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DIREITO ADMINISTRATIVO PARA AFRFB 2016

Prof. Diogo Surdi

AULA 00

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sanes da lei.
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boletos sem saber quem est se apoderando desta informao ou ficando com o seu
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Direito Administrativo para AFRFB 2016


Teoria e questes comentadas
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AULA 00 Aula Demonstrativa


Atos Administrativos.
SUMRIO

Pgina

Apresentao do professor

06

Informaes sobre o curso

07

1. Diviso das aulas

07

2. Metodologia utilizada

09

3. Legislao aplicvel

10

4. Abordagem

10

5. Suporte

10

1. Conceito de Ato Administrativo

11

2. Diferenas entre Atos e Fatos Administrativos

13

3. O silncio administrativo

16

4. Requisitos

17

4.1. Competncia

18

4.1.1. Caractersticas

19

4.1.2. Delegao e Avocao

20

4.1.3. Usurpao de Funo e Funo de Fato

21

4.2. Finalidade

22

4.3. Forma

23

4.4. Motivo

24

4.4.1. Teoria dos Motivos Determinantes

25

4.4.2. Motivao

26

4.5. Objeto

27

5. Mrito Administrativo

29

6. Atributos

31

6.1. Presuno de Legitimidade

31

6.2. Autoexecutoriedade

33

6.3. Imperatividade

35

6.4. Tipicidade

35

7. Invalidao e Controle Judicial dos Atos Administrativos

37

7.1. Anulao

37

7.2. Revogao

39

7.3. Convalidao

41

7.4. Cassao

44

7.5. Caducidade

45

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7.6. Contraposio

45

7.7. Extino Objetiva

46

7.8. Extino Subjetiva

46

8. Espcies de Atos Administrativos

47

8.1. Punitivos

47

8.2. Enunciativos

48

8.3. Ordinatrios

48

8.4. Normativos

49

8.5. Negociais

50

9. Classificao dos Atos Administrativos

52

9.1. Perfeio, Validade e Eficcia

52

9.2. Atos Vinculados e Discricionrios

53

9.3. Atos de Imprio, de Gesto e de Expediente

54

9.4. Atos Simples, Compostos e Complexos

55

9.5. Atos Gerais e Individuais

57

Resumo

59

Questes propostas

63

Gabarito

72

Questes comentadas

73

Ol, concurseiros, tudo bem?


Sejam todos muito bem-vindos ao Atitude Concursos, portal que
pretende revolucionar o mercado dos concursos pblicos com uma
srie de novidades e ferramentas.
Todas elas foram cuidadosamente pensadas com os seguintes
objetivos: facilitar o aprendizado das disciplinas exigidas pelas
bancas organizadoras e, como consequncia, proporcionar
excelentes condies para a sua aprovao.
Sendo assim, damos incio ao Curso de Direito Administrativo
especialmente desenvolvido para o cargo de Auditor Fiscal da
Receita Federal do Brasil.
Trata-se, sem sombra de dvidas, de um dos cargos mais cobiados
pelos concurseiros, uma vez que oferece uma excelente
remunerao (atualmente, o valor inicial de aproximadamente R$
16 mil) e a possibilidade de lotao e/ou remoo para
qualquer parte do Brasil.
Somado a isso, os AFRFB celebraram, recentemente, um acordo com
o Governo Federal instituindo o bnus de eficincia e aumentando
significativamente a remunerao para os prximos 3 anos.

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Vejam quais so os valores que os AFRFB passam a receber a partir
de Agosto de 2016:

Alm disso, a expectativa de que o bnus de eficincia seja, j


em janeiro de 2017, de no mnimo R$ 5.000,00 mensais, totalizando
uma remunerao bruta, ao trmino da carreira, de aproximadamente
R$ 33 mil.
Com estes valores, praticamente certo que os concursos tero uma
concorrncia ainda mais acirrada, sendo necessrio, cada vez mais,
uma preparao slida e feita com bastante antecedncia.
Em Direito Administrativo, a ESAF tem elaborado, recentemente,
questes que no se limitam literalidade das normas, mas que
exigem,
adicionalmente,
o
conhecimento
doutrinrio
e
o
entendimento jurisprudencial do STF, STJ e at mesmo TCU.
Dessa forma, nosso curso ser inteiramente focado na ESAF.
Compreenderemos os principais entendimentos e autores utilizados
pela banca e resolveremos exclusivamente questes desta
organizadora.

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Professor, com tantas matrias exigidas, realmente
necessrio estudar Direito Administrativo com antecedncia?
A resposta SIM, pessoal.
E o motivo bem simples: Considerando que o Direito Administrativo,
ao contrrio de diversos outros ramos do direito, no codificado,
grande parte de seu contedo formado com base na doutrina de
inmeros autores administrativistas.
Como consequncia, assuntos como organizao administrativa,
princpios, atos administrativos e agentes pblicos, por exemplo, no
encontram uma norma que regulamente todos os aspectos exigidos
pelas bancas organizadoras, o que faz com que o aluno que est
iniciando os seus estudos na disciplina tenha, muitas vezes,
certa difuculdade em visualizar onde determinado assunto se
encaixa na matria como um todo.
Com o tempo, percebe-se que todos os assuntos esto interligados,
facilitando o entendimento e a compreenso de diversos institutos
extremamente importantes.
Querem um exemplo?
Vamos imaginar a Administrao Pblica
construo, tal como na figura abaixo.

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como

uma

grande

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Para que a construo seja resistente e no oferea riscos
populao, ela precisa estar fundamentada em uma base altamente
slida. Base esta que servir de alicerce para todo o restante da
estrutura. No Direito Administrativo, esta base formada pelos
Princpios da Administrao Pblica.
Internamente, a construo dividida em diversos cmodos. Como
a Administrao isso tambm ocorre, dando ensejo Organizao
Administrativa e aos conceitos de rgos e entidades pblicas.
E quem ocupar esta construo? Certamente que sero pessoas!
Estes, sob o ponto de vista do Direito Administrativo, so os Agentes
Pblicos, responsveis por agir em nome da Administrao com a
finalidade de manifestar a vontade desta.
E justamente esta manifestao de vontade que ser o assunto da
aula de hoje. Assim, por meio dos Atos Administrativos que a
Administrao manifesta a sua vontade com o objetivo de garantir o
bem estar da coletividade.
Perceberam como tudo est interligado?
Sendo assim, extremamente importante que voc crie uma base
slida em Direito Administrativo, base esta que possibilitar, com o
tempo, o atingimento de um alto nvel de conhecimento e de acertos
nas questes de prova.
Alm disso, o presente curso buscar a aprovao de todos os alunos
matriculados mediante a utilizao de quatro passos, que, se seguidos
risca, possibilitaro que vocs gabaritem a prova de Direito
Administrativo:
1 Passo: Inicialmente, as aulas sero desenvolvidas atravs de uma
metodologia onde, em um primeiro momento, a nica preocupao
sua deve ser ler o contedo terico das aulas e compreender os
assuntos que esto sendo expostos. Nesta primeira etapa, no h
necessidade de memorizao.
2 Passo: Posteriormente, teremos, ao trmino de cada aula, um
Resumo com os principais pontos abordados. Servir para
relembrarmos todos os conceitos importantes que foram
estudados na parte terica.
3 Passo: Em seguida, partiremos para as questes, que ser o
momento onde efetivamente fixaremos o conhecimento
exposto. Nesta etapa, (acreditem) aprenderemos muito mais com os
nossos erros, de forma que essencial que vocs apenas avancem
para a prxima aula aps o saneamento de todas as dvidas. Para

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isso, devem utilizar constantemente o frum de dvidas e o e-mail do
professor.
4 Passo: Por fim, teremos, ao trmino da ltima aula, um Resumo
com todos os conceitos e macetes expostos durante o curso.
Este ser o seu material de reviso para os dias que antecedem
prova. Nesta etapa, recomendvel que vocs imprimam o material e
registrem (customizem) todas as informaes que entenderem
pertinentes (posicionamento das bancas, conceitos dos autores, etc)

Importante: Neste curso, resolveremos apenas questes da


ESAF, preferencialmente dos anos de 2010 a 2016. O objetivo, com
isso, de que todos possam se tornar especialistas no modo como a
banca elabora suas questes.
Portanto, no hesitem... A hora agora!!! Vamos com tudo
para conquistar a aprovao!
Nossa meta uma
Administrativo !!!

s:

GABARITAR

prova

de

Direito

APRESENTAO DO PROFESSOR
Um dos pilares que estar presente em todo o curso ser o dilogo,
possibilitando uma melhor interao e a facilitao do entendimento
de tudo o que for exposto.
Para isso, vamos a uma breve apresentao...
Em 2014, obtive a aprovao para o cargo de Auditor Fiscal da
Receita Federal do Brasil. E posso dizer que a sensao de
conseguir ser aprovado para um cargo como este, que um dos mais
disputados do Brasil, incrvel: envolve amigos e familiares e faz
com que todo o esforo tenha valido a pena!
Alm disso, obtive a aprovao em diversos outros cargos, dentre os
quais destaco:
- Analista Judicirio do TRT-SC (3 colocao);
- Analista Tributrio da RFB.
- Tcnico Judicirio dos seguintes rgos: TRT-SC, TRT-RS, TRT-MS,
TRE-SC, TRE-RS e MPU.
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Sobre tais aprovaes, gostaria apenas de mencionar, para servir de


incentivo, as adaptaes que tive que fazer em minha rotina para
alcanar a aprovao:
Na poca em que estudava para AFRFB, minha primeira filha tinha
apenas 3 anos. Como no abria mo de v-la, eu trabalhava no TRTSC das 12h s 19 horas, ia pra casa, ficava com minha filha e esposa
e, aps elas dormirem, ia para um hotel, que era localizado perto da
nossa casa, para poder estudar durante toda a madrugada. Estudava
das 23h s 05 da manh, dormia das 05h s 11h e me dirigia
novamente para o trabalho.
E assim foi por mais de um ano, gente! Ou seja, eu me adaptei
a essa rotina para poder enfrentar a banca com garra e
dedicao!
O que queria passar para vocs, com isso, que absolutamente
nada ser alcanado sem esforo, que muitas sero as
dificuldades e os obstculos que vocs encontraro pelo
caminho... Poder haver momentos em que vocs se questionaro se
tudo o que esto passando realmente vale a pena (a privao de
tempo com a famlia e amigos, a necessidade de poder fazer algo que
gostam sem se sentir culpado por no estar estudando), e a
resposta, meus caros, que tudo vale MUITO a pena!!!
Aps a aprovao, cada um desses momentos de dificuldade ser
lembrado e tornar a conquista do seu objetivo muito mais
gratificante.
Nunca deixem que te digam que no vale a pena acreditar no
sonho que se tem, ou que os seus planos nunca vo dar certo,
ou que voc nunca vai ser algum... Renato Russo
Bom, feitas as apresentaes iniciais, passemos proposta do nosso
curso.
INFORMAES SOBRE O CURSO
1. Contedo e cronograma das aulas
Nosso curso ser dividido em 16 aulas, incluindo esta aula
demonstrativa, de acordo com o cronograma abaixo. Cobriremos
todos os detalhes do contedo programtico exigido no ltimo edital,
realizado pela ESAF em 2014.
Nos tornaremos (acreditem) especialistas na ESAF!

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AULA 00

Atos administrativos. Requisitos de validade. Atributos. Classificaes.


Convalidao. Extino. Atos privados praticados pela administrao pblica.
Fatos administrativos.

AULA 01 prevista para 20/05/2016

Conceito de administrao pblica sob os aspectos orgnico, formal e


material. Fontes do Direito Administrativo: doutrina e jurisprudncia, lei
formal, regulamentos administrativos, estatutos e regimentos, instrues,
tratados internacionais, costumes. Princpios da administrao pblica.
Sistemas administrativos.

AULA 02 prevista para 30/05/2016


Administrao pblica direta e indireta. rgos e entidades. Centralizao e
descentralizao da atividade administrativa do Estado. Empresas pblicas e
sociedades de economia mista. Subsidirias. Participao do Estado no
capital de empresas privadas. Autarquias e fundaes pblicas. Consrcios
pblicos. Terceiro setor.

AULA 03 prevista para 10/06/2016


Poderes Administrativos.

AULA 04 prevista para 20/06/2016


Servios pblicos. Concesso, permisso e autorizao de servios pblicos.
Parcerias pblico-privadas.

AULA 05 prevista para 30/06/2016


Controle da Administrao Pblica.

AULA 06 prevista para 10/07/2016

Improbidade Administrativa (Lei 8.429). Processo Administrativo Federal


(Lei 9.784)

AULA 07 prevista para 20/07/2016


Licitaes pblicas. Sistema de Registro de Preos. Prego presencial e
eletrnico e demais modalidades de licitao.

AULA 08 prevista para 30/07/2016


Contratos Administrativos.

AULA 09 prevista para 10/08/2016


Responsabilidade Civil do Estado.

AULA 10 prevista para 20/08/2016

Agentes pblicos. Servidores pblicos em sentido amplo e em sentido


restrito. Servidores pblicos temporrios. Empregados pblicos. Disciplina
constitucional dos agentes pblicos. Legislao federal aplicvel aos agentes
pblicos.

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AULA 11 prevista para 30/08/2016

Bens pblicos. Regime jurdico. Classificaes. Uso de bens pblicos por


particulares. Uso privativo dos bens pblicos.

AULA 12 prevista para 10/09/2016

Interveno do Estado na Propriedade Privada.

AULA 13 prevista para 20/09/2016

Lei 8.112 (Estatuto dos Servidores Pblicos Federais).

AULA 14 prevista para 30/09/2016


Normas de tica

AULA 15 prevista para 10/10/2016

Lei de Acesso a Informao. Sistema de Cadastramento Unificado de


Fornecedores. Instruo Normativa SLTI/MP n 02, de 2008 e atualizaes
posteriores. Contratao de micro empresas e empresas de pequeno porte.
Regime diferenciado de contrataes pblicas, Instruo Normativa SLTI/MP
n 05 de 07 de novembro de 2013 e alteraes posteriores. Margem de
preferncia nas contrataes pblicas. Contratos de repasse. Convnios.
Termos de cooperao. Acordos, em sentido amplo, celebrados pela
administrao pblica federal com rgos ou entidades pblicas ou privadas.
Portaria Interministerial CGU/MF/MP n 507/2011 e atualizaes posteriores.
Diretrizes da Comisso Gestora do SICONV.

Como vocs podem ver com base nesta aula demonstrativa, o curso
ser realizado com uma linguagem bastante acessvel, possibilitando
que todos os alunos (at mesmo os que nunca tiveram contato com a
disciplina) compreendam os assuntos expostos.
Um dos objetivos do curso deixar todos os alunos matriculados em
um alto nvel de conhecimento na matria. Para isso, teremos
contato com a doutrina dos principais autores, com smulas e
com muita jurisprudncia dos Tribunais Superiores.

2. Metodologia utilizada
A ideia do curso que ele seja o seu nico material de estudo na
matria de Direito Administrativo. Para isso, cada detalhe do
curso foi pensado de forma a atender completamente todas as
lacunas que porventura possam surgir.
Vejamos: na parte terica, as aulas sero escritas de forma que
vocs apenas se preocupem em entender os conceitos apresentados.
Sero utilizados diversos exemplos, esquemas e macetes para tornar

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as partes mais decorebas da matria bem tranquilas e acessveis,
conforme vocs vero j nesta aula demonstrativa.
Ao trmino de cada aula, os principais pontos abordados sero
reunidos em um RESUMO, material este que ser essencial para
sedimentar tudo o que foi aprendido.
Alm disso, sero feitas muitas questes. Neste curso, resolveremos
mais de 500 questes da ESAF, algo que deixar todos em
condies de realizar uma excelente prova.

3. Legislao aplicvel
Como o Direito Administrativo, ao contrrio de diversos outros ramos
do Direito, no codificado, boa parte de seu contedo formado
por entendimentos, doutrina, jurisprudncias e at mesmo smulas.
Utilizaremos todas estas, na medida em que seja necessrio, para
chegarmos em um grande nvel de detalhamento. Em um concurso
concorrido como este, cada ponto pode ser decisivo.
Quando estiver sendo tratado de assuntos que em sua maior parte
sejam expressos em leis (como licitaes ou improbidade
administrativa),
ser
indicado
o
diploma
legal,
para
acompanhamento.

4. Abordagem
A abordagem ser completa... Quando a fonte legal no for suficiente,
ou ento exigir um maior aprofundamento, demonstraremos qual o
autor que a banca fez uso para fundamentar seu posicionamento.
5. Suporte
Quando temos uma dvida, sinal de que nossa mente est
procurando compreender e assimilar a matria. Se esta dvida
solucionada de maneira tempestiva, voc pode ter certeza de que
nunca mais esquecer tal assunto e, o que mais importante, no
pensar duas vezes na hora da prova... Acertar a questo
rapidamente e ganhar tempo para as demais...
Para responder toda dvida que possa surgir, estarei disposio no
frum de cada aula, e procurarei responder a todas o quanto antes,
para termos uma boa fixao.

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ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Conceito de Ato Administrativo


No mbito das relaes privadas, todas as pessoas, sejam elas fsicas
ou jurdicas, podem manifestar a sua vontade de diversas formas, tal
como ocorre com a emisso de sinais, com os gestos e com a escrita.
Com a administrao pblica no diferente. No entanto, como
estamos diante de uma atividade que deve atender s necessidades
de toda a coletividade, as manifestaes de vontade do Poder Pblico
esto sujeitas a uma srie de requisitos, dando ensejo ao surgimento
dos atos administrativos.
Desta forma, os atos administrativos podem ser vistos como a forma
por meio da qual a administrao manifesta a sua vontade e se
comunica com terceiros. Nesse ponto, o conceito que merece
destaque o do autor Hely Lopes Meirelles, que apresenta a seguinte
definio para os atos administrativos:
Toda manifestao unilateral de vontade da Administrao
Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si
prpria.

Do mencionado conceito, conseguimos


caractersticas dos atos administrativos:

extrair

uma

srie

de

a) unilateralidade: Enquanto nas relaes entre particulares temos


uma manifestao bilateral de vontades, no mbito dos atos
administrativos a manifestao unilateral, ou seja, a vontade da
administrao pblica prevalece sobre a vontade dos particulares,
uma vez que cabe ao Poder Pblico garantir o bem estar de toda a
populao.

Caso duas pessoas resolvam celebrar um contrato de compra e venda, a


assinatura do instrumento apenas ocorrer caso ambas as partes
manifestem suas vontades. Temos, nesta situao, mais de uma
manifestao de vontade, que a doutrina identifica como bilateralidade.
Situao diferente ocorre quando a administrao resolve construir uma
ponte com a finalidade de reduzir o congestionamento entre duas cidades.

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Neste caso, como o Poder Pblico o encarregado de garantir o bem estar
da populao, no h a necessidade da administrao ouvir, antes da prtica
do ato, a populao. Por isso mesmo, costuma-se mencionar que estamos
diante de uma situao de unilateralidade, pois apenas a vontade da
administrao levada em conta.

b) manifestao de vontade da administrao: Com a edio de


um ato administrativo, o que a administrao deseja a realizao de
um objetivo. Logo, estamos diante de uma manifestao de vontade
da administrao.
Importante salientar que o conceito de administrao deve ser o mais
amplo possvel, abrangendo todas as pessoas que estejam atuando
em nome do Poder Pblico, ainda que transitoriamente ou sem o
recebimento de remunerao.

Os mesrios voluntrios em uma eleio exercem suas funes em carter


temporrio (apenas durante o perodo das eleies) e sem o recebimento de
remunerao pelas atividades prestadas.
Os atos praticados pelos mesrios, no entanto, so atos administrativos,
uma vez que expressam a vontade da administrao pblica.

c) direito pblico: Como os atos administrativos possuem como


objetivo a realizao de uma vontade da administrao, so eles
regidos, prioritariamente, pelas regras do Direito Pblico.
E isso ocorre porque uma das partes envolvidas a prpria
administrao pblica, que, como j ressaltado, possui como objetivo
a manuteno do bem estar coletivo. Dessa forma, no seria vivel
que as relaes entre a administrao pblica e os administrados
fossem regidas pelo Direito Privado, uma vez que o Poder Pblico, na
condio de gestor do patrimnio de toda a populao, possui uma
srie de prerrogativas que no so estendidas os particulares.

A principal finalidade da administrao pblica a manuteno do bem estar


da coletividade.
Para alcanar este bem estar, a administrao deve manifestar sua vontade,
oportunidade em que far uso dos atos administrativos.

