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LICITAES E

CONTRATOS
(Mdulo Introdutrio)

CURSO DE LICITAES E CONTRATOS


(MDULO INTRODUTRIO)

Orientadora:
Alessandra Cristina Girotto Rodrigues, Diretora Tcnica em Licitaes e Contratos
na Secretaria de Administrao da Prefeitura de Jundia, com 10 anos de
experincia em contrataes pblicas e recursos junto ao Tribunal de Contas,
Especialista e Mestranda em Direito Administrativo pela PUC-SP, advogada e
consultora na rea de licitaes e contratos, professora em cursos de licitaes e
contratos administrativos.

Jundia, 2014

Sumrio
1.

2.

Aspectos conceituais da lei: finalidade, importncia e hierarquia da lei _______________________ 4


1.1.

Finalidade _____________________________________________________________________ 4

1.2.

Importncia ____________________________________________________________________ 4

1.3.

Hierarquia da Lei _______________________________________________________________ 5

Noes gerais da lei de licitaes - Lei n 8.666/93 ________________________________________ 7

3.
Regimes de execuo: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa,
empreitada integral ______________________________________________________________________ 9
4.

Tipos de licitao: menor preo; melhor tcnica; tcnica e preo e maior lance ou oferta ________ 9

5.

Modalidades de licitao: concorrncia; tomada de preos; convite; concurso e leilo_________ 13

6.

Prego ___________________________________________________________________________ 16

7.

6.1.

Peculiaridades desta modalidade de licitao ______________________________________ 16

6.2.

O prego como modalidade prioritria de licitao Obrigatoriedade? _________________ 20

6.3.

Bens e servios comuns ________________________________________________________ 21

6.4.

Objetos de Engenharia Obras e Servios podem ser licitados por Prego? _____________ 26

Registro de Preos _________________________________________________________________ 29


7.1.

Demanda aleatria _____________________________________________________________ 30

7.2.

Qualidade, condies e quantidades usuais de mercado _____________________________ 31

7.3.

Incerteza quanto existncia de recursos oramentrios _____________________________ 32

7.4.

Obras e servios comuns, continuados e de engenharia _____________________________ 32

7.5.
Limites do SRP ________________________________________________________________ 33
7.5.1.
Modalidade licitatria vinculada ________________________________________________ 33
7.5.2.
Reequilbrio econmico-financeiro______________________________________________ 34
7.5.3.
Vigncia da ata ____________________________________________________________ 35
7.5.4.
Verificao da compatibilidade dos preos registrados ______________________________ 35
7.5.5.
Indicao de prvia dotao oramentria _______________________________________ 35
7.5.6.
Prorrogao de prazo e acrscimo de 25% do contrato _____________________________ 36
7.5.7.
Critrio de menor preo por item e aglutinao de bens ou servios ___________________ 36
7.5.8.
Adeso legal e Carona ____________________________________________________ 37
7.5.9.
Novo Panorama Acerca do Carona____________________________________________ 38
8.

Excees obrigatoriedade de licitao: dispensa e inexigibilidade ________________________ 39


8.1.

Diferena entre licitao Dispensada, Dispensvel e Inexigvel ________________________ 39

8.2.
Dispensabilidade de Licitao ___________________________________________________ 40
8.2.1.
Apresentao de proposta com preos superiores aos do mercado nacional_____________ 40
8.2.2.
Aquisio de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis _____________________ 41
8.2.3.
Aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos _______________________ 41
8.2.4.
Compra ou locao de imvel _________________________________________________ 43
8.2.5.
Dispensa por valor __________________________________________________________ 45
8.2.6.
Emergncia ou calamidade pblica _____________________________________________ 46
8.2.7.
Fornecimentos da Administrao Pblica ________________________________________ 50
8.2.8.
Imprensa oficial ____________________________________________________________ 52
8.2.9.
Instituio brasileira de pesquisa, ensino, apoio e outros ____________________________ 53

8.2.10.
8.2.11.
8.3.

Licitao deserta ___________________________________________________________ 56


Remanescente de fornecimento, obra ou servio __________________________________ 57

Inexigibilidade de Licitao ______________________________________________________ 59

8.4.
Justificativa e Formalizao de um processo de contratao direta ____________________ 59
8.4.1.
Oramento estimado e pesquisa de Preo _______________________________________ 59
8.4.2.
Exame e aprovao jurdica - Prvio Exame das minutas de editais e contratos administrativos
por setor jurdico ____________________________________________________________________ 61
8.5.
9.

Credenciamento _______________________________________________________________ 62

Comisso de licitao: Prerrogativas e obrigaes ______________________________________ 63


9.1.

Funes______________________________________________________________________ 63

9.2.

Composio __________________________________________________________________ 64

9.3.

Responsabilidade dos membros _________________________________________________ 64

9.4.

Remunerao dos membros _____________________________________________________ 64

10.

Pregoeiro e Equipe de Apoio: Prerrogativas e obrigaes _______________________________ 65

10.1.
Caractersticas tcnicas e pessoais do servidor a ser designado como pregoeiro ou
membro de equipe de apoio ____________________________________________________________ 66
11.

Termo de Referncia e Projeto Bsico _______________________________________________ 67

11.1.
Indicao do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por
excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou sua realizao __ 68
11.2.

Justificativa da necessidade da contratao _____________________________________ 70

11.3.
Estimativa do custo, diante de oramento detalhado, considerando os preos praticados
no mercado _________________________________________________________________________ 71
11.4.

Definio dos prazos, locais e procedimentos de entrega __________________________ 73

11.5.

Cronograma fsico-financeiro __________________________________________________ 74

11.6.

Deveres do contratado e do contratante _________________________________________ 74

11.7.

Prestao de garantia ________________________________________________________ 75

11.8.

Procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato ________________________ 76

11.9.

Sanes por inadimplemento __________________________________________________ 77

12.

Alteraes Contratuais____________________________________________________________ 78

13.

Bibliografia _____________________________________________________________________ 83

1. Aspectos conceituais da lei: finalidade, importncia e


hierarquia da lei
1.1.

Finalidade

A Lei de licitaes e Contratos Administrativos tem por finalidade, nos termos do seu artigo
3, garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais
vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel.
Licitao um procedimento administrativo, ou seja, uma srie de atos sucessivos e
coordenados, voltada, de um lado, a atender ao interesse pblico, pela escolha do negcio mais
vantajoso para atender a Administrao Pblica, e de outro, a garantir aos administrados, a
oportunidade de disputar entre si a participao em contrataes que as pessoas administrativas
entendam realizar com os particulares.
A Constituio Federal adotou a premissa de que a realizao de procedimento licitatrio
possibilita a melhor contratao, entendida como aquela em que se assegura a melhor vantagem
possvel ao interesse pblico, observada a igualdade de condies entre todos os interessados
1

(princpio da isonomia). Essa a ideia consagrada no art. 37, inc. XXI, da Constituio Federal,
posteriormente reafirmada no art. 3, caput, da Lei n 8.666/93.

A expressa meno necessidade de assegurar "igualdade de condies" aos interessados


no despropositada. Tanto a Constituio Federal quanto a Lei n 8.666/93 fazem questo de
classificar a isonomia como um dos objetivos fundamentais da licitao.
Quanto ao desenvolvimento nacional sustentvel, no s a licitao deva ser tomada como
um procedimento embasado em parmetros de eficincia, eficcia e competitividade, mas tambm
preciso reconhecer o papel do Estado como agente responsvel pelo fomento ao desenvolvimento
sustentvel.
Em vista disso, verifica-se o dever de a Administrao estabelecer, no edital, exigncias
voltadas a assegurar a aquisio de bens e a contratao de servios que atendam a critrios de
sustentabilidade (aspectos ambientais e sociais).

1.2.

Importncia

XXI - ressalvados os casos especificados na legislao , as obras , servios , compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes , com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento , mantidas as condies efetivas da proposta , nos termos da lei , o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
2
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa
para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade , da impessoalidade ,
da moralidade , da igualdade , da publicidade , da probidade administrativa , da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento
objetivo e dos que lhes so correlatos

A isonomia um dos motivos que justifica a prpria existncia da regra geral que obriga a
Administrao a licitar, pois considera-se que, em um Estado Democrtico de Direito, necessrio
assegurar aos interessados igualdade de condies de contratar com a Administrao.
Pode-se ento dizer que a licitao possui dois objetivos principais: um sob o prisma do
interesse pblico e outro do privado. Sob o prisma do interesse pblico, destina-se a possibilitar a
contratao mais vantajosa para a Administrao; sob o prisma do interesse privado, visa a
possibilitar que todos os interessados em contratar com a Administrao concorram em igualdade
de condies. somente em razo da necessidade de observar esses dois objetivos que a
Constituio e a Lei determinam ser obrigatria, em regra, a realizao de licitao prvia s
contrataes administrativas.
O princpio da igualdade constitui um dos alicerces da licitao, na medida em que visa, no
apenas permitir Administrao a escolha da melhor proposta, como tambm assegurar igualdade
de direitos a todos os interessados em contratar.
"Os nortes, portanto, desse procedimento, previsto no art. 37 (XXI) da CF, so a busca de
um universo de ofertas que permita escolher aquela que melhor atenda ao interesse pblico, e o
respeito isonomia dos concorrentes, objetivos cuja consecuo se liga a estrita observncia da
probidade administrativa." (MARTINS, Ives Gandra da Silva. Questes de Direito Administrativo.
Florianpolis: Editora Obra Jurdica, 1999, p. 42).

1.3.

Hierarquia da Lei

A Constituio Federal, conforme explicitado nos tpicos anteriores determina em seu


artigo, 37, inciso XXI, que ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica arrolando
originariamente as principais condies para a sua adequao, vejamos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
...
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir
as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia
do cumprimento das obrigaes.

Em seguida, em seu Art. 22 traz a regra de que compete privativamente Unio legislar
sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes
pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista,
nos termos do art. 173, 1, III;

No uso dessa prerrogativa constitucional, a Unio, em 1993, editou a Lei n 8.666, at hoje
vigente com algumas alteraes posteriores.
A Lei n 8.666/93, conforme seu Art. 1 estabelece normas gerais sobre licitaes e
contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
3

Normas Gerais so aquelas que veiculam apenas preceitos que estabelecem os princpios,
os fundamentos, as diretrizes, os critrios bsicos conformadores das leis, que necessariamente
tero de suced-las para completar a regncia da matria. De acordo com Diogo de Figueiredo
4
Moreira Neto, pode-se destacar em relao s normas gerais as seguintes caractersticas:
1) declaram um valor juridicamente protegido;
2) conformam um padro vinculatrio para a norma particularizante;
3) vedam o legislador e o aplicador de agirem em contrariedade ao valor nelas declarado, e,
alm, distintamente dos princpios;
4) aplicam-se concreta e diretamente s relaes e situaes especficas no mbito de
competncia administrativa estadual (ou municipal), sempre que o Estado-membro (ou Municpio)
no haja exercido sua competncia concorrente particularizante;
5) aplicam-se concreta e diretamente s relaes e situaes especficas no mbito de
competncia administrativa estadual (ou municipal), sempre que o Estado-membro (ou Municpio)
haja exercido sua competncia concorrente particularizante em contrariedade ao valor nelas
declarado.
Tais normas gerais so ditadas, em mbito nacional, pela Lei n 8.666/93, que contm
regras e princpios derivados das leis anteriores, amoldados aos sistemas da Constituio de 1988,
e que vincula toda a Administrao Pblica direta, indireta, e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios, segundo
disposio expressa, no art. 1, pargrafo nico, da referida legislao.
Desse modo, fica a cargo da Unio ditar normas gerais, e aos estados, municpios e ao
Distrito Federal, normas especiais a respeito de licitao. Apenas as normas gerais so de
obrigatria observncia para as demais esferas de governo, que ficam liberadas para regular
diversamente o restante, exercendo competncia legislativa irredutvel para dispor acerca das
normas especficas.
No por outro motivo, vrios estados e municpios da Federao editaram suas prprias leis
sobre o tema, como Bahia, Sergipe, So Paulo (estado e municpio) e, inclusive, o Paran, que em
2007 lanou seu prprio estatuto sob o n 15.608.

Ressalta-se que h na doutrina e na jurisprudncia uma enorme dificuldade no alcance de uniformidade em relao conceituao de
normas gerais e quais seus limites. Entretanto, no tema central desse trabalho.
4
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competncia Concorrente limitada O problema da conceituao das normas gerais. Separata
da Revista de Informao Legislativa. n. 100, ano 25, out./dez. 1988 apud FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 7. ed.
So Paulo: Malheiros, 2004. p. 464-466.

2. Noes gerais da lei de licitaes - Lei n 8.666/93


Para fins de entendimento de como se processam os procedimentos licitatrios e as
dispensas e inexigibilidades de licitao, faz-se necessrio esclarecer o sentido e significado de
algumas expresses que faro parte do dia-a-dia do administrador pblico, e ainda, trazer colao
algumas obrigaes e penalidades previstas por descumprimento, determinadas pela Lei.
A obrigao de licitar - As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros,
sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas na prpria Lei n
8.666/93 ou em outras que tratam de matrias especiais.
O que ser caracterizado como contrato - Considera-se contrato todo e qualquer ajuste
entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a
denominao utilizada.
Vedaes legais - vedado aos agentes pblicos: admitir, prever, incluir ou tolerar, nos
atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
carter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleam preferncias ou
distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato;
- Tambm vedado aos agentes pblicos: estabelecer tratamento diferenciado de natureza
comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e
estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo
quando envolvidos financiamentos de agncias internacionais;
Proibio de Sigilo - A licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis ao pblico
os atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo das propostas, at a respectiva abertura;
Segue abaixo os conceitos trazidos pela Lei n 8.666/93 com algumas expresses que
sero utilizadas na rotina dos agentes pblicos, para fins de localizao destas definies na Lei
8.666/93 vamos manter a numerao constante da prpria Lei, assim, alguns incisos que foram
vetados, aqui nesta apostila, simplesmente no sero mencionados, todos estes conceitos esto
descritos no artigo 6 da Lei:
I - Obra - toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por
execuo direta ou indireta;
II - Servio - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a
Administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao,
reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos
tcnico-profissionais;
III - Compra - toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou
parceladamente;
IV - Alienao - toda transferncia de domnio de bens a terceiros;

V - Obras, servios e compras de grande vulto - aquelas cujo valor estimado seja
superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido na alnea "c" do inciso I do art. 23 desta Lei;
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de
preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo,
devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto
executivo e de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar
obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes
provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua
execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua
programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios
em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios
e fornecimentos propriamente avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas - ABNT;
XI - Administrao Pblica - a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de
direito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas;
XII - Administrao - rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao
Pblica opera e atua concretamente;
XIII - Imprensa Oficial - veculo oficial de divulgao da Administrao Pblica, sendo para
a Unio o Dirio Oficial da Unio, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, o que for
definido nas respectivas leis;
XIV - Contratante - o rgo ou entidade signatria do instrumento contratual;
XV - Contratado - a pessoa fsica ou jurdica signatria de contrato com a Administrao
Pblica;

XVI - Comisso - comisso, permanente ou especial, criada pela Administrao com a


funo de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos s licitaes e
ao cadastramento de licitantes.
XVII - produtos manufaturados nacionais - produtos manufaturados, produzidos no
territrio nacional de acordo com o processo produtivo bsico ou com as regras de origem
estabelecidas pelo Poder Executivo federal;
XVIII - servios nacionais - servios prestados no Pas, nas condies estabelecidas pelo
Poder Executivo federal; (Includo pela Lei n 12.349, de 2010)
XIX - sistemas de tecnologia de informao e comunicao estratgicos - bens e
servios de tecnologia da informao e comunicao cuja descontinuidade provoque dano
significativo administrao pblica e que envolvam pelo menos um dos seguintes requisitos
relacionados s informaes crticas: disponibilidade, confiabilidade, segurana e confidencialidade.
VI - Seguro-Garantia - o seguro que garante o fiel cumprimento das obrigaes assumidas
por empresas em licitaes e contratos;

3. Regimes de execuo: empreitada por preo global,


empreitada por preo unitrio, tarefa, empreitada integral
Execuo indireta - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos
seguintes regimes:
a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo e total;
b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da obra ou do servio
por preo certo de unidades determinadas;
d) tarefa - quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou
sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade,
compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira
responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em
operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana
estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada;
Execuo direta - a que feita pelos rgos e entidades da Administrao, pelos prprios
meios.

4. Tipos de licitao: menor preo; melhor tcnica; tcnica e


preo e maior lance ou oferta5

Equipe de Redao, Os Tipos de Licitao, Znite Informao e Consultoria DOUTRINA - 637/125/JUL/2004

Um dos elementos essenciais do procedimento licitatrio o tipo adotado. Tanto assim


que a Lei n 8.666/93 determina que o tipo de licitao conste j no prembulo do edital (art. 40,
caput).
Por isso, indispensvel que o tipo selecionado pela Administrao seja efetivamente
adequado a reger o julgamento do objeto licitado.
Nessa oportunidade, sero tecidas consideraes gerais sobre cada qual dos tipos de
licitao existentes, bem como esclarecidas algumas dvidas sobre o assunto.
JULGAMENTO OBJETIVO
Licitao o procedimento administrativo destinado a selecionar a proposta mais vantajosa
para a Administrao, com observncia do princpio da isonomia. Para assegurar o tratamento
isonmico, dentre outros princpios, a lei determina que o julgamento ocorra de forma objetiva (art.
3, caput da Lei n 8.666/93).
Como julgamento objetivo entende-se aquele que se realiza fundado em parmetros
concretos, precisos, previamente estipulados em funo do interesse pblico a ser satisfeito e de
acordo com o prprio ordenamento jurdico, privilegiando assim a legalidade. o julgamento no qual
no cabem subjetivismos, permitindo, assim, a efetivao da igualdade entre todas as propostas a
serem julgadas.
Nessa linha, dispe o art. 45 da Lei n 8.666/93 que:
Art. 45 O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a comisso de
licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os
tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato
convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de
maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de
controle. (Grifamos.)

Nota-se, assim, que o tipo de licitao um dos elementos que viabilizam o julgamento
objetivo, devendo, por isso, constar expressamente no edital da licitao. O tipo adotado, alm de
orientar o julgamento das propostas, repercutir no procedimento que ser seguido na fase externa
da licitao, j que o rito variar de acordo com o tipo que for adotado.
DISTINO ENTRE TIPO, FATOR E CRITRIO.
Como visto, a lei menciona que o julgamento das propostas ser objetivo e realizar-se- em
conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos (art. 45, caput da Lei n 8.666/93). Notase, assim, que se faz uma distino entre tipos, critrios e fatores.
a) tipos: so aqueles elencados no 1 do art. 45: menor preo; melhor tcnica; tcnica e
preo e maior lance ou oferta.
b) fatores: em que pese a lei no defini-los, pode-se aferir da sua sistemtica que fatores
so os quesitos ou variveis que sero levados em considerao para a definio dos critrios. So
exemplos de fatores: preo, prazo, durabilidade, velocidade, experincia anterior, rendimento,
metodologia, recursos e materiais utilizados, etc.
c) critrios: so as formas atravs das quais os fatores so julgados ou sopesados.

10

Exemplifiquemos para melhor elucidar essa distino:


Exemplo 1: Licitao para aquisio de materiais de escritrio, na qual foi adotado o tipo
menor preo. Os vrios materiais foram divididos em itens, sagrando-se vencedor de cada item o
licitante que ofertar o menor preo. Nessa licitao o tipo o menor preo, o fator considerado para
julgamento o preo e o critrio utilizado o menor preo por item.
Exemplo 2: Licitao do tipo melhor tcnica e preo, para contratao de um projeto de
engenharia, na qual sero considerados para fins de julgamento o preo, a metodologia e os
recursos utilizados. Nesse certame o tipo ser o tcnica e preo; os fatores considerados para fins
de julgamento sero o preo, a metodologia e os recursos e os critrios sero os pesos atribudos a
cada qual desses fatores.
QUAIS SO OS TIPOS DE LICITAO
A Lei n 8.666/93 indica os seguintes tipos de licitao: menor preo, tcnica e preo,
melhor tcnica e melhor lance ou oferta (art. 45, 1). A Lei n 10.520/2002, que instituiu o prego,
no trouxe qualquer inovao a esse rol, determinando a adoo do tipo menor preo nas licitaes
realizadas sob essa modalidade (art. 4, inc. X). Tratemos, pois, de cada qual desses tipos.

a) Menor preo: quando o fator determinante para a escolha da proposta mais vantajosa for o
preo.
b) Melhor tcnica: quando h preponderncia dos fatores de ordem tcnica para a seleo da
proposta mais vantajosa.
c) Tcnica e preo: quando o preo e os fatores tcnicos forem considerados em conjunto na
escolha da proposta mais vantajosa;
d) Maior lance ou oferta: quando o preo ou outros fatores que resultem em benefcios forem
predominantes no julgamento. O raciocnio o oposto do tipo menor preo, j que, nesse caso, a
Administrao buscar o valor mais elevado ofertado ou o maior benefcio.
ROL EXAUSTIVO
A relao constante do art. 45 da Lei n 8.666/93 exaustiva, esgotando todos o tipos de
licitao admitidos. No possvel, portanto, inovar, atravs da criao de um novo tipo de licitao.
Alis, o 5 do art. 45 dispe expressamente que vedada a utilizao de outros tipos de
licitao no previstos neste artigo.
TIPO MENOR PREO X CONTRATAO DE PRODUTOS E SERVIOS DE M
QUALIDADE
equivocada a ideia de que as licitaes realizadas sob o tipo menor preo conduzem
contratao de produtos e servios de m qualidade.
Mesmo nas licitaes realizadas sob esse tipo, a Administrao tem o dever de estabelecer
os requisitos que devero ser preenchidos pelo produto ou servio ofertado: qualidade, rendimento,
produtividade, etc. Essa concluso decorre da prpria Lei de Licitaes. Veja:

11

O art. 46, 1 da Lei n 8.666/93, ao definir esse tipo, prescreve que ser vencedor aquele
que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor
preo. Ao empregar o cognitivo e que tem funo aditiva , o dispositivo em comento deixa claro
que, para que o licitante sagre-se vencedor do certame realizado sob o tipo menor preo, alm de
ofertar a proposta de menor valor, ter que atender as especificaes do edital, a consideradas
aquelas relativas descrio do objeto.
Portanto, nas licitaes realizadas sob o tipo menor preo, para evitar a contratao de
produtos ou servios de m qualidade, a Administrao dever se preocupar em descrever
adequadamente o objeto pretendido no edital, elencando todos os requisitos tcnicos relacionados
com a qualidade do produto, os quais devero ser comprovados pelo proponente. Mas saliente-se:
as exigncias devero ser feitas em vista do mnimo necessrio a atender o interesse pblico em
questo, conforme deflui da interpretao do disposto no art. 37, inc. XXI da Constituio da
Repblica.
Ressalte-se que essas condies de ordem tcnica a serem cumpridas pelos proponentes
no podero ser consideradas como fatores de julgamento, mas sim como condicionantes de
admissibilidade da proposta. Dessa forma, se no atendida alguma das condies fixadas, a
proposta dever ser desclassificada, com base no art. 48, inc. I da Lei n 8.666/93.
Enfim, o que se deve ter em mente que, nas licitaes realizadas sob esse tipo, a
vantajosidade ser alcanada atravs da seleo da proposta que atenda todas as exigncias de
qualidade estipuladas no edital e que consigne o menor preo.
MENOR PREO: VERIFICAO DO MENOR NUS ADMINISTRAO
Existem casos em que a Administrao, alm de ter que arcar com o valor consignado na
proposta do licitante para executar o objeto licitado, ter outros gastos.
Isso ocorre, por exemplo, quando contratada cooperativa. Isso porque, quando os
servios so prestados por intermdio de cooperativas, regra geral, a Administrao dever recolher
Seguridade Social 15% sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura (art. 201 do Decreto n
3.048/99, com redao alterada pelo Decreto n 3.265/99).
Em situaes como essa, o julgamento no poder respaldar-se to somente no preo
consignado na proposta. Nesses casos, a comisso ou o pregoeiro dever aferir o real nus que a
contratao do licitante trar Administrao, considerando, alm do preo proposto pelo licitante, o
valor do encargo que ter que ser suportado quando da contratao. Vencer aquele que
apresentar a proposta que represente o menor nus Administrao.
Assim, v.g, diante de proposta apresentada por cooperativa, para que se afira o real custo
da oferta dever ser adicionado o montante correspondente a 15% do preo ofertado pelo licitante
(referente a contribuio social que ter que ser paga pela Administrao contratante).
SELEO DO TIPO ADEQUADO
O legislador da Lei n 8.666/93 somente apontou as situaes em que so cabveis os tipos
melhor tcnica, tcnica e preo e maior lance ou oferta. Diante dessa disciplina legal, pode-se aferir
que, quando o objeto licitado se enquadrar em algum desses, dever ser adotado o tipo
expressamente indicado pela lei. Caso contrrio, por excluso, dever ser adotado o tipo menor
preo. Como dito anteriormente, no prego, obrigatoriamente dever ser adotado o tipo menor
preo (art. 4, inc. X da Lei n 10.520/2002).

12

Em regra, a adoo do tipo menor preo tem lugar quando no se faz necessria a anlise
aprofundada dos elementos de ordem tcnica do objeto licitado, sendo suficiente que o julgamento
seja respaldado to somente no fator preo. Essa ideia decorre da prpria Lei do Prego que, ao
disciplinar modalidade destinada contratao de bens e servios comuns, indica a adoo
obrigatria do tipo menor preo.
Os tipos melhor tcnica ou tcnica e preo, por sua vez, tero cabimento nas licitaes dos
seguintes objetos:
a) servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de
projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e,
em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e
executivos,... (art. 46);
b) o fornecimento de bens e execuo de obras ou prestao de servios de grande vulto
majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito,... ( 3
do art. 46), entendendo-se de grande vulto, nos termos do que dispe o art. 6, inc. V, da lei, as
obras, servios e compras com valor estimado superior a 25 vezes o limite estabelecido para
concorrncia de obras e servios de engenharia.
O tipo tcnica e preo cabvel, ainda, para a contratao de bens e servios de
informtica, de acordo com o que determina o 4 do art. 45.
J o tipo maior lance ou oferta adequado s hipteses de alienao de bens, de
concesses de direito real de uso (art. 45, 1, inc. IV), aplicando-se, tambm, por analogia, s
concesses e permisses de uso de bens pblicos viabilizadas pela Administrao.
Nota-se, assim, que a seleo do tipo de licitao decorre diretamente do objeto da
licitao. A Administrao, com base nas caractersticas do objeto licitado, dever adotar o tipo
indicado expressa ou implicitamente pela lei.

