Instituciones autnomas y semiautnomas: Su verdadero sentido

(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artculo 188 constitucional)

Dr. Ernesto Jinesta L.

Instituciones autnomas y semiautnomas: Su verdadero sentido.

(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artculo 188 constitucional)

Dr. Ernesto Jinesta L.1

Sumario:
Introduccin. 1.- Para el constituyente originario institucin autnoma
es la que tiene autonoma poltica o de gobierno. 2.- Pleno sentido y
significado del concepto instituciones semiautnomas utilizado por el
constituyente originario en el artculo 49 constitucional. 3.Inaplicabilidad del artculo 189, inciso 3), de la Constitucin a las
instituciones dotadas de autonoma administrativa o de primer grado
(semiautnomas). 4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la
Asamblea Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institucin
que goce de autonoma administrativa (artculo 190 constitucional). 5.La reforma parcial de 1968 al artculo 188 constitucional no fue
coherente y sistemtica. Conclusiones

Introduccin
El Ttulo XIV de la Constitucin Poltica de 1949 se denomina Las
Instituciones Autnomas, la doctrina nacional ha dado por sentado que,
incluso, despus de la reforma parcial al artculo 188 por virtud de la ley
No. 4123 de 31 de mayo de 1968, el nico cambio experimentado por esos
entes descentralizados funcionalmente o por servicios es que fueron
desprovistos de la autonoma poltica o de gobierno y se les otorg, por
principio, la autonoma administrativa o de primer grado, con el propsito
de lograr la unidad de mando inherente a un Estado unitario, lo cual supuso
un fenmeno de re-centralizacin moderado o relativo al quedar, por
principio o regla, toda institucin sometida a la tutela administrativa o
direccin inter-subjetiva ejercida por el Estado a travs del Poder
Ejecutivo-.
Por lo anterior, se ha afirmado que la nica diferencia entre una
institucin autnoma y semiautnoma es la ley calificada o reforzada que
se precisa para crear la primera e, incluso, se ha estimado que la
1

Doctor en Derecho Universidad Complutense de Madrid, Especialista en Derecho Constitucional y

Ciencia Poltica Centro de Estudios Constitucional de Madrid, Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa Rica-, Profesor y miembro de la Comisin
Acadmica del Programa de Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), coordinado por
la Universidad de la Corua, Espaa, y diez universidades de Latinoamrica, Director y profesor de los
programas de doctorado en Derecho Administrativo y Constitucional UELD, Profesor del programa de
doctorado de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), Presidente y miembro de nmero de la
Academia Costarricense de Derecho, miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional,
miembro de la Asociacin Mundial de Justicia Constitucional, Presidente de la Asociacin Costarricense
de Derecho Administrativo, Miembro de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo (AIDA),
el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA), Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal (IIDP) y Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociacin Iberoamericana de Derecho
Administrativo. www.ernestojinesta.com

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conformacin de instituciones semiautnomas es una costumbre o prctica

parlamentaria establecida para eludir el requisito de una ley calificada o
reforzada2, con lo cual sera, en nuestro criterio, una costumbre ilcita o
contra constitutionem.
No obstante, estimamos que las consecuencias y efectos de la
reforma parcial de 1968 al artculo 188 constitucional no han sido
correctamente ponderadas y precisadas y, por consiguiente, persisten en la
dogmtica nacional una serie de equvocos que afectan una comprensin
cabal de la organizacin administrativa costarricense, desde su base
fundamental, esto es, la Constitucin. Por consiguiente, no debe
sorprendernos que, ms de cuarenta aos despus de la reforma parcial,
surjan consecuencias e implicaciones que no han sido valoradas en su justa
y plena dimensin, lo cual demuestra que el debate en el Derecho pblico
siempre est abierto a nuevas perspectivas.
Consecuentemente, a la luz de la reforma parcial de 1968 habra que
cuestionarse los siguientes extremos: 1) En la voluntad del constituyente
originario la institucin autnoma es, nicamente, la que posee autonoma
poltica o de gobierno?, 2) Solo las instituciones que tengan autonoma
poltica o de gobierno merecen denominarse autnomas en la lgica del
constituyente originario?, 3) Tena, entonces, algn sentido y significado
el concepto de institucin semiautnoma empleado en el artculo 49
constitucional en su versin original?, 4) Son todas las instituciones
creadas despus de 1968, a las que se les otorga la autonoma de primer
grado o administrativa, instituciones semiautnomas?, 5) Puede hablarse,
despus de la reforma parcial de 1968 y, en caso querer prescindirse del
concepto de semiautonoma, de instituciones autnomas con autonoma de
primer y segundo grado?, 6) Debi, despus, de la reforma parcial de
1968 cambiarse la denominacin del Ttulo XIV de la Constitucin?, 7)
La reforma parcial de 1968 debi adicionar o modificar el inciso 3 del
artculo 189 constitucional?, 8) Sufri el inciso 3 del artculo 189 una
mutacin constitucional tcita con la reforma del artculo 188 en 1968?, 9)
Amerita, entonces, la creacin de instituciones con autonoma de primer
grado o administrativa, una ley reforzada o calificada?, 10) Deben ser
consultados por la Asamblea Legislativa los proyectos de ley relativos a las
instituciones semiautnomas o con autonoma de primer grado?, 11) Fue
la reforma parcial de 1968 completa, articulada o sistemtica?
Como se ve, se trata de una serie de interrogantes de gran relevancia
que deben ser despejadas para una adecuada aprehensin del rgimen
constitucional de la organizacin administrativa costarricense concebida
por el Constituyente originario de 1949 y el poder reformador de 1968.
nicamente, el anlisis cuidadoso y sistemtico del esquema
organizacional a la luz y al margen de la Constitucin de 1871, del
2