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Como os atos administrativos objetivam atender a toda a coletividade, a
administrao goza de uma srie de prerrogativas que no so estendidas
aos particulares, motivo pelo qual os atos devem ser regidos pelo Direito
Pblico.

2. Diferena entre atos administrativos, atos jurdicos, fatos


administrativos e atos da administrao
Os atos jurdicos so todas as manifestaes de vontade que
tenham como resultado a produo de um efeito jurdico,
independente de o Poder Pblico ser o responsvel pela sua edio.
Desta forma, teremos um ato jurdico tanto na manifestao de
vontade da administrao pblica (com os atos administrativos)
quanto com a manifestao de vontade dos particulares (com a edio
de atos privados).

Quando um Municpio resolve construir um hospital pblico, estamos diante


de um ato administrativo. Quando um particular constri uma casa, estamos
diante de um ato privado.
Em ambas as situaes, temos uma caracterstica em comum: a produo
de efeitos no universo jurdico. Logo, estamos diante de atos jurdicos, ainda
que os responsveis pela execuo sejam pessoas distintas.

Com isso, verifica-se que os atos administrativos podem ser


entendidos como uma espcie do gnero atos jurdicos, conceito que
abrange, como j mencionado, todas as manifestaes de vontade
que criem efeitos no ordenamento jurdico.
Atos
administrativos

Atos
jurdicos

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Os fatos administrativos, por sua vez, so realizaes materiais e
concretas da administrao, podendo ser alcanados tanto por meio
da edio de atos administrativos quanto pela realizao de eventos
alheios vontade do Poder Pblico.

Quando a administrao resolve editar um ato administrativo de construo


de uma escola pblica, teremos, como consequncia, um fato
administrativo, que, no caso, ser a prpria construo da escola. Isso
porque o ato administrativo em questo foi formalizado por meio de um
documento, possuindo como objeto a realizao da construo.
Quando ocorre um desmoronamento, tendo como consequncia a destruio
de uma srie de residncias, tambm estaremos diante de um fato
administrativo, uma vez que houve uma realizao material, concreta. Neste
caso, no entanto, o fato administrativo no foi decorrente de um ato
administrativo, mas sim de eventos alheios vontade da administrao
pblica.

Nota-se, desta forma, que temos duas formas distintas de


chegarmos ao fato administrativo: por meio da edio de um ato
administrativo ou por meio de um evento externo, alheio vontade
do Poder Pblico.

H manifestao
de vontade da
administrao
Decorrente de um
ato
administrativo

Fato
administrativo

Decorrente de
eventos alheios
vontade do Poder
Pblico

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Como exemplo, o
ato
administrativo de
construo de
uma escola
No h
manifestao de
vontade da
administrao
Como exemplo, as
casas destrudas
por um
desmoronamento

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Assinale a assertiva que no pode ser caracterizada como ato
administrativo.
a) Semforo na cor vermelha.
b) Queda de uma ponte.
c) Emisso de Guia de Recolhimento da Unio eletrnica.
d) Protocolo de documento recebido em rgo pblico.
e) Instruo Normativa da Secretaria de Patrimnio da Unio.
Comentrios
Para identificarmos um ato administrativo, temos que identificar uma
situao onde ocorre a manifestao de vontade do Poder Pblico.
Das alternativas propostas, apenas a Letra B no um ato
administrativo, mas sim um evento externo, alheio vontade da
administrao.
Logo, ainda que a queda da ponte possa vir a produzir efeitos
jurdicos, tais efeitos no foram decorrentes da vontade da
administrao, sendo o caso, por isso mesmo, de um simples fato
administrativo.
Todas as demais alternativas so exemplos de atos administrativos,
em que h, por isso mesmo, a manifestao de vontade da
administrao.
Gabarito: Letra B
Por fim, temos os atos da administrao, expresso que deve ser
utilizada em seu sentido amplo, abrangendo todos os atos praticados
pela administrao, ainda que no regidos pelo Direito Pblico ou que
se caracterizem pela manifestao bilateral de vontades.

Entram no conceito de atos da administrao, com base no que foi exposto:


a) os atos administrativos;
b) os contratos administrativos;
c) as normas editadas pelo Poder Pblico;
d) os atos polticos, tal como ocorre com a edio de uma poltica
pblica;
e) os atos regidos pelo Direito Privado, tal como ocorre com os
contratos de aluguel celebrados com o Poder Pblico.

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Podemos sintetizar esses quatro importantes conceitos da seguinte
forma:
Atos jurdicos

Todos os eventos que geram consequncias no


universo jurdico

Atos
administrativos

Manifestaes de vontade da administrao


pblica

Fatos
administrativos

Realizaes materiais e concretas

Atos da
administrao

Todos os atos praticados pela administrao

3. O silncio administrativo
Como afirmado, os atos administrativos so manifestaes de vontade
da administrao pblica, produzindo uma srie de efeitos no universo
jurdico. Com o silncio da administrao, no entanto, ainda que
possamos vir a ter a produo de efeitos jurdicos, deve-se salientar
que tal medida no implica em manifestao de vontade do Poder
Pblico, no podendo ser classificado como ato administrativo.
O silncio administrativo, dessa forma, pode representar tanto uma
aprovao quanto uma rejeio, produzindo, em ambos os casos,
efeitos jurdicos. Neste sentido, merece destaque o entendimento de
Hely Lopes Meirelles:
A omisso da Administrao pode representar aprovao ou
rejeio da pretenso do administrado, tudo dependendo do
que dispuser a norma competente.

Caso a norma estabelea que a omisso da administrao implica em


uma aprovao, e ocorrer o decurso de tal prazo, a situao tida
como aprovada, sem a necessidade de motivao por parte da
administrao.
Se, por outro lado, o silncio da administrao representar uma
rejeio, e igualmente ocorrer o decurso do seu prazo, temos uma
negativa da solicitao, mas, neste caso, tal comportamento deve ser
motivado pela administrao.

Caso uma lei estabelea que a administrao pblica possui o prazo de 5


anos para anular um ato administrativo e no ocorra, no prazo determinado,
a anulao, teremos a aprovao do ato administrativo, que no poder, em

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momento posterior, ser anulado. Neste caso, o silncio da administrao
acarretou a aprovao.

Tal como no exemplo, o silncio administrativo acarreta uma srie de


efeitos no universo jurdico. No entanto, como o silncio no decorre
da manifestao de vontade do Poder Pblico, no pode ser
considerado ato administrativo. A doutrina majoritria, com base
nestes entendimentos, identifica o silncio como fato administrativo.

Aprovao

Havendo
silncio, o ato
aprovado
Desnecessria a
motivao

Silncio
administrativo
significando

Havendo silncio,
o ato rejeitado
Rejeio
Necessria a
motivao

4. Requisitos
Os requisitos do ato administrativo so cinco,
competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.

sendo

eles:

Importante salientar que nem sempre os cinco requisitos estaro


presentes, dando ensejo classificao dos atos administrativos em
vinculados e discricionrios.
Os atos vinculados so aqueles em que todos os requisitos j
aparecem previamente definidos em lei, no havendo margem para a
liberdade de atuao do agente pblico. Os atos discricionrios, por
sua vez, so aqueles em que apenas os requisitos competncia,
finalidade e forma esto previamente definidos em alguma norma, de
forma que o agente estatal pode, quando da prtica do ato, escolher o
motivo e o objeto que melhor atendam necessidade do caso
concreto.

Como exemplo de ato administrativo vinculado temos a nomeao de um


agente estatal em virtude de aprovao em concurso pblico. Nesta
hiptese, so elementos do ato de nomeao:

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Competncia: A autoridade que realizou a nomeao.
Finalidade: Aumentar o nmero de servidores para o exerccio da atividade
pblica.
Forma: Escrita, sendo que a nomeao ser realizada com a publicao no
dirio oficial.
Motivo: Falta
administrativas.

de

servidores

para

realizao

das

atividades

Objeto: A prpria nomeao do servidor.


Como exemplo de ato administrativo discricionrio, temos a nomeao
de um particular para o exerccio de um cargo em comisso. Nesta hiptese,
a escolha da pessoa que ocupar o cargo em questo fica livre autoridade
competente, sendo o ato, dessa forma, composto pelos seguintes requisitos:
Competncia: A autoridade que realizou a nomeao.
Finalidade: Preencher
assessoramento.

um

quadro

de

chefia,

de

direo

ou

de

Forma: Escrita, sendo que a nomeao ser realizada com a publicao no


dirio oficial.
Neste ltimo exemplo, nota-se que a autoridade no precisa demonstrar a
razo pela qual resolveu nomear o servidor (motivo), tampouco o seu
objeto. Percebe-se, dessa forma, que a liberdade de atuao, nos atos
discricionrios, bem mais ampla que nos atos vinculados.

Requisitos
presentes em todos
os atos
administrativos

Requisitos sempre
presentes apenas
nos atos
administrativos
vinculados

Competncia,
finalidade e
forma

Motivo e objeto

4.1. Competncia
A competncia pode ser conceituada como o poder, definido em lei,
para que um agente pblico possa realizar determinados atos
administrativos.
Como estamos em um Estado Democrtico de Direito, todas as
atuaes do administrador pblico devem estar pautadas no princpio
da legalidade. Dessa forma, aos agentes pblicos apenas permitido
fazer aquilo que a lei determine ou autorize.

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Um particular, aps aprovao em concurso pblico, nomeado, toma posse


e passa a ser considerado servidor pblico. Com isso, ele passa a contar
com uma srie de atribuies, previstas em lei, para o cargo pblico em que
est ocupando.
Durante o desempenho de suas atividades, o servidor pblico em questo
apenas poder realizar as atribuies previstas em lei, sob pena de restar
caracterizado excesso ou desvio de poder.

4.1.1. Caractersticas
A doutrina identifica uma srie de caractersticas para o requisito
competncia, sendo elas:
a) improrrogabilidade: Se o agente pblico no utiliza sua
competncia, isso no faz com que esta seja transferida a outro
agente.
b) irrenunciabilidade: Os agentes no podem renunciar s
competncias que lhes tenham sido conferidas, uma vez que, em
decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico a
administrao pblica atua como mera gestora dos interesses de
terceiros, que, no caso, so os interesses da coletividade.
c) imprescritibilidade: O no exerccio da competncia no a
extingue, ou seja, se determinado agente no exerce sua
competncia por um lapso de tempo, isso no significa que sua
competncia prescreveu. Como a competncia definida por lei,
apenas outra lei de mesma hierarquia pode extinguir a competncia
anteriormente outorgada.
d) obrigatoriedade: O agente pblico, quando a situao exigir,
deve obrigatoriamente utilizar sua competncia, sob pena de ser
responsabilizado pela sua omisso.

Improrrogvel

Irrenuncivel

Imprencritvel

Obrigatria

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4.1.2. Delegao e avocao
Uma caracterstica bastante exigida em provas, com relao
competncia, sobre a possibilidade desta ser avocada ou delegada.

Nos termos da Lei 9.784, que a norma que estabelece as regras relativas
ao procedimento administrativo, temos que a delegao, como regra,
sempre possvel, apenas no podendo ser realizada nas seguintes
hipteses (art. 13):
a) a edio de atos de carter normativo;
b) a deciso de recursos administrativos;
c) as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.

Com a delegao, temos a transferncia de parte da competncia


inicialmente atribuda a uma autoridade superior. Desta forma, os
atos praticados quando do exerccio da delegao sero considerados
editados pelo delegado, que assume a responsabilidade pelas
eventuais irregularidades. Trata-se a delegao de um ato que pode
ser revogado, a qualquer tempo, pela autoridade superior.

Fernando, servidor pblico, delega parte de suas atribuies para Ulysses,


servidor hierarquicamente subordinado. Para tal, ele publica todas as
competncias que esto sendo delegadas no meio oficial, bem como o prazo
de durao da delegao.
A partir deste momento, todos os atos editados por Ulysses, ainda que
resultantes de delegao, so considerados de sua responsabilidade. Pode
Fernando, nesta hiptese, revogar o ato de delegao a qualquer momento,
oportunidade em que a prtica das atribuies volta a ser de sua
competncia.

A avocao, em sentido oposto, caracteriza-se pelo exerccio, por


parte da autoridade hierarquicamente superior, de competncias
inicialmente previstas para um subordinado. Ao contrrio da
delegao, a avocao apenas pode ser realizada em carter de
exceo, sendo a regra, por isso mesmo, a impossibilidade de sua
realizao.

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Delegao

Avocao

Competncia passa a ser exercida Competncia passa a ser exercida


por um agente hierarquicamente
por um agente hierarquicamente
inferior
superior
Ocorre apenas com parte da
competncia

Ocorre apenas com parte da


competncia

Como regra, a delegao sempre


possvel, salvo nas hipteses
em que a lei proibir

Como regra, a avocao no


possvel, apenas sendo possvel
nas hipteses em que a lei
permitir

4.1.3. Usurpao de funo e funo de fato


Tais conceitos so utilizados pela professora Maria Sylvia Zanella Di
Pietro para definir duas importantes formas de desvio do requisito
competncia.
A usurpao de funo a mais grave delas, estando associada
prtica de um ato administrativo, privativo dos agentes pblicos, por
particular que no rene tais caractersticas. A usurpao, pela sua
extrema gravidade, considerada crime, estando tipificada no Cdigo
Penal.

Caso um particular, sem nenhum vnculo com o Poder Pblico, expea um


ato administrativo de apreenso de mercadorias, teremos a usurpao da
funo pblica. Neste caso, a conduta dever, a depender da sua gravidade,
ser tipificada como crime, podendo o particular lesado solicitar o pagamento
de uma indenizao aos cofres pblicos.

J a funo de fato a situao onde diversos atos administrativos


so praticados por sujeitos investidos na condio de agentes
pblicos, mas com irregularidades na respectiva investidura. Neste
caso, temos que verificar se o administrado beneficiado com o ato
agiu com boa-f ou m-f.
Em caso de boa f, todos os atos praticados pelo servidor, em
respeito ao princpio da segurana jurdica, so tidos como vlidos em
relao a terceiros. Em caso de m-f do administrado, temos que
todos os atos devem ser anulados.

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Mrio, investido no cargo de Auditor Fiscal, lavrou diversos autos de


infrao, gerando, como decorrncia, uma srie de efeitos jurdicos.
Posteriormente, a administrao verificou que houve falha na documentao
exigida no momento da posse de Mario, acarretando a anulao do
respectivo ato.
Neste caso, temos que analisar se os particulares beneficiados com os atos
praticados por Mrio estavam agindo de boa-f ou com m-f.
Em caso de boa-f, todos os atos sero considerados vlidos. No caso de
m-f, os atos devero ser anulados, oportunidade em que todos os efeitos
eventualmente produzidos sero desfeitos.

No obstante as diferenas apontadas, as bancas organizadoras possuem o


hbito de no relacionar se os particulares agiram com boa ou m-f.
Nestes casos, devemos entender que estamos diante de uma situao
de boa-f, sendo que todos os atos do servidor devem ser convalidados em
sintonia com o princpio da segurana jurdica.

4.2. Finalidade
A finalidade uma das caractersticas que norteia toda a
administrao pblica, sendo, inclusive, uma das hipteses de
utilizao do princpio da impessoalidade. No que se refere aos atos
administrativos, podemos identificar duas finalidades:
a) finalidade geral (mediata), que aquela que norteia toda a
administrao pblica em todas as suas atividades. Tal finalidade
pode ser definida como a obrigao que os entes pblicos possuem de
garantir o bem estar da populao, no estando restrita a uma
determinada manifestao ou ato, mas sim a todas as atividades do
Poder Pblico.
b) finalidade especfica (imediata), que aquela que o ato
administrativo deseja alcanar. Tal finalidade est diretamente
relacionada com um ato especfico editado pela administrao pblica.

Vamos utilizar o exemplo da construo de uma ponte para entendermos e


diferenciarmos as duas finalidades:

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No caso da obra, a finalidade geral, mediata, e que no se relaciona
diretamente ao ato administrativo a satisfao da populao por meio da
realizao de um bem comum.
J a finalidade especfica, imediata, e que se relaciona diretamente com o
ato administrativo praticado , por exemplo, o descongestionamento do
trnsito com mais uma via de acesso.

Norteia toda a
atividade
administrativa
Mediata
Garantir o bem
estar da
coletividade

Finalidades do
ato
administrativo

Presente
especificamente no
ato administrativo
Imediata
Alcanar a finalidade
prevista no ato

4.3. Forma
A forma est relacionada com o modo de exteriorizao do ato
administrativo.
Ainda que a imensa maioria dos atos administrativos sejam editados
por meio da forma escrita, plenamente possvel a existncia de atos
com outros tipos de forma, tal como ocorre, por exemplo, com as
ordens verbais de um superior hierrquico, os gestos e apitos de um
guarda rodovirio e at mesmo os sinais de uma placa de trnsito.
Como mencionado anteriormente, a forma um dos requisitos que
sempre encontra-se vinculado ao ato administrativo. Tal
entendimento encontra-se em consonncia com a doutrina
majoritria.
Salienta-se, no entanto, que parte da doutrina entende que a forma
apenas ser vinculada quando for essencial para a validade do ato
administrativo. Em sentido oposto, os atos que possam ser editados
de outra forma podem perfeitamente ser feitos desta maneira, no
havendo que se falar em vcio na sua formao.
Em sintonia com este entendimento, merece destaque o artigo 22 da
Lei 9.784, que assim expressa: Os atos do processo

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administrativo no dependem de forma determinada seno
quando a lei expressamente a exigir.

Corrente majoritria

Corrente minoritria

Entende que a forma elemento


vinculado do ato administrativo

Entende que a forma pode ser


elemento vinculado ou
discricionrio do ato
administrativo

A forma est presente em todos


os atos administrativos

A forma apenas ser elemento


vinculado quando for essencial
validade do ato

(ESAF) MTE/2010 AUDITOR FISCAL DO TRABALHO


Relativamente vinculao e discricionariedade da atuao
administrativa, assinale a opo que contenha elementos do
ato administrativo que so sempre vinculados.
a) Competncia e objeto.
b) Finalidade e motivo.
c) Competncia e nalidade.
d) Finalidade e objeto.
e) Motivo e objeto.
Comentrios
De acordo com o entendimento majoritrio, os trs requisitos que
sempre estaro presentes em todo e qualquer ato administrativo
(sendo, por isso mesmo, vinculados) so a competncia, a finalidade
e a forma.
Gabarito: Letra C

4.4. Motivo
O motivo do ato administrativo a situao de fato e de direito
que autoriza a sua prtica. Trata-se, dessa forma, da causa do ato
administrativo que est sendo editado.
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Como mencionado, tal requisito nem sempre est definido em lei,
uma vez que, nos atos discricionrios, os requisitos motivo e objeto
ficam a cargo do agente pblico competente para a sua prtica.

Digamos que uma Lei reguladora dos direitos e obrigaes de uma


determinada categoria de servidores estabelea que, em caso de
improbidade administrativa por parte de qualquer um dos servidores regidos
por tal diploma normativo, a autoridade competente dever aplicar a pena
de demisso.
Nesta hiptese, o agente competente, ao verificar a ocorrncia de
improbidade administrativa, no tem alternativa que no seja a demisso do
servidor. Como tal ato vinculado, o motivo do mesmo (a causa do ato de
demisso, que a ocorrncia de improbidade administrativa) no deixa
margens para nenhum tipo de considerao por parte da autoridade
competente, que deve aplicar a penalidade ao agente improbo.
Por outro lado, se estivssemos diante de um ato discricionrio, tal situao
deixaria margens para que a autoridade competente analisasse o motivo e o
objeto do ato praticado, adequando-os da maneira que melhor atendesse ao
interesse pblico.

4.4.1. Teoria dos motivos determinantes


Se a administrao precisa motivar um ato para que ele tenha a
presuno de estar de acordo com a sua causa, nada mais justo do
que a vinculao de tal motivo, alegado pela administrao, como
forma de controle, pela sociedade, da relao existente entre o
motivo alegado e o ato praticado.
Assim a teoria dos motivos determinantes, que afirma que, em caso
de motivao dos atos administrativos, a atuao da administrao
pblica ficar vinculada ao motivo exposto.
Outra informao importante que a motivao obrigatria nos atos
vinculados e a regra nos atos discricionrios. Em outros termos,
como se a administrao, ainda que tenha margem de deciso para
escolher entre motivar ou no um ato discricionrio, caso o motive
ficar vinculada ao motivo apresentado.

