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Investigaciones
Refonte du systme de scurit interamricain sur la base dune analyse prospective des menaces communes Tesis doctoral
(Universit Paris 5, 2007).
Publicaciones:
Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
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CARLOS OJEDA BENNETT
AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES. UNA REALIDAD EN SURAMRICA
Carlos Ojeda Bennett
AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES
UNA REALIDAD EN SURAMRICA
AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES: UNA
REALIDAD EN SURAMRICA
ANEPE
Edita ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual N
ISBN:
(Volumen 30)
ISBN: 978-956-8478-00-1
(Obra completa Coleccin Investigaciones ANEPE)
Sello Editorial: Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
(956-8478)
Diseo portada: Secretara Ejecutiva Consejo Editorial ANEPE
Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grficas que solo acta como impresor
Derechos Reservados
Impreso en Chile / Printed in Chile
CONSEJO EDITORIAL
PRESIDENTE
Contraalmirante Harald Sievers Zimmerling
Director de la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
DIRECTOR
Julio E. Soto Silva
Master of Sciences in National Security Strategy, NWC, NDU, Washington, D.C.
Magster en Ciencias Militares con mencin en Gestin y Planificacin Estratgica,
Licenciado en Ciencias Militares, Oficial de Comando y Estado Mayor del Ejrcito
de Sudfrica y Especialista en Guerra Conjunta Superior FF.AA. de Sudfrica y
Diplomado en Educacin Profesional Militar en Poltica y Estrategia de Seguridad
Nacional, CDLAMP, NDU, Washington, D.C.; fue miembro del equipo redactor de
los Libros de la Defensa Nacional 2002 y 2010, respectivamente. Actualmente se
desempea como Jefe del Departamento de Posgrado de la ANEPE.
EDITOR Y SECRETARIO
Ivn Rojas Coromer
VOCALES 2013-2014
Jaime Abedrapo Rojas
Doctor en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales del Instituto
Universitario Ortega y Gasset de Madrid, Cientista Poltico y Periodista.
Profesor Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y de la
Universidad Diego Portales. Subdirector de la ANEPE. Chile.
Roberto Arancibia Clavel
Doctor en Historia - Universidad Catlica de Chile. Magster en Ciencias Polticas,
Universidad Catlica de Chile. Director Acadmico. Magster en Historia Militar y
Pensamiento Estratgico, Academia de Guerra del Ejrcito. Chile.
Gustavo Basso Cancino
Magster en Ciencias Militares, mencin Gestin y Planificacin Estratgica.
Magster en Seguridad y Defensa, mencin Inteligencia Poltico-Estratgica en la
ANEPE. Chile.
Fernando Caas Palacios
Diplomado en Negocios, Universidad Adolfo Ibez. Chile. Universidad del
Desarrollo. Chile.
Roberto Durn Seplveda
Docteur en Sciences Politiques, Institut Universitaire de Hautes tudes Internationales
(IUHEI), Ginebra-Suiza. Instituto de Ciencia Poltica, Universidad Catlica. Chile.
Uldaricio Figueroa Pl
Administrador Pblico de la Universidad de Chile. Embajador de carrera, en retiro.
Profesor en la Academia Diplomtica de Chile.
NDICE GENERAL
PRESENTACIN
INTRODUCCIN
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EL
SEGURIDAD REGIONAL
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EPLOGO
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BIBLIOGRAFA
PRESENTACIN
la de Canad el 2001, en la cual se definen los lineamientos finales para Conferencia Especial de Seguridad de Mxico de 2003,
previa realizacin de la de Barbados el 2002.
Del mismo modo, este trabajo busca entregar una visin
sobre la manera en que los Estados como tales, y desde una
perspectiva interna, han generado las herramientas que estiman
adecuadas para el combate de este flagelo as como tambin las
necesarias alianzas cooperativas que han debido forjar a nivel
interestatal, a fin de minimizar una de las caractersticas ms importantes de estas amenazas a la seguridad, la que se manifiesta
a travs de su multidimensionalidad, reflejando tanto los avances logrados como las deudas a las que se enfrenta la comunidad
internacional regional sobre la materia.
De esta forma, el autor se involucra en un tema que por
cierto no est en caso alguno zanjado, que cada da toma mayor
relevancia hasta el punto de poner en tela de juicio el rol de entidades permanentes del Estado y que ha llevado a ciertos pases a
la categora de fallidos o en vas de serlo.
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INTRODUCCIN
Es factible determinar que, estructuralmente, dichas amenazas estn haciendo sentir sus efectos en el aumento de la debilidad institucional conducente, en algunos casos, hacia Estados
frgiles, en el aumento de la sensacin de inseguridad poblacional, as como sobre las funciones propias y tradicionales de las
Fuerzas Armadas.
A nivel suramericano, si bien no se ha llegado a magnitudes
replicables como en Colombia o Mxico, poco a poco fenmenos
de este tipo han ido adquirido relevancia, sobre todo teniendo
en cuenta que Per y Bolivia son los dos mayores productores
mundiales de cocana. En el primero de ellos existe un grupo reconocido que opera en una zona determinada y que posee todas
las caractersticas de narcoterrorismo. Nos referimos a Sendero
Luminoso y a la regin del VRAEM (Valle del Ro Apurmac, Ene
y Mantaro).
Situaciones de este tipo han hecho que los distintos Estados
de la regin hayan tomado medidas para hacer frente a estas
circunstancias, quedando plasmadas, por lo general, en variados
documentos que dan cuenta de sus respectivas estrategias de
seguridad y/o defensa, en las que se determinan las principales
vulnerabilidades, riesgos y amenazas que afectan a la seguridad
nacional1.
Sin embargo, algo que no se debe dejar de reconocer, es que
cada Estado se enfrenta a circunstancias distintas en cuanto a los
desafos a su seguridad. Estas diferencias vienen dadas por mltiples factores de tipo social, poltico, econmico, institucional y
geogrfico.
Asimismo, se reconocen Estados considerados como generadores, de paso y receptores de los efectos de las amenazas, como
es en el caso de la droga, de migrantes ilegales o trata de personas.
Todas estas circunstancias, entre otras, marcan las prioridades que los distintos Estados darn a cada fenmeno y los recursos que pondrn a disposicin para su combate.
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Introduccin
A fin de definir el rea tratada en este escrito, segn el Anuario Econmico-Geopoltico Mundial 20112, Suramrica est dividida geopolticamente en tres zonas o subregiones. En primer
lugar, Venezuela y Guyana, compuesta por la Repblica Bolivariana de Venezuela, Surinam, Guyana y Guayana Francesa; en
segundo lugar, Amrica Andina, compuesta por la Repblica del
Ecuador, la Repblica de Per, Repblica de Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia.
En tercer lugar, se encuentra el Sur Americano o Cono Sur,
compuesto por la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica
Argentina, la Repblica de Paraguay, la Repblica Oriental de
Uruguay y la Repblica de Chile.
Atendiendo a estas caractersticas y a las orientaciones polticas actuales de los pases en estudio, se han construido cuatro
instancias de integracin a las cuales nos referiremos en el desarrollo de este trabajo. Estas son: El Mercado Comn del Sur
MERCOSUR; la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR; la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica ALBA;
y la Comunidad Andina de Naciones CAN.
El primero de ellos MERCOSUR est integrado por: la Repblica Argentina, la Repblica Federativa de Brasil, la Repblica del Paraguay, la Repblica Oriental del Uruguay, la Repblica
Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia,
este ltimo en proceso de adhesin y como Estados Asociados
a Chile, Colombia, Per, Ecuador, Guyana y Surinam, estos dos
ltimos en etapa de ratificacin.
Por otro lado, el ALBA se conforma por Antigua y Barbuda,
Bolivia, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Nicaragua, San
Vicente y Granadinas, Venezuela, Honduras, Hait (observador),
Irn (observador), Siria (observador), Surinam (invitado especial) y Santa Luca (invitado especial); por su parte la CAN posee
como miembros a Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, pero son
Estados asociados Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
A partir de esto se determin analizar este fenmeno especficamente en Chile, Per, Bolivia, Colombia, Guyana, Surinam,
Venezuela, Brasil, Ecuador, Paraguay, Argentina y Uruguay.
BADIE, Bertrand. El Estado del mundo. Anuario Econmico-Geopoltico Mundial 2011. Madrid, Ediciones Akal, 2010, pp. 486-507.
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En este libro se busca aproximarse a las visiones, condiciones, coincidencias y divergencias existentes entre los distintos
pases en Suramrica a la hora de definir, priorizar y enfrentar
estos fenmenos no militares que sin duda son una realidad y
que afectan su seguridad, as como posibles vas de solucin.