V. MURILLO (Mauro), Ensayos de Derecho Pblico, San Jos, EUNED, 1988, p. 90.

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concebido y del posterior a la Constitucin de 1949 y, finalmente, del

establecido con la reforma parcial al artculo 188 en 1968, nos puede
ofrecer respuestas satisfactorias.
1.- Para el constituyente originario institucin autnoma es la
que tiene autonoma poltica o de gobierno
El sentido y propsito del constituyente originario de introducir un
Ttulo especfico para regular el tema de las autonomas, obedeci a la
necesidad de constitucionalizar una prctica legislativa de creacin de
instituciones autnomas al margen de la Constitucin de 1871 y sus
reformas, la cual tena un modelo de organizacin administrativa
fuertemente centralista.
Para el constituyente originario, institucin autnoma era la que
gozaba de autonoma poltica o de gobierno, esto es, de segundo grado, la
que puede fijarse sus propias metas, objetivos y fines, siendo
completamente independiente del Poder Ejecutivo. La necesidad de su
normacin expresa, obedece a que constituyen una verdadera excepcin al
principio de la unidad de mando de un Estado unitario, de ah que deba ser
creada por una ley reforzada o calificada (votacin no menor de los dos
tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa), que
asegurara un fuerte y considerable consenso de las fuerzas polticas
representadas en el cuerpo legislativo para quebrar el principio referido.
En la voluntad, espritu y lgica del constituyente originario, las
instituciones que no gozaran de autonoma poltica o de gobierno esto es
las dotadas, nicamente, de autonoma administrativa o de primer gradono precisaban de una regulacin constitucional especfica, en cuanto ese
tipo de autonoma o, ms bien semiautonoma, no implica una excepcin al
principio de la unidad de mando de un Estado unitario y un debilitamiento
sustancial del ejercicio de la tutela administrativa por el Estado, por lo que
bien podran ser creadas por una ley sin una mayora calificada, esto es,
absoluta, de ah, entonces, la justificacin del artculo 189, inciso 3), de la
Constitucin.
Resulta, entonces, que en la lgica del constituyente originario slo
merecen denominarse instituciones autnomas las que poseen autonoma
poltica o de gobierno, no as las dotadas de la simple autonoma
administrativa, el grado menos intenso de descentralizacin.
Lo expuesto queda plenamente ratificado a partir del anlisis
cuidadoso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente,
concretamente de la No. 166, artculo 3, Tomo III, pginas 465-474.
Efectivamente, la Fraccin Social Demcrata, encabezada por Rodrigo
Facio, present una mocin para crear un nuevo Ttulo con el nombre de