Os cargos em comisso so considerados de livre nomeao e exonerao,


de forma que os seus ocupantes podem ser exonerados sem a necessidade
de motivao para a prtica do ato.

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Caso, entretanto, a autoridade superior exonere um servidor ocupante de
cargo em comisso motivando o ato com a alegao de conteno de
despesas, ficar vinculada ao motivo alegado.
Nesta hiptese, caso a administrao, em um curto espao de tempo,
nomeie outra pessoa para ocupar o cargo em comisso, haver dissonncia
com o motivo alegado, devendo o ato de exonerao ser considerado nulo.

Importante julgado do STF (REsp 1.331.224-MG) afirma que a motivao


poder at mesmo ocorrer em momento posterior prtica do ato
administrativo.
O vcio consistente na falta de motivao de portaria de remoo ex officio
de servidor pblico pode ser convalidado, de forma excepcional, mediante a
exposio, em momento posterior, dos motivos idneos e preexistentes que
foram a razo determinante para a prtica do ato, ainda que estes tenham
sido apresentados apenas nas informaes prestadas pela autoridade
coatora em mandado de segurana impetrado pelo servidor removido.

4.4.2. Motivao
Importante distino deve ser feita entre o motivo e a motivao do
ato administrativo. O motivo, conforme verificado, a causa do ato
administrativo, o fundamento para a sua prtica, consistindo em
requisitos que pode ou no estar presente, a depender de estarmos,
respectivamente, diante de atos administrativos vinculados ou
discricionrios.
A motivao, no entanto, a exteriorizao da forma. Se um
determinado ato administrativo, para ser vlido, necessita do
requisito motivo, a motivao a exteriorizao deste motivo.

O ato de concesso de licena paternidade a um servidor pblico tem como


motivo o nascimento do filho do servidor. A motivao deste ato a
transcrio, pela autoridade, dos motivos que levaram ela a conceder a
licena paternidade.
a autoridade administrativa escrever, por exemplo, que Tendo em vista
o nascimento do filho do servidor X, bem como que a Lei Y assegura
o direito licena paternidade em tal situao, defere-se o pedido
formulado pelo servidor.

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A Lei 9.784 estabelece situaes onde a motivao obrigatoriamente
deve ser feita, conforme se verifica da anlise do artigo 50. Dessa
forma, os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
a) neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
b) imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
c) decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
d) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
e) decidam recursos administrativos;
f) decorram de reexame de ofcio;
g) deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
h) importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo;
Ainda de acordo com a norma, a motivao ser deve ser explcita,
clara e congruente, podendo consistir em declarao de
concordncia com fundamentos de anteriores pareceres,
informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato.
E com a motivao consiste na descrio dos motivos que
fundamentaram o ato administrativo, est ela ligada ao elemento
forma (e no ao motivo) do ato administrativo. Vcio na motivao,
como consequncia, acarretar a anulao do ato administrativo, uma
vez que o requisito que no ser sendo observado a forma.

Motivo

Motivao

a causa do ato administrativo


Trata-se de um requisito dos atos

a transcrio dos motivos do ato


Est relacionada com o requisito forma

4.5. Objeto
O objeto pode ser entendido como o contedo do ato administrativo,
sendo considerado o efeito imediato que a administrao deseja
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alcanar. Alm deste efeito, a doutrina identifica que a finalidade o
efeito mediato de todo e qualquer ato administrativo.

Se tomarmos como exemplo o ato administrativo de construo de uma


escola pblica, o objeto do ato ser a prpria construo, ao passo que a
finalidade ser, dentre outras, a de propiciar que as crianas tenham
melhores condies de ensino.
Neste exemplo, nota-se que a construo (objeto) o primeiro efeito a ser
alcanado. Com a escola j em funcionamento, verifica-se se o segundo
efeito (finalidade) tambm foi alcanado.

Seria inadmissvel, em um ordenamento jurdico pautado na


legalidade, que o objeto de um ato administrativo contrariasse a lei,
principal fonte do Direito Administrativo. Por isso mesmo que o
objeto do ato, para ser vlido, deve ser lcito, possvel e praticado por
agente capaz.
(ESAF) MTUR 2014 - ANALISTA
Assinale a opo em que no consta requisito de validade (ou
elemento) do ato administrativo.
a) Competncia.
b) Objeto.
c) Executoriedade.
d) Motivo.
e) Finalidade.
Comentrios
Os elementos do ato administrativo, tambm chamados de requisitos,
so aqueles que conferem validade ao mesmo. Diferem dos atributos,
uma vez que estes so prerrogativas conferidas para que a
Administrao possa alcanar o fim visado. Das alternativas, apenas
a letra C no contempla um requisito dos atos administrativos.
Gabarito: Letra C

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Podemos utilizar o mnemnico OI-FM para diferenciar os efeitos dos atos


administrativos:
Objeto Imediato
Finalidade - Mediato

5. Mrito Administrativo
O mrito administrativo pode ser conceituado como a liberdade que
os atos discricionrios recebem da lei para permitir que os agentes
competentes escolham, diante de um caso concreto, a melhor
maneira de praticar o ato.
Por isso mesmo, costuma-se afirmar que o mrito administrativo
assegura um juzo de convenincia e oportunidade, que formado
pela possibilidade de escolha dos requisitos motivo e objeto. Como
consequncia, pode-se afirmar que o mrito administrativo s existe
nos atos discricionrios, pois apenas nestes que o agente
competente possui liberdade para escolher o motivo e o objeto que
melhor atendam ao interesse pblico.
Considerando que o mrito administrativo uma prerrogativa
eminentemente interna, uma vez que praticada quando do
desempenho da funo administrativa, no cabe ao Poder Judicirio,
quando do exerccio de sua funo tpica de julgar, adentrar no mrito
administrativo.
Caso isso fosse possvel, teramos uma agresso ao princpio da
separao dos Poderes, uma vez que o Judicirio estaria julgando a
prpria escolha do agente pblico, que, como mencionado, escolhera
uma das hipteses previstas em lei.

Ao verificar a ocorrncia de uma infrao disciplinar, o superior hierrquico


tem o dever de punir o responsvel pela irregularidade.
No entanto, a norma que rege os servidores de todos os entes federativos
repleta de conceitos jurdicos indeterminados, dificultando sobremaneira
uma apurao objetiva dos fatos.
Caso a norma preveja uma determinada penalidade para o servidor que
promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio,

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fica difcil, para a administrao, verificar de maneira objetiva se houve ou
no a infrao disciplinar.
Assim, a lei concede ao agente pblico a possibilidade de verificar, diante de
cada um dos casos concretos, o motivo e o objeto do ato administrativo
praticado, escolhendo a penalidade que melhor se enquadre diante da
conduta do servidor.

Na atualidade, cada vez mais a doutrina tenta reduzir o mrito


administrativo, perdendo este espao para a estrita legalidade, que
o princpio maior a ser observado nos Estados Democrticos de
Direito.

Importantes decises dos nossos Tribunais Superiores vo na linha desta


corrente, conforme se observa, por exemplo, no REsp 1213843, da lavra do
STJ:
Outrossim, a antiga doutrina que vedava ao Judicirio analisar o mrito dos
atos da Administrao, que gozava de tanto prestgio, no pode mais ser
aceita como dogma ou axioma jurdico, eis que obstaria, por si s, a
apreciao da motivao daqueles atos, importando, ipso facto, na excluso
apriorstica do controle dos desvios e abusos de poder, o que seria
incompatvel com o atual estgio de desenvolvimento da Cincia Jurdica e
do seu propsito de estabelecer controles sobre os atos praticados pela
Administrao Pblica, quer sejam vinculados (controle de legalidade), quer
sejam discricionrios (controle de legitimidade).

Observa-se que o STJ no est admitindo que o Poder Judicirio


exera controle de legalidade sobre o mrito administrativo, mas sim
afirmando
que
tal
questo
no
deve
ser
deixada
completamente ao crivo da administrao. Ao Poder Judicirio
vlido apenas apreciar o mrito sob a tica da compatibilidade da
motivao efetuada pela administrao.

No obstante a divergncia apresentada, aconselha-se, em provas de


concurso, que seja adotado o seguinte entendimento:
- Como regra geral, o Poder Judicirio no pode adentrar no mrito
administrativo, que uma prerrogativa exclusiva da administrao pblica
que praticou o ato.

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- A evoluo da doutrina e o entendimento dos Tribunais Superiores no
sentido de permitir que o Poder Judicirio examine o mrito dos atos
administrativos, demonstrando que estes esto, aos poucos, perdendo
espao para a completa legalizao.

Formado pelos
requisitos motivo e
objeto
Traduz-se na
convenincia e
oportunidade do ato

Mrito
Administrativo

No pode ser
analisada pelo
Poder Judicirio

5. Atributos do Ato Administrativo


Os atributos dos atos administrativos so as caractersticas que
estes possuem para conseguir realizar as suas finalidades.
Diferentemente dos requisitos, que so condies de validade, os
atributos asseguram administrao uma srie de prerrogativas para
o alcance dos objetivos previstos quando da edio dos atos
administrativos.
De acordo com a doutrina majoritria, trs so os atributos possveis
para os atos administrativos, sendo eles a presuno de
legitimidade, a autoexecutoriedade e a imperatividade. Maria
Sylvia Zanella Di Pietro elenca como atributo, ainda, a tipicidade.
6.1. Presuno de legitimidade
A presuno de legitimidade uma das principais garantias que a
administrao dispe para a prtica de seus atos. Por meio deste
atributo, todos os atos editados pela administrao pblica, at que
se prove o contrrio, so tidos como legtimos e prontos para produzir
todos os efeitos para os quais o ato foi editado.
Esta presuno, no entanto, no absoluta, sendo admitida prova em
contrrio. Por isso mesmo, costuma-se afirmar que se trata de uma
presuno relativa, tambm conhecida como juris tantum (que
admite prova em contrrio), e que, com a edio do ato
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administrativo, ocorre a inverso do nus da prova, cabendo ao
particular que se sentir lesado provar administrao que o ato
editado causa a ele alguma espcie de dano ou prejuzo.

No exerccio de suas atribuies, um agente da vigilncia sanitria, alegando


ter encontrado mercadorias vencidas em um mercado, aplica a sano de
interdio do estabelecimento.
De incio, como decorrncia da presuno de legitimidade, o ato
administrativo em questo considerado legtimo, cabendo ao particular
que se sentir lesado provar administrao que a atuao do agente no
observou, por exemplo, a proporcionalidade.
At que isso ocorra, o ato administrativo continua produzindo todos os
efeitos para os quais foi editado.

Parte da doutrina divide o atributo da presuno de legitimidade em


veracidade e legitimidade. Por meio da presuno de veracidade,
todos os fatos alegados pela administrao, para a prtica do ato,
presumem-se verdadeiros. De acordo com a presuno de
legitimidade, os atos editados pela administrao so considerados
em sintonia com o ordenamento jurdico.
O entendimento majoritrio, no entanto, o de que a presuno de
legitimidade abrange os dois conceitos, sendo esta a forma como o
atributo comumente exigido em provas de concursos.

Viso
tradicional

Presuno como
atributo do ato
administrativo
Viso
minoritria
(divide o
atributo em
dois)

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Nomeia o atributo
como Presuno de
Legitimidade, conceito
que abrange tanto a
legalidade quanto a
veracidade dos atos

Presuno de
veracidade (os fatos
alegados pela
administrao
presumem-se
verdadeiros)
Presuno de
legitimidade (o ato
presume-se editado em
conformidade com o
ordenamento jurdico)

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Dos atributos do ato administrativo, apenas a presuno de
legitimidade est presente em todos os atos. Todos os demais
atributos, conforme passa-se a expor, podem ou no estar presentes
nos atos administrativos.
6.2. Autoexecutoriedade
Cuida-se a autoexecutoriedade de atributo extremamente importante
para a eficincia da administrao pblica. Por meio dele, a
administrao pode exigir o cumprimento de determinados atos
administrativos, por parte de seus administrados, sem a necessidade
de recorrer ao Poder Judicirio para exigir tal comportamento. Pode,
inclusive, utilizar-se da fora, quando tal medida se fizer necessrio
para que suas ordens sejam obedecidas.
Tambm por meio da autoexecutoriedade que a administrao
pblica pode executar certos atos sem precisar de autorizao do
Poder Judicirio.

A administrao recebe uma denncia de que um restaurante no est


observando as normas sanitrias. A vigilncia, por conta disso, faz uma
diligncia e constata que a denncia procedente, ou seja, realmente o
restaurante no respeita as normas de segurana alimentar.
Diante do caso narrado, se os atos administrativos no tivessem o atributo
da autoexecutoriedade, seria necessrio que a administrao pblica
solicitasse a verificao, por parte do Poder Judicirio, das irregularidades
constatadas.
No entanto, at que o Judicirio realizasse todos os procedimentos
necessrios, muitas pessoas poderiam ser intoxicadas, o que causaria um
srio problema para toda a coletividade.
Para evitar que isso ocorra que a administrao dispe da prerrogativa de
interditar o estabelecimento, fazendo uso, para tal, do atributo da
autoexecutoriedade.

Tal como ocorre com a presuno de legitimidade, parte da doutrina


administrativista (dentre os quais se destaca Celso Antnio Bandeira
de Mello) divide o atributo da autoexecutoriedade em duas diferentes
acepes, sendo elas a exigibilidade e a executoriedade.
Por meio da executoriedade, a administrao, diante de uma
situao de urgncia, pode adotar diversas medidas sem a
necessidade de fazer uso de uma deciso do Poder Judicirio. Nas
hipteses em que a executoriedade passvel de utilizao, o que
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levado em conta o interesse de toda a coletividade, motivo pelo qual
o atributo em questo est intimamente relacionado com o poder de
polcia, ou seja, com a limitao de um direito individual em prol do
bem estar de toda a populao.
J a exigibilidade est relacionada com a obrigao que os
particulares tm de cumprir os atos emanados do Poder Pblico.
Trata-se, em ltima anlise, da possibilidade da administrao exigir
um comportamento de seus administrados.
Enquanto na exigibilidade a administrao possui a prerrogativa de
exigir
um
determinado
comportamento
de
terceiros,
na
executoriedade ela, a administrao, que possui a prerrogativa de,
diretamente, adotar uma medida.

Caso um particular receba uma intimao com a determinao de realizar a


construo de uma calada em frente sua casa, sob pena de multa,
teremos a exigibilidade, mas no a executoriedade do ato administrativo.
Por meio da exigibilidade, o Poder Pblico exige um determinado
comportamento do administrado (no caso, a construo de uma calada).
Caso, no entanto, o particular no realize a construo, no poder a
administrao fora-lo a adotar esta conduta, motivo pelo qual o ato no
executrio. Nesta situao, deve o Poder Pblico aplicar uma multa pela no
efetivao da medida.

Exigibilidade

Prerrogativa da
administrao
exigir um
determinado
comportamento

Executoriedade

Prerrogativa da
administrao
adotar
diretamente uma
determinada
medida

Autoexecutoriedade

Salienta-se que o atributo da autoexecutoriedade no est presente


em todos os atos administrativos, mas sim apenas naqueles em que
seja possvel a atuao direta da administrao.
Exemplo clssico de situao onde a administrao no pode fazer
uso de tal atributo na aplicao de uma multa administrativa. Uma
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vez aplicada a sano, e no tendo ocorrido o pagamento pelo
particular, a administrao poder, apenas, ajuizar as medidas de
execuo cabveis, no podendo utilizar-se da fora para que o
particular pague o valor devido.
6.3. Imperatividade
A imperatividade consiste na possibilidade da administrao criar,
unilateralmente, obrigaes a terceiros, bem como impor restries
aos administrados independente de ter ocorrido a concordncia de
tais pessoas.
A imperatividade decorre do poder extroverso do Estado, que a
capacidade que a administrao possui de criar obrigaes a si prpria
e tambm a terceiros. Tal poder, por exemplo, o contrrio do
atribudo aos particulares, que possuem apenas o poder introverso, ou
seja, a capacidade de criar obrigaes exclusivamente para eles
mesmos, e no para terceiros.

Poder
extroverso

Capacidade de impor obrigaes a terceiros


e a si prpria

Poder
introverso

Capacidade de criar obrigaes a si prpria

A imperatividade atributo presente na maioria dos atos


administrativos. No encontramos a imperatividade, no entanto,
nos atos enunciativos (como as certides e os atestados), uma vez
que estes apenas declaram uma situao j existente.
Da mesma forma, no encontramos o atributo da imperatividade
quando o ato administrativo possui a estrita funo de conceder um
direito aos particulares (tal como a licena ou a autorizao).
Em ambas as situaes, no h a imposio de uma obrigao a
terceiros, motivo pelo qual a utilizao da imperatividade no faz o
menor sentido.
6.4. Tipicidade
A tipicidade atributo do ato administrativo que determina que o ato
deve corresponder a uma das figuras definidas previamente
pela lei, como aptas a produzir determinados resultados, sendo
corolrio, portanto, do princpio da legalidade.
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Tal princpio defendido por Maria Silvia Zanella Di Pietro. Segundo a
autora, a administrao deve respeitar uma forma especfica, definida
em lei, para cada espcie de ato administrativo.
Dessa forma, o atributo da tipicidade representa uma garantia para o
administrado, pois impede, por exemplo, que a administrao
pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade sem que
seja observado o diploma legal respectivo.
Nota-se que a tipicidade est intimamente relacionada com a forma
do ato administrativo, de maneira que os atos apenas podem ser
editados quando possurem uma forma anterior prevista em nosso
ordenamento.

Duas so as caractersticas asseguradas pelo atributo da tipicidade:


a) impedir que a administrao
imperatividade sem previso legal;

produza

atos

dotados

de

b) impedir a edio de atos totalmente discricionrios;

De acordo com o a tipicidade, a nomeao de um servidor apenas poder


ocorrer se houver previso, em lei, da forma como o ato ser editado. A
mesma caracterstica deve estar presente quando da edio de uma
concesso, de uma exonerao ou de uma advertncia.
Em cada um destes casos, deve-se ter uma forma, anteriormente prevista
em lei, como apta a garantir o controle, pela populao, dos atos praticados
pelo Poder Pblico.

Ainda que diversos outros autores critiquem a tese da autora,


argumentando que a tipicidade no passa de uma vertente do
princpio da legalidade, as bancas, ocasionalmente, exigem o
conhecimento do atributo.
Vejamos cada um dos atributos dos atos administrativos...

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Presuno de Legitimidade

O ato administrativo vlido e


produz efeitos at a prova em
contrrio

Autoexecutoriedade

A administrao no precisa de
autorizao do Poder Judicirio
para praticar o ato administrativo

Imperatividade

A administrao pode se impor a


terceiros

Tipicidade

O ato deve corresponder a figuras


definidas previamente em lei

7. Invalidao e controle judicial dos atos administrativos


O estudo da invalidao e do controle judicial dos atos administrativos
refere-se s diversas formas com que os atos administrativos podem
ser retirados do universo jurdico.
7.1. Anulao
A anulao trata-se da forma de desfazimento dos atos
administrativos nas situaes onde so verificadas ilegalidades. Como
o vcio encontrado agride uma norma e, como consequncia, todo o
ordenamento jurdico, os efeitos da anulao so retroativos e com
eficcia ex-tunc.
Assim, nenhum dos efeitos produzidos pelos atos anulados devem,
como regra, ser mantidos em nosso ordenamento. Em carter de
exceo, os terceiros de boa f devem ter os seus direitos adquiridos
preservados, sob pena de violao do princpio da segurana jurdica.
Neste sentido, merece destaque o teor da Smula 473 do STF, que
assim dispe:
A administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se
originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Antnio foi nomeado e entrou em exerccio, produzindo uma srie de atos


administrativos, dentre os quais uma certido negativa de dbitos para que
o particular possa participar de uma licitao.

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Posteriormente, verificou a administrao que houve falha na investidura de
Antnio decorrente de ilegalidade, motivo ensejador da anulao do ato
administrativo de posse. Neste caso, a anulao acarreta a retirada de todos
os efeitos jurdicos produzidos, possuindo eficcia ex-tunc.
No entanto, se assim o fosse, o particular beneficiado com a certido
negativa de dbitos no poderia fazer uso da mesma, sendo invalidado, por
consequncia, sua participao no procedimento licitatrio.
Para que isso no ocorra, e evitando assim que a anulao gere uma grave
insegurana jurdica, assegurada aos terceiros de boa f a manuteno
dos efeitos decorrentes da atuao do servidor.