Para tal efecto, en una primera instancia se desarrolla una
visin de cmo las transformaciones en las relaciones internacionales han generado cambios sustanciales en la problemtica de la
seguridad a nivel mundial, regional y estatal, lo que ha llevado a
modificar los lineamientos al respecto.
Posteriormente, a travs de indicadores contextuales de la
regin suramericana tales como la poblacin afectada, la magnitud de la economa y factores sociales que de ello se desprenden,
establecer las bases vinculadoras con la presencia o ausencia de
amenazas multidimensionales y la situacin estratgica del territorio en la poltica mundial.
A continuacin, se aborda la comparacin de las polticas y
estructuras de seguridad y/o defensa de los pases de Suramrica, para lo cual se tendrn en cuenta aquellos documentos que
cada Estado considere como su Libro (Blanco segn corresponda) de Defensa o Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa
que permita vislumbrar la orientacin o caractersticas de las
polticas estudiadas.
Por otra parte, se definen las estructuras de integracin o
cooperacin que existen hoy en da a nivel suramericano, identificando cules de ellas es posible vincular al mbito de la seguridad y si es posible una comparacin entre las mismas en lo que
respecta a la temtica de amenazas multidimensionales.
Por ltimo, en el eplogo, se plantean reflexiones atingentes
al tema que permiten, desde diferentes miradas, sentar las bases
que para una discusin constructivista y proactiva sobre este
problema.
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EL ENTORNO INTERNACIONAL
Y SUS EFECTOS EN LA
SEGURIDAD REGIONAL
BARTOLOM, Mariano Csar. La Seguridad Internacional Post 11-S: Contenidos, Debates y Tendencias (1 ed.). Buenos Aires, Instituto de Publicaciones Navales IPN, 2006, p. 97.
Ibidem.
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un Estado fenmeno de tipo reciente hasta las guerras asimtricas entre un Estado organizado y facciones en un rea sin ley5.
Con lo anterior se asume que nuestro continente no est
ajeno a este tipo de fenmenos, pues ataen al sistema internacional. Al mismo tiempo, la regin suramericana no se ve exenta
de ellos y estos nuevos temas comienzan a tomar lugar en las
agendas de seguridad de los pases, caracterizndose sobre todo
por ser interestatales o intermsticos6, como el narcotrfico, el terrorismo y el crimen organizado.
Sin embargo, a pesar que los distintos Estados de la regin
suramericana en su mayora si es que no todos reconocen
la presencia de este tipo de fenmenos y considerando que su
carcter transnacional muchas veces requiere de respuestas conjuntas7, no existe una concepcin comn entre todos ellos que
permita definir, catalogar y priorizar, cules son las amenazas
propias, las que comparten as como aquellas que los afectan en
mayor medida.
Conforme a lo anterior, cada pas priorizar recursos dependiendo del fenmeno que mayor efecto posea en su propio territorio. Sin embargo, el no lograr reconocer amenazas comunes de
los pases suramericanos, atenta contra la capacidad que poseen
los Estados para combatir de manera efectiva y eficaz este tipo
de problemticas. En ese sentido, constatar tal situacin nos lleva
tambin a preguntarnos cules son las amenazas multidimensionales comunes que posee la regin suramericana en el actual
contexto internacional?
Autores como Ral Bentez-Manaut, Pablo Celi, Rut Diamint, Jaime Garca Covarrubias, Francisco Rojas Aravena, Mariano Csar Bartolom y John Griths, entre otros, estudian los
enfoques de seguridad en la regin y sus implicancias, derivn-
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su condicin minoritaria a escala global, se observa una tendencia de descenso progresivo en el crecimiento poblacional, que
incluso podra continuar disminuyendo hasta llegar por debajo
del nivel de remplazo, situacin que llegara a incidir en la disponibilidad de ciudadanos econmicamente activos.
Adems, se sita como una de las subregiones ms urbanizadas del mundo, ya que, aproximadamente, el 70% de la poblacin reside en ciudades.
Lo anterior se relaciona con el aumento en la esperanza de
vida, el cual presenta un promedio de 71 aos para el periodo
2010-2015 y se espera que llegue a 79 aos para el quinquenio
2040-2045, lo que sumado a la poblacin que se ubica en el segmento de tercera edad, da cuenta de un acelerado envejecimiento
poblacional y de personas dependientes9.
En cuanto a las migraciones, se presenta un panorama en el
cual no existe una fuga de recursos humanos preocupante, especficamente en mano de obra tcnica y profesional de acuerdo a
las necesidades futuras. En este contexto, las migraciones que se
producen son en su mayora intrarregionales, siendo los polos
de atraccin las ciudades capitales ms importantes de la regin,
como So Paulo, Ro de Janeiro, Buenos Aires, Lima, Bogot y
Santiago de Chile, que tambin son las ms pobladas, configurndose polos de desarrollo y profundizando, de esta manera, la
centralizacin caracterstica de los pases de Suramrica.
En materia de desarrollo y desigualdad, si bien la diferencia
en la distribucin marcada por el ndice de Gini ha ido disminuyendo paulatinamente en la regin, de igual forma se alza como
una de las zonas con mayor inequidad a nivel mundial, siendo
posible afirmar que este panorama presenta una preocupante
persistencia, afectando con ello las opciones de superacin de la
pobreza, aspecto en el cual Bolivia y Paraguay superan el 50%,
casi el doble del promedio regional de 26,2% de pobreza10.
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CEPAL. Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe 2011. Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), 2011, p. 50.
FMI. Perspectivas Econmicas Regionales: Las Amricas. Estableciendo flexibilidad y fortaleza. Washington, Fondo Monetario Internacional, 2012, pp.
57 y 59.
CEPAL. UNASUR. Un espacio de desarrollo y cooperacin por construir. Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 2011, p. 42.
ATLAS Geogrfico de Chile y del Mundo Vincens Vives. Santiago, Instituto
Cartogrfico Latino-Ediciones Vincens Vives, 2010, p. 140.
ALMANAQUE Mundial 2011. Santiago, Televisa, 2010, p. 169.
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GLOBAL WATER PARTNERSHIP [en lnea]. Global Water Partnership presence in South America. Consulta realizada el da mircoles 5 de septiembre
de 2012. Disponible en http://www.gwp.org/en/gwp-in-action/South-America/
ALMANAQUE Mundial 2011. Op. cit., p. 171.
UNASUR/OLADE. UNASUR: Un espacio que consolida la integracin
energtica. Quito, Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE),
2012, pp. 33-36. Consulta realizada el da viernes 14 de septiembre de 2012.
Disponible en http://www.olade.org/sites/default/files/publicaciones/
UNASUR%20-%20Un%20espacio%20que%20-completo.pdf
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CEPAL, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas. Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2011. Santiago: Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, 2011, p. 40. Consulta realizada el da lunes
27 de agosto de 2012. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/
xml/7/45607/LCG2513b.pdf
Ibid.
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Eje de Capricornio, constituido por Brasil, Paraguay, Argentina y Chile, uniendo los puertos de Antofagasta, Tocopilla,
Mejillones, Taltal y Chaaral, en la II Regin de Antofagasta
perteneciente a Chile, con las provincias argentinas de Jujuy
y Salta, llegando a Brasil por Curitiba, Puerto de Santos y
Paranagu, abarcando 2.798.318 kilmetros cuadrados28. Sus
principales productos de exportacin son el cobre, soja, petrleo crudo y hierro29.
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UNASUR construir tres corredores biocenicos para fortalecer la integracin regional. Agencia Venezolana de Noticias [en lnea]. Caracas, 24 de abril
de 2012. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012. Disponible
en http://www.avn.info.ve/contenido/unasur-construir%C3%A1-tres-corredores-bioce%C3%A1nicos-parafortalecerintegraci%C3%B3n-regional
VILLAGRA, Hctor. Importancia estratgica de los ejes de integracin regionales. Escenarios Actuales, Santiago (1): 35-46, mayo, 2008, p. 39.
Ibidem. p. 38.
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Buenos Aires, Iniciativa para la integracin de la Infraestructura Regional Suramericana [en
lnea], 2011, p. 70. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012.
Disponible.en.http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/
lb_iirsa_10_a%C3%B1os_sus_logros_y_desafios.pdf
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IIRSA. reas de Accin: Eje del Sur. Buenos Aires, La Iniciativa para
la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana [en lnea].
Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012. Disponible en
http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/S/secretaria_cct/secretaria_cct.
asp?CodIdioma=ESP
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Op. cit. p. 75.
UNASUR, COSIPLAN. Agenda de Proyectos Prioritarios de Integracin
(API). Quito, Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento [en
lnea], 2012, p. 51. Consulta realizada el da jueves 15 de noviembre de 2012.
