto aos fabricantes no era medida
suficiente para garantir a confiabilidade necessria ao cumprimento
da deliberao desta Corte. Para isso, era-lhes exigido perscrutar os
custos efetivamente incorridos pela contratada, o que no foi feito.
(...)
8. Como visto no relatrio que antecede este voto, a Secob ratificou o
achado, ao se manifestar nos autos em ateno ao despacho de fls. 169/170,
embora utilizando de metodologia de clculo com algumas diferenas em
comparao com a adotada pela equipe de auditoria. Em suma, foram
estas as principais premissas utilizadas por aquela unidade especializada:
a) adoo de taxa de BDI de 10%, em vez de 35%; e b) preo de referncia
do tubo de ao adotado pela mdia ponderada dos preos verificados em
todas as notas fiscais emitidas pela empresa [...].

Ateno!
O entendimento do
Acrdo 1.009/2011
Plenrio no se aplica a
contratos de execuo
de obras. Aplica-se to

9. O resultado dessa anlise demonstrou um superfaturamento de


R$ 10.937.476,14 (data-base de setembro de 2005), o que equivale, Srs.
Ministros, a 100,5% do valor total medido. (grifos nossos)
Com relao utilizao dos salrios efetivamente pagos aos
profissionais contratados, o TCU tem um recente precedente no qual
concluiu que necessrio que o valor dos salrios pagos aos profissionais
contratados por empresas para prestao de servios Administrao
corresponda ao constante da proposta formulada na licitao.

somente a contratos de
engenharia consultiva
(projetos e superviso de
obras) e a contratos de
terceirizao.

[ 10 ]

O Acrdo 1.009/2011 Plenrio tratou de possveis irregularidades


ocorridas na execuo do contrato cujo objeto referiu-se prestao de
servios de consultoria especializada para o gerenciamento e apoio tcnico
da implantao de uma importante obra hdrica. Na oportunidade, a
unidade instrutiva promovera o cruzamento de informaes constantes
dos Boletins de Medio expedidos pelo consrcio contratado com os
dados provenientes da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social (GFIP), constantes
do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), resultando,
dessa operao, a constatao de divergncias que sinalizariam para o
ressarcimento de valores pagos indevidamente pelo rgo contratante,
pois os salrios pagos pelo consrcio aos profissionais constantes da
GFIP teriam sido menores que os estipulados na proposta da licitao
oferecida pelo mencionado consrcio e no subsequente contrato.

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

O relator, a partir de julgado anterior do Tribunal, enfatizou no


haver argumento a suportar que uma empresa participante de licitao
que oferea proposta especificando os salrios que sero pagos aos seus
profissionais em virtude do contrato de superviso de obra, [...], uma
vez vencedora do certame, cujo julgamento baseou-se, entre outros, nos
valores desses salrios, possa, ao seu alvitre, quando da execuo do
contrato, remunerar esses profissionais em patamares inferiores, apesar de
receber do rgo contratante [...] exatamente aqueles valores que foram
os balizadores da sua proposta, conforme ficou comprovado a partir da
comparao entre as remuneraes de profissionais oriundas dos boletins
de medio e as constantes da planilha GFIP da empresa fornecida pelo
Ministrio da Previdncia Social.. Diante dos fatos, encaminhou proposta
de determinao corretiva quanto ao contrato examinado, o que foi
aprovado pelo Plenrio.
Conclui-se este tpico fazendo algumas advertncias sobre o uso de
documentos fiscais ou de outras fontes dos custos efetivamente incorridos
pelo construtor como fontes de preos referenciais;
Deve-se ter cuidado com custos no contemplados nos
documentos comprobatrios, mas efetivamente incorridos pelo
construtor, a exemplo de fretes, custos de armazenagem, guarda,
manuseio, manuteno, seguros etc.
Deve-se lembrar de que os dados obtidos em documentos fiscais,
contratos de prestao de servios ou na folha de pagamento
representam custos e devem receber a adequada incidncia da
taxa de BDI aplicvel.
Observar a perda existente de materiais nos processos
produtivos, justificando que alguns insumos sejam adquiridos
em quantidades ligeiramente maiores do que as efetivamente
aplicadas na obra.
Observar que em todos os precedentes citados (Acrdos
1.551/2008, 157/2009 e 993/2009, todos do Plenrio) foi
constatada uma discrepncia acima de 100% entre os custos
efetivamente incorridos e os preos contratuais. Divergncias
pequenas so naturais e no justificam a substituio dos preos
contratuais por outros preos. Alis, comprovam para o auditor
que os preos contratados so bons parmetros de mercado.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[ 11 ]