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Las Instituciones Autnomas el que se compondra de un captulo nico

subdividido en tres artculos cuyo contenido original fue el siguiente:
Artculo 1.- Las Instituciones Autnomas del
Estado, gozarn de autonoma funcional y
tendrn responsabilidad propia.
La autonoma funcional les confiere a dichas
instituciones, independencia en materia de
gobierno y administracin; las decisiones sobre
las funciones puestas bajo su competencia, slo
podrn emanar de sus Juntas Directivas, y
ninguna podr serles impuesta por el Poder
Ejecutivo ni desconocida por l; su
funcionamiento se ceir exclusivamente al
mandato de las leyes y al de sus reglamentos
internos.
La responsabilidad propia les impone a sus
Directores la obligacin de actuar conforme a su
criterio en la direccin de las funciones puestas
bajo su competencia, dentro de lo dispuesto por
las leyes y reglamentos respectivos, as como la
obligacin de responder por su gestin en forma
total e ineludible. [188]
Artculo 2.- Son Instituciones Autnomas:
1.- El Banco Central y los dems miembros del
sistema bancario nacional;
2.- Las instituciones aseguradoras del Estado; y
3.- Los dems organismos que la ley determine.
[189]
Artculo 3.- No podr discutirse en la Asamblea
Legislativa ningn proyecto de ley relativo a
materias encomendadas a una Institucin
Autnoma, sin que la respectiva Institucin haya
rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen
deber incluirse y publicarse, obligatoriamente,
como uno de los considerandos de la ley que se
aprueba. [190]
El representante Rodrigo Facio, justific la inclusin de un ttulo
sobre el rgimen de las autonomas, en la prctica legislativa y
administrativa existente hasta ese momento, expresando lo siguiente: ()
si la Asamblea se ha referido con tanta regularidad a dichas instituciones,
limitndose con ello a aceptar una realidad nacional, parece lgico que en
alguna parte de la Constitucin se defina la autonoma y se den algunas

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otras reglas sustantivas sobre la misma. La segunda razn es de fondo:

importa aprovechar la oportunidad de estarse elaborando una nueva
Carta Poltica para constitucionalizar el principio de las autonomas,
largamente vivido por el pas al margen, si no de espaldas a la
Constitucin de mil ochocientos setenta y uno, para consagrar as la
estabilidad de un sistema que ha producido muy buenos frutos en el pas y
dejarle indicado al legislador de maana las vas para extenderlo. Para
ilustrar esa realidad institucional Facio Brenes cit los casos del Banco
Internacional de Costa Rica fundado por Decreto-Ley No. 16 de 9 de
octubre de 1914, cuyo artculo 8 indicaba que los miembros de la Junta
Directiva desempearn su cometido con absoluta independencia del
Poder Ejecutivo () El Poder Ejecutivo no tendr intervencin alguna en
la administracin del Banco. La Secretara de Hacienda se limitar a
vigilar la marcha general del establecimiento, el Banco Nacional de
Seguros (1923), el Banco Nacional de Costa Rica (1936) y la Caja
Costarricense de Seguro Social (1943). Luego el Diputado Facio indic lo
siguiente:
Las caractersticas de todos estos nuevos
organismos han sido personalidad jurdica
propia, direccin pluripersonal; presupuesto
propio; poderes reglamentarios y disciplinarios;
fines limitados; aptitud para auto-determinar su
poltica. Y qu resultados ha tenido el rgimen?
Excelentes, por lo menos tratndose de las
instituciones que fueron establecidas sin una
finalidad poltica, y que la Caja de Seguro, por
las circunstancias en que naci, naci sometida a
cierta inclinacin poltica que contribuy a
desprestigiarla un poco y a deteriorar sus
servicios. Las autonomas, pues, son una
realidad, y una realidad provechosa en el pas.
Pero si no le damos asidero constitucional,
quedarn en la misma situacin ambigua y
dudosa en que hasta la hora han vivido. Pues la
verdad es que ellas se desarrollaron, como lo
deca antes, de espaldas a la Constitucin ()
Cmo entonces, pudieron nacer instituciones
con directivas inamovibles a las que se confiaba
el gobierno exclusivo de una institucin, con
independencia
total
del
Ejecutivo,
y
absolutamente responsables de su gestin?
Cmo? Pues a pesar del texto Constitucional.
Creemos llegada la hora y presentada la

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oportunidad para corregir ese absurdo, y para

