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Escola Nacional de Administrao Pblica

Gesto e Fiscalizao
de Contratos
Administrativos

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial


Programa Gesto da Logstica Pblica

Apostila

Gesto e Fiscalizao de
Contratos Administrativos

Daniel de Andrade Oliveira Barral

Braslia 2016
1

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Gleisson Cardoso Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Marizaura Reis de Souza Cames
Diretor de Gesto Interna
Cassiano de Souza Alves
Coordenadora-Geral de Programas de Capacitao: Marcia Sera da Motta Brando: Editor:
Marizaura Reis de Souza Cames; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Janana
Cordeiro de Morais Santos; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo
e Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso; Editorao
eletrnica: Alice Prina

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP

___________________________________________________________________________
B2688g

Barral, Daniel de Andrade Oliveira


Gesto e fiscalizao de contratos administrativos / Daniel de Andrade Oliveira Barral. Braslia: Enap, 2016.
117 p.

1. Gesto de contratos. 2.Fiscalizao. 3. Administrao Pblica


Brasil. I. Ttulo.
CDU 351.712
___________________________________________________________________________

ENAP, 2016
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa


SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
2

Apresentao

Prezado Participante,
Seja bem-vindo ao Curso de Gesto e Fiscalizao de Contratos, concebido e organizado
pela Escola Nacional de Administrao Pblica Enap.
Objetivo do Curso
Dotar o aluno de referencial terico e prtica simulada que permita o controle,
acompanhamento e fiscalizao do fiel cumprimento das obrigaes assumidas pelas partes
do contrato administrativo, ao mesmo tempo em que opera as mudanas permitidas ou
determinadas pela lei para a manuteno das condies iniciais do contrato e para a realizao
eficaz do objeto.
Objetivos de Aprendizagem
Ao final do curso, o participante dever ser capaz de desempenhar adequadamente a
funo de fiscal de contratos administrativos, especialmente:
Formalizar o contrato administrativo de acordo com as normas aplicveis.
Promover as alteraes contratuais necessrias dentro dos limites fixados em lei.
Manter o equilbrio econmico financeiro do contrato ou reequilibr-lo, conforme o
caso.
Identificar a convenincia ou obrigao de alterar o contrato administrativo.
Aplicar sanes administrativas pelo descumprimento do contrato.
Realizar uma gesto eficiente, eficaz e efetiva do contrato administrativo.
Adotar procedimentos preventivos para evitar a responsabilidade subsidiria da
Administrao em face da Smula 331/TST.
Principais Tpicos
Conhecer os elementos essenciais do contrato administrativo.
Analisar as alteraes contratuais.
3

Conhecer e aplicar as tcnicas de fiscalizao de contratos.


Diferenciar os papeis do gestor e fiscal de contrato.
Aplicar penalidades.
Metodologia
Exposio dialogada.
Leitura dirigida.
Exerccios prticos.
Carga horria

28 horas.

Sumrio

Introduo.................................................................................................................... 7

Do Planejamento da contratao................................................................................. 9

Do Contrato Administrativo........................................................................................ 13

3.1

Termo de contrato ou instrumentos equivalentes...................................................... 15

3.2

Das clusulas necessrias........................................................................................... 17

3.3

Da vigncia do contrato administrativo...................................................................... 27

3.3.1 Da vigncia dos contratos de servios continuados.................................................... 30


3.3.2 Da vigncia por prazo indeterminado......................................................................... 38
3.3.3 Da vigncia e eficcia.................................................................................................. 39
3.3.4 Forma da contagem do prazo contratual.................................................................... 41
3.4

Alteraes no contrato administrativo........................................................................ 43

3.4.1 Alterao unilateral..................................................................................................... 44


3.4.2 Alterao por acordo entre as partes......................................................................... 45
3.5

Equilbrio Econmico-financeiro do Contrato............................................................. 50

3.5.1 Do Reajuste................................................................................................................. 56
3.5.2 Reequilbrio econmico-financeiro............................................................................. 56
3.5.3 Repactuao............................................................................................................... 58
4

Da fiscalizao do contrato......................................................................................... 61

4.1

Da diviso de atribuies entre fiscal e gestor............................................................ 62

4.2

A designao do fiscal pode ser recusada?................................................................. 63

4.2.1 Contratao de terceiros para auxiliar na fiscalizao................................................ 65


4.3

Quem no pode ser designado fiscal de contrato...................................................... 66

4.4

Momento de designao do fiscal.............................................................................. 67

4.5

Cuidados da portaria de designao do fiscal............................................................. 68

4.6

Do Preposto................................................................................................................ 68
5

4.7

Da instruo documental............................................................................................ 69

4.8

Rotinas bsicas de fiscalizao.................................................................................... 71

4.9

Responsabilidade subsidiria da Administrao pelos encargos trabalhistas............. 75

4.10 Do recebimento do objeto.......................................................................................... 77


5

Responsabilizao do servidor pblico....................................................................... 81

5.1

Da responsabilidade civil............................................................................................ 82

5.2

Da responsabilidade penal.......................................................................................... 83

5.3

Da responsabilidade administrativa............................................................................ 84

Extino do contrato administrativo........................................................................... 87

Aplicao de sanes administrativas......................................................................... 91

7.1

Tipologia de penalidades............................................................................................ 92

7.1.1 Advertncia................................................................................................................. 92
7.1.2 Multa........................................................................................................................... 93
7.1.3 Suspenso temporria de participar em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao............................................................................................ 94
7.1.4 Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica.. 97
7.1.5 Impedimento de licitar e contratar com a Unio........................................................ 98
7.1.6 Procedimento para registro da Penalidade no SICAF.................................................. 99
7.1.7 Quadro resumo......................................................................................................... 101

Questes................................................................................................................... 103

Referncias Bibliogrficas......................................................................................... 115

1. Introduo

Um bom contrato no aquele em que uma das partes subjuga a outra sua vontade.
Tambm no o em que as partes, felizes e risonhas, caminham em busca de um
objetivo comum. Um bom contrato o que no s bem celebrado, mas sobretudo bem
administrado conduz as partes a satisfazerem seus respectivos interesses, apesar de
serem estes divergentes.
Antnio Carlos Cintra do Amaral

O presente curso busca lanar um olhar sobre a gesto e fiscalizao de contratos


administrativos, dando destaque atuao das duas figuras centrais do processo de garantia
da eficincia e do resultado da contratao pblica, quais sejam, os agentes pblicos com
atribuio de gestor e de fiscal de contratos.
Resumindo em lapidar conceito, Pereira Junior e DottiI asseveram que a fiscalizao
consiste em acompanhar a execuo, de forma proativa e preventiva, com os fins de observar o
correto cumprimento, pelo contratado, das obrigaes previstas nas clusulas avenadas, e de
prestar ao gestor do contrato as informaes que sejam relevantes quele acompanhamento,
seja para atestar-lhes a fiel execuo ou para apontar desvios que a comprometam.
Como visto, o acompanhamento e a fiscalizao dos contratos o mecanismo conferido
Administrao Pblica para assegurar que o objeto contratado ser entregue na quantidade,
qualidade e tempo devido.
Nesse sentido, a fiscalizao da execuo do contrato foi inscrita no rol de prerrogativas
conferidas Administrao no bojo do regime jurdico dos contratos administrativos, preceito
plasmado especificamente no art. 58, inciso III da Lei n 8.666, de 21 de junho de 19931, que
se legitima na exata medida em que identificamos nele um instrumento concretizador de
uma poltica pblica.
1

Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993

Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere Administrao, em
relao a eles, a prerrogativa de:
(...)
III-fiscalizar-lhes a execuo;

que ao adquirir um bem ou contratar um servio, a Administrao pretende com essa


contratao, no mais das vezes, satisfazer uma necessidade primria do Estado, orientando
sua atuao concretizao da poltica pblica sob o encargo do ente pblico contratante.
Assim, quando uma escola adquire carteiras escolares, por exemplo, ela almeja prestar aos
seus alunos um ensino de melhor qualidade, contribuindo, portanto, com o atendimento de
sua misso institucional e da parcela da poltica pblica sob seu encargo.
Nesse sentido, ao reunir em si mesma uma prerrogativa preordenada concretizao do
interesse primrio da Administrao Pblica e por outro lado uma obrigao imposta a todos
os gestores de recursos pblicos de empregar com economicidade e probidade os recursos
pblicos, a doutrina costuma afirmar que a fiscalizao contratual consiste em um PODERDEVER da Administrao Pblica. neste sentido que se posicionou o TCU no Acrdo n
1.632/2009 Plenrio, abaixo reproduzido em trecho pertinente:
9. A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida Administrao de fiscalizar
a implementao da avena deve ser interpretada tambm como uma obrigao. Por
isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em deferncia ao princpio do interesse
pblico, no pode a Administrao esperar o trmino do contrato para verificar se o
objeto fora de fato concludo conforme o programado, uma vez que, no momento do
seu recebimento, muitos vcios podem j se encontrar encobertos. (Voto do Min. Marcos
Bemquerer)

Assim, a atuao do fiscal e gestor est atrelada necessidade de se verificar a ideal execuo
do contrato, garantindo que os recursos pblicos nele empregados esto sendo executados
do modo mais eficiente possvel, empregando-se os materiais na qualidade e quantidade
indicados na proposta e que todas as obrigaes legais esto sendo corretamente adimplidas.
Enfim, so o fiscal e gestor do contrato os garantidores de que o interesse pblico
subjacente a cada contrato administrativo no est sendo desvirtuado. Nas palavras de
Floriano de Azevedo Marques Neto no basta ter um contrato bem elaborado e adaptado
s necessidades da Administrao e aos interesses do contratado. imperioso que haja uma
gesto atenta e competente das atividades contratuais, visando a tornar efetivas as condies
nele inscritasII
Esses profissionais necessitam, para o adequado exerccio de suas funes, de
conhecimentos cada vez mais especficos, considerando a gama de exigncias atreladas
boa execuo contratual, perpassando o domnio da legislao, da doutrina mais abalizada
e da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), alm de reunirem conhecimentos
especficos e aprofundados na rea tcnica da pretendida fiscalizao.
Neste curso, que ora iniciamos, iremos estudar mais detidamente os contratos de prestao
de servios terceirizados com dedicao exclusiva de mo-de-obra, tambm conhecidos
como contratos de terceirizao, regulamentados, especialmente, pela Lei n 8.666, de 1993,
Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, Decreto n
1.094, de 23 de maro de 1994 e pela Instruo Normativa SLTI/MPOG n 2, de 30 de abril
de 2008, perfazendo todo o itinerrio de atuao destes agentes, desde o planejamento da
contratao, passando pela elaborao do edital e contrato, pela gesto da execuo, bem
como o encerramento e eventual aplicao de penalidade. Desejamos uma boa leitura.
8

2. Do Planejamento da contratao

A correta execuo do contrato administrativo necessita de planejamento e controle. O


planejamento cria uma viso global da situao e das alternativas existentes, possibilitando a
gesto consciente dos recursos disponveis e o afastamento dos riscos, mediante a elaborao
de estratgias que otimizem os procedimentos e facilitem os resultados.
curial destacar que o planejamento um dos princpios fundamentais da Administrao
Federal, conforme dispe o art. 6, inciso I do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967:
TTULO II
DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios
fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Contrle.

Bem por isto, o Tribunal de Contas da Unio TCU, j teve oportunidade de asseverar
que o princpio do planejamento, instrumento essencial e indispensvel para a correta e
adequada alocao dos recursos pblicos, evitando desperdcios e o mau uso dos valores da
coletividade (Acrdo n 2183/2008 Plenrio, Relator Min. Andr Lus de Carvalho, Processo
n 020.520/20075).
Para Marrara, 2011III, o Estado que descura do dever de planejar adequadamente suas
aes, estar, por via reflexa, ferindo o princpio da eficincia, diante da sua incapacidade
de concretizar, de modo racional, socialmente eficaz e econmico, os interesses pblicos
primrios sob sua tutela.
9

Focado na importncia do adequado planejamento das contrataes pblicas, a


legislao pertinente impe que qualquer processo de aquisio pblica pressupe a correta
definio da estratgia de suprimento, alinhada com o planejamento estratgico do rgo,
tomando como base a previso de consumo e utilizao provvel, obtida atravs de tcnicas
adequadas de estimao, sendo vedadas aquisies que no representem a real demanda de
desempenho do rgo ou entidade.
Confiram os normativos pertinentes, que, interpretados em conjunto, procuram inserir no
processo de contratao pblica boas prticas de gesto e planejamento:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 6 Para os fins desta Lei, considera-se:
IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de
preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou
servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a
definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos:
(...)
e)subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a
sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso;

Art.15. As compras, sempre que possvel, devero:


(...)
7Nas compras devero ser observadas, ainda:
(...)
II - a definio das unidades e das quantidades a serem adquiridas em funo do
consumo e utilizao provveis, cuja estimativa ser obtida, sempre que possvel,
mediante adequadas tcnicas quantitativas de estimao;

Decreto n 5.450, de 31 de maio de 2005


Art. 9 Na fase preparatria do prego, na forma eletrnica, ser observado o seguinte:
(...)
2 O termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes
de propiciar avaliao do custo pela administrao diante de oramento detalhado,
definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de
acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio
de aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de
fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara,
concisa e objetiva.

10

Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril de 2008


Art. 2 As contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser precedidas
de planejamento, em harmonia com o planejamento estratgico da instituio, que
estabelea os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para
entrega das parcelas, quando couber.

Art. 15. O Projeto Bsico ou Termo de Referncia dever conter:


I - a justificativa da necessidade da contratao, dispondo, dentre outros, sobre:
a) motivao da contratao;
(...)
c) conexo entre a contratao e o planejamento existente, sempre que possvel;
(Redao dada pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)

Art. 16. Na definio do servio a ser contratado, so vedadas as especificaes que:


(...)
III - no representem a real demanda de desempenho do rgo ou entidade, no se
admitindo especificaes que no agreguem valor ao resultado da contratao ou sejam
superiores s necessidades do rgo; e

Desse modo, o controle proporcionado pelo planejamento auxilia na tomada de decises,


reduzindo as reaes baseadas na emoo, na suposio e na intuio. Planejar prov
diretrizes para aes ponderadas e, salvo o fortuito, impede que se instale a situao de
emergncia. Enfim, o planejamento capacita para decidir de antemo o que fazer, como fazer
e quando fazer, alm de indicar quem deve fazer.
Tradicionalmente os rgos pblicos costumam dissociar a fase interna da licitao, da
atividade de gesto contratual, sob o encargo do fiscal e gestor. Assim, normalmente, a
nomeao do fiscal do contrato ocorre apenas em momento imediatamente anterior ao incio
da vigncia contratual, pois parte-se do pressuposto que sua funo somente necessria
nesse instante.
Contudo, ainda que este procedimento no contrarie, formalmente, o disposto no art.
67 da Lei n 8.666, de 1993, conforme se depreende do julgado do TCU abaixo reproduzido,
em interpretao a contrario sensu, tem-se que esta postura tradicional no permite que
a Administrao incorpore s suas contrataes as lies aprendidas em cada uma das
contrataes realizadas.
Acrdo
9.3. alertar o (...) quanto s ocorrncias a seguir, apontadas nos itens 3.25 e 3.27 do
relatrio de fiscalizao: (...)
9.3.7. ausncia de nomeao de fiscal do contrato antes do incio de sua vigncia,

11

decorrente do descumprimento da Lei 8.666/1993, art. 67;


TCU - Acrdo n 380/2011 P

que, como j visto, o exerccio da atividade de fiscalizao pressupe o acompanhamento


dos resultados alcanados em relao execuo das obrigaes materiais do contrato, a
exemplo da verificao dos prazos de execuo e da qualidade demandada, bem como da
verificao do atendimento das demais obrigaes decorrentes do contrato, assim considerada
a manuteno da condio de regularidade trabalhista, previdenciria, tributria etc. IV
Portanto, tendo em vista que a atividade fiscalizatria pressupe o acompanhamento das
obrigaes contratuais, para que a funo seja exercida de modo efetivo e seu objetivo seja
resguardado, a formalizao da designao do fiscal deveria ocorrer ainda na fase de preparo
do certame licitatrio, de modo que a experincia angariada pelo fiscal em contrataes
anteriores fosse aproveitada na nova contratao, atravs da melhoria da redao do
contrato e do edital, na correo da estimativa do objeto, nas rotinas de execuo, enfim, em
todos os pontos que podem ser melhorados a partir das lies aprendidas pela observao
da execuo, empreendida pelo fiscal do contrato. Mutatis mutandis, nesse sentido a
recomendao do TCU abaixo reproduzida:
recomendao ao (...) para que, relativamente s suas aquisies, implemente controles
internos no sentido de que o fiscal do contrato de determinada soluo armazene
dados da execuo contratual, de modo que a equipe de planejamento da contratao
encarregada de elaborar os artefatos da prxima licitao da mesma soluo ou de
soluo similar conte com informaes de contratos anteriores (sries histricas de
contratos de servios contnuos), o que pode facilitar a definio das quantidades e dos
requisitos da nova contratao, semelhantemente ao previsto no art. 67, 1, da Lei n
8.666/1993 (item 9.3.3, TC-019.615/2015-9, Acrdo n 3.016/2015-Plenrio).

Assim, se o fiscal do contrato o representante da Administrao no acompanhamento da


execuo do contrato, ele o agente mais capacitado para orientar a elaborao das rotinas
a serem implementadas na prxima contratao, de modo que constitui uma boa prtica
administrativa a definio de rotina que insira esses servidores na fase de planejamento da
contratao.

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3. Do Contrato Administrativo

Pode-se conceituar Contrato como uma manifestao recproca de vontades entre dois
entes, conformando uma relao jurdica bilateral em que os respectivos interesses das
partes se compem e instituem uma vontade comum nascida do consenso, autnoma e
diferenciada das vontades individuais originais, que, a ambas subordinando, passar a reger
a relao assim formadaV.
Para os fins da Lei n 8.666, de 1993, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre
rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a
denominao utilizada (Art. 2, Pargrafo nico).
Quando a Administrao figura na relao contratual, a doutrina administrativista
Brasileira, de maneira quase unssona2 VI VII, separa esses negcios em contratos de direito
Para fins de registro, o Desembargador Federal Dr. Joo batista Gomes Moreira, defende, com galhardia, a tese
de que essa diviso em duas classes de contratos, ligada dicotomia cartesiana entre direito pblico e privado,
merece ser superada. Veja trecho da mencionada obra:
2

"Prope-se que no h a cogitada dicotomia. Na prtica administrativa, as figuras contratuais em relao s


prerrogativas de poder (traduzidas nas clusulas exorbitantes), podem assumir diversos graus, dependendo da
relevncia e necessidade dessas clusulas (princpio da proporcionalidade) para atingir a finalidade pblica. Alm
disso, afirma-se que todos os contratos da administrao esto orientados para a finalidade pblica administrativa,
sendo esta a caracterstica que os transforma, todos, em contratos administrativos e os distingue dos contratos
essencialmente de direito civil, comercial ou trabalhista. A nota principal do regime contratual da administrao
a finalidade pblica administrativa (viso dinmica de fins), no se eliminando, mas colocando em segundo
plano, efetivamente como meios, as prerrogativas de poder (na realidade poderes-deveres ou deveres-poderes),
as restries especiais e os mtodos do direito civil. Conclui-se, luz dos princpios da proporcionalidade e do
devido processo legal, pela horizontalidade de relaes entre as partes em abandono tradicional verticalidade."
MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito Administrativo: da rigidez autoritria flexibilidade democrtica. 2. ed.
rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2010. 481. P. 274
No mesmo sentido o alerta de Rafael Carvalho Rezende Oliveira ao aludir lio de Maria Joo Estorninho, aqui
reproduzida tal como se encontra em sua obra: nos sistemas de inspirao francesa, comeam a diluir-se os
contornos, inicialmente ntidos, da figura do contrato administrativo, como sinnimo de contratos da Administrao
Pblica sujeitos a regime jurdico diferente e mesmo exorbitante relativamente quer aos contratos celebrados
entre particulares quer aos contratos de direito privado da Administrao Pblica. ESTORNINHO, Maria Joo.
Curso de direito dos contratos pblicos. Coimbra: Almedina, 2012. P. 316 in Oliveira, Rafael Carvalho Rezende
Licitaes e Contratos administrativos 4 ed. Rev., atual. E ampl. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: MTODO,
2015, P. 213

13

privado da Administrao, ou tambm chamados de contratos semipblicos, e de outro lado,


os contratos administrativos. Aqueles seriam regidos em seu contedo por normas de direito
privado, com derrogaes do regime pblico, enquanto estes ostentariam o carter pblico,
com todas as suas prerrogativas, lio aqui extrada da obra de Celso Antnio Bandeira de
MelloVIII, como representante mais destacado da doutrina quanto ao tema.
Esta dicotomia, que legitima a presena de clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos, finca raiz na doutrina clssica do direito administrativo, de elaborao
francesa, que tem como ncleo a puissance publique, conforme a conceituao de Maurice
HauriouIX:
O direito administrativo, assim apresentado, um direito de puissance publique, em
decorrencia da verdadeira fisionomia de nosso direito administrativo francs, no
qual a funo administrativa preenchida por um poder em que as prerrogativas so
extremamente visveis, tratando-se somente de conduzi-las a limites que as tornem
jurdicas.

A jurisprudncia acolhe a supremacia do poder da administrao como marca do contrato


administrativo, como consta no voto do Exmo. Ministro Moreira Alves, relator da ADI n 493DF3, abaixo reproduzido no trecho pertinente:
Tambm no tem maior valia alegao de que os contratos imobilirios em causa teriam
natureza biface, porque seriam contratos de natureza, em parte, privada e, em parte,
pblica. Essa natureza bifronte decorreria da circunstncia de que, embora o contrato
seja celebrado entre mutuante e muturio, ambos privados, os recursos utilizados
nesses financiamentos decorrem de fundo e de depsitos disciplinados por normas
de direito pblico. (...)De fato, apesar dessas caractersticas, inegvel que esses
contratos, celebrados entre particulares, no podem caracterizar-se como contratos
administrativos, e, portanto, de direito pblico, pela singela razo de que no esto
presentes os elementos essenciais existncia de tais contratos, como, entre outros, a
participao, como contratante, da administrao pblica com supremacia de poder,
de que resultam as denominadas clusulas exorbitantes explcitas ou implcitas. Sendo
as partes contratantes entes privados, colocados juridicamente em plano de igualdade,
so contratos de direito privado, ainda que de adeso, no lhe alterando essa natureza
o dirigismo contratual imposto pela lei, para atender s necessidades econmicofinanceiras do sistema habitacional que est subjacente.

Nas duas espcies de contratos da Administrao (contratos administrativos e contratos


semipblicos), a Administrao parte do ajuste, e o objetivo a satisfao do interesse
pblico. A principal diferena se encontra na igualdade ou desigualdade entre as partes
contratantes. Esta diferenciao anunciada, em rol no exaustivo, no art. 62, 3, incisos I
e II da Lei n 8.666, de 1993, abaixo reproduzido:
ADI 493, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 25/06/1992, DJ 04-09-1992 PP-14089
EMENT VOL-01674-02 PP-00260 RTJ VOL-00143-03 PP-00724
3

14

Art.62 (...)
3oAplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:
I-aos contratos de seguro, de financiamento, de locao em que o Poder Pblico seja
locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de
direito privado;
II-aos contratos em que a Administrao for parte como usuria de servio pblico.

Ao comentar o sobredito artigo, Maral Justen FilhoX destaca a dificuldade de se estabelecer


um critrio diferenciador entre as duas figuras, para ao final propor a seguinte soluo:
Talvez a melhor soluo seja reconhecer que a satisfao de determinadas necessidades
estatais pressupe a utilizao de mecanismos prprios e inerentes ao regime privado,
subordinados inevitavelmente a mecanismos de mercado. As caractersticas da
estruturao empresarial conduzem impossibilidade de aplicar o regime de direito
pblico, eis que isso acarretaria a supresso do regime de mercado que d identidade
contratao ou o desequilbrio econmico que inviabilizaria a empresa privada. No por
acaso, o art. 62, 3, I, alude a seguro e a financiamento. Ambos os contratos so objeto
de regulao estatal muito estrita, subordinando-se a explorao profissional dessas
atividades a regras severas, inclusive para evitar a diferenciao de tratamento entre os
clientes diversos.

Se certo que a diferenciao destas duas figuras no tarefa fcil, de igual modo no
restam dvidas quanto natureza de contrato administrativo atribuda aos contratos de
prestao de servios terceirizados com dedicao de mo-de-obra, ora estudados.

3.1 Termo de contrato ou instrumentos equivalentes


Chegado ao momento de confeco do instrumento contratual, a Administrao deve
decidir se utilizar um termo contratual ou se este ser substitudo por algum dos instrumentos
equivalentes, conforme autoriza o art. 62 da Lei n 8.666, de 1993, abaixo reproduzido:
Art. 62. O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de
tomada de preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam
compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos
demais em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais
como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem
de execuo de servio.
1oA minuta do futuro contrato integrar sempre o edital ou ato convocatrio da licitao.
2oEm carta contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra,
ordem de execuo de servio ou outros instrumentos hbeis aplica-se, no que couber,
o disposto no art. 55 desta Lei.(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

15

importante esclarecer, desde logo, que contrato administrativo a prpria relao


jurdica entretida entre a Administrao e o particular, enquanto que o termo de contrato
ou os instrumentos equivalentes so apenas os instrumentos que formalizam esta relao.
Nesta quadra tambm importante recordar que a lei n 8.666, de 1993, refuta, de maneira
geral, a possiblidade da Administrao firmar um contrato verbal, sendo este autorizado
apenas para as compras abaixo de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme dispe o art. 60,
pargrafo nico da Lei Geral de Licitaes - LGL4, podendo assim serem resumidas as regras
acima dispostas:

Contrato verbal
< R$ 4.000,00

Outros instrumentos
Convite
Contratao direta e prego com
valor de convite
Qualquer valor, tratando-se de
compra com entrega imediata e
integral ou compra para pronta
entrega de que no decorram
obrigaes futuras

Termo de contrato
Concorrncia
Tomada de preos
Contratao direta e prego com valor
de tomada de preos e concorrncia.

Pode-se concluir, da leitura dos dispositivos legais j mencionados e apoiando-se nos


acrdos do TCU transcritos no quadro abaixo, que, sendo o objeto contratado a prestao de
servios, ou havendo obrigaes futuras, o termo de contrato deve ser utilizado de maneira
obrigatria, no podendo ser substitudo pelos instrumentos equivalentes, logo, na hiptese
de contrato de servios terceirizados, o instrumento de contrato obrigatrio em todos os
casos.
Enunciado
Acrdo
Relator
A Administrao deve formalizar contrato nos casos
de tomada de preos e concorrncia, bem assim na
dispensa ou inexigibilidade de licitao, cujo valor esteja
compreendido nos limites das modalidades tomada de
preos e concorrncia e nas contrataes de qualquer
valor das quais resultem obrigaes futuras.
AC-0589-03/10-1 MARCOS BEMQUERER
AUGUSTO SHERMAN
ilegal autorizar a prestao de servios sem a formalizao
do devido termo de contrato.
AC-0423-05/11-P CAVALCANTI
Os contratos administrativos devem ser formalizados, salvo
AUGUSTO SHERMAN
quando se tratar de pequenas compras de pronto pagamento,
assim entendidas aquelas cujo valor no ultrapasse 4 mil reais. AC-1102-15/07-2 CAVALCANTI
O termo de contrato deve ser formalizado, sempre que houver
obrigaes futuras decorrentes do fornecimento de bens e
servios, independentemente da modalidade de licitao.
AC-1219-13/07-1
AUGUSTO NARDES

Art.60. (...)

Pargrafonico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento)do limite estabelecido
no art. 23, inciso II, alnea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.

16

3.2 Das clusulas necessrias


O art. 55 estabelece em conjunto com o art. 61, ambos da Lei n 8.666, de 1993, as clusulas
que devem constar em todo instrumento de contrato e, no que couber, nos instrumentos
equivalentes. Confira suas disposies:
Art.55.So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
I-o objeto e seus elementos caractersticos;
II-o regime de execuo ou a forma de fornecimento;
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do
adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
IV-os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao
e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional
programtica e da categoria econmica;
VI-as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas;
VII-os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores
das multas;
VIII-os casos de resciso;
IX-o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa
prevista no art. 77 desta Lei;
X-as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando for
o caso;
XI-a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao
convite e proposta do licitante vencedor;
XII-a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII-a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em
compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao
e qualificao exigidas na licitao.
1 (Vetado).(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
2oNos contratos celebrados pela Administrao Pblica com pessoas fsicas ou
jurdicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, dever constar necessariamente
clusula que declare competente o foro da sede da Administrao para dirimir qualquer
questo contratual, salvo o disposto no 6odo art. 32 desta Lei.
3oNo ato da liquidao da despesa, os servios de contabilidade comunicaro,
aos rgos incumbidos da arrecadao e fiscalizao de tributos da Unio, Estado ou
Municpio, as caractersticas e os valores pagos, segundo o disposto noart. 63 da Lei
no4.320, de 17 de maro de 1964.