2. Utilizao de Cotaes de Preos Obtidas pelo


Auditor de Obras
O procedimento de consultar preos de empresas especializadas
ou de buscar cotaes junto a prestadores de servios ou fornecedores
sempre vlido, porm, exige algumas cautelas.
O voto do ministro-relator do Acrdo 1.859/2004 Plenrio,
apesar de ter sido derrotado pelo voto do ministro revisor, um
precedente quanto validade das cotaes de preos efetuadas pelas
equipes de auditoria do TCU:
29. A Secex/SC adotou como metodologia para demonstrar a
existncia de sobrepreo das propostas e de superfaturamento do Contrato
n 02/2001 consulta s empresas especializadas nos materiais e servios
constantes das planilhas, com o objetivo de obter os respectivos preos de
mercado dos insumos, e Alfndega do Aeroporto Internacional Herclio
Luz SC, com vistas a verificar o custo real dos elementos de borracha
importados.
30. No obstante entender que a metodologia utilizada pela Secex/
SC est correta, no vejo problemas em acolher como valor do dbito a
ser imputado aos responsveis aquele apurado pela Secob, que, alm de
utilizar a mesma metodologia adotada pelo Secex/SC, observou o princpio
do conservadorismo, no s com relao aos elementos de borracha e aos
painis (para os quais acolheu argumentos da empresa), mas aos demais
itens da planilha de custos, cujos clculos so bem mais favorveis aos
responsveis.
(...)
38. Com relao aos painis, observa-se que a Secob aceitou os
oramentos de outras empresas, apresentados pela Copabo, para comprovar
o seu custo unitrio, divergindo, no entanto, da forma como foi utilizado
pela Copabo, correspondendo mdia dos preos obtidos nos oramentos,
vez que a tcnica usual de oramentao recomenda que os custos dos
materiais e equipamentos sejam apropriados pelos seus preos mnimos
encontrados no mercado. J o custo unitrio das placas de polietileno
apurado pela Secex/SC junto a fornecedores foi aceito pela Copabo, vez
que semelhante quele constante da Nota Fiscal Fatura n 158 [...].
Entretanto a Copabo incluiu nesse item o custo relativo ao beneficiamento
e perdas de acabamento de polietileno, o que no foi acolhido pela Secob
em vista da no comprovao de tal fato.
[ 12 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Em outro recente exemplo, por meio do Acrdo 1.340/2011


Plenrio, o Tribunal determinou ao Dnit que revisasse o preo
referencial das defensas metlicas nas tabelas do Sistema de Custos de
Obras Rodovirias, tendo em vista as evidncias de superestimativa
deste insumo. Tais evidncias foram obtidas com base em cotaes de
preos obtidas pelos auditores do TCU.
Ao se deparar com um insumo ou servio cujo preo no seja
contemplado pelos sistemas referenciais de preos disponveis para
consulta, recomenda-se que o auditor de obras adote os seguintes
procedimentos:
Identificar os fornecedores e especificaes tcnicas do insumo
ou servio cujo preo procurado.
Consultar, de preferncia por telefone ou e-mail privado, o
preo do servio ou insumo procurado, tomando-se as devidas
cautelas para que a cotao contemple todas as partes do
produto desejado, bem como todas as especificaes tcnicas
e custos a serem incorridos pelo contratado (fretes, seguros,
despesas tributrias, custos com armazenagem, custos com
instalao do equipamento etc.).
A pesquisa deve, se possvel, buscar a mesma marca do produto
adquirida pelo construtor e cotar as mesmas quantidades do
item aplicadas na obra.
A depender da quantidade do produto a ser adquirida, deve-se
cot-lo no mercado varejista, no mercado atacadista ou junto
aos seus fabricantes.
A consulta telefnica ou por e-mail privado busca obter o preo
efetivo de mercado do bem, j que existe uma tendncia de se
obter um preo de tabela, diferente do preo de mercado,
quando se solicita uma proposta endereada a um rgo
pblico.
Recomenda-se que nessa primeira consulta privada haja algum
tipo de pechincha ou barganha pelo auditor em busca de
descontos ou promoes.
Tomar cuidado com o carter temporal da resposta, pois o
preo praticado no mercado na data base do contrato auditado
pode ser sensivelmente diferente do preo pesquisado na data
da auditoria.
Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[ 13 ]