A anulao pode ser realizada tanto pela administrao pblica


que praticou o ato quanto pelo Poder Judicirio, exigindo-se,
neste ltimo caso, a provocao do referido Poder, em plena
consonncia com o princpio da inafastabilidade de jurisdio.
Salienta-se, no entanto, que a atividade administrativa no
exclusividade do Poder Executivo, de forma que os demais Poderes
podem, no exerccio de suas funes atpicas, praticar atos
administrativos. Nestes casos, um ato administrativo editado pelo
Poder Legislativo pode perfeitamente ser anulado pelo mencionado
Poder, sem haver a necessidade de provocao do Poder Judicirio.
Dessa forma, quando a prpria administrao quem anula o ato
administrativo, est ela fazendo uso do princpio da autotutela,
segundo o qual o ato administrativo pode ser tanto revogado quanto
anulado pela prpria administrao que o praticou.

Neste sentido, destaca-se o entendimento do STF, conforme se observa do


julgado do RMS 31661-DF, de seguinte teor:
A Administrao Pblica pode anular seus prprios atos quando estes forem
ilegais. No entanto, se a invalidao do ato administrativo repercute no
campo de interesses individuais, faz-se necessria a instaurao de
procedimento administrativo que assegure o devido processo legal e a
ampla defesa. Assim, a prerrogativa de a Administrao Pblica controlar
seus prprios atos no dispensa a observncia do contraditrio e ampla
defesa prvios em mbito administrativo.

Para que a autotutela seja exercida sem nenhum vcio, faz-se


necessrio que sejam observados o contraditrio e a ampla defesa
sempre que a anulao ou a revogao implicar em prejuzo a
um direito individual.
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Como mencionado anteriormente, o ato administrativo composto de
cinco requisitos, sendo que o motivo e o objeto formam aquilo que a
doutrina denomina de mrito administrativo, ou seja, a liberdade que
os agentes possuem quando da prtica do ato administrativo.
E considerando que a anulao implica em um juzo de ilegalidade,
correto afirmar que a anulao do ato administrativo no possui a
capacidade de adentrar no mrito do ato, que, ressalta-se,
exclusividade da administrao que o editou.
As caractersticas da anulao podem ser visualizadas por meio do
grfico a seguir:

Trata-se de um vcio de
ilegalidade

Todos os efeitos so anulados,


salvo terceiros de boa-f

Anulao

Eficcia ex-tunc

Deve ser garantido o contraditrio


e a ampla defesa

Pode ser feita pela administrao


(autotutela) ou pelo Poder
Judicirio, desde que provocado

7.2. Revogao
A revogao, por outro lado, o desfazimento de um ato vlido,
sem vcio algum, mas que, por vontade da administrao pblica
que o produziu, deve ser retirado do universo jurdico.
A revogao, dessa forma, possui um sentido completamente
diferente da anulao. Enquanto na anulao temos um ato
administrativo com vcio de ilegalidade, na revogao o ato no
apresenta vcios, estando em sintonia com o ordenamento jurdico e
produzindo todos os efeitos para os quais foi editado. No entanto, a
administrao, por considerar que o ato inconveniente ou
inoportuno, opta por retirar o ato do ordenamento.
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Por isso mesmo, costuma-se afirmar que a revogao incide
diretamente sobre o mrito administrativo, que implica em um juzo
de convenincia e oportunidade. E como a anlise do mrito
administrativo privativa da administrao que editou o ato, apenas
esta pode realizar a revogao do ato administrativo, no sendo tal
providncia possvel ao Poder Judicirio.

Com base nisso,


revogao:

chegamos

importantes

concluses

sobre

a) a revogao apenas incide sobre os atos discricionrios (pois apenas


estes possuem mrito administrativo);
b) o prprio ato de revogao um ato discricionrio (A administrao
poderia ter deixado o ato em vigor, produzindo todos os seus efeitos, mas
optou por revog-lo).
c) enquanto a administrao pblica pode tanto anular quanto
revogar os atos administrativos, o Poder Judicirio pode apenas
anular os atos produzidos pela administrao, e, ainda assim, desde
que provocado.

Salienta-se que os efeitos da revogao no retroagem, sendo


prospectivos e produzindo efeitos ex-nunc, ou seja, a partir da
prpria revogao. Com isso, os efeitos produzidos at a revogao
so mantidos, aps a qual o ato deixa de produzir efeitos perante
terceiros.

Para memorizarmos a diferena entre as eficcias ex-tunc e ex-nunc,


podemos fazer uso do seguinte esquema:
Ex-Tunc Tudo retroage (efeitos retroativos)
Ex-Nunc Nada retroage (efeitos prospectivos)

A doutrina identifica uma srie de situaes em que os atos administrativos


no podem ser revogados, sendo eles:

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a) os atos vinculados, pois a revogao est relacionada com o mrito
administrativo;
b) os atos j consumados, uma vez que se os efeitos para os quais o ato
administrativo foi editado j se esgotaram, no h como revogar o que
ocorreu no passado;
c) os atos que j geraram direito adquirido;
d) os atos que integram um procedimento administrativo, pois a cada
nova fase do procedimento o ato anterior deixa de produzir efeitos;
e) os atos denominados como meros atos administrativos, que
apenas declaram situaes que j existem, como a certido.

7.3. Convalidao
Durante muito tempo, permaneceu como doutrina majoritria, em
nosso ordenamento, a corrente monista, que afirmava que os atos
administrativos ou eram vlidos ou eram nulos. Para esta corrente,
no havia a possibilidade do ato administrativo ser sanado,
convalidado, voltando a produzir efeitos.
Nos tempos atuais, a doutrina majoritria apoia-se na corrente
dualista, segundo a qual os atos administrativos podem ser nulos ou
anulveis. Assim, no caso de vcios existentes, o ato pode ser anulado
ou, em algumas situaes, convalidado.

Dos cinco requisitos do ato administrativo, apenas dois deles ensejam a


convalidao, sendo eles:
a) a competncia, desde que relativa pessoa e quando no se trate de
competncia exclusiva.
b) a forma, desde que esta no seja essencial para a prtica do ato.
Nestas situaes, dizemos que o ato administrativo possui um defeito
sanvel, podendo tanto ser convalidado quanto anulado.

Digamos que um Delegado Fiscal seja competente para a expedio de


determinados atos administrativos. Tal competncia, no entanto, no
exclusiva, de forma que possvel a delegao do exerccio da mesma a um
subordinado seu.

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Em um determinado dia, quando o Delegado Fiscal no se encontrava na
repartio, fez-se necessrio que um ato de sua competncia fosse
realizado. O Chefe do Setor, sabendo que tal competncia no era exclusiva
e que, caso o ato no fosse praticado, acarretaria srios prejuzos aos
administrados, no teve dvidas em praticar o ato.
Na situao em questo, como trata-se de competncia em razo da pessoa
(e no da matria), pode o Delegado, quando do seu retorno, adotar duas
providncias: anular ou convalidar o ato administrativo.
Caso ele opte pela anulao, mesmo que concorde com o efeito do ato
praticado pelo Chefe do Setor, ter ele que, primeiramente, anular o
respectivo ato, para s ento praticar outro de sua iniciativa. No caso da
convalidao, o Delegado simplesmente colocaria o seu carimbo e ratificaria
o ato anterior, convalidando-o por completo.

Assim, percebe-se claramente que a convalidao est amparada na


eficincia e na economicidade, evitando-se que os atos tenham que
ser anulados e, posteriormente, novamente produzidos.
Trata-se a convalidao de um controle de legalidade, podendo incidir
tanto sobre os atos administrativos vinculados quanto sobre os atos
discricionrios, uma vez que, em ambos os casos, os requisitos
competncia e forma sempre estaro presentes. Nota-se, desta
forma, que apenas a revogao incide sobre o mrito administrativo,
ao passo que a anulao e a convalidao so exemplos de controle
de legalidade.

Anulao e convalidao

Revogao

Trata-se de um controle de
legalidade

Trata-se de um controle de
mrito

E justamente por reformar o ato administrativo que a


convalidao possui efeitos ex-tunc, retroagindo at a data de
formao do ato. Caso no fosse assim (ou seja, caso a convalidao
apenas tivesse efeitos prospectivos, a partir de sua edio), no faria
nenhum sentido para a sua utilizao, pois a administrao poderia
perfeitamente anular o ato e posteriormente editar outro em seu
lugar.

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Merece destaque, sobre a convalidao, a deciso do STJ no REsp


1.348.472-RS, reafirmando, em um caso prtico, a importncia do instituto:
No deve ser reconhecida a nulidade em processo licitatrio na hiptese em
que, a despeito de recurso administrativo ter sido julgado por autoridade
incompetente, tenha havido a posterior homologao de todo o certame pela
autoridade competente. Isso porque o julgamento de recurso por autoridade
incompetente no , por si s, bastante para acarretar a nulidade do ato e
dos demais subsequentes, tendo em vista o saneamento da irregularidade
por meio da homologao do procedimento licitatrio pela autoridade
competente. Com efeito, o ato de homologao supe prvia e detalhada
anlise de todo o procedimento, atestando a legalidade dos atos praticados,
bem como a convenincia de ser mantida a licitao. Ademais, o vcio
relativo ao sujeito competncia pode ser convalidado pela autoridade
superior quando no se tratar de competncia exclusiva.

As caractersticas dos institutos da anulao, da revogao e da


convalidao podem ser mais bem visualizadas por meio da tabela a
seguir:
Anulao

Revogao

Convalidao

Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios insanveis ou
sanveis

Trata-se de controle
do mrito
administrativos, a
juzo da
administrao

Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios sanveis

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

Opera
prospectivamente
(eficcia ex-nunc)

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

Pode ser efetuada


tanto pela prpria
administrao quanto
pelo Poder Judicirio,
quando provocado

Apenas pode ser


efetuada pela
prpria
administrao

Apenas pode ser


efetuada pela prpria
administrao

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios, desde
que se esteja
analisando a
legalidade

Incide apenas sobre


atos discricionrios

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios, desde
que se esteja
analisando a
legalidade

A anulao pode ser

A revogao sempre

A convalidao um

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um ato vinculado
(quando o vcio
insanvel) ou
discricionrio (quando
o vcio sanvel, pois
nesse caso pode ela
optar entre anular ou
convalidar o ato em
questo)

um ato
discricionrio, pois a
administrao
escolhe se deve ou
no retir-lo do
universo jurdico

ato discricionrio,
pois a administrao
pode escolher entre
anular ou convalidar o
ato

7.4. Cassao
Trata-se a cassao da extino do ato administrativo quando o
beneficirio deixa de atender aos requisitos com os quais
anteriormente se obrigara. A cassao , na imensa maioria das
vezes, considerada uma sano pela doutrina, devido ao seu carter
de desfazimento com base em um no cumprimento de obrigao
pelo particular.

Uma pessoa fsica adquire a permisso para montar um quiosque em uma


praa pblica, com a condio de no desmatar a plantao existente na
praa.
Caso, posteriormente, seja verificado que o particular descumpriu os
requisitos para a manuteno da permisso, esta ser cassada pela
autoridade que anteriormente a concedeu.

A cassao, assim com a anulao e a revogao, so formas de


desfazimento volitivo do ato administrativo, uma vez que, para a sua
aplicao, torna-se necessrio a edio de um novo ato desfazendo o ato
administrativo anterior. Se tomarmos o exemplo anteriormente mencionado,
nota-se que o desfazimento da permisso apenas se efetiva com a edio de
um novo ato declarando que o particular no cumpriu as obrigaes
anteriormente acordadas.

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Anulao
Formas de
desfazimento
volitivo do ato
administrativo

Revogao

Cassao

7.5. Caducidade
Temos a caducidade quando uma legislao posterior edio
do ato administrativo deixa aquele ato em desconformidade
com o ordenamento jurdico. Trata-se, assim, de uma legislao
superveniente que deixa o ato sem a possibilidade de produzir novos
efeitos.

A administrao municipal concede uma permisso para que o particular


utilize uma praa pblica. Posteriormente, o Municpio edita uma lei
proibindo a realizao de concesses e permisses aos particulares. Nesta
situao, estamos diante da caducidade do ato administrativo que concedeu
a permisso, uma vez que legislao posterior o deixou em desconformidade
com o ordenamento jurdico.

7.6. Contraposio
Teremos a contraposio quando um ato posterior extingue o
ato anterior, ainda que no faa meno direta neste sentido.
Na contraposio, os efeitos do ato posterior so diametralmente
opostos aos efeitos do ato anterior.

O exemplo utilizado pela doutrina a exonerao de servidor, ato que se


contrape ao ato anteriormente praticado de nomeao. Assim, ainda que a
exonerao no declare que o ato de nomeao estar extinto, trata-se tal
efeito de uma consequncia lgica.

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7.7. Extino natural
A extino natural a ordem natural do ato administrativo.
Aps o seu nascimento, ele cumpre os seus efeitos e, por no ser
mais utilizvel, exaure-se.

O ato administrativo de concesso de licena paternidade a um servidor


pblico extingue-se naturalmente com o gozo, pelo servidor, da referida
licena.

7.8. Extino objetiva


A extino objetiva ocorre com o desaparecimento do objeto do
ato Administrativo, tal como o fechamento de um estabelecimento
que tinha sido interditado pela vigilncia sanitria. Como o
estabelecimento deixou de funcionar, o prprio ato de interdio
deixou de fazer sentido.
7.9. Extino subjetiva
Aqui temos uma extino semelhante anterior, com a diferena de
que quem desaparece o prprio sujeito que se beneficiou do
ato. Uma nomeao para um cargo pblico, por exemplo, deixa de
existir quando a pessoa nomeada vem a bito.
Formas de
extino

Conceito

Exemplo

Extino
natural

Ocorre quando o ato


administrativo cumpre
todos os seus efeitos

Gozo de licena
paternidade

Extino
objetiva

Ocorre com o
desaparecimento do objeto
do ato

Fechamento de um
estabelecimento
interditado

Extino
subjetiva

Ocorre com o
desaparecimento do sujeito
que se beneficiou com o
ato

Falecimento de um
servidor nomeado

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8. Espcies de atos administrativos


O estudo das espcies dos atos administrativos implica, basicamente,
no conhecimento da cada uma das espcies e dos principais atos que
compem cada uma delas.
Dessa forma, so espcies de atos administrativos apontados pela
doutrina: a) punitivos; b) enunciativos; c) ordinatrios; d)
normativos; e) negociais.
8.1. Punitivos
Atos administrativos punitivos so aqueles que contm uma
sano
aos
que
descumprirem
normas
legais
ou
administrativas. Conforme seus destinatrios, os atos punitivos
podem ser classificados como de atuao externa ou de atuao
interna.
Os atos de atuao interna so as penalidades previstas no
regulamento de cada categoria de servidores, tais como a demisso, a
advertncia e a suspenso. J os atos de atuao externa so aqueles
direcionados para pessoas que no integram a estrutura interna da
administrao, tendo como principais exemplos a interdio de um
estabelecimento
e
a
multa
por
descumprimento
de
determinada norma.
Nota-se, desta forma, que o fundamento para a existncia de atos
punitivos pode ser tanto o exerccio do poder disciplinar (quando os
destinatrios forem servidores ou terceiros ligados administrao
por um vnculo especfico) quanto o exerccio do poder de polcia,
oportunidade em que os destinatrios sero terceiros sem vnculo
direto com o Poder Pblico.
Fundamenta-se no
poder disciplinar
Destinatrios
internos

Como exemplo,
temos a aplicao
de penalidades
administrativas

Atos
administrativo
s punitivos
Destinatrios
externos

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Fundamenta-se
no poder de
polcia
Como exemplo,
temos a interdio
de um
estabelecimento

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8.2. Enunciativos
Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos
enunciativos so todos aqueles em que a administrao se
limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir opinio sobre
determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.
So atos que no contem uma manifestao de vontade por
parte da administrao, se limitando apenas em atestar uma situao
pr-existente.
Como principais exemplos de atos administrativos enunciativos temos
as certides, os atestados e os pareceres.
a) certides: cpias ou fotocpias de atos ou fatos constantes de
processos, livros ou documento que se encontrem nas reparties
pblicas.
b) atestados: so atos pelos quais a administrao comprova um
fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos
competente. O que diferencia o atestado da certido que o primeiro
atesta uma situao que, embora existente, no consta em livros ou
papis da Administrao.
c) pareceres: manifestao de rgos tcnicos da administrao, tais
como os laudos periciais dos rgos encarregados da regulao de
uma determinada atividade econmica.
8.3. Ordinatrios
Atos ordinatrios nada mais so do que manifestaes internas
da administrao quando da utilizao do seu poder
hierrquico.
por meio dos atos ordinatrios que a administrao disciplina o
comportamento dos seus servidores. Por isso mesmo, tal espcie de
ato no pode ser utilizada para regular o comportamento de
particulares sem vnculo com a administrao.
Como principais exemplos de atos administrativos ordinatrios, temos
as instrues internas, as circulares, os avisos, as portarias, os
memorandos e os ofcios.
(ESAF) PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL PFN - 2012
luz da tradicional doutrina administrativista, possvel
identificar, como espcie de ato administrativo, o chamado ato
ordinatrio, que tem, como um de seus exemplos,
a) os decretos regulamentares.
b) os alvars.
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c) as circulares.
d) as multas.
e) as homologaes.
Comentrios
Exemplo clssico de ato ordinatrio, como vimos, a circular.
Gabarito: Letra C
8.4. Normativos
Os atos normativos so aqueles que contm comandos gerais e
abstratos, servindo para regulamentar e detalhar as
disposies da lei.
Tais atos no possuem destinatrios certos, motivo pelo qual se
assemelham, em muitos aspectos, s leis. A diferena entre as duas
espcies normativas que as leis possuem a caracterstica de inovar
no ordenamento jurdico, ao passo que os atos normativos apenas
podem ser editados dentro dos limites legalmente previstos.
Salienta-se, porm, que com a edio da Emenda Constitucional n
32, ocorrida em 2001, passamos a contar, em nosso ordenamento
jurdico, com a figura dos decretos autnomos, que podem, nas
estritas hipteses previstas no texto da Constituio Federal, inovar
no ordenamento jurdico, assim como ocorre com as leis.

De acordo com o artigo 84, VI, da CF/88, so as seguintes as hipteses em


que os decretos autnomos podem ser utilizados:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;

Como exemplo de
seguintes espcies:

atos

administrativos

normativos,

temos

as

a) decreto regulamentar: Expedido pelos Chefes do Poder


Executivo, que fazem uso de tal ato para regulamentar e detalhar
como determinada lei deve ser observada e cumprida pelos seus
administrados.

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b) instrues normativas: Se assemelham aos decretos, com a
diferenciao de que tm como titulares os Ministros de Estado e os
Secretrios Estaduais e Municipais.
c) regimentos: Decorrem do poder hierrquico e regulam o
funcionamento interno de rgos colegiados, tais como Tribunais e as
Casas do Legislativo.
d) resolues: So atos inferiores aos decretos, versando sobre
matrias de interesse interno dos respectivos rgos.
Em todos os casos, os atos normativos no podem, como regra, ser
impugnados diretamente pelos administrados, uma vez que no
se destinam a produo de efeitos concretos.
Tais atos, no entanto, podem ser atacados por meio de ao direta
de inconstitucionalidade, devendo, para isso, ser a ao proposta
por um dos legitimados e ter o ato normativo inovado, em algum
aspecto, no ordenamento jurdico.
Dessa forma, os atos normativos so considerados
administrativos apenas em sentido formal, uma vez
materialmente, se assemelham, em diversos aspectos, s leis.

atos
que,

8.5. Negociais
Os atos administrativos negociais so aqueles em que a vontade
da administrao pblica coincide com o interesse do
administrado, podendo resultar em atos discricionrios ou
vinculados e precrios ou definitivos.
Como anteriormente afirmado, os atos administrativos so
considerados manifestaes de vontade da administrao pblica,
que, agindo unilateralmente, impe aos particulares a sua vontade.
Nos atos negociais, contudo, a vontade do administrado tambm deve
ser respeitada, sob pena de ocasionar a anulao do ato
administrativo.
Frisa-se que os atos negociais no se tratam de uma
relativizao da unilateralidade, uma vez que tal caracterstica
faria com que estes se assemelhassem aos contratos administrativos,
de carter bilateral. O que est sendo afirmado que, ainda que
estejamos diante de uma manifestao de vontade unilateral, a
vontade do particular tambm devem ser levada em conta
quando da edio dos atos negociais.
Duas espcies de atos administrativos negociais merecem destaque,
sendo elas a licena e a autorizao.