darle cabida jurdica en nuestra Constitucin al
rgimen vivido por tantos aos y con tanto xito,
de las instituciones autnomas ()
La propuesta de la Fraccin Social Demcrata gener preocupacin
y dudas en algunos diputados constituyentes, as el representante Ortiz
indic lo siguiente:
El Problema para m se presenta en una forma
seria -dijo- al dotar a ciertas instituciones de una
independencia de tal magnitud y envergadura,
que prcticamente las convierte en pequeos
Estado dentro del Estado. Instituciones as
concebidas, cuya autonoma funcional les
confiere independencia en materia de gobierno
y administracin y cuyas decisiones sobre las
funciones puestas bajo su competencia slo
podrn emanar de sus Juntas Directivas, y
ninguna podr serles impuesta por el Poder
Ejecutivo ni desconocida por l traeran, a no
dudarlo, conflictos con la poltica general del
Gobierno en materia econmica por ejemplo. Si
la poltica del Ejecutivo en materia econmica o
educacional se orienta del modo a o b, las
Instituciones Autnomas, que gozan de absoluta
independencia podrn adoptar otra poltica
distinta a la del Estado, con los naturales
perjuicios para la vida del pas. Vendra el caos.
Se les est dando a estas instituciones autnomas
un vigor en sus Juntas Directivas, una
independencia tan absoluta, que obstaculizarn
la marcha general del Gobierno, si no se pliegan
a la poltica del Estado. Aclar, que su posicin
no poda entenderse en el sentido de que fuese
enemigo de las instituciones autnomas. Al
contrario, considera que algunas actividades slo
podrn desarrollarse con entera satisfaccin, si
se las encomienda a instituciones independientes
al margen de los vaivenes de la politiquera,
apartadas de la influencia poltica del Poder
Ejecutivo. Lo que no acepta es que la autonoma
de estas instituciones se otorgue en la forma
amplsima como lo proponen los seores del
Social Demcrata en sus mociones, en las cuales

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el Poder Ejecutivo viene a ser prcticamente un

subordinado de esas instituciones. Tendr que
hacer lo que le ordenen tales instituciones. No ha
sido partidario de que se le resten tantas
facultades al Poder Ejecutivo, quien es el que
orienta la poltica general del Gobierno. Est de
acuerdo en aceptar la creacin de un nuevo
Ttulo, siempre y cuando la autonoma de esas
instituciones sea reducida a la parte
administrativa, para que se manejen con absoluta
independencia respecto a las influencias
polticas, pero no ir ms all en perjuicio
evidente del Estado. Para una cuestin de una
rbita de mayor o menor comprensin de
atribuciones. En un momento dado las
instituciones autnomas se convertirn en amos
econmicos.
A las crticas del Diputado Ortiz, Facio Brenes replic de la siguiente
forma:
() precisamente lo que busca el rgimen de las
autonomas es descentralizar las funciones
econmicas fundamentales del Estado en
trminos tales que el crecimiento administrativo
propio del mundo moderno no implique una
extensin correspondiente del poder poltico del
Ejecutivo. La tesis segn la cual el Presidente, o
el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones
en ltima instancia; la teora segn la cual el
Presidente debe ejercer la jerarqua nica de la
Administracin, esa es la teora estatista o
totalitarizante; la de las autonomas, la que busca
multiplicar los jerarcas para evitar la
concentracin de poder y de recursos, es la tesis
democrtica ()Pero debo tambin referirme a
otro error del seor Ortiz: su idea de que la
autonoma implica independencia total del
Ejecutivo; la implica, s en el aspecto funcional;
es decir, el Ejecutivo, como Ejecutivo: el
Presidente o los Ministros, no pueden como lo
dice la mocin primera, imponerle sus decisiones
a la institucin autnoma ni dejar de acatar lo
resuelto por ella. Pero la independencia en el
sentido de desligamiento completo no existe en el

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rgimen de las autonomas, ni podra existir. Al

respecto me permito recordar al compaero seor
Ortiz que, segn el texto ya aprobado por la
Asamblea, es del resorte del Consejo de Gobierno
el nombramiento de los Directores de las
Instituciones Autnomas. Esa facultad de
nombrar establece la necesaria coordinacin
entre la Administracin Central y la institucin.
Adems, hay funcionarios ejecutivos que, por ley
deben tener asiento en las Directivas de las
Instituciones Autnomas, es decir sern miembros
ex-oficio de las mismas ().
El representante Fournier manifest, por su parte, que No es posible
dejar esas Instituciones al arbitrio de los vaivenes de la poltica. Es
fundamental consagrar su autonoma en el texto constitucional, para
librarlas de intervenciones extraas y malsanas. Cabe resaltar que fue el
Diputado Arias Bonilla quien indic que las instituciones autnomas han
rendido grandes beneficios en cuanto han estado apartadas de la poltica y
de las influencias del Poder ejecutivo, manejndose con absoluta
independencia del Ejecutivo; asimismo, destac que las Juntas Directivas
deben actuar con absoluta independencia del Ejecutivo al margen de toda
influencia poltica, razn por la cual se les atribuye en la propuesta
responsabilidad independiente a la del Poder Ejecutivo. Fue este ltimo
constituyente quien sugiri a los proponentes de la iniciativa () que lo
variaran en el sentido de que toda ley que venga a crear una nueva
Institucin Autnoma, necesite el voto, cuando menos de las dos terceras
partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. Esta ltima
propuesta de Arias Bonilla no fue, ulteriormente, objeto de discusin o
deliberacin y fue incorporada, habida cuenta de la sustraccin de las
instituciones autnomas con autonoma poltica o de gobierno del influjo
del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, del principio de la unidad de
mando inherente a un Estado unitario.
Finalmente, cabe resaltar que el constituyente Facio Brenes,
parafraseo, en la Asamblea Nacional Constituyente, un prrafo de la obra
de Jimnez de Archaga sobre las instituciones autnomas donde, segn l,
() se define en forma precisa qu es lo que caracteriza la esencia de las
autonomas. El prrafo es el siguiente: No habra autonomas si los actos
de los Entes Autnomos pudieran ser reformados por alguien, por
cualquier autoridad pblica, simplemente por razn de mrito. Es de la
esencia de nuestro rgimen autonmico que el mrito, la conveniencia, la
oportunidad de las decisiones, solamente puede ser apreciada por los
gestores del servicio. Esa es tambin, concluy el Licenciado Facio,
segn se desprende de las leyes y de la experiencia vivida, la esencia del