Disponible en http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/
api_agenda_proyectos.pdf
IIRSA. IIRSA 10 aos despus: Sus logros y desafos. Op. cit. p. 72.
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Eje MERCOSUR-Chile, que incluye las provincias de Mendoza, San Juan, La Rioja, San Luis, Crdoba, La Pampa,
Santa Fe, Salta, Buenos Aires, Entre Ros, Corrientes y
Misiones en Argentina, los estados de Rio Grande do Sul,
Santa Catarina, Paran, San Pablo y Minas Gerais en Brasil; la zona oriental de Paraguay; el puerto de Montevideo
en Uruguay y las regiones Metropolitana, de Coquimbo, de Valparaso, del Libertador Bernardo OHiggins
y del Maule en Chile, con una extensin de 3.216.277
kilmetros cuadrados34. Ms del 80% de sus exportaciones son extrazona MERCOSUR y por va martima, cuyos principales productos son el cobre, porotos de soja,
aceites de crudo de petrleo, hierro, harinas de semillas
oleaginosas y otros residuos de aceite vegetal, siendo el
ms diversifi cado en materia productiva en la regin 35.
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GARAY, Cristian. Polticas de Defensa y Seguridad en el Cono Sur Americano 1990.1998. Diplomacia, Santiago (78): enero-marzo, 1999, pp. 23-24.
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Para superar esta falta de informacin, en estos casos particulares, se expondrn declaraciones de actores clave relacionados con la dimensin de la
seguridad y la defensa, con el fin de contar con indicios de cmo estos pases
conciben el contexto actual y qu medidas tomarn en funcin de aquel.
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 2010, p. 24.
Ibidem p. 29
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro de la Defensa Nacional. Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 1999, p. 20.
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa Nacional.
Op. cit. p. 90.
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Ibidem p. 16.
Ibid., p. 203.
BOLIVIA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa de la Repblica
de Bolivia. La Paz, Ministerio de Defensa, 2004, pp. 21 y 36.
Ibidem p. 45.
Ibidem p. 20.
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que a su vez de dividen en dos grupos: las adversas y las antagnicas. Las primeras son aquellas que se interponen a los esfuerzos del Estado para alcanzar y preservar los objetivos nacionales
pobreza, exclusin social, racismo, inestabilidad poltica y jurdica, mientras que las segundas manifiestan actitudes dolosas y
se contraponen a la consecucin y preservacin de los objetivos
nacionales, como la corrupcin, narcotrfico, terrorismo, narcoterrorismo, delincuencia transnacional, trfico de armas, deterioro
del medio ambiente y desastres naturales49.
En la poltica de defensa vigente en Bolivia no se establecen
definiciones para los conceptos de riesgo y vulnerabilidad.
Brasil ha ido modernizando a travs de diferentes versiones
su Poltica de Defensa Nacional. La primera se public en 1996 y
la ltima en 2005, para luego explicitar su Estrategia Nacional de
Defensa en 2008.
Especficamente en 2005 se defini seguridad como una
condicin que permite al pas la preservacin de la soberana y
la integridad territorial, la realizacin de sus intereses nacionales, libre de presiones y amenazas de cualquier naturaleza, y la
garanta a los ciudadanos del ejercicio de sus derechos y deberes
constitucionales50.
Por otro lado, el concepto de amenaza no ha sido presentado
de forma explcita, sino ms bien se reconocen atributos de los
tipos de intimidaciones a la seguridad. En la Estrategia Nacional
de Defensa, publicada en 2008, se argumenta que no es posible
identificar amenazas militares concretas y definidas representadas por fuerzas antagnicas de otros Estados o actores no estatales, de modo que las Fuerzas Armadas deben estar preparadas
para desempear multiplicidad de misiones en diversas reas
y escenarios51. Sin embargo, en la elaboracin del nuevo Livro
Branco de Defesa Nacional de 2012, se sealan amenazas multidi-
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concibe como una condicin que vara segn las acciones que
el Estado realice para hacer avanzar el pas hacia los objetivos
pretendidos y resguardar los intereses nacionales con la menor
interferencia de riesgos, amenazas, problemas u otros obstculos
importantes55.
Especficamente, una amenaza se refiere a una accin provocada por un eventual adversario, a saber un actor internacional,
que manifiesta la voluntad de causar dao a los intereses nacionales, principalmente la soberana e integridad territorial, y que
tiene la capacidad para hacerlo56.
Ante el debate sobre la clasificacin de fenmenos que se
consideran amenazas, Chile reconoce la existencia de los llamados problemas a la seguridad de los Estados, pero cuyo enfrentamiento y estrategia difiere segn la situacin. En esta categora amplia se incluye el terrorismo, narcotrfico, proliferacin
de armas de destruccin masiva, pobreza y pandemias, a pesar
de constituir amenazas a la seguridad57.
De acuerdo a su definicin, riesgo es la probabilidad de recibir dao en algn rea de inters. Estos pueden reducirse o
incrementarse por tanto ser susceptible de manejarse en funcin
de materializar un escenario pretendido58.
Sin embargo, en la Estrategia Nacional de Seguridad y
Defensa 2012-2024 se intent precisar un poco ms este tema,
asumiendo como nuevas amenazas en el mbito internacional al
narcotrfico, el terrorismo, el crimen organizado y los ciberataques59. A nivel interno, se identifican ciertos fenmenos como
riesgos y amenazas en una categora nica, siendo estos la crisis
o ataque al territorio nacional, el terrorismo, el narcotrfico, el
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No obstante esta carencia de conceptualizaciones formales, podemos visibilizar las orientaciones del Estado paraguayo respecto a qu fenmenos pueden ser considerados como
amenazas a su seguridad, a travs de las declaraciones de sus
autoridades sectoriales. En tal sentido, el Jefe del Estado Mayor
Conjunto tras su reunin con el Comandante del Comando Sur
de Estados Unidos en junio de 2011 seal que las principales
amenazas multidimensionales para Paraguay son la corrupcin,
la pobreza, el trfico ilcito de personas y el narcotrfico, destacando que si bien el terrorismo no es una amenaza prioritaria
para el pas, s podra desencadenarse como consecuencia de los
fenmenos anteriores67.
Por su parte, durante 2012 la Ministra de Defensa recalc
la necesidad de modernizar a las Fuerzas Armadas paraguayas,
con vistas a desarrollar su capacidad de control de fronteras
frente a las nuevas amenazas de tipo transnacional que precisamente no tienen fronteras definidas identificando como
fenmenos relevantes al trfico de drogas, trfico de personas,
contrabando asociado a la tala de bosques y las catstrofes naturales68, por lo que se presume que estn en la lnea del patrn de
identificacin de amenazas comunes de los pases suramericanos, destacando la trada narcotrfico-crimen organizado-trfico
de armas y personas.
Per public su Libro Blanco de la Defensa Nacional en el
ao 2005, durante la presidencia de Alejandro Toledo. Dicho
documento incluye una conceptualizacin de seguridad y una
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Riesgo
Es la probabilidad evidente que, bajo determinadas circunstancias, los intereses nacionales se vean afectados. Dada su variabilidad, este podr aumentar o disminuir conforme el entorno
sea modificado intencionalmente, pudiendo llegar a transformarse en una amenaza. Su control y manejo est en el mbito de la
seguridad nacional.
Amenaza
Es la consecuencia de la accin o intencin premeditada de un
adversario percibida, dada la capacidad de este, como tendiente a
daar los intereses propios. Los mecanismos que el Estado se da
para hacerle frente estn en el mbito de la seguridad nacional.
Habindose llevado a cabo el anlisis de los conceptos tratados en Mxico 2003, en adelante nos abocaremos a hacer una
revisin de las estructuras de seguridad regionales a fin de determinar sus componentes, orientaciones, as como los alcances establecidos a travs de sus normativas e intentar, determinar el rol
que se han atribuido frente a las amenazas multidimensionales.
Tras el fin de la Guerra Fra surgieron en la regin suramericana diversos organismos destinados a fortalecer la integracin entre
los Estados, alejados de la esfera de influencia de Estados Unidos,
los cuales, en su mayora, se enfocan en lo econmico, pero con
una fuerte voluntad poltica. Se caracterizan por ser an frgiles
y en proceso de evolucin, dado el desdibujamiento de su centro
neurlgico en Suramrica al tener ramificaciones con miembros de
Centroamrica y el Caribe; las tensiones bilaterales entre algunos
de ellos y la crisis frente a la presencia de amenazas emergentes
especficamente el narcotrfico76, hacen que hoy estn llamadas
a responder a las transformaciones en el escenario regional por
medio de una cooperacin ms activa e integral en distintas reas.
