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Una de las lecciones ms importantes en la ciencia econmica es que la productividad es la clave del
crecimiento. La productividad, ya en el siglo XVIII, era una de las grandes preocupaciones de los padres
de la Economa, Adam Smith y David Ricardo. Hacia la primera mitad del siglo XX, Joseph Schumpeter y
John Hicks tambin le dieron especial relevancia, en un contexto en que las economas ms desarrolladas
*
Norman Loayza: Departamento de Investigacin, Banco Mundial (nloayza@worldbank.org). Level 3, Sasana Kijang, No. 2,
Jalan Dato Onn, 50480 Kuala Lumpur, Malaysia.
Este artculo est basado en la presentacin que hice en Quo Vadis Per 2015, conferencia organizada por la Cmara de
Comercio de Lima. Reconozco la excelente asistencia de investigacin de Claudia Meza-Cuadra, y la meticulosa revisin
editorial de Vctor Loayza y Alejandro del Pilago. Agradezco el apoyo, crticas y comentarios de Ximena Del Carpio, Csar
Pearanda, Nikita Cspedes, Nelson Ramrez Rondn, Luis Servn y Young Eun Kim. Las conclusiones e interpretaciones
ofrecidas en este artculo son propias y no necesariamente representan las del Banco Mundial, su consejo directivo, o los
pases que lo integran.
Este documento no representa necesariamente las opiniones del Banco Central de Reserva del Per
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2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
PBI per cpita
Capital
Trabajo
1975-1989
Poblacin
PTF
1990-2013
F UENTE : Clculos propios con datos del World Development Indicators (WDI).
11
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
1975
1980
Per
1985
Brasil
1990
1995
Colombia
2000
Chile
2005
2010
Corea, Rep.
F UENTE : Clculos propios con datos del World Development Indicators (WDI).
alcanzamos el 25 por ciento de la productividad de Estados Unidos. En tanto, qu sucedi con otros
pases de la regin?
Los pases de Amrica Latina, en general, han experimentado un bajo crecimiento de productividad;
solo en los ltimos veinticinco aos, la regin ha logrado detener el aumento de esa brecha. As, hoy, Per
y nuestros vecinos, Brasil y Colombia, todos nos encontramos ms o menos a la par. Partimos casi desde
el mismo nivel, y aunque Brasil y Colombia sacaron una clara ventaja a Per en las dcadas de 1980 y
1990, ello cambi con la recuperacin iniciada en 1990 y ya Per los ha alcanzado. Sin embargo, distinto
es el caso de nuestro otro vecino, Chile. Este pas presentaba un nivel muy parecido al del Per en 1975.
Con altibajos, inici entonces un crecimiento sostenido de la PTF, y en la actualidad alcanza un nivel del
40 por ciento de Estados Unidos. Otro caso semejantemente llamativo es el de Corea del Sur. En el ao
1975, su PTF era un tercio de la de Estados Unidos, pero luego de su desempeo sobresaliente en las
ltimas dcadas, ha logrado sobrepasar el 60 por ciento con relacin a la gran potencia del Norte.
QU ES LA PRODUCTIVIDAD ?
Ahora, luego de haber observado esta casustica, intentemos entender lo que subyace a ella y, por tanto,
tratemos de definir qu es la productividad. Si vemos un libro de texto de economa, encontraremos una
definicin muy simple: la productividad es el valor del producto por unidad de insumo. El Grfico 3 (p.
12) esquematiza esta relacin.
En el diagrama superior la productividad es baja, porque invertimos un pequeo valor y obtenemos
un valor similarmente pequeo; en el diagrama inferior, en contraste, la productividad es ms alta: hemos
puesto lo mismo que en el primero, pero hemos obtenido mucho ms. La interrogante es saber qu hay
detrs de esta flecha que simboliza la productividad. As definida, la productividad comprende cuatro
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G RFICO 3. Qu es la productividad?
componentes principales: (1) la innovacin, que consiste en la creacin de nuevas tecnologas, productos
y procesos; (2) la educacin, que disemina la innovacin y desarrolla conocimientos y habilidades; (3)
la eficiencia, que procura el uso y distribucin eficaz de los recursos productivos; y (4) la infraestructura
fsica e institucional, que otorga bienes y servicios pblicos en apoyo a la economa. En el Grfico 4, se
puede apreciar una representacin de estos factores.
