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Advocaciapblicaalgumasreflexes
Advocaciapblicaalgumasreflexes
FidesAnglicaOmmati

Publicadoem10/2001.

Sumrio: 1. Advocacia Pblica. Aspectos peculiares. Abrangncia. Administrao pblica e advocacia. 2. Advocacia
Pblica no Brasil. 3. Advocacia Pblica e o novo Estatuto da Advocacia e da OAB. 4. Exerccio da Advocacia Pblica:
procuratrio,consultoriaeassessoriajurdica.5.AIndependnciaFuncionaleaHierarquiaAdministrativaaslimitaes
aoexerccioprofissional.6.EticaProfissionaleaAdvocaciaPblicaaobrigaodadefesaprocessualeoesgotamentodas
viasrecursais.Osatosilegaisesuadefesa.7.AFazendaPblicaemJuzo.Osprivilgiosutilizaopeloadvogado.8.As
PerspectivasdaAdvocaciaPblica.

1.Aadvocaciatemcompromissosocial,etemumafunoqueextrapolaasuacondioprofissionalededefesadeinteresses
particulares, porque, alm de indispensvel administrao da Justia (art.133,CF), o advogado "defensor do estado
democrticodedireito,dacidadania,damoralidadepblica,daJustiaedapazsocial,subordinandoaatividadedeseu
ministrioelevadafunopblicaqueexerce."(Cdigodetica,art.2).
Aindatenhafundamentoecompromissocomacomunidade,daaconsideraode"funopblica",aadvocaciapblica
propriamente denominao que se contrape a advocacia privada, sendo parmetros para sua distino os interesses
aconselhadosoupatrocinadoseosrequisitosexigidosparaseuexerccio.
Dizseadvocaciapblicaaquelaqueaconselhaoupatrocinainteressesdepessoasjurdicasdedireitopblico,interessesem
queprevalecenoavontadedoagentemasadacoletividadeconsagradanoordenamentoconstitucionaloulegal.(conf.
SESTA,MrioBernardoAAdvocaciadeEstado.PosioInstitucional.RevistadeInformaoLegislativa,n.117,p.191).Por
talcircunstncia,soessesinteressessuperioresaosdosparticulareseindisponveispelosrespectivosgestores,configurando
regime jurdico que extrapola dos limites administrativos para impregnar o regramento processual, como adiante se
examinar.
OsintegrantesdaadvocaciapblicatmvinculaofuncionalaoEstado,aquiutilizadoemsentidogenricoeincluindoas
pessoaspolticasfederativaseaspessoasdedireitopblicodenaturezaadministrativa.Daporquealmdeatenderemaos
requisitosecondiesparaaadvocacia,sendoobrigatoriamenteinscritosnaOAB,osadvogadospblicossubmetemsea
processoseletivopblicoeestoregidospeloEstatutodaOrdemepelosestatutosenormasprpriosaosservidorespblicos
e/ouanormasespeciaisqueregeremosrgosaquesevinculem.
Participante do gerenciamento de interesses pblicos, no desempenho de atividades de consultoria e de assessoria, a
advocaciapblicatemlocalizaonoPoderExecutivo,quedetmpraticamenteomonopliodaatividadeadministrativa,e,
pois,dirigeoconjuntodergoseentidadescomponentesdaAdministraoPblica.

2.NoBrasil,aadvocaciapblicapelaprimeiravezfoidelineadaconstitucionalmentehumadcada,oquenoexcluiasua
existnciaemnvelinfraconstitucional,desdemuitotempo,emorganizaoquevemfuncionandocompujana,nosEstados
eemdiversosmunicpios.
Comefeito,aadvocaciapblicafoi,historicamente,decorrnciadadistinoentreoPrncipeeoEstado,deumaparte,
e,ainda,entreoEstadopodereoEstadosociedade,submetendoseaorganizaoestatallimitaodalei,distinguindose
pelos interesses pblicos a serem curados, na funo de defesa direta dos interesses da sociedade e daqueles interesses
indiretosumavezqueaoencargodergoseentidadesestataisfoiatribudoseugerenciamento.
A advocacia pblica tem origem comum e conjunta ao hoje denominado Ministrio Pblico, na expresso de DIOGO
MOREIRA NETO "advocacia da sociedade", responsvel por fiscalizar a aplicao da lei e curar os interesses difusos e
coletivos(art.129,CF).