17

Art.61.Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes,


a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o nmero do processo da licitao,
da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeio dos contratantes s normas desta Lei e s
clusulas contratuais.

Este alerta importante pois um erro comum a Administrao acreditar que por estar
utilizando uma nota de empenho, por exemplo, no precisa se preocupar com a redao de
clusulas essenciais regedoras da relao negocial. Ocorre que este raciocnio no correto.
O Manual de Licitaes e Contratos do Tribunal de Contas da UnioXI esclarece que mesmos
estes documentos precisam estabelecer regras mnimas para o negcio. Confira:
Carta-contrato, nota de empenho, autorizao de compra ou ordem de execuo de
servio so documentos mais simples utilizados para substituio de contratos. A esses
instrumentos aplicam-se, no que couber, exigncias do termo de contrato. Exemplo:
descrio do objeto, preo, prazos, condies de execuo, condies de pagamento,
regime de execuo, obrigaes e direitos das partes, dentre outras.

Nesse mesmo sentido, consoante ficou recomendado no Acrdo 1179/2006 Primeira Cmara, o TCU recomendou que ao utilizar nota de empenho de despesa como
instrumento hbil de contratao, nos moldes permitidos pelo art. 62 da Lei 8.666/93,
indique explicitamente, no anexo denominado de clusulas necessrias, o nmero da nota
de empenho associado contratao (item 3.5 da instruo de fls. 1400A/1435), tudo a
demonstrar a importncia da correta previso das clusulas essenciais.
Contudo, a tarefa de elaborar o contrato administrativo no se encerra com a simples
leitura dos dispositivos da Lei n 8.666, de 1993. Com efeito, so necessrios alguns cuidados
no momento da confeco tanto do edital convocatrio quanto no instrumento de contrato,
para que sua execuo ocorra sem sobressaltos ou contratempos.
A primeira observao a ser feita endereada prtica comum existente nos rgos
pblicos de meramente reproduzir em contrato as mesmas regras j existentes nos diplomas
legais. Assim, por exemplo, comum encontrar contratos que na parte destinada a disciplinar
as hipteses de aplicao de penalidade e casos de resciso, se limitem a reproduzir os
dispostos da Lei n 8.666, de 1993.
Ocorre que o TCU j teve oportunidade de recomendar a Ente pblico que, ao redigir os
clausulados de seus instrumentos contratuais, cuidasse para descrever, de maneira objetiva,
as hipteses e motivos de aplicao de penalidade, resciso, ou demais mecanismos que
auxiliem o trabalho a ser desenvolvido pelo fiscal do contrato durante o acompanhamento
da execuo do negcio jurdico. Confira, neste sentido, trecho de notcia veiculada no
Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos do TCU n 5, abaixo reproduzido
apenas na passagem pertinente:
Ao apreciar relatrio de auditoria na rea de informtica da (...), realizada com o
objetivo de analisar a qualidade dos controles, normas e procedimentos relativos
s contrataes efetuadas, destacou o relator que a lista de achados era extensa e

18

revelava as diversas falhas que rotineiramente chegam ao descortino deste Tribunal,


em diversos graus de relevncia material. Constatou, ainda, que elas tm como
raiz a insuficincia de um planejamento estratgico de longo prazo, que, caso fosse
bem elaborado, evitaria irregularidades como a descrio insuficiente do que se quer
adquirir (seja bem ou servio) e a generalidade da definio dos requisitos tcnicos do
futuro fornecedor (...)
9) descreva objetiva e exaustivamente, em clusula da minuta contratual, os motivos
que ensejaro a aplicao de cada um dos tipos de penalidade administrativa previsto,
evitando-se descries genricas (e.g., descumprimento parcial de obrigao contratual),
em ateno ao disposto no art. 55, incisos VII e IX, da Lei n 8.666/93, e aos princpios
da proporcionalidade e da razoabilidade; 10) descreva objetivamente, em clusula da
minuta contratual, os motivos que ensejaro a resciso do contrato, de forma a evitar
descries genricas (e.g., descumprimento parcial das obrigaes e responsabilidades),
em ateno ao disposto no art. 55, incisos VIII e IX, da Lei n 8.666/93, e aos princpios da
prudncia, proporcionalidade e razoabilidade; 11) estabelea frmulas para calcular a
eventual aplicao de descontos, de forma a efetivamente inibir a ocorrncia de atrasos
na entrega dos servios por parte da empresa contratada, evitando que tais descontos
correspondam a valores irrisrios, em ateno ao disposto no art. 55, incisos VII, VIII e IX,
da Lei n 8.666/93, e aos princpios da prudncia, proporcionalidade e razoabilidade;
Acrdo n. 265/2010-Plenrio, TC-024.267/2008-1, rel. Min. Raimundo Carreiro,
24.02.2010.

Um bom exemplo de aplicao desta orientao do TCU o edital padronizado do Instituto


Nacional do Seguro Social destinado contratao de servios de limpeza, conservao e
higienizao, cuja tabela de aplicao de penalidades est reproduzida abaixo.
INFRAO
ITEM DESCRIO
Permitir situao que crie a possibilidade de causar dano fsico, leso corporal ou
01
consequncias letais, por ocorrncia;
Suspender ou interromper, salvo por motivo de fora maior ou caso fortuito, os
02
servios contratuais por dia e por unidade de atendimento;
Manter empregado sem qualificao para executar os servios contratados, por
03
empregado e por dia;
Permitir a presena de empregado sem uniforme, com uniforme manchado, sujo,
04
mal apresentado ou sem crach, por empregado e por ocorrncia;
05
Recusar-se a executar servio determinado pela fiscalizao, por servio e por dia;
Para os itens a seguir, deixar de:
06
Zelar pelas instalaes do INSS utilizadas, por item e por dia;
Registrar e controlar, diariamente, a assiduidade e a pontualidade de seu pessoal,
07
por empregado e por dia;
Cumprir determinao formal ou instruo complementar do rgo fiscalizador,
08
por ocorrncia;
Substituir empregado que se conduza de modo inconveniente ou no atenda s
09
necessidades, por funcionrio e por dia;

GRAU
06
05
03
01
02
03
01
02
01

19

INFRAO
ITEM DESCRIO
Entregar os salrios, vales-transporte ou ticket-refeio nas datas avenadas, por
10
ocorrncia e por dia, at o limite de 15 (quinze) dias;
11
Efetuar a reposio de funcionrios faltosos, por funcionrio e por dia;
Fornecer EPIs (Equipamentos de Proteo Individual), quando exigido em lei ou
12
conveno, aos seus empregados e de impor penalidades queles que se negarem
a us-los, por empregado e por ocorrncia;
Fornecer 02 (dois) uniformes completos e adequados s diferentes condies
13
climticas, anualmente, por funcionrio e por ocorrncia;
Efetuar o pagamento de salrios, seguros, encargos fiscais e sociais, bem assim
14
quaisquer despesas diretas ou indiretas relacionadas execuo deste Contrato,
por dia e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
15
multas, por item e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
16
multas, aps reincidncia formalmente notificada pelo rgo fiscalizador, por item
e por ocorrncia.
Apresentar comprovao de entrega tempestiva de sua comunicao de excluso
17
do SIMPLES Nacional ao INSS.
Efetuar o pagamento do salrio, do vale-transporte e do auxlio alimentao ou
18
de recolher as contribuies sociais e previdencirias, quando o inadimplemento
perdurar por mais de 15 (quinze) dias, por ocorrncia.

GRAU
01

CORRESPONDNCIA
0,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato

02

0,4% por dia sobre o valor mensal do Contrato

03

0,8% por dia sobre o valor mensal do Contrato

04

1,6% por dia sobre o valor mensal do Contrato

05

3,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato

06

4,0% por dia sobre o valor mensal do Contrato

GRAU
01
04
02
02
05
01
02
02
6

A adoo de tabelas de penalidades especficas, com punies proporcionais


gravidade, elaboradas para cada contratao especificamente considerada, incrementa a
segurana jurdica do processo de aplicao de penalidade, e favorece a atuao do fiscal
do contrato.
Alm disso, a Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, tambm possui dispositivos
que devem ser observados quando da elaborao do contrato administrativo. O primeiro que
destacamos aqui a obrigao para a definio do critrio de medio, que, preferencialmente,
privilegie a medio dos resultados.
Art. 11. A contratao de servios continuados dever adotar unidade de medida que
permita a mensurao dos resultados para o pagamento da contratada, e que elimine
a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas de servio
ou por postos de trabalho.

20

Mencionado artigo assume grande importncia por duas razes. A uma, porque busca
afastar das contrataes pblicas o chamado paradoxo lucro-incompetncia5. Assim, ele
deve ser considerado na prpria fase de planejamento da contratao, fazendo com que a
Administrao refine o seu modelo de contratao.
Por outro lado, ele tambm determina que a Administrao preveja em contrato o critrio
que ser utilizado para medir o servio prestado. Esta previso em contrato fundamental
para o sucesso da fiscalizao, pois por meio destes dispositivos que o fiscal do contrato
poder verificar e atestar se o servio foi prestado de acordo com os parmetros contratuais.
Neste sentido, pertinente resgatar o Acrdo n 2334-36/11-P, relatado pelo Ministro
Walton Alencar Rodrigues. Naquela assentada, o TCU entendeu que seria irregular a existncia
de atesto, liquidao e pagamento sem discriminao de datas, trajetos percorridos e
respectiva quilometragem dos servios prestados.
Ora, o fiscal somente pode saber o que deve constar do atesto, e eventualmente ser
cobrado caso este no seja executado de modo correto, se houver previso contratual
apontando o que deve ser verificado, razo pela qual recomendvel a previso em contrato
dos critrios de medio a serem aplicados na fiscalizao.
Outro cuidado importante fazer constar no edital e no instrumento de contrato as regras
contidas nos arts. 19, XIX, alnea K e 19-A, inciso IV e V, ambos da Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 2008, que determinam a reteno da garantia contratual e de eventuais
pagamentos contratada em caso de inadimplemento de obrigaes trabalhistas ou
previdencirias dos empregados terceirizados alocados na prestao de servios terceirizados.

5
O paradoxo Lucro-incompetncia ocorre quando a Administrao remunera a contratada pelas horas
trabalhadas, sem considerar o produto ou resultado esperado daquela contratao. Neste modelo, quanto menor
a qualificao dos profissionais alocados na prestao de servio, maior ser o nmero de horas necessrio para
execut-lo, maior a margem de lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administrao. Neste sentido,
confira julgado do TCU noticiado no Informativo n 242:

Tomada de Contas Especial instaurada pelo TCU apurara possvel dano ao errio decorrente de irregularidades
ocorridas em contrato celebrado para a realizao da 3 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, patrocinada
pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura. Dentre as irregularidades apontadas, destaca-se o pagamento por servios
no prestados referentes a horas de degravao. A unidade tcnica explicara que a empresa contratada cobrara
uma quantidade de horas de udio muito superior s geradas no evento, adotando um critrio distorcido para
clculo do preo, baseado na quantidade de horas que o profissional necessitaria para realizar a transcrio, e
no na quantidade de horas de udio entregues. Em suas justificativas, a contratada alegara que a degravao
seria processo complexo e que seriam necessrias, em mdia, quatro horas de trabalho para a transcrio de uma
hora de gravao. Com base nesse fator e para um evento de quatro dias com plenrias e vinte grupos de trabalho
simultneos, chegar-se-ia a total de 2.048 h. Ao analisar o ponto, o relator rejeitou as justificativas apresentadas,
destacando que o preo do servio de degravao deve ser cotado com base no quantitativo de horas degravadas
e no no tempo necessrio para o servio de degravao. A prevalecer o entendimento da [empresa], a cotao da
hora de degravao seria incua, j que o valor a ser cobrado ao final resultaria da multiplicao do valor cotado
pelo nmero de horas utilizadas na degravao, supostamente a ser definido pela contratada. Essa sistemtica
favoreceria o lucro pela incompetncia: quanto mais lento o servio, maior o ganho. Sobre o caso concreto,
destacou o relator que, no caso da 3 Conferncia, com 195 horas de gravao previstas na agenda do evento, a
cobrana de 2.112 horas corresponderia a mais de dez horas de degravao por hora gravada, ao custo de mais
de R$ 2.000,00 por hora de gravao. Contudo, pesquisa realizada pela unidade tcnica junto a empresas do
ramo demonstrou que, para efeito de cobrana, cada hora degravada corresponde a uma hora de gravao.
Considerando que as justificativas foram insuficientes para elidir a irregularidade, o Tribunal, acolhendo a
proposta do relator, condenou os responsveis solidariamente com a empresa contratada ao pagamento do
dbito apurado pela unidade tcnica, aplicando-lhes ainda a multa prevista no art. 57 da Lei8.443/92. Acrdo
1151/2015-Plenrio, TC 002.143/2011-9, relatora Ministra Ana Arraes, 13.5.2015. (grifo nosso)

21

Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei


n8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber:
(...)
k) dever haver previso expressa no contrato e seus aditivos de que a garantia prevista
no inciso XIX deste artigo somente ser liberada ante a comprovao de que a empresa
pagou todas as verbas rescisrias trabalhistas decorrentes da contratao, e que, caso
esse pagamento no ocorra at o fim do segundo ms aps o encerramento da vigncia
contratual, a garantia ser utilizada para o pagamento dessas verbas trabalhistas,
conforme estabelecido no art. 19-A, inciso IV, desta Instruo Normativa, observada a
legislao que rege a matria.(Redao dada pela Instruo Normativa n 4, de 19 de
maro de 2015)
Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do
cumprimento das obrigaes trabalhistas nas contrataes de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de
23 de dezembro de 2013)
(...)
IV - a obrigao da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar
a Administrao contratante a reter, a qualquer tempo, a garantia na forma prevista
na alnea k do inciso XIX do art. 19 desta Instruo Normativa;(Redao dada pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
V - a obrigao da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar a
Administrao contratante a fazer o desconto nas faturas e realizar os pagamentos dos
salrios e demais verbas trabalhistas diretamente aos trabalhadores, bem como das
contribuies previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos;(Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

A despeito da divergncia existente no mbito do Poder judicirio6 a respeito da

O Superior Tribunal de Justia possui alguns julgados sustentando a possibilidade de reteno. Confira um destes
abaixo:
6

ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO. ESTADO. RESPONSABILIDADE PELO


PAGAMENTO DOS ENCARGOS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 71, 1, DA LEI N. 8.666/93. CONSTITUCIONALIDADE.
RETENO DE VERBAS DEVIDAS PELO PARTICULAR. LEGITIMIDADE.
1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do art. 71, 1, da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu
que a mera inadimplncia do contratado no poderia transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelo
pagamento dos encargos, mas reconheceu que isso no significaria que eventual omisso da Administrao
Pblica, na obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no viesse a gerar essa responsabilidade.
2. Nesse contexto, se a Administrao pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas
quando incorre em culpa in vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado, bem como
no ferir os princpios da moralidade e da vedao do enriquecimento sem causa), legtimo pensar que ela adote
medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria dado
causa ao sangramento de dinheiro pblico. Precedente.
3. Recurso especial provido.
(REsp 1241862/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe
03/08/2011)

22

possibilidade de reteno dos pagamentos devidos contratada, o TCU, recentemente,


13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art.
71, 1, da Lei n. 8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento
esto na base da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST
reiteradamente atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia
mista, como a requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento do
TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao pode arcar com as
obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo pensar que ela
adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria
dado causa ao sangramento de dinheiro pblico. (STJ, 2009, grifado)
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Segunda Turma. Agravo Regimental na Medida Cautelar n. 16257. Relator:
Ministro Mauro Campbell Marques. Deciso unnime. Braslia, 03.12.09, DJ 16.12.09. Disponvel em: <http://
www.stf.gov.br. Acesso em dez. 2009.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MEDIDA CAUTELAR. EFEITO SUSPENSIVO A ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE.
AUSNCIA DE FUMUS BONI IURIS. PERIGO NA DEMORA NO COMPROVADO. OFENSA AO ART. 535 DO CPC.
INOCORRNCIA. OBSCURIDADES NO CONFIGURADAS. MERO INCONFORMISMO EM RELAO AO PROVIMENTO
JUDICIAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO. CLUSULA COM PREVISO DE REMUNERAO
DOS EMPREGADOS DA PRESTADORA EM VALOR ACIMA DO PISO SALARIAL. CONTRATADA QUE ESTABELECE "COTA
UTILIDADE" (FORNECIMENTO DE CURSOS TCNICOS) A FIM DE CUMPRIR TAL EXIGNCIA. DESCUMPRIMENTO DA
CLUSULA CONTRATUAL.
RETENO DE VALORES PAGOS. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COM CONTRADITRIO DIFERIDO.
NECESSIDADE DE A ADMINISTRAO PBLICA SE RESGUARDAR DE DANOS PECUNIRIOS FACE AO ENUNCIADO
SUMULAR N. 331 DO TST. EXCESSO NA RETENO. MATRIA PERTINENTE FASE DE LIQUIDAO.
NECESSIDADE DE AVALIAO DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO. SMULA N. 7 DESTA CORTE SUPERIOR.
APLICAO DE MULTA CONTRATUAL EM PROCESSO JUDICIAL. NO-INCIDNCIA DO ART. 87 DA LEI N. 8.666/93.
OBSERVNCIA DA DEFESA PRVIA NA FASE JUDICIAL.
1. Trata-se de medida cautelar ajuizada por Gennari e Peartree Projetos e Sistemas Ltda. com o objetivo de
conferir efeito suspensivo a recurso especial interposto contra acrdo do Tribunal de Justia assim ementado:
"COMPETNCIA - Sociedade de Economia Mista - Competncia das Varas Cveis e no das Varas da Fazenda Pblica
- Deciso do Colendo rgo Especial desta Corte luz da legislao agora vigorante - Preliminar de nulidade
rejeitada.
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRVIO - Desnecessidade no caso - Jurisdicionalizao do conflito pelo saque,
pela r, de duplicatas de prestao de servios contra a a autora, levadas a protesto - Alm disso, no houve
resciso, mas trmino do contrato - Procedimento administrativo que, no entanto, havia sido instaurado - Rejeio
da segunda preliminar de nulidade. TTULO DE CRDITO - Duplicatas - Ausncia de justa causa diante da justa
suspenso do pagamento - Deveres de fiscalizao, condies contratuais, e edital de licitao a serem observados
- Exceo de contrato no cumprido que tambm daria suporte suspenso mencionada - Ato ilcito - Ao
anulatria cambiria acolhida no primeiro grau - Apelo improvido.
MULTA CONTRATUAL - Pedido cumulado - Incidncia - Ocorrncia de violao contratual ensejadora de sua
aplicao - Correo do clculo diante da avena e dos editais de licitao - Condenao correta - Recurso
improvido".
2. Na cautelar, sustenta a requerente estarem plenamente caracterizados os requisitos para o deferimento do
pedido liminar, ressaltando a existncia no s de fundo de direito a ser tutelado por esta Corte Superior no
especial, como tambm do perigo na demora.
3. Aduz que, entre outros pontos, a origem incorreu em patente violao a diversos dispositivos, o que ensejaria
a perfectibilizao do fumus boni iuris. Argumenta, em sntese, o que se segue: (i) caracterizao de obscuridade,
porque a instncia ordinria adotou como premissa o afoitamento da requerente em enviar a protesto duplicatas
emitidas pela prestao de servios, quando, na verdade, as duplicatas foram emitidas aps a reteno indevida
de valores (ofensa ao art. 535 do Cdigo de Processo Civil - CPC); (ii) existncia de outra obscuridade, pois jamais
houve confisso no autos acerca da ilegalidade da utilizao da cota utilidade (ofensa ao art. 535 do Cdigo de
Processo Civil - CPC); (iii) ilegalidade na reteno de pagamento devidos em razo de contrato administrativo
e na aplicao de multa contratual por inobservncia de defesa prvia (malversao dos arts. 78 e 87 da Lei n.
8.666/93).
4. Acerca do periculum in mora, discute o vulto da quantia em que condenada pelas instncias ordinria, cuja
execuo provisria poder impedir a continuidade das atividades exercidas.
5. Avaliando apenas a caracterizao do fumus boni iuris - at porque a alegao do periculum in mora veio

23

entendeu ser lcita a previso contratual de reteno pela Administrao de pagamentos


desacompanhada de qualquer elemento probatrio que pudesse confirmar as assertivas da parte requerente -,
vislumbra-se a falta de razo da parte requerente.
6. Em primeiro lugar, no que tange violao ao art. 535 do CPC, o que se observa o inconformismo da parte
com o provimento judicial da origem.
7. No se pode falar em obscuridades quando os magistrados, fundado nas provas produzidas nos autos e em
normas que entendem aplicveis espcie, entendem pela ilegalidade na emisso de duplicatas.
8. Da mesma forma, no possvel tirar da leitura do acrdo combatido pelo especial a adoo da tese da
confisso contra a qual se insurge a requerente. Ao contrrio, a origem bem assevera que as partes divergem
acerca do cabimento da cota utilidade, a ver (fls.
870/871 - grifos acrescentados): "A patologia contratual reside na alegao, pela PRODAN, da falta de
cumprimento do item 4.8 do Anexo IV, reproduzido a fls. 6 dos autos principais, que exigia o pagamento de
salrios aos empregados 30% superiores ao valor de referncia do piso salarial da categoria. Segundo a autora,
para contornar tal exigncia, a apelante teria se socorrido da chamada cota utilidade, prevista no art. 458 da
CLT, consubstanciada em fornecimentos ao empregado de certas utilidades, tais como alimentao, habitao,
vesturio e outras prestaes in natura. No caso presente, essa utilidade estaria consubstanciada em cursos
fornecidos aos trabalhadores. Para a autora no poderia haver desconto de verba de curso porquanto, para ela,
salrio seria a contraprestao pecuniria; se o trabalhador sofre desconto de curso, a rigor, estaria ele pagando
pelo curso, com o que o desconto deixaria de ser verba salarial. A r entende exatamente o contrrio, vendo no
curso utilidade complementar de salrio".
9. Evidente, portanto, que o Tribunal recorrido entendeu que havia, sim, controvrsia entre as partes.
10. Contudo, com base nos argumentos das partes, nas provas carreadas ao processo e no direito, a origem
decidiu que a clusula contratual havia sido, de fato, infringida. O entendimento do acrdo combatido jamais
fundou-se em confisso ou inexistncia de controvrsia sobre fatos e teses jurdicas.
11. Em segundo lugar, em relao ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, o que se tem - pelo menos em uma
perspectiva inicial, frise-se - que a Administrao, em procedimento administrativo instaurado, entendeu pela
reteno dos pagamentos com fundamento em descumprimento de clusula contratual.
12. Mesmo que se acolham as premissas de fato lanadas pela requerente, no sentido de que no houve prvio
contraditrio, a verdade que, nos casos de aplicao dos arts. 78, inc. I, e 80 da Lei n. 8.666/93, exige-se, para as
medidas elencadas neste ltimo dispositivo, o devido processo legal, mas com contraditrio diferido.
13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art. 71,
1, da Lei n.
8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento esto na base
da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST reiteradamente
atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia mista, como a
requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento
do TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao
pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo
pensar que ela adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que,
a priori, teria dado causa ao sangramento de dinheiro pblico.
15. Quanto ao excesso na reteno, tem-se de matria atinente liquidao, e no fase de conhecimento
propriamente dita. Somente com clculos ser possvel saber se a reteno foi maior do que o nus a ser
eventualmente arcado pela Administrao. Alis, mais do que isso, trata-se de questo que no pode ser conhecida
pelo Superior Tribunal de Justia, porque envolve apreciao do conjunto ftico-probatrio, o que lhe vedado
por sua Smula n. 7.
16. Em terceiro lugar, ainda no que se refere ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, importante destacar que
a aplicao da multa contratual no se deu a via administrativa, mas sim nos autos em que interposto o especial.
17. Dessa forma, no se sustenta a tese adotada pela requerente acerca de inexistncia de prvia defesa, pois,
como asseverado pela origem, no presente processo judicial, observado o trmite do CPC, a clusula do devido
processo legal revela-se plenamente obedecida.
18. No h espao, aqui, para a incidncia do art. 87 da Lei n.
8.666/93, na medida em que referido dispositivo versa sobre a aplicao de multas pelas Administrao Pblica
em via prpria, e no aos casos de judicializao do descumprimento do contrato administrativo.
19. Agravo regimental no provido. (AgRg na MC 16.257/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 03/12/2009, DJe 16/12/2009)

24

devidos contratada em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas e previdencirias


inadimplidas, incluindo salrios, demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados
dedicados execuo do contrato.
Representao formulada por licitantes noticiara supostas irregularidades cometidas
pela Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), no mbito
do Prego Presencial 14/2013, destinado contratao de empresa responsvel pela
coleta seletiva, transporte e destinao final de resduos. Entre as falhas consideradas
no elididas, a unidade tcnica do TCU apontou a ocorrncia de reteno de valores
devidos contratada, em decorrncia de propositura de aes trabalhistas e props
que essa previso fosse excluda do edital, por consider-la incabvel. Embora tambm
tenha se posicionado pela irregularidade especificamente dessa previso, ponderou
o relator que no procede o argumento de que a reteno de pagamentos devidos
contratada ilegal, por no constar do rol do art. 87 da Lei 8.666/1993. A reteno de
pagamentos no integra as hipteses contidas no referido preceito legal exatamente por
no se caracterizar uma sano administrativa. A natureza da reteno preventiva
e acautelatria. Destina-se a evitar que a inadimplncia da contratada com suas
obrigaes trabalhistas cause prejuzo ao errio. Tanto no sano que, comprovados
os pagamentos das obrigaes trabalhistas, os valores retidos so imediatamente
liberados. Os valores retidos tm somente duas destinaes possveis: pagamento
contratada, assim que comprovar que cumpriu suas obrigaes, ou pagamento aos seus
empregados, caso as circunstncias assim recomendem. Argumentou ainda o relator
que a reteno integral dos pagamentos contratada s admissvel nas hipteses
de inadimplemento de obrigaes trabalhistas com valores superiores aos devidos pela
Administrao e de desconhecimento do montante inadimplido e salientou que a
reteno integral no pode dar-se por prazo indeterminado, exceo da hiptese de
inadimplemento em valores superiores aos devidos Administrao, justamente para
no caracterizar enriquecimento ilcito da Administrao. Como regra, a medida deve
ser mantida por prazo suficiente para quantificao das obrigaes no adimplidas,
aps o que dever ser convertida em reteno parcial. Nesse passo, entendeu o
relator que convm prever, no instrumento convocatrio e na minuta de contrato,
reteno e pagamento direto aos empregados, para que as prestadoras de servios
continuados no possam alegar que desconheciam essas faculdades ao elaborar suas
propostas. No entanto, no caso especfico dos autos, a clusula questionada previa
reteno dos valores reclamados judicialmente pelos empregados, os quais, segundo
o relator, no apresentam necessariamente correspondncia com os efetivamente
devidos pela empresa, costumando ser bem mais elevados dos que os devidos, de sorte
que a reteno se mostraria desproporcional e onerosa. Diante dessas observaes,
acolheu o Plenrio a proposta do relator de determinar Ceagesp que republicasse o
edital apenas aps a adoo de algumas medidas saneadoras, dentre as quais a excluso
da clusula em apreo. Na mesma assentada, o Tribunal recomendou Ceagesp que
adotasse os seguintes procedimentos, para se resguardar contra dvidas trabalhistas
da prestadora de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra

25

(subitem 9.3 dodecisum): a) prever nos contratos, de forma expressa: autorizao para
reteno de pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas
inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e demais verbas trabalhistas,
previdncia social e FGTS, concernentes aos empregados dedicados execuo do
contrato; autorizao para realizao de pagamentos de salrios e demais verbas
trabalhistas diretamente aos empregados da contratada, bem assim das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos; aprovisionamento, em
conta vinculada, de valores relativos a frias, dcimo terceiro e multa sobre o FGTS, na
forma prevista no art. 19-A, inciso I, da IN/SLTI/MP 2/08, com redao dada pela IN/SLTI/
MP 6/13; b) depositar os valores retidos cautelarmente junto Justia do Trabalho, com
o objetivo de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salrios e das demais
verbas trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS, quando no for possvel
a realizao desses pagamentos pela prpria Administrao, dentre outras razes,
por falta da documentao pertinente, tais como folha de pagamento, rescises dos
contratos e guias de recolhimento; c) fazer constar dos contratos clusula de garantia
que assegure pagamento de: prejuzos advindos do no cumprimento do contrato;
multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada; prejuzos diretos causados
contratante decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do contrato; e obrigaes
previdencirias e trabalhistas no honradas pela contratada; d) caso sobrevenham,
durante a vigncia contratual, aes trabalhistas promovidas por empregados dedicados
ao ajuste, considerando o teor dos pleitos, investigar se h irregularidades no pagamento
de verbas trabalhistas, solicitando os documentos correspondentes (vide art. 34, 5,
inciso I, c, da IN/SLTI/MP 2, com redao dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a
inadimplncia, reter pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes
trabalhistas inadimplidas. Acrdo 3301/2015-Plenrio, TC 033.728/2013-5, relator
Ministro Walton Alencar Rodrigues, 09.12.2015. (grifos nossos)

Com acerto, o TCU entendeu que a reteno de crditos da empresa em razo do


inadimplemento de obrigaes trabalhistas ou previdencirias possui natureza meramente
acautelatria do errio pblico, e, to logo ocorra a regularizao do dbito trabalhista ou
previdencirio, o eventual saldo remanescente entregue contratada, no havendo que
se falar em enriquecimento ilcio do Estado, visto que nenhuma parcela do valor devido
permanecer, em definitivo, com a Administrao.
Logo, como se trata de medida cautelar voltada exclusivamente para que a Administrao
possa apurar o montante devido para cada trabalhador terceirizado, no h que se falar em
conflito com o disposto no art. 36, 6 da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008,
pois este dispositivo regulamenta situaes em que o pagamento no devido, seja parcial
ou integralmente:
Art. 36. O pagamento dever ser efetuado mediante a apresentao de Nota Fiscal ou
da Fatura pela contratada, que dever conter o detalhamento dos servios executados,
conforme disposto no art. 73 da Lei n8.666, de 1993, observado o disposto no art. 35
desta Instruo Normativa e os seguintes procedimentos:(...)
6 A reteno ou glosa no pagamento, sem prejuzo das sanes cabveis, s dever
ocorrer quando o contratado:

26

I no produzir os resultados, deixar de executar, ou no executar com a qualidade


mnima exigida as atividades contratadas; ou
II deixar de utilizar materiais e recursos humanos exigidos para a execuo do servio,
ou utiliz-los com qualidade ou quantidade inferior demandada.