Em qualquer caso ser sempre necessrio deflacionar a cotao


obtida por ndice que melhor reflita a variao dos preos de
mercado do item pesquisado.
Se alguma parcela do produto ou item de custo no for
contemplado na cotao realizada, por exemplo, se o fornecedor
no se responsabilizar pelo transporte do produto, o auditor
dever estimar por outro meio ou buscar cotao especfica
para essa parcela ou item de custo do fornecimento.
A consulta realizada pode originar duas situaes distintas: preo
do produto pesquisado superior ou igual ao preo contratual ou preo
pesquisado inferior ao preo contratual.
Entende-se no ser necessrio prosseguir com a pesquisa de preos
do insumo na primeira situao. O auditor dever apenas registrar nos
seus papis de trabalho os dados da pesquisa, entre eles:
o nome do estabelecimento pesquisado;
o nome do vendedor ou atendente;
o endereo e nmero de telefone do estabelecimento pesquisado;
a forma de comunicao utilizada (telefone, e-mail, etc.);
a data da pesquisa;
o nome e especificao dos itens pesquisados e
Ateno!
Alertamos os participantes
do curso de dois aspectos
importantes:
Primeiro que existe uma

os preos e condies de pagamento obtidos.


O registro da cotao de preos prescinde de maiores formalismos,
nesse caso, inclusive da necessidade de se obter uma proposta escrita, haja
vista que no ser utilizado para imputar sobrepreo em determinado
servio, ao contrrio, estar convalidando os preos contratuais
praticados.

m-vontade natural
dos fornecedores em
apresentarem propostas
por escrito aos rgos da
administrao pblica.

[ 14 ]

No caso de a pesquisa de preo informal resultar em preo inferior


ao contratado, recomenda-se ao menos obter uma proposta por escrito,
pois a consulta efetuada ser utilizada como evidncia de auditoria para
fundamentar algum suposto sobrepreo.

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Adicionalmente, deve-se tentar obter outras cotaes por escrito


e dessa vez endereadas ao rgo no qual o auditor de obras lotado.
Isso para afastar de vez a presuno de que os preos obtidos seriam
superiores caso fossem cotados por rgos e entidades da Administrao
Pblica.

Eles sabem que no sero


contratados sem licitao
e por isso entendem ser
perda de tempo apresentar
propostas. Tal fato dificulta
a obteno de propostas

Se forem obtidas vrias cotaes, existiro trs critrios para


obteno do preo paradigma: o menor preo pesquisado, a mediana
dos preos ou mdia dos preos pesquisados.

por escrito.
Segundo aspecto que
em algumas situaes em

Sem dvida, a escolha do critrio a ser adotado um ponto


extremamente controverso e ainda no foi pacificado pela jurisprudncia
do Tribunal. Existem vrios julgados determinando que o gestor ao fazer
cotaes de preos adote o menor dos preos pesquisados no oramento
base, bem como faa pelo menos trs pesquisas de preos.

concreto nas quais a equipe


de auditoria conseguiu
cotaes de preos junto
a determinado fornecedor,
houve, em etapa processual
posterior, a apresentao