Dado que esta definicin puede resultar un poco abstracta, para ilustrar el concepto de productividad
segn sus componentes, recurrir a una breve analoga basada en uno de los platos de bandera de la
cocina del Per: el cebiche. La innovacin entra en juego cuando alguien inventa el cebiche combinando
de manera ingeniosa los ingredientes y termina por formular una nueva receta. Posteriormente, esta receta
es gradualmente enseada en todos los rincones del pas; esto es la educacin: el fomento de nuevos
conocimientos. En este momento, surge un reto relacionado con la eficiencia en la distribucin y uso de los
insumos. Los pescados ms adecuados para el cebiche provienen de la costa; los indispensables limones
se producen en el Norte; la cebolla, en el Sur; y si estos productos no son distribuidos con eficiencia,
entonces nadie puede preparar cebiche. Para lograr esta meta, necesitamos una infraestructura. En esta
sencilla analoga, la infraestructura requerida es la red de carreteras que comunican las poblaciones y los
centros de produccin; gracias a ello, los insumos cubren distancias, son distribuidos, y llegan a donde
las familias puedan producir su cebiche. Es notoria, entonces la dinmica que se establece entre estos
elementos para generar la productividad.
Antes de pasar a dar detalles sobre los componentes de la productividad, propongo comparar los
avances del Per con los de otros pases para apreciar cun gravitantes son estos factores. Los siguientes
G RFICO 4. Componentes de la productividad
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Calidad40de
infraestructura general
6. Innovacin y
Preparacin Tecnolgica
20
2. Infraestructura
60
80
40
100
60
Calidad de la
infraestructura
aeroportuaria
80
120
100
120
3. Estabilidad
Macroeconmica
5. Eficiencia
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura frrea
4. Salud, Educacin y
Capacitacin
Peru
Per
Chile
Chile
datos, mostrados en el Grfico 5 (p. 13) han sido tomados del Foro Econmico Mundial, que reporta ao
a ao cmo se relaciona un pas con el resto del mundo en sus avances en distintas reas de la economa.
Ntese que se estn considerando seis factores. El concepto amplio de infraestructura arriba
mencionado incluye el rol de las instituciones, la estabilidad macroeconmica y la infraestructura fsica.
Por su parte, el concepto de educacin se encuentra en el grfico aumentado con medidas de salud y
capacitacin. Las formas representan los puestos que un pas ocupa, de manera que si un pas obtiene
las mejores posiciones, los componentes de la productividad conformarn un hexgono perfecto y este
ser ms grande; en cambio, un pas ubicado en los ltimos lugares estar representado como un pequeo
punto al centro del grfico. Dada nuestra expectante situacin, compararemos al Per con los mejores
casos de progreso en la regin y el mundo: Chile y Corea del Sur, respectivamente.
En cuanto a estabilidad macroeconmica, el Per marcha bastante bien, gracias a las disciplinadas
polticas fiscal y monetaria. Tambin se puede decir que en eficiencia el Per est relativamente bien; y
esto es primordialmente mrito del modo como trabaja el sector privado. Sin embargo, en innovacin,
salud, educacin y capacitacin, instituciones e infraestructura fsica el puntaje es marcadamente bajo.
1.1
I NNOVACIN
Tal como hemos adelantado, innovacin significa la creacin de nuevas tcnicas, nuevos productos y
nuevos procesos. En este rubro, el Per aparece tremendamente rezagado, en especial al compararnos con
Chile y Corea del Sur.
Qu factores pueden explicar semejante atraso? Estudiemos el Grfico 6 (p. 14) con detenimiento.
En primer lugar, se muestra claramente que en el Per es profunda la escasez de cientficos e ingenieros,
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infraestructura general
0
20
Patentes PCT,
aplicaciones/millon de
pob.