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A licena pode ser definida como o ato administrativo vinculado e
definitivo, cuja funo conferir direitos ao particular que preencheu
todos os requisitos legais.
Dessa forma, se o particular atendeu a todos os requisitos impostos
pela lei, a administrao deve, obrigatoriamente, conceder a licena.
Por isso mesmo, costuma-se falar que trata-se a licena de um direito
subjetivo do particular, desde, claro, que todos os requisitos sejam
atendidos.

Como principais exemplos, temos a licena para construir e a licena para


dirigir.
Em ambas as situaes, caso o particular rena os requisitos previstos em
lei, deve o Poder Pblico conceder a licena (ato vinculado). Da mesma
forma, no pode a administrao, posteriormente concesso da licena,
revogar o ato administrativo, uma vez que tal condio j se incorporou ao
patrimnio do administrado (ato definitivo).

A autorizao trata-se de ato administrativo unilateral,


discricionrio e precrio por meio do qual a administrao pblica
possibilita ao particular o exerccio de determinada atividade ou
servio ou a utilizao de determinados bens. Por possuir carter
precrio e discricionrio, possibilita que a administrao o reveja
sempre que necessrio.

O exemplo clssico a autorizao para porte de arma. Mesmo que o


particular satisfaa todos os requisitos, ainda assim a administrao no
possui a obrigao de conceder a autorizao (ato discricionrio).
Uma vez tendo sido a autorizao concedida, pode a administrao, pautada
no interesse de toda a coletividade, revog-la a qualquer momento (ato
precrio).

Fazem parte dos atos negociais, ainda, a concesso e a permisso,


institutos intimamente relacionados com os servios pblicos. Alm
disso, so considerados atos negociais, ainda que pouco exigidos em
provas, a homologao, o visto, a admisso e a aprovao.

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9. Classificao dos Atos Administrativos
Inmeras so as classificaes dos atos administrativos, sendo que
todas elas tomam por base um critrio que favorea o entendimento
de alguma particularidade do ato administrativo praticado.
Assim, ainda que no haja unanimidade, por parte dos autores
administrativistas, acerca das classificaes existentes para os atos
administrativos, iremos estudar aquelas que so consideradas mais
relevantes para o entendimento da matria e, principalmente, mais
exigidas pelas bancas organizadoras.
9.1. Perfeio, validade e eficcia
Os atos administrativos podem ser visualizados por meio de trs
diferentes esferas, sendo elas a perfeio, a validade e a eficcia.
Por meio da perfeio, verifica-se se o ato completou todo o
processo de formao e se todas as etapas de elaborao foram
observadas. Em caso afirmativo, teremos um ato perfeito. Caso, no
entanto, falte algum elemento ou alguma das etapas de formao
ainda no tenha sido observada, o ato ser considerado imperfeito.
Atravs da validade, temos um confronto do ato administrativo com
o ordenamento jurdico vigente. Caso o ato no contenha nenhum
tipo de vcio, ser considerado vlido. Em sentido oposto, caso algum
vcio tenha sido encontrado no ato administrativo, poderemos ter um
ato nulo (quando os vcios forem impossveis de convalidao) ou
ento um ato anulvel (quando os vcios forem possveis de
convalidao).
Por fim, temos a questo da eficcia, que refere-se possibilidade
do ato administrativo produzir efeitos jurdicos perante terceiros. Caso
o ato no dependa de nenhuma condio para a produo de efeitos,
ser considerado eficaz. Caso dependa de alguma condio para
poder produzir efeitos, ser considerado um ato administrativo
pendente e ineficaz.

Perfeio
(ciclo de
formao)

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Eficcia

Validade

(produo de
efeitos)

(ordenamento
jurdico)

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Celso Antnio Bandeira de Mello apresenta as possveis combinaes
entre os elementos da perfeio, da validade e da eficcia dos atos
administrativos:
a) ato perfeito, vlido e eficaz: Trata-se de ato que completou o
seu ciclo de formao, que encontra-se de acordo com o ordenamento
jurdico e que est produzindo os efeitos para os quais foi editado.
b) ato perfeito, vlido e ineficaz: Trata-se do ato que completou o
seu ciclo de formao e que encontra-se de acordo com o
ordenamento jurdico, mas que ainda no est produzindo os efeitos
para os quais foi editado.
c) ato perfeito, invlido e eficaz: Trata-se do ato que completou o
seu ciclo de formao e que est produzindo os efeitos para os quais
foi editado. No entanto, o ordenamento jurdico no foi respeitado
quando da edio do ato administrativo, dando ensejo sua anulao
ou convalidao.
d) ato perfeito, invlido e ineficaz: Trata-se do ato que completou
o seu ciclo de formao, mas que no observou o ordenamento
jurdico e que no est produzindo os efeitos para os quais foi
editado.
9.2. Atos vinculados e atos discricionrios
A distino entre atos administrativos vinculados e discricionrios
refere-se ao grau de liberdade que o agente pblico tem para
praticar os atos.
Dos cinco requisitos do ato administrativo, trs sempre estaro
presentes, sendo eles a competncia, a finalidade e a forma. Os
restantes (motivo e objeto) formam o denominado mrito
administrativo, conferindo uma maior liberdade ao agente pblico
para analisar o caso concreto.
Nos atos vinculados, todos os requisitos j estaro previamente
definidos em lei, de forma que a margem de liberdade do agente
pblico praticamente nula.
Nos atos discricionrios, o motivo e o objeto so deixados escolha
do agente estatal, que deve optar, diante do caso concreto, por uma
das hipteses previstas em lei. Com isso, a margem de liberdade
funcional ampliada, devendo, contudo, ser exercida dentro dos
limites da lei.
Atos Vinculados

Atos Discricionrios

Pouca margem de escolha para a


realizao do ato.

Significativa margem de escolha


para a realizao do ato.

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Requisitos competncia,
finalidade e forma so sempre
vinculados.

Requisitos competncia,
finalidade e forma so sempre
vinculados.

Requisitos motivo e objeto so


vinculados

Requisitos motivo e objeto so


discricionrios

9.3. Atos de imprio, atos de gesto e atos de expediente


Os atos de imprio so aqueles em que a administrao pratica com
algum grau de superioridade em relao aos administrados. Nestes
atos, no levado em conta a vontade do particular, que, caso no
concorde com o ato, deve procurar os meios legais cabveis para
impedir ou desfazer a sua prtica.

So exemplos de atos de imprio a desapropriao, as multas e as diversas


interdies s atividades privadas. Em todas estas hipteses, o que levado
em conta, para a prtica do ato, o bem estar da coletividade, e no a
vontade do particular.
Se tomarmos como exemplo a desapropriao de um terreno particular com
a finalidade de construir um hospital pblico, verifica-se que o procedimento
possui como finalidade garantir melhores condies de sade populao.
Caso o particular se sinta lesado, deve buscar, judicialmente, uma forma de
reparar os prejuzos eventualmente sofridos.

Os atos de gesto so aqueles em que a administrao, quando da


sua prtica, encontra-se em grau de igualdade com o particular, sem
usar de sua supremacia. Tais atos possuem dentre as suas
caractersticas o fato de estarem regidos, em sua maioria, pelo direito
privado, com algumas derrogaes de direito pblico.

Quando a administrao pblica abre uma conta corrente e a movimenta


com a assinatura de cheques, est ela regida pelas normas de direito
privado.
Caso no fosse dessa forma, poderia o Poder Pblico, alegando a
necessidade de destinar recursos para a realizao de polticas pblicas,
deixar de honrar com a obrigao, o que colocaria em risco a livre

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concorrncia e geraria uma grande insegurana por parte das instituies
financeiras.

Os atos de expediente so os atos de rotina interna da


administrao, praticados por servidores subalternos e sendo
necessrios para o regular andamento dos processos administrativos.
Devido ao seu carter eminentemente interno, tais atos no
apresentam manifestao de vontade, apenas declarando uma
situao j existente. Parte da doutrina, por isso mesmo, costuma
afirmar que os atos de expediente apenas possuem a aparncia de
atos administrativos, uma vez que no geram efeitos no universo
jurdico.

Temos como exemplo de atos de expediente a numerao de processos ou o


carimbo efetuado pelo agente pblico. Nestas situaes, estamos diante de
medidas eminentemente internas, que no afetaro as relaes jurdicas
constitudas perante terceiros.

9.4. Atos simples, atos compostos e atos complexos


Nesta classificao, o que levado em conta a quantidade de
manifestaes de vontades necessrias para a formao do ato
administrativo.
O ato simples aquele que depende, para a sua realizao, da
manifestao de vontade de apenas um rgo. No podemos
confundir, no entanto, a manifestao de vontade com a quantidade
de pessoas envolvidas com o ato.
Dessa forma, o ato simples pode ser realizado tanto com a
manifestao de vontade de apenas uma pessoa (ato simples
singular) quanto pela manifestao de mais de uma pessoa, como
ocorre, por exemplo, nas decises que so tomadas no plenrio dos
tribunais (ato simples colegiado).

Ato
simples
singular

Manifestao
de vontade
de apenas
uma pessoa

Uma s
manifestao

Ato
simples
colegiado

Manifestao
de vontade
de mais de
uma pessoa

Uma s
manifestao

Ato
simples

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O ato composto aquele que, tal como ocorre com o ato simples,
tambm necessita de apenas uma manifestao de vontade para a
sua formao. Nos atos compostos, porm, necessrio outro ato
com a finalidade de coloc-lo em funcionamento.
Dessa forma, temos, nos atos compostos, dois atos: um que a
prpria manifestao de vontade, exteriorizada por um nico rgo, e
outro que apresenta carter instrumental, servindo apenas para
colocar o primeiro em prtica.
Ressalta-se que este segundo ato, instrumental, pode se dar de
maneira prvia ou posterior ao ato principal, recebendo, conforme o
momento de sua realizao, a denominao de aprovao,
ratificao, visto ou homologao.

Podemos citar como exemplos de atos compostos as nomeaes para


diversos cargos previstos na Constituio Federal, tal como ocorre com os
Ministros do STF e com o Procurador Geral da Repblica.
Nestas hipteses, a nomeao apenas poder ser feita aps a aprovao
prvia, por parte da maioria absoluta do Senado Federal, do nome indicado
pelo Presidente da Repblica.
Assim, ainda que estejamos diante de mais de um Poder para a realizao
do ato administrativo, a manifestao de vontade uma s, motivo pelo
qual o ato considerado composto.

Os atos complexos so aqueles que necessitam, para a sua


formao, da manifestao de vontade de dois ou mais rgos
administrativos.
Assim, enquanto no nos atos compostos necessrio apenas um
rgo para que seja manifestada a vontade da administrao (sendo o
segundo meramente instrumental, com a finalidade de coloc-lo em
prtica), nos atos complexos necessita-se de dois ou mais rgos
para que a administrao manifeste a sua vontade.
Dessa forma, a manifestao de apenas um rgo insuficiente para
que o ato administrativo passe a produzir efeitos jurdicos, sendo
necessria, a cada etapa, a manifestao de outro rgo.

Exemplo tpico de ato administrativo complexo a aposentadoria do servidor


pblico. Uma vez tendo o agente reunido todas as condies para se

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aposentar, protocola ele, junto repartio onde desempenha suas
atividades, o pedido de aposentadoria.
Tendo sido deferido o pedido, o servidor passa a receber proventos
decorrentes da aposentadoria. O ato, contudo, ainda no se encontra
completo, caracterstica que apenas ocorrer com a anlise, por parte do
Tribunal de Contas, acerca do atendimento de todos os requisitos legais.

Atos simples

Apenas uma manifestao de vontade, ainda que


decorrente da deciso de um rgo simples ou
colegiado

Atos
compostos

Apenas uma manifestao de vontade, necessitando


da edio de dois atos (um principal e outro
instrumental)

Atos
complexos

Duas ou mais manifestaes de vontade

9.5. Atos gerais e atos individuais


Os atos gerais, tambm conhecidos como atos normativos, se
caracterizam por no ter destinatrios certos, sendo que o seu
contedo se aplica a todas as pessoas que se enquadrem na situao
neles prevista.
Tais atos possuem como caractersticas o fato de serem sempre
discricionrios e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pelo
Poder Pblico. Alm disso, tais atos se assemelham, em muitos
aspectos, s leis, com a ressalva de que no podem inovar no
ordenamento jurdico.

Pode-se citar como exemplo de ato geral o decreto que regulamenta o IPTU
de um determinado Municpio. Nesta hiptese, o ato deve observar a lei, no
podendo instituir, para os contribuintes, obrigaes que no estejam
previstas em lei.
Da mesma forma, o ato em questo aplicvel a todas as pessoas que se
encontrem na condio de contribuintes, no possuindo, por isso mesmo,
destinatrios determinados.

Os atos individuais so aqueles que possuem destinatrios


determinados e certos, produzindo efeitos concretos e se
subordinando aos atos gerais.
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Pode-se citar como exemplo de ato individual a nomeao de candidatos


para um cargo pblico. Ao contrrio dos atos gerais, os atos individuais
podem ser discricionrios ou vinculados, somente podendo ser revogados se
no tiverem gerado direito adquirido para o seu destinatrio.

As caractersticas dos atos gerais e individuais podem ser mais bem


visualizadas por meio da tabela a seguir:
Atos Gerais

Atos Individuais

Destinatrios incertos

Destinatrios certos

Efeitos abstratos, tal como as leis

Efeitos concretos

Ato discricionrio

Ato discricionrio ou vinculado

Regulamentam as leis

Subordinam-se aos atos gerais

Como exemplo, temos as


instrues normativas, os
decretos e os regulamentos

Como exemplo, temos as


nomeaes para cargos pblicos

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Resumo
- Diversos so os conceitos de atos administrativos, sendo que as
bancas costumam utilizar o utilizado por Hely Lopes Meirelles, atravs
do qual os atos so entendidos como toda manifestao
unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigaes aos administrados ou a si prpria";
- Ainda que a administrao pblica seja quem mais pratique atos
administrativos, devemos ter em mente que todos os demais
poderes tambm o fazem, ainda que de maneira atpica. Assim,
os atos administrativos no so uma exclusividade do Poder
Executivo;
- Cinco so os requisitos dos atos administrativos: competncia,
finalidade, forma, motivo e objeto;
- Dos requisitos presentes, apenas a competncia, a finalidade e a
forma sempre esto presentes em todo e qualquer ato
administrativo;
- O motivo e o objeto, dessa forma, caracterizam o chamado
mrito administrativo, que a valorao da convenincia e da
oportunidade que a lei deixa a cargo dos agentes competentes;
- O mrito administrativo tambm responsvel pela
diferenciao entre atos vinculados e atos discricionrios;
- So atributos dos atos administrativos a presuno de
legitimidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade e a
tipicidade;
- A presuno de legitimidade uma caracterstica atravs do qual
os atos administrativos so considerados legais at a prova em
contrrio. Costuma-se dizer, por isso mesmo, que a presuno
juris tantum, ou seja, presuno relativa, que pode ser contestada
pelo particular;
- A presuno de legitimidade o nico atributo presente em
todos os atos administrativos;
- Parte da doutrina divide os o atributo em questo em presuno de
veracidade e presuno de legitimidade. De acordo com a
veracidade, o ato deve obedincia aos fatos alegados pelo
Poder Pblico. De acordo com a legitimidade, os atos devem
obedincia ao ordenamento jurdico como um todo.
- Pela autoexecutoriedade, a administrao pode exigir o
cumprimento de determinados atos administrativos por parte
de seus administrados, sem a necessidade de precisar recorrer

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ao Poder Judicirio. Atravs deste atributo, em alguns casos, pode
ela inclusive utilizar-se da fora;
- A imperatividade o atributo onde a administrao impe a
sua vontade a terceiros, que no possuem outra opo que no
seja cumprir o ato.
- A imperatividade decorre do poder de imprio da
administrao, tambm conhecido como poder extroverso,
decorrncia do princpio da supremacia do interesse pblico;
- Os requisitos so elementos para que os atos administrativos
possam existir, ao passo que os atributos so prerrogativas
que os atos dispem para atingir seus objetivos;
- Sobre as formas de desfazimento do ato administrativo, temos trs
clssicas maneiras: anulao, revogao e convalidao;
- A anulao pode ser feita pela prpria administrao,
baseada no seu poder de autotutela, ou pelo judicirio, desde
que provocado;
- A Anulao sempre um controle de Legalidade, jamais
entrando no Mrito Administrativo;
- A anulao possui efeitos retrospectivos, sendo que seus
efeitos retroagem at a data da prtica do ato. Por isso mesmo,
costuma-se dizer que seus efeitos so ex-tunc;
- No entanto, mesmo em caso de anulao, os efeitos produzidos
pelos atos, para terceiros de boa f, devem prevalecer;
- A revogao, por sua vez, a possibilidade da administrao
que produziu o ato (e apenas ela) retirar o mesmo do mundo
jurdico por razes de convenincia e oportunidade;
- A revogao adentra no mrito administrativo, possuindo
efeitos prospectivos, tambm chamados pela doutrina de ex-nunc;
- A revogao pode incidir apenas sobre atos discricionrios,
sendo um controle de mrito. J a anulao pode incidir sobre atos
vinculados ou discricionrios, desde, claro, que seja para analisar a
ilegalidade dos mesmos;
-A convalidao decorre da teoria dualista, atravs da qual os
atos poderiam ser sanados quando o vcio decorresse dos
requisitos competncia (em razo da pessoa) e da forma
(quando esta no for indispensvel).
- A convalidao sempre uma faculdade da administrao,
que, em tese, poderia anular os atos administrativos;
- Com a convalidao, porm, a administrao ganha em
eficincia e economicidade, sem precisar praticar um novo ato,
apenas sanando os efeitos do anterior;
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- A anulao, a revogao e a convalidao podem ser mais bem
visualizadas por meio da tabela a seguir:
Anulao

Revogao

Convalidao

Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios insanveis ou
sanveis

Trata-se de controle
do mrito
administrativos, a
juzo da
administrao

Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios sanveis

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

Opera
prospectivamente
(eficcia ex-nunc)

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

Pode ser efetuada


tanto pela prpria
administrao
quanto pelo Poder
Judicirio, quando
provocado

Apenas pode ser


efetuada pela
prpria
administrao

Apenas pode ser


efetuada pela prpria
administrao

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios,
desde que se esteja
analisando a
legalidade

Incide apenas sobre


atos discricionrios

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios, desde
que se esteja
analisando a
legalidade

A anulao pode ser


um ato vinculado
(quando o vcio
insanvel) ou
discricionrio
(quando o vcio
sanvel, pois nesse
caso pode ela optar
entre anular ou
convalidar o ato em
questo)

A revogao sempre
um ato
discricionrio, pois a
administrao
escolhe se deve ou
no retir-lo do
universo jurdico

A convalidao um
ato discricionrio,
pois a administrao
pode escolher entre
anular ou convalidar o
ato

- Cinco so as espcies de atos administrativos:


enunciativos, ordinatrios, normativos e negociais;

punitivos,

- Os atos punitivos so aqueles que implicam sanes, que


podem ser de carter interno ou externo. So exemplos destes
atos a advertncia, suspenso e demisso (internamente) e a multa e
a interdio de estabelecimentos (externamente);
- Atos Enunciativos so aqueles que declaram uma situao j
existente, sendo que muitos autores consideram os mesmos
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como atos administrativos imprprios, uma vez que neles no
ocorre uma manifestao de vontade da administrao;
- Os atos ordinatrios decorrem do poder hierrquico da
administrao e conferem as prerrogativas de determinar
como as diversas atividades devem ser praticadas, tendo como
exemplos as circulares, portarias e as ordens de servio.
- Os atos normativos so aqueles que contm comandos gerais
e abstratos, servindo para regulamentar e detalhar os
comandos da lei. Possuem como principais exemplos os decretos
regulamentares (editados pelos Chefes do Executivo), os regimentos
(como o dos Tribunais) e as resolues;
- Nos atos negociais, o particular possui uma vontade, que
depende do interesse da administrao. Assim, so exemplos
destes atos a licena (quando a administrao no tem outra escolha
que no seja conceder a mesma, desde que o particular cumpra todos
os requisitos) e a autorizao (quando a administrao, mesmo tendo
o particular cumprido todos os requisitos, pode escolher entre
conceder ou no a mesma);

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QUESTES PROPOSTAS

Questo 01 - ESAF 2015 Analista de Planejamento e


Oramento - APO
Sobre os atos jurdicos e sua classificao, julgue os itens
abaixo, classificando-os como certos ou errados. Em seguida,
assinale a opo que corresponda s suas respostas.
I- Perfeito, vlido e eficaz quando o ato completou o seu
ciclo de formao, encontra-se conforme as exigncias legais e
est disponvel para a produo dos efeitos jurdicos que lhe
so tpicos.
II- Perfeito, invlido e eficaz quando o ato concluiu todas as
etapas
do
seu
ciclo
de
formao,
encontra-se
em
desconformidade com a ordem jurdica e est produzindo os
efeitos jurdicos que lhe so prprios.
III- Perfeito, vlido e ineficaz j completou o seu ciclo de
formao, foi editado conforme a lei e ainda no se encontra
disponvel para a fruio dos seus efeitos tpicos, por depender
de
uma
condio
suspensiva,
termo
inicial,
ou
complementao por outro rgo controlador.
IV- Perfeito, invlido e ineficaz quando o ato concluiu todas
as fases do ciclo de formao, est em desconformidade com o
sistema normativo e ainda no se encontra disponvel para a
produo de seus efeitos tpicos ou prprios, por depender de
uma condio suspensiva, ou a chegada de um termo ou,
ainda, a prtica de um ato complementar por outro rgo.
V- Invlido, eficaz e inexequvel quando o ato se encontra
desconforme a lei, tem disposio para produzir de imediato os
seus efeitos jurdicos e ainda no exequvel ou operante, por
estar sujeito a condio ou termo futuro para sua
exequibilidade ou operatividade.
Esto corretos apenas os itens:
a) I, II, III e IV.
b) I, II e III.
c) II, IV e V.
d) II, III, IV e V.
e) Todos os itens esto corretos.