5. Modalidades de licitao: concorrncia; tomada de preos;


convite; concurso e leilo6
Licitao um procedimento destinado a um fim, qual seja, a seleo de propostas em face
de um contrato pretendido pela Administrao. Este procedimento variar, em regra, de acordo com
a natureza do negcio desejado ou do valor estimado da contratao.
Tem-se, assim, que modalidade de licitao uma forma particular ou especfica pela qual
o procedimento licitatrio realizado. As modalidades de licitao apresentam caractersticas
comuns entre si, bem como traos especficos que lhes do identidade.
ESPCIES
Entre as modalidades elencadas pela Lei n 8.666/93, em seu art. 22, temos:

Equipe de Redao, Os Tipos de Licitao, Znite Informao e Consultoria DOUTRINA - 41/35/JAN/1997;

13

- Concorrncia: "modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de


habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital
para execuo do seu objeto".
- Tomada de Preos: "modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados
ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior
data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao".
- Convite: "modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade
administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender
aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedncia de 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas".
- Concurso: "modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores,..."
- Leilo: "modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens
mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
para a alienao de bens imveis prevista no art. 19, ..."
PREVISO LEGAL
A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos disciplina a matria em seus arts. 22 e 23,
especificando, alm dos conceitos acima expostos, o mbito de suas aplicaes e o prazo de
publicidade a ser observado na adoo de cada modalidade.
Note-se que a doutrina considera as trs primeiras espcies, Concorrncia, Tomada de
Preos e Convite, como modalidades "comuns", em virtude de serem cabveis, a rigor, a qualquer
contratao. J o Concurso e o Leilo so tidos como modalidades "especiais", pois destinam-se
apenas a contrataes especficas, vista das peculiaridades do negcio pretendido.
CRITRIOS DETERMINANTES DA ESCOLHA
O critrio predominante para a escolha da modalidade de licitao, entre as consideradas
comuns, o valor da contratao, isto , o valor estimado da contratao que determinar a
adoo da Concorrncia, Tomada de Preos ou Convite. o que prev o art. 23 da Lei n 8.666/93,
em seus incisos I e II, que faz, ainda, distino entre obras e servios de engenharia e compras e
demais servios. Essa distino justifica-se em virtude do vulto das primeiras.
Mas, apesar de o valor ser o critrio predominante, haver situaes em que o custo da
contratao no servir de parmetro para a escolha da modalidade de licitao. Assim que nas
modalidades especiais, Concurso e Leilo, o que justificar a escolha ser o prprio objeto da
contratao, visto que essas modalidades destinam-se especificamente seleo de trabalho
tcnico, cientfico ou artstico e a alienao de bens, respectivamente.
Ademais, a adoo da modalidade Concorrncia ser obrigatria, por fora do disposto no
3 do art. 23, qualquer que seja o valor, na compra, alienao de bens imveis, incluindo-se a a
concesso de direito real de uso, bem como a concesso e a permisso de uso e a instituio do
sistema de registro de preos.
VALOR ESTIMADO DA CONTRATAO: FIXAO ERRO NA ESTIMATIVA

14

Ao pretender contratar, deve a Administrao, inicialmente, definir claramente o seu objeto,


especificando a quantidade desejada, em funo do consumo ou utilizao provvel do produto a
ser adquirido, tendo em vista sempre a sua necessidade anual, para poder, dessa forma, efetuar a
estimativa do seu custo.
Essa estimativa de suma importncia, uma vez que dela decorre, em geral, a adoo da
modalidade de licitao apropriada. Saliente-se que nessa estimativa deve estar computada a
despesa para todo o exerccio financeiro, visto que a aquisio ms a ms de um mesmo produto
ou o parcelamento indevido, que no respeite o contido no 2 do art. 23, configura burla
licitao.
essencial, portanto, que ao efetuar sua estimativa o administrador tenha em mente o
custo do objeto desejado para todo o perodo, sob pena de incorrer em erro, que pode ensejar a
anulao do procedimento.
Assim que se a estimativa errnea levar adoo da modalidade Convite, por exemplo, e
o valor das propostas recair em limite atribudo Tomada de Preos, no poder a Administrao
contratar, devendo anular a licitao, por vcio na escolha da modalidade.
PARCELAMENTO/FRACIONAMENTO
O art. 15 da Lei n 8.666/93 estabelece, em seu inciso IV, que as compras sero divididas
em tantas parcelas quantas forem necessrias, visando a sua economicidade.
Nesse mesmo sentido, dispe o 1 do art. 23, explicitando que, quando vivel, tcnica e
economicamente, devero as obras, servios e compras ser parceladas.
V-se, pois, que o parcelamento imposto pela Lei como forma de se buscar uma proposta
mais vantajosa, partindo-se da idia de que assim, dividindo-se o objeto, maiores interessados tero
oportunidade de participar do certame, o que resultar em maiores chances de obteno de uma
proposta melhor, em decorrncia do aumento da competitividade.
Contudo, sempre que pretender parcelar o objeto, tem a Administrao o dever de adotar a
modalidade cabvel ao total da contratao, isto , pode e deve a Administrao, quando isto
resultar em benefcios, dividir o seu objeto e realizar mais de um procedimento licitatrio com vistas
contratao, mas dever sempre utilizar a modalidade de licitao pertinente ao custo total da
contratao, sob pena de incorrer em ilegalidade.
Por outro lado, cumpre destacar que o custo total da contratao, como parmetro de
escolha da modalidade, deve ser observado quando a Administrao pretender parcelar obras ou
servios.
A obrigatoriedade da observncia do custo total da contratao para fins de escolha da
modalidade no exigido nos seguintes casos:
a) quando as obras ou servios forem de naturezas distintas;
b) quando, apesar de serem da mesma natureza, a sua execuo estiver programada para
locais diversos;
c) ou, ainda, quando o objeto, apesar de ser executado no mesmo local, comportar parcelas
de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade
diversa daquela do executor da obra ou servio.

15

SERVIOS CONTNUOS
Os servios contnuos, entendidos como aqueles que no podem ser interrompidos sob
pena de causar srios prejuzos ao normal desempenho da mquina administrativa, por fora do
contido no inciso II do art. 57, podem ter seus prazos prorrogados at o limite de 60 (sessenta)
meses.
Cuidado deve ter, no entanto, o administrador ao licit-los, uma vez que no poder nunca
efetuar prorrogaes que resultem em custos superiores aos relativos modalidade de licitao
adotada inicialmente.
Exemplificando, no seria lcito considerar, para efeito da escolha da modalidade de
licitao, apenas o custo da contratao pelo perodo de 12 (doze) meses, quando j se tem
inteno de prorrog-la por perodos sucessivos, nos termos do permissivo legal (II, art. 57).
Se a Administrao planeja utilizar-se da prorrogao prevista em lei, dever, para no ferir
princpios bsicos da licitao, adotar a modalidade mais ampla ou ento limitar as prorrogaes, de
modo que o custo da contratao no extrapole o limite atribudo modalidade de licitao adotada.
POSSIBILIDADE DE SUBSTITUIO DE UMA MODALIDADE POR OUTRA
Prev a Lei a possibilidade de a Administrao, a seu critrio, adotar modalidade mais
ampla, ou seja, cabendo Convite poder utilizar Tomada de Preos, cabendo Tomada de Preos
poder adotar Concorrncia, podendo, ainda, esta ltima ser adotada em qualquer caso, visto ser a
modalidade mais ampla.
Saliente-se, entretanto, no ser possvel o inverso, isto , adotar-se Convite quando deveria
ser utilizada Tomada de Preos, por exemplo. Tal fato caracterizaria burla licitao, no sendo
admitido sob hiptese alguma.

6. Prego
6.1.

Peculiaridades desta modalidade de licitao

O prego, procedimento simplificado, foi criado para imprimir celeridade ao processo de


aquisio e ampliar a competio entre os interessados no contrato, gerando forte estmulo
reduo de preos.
O que diferencia o prego a estruturao procedimental - a inverso das fases de
habilitao e julgamento, bem como a possibilidade de renovao dos lances pelos licitantes - a
forma de elaborao de propostas - por escrito, verbal ou por via eletrnica - e o universo de
possveis participantes - os quais no precisam estar inscritos em cadastro.
No prego so mitigados os requisitos de participao, fato justificvel em razo da aptido
desse instrumento licitatrio para aquisio, unicamente, de bens e servios comuns. Dessa forma,
a lei resguardou a aplicao do prego aos bens e servios comuns pois o risco de inadimplemento
do contratado reduzido.
O Prego uma modalidade licitatria inconfundvel com aquelas constantes da Lei n
8.666/93.

16

Lances Conjugao de propostas e lances em sesso pblica. Possibilidade de


renovao de lances por todos ou alguns dos licitantes, at chegar-se proposta mais vantajosa. O
prego comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formulao
de novas proposies (lances) sob forma verbal (ou por via eletrnica) em que se estimula a
reduo da proposta de preos, enquanto que nas modalidades da lei 8.666/93 o preo concorrente
ser apenas aquele consignado na prpria proposta.
Inverso de Fases Inverso das fases de Habilitao e Julgamento. O procedimento
previsto no art. 43 da Lei n 8.666/93, prev a anlise e julgamento da habilitao em momento
anterior abertura das propostas, vejamos:

Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes
procedimentos:
I - abertura dos envelopes contendo a documentao relativa habilitao dos
concorrentes, e sua apreciao;
II - devoluo dos envelopes fechados aos concorrentes inabilitados, contendo as
respectivas propostas, desde que no tenha havido recurso ou aps sua
denegao;
III - abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados,
desde que transcorrido o prazo sem interposio de recurso, ou tenha havido
desistncia expressa, ou aps o julgamento dos recursos interpostos;
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e,
conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial
competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais
devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a
desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;
V - julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de
avaliao constantes do edital;
VI - deliberao da autoridade competente quanto homologao e adjudicao do
objeto da licitao.

1o A abertura dos envelopes contendo a documentao para habilitao e as


propostas ser realizada sempre em ato pblico previamente designado, do qual se
lavrar ata circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e pela Comisso.
2o Todos os documentos e propostas sero rubricados pelos licitantes presentes
e pela Comisso.
3o facultada Comisso ou autoridade superior, em qualquer fase da licitao,
a promoo de diligncia destinada a esclarecer ou a complementar a instruo do
processo, vedada a incluso posterior de documento ou informao que deveria
constar originariamente da proposta.
4o O disposto neste artigo aplica-se concorrncia e, no que couber, ao
concurso, ao leilo, tomada de preos e ao convite. (Redao dada pela Lei n
8.883, de 1994)

17

5o Ultrapassada a fase de habilitao dos concorrentes (incisos I e II) e abertas


as propostas (inciso III), no cabe desclassific-los por motivo relacionado com a
habilitao, salvo em razo de fatos supervenientes ou s conhecidos aps o
julgamento. 6o Aps a fase de habilitao, no cabe desistncia de proposta,
salvo por motivo justo decorrente de fato superveniente e aceito pela Comisso.

O procedimento previsto para o Prego diferente, logo aps o credenciamento dos


representantes, que declaram expressamente que cumprem os requisitos de habilitao, o
Pregoeiro recebe os envelopes e abre primeiro o de proposta, nos termos do art. 4, inciso VII, da
Lei n 10.520/02, vejamos:

Art. 4 A fase externa do prego ser iniciada com a convocao dos interessados
e observar as seguintes regras:
(...)
VII - aberta a sesso, os interessados ou seus representantes, apresentaro
declarao dando cincia de que cumprem plenamente os requisitos de habilitao
e entregaro os envelopes contendo a indicao do objeto e do preo oferecidos,
procedendo-se sua imediata abertura e verificao da conformidade das
propostas com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatrio;
(...)
XII - encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro proceder
abertura do invlucro contendo os documentos de habilitao do licitante que
apresentou a melhor proposta, para verificao do atendimento das condies
fixadas no edital;

Celeridade O Prego uma modalidade procedimental simplificada e rpida. Aos


operadores do prego sempre caber zelar para que assim o seja, a jurisprudncia dos Tribunais de
Contas vo neste sentido.
A sesso de julgamento nica, ao passo que nas demais modalidades poder ser dividida
em atos; A fase recursal tambm nica, nas demais h uma fase recursal para cada etapa
encerrada do procedimento licitatrio;

TCE SP - TC-003044/026/10

... importante que a anlise das amostras se d em momento posterior escolha do


vencedor da proposta comercial, seguindo com a chamada dos remanescentes, caso o
eleito no atenda a contento as exigncias do edital, de forma que tudo acontea numa
mesma sesso pblica, isso, evidentemente, para assegurar que a contratante resolva de
pronto suas demandas administrativas.

18

TCE SP - TC-011990/026/11

... De outra parte, o precedente citado pela representante tratou de corrigir edital divulgado
com sistemtica de avaliao de amostras juntamente os laudos dos produtos, posto que tal
condio recasse sobre todos os interessados, no se amoldado, portanto, situao
disciplinada pelo edital em exame (cf. TC-042858/026/10, Exame Prvio de Edital, sesso
plenria de 02/02/11, relator eminente Conselheiro Robson Marinho).
Quanto irresignao voltada contra o prazo de 02 (dois) dias teis para entrega de laudos
dos produtos, entendo que se trata de medida afeta competncia discricionria do Poder
Pblico e se mostra compatvel com a celeridade da modalidade licitatria.
Recordo que recentemente o E. Plenrio deste Tribunal aprovou voto que proferi no sentido
de que seja possvel exigir apresentao de laudo bromatolgico para produtos panificados
entre a adjudicao e a assinatura do contrato (cf. TC-004641/026/11, Exame Prvio de
Edital, sesso de 16/02/11).

Termo de Referncia Diferentemente das modalidades previstas na Lei de Licitaes e


Contratos (n 8.666/93), que obriga a Administrao a elaborar projeto bsico para a contratao de
servios e caracterizar adequadamente o objeto das compras, a Lei do Prego obriga a
Administrao a justificar a necessidade de contratao e definir o objeto do certame, as exigncias
de habilitao, os critrios de aceitao das propostas, as sanes por inadimplemento e as
clusulas do contrato, inclusive com fixao dos prazos para fornecimento e exige que a definio
do objeto seja precisa, suficiente e clara, vedando especificaes que, por excessivas, irrelevantes
ou desnecessrias, limitem a competio.
Ao regulamentar esta nova modalidade de licitao o poder executivo federal deu nome ao
instrumento que reuniria todas estas informaes, o chamado Termo de Referncia.
Adjudicao pelo Pregoeiro Nas modalidades tradicionais de licitao a Adjudicao
do objeto ocorre logo aps a homologao do procedimento pela autoridade competente, no
momento em que, esta autoridade, entrega o objeto da licitao ao vencedor. Na sistemtica do
Prego, esta atribuio do Pregoeiro, que faz a adjudicao do objeto, imediatamente aps o
encerramento da sesso, caso no haja qualquer recurso, encaminhando o processo para a
autoridade competente apenas para homologao, esta a dico do Art. 3, inciso IV, da Lei n
10.520/02.

JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ministro Walton Alencar Rodrigues, ao proferir voto que impulsionou o Acrdo n


1.547/2004 - Primeira Cmara:

"O prego foi institudo, como modalidade licitatria, pela Medida Provisria 2.026, de
4.5.2000, convertida na Lei 10.520/2002, regulamentada pelo Decreto 3.555/2000, impondo
importantes alteraes na sistemtica da legislao ptria.

19

Configura modalidade alternativa ao convite, tomada de preos e concorrncia para


contratao de bens e servios comuns. No obrigatria, mas deve ser prioritria e
aplicvel a qualquer valor estimado de contratao.
Independentemente da ausncia de obrigatoriedade, o gestor dever justificar sempre que
deixar de utilizar a modalidade prego, se, tecnicamente, havia condies para tanto. As
razes so bvias. A caracterstica de celeridade procedimental, decorrente da inverso das
fases de habilitao e da abertura das propostas de preos, apenas a parte mais
perceptvel do processo. H outras questes relevantes que recomendam,
peremptoriamente, a sua adoo.
Em especial, destaco o disposto no pargrafo nico do art. 4 do Regulamento da Licitao
na Modalidade de Prego, aprovado pelo Decreto 3.555/2000, in verbis: 'As normas
disciplinadoras da licitao sero sempre interpretadas em favor da ampliao da disputa
entre os interessados, desde que no comprometam o interesse da Administrao, a
finalidade e a segurana da contratao.'
A ampliao da disputa entre os interessados tem como conseqncia imediata a reduo
dos preos. Aliada celeridade, a competitividade caracterstica significativa do prego. A
possibilidade de simplificar o procedimento licitatrio, sem perda da essncia da
competitividade e da isonomia, deve marcar toda licitao."

Limite de Valor No existe limite de valor para a utilizao de Prego, o que facilita
eventuais prorrogaes de contratos e salva a administrao quando falha o planejamento,
bastando que o objeto a ser contratado tenha natureza comum;

6.2. O prego como modalidade prioritria de licitao


Obrigatoriedade?

A administrao deve dar preferncia modalidade de licitao prego, no obstante o


carter facultativo que lhe confere a Lei n 10.520/02. A adoo de outra opo deve ser
devidamente justificada.
O Tribunal de Contas da Unio, em decises mais recentes, vem-se manifestando no
sentido de que a Administrao deve dar preferncia modalidade prego, no obstante o carter
facultativo que lhe confere a Lei n 10.520/2002, e que a adoo de outra opo deve ser
devidamente justificada.
Isso vem ocorrendo, em funo das vantagens que esse sistema vem trazendo para o Setor
Pblico, com a reduo dos preos praticados, a simplificao dos procedimentos e a maior
celeridade dos certames. Vejamos alguns precedentes:
Voto do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, condutor do Acrdo n 2.094/2004 Plenrio:
"Foroso concluir, portanto, que, apesar do uso do prego ser uma faculdade da
Administrao, se no caso concreto os bens e servios de informtica forem considerados
'comuns', a nosso sentir, tudo indica que a licitao na modalidade prego afigurar-se-
como a soluo mais econmica, alm de mais clere e gil, possibilitando a obteno de
preos mais baixos."

20

Determinao feita pelo Tribunal Companhia de Eletricidade do Acre, no item 9.4.2 do


Acrdo n 1.182/2004 - Plenrio:

"realize procedimento licitatrio na modalidade prego sempre que os produtos e servios


de informtica possuam padres de desempenho e de qualidade objetivamente definidos
pelo edital, com base em especificaes usuais no mercado, conforme prev o art. 1,
pargrafo nico, da Lei 10.520/2002, haja vista a experincia que a Administrao Pblica
vem granjeando na reduo de custos e do tempo de aquisio de bens, adquiridos por
intermdio daquela espcie de certame pblico"

Por fora do artigo 1 do Decreto 5.504/05 os recursos derivados de transferncias


voluntrias realizadas pela Unio obrigam ao beneficirio (convenente, ente pblico ou privado) ao
regime do prego, preferencialmente eletrnico.
Art. 1o (....):

1o Nas licitaes realizadas com a utilizao de recursos repassados nos termos


do caput, para aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da
modalidade prego, nos termos da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, e do
regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo
preferencial a utilizao de sua forma eletrnica, de acordo com cronograma a ser
definido em instruo complementar.

2o A inviabilidade da utilizao do prego na forma eletrnica dever ser


devidamente justificada pelo dirigente ou autoridade competente.

6.3.

Bens e servios comuns

Consoante a Lei n 10.520/2002, prego a modalidade licitatria que utilizada para a


aquisio de bens e servios comuns. Mas o que seriam bens e servios comuns? Seriam,
conforme prpria dico legal, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais do mercado. Infelizmente,
essa definio no nos oferece um campo preciso de trabalho. Atente-se, assim, que bem ou
servio comum revela-se como um conceito polissmico, na medida em que pode ter vrios
significados.

Se por um lado, a aplicao da modalidade prego aos bens e servios comuns caracterizase como obrigatria e de fcil compreenso, por outro, a questo relacionada ao significado de bem
e servio comum apresenta-se, no mnimo, como complexa, seja em decorrncia da prpria
indeterminao do Direito - que, ao contrrio da pretenso iluminista de resolver todos os problemas
do mundo atravs da simples emanao de normas gerais e abstratas reguladoras de todas as

21

situaes concretas, revela-se como um problema real para o intrprete do Direito, seja em
decorrncia da multiplicidade de entendimentos, na maioria das vezes contraditrios, tomados pela
administrao pblica, poder judicirio e tribunal de contas sobre o mesmo assunto.
Nas palavras de Joel de Menezes Niebuhr o Prego deve ser utilizado para licitao de
objetos simples, que no demandam especificaes tcnicas complexas para serem definidos.
Em outras palavras podemos dizer que o objeto deve ser definido por meio de critrios
objetivos e usuais no mercado. Ocorre que todo julgamento de propostas, independentemente da
modalidade licitatria empregada, deve utilizar-se de critrios objetivos, como determina o art. 44 da
Lei n 8.666/93. A primeira parte da definio ento pouco orienta, pois no pode ser considerada
intrnseca ao prego.
A segunda parte da definio tambm vaga, pois no informa nem quais os critrios para
considerar algo usual, nem a qual mercado se refere. Por exemplo, as especificaes de um prego
para aquisio de aeronaves, que no podem ser consideradas usuais em relao ao mercado em
geral, pois aeronaves no so bens negociados pela grande maioria das pessoas ou empresas, por
outro lado, podem ser corriqueiras no mercado aeronutico.
Deste modo, haver casos de certeza positiva absoluta, certeza negativa absoluta e, por
fim, casos que envolvem uma zona cinzenta de incerteza. Tornando inteligvel o conceito, o
professor Maral Justen Filho nos oferece alguns parmetros hermenuticos: para que o bem ou o
servio seja qualificado como comum, mister que possua disponibilidade no mercado prprio,
padronizado, bem como fungibilidade. Cumpre consignar que a qualidade de comum no atributo
essencial do bem ou do servio, mas sim uma qualidade circunstancial ou externa do mesmo, de
sorte que no se pode reconhecer a existncia de um bem ou servio comum pelo exame dele
prprio. Deve-se, logo, examinar o mercado, para constatar se o bem ou servio est ou no
disponvel; se ou no comum.