Assim, a evoluo at o modelo hoje estabelecido tem incio nos Estadosmembros, mediante essa distino do atuar
jurdico,especializandoasfunesdoParquet,que,muitasvezes,sesituavaemincmodacircunstnciaentreafiscalizao
daaplicaodalei,portanto,ematuao"custoslegis"eadeadvogadodoEstadoadministrador,partenoprocesso.Nesse
caso,comoconciliaraparcialidadedopatrocniodeumadaspartescomanaturezaenecessriaimparcialidadedofiscalda
lei?
Esseimpasse,talvezpelaproximidademaiordosfatosedaspartesnelesenvolvidos,foisentidonosEstadosmembros,que
hmaisdemeiosculotmvivenciadoaexperinciadeumcorpodeservidoresespecializadosnopatrocniojudicialena
orientaodoaplicar,emsituaesconcretas,oscomandoslegais,substnciadafunoadministrativadaAP.(Persistiu,at
oadventodaConstituioFederalde1988,arepresentaojudicialdoEstadomembropeloMP,parasuprirdeficinciade
pessoaledeestruturadasProcuradorias.NoEstadodoPiau,porexemplo,aLeiquetransformouoDepartamentoJurdico
emProcuradoriaGeraldoEstadomanteveacompetnciadoMPpararepresentaonascomarcasdointerior,emrazodeos
ProcuradoresdoEstadoatuaremnacapitalLD91/73).
A experincia da advocacia pblica como Advocacia de Estado, geralmente organizada em Procuradorias do Estado,
demonstrouessanecessriaespecializaodefunes,propiciandomelhoracompanhamentodaAdministraoPblicae
melhordefesajudicialdeinteressesemconflitocomosparticulares.
AUniosomenteorganizousuaadvocaciaapsaConstituiode1988,queadelimitou.Anteriormente,opatrocniodos
feitos em que era parte a Unio era atribuio dos Procuradores da Repblica, excetuados os que versavam matria
tributria,cometidosProcuradoriadaFazendaNacional,subordinadaaoMinistriodaFazenda.Aatividadedeconsultoria
desvinculavaseinteiramentedoprocuratrio,desempenhada,emnveldecpuladoPoderExecutivo,peloConsultorGeral
daRepblica,e,noplanoministerial,atravsdeconsultorias.
Alis,aConstituiovigenteinseriuaadvocaciapblicaentreasfunesessenciaisJustia,distinguindo,emseusartigos
131e132,aAdvocaciadaUniodaAdvocaciadosEstadosmembroseDistritoFederal,enosartigos133e134,aadvocacia
emgeraleadestinadaadarassistnciajurdicaapessoascarentes.ComoadefesajudicialdaUnioFederal,atento,era
tarefadoMinistrioPblicoFederal,olegisladorconstituintepossibilitou,medianteassinaturadeprazoparatanto,queos
ProcuradoresdaRepblicaematividadeoptassementrepermanecerintegrandooParquetecomporaAdvocaciaGeralda
Unio(art.29,2,ADCT,CF).
SomentecomoadventodaLeiComplementarn.73/93,aAdvocaciadaUniofoiestruturada,englobandoaProcuradoria
daFazendaNacional,mantidaemsuasatribuies,easConsultoriasJurdicaslocalizadasnosdiversosMinistrios,aque
foramacrescidososAdvogadosdaUnio,ubicadosnasProcuradoriasdaUnio.ALeiComplementarestruturoudeforma
orgnicaosjexistenteseoscriadoscargos,demodoaabrangertodooconjuntodosservidoresencarregadosdaconsultaedo
contenciosojurdicodaUnio,bemassimdesuasentidadesadministrativasdedireitopblico.
J os Estadosmembros mantiveram sua advocacia, em geral organizadas em estrutura centralizadora das atividades
prprias,revigoradaspelainseroconstitucional,alhesassegurarexpressamenteoexercciodasfunesdeconsultoriae
derepresentaojudicial.Oartigo132daCartaMaiorpropiciouaunicidadedasProcuradorias,malgradooasseguramento
damanutenodasConsultoriasemfuncionamento(art.69,ADCT,CF).NaabrangnciadaadvocaciapblicadosEstados
membrososrgosjurdicosdasautarquiasedasfundaesdedireitopblico.
A par dos rgos constitucionalmente referenciados, os Municpios tm organizado, quando em condies para tal, suas
ProcuradoriasJurdicas,exercidasemmoldessemelhantesaosdosEstadosmembros.AdomunicpiodeTeresina,capital
doEstadodoPiau,porexemplo,vemfuncionandoanteriormenteConstituiovigente,massemdatarecenterecebeua
denominaoeseestruturouorganicamentecomoProcuradoriaGeraldoMunicpio,inclusivenoqueserefereaoregimede
seusmembros,ditosProcuradoresdoMunicpio.

3. O novo Estatuto da Advocacia e da OAB, que teve sua vigncia em julho de 1994, no poderia deixar de regular a
advocaciapblica,diantedoseuregramentoconstitucional.
Assim,aodisporsobreoshabilitadosaoexercciodaadvocacia,emseuartigo3,estipulouno1:
"Exercem atividade de advocacia, sujeitandose ao regime desta lei, alm do regime prprio a que se subordinem, os
integrantesdaAdvocaciaGeraldaUnio,daProcuradoriadaFazendaNacional,daDefensoriaPblicaedasProcuradoriase
ConsultoriasJurdicasdosEstados,doDistritoFederal,dosMunicpiosedesuasrespectivasentidadesdeadministrao
indiretaefundacional."
JanteriormenteaonovoEstatuto,oConselhoFederaldaOAB,emcomposioplena,decidiupelasujeiodosintegrantes
daAdvocaciaGeraldaUnioaoregimedoEstatutodaOrdem,baseandosenofatodeasatividadesporelesexercidas,ainda
os subordinassem ao regime jurdicoadministrativo decorrente de sua situao funcional na administrao federal,
configurarematividadeprpriadeadvogado(Proc.CP3.739/93,citadoporPauloNettoLobo,emseusComentrios,cit.,
p.35).
A expressa determinao do vigente EAOAB, citada, a que somam outras, como as decorrentes de impedimento e
incompatibilidade(arts.28,29e30),sinalizaparaavinculaodosintegrantesdaadvocaciapblica,emtodasasesferas
polticas,OABesuasubmissosnormasestatutriasdaprofisso,aincludosprerrogativas,direitosedeveres.

Algumasdificuldades,entretanto,perpassamnaprticadessarelao.Uma,quesobressai,dizrespeitoaplicao,pela
OAB,depenadisciplinarqueimportesuspensodoexerccioprofissionalouexclusodoseuQuadrodefiliados.Aindaque
semantenham,emtermos,osmbitosderegramento,aexemplodaLC73,de10.02.93,quedisciplinouaAGU,edadaLei
n.8.906, de 04.7.94 EAOAB, constituindo este a lei geral e aquela a lei especfica de uma parte da advocacia pblica
circunscritaUnioFederal,temseadificuldadedeimplementodapenaaplicada,nombitodarelaofuncional,vezque
atingirdiretamenteoexercciodecargopblico.que,deumaparte,aadvocaciadaUnioadvocaciapblica,que
espciedogneroadvocacia,porqueintegra,naformadoart.133,CF,aadministraodajustiaenoseenquadranas
funes do MP e da Magistratura, e no pode deixar de integrar, sob pena de impossibilitado ficar o cumprimento da
finalidadeparaaqualfoiinstitudae,sendoadvocacia,hqueseenquadrarnasregrasparaoexercciodessaprofisso,
editadaspelaUnionocumprimentodesuacompetnciaconstitucionalmentefixada(art.22,XVI,CF).Deoutraparte,as
esferasasdaOAB,edorespectivoestatutogeraldaadvocacia,edaAGUsoindependentesetmseucampoespecficode
aplicarasnormaspelasquaiscadaumadessasentidadessoregidas.
Empossvelconfronto,oexercciodocargopode,defato,tercontinuidade,masemcasodeaplicaodapenadesuspenso
oudeexcluso,podertrazerporconseqnciarepresentao,pelaOAB,aorgopblicoaquesevinculeoadvogadoe,no
quecomportar,aorgodoMP.
Certo,deoutraformanohcomosecompatibilizaremosdoisregimesjurdicosdevertentecomum.