20
Calidad de instituciones
de investigacin cientfica
40
40
60
60
Calidad de la
infraestructura
aeroportuaria
80
80
100
100
120
120
Disponibilidad de
cientficos e ingenieros
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura frrea
Colaboracin de las
industrias y universidades
en I&D
Peru
Chile
15
FIN
3.5
JPN
KOR
ISL
DNK
DEUUSA
2.5
CHE
AUT
FRA
SGP
BELCAN
NLD
AUS
GBR
SVN
NOR
LUX
1.5
CHN
IRL
CZE
EST
RUS
BRA HUN
UKR
TUN
IND
KEN
0.5
BDI
0
5
MLI TZASEN
MOZ
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PAK
TGO
BFA
NPL
ETH
KGZ
ZAR
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GMB
KHM
LSO
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MLT
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ROM
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CYP
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ZMB
SLV
CPV
VCT
PRY
IDN
JAM
SAU
GTM
IRQ
LAONIC HND
BIH
8
9
ln (PBI per capita, 2013)
10
HKG
ARE
KWT
BRN
MAC
11
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No
78%
7%
S
22%
5%
69%
5%
3%
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5%
10%
15%
20%
25%
30%
33%
Costos elevados
33%
27%
Riesgos excesivos
25%
24%
23%
Riesgo de imitacin
21%
19%
19%
18%
15%
13%
13%
35%
11%
8%
N OTA : Se reporta el porcentaje de personas que realizaron actividades de innovacin y consideran el factor importante.
F UENTE : Encuesta Nacional de Innovacin en la Industria Manufacturera 2012 (INEI).
F UENTE : Lavado y otros (2015). Datos de Encuesta Banco Mundial 2007-08, 802 micro y pequeas empresas en Lima, Callao,
Arequipa, Cuzco, Huancayo y Trujillo.
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ingenieros y cientficos estn faltando en el Per. Sin embargo, y sin invalidar lo anterior, deseo sealar
que no solo se trata de una escasez de ingenieros, tambin se trata de un problema de cultura empresarial
con respecto a la innovacin.
Llam la atencin las cifras del Grfico 10 (p. 16) sobre una encuesta en la que se les preguntaba a los
empresarios qu habilidades laborales requeran de sus trabajadores. Sorprende mucho que la habilidad
menos favorecida sea precisamente la creatividad; entonces, son los empresarios mismos los que no estn
buscando a los trabajadores que sean creativos; ms bien, se estara favoreciendo al habilidoso, al criollo,
al proactivo, al que pueda manejarse bien de acuerdo a las condiciones dadas. Sin embargo, se est dejando
de lado a los que pueden traer nuevas tcnicas; se est ignorando a los que quieran y podran ser capaces
de revolucionar procesos; se margina a aquel que traiga nuevas ideas. En sntesis, en cuanto a innovacin,
hay un problema de bajo gasto, hay un problema de escasez de recursos cientficos, pero a la par existe un
serio problema de falta de cultura empresarial en lo que concierne justamente a innovacin: qu significa
y qu beneficios genera a las organizaciones que la cultivan y saben aprovecharla.
1.2
E DUCACIN
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G RFICO 11. Malas notas en la calidad de la educacin: Resultado del examen PISA 2012
610
CHN
560
HKG
SGP
KOR
JPN
FIN
MAC
CAN
POL
NLD
CHE
IRL
DEU
AUS
NZLBEL
GBR
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LUX
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HUN
ISL
LTU
HRV
SWE
RUS
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SVK
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TUR
EST
VNM
510
460
SRB
THA BGRROM
CHL
CRI
MEX KAZ
MNE
MYS
URY
BRA
JOR
ARG
TUN
ALB
COL
IDN
PER 2012
PER 2009
410
CYP
ARE
QAT
360
PER 2000
310
7
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CRI
ARG
COL
MEX
CHL
BRA
URY
PER
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30
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Falta de responsabilidad
Incapacidad
Falta de calificaciones
Costos salariales
F UENTE : World Bank (2011). Datos de Encuesta Banco Mundial 2007-08, 802 micro y pequeas empresas en Lima, Callao,
Arequipa, Cuzco, Huancayo y Trujiilo.
como los miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OECD por sus
siglas en ingls), donde aumentar el gasto por estudiante ya no lleva a un aumento en la calidad o en el
desempeo. Nuestro pas se ubica con cinco mil dlares de gasto por estudiante, como monto ideal. La
implicacin es que para mejorar el desempeo de los estudiantes es preciso, en primer lugar, invertir ms.
En ese sentido, el mensaje es parecido al que he propuesto con relacin a la innovacin.