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rgimen autonmico costarricense, y no debe haber entonces reparos para

consagrarlo as en la Constitucin.
Del anlisis pormenorizado de las Actas de la Asamblea Nacional
constituyente queda suficientemente claro que la voluntad del constituyente
originario, fue que se denominar instituciones autnomas a las que
gozaran de autonoma poltica o de gobierno, esto es, de segundo grado,
por lo que al estar sustradas de la influencia del Poder Ejecutivo se
requerira de una ley reforzada para su creacin.
Cuando en 1968 se reforma el artculo 188 y se les dota a las
instituciones autnomas, por principio o regla, de autonoma administrativa
o de primer grado, no se justifica, entonces, su creacin por una ley
reforzada. Ntese que el constituyente originario, en el artculo 49
constitucional al establecer la competencia de la jurisdiccin contenciosoadministrativa- en su versin original o primigenia distingua, claramente,
entre instituciones autnomas autonoma poltica o de gobierno- que
requeran de una ley reforzada para su creacin e instituciones
semiautnomas, esto es, las que tenan una autonoma menor o de primer
grado y no precisaban de una ley reforzada para su creacin, ests ltimas
son las que corresponden a las instituciones autnomas del artculo 188
despus de su reforma en 1968.
2.- Pleno sentido y significado del concepto instituciones
semiautnomas utilizado por el constituyente originario en el artculo
49 constitucional
Cabe sealar que el artculo 49 de la Constitucin Poltica, en su
versin primigenia u original, antes de su reforma parcial por la Ley No.
3124 de 25 de junio de 1963, al definir el mbito subjetivo de fiscalizacin
de la jurisdiccin contencioso-administrativa, distingua entre instituciones
autnomas y semiautnomas, as el artculo preceptuaba lo siguiente
Establcese la jurisdiccin contencioso-administrativa, como funcin del
Poder Judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de
sus derechos administrativos, cuando stos fueren lesionados por
disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder
Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institucin
autnoma o semiautnoma del Estado, actuando como personas de
derecho pblico y en uso de facultades regladas (la negrita no es del
original).
Con la reforma parcial de 1963 al artculo 49 constitucional se
elimin por inadvertencia, sin mayor ponderacin y anlisis, la referencia a
las instituciones semiautnomas, como si no tuvieran ninguna significacin
o sentido en el marco o rgimen constitucional de la organizacin

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administrativa. En realidad los conceptos de autnoma y semiautnoma