4. Quando se fala em defesa do Estado, h que se esclarecer que Estado tem, nesse caso, sentido bem amplo, para, em
modelo federativo como o nosso, abranger as pessoas polticas, bem assim, alguns rgos em situaes de, no
personalizados, estarem em Juzo, e, ainda, as pessoas pblicas de natureza administrativa, quais as autarquias e as
fundaesdedireitopblico.AconotaoquesedaEstado,emgeral,equeoraserdado,emparticularnombitodesta
exposio,adeinteressespblicosindisponveis,geridosporpessoasdenaturezapblica,submetidasaregimejurdicode
direitopblico.
Esseregimejurdicodedireitopblico,noplanoadministrativo,estembasadoemdoisprincpios:odasupremaciado
interessepblicosobreointeresseprivadoeodaindisponibilidadedosinteressespblicos.Odasupremaciadosinteresses
pblicos,dequedecorremprivilgioscomoodaautoexecutoriedadedosatosadministrativoseodapresunodelegalidade
dessesmesmosatos,comrepercussoprocessualquantodispensadeautorizaojudicialparaaexecuodecorrenteda
vontadeestatalmanifestadapeloagentepblico,naprimeiraindicao,edeinversodonusdaprova,nasegunda,para
meraexemplificao,princpioquetrazparticularidadesecircunstnciasnaformadeagirenomododeorgoouente
administrativo situarse nas relaes jurdicas. Afirmase, em considerando a supremacia dos interesses pblicos, que a
relaojurdicainstauradaentrepessoapblicaepessoanaturaloujurdicaprivadaapresentaverticalidade,naacepode
desigualdadeentreaspartes,composicionamentosuperiordapessoapblica.
Oprincpiodaindisponibilidadedosinteressespblicosconsistenaimpossibilidadedeoadministradoragirsegundosua
vontade,mas,aocontrrio,restringirseaoreguladonoordenamentojurdico,dadecorrendoosprincpiosdalegalidade,
da moralidade, da publicidade, da impessoalidade, e tantos outros em que se evidencie o princpio democrtico de
atendimentosegundocritriosenormasuniformeseimpessoais,nofavorecendonemperseguindogruposoupessoas,mas
atendendoaoqueolegislador,noexercciodesuacompetncia,interpretoucomooabstratointeressedacoletividade.
AdefesadoEstadoconsisteexatamentenadefesadosinteressesqueapessoapblicaencarnaevocacionadaarealizar.E
defesa,igualmenteEstado,atemconotaodeamplitudeobrigatria,vezquesenopoderestringirapatrocniojudicialou
extrajudicialemsituaesconflitivas.Aocontrrio,significatodaaatividadetendente(direcionada)apropiciarascondies
jurdicasnecessriasimplementaodosinteressesaoencargodosrgoseentespblicos.
Tambm,nohconfundirdefesadoEstadocomdefesadoGoverno,sebemque,porvezes,possaocorrer,quando,por
exemplo,questionadaaquebradalegalidadeoudamoralidade,oudeprincpiooutrodepresenaobrigatrianaatividade
administrativa. A autoridade, quando em evidncia contraria princpios e/ou normas, extrapola suas funes e almeja
finalidade diversa daquela posta ao rgo sob seu comando, a defesa poder ser do governante, no do Estado, cujos
interessesnoseharmonizamcomaquelesparticularesdoseuagente.
Esseumdosimpassescomquesedefrontaointegrantedaadvocaciapblica.
Anaturezamesmadaprofissoadvocatciaexigedequemaexerceposturadeindependnciafaceaosrgosenvolvidosna
prestaojurisdicional.Inexistehierarquiaentreadvogado,magistradoemembrodoMinistrioPblico,postosemigual
patamar,devendosemtuosrespeitoeconsiderao.
Ademais,aoadvogadocobradocomportamentopautadonalegalidade,emqueseinsereaproibiodepleitearcontraalei
(art.34,VI,EAOAB)edeconcorrerpararealizaodeatocontrrioleioudestinadoafraudla(art.34,XVII,EAOAB),
almdeaticaimporlheatuaocomindependncia,honestidade,veracidade,lealdade,dignidadeeboaf(art.2,II,
Cdigodetica).
Seassim,oexerccioprofissionaldoadvogadopbliconopodesofrerlimitaesdecorrentesdahierarquiaaimporlhetal
ouqualopiniocontraaqualoseuconvencimentopautadonoestudoenapesquisaseinsurge.Comofazer?Comoseresolve
aindependnciaprofissionalnombitodeumaestruturaemqueseestipulamatribuiesporforadeleie,pois,odetentor
dessasatribuiestemopoderdeverdeexerclas?

De outra parte, importante (para o raciocnio ora desenvolvido) lembrar que, na defesa do Estado em juzo, inexiste a
obrigatoriedadedaexibiodomandatoprocuratrioespecfico(art.12,CPC),vezqueaprprialeiquecriaocargode
advogado pblico e indica os limites de atuao do respectivo titular ao fixarlhe atribuies. Por tal razo, ao advogado
pblicodefesorenunciaraoprocuratrioqueexerce,anosernoscasosprevistosemlei,quandohouverimpedimentode
atuar no processo, ocorrendo "in casu" substituio, o que igualmente ocorre se houver exonerao, demisso ou
aposentadoria.Emcasodeimpedimento,deveroadvogadopblicodarcinciaaoseusuperiorhierrquico.