Todavia, alguns sistemas referenciais de preos adotam a mdia


ou mediana como referncia. A prpria LDO estabelece que o limite
superior de preos para as obras executadas com recursos federais a
mediana do Sinapi.

pelos responsveis
arrolados de novas cotaes
obtidas junto aos mesmos
fornecedores com preos
superiores aos coletados
pela equipe de auditoria.
Muitas vezes, fica implcito
que os fornecedores fizeram
as propostas a pedido dos
clientes. Em outros casos,
os fornecedores tentam
desqualificar a cotao
apresentada equipe
de auditoria alegando a
ausncia de alguma parcela
ou item de custo no
especificado na proposta.
Ainda possvel que os
responsveis consigam uma
declarao do fornecedor
com os preos praticados
poca da licitao,
diferindo substancialmente
dos preos praticados
poca da auditoria.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

[ 15 ]

3. Utilizao da Mdia de Preos Ofertados Pelas


Licitantes Habilitadas.
Se o auditor de obras estiver analisando o preo de um contrato
originado de uma licitao competitiva, pode-se valer dos preos
ofertados pelas licitantes como um parmetro de mercado para os itens
de servio nos quais no se encontrou preos referenciais.
Tal procedimento j foi adotado em diversos julgados do Tribunal,
a exemplo dos Acrdos 2.013/2004, 702/2008, 1.551/2008, 578/2007
e 1.265/2011, todos do Plenrio. Afinal, o preo ofertado por vrias
empresas especializadas na prestao de determinado servio , sem
dvida alguma, um preo paradigma de mercado, desde que tenha
ocorrida uma efetiva disputa por ocasio da oferta de preos. O sumrio
do Acrdo 702/2008 Plenrio descreve bem a situao onde a
utilizao da mdia dos preos das licitantes pode ser adotada:
3. Pode o Tribunal, nos casos excepcionais em que a licitao revelouse altamente competitiva, capaz de traduzir com fidelidade o estado de
mercado em relao a uma determinada obra, fixar, como referncia
de preos para efeitos da avaliao futura de alteraes contratuais que
modifiquem quantitativos de servios j existentes na planilha contratual,
a mdia dos preos dos servios constantes das propostas vlidas oferecidas
na licitao.
O relatrio que embasou o Acrdo 578/2007 Plenrio ilustra
bem como a mdia de preos obtida das demais licitantes foi utilizada
para preencher as lacunas da planilha contratual em que no foram
obtidos preos referenciais:
2.3.12 Assim, visando corrigir as inconsistncias verificadas na
elaborao da planilha de apurao do superfaturamento da segunda etapa
da obra, elaboramos duas novas planilhas, em anexo a esta instruo. Na
planilha existente no Anexo I, consideramos como fonte de preos primria
os dados extrados do SINAPI [...]. Na falta de preos do SINAPI utilizamos
a tabela do DVOP como fonte secundria de preos. Na ausncia das
duas fontes oficiais de preos, utilizamos a mdia aritmtica dos preos
constantes nas propostas apresentadas pelas empresas habilitadas no
certame licitatrio. Na planilha existente no Anexo II, consideramos
como fonte de preos primria a tabela do DVOP, com a devida retroao.
Os dados extrados do SINAPI [...] foram utilizados como fonte secundria
de preos, na ausncia de preos do SINAPI. Novamente utilizamos a
mdia aritmtica dos preos das propostas das licitantes, na falta das
duas fontes oficiais de preos.
[ 16 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