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Questo 02 ESAF - AFRFB/SRFB/2014
Em se tratando da classificao
administrativos, correto afirmar:

extino

dos

atos

a) atos gerais ou normativos so os que se preordenam a regular


situaes especficas como acontece nos decretos expropriatrios.
b) no ius gestionis no h interveno da vontade dos administrados
para sua prtica, como acontece nos decretos de regulamentao.
c) os atos enunciativos indicam juzos de valor de outros atos de
carter decisrio, como acontece nos pareceres.
d) os atos complexos no se compem de vontades autnomas,
embora mltiplas, visto que h somente uma vontade autnoma, de
contedo prprio e as demais instrumentais, como acontece no visto.
e) na cassao h perda dos efeitos jurdicos em virtude de norma
jurdica superveniente contrria quela que respaldava a prtica do
ato.
Questo 03 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
Nos termos da legislao federal vigente, no h exigncia
expressa de motivao dos atos administrativos que
a) dispensem licitao.
b) suspendam outros atos administrativos.
c) decorram de reexame de ofcio.
d) exonerem servidor ocupante de cargo em comisso.
e) revoguem outros atos administrativos.
Questo 04 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
Os
atos
administrativos,
uma
vez
expedidos
e
independentemente de expressa previso legal, apresentaro
sempre o(s) seguinte(s) atributo(s):
a) presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
b)
presuno
de
autoexecutoriedade.

legitimidade

veracidade,

bem

assim

c) autoexecutoriedade, apenas.
d) imperatividade e autoexecutoriedade, apenas.
e) presuno de legitimidade e veracidade, apenas.
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Questo 05 ESAF - ATRFB/SRFB/Geral/2012
incorreto afirmar, quanto ao regime do ato administrativo:
a) a presuno de legitimidade diz respeito conformidade do ato
com a lei.
b) a auto-executoriedade a possibilidade de o ato ser posto em
execuo pela prpria Administrao Pblica.
c) a discricionariedade configura a completa liberdade de atuao do
agente pblico na prtica do ato administrativo.
d) a imperatividade a capacidade do ato de se impor a terceiros
independente de sua concordncia.
e) o motivo o pressuposto de fato e de direito que serve de
fundamento para a prtica do ato administrativo.
Questo 06 - ESAF - ACE/MDIC/Grupo 1/2012
O ato de autorizao de uso de um bem pblico cujo prazo j
tenha expirado e os atos que integram um procedimento
administrativo que j tenha chegado ao seu fim possuem em
comum o seguinte:
a) so atos administrativos vinculados.
b) so atos administrativos anulveis.
c) so atos administrativos viciados.
d) so atos administrativos irrevogveis.
e) so atos administrativos conversveis.
Questo 07 ESAF - ATA MF/MF/2012
A correo ou regularizao de determinado ato, desde a
origem, de tal sorte que os efeitos j produzidos passem a ser
considerados efeitos vlidos, no passveis de desconstituio
e esse ato permanea no mundo jurdico como ato vlido, apto
a produzir efeitos regulares, denomina-se
a) Contraposio.
b) Convalidao.
c) Revogao.
d) Cassao.
e) Anulao.

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Questo 08 ESAF - ATA MF/MF/2012
Considerando que a atuao administrativa ora se d de forma
vinculada, ora de forma discricionria, conforme o permissivo
legal para que o administrador integre a lei com seu juzo de
convenincia e oportunidade, correlacione os atos listados na
coluna I com a classificao aposta na coluna II. Ao final,
assinale a opo que contenha a sequncia correta para a
coluna I.
(

Gradao da penalidade a ( 1 )
ser aplicada no exerccio
do poder de polcia.

Ato Vinculado

Concesso de alvar de ( 2 )
licena de construo.

Ato Discricionrio

Concesso de alvar de
autorizao de uso de
rea pblica.

Remoo
de
servidor
pblico ex ofcio.

Deferimento de licena
para tratar de interesses
particulares.

a) 1 / 1 / 2 / 2 / 2
b) 2 / 1 / 2 / 2 / 1
c) 2 / 1 / 2 / 2 / 2
d) 2 / 1 / 2 / 1 / 1
e) 2 / 2 / 1 / 2 / 2
Questo 09 - ESAF - PFN/PGFN/2012
Identifique, entre as assertivas abaixo, a que corresponda a
um ato administrativo complexo, observada a concepo
tcnica usual de nossa doutrina ptria.
a) O ato cuja produo tenha se dado a partir to-s da manifestao
de vontade de um rgo colegiado.
b) O que passa a existir com a manifestao de vontade de um rgo,
dependente da manifestao de outro para que se confirme ou seja
desconstitudo.
c) Determinado ato que somente tenha existncia a partir da
manifestao necessria de trs rgos.

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d) Um ato que, a despeito de existir a partir do momento em que
exarado por um nico rgo, somente poder produzir efeitos com a
posterior manifestao de outro rgo.
e) Aquele que, dada a sua complexidade, somente passa a existir a
partir da manifestao de vontade de mais de um agente pblico de
um mesmo rgo.
Questo 10 ESAF - AnaTA MF/MF/2013
Em relao aos Atos Administrativos, correto afirmar:
a) a determinao e cumprimento de ato administrativo consistente
em apreenso e destruio de mercadoria imprpria para o consumo
est sujeito revogao dada a discricionariedade da Administrao
Pblica.
b) os atos complexos no se compem de vontades autnomas,
embora mltiplas, havendo na verdade uma s vontade autnoma, ou
seja, de contedo prprio.
c) a Exigibilidade a qualidade que certos atos administrativos tm
para constituir situaes de observncia obrigatria em relao aos
seus destinatrios, independentemente da respectiva concordncia ou
aquiescncia.
d) a supresso retroativa da ilegalidade de um ato administrativo
retroage data em que este foi praticado.
e) a Extino Natural ocorre com o desaparecimento do sujeito que se
beneficiou do ato a exemplo da morte do permissionrio em se
tratando de permisso intransfervel.
Questo 11 ESAF - EPPGG/MPOG/2013
Assinale a afirmativa correta.
a) No atual regramento administrativo, no se reconhece
convalidao de atos viciados em razo de decurso de prazo.
b) Comprovada a m-f, respeitado o devido processo legal, pode a
administrao anular ato de concesso de aposentadoria, ainda no
apreciado pelo Tribunal de Contas da Unio, mesmo que praticado h
mais de cinco anos.
c) Aplicao da Teoria da Aparncia, para atribuir responsabilidade
administrao pblica, que, por culpa ou dolo, permite que terceiro
pratique atos em seu nome, independe da boa-f do beneficiado pelo
ato.
d) vedado ao Poder Judicirio, em sede de controle de ato
administrativo disciplinar, anular penalidade de demisso permitindo
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ao administrador aplicao de penalidade menos gravosa, pois a
fixao da penalidade trata-se de mrito administrativo.
e) vedada a delegao de competncia por ato unilateral.
Questo 12 ESAF - AIET/DNIT/Ambiental/2013
So hipteses de atos administrativos irrevogveis, exceto:
a) Atos vinculados.
b) Atos que geraram direitos adquiridos.
c) Atos consumados.
d) Atos administrativos praticados pelo Poder Judicirio.
e) Atos, j preclusos, que integrem procedimento.
Questo 13 ESAF - Ana Tec (SUSEP)/SUSEP/Controle e
Fiscalizao/2010
O chamado mrito administrativo costuma ser relacionado
ao(s) seguinte(s) elemento(s) do ato administrativo:
a) finalidade e objeto.
b) finalidade e motivo.
c) motivo e objeto.
d) finalidade, apenas.
e) motivo, apenas.
Questo 14 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
A teoria do desvio de finalidade visa controlar a finalidade do
ato administrativo por intermdio do controle de dois outros
elementos desse mesmo ato. Assinale a opo que contemple
os dois elementos do ato administrativo utilizados no controle
da sua finalidade.
a) Competncia/forma.
b) Motivo/objeto.
c) Motivo/competncia.
d) Forma/objeto.
e) Competncia/objeto.

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Questo 15 ESAF - Ana (CVM)/CVM/Arquivologia/2010
Sobre os elementos do ato administrativo, assinale a opo
correta.
a) O objeto do ato administrativo, alm de no poder contrariar a lei,
deve ter com ela (a lei) relao de subsuno.
b) Objeto, forma e motivao so elementos do ato administrativo.
c) A forma do ato administrativo sempre est prescrita em lei.
d) Objeto e contedo
administrativo.

so

dois

elementos

distintos

do

ato

e) No h elementos vinculados no ato administrativo discricionrio.


Questo 16 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
O atributo do ato administrativo que tem por consequncia a
inverso do nus da prova, em favor da Administrao, no que
diz respeito existncia de vcio no ato administrativo,
denomina-se:
a) imperatividade.
b) autoexecutoriedade.
c) exequibilidade.
d) tipicidade.
e) presuno de legitimidade.
Questo 17 ESAF - ATEng (Pref RJ)/Pref RJ/2010
Um servidor pblico edita um ato administrativo, o qual, no
havendo condio suspensiva, opera efeitos desde j.
Particular, posteriormente, pode contestar sua validade,
sustentando que o ato padece de vcio de legalidade, devendo,
contudo, provar sua alegao.
Assinale o item que contm o atributo do ato administrativo
que ocasiona a transferncia do nus da prova da invalidade
do referido ato para quem a invoca.
a) Imperatividade
b) Poder regulamentar
c) Presuno de legitimidade
d) Autoexecutoriedade
e) Exigibilidade

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Questo 18 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
Assinale a opo que contemple uma espcie de ato em que
possvel identificar o atributo da auto-executoriedade do ato
administrativo.
a) Atos administrativos declaratrios.
b) Atos administrativos negociais.
c) Cobrana de multas de trnsito.
d) Atos administrativos punitivos.
e) Atos administrativos enunciativos.
Questo 19 ESAF - AFT/MTE/2010
Assinale a opo que contemple ato administrativo passvel de
revogao.
a) Atestado de bito.
b) Homologao de procedimento licitatrio.
c) Licena para edificar.
d) Certido de nascimento.
e) Autorizao de uso de bem pblico.
Questo 20 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
No que se refere ao controle dos atos administrativos,
correto afirmar que possuem efeitos retroativos:
a) a revogao, a anulao e a convalidao de tais atos.
b) apenas a anulao e a convalidao de tais atos.
c) a revogao e a anulao de tais atos, apenas.
d) apenas a anulao de tais atos.
e) apenas a revogao e a convalidao de tais atos.
Questo 21
Social/2012

ESAF

ATPS

(MPOG)/MPOG/Assistncia

Considerando: invalidao, anulao e revogao dos atos


administrativos, assinale a opo correta.
a) O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios prescreve em
dez anos, salvo comprovada m f.
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b) O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, salvo comprovada m-f.
c) vedado administrao convalidar seus prprios atos.
d) Processos administrativos so imprescritveis quando tratam de
parcelas de trato sucessivo.
e) No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia
contar-se- da percepo do ltimo pagamento.
Questo 22 ESAF - Ag Faz (Pref RJ)/Pref RJ/2010
No hiptese de extino do ato administrativo:
a) a revogao.
b) a renncia.
c) a cassao.
d) a caducidade.
e) a convalidao.
Questo 23 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
Escolha, na coluna II, a forma mais adequada para extino
dos atos administrativos da coluna I.
Aps, assinale a opo que contemple a sequncia correta.
()

Alvar
de
concedido
que
inoportuno.

autorizao ( 1 )
se
tornou

()

Alvar de licena concedido ( 2 )


sem, todavia, ter observado
todos os requisitos necessrios
para a sua concesso regular.

()

Norma
administrativa
que
extrapola os limites do poder
regulamentar.

()

Delegao de competncia j
realizada,
que
se
tornou
inconveniente
para
a
autoridade superior.

Revogao

Anulao

a) 1, 1, 2, 2
b) 2, 2, 1, 1

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c) 1, 2, 1, 2
d) 1, 2, 2, 1
e) 2, 1, 2, 1
Questo 24 ESAF - Ana (CVM)/CVM/Arquivologia/2010
No que concerne revogao do ato administrativo, assinale a
opo correta.
a) S cabvel em face de ato administrativo vinculado.
b) Funda-se no poder discricionrio da Administrao Pblica para
rever seus prprios atos.
c) Gera efeitos retroativos data da publicao do ato administrativo
revogado.
d) Depende de manifestao judicial prvia.
e) supresso de ato administrativo ilegal.
Questo 25 ESAF - FR (Pref RJ)/Pref RJ/2010
Assinale a opo incorreta, no tocante revogao do ato
administrativo.
a) Atos que geraram direitos adquiridos a particulares no podem ser
revogados.
b) A revogao no o instrumento idneo para atingir ato
administrativo ilegal.
c) A revogao s pode ocorrer mediante ato da Administrao, no
podendo ser determinada por deciso judicial.
d) Os efeitos da revogao retroagem, alcanando os efeitos j
produzidos pelo ato revogado.
e) A revogao do ato administrativo tem como motivo
inconvenincia ou a inoportunidade na manuteno de tal ato.

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GABARITO
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QUESTES COMENTADAS

Questo 01 - ESAF 2015 Analista de Planejamento e


Oramento - APO
Sobre os atos jurdicos e sua classificao, julgue os itens
abaixo, classificando-os como certos ou errados. Em seguida,
assinale a opo que corresponda s suas respostas.
I- Perfeito, vlido e eficaz quando o ato completou o seu
ciclo de formao, encontra-se conforme as exigncias legais e
est disponvel para a produo dos efeitos jurdicos que lhe
so tpicos.
II- Perfeito, invlido e eficaz quando o ato concluiu todas as
etapas
do
seu
ciclo
de
formao,
encontra-se
em
desconformidade com a ordem jurdica e est produzindo os
efeitos jurdicos que lhe so prprios.
III- Perfeito, vlido e ineficaz j completou o seu ciclo de
formao, foi editado conforme a lei e ainda no se encontra
disponvel para a fruio dos seus efeitos tpicos, por depender
de
uma
condio
suspensiva,
termo
inicial,
ou
complementao por outro rgo controlador.
IV- Perfeito, invlido e ineficaz quando o ato concluiu todas
as fases do ciclo de formao, est em desconformidade com o
sistema normativo e ainda no se encontra disponvel para a
produo de seus efeitos tpicos ou prprios, por depender de
uma condio suspensiva, ou a chegada de um termo ou,
ainda, a prtica de um ato complementar por outro rgo.
V- Invlido, eficaz e inexequvel quando o ato se encontra
desconforme a lei, tem disposio para produzir de imediato os
seus efeitos jurdicos e ainda no exequvel ou operante, por
estar sujeito a condio ou termo futuro para sua
exequibilidade ou operatividade.
Esto corretos apenas os itens:
a) I, II, III e IV.
b) I, II e III.
c) II, IV e V.
d) II, III, IV e V.
e) Todos os itens esto corretos.
Comentrios

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Os atos administrativos podem ser visualizados por meio de trs
diferentes esferas, sendo elas a perfeio, a validade e a eficcia.
Por meio da perfeio, verifica-se se o ato completou todo o
processo de formao e se todas as etapas de elaborao foram
observadas. Em caso afirmativo, teremos um ato perfeito. Caso, no
entanto, falte algum elemento ou alguma das etapas de formao
ainda no tenha sido observada, o ato ser considerado imperfeito.
Atravs da validade, temos um confronto do ato administrativo com
o ordenamento jurdico vigente. Caso o ato no contenha nenhum
tipo de vcio, ser considerado vlido. Em sentido oposto, caso algum
vcio tenha sido encontrado no ato administrativo, poderemos ter um
ato nulo (quando os vcios forem impossveis de convalidao) ou
ento um ato anulvel (quando os vcios forem possveis de
convalidao).
Por fim, temos a questo da eficcia, que refere-se possibilidade
do ato administrativo produzir efeitos jurdicos perante terceiros. Caso
o ato no dependa de nenhuma condio para a produo de efeitos,
ser considerado eficaz. Caso dependa de alguma condio para
poder produzir efeitos, ser considerado um ato administrativo
pendente e ineficaz.
Celso Antnio Bandeira de Mello apresenta as possveis combinaes
entre os elementos da perfeio, da validade e da eficcia dos atos
administrativos:
a) ato perfeito, vlido e eficaz: Trata-se de ato que completou o
seu ciclo de formao, que encontra-se de acordo com o ordenamento
jurdico e que est produzindo os efeitos para os quais foi editado.
b) ato perfeito, vlido e ineficaz: Trata-se do ato que completou o
seu ciclo de formao e que encontra-se de acordo com o
ordenamento jurdico, mas que ainda no est produzindo os efeitos
para os quais foi editado.
c) ato perfeito, invlido e eficaz: Trata-se do ato que completou o
seu ciclo de formao e que est produzindo os efeitos para os quais
foi editado. No entanto, o ordenamento jurdico no foi respeitado
quando da edio do ato administrativo, dando ensejo sua anulao
ou convalidao.
d) ato perfeito, invlido e ineficaz: Trata-se do ato que completou
o seu ciclo de formao, mas que no observou o ordenamento
jurdico e que no est produzindo os efeitos para os quais foi
editado.
Alm disso, alguns autores fazem meno exequibilidade dos atos
administrativos. Para estes, os atos eficazes seriam aqueles que esto
prontos para produzir os seus efeitos, ao passo que a exequibilidade
estaria ligada diretamente execuo destes efeitos.
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Com base nisso, observa-se que todos os itens esto corretos,
apresentando situaes possveis para os atos administrativos.
Gabarito: Letra E
Questo 02 ESAF - AFRFB/SRFB/2014
Em se tratando da classificao
administrativos, correto afirmar:

extino

dos

atos

a) atos gerais ou normativos so os que se preordenam a regular


situaes especficas como acontece nos decretos expropriatrios.
b) no ius gestionis no h interveno da vontade dos administrados
para sua prtica, como acontece nos decretos de regulamentao.
c) os atos enunciativos indicam juzos de valor de outros atos de
carter decisrio, como acontece nos pareceres.
d) os atos complexos no se compem de vontades autnomas,
embora mltiplas, visto que h somente uma vontade autnoma, de
contedo prprio e as demais instrumentais, como acontece no visto.
e) na cassao h perda dos efeitos jurdicos em virtude de norma
jurdica superveniente contrria quela que respaldava a prtica do
ato.
Comentrios
Alternativa A: Errada. Os atos normativos so aqueles que contm
comandos gerais e abstratos, servindo para regulamentar e detalhar
os comandos da lei. Possuem como principais exemplos os decretos
regulamentares (editados pelos Chefes do Executivo), os regimentos
(como o dos Tribunais) e as resolues. Tais atos se assemelham, em
inmeros aspectos, s leis, com a diferena de que no podem inovar
no ordenamento jurdico.
Alternativa B: Errada. Os atos de gesto (ius gestionis) so
aqueles em que a administrao, quando da sua prtica, encontra-se
em grau de igualdade com o particular, sem usar de sua supremacia.
Tais atos possuem dentre as suas caractersticas o fato de estarem
regidos, em sua maioria, pelo direito privado, com algumas
derrogaes de direito pblico.
Logo, os atos em que no h vontade do particular para a sua prtica
so os atos de imprio, e no os de gesto.
Alternativa C: Correta. Atos enunciativos so desprovidos de fora
vinculante, simplesmente atestando uma situao anteriormente
produzida por outro ato.
Alternativa D: Errada. No caso, a banca inverteu os conceitos de
Atos Compostos e de Atos Complexos.
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Alternativa E: Errada. A forma de desfazimento dos atos
administrativos em que norma posterior deixa o ato sem condies de
produzir efeitos a caducidade, e no a cassao.
Gabarito: C
Questo 03 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
Nos termos da legislao federal vigente, no h exigncia
expressa de motivao dos atos administrativos que
a) dispensem licitao.
b) suspendam outros atos administrativos.
c) decorram de reexame de ofcio.
d) exonerem servidor ocupante de cargo em comisso.
e) revoguem outros atos administrativos.
Comentrios
Importante distino deve ser feita entre o motivo e a motivao do
ato administrativo. O motivo a causa do ato administrativo, o
fundamento para a sua prtica, consistindo em requisitos que pode ou
no estar presente, a depender de estarmos, respectivamente, diante
de atos administrativos vinculados ou discricionrios.
A motivao, no entanto, a exteriorizao da forma. Se um
determinado ato administrativo, para ser vlido, necessita do
requisito motivo, a motivao a exteriorizao deste motivo.
A Lei 9.784 estabelece situaes onde a motivao obrigatoriamente
deve ser feita, conforme se verifica da anlise do artigo 50. Dessa
forma, os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
a) neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
b) imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
c) decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
d) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
e) decidam recursos administrativos;
f) decorram de reexame de ofcio;
g) deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
h) importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo;