5.Atuando segundo distribuio, o advogado pblico no escolhe processo nem pode escusarse de atuar em processo a
pretextodeviolarsuaconscinciaparaoqueojustoagirdaautoridadecujoatocontestadojudicialmente.
Nessecaso,suaindependnciafuncionalpostaemxeque?Sucumbeaodesafiodahierarquiaadministrativa?
Hquedistinguirafunoexercida.Sededefesajudicialouextrajudicial,massedefesaemsedelitigiosa,nohcomo
escusarseoadvogadopblicodeexerclasenoquandohouverimpedimento,nascircunstnciasprevistasnalei.Aescusa
fundadaemconvencimentopessoalexcluise,e,nesseparticular,temseumarestrioaquematuanaadvocaciapblica
comparativamenteamplitudedaindependnciaprofissionalnaadvocaciaprivada.
Omesmonopodeserdito,porm,seoadvogadopblicoexercitaconsultoriajurdica,quando,ento,orientaseapenase
tosomente segundo sua cincia e conscincia, emitindo opinio com toda a largueza de seu descortnio. A mesma
liberdadenoatuarpodeservislumbradanodesempenhodaassistnciajurdica,quandoorientaaautoridadeadministrativa
noseuagirsegundoodireito.
Naprtica,essasconsideraespodemnocorresponderrealidade,tantomaisquantomaisforteseevidenciaraestrutura
dehierarquia,comtodososseusconsectriosainterferirnadiscricionariedadetcnica,etantomaisfragilizadasforema
qualificao pessoal e as prerrogativas funcionais, com nfase privatividade. Pois certo que se ao titular do cargo de
advocaciapblica,esomenteaele,estiverafetaaincumbnciadeemitirparecereorientarosrgosadministrativosna
prticadesuaatividade,talcircunstnciacomprometeodefinitivamentecomosinteressespblicos,aotempoquegarantea
indispensvelindependnciaparaseudesempenhoconformeoDireito.

6. Como assinalado, dever do advogado pleitear, segundo a lei, a moralidade, de boa f, significando a absteno, a
contrrio,dedefenderinteressesemfrontalidadeleicomofitodeprotelaraconsecuo,pelaparteexadversa,deseu
interessejuridicamenteprotegido.
Entretanto,fatosabidoeapregoado,inclusivepelosjuzesdamaisaltaCortedeJustiadoPas,queosrgospblicos
ensejam o amontoamento de processos e inviabilizam a prestao jurisdicional, em sede de recursos nos tribunais
superiores. De igual forma, a execuo de julgado contra a Fazenda Pblica tem sido postergada, em interminveis
discusses,emqueproliferamosincidenteseasmodalidadesrecursaisquesedesdobram,demodoaparecerinfindvelo
caminhoprocessual.Significadizer,osprocessosqueenvolvemoEstadonemconhecemaconciliaodeinteressesnemse
desdobramsemquehajaoesgotamentodetodasasviasrecursais.
Se certo que o advogado pblico no se pode escusar a promover a defesa no processo que lhe for distribudo, certo
tambmquetemeleodeverfuncionaldeutilizartodososmeiosprocessuaisaoseualcanceparaadefesa.E,noraro,se
identificamrecursosmeramenteprotelatrios.
corretaessaposturadeoadvogadopblicopromoverdefesaemsituaesiguais,repetidamentedecididascontraaAP?E
recorrerinfundadamente,comoobjetivodepostergarocumprimentodadecisojudicialcontrriaaoEstado?
Certoquenodadoaoadvogadopblicodispordosinteressesquelhesoconfiadosnadefesajudicialdosrgospblicos,
porquesopblicosouassimconsideradostaisinteresses.Daaproibiodetransigir,defazeracordo,dedeixarderecorrer
oudedesistirderecursointerposto.
Ainda que, a seu juzo, o ato impugnado seja ilegal, ainda assim, sobrepese o seu dever de ofcio, e ter que defender
judicialouextrajudicialmenteoato,aindapessoalmenteconstrangido.
Paraoadvogadopblico,oEstadoseucliente,aquemestvinculadofuncionalmente,e,pois,notemaliberdadede
deixardeaceitaroencargodedefesaoudedesistirdomandato.Seumandatooutorgadopelalei,elheoutorgadono
momento da posse. Sua liberdade, nesse particular, restrita a permanecer no cargo ou dele se afastar. Se permanece
ocupandoocargopblico,temodeverindeclinveldeexercerasrespectivasatribuies,exceoparaoprevistonoart.34,
VI.EAOAB"advogarcontraliteraldisposiodelei",quandodevejustificarseperanteaautoridadesuperior.Mas,por
exemplo,emMandadodeSeguranaimpetradocontraorgoouentidade,seoadvogadopblicoentendeteroimpetrante
direitoaoquepleiteia,devesugerirautoridadequereformuleoseuatoouprovidenciedemodoafazervalerodireitodo
administradose,aindaalertada,aautoridademantmoato,noautorizandooadvogadoaprfimaoprocesso,seudever
darlhecontinuidade.
Esseoimpasse,aquesenopodefurtar.