JURISPRUDNCIA
... o que caracteriza um objeto como comum a padronizao de sua configurao que
viabilizada pela ausncia de necessidade especial a ser atendida e pela experincia e
tradio do mercado. (TCU. Acrdo 165/03. Plenrio. Relator: Min. Benjamin Zymler. DOU
17/03/2003)

Servios Advocatcios
vasta a jurisprudncia no sentido de que no permitido Administrao Pblica
contratar por prego servios de advocacia. A alocao dos servios jurdicos como servios
comuns conflita com o cdigo de tica da OAB e com a prpria Lei n 8.666/93.
Em pesquisa jurisprudencial acerca do tema verificamos que as cortes de contas tm
entendimentos divergentes, o Tribunal de Contas da Unio, quando do Julgamento do Acrdo n
1336-20/10-Plenrio, firmou posio no sentido de que se a licitao no diz respeito ao patrocnio
de causas especficas com valor determinado na tabela de honorrios e sim contratao de servios
por valor global, no h aviltamento do preo dos servios advocatcios e sendo assim no infringe
o Cdigo de tica do Advogado. Vejamos:

22

Representao. Prego Eletrnico. Contratao de escritrio de advocacia para


prestao de servios jurdicos. Afastamento da alegao de que o procedimento
licitatrio na modalidade prego contraria disposies da Lei n 8.906/1994, uma vez
que a disputa de lances entre os licitantes interessados no causa o aviltamento do
preo dos servios advocatcios. Indeferimento de medida cautelar. Procedncia
parcial.
[VOTO]
2. Quanto ao mrito, a firma [Advocacia Empresarial] alega que o procedimento licitatrio na
modalidade prego contraria o disposto nos arts. 31 e 33 da Lei n 8.906/1994, uma vez
que a competio entre advogados avilta o valor da contraprestao a ser pago pelos
servios prestados.
3. A esse respeito, verifico que o objeto do prego eletrnico realizado pela Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. no diz respeito ao patrocnio de causas especficas com valor
determinado na tabela de honorrios, mas contratao de servios por valor global, que
sero prestados nas reas de direito civil e administrativo. Assim sendo, a disputa de lances
entre os licitantes interessados no causa o aviltamento do preo dos servios advocatcios
e, por conseguinte, no infringe o Cdigo de tica do Advogado.
4. Portanto, no cabe conceder medida cautelar para suspender o certame nem determinar
empresa que modifique a modalidade de licitao para a contratao de servios
jurdicos.
(Informaes AC-1336-20/10-P Sesso: 09/06/10
Ministro JOS MCIO MONTEIRO Fiscalizao)

Grupo: II

Classe: VII

Relator:

No mesmo sentido o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo em sede de Recurso


Ordinrio julgado pelo TRIBUNAL PLENO na SESSO de 15/07/2009 admitiu a utilizao da
modalidade prego para contratao de servios advocatcios, conforme o voto de relatoria do
Conselheiro RENATO MARTINS COSTA, que abaixo transcrevemos:
no se pode atribuir aos servios de recuperao de crditos vencidos, mormente os de
natureza tarifria, a singularidade que, em outras situaes, efetivamente motiva a
contratao direta de profissional cuja habilitao, currculo e notria especializao servem
para afastar qualquer hiptese de escolha mediante disputa licitatria.
No caso presente, portanto, claro me parece que os servios ajustados com os diversos
escritrios so corriqueiros, consistindo em atividades e atribuies que, inclusive, at o
eventual ajuizamento de demanda de cobrana sequer podem ser consideradas privativas
de Advogado.
Assemelha-se tal objeto, se que verdadeiramente no se identifica, ao chamado
contencioso de massa, onde o conjunto de atividades conferidas ao profissional de tal
forma padronizado que a fixao dos correspondentes honorrios passa pela medio dos
servios, conforme a execuo de unidades determinadas.
Corrobora essa concluso o aspecto da economicidade dos ajustes, seja porque a questo
da recuperao de crditos constitui demanda constantemente premente para a SABESP,
refletindo diretamente em seu fluxo de caixa, seja porque no restou evidente na instruo
que os preos obtidos nos preges, sempre condicionados ao xito perseguido nas

23

demandas, tenham apontado violao aos princpios da advocacia ou mesmo implicado


desvalorizao dos profissionais envolvidos.
Ademais, como bem consignado no voto condutor dos julgados recorridos, tambm
compreendo que o enfoque da tica profissional emprestado pela recorrente matria
refoge por completo esfera de competncias desta Corte de Contas, no encontrando
espao de anlise neste campo relativo ao controle exercido por esta Corte sobre os atos
da Administrao Pblica geradores de despesa.
No entanto, como se pode observar, em um e outro caso, o objeto dos preges refere-se ao dito
contencioso de massa.
No mais, em outros tantos julgados o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo repudiou a
utilizao do prego, modalidade licitatria que, no caso, afrontaria a dignidade da advocacia, seja
porque seu exerccio no pode ser dissociado da figura do advogado, configurando, nessa medida,
a singular subjetividade do objeto, seja porque os honorrios advocatcios no poderiam ser
definidos a partir de critrio de menor preo, consoante se extrai dos julgamentos exarados pelo
Tribunal Pleno, em sede de exame prvio de edital nos autos do TC-009.834/026/06 e do TC000.985/026/07. Conforme segue:
EMENTA: IMPOSSIBILIDADE DE SE ALOCAR A PRESTAO DE SERVIOS TCNICOJURIDICOS OBJETO DO CERTAME DENTRE OS SERVIOS COMUNS DE QUE TRATA
A LEGISLAO DE REGENCIA (LEI NUMERO 10.520/020; CONFLITO DO CODIGO DE
TICA E DISCIPLINA DA OAB E A SISTEMATICA DO PREGO; IMPRECISO NA
ESPECIFICAO DO OBJETO. REPRESENTAO PROCEDENTE.
(TC-009.834/026/06 EXAME PRVIO DE EDITAL - RGO JULGADOR: PLENO PUBLICADO NO DOE DE 30.05.2006 - RELATOR: EDGARD CAMARGO RODRIGUES)
EMENTA: EDITAL. PRESTAO DE SERVIOS ADVOCATICIOS. INAPLICABILIDADE
DA MODALIDADE DE PREGO. CONFLITO COM O ESTATUTO E COM O CODIGO DE
ETICA DA OAB. IMPRECISO NA ESPECIFICAO DO OBJETO. CORREO
DETERMINADA
(TC-00985/026/07 EXAME PRVIO DE EDITAL - RGO JULGADOR: PLENO PUBLICADO NO DOE DE 23.03.2007 - RELATOR: ROBSON MARINHO)
No se pode deixar de trazer ao debate, por tudo isso, algumas regras especiais que regulam a
profisso do advogado.
O art.34, inc. IV, do Estatuto da OAB, probe expressamente ao advogado angariar ou captar
causas, com ou sem a interveno de terceiros. Por sua vez, o Cdigo de tica da Classe, no
art. 5, finca o princpio da incompatibilidade do exerccio da advocacia com procedimentos de
mercantilizao e, no art. 7, veda o oferecimento de servios profissionais que impliquem, direta
ou indiretamente, inculcao ou captao de clientela.
Servios de Engenharia
O Tribunal de Contas da Unio no v. Acrdo 296/2007 (que trata da contratao de
servios de engenharia por prego) julga imprpria a adoo da modalidade prego para a
contratao de Servios de Engenharia, que so tambm servios intelectuais.
Do acrdo mencionado, retiramos uma preocupao que reside no fato de que no prego
so mitigados os requisitos de participao, vez que a aferio da qualificao do licitante s
procedida no final do certame e apenas em relao proposta vencedora. O pressuposto de que

24

os servios so menos especializados, razo pela qual a fase de habilitao relativamente


simples. De outra forma, a Administrao poderia se ver forada a, frequentemente, desclassificar a
proposta de menor preo, se no confirmada a capacidade tcnica do fornecedor. Nesse contexto, a
lei resguardou a aplicao do prego aos bens e servios comuns.
Colacionamos ento o Acrdo 601/2011 tambm do Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio que parece resolver em definitivo a questo; Vejamos:
ACRDO 0601/2011 PLENRIO - Relator: JOS JORGE - REPRESENTAO.
SERVIOS
DE
ENGENHARIA.
MODALIDADE
LICITATRIA
INADEQUADA.
PROVIMENTO
CAUTELAR.
OITIVA
DA
REPRESENTADA.
JUSTIFICATIVAS
INSUFICIENTES
PARA
ELIDIR
A
IRREGULARIDADE.
PROCEDNCIA.
DETERMINAES. ANULAO DO CERTAME. ARQUIVAMENTO. 1. O prego no
dever ser utilizado para a contratao de servios de natureza predominantemente
intelectual, assim considerados aqueles que podem apresentar diferentes metodologias,
tecnologias e nveis de desempenho e qualidade, sendo necessrio avaliar as vantagens e
desvantagens de cada soluo. 2. Se o projeto ou estudo a ser elaborado por um
profissional ou empresa for similar ao que vier a ser desenvolvido por outro(a), o servio
pode ser caracterizado como comum. Caso contrrio, se a similaridade dos produtos a
serem entregues no puder ser assegurada, o objeto licitado no se enquadra na categoria
de comum. 3. possvel a existncia de solues distintas para o objeto licitado, mas a
consequncia advinda da diferena entre elas no dever ser significativa para o ente
pblico que adota o prego. Se, no entanto, os servios comportarem variaes de
execuo relevantes, a tcnica a ser empregada pelos licitantes merecer a devida
pontuao no certame (Dirio Oficial da Unio: 21/03/2011)

Verifica-se que a tipificao do objeto como comum depende, substancialmente, das


caractersticas do objeto, o qual deve se revestir de especificaes usuais de mercado, de forma a
permitir a avaliao das propostas dos licitantes exclusivamente com base nos preos.
Destarte, o prego mostra-se modalidade licitatria indevida em situaes que sejam
necessrias medidas mais cautelosas para segurana do contrato, em razo dos riscos decorrentes
de inadimplncia da contratada ou da incerteza sobre a caracterizao do objeto.
Para corroborar essa tese, cabe transcrever o art. 46 da Lei 8.666, de 1993.
Art. 46. Os tipos de licitao 'melhor tcnica' ou 'tcnica e preo' sero utilizados
exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a
elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos,
ressalvado o disposto no 4o do artigo anterior. (Redao dada pela Lei n 8.883,
de 1994). (grifos nossos)
nesse sentido o entendimento do Tribunal de Contas sobre a questo, consoante trecho
exarado no Acrdo 1.615/2008-TCU-Plenrio:
(...)
15. A aplicao do prego aos bens e servios incomuns representa risco
segurana contratual, pela possibilidade de conduzir a Administrao celebrao
de contrato com pessoa sem qualificao para cumpri-lo ou pela aceitao de
proposta inexeqvel.
16. Por essa razo, em situaes que sejam necessrias medidas mais cautelosas
para segurana do contrato, em razo dos riscos decorrentes de inadimplncia da

25

contratada ou da incerteza sobre a caracterizao do objeto, deve o gestor preterir o


prego em favor de outras modalidades licitatrias cercadas de maior rigor formal.
17. O gestor, ao classificar bens e servios como comuns, deve se certificar de que
a descrio do objeto suficientemente clara a ponto de no suscitar dvidas, no
af do procedimento concorrencial do prego, acerca das especificaes do objeto
ofertado pelos licitantes. Ademais dever observar a complexidade das
especificaes no encetar insegurana ao adimplemento contratual pelos
potenciais contratados em face da inexistncia da habilitao prvia.
18. No se nega que, com o advento do Decreto n 5.450/2005, restou, em tese,
possibilitada a contratao de servios de engenharia por meio de preges.
Contudo, no foi afastada a exigncia de que sejam esses servios enquadrveis
como comuns. At porque, tal exigncia decorre expressamente do art. 1o da Lei n
10.520/2002. (...)
Face ao exposto, conclui-se que os servios de advocacia que no so servios de
massa, bem como os servios de engenharia, constituem-se de servios que comportam variaes
de execuo relevantes, que os tornam incompatveis com a definio legal de bens e servios
comuns estabelecidos pela lei, que condiciona o prego aos objetos cujos padres de desempenho
e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
mercado. Alm das regras especiais que regulam a profisso do advogado que trazem mais razes
para no se tolerar o leilo reverso dos servios de advogado.
H ainda precedentes recentes em que o Tribunal se posicionou no sentido de ser o prego
modalidade de licitao inadequada para contratao de qualquer servio incomum (Acrdo n
1615/2008 - Plenrio, por exemplo). Tambm h julgados que sinalizam a inadequao dessa
modalidade de licitao para contratao de servios de consultoria (Acrdo n 492/2006 Plenrio, por exemplo).

6.4. Objetos de Engenharia Obras e Servios podem ser licitados


por Prego?

Obras e servios de engenharia que no sejam comuns no devem, em hiptese alguma, ser
licitados por meio de prego.
No entanto, admite-se, ainda que excepcionalemtne, obras e servios de engenharia de natureza
comum; no h razo alguma para excluir de antemo obras e servios de engenharia da incidncia
da modalidade prego. Se no vejamos:

Art. 1 Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na
modalidade de prego, que ser regida por esta Lei.

Pargrafo nico. Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste
artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
Assim, o que se nota que a balisa utilizada pelo legislador para determinar se certo objeto, pode
ou no ser licitado por prego, a natureza do objeto, se comum nos termos do pargrafo
primeiro do artigo 1 da Lei n 10.520/02.

26

Diante do quadro normativo vigente, no se prope que obras e servios de engenharia sejam
licitados, em regra, por prego, haja vista que a maioria delas no se compadece ao conceito de
bem ou servio comum. Todavia, h obras e servios de engenharia comuns, que so em larga
7
medida uniformes, pelo que nada obsta o uso do prego em relao a elas.

Dos servios de engenharia


A Lei n 10.520/02 no exclui previamente o uso do prego para contratao de servios de
engenharia, determinando, to-somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou
servio comum; as normas regulamentares que probem a contratao de servios de engenharia
pelo prego carecem de fundamento de validade, visto que no possuem embasamento na Lei n
10.520/02.

SMULA 257 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


O uso do prego nas contrataes de servios comuns de engenharia encontra amparo na
Lei n 10.520/2002

H tanta jurisprudncia do TCU que ampara e at recomenda a contratao de servios


comuns de engenharia mediante prego que bastaria encerrar a questo dizendo que a
Administrao do Tribunal, ao usar a modalidade para adjudicao dos trabalhos preliminares
construo do edifcio Anexo III, andou na mais pura sintonia com o pensamento dessa Corte de
Contas, manifestado nos julgamentos dos atos dos seus jurisdicionados.
O fato que a lei que disciplina a modalidade prego no probe aplic-la a servios
comuns de engenharia. E no porque no seja expressa em aceitar o prego nesse propsito que
se deva entend-la como proibitiva, pois, mesmo com o conceito dado pelo pargrafo nico do art.
1 da Lei n 10.520/2002, 'servio comum' ainda uma expresso relativamente aberta, bastando
que o servio de engenharia, para nela se enquadrar, tenha 'padres de desempenho e qualidade'
que 'possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
mercado'.
Ficou para o juzo administrativo categorizar o comum e o incomum, dentro desses
parmetros.
Conquanto o Decreto n 3.555/2000 tenha estatudo que o prego no se aplica aos
servios de engenharia, cabe ressalvar que sua base normativa era a Medida Provisria n 2.0263/2000, que conferia ao regulamento a incumbncia de dispor sobre o elenco de servios comuns.
Porm, tal poder caiu quando a medida provisria final foi convertida na Lei n 10.520/2002. No
mximo, o rol de servios comuns ainda presente no decreto poderia funcionar como um guia para
o administrador, mas no compete ao regulamento instituir vedao no sinalizada pela lei,
sobretudo por ir de encontro s ntidas vantagens proporcionadas pela modalidade prego.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao Pblica e Contrato Administrativo. Curitiba: Znite, 2008. Pg. 128.

27

Note-se, a propsito, que o Decreto n 5.450/2005, que regulamenta o prego na forma


eletrnica e mais recente, visivelmente resolveu excluir a vedao da modalidade para os servios
de engenharia.
incabvel porm, a licitao na modalidade prego para a contratao de servios de
engenharia que se revelem complexos e cujos padres de desempenho e qualidade no possam
ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado.
Em situaes que sejam necessrias medidas mais cautelosas para segurana do contrato,
em razo dos riscos decorrentes de inadimplncia da contratada ou da incerteza sobre a
caracterizao do objeto, deve o gestor preterir o prego em favor de outras modalidades licitatrias
cercadas de maior rigor formal.
No se nega que, com o advento do Decreto do Governo Federal n 5.450/2005 (utilizado
como base por estados e municpios), restou, em tese, possibilitada a contratao de servios de
engenharia por meio de preges. Contudo, no foi afastada a exigncia de que sejam esses
servios enquadrveis como comuns. At porque, tal exigncia decorre expressamente do art. 1o
da Lei n 10.520/2002.

JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

REPRESENTAO. LICITAO. PREGO. SENDO BEM OU SERVIO COMUM, A


UTILIZAO DO PREGO A REGRA

[ACRDO]
9.2. determinar Companhia Docas do Estado de So Paulo S.A, que:
9.2.1. utilize, como regra, a modalidade prego, preferencialmente em sua forma eletrnica,
para aquisio de bens e servios comuns, inclusive os de engenharia, que s poder ser
preterido quando comprovada e justificadamente for invivel sua utilizao, por fora do art.
1 da Lei n 10.520/2002 e arts. 1, 2, 1, e 4 do Decreto n 5.450/2005 (Acrdos
2.807/2009-2 Cmara, 2.194/2009-2 Cmara, 2.664/2007-Plenrio, 988/2008-Plenrio,
631/2007-2 Cmara, 463/2008-1 Cmara, 2.901/2007-1 Cmara);
[VOTO]
Os servios contratados pela Codesp - manuteno do sistema de distribuio de energia
eltrica nas reas comuns do porto de Santos - so padronizveis e normalmente
disponveis no mercado, conforme registrado pela Unidade Tcnica.
Dessa forma, de acordo com a pacfica jurisprudncia deste Tribunal, a entidade deveria ter
utilizado a modalidade prego, preferencialmente em sua forma eletrnica, para realizar a
aludida contratao. Somente se admite a utilizao de outras modalidades licitatrias para
a contratao de bens e servios comuns quando comprovada e justificadamente houver
inviabilidade da realizao de prego.

28

(AC-2314-33/10-P
Sesso: 08/09/10
RAIMUNDO CARREIRO)

Grupo: I

Classe: VII

Relator: Ministro

Das Obras
Carece de amparo legal a utilizao da modalidade licitatria denominada prego
objetivando a contratao de empresa para execuo de obras. O Tribunal de Contas da Unio
prolatou precedente que veda a utilizao do prego para as obras, admitindo apenas em relao
aos servios de engenharia:

Acrdo 296/2007 - Segunda Cmara TCU

9.2. determinar Companhia de Eletricidade do Acre - Eletroacre que se abstenha de


utilizar a modalidade licitatria denominada prego, seja presencial ou eletrnico, para a
contratao de obras de engenharia, atendendo aos ditames estabelecidos pela Lei n
10.520/2002 (art. 1 e seu pargrafo nico), bem como pelos arts. 5 e 6 dos Decretos n
3.555/2000 e 5.450/05, respectivamente;

O aclamado Professor Joel de Menezes Niebur discorda deste posicionamento, entende


que tanto pode haver obra quanto servios de engenharia comuns. Se houver obra comum, por
fora do artigo 1 da Lei n 10.520/02, cabvel o prego, na linha da argumentao bem expendida
8
no Acrdo n 817/2005 do Tribunal de Contas da Unio.

Em deciso mais recente o TCU adotou um novo entendimento: Vejamos:

...este Tribunal vem firmando entendimento, (...) de que a Lei 10.520/02 no exclui previamente a
utilizao da modalidade de licitao Prego para contratao de Obras e Servios de Engenharia,
determinando, to-somente, que o objeto a ser licitado se caracterize como bem ou servio comum,
e que as normas regulamentares que probem a contratao de obras e servios de engenharia
pelo Prego carecem de fundamento de validade, visto que no possuem embasamento na Lei
10.520/02. (TCU. Acdo 5226/08. Plenrio. Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti).

7. Registro de Preos9

Idem.
Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, Rosemeire da Silva Cardoso Ramos, CONTROVRSIAS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS - TCESP
9

29

O Registro de Preos um procedimento especial de licitao que se efetiva por meio de


uma concorrncia ou prego, selecionando a proposta mais vantajosa, para eventual e futura
contratao pela Administrao, vale dizer, o ente pblico realiza a licitao (mais comumente se
utiliza a modalidade prego) e, ao final, edita um documento, denominado ata de registro de preos,
no qual ficaro registrados, por determinado perodo, os preos oferecidos pelos interessados em
fornecer bens e prestar servios, que sero adquiridos ou contratados pela Administrao apenas
quando for conveniente.
Uma vez registrados os preos, no h obrigatoriedade de repetir o procedimento ou
proceder contratao, o que reduz a necessidade de planejamento das compras e de estoques.
Da mesma forma, no necessria a existncia de dotao oramentria, o que simplifica o
processamento contbil. Alm disto, existindo preos registrados em outro rgo da administrao,
h permissivo para que a licitao seja abreviada ou mesmo evitada. So diversas as faculdades do
Sistema de Registro de Preos e o legislador expressamente o sugeriu, pedindo sua utilizao
sempre que possvel.
Apesar de sua previso na Lei n 8.666 de 1993, o sistema encontrou utilizao firme
somente aps o ano de 2001, quando, de fato, se formou infraestrutura propcia: a rede de
computadores tornou a informao registrada disponvel; a estabilidade de preos deu utilidade para
o tabelamento; e o Decreto Federal 3.931/01 contornou com clareza um instituto poderoso e flexvel
para o procedimento de compras e contratao de servios na Administrao Pblica.
Embora a Lei 8.666/93 cuide de regras gerais, pacfica a opinio de que nem todas as
suas disposies so gerais. No caso especfico do SRP, a regra especfica e o Decreto que o
10
regulamenta deve ser local.
Consoante entendimento exarado em deciso do TCE/SP, a utilizao do sistema de
registro de preos visa, primordialmente, a reduo da instaurao de diversas licitaes para o
mesmo objeto, porquanto se concentra em um nico procedimento a possibilidade de realizar
diversas aquisies, recorrentes e necessrias, durante certo lapso, em face de os preos
permanecerem disposio da Administrao.
Para o TCE/SP imprescindvel que: a) haja planejamento nas aquisies de bens e
servios pretendidos pela administrao pblica; b) a escolha da modalidade licitatria seja pautada
em critrios que assegurem a adoo mais adequada satisfao do interesse pblico envolvido; e
c) no se admita o uso do SRP em casos que demandem a rpida transmisso do objeto desejado,
mas, apenas nas licitaes de bens e prestao de servios para eventuais e futuras contrataes.

Uma clara vantagem do SRP pode ser reconhecida na otimizao do controle do estoque, sem
perda de produtos em funo da validade ou condies de armazenamento,
fatores que contribuem sobremaneira para mitigar o desperdcio, possibilitando ao gestor pblico a
alocao de recursos em necessidades mais urgentes.

7.1.

Demanda aleatria

10

PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Comentrios lei de licitaes e contratos da administrao pblica. 7 edio. Ed. Renovar, 2007. p.
192.

30

O princpio da anualidade informa a contabilidade pblica e a sua prestao de contas. O


consumo de qualquer bem ou servio, no entanto, est submetido incerteza. Alguns servios, por
sua prpria natureza ou forma de consumo, esto mais sujeitos previsibilidade. Para exemplificar
tal situao, citamos o consumo de energia eltrica auferido em um edifcio pblico de um ms para
o outro, que pode apresentar variaes to pequenas quanto 2%.
Em situao diversa, encontrar-se-ia um pequeno hospital com um contrato de remoo
area de pacientes levados a tratamento intensivo: o servio poderia ser utilizado uma nica vez no
espao de um ano para, no ano seguinte, ser utilizado duas, trs, ou mesmo nenhuma vez, em uma
variao muitas vezes superior a 100%.
A Lei 8.666/93 consentiu variaes de 25% como normais em contratos administrativos,
aceitando at 50% no caso de reformas. Nesta magnitude, certamente, a demanda no tida por
11
aleatria . No entanto, variaes esperadas acima dessas podem, ou no, ser assim consideradas.
Dito isso, tem-se como surpreendente apenas a demanda que, alm de imprevisvel, exija
satisfao imediata ou breve, pois se ela pode aguardar a soluo de um torneio licitatrio regular,
ento este deve ser o caminho a ser escolhido.
De igual maneira, deve restar claro que os mtodos de previso usuais na administrao
no socorreriam o administrador a se antecipar. Por exemplo, no poderia se declarar surpreso o
administrador levado a adquirir nova ambulncia por exausto da vida til da anterior. Bens e
servios cuja demanda seja aleatria so patentes candidatos a serem licitados com a utilizao do
SRP.
Dito isso, tem-se como surpreendente apenas a demanda que, alm de imprevisvel, exija
satisfao imediata ou breve, pois se ela pode aguardar a soluo de um torneio licitatrio regular,
ento este deve ser o caminho a ser escolhido.

7.2.

Qualidade, condies e quantidades usuais de mercado

O SRP causar a lavra de uma ata na qual os objetos sero ladeados por preos,
basicamente. Algumas condies, tais como frete, seguro, apresentao, impostos, local e horrio
de entrega, quantidades mnimas e mximas dos lotes, ou outras indispensveis para o
fornecimento pretendido, podero ser criteriosamente lanadas por ocasio de eventual ajuste.
Nada impede que seja celebrado contrato administrativo quando da efetivao do pedido, desde
que sua minuta conste do instrumento convocatrio do certame.
essencial, entretanto, que a qualidade do produto, as condies e quantidades almejadas
sejam usuais no mercado, de forma a constituir transao rotineira para os fornecedores envolvidos.
A contratao no poder, por exemplo, implicar em mobilizao e desmobilizao relevantes.
Um mesmo objeto poder ter a licitao para seu provimento sugerida pelo SRP ou no, a
se considerar diferentes quantidades, qualidades ou condies. Pode-se registrar o preo da resma
de papel A4 em uma entidade, enquanto, em outra, o SRP pode estar desaconselhado,
notadamente, quando o certame visa precipuamente a impresso de peridicos e necessita do
objeto em lotes, condies de entrega, de apresentao ou de qualidade diferentes dos usualmente
encontrados no mercado.
11

O sentido de aleatrio utilizado aqui no o mesmo da cincia estatstica, pois nela uma varivel sujeita a qualquer nvel de
incerteza aleatria, ao passo que neste artigo classificamos como aleatria a varivel que apresentar incerteza superior razovel.

31

Em suma, a pergunta a se fazer a seguinte: o mercado possibilita, nas quantidades,


condies e qualidades solicitadas, que o objeto pretendido se amolde a contrataes individuais e
autnomas por um determinado preo? Se sim, o SRP pode ser uma opo desejvel.
Evidentemente, imperativo que o fornecimento se d em unidades, afastando, portanto, qualquer
12
13
caracterstica subjetiva de avaliao, tal como ANS , BDI , bnus de performance ou outros que
caracterizem a inviabilidade do tabelamento de preos.

7.3.

Incerteza quanto existncia de recursos oramentrios

No aleatria, como no sentido colocado acima, a demanda cuja incerteza esteja na


capacidade de se pagar pelos bens ou servios, ou mesmo quanto existncia de recursos
financeiros.
A bem da verdade, esse exemplo constitui outro caso em que o SRP pode ser proveitoso.
Municpios compelidos ao contingenciamento de suas transferncias e convnios, certamente,
podem experimentar esta incerteza.
Portanto, til a escolha do SRP em tal circunstncia, mas, cumulativamente a esta
duvidosa proviso, devem estar presentes outros requisitos indispensveis ao uso do instituto, como
os j mencionados anteriormente.

7.4.

Obras e servios comuns, continuados e de engenharia


14

O carter de imprevisibilidade emprestado ao SRP evidencia que a regra geral, instituda


pela Lei 8.666/93, est direcionada s compras. Desta forma, a jurisprudncia do TCE/SP, por
interpretao extensiva e sistemtica, reconhece a utilizao do instituto para servios somente nos
casos em que no se apresente a demanda por execuo continuada ou a complexidade
geralmente atribuda s contrataes de engenharia.
Nesses moldes, o SRP se torna aceito somente para servios de pequenos reparos e de
pouca monta, desde que caracterizados pela condio de imprevisveis, mas passveis de
mensurao. Atividades de fcil manejo e execuo, no destacadas pelas especificidades das
15
obras e servios de engenharia.
certo que a adoo do SRP para servios de engenharia j contou com o visto do
TCE/SP, notadamente nas situaes onde se verificou tanto a ausncia de complexidade do objeto,
16
quanto a existncia de padres para o desempenho exigido na execuo contratual , no se
admitindo, contudo, a eleio desse instituto para a prestao de servios semelhantes aos de
manuteno e conservao do sistema virio, pontes, viadutos, implantao e operacionalizao de
12

Acordo de Nvel de Servio, ou ANS, pacto acessrio ao contrato administrativo que especifica nveis de bonificao ou penalidades a
serem aplicadas de acordo com a avaliao dada ao objeto executado.
13
Bonificaes e Despesas Indiretas, ou BDI, representa o rateio dos custos no inclusos nas composies de custos unitrios diretos ou
corresponde ao rateio dos custos indiretos e do lucro aplicado ao custo direto. Geralmente apresentado sob a forma de percentual, e
sua composio, que contempla impostos diretos, margem de lucro e taxa de administrao.
14
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:
[...]
II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos; (Lei 8.666/93)
15
TC-033635/026/11 CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI TRIBUNAL PLENO SESSO DE 09/11/2011.
16
TC-000299/001/09 - CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 29/04/2009.