2.3.13 Em ambos os casos, a utilizao da mdia das propostas da


licitao como fonte de referncia de preos confivel possvel, desde
que a licitao tenha se dado em ambiente concorrencial.
2.3.14 No caso em questo, consideramos que a concorrncia [...]
se deu em ambiente competitivo, visto que o certame contou com onze
licitantes, provenientes de vrias unidades da Federao, sendo que dez
empresas foram consideradas habilitadas e entregaram suas propostas de
preos.
2.3.15 A utilizao da mdia das propostas das empresas habilitadas
tambm se mostra a melhor alternativa para avaliao de diversos tipos
de servios, no contemplados nas fontes usuais de referncia de preos
utilizadas por este Tribunal como parmetro. Citamos como exemplo alguns
itens contratados que representam percentual relevante do contrato, tais
como esquadrias de alumnio de grande dimenso, no-break, instalaes
da rede de combate a incndio, instalao de som e ar condicionado central.
(grifo nosso)
O relatrio que embasou o Acrdo 1.265/2011 Plenrio utilizou
a mdia dos preos das licitantes para avaliar um servio extremamente
complexo, no qual no se dispunha de referncia de preos e nem da
composio de custo unitrio do servio:
II. 1 Superfaturamento em decorrncia do desequilbrio econmicofinanceiro apurado no aumento de quantitativo de 53,5 metros na execuo
da travessia subaqutica sobre o Rio Cotinguiba, que realizou-se a preos
acima dos de mercado.
9. Na elaborao do projeto bsico [...] previu-se a execuo de 199m
de travessia subaqutica no Rio Cotinguiba. [...] Porm, em sua execuo,
a extenso da travessia foi medida em 252,50m. O aumento de 53,5m da
extenso da travessia subaqutica foi formalizado com a realizao do 4
termo aditivo ao Contrato 700.138/98, entre a Deso e a construtora, ao
preo de R$ 4.506,69 o metro executado.
10. Porm, esse preo superior ao valor de mercado (R$ 3.240,07),
formado pela mdia das propostas vlidas dos concorrentes que
participaram do procedimento licitatrio que deu origem ao contrato.
Desse modo, o sobrepreo nesse servio, apurado sobre o aumento de 53,5m
na tubulao, gerou um desequilbrio econmico-financeiro no contrato
entre a Deso e a construtora, e causou um prejuzo para a administrao
pblica de R$ 67.763,81 [...] (grifo nosso).

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

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4. Utilizao de Preos Obtidos em Editais ou Contratos


de Obras Semelhantes
A busca pelo preo de servios, materiais ou equipamentos em
oramentos de outros editais e contratos outra ferramenta de grande
valia para o auditor de obras.
A pesquisa de partes do nome do produto a ser orado nos sites
de busca da internet costuma apresentar como resultado alguns outros
editais com o preo do item desejado. Pode-se tambm buscar o item no
site do Comprasnet ou no site de licitaes do Banco do Brasil.
Como de praxe, devem ser tomados diversos cuidados para que a
comparao seja vlida:
as datas-bases devem ser prximas, e, qualquer caso
deflacionando-se os preos obtidos pelo ndice mais adequado;
deve-se proceder aos ajustes necessrios nos preos obtidos a
fim de excluir parcelas de servios ou de encargos existentes em
apenas um dos contratos comparados;
sempre que possvel, melhor utilizar a mdia das propostas
das licitantes ofertadas na execuo de outra obra semelhante
ao invs apenas do preo da melhor proposta;
o auditor deve se certificar de que o edital ou contrato utilizado
como base para comparao foi efetivamente executado e
concludo nos preos originais propostos, sem a ocorrncia de
pleitos de reequilbrio-econmico financeiro;
deve-se tomar cuidado com a regionalizao dos preos ou com
outros fatores que possam afetar os preos das obras;
sempre melhor excluir o BDI de ambas as bases e comparar-se
apenas custo com custo;
deve-se evitar utilizar obras privadas como paradigma de
preos para obras pbicas; e
o ideal que a obra tomada como paradigma de preos seja
semelhante com o objeto analisado.

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AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

O sumrio do Acrdo 1.551/2008 Plenrio apresenta diversas


consideraes sobre a utilizao de preos de servios de obra semelhante
como preos de referncia:
1. A utilizao, como referncia, dos preos constantes da proposta
comercial vencedora da licitao para obra semelhante que est sob
avaliao, mormente quando houver modificao dos preos durante a
execuo do contrato, torna-se imprestvel como fonte referencial, por
no ter sido efetivamente praticada e tambm por no ter amparo na lei
de licitaes a modificao dos preos licitados durante o contrato, sendo
inclusive prefervel que os preos da planilha revisada sejam tomados como
referncia de mercado, por terem sido efetivamente praticados.
2. A comparao de preos praticados em contratos distintos exige
que se procedam aos necessrios ajustes de forma a tornar homogneos os
servios comparados. Se o preo-base refere-se a pea de menor capacidade,
lcito proceder-se aos ajustes adequados para fins de comparao com o
preo do elemento mais robusto sob avaliao.