7.Noexercciodadefesajudicial,oadvogadopblicodispedecircunstnciasdiferenciadasparaoseudesempenho.Soos
privilgios desfrutados pela Fazenda Pblica. Estes foram direcionados para garantir meios de facilitao da defesa,
considerada a supremacia dos interesses estatais face aos particulares, e ao acautelamento na proteo desses mesmos
interesses,vezqueindisponveispeloagentequeosadministra.Acresceseacircunstnciadequeaosadvogadospblicos
nodadoescolherprocessos,recebendoospordistribuioesemlimitequantitativo.
Iniciase esse elenco de privilgios processuais em Juzo privativo, atravs da Justia Federal, para a Unio e suas
autarquias,fundaesdedireitopblicoeempresaspblicas,emduasinstncias,enoplanodoEstadoedosMunicpios,as
Varas da Fazenda Pblica, consoante dispem, em cada unidade federada, as respectivas leis de organizao judiciria.
Juzoprivativonoseconfundecomforoprivilegiado,razoporqueoEstadomembropodeserdemandadotantonacapital
comonointerior,eemqualquerJuzoquandoinexistirVaraprivativa(EdeclnoAg.92.717PR,Rel.Min.AldirPassarinho
Jr.,j.em18.2.99)
AprescriotambmapresentaprazosfavorecedoresaoEstado,estendidossautarquiasefundaesdedireitopblico.
ReguladapeloDecreton.20.910/32,qinqenal,e,seinterrompida,nassituaesprevistaspeloCPC,recomeaacorrer
pelametade,dadatadoatoqueainterrompeu,oudoatodoltimoatodoprocessoparaainterromper(arts.1e3).A
propsito,ainterpretaojurisprudencial,sumuladapeloSTF,assegurouoqinqniolegal,nassituaesinterruptivas
(Smula 383 : "A prescrio em favor da Fazenda Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a partir do ato
interruptivo, mas no fica reduzida aqum de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira
metadedoprazo,").Tratamentomaisdiferenciadoaindaseencontranalegislaoprevidenciria,aresguardarointeresse
dorgoestatalgestor(Lein.8.212/91,arts45e46).Nopagamentodascustas,oCPC(art.27)asseguraqueosejaafinal,pelo
vencido,importandoadesnecessidadededepsitorecursal,nombitodaJustiadoTrabalho(Dec.Lein.779/69)e,deum
modo geral, o preparo de recursos, at os Tribunais Superiores. Existem atenuaes que antes de elidir, mantm o
tratamentodesigualdadoaoEstadonoprocesso.
Quanto documentao instrutiva de peties, em Juzo, foi dispensada, em data recente, a autenticao de cpias
reprogrficasspessoaspblicas(MP1770,art.24).
Noquetangeaoprocedimento,realaadilaodeprazos,favorecendoadefesa,concedidooqudruplodoprazonormal
paracontestareodobropararecorrer9art.188,CPC),estendidotalbenefcioaautarquiasefundaespblicas(art.10,Lei
n.9469,de10.7.97).Recentemente,foipromovidaalteraodoprazoparaajuizamentodeAoRescisria,medianteaMP
1798,cujaeficciafoisuspensaporliminarconcedidapeloSTF,emsededeADIn(ADIn1910DF)propostapeloConselho
FederaldaOAB.Reeditadacomalteraesmasretornandoaoalargamentodeprazopararescisria,foiobjetodenovaADIn
(autor:PT),que,emrazodenovareediodaMP,teveseuobjetoprejudicado.
UmdosaspectosquemaisrealamacuralegalaosinteressesdoEstadodizrespeitoaoduplograudejurisdioeaoprocesso
especialdeexecuo.Oduplograudejurisdio,regradonoartigo475doCPC,recentementeestendidosautarquiase
fundaespblicas(Lein.9469/97),obrigaaremessadeofcioinstnciasuperiorpeloJuizquetiverproferidosentena
contra a Fazenda Pblica, ocorrendo, assim, reexame necessrio da deciso quando inexista recurso voluntrio. Esse
privilgio traz o corolrio da impossibilidade de reforma com agravamento para a pessoa pblica, consagrada por
jurisprudnciamansaepacfica.
O processo especial de execuo est posto em sede constitucional (art.100 e ,CF), e apoiase no princpio da
indisponibilidadedosinteressespblicosaquesevinculaoprivilgiodaimpenhorabilidadedosbenspblicos.Emsendo
assim,aFazendaPblicanopodesersubmetidaaexecuoforada,mas,pelocontrrio,seusdbitoscarecemdedotao
oramentriaparaquesejamliquidados.Destarte,aexecuocontraaFazendaPblica,reguladapeloartigo730doCPC,
inclui,aofinal,aexpediodePrecatrioJudicial,queserincludonooramentodoexerccioseguinte,seapresentadoao
rgoresponsvelpelopagamentoatodia1dejulho.Osprecatrios,segundoomandamentoconstitucional,seropagos
pela ordem cronolgica, excetuandose os de natureza alimentcia. Ao contrrio da opinio de alguns no sentido da
inaplicabilidade de precatrio aos crditos de natureza alimentcia, o entendimento da jurisprudncia emitido pelo
Supremo,relativamenteaoartigo100daCF,nosentidodequesomenteseafastadopreceitomaioraordemcronolgica
relativamenteaosprecatriosdediferentenatureza.(Vejase,apropsito,decisodoSTFrelativamenteaoartigo128daLei
n.8.213/91,quedispensavaprecatrioempagamentodebenefciosprevidencirios)
LembremseoutrascondiesespeciaisdeferidasaoFisco,mediantelegislaoprpriaexecuo,baseadaemcertidode
dvidafiscal,comfulcronaLein.6.830/80.Nessecaso,temsesituaoinversa,quandoaFazendaPblicaautora,ese
cercadeprivilgios,ainiciarsepeloprpriottuloexecutivo,emitidounilateralmentepeloEstado,ecompresunodesua
legalidade.
Por serem de atualidade e de relevncia nas recentes reformas da legislao processual civil, merecem exame, ainda
perfunctrio,osinstitutosdaaomonitriaedatutelaantecipadanasuaaplicaoFazendaPblica.
Nadiscussoqueseinstalouapropsitodaaplicabilidade,ouno,daAoMonitriacontraaFazendaPblica,asopinies
estodivididas.
Oargumentodaquelesqueentendeminaplicvelrepousaemqueessamodalidadedeprocedimentopossibilitaaformao
dettuloexecutivosemsentena,contrariandoosprivilgiosdaFazendaPblica,queexigemsentenademrito,emduplo
grau de jurisdio. (Nesse sentido, HUMBERTO THEODORO JR. in "As Inovaes no Cdigo de Processo Civil", 6
ed.,Forense,1996,p.80, para exemplo). Acrescese outro aspecto relevante, ao de que que nesse procedimento, a no
interposiodeembargosousuaextemporaneidadeimportamconfissofictadaobrigao,convertendose,deimediato,em