32

sistema de gesto e fiscalizao de trnsito e outros mais que demandem a elaborao de projeto
17
bsico e oramento detalhado.
No mesmo sentido, os entendimentos do TCE/SP caminham para a inviabilidade de adoo
do SRP quando o objeto pretendido recai sobre a consecuo de servios a serem prestados
continuamente populao, como se percebe nos casos de conservao e higiene de escolas,
hospitais, ou asseio e manuteno de logradouros pblicos, onde no h como conceber que a
manuteno de adequadas condies de limpeza esteja submetida a regime que se caracteriza pela
eventualidade, pela impossibilidade de mensurao objetiva dos quantitativos e pela no
18
obrigatoriedade da contratao.
Ressalte-se ainda que o TCE/SP considera tambm inadequada a escolha do SRP para
contratao de empresas especializadas em eventos, especialmente, quando os editais de licitao
especificam os servios pretendidos de forma pormenorizada, no deixando qualquer margem de
incerteza no tocante aos quantitativos exigidos e as datas programadas para a realizao dos
19
festejos.

7.5.

Limites do SRP

Apesar de geralmente conferir vantagens aos procedimentos administrativos para aquisio


de bens e servios, o SRP tem suas limitaes.

7.5.1. Modalidade licitatria vinculada

No SRP, o certame licitatrio dever ser processado nas modalidades concorrncia ou


20
prego , ambas no tipo menor preo. Todavia, excepcionalmente, poder ser adotada a
concorrncia do tipo tcnica e preo, a critrio do rgo gerenciador do registro de preos e
mediante despacho devidamente fundamentado pela autoridade mxima do rgo licitante.
No mbito Federal, a divulgao de prego realizado para o sistema de registro de preos,
independentemente do valor estimado, ser feita tambm em jornal de grande circulao nacional
21
ou regional . Na esfera estadual, entretanto, as regras so as da Lei do prego, que esto
vinculadas apenas ao valor total a ser registrado.

17

TC-019250/026/05 E TC-019267/026/05 - CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/08/2005;
TC-003367/003/07 - CONSELHEIRO ROBSON MARINHO - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 05/05/2009; TC-028973/026/09 CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 30/09/2009; TC-034912/026/09 - CONSELHEIRO RENATO
MARTINS COSTA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 11/11/2009; TC-032915/026/11 CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES
TRIBUNAL PLENO SESSO DE 09/11/2011.
18
TC-000966/001/09 - CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 21/10/09.
19
TC-001296/007/10 CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI TRIBUNAL PLENO SESSO DE 10/02/2010.
20
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: [...] 3o O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto,
atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: I - seleo feita mediante concorrncia; (Lei 8.666/93);
Art. 11. As compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
quando efetuadas pelo sistema de registro de preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, podero adotar a
modalidade de prego, conforme regulamento especfico. (Lei 10.520/02)
21
Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU. 4 Edio. Secretaria Especial de
Editorao e Publicaes. fl.282

33

Cabe observar que, na esfera Federal, o critrio de julgamento tambm pode se encontrar
vinculado. Embora o menor preo seja a regra (art. 46 da Lei 8.666/93), o Decreto Federal
3.931/01 (1 do art. 3) permitiu expressamente o tipo tcnica e preo em licitaes do SRP.
No entanto, esta permisso no foi recepcionada no regulamento paulista. Inclusive, o
TCE/SP j determinou a anulao de concorrncia para constituio de ARP por entender
22
inaplicvel o julgamento por tcnica e preo , mesmo sendo o objeto servio de informtica, para
23
o qual a lei pede expressamente a utilizao do referido critrio .

7.5.2. Reequilbrio econmico-financeiro

Os contratos somente tm sentido quando fazem Lei entre as partes. Esta justia contratual,
conhecida como pacta sunt servanda, relativizada em contratos de trato sucessivo ou execuo
diferida, pois implcita est a clusula rebus sic stantibus, ou seja, a conveno no permanece
caso se alterem as condies originais.
Desta forma, a comutatividade do Contrato direito subjetivo do contratado, mas est
sujeita, por supremacia do interesse pblico, no caso de contratos administrativos, ao regime de
direito pblico.
Na hiptese de contratos decorrentes do SRP essa condio se faz mais pronunciada,
mesmo porque se assume que os objetos licitados pelo Sistema tenham preos estveis, reduzindo
a chamada lea ordinria.
lea risco e, por ordinrio, deseja-se falar daquilo que previsvel. Nos contratos
administrativos, corrige-se a avena original por flutuaes previsveis dos preos dos insumos
24
somente aps o lapso de um ano, por fora do que dispe a Lei do Plano Real . Por outro lado, a
chamada lea extraordinria a possibilidade de ocorrncia de fatos imprevisveis ou, se
previsveis, de consequncias indeterminveis que alterem severamente a simetria da relao
contratual como originalmente avenada (art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/93).
25

Como a validade da ata restrita a um ano , a compreenso existente no TCE/SP de que


no cabe a repactuao da avena. Afasta-se, com isto, a reforma do valor por lea ordinria em
caso de Registro de Preos. Entretanto, ser aceita a alterao dos preos registrados na
eventualidade da lea extraordinria, desde que uma das partes contratantes esteja submetida
26
onerosidade excessiva da prestao, em patente desequilbrio contratual .

22

TC-012883/026/08 - CONSELHEIRO CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/12/2008


Art. 45. [...]
4 Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao observar o disposto no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de
outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2 e adotando obrigatoriamento o tipo de licitao
"tcnica e preo", permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos indicados em decreto do Poder Executivo.
24
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que
reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao
dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja inferior a um ano. (Lei
9.069/95)
25
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: [...] 3o O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto,
atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: [...] III - validade do registro no superior a um ano. Lei
8.666/93.
26
TC-001432/010/07 - CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 09/11/2011.
23

34

7.5.3. Vigncia da ata

Por expressa determinao legal, o prazo de validade da ata, como j dito antes, no
poder ultrapassar o perodo de um ano, computadas neste as eventuais prorrogaes decorrentes
de ata inicialmente firmada por tempo inferior. Logo, estabelecer a sua vigncia para alm dos doze
meses procedimento que fere o princpio da legalidade, decorrendo disso que at a simples
previso editalcia de prorrogar a vigncia da ARP , atualmente, aspecto em flagrante
27
descompasso com a jurisprudncia do TCE/SP .
28

Ressalte-se, entretanto, que at fevereiro de 2010 , o TCE/SP adotou posies mais


condescendentes, relevando tal irregularidade nos casos em que fora devidamente comprovada a
economicidade do ajuste, assim como demonstradas as cautelas administrativas que asseguravam:
a) o desempenho satisfatrio da contratada na execuo do objeto licitado; b) o compromisso da
empresa em fornecer os produtos pelos preos fixados na ARP; e c) a pesquisa prvia atestando
que os valores pactuados encontravam-se abaixo dos praticados no mercado, elementos que, por
vezes, permitiram considerar a natureza singular dos casos analisados para excepcionar a regra
29
geral aplicvel .

7.5.4. Verificao da compatibilidade dos preos registrados

Muito embora os preos registrados sejam supostamente estveis, que apenas a lea
extraordinria possa ser arguida para a alterao, e de resultarem de regular certame licitatrio, os
mesmos devem ser verificados na oportunidade da efetiva contratao, por meio de pesquisa, para
se aferir a compatibilidade com os valores praticados no mercado. A validade da pesquisa
trimestral e deve ser assim mantida nos casos de Registros demandados com frequncia.

7.5.5. Indicao de prvia dotao oramentria

A jurisprudncia do TCE/SP dispensa a documentao de existncia de crditos


oramentrios para realizao de certame licitatrio do SRP, pois o sistema no obriga a
administrao a firmar os contratos decorrentes da ata. Esta circunstncia permite que o bloqueio
30
preceda somente o efetivo pedido de compra ou autorizao de fornecimento.
Dessa forma, o permissivo simplifica a realizao do procedimento licitatrio, mas dificulta o
controle administrativo, uma vez que, para a realizao do pedido, h que se promover a pesquisa
de preos de mercado, o bloqueio de recursos oramentrios e a celebrao de contrato ou ordem
de fornecimento, com nota de empenho individualizada.

27

TC-038240/026/08 E TC-037165/026/08 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/12/2008
E 17/12/08; TC-002307/003/07 - SUBSTITUTA DE CONSELHEIRO MARIA REGINA PASQUALE - PRIMEIRA CMARA - SESSO DE
31/08/2010.
28
TC-044523/026/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO SRGIO CIQUERA ROSSI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/02/2010 - NOTAS
TAQUIGRFICAS.
29
TC-007166/026/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO OLAVO SILVA JUNIOR - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 26/05/2009; TC037967/026/08 - CONSELHEIRO ROBSON MARINHO - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 02/02/2010.
30
TC-010019/026/07 - CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI - TRIBUNAL PLENO SESSO DE 28/03/2007; TC-042913/026/06 CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 31/03/2009.

35

7.5.6. Prorrogao de prazo e acrscimo de 25% do contrato

A Nota de Empenho no o nico instrumento disponvel para formalizar uma ordem de


fornecimento processada pelo SRP. A administrao pode tambm celebrar contratos,
especialmente se condicionados forma parcelada de entrega ou resultarem em obrigaes
futuras.
Neste caso, h julgados do TCE/SP que consideraram tanto a prorrogao de prazo quanto
o acrscimo dos quantitativos originalmente pactuados, como regras inerentes a qualquer contrato
administrativo, ante o juzo de que as alteraes promovidas atendiam s normais legais
31
incidentes .
Todavia, evoluindo na apreciao de contratos de fornecimento originados de ARP, o
TCE/SP passou a considerar irregular a alterao porventura havida nos contratos provenientes do
SRP, fazendo constar em sua jurisprudncia que H de prevalecer o entendimento de que,
formado o registro e subscrita a ata correspondente, qualquer fornecimento dela decorrente
somente pode ocorrer nos exatos limites temporais da validade dos preos registrados, no
cabendo, com isso, admitir-se qualquer hiptese de reviso de preos ou prorrogao de vigncia,
tanto da ata, como dos contratos dela decorrentes.
Qualquer disposio diversa implica no desvirtuamento do instituto que, por excelncia,
serve para conferir s compras de bens e servios necessrios Administrao dinmica de
32
fornecimento pontual contra o respectivo pagamento.

7.5.7. Critrio de menor preo por item e aglutinao de bens ou servios

A adoo do tipo menor preo por lote para aquisio de bens no encontra bices legais,
nem tampouco reprovao sumria no TCE/SP, eis que pode favorecer a administrao tanto no
que diz respeito conduo do certame, quanto ao gerenciamento dos contratos subsequentes.
Assim, em casos pontuais e quando devidamente justificados os aspectos tcnicos,
econmicos e logsticos que envolvem o objeto da licitao, o TCE/SP, mesmo no SRP, tem
aceitado a eventual aglutinao de itens, importando tambm que o procedimento vise garantia de
maior competitividade nos certames e maior economia aos cofres pblicos.
de se observar, entretanto, que a ausncia de critrio na aglutinao do objeto pode,
eventualmente, revelar-se prejudicial competitividade e economicidade almejada, pois tanto alija
da disputa o licitante incapaz de fornecer todos os itens que compem o lote, quanto embaraa a
busca da Administrao pela oferta de menor preo. Contudo, a aglutinao de bens ou servios
que no guardem perfeita relao entre si, pode ser resolvida com a admisso de empresas
33
reunidas em consrcio.

31

TC-028396/026/07 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO CARLOS ALBERTO DE CAMPOS - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 09/09/2008; TC000726/026/07 E 016910/026/07 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - PRIMEIRA CMARA - SESSO DE 17/03/09.
32
TC-009656/026/11; TC-010285/026/11; e TC-010286/026/11 CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA TRIBUNAL PLENO SESSO
DE 13/04/2011.
33
TC-004072/026/10 CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA TRIBUNAL PLENO SESSO DE 03/02/2010; TC-000064/001/10 e TC000088/001/10 CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA TRIBUNAL PLENO SESSO DE 24/03/2010; TC-044225/026/10
CONSELHEIRO ROBSON MARINHO TRIBUNAL PLENO SESSO DE 02/02/2011; TC-009295/026/11 e TC-000128/012/11
CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO TRIBUNAL PLENO SESSO DE 23/03/2011.

36

7.5.8. Adeso legal e Carona

Como j dito, o certame licitatrio destinado ao registro de preos dever observar as


normas gerais da Lei 8.666/93, como tambm da Lei 10.520/02, quando a modalidade eleita for o
prego, pautando-se, ainda, em decreto que regulamente o SRP na esfera de governo em que o
rgo ou entidade estiver inserida.
Quanto operacionalizao do SRP, o Decreto Federal n 3.931/01 (atualizado pelo
Decreto N 7.892, de 23 de janeiro de 2013) preconiza o rgo gerenciador, responsvel pela
licitao que antecede o registro de preos e pelo gerenciamento da ata dele decorrente, bem como
institui o participante, rgo ou entidade que toma parte nos procedimentos iniciais do SRP e
34
integra a ARP, situao entendida como adeso legal , e prevendo, ainda, a existncia de um
35
terceiro, conhecido como carona , que poder se utilizar da ARP depois de terminado o processo,
ou seja, sem que tenha participado da elaborao ou conduo do certame licitatrio.
O carona, embora inserido formalmente no ordenamento paulista por meio do Decreto
36
Estadual 51.908/07, tem sido proibido nos julgados do TCE/SP , ante o juzo de que essa figura, na
forma como instituda nos Decretos Federal e Estadual, burla preceito da Constituio Republicana
de 1988, por afrontar os princpios da competio e da igualdade de condies entre os licitantes.
Isso porque, a utilizao do carona possibilita a cada rgo que aderir ARP,
individualmente, contratar at 100% dos quantitativos nela registrados, situao que confere ganho
imensurvel ao licitante vencedor, pois as quantidades adquiridas por entidades que no participam
do certame no so computadas para fins de exaurimento dos limites do registro de preos.
Nesse sentido, a interpretao do TCE/SP se harmoniza com o decidido pelo Tribunal de
37
Contas da Unio no Acrdo 1487/2007 , onde restou demonstrado que a contratao adicional,
no prevista originalmente, potencialmente danosa aos cofres pblicos. Da se segue que a sua
adoo envolve a assuno do administrador pblico do risco de produzir uma contratao
equivocada. A comprovao de que a prtica da carona produziu enriquecimento injusto e
indevido para o fornecedor privado deve conduzir severa responsabilizao dos agentes estatais
que a adotaram.
De forma diversa, a adeso legal procedimento destinado a reunir num nico certame
todos os rgos que manifestarem interesse em adquirir bens e servios que sero licitados, antes
da publicao do edital, da as expresses rgo gestor e participante, situao prevista no artigo
6 do Decreto 47.945/03 e aceita pelo TCE/SP, desde que os participantes no sejam estranhos
esfera de governo que promove a disputa pelos preos.
A condio imposta pelo TCE/SP para reconhecer a adeso legal conduz ao seguinte
raciocnio: a se aceitar que esferas diferentes utilizem suas atas reciprocamente, possibilitar-se-ia
que entes jurisdicionados por Tribunais de Contas distintos acatassem integralmente os atos
praticados em seus ritos licitatrios, o que no se faz desejvel, pois, como visto, o regulamento do
Registro de Preos , necessariamente, local.

34

Regrado pelo art. 3, 3 do Decreto Federal 3.931/01 e pelo artigo 6 do Decreto Estadual 47.945/03.
Regrado pelo art. 8 do Decreto Federal 3.931/01 e pelo artigo 15A do Decreto Estadual 47.945/03.
36
TC-038240/026/08 E TC-037165/026/08 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/12/2008
E 17/12/08.
37
Acrdo n 1.487/2007, Plenrio, rel. Min. Valmir Campelo.
35

37

Nesse sentido, a interpretao do TCE/SP se harmoniza com o decidido pelo Tribunal de


Contas da Unio no Acrdo 1487/2007, onde restou demonstrado que a contratao adicional,
no prevista originalmente, potencialmente danosa aos cofres pblicos. Da se segue que a sua
adoo envolve a assuno do administrador pblico do risco de produzir uma contratao
equivocada. A comprovao de que a prtica da carona produziu enriquecimento injusto e
indevido para o fornecedor privado deve conduzir severa responsabilizao dos agentes estatais
que a adotaram.
Por tudo isso, temos que o sistema do carona no deve ser utilizado, considerando os
bices legais e constitucionais que permeiam a matria e, bem assim, a jurisprudncia do Tribunal
de Contas do Estado de So Paulo contrria aplicao do instituto.

7.5.9. Novo Panorama Acerca do Carona

O legislador editou, recentemente, a Lei Federal n 12.816 de 05 de junho de 2013,


regramento que, tratando de diversas questes da rea da educao, acabou prevendo a adeso
38
s atas de registro de preos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE ).
A novidade, inserta no artigo 6 da mencionada Lei n 12.816/2013, assim dispe:

Art. 6 Os registros de preos realizados pelo Fundo Nacional de


Desenvolvimento da Educao podero ser utilizados pelos Estados,
Distrito Federal e Municpios para aquisio de bens e contratao dos
servios necessrios execuo das aes e projetos educacionais,
inclusive quando empregados recursos prprios.

Em linhas gerais, a partir da edio da lei, os registros de preos realizados pelo FNDE
podero ser utilizados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios para a aquisio de bens e
contratao dos servios necessrios execuo das aes e projetos educacionais.
Ressalte-se que, em verdade, no passado j havia sido adotada soluo semelhante
39
examinada por ocasio da Lei Federal n 10.191/2001 . Verifica-se que contm dispositivo que,
analogamente, prev a figura do carona, porm destinado aquisio de produtos visando a
implementao de aes no mbito do Ministrio da Sade.
Se antes um dos maiores entraves utilizao do instituto do carona era a ausncia de
previso legal, agora, com o advento da lei em comento, a crtica no mais subsiste quando se
refira, especificamente, a adeses s atas de registro de preos do FNDE.

38

O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) uma autarquia federal criada pela Lei n 5.537, de 21 de novembro de
1968, e alterada pelo DecretoLei n 872, de 15 de setembro de 1969, responsvel pela execuo de polticas educacionais do Ministrio
da Educao (MEC). Fonte: www.fnde.gov.br/fnde/institucional - Consulta em 22/07/13
39
Art. 2 O Ministrio da Sade e os respectivos rgos vinculados podero utilizar reciprocamente os sistemas de registro de preos para
compras de materiais hospitalares, inseticidas, drogas, vacinas, insumos farmacuticos, medicamentos e outros insumos estratgicos,
desde que prevista tal possibilidade no edital de licitao do registro de preos.
1 o Os Estados, o Distrito Federal, os Municpios, bem como as respectivas autarquias, fundaes e demais rgos vinculados, tambm
podero utilizar-se dos registros de preos de que trata o caput, desde que expressamente prevista esta possibilidade no edital de
licitao (g.n.)

38

H de se destacar que a benesse refere-se to somente s atas do FNDE, para objetos


deveras especficos, quais sejam aquisies de bens e contrataes de servios derivadas de atas
daquela autarquia federal.

8.

Excees obrigatoriedade de licitao: dispensa e


inexigibilidade
8.1.

Diferena entre licitao Dispensada, Dispensvel e Inexigvel

A exigncia de realizao de procedimento licitatrio como providncia preliminar


celebrao de contratos pela Administrao Pblica tem slidos fundamentos constitucionais.
Entretanto, embora a exigncia de licitao seja a regra geral, certo que tal regra no absoluta,
comportando excees que so disciplinadas pela legislao ordinria.
Embora se tenha a licitao como regra geral a preceder as contrataes em que a
Administrao figure na posio de contratante, o legislador excepcionou hipteses nas quais as
referidas contrataes podem, em situaes especiais, ser levadas a efeito sem o devido
procedimento licitatrio. Nos ensinamentos do Professor Maral Justen Filho:
A Constituio acolheu a presuno (absoluta) de que a prvia licitao produz a
melhor contratao entendida como aquela que assegura a maior vantagem
possvel Administrao Pblica, com observncia do princpio da isonomia. Mas a
prpria Constituio se encarregou de limitar tal presuno absoluta, facultando
40
contratao direta nos casos previstos em lei.

A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica, estabelece em seu art. 2, in verbis:
Art. 2. As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas
com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as
hipteses previstas nesta Lei (grifo nosso).
A expresso grifada tem origem no inciso XXI do art. 37 da Constituio da Repblica
(ressalvados os casos especificados na legislao,...) e refere-se s hipteses disciplinadas nos
arts. 17, 24 e 25, da Lei n. 8.666/93, as quais, por sua vez, tratam da dispensa e da inexigibilidade
da licitao.
Dessa forma, temos que a regra geral impe a necessidade de instaurao e realizao de
procedimento licitatrio, o qual se processa em momento prvio contratao. As excees,
portanto, recaem sobre os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao.

40

Filho, Maral Justen. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. Dialtica. 11 Ed. So
Paulo. 2005. Pg. 227.

39

A licitao dispensada para a disposio de bens imveis e para a disposio de bens


mveis conforme o artigo 17 da Lei 8.666/93 que versa normas jurdicas a respeito do
gerenciamento dos bens pblicos. De acordo com o caput do artigo, a alienao de bens pblicos
subordinada existncia de interesse pblico devidamente justificado e, de todo modo, deve ser
precedida de avaliao. Em seguida, o artigo subdividido em dois incisos, acompanhados de
alneas, que, respectivamente, tratam das hipteses de dispensa de licitao para disposio de
bens imveis e mveis.
A licitao dispensvel em situaes em que, embora vivel a competio entre
particulares, a licitao afigura-se objetivamente inconveniente com os valores norteadores da
atividade administrativa, porm a licitao apenas dispensvel nas hipteses previstas pela
legislao. Diferentemente das hipteses de inexigibilidade que contam com um rol exemplificativo
de casos em que a licitao invivel, o rol das dispensabilidades taxativo (restrito).
Diferentemente do que ocorre na inexigibilidade, em que h inviabilidade de licitao, na
dispensa a licitao possvel, por haver possibilidade de competio, mas no obrigatria
porque o normativo que rege as licitaes e contratos do rgo/entidade, em casos excepcionais e
expressamente previstos, afasta a regra da obrigatoriedade da licitao.
As inexigibilidades de licitao alcanam as circunstncias em que, impossvel a
competio, a Administrao est autorizada a celebrar contratao direta, em razo de critrios
relacionados a determinadas situaes excepcionais.
So licitveis unicamente objetos que possam ser fornecidos por mais de uma pessoa, uma
vez que a licitao supe disputa, concorrncia, ao menos potencial entre ofertantes. Da mesma
forma quando o objeto no tem equivalente no mercado, quando somente quem dispe dele poder
fornec-lo, no lgico proceder ao certame licitatrio.
Cumpre salientar que a relao dos casos de inexigibilidade no exaustiva. Com efeito, o
art. 25 refere que a licitao inexigvel quando invivel a competio. E apenas destaca algumas
hipteses. Em suma: o que os incisos I a III do art. 25 estabelecem , simplesmente, uma prvia e
j resoluta indicao de hipteses nas quais ficam antecipadas situaes caractersticas de
inviabilidade, nos termos ali enumerados, sem excluso de casos no catalogados, mas igualmente
41
possveis.

8.2.

Dispensabilidade de Licitao

8.2.1. Apresentao de proposta com preos superiores aos do mercado


nacional

dispensvel a licitao, nos termos do art. 24, inciso VII, da Lei de Licitaes, quando as
propostas apresentarem preos manifestamente superiores aos de mercado ou incompatveis com
os fixados pelos rgos oficiais competentes e os concorrentes no aceitarem rebaix-los no prazo
de oito dias, ou, no caso de convite, em trs, admitir-se h adjudicao direta por valor no superior
ao constante do registro de preos.

41

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 26 edio, revista e atualizada at a
Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. Ed. Malheiros. So Paulo. 2009. Pg. 542

40

TCU - ACRDO - 1315-32/04 PLENRIO - Sesso: 01/09/04 - RELATOR: MINISTRO


LINCOLN MAGALHES DA ROCHA
[ACRDO]
9.2. determinar ao Banco do Brasil S/A, no mbito das licitaes e contrataes vindouras,
que exija da empresa contratada por meio de dispensa de licitao, com fulcro no art. 24,
inciso VII, da Lei n 8.666/93, a comprovao das condies de habilitao e da proposta
estipuladas no edital da licitao precedentes qual a contratao direta se vincula, salvo
motivo devidamente comprovado;

8.2.2. Aquisio de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis

A Lei de Licitaes e Contratos prev no inciso XII do art. 24 a dispensa de licitao para
realizar-se a compra direta de produtos perecveis, realizadas diretamente, com base no preo do
dia, no tempo necessrio efetivao dos correspondentes procedimentos licitatrios, a exemplos
de leite pasteurizado, po, hortifrutigranjeiros, biscoito, ovos de galinha etc, IN VERBIS:
Art. 24. dispensvel a licitao:
(...)
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo
necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas
diretamente com base no preo do dia.
Assim, outros que no se enquadram no conceito de perecebilidade no podem ser
adquiridos sem o devido procedimento licitatrio, a exemplo de carne bovina congelada, fil de
peixe congelado, acar, sal e leo de soja, etc.
Nos termos do ACRDO 1082-22/08 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio por voto
do Relator: Ministro AUGUSTO NARDES apenas produtos de fato perecveis podem ser comprados
via dispensa de licitao, de modo que, nesses casos, perfeitamente possvel que as aquisies
sejam amparadas pelo aludido comando legal.
De toda sorte o dispositivo refere-se a uma situao de emergncia, portanto se ver
quando dos comentrios das aquisies e contrataes emergenciais, que o TCU entende que a
falta de planejamento do administrador no capaz de justificar a contratao emergencial.
Permitir chegar-se s vsperas da necessidade de aquisio dos alimentos, para iniciar o
procedimento de contratao, caracterizando a situao emergencial, evidente burla
obrigatoriedade do procedimento licitatrio, devendo o gestor responsvel apresentar justificativa
plausvel qie legitime tal procedimento, sob pena da apurao de responsabilidades.

8.2.3. Aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos

dispensvel a licitao para aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos de


autenticidade certificada, se compatveis ou inerentes s finalidades do rgo.