Assim, as hipteses so bastantes dspares. Na primeira situao a empresa contratada


prestou o servio, de acordo com os padres quantitativos e qualitativos indicados no contrato,
mas no momento de atestar a fatura o fiscal ou gestor identifica o inadimplemento de verbas
trabalhistas e no realiza o pagamento at que a situao seja regularizada pela empresa ou
que o pagamento direto aos empregados terceirizados seja realizado pela Administrao,
para s ento ser liberado o eventual saldo remanescente.
J na situao tratada no art. 36, 6 da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, a
empresa desatendeu os ditames contratuais, seja em termos quantitativos ou qualitativos, de
modo que no faz jus integralidade do pagamento estabelecido no instrumento contratual.
Neste caso, compete Administrao apurar o montante devido proporcional ao quantitativo
efetivamente executado, retendo ou glosando o restante do pagamento.
Por fim, conveniente destacar a necessidade do edital e contrato estabelecer a
possibilidade de prorrogao, no caso de servios continuados, conforme dispe o art. 19,
XXI,7 e a existncia de conta vinculada, prevista no art. 19-A, I8, ambos da Instruo Normativa
SLTI/MPOG n 02, de 2008.

3.3 Da vigncia do contrato administrativo


Entende-se por durao ou prazo de vigncia o perodo em que os contratos firmados
produzem direitos e obrigaes para as partes contratantes. A regra geral, estabelecida pelo
Caput do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993,9 que os contratos tm sua vigncia atrelada ao
7

Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)

Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei n8.666, de 21 de junho de
1993, indicando ainda, quando couber: (...)
XXI a possibilidade de prorrogao contratual para os servios continuados, respeitado o disposto no art. 57,
inciso II da Lei n8.666, de 1993;(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
8

Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)

Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do cumprimento das obrigaes
trabalhistas nas contrataes de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
I - previso de provisionamento de valores para o pagamento das frias, 13(dcimo terceiro) salrio e verbas
rescisrias aos trabalhadores da contratada, que sero depositados pela Administrao em conta vinculada
especfica, conforme o disposto no Anexo VII desta Instruo Normativa;(Redao dada pela Instruo Normativa
n 6, de 23 de dezembro de 2013)
9

Lei n 8.666, de 1993 (...):

Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais
podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato
convocatrio;
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por
iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao,
limitada a sessenta meses;

27

exerccio oramentrio, e, como sabemos, o exerccio oramentrio coincide com o ano civil,
por fora do disposto no art. 34 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Neste sentido a
lio doutrinriaXII reproduzida abaixo:
Dispe o caput do art. 57 da Lei n 8.666/93 que a durao dos contratos por ela
regidos ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios. Significa que
a norma geral de vigncia dos contratos administrativos estabelece limite temporal
para a sua execuo: at 31 de dezembro do ano em que celebrado o contrato entre a
Administrao e o particular. A regra objetiva, sobretudo, compelir a Administrao a
retornar periodicamente ao mercado, por meio de certames pblicos, com vistas a aferir
a possibilidade de obteno de condies mais vantajosas.

Logo, um contrato de compra de combustvel celebrado em 01/08/2016, por exemplo,


teria sua vigncia limitada ao dia 31/12/2016, data de encerramento da vigncia do crdito
oramentrio que suporta a despesa contratada.
Contudo, a Advocacia-Geral da Unio, por meio da Orientao Normativa ON/AGU n
39, abaixo reproduzida, entendeu que mesmo os contratos enquadrados no caput do art.
57 da lei n 8.666, de 1993, podem estabelecer prazo de vigncia que ultrapasse o exerccio
financeiro em que celebrados, bastando que a Administrao, antes do encerramento do
exerccio financeiro empenhe o valor integral do contrato, inscrevendo o em restos a pagar
os valores correspondentes ao perodo de vigncia contratual que se estender pelo ano
subsequente. Confira sua redao:
ORIENTAO NORMATIVA N 39, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011 (*)
A vigncia dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da lei 8.666, de 1993, pode
ultrapassar o exerccio financeiro em que celebrados, desde que as despesas a eles
referentes sejam integralmente empenhadas at 31 de dezembro, permitindo-se, assim,
sua inscrio em restos a pagar.
INDEXAO: VIGNCIA, CONTRATO, REGNCIA, DETERMINAO, ARTIGO, LEI,
LICITAO, CONTRATO, LIMITAO, EXERCCIO FINANCEIRO, CELEBRAO, DESPESA,
REFERNCIA, INTEGRALIDADE, EMPENHO, DATA, ANO, PERMISSO.
REFERNCIA Art. 57, da Lei n 8.666, de 1993; art. 36, da Lei n 4.320, de 1964; Nota
DECOR/CGU/AGU n 325/2008. PARECER/AGU/NAJSP/ N 1191/2008 - VRD.
PROCESSO N 00400.010939/2010-50

Assim, no exemplo do contrato de compra de combustvel celebrado em 01/08/2016,


esse poderia ter sua vigncia fixada em 01/08/2017, bastando para isso que a Administrao
III - (Vetado).(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
IV-ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica, podendo a durao estender-se pelo
prazo de at 48 (quarenta e oito)meses aps o incio da vigncia do contrato.
V - s hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos podero ter vigncia por at
120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administrao.(Includo pela Lei n 12.349, de 2010)

28

empenhe, at o dia 31/12/2016, a integralidade da despesa prevista em contrato, executando


o saldo contratual que correr no ano de 2017 como restos a pagar. Por pertinncia, confira a
fundamentao da mencionada ON/AGU n 39:
A interpretao literal do art. 57, caput, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
poderia levar concluso de que todos os contratos administrativos deveriam ter sua
vigncia limitada a 31 de dezembro do ano em que celebrados, haja vista que os crditos
oramentrios vigem, a princpio, at a referida data.
No obstante esta seja efetivamente a regra que preferencialmente deva ser seguida
pela Administrao Pblica, no se pode deixar de considerar que o art. 36 da Lei
n 4.320, de 17 de maro de 1964, conceitua restos a pagar como as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro. Ou seja, restos a pagar so as
despesas cuja obrigao de pagamento foi criada pelo Estado em determinado exerccio
financeiro, mas no completaram todo o trmite de realizao da despesa pblica at
31 de dezembro.
Isso significa, em suma, que os crditos referentes despesa inscrita em restos a pagar
tm sua vigncia prorrogada para o exerccio financeiro seguinte, j que, embora estejam
previstos na lei oramentria anterior e sejam destinados a cobrir despesas empenhadas
durante o exerccio pretrito, sero utilizados aps 31 de dezembro.
Nesse sentido, o artigo 68, do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que
regulamenta a legislao supra citada, dispe textualmente que a inscrio de despesas
como Restos a Pagar ser automtica, no encerramento do exerccio financeiro (...) e
ter validade at 31 de dezembro do ano subsequente.
dizer, apesar de certa impreciso terminolgica, a expresso validade pode ser
entendida como vigncia, mencionada no artigo 57, caput, da Lei n 8.666, de 1993. No
outra a sistemtica do Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967:
Art. 76. Caber ao Inspetor Geral de Finanas ou autoridade delegada autorizar
a inscrio de despesas na conta Restos a Pagar (Lei n 4.320, de 17 de maro de
1964), obedecendo-se na liquidao respectiva as mesmas formalidades fixadas para a
administrao dos crditos oramentrios.
Pargrafo nico. As despesas inscritas na conta de Restos a Pagar sero liquidadas
quando do recebimento do material, da execuo da obra ou da prestao do servio,
ainda que ocorram depois do encerramento do exerccio financeiro.
Por fim, tambm o pargrafo nico, do artigo 8, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n
101, de 2000), consigna o mesmo entendimento:
Art. 8 (...)
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Assim, a tnica da legislao garantir o pagamento da obrigao assumida, e a inscrio
da despesa em Restos a Pagar, quando necessrio, um dos instrumentos para tanto.

29

Por outro lado, a utilizao desse expediente deve ser realizada com cautela, porque
acaba por fazer uma espcie de reserva de crdito no oramento e, se aplicada em
larga escala, pode vir a comprometer a execuo financeira do ano seguinte.
Desta forma, a adoo do Sistema de Registro de Preos pode substituir com grandes
vantagens o mecanismo de inscrio em restos a pagar, sobretudo nas compras e
servios comuns, posto que para o SRP no necessria a dotao oramentria, e
a vigncia da Ata pode perdurar por um ano, de forma que sua utilizao s se dar
quando efetivamente disponvel o numerrio. (negrito e sublinhado nosso)

A despeito da autoridade dos argumentos alinhados acima, importante destacar que


o TCU, no bojo do recente Acrdo n 2823/2015-Plenrio, alertou que o uso desmesurado
de inscries e reinscries de obrigaes financeiras na rubrica Restos a Pagar configura
desvirtuamento do princpio da anualidade, de modo que, conforme consta na prpria
fundamentao da ON/AGU n 39, recomendvel cautela em sua utilizao.
3.3.1 Da vigncia dos contratos de servios continuados
Conforme visto, a regra estabelecida pelo caput do art. 57 da lei n 8.666 de 1993 que
a durao dos contratos fique adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios,
observada a ON/AGU n 39. Contudo, o prprio artigo estabeleceu excees regra, figurando
dentre elas os servios continuados, em que permitida a sucessiva prorrogao do prazo de
execuo, at o limite de 60 (sessenta) meses, in verbis:
Lei n 8.666, de 1993:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos
respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
(...)
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua
durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e
condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;

importante desde logo frisar que, de acordo com a ON/AGU n 01, a vigncia do contrato
de servio contnuo no est adstrita ao exerccio financeiro, afastando-se por completo da
discusso pertinente aos contratos enquadrados no caput do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993.
Assim, assume grande importncia a definio do conceito de servio continuado de
modo a se definir o correto enquadramento do contrato, se no caput ou no inciso II do artigo
57. Digenes GaspariniXIII, com preciso, cuidou de definir o servio continuado por meio das
seguintes lies:
2.- CONCEITO. O art. 57, caput, da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, estatui que a durao dos contratos regidos por essa lei ficar limitada vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, enquanto o inc. II retira dessa regra os contratos
que tm por objeto a prestao de servios a serem executados de forma contnua. A

30

exceo a descrita somente prestigia contrato de prestao de servio e, ainda assim,


de servio cuja execuo deva ser de forma contnua. Portanto, servio de execuo
contnua o que no pode sofrer soluo de continuidade na prestao que se alonga
no tempo, sob pena de causar prejuzos Administrao Pblica que dele necessita. Por
ser de necessidade perene para a Administrao Pblica, atividade que no pode
ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele servio
cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode dispor, sob pena do
comprometimento do interesse pblico. Assim tambm definido por CARLOS PINTO
COELHO MOTTA (Eficcia nas Licitaes e Contratos, 6 ed., Belo Horizonte, Del Rey,
1997, p. 277). LEON FREJDA SZKLAROWSKY (BLC n 12 - dez. de 1994 - p. 557), entre
outros, assevera que servio de execuo contnua o que no se pode interromper,
faz-se sucessivamente, sem soluo de continuidade... o que exige continuidade.
Servio que no possa ser assim definido deve observar, quanto ao prazo contratual, a
regra geral prescrita no art. 57, caput. Nesse sentido, JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
(BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75) analisando legislao anterior semelhante afirmou, em
lio ainda vlida, que:
No se enquadram no dispositivo, que adiante ser comentado, compras de qualquer
natureza, ou obras. Contrato cujo objeto seja uma obra, um fornecimento ou um
servio de execuo no-continuada, no pode ter, por ocasio de sua celebrao e com
base nesse inciso, prazo maior que o a regulado. Esses contratos, salvo hiptese legal
especfica para obra, devem observar essa genrica determinao.
3.- CARACTERSTICAS. Os servios de execuo contnua so caracterizados pela
perenidade e necessidade de sua prestao. Disso d-nos conta JORGE ULISSES JACOBY
FERNANDES (BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75) ao afirmar que no apenas a continuidade
do desenvolvimento, mas a necessidade de que no sejam interrompidos, constituem
os requisitos basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem
executados de forma contnua. Observe-se que, mesmo com tais caractersticas, so
inconfundveis com os servios pblicos, pois sua titularidade pertence ao particular
que os presta Administrao Pblica que deles necessita em carter perene. Os
administrados, salvo, por evidente, indiretamente, deles no usufruem.
4.-. EXEMPLOS. Certamente calcada no 2 do art. 31 da Lei federal n 8.212/91, que
dispe sobre a organizao da seguridade social e institui o plano de custeio, a doutrina,
de um modo geral, tem se limitado a indicar como sendo servio continuado os de
limpeza, de vigilncia e de manuteno, embora outros existam. Nesse sentido a
lio de HELY LOPES MEIRELLES (Licitao e Contrato Administrativo, 11 ed., So Paulo,
Malheiros, atualizada por Eurico de Andrade de Azevedo et alii 1996, p. 197). CARLOS
PINTO COELHO MOTA (ob. cit., p. 277) amplia esse rol ao afirmar: A exemplo, teramos:
limpeza, conservao, manuteno, vigilncia, segurana, transportes de valores, cargas
ou passageiros. So tambm dessa espcie os servios de sade, quando prestados por
particulares aos servidores da Administrao Pblica, e os servios de manuteno de
jardim projetado por Burle Marx, conforme ensina JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
(BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75).

31

A anlise das decises do TCU permite constatar a confluncia de entendimentos deste


com as orientaes doutrinrias acima destacada. Confira Acrdos da Corte de Contas
Federal que so extremamente esclarecedores a respeito da forma de caracterizao do
servio como contnuo:
[RELATRIO]
2.1.2 Anlise: De acordo com a Lei de Licitaes e Contratos, a regra para a durao
dos contratos administrativos que tais ajustes no podem ultrapassar a vigncia dos
respectivos crditos oramentrios. Todavia, h excees, entre elas a prevista no inciso
II, do art. 57 da referida Lei, que trata dos servios executados de forma contnua, os
quais podem ter sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas
obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, no podendo
exceder o limite de 60 meses.
2.1.3 Conclui-se, portanto, que, antes de qualquer anlise, importante definir se o
servio em questo considerado de natureza continuada. Tanto os doutrinadores,
quanto as decises deste Tribunal deixam claro que tal caracterizao no depende do
servio em si, mas da necessidade desse servio para a Administrao. Toshio Mukai,
em sua obra `As Alteraes na Lei de Licitaes - Boletim de Licitaes e Contratos,
ensina que os servios de execuo contnua `so aqueles que, por natureza, devem
ser realizados continuamente, ou seja, cuja paralisao acarretar prejuzos ao bom
andamento das atividades do rgo/entidade.
2.1.4 Os servios de fornecimento de passagens areas no foram considerados de
natureza contnua por esta Corte de Contas no mbito do TC 250.226/1997-9, que
trata da prestao de contas da Universidade Federal da Bahia relativas ao exerccio
de 1996, pois entendeu-se que a supresso de tais servios no iria ocasionar a
suspenso ou o comprometimento das atividades da referida Universidade (Acrdo n
87/2000-Segunda Cmara).
2.1.5 Contudo, no caso do Ministrio da Sade, rgo responsvel, dentre tantas outras
atividades, pela coordenao e fiscalizao do Sistema nico de Sade, percebe-se
que a realizao de viagens faz parte das atividades de seus servidores. Assim, no caso
concreto, entende-se que o fornecimento de passagens deva ser considerado como um
servio de natureza continuada.
[...]
2.1.13 Considerando que no houve ilegalidade na prorrogao do Contrato n 16/93 e
que tal prorrogao teve anuncia de todas as reas do Ministrio da Sade, incluindo
a do Sr. Ministro da Sade, prope-se acatar as razes de justificativa do responsvel
relativas ao item `a da audincia, nos termos do art. 43 da Lei n 8.443/1992 e do art.
250 do Regimento Interno deste Tribunal
AC-1196-15/06-1 Sesso: 09/05/06 Grupo: I Classe: III Relator: Ministro Marcos

Vinicios Vilaa - FISCALIZAO - INSPEO - INICIATIVA PRPRIA

32

[VOTO]
24. Alega a Transpetro que no existe legislao a ela aplicvel que vede a prorrogao
de contratos de servios de qualquer natureza.
25. Mais uma vez, trata-se da questo da sujeio da empresa Lei 8666/1993, matria
j exaustivamente examinada e que no merece ser novamente debatida.
26. Ocorre, porm, que a determinao criticada faz expressa meno, como exemplo de
contrato de servio que no possui natureza continuada, ao fornecimento de passagens
areas.
27. Ao examinar este ponto, a unidade tcnica baseou-se nos acrdos da 2 Cmara
87/2000 e 206/2002, em que se considerou que o servio acima mencionado no teria
caractersticas de continuidade.
28. Sem pretender reabrir a discusso das concluses obtidas naqueles casos concretos,
chamo a ateno para o fato de que a natureza contnua de um servio no pode ser
definida de forma genrica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situao examinada.
29. Na realidade, o que caracteriza o carter contnuo de um determinado servio sua
essencialidade para assegurar a integridade do patrimnio pblico de forma rotineira
e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalsticas do ente
administrativo, de modo que sua interrupo possa comprometer a prestao de um
servio pblico ou o cumprimento da misso institucional.
30. Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de passagens
areas servio contnuo para o TCU, j que sua suspenso acarretaria a interrupo das
atividades de fiscalizao nsitas ao cumprimento da misso desta Corte.
31. Na mesma linha de raciocnio, pode-se tambm considerar que o mesmo servio
tem natureza contnua para uma instituio federal de ensino superior, j que as bancas
de exame de teses de mestrado e de doutorado exigem a participao de professores
de outras instituies e, assim, a impossibilidade de fornecimento de passagens areas
poderia inviabilizar a prpria ps-graduao a cargo daquelas entidades.
32. O mesmo no ocorreria, no entanto, com um rgo judicial cujos integrantes no
tivessem necessidade de deslocar-se freqentemente por avio para oferecerem a
prestao jurisdicional. Em tal situao, o servio em foco no seria contnuo, j que no
seria essencial permanncia da atividade finalstica.
33. De igual modo, um servio de vigilncia permanente de instalaes deve ser
considerado contnuo, posto que sua cessao colocaria em risco a integridade daquele
patrimnio.
34. Isso no ocorre, entretanto, com um servio de vigilncia contratado para um
evento especfico, de durao determinada, que, por seu carter eventual, no pode ser
considerado contnuo.
[relatrio sumrio]

33

2. O carter contnuo de um servio determinado por sua essencialidade para assegurar


a integridade do patrimnio pblico de forma rotineira e permanente ou para manter
o funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de modo que sua
interrupo possa comprometer a prestao de um servio pblico ou o cumprimento
da misso institucional.
AC-0132-02/08-2 Sesso: 12/02/08 Grupo: II Classe: I Relator: Ministro Aroldo

Cedraz - TOMADA E PRESTAO DE CONTAS

Assim, para o TCU, a caracterizao de determinado servio como contnuo no est


relacionada com as suas qualidades intrnsecas, devendo, isto sim, estar voltada ao
atendimento de necessidade perene da Administrao contratante.
Assim, conforme constou no acrdo transcrito acima, o contrato de prestao de servios
de fornecimento de passagens areas poder ter o carter contnuo ou no a depender das
caractersticas e peculiaridades de cada rgo contratante, o que dever ser justificado no
processo de contratao.
Por esta razo o manual de licitaes e contratos do TCU recomenda como uma boa
prtica administrativa editar ato normativo interno indicando expressamente quais so os
servios considerados contnuos para cada um dos rgos pblicos contratantes. A ttulo de
exemplo, destacamos a Portaria n 1.4787, de 27 de novembro de 2014, do Ministrio da
Educao MEC, publicada no DOU n 232, Seo 1, de 1/12/2014, pg 14, abaixo parcialmente
reproduzida:
PORTARIA N 1.4787, DE 27 DE NOVEMBRO DE 2014
O SECRETRIO EXECUTIVO DO MINISTRIO DA EDUCAO, no uso das atribuies que lhe
confere o art. 37 do Anexo I do Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012, CONSIDERANDO
a recomendao do Tribunal de Contas da Unio - TCU, contida no manual Licitaes e
Contratos, Orientaes Bsicas - 3 Edio, para que o rgo ou entidade estabelea em
processo prprio quais so seus servios contnuos;
CONSIDERANDO o disposto na Lei n 8.666, de 21 de julho de 1993, que trata da
prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua
durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e
condies mais vantajosas para a administrao, observados os prazos legais;
CONSIDERANDO o disposto na Instruo Normativa n 02/2008 - MPOG, que disciplina
a contratao de servios, continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do
Sistema de Servios Gerais - SISG;
CONSIDERANDO que os servios assim considerados retratam na verdade, a permanncia
da necessidade pblica a ser satisfeita, no podendo sofrer soluo de continuidade ou
ter sua execuo interrompidos;
CONSIDERANDO que a rotina de execuo de servios o detalhamento das tarefas que
devero ser executadas em determinados intervalos de tempo, sua ordem de execuo,
especificaes, durao e frequncia; e

34

CONSIDERANDO o contido na Nota Tcnica n 07/2014, da Coordenao-Geral de


Compras e Contratos, da Subsecretaria de Assuntos Administrativos, resolve:
Art. 1 Ficam definidos todos os servios considerados de natureza contnua que cuja
interrupo possa comprometer a continuidade das atividades da Administrao e cuja
necessidade de contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro e
continuamente, no mbito deste Ministrio.
1 So considerados como servios continuados no mbito do MEC:
I - acesso/consulta base de dados do sistema de cadastro de pessoa fsica (CPF) e
jurdica (CNPJ);
II - aes do Programa de Qualidade de Vida no MEC;
III - acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposio final de resduos
slidos de sade - RSS (lixo hospitalar);
(...)
Art. 3 As Autarquias, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE, Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - INEP e a Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES, integrantes do Comit de
Compras e Contratos deste Ministrio, devero definir, em processo prprio, seus
servios contnuos, observando-se o entendimento sobre o assunto, constante no caput
do artigo 1 desta Portaria.
Art. 4 Fica revogada a Portaria n 1.215, de 29 de outubro de 2009.
Art. 5 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.
LUIZ CLUDIO COSTA

Por fim, importante destacar que, em conformidade com a ON/AGU N 38, de 13 de


Dezembro de 2011, abaixo reproduzida, possvel fixar o prazo original do contrato em
perodo inicial superior a 12 meses, alm de ser possvel estabelecer prazo diverso do original
na prorrogao do ajuste, ainda que o inciso II do art. 57, da Lei n 8.666, de 1993, faa
meno a prorrogaes por iguais e sucessivos perodos10.
10

Confira a propsito a fundamentao da ON/AGU n 38 abaixo parcialmente:

O art. 57, inc. II, da Lei n 8.666, de 1993, no entanto, estabelece que nas prorrogaes observem-se perodos
iguais e sucessivos, limitadas a sessenta meses.
No se mostra razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos de vigncia,
conforme o mesmo prazo inicialmente avenado no contrato, o que poderia engessar a Administrao caso as
condies sob as quais se desenvolve a prestao dos servios evidenciarem que a prorrogao ser eficaz se
for mantida em perodo menor ou maior daquele inicialmente fixado ou anteriormente estabelecido mediante
aditamento.
A mesma flexibilizao foi adotada pelo Tribunal de Contas da Unio, ao assentar que:
Cabe asseverar, contrariando o entendimento contido na instruo, que a tese defendida por esta Corte de
Contas e pela doutrina reinante sobre a matria que, na renovao, no fica a entidade obrigada a respeitar
o mesmo prazo da contratao original. Pois, mesmo que o texto da norma aluda a iguais perodos a leitura
muito restrita da norma traria um engessamento para o administrador, o que no era o objetivo do legislador. Se
possvel prorrogar por 60 meses, no seria razovel subordinar a administrao ao dever de estabelecer perodos

35

ORIENTAO NORMATIVA N 38, DE 13 DE DEZEMBRO DE


2011
Nos contratos de prestao de servios de natureza continuada devese observar que: a) o prazo de vigncia originrio, de regra, de at 12
meses; b) excepcionalmente, este prazo poder ser fixado por perodo
superior a 12 meses nos casos em que, diante da peculiaridade e/ou
complexidade do objeto, fique tecnicamente demonstrado o benefcio
advindo para a administrao; e c) juridicamente possvel a prorrogao do contrato por prazo diverso do contratado originariamente.

Por fim, destacamos que, para estes contratos, que possuem durao que ultrapassa
o exerccio financeiro, a indicao do crdito oramentrio e do respectivo empenho para
atender a despesa relativa ao exerccio futuro poder ser formalizada por apostilamento,
conforme dispe a ORIENTAO NORMATIVA AGU N 35, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011.

Enunciado
Somente contratos cujos objetos correspondam a obrigaes de
fazer e a necessidades permanentes se coadunam com o conceito
de natureza contnua.
O prazo de vigncia de contratos de servios contnuos deve
ser estabelecido considerando-se as circunstncias de forma
objetiva, fazendo-se registrar no processo prprio o modo como
interferem na deciso e quais suas consequncias. Tal registro
especialmente importante quando se fizer necessrio prazo inicial
superior aos doze meses entendidos como regra pelo TCU. H
necessidade de se demonstrar o benefcio decorrente do prazo
estabelecido.
Na hiptese de servios advocatcios serem contratados
como servios contnuos, o fato de a vigncia do contrato ser
estabelecida em 12 meses no significa que a Administrao
no poder mant-lo, caso os servios estejam sendo prestados
a contento e se as condies ainda estiverem favorveis
administrao, observando-se o limite de 60 meses.
recomendvel que, nos contratos relativos a prestaes de
servios contnuos, caso no haja restrio de natureza tcnica ou
mercadolgica, seja prevista a possibilidade de prorrogao do
prazo de vigncia por at 60 (sessenta) meses.
Contratos de conservao rodoviria podem ser enquadrados
como de execuo contnua, para o fim de prorrogao.
Aquisio de fatores de coagulao so tidos, excepcionalmente,
como servios de natureza contnua, portanto, seus contratos
podem ter vigncia superior aos respectivos crditos
oramentrios.
Para o fim de durao do contrato, a eventual atribuio de
natureza contnua para o fornecimento de passagens areas deve
ser avaliada a partir da real necessidade do rgo de que esses
servios sejam necessrios ao desempenho de suas atividades
negociais.

Relator

Acrdo

BENJAMIN
ZYMLER

AC-652834/13-1

RAIMUNDO
CARREIRO

AC-332019/13-2

WEDER DE
OLIVEIRA

AC-052507/12-P

ANDR LUS DE
CARVALHO
AUGUSTO
NARDES

AC-582028/11-2
AC-027804/11-P

JOS JORGE

AC-076612/10-P

ANDR LUS DE
CARVALHO

AC-474231/09-2

idnticos para vigncia, seguindo o prazo inicialmente avenado no contrato. Ento, nesse aspecto, no haveria
qualquer irregularidade na prorrogao por mais 24 meses do contrato inicialmente avenado, com prazo de 36
meses. (Acrdo n 551/2002, Segunda Cmara).