ttuloexecutivo,peloreconhecimentotcitododireitomaterialdocredor.Ora,essaconfissofictainaplicvelFazenda
Pblica, merc da indisponibilidade dos seus direitos, consoante preceitua o artigo 320, II, do CPC, sumulado, no que
concerneainterposiodeembargosexecuo,peloTFR(Smula256).
Emsentidodaaplicabilidade,osqueassimentendemprocuramconciliarosprivilgiosdapessoapblicanombitodesse
procedimento, como o faz, v.g., ADA PELLEGRINI GRINOVER, para quem seria possvel o benefcio do prazo para
contestar e o reexame se sucumbente, e, ainda, a submisso a precatrio, vez que o procedimento monitrio apenas
constituiriaottuloexecutivo,efetivadaaexecuonaformadoart.730,doCPC(in"AoMonitria",RevistaConsulex,n.
6:2428,p.28)
(Apesar do dispositivo processual comum, indicado, existe entendimento no mbito da Justia do Trabalho da
aplicabilidadeFazendaPblicadaconfissoficta).
Notese a dificuldade e, mesmo, a desvirtuao substancial do procedimento monitrio no caso de ser utilizado contra a
Fazenda Pblica, apontando a sua inadequao, a que se acresce o fato de inexistir previso de normas aplicveis,
consideradooprocessoexecutivoespecficoregradonomesmoCdigodeProcessoCivileasapontadaspeculiaridadesda
presenadoEstadoemrelaesjurdicasmateriaiseprocessuais.
Nessetratamentoprivilegiado,ressalteseaproibiodaconcessodeliminarcontraaFazendaPblicaemmandadode
seguranaquandovisereclassificaoouequiparaodeservidorespblicos,ouconcessodeaumentoouextensode
vantagens(art.5daLein.4.348/64),quandoparaofimdepagamentodevencimentosevantagenspecunirias(art.1,
3,daLein.5.021/66),emprocedimentocautelarouemquaisqueroutrasaesdenaturezacautelaroupreventiva,sempre
queatutelapuderserconcedidaviamandadodesegurana(art.1daLein.8.437/92.
Tambm,aconcessodeefeitosuspensivoaorecursovoluntrioou"exofficio"desentenacontrapessoapblicaouseus
agentesqueimportenaoutorgaouacrscimodevencimentosoureclassificao(art.7dadaLein.4.348/64eart.3daLei
n.8.437/92).
Deoutraparte,atutelaantecipada,noquedizrespeitosuaaplicaoFazendaPblica,tambmlongeestdeacordoentre
osdoutrinadoreseoperadoresdoDireito.Vejamos.
Arecentereformalegislativa,visandoaagilizaraprestaojurisdicionaltemnaalteraodoartigo273doCPCumadas
importantes,paraalgunsamaisimportante,modificaesnoprocessodeconhecimentoenosistemaprocessual,adotando
seaantecipaodosefeitosdatutelajurisdicionaldemrito.Segundoosrequisitosecircunstnciasconfigurados,necessrio
queoJuizseconvenadequeexisteapresenaconcomitantedo"fumusboniiuris"edo"periculuminmora",e,ainda,
estandopresenteaverossimilhanadoalegado,fiquecaracterizadooabusododireitodedefesaouomanifestopropsito
protelatriodoru(Lein.8.952/94).Atutelaantecipada,naabalizadaobservaodeLUSGUILHERMEMARINONI,"
frutodavisodadoutrinaprocessualmodernssima,quefoicapazdeenxergaroequvocodeumprocedimentodestitudode
umatcnicadedistribuiodonusdotempodoprocesso..."Preservase,assim,oprincpiodequeademoradoprocesso
nopodeprejudicaroautorquetemrazoe,maisdoqueisso,restauraseaidiaquefoiapagadadocientificismodeuma
teoriadistantedodireitomaterialdequeotempodoprocessonopodeserumnussuportadounicamentepeloautor."(in
"AAntecipaodaTutelanaReformadoCdigoCivil",Malheiros,1995,p.19).
Preservadaemseusinteresses,aFazendaPblicasubmetesetutelaantecipada?
Asopinies,tologoeditadaaleiquedelineouessenovoinstrumentoprocessual,dividiramsequantosuaaplicabilidade
contraaspessoaspblicas,mercdosprivilgiosquecercamseusinteresses,acatadosnalegislaoprocessual,conformese
delineou, ainda perfunctoriamente. Reside exatamente nesses privilgios, com destaque para o reexame obrigatrio de
sentenaeparaasubmissoaosistemadoprecatrioacondenaodaobrigaodedar(pagamento),oargumentodaqueles
querechaamaaplicaodesseinstitutocontraaFazendaPblica.Deoutraparte,porm,"legemhabemus"regulandoessa
aplicao,oquesignificaaabsoro,pelodireitopositivo,doinstitutomalgradoosprivilgiosrecordados.Comefeito,foi
editadaMedidaProvisriaden.1.570,de26.3.97,posteriormentetransformadanaLein.9.494,de10.9.97.Entretanto,
umacomoaoutraforamconsideradasinconstitucionais,emsededecontroledifuso,comaconseqenteconcessodetutela
antecipada pelas instncias ordinrias da Justia Federal, enquanto outras instncias ordinrias, a que se acresceu o
Superior Tribunal de Justia, negavam a mesma tutela na considerao da constitucionalidade dessas mesmas normas
restritivas.Assim,objetodeaoparacontroleconcentradojuntoaoSupremoTribunalFederalADC46,foiconcedida
medida liminar para sustar a concesso de liminares que tenham por fundamento a constitucionalidade ou
inconstitucionalidadedoartigo1daLein.9.494/97.(j.em11.02.98,pub.noDJde23.5.99,seo1,p.2)(Apropsito,em
percucienteexamecrticodo"decisum"emsededeliminar,oadvogadoCICEROFERNANDESindicaaperplexidade,a
quemeassocio,instaladapelaconcessodeliminar,emrazodanaturezadadecisobuscadanoprocesso,quevalercomo
leinova,quenopoderetroagir,almdenopoderdesconstituirdecisesantesdelaproferidas,porcontrariarosmeios
processuaisvigentesemnossalegislao.InLexjstf,V.244:510)
Reconhecese, destarte, no ordenamento jurdico, a existncia da disciplina de concesso de tutela antecipada contra a
FazendaPblica,fazendoconcluirque,atualmente,consideradaalegislaoeadecisodamaisaltaCortedeJustiado
Pas,temaplicabilidadecontraaFazendaPblicaoinstitutodaantecipaodatutelacomasrestriesconfiguradasparaa
concessodeliminareseparaocumprimentodedecisesjudiciais,segundojexaminado.