41

O dispositivo exige que a aquisio ou restaurao refira-se a obras de arte e objetos histricos
originais, autnticos. Mais ainda, o rgo contratante deve ter finalidade institucional compatvel
com tal atuao, motivo pelo qual dever ser considerada ilcita a utilizao de tal hiptese quando
42
inexistir essa vinculao finalstica.
Sobre o tema, assim dispe Jess Torres Pereira Junior:

a obra de arte ou objeto histrico a ser adquirido ou restaurado h de ser original (...) a
dispensabilidade somente aperfeioa-se se o rgo pblico ou a entidade vinculada,
comprador ou contratante do servio, tiver por finalidade institucional a de atuar com obras
de arte ou objetos histricos (museus, bibliotecas e teatros pblicos, fundaes culturais ou
educacionais, entre outros da mesma natureza); a compra ou a restaurao depender de
licitao se o rgo ou a entidade interessada na compra ou na restaurao tiver
competncia estranha queles objetos e obras. (2003, p.289)

ACRDO - 5262-44/08-1 - Sesso: 02/12/08 - Relator: Ministro MARCOS BEMQUERER Prestao de Contas do Senac/SP, exerccio de 2004.

[ACRDO]
9.6. determinar ao Servio Nacional de Aprendizagem Comercial ' Administrao Regional
no Estado de So Paulo ' Senac/SP que cumpra o disposto nos arts. 2o, 9o, inciso XI, 10,
11, 13, caput e 1o, e 40, da Resoluo Senac/SP n. 07/2006, em especial que:
[...]
9.6.3. atente para a necessidade de justificativas circunstanciadas, inclusive quanto ao
preo, relativamente s contrataes previstas no art. 11 da Resoluo Senac/SP n.
07/2006;
[...]
[VOTO]
5. [...] pontos relacionados s vrias aquisies questionadas no processo, especialmente
os casos de contratao direta, por indevida [...] dispensa inadequada do processo licitatrio
[...].
[...]
9. Sobre as aquisies de diversas obras de arte, ainda que tenham sido acolhidas as
razes de justificativa referentes no-realizao de procedimento licitatrio, ante o previsto
no art. 9o, inciso XVI, da Resoluo Senac/SP n. 41/2002, ento em vigor ('A licitao
poder ser dispensada para aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos,
de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades da
42

CHARLES, Ronny. Leis de Licitaes Pblicas Comentadas. 3 ed. Revista, Ampliada e Atualizada. Editora
Podvim. Salvador. 2010. Pg.131

42

entidade'), os responsveis no ofertaram justificativas acerca do valor pago por essas


obras, cerca de R$ 240.000,00.
10. Alis, como ocorrncia comum aos processos examinados, apontada a falta das
devidas justificativas para os preos contratados, indo de encontro ao prprio normativo do
Senac/SP (art. 11 da Resoluo em vigor data dos fatos).
[RELATRIO]
1.1.1. Anlise [da Unidade Tcnica]
1.1.1.1. [...]
1.1.1.2. [...]
1.1.1.3. O art. 9o, inciso XVI, da Resoluo Senac/SP n. 41/2002 estabelecia: `A licitao
poder ser dispensada para aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos,
de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades da entidade'
(fls. 249 e 251 do Volume 1).

8.2.4. Compra ou locao de imvel

O art. 24, inciso X, da Lei n. 8.666/1993 estabelece a possibilidade de dispensa de licitao para a
locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades da Administrao Pblica.
O enquadramento no dispositivo supra requer, basicamente, o atendimento a quatro requisitos,
quais sejam:
a) imvel deve ser destinado ao atendimento das finalidades precpuas da Administrao;
b) escolha deve ser balizada pelas necessidades de instalao e localizao do rgo ou
entidade;
c) preo deve ser compatvel com o valor de mercado; e
d) importncia a ser despendida deve ter sido apurada por avaliao prvia.
TCU - ACRDO - 1436-29/08 PLENRIO - SESSO: 23/07/08 - RELATOR: MINISTRO
MARCOS BEMQUERER - DENNCIA SOBRE POSSVEIS IRREGULARIDADES NA
LOCAO DE IMVEL, POR DISPENSA DE LICITAO.
[RELATRIO]
4.4. os requisitos legais para a dispensa de licitao esto presentes no caso concreto, pois
o imvel locado se destina ao atendimento das finalidades precpuas da Administrao; sua
escolha foi condicionada s necessidades de instalao e localizao da entidade pblica
contratante; houve avaliao prvia garantindo a compatibilidade do preo da locao com
o de mercado; tambm a opo do INPI em locar um imvel para desenvolver suas
atividades foi devidamente justificada mediante pareceres tcnicos que demonstram a
inadequao dos imveis de sua propriedade para o atendimento de suas necessidades.
TCU - ACRDO - 6259-29/11-2 - SESSO: 16/08/11 - RELATOR: MINISTRO ANDR
LUS DE CARVALHO - REPRESENTAO. DISPENSA DE LICITAO PARA A

43

AQUISIO DO IMVEL. NECESSIDADE DE COMPROVAO DE DESTINAO AO


ATENDIMENTO DAS FINALIDADES PRECPUAS DA ENTIDADE

[ACRDO]
9.3. dar cincia ao Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Sul (Coren/RS)
que restaram comprovadas as seguintes falhas nos presentes autos:
[...]
9.3.2. a dispensa de licitao para a aquisio do imvel destinado ao Centro Histrico e
Cultural no atendeu ao requisito da comprovao de sua destinao ao atendimento das
finalidades precpuas da entidade, em desacordo com o disposto no art. 24, inciso X, da Lei
n 8.666, de 21 de junho de 1993;
TCU - ACRDO - 5281-30/10-1 - SESSO: 24/08/10 - RELATOR: MINISTRO JOS
MCIO MONTEIRO - REPRESENTAO. DISPENSA DE LICITAO. ILEGALIDADE DE
LOCAO DE IMVEL DE PARENTE
[VOTO]
Em exame processo de representao sobre irregularidades praticadas por [omissis], exprefeita de Guarabira/PB, relativas ausncia de licitao e inobservncia dos princpios
constitucionais da impessoalidade e da moralidade, quando da locao, com a utilizao de
recursos pblicos da rea de sade, de imvel de propriedade de seu esposo.
2. Realizada a audincia, a responsvel apresentou razes de justificativa em que alega
basicamente que a despesa com o aluguel foi realizada com recursos prprios do municpio,
no teria havido m-f ou dolo em sua conduta e seria dispensvel a licitao, nos termos
do art. 24, inciso X, da Lei n 8.666/1993.
3. Observo que os argumentos da ex-prefeita so improcedentes e incapazes de comprovar
a correo do procedimento de alugar imvel destinado ao uso da Administrao com
dispensa de certame licitatrio, mesmo com a comprovao de que havia pelo menos outro
imvel com caractersticas semelhantes, que poderia servir de alternativa locao, e a
agravante de que o prdio pertence ao seu esposo, com violao do disposto no art. 2 da
Lei n 8.666/1993 e dos princpios constitucionais da impessoalidade e da moralidade.
4. Em razo da gravidade da ocorrncia, aprovo a proposta de aplicar a [omissis] a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei n 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00.
[ACRDO]
9.5. determinar Prefeitura Municipal de Guarabira/PB que no renove o contrato de
locao com o Sr. [omissis], por ter sido efetuado sem licitao;
9.6. alertar a Prefeitura Municipal de Guarabira/PB que, doravante, caso haja a necessidade
da locao de imvel destinado a acomodar os profissionais de sade que prestam servios
ao municpio, realize procedimento licitatrio ou, em caso de dispensa prevista no art. 24,
inciso X, da Lei n 8.666/1993, autue processo correspondente, em que fique bem definida a

44

situao de excepcionalidade e caracterstica nica do imvel e a impossibilidade de


competio;

8.2.5. Dispensa por valor

O art. 24 da Lei 8.666/93 arrola em seus incisos I e II como casos de licitao dispensvel,
obras, servios compras e alienaes de modesto valor, de valor at 10%, cf. Lei 9.648, de 27.5.98,
de uma importncia fixada na alnea a do inciso I do art. 23 para obras e servios de engenharia, e
na alnea a do inciso II para outros servios e para compras e alienaes, importncias, estas,
que, na conformidade do art. 120, com a redao que lhe foi atribuda pela mencionada lei, sempre
que necessrio, sero revistas pelo Poder Executivo Federal, que as publicar no Dirio Oficial.
Tais dispensas, entretanto, no so admissveis nos casos de obras e servios de
engenharia quando se trate de parcelas de uma mesma obra ou servio ou quando em causa obras
ou servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente.
Tambm no so admissveis no caso de outros servios, no de compras e no de
alienaes permitidas em lei, quando referentes a parcelas de um mesmo servio, compra ou
alienao que possam ser realizados de uma s vez.
A ausncia de realizao de processo licitatrio para contrataes ou aquisies de mesma
natureza, em idntico exerccio, cujos valores globais excedam o limite legal previsto para dispensa
de licitao, demonstra falta de planejamento e implica fuga ao procedimento licitatrio e
fracionamento ilegal da despesa.

TCU - ACRDO - 3550-38/08-1 - Sesso: 21/10/08 - Relator: Ministro MARCOS


BEMQUERER
2. Veda-se a contratao por dispensa de licitao fundada no art. 24, inciso II, da Lei n.
8.666/1993 quando o somatrio dos gastos realizados ao longo do exerccio com
determinada despesa supera o limite imposto pelo dispositivo supradito.
[ACRDO]
9.3.3. agrupe, em uma mesma licitao, os objetos de futuras contrataes que sejam
similares por pertencerem a uma mesma rea de atuao ou de conhecimento, atentando
para a possibilidade de parcelamento prevista no art. 23, 1 e 2, da Lei n. 8.666/1993;
9.3.4. abstenha-se de contratar servios por dispensa de licitao quando o total das
despesas anuais no se enquadrar no limite estabelecido pelo art. 24, inciso II, da Lei
n. 8.666/1993;

TCU - ACRDO - 1473-15/08-1 - Sesso: 13/05/08 - Relator: Ministro GUILHERME


PALMEIRA

45

[ACRDO]
1. determinar Prefeitura Municipal de Araguari/MG que observe rigorosamente as
disposies da Lei n. 8.666/93, coibindo o uso irregular da dispensa de licitao em
aquisies de mesma natureza, cujo montante total ultrapasse o limite mximo
vigente, tendo em vista o disposto nos art. 23, 2, c/c o art. 24, II, da referida Lei;

TCU - ACRDO - 0120-04/07-2 - Sesso: 13/02/07 - Relator: Ministro BENJAMIN


ZYMLER
A [...] irregularidade consistiria na contratao de diversas pequenas obras e servios de
engenharia mediante dispensa de licitao, quando a soma dos valores contratados exigiria
a realizao de convite. Acontece que, embora os procedimentos em questo refiram-se a
obras e servios de engenharia, no se vislumbra que essas obras pertenam a um mesmo
objeto de modo a ensejar uma nica licitao. Trata-se por exemplo de servios de roagem
e limpeza em barragem, servios de pintura em salas de aula, servios de manuteno de
rede eltrica de diversos setores da instituio, troca de piso da quadra de esportes, dentre
outros. So sim pequenas obras com natureza diversa a serem prestados em diferentes
locais. O fracionamento estaria evidente caso, por exemplo, fosse efetuada uma
contratao para cada prdio objeto dos servios de energia eltrica, o que no ocorreu.

TCU - ACRDO - 0623-11/08 - PLENRIO - Sesso: 09/04/08 - Relator: Ministro


UBIRATAN AGUIAR
[ACRDO]
9.3. [...]
9.3.1. realize planejamento anual dos servios e obras a serem contratados e utilize a
modalidade de licitao recomendada em funo do valor do somatrio dos servios e
obras de natureza semelhante, com vistas a observar a regra do parcelamento prevista no
art. 23, 1 e 5, da Lei n 8.666/93, de modo a assegurar o melhor aproveitamento dos
recursos disponveis no mercado e a ampliao da competitividade sem perda da economia
de escala;

8.2.6. Emergncia ou calamidade pblica

A licitao poder ser dispensada em casos de emergncia ou calamidade, quando urgente


o atendimento e situao que possa causar prejuzo ou comprometimento segurana de pessoas,
obras, servios ou bens.

Nestes casos, a adstrio aos requisitos legais, observando os prazos das vias normais
para aquisio de materiais, com a fiel observncia dos procedimentos licitatrios, no ser

46

adequada ou eficaz se existe uma situao de emergncia, que precisa ser imediatamente
resolvida.
A exigncia de realizao de procedimento licitatrio como providncia preliminar
celebrao de contratos pela Administrao Pblica tem slidos fundamentos constitucionais.
Entretanto, embora a exigncia de licitao seja a regra geral, certo que tal regra no absoluta,
comportando excees que so disciplinadas pela legislao ordinria.
O principal dispositivo sobre esse assunto o que consta do inciso IV do art. 24 da Lei n
8.666/93, cujo teor o seguinte:
"Art. 24 - dispensvel a licitao:
(...)
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada
urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou
particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser
concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a
prorrogao dos respectivos contratos;".
De fato, o essencial a existncia de uma situao de urgncia, exigindo uma atuao
imediata da Administrao Pblica, incompatvel com as delongas inevitavelmente inerentes ao
procedimento licitatrio.
Dever ficar muito claro que haver prejuzo ou comprometimento advindo da noaquisio, isto , que essa aquisio emergencial necessria para o atendimento da situao que
no pode aguardar o decurso de tempo do procedimento licitatrio.
Antnio Carlos Cintra do Amaral cuida da emergncia no contexto da licitao, destacando,
inicialmente, que tal situao gera no apenas uma faculdade, mas, sim, uma obrigao de atuar de
maneira expedita, rapidamente, incompatvel com o procedimento da licitao:
"A rigor, esse no o caso de dispensabilidade de licitao, mas sim de dever jurdico
de contratar sem licitao.
J tive, em meu Licitaes nas Empresas Estatais (So Paulo, Editora McGraw Hill,
1979), oportunidade de discorrer sobre as contrataes de emergncia, sem licitao
prvia. Disse, na poca (p. 54): A emergncia , a nosso ver, caracterizada pela
inadequao do procedimento formal licitatrio ao caso concreto. Mais especificamente:
um caso de emergncia quando reclama soluo imediata, de tal modo que a
realizao de licitao, com os prazos e formalidades que exige, pode causar prejuzo
empresa (obviamente prejuzo relevante) ou comprometer a segurana de pessoas,
obras, servios ou bens, ou, ainda, provocar a paralisao ou prejudicar a regularidade
de suas atividades especficas. Quando a realizao de licitao no incompatvel
com a soluo necessria, no momento preconizado, no se caracteriza a
43
emergncia".

43

CINTRA DO AMARAL, Antonio Carlos. Dispensa de licitao por emergncia. in Revista Trimestral de Direito
Pblico, n 1/1993.Malheiros Editores. p. 189.

47

Carmen Lcia Antunes Rocha enfoca o significado jurdico do vocbulo urgncia, deixando
claro que a urgncia real e concreta tem o condo de autorizar a adoo lcita de comportamentos
alternativos ao que seria normal:
"Urgente o que no pode esperar sem que prejuzo se tenha pelo vagar ou que
benefcio se perca pela lentido do comportamento regular, demasiado lerdo para a
preciso que emergiu.
No Direito, o conceito de urgncia no refoge a estas idias que se alocam na definio
leiga da palavra. Tambm o contedo jurdico da palavra urgncia contm quer o
sentido de tempo exguo e momento imediato, de um lado, quer a idia de necessidade
especial e premente, de outro.
Urgncia jurdica , pois, a situao que ultrapassa a definio normativa regular de
desempenho ordinrio das funes do Poder Pblico pela premncia de que se reveste
e pela imperiosidade de atendimento da hiptese abordada, a demandar, assim, uma
conduta especial em relao quela que se nutre da normalidade aprazada
44
institucionalmente".
A exigncia de licitao, portanto, no nem pode ser absoluta, pois sua realizao pode
ser impossvel, em algumas situaes, ou altamente danosa a interesses pblicos relevantes, em
outras situaes.
Ainda sobre o assunto, assevera Maral Justen Filho:
"Emergncia ou calamidade (inc. IV)
A hiptese merece interpretao cautelosa. A contratao administrativa pressupe
interesse pblico. Isso significa que a ausncia da contratao representaria um
prejuzo para o bem pblico. Se inexistisse um interesse pblico em risco, nem caberia
interveno do Estado. A atividade pblica no pode ser suprimida ou diferida para o
futuro. Afinal, essas so caractersticas inerentes Administrao Pblica.
Na generalidade dos casos em que o Estado dispe-se a contratar, motivado a atuar
para evitar dano potencial. Toda e qualquer contratao administrativa retrata a
necessidade e convenincia de uma atuao conjugada entre o Estado e terceiros.
Uma interpretao ampla do inc. IV acarretaria, por isso, a dispensa de licitao como
regra geral. O argumento da urgncia sempre poderia ser utilizado. Ora, a ausncia de
licitao no constitui a regra, mas a exceo. O inc. IV deve ser interpretado luz
desse princpio.
O dispositivo enfocado refere-se aos casos onde o decurso de tempo necessrio ao
procedimento licitatrio normal impediria a adoo de medidas indispensveis para
evitar danos irreparveis. Quando fosse concluda a licitao, o dano j estaria
concretizado. A dispensa de licitao e a contratao imediata representam uma
45
modalidade de atividade acautelatria do interesse pblico".

No mais a aquisio deve ater-se aos bens necessrios ao atendimento da situao


calamitosa e contratao de parcela de obras ou servios que possa ser concluda em 180 dias
ininterruptos, contados da emergncia ou calamidade, vedada qualquer espcie de prorrogao.
44

ANTUNES ROCHA, Carmen Lcia. Conceito de urgncia no Direito Pblico Brasileiro. in Revista Trimestral de
Direito Pblico, n 1/1993. Malheiros Editores. p. 234.
45
Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 5a edio, p.215.

48

O Tribunal de Contas da Unio entende que incabvel a aplicao do art. 24, IV, da Lei n
8.666/93 a situaes de emergncia resultantes da falta de planejamento, incria ou inrcia
administrativa, h vrios julgados nesse sentido:

TCU ACRDO - 1996-31/11 PLENRIO - SESSO: 03/08/11 - RELATOR: MINISTRO


VALMIR CAMPELO REPRESENTAO. CONTRATAES NA REA DE TECNOLOGIA
DA INFORMAO PARA A COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE 2014 E AS OLIMPADAS
DE 2016. CONTRATAO POR DISPENSA DE LICITAO, DADA COMO DE
EMERGNCIA OU DE CALAMIDADE PBLICA. INCABVEL POR FALTA DE
PLANEJAMENTO, DA DESDIA ADMINISTRATIVA OU DA M GESTO DOS RECURSOS
DISPONVEIS. RECOMENDAES
[ACRDO]
9.2. recomendar ao Ministrio dos Esportes e, por meio da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, a outros rgos do Poder Executivo Federal envolvidos na organizao da Copa
do Mundo de 2014, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal, que
observem as seguintes aes com vistas ao alcance de contrataes eficientes e eficazes
na rea de tecnologia da informao que se fizerem necessrias para subsidiar a realizao
da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e das Olimpadas de 2016:
[...]
9.2.9. contratao com base no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, unicamente, nos casos
em que a situao adversa, dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no se
tenha originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa
ou da m gesto dos recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida,
ser atribuda culpa ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para prevenir a
ocorrncia de tal situao, conforme entendimentos dos Acrdos 3.754/2009-TCU-1
Cmara (item 1.5.1.4), 3.022/2009-TCU-2 Cmara (item 9.3), 2.254/2008-TCU-Plenrio
(item 9.8.3);

TCU - ACRDO - 0763-17/07 - PLENRIO - Sesso: 02/05/07 - Relator: Ministro


MARCOS BEMQUERER
[ACRDO]
9.5.1. planeje adequadamente seus certames, a fim de no incorrer em contrataes
indevidas por dispensas de licitao, amparadas no art. 24, inciso IV, da Lei n. 8.666/1993,
como ocorreu na celebrao dos Contratos ns. 183/2003 e 162/2004;
9.5.2. em casos de dispensa de licitao, proceda a uma pesquisa prvia de preos, de
modo a justificar a compatibilidade entre os valores contratados e aqueles normalmente
praticados no mercado, em consonncia com os incisos II e III, pargrafo nico, art. 26 da
Lei n. 8.666/1993;

49

TCU - ACRDO - 3022-18/09-2 - Sesso: 09/06/09 - Relator: Ministro BENJAMIN


ZYMLER
[ACRDO]
9.3. determinar Universidade Federal Rural da Amaznia que, quando da aplicao do
disposto no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/93, observe o disposto no item `a.1' da Deciso
347/1994 ' Plenrio, proferida em sede de consulta, no sentido de que somente estaria
justificada a contratao fundamentada nesse dispositivo legal quando `a situao adversa,
dada como de emergncia ou de calamidade pblica, no se tenha originado, total ou
parcialmente, da falta de planejamento, da desdia administrativa ou da m gesto dos
recursos disponveis, ou seja, que ela no possa, em alguma medida, ser atribuda culpa
ou dolo do agente pblico que tinha o dever de agir para prevenir a ocorrncia de tal
situao;'

Por outro lado, haver casos em que, ainda que a situao emergencial ou calamitosa
tenha sido causada pela desdia do agente pblico ser o caso de realizar-se a contratao direta
para a soluo imediata do problema que no pode aguardar o decurso do tempo para a realizao
de um procedimento licitatrio, sob pena de causar prejuzos ainda maiores aos administrados,
nestes casos o Tribunal de Contas da Unio entende que a situao prevista no art. 24, IV, da Lei n
8.666/93 no distingue a emergncia real, resultante do imprevisvel, daquela resultante da incria
ou inrcia administrativa, sendo cabvel, em ambas as hipteses, a contratao direta; Porm, na
segunda hiptese, ser reponsabilizado o agente pblico que no adotou tempestivamente as
providncias a ele cabveis, nos termos do acrdo 0138-10/98-Plenrio do TCU de 25/03/1998 que
serviu de fundamento para muitos outros, vejamos alguns:

8.2.7. Fornecimentos da Administrao Pblica


Outro caso qualificado pela Lei n 8.666/93 como de licitao dispensvel o de aquisio,
feita por pessoa jurdica de Direito Pblico, de bens ou servios prestados por entidade da
Administrao Pblica, criada para este fim especfico antes da vigncia da Lei 8.666/93, e os
preos forem compatveis com os de mercado, in verbis:
Art. 24 dispensvel a licitao:
(...)
VIII para aquisio por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens
produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a
Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em
data anterior vigncia desta Lei, desde que o preo contratado seja
compatvel com o de mercado..

Com efeito, os requisitos para que se opere a legitimidade na contratao direta tornam-se
necessrios, saber:
a) que o contratante seja pessoa jurdica de direito pblico interno;
b) que o contratado seja rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica;
c) que o contratado tenha sido criado para o fim especfico do objeto pretendido pela
Administrao contratante;

50

d) que a criao do rgo ou entidade contratado tenha ocorrido antes da vigncia da


Lei 8.666/93;
e) que o preo seja compatvel com o praticado no mercado.
Passamos a analisar cada um dos requisitos:
a) que o contratante seja pessoa jurdica de Direito Pblico Interno.
No ordenamento jurdico ptrio os Municpios, os Estados e a Unio so pessoas jurdicas
de direito pblico interno. Possuem a peculiaridade das prerrogativas de poder de imperium.
Portanto, podem integrar o elenco de rgos contratantes que se podem servir dessa
possibilidade de dispensa.
b) que o contratado seja rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica.
A futura relao contratual dever ter outro sujeito, rgo ou entidade que tambm integre a
Administrao Pblica.
c) que o contratado tenha sido criado para o fim especfico do objeto pretendido pela
Administrao contratante.
Outro requisito inafastvel da Lei, para que ocorra a contratao direta que o objeto a ser
contratado pela Administrao seja coincidente com a finalidade precpua e fundamental do
rgo.
Neste sentido os elementos ensejadores da criao do rgo ou entidade devero estar
diretamente relacionados com o objeto de interesse da Administrao contratante.
d) que a criao do rgo ou entidade contratado tenha ocorrido antes da vigncia da
Lei n 8.666/93.
Esse limite temporal condio sine quan non para a contratao direta devendo constar
dos autos da Dispensa de Licitao a comprovao do atendimento desta regra.
e) que o preo seja compatvel com o praticado no mercado.
Desse requisito ora enfatizado, depreende-se a obrigao imposta genericamente no art.
26, inciso III, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos.
Neste sentido, portanto, dever o responsvel pela contratao direta, sem licitao,
demonstrar no processo a compatibilidade dos preos cobrados com os praticados no
mercado, significando que compatvel o que se ajusta com uma mdia de mercado, sendo
dispensado que seja o mais vantajoso, h de ser compatvel, razovel, to somente.
Na opinio do ilustre Professor Maral Justen Filho, `as previses dos incisos VIII e XVI do art.
24 da Lei n 8.666/93 no se referem s entidades que desenvolvam atividade econmica, mas tosomente s prestadoras de servio pblico' e essa regra normalmente acolhida pelo entendimento
jurisprudencial.
TCU ACRDO - 1933-39/07 - PLENRIO - Sesso: 19/09/07 - Relator: Ministro VALMIR
CAMPELO
[RELATRIO]
Outra ocorrncia recorrente nos diversos trabalhos de auditoria realizados pelas equipes das
regionais foi a contratao direta em desacordo com o previsto na legislao.
[...]