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LEAL, Francisco. La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y su impacto en la seguridad regional. En: MATTHIEU Hans y
NIO, Catalina (editores). Anuario 2010 de la seguridad regional en Amrica Latina y el Caribe. Bogot, Friedrich Ebert Stiftung, 2010, pp. 73-82.
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MERCOSUR. Acuerdo entre los Estados partes del MERCOSUR y los Estados asociados para el intercambio de informacin sobre la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados (Mendoza, Argentina, 29 de junio, 2012). Montevideo, Mercado Comn del Sur [en lnea], 2012. Consulta realizada el da viernes 5 de octubre de
2012. Disponible en http://gd.mercosur.int/SAM%5CGestDoc%5Cpubweb.ns
f/29885D9B8CFC610703257A8F00149D0B/$File/DEC_009-2012_ES_Acdo%20
Interc%20Informac%20Armas%20de%20fuego.pdf
UNASUR. Tratado Constitutivo de la Unin de Naciones Suramericanas
(Brasilia, Brasil, 23 de mayo, 2008). Quito, Unin de Naciones Suramericanas
[en lnea], 2008. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=
article&id=63&Itemid=182&lang=es
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Ibidem
UNASUR, IV Instancia Ejecutiva del Consejo de Defensa Suramericano, Lima,
Per, 28-29 de abril de 2011. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de
2012. Disponible en http://www.unasursg.org/uploads/ac/28/ac287fa6c34
0b90ac3dc6061047715d7/IV-Reunio%CC%81n-de-la-instancia-Ejecutiva-delConsejo-de-Defensa-Suramericano-Lima-Peru%CC%81-28-29-abril2011.pdf
UNASUR, Consejo de Defensa Suramericano. Reunin Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado y Gobierno de la UNASUR (Bariloche, Argentina, 28 de
agosto, 2009). Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea], 2009, pp. 2.
Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=658%3
Adeclaracion-bariloche-agosto2009&catid=72%3Aorganos&Itemid=342
49
nos lleva a inferir que este fenmeno se concibe como un problema de seguridad pblica, fuera del mbito de la defensa. Este
Consejo fue creado el 4 de mayo de 2010 como una instancia
permanente, al igual que el CDS, de consulta, cooperacin y
coordinacin para enfrentar el problema mundial de las drogas,
articulando estrategias para reducir la oferta y la demanda.
En su Estatuto se declara que no existir intervencin en
los asuntos internos de los Estados y respeto a la legislacin vigente en cada pas miembro, de sus polticas relacionadas con la
drogas. Entre sus objetivos especficos destacan los siguientes:
i) propiciar medios para armonizar normas penales, civiles y
administrativas y polticas pblicas relacionadas con el problema de las drogas; ii) promover la investigacin cientfica y el
intercambio de experiencias entre los pases para aumentar el
conocimiento sobre la problemtica por medio de la capacitacin
de profesionales afines; y iii) promover acciones para reducir los
efectos negativos sobre el medio ambiente; fortalecer acciones
para reducir la oferta y demanda de drogas y fomentar la cooperacin efectiva entre las agencias judiciales, policiales o de inteligencia financiera, para aumentar la capacidad de respuesta ante
delitos vinculados con la problemtica de las drogas87.
Asimismo, cuenta con un Plan de Accin del cual se desprenden cinco ejes o mbitos de competencia del Consejo; i) reduccin
de la demanda; ii) desarrollo alternativo, integral y sostenible; iii) reduccin de la oferta; iv) medidas de control; y v) lavado de activos88.
En la llamada Declaracin de Cartagena, emanada de la Reunin de Ministros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de UNASUR, llevada a cabo en mayo de 2012, se recogen los
postulados y focos de accin tanto del Consejo de Defensa Suramericano como del Consejo Suramericano para el Problema Mundial
87
88
50
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91
UNASUR. Declaracin de Cartagena. Reunin de Ministros de Defensa, Justicia, Interior y Relaciones Exteriores de UNASUR (Cartagena de Indias, Colombia, 3-4 de mayo, 2012). Washington, Banco Interamericano de Desarrollo
[en lnea], 2012, p. 5. Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012.
Disponible en http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2012/10196.pdf
UNASUR, Secretara General. Intervencin de la Secretaria General de
UNASUR, Mara Emma Meja en la Reunin de Ministros de Defensa, Interior,
Justicia y Relaciones Exteriores de UNASUR (Cartagena de Indias, Colombia,
3-4 de mayo, 2012). Quito, Unin de Naciones Suramericanas [en lnea].
Consulta realizada el da jueves 4 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=634%3
Areunion-de-ministros-de-defensa-interior-justicia-y-relaciones-exteriores-deunasur-cartagena-mayo-2012&catid=79%3Aintervenciones&Itemid=353
LEAL, Francisco. Op. cit. pp. 75 y 77.
51
punto de confluencia es la afinidad ideolgica y objetivos comunes, considerando que, a excepcin de Venezuela, tienen poca
relevancia econmica y poltica, buscando alcanzar niveles de integracin econmica que les permitan alcanzar mayores niveles
de desarrollo92.
El ALBA se caracteriza por la diplomacia de cumbres con
alto impacto poltico y meditico, que en el caso de la seguridad
se expresa principalmente en la defensa bajo la nocin tradicional, es decir, la proteccin frente a amenazas de Estados externos
al bloque.
Ejemplo de ello fue la inauguracin de una Escuela de Defensa del ALBA, el 2011, con sede en Santa Cruz de la Sierra,
Bolivia, donde se busca integrar a civiles y militares bajo la
lgica del respeto a la Madre Tierra y el vivir bien, con la
intencin de incentivar la proteccin de los recursos naturales,
la soberana y disear estrategias para responder ante las amenazas de intervenciones extranjeras en el continente93, lo cual va
de la mano con la creacin del Comit Permanente de Defensa y
de Soberana que, integrado por los Ministros de Defensa de los
pases miembros, tendr que definir una Estrategia de Defensa
Integral Popular Conjunta y constituir una escuela de dignidad y
soberana de las fuerzas armadas94.
Por otro lado, en la Declaracin Conjunta tras la VII Cumbre del ALBA en Cochabamba, en octubre de 2009, los Estados
miembros manifiestan su apoyo al fortalecimiento de mecanismos comunes para combatir la trata de personas y el trfico
ilegal de migrantes, mientras que la lucha contra el narcotrfico
debe llevarse a cabo respetando la soberana y los derechos hu-
92
93
94
Ibidem p. 79.
ALBA, La Escuela de Defensa del ALBA es una lucha por la independencia. Notas ALBA-TCP [en lnea]. Santa Cruz, 31 de mayo de 2011. Consulta
realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.
alba-tcp.org/contenido/la-escuela-de-defensa-del-alba-es-una-lucha-por-laindependencia-31-de-mayo-de-2011
ALBA-TCP. Consejo Poltico del ALBA-TCP. Caracas, ALBA-TCP [en lnea]. Consulta realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible en
http://www.alba-tcp.org/contenido/consejo-pol%C3%ADtico-0
52
95
96
97
98
53
andinos Bolivia, Per, Ecuador, Colombia y Chile, cuyo objetivo central es mejorar la calidad de vida de sus poblaciones por
medio de la integracin y cooperacin econmica. Chile se retir
el 30 de octubre de 1976 y Venezuela adhiri al acuerdo el 13 de
febrero de 1973, pero se retir en 200699.
Actualmente los miembros de la CAN son Bolivia, Colombia,
Ecuador y Per, mientras que Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay
y Chile, que retorn al Pacto en 2006, son miembros asociados.
En la actualidad este organismo mantiene su foco en el desarrollo econmico, social y cultural de los pases que la integran.
Sin embargo, la CAN ha hecho referencias a temas de seguridad
en declaraciones y documentos oficiales, como por ejemplo, la
Agenda Estratgica Andina, aprobada por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores el 5 de febrero de 2010.
Entre los principios orientadores de dicho documento se
seala la necesidad de fortalecer la cooperacin regional en temas de seguridad a travs de la implementacin de programas
relacionados con la seguridad pblica, control del narcotrfico y
trfico de armas y los gastos en defensa.
Por otro lado, la CAN ha realizado esfuerzos para establecer
una zona de paz andina, a partir de la integracin de los cambios en los conceptos tradicionales de seguridad y la presencia
de amenazas multidimensionales. Para ello, a partir de la XIII
Reunin del Consejo Andinos de Ministros de Relaciones Exteriores, en julio de 2004, explicit los lineamientos de una Poltica
de Seguridad Externa Comn Andina100.