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Das alternativas propostas, apenas a Letra D no apresenta uma
situao em que a motivao obrigatria.
Gabarito: D
Questo 04 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
Os
atos
administrativos,
uma
vez
expedidos
e
independentemente de expressa previso legal, apresentaro
sempre o(s) seguinte(s) atributo(s):
a) presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
b)
presuno
de
autoexecutoriedade.

legitimidade

veracidade,

bem

assim

c) autoexecutoriedade, apenas.
d) imperatividade e autoexecutoriedade, apenas.
e) presuno de legitimidade e veracidade, apenas.
Comentrios
Vejamos os atributos dos atos administrativos:
Presuno de Legitimidade

Autoexecutoriedade

Imperatividade
Tipicidade

O ato administrativo vlido e


produz efeitos at a prova em
contrrio
A administrao no precisa de
autorizao do Poder Judicirio
para praticar o ato administrativo
A administrao pode se impor a
terceiros
O ato deve corresponder a figuras
definidas previamente em lei

Dos atributos, apenas a presuno de legitimidade est presente


em todos os atos.
Gabarito: E
Questo 05 ESAF - ATRFB/SRFB/Geral/2012
incorreto afirmar, quanto ao regime do ato administrativo:
a) a presuno de legitimidade diz respeito conformidade do ato
com a lei.
b) a auto-executoriedade a possibilidade de o ato ser posto em
execuo pela prpria Administrao Pblica.
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c) a discricionariedade configura a completa liberdade de atuao do
agente pblico na prtica do ato administrativo.
d) a imperatividade a capacidade do ato de se impor a terceiros
independente de sua concordncia.
e) o motivo o pressuposto de fato e de direito que serve de
fundamento para a prtica do ato administrativo.
Comentrios
A alternativa A est correta. A Presuno de Legitimidade parte do
pressuposto de que todos os Atos Administrativos editados pela
Administrao, at prova em contrrio, so vlidos e em
conformidade com as leis.
A alternativa B est correta. Exatamente esta a principal
caracterstica da autoexecutoriedade, ou seja, a possibilidade da
Administrao no precisar de autorizao do Judicirio para a prtica
de seus atos.
A alternativa C est errada. A discricionariedade, que se reveste na
utilizao dos requisitos motivo e objeto, deve ser efetuada dentro
dos limites estipulados em lei, sob pena do ato ser anulado pelo
Judicirio. Perceba que neste exemplo o Judicirio poderia
perfeitamente anular o ato, uma vez que o mesmo estaria contrrio
legalidade (a lei que autorizou que o ato fosse praticado com certa
liberdade).
A alternativa D est correta. o conceito de Imperatividade.
A alternativa E est correta. Motivo causa do ato, tambm
conhecido como o pressuposto de fato e de direito para a sua prtica.
Fato por ter que estar de acordo com a situao demonstrada pela
Administrao. Direito por ter que estar de acordo com a Lei.
Gabarito: C
Questo 06 - ESAF - ACE/MDIC/Grupo 1/2012
O ato de autorizao de uso de um bem pblico cujo prazo j
tenha expirado e os atos que integram um procedimento
administrativo que j tenha chegado ao seu fim possuem em
comum o seguinte:
a) so atos administrativos vinculados.
b) so atos administrativos anulveis.
c) so atos administrativos viciados.
d) so atos administrativos irrevogveis.
e) so atos administrativos conversveis.
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Comentrios
No so todos os atos administrativos, contudo, que so passveis de
revogao. Assim, a doutrina identifica uma srie de situaes em que
os atos administrativos no podem ser revogados, sendo eles:
a) os atos vinculados, pois a revogao est relacionada com o
mrito administrativo;
b) os atos j consumados, uma vez que se os efeitos para os quais
o ato administrativo foi editado j se esgotaram, no h como revogar
o que ocorreu no passado;
c) os atos que j geraram direito adquirido;
d) os atos que integram um procedimento administrativo, pois a
cada nova fase do procedimento o ato anterior deixa de produzir
efeitos;
e) os atos denominados como meros atos administrativos, que
apenas declaram situaes que j existem, como a certido.
No enunciado da questo,
administrativos irrevogveis:

temos

exemplo

de

dois

atos

- Na autorizao para utilizao de um bem pblico que j tenha


expirado seu prazo, temos um ato j consumado. Assim, incabvel
revogar algo que j no se encontra mais dentro do plano de
validade.
- Nos atos que integram um procedimento administrativo, no
h a possibilidade de revogao de apenas uma parte (um ato
administrativo), uma vez que a principal caracterstica dos
procedimentos , justamente, ser formado por um conjunto de atos.
Gabarito: D
Questo 07 ESAF - ATA MF/MF/2012
A correo ou regularizao de determinado ato, desde a
origem, de tal sorte que os efeitos j produzidos passem a ser
considerados efeitos vlidos, no passveis de desconstituio
e esse ato permanea no mundo jurdico como ato vlido, apto
a produzir efeitos regulares, denomina-se
a) Contraposio.
b) Convalidao.
c) Revogao.
d) Cassao.
e) Anulao.
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Comentrios
Trata-se a convalidao de um controle de legalidade, podendo
incidir tanto sobre os atos administrativos vinculados quanto sobre os
atos discricionrios, uma vez que, em ambos os casos, os requisitos
competncia e forma sempre estaro presentes. Nota-se, desta
forma, que apenas a revogao incide sobre o mrito administrativo,
ao passo que a anulao e a convalidao so exemplos de controle
de legalidade.
Gabarito: B
Questo 08 ESAF - ATA MF/MF/2012
Considerando que a atuao administrativa ora se d de forma
vinculada, ora de forma discricionria, conforme o permissivo
legal para que o administrador integre a lei com seu juzo de
convenincia e oportunidade, correlacione os atos listados na
coluna I com a classificao aposta na coluna II. Ao final,
assinale a opo que contenha a sequncia correta para a
coluna I.
(

Gradao da penalidade a ( 1 )
ser aplicada no exerccio
do poder de polcia.

Ato Vinculado

Concesso de alvar de ( 2 )
licena de construo.

Ato Discricionrio

Concesso de alvar de
autorizao de uso de
rea pblica.

Remoo
de
servidor
pblico ex ofcio.

Deferimento de licena
para tratar de interesses
particulares.

a) 1 / 1 / 2 / 2 / 2
b) 2 / 1 / 2 / 2 / 1
c) 2 / 1 / 2 / 2 / 2
d) 2 / 1 / 2 / 1 / 1
e) 2 / 2 / 1 / 2 / 2
Comentrios
Vamos analisar cada uma das situaes apresentadas:
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Gradao da penalidade a ser aplicada no exerccio do poder
de polcia: Diante de uma situao de irregularidade verificada, por
exemplo, em uma fiscalizao de um supermercado, o agente pblico
possui a liberdade de graduar a penalidade de acordo com a
irregularidade constatada. Trata-se, assim, de um ato discricionrio.
Concesso de alvar de licena de construo: As licenas so
tpicos atos administrativos vinculados, sendo que o particular que
reunir todos os requisitos legalmente previstos ter direito a sua
obteno.
Concesso de alvar de autorizao de uso de rea pblica: A
autorizao possui a natureza de ato administrativo precrio e que
pode, a depender da vontade da administrao, ser revogado a
qualquer tempo. Trata-se, assim, de ato discricionrio.
Remoo de servidor pblico ex ofcio: O termo ex ofcio referese ao interesse da administrao. Assim, trata-se de uma deciso
que pode ou no ser tomada pelo Poder Pblico. E se h a
possibilidade
da
administrao
escolher
como
agir,
a
discricionariedade est presente.
Deferimento de licena para tratar de interesses particulares:
Caso o servidor solicite um licena para tratar de interesses
particulares, caber autoridade responsvel decidir entre conceder
ou no a licena, sendo o exemplo de ato administrativo
discricionrio.
Gabarito: C
Questo 09 - ESAF - PFN/PGFN/2012
Identifique, entre as assertivas abaixo, a que corresponda a
um ato administrativo complexo, observada a concepo
tcnica usual de nossa doutrina ptria.
a) O ato cuja produo tenha se dado a partir to-s da manifestao
de vontade de um rgo colegiado.
b) O que passa a existir com a manifestao de vontade de um rgo,
dependente da manifestao de outro para que se confirme ou seja
desconstitudo.
c) Determinado ato que somente tenha existncia a partir da
manifestao necessria de trs rgos.
d) Um ato que, a despeito de existir a partir do momento em que
exarado por um nico rgo, somente poder produzir efeitos com a
posterior manifestao de outro rgo.

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e) Aquele que, dada a sua complexidade, somente passa a existir a
partir da manifestao de vontade de mais de um agente pblico de
um mesmo rgo.
Comentrios
Para respondermos a questo, vamos diferenciar os atos complexos
dos atos compostos e simples:
Atos simples

Apenas uma manifestao de vontade, ainda que


decorrente da deciso de um rgo simples ou
colegiado

Atos compostos

Apenas uma manifestao de vontade,


necessitando da edio de dois atos (um
principal e outro instrumental)

Atos complexos

Duas ou mais manifestaes de vontade

Nas alternativas A e E, estamos diante de Atos Administrativos


Simples, uma vez que dependem apenas da manifestao de
vontade de um rgo para a produo de efeitos jurdicos.
Nas alternativas B e D, temos exemplos de Atos Administrativos
Compostos, ou seja, que passam a existir com a manifestao de
vontade de apenas um rgo, mas que depende, para a produo de
efeitos jurdicos, da manifestao (em momento prvio ou posterior)
de outro rgo.
Na Letra C, estamos diante de um Ato Administrativo Complexo.
Note que a questo faz meno necessidade de manifestao de
trs diferentes rgos para que o ato passasse a existir. Tal assertiva
deixou muitos candidatos confusos, ainda mais pelo uso da expresso
somente e por ser do conhecimento de muitos que os atos
complexos passam a existir com a simples manifestao de dois
rgos. No entanto, nada impede que uma norma estabelea que a
existncia de um ato administrativo apenas se concretize com a
manifestao obrigatria de trs rgos.
Gabarito: C
Questo 10 ESAF - AnaTA MF/MF/2013
Em relao aos Atos Administrativos, correto afirmar:
a) a determinao e cumprimento de ato administrativo consistente
em apreenso e destruio de mercadoria imprpria para o consumo
est sujeito revogao dada a discricionariedade da Administrao
Pblica.

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b) os atos complexos no se compem de vontades autnomas,
embora mltiplas, havendo na verdade uma s vontade autnoma, ou
seja, de contedo prprio.
c) a Exigibilidade a qualidade que certos atos administrativos tm
para constituir situaes de observncia obrigatria em relao aos
seus destinatrios, independentemente da respectiva concordncia ou
aquiescncia.
d) a supresso retroativa da ilegalidade de um ato administrativo
retroage data em que este foi praticado.
e) a Extino Natural ocorre com o desaparecimento do sujeito que se
beneficiou do ato a exemplo da morte do permissionrio em se
tratando de permisso intransfervel.
Comentrios
Letra A: Errada. Em caso de mercadorias imprprias, o Agente
Administrativo tem o DEVER de executar o ato, ficando vinculado a
tal medida.
Letra B: Errada. Os Atos Complexos se formam pela manifestao
de duas ou mais vontades autnomas, de forma que apenas aps
todas as manifestaes de vontade que o ato passa a existir em
nosso ordenamento jurdico.
Letra C: Errada. A assertiva traz o conceito do atributo da
Imperatividade.
Letra D: Errada. Com a anulao, os efeitos de um ato
administrativo so suprimidos de forma retroativa, possuindo tal
forma de desfazimento, como consequncia, carter ex-tunc.
Letra E: Errada. Nesta hiptese, estamos diante da Extino
Subjetiva, ou seja, com o desaparecimento do sujeito beneficiado com
a edio do ato administrativo.
Gabarito: D
Questo 11 ESAF - EPPGG/MPOG/2013
Assinale a afirmativa correta.
a) No atual regramento administrativo, no se reconhece
convalidao de atos viciados em razo de decurso de prazo.
b) Comprovada a m-f, respeitado o devido processo legal, pode a
administrao anular ato de concesso de aposentadoria, ainda no
apreciado pelo Tribunal de Contas da Unio, mesmo que praticado h
mais de cinco anos.
c) Aplicao da Teoria da Aparncia, para atribuir responsabilidade
administrao pblica, que, por culpa ou dolo, permite que terceiro
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pratique atos em seu nome, independe da boa-f do beneficiado pelo
ato.
d) vedado ao Poder Judicirio, em sede de controle de ato
administrativo disciplinar, anular penalidade de demisso permitindo
ao administrador aplicao de penalidade menos gravosa, pois a
fixao da penalidade trata-se de mrito administrativo.
e) vedada a delegao de competncia por ato unilateral.
Comentrios
Letra A: Errada. A possibilidade de convalidao tcita (pelo decurso
do tempo sem a manifestao da Administrao Pblica) possvel
em nosso ordenamento.
No mbito federal, por exemplo, a Lei 9.784, em seu artigo 54,
estabelece que o prazo para que o Poder Pblico anule seus atos de
5 anos:
O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para
os destinatrios decai em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

Como consequncia, caso a autoridade competente no anule, no


prazo mencionado, os atos administrativos, ocorrer a convalidao
tcita, no podendo mais o Poder Pblico desfazer, em regra, o ato
em questo.
Letra B: Correta. Segundo a jurisprudncia dos tribunais superiores,
a concesso inicial de aposentadoria, reforma ou penso caracterizase como ato administrativo complexo, de forma que apenas
considerado completo aps a anlise, por parte do TCU, da legalidade
da concesso. Logo, antes da anlise do TCU, no temos um ato
administrativo completo, mas sim um ato que encontra-se, ainda,
inacabado. Com o registro do TCU, ocorre a perfeio do ato
administrativo.
Deve-se frisar que o prazo para que o Tribunal de Contas da Unio
analise a legalidade das concesses iniciais de aposentadoria, reforma
e penso de 5 anos contados da data da chegada do processo ao
TCU. Dentro de tal lapso de tempo, o Tribunal de Contas pode decidir
sem que haja a necessidade de garantir o contraditrio e a ampla
defesa.
Frisa-se, no entanto, que o TCU pode apreciar a qualquer momento os
atos que concedam aposentadorias, reformas ou penses. Caso a
apreciao ocorra aps o prazo de 5 anos contados do recebimento do
processo pelo tribunal, o contraditrio e a ampla defesa

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obrigatoriamente devem estar presentes, sob pena da nulidade do
respectivo ato.
Tais regras so as vigentes para as situaes em que o beneficiado
no age com m-f. Caso, contudo, a autoridade verifique que houve
m-f, possuir ela a prerrogativa de anular o ato de concesso da
aposentadoria, ainda que no apreciado pelo TCU e mesmo que aps
o lapso de tempo de 5 anos.
Letra C: Errada. Por meio da Teoria da Aparncia, os atos
administrativos praticados por agentes pblicos que ingressaram no
servio pblico com algum vcio em sua investidura so considerados
vlidos perante terceiros de boa f.

Como exemplo, cita-se um agente que, tendo sido investido em cargo


pblico, pratica uma srie de atos, dentre os quais a emisso de uma
certido para que um particular participasse de procedimento licitatrio.
Posteriormente, tendo sido verificado que a falta de algum documento
obrigatrio para o ingresso do agente pblicos, este deve ser exonerado do
cargo em que ocupa. No entanto, caso todos os atos por ele praticados
tivessem que ser desfeitos, estaramos diante de uma situao de grave
insegurana jurdica.
Para evitar que isso ocorra, os efeitos dos atos prticos pelo agente
investido irregularmente no cargo pblico so mantidos perante terceiros de
boa f.

Letra D: Errada. No caso, a autoridade administrativa, aps a


realizao de processo administrativo disciplinar, aplicou a servidor
pblico uma penalidade mais grave que a indicada no regimento
funcional.
Inconformado com a deciso, pode o agente estatal tanto acionar a
esfera administrativa (em grau de recurso) quando o Poder Judicirio,
que, neste caso, possui a prerrogativa de anular a deciso e
determinar que outra seja tomada.
Tal possibilidade de atuao do Poder Judicirio reside no fato de que
a ao da administrao foi ilegal, uma vez que a penalidade aplicada
foi mais gravosa do que a prevista para a conduta do servidor.
Letra E: Errada. As delegaes de competncia so, por excelncia,
atos unilaterais, podendo ser revogadas a qualquer tempo pela
autoridade superior (delegante).
Gabarito: B
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Questo 12 ESAF - AIET/DNIT/Ambiental/2013
So hipteses de atos administrativos irrevogveis, exceto:
a) Atos vinculados.
b) Atos que geraram direitos adquiridos.
c) Atos consumados.
d) Atos administrativos praticados pelo Poder Judicirio.
e) Atos, j preclusos, que integrem procedimento.
Comentrios
Conforme verificamos na questo anterior, a doutrina identifica uma
srie de atos administrativos que no podem ser objeto de
revogao, sendo eles:
a) os atos vinculados, pois a revogao est relacionada com o
mrito administrativo;
b) os atos j consumados, uma vez que se os efeitos para os quais
o ato administrativo foi editado j se esgotaram, no h como revogar
o que ocorreu no passado;
c) os atos que j geraram direito adquirido;
d) os atos que integram um procedimento administrativo, pois a
cada nova fase do procedimento o ato anterior deixa de produzir
efeitos;
e) os atos denominados como meros atos administrativos, que
apenas declaram situaes que j existem, como a certido.
A nica alternativa que apresenta um ato passvel de revogao a
Letra D. Ainda que o ato administrativo tenha sido praticado pelo
Poder Judicirio, cumpre salientar que tal Poder pode exercer tanto a
sua funo tpica (julgar) quanto funes atpicas (legislar e
administrar).
No exerccio da funo atpica de administrar, o Poder Judicirio pode
editar diversos atos administrativos, tal como a publicao de um
edital de concurso pblico ou a realizao de licitaes para aquisio
de materiais. Em todos estes casos, o Poder Judicirio (que est
atuando como Administrao Pblica), pode revogar os atos
administrativos por ele editados.
Caso, entretanto, o mencionado Poder estivesse no uso de sua funo
tpica de julgar, a revogao no seria possvel, uma vez que tal
procedimento implica em um juzo de convenincia e oportunidade,
exclusividade da administrao que praticou o ato.
Gabarito: D
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Questo 13 ESAF - Ana Tec (SUSEP)/SUSEP/Controle e
Fiscalizao/2010
O chamado mrito administrativo costuma ser relacionado
ao(s) seguinte(s) elemento(s) do ato administrativo:
a) finalidade e objeto.
b) finalidade e motivo.
c) motivo e objeto.
d) finalidade, apenas.
e) motivo, apenas.
Comentrios
O mrito administrativo pode ser conceituado como a liberdade que
os atos discricionrios recebem da lei para permitir que os agentes
competentes escolham, diante de um caso concreto, a melhor
maneira de praticar o ato.
Por isso mesmo, costuma-se afirmar que o mrito administrativo
assegura um juzo de convenincia e oportunidade, que formado
pela possibilidade de escolha dos requisitos motivo e objeto.
Gabarito: C
Questo 14 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
A teoria do desvio de finalidade visa controlar a finalidade do
ato administrativo por intermdio do controle de dois outros
elementos desse mesmo ato. Assinale a opo que contemple
os dois elementos do ato administrativo utilizados no controle
da sua finalidade.
a) Competncia/forma.
b) Motivo/objeto.
c) Motivo/competncia.
d) Forma/objeto.
e) Competncia/objeto.
Comentrios
O desvio de poder, tambm conhecido como desvio de finalidade,
liga-se, como o prprio nome sugere, a no observncia, quando da
prtica do ato administrativo, do requisito finalidade.
De acordo com a Teoria do Desvio de Finalidade, os atos
administrativos podem ser controlados, no que se refere ao elemento

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finalidade, por meio da anlise de dois outros elementos, sendo eles o
motivo e o objeto.