36

A definio como servio de carter contnuo dever ser efetivada


a partir da anlise de cada caso concreto e de acordo com
caractersticas e necessidades da instituio contratante.
Ao ser estipulada a vigncia de um contrato administrativo cujos
servios sejam de natureza continuada, inclusive decorrente de
contratao por inexigibilidade, deve ser observado o prazo limite
de sessenta meses, com as prorrogaes devendo ser justificadas.
A prorrogao contratual por at mais doze meses aplicvel a
servios contnuos, alm do limite de sessenta meses previsto,
somente pertinente em situaes excepcionais ou imprevistas,
diante de fato estranho vontade das partes, no sendo cabvel
sua adoo justificvel apenas pela vantajosidade de preos
Administrao.
legal a renovao sucessiva de contrato de publicidade por at
sessenta meses, se houver previso contratual, uma vez que se
trata de servios de natureza continuada.
Na prorrogao de contrato de servios de natureza continuada,
no fica a instituio pblica obrigada a respeitar o mesmo prazo
da contratao original.
Na prorrogao de contrato de servios de natureza continuada,
no fica a instituio pblica obrigada a respeitar o mesmo prazo
da contratao original.

ANDR LUS DE
CARVALHO

AC-461439/08-2

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-172533/08-P

MARCOS
VINICIOS VILAA

AC-115923/08-P

RAIMUNDO
CARREIRO

AC-043008/08-P

LINCOLN
MAGALHES DA
ROCHA

AC-119131/05-P

UBIRATAN
AGUIAR

AC-083823/04-P

Por outro lado, nos acrdos abaixo relacionados, no foram considerados como servios
contnuos pelo TCU:

Enunciado

Relator

Acrdo

A durao de contratos de aquisio de combustveis deve se


ater vigncia dos respectivos crditos oramentrios, uma
vez que se trata de fornecimento e no de servios de durao
continuada.
Servios de consultoria no so contnuos e, por isso, no podem
ser prorrogados sob o fundamento do inc. II do art. 57 da Lei
8.666/1993.
Servios de fiscalizao, acompanhamento, controle de
qualidade, elaborao de projetos de obras no so contnuos.
A responsabilizao pelo enquadramento irregular do objeto de
um contrato nessa qualidade deve recair, em primeiro plano, nos
gestores da entidade contratante. Os pareceristas que emitiram
opinio s podem ser alcanados quando existirem indcios
de que tenham atuado com m-f ou dolo, ou de que tenham
praticado erro grosseiro.
Os contratos firmados com agncias de turismo para
fornecimento de passagens caracterizam compra e no prestao
de servios contnuos, portanto no so passveis de prorrogao.

WEDER DE
OLIVEIRA

AC-077504/12-1

AROLDO
CEDRAZ

AC-1115041/11-2

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-244738/11-P

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-678030/11-2

Contratos de obras pblicas que envolvam servios alm da


conservao rodoviria, tais como pavimentao, terraplenagem,
sinalizao e drenagem, no so considerados contnuos.
A aquisio de combustvel refere-se material de consumo, no
podendo ser caracterizado o seu fornecimento como servio de
execuo continuada, estando fora da hiptese da prorrogao
prevista no inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93.

UBIRATAN
AGUIAR

AC-152922/11-P

UBIRATAN
AGUIAR

AC-192009/11-1

37

Contratos de fornecimento de material de informtica no


caracterizam prestao de servios, sendo irregular a incluso de
clsulas que permitam prorrogaes.

WALTON
ALENCAR
RODRIGUES

AC-045806/11-P

Servios de auditoria contbil no so contnuos e, por isso, no


podem ser prorrogados sob o fundamento do inc. II do art. 57 da
Lei 8.666/1993.

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-074503/11-2

Fornecimento de passagens areas no constitui servio a


ser executado de forma contnua, e, portanto, no poder
ser prorrogado com fundamento no inciso II do art. 57 da Lei
8.666/1993.
Fornecimento de combustveis refere-se a materiais de consumo,
no sendo considerado servio de execuo continuada e,
portanto, no cabvel prorrogao contratual alm do limite
anual.
A contratao de servios de auditoria contbil no se enquadra
nas hipteses de contratao de servios a serem realizados de
forma continuada, que somente abrange servios cuja paralisao
possa causar prejuzos s atividades da entidade.

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-590335/10-2

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-462029/10-2

GUILHERME
PALMEIRA

AC-059111/08-P

3.3.2 Da vigncia por prazo indeterminado


A ON/AGU n 36 estabelece ser possvel fixar prazo indeterminado nos contratos em que
a Administrao seja usuria de servios pblicos de energia eltrica, gua e esgoto, servios
postais monopolizados pela ECT (empresa brasileira de correios e telgrafos) e ajustes
firmados com a imprensa nacional. Confira a sua redao:
ORIENTAO NORMATIVA No-36, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011
A administrao pode estabelecer a vigncia por prazo indeterminado nos contratos
em que seja usuria de servios pblicos essenciais de energia eltrica, gua e esgoto,
servios postais monopolizados pela ECT (empresa brasileira de correios e telgrafos)
e ajustes firmados com a imprensa nacional, desde que no processo da contratao
estejam explicitados os motivos que justificam a adoo do prazo indeterminado e
comprovadas, a cada exerccio financeiro, a estimativa de consumo e a existncia de
previso de recursos oramentrios. (NR)

A lgica utilizada pela AGU que, nesses casos, incide a regra do inciso II do 3 do art. 62
da Lei n 8.666, de 1993, que preceitua ser aplicvel o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta
Lei e demais normas gerais, no que couber, aos contratos em que a Administrao for parte
como usuria do servio pblico. Assim, no seria aplicvel a regra limitadora de sessenta
meses do inciso II do art. 57, nem o seu pargrafo terceiro que veda a existncia de contratos
administrativos com prazo indeterminados11.
Alm disso, a AGU destaca que esses servios so todos prestados em regime de
exclusividade, o que removeria o bice da vigncia indeterminada da relao jurdica: confira
trecho da fundamentao da mencionada ON/AGU n 36:
A mesma exegese foi aplicada pela AGU na ON/AGU n 6 que dispe que A vigncia do contrato de locao
de imveis, no qual a administrao pblica locatria, rege-se pelo art. 51 da lei n 8.245, de 1991, no estando
sujeita ao limite mximo de sessenta meses, estipulado pelo inc. ii do art. 57, da lei n 8.666, de 1993.
11

38

Nestas condies, haver sempre uma nica titular ou sua autorizada para prestar os
servios em determinada localidade para prestao dos servios pblicos essenciais de
saneamento bsico, donde a sua contratao mediante inexigibilidade de licitao.
Assim, o fato de estar autorizada a contratao direta para estes servios por
impossibilidade de competitividade faz com que, em termos lgicos, no haja a incidncia
do art. 57, inciso II e 3, da Lei n 8.666, de 1993. Se h um nico fornecedor do servio
pblico no havendo que falar, portanto, em viabilidade de competio , no h, a
princpio, bice jurdico a que contratos da espcie contemplem prazo indeterminado
de vigncia.

Enunciado
No h bice a prorrogaes sucessivas de contrato de locao em
que a Administrao seja locatria, desde que sejam formalizadas,
peridicas e justificadas no interesse pblico e na vantajosidade da
proposta.
A fixao de prazo de vigncia para as contrataes efetuadas pela
Administrao Pblica , luz do art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, impositiva, independentemente do regime legal sob o qual
foram fundamentadas.
ilegal a fixao de contrato sem definio de quantidades e de
prazo de vigncia, bem assim com vigncia retroativa.
No so admitidos contratos de efeitos retroativos ou com vigncia
indeterminada.
Os contratos administrativos devem ser celebrados com vigncia
determinada.
Torna-se, em princpio, indispensvel a fixao dos limites de
vigncia dos contratos administrativos, de forma que o tempo
no comprometa as condies originais da avena, no havendo,
entretanto, obstculo jurdico devoluo de prazo, quando a
Administrao mesma concorre, em virtude da prpria natureza
do avenado, para interrupo da sua execuo pelo contratante
(Smula 191).
Os contratos administrativos devem ser firmados com vigncia
determinada.
Os contratos administrativos devem ser firmados com vigncia
determinada.
A continuidade da execuo dos servios aps esgotado o prazo de
vigncia contratual no encontra amparo na legislao que rege as
contrataes no mbito da administrao pblica.
Os contratos devem conter, dentre suas clusulas, delimitao
temporal, j que a ausncia de disposio nesse sentido caracteriza
vigncia indeterminada, o que contradiz o ordenamento jurdico.

Relator

Acrdo

BENJAMIN
ZYMLER

AC-112720/09-P

BENJAMIN
ZYMLER
ANDR LUS DE
CARVALHO
MARCOS
BEMQUERER
AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-137520/13-P
AC-582028/11-2
AC-658335/10-1

INEXISTENTE
BENJAMIN
ZYMLER
VALMIR
CAMPELO

AC-140429/08-P
AC-203121/08-1

BENJAMIN
ZYMLER
WALTON
ALENCAR
RODRIGUES

AC-019506/05-P

AC-071611/10-P

AC-139334/04-P

3.3.3 Da vigncia e eficcia.


Como visto, a vigncia de um contrato consiste no perodo em que os contratos firmados
podem produzir direitos e obrigaes para as partes contratantes. Contudo, conforme dispe
o art. 61, pargrafo nico da Lei n 8.666, de 1993, o contrato somente ser eficaz aps a sua
publicao na imprensa oficial. Confira sua redao:
39

Art.61. (...)
Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de contrato ou de seus
aditamentos na imprensa oficial, que condio indispensvel para sua eficcia, ser
providenciada pela Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu
valor, ainda que sem nus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.(Redao dada
pela Lei n 8.883, de 1994)

Se o prazo de vigncia contratual tem por finalidade determinar o perodo de tempo


durante o qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatrio para as partes,
por outro lado a eficcia consiste na potencialidade de produo de efeitos do contrato. Eis a
lio do Mestre Maral Justen FilhoXIV, que esclarece bem esta relao:
Eficcia e vigncia
Eficcia e vigncia no so expresses sinnimas, mas h relao entre ambos os
institutos. Para ou fins ora estudados, a vigncia consiste no perodo de tempo durante o
qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatrio para as partes. A eficcia
significa a potencialidade de produo de efeitos do contrato. Quando a lei estabelece
que a publicao condio de incio de eficcia do contrato administrativo, isso acarreta
que a prpria vigncia no se inicia antes da publicao. Isso no equivale a afirmar que
a vigncia se inicie na data da publicao. At possvel que a vigncia se inicie em
data posterior publicao. Basta que o contrato preveja o incio de sua vigncia para
momento futuro, dando-se a publicao com uma certa antecedncia. Ressalve-se que
a clusula contratual que fixar o incio de vigncia de modo incompatvel com a regra
do art. 61, pargrafo nico, dever ser interpretada adequadamente. Enquanto no se
produzir a publicao, no pode ter incio a vigncia. possvel afirmar, por isso, que
a data da publicao prevalecer sobre a redao formal do instrumento contratual se
esta fixar incio de vigncia em momento anterior publicao do extrato na imprensa.
(grifos nossos)

Como visto, defende o administrativista que os prazos contratuais devero ser computados
a partir da data da publicao e, no, a partir da data da assinatura. Por sua vez, consta
expresso acatamento da tese exposta acima pelo Tribunal de Contas da Unio no acrdo n
1.248/2007 Plenrio.
Por outro lado a lio extrada da doutrina de Lucas Rocha Furtado12 XV, abaixo reproduzida,
caminha no sentido de que a ausncia de publicao uma ilegalidade de natureza formal
que no deve afetar a execuo ou validade do contrato.

No mesmo sentido: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contrato vigncia publicao ou assinatura? Frum
de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 54, jun. 2006. Disponvel em: <http://www.
bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=35826>. Acesso em: 1 abr. 2014.
12

40

A Administrao Pblica deve, portanto, sempre providenciar a publicao do extrato do


contrato em rgo de divulgao oficial, condio legal para que possam ser efetuados
pagamentos. Caso sejam realizados pagamentos decorrentes da execuo de contratos
celebrados pela Administrao sem que tenha sido providenciada a devida publicao
do seu extrato, viola-se, sem dvida, a exigncia do pargrafo nico do art. 61 da lei
n 8.666/93, que impe a publicao do extrato como condio de eficcia da avena,
devendo, no entanto, esse tipo de ilegalidade ser tida como de carter formal, pois que
em nada afeta ou compromete a execuo e a validado do contrato. Deve, no entanto,
essa irregularidade acarretar a responsabilidade dos agentes administrativos que
praticaram tal ilegalidade.
Nessa linha, sendo de natureza formal a falha caracterizada pelo atraso na publicao
do extrato, ainda que deva ser evitada, no deve retardar o incio da vigncia contratual,
pois a publicao apenas confere eficcia ao contrato, reputando como vlidos os atos
praticados com base no instrumento contratual assinado. (grifo nosso)

A Cmara Permanente de Licitaes e Contratos - CPLC da Procuradoria-Geral Federal


- PGF, no bojo do Parecer n 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU13, adotou esse ltimo
entendimento como orientao aos seus rgos assessorados, com a seguinte concluso:
Assim, conclui-se que os termos de contrato no devem condicionar o incio de sua vigncia
publicao do extrato de que trata o art. 61, pargrafo nico da lei n 8.666/93, mas
indicar como incio de sua vigncia a data de sua assinatura ou de prazo expressamente
indicado no instrumento contratual ainda que anterior ou posterior publicao.

3.3.4 Forma da contagem do prazo contratual


Por fim, cumpre estudar a forma de fixao e contagem do prazo de vigncia contratual.
Como destacado na Orientao Normativa AGU n 03, esse tema determinante para a
possibilidade da prorrogao de um contrato, pois caso ocorra extrapolao do prazo de
vigncia, o contrato estar extinto, no sendo possvel prorrog-lo:
ORIENTAO NORMATIVA N-03, DE 1 DE ABRIL DE 2009
Na anlise dos processos relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdicos
verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia, bem como eventual
ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos precedentes, hipteses que
configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.

No Parecer n 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, anteriormente citado, a PGF


uniformizou o entendimento de que a contagem dos prazos contratuais deve seguir as regras

Referida manifestao, relatada pelo Procurador Federal Daniel de Andrade Oliveira Barral, bem como as
demais manifestaes produzidas pela Cmara, pode ser encontradas em: http://www.agu.gov.br/page/
content/detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc
13

41

estabelecidas no cdigo civil, deve ocorrer sendo aplicvel aos contratos que possuem prazo
de vigncia fixado em meses a regra do art. 132, 2 do Cdigo Civil, que dispe que os prazos
de meses e anos expiram no dia de igual nmero do de incio, ou no imediato, se faltar exata
correspondncia.
Assim, por exemplo, se a vigncia de 12 meses de um contrato administrativo iniciou
em 31.05.2016, o seu termo final (dies ad quem) ser 31.05.2017, podendo ser prorrogado
at esta data, e assim sucessivamente, ou seja, 31.05.2018, 31.05.2019, 31.05.2020, at
completar 60 meses, em 31.05.2021. Confira trecho da mencionada manifestao:
II Da forma de contagem de prazos contratuais
(...)
No lapso de tempo computado, prevalece a regra que determina a excluso do primeiro
dia e incluso do dia do vencimento.
Esta regra encontra-se harmonizada tanto no plano material14 como processual, estando
prevista no Cdigo Civil (artigo 132) no Cdigo de Processo Civil (artigo 184), e na Lei
9784/99 (art. 66) em textos quase idnticos:
Art. 132. Salvo disposio legal ou convencional em contrrio, computam-se os prazos,
excludo o dia do comeo, e includo o do vencimento.
Art. 184. Salvo disposio em contrrio, computar-se-o os prazos, excluindo o dia do
comeo e incluindo o do vencimento.
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se
da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
Entende-se que tal regra deve ser levada em considerao, devendo haver uma leitura
em conjunto do 3 do art. 132 do Cdigo Civil, com o seu caput:
3 Os prazos de meses e anos expiram no dia de igual nmero do de incio, ou no
imediato, se faltar exata correspondncia.
A vinculao entre o art. 132, caput, do Cdigo Civil e seu 3 de uma relao de
genrico/especfico, onde o caput estabelece os contornos gerais de um mandamento,
e os pargrafos explicitam aspectos ou desdobramentos da hiptese.
No h qualquer antinomia, ou necessidade de harmonizao entre tal dispositivo do
Cdigo Civil com o art. 57, II da Lei 8666/93, na medida em que a contagem de prazo
de vigncia de um contrato administrativo no difere dos demais contratos regidos pelo
Direito Privado, conforme reza o art. 54 da Lei 8666/93.
Sendo assim, se um contrato tem incio em determinado dia, o prazo de vigncia comear
a ser computado do prximo dia til e, se o prazo for em meses ou anos, expira-se no dia
de igual nmero do de incio, ou no imediato se faltar exata correspondncia (art. 132,
3, do Cdigo Civil).
Sobre a contagem de prazos, registre-se o entendimento do Superior Tribunal de Justia
a respeito do tema que, apesar de tratar de prescrio, mutatis mutandis, aplica-se
14

42

A exceo a essa regra so os prazos penais, conforme disposto no art. 10 do Cdigo Penal.

ao caso, pois a diferenciao da contagem de prazos no direito material e de direito


processual foi superada, considerando o direito positivo reproduzido acima:
DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIO
INEXISTENTE. APLICAO DE TAXA SELIC. 1. A contagem do prazo prescricional deve
considerar o sistema adotado pelo CPC: no se conta o dia do incio do seu curso e incluise o ltimo. Em conseqncia: a contagem do prazo quinquenal faz-se por anos, contados
do dia do incio (considerando o dia til seguinte) e o dia do ms correspondente do ano
em que se findar. 2. Ao distribuda em 1 de setembro de 2003. Ato apontado como
ilcito consumado em 1 de setembro de 1988. Demora da citao por motivos inerentes
ao mecanismo da justia.15
Por exemplo, se a vigncia de 12 meses de um contrato administrativo iniciou em
31.05.2012, o seu termo final (dies ad quem) ser 31.05.2013, podendo ser prorrogado
at esta data, e assim sucessivamente, ou seja, 31.05.2014, 31.05.2015, 31.05.2016, at
completar 60 meses, em 31.05.2017. o que se extrai de Digenes Gasparini16 :
Destarte, a partir da assinatura diz-se que o contrato est em vigor e assim permanecer
at o ltimo dia de sua vigncia ou at o dia de sua resciso. Contam-se, portanto, o dia
inicial e final da vigncia do ajuste. Assim, se o contrato foi assinado no dia 2 de julho
de 2001, pelo prazo de um ano, terminar em 2 de julho de 2002. (...) A contagem do
prazo contratual no observa as regras de contagem dos prazos processuais ou os do
procedimento administrativo estabelecidos na Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Destarte, estando em vigor e em condies de produzir os efeitos
desejados pelas partes, embora, em inmeras vezes, esses efeitos estejam contidos,
aguardando para desencadear o acontecimento de um termo (data) ou condio
(aprovao pela autoridade competente). Quando isso ocorre, o contrato est em vigor,
mas ineficaz quanto produo de seus efeitos. A vigncia extingue-se com o contrato.
Destarte, reafirmamos a orientao expedida pelo Parecer n 345/PGF/RMP/2010
que recomenda a contagem data-a-data, destacando no haver qualquer prejuzo a
coincidncia do ltimo dia do prazo de vigncia do contrato original, com o primeiro dia
de vigncia do termo aditivo de prorrogao subsequente.

3.4 Alteraes no contrato administrativo


O contrato administrativo pode ser alterado em conformidade com o que dispe o artigo
65 da Lei n 8.666/93, desde que sejam observados os pressupostos legais, quais sejam:
necessidade da administrao, interesse pblico e motivao do ato, o qual tem que ser
justificado e aprovado pela autoridade competente.
H, tambm, regras estabelecidas que limitam as alteraes contratuais com o objetivo de
evitar a fuga do processo licitatrio e, ainda, a proteger o interesse do particular contratado.
STJ - RECURSO ESPECIAL 825915/MS, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/04/2008,
DJe 21/05/2008.
15

16

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. Saraiva: So Paulo. 2008. p. 700.

43

H que se ressaltar que o objeto do contrato no pode ser alterado, e que se descaracterizado
implicar no desrespeito aos princpios da igualdade, da competitividade entre os licitantes e
da obrigatoriedade da licitao.
Ainda que as alteraes contratuais sejam permitidas, elas so sempre limitadas e devem
ser vistas como exceo, razo pela qual deve a Administrao planejar os seus contratos
adequadamente, realizando estudos prvios consistentes para que os mesmos sejam
executados nos exatos termos que as obrigaes contratuais foram avenadas inicialmente.
A alterao contratual deve pressupor alterao efetiva na demanda de interesse pblico
que se busca a atender com o contrato administrativo e no para a correo de falhas
substanciais provenientes de projetos bsicos ou de termos de referncia deficientes e
omissos.
Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das licitaes reduz, significantemente,
as demandas por alteraes contratuais.
As hipteses de alterao do contrato administrativo so basicamente:
I Alterao unilateral, determinada pela Administrao;
II Alterao por acordo entre as partes.
A Administrao possui a prerrogativa de ALTERAR O CONTRATO UNILATERALMENTE,
ou seja, o contratado obrigado a aceitar a alterao, garantido o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Trata-se da aplicao de clusula exorbitante, conforme dispem os
arts. 58, I e 65, I a e b da Lei n 8.666, de 1993.
3.4.1 Alterao unilateral
A ALTERAO UNILATERAL permite a modificao contratual sendo aplicvel em duas
situaes: ALTERAO de natureza QUALITATIVA e ALTERAO de natureza QUANTITATIVA,
conforme estabelece o inciso I do artigo 65 da Lei n 8.666/93.
A alterao QUALITATIVA unilateral decorre da necessidade de mudar a caracterstica
tcnica do projeto e das especificaes, porm sem alterar o objeto do contrato. (Artigo 65,
I, a da Lei n 8.666/93). No entanto, devem ser observados requisitos mnimos para se
promover a alterao qualitativa do contrato, quais sejam:
a) existncia de fato superveniente, ou pelo menos de conhecimento superveniente,
capaz de ensej-la;
b) justificativa tcnica adequada e suficiente;
c) no transmutao ou desnaturao do objeto; e
d) respeito aos direitos do contratado.

A alterao QUANTITATIVA unilateral afeta a dimenso do objeto e se caracteriza pela


supresso e acrscimo de quantitativo sem que se modifiquem as especificaes do contrato
e os critrios definidos nas planilhas que o integram. (Artigo 65, I, b da Lei n 8.666/93).

44

3.4.2 Alterao por acordo entre partes


Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
b)quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem
como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos
termos contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de
circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao
do pagamento, com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestao de fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio;
d)para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm
de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado,
ou, ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual.(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

Alm das alteraes unilaterais, determinadas pela Administrao, o contrato pode ser
solapado por fatos imprevistos ou imprevisveis que alterem substancialmente as condies
do ajuste. Nessa situao, importante ressaltar, que uma vez verificado o rompimento do
equilbrio econmico-financeiro, o contratado dever provocar a Administrao para a
adoo do reequilbrio contratual, no existindo discricionariedade em seu deferimento.
A Administrao somente poder recusar o restabelecimento da equao se ausentes os
seguintes pressupostos necessrios:
Ausncia de elevao dos encargos do particular;
Ocorrncia de evento antes da formulao das propostas;
Ausncia de vnculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majorao dos
encargos do contratado;
Culpa do contratado pela majorao dos seus encargos (o que inclui a previsibilidade
da ocorrncia do evento).
Retornaremos a este ponto ao estudarmos com mais profundidade os mecanismos de
recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato Administrativo.

45

3.4.2.1 Quais so os limites legais para as alteraes contratuais


Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alteraes contratuais so:

Por esses dispositivos, os contratos podero ser alterados, entretanto, a Administrao


dever ter cautela e prudncia, lembrando sempre a necessidade de processo licitatrio e
observando os princpios constitucionais, dentre eles o da igualdade, da impessoalidade e o
da razoabilidade.
Dessa forma, em anlise dos dispositivos citados, verificamos que os contratos podem ser
alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
Em consonncia ao prescrito no 1 do art. 65, podemos extrair duas hipteses:
Alterao quantitativa dentro do limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato,
para o caso de acrscimos ou de supresses em obras, servios ou compras.
Alterao quantitativa dentro do limite de 50%, para o caso de acrscimos, na hiptese de
reforma de edifcio ou de equipamento.
As alteraes relativas s supresses possuem tratamento diferenciado com relao
aos limites definidos no 1 do artigo 65, ou seja, podem exceder os limites estabelecidos,
devendo, no entanto, ser obrigatoriamente acatadas pelo contratado e mantidas as condies
da avena. Neste caso, configura-se alterao quantitativa consensual.
3.4.2.2 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?
O Tribunal de Contas da Unio, na Deciso 215/99 - Plenrio, firmou entendimento
de que tanto as alteraes contratuais quantitativas quanto as alteraes unilaterais
qualitativas esto condicionadas aos percentuais especificados nos 1 e 2 do art. 65 da
Lei n 8.666/93.
entendimento, tambm, do TCU, que nas alteraes contratuais consensuais, qualitativas
e excepcionalssimas de contratos de obras e servios facultado Administrao ultrapassar
os limites determinados no artigo 65 da Lei n 8.666/93.
No entanto, o TCU estabeleceu alguns pressupostos que so obrigatrios e que devem
ser respeitados. Desta forma, torna-se importante o conhecimento de parte da Deciso n
215/99 Plenrio - colacionada abaixo:

[...]

a) tanto as alteraes contratuais quantitativas que modificam a dimenso do objeto


quanto as unilaterais qualitativas que mantm intangvel o objeto, em natureza e
em dimenso esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da

46

Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da
mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalssimas
de contratos de obras e servios, facultado Administrao ultrapassar os limites
aludidos no item anterior, observados os princpios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, alm dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que
satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos:
I no acarretar para a administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de
uma eventual resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos
da elaborao de um novo procedimento licitatrio;
II no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e
econmico-financeira do contratado;
III decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou
imprevisveis por ocasio da contratao inicial;
IV no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de
natureza e propsito diversos;
V ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato, otimizao
do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos
decorrentes;
VI demonstrar-se na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que
extrapole os limites legais mencionados na alnea a, supra que as consequncias
da outra alternativa (a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao)
importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio (interesse coletivo) a ser
atendido pela obra ou servio, ou seja, gravssimas a esse interesse; inclusive quanto
sua urgncia e emergncia. (inexiste grifo no original)

De acordo com o entendimento do relator Ministro Valmir Campelo, 30.1.2013,


proferido no Acrdo TCU 89/2013-Plenrio, para fins de enquadramento na hiptese
de excepcionalidade prevista na Deciso 215/1999-Plenrio acima descrita, as alteraes
qualitativas havidas no podem decorrer de culpa do contratante nem do contratado.
[...]
Embargos de declarao interpostos pela Companhia Docas do Rio Grande do Norte
(Codern) contra o Acrdo 3.364/2012-Plenrio alegaram omisso no item da deliberao
que alertou aquela empresa acerca do significativo percentual aditivado (16,95%) at
ento, prximo ao limite legal (art. 65, inciso II, da Lei 8.666/93), no contrato para
implantao do terminal martimo de passageiros no porto de Natal/RN. Argumentou a
recorrente ser a maior parte desse montante decorrente de alterao qualitativa na obra,
que atenderia s condicionantes de excepcionalidade estabelecidos pelo Tribunal na

47

Deciso 215/1999-Plenrio. Alegou ter havido necessidade de se alterar a especificao


das estacas previstas em projeto, em razo da impossibilidade de o fornecedor atender
a demanda em prazo compatvel com o cronograma contratual. Em decorrncia disso,
a utilizao de estacas diversas das projetadas ocasionou o redimensionamento das
fundaes, onerando o preo da obra. O relator considerou no haver elementos de
convico suficientes para a caracterizao de caso fortuito, de situao imprevisvel
poca da contratao, de que a alterao de especificao no decorreu de culpa do
contratado, com a demora em encomendar as estacas, ou do contratante, por falhas
no projeto. Destacou ser a ausncia de culpa condio essencial para o Tribunal aceitar
aditivos que ultrapassem os limites legalmente estabelecidos. Nessa esteira, a Corte,
ao acolher proposta do relator, deu nova redao deliberao recorrida e expediu
notificao a Codern da qual constou tambm as seguintes orientaes: a) para que
a alterao em tela venha a ser aceita como situao de exceo prevista pelo TCU na
Deciso 215/1999-Plenrio, deve ficar demonstrado que as estacas no poderiam ter
sido obtidas de outro fornecedor e que no houve mora da contratada na encomenda
desses elementos; b) tambm com a finalidade de enquadramento nessa hiptese
excepcional, as novas alteraes nas tecnologias construtivas no podem decorrer de
projeto bsico insuficiente. (inexiste grifo no original)

3.4.2.3 Como apurar o valor da apurao dos limites percentuais indicados (25% e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no 1 do Art. 65 da Lei de Licitaes para as
alteraes contratuais realizadas pela Administrao Pblica devem ser calculados com base
no valor inicial atualizado do contrato.
Desta forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo
que esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
Ressalta-se que os acrscimos e supresses quantitativas no alteram a base de clculo
para novas alteraes quantitativas. Para melhor entendimento, vejamos o exemplo abaixo:
Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio
Valor inicial atualizado
Supresso
Saldo
Aplicao do limite legal (25% x 100.000,00)
Valor final mximo do contrato (c/aditivos)

100.000,00
(40.000,00)
60.000,00
25.000,00
85.000,00

O entendimento do Tribunal de Contas da Unio e da Advocacia-Geral da Unio no


sentido de aplicar o clculo de forma isolada, para cada conjunto de acrscimos e para
cada conjunto de redues e sem nenhum tipo de compensao entre eles. Desta forma, o
limite de percentual aplicado individualmente sobre o valor original do contrato, conforme
demonstrado abaixo:
Os limites previstos no art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/1993, devem ser calculados
tomando-se como base o valor inicial do contrato, livre das supresses de itens nele
previstas. AC-2989-43/13-P ANDR DE CARVALHO

48

As redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada,


ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre
calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93. AC-1498-23/15-P BENJAMIN ZYMLER
ORIENTAO NORMATIVA No- 50
OS ACRSCIMOS E AS SUPRESSES DO OBJETO CONTRATUAL DEVEM SER SEMPRE
CALCULADOS SOBRE O VALOR INICIAL DO CONTRATO ATUALIZADO, APLICANDOSE A
ESTAS ALTERAES OS LIMITES PERCENTUAIS PREVISTOS NO ART. 65, 1, DA LEI N
8.666, DE 1993, SEM QUALQUER COMPENSAO ENTRE SI.
REFERNCIA: Art. 65, I, b e 1, da Lei n 8.666, de 1993, Parecer PGFN/CJU/CLC/n
28/2009, Parecer N1359/2010/LC/NAJSP/ AGU.