Respecto de las amenazas multidimensionales, destaca en
esta Poltica la voluntad de los Estados miembros de enfrentarlas de forma cooperativa, mediante acciones coordinadas para
reforzar la seguridad tanto a nivel de polticas nacionales como
99
100
54
apoyar la armonizacin de estas, as como desarrollar mecanismos de prevencin y alerta temprana. Entre estos se puede citar
la creacin de una Red Andina de Seguridad, la cual asesore institucionalmente a los pases, se lleven a cabo diagnsticos sobre
potenciales amenazas, prevencin de conflictos, gestin de crisis
y medidas de confianza mutua. Se identifican como fenmenos
que constituyen amenazas a la seguridad de la Comunidad Andina al terrorismo, el crimen organizado, el narcotrfico, trfico
de armas, trfico de personas y lavado de activos101.
Sobre el Trfico de Armas, la CAN cuenta con la Decisin
N 552, de junio de 2003, la que establece el Plan Andino para
la Prevencin, Combate y Erradicacin del Trfico Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras en todos sus aspectos102. En dicho documento se seala que el trfico de armas es una amenaza para
la paz, seguridad, gobernabilidad y orden democrtico de los
pases miembros de la CAN, al ser un obstculo para alcanzar el
desarrollo poltico, econmico, social y cultural que el organismo
regional persigue como principio, dado que se vincula con otras
amenazas como el terrorismo, el narcotrfico y la delincuencia
transnacional organizada, para lo cual se establecen directrices y
agenda de actividades cooperativas103.
En cuanto a la problemtica de las drogas, los pases miembros
de la CAN han explicitado su preocupacin y han llevado a cabo
proyectos cooperativos con la Unin Europea, como DROSICAN,
para la realizacin de un diagnstico de la presencia de esta
amenaza y el accionar de los pases para combatirla, las principales necesidades institucionales para reducir la oferta y la demanda de drogas ilcitas y proponer mecanismos comunitarios, como
la creacin de un Observatorio Andino de Drogas104.
101
102
103
104
Ibidem
REUNIN Ordinaria del Consejo Andinos de Ministros de Relaciones Exteriores (XI, Quirama, Colombia, 24-25 de junio, 2003). Decisin N 552. Plan
Andino para la prevencin, combate y erradicacin del trfico ilcito de armas pequeas y ligeras en todos sus aspectos. Lima, Comunidad Andina [en
lnea]. Consulta realizada el da martes 4 de diciembre de 2012. Disponible
enhttp://www.comunidadandina.org/exterior/areas.htm
Ibidem
COMUNIDAD ANDINA, Secretara General. Lecciones aprendidas del
Proyecto Apoyo a la Comunidad Andina en el rea de Drogas Sintticas
(DROSICAN). Lima, Comunidad Andina, 2010, p. 133. Consulta realizada el
55
Un primer anlisis de la realidad regional en materia de polticas y estructuras de seguridad, permite constatar la carencia
de una mirada comn frente a problemas que tienen la capacidad de afectar al conjunto de naciones, pese a su adhesin a las
definiciones alcanzadas en el seno de la OEA en 2003.
En tal sentido, adems de una condicin geogrfica diversa
y que tiende a favorecer el agrupamiento subregional ms que
global, pesan las posturas ideolgicas y la impronta de las diferencias bilaterales subyacentes, tanto como el inters por asumir
actitudes distantes de EE.UU.
Con todo, y a pesar de estas diferencias, a priori se identifica
que las amenazas capaces de afectar al conjunto estarn principalmente relacionadas con el narcotrfico y aquellos fenmenos
que inciden en las opciones de desarrollo de los Estados suramericanos, ms que en las clsicas percepciones vinculadas al conflicto internacional.
56
AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES EN
LA REGIN
105
ARGENTINA, Ministerio de Defensa. Libro Blanco de la Defensa. Buenos Aires, Ministerio de Defensa, 2010. p. 26.
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107
108
109
OTERO, Silvia y GUADERRAMA, Jos. Narcotrfico mexicano rebasa fronteras del continente. Prensa Escrita [en lnea]. Bogot, 7 de octubre de 2012.
Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.prensaescrita.com/adiario.php?codigo=AME&pagina=http://www.
eltiempo.com
En el primer semestre de 2011 se investigaron ms de 400 casos vinculados
con drogas, se ha amenazado y atacado a funcionarios judiciales. Ver en:
GRANDA, Julio. Cmo el narcotrfico logr someter a la justicia argentina.
La Nacin [en lnea]. Buenos Aires, 1 de febrero de 2012. Consulta realizada
el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.lanacion.com.
ar/1444861-como-el-narcotrafico-busco-someter-a-la-justicia-argentina
DECRETO N 1177/2012. Boletn Oficial. Buenos Aires, 16 de julio de 2012.
Consulta realizada el da martes 09 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.boletinoficial.gov.ar/Inicio/Index.castle?s=01&idAviso=4354467&IdRu
bro=24&f=201207 24
GAMBARO, Natalia. La Argentina es atractiva para el narcotrfico. El
Clarn [en lnea]. Buenos Aires, 4 de agosto de 2012. Consulta realizada el
da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.clarin.com/opinion/Argentina-atractiva-narcotrafico_0_749325218.html
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con vehculos robados y droga120, llamando la atencin de las autoridades, que buscan coordinar su accin para detectar nuevas
rutas y medios de transporte, incluyendo el trfico areo.
Ante esto, Brasil y Per estn cooperando con Bolivia. El primero, ante el continuo ingreso de aeronaves con cargamentos de
droga elabor un Plan de Accin Conjunta para mejorar la lucha
contra el narcotrfico, a travs de la implementacin de operaciones de inteligencia, cooperacin jurdica y policial con las autoridades bolivianas, incluyendo la presencia de la embajada de
Estados Unidos121. Asimismo, se donaron helicpteros UH1-HI a
la Fuerza Area Boliviana para fortalecer este plan en una zona
fronteriza de 3.423 kilmetros de extensin122.
Por su parte, Per ha colaborado con Bolivia a travs de comisiones mixtas, a travs de las cuales se busca intercambiar experiencias e informacin sobre el estado migratorio de personas investigadas por trfico de droga y delitos asociados, investigaciones
sobre lavado de dinero y cooperacin policial. Asimismo, se busca
evaluar la ejecucin de operaciones coordinadas en pasos fronterizos entre autoridades policiales y aduaneras de ambos pases123.
120
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63
Respecto al lavado de activos, Bolivia se encuentra mal evaluada por no cumplir las recomendaciones del Grupo de Accin
Financiera Internacional (GAFI)124, lo cual ha constituido el principal desincentivo para la inversin extranjera en el pas.
No obstante, est mostrando esfuerzos para combatir tanto
el lavado de dinero, como el crimen organizado y el terrorismo125,
ya que en julio de 2012 el Senado aprob la Ley de Rgimen de
Congelamiento de Fondos y Otros Activos de Personas Vinculadas con Acciones de Terrorismo y Financiamiento del Terrorismo, lo que permite una mayor regulacin y prevencin de delitos asociados a estas amenazas126, sumado a que cuenta con una
unidad de investigaciones financieras desde 1997, encargada de
detectar y reportar operaciones de ganancias ilcitas.
En tanto, la fuerte vinculacin de estas amenazas con el trfico de armas se manifiesta con mayor intensidad en la respuesta
de los grupos ilegales ante la creciente presin de la polica,
representada en el incremento del volumen de compras y arrendamiento de material para sus ilcitos. El circuito de estas armas
comienza con la compra ilegtima en pases vecinos, para luego
ser transportadas por los mismos miembros de las redes criminales por va terrestre y area, incluso envindolas por correo127.
124
125
126
127
BOLIVIA y Ecuador poco hicieron contra lavado. Los Tiempos [en lnea].
Cochabamba, 23 de agosto de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de
octubre de 2012. Disponible en http://www.lostiempos.com/diario/actualidad/economia/20120823/bolivia-y-ecuador-poco-hicieron-contra-lavado_183011_387583.html
De acuerdo al Balance de Gestin de la IUF, durante el ao 2011 se registraron 319 casos de delitos investigados, entre los que destacan 157 de corrupcin, 17 de trfico de sustancias controladas, 1 de financiamiento de terrorismo y 7 de organizaciones criminales, adems 557 investigaciones financieras.
Ver en: BOLIVIA, Unidad de Investigaciones Financieras. Casos de Investigacin Financiera. Estadsticas 2011. La Paz, Unidad de Investigaciones
Financieras [en lnea], 2012. Consulta realizada el da mircoles 10 de octubre
de 2012. p. 8. Disponible en http://uif.asfi.gob.bo/LinkClick.aspx?fileticket=
PTYWqDScvlA%3d&tabid=65
SENADO sanciona ley que congelar fondos de personas vinculadas al terrorismo. La Patria [en lnea]. La Paz, 11 de julio de 2012. Consulta realizada
el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://lapatriaenlinea.
com/?t=senado-sanciona-ley-que-congelara-fondos-de-personas-vinculadasal-terrorismo¬a=112775
PF prende acusado de trfico internacional de armas. O Globo [en lnea].