fueron sustituidos por el general de instituciones del Estado.
Es as como, en la lgica y el sistema del constituyente originario
existan las semi-autonomas (administrativa o de primer grado, artculo 49
constitucional), las autonomas (poltica o de gobierno, artculo 188 y
siguientes constitucionales) y la autonoma plena (artculo 84
constitucional). Empero, con la reforma parcial al artculo 188
constitucional, las instituciones semiautnomas con autonoma
administrativa- pasaron a ser la regla y las autnomas con autonoma
poltica o de gobierno- pasaron a ser la excepcin, configurable,
nicamente, por una ley reforzada o calificada tal y como lo exige el
artculo 189, inciso 3), de la Constitucin.
Bajo esta inteligencia, la reforma parcial de 1968, debi suponer,
adems, el cambio de la denominacin del Ttulo XIV por el del
instituciones semiautnomas y autnomas y una adicin al artculo 189,
inciso 3), que indicar que tal requisito no sera aplicable a las instituciones
semi-autnomas con autonoma de primer grado o administrativa.
3.- Inaplicabilidad del artculo 189, inciso 3), de la Constitucin
a las instituciones dotadas de autonoma administrativa o de primer
grado (semiautnomas)
El artculo 189, inciso 3, constitucional ciertamente dispone que las
instituciones autnomas son aquellas que la Constitucin Poltica establece
de creacin constitucional- y () los nuevos organismos que creare la
Asamblea Legislativa por votacin no menor de los dos tercios del total de
sus miembros. Esta disposicin constitucional impone una hermenutica
histrica, contextual, finalista y sistemtica y no meramente gramatical.
En efecto, debe tomarse en consideracin que por virtud la reforma
parcial al numeral 188 de la Constitucin -Ley No. 4123 de 31 de mayo de
1968-, la autonoma administrativa o de primer grado, esto es, la potestad
de un ente pblico menor o descentralizado de auto-administrar sus
recursos materiales, humanos, tcnicos y financieros de la manera ms
conveniente para el cumplimiento de sus cometidos y fines asignados por el
ordenamiento jurdico, paso a ser la regla o el principio.
Fue en la versin primigenia del ordinal 188 de la Constitucin,
posteriormente reformada en 1968, que se le conceda a todo ente,
descentralizado funcionalmente o por servicios, autonoma poltica o de
gobierno, esto es, la de segundo grado.
La autonoma poltica o de gobierno supone la posibilidad de un ente
pblico descentralizado de auto-dirigirse o auto-gobernarse polticamente,
esto es, de fijarse sus propios fines, metas y objetivos a travs de la
potestad de programacin o planificacin, sin sujecin a ningn otro ente

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pblico, incluido, obviamente el ente pblico mayor o Estado. La principal

consecuencia de la autonoma poltica o de gobierno es que se debilita,
sustancialmente, la tutela administrativa o potestad de direccin intersubjetiva que ejerce el Estado a travs del Poder Ejecutivo- que se
manifiesta a travs de las potestades de planificacin, programacin,
direccin y coordinacin de los entes descentralizados3.
La reforma parcial de 1968 se justific en la necesidad de garantizar,
en el marco de un Estado unitario como el costarricense, el principio de la
unidad de mando, evitando que cada ente pblico, por su sola creacin,
tuviere la posibilidad de auto-dirigirse o auto-gobernarse en detrimento de
una planificacin adecuada de toda la actividad del sector pblico para el
logro de objetivos y fines convergentes y sobre todo para actuar los
principios constitucionales de la organizacin y funcin administrativa de
la eficacia y la eficiencia.
Fue as, entonces, como en 1968 se reform el artculo 188
constitucional para que las instituciones autnomas gocen de autonoma
administrativa, por principio, quedando, en consecuencia, () sujetas a la
ley en materia de gobierno, esto es, de autonoma poltica. El inciso 3 del
artculo 189 del texto constitucional no fue expresamente modificado o
reformado, sin embargo, sin duda alguna, la reforma parcial del numeral
188 impact su vigencia, aplicacin e interpretacin, por cuanto, a la luz de
la autonoma poltica o de gobierno que consagraba ese precepto, en su
versin original, era de esperar que toda institucin autnoma, al tener la
posibilidad de auto-gobernarse, deba ser creada por una ley reforzada, esto
es, por una votacin de los dos tercios del total de los miembros de la
Asamblea Legislativa, en cuanto supona sustraerla, para todo efecto, de las
potestades de planificacin, programacin, direccin y coordinacin que
pudiera ejercer el Estado o la Administracin pblica central sobre tales
entes pblicos, lo cual constitua una clara excepcin al principio de la
unidad de mando inherente a un Estado unitario como el costarricense.
Es as como el artculo 189, prrafo 3, sufri una mutacin
constitucional tcita jalonada por la reforma del artculo 188 en 1968. Bajo
esta inteligencia, la creacin de una institucin autnoma por va de una ley
reforzada, se justifica en cuanto se le vaya a conceder al ente
descentralizado que es creado una autonoma poltica o de gobierno, en
cuanto debilita al punto de casi extinguir- la potestad de la tutela
administrativa que ejerce el Estado y constituye una clara excepcin a los
principios de la unidad de mando y del Estado unitario que recoge la
Constitucin Poltica. Consecuentemente, despus de la modificacin tcita
que sufri el numeral 189, inciso 3, en virtud de la reforma al ordinal 188
constitucional, cuando el legislador decide crear una institucin autnoma
3

V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Parte General-, San Jos,
Iusconsultec S.A. y Editorial Jurdica Continental, 2. Edicin, 2009, pp. 46-56, 123-131.