De acordo com a jurisprudncia do TCU no permitido utilizar-se compensao entre


as alteraes (acrscimo/supresso), ou seja, realizar um acrscimo de 60% do valor do
contrato e, em contrapartida, compensar realizando a supresso 40%, salvo nas hipteses
disciplinadas no Acrdo n 1799-29/15-P abaixo reproduzido:
permitida, apenas para contratos de obras de infraestrutura, celebrados antes de
25/11/11 (data do trnsito em julgado do Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio) por rgos
e entidades vinculados ao Ministrio dos Transportes, a compensao entre o conjunto
de supresses e acrscimos realizados por aditivos contratuais, para fins de observncia
dos limites impostos no art. 65 da Lei 8.666/93. Nas contrataes ocorridas a partir
dessa data, as redues ou supresses devem ser consideradas de forma isolada,
calculadas sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um destes conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites estabelecidos
na legislao. AC-1799-29/15-P - Vital do Rgo

3.4.2.4 Qual o procedimento adequado para a formalizao das alteraes


contratuais,
Em conformidade com o artigo 60 e pargrafo nico do artigo 61, ambos da Lei n
8.666/93, so estabelecidos requisitos para a celebrao dos contratos administrativos,
inclusive mencionando a expresso seus aditamentos. Assim, temos:
Artigo 60 - Os contratos e seus aditamentos sero lavrados (...)
Artigo 61 (...)
Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de contrato ou de seus
aditamentos...


Assim, toda e qualquer alterao contratual (artigo 65 da Lei n 8.666/93) ou prorrogao
de prazos (artigo 57) dever ser formalizado atravs de celebrao de Termo Aditivo ao
49

contrato. Alm de outras modificaes admitidas em lei que possam ser caracterizadas
como alteraes do contrato, a exemplo: alterao do nome ou denominao empresarial
da contratada; alterao do endereo da contratada; retificao de clusula contratual e
retificao de dados (CNPJ) da empresa contratada (quando, por equvoco, ocorrer falha no
registro desses dados).
Entretanto, convm ressaltar que a lavratura do Termo Aditivo no exigida para todos os
eventos que ocorrem durante a execuo do contrato. A Lei n 8.666/93 em seu 8 do artigo
65 enumera casos que no caracterizam alterao contratual, podendo ser formalizados por
APOSTILA e, consequentemente, dispensada a celebrao de Termo Aditivo. As situaes
previstas no 8 do art. 65 so:
Variao do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;
Compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento;
Empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido.
Pode-se definir apostila como um registro que poder ser realizado no prprio contrato
original ou em outro documento oficial. Enquanto que o Aditivo um instrumento realizado
separadamente e segue toda a formalidade, inclusive a obrigatoriedade de publicao na
Imprensa Oficial, do contrato. A formalizao do termo aditivo deve, necessariamente e
obrigatoriamente, seguir o seguinte fluxo:

O posicionamento do TCU firme quanto obrigatoriedade da formalizao de termo


aditivo para as alteraes contratuais, sendo que a ausncia desse instrumento considerada
irregularidade grave, passvel, inclusive da aplicao de multa aos gestores. Importante citar
alguns julgados recentes do Tribunal de contas da Unio que tratam do assunto e cuja leitura
importante, quais sejam: Acrdo 2590/2012 Plenrio; Acrdo 1227/2012 Plenrio;
Acrdo 3260/2011 Plenrio; Acrdo 1833/2011 Plenrio.

3.5 Equilbrio Econmico-financeiro do Contrato


Os contratos administrativos, na esteira da regra aplicvel aos contratos regidos pelo direito
privado, permitem alterao de cunho econmico durante sua vigncia, seja em virtude
do advento de fatos imprevisveis e inevitveis no imputados ao contratado ou prpria
Administrao Pblica, ou mesmo com o objetivo de recompor o equilbrio econmicofinanceiro do contrato desgastado pelo mero transcurso do tempo.
50

Seguindo essa diretriz lgico-jurdica, o princpio do equilbrio econmico-financeiro dos


contratos administrativos encontra-se positivado em nvel constitucional, luz do art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (grifo nosso)

Portanto, o direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro garantia


constitucional conferida a todos aqueles que contratam com a Administrao Pblica. Com o
desiderato de corroborar estas afirmaes iniciais, colacionamos trecho da obra do festejado
mestre Celso Antnio Bandeira de MeloXVI:
51. Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Pblico busca a satisfao de uma
utilidade coletiva. Calha, pois, Administrao atuar em seus contratos com absoluta
lisura e integral respeito aos interesses econmicos legtimos de seu contratante, pois
no lhe assiste minimiz-los em ordem a colher benefcios econmicos suplementares
ao previsto e hauridos em detrimento da outra parte.
Para tanto, o que importa, obviamente, no a aparncia de um respeito ao valor
contido na equao econmico-financeira, mas o real acatamento dele. De nada vale
homenagear a forma quando se agrava o contedo. O que as partes colimam em um
ajuste no a satisfao de frmulas ou de fantasias, mas um resultado real, uma
realidade efetiva que se determina pelo esprito da avena; vale dizer, pelo contedo
verdadeiro do convencionado.

Mais frente em sua obra, o professor paulista sumaria as situaes que podem alterar a
equao econmica do contrato:
1. Agravos econmicos oriundos das sobrecargas decididas pelo contratante no uso de
seu poder de alterao unilateral do contrato;
2. Agravos econmicos resultantes de medidas tomadas sob titulao jurdica diversa da
contratual (fato do prncipe);
3. Agravos econmicos sofridos em razo de fatos imprevisveis produzidos por foras
alheias s pessoas contratantes e que convulsionam gravemente a economia do
contrato;
4. Agravos econmicos provenientes das chamadas sujeies imprevistas;
51

5. Agravos econmicos resultantes da inadimplncia da Administrao contratante, isto


, de uma violao contratual.
Contudo, importante que seja afirmado desde j que a alterao da equao econmico
financeira do contrato no est adstrita ao acontecimento de um evento extraordinrio que
impacte sobremaneira o contrato, pois a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos prev
a possibilidade de readequar a equao econmico-financeira tanto nas hipteses de lea
ordinria quanto extraordinria. O Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, relator do acrdo
n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, produziu a seguinte diferenciao
que demonstra com clareza o ponto ora abordado:
9.1 A lea ordinria, tambm denominada empresarial, consiste no risco relativo
possvel ocorrncia de um evento futuro desfavorvel, mas previsvel ou suportvel,
por ser usual no negcio efetivado (Maria Helena Diniz. Dicionrio jurdico. So Paulo:
Saraiva, 1998, p. 157). Exatamente por ser previsvel ou suportvel considerado risco
inerente ao negcio, no merecendo nenhum pedido de alterao contratual, pois cabe
ao empresrio adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitrias. Contudo,
nada impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposio dessas
ocorrncias. No caso de estar prevista, a efetivao do reajuste ser mera execuo de
condio pactuada, e no alterao;
9.2 a lea extraordinria pode ser entendida como o risco futuro imprevisvel que, pela
sua extemporaneidade, impossibilidade de previso e onerosidade excessiva a um dos
contratantes, desafie todos os clculos feitos no instante da celebrao contratual (DINIZ,
1998, p. 158), por essa razo autoriza a reviso contratual, judicial ou administrativa, a
fim de restaurar o seu equilbrio original.

Assim, alm das hipteses anteriormente referidas, todas vinculadas ao surgimento de


um evento expressivo e superveniente, seja decorrente da aplicao da teoria da impreviso,
pela ocorrncia de evento enquadrado na teoria do prncipe ou mesmo buscando proteger
a equao econmico-financeira do contrato de alteraes unilaterais por parte da
Administrao, as quais o legislador infraconstitucional buscou agasalhar atravs de diversos
dispostos legais (art. 65, II, d, e 5, art. 58, 1 e 2, todos da lei n 8.666/1993), existem
os casos de alterao da equao econmico-financeira do contrato em razo da necessidade
de reajuste do valor inicialmente apresentado, desgastado em seu poder de compra diante
da inflao experimentada no perodo. Vejamos os dispositivos legais pertinentes.
Art.40.O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da
licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento
da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e
indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI-critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo,
admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para

52

apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do


adimplemento de cada parcela; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

Art.55.So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:


(...)
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do
adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;

A respeito do reajustamento de preos julgamos conveniente reproduzir a lio do


professor Maral Justen Filho:
(...) o reajuste de preos uma soluo desenvolvida a partir da prtica contratual
ptria. Convivendo em regime de permanente inflao, verificou-se a impossibilidade e a
inconvenincia da prtica de preos nominais fixos. Com o passar do tempo, generalizouse a prtica da indexao em todos os campos. A indexao foi encampada tambm nas
contrataes administrativas. A Administrao passou a prever, desde logo, a variao
dos preos contratuais segundo a variao de ndices (predeterminados ou no). Essa
prtica identificada como reajuste de preo. Trata-se da alterao dos preos para
compensar (exclusivamente) os efeitos das variaes inflacionrias. (...)

Contudo, em razo dos esforos governamentais para reduzir a inflao, foi editada em
1995 a lei n 9.069, que, ao dispor sobre as regras do Plano Real, buscou seno eliminar ao
menos restringir a indexao dos contratos administrativos e com isso acabar com a inflao
inercial decorrente da excessiva utilizao de gatilhos automticos de reajuste dos preos
acordados.
Aqui relevante reproduzirmos mais um trecho do voto do Ministro Augusto Sherman
Cavalcanti, que, ao relatar o julgamento do acrdo n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal
de Contas da Unio, produziu, com arguta percucincia, apanhado histrico da evoluo do
instituto em comento:
13. A Lei 9.069, promulgada em 29/06/1995, ao dispor as regras do Plano Real,
determinou a periodicidade anual e a data-base para o reajustamento dos contratos
vigentes e futuros, nos seguintes termos:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo
monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos
dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria
cuja periodicidade seja inferior a um ano.
2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV
at 27 de maio de 1994 e s convertidas em REAL.

53

3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir:


I - da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais;
II - da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV
contratadas at 27 de maio de 1994;
III - da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e
IV - do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial.
(...)
5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo. [sem
grifo no original]
14. No dia subseqente promulgao dessa Lei, foi editada a Medida Provisria 1.053 reeditada at a de 2.074-72, de 27/12/2000 -, convertida, em 14/06/2001, na Lei 10.192,
que trouxe medidas complementares ao Plano Real. O legislador passou a tratar, no
tocante ao reajuste, da seguinte forma:
Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de
preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos
insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano.
1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de
periodicidade inferior a um ano.
2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou
reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.
(...)
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica
direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no
que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.
2 O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.
15. Antes, porm, da converso da referida Medida Provisria, foi publicado o Decreto
2.271, de 7/7/1997, que disciplina a contratao de servios pela Administrao Pblica
Federal direta, autrquica e fundacional. Em seu artigo 5, passou a admitir a repactuao
dos preos para os contratos que tivessem por objeto a prestao de servios contnuos aqueles enquadrados no artigo 57, inciso II da Lei 8.666/1993 e definidos, pela Instruo
Normativa Mare 18/1997, como servios auxiliares, necessrios Administrao para o
desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade
de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro - a fim de adequ-los aos novos preos de mercado, desde que: a) previsto

54

no edital; b) observado o interregno mnimo de um ano; e c) demonstre analiticamente


a variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.
16. Esclarea-se que a figura da repactuao da maneira abordada surge na vigncia do
Plano Real, quando a economia comea a ganhar estabilidade depois de conturbado
perodo de elevada inflao. Foi o mecanismo encontrado pelo Governo para dissociar
a correo dos preos dos contratos de prestao de servios de natureza continuada
de um gatilho automtico e evitar o retorno das altas inflacionrias. Assim, em vez de
adotar um percentual eleito pelas partes - ndice geral ou setorial, que reflita a variao
dos custos dos insumos -, passou-se a exigir uma planilha na qual se demonstrasse
analiticamente a efetiva variao dos custos na formao dos preos (MENDES, 1998,
p. 240).
(...)
19. Tanto o reajustamento de preos quanto a repactuao dos preos visam a
recompor a corroso do valor contratado pelos efeitos inflacionrios. A diferena
entre o reajustamento de preos at ento utilizado e a repactuao reside no critrio
empregado para a sua consecuo, pois na primeira opo vincula-se a um ndice
estabelecido contratualmente e na segunda, demonstrao analtica da variao dos
componentes dos custos.
20. Assim, seria defensvel a existncia do gnero reajustamento de preos em sentido
amplo, que se destina a recuperar os valores contratados da defasagem provocada pela
inflao, do qual so espcies o reajustamento de preos em sentido estrito, que se
vincula a um ndice, e a repactuao de preos, que exige anlise detalhada da variao
dos custos.

Ressalte-se que no existe consenso quanto nomenclatura dos institutos destinados


manuteno/recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Diante da
disparidade existente, e com o intuito de uniformizar a terminologia empregada neste
trabalho, iremos fazer uso da classificao adotada pelo TCU, conforme exposto abaixo em
trecho do acrdo n 1.563/2004, que tambm a utilizada pela Advocacia Geral da Unio
no parecer AGU/JTB 01/2008, que intentou pacificar a interpretao do instituto no mbito
da Administrao Pblica Federal.
Dos institutos que permitem a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
dos contratos
28. A doutrina e a jurisprudncia no tm utilizado expresses uniformes para
denominar os institutos que permitem a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos, o que dificulta o entendimento da matria. Sem a
pretenso de trazer uma posio definitiva, visto que o assunto ainda se encontra
em evoluo, mas apenas no intuito de facilitar o presente exame, ser adotada
a seguinte nomenclatura para os institutos que possibilitam o restabelecimento
do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos:

55

28.1 reajustamento de preos em sentido amplo, decorrente de lea ordinria,


quando se exigem previso contratual ou editalcia e interregno mnimo de um
ano, da proposta ou do oramento a que se referir a proposta ou da data do
ltimo reajustamento. Tal instituto pode ser dividido em:
28.1.1. reajustamento de preos em sentido estrito, quando se vincula a um
ndice especfico ou setorial;
28.1.2. repactuao contratual, adotado para contratos que tenham por objeto a
prestao de servios executados de forma contnua; nesse caso faz-se necessria
a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato;
28.2 reequilbrio econmico-financeiro do contrato, decorrente de lea extraordinria e
extracontratual.

Passaremos em breve revista cada um destes institutos, dando especial ateno


repactuao de preos, instrumento mais aplicvel s contrataes de servios terceirizados
com dedicao exclusiva.
3.5.1 Do Reajuste
O REAJUSTE tem por finalidade recompor o equilbrio financeiro do contrato em razo da
variao normal do custo de produo decorrente da inflao. Podem ser utilizados ndices
especficos ou setoriais, desde que oficiais. Os dispositivos legais que tratam do reajuste
contratual so: artigo. 40, inciso XI, artigo 55, inciso III, ambos da Lei n 8.666/93.
Somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um ano, contado a
partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir, de
acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas complementares ao Plano Real.
obrigatria a indicao no edital da licitao do critrio de reajuste. O contrato
administrativo tambm deve conter clusula que contenha critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, que sero aqueles estabelecidos pelos artigos 1 e 2 da Lei
10.192/2001.
3.5.2 Reequilbrio econmico-financeiro
O Reequilbrio econmico-financeiro tem por objetivo corrigir distores geradas por
ocorrncias extraordinrias e imprevisveis ou previsveis com consequncias inestimveis.
Esse instrumento consta do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/1993 (teoria da
impreviso).
A previso da possibilidade de reequilbrio do contrato medida de interesse da
Administrao, como forma de garantir a economicidade das suas contrataes. Neste
sentido, Maral Justen Filho:
Interesse da Administrao na manuteno do equilbrio econmico financeiro
A tutela ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destinase a beneficiar a prpria Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as

56

conseqncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas


mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos
meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por
seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a
formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar
qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao
particular que, se vier a ocorrer o infortnio, o acrscimo de encargos ser arcado pela
Administrao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a
Administrao apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem. Tratase, ento de reduzir os custos de transao atinentes contratao com a Administrao
Pblica.

O mesmo autor, em outra passagem do seu livro aduz a seguinte advertncia, quanto ao
alcance desse reequilbrio:
Advertncia quanto carga semntica das palavras:
No desnecessrio advertir contra o risco de interpretaes literais das expresses
equilbrio e equao.
Assim, em primeiro lugar, no se imagine que os vocbulos indiquem uma igualdade
econmica em sentido absoluto. Utilizam-se essas palavras para indicar uma relao de
equivalncia que se poderia qualificar como convencional (para no dizer arbitraria).
Significa que, para as partes, a extenso dos encargos assumidos considerada como
equivalente extenso dos benefcios correspondentes.
Sob o mesmo enfoque, no h cabimento em afirmar que era respeitando o equilbrio
quando a empresa no tem prejuzo. Trata-se da aplicao no tcnica do vocbulo.
Quando se alude a equilbrio econmicofinanceiro no se trata de assegurar que a
empresa se encontre em situao lucrativa. A garantia constitucional se reporta relao
original dentre cargos e vantagens. O equilbrio exigido envolve essa contraposio entre
encargos e vantagens, tal como fixada por ocasio da contratao.
Bem por isso, no h cabimento em investigar o equilbrio da empresa. A situao
subjetiva do particular irrelevante para identificar o contedo da equao econmicofinanceira. Cada contratao retrata uma relao jurdica diversa, que reflete uma
equao especfica e determinada entre encargos e vantagens.
Por fim, no cabe investigar se a contratao equilibrada, no sentido de produzir
lucros satisfatrios e adequados. Tal como acima indicado, o equilbrio de que se cogita
puramente estipulativo. As partes reputam que os encargos equivalem s vantagens,
o que no significa que, efetivamente, haja um equilbrio econmico real, material, de
contedo.

Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato, sendo
este iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar
57

a onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos supervenientes. indispensvel que


este fato fique exaustivamente comprovado em processo administrativo regular.
desvinculada de quaisquer ndices de variao inflacionria, buscando fora do contrato
solues que devolvam o equilbrio entre as obrigaes das partes.
Por ser considerada situao de carter excepcional, de grande desequilbrio e
imprevisibilidade, relacionada teoria da impreviso (lea extraordinria), a reviso dos
contratos poder ocorrer em momento anterior ao perodo mnimo de um ano de sua
vigncia, diferentemente do reajustamento, que somente aplicado aps um ano de sua
celebrao, tal como dispe a ON/AGU n 22, abaixo reproduzida:
ORIENTAO NORMATIVA N 22, DE 1 DE ABRIL DE 2009
O reequilbrio econmico-financeiro pode ser concedido a qualquer tempo,
independentemente de previso contratual, desde que verificadas as circunstncias
elencadas na letra D do inc. II do art. 65, da lei no 8.666, de 1993.

A alterao do valor do contrato em funo da reviso contratual deve sempre ser


formalizada mediante termo aditivo, uma vez que se trata de uma situao excepcional e
que deve ser devidamente comprovada (a sua ocorrncia, bem como a sua extenso) em
processo administrativo.
3.5.3 Repactuao
Como visto, a repactuao foi criada com o intuito de servir de instrumento para o
reajuste dos contratos de servios de prestao continuada. Sua regulamentao inicial
estava embasada na Medida Provisria n 1.053, posteriormente convertida na lei n 10.192,
no decreto n 2.271 e na instruo normativa n 18 do antigo Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado MARE. Nesse sentido, a lei n 10.192 estabelece:
Art. 3o Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica
direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no
que com ela no conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.

Por sua vez, o art. 2 da mesma lei estabelecia a possibilidade de utilizao de ndices
gerais ou setoriais, admitindo, portanto, o reajuste em sentido estrito.
Art. 2o admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos
gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos
utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano.
1o nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de
periodicidade inferior a um ano.

58

Contudo, importante asseverar que referida lei possua a finalidade de regular tanto
contratos particulares quanto aqueles celebrados pela Administrao, da a necessidade da
norma de extenso prevista no seu art. 3.
Destarte, a lei 10.192, de per si, somente imps aos contratos Administrativos a vedao
de fixao de critrio de reajuste inferior a um ano.
Foi o decreto n 2.271, editado com a finalidade de regular a contratao de servios
pela Administrao Pblica Federal direta e indireta, que efetivamente imps a vedao
de indexao destes contratos a ndices e alternativamente estabeleceu a possibilidade de
utilizao da repactuao como meio alternativo para o reajuste destes contratos:
Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam:
I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos;
(...)
Art . 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao
de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital,
admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o
interregno mnimo de um ano e a demonstraro analtica da variao dos componentes
dos custos do contrato, devidamente justificada.

Em consonncia com o disposto no art. 5 do Decreto n 2.271, a Instruo Normativa


SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril de 2008, dispe, em seu artigo 37, que a repactuao de
preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada nas contrataes de servios
continuados com dedicao exclusiva de mo de obra (grifo inexistente no original).
Importante destacar que o contratado dever exercer, perante a Administrao, ou seja,
solicitar seu direito repactuao contratual, da data da homologao da conveno ou
acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo
contrato administrativo a ser repactuado at a data da prorrogao contratual subsequente,
sendo que se no o fizer de forma tempestiva, e prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva
repactuao, ocorrer a precluso do seu direito a repactuar. Igualmente ocorrer precluso
se houver expirao do prazo de vigncia do contrato. (art. 40, 7, IN/SLTI n 02/2008 )
Diante de todo o exposto, os institutos da repactuao, do reajuste e o da reviso podem
resumidos da seguinte forma:
INSTITUTO

REVISO

REAJUSTE

REPACTUAO

OBJETIVO

Recomposio de
Custos

Alcanar valor de
mercado

PERIODICIDADE

Art. 37, XXI


Constituio Federal.
Alnea d, Inciso
II, art. 65 da Lei n
8.666/93.
No h

Restabelecer poder
aquisitivo da moeda
ou insumos
Artigo. 40, inciso
XI, artigo 55, inciso
III, ambos da Lei n
8.666/93
Lei 10.192/01
Anual

NDICE PR-DEFINIDO

No

Sim

No

EMBASAMENTO LEGAL

Instruo Normativa/
SLTI/MP n 02/2008
Decreto n 2.271/97
Anual

59

60

4. Da fiscalizao do contrato

A doutrina sustenta haver dois importantes ncleos de atuao na atividade de


fiscalizao de contratos, quais sejam, a gesto e a fiscalizao propriamente dita. Contudo,
esta diferenciao no est adequadamente refletida na legislao de regncia. Com efeito,
a Lei n 8.666, de 1993 trata do tema no art. 67, sem definir, claramente, as atribuies do
gestor e fiscal do contrato:
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de
terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
1oO representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias
relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio
regularizao das faltas ou defeitos observados.
2oAs decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante
devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas
convenientes.

A falta de legislao especfica quanto ao tema deixa ao alvedrio da Administrao


a escolha da terminologia e da diviso ou no de atribuies daqueles responsveis pelo
acompanhamento e fiscalizao dos contratos, uma vez que, tanto na forma do j aludido art.
67 da Lei n 8.666, de 1993, quanto no disposto no art. 6 do Decreto n 2.271, de 7 de julho
de 1997 17, somente h necessidade de indicao de um representante para acompanhar e
fiscalizar a execuo do contrato.
Entretanto, em que pese no decorra de obrigao legal, a ciso, em agentes distintos das
atividades de fiscalizao e de superviso do contrato em agentes distintos encarada pelo
Decreto n 2.271, de 1997 Art . 6 A administrao indicar um gestor do contrato, que ser responsvel pelo
acompanhamento e fiscalizao da sua execuo, procedendo ao registro das ocorrncias e adotando as providncias
necessrias ao seu fiel cumprimento, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato.
17

61

Tribunal de Contas da Unio como uma boa prtica administrativa, favorecendo o controle e
a segurana do procedimento de liquidao de despesa, conforme apontou o Exmo. Ministro
Benjamin Zymler em voto proferido no Acrdo n 2.296/2014-P. Lucas Rocha FurtadoXVII
comunga do mesmo entendimento, quando afirma em sua obra que no obstante a no
segregao dessas duas atribuies no possa ser considerada ilegal, ela deve ser evitada.

4.1 Da diviso de atribuies entre fiscal e gestor



De tudo quanto exposto, o que se pode concluir que compete a cada Administrador
pblico decidir pela segregao ou no das funes de fiscal e gestor de contrato. A questo
que remanesce saber, em caso de separao das funes, quais as atividades sero
desempenhadas por cada agente. Lucas Rocha Furtado Prope a seguinte separao:
Ao fiscal do contrato, como observado, cumpre verificar a correta execuo do objeto
da avena, de modo a legitimar a liquidao dos pagamentos devidos ao contratado, ou,
conforme o caso, para orientar as autoridades competentes acerca da necessidade de
serem aplicadas sanes ou de resciso contratual. O gestor do contrato, a seu turno,
aquele a quem incumbe tratar com o contratado. Ou seja, o gestor do contrato tem
a funo de conversar com o contratado, de exigir que este ltimo cumpra o que foi
pactuado, de sugerir eventuais modificaes contratuais.

Mas, o fato de a Lei n 8.666/93 no ter diferenciado essas figuras no significa que as
normas referentes cada unidade administrativa no possam faz-lo. Assim, por uma questo
de organizao administrativa, nada impede a criao da figura do gestor do contrato. Faro
parte de suas competncias, assuntos ligados ao contrato e no abarcados pela pura e simples
fiscalizao da execuo, como, por exemplo, a necessidade de formalizao dos termos
aditivos relativos alterao no projeto, prorrogao dos prazos, a publicao dos extratos,
a verificao da manuteno das condies de habilitao, entre outras providncias. Essa
possibilidade est inclusive expressamente autorizada pelo art. 115 da Lei n 8.666, de 1993:
Art. 115. Os rgos da Administrao podero expedir normas relativas aos
procedimentos operacionais a serem observados na execuo das licitaes, no mbito
de sua competncia, observadas as disposies desta Lei.

Pargrafonico.As normas a que se refere este artigo, aps aprovao da autoridade


competente, devero ser publicadas na imprensa oficial.

A prpria Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, props uma diviso, facultativa,
das atribuies de fiscalizao do contrato administrativo, propondo a figura do gestor do
contrato, sendo este assessorado por um fiscal tcnico e outro fiscal administrativo. Confira:
Art. 31. O acompanhamento e a fiscalizao da execuo do contrato consistem na
verificao da conformidade da prestao dos servios e da alocao dos recursos
necessrios, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, devendo ser
exercido pelo gestor do contrato, que poder ser auxiliado pelo fiscal tcnico e fiscal
administrativo do contrato.

62

2oPara efeito desta Instruo Normativa, considera-se:


I - gestor do contrato: servidor designado para coordenar e comandar o processo da
fiscalizao da execuo contratual;
II - fiscal tcnico do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato
quanto fiscalizao do objeto do contrato; e
III - fiscal administrativo do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do
contrato quanto fiscalizao dos aspectos administrativos do contrato.


Contudo, sendo essa formatao facultativa, o rgo contratante pode optar por
um modelo diferente de distribuio de atribuies fiscalizatrias. Neste sentido, confira a
PORTARIA-TCU n 297, de 14 de novembro de 2012, em que o TCU optou por distribuir a
atividade entre um fiscal tcnico, e uma unidade da secretaria do TCU, que figuraria como
unidade gestora dos contratos administrativos:
PORTARIA-TCU N 297, DE 14 DE NOVEMBRO DE 2012
Art.2 Para os fins desta norma, entende-se por:
(...)
III gestora do contrato: unidade ou subunidade da Secretaria do TCU, vinculada ou no
ao objeto do contrato, responsvel pela fiscalizao da documentao comprobatria
da contratada;
(...)
V fiscal tcnico do contrato: servidor formalmente designado para acompanhar a
execuo dos servios terceirizados de natureza continuada que tenham sido contratados;


Independentemente do modelo adotado pelo rgo contratante, fundamental que
as competncias sejam claramente definidas, de modo que os responsveis pela fiscalizao
tenham conscincia de suas responsabilidades e obrigaes.