Ro de Janeiro, 10 de julio de 2012. Consulta realizada el da mircoles 10
64
Finalmente, y en lo que respecta a la trata de personas, se percibe el mismo fenmeno que ocurre en Argentina, ya que Bolivia
es principalmente un pas de trnsito de vctimas en su mayora
menores de edad provenientes desde Paraguay y Argentina128 y
que se concentran en La Paz, El Alto y Santa Cruz, adems de ser
un corredor utilizados por bandas criminales para sacarlas del
pas129.
Pero no todo se reduce al trnsito de vctimas, ya que en la
poblacin local tambin se somete a mujeres y nias a explotacin sexual y a nios e indgenas a un aprovechamiento con fines
laborales, especialmente en zonas mineras y agrarias. Del mismo
modo, tambin se identifica un flujo destinado al servicio domstico, en su mayora destinado hacia Argentina, Brasil, Chile,
Estados Unidos y Espaa. Muchas otras personas son utilizadas
por bandas criminales para el narcotrfico, especficamente nios
para transportar drogas130.
En cuanto a la participacin de las Fuerzas Armadas en el
combate de las amenazas, es la Constitucin Poltica del Estado
Plurinacional la que determina sus competencias, las que solo
participan en eventos especficos y bajo el imperio de un Estado
de Excepcin131.
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65
132
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134
JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA. Pesquisa sobre el involucramiento de las Fuerzas Armadas del continente americano en actividades de
seguridad pblica. Washington, Junta Interamericana de Defensa [en lnea],
2012, p. 16. Consulta realizada el da mircoles 24 de octubre de 2012. Disponible en http://www.oas.org/dsp/documents/Informe_FA_Emp_Seg_Publica_JID_6-29-12.pdf
REPLICARN Plan Bolivia Segura en 6 zonas del pas. El Nacional [en
lnea]. Tarija, 29 de mayo de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.elnacionaltarija.com/?p=1147
BOLIVIA, Ministerio de Defensa. Plan Ciudad Segura 2012. Boletn Informativo [en lnea], N 14, marzo de 2012. Consulta realizada el da martes 9
de octubre de 2012. Disponible http://www.mindef.gob.bo/mindef/sites/
Default/files/Biptico_Ndeg_14.pdf
66
proveniente de pases fronterizos, tanto como el consumo interno, que ha elevado las tasas de poblacin dependiente de alguna
droga, sobre todo cocana y crack, hacia niveles preocupantes135.
Al ser Brasil un importante mercado de drogas dentro de Suramrica, se han creado condiciones propicias para las actividades de bandas criminales y narcotraficantes nacionales y de pases vecinos, cuyo objeto
principal gira en torno al abastecimiento desde los principales
centros de produccin. En tal sentido, las autoridades han focalizado los esfuerzos de la Polica Federal y de las Fuerzas
Armadas en las zonas fronterizas en cooperacin con sus homlogos de Bolivia, Per, Argentina, Uruguay y Paraguay,
con el objetivo de erradicar plantaciones de coca y marihuana,
destruccin de laboratorios y fbricas e incautacin de drogas136.
El nfasis en los pases vecinos se entiende a partir de la
existencia de una extensa frontera de 16.800 kilmetros, que ampla considerablemente las opciones del trfico ilcito. En dicho
contexto, alrededor del 54% de la cocana que ingresa anualmente al pas proviene de Bolivia, seguido por Per, con aproximadamente un 38%; mientras que la mayor parte de la marihuana
que ingresa a Brasil lo hace desde Paraguay137.
Como se observa, las condiciones que se crean en tan amplia
zona de frontera, que adems de involucrar a nueve Estados
(Uruguay, Argentina, Paraguay, Bolivia, Per, Colombia, Venezuela, Guyana y Surinam), tambin amplan las opciones para
los otros delitos transnacionales analizados crimen organizado,
trfico de armas y trata de personas, lo que ha llevado a las autoridades brasileas a concebir una estrategia integral a travs de
un Plan Estratgico de Fronteras (PEF). En este instrumento se
consignan los lineamientos para diversos regmenes y operativos
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141
Ibid
ROUSSEFF enva a 9.000 soldados a las fronteras para combatir el crimen.
El Pas [en lnea]. Madrid, 7 de agosto de 2012. Consulta realizada el da mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://internacional.elpais.com/
internacional/2012/08/07/actualidad/1344361866_889914.html
CERCA de 400 juzes so ameaados pelo crimen organizado, diz AMB. O
Globo [en lnea]. Ro de Janeiro, 27 de julio de 2012. Consulta realizada el da
mircoles 10 de octubre de 2012. Disponible en http://oglobo.globo.com/
pais/cerca-de-400-juizes-sao-ameacados-pelo-crime-organizado-diz-amb5593519#ixzz2907LLvxI
Se estima que ms de 250.000 menores de edad estn involucrados en
prostitucin y ms de 25.000 hombres brasileos son sometidos a condiciones
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149
150
151
CRIMEN organizado: 61% de los grupos trafica drogas. La Tercera [en lnea].
Santiago, 25 de septiembre de 2011. Consulta realizada el da martes 9 de octubre
de 2012. Disponible en http://diario.latercera.com/2011/09/25/01/contenido/
pais/31-84754-9-crimen-organizado-el-61-de-los-grupos-trafica-drogas.shtml
CHILE, Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Cuenta Anual 2011.
Op. cit. p. 97.
MINISTRO Hinzpeter firm con Argentina acuerdo de cooperacin para combatir el crimen organizado. Gobierno de Chile [en lnea]. Santiago, 6 de junio
de 2012. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible
en http://www.gob.cl/informa/2012/06/06/ministro-hinzpeter-firmo-conargentina-acuerdo-decooperacion-paracombatir-elcrimen-organizado.htm
LEY N 19.913. Crea la Unidad de Anlisis Financiero y modifica diversas
disposiciones en materia de lavado y blanqueo de activos. Biblioteca del Congreso Nacional. Santiago, 18 de diciembre de 2003. Consulta realizada el da
martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://www.uaf.cl/descargas/
legislacion/LEY19913.pdf
71
152
153
154
Durante el periodo 2006-2011, se llevaron a cabo 350 investigaciones por el delito de lavado de dinero, de las cuales 43 casos se formalizaron, con 220 personas y 44 sentencias definitivas. Para ao 2011, se realizaron 71 investigaciones
y la Fiscala Nacional formaliz a 71 personas por lavado de dinero, obteniendo 15 sentencias definitivas, condenas para 75 personas en 39 enjuiciamientos. Ver en: CHILE, Fiscala Nacional. xitos de la Estrategia Antilavado de
Activos [diapositiva]. Santiago, Fiscala Nacional, 2011. 15 diapositivas, col.
Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012. Disponible en http://
www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=12&cad=rja&ve
d=0CCcQFjABOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.fiscaliadechile.cl%2FFiscalia
%2Farchivo%3Fid%3D2163%26pid%3D728%26tid%3D2%26d%3D1&ei=UCp0
ULUGg6z0BN7NgdgF&usg=AFQjCNE2g_UtN2G1z1OxegEvtPp-V_g8oQ
De acuerdo al Balance de Gestin de la UAF, durante 2010 se realizaron 55
fiscalizaciones, de las cuales 20 correspondieron a casas de cambio. Se identificaron, notificaron y registraron un total de 1.484 entidades que se encontraban en incumplimiento legal. CHILE, Unidad de Anlisis Financiero. Balance de Gestin Integral Ao 2010. Santiago, Unidad de Anlisis Financiero
[en lnea], 2010, p. 39. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de 2012.
Disponible en http://www.uaf.cl/descargas/acerca/balances/BGI2010.pdf
Desde la creacin de la UAF, fueron sentenciados 36 casos de lavado de activos relacionados con el narcotrfico, lo cual equivale al 86% del total, y el
14% restante correspondi a delitos de malversacin de caudales pblicos,
trata de personas, corrupcin y fraude al fisco. Ver en: CHILE, Unidad de
Anlisis Financiero. Tipologas y Seales de Alerta del Lavado de Activos en
Chile. Informe de Condenas 2007-2011. Santiago, Unidad de Anlisis Financiero [en lnea], 2012, p. 9. Consulta realizada el da martes 9 de octubre de
2012. Disponible en http://www.uaf.cl/prensa/archivo_det.aspx?id=169
72
Respecto a la trata de personas, la legislacin vigente es bastante reciente, obtenindose las primeras condenas en agosto
de 2012155. Estos datos no deben llevar a pensar que se trata de
un problema nuevo, sino que su manifestacin ha aumentado
considerablemente en las ltimas dcadas, principalmente por el
crecimiento econmico del pas.