51

A esse respeito vale ilustrar os casos constatados nos convnios firmados pelo MCT com a
SECTES/MG. Como levantado pela equipe de auditoria, a empresa [omissis] foi contratada, por
dispensa de licitao, com base no art. 24, VIII, da Lei n 8.666/93, infringindo o art. 2 da
mesma lei e o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal de 1988. De acordo com a auditoria,
tendo em vista que a empresa [omissis] foi criada para desenvolver atividade econmica,
conforme seu estatuto social, no poderia ter o privilgio de contratar direta e preferencialmente
com as pessoas de direito pblico. Isso seria assegurar-lhe regime incompatvel com o princpio
da isonomia.
importante mencionar que tal fato ganha especial importncia quando se observa que a
[empresa] subcontratou empresas especficas de prestao de servios, dentre elas a [omissis],
infringindo o art. 78, inc. VI, da Lei n 8.666/93. A subcontratao somente poderia ocorrer se
prevista no contrato (no h previso) ou no edital (no houve, pois a contratao foi feita via
dispensa de licitao), e inadmissvel no caso de dispensa de licitao fundamentada em
especificidades da contratada.
TCU ACRDO - 0576-12/09 PLENRIO - Sesso: 01/04/09 - Relator: Ministro JOS
JORGE
[ACRDO]
1.5. Determinaes:
1.5.1. Determinar Infraero que, nas prximas contrataes de "selos adesivos de controle de
embarque de passageiros", abstenha-se de contratar a Casa da Moeda do Brasil por meio da
dispensa de licitao de que trata o art. 24, VIII, da Lei n 8.666/93, e promova o correspondente
procedimento licitatrio, em obedincia ao art. 2 da referida lei;

8.2.8. Imprensa oficial

dispensvel a licitao, nos termos do art. 34, inciso XVI, para a impresso de dirios
oficiais, formulrios padronizados de uso da Administrao, edies tcnicas oficiais, bem como
servios de informtica, a pessoa jurdica de Direito Pblico, por entidades que integrem a
Administrao Pblica, criadas para esse fim especfico.
Valem os mesmo comentrios do item acima acerca das atividades exercidas pela
contratada, a dispensa prevista no artigo 24, inciso XVI no se refere s entidades que
desenvolvam atividade econmica, mas to-somente s prestadoras de servio pblico.
No mais a universalidade de fornecedores destes produtos e servios nos leva a crer que a
contratao direta dever ser levada a efeito apenas em regime de exceo, haja vista, que os
valores praticados pelo mercado para fornecimentos destes bens e servios, considerando a
economia de escala, so absurdamente mais baratos do que os cobrados pelas entidades que
integram a Administrao.

TCU ACRDO - 0706-09/07-1 - Sesso: 27/03/07 - Relator: Ministro MARCOS


VINICIOS VILAA
[ACRDO]

52

9.4.4.4. restrinja as contrataes por dispensa de licitao com fulcro no art. 24, inciso XVI,
da Lei n 8.666/93 aos casos em que reste comprovado o nexo entre o mencionado
dispositivo, a natureza da instituio e o objeto a ser contratado, observando sempre a
razoabilidade do preo cotado, bem como a inexistncia de outras entidades em condies
de prestar os servios a serem contratados;

8.2.9. Instituio brasileira de pesquisa, ensino, apoio e outros

A regra da licitao tem sede constitucional, inspirada que na defesa dos princpios da
moralidade, da impessoalidade e da isonomia. Nesse sentido, apenas para se harmonizar com
outros mandamentos constitucionais de igual relevo pode a lei autorizar o afastamento do
procedimento licitatrio por parte do administrador pblico.

Jess Torres Pereira Junior, examinando o teor do art. 24, inciso XIII, do Estatuto das
Licitaes e Contratos, registra que:

"A lei licitatria cumpre, neste inciso, a ordem do art. 218 da Constituio Federal, que
incumbe o Estado de promover e incentivar 'o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a
capacitao tecnolgicas'. A determinao do 4 do preceito constitucional nitidamente
inspira esta hiptese de dispensabilidade, ao cometer lei, imperativamente, o dever de
apoiar e estimular 'as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada
ao Pas, formao e aperfeioamento de recursos humanos...'" (in Comentrios Lei das
Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, Rio de Janeiro, ed. Renovar, 1994, p.
161).

O art. 24. inc. XIII, da Lei n 8.666/93, autoriza a dispensa de licitao na contratao de
instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do
desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso,
desde que a contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins
lucrativos. (Grifamos.)
O legislador considerou dispensvel a licitao (Art. 24, XIII, da Lei 8.666/93), quando a
contratao envolver servio que atenda, simultaneamente, a quatro condies:

a) seja o prestador uma instituio brasileira;


b) o fim buscado pela instituio dever abranger pesquisa, ensino, desenvolvimento
institucional ou a recuperao social do preso;
c) a instituio tenha reputao inquestionvel;
d) ausncia de fins lucrativos.
Sobre o tema, escreve com muita propriedade o ilustre Ministro do TCU, Professor
Benjamin Zymler (2005, p.129). Tendo por base seus ensinamentos, poderamos, sinteticamente,
apresentar os seguintes elementos, em relao pessoa da contratada, como requisitos
necessrios configurao da hiptese desta dispensa: 1. a dispensa de licitao, com fundamento
nesse dispositivo de lei, decorre da qualidade da pessoa e do objeto contratado, que deve estar

53

voltado ao desenvolvimento daquelas reas previstas no normativo; 2. a aluso ao termo


instituio exclui, de pronto, a possibilidade de contratao de pessoa fsica; 3. a entidade deve
ser regularmente constituda; 4. a instituio deve ser constituda sob as leis brasileiras, o que no
exclui as instituies fundadas no exterior, desde que atuem no pas sob as lei locais; 5. imperioso
que a entidade atue em uma das reas mencionadas no inciso; 6. a instituio deve ter
inquestionvel reputao tico-profissional (o aspecto tico refere-se credibilidade da entidade no
mercado; o aspecto profissional relaciona-se capacidade para executar o objeto); 7. por fim, como
expressamente estipulado no dispositivo, no deve a instituio possui fins lucrativos.
Questo importante a se trazer a colao o que se encaixa no conceito de
Desenvolvimento Institucional, o Tribunal de Contas da Unio em diversos julgados (conceito
amplamente discutido pelo plenrio do tribunal quando da prolao do acrdo n 328/2005)
entende por desenvolvimento institucional os programas, aes, projetos e atividades, inclusive
aqueles de natureza infra-estrutural, que levem melhoria das condies para o cumprimento da
misso institucional do rgo pblico, desde que seja mensurvel a 'melhoria da eficcia e eficincia
no desempenho da instituio beneficiada'.
A contratao para execuo de projeto de desenvolvimento institucional apenas est
autorizada pela lei quando o produto resultar em efetivo aprimoramento do rgo pblico,
caracterizado pela melhoria mensurvel da eficcia e eficincia no desempenho de suas
atribuies.
O eminente professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em artigo de sua autoria
denominado Contratao direta via Instituio sem fins lucrativos, transcreve parte do voto do
Ministro Jos Antnio Barreto de Macedo, proferido naquela Egrgia Corte de Contas que sintetiza
o posicionamento do TCU a respeito das contrataes com fundamento neste dispositivo:
5.2.1 A nosso ver, o propsito do art. 24, XIII, do Estatuto estimular as instituies que
menciona, favorecendo-lhes a obteno de contratos com o servio pblico como forma de
ajudar-lhes no seu autocusteio. Com isso, o Estado estar estimulando, em cumprimento
aos mandamentos constitucionais, ainda que por via indireta, as aes voltadas para o
ensino, a pesquisa e o desenvolvimento institucional. Nesse sentido, pouco importa o objeto
especfico da contratao, desde que seja compatvel com os objetivos sociais da instituio
contratada e possa ser satisfatoriamente prestado com sua prpria estrutura.

Assim, perfeitamente vivel obedecer ao comando legal, promovendo a pesquisa, o


ensino e o desenvolvimento institucional, sem ferir a tambm constitucional regra de licitar e de
obedincia aos princpios da razoabilidade, moralidade e legalidade, norteadores da Administrao
Pblica.
A quarta exigncia legal, a questo da ausncia de fins lucrativos, o que se exclui a
contratao de entidades que, modeladas pelos princpios da iniciativa privada, sejam vocacionadas
essencialmente para o lucro. A instituio que no distribui lucros a seus associados nem lhes
transfere benefcios a qualquer ttulo cumpre integralmente o comando legal.
A Smula 250 do TCU da unio disciplina que a contratao de instituio sem fins
lucrativos, com dispensa de licitao, com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei n. 8.666/93, somente
admitida nas hipteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza da
instituio e o objeto contratado, alm de comprovada a compatibilidade com os preos de
mercado.

54

TCU - DC-0030-02/00 PLENRIO - Sesso: 26/01/00 - Relator: Ministro GUILHERME


PALMEIRA

(...)
Com as vnias devidas, no vislumbro correlao entre o servio contratado pelo INSS
(reviso da estrutura organizacional da autarquia) e a atividade de pesquisa, na acepo
que tem o termo no art. 24, XIII, da Lei n 8.666/93. Ali, trata-se da pesquisa exploratria,
formulada em tese; da busca do novo.
No contrato, de modo diferente, busca-se apenas aplicar conhecimentos pr-existentes na
soluo de um caso concreto. Para tanto, evidentemente, necessrio um cuidadoso
trabalho de pesquisa, tanto para a perfeita formulao da situao-problema como para a
concepo de possveis solues. Esse tipo de pesquisa, entretanto, requerido, via de
regra, em qualquer trabalho de natureza intelectual, no podendo ser confundido com
aquele que mereceu distino especial do legislador constituinte.
(...)
8.2.determinar ao INSS que:
8.2.1. limite-se a efetuar contrataes com dispensa de licitao fundamentada no art. 24,
inciso XIII, da Lei n 8.666/93 quando, comprovadamente, houver nexo entre esse
dispositivo, a natureza da instituio contratada e o objeto contratual, este necessariamente
relativo a ensino, a pesquisa ou a desenvolvimento institucional, o que no o caso de
servios de consultoria organizacional;
Ressaltamos a impossibilidade de sub-contratao do objeto pactuado atravs de dispensa
licitatria prevista neste inciso. Deve o contrato ser realizado diretamente pela instituio contratada.
Vejamos:
TCU ACRDO - 0275-01/10-1 - Sesso: 26/01/10 - Relator: Ministro WALTON
ALENCAR RODRIGUES - Recurso de reconsiderao. TCE. Contratao de servios
tcnicos especializados por dispensa de licitao. Impossibilidade de subcontratao
[VOTO]
(...)
No foi por outra razo que o relator original dos autos, ao relatar o Acrdo 1345/2005 Plenrio, j se manifestara nos seguintes termos:
"...neste caso, a impossibilidade da subcontratao evidente. Se uma entidade
contratada por dispensa de licitao por possuir determinados atributos, como o caso das
entidades contratadas com base no art. 24, inciso XIII, por bvio no se pode permitir a
subcontratao, pois isso implicaria transferir a execuo dos servios para uma outra
pessoa que no possui aqueles atributos que fundamentaram a contratao (...)".

55

8.2.10. Licitao deserta

O dispositivo que trata sobre esse assunto o inciso V do art. 24 da Lei n 8.666/93, cujo
teor o seguinte:
Art. 24 dispensvel a licitao:
...
V quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente,
no puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso,
todas as condies preestabelecidas
A hiptese do inciso V se aperfeioa pela presena de quatro elementos: O primeiro a
realizao de licitao anterior, concluda infrutiferamente; O segundo a ausncia de interessados
em participar da licitao anterior, apesar de regularmente processada; O terceiro o risco de
prejuzos se a licitao vier a ser repetida; Por fim, a contratao tem de ser efetivada em condies
idnticas quelas da licitao anterior.
A questo temporal, por vezes, j indica o prejuzo advindo com a realizao de novo
certame, contudo, tal potencial dano deve ser formalmente justificado pela comisso e ratificado
pela autoridade competente.
Situao equivalente foi julgada pelo tribunal de Contas do Estado de So Paulo que opinou
pela regularidade da contratao nos autos do TC-037609/026/08, vale a consulta.
Nas palavras do Professor JOEL DE MENEZES NIEBUHR:
... o legislador criou hipteses de dispensa relacionadas a situaes em que a licitao
pblica ou o contrato administrativo no foram bem sucedidos e que, em razo disso, a
repetio do procedimento se demonstra danosa ao interesse pblico. Trata-se de
situaes bastante especficas, causadas, mormente, pela desdia daqueles que
participaram de licitao pblica, cujos comportamentos no so condizentes com a
seriedade imprescindvel para o trato da coisa pblica. E, em razo de tais
comportamentos, a Administrao v-se envolvida em situao potencialmente danosa
ao interesse pblico, que, ao critrio do legislador, agrega densidade para afastar a
obrigatoriedade de novo certame... (Licitao Pblica e Contrato Administrativo,
Curitiba: Znite, 2008.)

Conforme ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro


referido artigo):

46

(em especial sobre o inciso V, do

Em razo de situaes excepcionais, a dispensa possvel em certas situaes em que a


demora do procedimento incompatvel com a urgncia na celebrao do contrato ou
quando sua realizao puder, ao invs de favorecer, vir a contrariar o interesse pblico, ou
ainda quando houver comprovado desinteresse dos particulares no objeto do contrato.
Nessa categoria incluem-se as seguintes hipteses:
.....

46

In Direito Administrativo, 8 edio, Ed. Atlas, pg. 268.

56

3. quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no


puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as
condies preestabelecidas (inciso V do art. 24); essa hiptese denominada de licitao
deserta; para que se aplique, so necessrios trs requisitos: a realizao de licitao em
que nenhum interessado tenha apresentado a documentao exigida na proposta; que a
realizao de novo procedimento seja prejudicial Administrao; que sejam mantidas na
contratao direta todas as condies constantes do instrumento convocatrio. Esta ltima
restrio se justifica porque, alteradas as condies, possvel que, aberta nova licitao,
apaream licitantes interessados.Note-se que o dispositivo, atendendo ao princpio da
motivao, exige que seja justificada a impossibilidade de repetir a licitao sem prejuzo
para a Administrao.

A Advocacia-Geral da Unio expediu Orientao Normativa no sentido de que essa hiptese


de dispensa no pode ser utilizada nas situaes em que o certame fracassado ou deserto tenha
ocorrido na modalidade convite:
Ementa: No se dispensa licitao, com fundamento nos incisos V e VII do art. 24 da Lei n
8.666/93, caso a licitao fracassada ou deserta tenha sido realizada na modalidade
convite. (Orientao Normativa AGU n 12, de 01 de abril de 2009).
TCE/SP - TC-010147/026/10 - Dispensa de Licitao (artigo 24, V, da Lei n. 8666/93). Nota
de empenho n. 08NE08799. Valor de R$ 1.092.200,00 - Sala das Sesses, 23 de novembro
de 2010. CONSELHEIRO CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA
VOTO
2.1 A dispensa de licitao foi fundamentada no artigo 24, V, da Lei n. 8.666/93, diante da
falta de licitantes interessados no certame previamente realizado prego presencial n.
182/08) e declarado deserto.
Verifico, nas justificativas encartadas aos autos, que a conjuntura para a comercializao do
medicamento era, naquele momento, desfavorvel e que a necessidade imediata dos
pacientes impediu a repetio do certame.
2.2 Ante o exposto, acompanho as manifestaes unnimes dos rgos de instruo e
tcnicos e da DD. PFE para julgar regular a dispensa de licitao e legal a nota de
empenho.

8.2.11. Remanescente de fornecimento, obra ou servio

A hiptese de dispensa contida no inciso XI, do artigo 24 da Lei 8.666/93, pressupe


resciso de um contrato precedido de regular licitao, condicionando-a ao atendimento da ordem
de classificao das licitantes, vejamos:

Art.24 dispensvel a licitao:


(...)

57

XI na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em


consequncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao
da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante
vencedor, inclusive quanto ao preo, devidamente corrigido;

TCE/SP - TC-018450/026/10 - PRIMEIRA CMARA - SESSO DE 14.06.2011


Objeto: Prestao de servios de controle, operao e fiscalizao de portarias nos edifcios
administrativos, oficinas, ptios e lavadoras, subestaes de energia e repetidoras, bases
de restabelecimento da rede area e estacionamentos da CPTM.
VOTO
No tenho razes para discordar dos rgos Instrutivos e Tcnicos desta Casa, no sentido
da regularidade dos atos praticados.
A respeito,verifica-se estar adequada ao caso a hiptese de dispensa invocada, porquanto a
contratao em exame remanescente do ajuste celebrado em 4 de dezembro de 2006,
entre a CPTM e a empresa [OMISSIS], precedido do prego presencial n8266631061,
tratados no TC-001509/026/07, os quais j foram julgados regulares por esta C.Primeira
Cmara, em sesso de 18 de setembro de 2007 (Relatora eminente Substituta de
Conselheiro Maria Regina Pasquale).
Por outro lado, observa-se que a empresa [OMISSIS], foi a segunda classificada no referido
prego e aceitou as mesmas condies oferecidas pela licitante vencedora, relativamente
preos, quantidades e prazos, conforme documento juntado s fls.3.
Assim, diante da constatao da presena dos requisitos necessrios, considero tipificada a
dispensa efetuada, com base no disposto no artigo 24, inciso XI1, da Lei n 8666/93. No
mais, averigua-se estarem presentes os atos necessrios referentes autorizao e
ratificao da dispensa, pela autoridade competente, respectiva publicao, parecer tcnicojurdico e publicao do extrato do contrato.
Ainda, quanto ao reajustamento de valores ocorrido, previsto na clusula dcima primeira
do termo contratual, que utilizou o ndice IPC/FIPE, encontra-se correto, segundo asseverou
a Assessoria Tcnica competente desta Casa.
Nessas condies, e acompanhando as manifestaes favorveis expendidas pelo rgo
de Fiscalizao desta Casa, Assessorias Tcnicas de ATJ, respectiva Chefia e pela douta
PFE, voto no sentido da regularidade do contrato de fls.43/61 e da precedente dispensa de
licitao, com fulcro no artigo 24, inciso XI, da Lei n8666/93, bem como da legalidade do
ato determinativo das despesas.

TCU - ACRDO - 0772-10/07-1 - Sesso: 10/04/07


CAMPELO

Relator: Ministro VALMIR

[ACRDO]
1. Prefeitura Municipal de Brejo/PE que:

58

1.1 observe os ditames da Lei n 8.666/93 e, em caso se utilize do permissivo contido no art.
24, inciso XI, daquele diploma, observe a obrigatoriedade de que a contratao do
remanescente de obra, servio ou fornecimento s pode ser realizada nas mesmas
condies oferecidas pelo licitante vencedor que no tenha cumprido inteiramente o
contrato.

8.3.

Inexigibilidade de Licitao
A inexigibilidade de licitao decorre da inviabilidade de competio, por fora da

ausncia de algum(ns) dos pressupostos que autorizariam a instaurao do certame, estando


prevista no art. 25 da Lei n 8.666/93, que traz em seus incisos hipteses meramente
exemplificativas das situaes em que possvel sua configurao.

Quando se fala em inexigibilidade, em regra, pensa-se na ausncia de pluralidade de


sujeitos em condies de contratar. Contudo, a inexigibilidade no se restringe a essa situao.
Pode restar caracterizada diante da impossibilidade de se comparar bens heterogneos (j que,
nesse caso, no h como estabelecer critrios objetivos de julgamento, como o caso das
hipteses previstas nos incs. II e III do art. 25 da Lei n 8.666/93).

8.4. Justificativa e Formalizao de um processo de contratao


direta
As justificativas para a inexigibilidade e dispensa de licitao devem estar
circunstancialmente motivadas, com a clara demonstrao de ser a opo escolhida, em termos
tcnicos e econmicos, a mais vantajosa para a administrao, consoante determina o art. 26,
pargrafo nico da Lei 8.666/93.

8.4.1. Oramento estimado e pesquisa de Preo

ACRDO - 6499-41/09-1 - Sesso: 17/11/09 - Relator: Ministro VALMIR CAMPELO Prestao de contas. Licitao. Contratao direta. Requisitos. Comprovao da
compatibilidade com preos de mercado.
[ACRDO]
1.5.1. determinar ao Banco Central do Brasil a adoo das seguintes medidas:
1.5.1.1. doravante, quando realizar contratao emergencial ou renovao do instrumento
de contrato, observe rigorosamente, alm do disposto no art. 24, inciso IV, c/c o art. 26,
pargrafo nico, incisos I a III da Lei n 8.666/93, a necessidade de s efetivar contrataes
diretas de entidades aps comprovao da compatibilidade dos preos praticados com os

59

de mercado, mediante pesquisa de preos em pelo menos trs empresas do ramo, devendo
a documentao pertinente constar do respectivo processo de dispensa ou inexigibilidade;

ACRDO - 0576-12/09 - PLENRIO - Sesso: 01/04/09 - Relator: Ministro JOS JORGE


[ACRDO]
1.5. Determinaes:
[...]
1.5.2. Determinar Infraero que, na hiptese de dispensa de licitao do art. 24, VII, da Lei
8.666/93, realize pesquisa de preos a fim de demonstrar a equivalncia entre o preo
contratado e os praticados pelo mercado, abstendo de adotar, como parmetro de
aceitabilidade, o preo de contrataes em exerccios anteriores;

CONTRATAO DIRETA / JUSTIFICAO E FORMALIZAO / JUSTIFICAO E


FORMALIZAO - FORMALIZAO DOS PROCESSOS DE INEXIGIBILIDADE E
DISPENSA DE LICITAO
As justificativas para a inexigibilidade e dispensa de licitao devem estar
circunstancialmente motivadas, com a clara demonstrao de ser a opo escolhida, em
termos tcnicos e econmicos, a mais vantajosa para a administrao, consoante determina
o art. 26, pargrafo nico da Lei 8.666/93.
(AC-1192-12/08-1
Sesso: 22/04/08
GUILHERME PALMEIRA Fiscalizao)

Grupo: I

Classe: I

Relator: Ministro

TCU ACRDO - 2611-51/07 PLENRIO - Sesso: 05/12/07 - Relator: Ministro


AUGUSTO NARDES
[RELATRIO]
45. Tambm importante o entendimento pacfico de que a justificativa de preo elemento
essencial da contratao, posto que a sua validade depende da verificao da razoabilidade
do preo ajustado, conforme prev o inciso III do art. 26 da Lei n 8.666/1993.
[...]
47. Por outro lado, diferentemente da tese do recorrente, a inviabilidade de competio no
constitui bice, por si, verificao da razoabilidade do preo. Diversos so os parmetros
que podero ser utilizados para se avaliar a adequao dos preos, mesmo quando se
tratar de fornecedor exclusivo.
48. Sobre esse tema, o jurista Maral Justen Filho (Comentrio Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, 9 ed., 2002, p. 290-291) evidencia, de forma objetiva, a
existncia de vrios mtodos exeqveis para se evidenciar a razoabilidade dos preos. Por
exemplo, um dos parmetros poderia ser os preos praticados pelos particulares ou por

60

outros rgos governamentais, conforme sinaliza, inclusive, o inciso IV do art. 43 da Lei n


8.666/1993. Ensina o autor que, na ausncia de outros parmetros, `o contrato com a
Administrao Pblica dever ser praticado em condies econmicas similares com as
adotadas pelo particular para o restante de sua atividade profissional (...).'
49. Em concluso, a justificativa dos preos tanto era exeqvel como tambm era exigncia
legal, visto que a Administrao Pblica no pode contratar por valor desarrazoado.

8.4.2. Exame e aprovao jurdica - Prvio Exame das minutas de editais e


contratos administrativos por setor jurdico

TCU - ACRDO - 5820-28/11-2 - Sesso: 09/08/11 - Relator: Ministro ANDR LUS


DE CARVALHO - Prestao de Contas. Contratao por dispensa de licitao. Servios
remanescentes de vigilncia. No observncia de proposta e parecer jurdico prvios.
Irregularidades
[ACRDO]
9.6. dar cincia sociedade de economia mista Indstrias Nucleares do Brasil S.A. das
seguintes falhas verificadas nas presentes contas:
9.6.1. irregularidade constatada no mbito do Processo GSEMP.F - 2008/05/0002,
assim como no respectivo contrato dele advindo, consistente na contratao, por
dispensa de licitao, da empresa segunda colocada no aludido processo licitatrio,
para prestar os servios remanescentes de vigilncia, no valor de R$ 1.221.559,68,
preliminarmente formalizao da proposta da referida empresa e apresentao do
parecer jurdico sobre a matria, decorrente do descumprimento do art. 24, inciso XI, da
Lei n 8.666, de 1993;
[RELATRIO]
5.3.1 Esta irregularidade foi constatada pela SFC no processo GSEMP.F 2008/05/0002, que teve por objeto a contratao de servios de segurana fsica para
as unidades da INB em Resende/RJ e no Rio de Janeiro/RJ, por meio de dispensa de
licitao, amparada no inciso XI do Art. 24 da Lei 8.666/93, para um perodo
inicialmente de seis meses, pelo valor de R$1.221.559,68 [...]. A justificativa
apresentada para a contratao, aposta na Requisio de Material/Servio GSEMP.F
2008/05/00002, de 20/05/2008, foi a de que havia ocorrido a resciso do contrato
anterior por inadimplemento da contratada, e que, com base no inciso XI do Art. 24 da
Lei 8.666/93, a segunda colocada foi consultada a respeito de assumir a execuo dos
servios, com o que concordou. A Gerncia Financeira da INB - GEFIN.F calculou a
correo do valor do contrato em 7,26%, visto que o contrato anterior, de n 3/07/012,
havia sido assinado em 01/11/2007. O valor mensal para a prestao dos servios
passou de R$ 189.813,28 [...] para R$ 203.593,28 [...]. Segundo informaes
constantes no Relatrio de Auditoria, a Resoluo da Diretoria Executiva n. 045/08, de
05/05/2008, autorizou a contratao da segunda colocada para dar continuidade aos
servios, preliminarmente formalizao da proposta pela empresa, em 13/05/2008, e
apresentao do parecer jurdico sobre a matria, emitido em 21/05/2008.

61

8.5.