4.2 A designao do fiscal pode ser recusada?


Por no se tratar de ordem manifestamente ilegal (art. 116, IV, RJU), a designao como
fiscal de contrato no pode ser recusada. Neste sentido, confira deciso do TCU:
Acrdo n 2.917/2010 Plenrio
5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal no pode oferecer recusa,
porquanto no se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opo de expor ao superior
hierrquico as deficincias e limitaes que possam impedi-lo de cumprir diligentemente
suas obrigaes. A opo que no se aceita uma atuao a esmo (com imprudncia,
negligncia, omisso, ausncia de cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar
grave infrao norma legal (itens 31/3 do voto do Acrdo n 468/2007-P). (Trecho do
Relatrio do acrdo do Min. Valmir Campelo)

63

Contudo, ainda que no possa ser recusada, o fiscal pode solicitar a capacitao para as
atividades, alm de solicitar que exista uma avaliao da compatibilidade da sua qualificao
com aquela exigida para a atividade:
5.7.6. Acerca das incumbncias do fiscal do contrato, o TCU entende que devem ser
designados servidores pblicos qualificados para a gesto dos contratos, de modo
que sejam responsveis pela execuo de atividades e/ou pela vigilncia e garantia da
regularidade e adequao dos servios (item 9.2.3 do Acrdo n 2.632/2007-P).


Neste sentido, obrigao da Autoridade superior conferir condies adequadas de
trabalho, sob pena de atrair para si a responsabilidade por eventuais prejuzos advindos da
fiscalizao deficiente. Nesse sentido, conforme notcia extrada do informativo 57 do TCU:
O fiscal do contrato no pode ser responsabilizado, caso no possua condies
apropriadas para o desempenho de suas atribuies
Demonstrado nos autos que a responsvel pela fiscalizao do contrato tinha condies
precrias para realizar seu trabalho, elide-se sua responsabilidade. Foi a essa uma
das concluses a que chegou o TCU ao apreciar recursos de reconsiderao em sede,
de originariamente, tomada de contas especial, na qual foram julgadas irregulares as
contas de diversos responsveis, relativas execuo do Plano Nacional de Qualificao
do Trabalhador (Planfor), no Distrito Federal, no exerccio de 1999. No caso, diversas
contrataes foram efetivadas, e, dentre elas, uma celebrada com o Sindicato
Nacional dos Trabalhadores em Sistemas de TV por Assinatura e Servios Especiais de
Telecomunicaes (Sincab), na qual se constataram diversas irregularidades graves,
algumas delas imputadas executora tcnica do contrato, a quem incumbiria, segundo
as normas de execuo financeira e oramentria do DF, supervisionar, fiscalizar e
acompanhar a execuo da avena, o que no teria sido feito, conforme as apuraes
iniciais levadas efeito pelo TCU. Ao examinar a matria, a unidade instrutiva consignou
que o DF no houvera proporcionado servidora responsvel pela fiscalizao da avena
condies adequadas para o desempenho de tal funo, ao mesmo tempo em que sabia
que eventual inexecuo do contrato seria de responsabilidade desse executor tcnico.
Ademais, ainda para a unidade tcnica, os elementos constantes do processo indicariam
no serem exequveis as funes de executor tcnico da forma determinada, tendo em
conta ser perceptvel a impossibilidade de uma nica pessoa cumprir todas as funes
que lhe foram atribudas. Em vista da situao, a unidade tcnica, com a anuncia do
relator, props a eliso da responsabilidade da recorrente, sem prejuzo da aplicao de
penalidades de outros responsveis pela gesto do Planfor, no DF, ao tempo dos fatos.
Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou seu consentimento. Acrdo n.
839/2011-Plenrio, TC-003.118/2001-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 06.04.2011.

Contudo, a preocupao em evitar a sobrecarga de atividades no autoriza determinar,


desde logo, um nmero absoluto mximo de contratos para o qual um mesmo servidor possa
ser designado para atuar como fiscal.
64

Essa anlise casustica e deve se basear na relao de adequao entre a complexidade


dos contratos, o volume de atividades e o tempo hbil para que o servidor desempenhe suas
funes de modo satisfatrio. Logo, o limite de contratos para que um mesmo servidor seja
designado como fiscal relaciona-se ao desempenho da tarefa de modo eficiente, evitandose a sobrecarga de trabalho. Com efeito, conforme constou nos acrdos ns 2.831/2011P, 38/2013-P e 1.094/2013-P, o TCU entende que esta definio deve ser diante das
caractersticas do caso concreto.
9.1.2. designe fiscais considerando a formao acadmica ou tcnica do servidor/
funcionrio, a segregao entre as funes de gesto e de fiscalizao do contrato, bem
como o comprometimento concomitante com outros servios ou contratos, de forma a
evitar que o fiscal responsvel fique sobrecarregado devido a muitos contratos sob sua
responsabilidade;
(TCU, Acrdo n 1.094/2013, Plenrio, Rel. Jos Jorge, j. em 08.05.2013.)

Em vista disso, no existe um nmero mximo de contratos para que um mesmo servidor
possa ser designado fiscal. Tal avaliao deve ser feita em face do caso concreto, de modo
a evitar a carga demasiada de trabalho capaz de comprometer a eficincia na execuo da
tarefa.XVIII
Outro tema atinente qualificao do exerccio da atividade de fiscal foi enfrentado pelo
TCU no Acrdo n 2512-P. Nesse julgado o TCU entendeu que o servidor pblico pode ser
fiscal de obras sem ser formado em engenharia, pois, segundo aquela Corte de Contas, seria
atividade que dispensaria habilitao especfica. Confira:
Relatrio [...] A funo de fiscal de contratos, mediante o acompanhamento da execuo
do objeto (no caso, obras), tambm no configura exerccio ilegal da profisso de
engenheiro. Trata-se de incumbncia prevista no artigo 67 da Lei 8.666/1993, que no
requer habilitao especfica, sob pena de se inviabilizar o cotidiano da Administrao
Pblica. Voto [...] designao do servidor para integrar a equipe de fiscalizao da
execuo do contrato, apesar de sua ausncia de formao em engenharia, nada teve
de irregular, j que constituiu mero desempenho da incumbncia prevista no art. 67 da
Lei 8.666/1993. (TCU, Acrdo n 2512, Plenrio.)

Contudo, repise-se, a escolha do fiscal deve recair sobre pessoa que tenha conhecimento
tcnico suficiente do objeto que est sendo fiscalizado, pois falhas na fiscalizao podem vir
a alcanar o agente pblico que o nomeou, por culpa in eligendo.
4.2.1 Contratao de terceiros para auxiliar na fiscalizao
Terceiro a pessoa fsica ou jurdica contratada para auxiliar o fiscal na sua tarefa, conforme
facultado pelo art. 67 da Lei n 8.666/93. A contratao do terceiro no obrigatria,
cabendo Administrao verificar se a complexidade do contrato exige a assistncia desse
terceiro. Trata-se de uma atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela fiscalizao
Administrao Pblica, conforme julgados abaixo:
65

A contratao de empresa para que auxilie a Administrao na fiscalizao de contratos


no retira desta a obrigao do acompanhamento, porquanto a funo do terceiro
contratado de assistncia, no de substituio.
AC-0606-12/09-P - AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
A responsabilidade da Administrao Pblica no se exime com a contratao de servios
de superviso e auxlio no controle da execuo contratual.
AC-1930-42/06-P - AUGUSTO NARDES

Neste mesmo sentido a concluso DEPCONSU/PGF/AGU n 57/2013, produzida no


bojo do Parecer n 12/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU18, de autoria do Procurador Federal
Brulio Gomes Mendes Diniz, abaixo reproduzida:
I. a contratao de apoio fiscalizao prevista no art. 67, caput, da lei n 8.666/93 no
encontra bice no 2 do art. 1 do decreto n 2.271/97, pois constitui uma das expressas
disposies legais em contrrio a que se refere o dispositivo do decreto, podendo ser
contratada ainda que as atividades sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do rgo ou entidade;
II. Na anlise da contratao, deve-se zelar para que sejam previstas apenas atividades
acessrias fiscalizao, cuidando-se para que a fiscalizao e os atos que lhe so
inerentes, tais como decises, atestos, aplicao de penalidades, recebimento de
servios, remanesam na figura do fiscal ou gestor do contrato, representante servidor a
ser especialmente designado pela administrao.

4.3 Quem no pode ser designado fiscal de contrato


Em homenagem ao princpio da segregao de funes, no podem ser indicados para
fiscalizar, os servidores responsveis pela execuo do prprio contrato19. Do mesmo modo
est impedido o pregoeiro20, ou os membros da comisso de licitao21. Tambm as situaes
de conflitos de interesses importam em bice designao como fiscal de contrato22.
Mencionado parecer, assim como os demais pareceres produzidos pela Cmara Permanente de Licitaes e
Contratos da Procuradoria-Geral Federal encontram-se disponveis em: http://www.agu.gov.br/page/content/
detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc.
18

Com fundamento no princpio da segregao de funes, como garantia da independncia da fiscalizao,


fundamental que o agente fiscalizador no seja ao mesmo tempo executor, em um mesmo contrato
administrativo.
19

AC-0140-06/07-P - MARCOS VINICIOS VILAA


vedado o exerccio, por uma mesma pessoa, das atribuies de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado,
por atentar contra o princpio da segregao das funes.
20

AC-1375-20/15-P - Bruno Dantas


A execuo de contrato deve ser acompanhada por servidor especialmente designado para tanto, no cabendo
a designao de membros da comisso de licitao para o desempenho da atividade.
21

AC-2146-10/11-2 - JOS JORGE


22

66

Os responsveis pela fiscalizao de contrato no podem ser designados em situaes que envolvam conflitos

Por fim, insta destacar que Lucas Rocha furtado afirma em sua obra que o fiscal no deve
ser subordinado do gestor de contrato. Segundo a lio do professor, no convm de modo
algum que referido fiscal esteja subordinado ao gestor. Devem os atos normativos da unidade
contratante designar as atribuies de cada um deles, sem que um tenha que se subordinar
ao outro.

4.4 Momento de designao do fiscal


Como j visto, o exerccio da atividade de fiscalizao pressupe o acompanhamento dos
resultados alcanados em relao execuo das obrigaes materiais do contrato, a exemplo
da verificao dos prazos de execuo e da qualidade demandada, bem como da verificao
do atendimento das demais obrigaes decorrentes do contrato, assim considerada a
manuteno da condio de regularidade trabalhista, previdenciria, tributria etc.
Portanto, tendo em vista que a atividade fiscalizatria pressupe o acompanhamento das
obrigaes contratuais, para que a funo seja exercida de modo efetivo e seu objetivo seja
resguardado, a formalizao da designao do fiscal deve ser feita em momento prvio ou,
no mximo, contemporneo ao incio da vigncia contratual.XIX
Acrdo 9.3. alertar o (...) quanto s ocorrncias a seguir, apontadas nos itens 3.25 e
3.27 do relatrio de fiscalizao: (...)
9.3.7. ausncia de nomeao de fiscal do contrato antes do incio de sua vigncia,
decorrente do descumprimento da Lei 8.666/1993, art. 67;
TCU - Acrdo n 380/2011 P


Contudo, como j destacamos no capitulo do planejamento da contratao,
recomendvel que o fiscal do contrato participe da fase de concepo inicial da contratao, para
que sua experincia e sugestes sejam devidamente apreciadas e aprimorem o instrumento
contratual, conforme restou decidido pelo TCU no Acrdo n 3.016/2015-Plenrio:
recomendao ao (...) para que, relativamente s suas aquisies, implemente controles
internos no sentido de que o fiscal do contrato de determinada soluo armazene
dados da execuo contratual, de modo que a equipe de planejamento da contratao
encarregada de elaborar os artefatos da prxima licitao da mesma soluo ou de
soluo similar conte com informaes de contratos anteriores (sries histricas de
contratos de servios contnuos), o que pode facilitar a definio das quantidades e dos
requisitos da nova contratao, semelhantemente ao previsto no art. 67, 1, da Lei n
8.666/1993 (item 9.3.3, TC-019.615/2015-9, Acrdo n 3.016/2015-Plenrio).

de interesse na atividade.
AC-3083-45/10-P - RAIMUNDO CARREIRO
Parentes ou cnjuges de proprietrios ou scios de entidades contratadas no devem ser designados como
responsveis pela fiscalizao, gesto, ou qualquer funo que envolva o controle da execuo do respectivo
contrato.
AC-1885-33/09-P - ANDR LUS DE CARVALHO

67

4.5 Cuidados da portaria de designao do fiscal


1. Obrigao de formalizao do ato de designao23:
2. Deve ser nomeado um fiscal especfico para cada contrato24
3. O fiscal deve ser formalmente cientificado, preferencialmente com aposio de cincia
em documento a ser posteriormente juntado aos autos25
4. A Portaria de designao do fiscal e gestor (ou ato normativo especfico) deve definir,
expressamente, as atribuies de cada um dos responsveis pela fiscalizao do
contrato26
5. Deve ser identificado um fiscal substituto para as ausncias ou impedimentos do fiscal
titular.

4.6 Do Preposto
Como pode ser observado, a designao, pela Administrao Pblica, de servidor para o
acompanhamento e para a fiscalizao da execuo contratual no facultativa e, tambm,
no um ato discricionrio. Consiste em um DEVER da Administrao.
Igualmente, a empresa, tambm, dever indicar representante para atuar durante a
execuo do contrato. Esse representante tem a denominao de PREPOSTO. De acordo com
o dicionrio online Aulete, o preposto significa: Aquele que representa, substitui, fica no
lugar de outro. O preposto tambm uma obrigao constituda e um dever da empresa
contratada, conforme se observa no artigo 68 da Lei n 8.666/93:
Art.68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da
obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato
Deve ser designado representante da administrao para acompanhar a execuo de cada contrato firmado.
AC-1534-10/09-1 - AUGUSTO NARDES
23

A nomeao genrica de servidores para atuarem como fiscais, sem especificao dos nomes nem dos contratos
a serem fiscalizados, contraria o princpio da eficincia, por inviabilizar a atribuio de responsabilidade especfica
a determinado servidor.
24

AC-3676-25/14-2 - JOS JORGE


31.2. Riscos e efeitos: negligncia de ambas as partes, de quem nomeia, pois no comunica a nomeao ao
fiscal designado e no fixa suas atribuies em portaria especfica, e do prprio fiscal que no cumpre a contento
o seu papel de fiscalizar a execuo do contrato.
25

(...)
31.5.1. determinao para que a unidade providencie portaria de designao especfica para fiscalizao de
cada contrato, com atestado de recebimento pelo fiscal designado e que constem claramente as atribuies e
responsabilidades, de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666/93 em seu artigo 67;
AC-1094-15/13-P
Uma sugesto utilizar o rol constante no art. 2, II da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril
de 2008
26

a) ateste dos produtos e servios;


b) resoluo de problemas;
c) acompanhamento da execuo dos trabalhos;
d) gerenciamento de riscos;
e) sugesto de aplicao de penalidades;
f) avaliao da necessidade de aditivos contratuais; e
g) conduo do processo de repactuao, quando for o caso.

68

Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto so importantssimas para a


correta execuo e gerenciamento do contrato. Lembrando que o preposto tambm dever
ser indicado por escrito, conforme disposto abaixo:
9.3. alertar o (...) quanto s impropriedades a seguir, tratadas nos itens 3.21 e 3.23 do
relatrio de auditoria: (...)
9.3.5. ausncia de designao formal de preposto no local do servio, para representar
o contratado na execuo do contrato, decorrente do descumprimento do art. 68 da Lei
8.666/1993;
TCU Acrdo n 866/2011 - P

4.7 Da instruo documental


Impende destacar que o acompanhamento de um contrato no se resume em uma
atividade formal. a garantia de que o servio e/ou produto ser prestado e/ou entregue
de acordo com o previsto em contrato. Para que um contrato seja bem gerenciado, a
informalidade no poder se fazer presente, h que se ter atuao dentro dos limites
estabelecidos, registrando e exigindo o cumprimento do que est contratado.
Nas lies de Hely Lopes Meirelles, existem algumas fases que integram o acompanhamento
da execuo do contrato pelo representante da Administrao que so compreendidas pela
fiscalizao, pela orientao, pela interdio, a interveno e pela aplicao de penalidades
contratuais. Do seu ensinamento e possvel extrair o seguinte entendimento para cada uma
delas:

69

A funo de fiscal do contrato assume grande relevncia para a Administrao Pblica,


e para que seja desempenhada a contento, exige capacitao e habilidade dos servidores
pblicos que se dedicam a essa atividade. A atuao do fiscal ser exitosa, desde que este
possua:
Conhecimento do regime jurdico.
Conhecimento dos termos contratuais.
Conhecimento do processo que resultou no contrato, inclusive atos da fase de
planejamento.
Organizao.
A primeira ao importante e essencial que deve ter o Fiscal do Contrato a certificao
da existncia de alguns documentos imprescindveis para o seu controle e para a gesto
efetiva, que so:
Emisso da nota de empenho.
Assinatura do contrato e de outros instrumentos hbeis.
Publicao do extrato do contrato.
Publicao da portaria o nomeando como Fiscal.
Verificao das exigncias contratuais e legais para incio da execuo do objeto.
Relao do pessoal que ir executar o servio e a respectiva comprovao da
regularidade da documentao apresentada.
Relao de materiais, mquinas e equipamentos necessrios execuo contratual.
Dever, ainda, manter em pasta especfica cpia dos documentos abaixo identificados,
para que possa dirimir suas dvidas originrias do cumprimento das obrigaes assumidas
pela contratada27:
Instrumento convocatrio da licitao (edital).
Termo de referncia ou projeto bsico.
Oramento e planilha de custos.
Cronograma fsico-financeiro.
Necessidade a ser atendida e resultados esperados com o contrato.
Conhecimento da realidade do mercado respectivo.
Proposta da contratada.
Documento coletivo de trabalho da categoria envolvida na prestao dos servios
(conveno, acordo ou dissdio coletivo de trabalho).
O acompanhamento e controle dos contratos administrativos devem se dar por meio de processos
organizados, inclusive com o rol de documentos necessrios verificao prvia aos pagamentos, bem como
devem ser segregados os papis e responsabilidades dos envolvidos na contratao, mormente as atividades a
serem desenvolvidas pelos fiscais de campo e gestores do contrato.
27

AC-0748-10/11-P - UBIRATAN AGUIAR


A Administrao deve formalizar processo para acompanhamento da execuo dos contratos, com a documentao
fsica e financeira necessria, bem como incluir em sistema contbil, ou em outro sistema gerencial, informaes
sobre o contrato e/ou projeto ao qual est vinculado, a fim de aperfeioar sua gesto e atender ao princpio da
eficincia.
AC-2605-38/12-P - MARCOS BEMQUERER

70

Instrumento de contrato.
Documento de designao do preposto pela contratada.
Livro dirio com registro de ocorrncias, de preferncia, assinado pelo preposto da
contratada.
Cpia de atas de reunies realizadas com o preposto da contratada, a fim de discutir
a qualidade da contratao.

4.8 Rotinas bsicas de fiscalizao


Como visto, o fiscal do contrato deve reunir o conhecimento tcnico relacionado ao objeto
do contrato fiscalizado, para o fim de realizar ou propor ao gestor as intervenes necessrias
sua perfeita execuo.
A anotao de fatos relevantes ocorridos durante a execuo, de fatos externos que
venham a prejudica-la, ou sobre a presena ou a ausncia de culpa por parte do contratado
por eventuais falhas tcnicas na execuo, entre outros incidentes, ministrar ao gestor do
contrato importantes subsdios no momento de decidir sobre possveis alteraes contratuais.
O registro dos fatos e atos da fiscalizao importa autorizao das aes subsequentes
e informa, tambm, os procedimentos de liquidao da despesa, que tomaro por base as
condies pactuadas no contrato e a comprovao da entrega do material ou da prestao
efetiva do servio. A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que dispe sobre normas gerais
de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, estabelece que:
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular
liquidao.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
I a origem e o objeto do que se deve pagar
II a importncia exata a pagar
III a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por
base:
I o contrato, ajuste ou acordo respectivo
II a nota de empenho
III os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio.

vista dessas normas, percebe-se a importncia de a Administrao contar com


planejamento prvio, definidor de diretrizes, rotinas e procedimentos que orientem a atuao
fiscal luz dos termos do contrato e de seus anexos (cronograma fsico, projeto bsico, termo
71

de referncia, projeto executivo ou outros que sejam especficos). A Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 30 de abril de 2008, apresenta algumas orientaes pertinentes atuao
rotineira dos fiscais e gestores de contratos:
Art. 34 A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por meio de
instrumentos de controle, que compreendam a mensurao dos seguintes aspectos,
quando for o caso:
I os resultados alcanados em relao ao contratado, com a verificao dos prazos de
execuo e da qualidade demandada;
II - os recursos humanos empregados, em funo da quantidade e da formao
profissional exigidas;
III - a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados;
IV - a adequao dos servios prestados rotina de execuo estabelecida;
V - o cumprimento das demais obrigaes decorrentes do contrato; e
VI - a satisfao do pblico usurio.
1 O fiscal ou gestor do contrato ao verificar que houve subdimensionamento da
produtividade pactuada, sem perda da qualidade na execuo do servio, dever
comunicar autoridade responsvel para que esta promova a adequao contratual
produtividade efetivamente realizada, respeitando-se os limites de alterao dos valores
contratuais previstos no 1 do artigo 65 da Lei n8.666, de 1993.
2 A conformidade do material a ser utilizado na execuo dos servios dever ser
verificada juntamente com o documento da contratada que contenha a relao detalhada
dos mesmos, de acordo com o estabelecido no contrato, informando as respectivas
quantidades e especificaes tcnicas, tais como: marca, qualidade e forma de uso.
3 O representante da Administrao dever promover o registro das ocorrncias
verificadas, adotando as providncias necessrias ao fiel cumprimento das clusulas
contratuais, conforme o disposto nos 1e 2do art. 67 da Lei n8.666, de 1993.
4O descumprimento total ou parcial das responsabilidades assumidas pela contratada,
sobretudo quanto s obrigaes e encargos sociais e trabalhistas, ensejar a aplicao de
sanes administrativas, previstas no instrumento convocatrio e na legislao vigente,
podendo culminar em resciso contratual, conforme disposto nos artigos 77 e 87 da Lei
n8.666, de 1993.
5 Na fiscalizao do cumprimento das obrigaes trabalhistas e sociais nas
contrataes continuadas com dedicao exclusiva dos trabalhadores da contratada,
exigir-se-, dentre outras, as seguintes comprovaes:
I - no caso de empresas regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT: (Redao
dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
a) no primeiro ms da prestao dos servios, a contratada dever apresentar a seguinte
documentao:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de
2013)

72

1. relao dos empregados, contendo nome completo, cargo ou funo, horrio do


posto de trabalho, nmeros da carteira de identidade (RG) e da inscrio no Cadastro
de Pessoas Fsicas (CPF), com indicao dos responsveis tcnicos pela execuo dos
servios, quando for o caso;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
2. Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) dos empregados admitidos e dos
responsveis tcnicos pela execuo dos servios, quando for o caso, devidamente
assinada pela contratada; e(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
3. exames mdicos admissionais dos empregados da contratada que prestaro os
servios;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
b) entrega at o dia trinta do ms seguinte ao da prestao dos servios ao setor
responsvel pela fiscalizao do contrato dos seguintes documentos, quando no
for possvel a verificao da regularidade dos mesmos no Sistema de Cadastro de
Fornecedores SICAF: (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)
1. prova de regularidade relativa Seguridade Social;(Includo pela Instruo Normativa
n 6, de 23 de dezembro de 2013)
2. certido conjunta relativa aos tributos federais e Dvida Ativa da Unio; (Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
3. certides que comprovem a regularidade perante as Fazendas Estadual, Distrital e
Municipal do domiclio ou sede do contratado;(Includo pela Instruo Normativa n 6,
de 23 de dezembro de 2013)
4. Certido de Regularidade do FGTS CRF; e (Includo pela Instruo Normativa n 6,
de 23 de dezembro de 2013)
5. Certido Negativa de Dbitos Trabalhistas CNDT;(Includo pela Instruo Normativa
n 6, de 23 de dezembro de 2013)
c) entrega, quando solicitado pela Administrao, de quaisquer dos seguintes
documentos: (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de
2013)
1. extrato da conta do INSS e do FGTS de qualquer empregado, a critrio da Administrao
contratante;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
2. cpia da folha de pagamento analtica de qualquer ms da prestao dos servios, em
que conste como tomador o rgo ou entidade contratante; (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
3. cpia dos contracheques dos empregados relativos a qualquer ms da prestao dos
servios ou, ainda, quando necessrio, cpia de recibos de depsitos bancrios;(Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
4. comprovantes de entrega de benefcios suplementares (vale-transporte, vale
alimentao, entre outros), a que estiver obrigada por fora de lei ou de conveno ou

73

acordo coletivo de trabalho, relativos a qualquer ms da prestao dos servios e de


qualquer empregado; e (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
5. comprovantes de realizao de eventuais cursos de treinamento e reciclagem que
forem exigidos por lei ou pelo contrato;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23
de dezembro de 2013)
d) entrega da documentao abaixo relacionada, quando da extino ou resciso
do contrato, aps o ltimo ms de prestao dos servios, no prazo definido no
contrato:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
1. termos de resciso dos contratos de trabalho dos empregados prestadores de servio,
devidamente homologados, quando exigvel pelo sindicato da categoria; (Includo pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
2. guias de recolhimento da contribuio previdenciria e do FGTS, referentes s rescises
contratuais; (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
3. extratos dos depsitos efetuados nas contas vinculadas individuais do FGTS de cada
empregado dispensado; e(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
4. exames mdicos demissionais dos empregados dispensados. (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
II - No caso de cooperativas:
a) recolhimento da contribuio previdenciria do INSS em relao parcela de
responsabilidade do cooperado;
b) recolhimento da contribuio previdenciria em relao parcela de responsabilidade
da Cooperativa;
c) comprovante de distribuio de sobras e produo;
d) comprovante da aplicao do FATES Fundo Assistncia Tcnica Educacional e Social;
e) comprovante da aplicao em Fundo de reserva;
f) comprovao de criao do fundo para pagamento do 13salrio e frias; e
g) eventuais obrigaes decorrentes da legislao que rege as sociedades cooperativas.
III - No caso de sociedades diversas, tais como as Organizaes Sociais Civis de Interesse
Pblico OSCIPs e as Organizaes Sociais, ser exigida a comprovao de atendimento
a eventuais obrigaes decorrentes da legislao que rege as respectivas organizaes.
6oSempre que houver admisso de novos empregados pela contratada, os documentos
elencados na alnea a do inciso I do 5o devero ser apresentados. (Includo pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
7o Os documentos necessrios comprovao do cumprimento das obrigaes
sociais trabalhistas elencados nos incisos I , II e III do 5o podero ser apresentados
em original ou por qualquer processo de cpia autenticada por cartrio competente

74

ou por servidor da Administrao. (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de


dezembro de 2013)
8oA Administrao dever analisar a documentao solicitada na alnea d do inciso
I do 5ono prazo de 30 (trinta) dias aps o recebimento dos documentos, prorrogveis
por mais 30 (trinta) dias, justificadamente.(Includo pela Instruo Normativa n 6, de
23 de dezembro de 2013)
9o Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento das contribuies
previdencirias, os fiscais ou gestores de contratos de servios com dedicao exclusiva
de mo de obra devero oficiar ao Ministrio da Previdncia Social e Receita Federal
do Brasil RFB.(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
10. Em caso de indcio de irregularidade no recolhimento da contribuio para o
FGTS, os fiscais ou gestores de contratos de servios com dedicao exclusiva de mo
de obra devero oficiar ao Ministrio do Trabalho e Emprego. (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
Art. 34-A. O descumprimento das obrigaes trabalhistas ou a no manuteno das
condies de habilitao pelo contratado poder dar ensejo resciso contratual, sem
prejuzo das demais sanes. (Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)
Pargrafo nico. A Administrao poder conceder um prazo para que a contratada
regularize suas obrigaes trabalhistas ou suas condies de habilitao, sob pena de
resciso contratual, quando no identificar m-f ou a incapacidade da empresa de
corrigir a situao.(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
Art. 35. Quando da resciso contratual, o fiscal deve verificar o pagamento pela contratada
das verbas rescisrias ou a comprovao de que os empregados sero realocados em
outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de
trabalho.(Redao dada pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
Pargrafo nico. At que a contratada comprove o disposto no caput, o rgo ou entidade
contratante dever reter a garantia prestada e os valores das faturas correspondentes a 1
(um) ms de servios, podendo utiliz-los para o pagamento direto aos trabalhadores no
caso de a empresa no efetuar os pagamentos em at 2 (dois) meses do encerramento
da vigncia contratual, conforme previsto no instrumento convocatrio e nos incisos IV
e V do art. 19-A desta Instruo Normativa.(Redao dada pela Instruo Normativa n
6, de 23 de dezembro de 2013)

4.9 Responsabilidade subsidiria da Administrao pelos encargos trabalhistas


A responsabilidade do contratado pelos encargos decorrentes da execuo do contrato
disciplinada pelo art. 71 da Lei n 8.666/93, que atribuiu ao contratado toda a responsabilidade
pelo adimplemento de suas obrigaes, sejam elas de natureza trabalhista, previdenciria,
fiscal ou comercial:
75

Art.71.O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais


e comerciais resultantes da execuo do contrato.
1A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e
comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento,
nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras
e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis.(Redao dada pela Lei n 9.032,
de 1995)
2A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos
previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n
8.212, de 24 de julho de 1991.(Redao dada pela Lei n 9.032, de 1995)

Desse modo, quando o poder pblico paga ao contratado o valor da remunerao pela
execuo de sua parte na avena, todos os encargos assumidos pelo contratado estaro
sendo remunerados, no havendo que se falar em responsabilizao da Administrao.
Contudo, a jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho firmou orientao no sentido da
responsabilizao da Administrao Pblica, nos termos do Enunciado n 331 daquele Tribunal:
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica
na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes,
inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes
pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam
participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo judicial.