De esta forma podemos observar que Chile es fuente, trnsito y destino de vctimas. En el primer caso, mujeres y nias
son captadas bajo falsas ofertas de trabajo y son explotadas
sexualmente en pases como Argentina y Espaa. Por su parte,
las vctimas extranjeras provienen de la regin suramericana y
son destinadas al trabajo forzado y sexual en las zonas agrcolas
y mineras, respectivamente, mientras otras son utilizadas para
transportar drogas en las zonas fronterizas156. A lo anterior se
debe agregar la ineficiente ley de migracin en vigencia, lo que
hace difcil el control de inmigrantes clandestinos y las actividades que estos desarrollan, especialmente en la zona norte para
personas provenientes de Colombia, Per y Bolivia.
En otro orden de ideas, si bien Chile no reconoce la existencia
de focos de terrorismo, hay dos situaciones relevantes a mencionar. En primer trmino, la pervivencia de grupos anarquistas de
relevancia media-baja, que en el tiempo han hecho detonar una
serie de artefactos explosivos, con efectos ms bien mediticos.
En el mismo contexto, en tanto, en la Regin de La Araucana la dificultad persistente desde hace ms de 20 aos y que
se ha manifestado en el tiempo, con distinta intensidad, es el
derivado de las demandas de ciertos grupos de mapuches, en
la zona sur del pas, en donde buscan que el Estado acepte sus
demandas. La dificultad que se presenta porque, por una parte,
no existe un lder o vocero legtimamente reconocido por ellos,
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El gobierno colombiano ha respondido a este desafo mediante la generacin de acuerdos de cooperacin con pases de la
regin, como es el caso de Per, los aos 2011 y 2012, con el cual
se firm un Plan de Seguridad Binacional Fronteriza y un nuevo
acuerdo orientado a la lucha contra el crimen organizado, el narcotrfico, el lavado de activos, contrabando y la trata de personas
en la frontera comn, que se extiende por 1.600 kilmetros166.
Por otra parte, la amenaza de finanzas ilcitas o lavado de
activos no se encuentra aislada de los fenmenos de terrorismo,
narcotrfico y crimen organizado, representando en la actualidad
ms del 3% del PIB de Colombia, superando los US$ 11.000 millones167.
Finalmente, la trata de personas constituye una amenaza relevante tanto a nivel interno como regional, ya que Colombia es la
principal fuente de mujeres y nias vctimas de trfico sexual en
Suramrica, adems de su importante presencia en Amrica del
Norte, Europa Occidental y Asia. A nivel interno, se deriva de la
gran cantidad de desplazados como consecuencia de la violencia
armada existente en el pas, donde hombres, mujeres y nios de
comunidades indgenas y zonas rurales empobrecidas son captadas por organizaciones criminales para la explotacin sexual y el
narcotrfico, mientras que los grupos armados ilegales los reclutan en sus filas, lo cual tambin ocurre con nios provenientes de
Ecuador168.
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La presencia de estas amenazas multidimensionales se combinan en el accionar de organizaciones insurgentes como las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), cuya principal manifestacin
en la actualidad ha transitado desde acciones terroristas como
mecanismo para alcanzar los objetivos polticos de estos grupos,
al llamado narcoterrorismo. Ello se explica porque el trfico de
drogas se ha convertido en su principal fuente de financiamiento, participando en las distintas fases de produccin, refinamiento y transporte para la adquisicin de armamento y asegurar su
subsistencia.
Tras una serie de intentos infructuosos de dilogo entre el
gobierno colombiano y las FARC, ha comenzado, inicialmente
en Oslo, en octubre de 2012 y posteriormente en La Habana, un
proceso de negociaciones con mayores opciones de xito, aunque
no exento de dificultades, despus de casi medio siglo de conflicto. Por su parte, los dirigentes de la guerrilla firmaron a fines de
agosto de 2013 en la capital cubana de La Habana, un Acuerdo
General para la terminacin del conflicto y la construccin de
la paz, donde se sealan cinco puntos clave, a saber, i) desarrollo rural, sealando la propiedad de la tierra como el principal
problema de Colombia; ii) garantas de oposicin y participacin
poltica; iii) fin al conflicto armado; iv) solucin al problema de
las drogas ilcitas y v) derechos de las vctimas169, las que se pueden agrupar en tres mbitos.
Las demandas histricas, constituidas por el desarrollo rural
y la participacin poltica de sus miembros. Con respecto al primero, se pueden lograr avances, ya que el gobierno est dispuesto a redistribuir las tierras en disputa, situacin contraria si nos
referimos a la participacin poltica, porque debe considerarse el
efecto que acarrear la reinsercin de los miembros de la guerrilla en cargos pblicos.
En el mbito sociocultural, encontramos el fin del conflicto y
del narcotrfico. Este aspecto que involucra la entrega de las ar-
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Anualmente circulan por el pas alrededor de 220 toneladas mtricas de droga, donde el 90% corresponden a clorhidrato de cocana, 7% de pasta base
de cocana y 3% a marihuana. Ver en: POR Ecuador circulan 220 toneladas
de drogas. Hoy [en lnea]. Quito, 15 de agosto de 2011. Consulta realizada
el da jueves 11 de octubre de 2012. Disponible en http://www.hoy.com.ec/
noticias-ecuador/por-ecuador-circulan-220-t-de-drogas-494114.html
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Conforme a lo expresado por la Fiscal Antisecuestro de Paraguay188, existe la posibilidad que integrantes de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) se unan al Ejrcito
del Pueblo Paraguayo (EPP) como consecuencia de las tratativas
de paz entre el Gobierno de Colombia y el grupo guerrillero. Por
consiguiente, el narcoterrorismo ser un problema no menor para
las autoridades, situacin que vendra a sumarse a los problemas
similares que viven Mxico, Colombia y Per, comprometindose
con ello, adems, la seguridad interestatal de la regin.
El empleo de las Fuerzas Armadas es una condicin sine qua
non tal como el ao 2010, sin embargo, se estima que las autoridades recientemente investidas evitarn gestar un estado de
excepcin constitucional a fin de no aumentar an ms la percepcin de desgobierno e intranquilidad reinante en la zona noreste del pas y optaran por un despliegue militar en apoyo a las
fuerzas policiales como se hizo en enero de 2009, tras el asalto y
quema de un puesto militar, tambin en la localidad de Tacuat,
vale decir, bajo un rgimen constitucional normal.
En tanto, en Per se destacan los siguientes problemas: i)
terrorismo, ii) narcotrfico, iii) narcoterrorismo, iv) crimen organizado, y v) trata de personas.
Sobre el terrorismo, el Estado ha pedido cooperacin internacional y ha decretado el aumento de la dotacin de efectivos
en puntos sensibles para prevenir la repeticin de los ataques de
grupos extremistas, como los efectuados por Sendero Luminoso
contra las instalaciones de Transportadora de Gas del Per ubicada en el Cuzco durante 2012189, que potencialmente generara
desabastecimiento de energa190.
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gas es el denominador comn. Se presume que los ataques buscan mayor relevancia meditica y generar terror en la poblacin,
dirigindose hacia edificios de organismos pblicos, cuarteles
militares y policiales, gasoductos y localidades con mayor poblacin, en las cuales se infiltran entre las comunidades para agredir
y replegarse nuevamente sin ser reconocidos, provocando que la
respuesta por parte de las fuerzas de orden derive en ataques a
los pobladores193.
Ante esto, tanto la Polica Nacional como el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas han desarrollado operativos en la
regin del VRAEM que han terminado en enfrentamientos con
resultados de vctimas fatales194. Ello lleva al cuestionamiento de
la efectividad de los planes implementados por el gobierno, as
como la existencia de capacidades adecuadas para hacer frente a
esta amenaza en lo referido a su equipamiento, recursos y tecnologa. Frente a ello las autoridades han resuelto incrementar las
bases militares en esta parte del territorio peruano y el desarrollo
de capacidades areas para acceder a las zonas selvticas controladas por el narcoterrorismo195.
En este contexto, donde el narcoterrorismo tiene fuerte
presencia, las Fuerzas Armadas estn autorizadas para incautar
drogas, interceptar medios de transporte y detener sospechosos.
Esta llamada militarizacin de la lucha antidroga se explica
porque la amenaza de la trada narcotrfico-terrorismo-crimen
organizado parece exceder las capacidades policiales, tomando
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trfico de drogas, especialmente cocana, donde se conjuga el reclutamiento de menores de edad por parte de Sendero Luminoso
para desempearse como combatientes y para el transporte de la
mercanca ilcita y armas199.