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que posee, nicamente, autonoma administrativa o de primer grado no se

precisa de una ley reforzada, sino de una mayora absoluta.
En definitiva, el artculo 189, inciso 3, de la Constitucin, en cuanto
establece un requisito de creacin, resulta aplicable respecto de las
instituciones autnomas en sentido estricto, esto es, de las que gozaran de
autonoma poltica o de gobierno, no para las que slo tendrn autonoma
administrativa o primer grado que podemos denominar, rescatando una
denominacin constitucional originaria, como semiautnomas.
4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la Asamblea
Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institucin que goce de
autonoma administrativa (artculo 190 constitucional)
La precisin que hemos efectuado entre institucin autnoma
dotada de autonoma poltica o de gobierno o de segundo grado- e
institucin semiautnoma con autonoma administrativa de primer gradoo si se quiere entre institucin autnoma con autonoma de segundo grado e
institucin autnoma con autonoma de primer grado, permite concluir que
en la lgica, espritu y voluntad del constituyente originario no variada
por el poder reformador o constituyente derivado-, era que la Asamblea
Legislativa, en virtud de la independencia y autonoma de una institucin
autnoma respecto del Estado y del Poder Ejecutivo al debilitarse la tutela
administrativa, va potestades de programacin, planificacin y direccinen la gestin de un determinado sector de la funcin administrativa o
prestacin de un servicio pblico, le consultara cualquier proyecto de ley
relativo a su giro pblico.
No fue la intencin prstina del constituyente originario, establecer
ese requisito del procedimiento legislativo, respecto de las instituciones
semiautnomas, provistas de la autonoma administrativa o de primer
grado, dado que, no era preciso proteger un estatus o esfera de
independencia o autonoma de gobierno inexistente en tales casos.
Por ltimo, es menester tomar en consideracin que el artculo 189,
inciso 3, de la Constitucin exige el requisito de la ley reforzada para la
creacin de una institucin autnoma, agregamos en virtud de la mutacin
constitucional tcita de ese numeral por la reforma parcial al 188 en 1968,
con autonoma poltica o de gobierno, tal y como sucedi cuando se aprob
la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (No. 7593 de 9
de agosto de 1996 y sus reformas), a la cual se le confiri ese grado de
autonoma (artculo 1 al indicar que La autoridad Reguladora no se
sujetar a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las
atribuciones que se le otorgan en esta ley), por virtud de las competencias
encomendadas de ente regulador de ciertos servicios pblicos de carcter

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(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artculo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.

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estratgico, funcin que debe estar sustrada del criterio poltico y

garantizada por un estatuto de relativa independencia y autonoma tcnica.
5.- La reforma parcial de 1968 al artculo 188 constitucional no
fue coherente y sistemtica
Con sustento en las reflexiones expuestas, queda suficientemente
claro que la reforma parcial al artculo 188 de la Constitucin, careci de
coherencia y de una visin sistemtica. En efecto, la reforma supuso una
variacin sustancial del rgimen constitucional de la organizacin
administrativa del sector descentralizado funcionalmente, puesto que, a
diferencia, del texto original paso a regular no solo las instituciones
autnomas con autonoma poltica o de gobierno- sino, tambin, lo que el
constituyente denomin instituciones semiautnomas, esto es, las dotadas
de autonoma administrativa. Consecuentemente, la denominacin del
Ttulo XIV de la Constitucin debi haber sido Las instituciones
semiautnomas y autnomas, de otra parte, la reforma al artculo 188
debi distinguir, claramente, si no se quera emplear el trmino
semiautnomas entre instituciones autnomas con autonoma de primer
grado e instituciones autnomas con autonoma de segundo grado.
Adicionalmente, en ese mismo artculo debi aclararse que toda institucin
autnoma con autonoma poltica o de gobierno de segundo grado- deba
ser creada por una ley reforzada o calificada, en tanto que las
semiautnomas o autnomas con autonoma administrativa -de primer
grado- podran ser creadas por una ley simple.
De no haberse efectuado la distincin sealada en el artculo 188, el
poder reformador debi modificar el artculo 189, inciso 3), si no quera
emplear el concepto de institucin semiautnoma, indicando,
expresamente, que las instituciones autnomas con autonoma de primer
grado administrativa- estaran exceptuadas del requisito de una ley
calificada.
Finalmente, en lo relativo a la consulta preceptiva establecida por el
constituyente originario en el ordinal 190 constitucional, para que la
Asamblea Legislativa recabe la opinin de una institucin autnoma,
durante la discusin de un proyecto de ley referido a sus competencias o
funciones, debi indicarse que tratndose de instituciones semiautnomas
o, en caso de no querer emplear ese trmino, que las instituciones
autnomas con autonoma de primer grado administrativa- no se precisa
de ese trmite, puesto que, en tales casos no se puede garantizar una
independencia o autonoma que no existe, respecto del Estado o del Poder
Ejecutivo.