Debe admitirse que la educacin es una solucin de largo plazo; ser la siguiente generacin de
trabajadores la que cuente con bases cognitivas y socio-emocionales ms slidas que permitan aumentar
la productividad. En el corto plazo es necesario entrenar mejor a los trabajadores existentes, dndoles a
conocer las nuevas tcnicas, los nuevos conocimientos que surjan.
Una reciente encuesta nacional de hogares (ENAHO) del INEI indica que solo el 3.8 por ciento
de trabajadores de Lima ha recibido capacitacin por parte de su empresa. La cifra corrobora otros
indicadores referidos a que las empresas simplemente prefieren no invertir en la capacitacin de sus
empleados. Muchas de ellas temen que este trabajador una vez entrenado se ir a la competencia, pero
olvidan que hay soluciones para ese tipo de situacin que pueden implementarse. Lo que sugiero aqu es
que se fomente este tipo de entrenamiento con un programa de coinversin; por este medio, se compromete
la participacin del trabajador y del empresario, y tambin del Estado; se tratara de un programa que
suponga compartir los costos y tambin los beneficios de ese entrenamiento.
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1.3
E FICIENCIA
La eficiencia consiste en el uso apropiado de los recursos que se tienen. Ello significa una distribucin
efectiva y oportuna del capital y el trabajo, a travs de una renovacin constante de las empresas y
los sectores productivos. La clave de la eficiencia es el cambio y la transformacin, la reasignacin de
recursos, y la flexibilidad en su uso.
Aqu ser conveniente citar al libro del economista austriaco Schumpeter (1942), escrito justamente en
plena Segunda Guerra Mundial. Schumpeter, a contracorriente de la destruccin blica que sufra Europa
y gran parte del orbe, identificaba en la economa un proceso de destruccin creativa. Este estudioso
planteaba que no toda la destruccin es negativa y que puede ser beneficiosa en la medida en que
revolucione la estructura econmica desde su interior, destruyendo lo viejo incesantemente y creando
algo nuevo constantemente. Caballero y Hammour (1994) nos dice que la destruccin creativa es la causa
del 50 por ciento del crecimiento de la productividad. Es tan gravitante ese rol que, cuando se intenta
contener o frenar dicho proceso, surgen graves distorsiones.
Habiendo planteado este marco conceptual, deseo abordar el tema de las transformaciones que generan
una mejora en la eficiencia. Para la economa peruana, as como para la mayora de pases en desarrollo,
tres grandes procesos de cambio resultan claves: la transformacin estructural, la renovacin de empresas
y la formalizacin. El primer proceso se refiere a la transformacin estructural, la cual requiere cambios
en la produccin hacia sectores de manufactura y servicios con alto valor agregado. El segundo proceso
es la renovacin de empresas; es un proceso duro pero ineludible. Implica la muerte de empresas que son
deficientes o ineficientes, pero al mismo tiempo implica el surgimiento de nuevas empresas ms eficientes
y el crecimiento de las ms productivas.
Llama la atencin que no haya muchos estudios en el Per sobre transformacin estructural y
renovacin de empresas. Tras una intensa bsqueda, encontr un trabajo de Vsquez (2014), publicado
por el BCRP. En dicha investigacin se ve que, en efecto, entre 2001 y 2012 ha habido una transformacin
en cuanto a la participacin de los trabadores en los distintos sectores. Los trabajadores se estn moviendo
hacia el comercio, hacia los servicios y la manufactura, inclusive hacia la minera, saliendo de sectores
menos productivos como la agricultura bsica. A juicio del Foro Econmico Mundial, el proceso de
renovacin sectorial y empresarial en el Per es activo. Se trata de una actividad realizada primordialmente
en el sector privado; y, como tal, es un proceso conducido por el empresariado peruano, pequeo y grande.
Esa renovacin y la flexibilidad que la acompaa hacen saludable a nuestra economa.
El tercer proceso de cambio en el que la eficiencia cumple un rol protagnico es la formalizacin; es
decir, el paso de trabajadores y de empresarios desde la informalidad, al margen del marco institucional
y regulatorio, a la formalidad. Qu implica para la productividad? De acuerdo con unos clculos
preliminares que he realizado, la productividad laboral en el sector formal es dos veces y media ms
alta que en el sector informal. Esto sugiere que si un trabajador pasa con las mismas calificaciones del
sector informal al formal, su productividad va a ser dos veces y media ms grande. El potencial de la
eficiencia que se puede lograr, entonces, resulta enorme. El desafo lo constituye el hecho de que el 75
por ciento del empleo en el Per es todava informal (revsese el Grfico 14, p. 21). Y la verdad es que
ante un marco regulatorio abrumador, la informalidad ha sido como ese aceite que facilita el movimiento
de los engranajes de la economa. Por ello, la gran cuestin es cmo lograr la formalizacin sin perder la
flexibilidad que ha supuesto la informalidad.