La mayora de la trata de personas se produce a nivel interno, sin embargo, existe la presencia de mujeres y nias peruanas
ejerciendo la prostitucin en Ecuador, Espaa, Italia, Japn y
Estados Unidos, mientras que la explotacin laboral se concentra en Argentina, Chile y Brasil. La importante presencia de esta
amenaza se explica por la existencia de regiones o reas grises
donde el Estado no tiene presencia o se hace sentir muy debilitada200. Para enfrentar este flagelo el gobierno aprob un plan
nacional de accin contra la trata de personas, cuya vigencia corresponde al perodo 2011-2016, y sus efectos ya han empezado
a dar los primeros resultados, aun considerando la complejidad
que representa la persecucin de este delito201.
Respecto del empleo de las Fuerzas Armadas en el enfrentamiento de estas amenazas, la Constitucin Poltica estipula los
Estados de Excepcin como va para que asuman roles excepcionales en casos de perturbacin del orden interno, catstrofe,
invasin, guerra exterior o guerra civil202.
Adems del marco constitucional, el empleo operacional de
las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior se encuentra
amparado en una serie de documentos legales203, siendo el ms
importante el Decreto Legislativo N 1.095 que establece reglas
de empleo y uso de la fuerza en el territorio nacional, especfica-
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Ibid p. 159.
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96
Los aspectos reseados dan cuenta de una realidad transversal en Suramrica, constituida por la preeminencia del narcotrfico como amenaza multidimensional, que adems tiene la capacidad para permear hacia otras esferas delictuales, como el crimen
organizado, el trfico de armas y el lavado de activos, cruzando
fronteras y aunando voluntades en aquellos sectores en que la
accin del Estado es ms dbil y en las grandes urbes, de por s
difciles de controlar.
Frente a esta realidad los Estados tienden a ser mayormente
reactivos, generndose espacios de libertad de accin que son
muy bien aprovechados por las bandas delictuales internacionales.
Por cierto, se observa que los mayores y efectivos esfuerzos
por controlar estos flagelos se reducen al plano bilateral, sin que
se haya logrado una accin integral de nivel regional, por lo que
los xitos oficiales tendern a mantenerse como sectoriales o de
escala reducida, frente a un problema que no reconoce fronteras
y concita voluntades en toda Suramrica.
En tal sentido, resulta casi obvio que el mayor problema est
concentrado en Brasil, esencialmente por su tamao, amplitud
como mercado y extensin de sus fronteras que lo vinculan
prcticamente con todo el subcontinente, a excepcin de Chile y
Ecuador pero que no recibe reciprocidad colectiva en el tratamiento del flagelo. Este es, entonces, uno de los mayores desafos
de seguridad regional, por cuanto las bandas delictuales conocen
las debilidades del sistema y las han convertido en oportunidades para su lucrativo y nocivo negocio.
97
EPLOGO
En estas pginas hemos dado cuenta de una realidad compleja, cuyas mayores expresiones estn afectando de modo
concreto a la regin suramericana, en la forma de lo que hemos
denominado amenazas multidimensionales, que no son otra cosa
que una conjuncin de capacidades para el desarrollo de actividades ilcitas que afectan la seguridad de los Estados.
Como hemos constatado, estas amenazas han adoptado
formas y estrategias diversas, focalizndose en torno al crimen
organizado, narcotrfico, terrorismo, lavado de activos, trfico de
armas y trata de personas, cuyas combinaciones les han permitido tejer una intensa red de relaciones y desarrollar importantes
medios para concretar sus acciones. En estas radican sus capacidades afectar la seguridad de los Estados.
Como es de suponer, la respuesta a estos ilcitos no puede limitarse a la represin de los grupos delictuales e ideolgicos que
constituyen la expresin palpable de las amenazas multidimensionales, muy por el contrario, ya que a todas luces se requiere
de una mirada integral de la situacin y de la adopcin de medidas que adems de su contencin contribuyan a la creacin de
condiciones tales que inhiban su gestacin y desarrollo.
No obstante, y como el ltimo aspecto trasciende a la esfera
de la seguridad y defensa, las reflexiones que hemos desarrollado estn principalmente orientadas a la contencin, contribuyendo de esta forma a un estado de normalidad en que el Estado se
vea afectado por las menores interferencias posibles y, en caso
contrario, reaccionar oportunamente para su neutralizacin.
A pesar de las mltiples denominaciones utilizadas para
referirse a los problemas de seguridad tratados, se estima ms
adecuado referirse a ellas como amenazas multidimensionales
ms que emergentes ya que este ltimo trmino contiene un
elemento de temporalidad que ha quedado largamente sobrepasado por los hechos.
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Para mayor profundidad sobre estos, ver: Ministerio de Defensa de Espaa, Instituto Espaol de Estudios Estratgicos los potenciadores del riesgo, febrero de 2013.
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Eplogo
cooperacin en temas que estn situados en el nivel poltico estratgico de los pases228.
Tambin es preciso aumentar la confianza y legitimidad de
las instituciones, a travs de la promocin de la transparencia, el
control de la corrupcin, el balance de poderes y mecanismos de
control y el Estado de Derecho.
Derivado de lo anterior, del mismo modo se hacen absolutamente necesario adecuados niveles de gobernabilidad y buen gobierno que permitan enfrentar mejor las condiciones generadoras
de riesgos y amenazas, tanto a su propia seguridad como en la
dimensin regional, ya que la presencia o ausencia del Estado en
las diferentes zonas del pas, contribuye de manera cierta a dejar
abierta una puerta para el desarrollo o regresin de estos fenmenos que afectan a la seguridad.
Como el problema tiende a ser comn y ningn Estado lo
podr solucionar por s mismo, resulta beneficioso contar con la
voluntad poltica de los actores formales en cada pas, con la finalidad de fortalecer la integracin subregional, para lo cual hay
que avanzar en lograr que las instituciones nacionales involucradas sean ms homogneas en sus procedimientos y desarrollen
mecanismos de interaccin efectivos.
Asimismo, tambin es pertinente promover que aquellos
pases que no cuentan con una poltica explcita de defensa (Guyana, Surinam y Venezuela) avancen en esta materia y sealen
oficialmente, en el corto plazo, dnde enfocarn sus conceptualizaciones de amenaza, riesgo y vulnerabilidad. Esta idea es
igualmente aplicable para aquellos Estados cuyas polticas son
antiguas y pudieren estar sobrepasadas por los acontecimientos.
Por su parte, y en materia econmica, consignemos que la
plena integracin de los pases suramericanos a los mercados
internacionales y la prioridad con la que cuenta el intercambio
a nivel subregional, debe ir acompaada de mejores controles a
nivel fronterizo y aduanero, que tambin es aplicable a la contencin del comercio informal y su acepcin transfronteriza.
228
102
Eplogo
229
Ibid., p. 10.
104
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Bibliografa
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OTROS TTULOS
DE LA COLECCIN DE INVESTIGACIONES ANEPE
NMERO
DE LIBRO
TTULO
AUTOR(A)
N 1
N 2
N 3
Crisis Internacionales en
Sudamrica: Teora y Anlisis.
N 4
N 5
N 6
La disuasin convencional,
conceptos y vigencia.
N 7
N 8
N 9
Ctedra de Seguridad y
Defensa de la ANEPE
N 10
N 11
N 12
119
NMERO
DE LIBRO
TTULO
AUTOR(A)
N 13
N 14
La seguridad internacional en el
siglo XXI, ms all de Westfalia y
Clausewitz.
N 15
N 16
La cooperacin en el mbito de
la seguridad en el comercio en la
regin Asia Pacfico: la iniciativa
STAR del Foro APEC.
N 17
N 18
N 19
N 20
N 21
N 22
N 23
N 24
N 25
Crisis Internacionales.
120
NMERO
DE LIBRO
TTULO
AUTOR(A)
N 26
La Conduccin de la Defensa
Nacional: Pasado, presente y futuro.
N 27
Departamento de Estudios
Polticos y Estratgicos de la
ANEPE
N 28
Prevencin de Conflictos
Unin Europea-Latinoamrica
N 29
121
Refonte du systme de scurit interamricain sur la base dune analyse prospective des menaces communes Tesis doctoral
(Universit Paris 5, 2007).
Publicaciones:
Coleccin de Investigaciones
Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
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CARLOS OJEDA BENNETT
AMENAZAS MULTIDIMENSIONALES. UNA REALIDAD EN SURAMRICA
Carlos Ojeda Bennett
AMENAZAS
MULTIDIMENSIONALES
UNA REALIDAD EN SURAMRICA