Credenciamento

A Administrao Pblica tem o dever de licitar quando pretender contratar com


terceiros (art. 37, inc. XXI, da Constituio da Repblica), salvo nas hipteses de dispensa e
inexigibilidade de licitao, previstas nos arts. 17, 24 e 25 da Lei n 8.666/93.
A dispensa tem cabimento nas situaes em que a licitao, em tese, seria possvel,
todavia algumas razes justificam que se deixe de efetu-la em nome de outros interesses
pblicos. As hipteses de dispensa de licitao, que so taxativas, esto elencadas nos arts. 17
e 24 da Lei n 8.666/93.
J a inexigibilidade de licitao decorre da inviabilidade de competio, por fora da
ausncia de algum(ns) dos pressupostos que autorizariam a instaurao do certame, estando
prevista no art. 25 da Lei n 8.666/93, que traz em seus incisos hipteses meramente
exemplificativas das situaes em que possvel sua configurao.
Quando se fala em inexigibilidade, em regra, pensa-se na ausncia de pluralidade de
sujeitos em condies de contratar. Contudo, a inexigibilidade no se restringe a essa situao.
Pode restar caracterizada diante da impossibilidade de se comparar bens heterogneos (j que,
nesse caso, no h como estabelecer critrios objetivos de julgamento, como o caso das
hipteses previstas nos incs. II e III do art. 25 da Lei n 8.666/93), ou, ainda, quando o interesse
pblico determinar a contratao de uma pluralidade de particulares que atendam as condies
fixadas pela Administrao, sem que haja relao de excluso. Essa ltima situao
denominada de credenciamento.
Quando o interesse pblico, ao invs de determinar a escolha de apenas um ou alguns
contratados, impuser a contratao de todos os interessados, em igualdade de condies, no
haver relao de excluso entre eles, tornando-se invivel a competio e, por conseguinte, a
licitao. Joel de Menezes Niebuhr assim sintetiza essa situao:
A licitao pblica serve para regrar a disputa dum contrato; se todos so
contratados, no h o que se disputar, invivel a competio e, por
corolrio, est-se diante de mais um caso de inexigibilidade, quer queira ou
47
no o legislador.
Portanto, o credenciamento retrata hiptese de inexigibilidade de licitao, podendo ser
adotado com base no art. 25, caput, da Lei n 8.666/93.
TCU ACRDO 0416-07/08 - PLENRIO - Sesso: 12/03/08 - Relator: Ministro
UBIRATAN AGUIAR
8. Servios advocatcios, nos termos avenados entre o Confea e o escritrio [...]
[servios de assessoramento jurdico, em especial consultoria e servios de advocacia
perante o Tribunal de Contas da Unio, (...) ou qualquer outro que se fizer necessrio,
para defender interesse do Contratante], podem ser objeto de licitao ou, caso reste
comprovada a necessidade de 'maior grau de conhecimento tcnico', de
credenciamento, conforme constou do subitem 1.2 do acrdo recorrido, no qual foi
feita meno jurisprudncia desta Casa acerca dessa possibilidade (Acrdos n
116/2002 - Plenrio, 1.320/2003 - 2 Cmara e 2.521/2003 - 1 Cmara).
9. Lembro que, caso o credenciamento seja a opo do rgo ou entidade contratante,
deve ser dada ampla divulgao ao instrumento convocatrio, com a fixao de
critrios e exigncias para a pr-qualificao, em respeito aos princpios constitucionais

47

NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitao pblica. So Paulo: Dialtica, 2003. p.
211

62

da legalidade, da publicidade e da impessoalidade (art. 37, caput, da Constituio


Federal).

A convenincia administrativa e o prprio interesse que impulsiona a ao do Poder Pblico


impem a necessidade de que dado objeto, seja executado por mais de um prestador, sem que
um exclua a atuao do outro. Assim que, identificada essa excepcionalidade, facultado
Administrao Pblica utilizar-se do denominado sistema de credenciamento.
Ou seja, a execuo do objeto por apenas um contratado no atender a finalidade e
interesse pblicos, motivo pelo qual a licitao mostra-se inadequada, haja vista que atravs
dessa somente se elege um prestador.
Neste contexto entendemos, seja cabvel o CHAMAMENTO PBLICO para cadastramento
de eventuais interessados, com regras disciplinadas no Edital, principalmente porque, desta
forma garante-se igualdade de oportunidades a todos os interessados, vencendo-se a
inviabilidade de competio.

9. Comisso de licitao: Prerrogativas e obrigaes


A Lei n 8.666/93, em seu art. 6, inciso XVI, traz o seguinte conceito de comisso:
"XVI - Comisso - comisso, permanente ou especial, criada pela Administrao com a
funo de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos s
licitaes e o cadastramento de licitantes".
vista do conceito antes reproduzido (art. 6, XVI), podemos, inicialmente, definir comisso
de licitao como aquela designada pela Administrao para recebimento, anlise e julgamento de
documentos e propostas de procedimentos licitatrios instaurados.
A comisso de licitao pode ser permanente ou especial, entendendo-se a primeira como a
comisso instituda para anlise e julgamento de todas as licitaes realizadas no mbito da
entidade, no ano em curso, e a segunda como aquela designada especialmente para determinada
licitao, que, por sua especialidade, exija, por exemplo, conhecimentos mais especficos.

9.1.

Funes

A Lei menciona genericamente, tanto no art. 6, XVI, como no art. 51, as funes da
comisso de licitao, atribuindo-lhe o julgamento da documentao e proposta, como j apontado.

Contudo sua funo sempre mais complexa, cabendo-lhe, vista dos dispositivos legais
constantes no Estatuto:
- instruir o processo licitatrio, juntando documentos pertinentes (art. 38);
- prestar informaes aos interessados;
- providenciar a publicao dos atos em tempo hbil (art. 21, 1, art. 109);
- instaurar a fase de habilitao, promovendo, na data previamente marcada, a abertura dos
envelopes, a rubrica e a anlise dos documentos;
- realizar diligncias e habilitar ou inabilitar proponentes (art. 43);

63

- rever, de ofcio ou mediante provocao (recurso), suas decises, informando, quando necessrio,
autoridade superior os recursos interpostos (art. 109, 4);
- analisar, julgar e classificar as propostas (art. 43), findando suas atividades com o encerramento
da fase de julgamento das propostas, esgotamento do prazo recursal ou julgamento dos recursos
eventualmente interpostos, e remessa do processo autoridade superior.

Compete, ainda, comisso de licitao exercer o poder de polcia nos locais onde se
realizam os trabalhos, bem como outras atividades que lhe forem atribudas.
Registre-se que, para desempenho de todas essas atribuies, pode a comisso de
licitao, sempre que necessitar, valer-se do assessoramento de terceiros, sejam tcnicos ou
rgos especializados. Contudo os pareceres, laudos, etc. emitidos por esses no vincularo a
deciso da comisso de licitao, servindo apenas como subsdios, visto que compete to-somente
a ela (comisso) a tomada de decises relativas habilitao e julgamento das propostas.

9.2.

Composio

A comisso de licitao, nos termos da Lei, deve ser composta de, no mnimo, 3 (trs)
membros devidamente qualificados. Destes, pelo menos 2 (dois) devem pertencer ao quadro
permanente do rgo ou entidade responsvel pela licitao. Saliente-se que esta
proporcionalidade - 2/3 - deve ser sempre respeitada, independentemente do nmero de membros
que venham a compor a comisso.

9.3.

Responsabilidade dos membros

Sendo a comisso de licitao um colegiado, suas decises decorrem do consenso da


maioria de seus membros. Dessa forma, todos so responsveis pelas decises tomadas,
respondendo, por conseguinte, solidariamente pelas conseqncias delas decorrentes.
Todos os seus membros tm, pois, o dever de observar a Lei e buscar a finalidade
perseguida pela Administrao, que a satisfao do interesse pblico.
Assim sendo, quando um dos membros no concordar com certa deciso ou certo
procedimento adotado, por consider-lo ilegal ou contrrio aos princpios gerais, dever expressar
entendimento, fundament-lo e exigir seu registro em ata, a fim de afastar uma possvel
responsabilizao. Essa a conduta, prevista no art. 51, 3, da Lei n 8.666/93, que visa tambm
evitar a continuidade de eventuais vcios, por meio de sua publicidade.

9.4. Remunerao dos membros


A funo de membro de comisso normalmente desempenhada pelo servidor, sem
prejuzo das atribuies inerentes a seu cargo. Ocorre, em verdade, um acmulo de funes, pois
ao mesmo tempo em que responde por suas atividades normais, responsabiliza-se o servidor
tambm pelas decorrentes da nomeao ou designao como membro de comisso. E, como essa

64

exige dedicao, muitas vezes at por tempo integral, em face do volume das contrataes
realizadas, nada mais justo que o servidor perceba, pelo desempenho, uma gratificao.
Apesar de a Lei n 8.666/93 no regulamentar este aspecto, no h impedimentos sua
aplicao, podendo a entidade licitante fundamentar-se em legislao local j existente que
discipline o funcionalismo pblico (Estatuto dos Funcionrios) e que preveja a concesso de
gratificao ou adicional pela prestao de servio, e at mesmo editar norma especfica
disciplinando o assunto.

10.
Pregoeiro e Equipe de Apoio: Prerrogativas e
obrigaes
PREGOEIRO: aquele servidor a quem competir no apenas a realizao da Sesso de
Julgamento do Prego, mas tambm a anlise de impugnaes ao edital e pedidos de
esclarecimentos que porventura venham a ser apresentados.
PERFIL - O pregoeiro, incumbido de perseguir o melhor negcio para a administrao, ao lado
de profundo conhecimento da legislao em vigor, necessita reunir alguns outros talentos como
liderana, habilidade em tcnicas de negociao e facilidade de comunicao.
No necessrio ter formao em Direito. No entanto, " imprescindvel o conhecimento da
legislao pertinente ao Prego.
O Prego no um procedimento esttico e inteiramente previsto em Lei; a cada sesso, criamse situaes novas e as solues devem ser inteligentes e embasadas nos princpios de Direito
Administrativo.
O pregoeiro deve buscar uma postura tranqila e amigvel, sem, contudo, perder a liderana e
autoridade sobre o procedimento. Haver casos em que ser necessrio adotar uma postura mais
agressiva e pontual de negociao.
ATRIBUIES E COMPETNCIAS: Ao Pregoeiro dever ser disponibilizado o suporte
material adequado, como: sala, mobilirio, computador com software para a realizao do prego,
aparelho de fax, acesso a internet, livros, cursos de aperfeioamento, pessoal e tudo aquilo que se
demonstre necessrio para a boa conduo dos processos licitatrios.
Ao Pregoeiro designado pela autoridade superior caber: coordenar o processo licitatrio;
receber, examinar e decidir as impugnaes e consultas ao edital, apoiado pelo setor responsvel
pela sua elaborao; conduzir a sesso pblica na internet; verificar a conformidade da proposta
com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatrio; dirigir a etapa de lances; verificar e
julgar as condies de habilitao; receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando
autoridade competente quando mantiver sua deciso; indicar o vencedor do certame; adjudicar o
objeto, quando no houver recurso; conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e encaminhar o
processo devidamente instrudo autoridade superior e propor a homologao.
O pregoeiro poder exercer o poder de polcia, podendo retirar da sesso os licitantes ou ouvintes
que estejam atrapalhando o bom andamento da sesso; O Pregoeiro poder tambm, autenticar
documentos na sesso, comparando-os com os originais, em razo da f-pblica que detm;

65

EQUIPE DE APOIO: A equipe de apoio dever der integrada em sua maioria por servidores
ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administrao, preferencialemtne pertencentes ao
quadro permanente do rgo ou entidade promotora do evento (Art. 3, 1, da Lei 10.520/02).
PERFIL: A equipe de apoio, integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo
efetivo ou emprego da administrao, pertencentes ao quadro permanente do rgo ou da entidade
promotora do prego, pelo que se depreende da norma regulamentar tem por misso precpua
prestar assistncia ao pregoeiro, dando suporte s atividades que lhe incumbem executar.
ATRIBUIES E COMPETNCIAS: A equipe de apoio ser, pelo Pregoeiro coordenada e
dirigida. Encarregar-se-, nesse contexto, da formalizao de atos processuais, realizao de
diligncias diversas, assessoramento ao pregoeiro nas sesses do certame, redao de atas,
relatrios e pareceres etc.
Oportuno asseverar que a equipe de apoio no possui atribuies que importem em
julgamento ou deliberao, sendo tais atos de responsabilidade exclusiva do pregoeiro. Nada
impede, todavia, que a seus membros se impute a responsabilidade de realizar o exame de
propostas quanto aos aspectos formais, sugerindo a classificao ou a desclassificao. Ao
pregoeiro cabe examinar a proposio feita e tomar a deciso que entender compatvel na hiptese
tratada. O mesmo se pode dizer em relao habilitao em cada certame licitatrio, quando
poder a equipe de apoio analisar os documentos luz do que estatuir o edital, emitindo parecer
destinado a subsidiar a deciso a ser adotada pelo pregoeiro.

10.1. Caractersticas tcnicas e pessoais do servidor a ser designado


como pregoeiro ou membro de equipe de apoio
O pregoeiro e a equipe de apoio dever velar pela observncia das disposies legais e
editalcias, neste sentido, imprescindvel que tenha conhecimento adequado das regras
incidentes.

JURISPRUDNCIA

LICITAO.
TECNOLOGIA
DA
INFORMAO.
PREGO
ELETRNICO.
INOBSERVNCIA, PELO PREGOEIRO, DA VINCULAO DA SUA RESPOSTA, EM
SEDE DE CONSULTA, AO INSTRUMENTO CONVOCATRIO, NO ATENUANDO, POR
CONSEGUINTE, A SUA RESPONSABILIZAO.

[VOTO]

10. Como se observa, em que pese o fato de que os responsveis agiram seguindo
orientaes do setor de informtica da Funasa, no se pode atenuar a responsabilidade dos
mesmos quanto aos equvocos cometidos na conduo do certame, em especial, pela
desclassificao da empresa [omissis].

66

11. foroso reconhecer que o pregoeiro afirmou, em um primeiro momento, que o item
1.2.3 do anexo II do edital dizia respeito quantidade total de slots e no a livre. Tal
assertiva, como j mencionado, e consoante jurisprudncia do STJ, tem efeito vinculante
para os participantes, nos termos do art. 41 da Lei 8.666/1993, pois ocorreu em sede de
esclarecimentos feitos recorrente e posteriormente repassados aos demais licitantes.
12. Diante dessa resposta, a empresa [omissis] passou a crer que seu produto atendia as
especificaes previstas no edital, quanto ao nmero mnimo de slots. Todavia,
posteriormente, foi a mesma desclassificada por apresentar uma mquina que efetivamente
tinha 4 slots livres, e que, ao contrrio do afirmado, no atenderia a exigncia mnima de 5
slots livres para uso do rgo.
13. No se trata, portanto, de responsabilizar o pregoeiro por eventuais erros no edital, mas,
sim, responsabiliz-lo por informao por ele prestada, que, nitidamente, acabou
prejudicando a licitante.
[ACRDO]
9.2. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo Sr. [omissis], pregoeiro do Prego
Eletrnico n. 3/2007 da Fundao Nacional de Sade;
9.3. aplicar aos responsveis Srs. [omissis] e [omissis] a multa prevista no art. 58, inciso II,
da Lei n. 8.443/92, c/c art. 268, inciso II, do RITCU, nos valores individuais de R$ 3.000,00
(trs mil reais) e 5.000,00 (cinco mil reais) respectivamente, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificao, para que comprovem perante o Tribunal o
recolhimento das dvidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente a
partir do trmino do prazo estabelecido at a data do efetivo recolhimento, na forma da
legislao em vigor;

ACRDO-0915-17/09-PLENRIO Sesso: 06/05/09


Ministro JOS JORGE Fiscalizao

11.

Grupo: I

Classe: VII

Relator:

Termo de Referncia e Projeto Bsico

A expresso termo de referncia um rtulo novo. Ainda que possa ter sido empregada
em outros momentos, sob o ponto de vista legal, ela surge apenas no ano de 2000, com a edio do
Decreto n 3.555. Portanto, preciso observar que essa expresso no foi um rtulo criado pelo
Poder Legislativo, mas pelo Poder Executivo, em razo de sua competncia de regulamentar a lei.
Assim, nem a Lei n 8.666/93 nem a Lei n 10.520/02 (prego) utilizam-na. Foi no momento de
regulamentar o prego que o legislador cunhou o rtulo termo de referncia, at aquele momento
o instrumento mais comum era o Projeto Bsico previsto no Art. 6 da Lei n 8.666/93. Em ambos os
casos porm, os requisitos listados em seguida so essenciais.
Termo de Referncia o documento que dever conter elementos capazes de propiciar a
avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento detalhado, considerando os preos
praticados no mercado, a definio dos mtodos, a estratgia de suprimento e o prazo de execuo
do contrato.

67

Projeto Bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso


adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo,
devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao
do projeto executivo e de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados
para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos,
instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter
competitivo para a sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra,
compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao
e outros dados necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
servios e fornecimentos propriamente avaliados;

11.1. Indicao do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas


especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias,
limitem ou frustrem a competio ou sua realizao
Ao preparar o termo de referncia ou o Projeto Bsico, o agente deve reunir as informaes
que traduzam de forma precisa a sua necessidade. Com efeito, se a necessidade estiver bem
configurada, o objeto da futura licitao ser definido de forma precisa e suficiente, pois uma coisa
decorre da outra.

A descrio do objeto do futuro contrato deve ser realizada com toda a precauo, valendose a Administrao de estudos tcnicos slidos, para definir, de maneira precisa, o que realmente
contempla o interesse pblico. Ora, necessrio que a Administrao saiba o que quer e, para
tanto, no h outro caminho afora o de procurar conhecer as possibilidades ofertadas no mercado,
48
consultando especialistas a respeito do objeto que se pretende contratar
Com efeito, poderamos dizer que o termo de referncia responde seguinte pergunta: qual
a necessidade (ou o problema) da Administrao? A descrio do objeto apresentaria resposta
para outra pergunta, a saber: qual a soluo para o problema?
48

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao Pblica e Contrato Administrativo. Curitiba: Znite, 2008. Pg. 162

68

O termo de referncia e o Projeto Bsico devem conter informaes do requisitante que


possibilitem autoridade competente definir o objeto da contratao. Ademais, o termo de
referncia uma providncia necessria na fase preparatria da contratao, independentemente
de qual ser a modalidade a ser adotada.
Portanto, mesmo nos casos de contratao direta em que no se fala em modalidade de
licitao, o termo de referncia indispensvel. Alm disso, preciso no esquecer que a
identificao da necessidade o marco zero da contratao pblica, no sendo condicionada pela
modalidade adotada, nem pelo tipo de licitao, nem pelo regime de execuo e tampouco com
qualquer outro instituto jurdico prprio da contratao. Ela no condicionada por uma razo bem
simples: providncia anterior a todas as demais. Logo, ela que condiciona as outras decises, e
no o contrrio.
Nenhuma licitao poder ser instaurada sem que a Administrao tenha conhecimento do
que pretende contratar. oportuno lembrar que a licitao no um fim em si mesma, mas objetiva
sempre alcanar uma contratao que satisfaa as necessidades da Administrao. E
indispensvel, nessas condies, que se conhea exatamente quais as caractersticas do bem ou
do servio que satisfaro integralmente essas necessidades. O regulamento fala em definio do
objeto de forma precisa, suficiente e clara. Examinemos cada um desses vocbulos.
Precisa a definio que delimita exatamente o que necessrio. Preciso no admite
hesitao, mas pode admitir alternativas. Exemplifiquemos: a Administrao necessita adquirir um
microcomputador, equipamento que ser utilizado na execuo de uma determinada tarefa que
exige a digitao de textos, a realizao de clculos em planilhas eletrnicas e a conexo internet.
Conhece a Administrao o volume de trabalho que ser executado nesse equipamento, a
quantidade de arquivos que nele sero mantidos e a forma como esses arquivos sero tratados. O
conhecimento desses elementos (e de mais alguns outros que os especialistas em informtica
consideraro indispensveis) permitir definir quais as caractersticas efetivas do microcomputador
que atender as necessidades: caractersticas do processador, capacidade do disco rgido e
necessidade de outras formas de armazenamento, caractersticas dos componentes de vdeo e
udio, etc. Tudo perfeitamente definido, sem dvidas, de forma precisa. Mas, permitindo aos
fornecedores interessados em participarem do certame a seleo de alternativas, isto , dentre os
diversos modelos de microcomputadores disponveis no mercado e que atendem integralmente as
especificaes, cada licitante oferecer em sua proposta aquele que lhe parece conduzir melhor
possibilidade de negociao em torno do preo, maior possibilidade de vir a ser declarado o
vencedor da disputa, com direito contratao seqente. Isso a preciso a que se refere o texto
regulamentar.
O regulamento exige, igualmente, que a definio do objeto seja suficiente. Esse comando
busca escoimar do ato convocatrio qualquer definio que seja excessiva, irrelevante ou
desnecessria e que, por isso mesmo, alm de em nada ajudar a Administrao, ainda vir a
prejudic-la, na medida em que poder afastar do certame potenciais licitantes que teriam
condies de ofertar a melhor proposta, isto , aquela que atende integralmente as necessidades,
com o menor custo. Voltando ao exemplo do microcomputador, podemos afirmar que, em regra,
absolutamente irrelevante se o mesmo tem gabinete em forma de torre ou desktop. Como, em geral,
irrelevante se o mesmo possui conexo para mouse na parte frontal ou traseira, ou em uma das
laterais do gabinete.(Nota 4) E, em sendo irrelevante, essas exigncias no podem ser feitas no
instrumento convocatrio, porque a Administrao, em funo delas, estaria correndo o risco de
direcionar o objeto do certame a um nico ou a um pequeno grupo de fornecedores, eliminando da
disputa a maioria dos interessados sem que houvesse um motivo justo para tal. Como diz o decreto,
por uma definio excessiva, irrelevante e desnecessria, a Administrao estaria limitando a

69

competio. Isto , estaria contrariando fundamentalmente o princpio da competitividade, criando


um vcio editalcio. E, exatamente por esse motivo, expressamente vedado pelo texto do decreto.
Exige, finalmente, o regulamento que a definio seja clara. Ser claro significa no deixar
dvidas. Muitas e muitas vezes a definio do objeto do certame feita no edital de forma
absolutamente confusa ou imprecisa, dando margem a interpretaes divergentes. E fazendo com
que o licitante oferea em sua proposta um objeto que julga atender integralmente o edital, mas que
no realmente o pretendido pela Administrao. Exemplifiquemos: um edital descreve como
objeto do certame a aquisio de uma certa quantidade de cartuchos de tinta preta para impressora
marca X, modelo Y. Por razes fundamentalmente tcnicas (por exemplo, a impressora ainda est
no perodo de garantia e essa , em geral, uma exigncia do fabricante para que essa garantia seja
honrada) a Administrao s poder aceitar no certame propostas que ofeream os cartuchos assim
denominados novos e originais, isto , aqueles de primeiro uso e que so fabricados pela mesma
empresa que fabricou a impressora. Como essa condio tcnica no ficou clara no edital, um
licitante poder ser tentado a oferecer um cartucho compatvel, isto , um cartucho novo, mas de
outro fabricante. Essa proposta no atende as necessidades da Administrao, devendo, dessa
maneira, ser desclassificada. Mas, como desclassificar uma proposta se a mesma rigorosamente
no contraria qualquer disposio do ato convocatrio? Estaria criado um incidente na licitao, de
difcil soluo, na medida em que estaro em confronto de um lado o interesse da Administrao e
de outro o interesse de um administrado, sem que exista uma regra clara que permita solucionar a
pendncia.
Preciso, clareza e suficincia so exigncias legais para a definio do objeto do certame,
49
e isso necessita constar expressamente da documentao relativa licitao a ser realizada.

11.2. Justificativa da necessidade da contratao


O setor requisitante da contratao, seja de bens de consumo ou permanente seja de
prestao de servios, deve apresentar seu pedido ao setor competente para dar incio ao
procedimento interno licitatrio, expondo os fatos que fundamentam a necessidade da contratao
pretendida e a justificativa do pedido, de modo a indicar os elementos necessrios para a tomada
de deciso pela autoridade competente para autorizar a deflagrao da licitao.
Requisitos Mnimos:
- Motivao;
- Benefcios Esperados;
- Natureza do Servio;
- Objetivos e Metas;

Devem ser expostos os motivos que evidenciam a necessidade da contratao do material


ou servio, motivos estes que devem ser explcitos, claros e congruentes.
Caber autoridade competente justificar a necessidade de aquisio, ou seja, a mesma
autoridade que define o objeto deve justificar a necessidade de contratao. Para compreender
adequadamente os termos da regra, preciso diferenciar duas coisas: a justificativa da necessidade
em si da justificativa da contratao. A justificativa da necessidade (que o problema a ser
49

REIS, PAULO SRGIO DE MONTEIRO - TERMO DE REFERNCIA NO PREGO - Revista Znite PREGO EM DESTAQUE 350/122/ABR/2004

70

resolvido) uma atribuio do agente requisitante, pois ele quem deve justificar a demanda. A
justificativa da necessidade de contratao da autoridade competente, pois a definio do objeto
(e das demais obrigaes que dele decorrero) implica tomada de deciso de mrito e prepara o
nascimento de uma futura relao jurdica.
O princpio da obrigatria motivao impe Administrao Pblica o dever de indicao
dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a prtica do ato (art. 2, pargrafo nico,
VII, da Lei n. 9.784/99). Assim, a validade do ato administrativo est condicionada apresentao
por escrito dos fundamentos fticos e jurdicos justificadores da deciso adotada.
Trata -se de um mecanismo de controle sobre a legalidade e legitimidade das decises da
Administrao Pblica.