Debemos preguntarnos por qu razn la informalidad en el Per es tan predominante. Per, acabamos
de indicarlo, tiene alrededor del 75 por ciento de los trabajadores en el sector informal; Chile, alrededor
del 40 por ciento. Por qu hay ms informalidad en el Per que en Chile? De acuerdo con el Grfico 15 (p.
21), aproximadamente el 27 por ciento de la mayor informalidad en el Per se da porque nuestros servicios
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G RFICO 14. La informalidad en el Per es muy alta, sobre todo considerando su nivel de ingreso
pblicos son menos eficientes que en Chile; otro 27 por ciento obedece al mayor nivel de educacin y ms
avanzadas caractersticas sociodemogrficas en Chile. All, los elevados estndares de servicios pblicos
y educacin son polos de atraccin hacia la formalidad; aqu, no es as. Sin embargo, la gran explicacin
est dada en la carga regulatoria; por s sola explica el 45 por ciento de la mayor informalidad en nuestro
pas que en Chile.
Es bien conocido el panorama de la carga regulatoria en el Per: se trata de un laberinto burocrtico;
una firma que desea hacerse formal y permanecer en el sector formal enfrenta mltiples exigencias
poco amigables. Dentro de ese conjunto de exigencias, por ahora, deseara referirme solo a algunos
temas relacionados con el mercado laboral. El primer punto es que el salario mnimo formal que se
ha establecido, y que tiene visos de aumentar, puede constituir un serio obstculo a la formalizacin
sin beneficiar a la mayora de trabajadores. De hecho, vemos que el salario mnimo del Per es uno de
los ms altos dentro del grupo comparativo de los pases en desarrollo. Sin embargo, como lo indica el
Grfico 16 (p. 22), ms que el salario mnimo me parece que son los costos no salariales los que explican
buena parte de esta enorme carga regulatoria. En realidad, estos costos no salariales que deben asumir
G RFICO 15. Por qu hay ms informalidad en el Per que en Chile?
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G RFICO 16. Costos laborales no salariales como porcentaje del salario bruto
0
10
20
30
40
50
60
Per
Argentina
Brasil
Colombia
Nicaragua
Mxico
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Chile
mensualmente las empresas representan casi el 60 por ciento del salario bruto en el Per, costos mucho
ms altos que el 30 por ciento que representan en Chile.
Cul sera una solucin para aliviar esta carga regulatoria? Lo que voy a sugerir para debate aqu
puede ser controversial, pero posee respaldo acadmico y factual. Por muchos aos, lo que se ha buscado
con las polticas laborales es que sirvan de proteccin social, de modo que el trabajo formal les garantice a
los empleados ingresos y beneficios suficientes para alcanzar cierta estabilidad econmica. Esta apreciable
funcin podra replantearse de manera que la proteccin contra la vulnerabilidad no dependa del sector
privado, sino que se convierta en una funcin social del Estado, independientemente del estatus laboral
del empleado.
1.4
I NFRAESTRUCTURA
La infraestructura comprende aspectos materiales (redes viales, aeropuertos, puertos, etc.) y aspectos
intangibles como lo son las diversas instituciones del Estado que apoyan a la economa y al sector
privado al dar y regular la normativa jurdica, tributaria, administrativa, y, por supuesto, estabilidad
macroeconmica. En comparacin con naciones lderes, como Chile y Corea del Sur, en cuanto a
infraestructura fsica e instituciones, nos hallamos en un nivel sumamente bajo, excepto en lo relacionado a
polticas macroeconmicas fiscal y monetaria. Se han hecho algunos avances en infraestructura portuaria
e infraestructura aeroportuaria, pero en lo referente a carreteras, sobre todo como medio de transporte
bsico, no se ha avanzado lo suficiente; ello solo agrava la enorme brecha de productividad frente a
naciones lderes.