Aindanaabordagemdenovosinstrumentosprocessuaisesuaaplicabilidadealitgiosenvolvendopessoaspblicas,hque
ter referncia a arbitragem, recentemente estruturada na Lei n.9.307, de 23.9.96, que deu modelagem nova a antigo
institutoprocessual.
Aarbitragem,comosesabe,meiopacficodesoluodelitgios,oubuscadejustiamedianteconsenso.Suaaplicaoest
postanacomposioentrepartesrelativamenteadireitospatrimoniaisdisponveis(arts.1e2),demodoque,sobrevindo
nocursodaarbitragemcontrovrsiasobredireitoindisponvel,suspenderseojuzoarbitral,comremessadaspartesao
PoderJudicirio(art.25).
Ora, sabendose que so indisponveis os direitos relativos a interesses pblicos, a depender de norma legal para tanto,
seguese que a adoo da arbitragem Fazenda Pblica depender de lei que o possibilite. Alis, nesse particular,
pronunciouseoTribunaldeContasdaUnio,condicionandoaadoodojuzoarbitralporpessoapblicaautorizao
legislativa.Assim,indiscutvel,naatualidade,aaplicaonasconcessesdeserviopblico,porforadodispostonoartigo
23daLein.8.987,de13.02.95.Omesmonoocorre,ameusentir,relativamenteacontratosadministrativosemgeral,como
defendemjuspublicistas,mercdoquefoianteriormenteditorelativamenteaosinteressespblicosgerenciadospelopoder
pblico(apropsito,DIOGODEFIGUEIREDOMOREIRANETO,inRDA209:8190LEONFREDJASZKLAROWSKY,in
RDA209:105107CAIOTACITO,inRDA210:111115).

8.Detodasasponderaesataquiexpendidas,demonstrase,deumaparte,asituaoespecialediferenciadadoEstado
na relao processual, como decorrncia do regime jurdicoadministrativo, de natureza pblica de outra parte, a
especificidadedaadvocaciadeEstado,nasdiferentesesferaspolticas,mormenteafederaleasestaduais.Estevesediante
doquefoiedoquehoje,ouseja,decomoanteriormenteestavadelineadoecomoseapresentanosdiasatuais.
Cumpre,entretanto,avanarmais.E,pois,colocarosrumosqueestopostosequeseabrematuaodaadvocaciapblica,
diriamesmoseremperspectivasquepraticamenteconstituemimposiodasmudanasporquepassaaadvocacia,deum
modogeral,medianteascondiesmesmasdasociedadequelheconferiramnovamaneiradeestaredesercomoprofisso
e, pois, indicaram novo modo de desempenho ao seu profissional, e s novas modalidades do atuar estatal, a que se
acrescenta,noquepertineaotemaenfocado,reformulaodoprpriocontedoquefirmaanoodejustia.Ressaltese,
pornecessrio,queessasmudanasocorrem,quasesempre,semsaltosesemalteraesbruscasoudesvinculadasdeuma
realidadesocialque,aindamutante,guardaumsubstratodeligaoaopassado.
A advocacia estatal, sem deixar de curar a defesa do Estado, evoluiu das suas tradicionais funes procuratrio e
consultoria,mercdacomplexidadedosproblemasdagestopblica,transformandosesejaemfinalidade,sejaemsuas
modalidades,seja,ainda,emsuascaractersticasoperacionais.
Noprimeiroaspecto,deusenfasejuridicidadeintegraldaaoadministrativa,evoluindo,nodizerdeDIOGOMOREIRA
NETO, do interesse material da Administrao Pblica at o interesse pblico imaterial, consoante expresso comando
lanadonoart.37,caput,enoart.70,caput,daConstituioFederal.Nosegundoaspecto,ouseja,emsuasmodalidades,
constituemarepresentaojudicialeaconsultoriancleodeumconjuntodefunes,quesedistribuememtrstiposde
atividades: a orientao, a defesa e o controle jurdicos da atividade administrativa. ainda o citado administrativo que
explicitaessasfunes,indicandoaorientaojurdicabipartidaemassistnciaeconsultoria,sendoestafunoprincipal
exercidacomautonomiaeembeneficioimediatodaprpriaordemjurdica,enquantoaassistncia"funoancilarede
apoio,exercidasemautonomiaeembenefciodeumrgodedecisoadministrativa."(in"AAdvocaciadeEstadoeas
novascompetnciasfederativas",Rev.deInformaoLegislativa,n.129:275279)Noplanodadefesajurdica,aevoluo
marcadapeladefesaditaintegral,queincluiajudicialeextrajudicial.Aterceiraenovafuno,reputadaamaisimportante,
pelasmodalidadesdequesepoderevestir,sinalizaparaumacompanhamentosimultneodaatividadeadministrativa.
Nessa mesma linha de novidade na viso e na compreenso da advocacia pblica, analisa SERGIO DE ANDREA
FERREIRAainseroconstitucionalnaqualidadedefunoesssencialJustia,interpretandoJustiaalmdaprestao
jurisdicionalparaaambarcarumaatuaojustadomecanismoestatal.(in"ComentriosConstituio",v.3,FreitasBastos,
p.12).
Quantoscaractersticasoperacionais,apresentamse,comcrescentenitidez,adiscricionariedadetcnica,adespolitizao,
a privatividade e a independncia funcional. Verdade que nem todas essas caractersticas esto, hoje, explcitas na
advocaciadeEstado,emsuasinstnciasfederativas,taisaprivatividadeeaindependnciafuncionais.Apropsito,opinio
discordante de ADILSON DE ABREU DALLARI no sentido da atenuao da privatividade contida no artigo 132 da
ConstituioFederal,considerandoqueselimitaa"tarefasusuaisecorriqueirasdeconsultoriaerepresentaojudicial"e
no se incompatibiliza "com a contratao espordica de advogados para determinados servios" indicando para tanto
"assuntos de grande repercusso poltica, correspondentes a programas ou prioridades determinadas exatamente pela
superestruturapolticaeleitademocraticamentepelocorposocial"querequerem"oconcurso,oudeassistentesjurdicos
nomeados para cargos de provimento em comisso, ou a contratao temporria de profissionais alheios ao corpo
permanentedeservidores."Apesardetodaaboaargumentao,comodeseesperar,dorenomadoprofessorejurista,no
convencem as razes, pelo fato de que as decises polticas so e devem continuar sendo da autoridade, restando aos
procuradoresdaspessoaspblicasaindicaodo"iter"ou"modusfaciendi"segundooDireito.
verdadequesituaesespeciaisexistem,comosepodeconsideraraquelaemquehouvernecessidadedeparecersobre
matriarelevanteealtamenteespecializada.Porm,ojuzodeconveninciadeverserdorgojurdicopblico.