Como exemplo de controle da finalidade realizado pelo requisito


objeto, temos a desapropriao de um terreno particular com a
finalidade de construo de uma escola. Caso, aps a realizao do
procedimento, seja construdo, ao invs da escola, um hospital
pblico, estaremos diante de uma situao em que o objeto do ato
administrativo foi desviado, acarretando, como consequncia, o
desvio de finalidade.
Como exemplo de controle realizado com base no motivo, temos a
remoo de um servidor pblico sob a alegao de reduo de
despesas. Caso, posteriormente, um novo servidor seja nomeado para
a repartio, o motivo (reduo de custos) foi desviado,
acarretando o desvio de finalidade.
Gabarito: B
Questo 15 ESAF - Ana (CVM)/CVM/Arquivologia/2010
Sobre os elementos do ato administrativo, assinale a opo
correta.
a) O objeto do ato administrativo, alm de no poder contrariar a lei,
deve ter com ela (a lei) relao de subsuno.
b) Objeto, forma e motivao so elementos do ato administrativo.
c) A forma do ato administrativo sempre est prescrita em lei.
d) Objeto e contedo
administrativo.

so

dois

elementos

distintos

do

ato

e) No h elementos vinculados no ato administrativo discricionrio.


Comentrios
A alternativa A o nosso gabarito. O objeto, como elemento do
Ato Administrativo, hierarquicamente inferior a uma Lei, principal
fonte do Direito Administrativo e capaz de inovar no ordenamento
jurdico.
A alternativa B est errada por incluir a motivao como elemento
do Ato Administrativo, quando o correto seria motivo.
A alternativa C polmica, mas para a ESAF, a Forma, em algumas
situaes, no precisa estar determinada em lei. Aqui, a banca adotou
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o entendimento do artigo 22 da Lei 9.784, de seguinte teor: Os atos
do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
Este entendimento deve ser levado para a prova, mas temos que
cuidar para no fazermos confuso.

- A Forma requisito sempre vinculado em todos os Atos


Administrativos.
- A Forma nem sempre necessita estar prevista em lei, podendo, em
determinadas situaes, ser adotada a forma que melhor convir para
a Administrao.
Pode parecer controverso, mas a ESAF tem o hbito de mesclar suas
questes com diferentes posicionamentos.
A alternativa D est errada. Objeto e Contedo so o mesmo
elemento, que, pela doutrina majoritria, comumente chamado
apenas de Objeto.
A alternativa E est errada. Nos atos discricionrios, os elementos
Competncia, Finalidade e Forma sempre esto vinculados.
Gabarito: A
Questo 16 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
O atributo do ato administrativo que tem por consequncia a
inverso do nus da prova, em favor da Administrao, no que
diz respeito existncia de vcio no ato administrativo,
denomina-se:
a) imperatividade.
b) autoexecutoriedade.
c) exequibilidade.
d) tipicidade.
e) presuno de legitimidade.
Comentrios
por meio da Presuno de Legitimidade que os atos
administrativos so considerados vlidos e de acordo com o
ordenamento jurdico. Tal presuno, no entanto, no absoluta,

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admitindo a prova em contrrio dos particulares que se sentirem
lesados.
Por isso mesmo, costuma-se afirmar que, como decorrncia da
presuno de legitimidade, ocorre a inverso do nus de prova, de
forma que, a partir de ento, cabe ao particular (e no ao Poder
Pblico) apresentar provas de que o ato administrativo no est em
conformidade com a lei ou com o ordenamento jurdico.
Gabarito: E
Questo 17 ESAF - ATEng (Pref RJ)/Pref RJ/2010
Um servidor pblico edita um ato administrativo, o qual, no
havendo condio suspensiva, opera efeitos desde j.
Particular, posteriormente, pode contestar sua validade,
sustentando que o ato padece de vcio de legalidade, devendo,
contudo, provar sua alegao.
Assinale o item que contm o atributo do ato administrativo
que ocasiona a transferncia do nus da prova da invalidade
do referido ato para quem a invoca.
a) Imperatividade
b) Poder regulamentar
c) Presuno de legitimidade
d) Autoexecutoriedade
e) Exigibilidade
Comentrios
Aqui, vemos a importncia de resolvermos muitas questes da banca
organizadora. Como analisado na questo anterior, por meio da
Presuno de Legitimidade que ocorre a inverso do nus da
prova, cabendo ao particular provar ao Poder Pblico que o ato
administrado editado carece de vcio de legalidade ou no encontra-se
em sintonia com o ordenamento jurdico.
Gabarito: C
Questo 18 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
Assinale a opo que contemple uma espcie de ato em que
possvel identificar o atributo da auto-executoriedade do ato
administrativo.
a) Atos administrativos declaratrios.
b) Atos administrativos negociais.

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c) Cobrana de multas de trnsito.
d) Atos administrativos punitivos.
e) Atos administrativos enunciativos.
Comentrios
Uma das caractersticas decorrentes da auto-executoriedade o
fato da Administrao no precisar de autorizao do Poder Judicirio
para praticar seus prprios atos.
Tal atributo mais comumente encontrado nos atos onde a
Administrao precisa exercer o seu poder de imprio, atuando em
desigualdade com o particular e, eventualmente, se for preciso,
utilizando-se at mesmo da fora.
A nica alternativa que apresenta
autoexecutoriedade a letra D.

um

ato

dotado

de

Na Letra A, so os atos declaratrios aqueles que apenas reafirmam


uma situao preexistente e j constituda.
Na Letra B, os atos negociais so aqueles em que o Poder Pblico e o
particular ficam em igualdade, tal como ocorre, por exemplo, com a
assinatura de um cheque pela autoridade pblica. Em tais atos, temos
a utilizao de regras tpicas do Direito Privado, apenas sendo
utilizado, naquilo que for possvel, as caractersticas de Direito
Pblico.
Na letra C, que poderia gerar dvidas, temos que nos lembrar que a
cobrana de uma multa, por parte do Poder Pblico, apenas pode ser
executada pela via Judicial, no sendo possvel a utilizao, na esfera
administrativa, dos meios coercitivos de atuao.
Na Letra E, os atos administrativos enunciativos so aqueles em que
a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou ento a
emitir opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu
enunciado. So atos que no contem uma manifestao de vontade
por parte do Poder Pblico, que se limita, apenas, em atestar uma
situao pr-existente.
Gabarito: D
Questo 19 ESAF - AFT/MTE/2010
Assinale a opo que contemple ato administrativo passvel de
revogao.
a) Atestado de bito.
b) Homologao de procedimento licitatrio.
c) Licena para edificar.
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d) Certido de nascimento.
e) Autorizao de uso de bem pblico.
Comentrios
Nas Letras A e D, estamos diante de atos que apenas atestam uma
situao pr-existente.
Na Letra B, a homologao de uma licitao trata-se de um ato que
integra um procedimento administrativo (no caso, o procedimento
licitatrio).
Na Letra C, trata-se a licena para edificar de um ato vinculado.
Em todas estas hipteses, os atos no podero ser revogados.
Na Letra E, por sua vez, trata-se a autorizao de uso de um
bem pblico de um ato que pode ser revogado pelo Poder
Pblico, bastando para isso a anlise, por parte da Administrao
responsvel pela sua edio, da convenincia e da oportunidade.
Gabarito: E
Questo 20 ESAF - Ana Sist (MIN)/MIN/Informtica e
Redes/2012
No que se refere ao controle dos atos administrativos,
correto afirmar que possuem efeitos retroativos:
a) a revogao, a anulao e a convalidao de tais atos.
b) apenas a anulao e a convalidao de tais atos.
c) a revogao e a anulao de tais atos, apenas.
d) apenas a anulao de tais atos.
e) apenas a revogao e a convalidao de tais atos.
Comentrios
Podemos distinguir as caractersticas da anulao, da revogao e da
convalidao dos atos administrativos por meio da tabela abaixo:
Anulao
Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios insanveis ou
sanveis

Revogao
Trata-se de controle
do mrito
administrativos, a
juzo da
administrao

Convalidao
Trata-se de controle
de legalidade sobre
atos que apresentam
vcios sanveis

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

Opera
prospectivamente
(eficcia ex-nunc)

Opera
retroativamente
(eficcia ex-tunc)

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Pode ser efetuada


tanto pela prpria
administrao quanto
pelo Poder Judicirio,
quando provocado

Apenas pode ser


efetuada pela
prpria
administrao

Apenas pode ser


efetuada pela prpria
administrao

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios, desde
que se esteja
analisando a
legalidade
A anulao pode ser
um ato vinculado
(quando o vcio
insanvel) ou
discricionrio (quando
o vcio sanvel, pois
nesse caso pode ela
optar entre anular ou
convalidar o ato em
questo)

Incide apenas sobre


atos discricionrios

Incide sobre atos


vinculados e
discricionrios, desde
que se esteja
analisando a
legalidade
A convalidao um
ato discricionrio,
pois a administrao
pode escolher entre
anular ou convalidar o
ato

A revogao sempre
um ato
discricionrio, pois a
administrao
escolhe se deve ou
no retir-lo do
universo jurdico

Nas situaes em que os efeitos so retroativos, todas as situaes


constitudas, em regra, devem ser desfeitas, ressalvados os terceiros
de boa f.
Naquelas em que os efeitos so prospectivos, todos os efeitos so
mantidos at a data do desfazimento do ato administrativo.
Das hipteses apresentadas, apenas a anulao e a convalidao
possuem efeitos retroativos.
Gabarito: B
Questo 21
Social/2012

ESAF

ATPS

(MPOG)/MPOG/Assistncia

Considerando: invalidao, anulao e revogao dos atos


administrativos, assinale a opo correta.
a) O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios prescreve em
dez anos, salvo comprovada m f.
b) O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, salvo comprovada m-f.
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c) vedado administrao convalidar seus prprios atos.
d) Processos administrativos so imprescritveis quando tratam de
parcelas de trato sucessivo.
e) No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia
contar-se- da percepo do ltimo pagamento.
Comentrios
Inmeras so as questes da ESAF que mesclam o conhecimento de
mais de um tipo de assunto. No que se refere aos atos administrativo,
comum a exigncia do conhecimento das disposies da Lei 9.784,
que estabelece as diretrizes acerca do processo administrativo na
esfera federal.
Em seus artigos 53 a 55, a norma em questo apresenta regras
pertinentes anulao, revogao e convalidao:
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando
eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em
cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f. (Erro da Letra A e Acerto da Letra B)
1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de
decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.
(Erro das Letras D e E)
2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao. (Erro da Letra C)
Gabarito: B
Questo 22 ESAF - Ag Faz (Pref RJ)/Pref RJ/2010
No hiptese de extino do ato administrativo:
a) a revogao.
b) a renncia.
c) a cassao.
d) a caducidade.
e) a convalidao.
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Comentrios
O estudo do desfazimento dos atos administrativos refere-se s
diversas formas com que os atos administrativos podem ser retirados
do universo jurdico.

A anulao trata-se da forma de desfazimento dos atos


administrativos nas situaes onde so verificadas ilegalidades. Como
o vcio encontrado agride uma norma e, como consequncia, todo o
ordenamento jurdico, os efeitos da anulao so retroativos e com
eficcia ex-tunc.
A revogao, por outro lado, a retirada de um ato vlido, sem vcio
algum, mas que, por vontade da administrao pblica que o
produziu, deve ser retirado do universo jurdico.
Trata-se a cassao da extino do ato administrativo quando o
beneficirio deixa de atender aos requisitos com os quais
anteriormente se obrigara. A cassao , na imensa maioria das
vezes, considerada uma sano pela doutrina, devido ao seu carter
de desfazimento com base em um no cumprimento de obrigao
pelo particular.
Temos a caducidade quando uma legislao posterior edio do
ato administrativo deixa aquele ato em desconformidade com o
ordenamento jurdico. Trata-se, assim, de uma legislao
superveniente que deixa o ato sem a possibilidade de produzir novos
efeitos jurdicos.
Teremos a contraposio quando um ato posterior extingue o ato
anterior, ainda que no faa meno direta neste sentido. Na
contraposio, os efeitos do ato posterior so diametralmente opostos
aos efeitos do ato anterior.
A renncia ocorre quando o prprio particular beneficiado com o ato
administrativo abre mo dos efeitos por ele produzidos. Como
exemplo, temos um servidor aposentado que, aps aprovao para
um novo cargo pblico, deixa de receber os proventos de
aposentadoria (direito a ele conferido) para receber a remunerao do
novo cargo.
A extino natural a ordem natural do ato administrativo. Aps o
seu nascimento, ele cumpre os seus efeitos e, por no ser mais
utilizvel, exaure-se.
A extino objetiva ocorre com o desaparecimento do objeto do ato
administrativo, tal como o fechamento de um estabelecimento que
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tinha
sido
interditado
pela
vigilncia
sanitria.
Como
o
estabelecimento deixou de funcionar, o prprio ato de interdio
deixou de fazer sentido.
Na extino subjetiva, ocorre uma extino semelhante anterior,
com a diferena de que quem desaparece o prprio sujeito que se
beneficiou do ato. Uma nomeao para um cargo pblico, por
exemplo, deixa de existir quando a pessoa nomeada vem a bito.
Na convalidao, ao contrrio das demais alternativas propostas, a
administrao possui o objetivo de consertar o ato administrativo.
Com a convalidao, o ato administrativo deixa de estar em
desconformidade com o ordenamento jurdico e passa a produzir
efeitos jurdicos.
Gabarito: E
Questo 23 ESAF - Ag Exec (CVM)/CVM/2010
Escolha, na coluna II, a forma mais adequada para extino
dos atos administrativos da coluna I.
Aps, assinale a opo que contemple a sequncia correta.
()

Alvar
de
concedido
que
inoportuno.

()

Alvar de licena concedido ( 2 )


sem, todavia, ter observado
todos os requisitos necessrios
para a sua concesso regular.

()

Norma
administrativa
que
extrapola os limites do poder
regulamentar.

()

Delegao de competncia j
realizada,
que
se
tornou
inconveniente
para
a
autoridade superior.

autorizao ( 1 )
se
tornou

Revogao

Anulao

a) 1, 1, 2, 2
b) 2, 2, 1, 1
c) 1, 2, 1, 2
d) 1, 2, 2, 1
e) 2, 1, 2, 1
Comentrios
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Vejamos cada uma das situaes apresentadas:
Alvar de autorizao concedido que se tornou inoportuno:
Nesta situao, um alvar foi concedido pelo Poder Pblico, tal como
ocorre, por exemplo, com a autorizao para porte de arma.
Posteriormente, a administrao verificou que no era mais oportuno
a respectiva autorizao, devendo, para desfazer o ato, fazer uso da
revogao.
Alvar de licena concedido sem, todavia, ter observado todos
os requisitos necessrios para a sua concesso regular: Como
os requisitos necessrios para a concesso do alvar no foram
observados, deve este, que encontra-se ilegal, ser anulado.
Norma administrativa que extrapola os limites do poder
regulamentar: Se um Decreto foi editado com a finalidade de
regulamentar uma lei, no pode ele ir alm dos limites legalmente
previstos. Em outras palavras, no pode o Decreto extrapolar a
funo para a qual foi editado. Caso assim o faa, ser o caso de
anulao.
Delegao de competncia j realizada, que se tornou
inconveniente para a autoridade superior: Com a delegao, o
exerccio de parte da competncia inicialmente prevista para a
autoridade superior passa a ser exercido, em carter temporrio, por
autoridade inferior ou de mesmo nvel. E como a delegao pode ser
desfeita qualquer tempo, a depender da anlise interna da
administrao que a realizou, estamos diante de um tpico caso de
revogao.
Gabarito: D
Questo 24 ESAF - Ana (CVM)/CVM/Arquivologia/2010
No que concerne revogao do ato administrativo, assinale a
opo correta.
a) S cabvel em face de ato administrativo vinculado.
b) Funda-se no poder discricionrio da Administrao Pblica para
rever seus prprios atos.
c) Gera efeitos retroativos data da publicao do ato administrativo
revogado.
d) Depende de manifestao judicial prvia.
e) supresso de ato administrativo ilegal.
Comentrios
Letra A: Errada. A revogao apenas existe nos atos
administrativos discricionrios, uma vez que incide sobre o
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mrito administrativo. Nos atos vinculados todos os requisitos
encontram-se previstos em lei, no cabendo ao Poder Pblico, como
consequncia, a sua revogao.
Letra B: Correta. Com a revogao, a administrao analisa o
mrito do ato administrativo, mais precisamente a sua
convenincia (se o ato ainda deve produzir efeitos) e oportunidade
(at quando deve produzir efeitos).
Letra C: Errada. Na revogao, ao contrrio do que ocorre com a
anulao, os efeitos so prospectivos, de forma que tudo o que at
ento foi produzido permanece em nosso ordenamento.
Letra D: Errada. O Poder Judicirio no pode adentrar no
mrito administrativo dos atos praticados pela Administrao.
Trata-se a revogao de prerrogativa exclusiva do Poder que editou o
ato.
Letra E: Errada. A revogao no envolve ilegalidade, mas sim
convenincia e oportunidade. Caso o ato seja ilegal, o caso de ser
utilizada a anulao.
Gabarito: B
Questo 25 ESAF - FR (Pref RJ)/Pref RJ/2010
Assinale a opo incorreta, no tocante revogao do ato
administrativo.
a) Atos que geraram direitos adquiridos a particulares no podem ser
revogados.
b) A revogao no o instrumento idneo para atingir ato
administrativo ilegal.
c) A revogao s pode ocorrer mediante ato da Administrao, no
podendo ser determinada por deciso judicial.
d) Os efeitos da revogao retroagem, alcanando os efeitos j
produzidos pelo ato revogado.
e) A revogao do ato administrativo tem como motivo
inconvenincia ou a inoportunidade na manuteno de tal ato.

Comentrios
Letra A: Correta. Se um ato administrativo foi praticado e gerou
direitos adquiridos perante terceiros, no pode ser revogado. Neste
sentido, merece destaque o teor da Smula 473, da lavra do STF:

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Direito Administrativo para AFRFB 2016


Teoria e questes comentadas
Prof. Diogo Surdi Aula 00
A administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.

Letra B: Correta. Caso o ato administrativo seja ilegal, deve ser


anulado. A revogao a possibilidade de o ato ser retirado do
ordenamento jurdico por motivos de convenincia e oportunidade.
Letra C: Correta. A possibilidade de revogao caracterstica
exclusiva da autoridade administrativa. Em outros termos, isso
implica em afirmar que o Poder Judicirio no pode revogar o ato
administrativo editado por outros Poderes.
Letra D: Errado. A revogao possui eficcia ex-nunc, de forma que
os efeitos at ento produzidos permanecem em vigor at o momento
do desfazimento do ato.
Letra E: Correta. Ao revogar um ato, a administrao analisa se ele
ainda conveniente (se deve permanecer produzindo efeitos) e
oportuno (at qual momento o ato deve continuar produzindo
efeitos).
Gabarito: D

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