Veamos el Grfico 17 (p. 23). Si examinamos el desempeo de las instituciones pblicas en sus
funciones de la seguridad, el buen control administrativo, y la honestidad, el problema que asoma es
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23
20
40
40
60
Calidad de la Calidad de la
infraestructurainfraestructura
aeroportuariaaeroportuaria
60
80
Calidad
decarreteras
las carreteras
Calidad
de las
80
100
100
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120
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura frrea
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura frrea
Peru
Chile
Peru
Chile
G RFICO 18. Esta mala ubicacin se extiende a las instituciones pblicas en general
Proteccin de la
propiedad intelectual
0
Calidad de
infraestructura
general
20
0
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20
Calidad de la
Seguridad
infraestructura
aeroportuaria
60
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80
60
tica
y corrupcin
Calidad de
las carreteras
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100
120
120
140
Calidad de la
infraestructura portuaria
Calidad de la
infraestructura frrea
Eficiencia gubernamental
Influencia indebida
Peru
Chile
Per
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Chile
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todava mayor. Obsrvese el Grfico 18 (p. 23). Sin duda, lo que ms se debe destacar aqu es lo relativo a
seguridad, en relacin al crimen, la violencia, los conflictos sociales, etc. Es tan baja nuestra calificacin
que, de hecho, estamos casi representados como un mero punto en el centro del pentgono. En los
dems temas relacionados con la eficiencia del gobierno, tampoco se alcanzan niveles aceptables, como
la capacidad de cumplir y hacer cumplir contratos.
La gobernabilidad es el rea donde se concentran graves problemas que se ven en todo el mbito
nacional; si uno considera las disparidades entre las regiones del Per, deber entender que los problemas
se multiplican. Un estudio del Instituto Peruano de Economa (2015) muestra la gran disparidad de la
competitividad regional en el rea de infraestructura. Segn dicho estudio, resultan evidentes las grandes
diferencias que hay entre las regiones del Per. Lima, a pesar de todos los problemas que tiene, es la mejor
de las regiones. Loreto y Amazonas se hallan entre las que exhiben ms problemas.
Qu explica esta carencia y esta disparidad de infraestructura tanto de infraestructura fsica como
infraestructura institucional? Aqu la respuesta es muy diferente a la del caso de la innovacin y en el caso
de educacin. Aqu no es la falta de recursos, no es la falta de dinero, pero s es la baja ejecucin de la
inversin pblica y la falta de coordinacin entre los niveles del gobierno.
Los gobiernos regionales y distritales enfrentan dificultades en ejecutar su presupuesto de capital. Con
la descentralizacin, se les dieron grandes responsabilidades y tambin una cantidad enorme de dinero,
pero su capacidad de cumplir, de ejecutar esas responsabilidades y esos presupuestos es muy baja. En
el Grfico 19 (p. 25), se mapean todos los municipios del pas segn la ejecucin de sus presupuestos;
el color rojo marca un extremo, aquellos municipios que hacia finales de la dcada anterior no pudieron
cumplir o gastar ni siquiera el 40 por ciento del presupuesto de capital; el otro extremo est representado
en verde, los municipios que lograron ejecutar ms del 90 por ciento.
Uniendo datos, surge el hecho de que las jurisdicciones en rojo y naranja suman el 50 por ciento
de los municipios. Es decir, la mitad de municipios en el Per no han podido gastar las dos terceras
partes de su presupuesto en capital fsico; no han tenido la capacidad de ejecucin de ese presupuesto.
En ltima instancia, esa incapacidad o ineficiencia se traduce en ausencia de infraestructura o incluso
infraestructura de baja calidad. Este problema de ineficiente ejecucin de los presupuestos tambin ha
afectado los gobiernos regionales (vase el estudio elaborado por el Instituto Peruano de Economa, 2015).
Segn dicho estudio, el peor caso en este contexto es el de Lambayeque: solamente ha podido ejecutar
en el ao 2013 el 62 por ciento de su presupuesto; el mejor es Ucayali; y hasta Lima solo consigue
acercarse a lo ptimo con alrededor de un 80 por ciento y 85 por ciento. Sin duda, lo impresionante es que
ninguno de ellos se ha podido acercar a ejecutar el total. Se afirma que esta situacin es el resultado
de la falta de coordinacin entre los niveles del gobierno local (regional y municipal) y el gobierno
central. Estoy de acuerdo y creo que la respuesta posiblemente no es ni tcnica ni econmica; la respuesta
posiblemente tiene que ver con factores polticos.