Alis, no que diz respeito aos Estadosmembros, o entendimento jurisprudencial do Pretrio Excelso foi expresso, em
liminar concedida em ADIn (ADIn n.881, proposta pela OAB contra Lei Complementar editada pelo Estado do Esprito
Santo,instituidoradecargoscomissionadosdeAssessorJurdiconoPoderExecutivo),masbemdiscutidooassuntoeem
argumentaodelineadademodoavislumbraraseguranadadecisodefinitivademrito,pelosMinistrosCelsodeMelloe
NridaSilveira.Oprimeiro,relatordaADIn,focalizouemformaecontedoprecisosque"ocontedonormativodoart.132
daConstituicodaRepblicarevelaoslimitesmateriaisemcujombitoprocesssarseaatuaofuncionaldosintegrantes
daProcuradoriaGeraldoEstadoedoDistritoFederal.Nelecontmsenormaque,revestidadaeficciavinculanteecogente
paraasunidadesfederadaslocais,nopermiteconferiraterceirossenoaosprpriosProcuradoresdoEstadoedoDistrito
Federal, selecionados em concurso pblico de provas e ttulos o exerccio intransfervel e indisponvel das funes de
representaoestataledeconsultoriajurdicadoPoderExecutivo...Essaprerrogativainstitucional,quedeordempblica,
encontraassentonaprpriaConstituioFederal.Nopode,porissomesmo,comportarexceesnemsofrerderrogaes
queotextoconstitucionalsequerautorizououpreviu."
Ambas, privatividade e independncia funcional, so caractersticas vislumbradas implicitamente no regramento
constitucional.
Amaisimportantevertentepostaaoadvogado,hojeeparaofuturo,aprevenodelitgios.
Particularmente,paraoadvogadopblico,nosomentesecolocaessepapel,aquejestsendochamado,mormenteno
plano das procuradorias estaduais e distrital, ao cumprimento de atribuies de consultoria e de assessoria jurdicas,
significandodizeroexamedeatosjpraticadosouemfasedepreparoparaseremitido.Nocumprimentodessastarefas,
reservado est advocacia pblica a vocao natural do controle, por sinal, claramente delineada em Constituies de
Estados,aexemplodaConstituiodoEstadodoPiau,consoanteseuartigo151:

"A lei complementar, referida no artigo anterior, estabelecer:

I......omissis......II...e,noslimitesdasfunesprpriasdorgo,as
suasrespectivasatribuies,dentreasquaisasseguintes:a)fixara
interpretao da Constituio, das leis, dos acordos e convnios e
demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pela
administrao estadual b) assistir o Governador no controle
interno da legalidade dos atos da administrao pblica estadual,
mediante: 1) o exame de propostas, anteprojetos e projetos a ela
submetidos2)oexamedeminutasdeeditaldelicitao,contratos,
acordos, convnios ou ajustes que devem ser assinados pelo
Governador, pelos Secretrios de Estado ou outras autoridades
indicadas em lei 3) a proposta de declarao de nulidade de ato
administrativo praticado na administrao direta 4) a elaborao
de atos,quando determinada pelo Governador do Estado c)
coordenar as atividades de assessoramento jurdico dos rgos
integrantesdaAdvocaciaGeraldoEstado..."
Esse delineamento constitucional possibilita efetivo controle sobre a atividade administrativa do Poder Executivo, em
abrangnciatalapermitirosejaemcarterpreventivo,simultneoe"aposteriori"ourepressivo,noplanodajuridicidade.
Essecontroleabrangente,queatendeaumidealdealcancedecumprimentodosprincpiosconstitucionalmentetraados
paraaadministraoestatal,vocaoaquesenopodemfurtaraspessoaspolticasfederativas.Noparticular,osEstados
membros encontramse bem mais avanados que a Unio, que ainda no dispe de uma advocacia unificada, o que,
entretanto, no impedir que os advogados, procuradores e assistentes jurdicos possam desempenhar a contento a
importantetarefaderealizaraJustia,emsentidoconcreto,enoesgotadanaatividadejurisdicional.
preciso evoluir, construindo bem a principiologia da atividade administrativa pblica, na defesa dos verdadeiros
interessesdoEstadoquenopodemdeixardeser,penadetraioaopovo,detentordopoderquecria,modelaegarantea
vidaestatal,ointeressecoletivo.
Paratanto,imperiosotransformaroentendimentodeadministradoresedeadvogadospblicosparaumavisonova,que
exclui toda forma de personalismo. E SERGIO DE ANDREA FERREIRA expressa com preciso essa nova viso
referenciada: "Na instncia administrativa, seja contenciosamente, ou no, a "vitria" da administrao pblica ser a
execuojustadalei,mesmoque,paraisso,tenhadereconhecerqueerrou,emodifique,revogue,anuleseusatos,supra
suasomisses.Ajustianumsentidoaindamaisamploeprofundodoqueaquelacujarealizaoestentregueaojudicirio
obrigaodoadministradorpblico,eparaeletambmserve,nasuarealizao,asimbologiadeTmis."(cit)

 a esse modo de atuar da Administrao Pblica que o advogado emprestar o seu valioso contributo e nele repousa a
extrema valorizao da advocacia pblica, no exerccio de orientao e controle da atividade administrativa, o que lhe
propiciar intervir na construo dos valores consagrados em nossa Carta Republicana, mormente a observncia dos
princpiosinsculpidosnoartigo37,comnfasemoralidade,decujoalcancedependemaefetividadedaordemjurdica
democrticaeafruioportodosdosatributosdacidadania.

Autor
FidesAnglicaOmmati
conselheirafederaldaOAB,reitoradaEscolaSuperiordeAdvocaciadoPiau
tambmprocuradoraaposentadadoEstadodoPiaueprofessoraaposentadadaUFPI.

Informaessobreotexto
Artigo elaborado a partir de palestra proferida no VIII Congresso de Advogados de Mato Grosso do Sul, julho/99. Texto
publicadonaRevistadaJustiaFederaldoPiaun1,vol.1,jul/dez2000

Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
OMMATI,FidesAnglica.Advocaciapblicaalgumasreflexes.RevistaJusNavigandi,Teresina,ano6,n.51,1out.
2001.Disponvelem:<https://jus.com.br/artigos/2111>.Acessoem:1maio2016.