Certo que o debate sobre o art. 71, 1, da Lei n 8.666/93, e o Enunciado TST n
331, ganhou novos contornos com o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da Ao
Declaratria de Constitucionalidade (ADC) n 16, que declarou a constitucionalidade do art.
71, 1, da Lei n 8.666/93.
No referido julgado, embora tenha havido o reconhecimento de que a mera inadimplncia
do contratado no capaz de transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelos
encargos trabalhistas, ressalvou-se que o poder pblico no est isento de responsabilizao
se ficar comprovada a omisso da Administrao Pblica quanto ao dever que possui de
fiscalizar o cumprimento das obrigaes do contratado.
Nesse sentido, preciso ficar claro que a orientao firmada pela Suprema Corte
no julgamento da ADC n 16 no dispensou o poder pblico de continuar a exigir do
contratado (podendo faz-lo por meio de clusula expressa no edital da licitao e no
respectivo instrumento de contrato) a comprovao do cumprimento dos encargos laborais
do contratado como condio, inclusive, para o pagamento das faturas devidas, diante
da reconhecida possibilidade de responsabilizao da Administrao no caso de omisso
culposa da Administrao Pblica no seu dever de fiscalizar o cumprimento das obrigaes
trabalhistas pelo prestador de servios.
Diante da deciso do Supremo Tribunal Federal, o TST alterou novamente a redao do
Enunciado da Smula n 331 em 31.05.2011, de maneira a compatibiliz-la com o que restou
76

decido no julgamento da ADC n 16 (atribuiu nova redao ao item IV e acrescentou os itens


V e VI),in verbis:
Smula n 331 Contrato de prestao de servios. Legalidade.
I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo
diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n
6.019, de 03.01.1974).
II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo
de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional (art.
37, II, da CF/1988).
III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de
vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de
servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinao direta.
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde
que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem
subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta
culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n 8.666, de 21.06.1993, especialmente na
fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio
como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento
das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI - A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas
decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral.

A jurisprudncia, portanto, tem atribudo a responsabilidade ao tomador de servios, com


base na culpa in eligendo e in vigilando, ou seja, a Administrao Pblica, na contratao do
terceiro, deve estar atenta sua idoneidade, tanto no ato de contratao, para no correr o
risco de se configurar a culpa in eligendo, quanto na execuo do contrato, para no incidir
na culpa in vigilando.

4.10 Do recebimento do objeto


A regra geral estabelecida pelo artigo 492 do Cdigo Civil para os contratos privados que
uma vez entregue o bem, presume-se que o vendedor cumpriu todas as suas obrigaes,
liberando-o de suas obrigaes contratuais.
Art. 492. At o momento da tradio, os riscos da coisa correm por conta do vendedor,
e os do preo por conta do comprador.

A Lei n 8.666, de 1993 regulamentou a questo de modo diverso, dispondo no art. 73


sobre o procedimento a ser observado pela Administrao para efetuar o recebimento do
77

objeto, enquanto o art. 74 dispe sobre as hipteses em que o recebimento provisrio


poder ser dispensado:
Art.73.Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:
I-em se tratando de obras e servios:
a)provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante
termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze)dias da comunicao
escrita do contratado;
b)definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de
observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais,
observado o disposto no art. 69 desta Lei;
II-em se tratando de compras ou de locao de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do material
com a especificao;
b) definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material e
conseqente aceitao.
1Nos casos de aquisio de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-
mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.
2O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil pela
solidez e segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo
do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.
3O prazo a que se refere a alnea b do inciso I deste artigo no poder ser superior
a 90 (noventa)dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos
no edital.
4Na hiptese de o termo circunstanciado ou a verificao a que se refere este artigo
no serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputarse-o como realizados, desde que comunicados Administrao nos 15 (quinze) dias
anteriores exausto dos mesmos.
Art.74.Poder ser dispensado o recebimento provisrio nos seguintes casos:
I-gneros perecveis e alimentao preparada;
II-servios profissionais;
III-obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso II, alnea a, desta Lei, desde
que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitos verificao
de funcionamento e produtividade.
Pargrafonico.Nos casos deste artigo, o recebimento ser feito mediante recibo.

Ao diferenciar o recebimento provisrio do definitivo, Lucas Rocha Furtado1 esclarece


que o recebimento provisrio implicaria a simples transferncia da posse do bem ou
78

equipamento. Maral Justen Filho defende que o recebimento provisrio produz o efeito de
liberar o contratado de eventuais riscos que venham a ser verificados no objeto do contrato.
Esse recebimento provisrio, porm, no tem o poder de liberar o contratado da obrigao
assumida no contrato.

79

80

5. Responsabilizao do servidor
pblico

O servidor pblico, no exerccio das atribuies de fiscal de contratos, deve,


obrigatoriamente, cumprir a Lei, respeitar as normas procedimentais aplicveis e o teor do
contrato, a fim de evitar eventuais responsabilizaes. A responsabilizao surge, portanto,
em razo do descumprimento da lei ou do contrato, conforme dispe o art. 82 da Lei n
8.666, de 1993:
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos
desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas
nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil e
criminal que seu ato ensejar.

Como possvel vislumbrar pela redao do artigo acima reproduzido, so trs as esferas
de responsabilidade civil, penal e administrativa , conforme dispem os artigos da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990 abaixo reproduzidos:
Art.121.O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular
de suas atribuies.
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou
culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.
1A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao errio somente ser liquidada
na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a execuo do
dbito pela via judicial.
2Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda
Pblica, em ao regressiva.
3A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles ser
executada, at o limite do valor da herana recebida.

81

Art.123.A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao


servidor, nessa qualidade.
Art.124.A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo
praticado no desempenho do cargo ou funo.
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.
Art. 126-A. Nenhum servidor poder ser responsabilizado civil, penal ou
administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando houver suspeita
de envolvimento desta, a outra autoridade competente para apurao de informao
concernente prtica de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que
em decorrncia do exerccio de cargo, emprego ou funo pblica.(Includo pela Lei
n 12.527, de 2011)

Alm destas trs instncias punitivas, tambm so aplicveis as sanes previstas na Lei
n 8.429, de 1992, pela prtica de atos de improbidade administrativa, aquelas aplicadas
pelo TCU, tambm podendo responder por aes ou omisses que infrinjam a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) e a Lei da Ao Popular (Lei n
4.717/1965).

5.1 Da responsabilidade civil


Conforme dispe o Cdigo Civil - CC, no art. 186, constitui ato ilcio a ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia que provoque dano ao patrimnio de terceiro. A
consequncia lgica da existncia do ato ilcito, a necessidade de repar-lo, em conformidade
com o disposto no art. 927 tambm do CC.
Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
(...)
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado
a repar-lo.

So quatro, portanto, os pressupostos da responsabilidade civil: (i) conduta (ao ou


omisso); (ii) dano (perda ou diminuio); (iii) nexo de causalidade entre a conduta e o dano;
(iv) culpa ou dolo do agente causador.
Assim, ao contrrio da responsabilidade da Administrao, que , em regra, objetiva, em
conformidade com o disposto no art. 37, 6 da Constituio Federal28, os servidores pblicos
CF/1988 Art. 37 (...) 6 As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
28

82

somente so passveis de responsabilizao civil caso reste demonstrada sua conduta dolosa
ou culposa.
Ademais, importante registrar que o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento
de que o servidor pblico no pode ser acionado diretamente pelo particular, mas apenas
perante a Administrao, quando esta for condenada e exercitar o seu direito de regresso em
face do servidor faltoso. Veja o precedente abaixo:
RECURSO EXTRAORDINRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO
ESTADO: 6 DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM.
AGENTE PBLICO (EX-PREFEITO). PRTICA DE ATO PRPRIO DA FUNO. DECRETO DE
INTERVENO.
O 6 do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposio de que somente as pessoas
jurdicas de direito pblico, ou as pessoas jurdicas de direito privado que prestem
servios pblicos, que podero responder, objetivamente, pela reparao de danos a
terceiros. Isto por ato ou omisso dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de
agentes pblicos, e no como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional
consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ao
indenizatria contra a pessoa jurdica de direito pblico, ou de direito privado que preste
servio pblico, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento
do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal,
que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo
quadro funcional se vincular.
Recurso extraordinrio a que se nega provimento. (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto,
julgamento em 15-8-06, DJ de 8-9-06)29

5.2 Da responsabilidade penal


A responsabilidade penal dos agentes pblicos decorre da prtica de conduta que a lei
defina como crime. O princpio da tipicidade encontra previso no art. 5, inc. XXXIX, da
Constituio da Repblica no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia
cominao legal.
Alm das disposies aplicveis no Cdigo Penal, em especial no captulo voltados aos
servidores pblicos, so aplicveis as hipteses previstas nos artigos 89 a 99 da Lei n 8.666,
de 1993, damos destaque aos artigos 92 e 96 da mesma lei, por pertinncia ao tema tratado.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os
seus autores, quando servidores pblicos, alm das sanes penais, perda do cargo,
emprego, funo ou mandato eletivo.

No mesmo sentido: RE 344.133, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 9-9-08, DJE de 14-11-08, informativo
519.
29

83

Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem,


inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos
contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio
da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com
preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121
desta Lei:(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Pena-deteno, de doisa quatroanos, e multa.(Redao dada pela Lei n 8.883, de
1994)
Pargrafo nico. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia,
injustamente, das modificaes ou prorrogaes contratuais.
(...)
Art.96.Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I-elevando arbitrariamente os preos;
II-vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
III-entregando uma mercadoria por outra;
IV-alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
V-tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo
do contrato:
Pena-deteno, de 3 (trs)a 6 (seis)anos, e multa.

5.3 Da responsabilidade administrativa


A responsabilidade administrativa (funcional) dos agentes pblicos atuantes em licitaes
e contrataes decorre de ato comissivo ou omissivo praticado tanto na fase interna da
licitao como na fase externa, ou, ainda, por ato comissivo ou omissivo praticado no curso
da execuo contratual, hiptese mais prxima do objeto deste curso, pois envolve os casos
de ausncia ou deficincia da atuao fiscalizatria ou a emisso de ordem de pagamento
irregular. Veja neste sentido notcia veiculada no Info 251 do TCU:
3. Incorre na prtica de ato antieconmico o responsvel que estabelece exigncia
impertinente ou irrelevante ao objeto da contratao e, posteriormente, aceita
receber produto de qualidade inferior, em desconformidade com as especificaes do
edital de licitao.
Representao formulada por sociedade empresaria questionara possvel irregularidade
em prego eletrnico promovido pelo Servio Social do Transporte (Sest), destinado
contratao de empresa especializada em produo de vdeo institucional. Realizadas as
diligncias preliminares, foi constatado pela unidade instrutiva que o vdeo produzido

84

fora entregue em formato Full HD, de qualidade inferior ao especificado no edital (Ultra
HD 4k). Realizada inspeo na entidade, constatou-se a ausncia de justificativas para a
prpria exigncia, em edital, do padro Ultra HD 4K na produo do vdeo institucional.
Ademais, o produto realmente entregue pela contratada referiu-se a vdeo em formato
Full HD, o qual foi considerado satisfatrio para atender s necessidades da entidade.
Realizadas as audincias dos responsveis, anotou o relator que a exigncia do padro
4K mostrou-se impertinente, haja vista que no formato Full HD tambm atenderia
ao fim proposto, tanto assim que aceito pelas responsveis. Ademais, destacou, a
entidade sequer possua equipamento de reproduo de vdeo que suportasse o padro
Ultra HD 4K. Alm de impertinente, prosseguiu o relator, o padro exigido em edital
certamente restringiu indevidamente a participao de mais empresas no certame, e
induziu as participantes, especialmente aquelas cujos preos foram bastante elevados
se comparados licitante vencedora, a formularem seus preos tendo por base um
custo mais elevado para esse padro. Nesse sentido, registrou concordncia com
a seguinte observao da unidade tcnica especializada: Ao estabelecer exigncia
impertinente ou irrelevante ao objeto da contratao e, posteriormente, aceitar receber
produto de qualidade inferior ao que deveria ser entregue, em no conformidade com
as especificaes do Edital, a responsvel incorreu na prtica de ato antieconmico,
sujeitando-se, portanto, apenao pelo TCU. Nesse sentido, acompanhando o relator,
o Plenrio considerou procedente a Representao, sancionando as responsveis com
a multa capitulada no art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/92, e determinando ao Sest
que promova, no prazo de sessenta dias, as medidas administrativas necessrias
para quantificao e ressarcimento do dano aos cofres da entidade, decorrente de,
no Edital do Prego Eletrnico 1/2014, haver sido inserida especificao exagerada e
desnecessria de formato de produo do vdeo mais oneroso do que veio a ser, de fato,
entregue e aceito, informando a este Tribunal sobre as providncias adotadas ao final do
referido prazo, sob pena de instaurao da devida tomada de contas especial. Acrdo
4063/2015-1 Cmara, TC 011.790/2014-8, relator Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcante, 14.7.2015.

85

86

6. Extino do contrato administrativo


O fim esperado do contrato a sua extino pela concluso ou execuo do seu
objeto, que ocorre quando as partes contratantes cumprem perfeitamente as clusulas
do contrato. importante esclarecer, no norte do disposto na ON/AGU n 51, que caso a
Administrao identifique um vcio aps a extino do contrato, possvel responsabilizar o
contrato pelo que foi executado:
ORIENTAO NORMATIVA N 51, DE 25 DE ABRIL DE 2014
A garantia legal ou contratual do objeto tem prazo de vigncia prprio e desvinculado
daquele fixado no contrato, permitindo eventual aplicao de penalidades em caso de
descumprimento de alguma de suas condies, mesmo depois de expirada a vigncia
contratual.

De acordo com o artigo 79 da Lei n 8.666/93, a resciso do contrato administrativo poder


ocorrer da seguinte forma:
a) unilateralmente, por ato escrito da Administrao;
b) amigavelmente, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitao,
desde que haja convenincia para a Administrao;
c) judicial, nos termos da legislao.

A resciso unilateral, por sua vez, poder ocorrer por:


culpa do contratado incisos I ao XI e XVIII do artigo 79 da Lei n 8.666/93
inadimplemento ou inexecuo do contrato;
por interesse pblico inciso XII do artigo 79 da Lei n 8.666/93
pela ocorrncia de caso fortuito ou fora maior inciso XVII do artigo 79 da Lei n
8.666/93

87

A resciso amigvel ou judicial incisos XIII a XVI ocorre quando h culpa da Administrao,
ou seja, quando esta descumpre o contrato ou impede que o contratado execute o contrato.
importante destacar que, de acordo com o TCU, no possvel proceder a resciso amigvel
do contrato sem que reste demonstrada a convenincia para a Administrao
2. A resciso amigvel do contrato sem a devida comprovao de convenincia para a
Administrao e de que no restaram configurados os motivos para a resciso unilateral
do ajuste configura irregularidade, por afrontar o disposto no art. 79, inciso II, da Lei
8.666/1993
Ainda no mbito da Auditoria realizada nas obras de construo de trechos rodovirios
na BR-156/AP, o relator analisou as razes de fato e de direito que motivaram a resciso
do Contrato 45/2010, firmado com a empresa Egesa Engenharia S/A, primeira colocada
da Concorrncia Pblica 6/2010-CEL-SETRAP. A resciso amigvel da avena foi solicitada
pela empresa contratada, que alegou a inviabilidade de executar o objeto contratual
no prazo originalmente pactuado pelas partes, tendo em vista as dificuldades para a
obteno do licenciamento ambiental e a incidncia de perodo chuvoso na regio
das obras. O relator anotou, inicialmente, que a resciso contratual pela prpria
Administrao poder ocorrer de duas formas, conforme o art. 79 da Lei 8.666/1993:
por ato unilateral da Administrao (inciso I) e por comum acordo entre as partes,
tambm denominada de amigvel (inciso II). Em relao aos motivos legais para a
resciso unilateral, previstos no art. 78 da aludida Lei, registrou que os incisos I a XI
referem-se a situaes de inadimplemento contratual por parte do particular, enquanto
o inciso XII diz respeito extino da avena por razes de interesse pblico. Lembrou
que essa ltima hiptese (inciso XII) decorre de ntida manifestao do princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o privado, a exigir o desfazimento do ajuste,
independentemente da anuncia do contratado. Anotou, ainda, que a entidade
contratante no possui a liberdade discricionria de deixar de promover a resciso
unilateral do ajuste caso seja configurado o inadimplemento do particular ..., s existe
campo para a resciso amigvel de um contrato administrativo quando houver
convenincia para a Administrao e no ocorrer nenhuma das hipteses previstas
para a resciso unilateral da avena grifou-se. Ao se reportar ao caso concreto,
observou que a resciso do contrato no se fundamentou em documentos que
demonstrassem a efetiva ocorrncia das circunstncias de fato indicadas pela empresa
Egesa Engenharia S/A. Acrescentou que a empresa no demonstrou que no havia
incidido em quaisquer das condutas configuradoras do inadimplemento contratual, que
justificariam a resciso unilateral do contrato pela Administrao. Constatou ainda, que
a Setrap/AP no adotou as providncias com vistas a verificar se havia razes para
a aplicao de sanes administrativas ou mesmo para a resciso unilateral do ajuste
com fulcro no art. 79, inciso I, da Lei 8.666/1993. Ressaltou que a nica maneira de
no cumprir o contrato sem incorrer em sanes administrativas seria nas hipteses
excepcionais de inadimplncia da prpria Administrao, previstas no art. 78, incisos
XIII a XVI da Lei 8.666/1993, o que no ocorreu no presente caso concreto. Observou,
ainda, que no teria havido convenincia para a Administrao em implementar a
referida resciso. Destacou que o interesse da entidade pblica contratante a plena

88

execuo do ajuste ... no sendo possvel extrair a presena de interesse pblico em um


pedido de resciso contratual, ainda mais quando desacompanhado da demonstrao
das circunstncias de fato impeditivas de sua execuo. Ao avaliar o contexto atual das
obras e dos contratos, ponderou tambm que a correo da ilegalidade (anulao do
contrato celebrado com a segunda colocada, apurao e pagamento de indenizao
a essa empresa e chamamento da primeira colocada para retomar a obra) imporia
grave prejuzo ao interesse pblico. Anotou, ainda, que a verificao da ocorrncia
das hipteses de resciso unilateral, antes da resciso amigvel de um contrato, no
de fcil percepo por um administrador mdio, razo pela qual deixou de propor a
audincia de responsveis. O Tribunal, ento, decidiu apenas dar cincia Setrap/AP
de que a resciso amigvel do Contrato 45/2010- SETRAP sem a devida comprovao
de convenincia para a Administrao e de que no houve os motivos para a resciso
unilateral do ajuste constitui irregularidade, o que afronta o art. 79, inciso II, da Lei
8.666/1993. Acrdo 740/2013-Plenrio, TC 016.087/2012-7, relator Ministro Benjamin
Zymler, 3.4.2013.

Quando a resciso ocorrer com base nos incisos XII (interesse pblico); XIII a XVI (culpa
da Administrao) ou XVII (fora maior), o contratado dever ser ressarcido dos prejuzos
que houver sofrido, desde que comprovados. Faz jus, tambm, devoluo de sua garantia,
e, ainda, aos pagamentos devidos pela execuo do contrato at a data da resciso e ao
pagamento do custo da desmobilizao.
Sempre que ocorrer descumprimento das clusulas contratuais, por parte da empresa
contratada, torna-se necessria a aplicao das penalidades descritas (previstas em contrato
e na legislao vigente).
Lembrando que indispensvel a abertura de processo administrativo onde so juntados
todos os documentos produzidos pela fiscalizao do contrato em que apontam e comprovam
a inadimplncia da empresa. empresa ser concedido o direito ao contraditrio e a ampla
defesa. Essa importncia foi bem apontada pelo TCU no Acrdo n 422, de 2010, abaixo
reproduzido:
Observncia de procedimentos para resciso contratual
Mediante o Acrdo n. 2.075/2006-Plenrio, proferido em processo de representao
sobre possveis irregularidades perpetradas pela Casa da Moeda do Brasil quando da
contratao de soluo integrada para rastreamento e controle da produo de cigarros
no territrio nacional, o Tribunal decidiu, entre outras medidas, aplicar multa ao expresidente da entidade em razo da temerria resciso unilateral do contrato celebrado
com a Sicpa, gerando potenciais riscos de prejuzo ao errio, em flagrante contrariedade
ao interesse pblico, e afrontando o art. 50 da Lei n 9.784/99. Contra o aludido
acrdo, foi interposto pedido de reexame, por meio do qual intentava o recorrente
transferir para os Conselhos de Administrao e Fiscal da Casa da Moeda do Brasil a
responsabilidade pela resciso do contrato, alm de afirmar que o ato no causara dano
ao errio, tendo sido praticado de acordo com a Lei n. 8.666/93. Em seu voto, observou
o relator que, ao sugerir a reviso do contrato, o Conselho de Administrao estava

89

unicamente preocupado em regularizar uma situao que considerava em desacordo com


a lei, visto que a contratao da Sicpa foi por inexigibilidade de licitao, quando outras
empresas do mercado j se apresentavam capazes de executar o objeto contratado.
Para o relator, o referido conselho no pensou nas implicaes que poderiam advir da
substituio imediata da firma, coisa que cabia ao gestor da Casa da Moeda do Brasil,
ao aplicar em concreto a orientao. Destacou, ainda, que o recorrente contrariou os
termos da Lei n. 8.666/93, especialmente os arts. 78 e 79, ao no seguir as hipteses
previstas de resciso; no conceder contratada a oportunidade de contraditrio
e ampla defesa; no levar em conta o dever de indenizar a empresa e no motivar
formalmente a resciso. Ao final, enfatizou que o dano maior s no foi concretizado
graas interveno da Justia Federal, que mandou a Casa da Moeda do Brasil retomar
o contrato [...]. De todo modo, por certo que a entidade incorreu em custos ao ter de
enfrentar a demanda judicial. Referendando o voto do relator, decidiu o Plenrio negar
provimento ao recurso. Acrdo n. 422/2010, TC-013.895/2005-6, rel. Min. Jos Mcio
Monteiro, 10.03.2010.

90

7. Aplicao de sanes
administrativas30

A Lei n 8.666, de 1993, impe ao administrador pblico o dever de aplicar as sanes


decorrentes de comportamentos que violem a lei ou o contrato, cuja base legal est disposta
nos seguintes artigos, dentre outros:
Art. 41. A administrao no pode descumprir as normas e condies do edital, ao qual
se acha estritamente vinculada;
Art. 76. A Administrao rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou fornecimento
executado em desacordo com o Contrato;
Art. 77.A inexecuo total ou parcial do Contrato enseja a sua resciso, com as
conseqncias contratuais e as previstas em lei ou regulamento;
Art. 81.A recusa injustificada do adjudicatrio em assinar o Contrato, aceitar ou retirar o
instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administrao, caracteriza
o descumprimento total da obrigao assumida, sujeitando-o s penalidades legalmente
estabelecidas;

Assim, no existe discrionariedade por parte do Gestor Pblico na aplicao da penalidade,


uma vez constatada a irregularidade na execuo contratual, devendo ele instaurar o processo
administrativo competente.
Segundo a doutrina, as penalidades administrativas devem observar os princpios inerentes
ao Direito penal, com as garantias processuais que lhes so inerentes, razo pela qual iremos
estudar os cuidados necessrios instruo processual da aplicao de penalidade.

Neste tpico, sugerimos a leitura atenta dos Cadernos de Logstica produzidos pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto que orientam sobre a aplicao de sanes administrativas em licitaes e contratos. Muitos
pontos deste captulo sero extrados dos referidos documentos, com adaptaes.
30

91

7.1 Tipologia de penalidades


Em conformidade com as disposies dos artigos 86 e 87, ambos da Lei n 8.666, de 1993
e do artigo 7 da Lei n 10.520, de 17 de julho de 200231, os tipos de penalidades so:
1. Adver de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica.
2. Impedimento de licitar e contratar com a Unio.
7.1.1 Advertncia
A sano de advertncia consiste em uma comunicao formal ao fornecedor, aps a
instaurao e concluso do processo administrativo sancionador, advertindo-lhe sobre o
descumprimento de obrigao legal assumida, clusula contratual ou falha na execuo do
servio ou fornecimento, determinando que seja sanada a impropriedade e, notificando que,
em caso de reincidncia, sano mais elevada poder ser aplicada.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida
a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I advertncia.
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma
prevista no instrumento convocatrio ou no contrato.
31

1 A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao rescinda unilateralmente o contrato e
aplique as outras sanes previstas nesta Lei.
2 A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser descontada da garantia do respectivo contratado.
3 Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o contratado
pela sua diferena, a qual ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou ainda,
quando for o caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao
contratado as seguintes sanes:
I-advertncia;
II-multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III-suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por
prazo no superior a 2 (dois)anos;
IV-declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que
aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o contratado
pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada
judicialmente.
2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente com a do inciso II,
facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco)dias teis.
3 A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do
Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez)dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois)anos de sua
aplicao.(Vide art 109 inciso III)
Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o contrato, deixar de entregar
ou apresentar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto,
no mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo inidneo ou cometer
fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art.
4o desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das
demais cominaes legais.

92

Trata-se de mera censura moral dirigida ao contratado. Deve ser aplicada nos casos de
falhas contratuais menos significativas, com o intuito de alertar o particular para o devido
respeito s disposies contratuais. Neste sentido, Maral:
(...) a advertncia corresponde a uma sano de menor gravidade. Supe-se sua aplicao
para condutas de inexecuo parcial de deveres de diminuta monta. A Advertncia pode
ser acumulada com a multa, mas no com as demais espcies sancionatrias.

Possui importncia prtica como fundamento justificador do futuro escalonamento na


aplicao de penalidades mais severas, diante de um reiterado descumprimento contratual.
7.1.2 Multa
A sano de multa tem natureza pecuniria, podendo ostentar natureza moratria,
incidindo nos casos de atrasos injustificados na execuo do objeto, ou punitiva, que ser
aplicada levando em considerao a leso suportada pela Administrao em razo do ato
ilcito praticado pela Contratada. Podemos ento dividir as duas hipteses da seguinte forma:
Natureza
Moratria
Punitiva

Preceito legal
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado
multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder,
garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato.

Como j destacamos ao falarmos da elaborao do instrumento convocatrio e contratual,


a aplicao das penalidades deve ser gradada em contrato, tornando o processo de subsuno
do fato norma menos incerto e discricionrio.
Incidir uma ou outra tipologia de multa a depender dos efeitos concretos do
inadimplemento do contratado. Se o objeto, ainda que em mora, ainda seja do interesse da
Administrao, estaremos diante de caso que merece a aplicao de simples multa moratria.
Contudo, caso a prestao contratada e inadimplida no interesse mais Administrao,
estaremos diante da aplicao de uma penalidade de multa punitiva ou compensatria,
que dever ser estimada levando-se em considerao o integral prejuzo suportado pela
Administrao, observado, em todos os casos, as disposies contratuais.
As sanes de advertncia, suspenso e inidoneidade podero ser aplicadas juntamente
com a multa, conforme 2 do art. 87 de Lei n 8.666, de 1993.
art. 87 (...)
2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo
processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.

Demais disso, se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda
desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos
93

eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente, conforme 1 do art.


87 da Lei n 8.666, de 1993.
Art. 87 (...)
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta,
responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente.