Como resultado de la descentralizacin, han surgido gobiernos locales que no responden a ningn
partido nacional. El Grfico 20 (p. 26) muestra, en el contexto de las elecciones de presidentes regionales,
y alcaldes provinciales y distritales de 2014, la participacin de los partidos nacionales contra la de los
movimientos locales y regionales. Ntese que los partidos de representacin nacional solo pudieron ganar
el 28 por ciento de autoridades en las elecciones regionales; y menos, el 22 por ciento en las elecciones
provinciales. Ms bien, alrededor de las tres cuartas partes de las regiones y jurisdicciones fueron ganadas
por movimientos pequeos, regionales y locales. Creo que esta situacin no es lo que se previ cabalmente
en la reforma de descentralizacin; considero que se asumi un escenario donde los partidos nacionales
hubiesen tenido una presencia mucho ms significativa en todos los estamentos y niveles de los gobiernos,
lo que habra facilitado la coordinacin con el gobierno central. No se previ que la descentralizacin
Estudios Econmicos 31
25
N OTA : Color rojo indica gasto en capital menor a 40 por ciento; color naranja, entre 40 y 65 por ciento; color amarillo, entre
66 y 90 por ciento; y color verde, mayor que 90 por ciento.
F UENTE : Loayza y otros (2011), Datos del MEF para 2009.
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26
Norman V. Loayza
G RFICO 20. Porcentaje de candidatos electos por tipo de organizacin poltica, 2014
capacidades. Hay que aumentar las capacidades y hay maneras tcnicas de hacerlo, especialmente en los
municipios de las regiones en lugares remotos. En tercer lugar, podran replantearse las leyes de partidos
polticos y los mecanismos de representacin de los partidos polticos nacionales, de manera que no se
fomenten caudillos locales carentes de una visin armoniosa con los intereses nacionales. Esto requiere
una reforma del sistema poltico de descentralizacin y una reforma del sistema de partidos en el Per.
C ONCLUSIONES
Concluyo con dos mensajes. El primero es que sin mejoras en la productividad no habr crecimiento, ni
en el largo plazo, ni sostenido, ni inclusivo, ni de ningn tipo. Acaso surjan beneficios de un ao a otro o
de una dcada a otra, porque aumenta el precio de los productos mineros o de algn bien que exportamos;
pero eso ser solo una eventualidad que no va a durar. Si no se da un aumento en la productividad, no
habr un crecimiento real.
El segundo mensaje es que la productividad requiere dinamismo y este dinamismo debe reflejarse
en los componentes que he planteado en este ensayo: innovacin, educacin, eficiencia e infraestructura.
Creo que la estrategia que d paso a esa deseada dinamizacin debe ser distinta para cada componente
(vase Cuadro 1). En innovacin y en educacin, la estrategia correcta exige invertir ms y con mejor
C UADRO 1. Estrategia: Invertir ms o usar mejor?
Estudios Econmicos 31
Componente de
productividad
Invertir ms?
financiera
Innovacin
Educacin
Eficiencia
Infraestructura
3
3
3
3
27
criterio. En cuanto a eficiencia e infraestructura, la estrategia requiere mejorar el uso de los recursos ya
asignados.
En todos estos campos, son imprescindibles las reformas pendientes en gobernabilidad, en marco
regulatorio, y en asignacin de recursos y responsabilidades en distintos niveles de gobierno. Entre
los retos apremiantes, dos destacan por su magnitud y su relevancia general. El primero es traer a la
formalidad al gran nmero de trabajadores y firmas informales; y hacerlo no con castigos o multas, sino
con mejores servicios pblicos, con menores impuestos, y con regulaciones ms livianas. El segundo es
reformular y fortalecer la descentralizacin gubernamental de manera que la capacidad de los gobiernos
locales y su coordinacin con el gobierno central estn a la altura de los recursos y las responsabilidades
que se les asignen. A estas reformas se les debera conceder la ms alta de las prioridades, no solo en las
esferas ejecutivas y legislativas del gobierno, sino tambin en el empresariado y en la sociedad civil.
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