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Conclusiones
El rgimen constitucional de la organizacin administrativa de la
descentralizacin institucional, concebido por el constituyente originario
(artculos 188, 189 y 190 Ttulo XIV de la Constitucin Poltica) posea
una lgica irrefutable y slida que responda al siguiente encadenamiento:
Las instituciones autnomas, con autonoma poltica o de gobierno, en
cuanto se sustraen del influjo poltico del Poder Ejecutivo y asumen un
estatuto de independencia, suprimen el principio de la unidad de mando,
relativizan el concepto de Estado unitario y debilitan la tutela
administrativa ejercida por el ente pblico mayor Estado-, por tal razn
deben ser constitucionalizadas y sometidas a ciertos requisitos agravados
de carcter constitucional como su creacin va ley reforzada y la consulta
preceptiva a la institucin con autonoma poltica, impuesta a la Asamblea
Legislativa, para discutir o aprobar cualquier proyecto relativo a sus
competencias y funciones en consideracin a la independencia que asumen.
El constituyente originario concibi la siguiente clasificacin: a) la
semiautonoma o entes pblicos con autonoma administrativa de primer
grado (artculo 49 constitucional); b) la autonoma o entes con autonoma
poltica o de gobierno o de segundo grado (artculos 188-190
constitucionales) y c) plena autonoma, con autonoma de tercer grado
(artculo 84 constitucional).
En el diseo del constituyente originario, una institucin
semiautnoma es aquella que no alcanzaba la autonoma poltica o de
gobierno, debiendo ser creada por una ley simple. En esa misma
arquitectura constitucional prstina, la institucin autnoma es la que tena
autonoma poltica o de gobierno y, por consiguiente, requera de una
regulacin constitucional clara y precisa, al quebrarse, parcialmente, el
principio de la unidad de mando de un estado unitario y debilitarse la tutela
administrativa o direccin intersubjetiva que ejerce el Poder Ejecutivo en
un estado organizado como tal a travs de un haz de potestades como la
planificacin o programacin, la direccin, la coordinacin, el control y la
evaluacin.
El constituyente originario no estim necesario ocuparse de la
semiautonoma o autonoma de primer grado (administrativa), por cuanto,
no impacta el esquema constitucional, sin embargo, despus de la enmienda
parcial de 1968 al convertirse ese grado de autonoma en la regla, se
invirti el fin y propsito del Captulo XIV de la Constitucin de 1949.
La reforma parcial al artculo 188 constitucional de 1968, quebr la
lgica del sistema original de organizacin administrativa de las
instituciones descentralizadas funcionalmente, por cuanto, estableci como
regla una figura organizacional de la que el constituyente originario no se
ocup detalladamente, esto es, las instituciones semiautnomas o, si no

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quiere usarse ese concepto jurdico, las instituciones autnomas con

autonoma de primer grado o administrativa.
La reforma parcial de 1968, necesariamente, debi haber modificado
o adicionado, tambin, los artculos 189, inciso 3), y 190 de la
Constitucin. En efecto, para brindar coherencia y consistencia al rgimen
de organizacin administrativa de la administracin pblica descentralizada
por servicios, establecido por el poder reformador de 1968, debi
distinguirse entre instituciones autnomas con autonoma administrativa
(semiautnomas) e instituciones autnomas con autonoma poltica o de
gobierno, excepcionarse a las dotadas con autonoma de primer grado del
requisito agravado de una ley reforzada para su creacin y relevar a la
Asamblea Legislativa de la consulta cuando se trate de proyectos de ley
atinentes a las instituciones autnomas con ese grado de autonoma
( administrativa).
Si el propsito original de introducir en la Constitucin de 1949 un
captulo sobre las autonomas era clarificar y ordenar el rgimen
preexistente, con la enmienda parcial de 1968 se volvi a sembrar la duda y
la incertidumbre.