7.1.3 Suspenso temporria de participar em licitao e impedimento de contratar


com a Administrao
A sano de suspenso temporria de participar em licitaes suspende o direito dos
fornecedores de participarem dos procedimentos licitatrios promovidos no mbito do rgo
ou entidade responsvel pela aplicao da sano, por prazo no superior a 2 anos.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao
poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes
sanes:
(...)
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento
de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois)
anos;

A Cmara Permanente de Licitaes e contratos da Procuradoria-Geral Federal da


Advocacia-Geral da Unio PGF/AGU, no Parecer n 08/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU,
relatado pelo Procurador Federal Ricardo Silveira Ribeiro, firmou o entendimento no sentido
de que a referida penalidade se estende para todo o ente responsvel pela aplicao da
penalidade. Neste sentido, confira trecho da mencionada manifestao que enfrenta o tema
em profundidade, mas de modo muito didtico:
DO SIGNIFICADO DE RGO OU ENTE NO DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPLICAES
PARA ANLISE DA EXTENSO DOS EFEITOS DA SUSPENSO TEMPORRIA APLICADA POR
AUTARQUIA OU FUNDAO PBLICA FEDERAL
16. No obstante entendimento acima, atenta-se ao fato de que remanesce possibilidade
de discusso sobre quando suspenso temporria afetaria relaes somente com o
rgo ou com todo o ente aplicador da sano. A rigor, o conceito de rgo refere-se um
centro de competncias que pertence a determinada pessoa jurdica, enquanto o ente
a prpria pessoa jurdica (art. 1, 2, incisos I e II, da Lei n 9.784/99).5
17. Por outras palavras, rgo uma parte, unidade ou componente de uma pessoa
jurdica. H, portanto, uma grande discusso subjacente esse tema, ainda que se leve
em considerao que pena de suspenso temporria afeta, apenas, as relaes entre
apenado Administrao que aplicou. O apenado deve, simplesmente, ser afastado de
certames e contrataes com rgo ou com o ente que puniu?

94

18. Para Hely Lopes Meirelles, os efeitos da suspenso temporria poderiam ser
manipulados pelo gestor com certa discricionariedade, de tal forma que penalidade
poderia restar aplicvel somente determinado contrato, licitao ou rgo.6 Poder-se-ia
manipular o alcance da norma para fins de dosimetria.
19. Esse tipo de raciocnio, contudo, no encontra amparo legal no art. 87, III, da Lei
n 8.666/97. Em verdade, esse dispositivo somente permite uma discusso de duas
ordens: prazo da suspenso temporria, que poder chegar a 2 (dois) anos, e, em razo
de uma indeterminao normativa, uma discusso em torno da extenso do conceito de
Administrao, se alcana todo o ente ou somente rgo sancionador.
20. Quanto ao prazo de suspenso temporria, os parmetros para sua fixao devem
ser baseados no princpio da proporcionalidade: infrao leve deve suscitar suspenso
temporria por prazo prximo ao mnimo; infrao grave deve motivar tempo prximo
ao mximo. Assim, embora doutrina de Hely Lopes Meirelles permita uma manipulao
do alcance da suspenso temporria com fundamento na gravidade da infrao, uma
leitura atenta do art. 87, III, da Lei n 8.666/93 afasta essa interpretao, pois a nica
autorizao legal expressa, para levarmos em considerao gravidade da infrao no
dimensionamento da punio, est centrada na dosimetria do tempo da suspenso.
Quanto maior gravidade do dano, maior deve ser tempo; mais tempo dever, particular,
ser proibido de participar de licitaes de contratar.
21. Assim, questo acerca do alcance dos efeitos da imposio de suspenso temporria
nada tem ver com dosimetria: no se pode manipular alcance da norma para fins de
dosimetria da sano de suspenso temporria.
22. Quanto a saber se suspenso temporria afeta as relaes jurdicas entre ente
sancionador e o apenado ou somente entre rgo e o apenado, foroso reconhecer
que a resposta a essa pergunta no est clara no estatuto licitatrio. Como se viu,
por expressa disposio legal, o art. 87, III, da Lei n 8.666/93 alcana, somente, a
Administrao (art. 6, XII), e no a Administrao Pblica (art. 6, XI art. 87, IV), mas
o conceito de Administrao pode referir-se rgo ou entidade administrativa, ou seja,
pode designar tanto uma unidade componente da pessoa jurdica, como prpria pessoa
jurdica.
23. As consequncias administrativas de tal discusso so imensas. Por exemplo, se
entendermos que art. 87, III, referiu-se, apenas, ao rgo, uma penalidade de suspenso
temporria, aplicada por uma unidade de determinada autarquia ou fundao em
determinada rea territorial, Gerncia Executiva do INSS em Londrina/PR, somente
poderia abranger a vedao participao em licitaes e contrataes organizadas e
gerenciadas pelo rgo na respectiva rea territorial, ou seja, licitaes e contrataes
da prpria Gerncia Executiva do INSS em Londrina/PR. Por outro lado, se o dispositivo
alcanasse ente, haveria uma vedao participao em licitaes contrataes realizadas
pela pessoa jurdica, isto , todas as licitaes e contrataes do INSS no territrio
nacional.
24. Para a empresa apenada, seria melhor que suspenso temporria somente valesse
no mbito restrito do rgo que aplicou. Na doutrina, quem melhor defendeu esse

95

ponto de vista foi Toshio Mukai, o qual, em seu livro Licitaes e Contratos Pblicos,
esclarece que a distino entre suspenso temporria e declarao de inidoneidade
est estreitamente vinculada competncia da autoridade responsvel pela aplicao
da penalidade. Se certo que esta, por fora dos arts. 87, IV, e 97, da Lei n 8.666/93,
alcanaria toda a Administrao Pblica e aquela somente afetaria as relaes jurdicas
entre empresa apenada e o rgo que a aplicou, o fundamento para essa diferena,
ainda segundo o autor, teria a ver com a competncia do agente aplicador da sano:
A sano prevista no inciso III valer para mbito do rgo que decretar, e ser justificada,
regra geral, nos casos em que infrator prejudicar procedimento licitatrio ou execuo
do contrato por fatos de gravidade relativa.
(...)
De modo algum se pode entender que aquela sano possa ter o condo de ter eficcia
perante qualquer rgo ou entidade pblica que promova a licitao. que os efeitos
jurdicos da sano aplicada esto indissoluvelmente atrelados, sendo mesmo produtos
dela, competncia do agente que aplica sano. Ou seja: o efeito sancionatrio no
pode ir alm do mbito da competncia do agente pblico aplicador da sano.7
25. A orientao de Mukai, contudo, problemtica, pois, a menos que haja legislao
em contrrio, a aplicao da penalidade por um rgo no manifesta vontade desse
rgo em especial, mas vontade da pessoa jurdica da qual faz parte. Quando rgo
aplica penalidade, manifesta, imputa ou presenta vontade do ente, da pessoa jurdica,
e no, simplesmente, vontade pessoal do gestor ou do rgo.
26. Essa concluso, inclusive, est no cerne da teoria do rgo, desenvolvida por Gierke
com intuito de explicar problema jurdico da atribuio de vontade pessoa jurdica:
Pela teoria do rgo, nascida na Alemanha, pessoa jurdica opera por si mesma. O rgo
parte dela, no ente autnomo, distinto (...).
Coletividade organizada e rgo apresentam-se como unidade inseparvel no mundo
jurdico. Por isso que Jellinek afirmou s poder existir Estado mediante seus rgos: se
estes fossem eliminados, nada restaria, juridicamente falando.8
Enquanto a teoria da representao considera a existncia de pessoa jurdica do
representante como dois entes autnomos, a teoria do rgo funde os dois elementos,
para concluir que rgo parte integrante do Estado.9
27. Portanto, no se pode justificar atrelamento dos efeitos jurdicos da suspenso
temporria ao mbito restrito do rgo com supedneo na competncia do agente, pois
o agente, ao expedir atos administrativos, faz manifestando vontade da pessoa jurdica,
imputando o ato humano coletividade organizada em pessoa jurdica.
28. A competncia do agente, portanto, irrelevante ao dimensionamento da
abrangncia dos efeitos jurdicos da suspenso temporria, seja por falta de amparo
legal para tanto, seja porque no se sustenta teoricamente.
29. Por fim, o art. 6, XII, da Lei n 8.666/93 no pode ser interpretado como se afirmasse
que o conceito de Administrao significaria mesmo que rgo, entidade ou unidade

96

administrativa indistintamente. Em verdade, a Lei afirma que, ao mencionar o termo


Administrao, poder estar a se referir ao rgo, entidade ou unidade
administrativa, devendo, o intrprete, a partir do contexto de incidncia da norma,
deduzir a que objeto a palavra Administrao se refere.
30. No ponto em apreo, a interpretao mais adequada sugere que art. 87, III, da Lei
n 8.666/93, ao mencionar Administrao, referiu-se ao ente que aplica a penalidade, e
no ao rgo. Pensar o contrrio seria esvaziar, completamente, o sentido da punio
suspenso temporria, pois permitiria que empresas apenadas por faltas contratuais
graves pudessem continuar a contratar e participar livremente de licitaes da pessoa
jurdica que, paradoxalmente, acabou de valorar infrao contratual como grave.
31. No contexto das atividades das autarquias fundaes pblicas, isso significa que se
empresa foi apenada com suspenso temporria por rgo do IBAMA, ficar proibida de
participar de licitaes contratar com o IBAMA, como pessoa jurdica, em todo territrio
nacional e em quaisquer circunstncias, enquanto eficaz a sano.10

7.1.4 Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao


Pblica
A declarao de inidoneidade impossibilitar o fornecedor ou interessado de participar de
licitaes e formalizar contratos com todos os rgos e entidades da Administrao Pblica
direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em conformidade
com o que dispe:
Art. 87.
Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja
promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que
ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.

A aplicao desta sano de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio


Estadual ou Municipal, conforme o caso, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois)
anos de sua aplicao.
Conforme esclarece a Orientao Normativa AGU n 49 abaixo reproduzida, as penalidades
aplicadas possuem, em regra, efeito prospectivo ou ex nunc, ou seja, no implicam na
necessidade imediata de resciso dos contratos em curso, sendo que a resciso deste
deve ser avaliada diante das particularidades do caso concreto, levando em considerao a
gravidade do vcio ou fraude identificada, eventual prejuzo para a continuidade do contrato,
manuteno ou no da confiana na contratada, entre outros elementos disponveis para a
tomada de deciso da autoridade mxima.
97

ORIENTAO NORMATIVA N- 49
A aplicao das sanes de impedimento de licitar e contratar no mbito da unio
(art. 7 da lei n 10.520, de 2002) e de declarao de inidoneidade (art. 87, inc. IV, da
lei n 8.666, de 1993) possuem efeito ex nunc, competindo administrao, diante de
contratos existentes, avaliar a imediata resciso no caso concreto.

A propsito da Competncia para a apenao da contratada, importante destacar que,


exceo da declarao de inidoneidade, que possui regra de competncia definida em lei,
ser competente a autoridade que celebrou o contrato, ou aquela indicada no regimento
interno do ente. Essa regra disposta na Orientao Normativa n 48 da AGU:
ORIENTAO NORMATIVA N 48
competente para a aplicao das penalidades previstas nas leis ns 10.520, de 2002,
e 8.666, de 1993, excepcionada a sano de declarao de inidoneidade, a autoridade
responsvel pela celebrao do contrato ou outra prevista em regimento.

Contudo, importante destacar, no norte do que restou disciplinado no Parecer n


08/2013/CPLC/PGF/AGU, que no ser possvel prorrogar um contrato de servios contnuos
aps a incidncia das penalidades suspensivas ou impeditivas, conforme dispe o art. 30-A
da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008:
Art. 30-A Nas contrataes de servio continuado, o contratado no tem direito
subjetivo prorrogao contratual, que objetiva a obteno de preos e condies mais
vantajosas para a Administrao, conforme estabelece o art. 57, inciso II da Lei n8.666,
de 1993.(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
(...)
5 A Administrao no poder prorrogar o contrato quando: (Redao dada pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
(...)
II a contratada tiver sido declarada inidnea ou suspensa no mbito da Unio ou do
prprio rgo contratante, enquanto perdurarem os efeitos. (Includo pela Instruo
Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

7.1.5 Impedimento de licitar e contratar com a Unio


A sano de impedimento de licitar e contratar prevista no Art. 7 da Lei 10.520, 17 de
julho de 2002, impossibilitar o fornecedor de participar de licitaes e formalizar contrato
no mbito interno do ente federativo que aplicar a sano - Unio, Estado, DF ou Municpios.
importante destacar, conforme esclarece o Parecer n 05/2015/CPLC/DEPCONSU/PGF/
AGU, da lavra do Procurador Federal Diego da Fonseca Hermes Ornellas de Gusmo, que
possvel aplicar as penalidades previstas na Lei n 8.666, de 1993 em um prego, sendo que
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a escolha entre a aplicao da penalidade prevista no art. 7 da Lei 10.520, de 2002 ou as


demais penalidades previstas pela Lei n 8.666, de 1993 ser escolhida de acordo com o juzo
de proporcionalidade adequado ao caso concreto. Confira a concluso DEPCONSU/PGF/AGU
N 95/2015, extrada do mencionado parecer:
CONCLUSO DEPCONSU/PGF/AGU N 95/2015
a Administrao deve avaliar a reprovabilidade da conduta imputada e aplicar a sano
ao licitante ou ao contratado de acordo com o postulado da proporcionalidade.
aplicar apenas a Lei do Prego pode gerar problemas de dosimetria da pena, j que uma
infrao leve poder ser apenada da mesma forma que uma infrao grave, uma vez que
o art. 7 da Lei n 10.520, 2002, prev para todas as condutas nele previstas a mesma
consequncia, podendo representar uma pena excessiva para a conduta praticada no
caso concreto.
Pela teoria do dilogo das fontes, possvel o dilogo de complementariedade entre
Lei de Licitaes e Contratos e a Lei do Prego, permitindo com que sejam aplicadas as
sanes do art. 87 da Lei 8666, de 1993, nos casos regidos pela Lei 10.520, de 2002, de
forma coordenada.

7.1.6 Procedimento para registro da Penalidade no SICAF


A Instruo normativa n 02, de 11 de outubro de 2010, que estabelece normas para o
funcionamento do sistema de cadastramento unificado de fornecedores - SICAF no mbito
dos rgos e entidades integrantes do sistema de servios gerais SISG, disps, nos artigos
abaixo, o procedimento adequado para registro das penalidades aplicadas ao contratado:
Captulo VI
DOS REGISTROS DE SANO
Art. 38. O rgo ou entidade integrante do SISG, ou que aderiu ao SIASG, responsvel
pela aplicao de sano administrativa, prevista na legislao de licitaes e contratos,
dever registrar a ocorrncia no SICAF.
1 A SLTI disponibilizar login e senha de acesso para que o rgo ou entidade da
Administrao Pblica no enquadrada no caput deste artigo possa efetivar diretamente
o registro da ocorrncia no SICAF.(Alterado pela Instruo Normativa n 7/2015 de 14
de agosto de 2015)
2 (Revogado pela Instruo Normativa n 7/2015 de 14 de agosto de 2015)
3 (Revogadopela Instruo Normativa n 7/2015 de 14 de agosto de 2015)
4 A observncia quanto validade e veracidade das informaes inseridas no SICAF
de responsabilidade do rgo ou entidade que registrar a sano, cumprindo-lhe
responder pelas incorrees, insubsistncias e inclusive pela apurao administrativa
das inconsistncias encontradas nos registros por ela validados.(Alterado pela Instruo
Normativa n 7/2015 de 14 de agosto de 2015)

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5 Os servidores detentores de senha de acesso ao SICAF devero assegurar o sigilo e


a integridade dos dados do sistema.(Alterado pela Instruo Normativa n 7/2015 de
14 de agosto de 2015)
Art. 39. O mdulo do SICAF registrar:
I o nmero do processo;
II CPF ou CNPJ do sancionado;
III o tipo de sano, conforme previso legal;
IV as justificativas e fundamentao legal;
V o nmero do contrato, se for o caso;
VI o rgo ou entidade aplicador da sano; e
VII o perodo em que a sano deve ficar registrada.
Art. 40. So sanes passveis de registro no SICAF, alm de outras que a lei possa prever:
I advertncia por escrito, conforme o inciso I do art. 87 da Lei n8.666, de 1993;
II multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato, conforme o
inciso II do art. 87 da Lei n8.666, de 1993;
III suspenso temporria, conforme o inciso III do art. 87 da Lei n8.666, de 1993;
IV declarao de inidoneidade, conforme o inciso IV do artigo 87 da Lei n8.666, de
1993; e
V impedimento de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou
Municpios, conforme o art. 7da Lei n10.520, de 2002.
1A aplicao da sano prevista no inciso III deste artigo impossibilitar o fornecedor
ou interessado de participar de licitaes e formalizar contratos, no mbito do rgo ou
entidade responsvel pela aplicao da sano.
2A aplicao da sano prevista no inciso IV deste artigo impossibilitar o fornecedor
ou interessado de participar de licitaes e formalizar contratos com todos os rgos e
entidades da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.(Alterado pela Instruo Normativa n 1, de 10 de fevereiro de
2012).
3A aplicao da sano prevista no inciso V deste artigo impossibilitar o fornecedor
ou interessado de participar de licitaes e formalizar contratos no mbito interno do
ente federativo que aplicar a sano:(Alterado pela Instruo Normativa n 1, de 10 de
fevereiro de 2012).
I da Unio, caso a sano seja aplicada por rgo ou entidade da Unio;
II do Estado ou do Distrito Federal, caso a sano seja aplicada por rgo ou entidade
do Estado ou do Distrito Federal; ou
III do Municpio, caso a sano seja aplicada por rgo ou entidade do Municpio.
4 O disposto nos pargrafos anteriores no impedir a atualizao cadastral do
sancionado.

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5 Para registro das sanes no previstas nos incisos do caput deste artigo, a SLTI
disponibilizar senha para que os rgos no integrantes do Poder Executivo Federal
avaliem a pertinncia de efetivarem o registro das sanes que impeam o fornecedor
de licitar ou contratar com o Poder Pblico.(Alterado pela Instruo Normativa n 7
de 14 de agosto de 2015)
Art. 41. Aps o registro da sano, o rgo ou a entidade responsvel por sua aplicao
realizar comunicao ao fornecedor, informando que o fato foi registrado no SICAF.
1. (Revogado pela Instruo Normativa n 7 de 14 de agosto de 2015)
2. (Revogado pela Instruo Normativa n 7 de 14 de agosto de 2015)
Art. 42. Decorrido o prazo da penalidade registrada no Sistema, o fornecedor estar apto
a participar de licitaes e contrataes pblicas.(Alterado pela Instruo Normativa n
1, de 10 de fevereiro de 2012).
Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica declarao de inidoneidade, prevista
no inciso IV do art. 87 da Lei n 8.666, de 1993, caso em que o fornecedor dever
requerer a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade.(Alterado
pela Instruo Normativa n 1, de 10 de fevereiro de 2012).

7.1.7 Quadro resumo


Suspenso
Todas, inclusive prego

Impedimento
Prego

Declarao de inidoneidade
Todas, inclusive prego

Entidade contratante
Sancionador (ex: INSS)

Ente Federativo. (ex.


Unio)

Efeitos

No Retroagem (ex nunc)

Prazo

At 2 (dois) anos

No Retroagem (ex
nunc)
At 5 (cinco) anos

Toda a Administrao Pblica.


(Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios)
No Retroagem (ex nunc)

Modalidades
aplicveis
Abrangncia

Indeterminado. Mnimo de 2
(dois) anos

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8. Questes

1 - A partir da leitura da legislao e dos textos que voc realizou, assim como da sua
vivncia como servidor pblico, identifique as suas necessidades de aprendizagem para
desempenhar a funo de gestor e/ou fiscal de contratos, verificando as evidncias da
distncia entre a sua atual posio e a posio desejada.
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2 - Firmado um contrato em 15/05/2010, com vigncia fixada para 18 meses, a execuo


dos servios s se iniciou nove meses aps a referida celebrao. Tendo a rea responsvel
interagido junto ao gestor do contrato, em agosto/2011, houve interesse em prorrogar o
ajuste por 14 meses alm da data inicialmente acordada. Com base nestas informaes,
responda, de forma fundamentada, as seguintes questes:
1. Diferencie prazo de execuo e prazo de vigncia;
2. possvel um contrato permanecer vigente por nove meses, sem que esteja sendo
executado?
a. D um exemplo que justifique esta situao.
b. Quais os cuidados que a Administrao deveria ter tomado para formalizar esta
situao?
3. possvel celebrar contratos com prazo de vigncia inicial de 18 meses?
4. possvel prorrogar o contrato com um prazo diferente do prazo originalmente
contratado?
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3 - Obama da Silva, responsvel tcnico de um servio de manuteno predial contratado,


comps, de forma determinante, o acervo tcnico da empresa vencedora da licitao. O fiscal
do contrato acompanha periodicamente a manuteno, evidenciando, no livro de ocorrncia,
que no se encontrou, em nenhuma ocasio com o mencionado RT. Por sua vez, h tambm
anotaes do preposto da empresa de que o fato foi comunicado aos seus superiores. Diante
da adequada execuo do contrato, consoante todas as especificaes tcnicas, quais as
providncias que devem ser tomadas pelo fiscal?
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4 - O contrato firmado com a TELEDISNEYCOM contemplava um link de comunicao
para Internet, inicialmente com a velocidade de 2mbps, podendo ir a 4mbps. O contrato
contemplava a hiptese de prorrogao por at 12 meses e o valor total do contrato foi
calculado considerando-se o custo do link de 4mbps. Aps 6 meses de vigncia o referido
ajuste foi aditado, prevendo a efetiva substituio do link de 2 para o de 4mbps. Desse
modo, se considerssemos o custo para 2mbps, o contrato sofreria um incremento de 18%.
Essa ocorrncia se enquadra nas hipteses de acrscimo do art. 65, 1 da Lei 8.666/93?
Fundamente.
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5 - Sherek Fiona & Peas Comrcio e Servios Ltda., aps a assinatura do contrato, passou a
fornecer peas similares s encontradas no mercado paralelo, conforme apurou e evidenciou
o fiscal do contrato. Como o edital previa a entrega de peas originais e com o controle de
qualidade do fabricante, o rgo optou por realizar a resciso, sem aplicao de penalidade
referida empresa. Comente essa deciso e as eventuais implicaes ao fiscal e ao gestor do
contrato.

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6 - Tico & Teco Manuteno de Perifricos cometeu reiterados atrasos durante a execuo
dos servios de substituio de peas. Por provocao da SEMAT, 4 meses antes do fim do
contrato, objetivando saber do interesse da prorrogao, a rea gestora opinou no sentido
de suspender a contratada, nos termos do art. 87, inciso III da Lei n 8.666/93, fato que
foi levado a efeito, tendo em vista o arrazoado do fiscal do contrato e o acolhimento da
consultoria jurdica. Neste caso, responda:
1. O contrato com a Tico & Teco permaneceria em vigor?
2. Em caso negativo, como fazer com as demandas por substituio de peas na fase de
preparao da licitao?
3. Em sua avaliao a penalidade foi proporcional ao vcio identificado?
4.
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7 - O que pode acontecer a um fiscal de contrato que, diante do encerramento do contrato
de licenas de softwares, solicitou informalmente empresa contratada que deixasse
temporariamente no rgo os referidos aplicativos, porquanto a soluo tcnica substituta
daquela ferramenta ainda carecia de testes de validao? A empresa havia se comprometido
com o comodato informal por um perodo mximo de 4 meses. No entanto, a demanda se
elasteceu por 8 meses e, agora, a ex-contratada cobra pelo perodo integral, perfazendo o
montante de R$ 42.535,00.
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8 - Julgue o procedimento do fiscal do contrato com a empresa de Outsourcing de
Impresso, o qual no se faz presente no momento em que o empregado daquela empresa
examina mquina por mquina e lana o nmero de cpias em formulrio prprio. A empresa,
com base nesse levantamento, emite sua cobrana por meio de nota fiscal, indicando o
quantitativo de cpias.
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9 - Cite algumas tcnicas que poderiam ser utilizadas pelo fiscal de determinado contrato,
com vistas certificao de que o contratado est executando a contento o acordo firmado.
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10 - Os princpios da vinculao ao instrumento convocatrio e o da isonomia foram


afetados numa licitao, ensejando a anulao do contrato de aluguel de mquinas de
reprografia. O fiscal do contrato no permitiu que as mquinas fossem retiradas, mantendose os servios por 7 meses, bem como procedendo ao pagamento do aluguel consoante
a utilizao das cpias, as quais eram imprescindveis para a continuidade dos servios da
instituio. Quais as conseqncias dessa medida? Em sua opinio, se for o caso, qual a
responsabilidade do ordenador de despesas?
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11 - A rea de contratos enviou memorando ao fiscal informando-o do encerramento,
dentro de 90 dias, do contrato de locao de um imvel, onde se encontram instalados diversos
rgos de apoio de um determinado rgo. O referido memorando trazia a informao de
que no havia mais como prorrogar o contrato em face de ter transcorrido 60 meses de
vigncia ordinria, mais 12 meses do ano anterior, prorrogados em carter excepcional e
devidamente justificado. O fiscal do contrato apresentou a seguinte argumentao: a locao
decorreu de uma dispensa e no h que se falar em limitao de 5 anos de vigncia aos
contratos da espcie. Voc concorda? Fundamente.
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12 - A empresa apresentou, em 20/11/2012, carta fundamentada onde demonstra o
rompimento da equao original do contrato, vez que a alterao ocorrida na legislao do
imposto de renda fez com que o valor constante da planilha saltasse de R$ 690,34 para R$
7.347,00. Para tanto, apresentou memria de clculo com base na legislao anterior e na
legislao atual (editada em 03/11/12), assim como anexou cpia dos instrumentos legais
geradores da nova situao, junto s faturas relativas a nov/2012. Voc ir analisar o pleito da
empresa, razo pela qual faa as consideraes necessrias sobre a situao.

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13 - O fiscal do contrato, em face de um automvel com vrios danos decorrentes de coliso


provocada por um dos motoristas do rgo, conduziu o referido veculo empresa contratada
para consertos e restauraes como a que ora se requeria. Chegando contratada, verifica
que o nome do estabelecimento havia mudado e, questionando as razes, soube-se que um
casal de scios que compunham a sociedade havia se separado matrimonialmente, resultando
na diviso dos ativos conforme os estabelecimentos regionais da empresa. Diante do art. 78,
inciso XI, o que se pode fazer? Subscreve a ordem de servio para a recuperao do veculo?

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14 - O fiscal de um contrato requer a fundamentao legal para impor ao contratado
disposio constante apenas de sua proposta. Ressalte-se que a mencionada disposio, por
ocasio da licitao, no foi utilizada como fator de julgamento das propostas.
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15 Firmado um contrato de prestao de servios de limpeza em 01/09/2012. Em


22/02/2013 a empresa contratada apresenta carta informando que, por motivo de falncia,
encerrar suas atividades em 28/02/2013. Nessa situao, verificou-se que no havia tido
nenhuma anotao por parte do fiscal do contrato em relao ao acompanhamento do
contrato. Constatou-se, tambm, que a empresa no havia pago aos funcionrios o Vale
Alimentao e o Vale Transporte do ms de janeiro e fevereiro/2013 e que os encargos
relativos ao FGTS e INSS no haviam sido depositados desde o incio do contrato. Analise
essa situao luz da legislao vigente e as consequncias advindas, tanto para a empresa
quanto para o rgo.
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16 Na situao do exerccio anterior (15), quais seriam as alternativas do fiscal do


contrato, caso queira a continuidade da prestao dos servios? Fundamente.
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17 Foi firmado em 01/02/2008 contrato com a empresa Xinguilingue Ltda para servios
grficos. O contrato inicial estipulava valor estimado anual de R$ 1.000.000,00. Em 11/2008,
o fiscal do contrato realizou apostilamento no valor de R$ 800.000,00 para suporte as
demandas. Em 05/2009, verificou que o saldo estava insuficiente e solicitou o apostilamento
de mais 700.000,00. No mesmo ano, 11/2009, novo apostilamento foi efetuado no valor de
950.000,00. Em fevereiro/2013, o contrato foi prorrogado por mais 12 meses. Comente esse
procedimento, com a devida fundamentao legal.
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18 Voc fiscal de um contrato de locao de veculos. O contrato estipula franquia
individual para cada veculo. Durante a execuo do contrato verifica-se que a franquia no
est sendo atingida, ficando abaixo dos 50% da quilometragem total indicada para a franquia.
Como o valor por franquia, a Administrao continua pagando pelos servios sem utilizao.
Nessa situao, qual o procedimento a ser adotado? Fundamente.
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19 Durante a execuo do contrato de prestao de servios de manuteno predial


com fornecimento de peas, a empresa Tio Patinhos Ltda solicitou alterao da planilha de
preos dos materiais que faz parte integrante do contrato, com o objetivo de aumentar o
quantitativo dos itens relevantes e com preos superestimados e, consequentemente,
diminuir o quantitativo daqueles itens inexpressivos e com valor baixo. Voc, como fiscal do
contrato, como proceder nessa situao?
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9. Referncias Bibliogrficas

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X
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos 16 ed. Rev.,
atual, e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014
XI
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos : orientaes e jurisprudncia do TCU /
Tribunal de Contas da Unio. 4. ed. rev., atual. e ampl. Braslia : TCU, SecretariaGeral da Presidncia
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XII
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres e DOTTI, Marins Restelatto. Limitaes Constitucionais da Atividade
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XIV
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115

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