No Acrdo 1.551/2008
Plenrio foi avaliado
o preo de uma ponte
estaiada em Natal/RN.
A equipe de auditoria
adotou como parmetro de
preos a mdia dos preos
ofertados pelas licitantes
em outra ponte estaiada
executada em Aracaj/SE.
Parte do sobrepreo
imputado ao construtor
e aos gestores no foi
acolhida pelo Plenrio

(...)

pelo fato da ponte de

4. Embora seja vlida a utilizao de planilha de preos e quantitativos


do contrato de uma obra como padro comparativo da planilha de outra
obra com caractersticas construtivas semelhantes, mormente para os
servios de maior complexidade tecnolgica, a avaliao deve sempre
que possvel ser complementada com as cotaes constantes dos sistemas
de custos tradicionais, pblicos ou privados, de ampla aceitao neste
Tribunal, como o Sinapi, o Pini, o Sicro, resolvendo-se os eventuais conflitos
em favor destes ltimos.

Aracaj ter tido seus


preos elevados durante
a execuo contratual
e tambm por haver
diferenas tcnicas entre
alguns dos servios tomados
como comparao.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

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Sntese
Nesta aula apresentamos os procedimentos que o auditor de obras
pode utilizar quando no dispe de preos referenciais de mercado para
avaliar determinado item de servio:
utilizar a mdia das propostas das licitantes habilitadas;
pesquisar preos de servios anlogos executados em obras
semelhantes;
adotar os custos efetivamente incorridos pelo construtor como
paradigma de preos; ou
solicitar cotaes de preos junto a fornecedores ou prestadores
de servio.
Conclumos que utilizar a mdia das propostas das licitantes
sempre um procedimento vlido, mas requer que a licitao tenha sido
efetivamente competitiva, capaz de traduzir com fidelidade o estado de
mercado em relao a uma determinada obra.
Vimos os cuidados a serem observados ao se solicitar cotaes
de preos junto a fornecedores, no havendo necessidade de propostas
formalizadas por escrito quando no existir sobrepreo. Ao contrrio, a
imputao de sobrepreo com base em cotaes de fornecedores exige
a apresentao de uma proposta formal endereada ao rgo de lotao
do auditor.
Com relao aos custos efetivamente incorridos pelo construtor,
apresentamos vrios casos em que havia diferena superior a 100% entre
o preo contratual e o custo incorrido comprovado mediante documentos
fiscais, folhas de pagamento ou contratos de prestao de servio.
O entendimento predominante do TCU que diferenas de grande
magnitude representam enriquecimento ilcito do contratado e que se
podem utilizar os custos reais como parmetros de preos de mercado.
Pequenas diferenas entre os custos reais e os preos contratuais so
normais e no justificam a utilizao dos custos efetivamente incorridos
pelo contratado como paradigmas de mercado.
Por fim, apresentamos algumas consideraes sobre a utilizao
de preos obtidos em oramentos de editais e contratos de obras
semelhantes.
Convidamos os participantes a discutirem o assunto no nosso
frum.
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AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU 1.859/2004 Plenrio.
Acrdo TCU n 2.013/2004-Plenrio.
Acrdo TCU 993/2009 Plenrio.
Acrdo TCU n 157/2009 Plenrio.
Acrdo TCU n 702/2008 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.551/2008 - Plenrio.
Acrdo TCU n 1.265/2011 - Plenrio.
Acrdo TCU n 578/2007 - Plenrio.
Acrdo TCU n 1.009/2011 - Plenrio.
Acrdo TCU n 1.340/2011 - Plenrio.

Aula 5: Tpicos Especiais sobre a Obteno de Preos Referenciais

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