11.3. Estimativa do custo, diante de oramento detalhado,


considerando os preos praticados no mercado
Para que a Administrao venha a conhecer o efetivo custo estimado da futura contratao,
indispensvel que ela conhea perfeitamente o objeto do certame e as exigncias relativas
execuo do contrato (de forma precisa, suficiente e clara).
Essa estimativa de custo realizada com base em apurao realizada junto ao mercado
fornecedor do bem ou do servio. Somente se a definio do objeto tiver sido feita de forma precisa,
suficiente e clara, a Administrao ter condies de pesquisar e obter no mercado, com margem
de acerto muito prxima da realidade, o custo estimado da contratao.
Esse custo representa elemento fundamental e, por isso mesmo, indispensvel para que a
prpria licitao venha a ser realizada, pois nenhum procedimento licitatrio, qualquer que seja o
seu objeto, poder ser realizado sem que se conhea o custo estimado da contratao que dele
resultar.
Cada bem ou servio ter um determinado valor em funo das caractersticas que lhe so
prprias. Um microcomputador cujo processador tenha um clock de 800 Mhz, disco rgido com
capacidade para 80 Gb, memria RAM de 256 Kb, etc., no tem o mesmo preo de um outro
microcomputador cujo processador tenha clock de 500 Mhz, disco rgido de 20 Gb e memria RAM
de 32 Kb, embora ambos sejam microcomputadores. O preo estimado ser obtido, ento, em
funo da perfeita definio tcnica do objeto pretendido.
A Administrao, atravs do setor requisitante, chega ao preo de referncia atravs de
uma pesquisa realizada no mercado, pesquisa essa que precisa necessariamente ser realizada
tecnicamente, de forma a representar o verdadeiro custo estimado. As empresas do mercado a
serem pesquisadas devem ser tecnicamente selecionadas, pois a obteno de preo junto a algum
que est em dbito com o sistema de seguridade social pouco ou nada representar de til para a
Administrao, na medida em que essa empresa no pode vir a ser contratada (como dispe a
Constituio Federal, no art. 195, 3). E o preo obtido junto a essa empresa pode vir a distorcer
os resultados da pesquisa, de tal sorte que esta no representar, ao fim e ao cabo, a verdadeira
realidade do mercado.
Igualmente, no so teis nesse momento os preos obtidos juntos a empresas que esto
praticando valores promocionais, que s valem por um curto perodo. So preos mais reduzidos

71

que os normalmente praticados no mercado e que s valem mediante certas condies


estabelecidas pela empresa, que no se sujeitaria s regras de uma licitao.
necessrio obter uma quantidade de propostas que acabe por representar a verdadeira
realidade do mercado, em regra, no menos do que trs. E preciso muito cuidado com o
planejamento dessa pesquisa, pois uma parcela do mercado costuma praticar dois preos distintos:
um vlido para o particular e outro vlido para a Administrao Pblica. E se a Administrao
costuma cumprir seus compromissos, pagando regularmente seus fornecedores, no dever aceitar
essa distino, o que s conseguir fazer se o seu representante na pesquisa for um especialista no
50
assunto, que consiga atuar tecnicamente.
A Administrao, pois, deve realizar pesquisa de mercado para orar o valor estimado da
futura contratao. A legislao no prescreve como deve ser realizado esse oramento.
Praticamente a Administrao Pblica nacional inteira costuma consultar trs ou quatro pessoas
que atuem no ramo do objeto a ser licitado, pedindo a eles que encaminhem oramento informal.
Da a entidade administrativa faz uma mdia dos oramentos recebidos para apurar o valor
estimado da contratao.
Insiste-se que o referido procedimento no est previsto em lei alguma. Trata-se de mero
costume, que verdadeiramente arraigado na Administrao Pblica nacional.
Entretanto, o fato que o procedimento que a Administrao Pblica costuma levar a cabo
para estimar os preos de seus contratos no eficaz. Ocorre, com larga freqncia, que as
empresas previamente consultadas pela entidade administrativa apresentam a ela oramento com
preos excessivos, superiores aos preos praticados por elas, at mesmo porque pretendem
participar da licitao e no se dispem a externar antes do prprio certame o seu preo real e final.
Assim o sendo, a entidade administrativa acaba recebendo oramentos superfaturados e, por
conseqncia, superestima os valores dos seus futuros contratos. Desse modo, a entidade
administrativa utiliza estimativa irreal, que no lhe serve como parmetro verdadeiro para planejar e
programar os seus contratos, bem como, durante a licitao, para controlar os preos que lhe so
ofertados. O grande problema que sem parmetro de preo verdadeiro a Administrao costuma
aceitar qualquer proposta, muitas vezes com preos excessivos ou com preos inexeqveis.
Sob esse quadro, sugere-se que a Administrao Pblica reveja o procedimento para a
realizao da pesquisa de preos e para realizar a estimativa de preo do contrato.
Entre outras medidas, alm da cotao de preos usualmente realizada, recomenda-se que
os agentes administrativos procurem outros possveis fornecedores ou mesmo diligenciem no
mercado, visitando lojas ou fbricas. interessante, da mesma forma, consultar listas de preos
oficiais ou veiculadas por publicaes especializadas, ou, ainda, consultar os valores pagos para
objetos similares por outros rgos ou entidades da Administrao Pblica, o que pode ser feito
com facilidade por meio da rede mundial de computadores.
importante que as entidades administrativas consultem o quanto outras entidade
administrativas despenderam recentemente em relao ao objeto que se pretende orar e licitar.
Com isso, a Administrao disporia de mais uma referncia, de mais um elemento para orar
adequadamente, obtendo valores mais prximos da realidade.

50

REIS, PAULO SRGIO DE MONTEIRO - JUSTIFICATIVAS TCNICAS DOS ATOS DA FASE INTERNA DO PREGO Revista Znite PREGO
EM DESTAQUE - 41/119/JAN/2004

72

Tambm interessante que a Administrao verifique o quanto ela pagou no seu ltimo
contrato em relao ao objeto que se pretende orar, aplicando sobre o referido valor o ndice
acumulado da inflao no perodo ou mesmo um ndice setorial.
Sugere-se que a Administrao colha o maior nmero de elementos, dados e referncias
possveis para apurar o valor estimado das suas contrataes. Isto , faa uma pesquisa de preos
com eventuais fornecedores, faa uma pesquisa na internet e em revistas especializadas, consulte
outros rgos e entidades da Administrao Pblica, verifique o quanto ela despendeu em relao
ao mesmo objeto no ltimo contrato, enfim tudo que estiver ao alcance dela para obter uma
estimativa real de preo.
Inclusive, a Administrao poderia cogitar de contratar alguma empresa especializada para
disponibilizar a ela levantamento de preos no mercado, de forma ampla, em relao aos itens e
objetos que costumam ser contratados por ela. Ou seja, ela encarregaria um terceiro de realizar
essa estimativa, o que pode lhe trazer resultados muito interessantes e economia nos contratos
administrativos.
O fundamental que a Administrao Pblica saiba efetivamente o quanto custa no
51
mercado o objeto a ser licitado.

11.4. Definio dos prazos, locais e procedimentos de entrega


Exige a Lei federal das Licitaes e Contratos que o edital contenha disposies relativas ao
prazo e s condies para execuo do contrato e para a entrega do objeto da licitao.
A Lei determina que o edital fixe os prazos para a execuo do contrato e para a entrega do
objeto contratado. O prazo de execuo pode ser dividido em prazos menores destinados ao
cumprimento de certas tarefas, como so os prazos para a execuo da terraplanagem, das
fundaes, da estrutura, da alvenaria, da hidrulica e do acabamento, caracterizadores do
cronograma fsico da obra. Observe-se, no entanto, que alguns prazos intermedirios podem ser
dispensados. do Termo de Referncia ou Projeto Bsico que o agente que faz a redao dos
editais vai extrair estes prazos.
O Termo de Referncia/Projeto Bsico, nesses casos, dever estabelecer as sanes pelo
descumprimento de qualquer desses prazos, aps o qu se ter, tambm fixado pelo edital, o prazo
de entrega do objeto com a correspondente sano, caso no seja cumprido. So disposies
necessrias, cuja omisso ou redao duvidosa pode nulificar o edital. Assim, caso o rgo
requisitante no determine estes prazos sero utilizados os prazos padro que constam de editais
previamente aprovados.
A Lei exige que o edital prescreva as condies de recebimento do objeto da licitao.
Essas regras devem ser estabelecidas vista das prescries dos arts. 73 a 76 da Lei federal das
Licitaes e Contratos, que giram em torno dos recebimentos provisrio e definitivo. O edital dever
estabelecer, conforme a natureza do objeto, se o recebimento ser provisrio ou definitivo,
estabelecendo as respectivas condies e prazos.
Deve-se tambm regular a rejeio caso o objeto, ainda que executado, no atenda o
contrato e as especificaes exigidas. Essas regras so prprias para os contratos de obras e
51

NIEBUHR, JOEL DE MENEZES - ORAMENTO ESTIMADO - REVISTA ZNITE - DOUTRINA - 1065/165/NOV/2007

73

servios, o que no dispensa, no caso de outros contratos, a prescrio de adequadas regras


relativas, por exemplo, ao local de entrega do bem e modalidade de entrega, que pode ser de uma
s vez ou parceladamente. Essas regras, guardada a natureza do objeto, so indispensveis na
composio do edital.

11.5. Cronograma fsico-financeiro


A Lei de licitaes impe ao edital o estabelecimento de regras relacionadas s condies
de pagamento, prevendo nesse particular: cronograma de desembolso mximo por perodo, em
conformidade com disponibilidade de recursos financeiros;
O prazo de pagamento deve estar indicado no edital, conforme a praxe administrativa e a
discricionariedade da Administrao Pblica na sua fixao, observado, no entanto, o limite mximo
de 30 dias, contado da data do adimplemento da obrigao do contratado. Ao edital tambm cabe
prever o cronograma de desembolso mximo por perodo, levando em conta a disponibilidade de
recursos financeiros.

11.6. Deveres do contratado e do contratante


Ao elaborar o Termo de Referncia ou o Projeto Bsico da futura contratao o agente
pblico dever ter em mente quais so as obrigaes do futuro contratado a fim de ter atendidas ao
final da licitao s suas necessidades.
Tais necessidades devem ser explicitamente detalhadas de modo que no reste dvida
acerca das obrigaes da empresa contratada. nesta oportunidade que o que no se pode deixar
de fazer ouvir os envolvidos com o problema.
Para que se possa identificar a necessidade de forma adequada, preciso, entre outras
coisas, ouvir os envolvidos com o problema, que, em regra, sero tambm os beneficiados com a
soluo. Essa uma providncia simples e bsica, mas comum ser relegada a segundo plano ou
mesmo nem ser realizada.
A importncia de ouvirmos os interessados diretamente com a situao justifica-se em
razo de que o problema se traduz necessariamente num fato (situao), cujas circunstncias
ningum conhece melhor do que os prprios envolvidos com ele.
Sem ouvir os interessados, corre-se o risco de ignorar ou omitir determinada condio ou
circunstncia essencial para a definio da soluo (objeto). Pode parecer absurdo, mas esse um
dos srios problemas que conduzem muitas contrataes ao fracasso. Uma das razes que faz com
que os envolvidos com o problema no sejam ouvidos a urgncia que normalmente preside o
planejamento das contrataes.
Ainda no se percebeu que o tempo ganho nesse momento por no ouvir os envolvidos
perdido nas outras fases do processo quando o problema causado pela m identificao da
necessidade vem tona. E, diga-se de passagem, que o tempo que ser perdido na fase contratual,
por exemplo, enorme, e os prejuzos, em muitos casos, so irreparveis. O tempo que se ganha
por no ouvir os envolvidos insignificante em comparao com o que se perde. Vale dizer: o
tempo ganho tem um custo financeiro (alm de social) muito alto para o Pas.

74

Quais as responsabilidades em geral da contratada?


- responsabilizar-se pelo cumprimento dos postulados legais vigentes, de mbitos federal,
estadual ou municipal;
- zelar pela perfeita execuo dos servios contratados, devendo as falhas, que porventura
venham a ocorrer, ser sanadas no prazo estabelecido;
- atender s solicitaes de imediato, corrigindo no prazo estabelecido, aps notificao,
qualquer ocorrncia de interrupo na prestao dos servios contratados;
- prestar os servios dentro dos parmetros e rotinas estabelecidos, em observncia s
normas legais e regulamentares aplicveis e, inclusive, s recomendaes aceitas pela boa tcnica;
- implantar, adequadamente, a superviso permanente dos servios, de forma a se obter
uma operao correta e eficaz;e
- prestar os servios de forma meticulosa e constante, mantendo-os sempre em perfeita
ordem;
Quais as obrigaes em geral da contratante?

- exercer a fiscalizao dos servios por servidores especialmente designados;


- assegurar-se da boa prestao dos servios, verificando sempre o seu bom desempenho;
- assegurar-se de que os preos contratados esto compatveis com aqueles praticados no
mercado, objeto da contratao, de forma a garantir que aqueles continuem a ser os mais
vantajosos para a Administrao;
- documentar as ocorrncias havidas durante a execuo contratual;
- fiscalizar o cumprimento das obrigaes assumidas pela contratada, inclusive quanto
continuidade da prestao dos servios, que, ressalvados os casos de fora maior, justificados e
aceitos pela contratante, no devem ser interrompidos;
- permitir o acesso dos empregados da contratada, quando necessrio, para execuo dos
servios;
- indicar as reas onde os servios sero executados; e
- prestar as informaes e os esclarecimentos que venham a ser solicitados pela
contratada.

11.7. Prestao de garantia


Para garantir a fiel execuo do contrato a Administrao poder exigir garantia nos
estritos termos da Lei de Licitaes, vejamos:

75

Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento
convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de obras, servios e
compras.
1o Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:
I - cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a forma
escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia autorizado pelo
Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido pelo
Ministrio da Fazenda; (Redao dada pela Lei n 11.079, de 2004)
II - seguro-garantia; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
III - fiana bancria. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 8.6.94)
2o A garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco por cento do valor do
contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas condies daquele, ressalvado o previsto no
pargrafo 3o deste artigo. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
3o Para obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica e
riscos financeiros considerveis, demonstrados atravs de parecer tecnicamente aprovado pela
autoridade competente, o limite de garantia previsto no pargrafo anterior poder ser elevado para
at dez por cento do valor do contrato. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
4o A garantia prestada pelo contratado ser liberada ou restituda aps a execuo do contrato e,
quando em dinheiro, atualizada monetariamente.
5o Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela Administrao, dos quais o
contratado ficar depositrio, ao valor da garantia dever ser acrescido o valor desses bens.

11.8. Procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato


Lei 8.666/93 Lei Geral de Licitaes e Contratos:
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere
Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
(...)
III - fiscalizar-lhes a execuo;

Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e
subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
1o O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias
relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das
faltas ou defeitos observados.

76

2o As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser


solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes.

Art. 70. O contratado responsvel pelos danos causados diretamente Administrao ou a


terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo
essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado.

Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:


(...)
VII - o desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e
fiscalizar a sua execuo, assim como as de seus superiores;

11.9. Sanes por inadimplemento


Sanes, no caso, so as punies administrativas a que esto sujeitos os
contratados pelo descumprimento das clusulas contratuais. Essas sanes esto
previstas nos arts. 86 e 87 da Lei federal das Licitaes e Contratos e no art.7 da Lei
10.520/02 nos casos de Prego.
O art. 86 prev uma nica sano, a multa, pois prescreve que o atraso
injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma
prevista no instrumento convocatrio. Essa multa, a nosso ver, tem carter sancionatrio.
O art. 87 prev quatro sanes: (1) advertncia; (2) multa; (3) suspenso temporria do
direito de participar de licitaes e de contratar com a Administrao pelo prazo de at dois
anos; (4) declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a
reabilitao do punido. Mas no basta estabelecer no edital que sero aplicadas essas
multas no caso de inadimplemento do contratado, pois so aplicveis, no caso, os
princpios penais.
Sendo assim, o edital deve descrever a hiptese de inadimplemento sancionvel e
a correspondente sano. Na determinao da sano, deve ser observado o princpio da
razoabilidade.
Ditas regras devem compor objetiva e precisamente o edital, pois se assim no for,
as respectivas sanes sero inaplicveis, conforme decidiu o Poder Judicirio.
Sanes na Lei 10.520/02 Lei do Prego
Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o
contrato, deixar de entregar ou apresentar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o
retardamento da execuo de seu objeto, no mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execuo
do contrato, comportar-se de modo inidneo ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e

77

contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado no Sicaf, ou
nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei,
pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das
demais cominaes legais.
Sanes na Lei 8.666/93 Lei Geral de Licitaes e Contratos
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a
prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a
Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante
a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada
com base no inciso anterior.
1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta,
responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos eventualmente
devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente.
2o As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente com
a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5
(cinco) dias teis.
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de
Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no
respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser
requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao. (Vide art 109 inciso III)
Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser aplicadas
s empresas ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no
recolhimento de quaisquer tributos;
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao em virtude de atos
ilcitos praticados.

12.

Alteraes Contratuais

O contrato firmado entre as partes pode ser alterado nos casos previstos no art. 65 da Lei n
8.666, de 1993, desde que haja interesse da Administrao e para atender ao interesse pblico.

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Para que as modificaes sejam consideradas vlidas, devem ser justificadas por escrito e
previamente autorizadas pela autoridade competente para celebrar o contrato.
As alteraes podem ser unilaterais, quando feitas s pela Administrao, ou por acordo
entre a Administrao e o contratado. A alterao unilateral pode ocorrer nas seguintes situaes:
alterao qualitativa: quando a Administrao necessitar modificar o projeto ou as
especificaes para melhor adequao tcnica aos seus objetivos.
alterao quantitativa: quando for necessria a modificao do valor do contrato em
razo de acrscimo ou diminuio nos quantitativos do seu objeto.
- Essa modificao est restrita aos limites permitidos no art. 65, 1, da Lei n 8.666, de
1993.
A alterao por acordo das partes pode ocorrer nas seguintes situaes:
quando for conveniente substituir a garantia efetuada para a execuo do contrato;
quando for necessria a modificao:
- do regime de execuo da obra ou servios ou do fornecimento, pela constatao tcnica
de que os termos originais do contrato no se aplicam mais;
- da forma de pagamento, por imposio de circunstncias que surgirem aps a assinatura
do contrato, devendo ser mantido seu valor inicial atualizado;

para restabelecer a relao inicialmente pactuada, objetivando a manuteno do equilbrio


econmico-financeiro inicial do contrato;
As alteraes contratuais previstas em lei s podem ser formalizadas por meio de termo de
aditamento.
A variao do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato; atualizaes,
compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento; empenho de
dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido esto dispensadas de
termo de aditamento, podendo ser registradas por simples apostila.
DELIBERAES DO TCU
Observe os limites de alteraes contratuais, em cumprimento ao que dispe o art. 65, 1
e 2, da Lei n 8.666/1993, na forma preconizada pela Deciso n 215/99 - Plenrio - TCU, proferida
em carter normativo, particularmente no que se refere s modificaes quantitativas e qualitativas,
inclusive em relao s licitaes instauradas e contrataes regidas pela legislao anterior
vigncia da Lei n 8.666/1993, por fora do disposto no art. 121 do citado diploma legal.
Acrdo 554/2005 Plenrio
Adote a prtica de registrar nos processos licitatrios e nos processos deles decorrentes processos de acompanhamento de contratos de obras e/ou servios - as devidas justificativas para
as alteraes contratuais, com as demonstraes analticas das variaes dos componentes dos
custos dos contratos, conforme previsto na Lei 8.666/1993 (art. 65).

79

Acrdo 297/2005 Plenrio


Observe o disposto no art. 60 da Lei de Licitaes, formalizando, previamente e por escrito,
alteraes contratuais mediante aos contratos iniciais.
Acrdo 195/2005 Plenrio
Acrscimo/Supresso
A Administrao pode alterar o contrato quando necessrios acrscimos ou supresses nas
compras, obras ou servios, desde que respeitados os seguintes limites:
para compras, obras ou servios: acrscimos ou supresses de at 25% do valor
atualizado do contrato;
para reforma de edifcio ou de equipamento: acrscimos at o limite de 50% do valor
atualizado do contrato.
De acordo com a Lei de Licitaes, o contratado obrigado a aceitar, nas mesmas
condies do contrato original, os acrscimos ou supresses que se fizerem necessrios,
respeitados os limites admitidos.
Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos.
Acima dos percentuais legais, so permitidas apenas supresses e desde que resultantes
de acordo celebrado entre as partes.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de algum item do contrato, a
Administrao deve considerar o valor inicial atualizado do item para calcular o acrscimo ou a
supresso pretendida.
A Administrao contratante deve estar sempre atenta para que os preos dos itens
contratados sejam inferiores ou iguais aos de mercado.
Em licitaes realizadas por item, os acrscimos ou supresses sero efetuados
proporcionalmente a cada item.
Os prazos de execuo do objeto contratado podero ser aumentados ou diminudos
proporcionalmente aos acrscimos ou supresses que por acaso ocorrerem.
DELIBERAES DO TCU
Sob pena de responsabilizao dos agentes envolvidos, mantenha estrita observncia ao
equilbrio dos preos fixados no Contrato (...) em relao vantagem originalmente ofertada pela
empresa vencedora, de forma a evitar que, por meio de termos aditivos futuros, o acrscimo de
itens com preos supervalorizados ou eventualmente a supresso ou a modificao de itens com
preos depreciados viole princpios administrativos.
Acrdo 1245/2004 Plenrio
Observe o princpio de que a execuo de itens do objeto do contrato em quantidade
superior prevista no oramento da licitao deve ser previamente autorizada por meio de termo
aditivo contratual, o qual dever atender aos requisitos a seguir:

80

_ ser antecedido de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada


a motivao das alteraes tidas por necessrias, que devem ser embasadas em pareceres e
estudos tcnicos pertinentes, bem assim caracterizar a natureza superveniente, em relao ao
momento da licitao, dos fatos ensejadores das alteraes.
_ ter seu contedo resumido publicado, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da Lei n
8.666/1993.
Acrdo 554/2005 Plenrio
No entanto, h situaes em que, por ausncia de critrios de aceitabilidade de preos
unitrios, nem todos os valores da planilha oramentria da proposta vencedora so os menores
frente aos demais concorrentes, ainda que o valor global da oferta seja o menos dispendioso para o
errio.
Nessa hiptese, a Administrao Pblica no est necessariamente jungida obrigao
imposta ao contratado pelo art. 65, 1, da Lei 8.666/96. Em caso de celebrao de termo aditivo,
com acrscimo de quantidade de servio nos limites legais, cujo preo unitrio seja superior ao de
mercado, a Administrao no estar obrigada a seguir o valor unitrio inicialmente estabelecido na
avena. Do contrrio, a permitir a continuidade de sobrepreo desse item, restaria vulnerado o
interesse pblico.
Assim, deve a Administrao contratante exigir que o preo unitrio das quantidades
acrescidas pelo aditivo tenha por limite mximo o preo de mercado.
Com efeito, em licitao decidida pelo critrio do menor preo global, em que no houve
critrio de aceitabilidade dos preos unitrios, no h direito do contratado utilizao dos preos
unitrios inicialmente cotados para remunerar os quantitativos acrescidos por termo aditivo,
mormente quando esses esto acima dos preos de mercado. O art. 65, 1, da Lei 8.666/96 traduz
benefcio para a Administrao e no para o contratado.
Portanto, quando a alterao contratual traduzir prejuzo para a Administrao, caber
sempre o juzo de oportunidade e convenincia por parte do administrador pblico, j que, ao
contrrio da contratada, no se encontra ele jungido obrigao de aceitao da alterao.
Assim, poder o administrador, frustradas as tratativas para reduo de preo excessivo de
item cujo quantitativo necessita ser ampliado, contratar esse acrscimo com outra empresa ou, se
invivel a partio do servio, rescindir unilateralmente o contrato se entender que isso melhor
atender o interesse pblico.
Acrdo 1755/2004 Plenrio (Voto do Ministro Relator)
Observe os ditames da Lei n 8.666/1993, em especial os relativos aos seguintes temas:
modalidade licitatria devida (art. 23, inciso I, alnea a); prazos e fases necessrias interposio
de recurso (arts. 43, inciso III, e 109, inciso I, alnea a e 6); realizao de licitao com previso
precisa dos recursos oramentrios correspondentes (arts. 7, 2, inciso III, 14 e 38, caput);
consistncia do edital quanto ao regime de execuo (art. 40); parcelamento do objeto da licitao e
preservao da modalidade pertinente (art. 23, 1, 2 e 3); detalhamento completo do objeto a
ser licitado e contratado e limites de Acrscimos de servios (arts. 7, 2, inciso II, 8, caput, 54,
1, 57 e 65, 1 a 3); e justificao das prorrogaes de prazo do contrato (art. 57, 2).
Acrdo 1239/2004 Segunda Cmara

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O acrscimo do objeto contratual, nos termos do art. 65, inciso I, alnea b e 1 da Lei n.
8.666/1993, s implicar prorrogao dos prazos contratuais, em conformidade com o disposto no
art. 57, 1, inciso IV e 2 do mesmo normativo, se o contratado demonstrar, por escrito, no ter
condies de produzir maior quantidade no mesmo prazo anteriormente concedido.
Acrdo 1077/2004 Segunda Cmara
Se abstenha de promover supresso parcial do objeto licitado, alm do limite permitido pela
legislao, sem que haja prvia anuncia do licitante (art. 65, 1 e 2, II).
Acrdo 1049/2004 Primeira Cmara
O desequilbrio surge devido ao acrscimo de quantitativos em itens com sobrepreo ou
insero de servios no previstos inicialmente. Dessa forma, tanto a parcela acrescida aos itens
existentes com sobrepreo quanto o novo item inserido devem seguir os preos de mercado
poca.
Acrdo 944/2004 Plenrio
Elaborar projeto bsico previamente a realizao de aditamentos contratuais, em especial,
quando implicar Acrscimos quantitativos do objeto, nos termos do art. 7, 2, i, da Lei n.
8.666/1993 c/c art. 65, i, b, do mesmo diploma legal.
Acrdo 740/2004 Segunda Cmara
Formalize termo aditivo aos contratos, com as devidas justificativas, sempre que houver
modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo de seu objeto, conforme previsto no
art. 65, inciso I, alnea b da Lei 8.666/1993.
Acrdo 498/2004 Primeira Cmara
Proceda resciso do contrato, consoante o previsto no artigo 78, inciso XIII da Lei
8.666/1993, e realize nova licitao sempre que o acrscimo de seu objeto ultrapassar o limite
estabelecido no artigo 65, 1e 2 da mesma Lei.
Acrdo 498/2004 Primeira Cmara
Caso se faa necessria a celebrao de termo aditivo versando sobre incluso de novos
itens ou acrscimos de quantitativos de itens da obra em questo, observe os preos praticados no
mercado, podendo, na aferio dos preos unitrios a serem contratados, ser utilizada a tabela de
referncia do Sicro.
Acrdo 424/2003 Plenrio
(...) aparenta ser de bom alvitre admitir que os acrscimos e supresses permitidos luz da
disciplina inserta no artigo 65, 1, da Lei 8.443/92 (aplicveis alterao contratual), possam
tambm ser realizados no momento antecedente contratao, desde que observem o limite de
25% para aditivos em contratos administrativos.
Acrdo 2844/2003 Primeira Cmara

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13.

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