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LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Y LOS PRINCIPIOS DE RESERVA LEGAL Y DE LEGALIDAD


Federico Escbar Klose
Asesor Legal
En la relacin de la Administracin Pblica con los administrados, uno de los asuntos
ms delicados es la aplicacin de sanciones administrativas. De alguna manera, todos y
cada uno de nosotros podemos ser sujetos de sanciones de esa ndole, por ejemplo ante
instancias del gobierno municipal, del Ministerio de Trabajo, del Servicio Nacional de
Impuestos, de autoridades de regulacin, entre otros.
La Administracin Pblica manifiesta su voluntad con relacin a los administrados a
travs de lo que la doctrina ha denominado actos administrativos. Mediante estos actos,
se genera relaciones jurdicas entre el Estado y los ciudadanos; creando, modificando o
extinguiendo efectos jurdicos entre ambos.
La Ley N 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), en su Art. 27, define al acto
administrativo como toda declaracin, disposicin o decisin de la Administracin
Pblica, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad
administrativa, normada o discrecional, que produce efectos jurdicos sobre el
administrado; siendo obligatorio, exigible y ejecutable.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional se ha referido al acto administrativo como la
decisin general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias
funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades
administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de
diverso contenido puede ser de decisin, de conocimiento o de opinin.
Los caracteres jurdicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el
sentido de que forman parte del orden jurdico nacional y de las instituciones
administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar
se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3)
La legitimidad, que es la presuncin de validez del acto administrativo mientras su
posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad,
constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben
ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la

Administracin de ejecutar sus propios actos sin intervencin del rgano judicial; 6) La
ejecucin, que es el acto material por el que la Administracin ejecuta sus propias
decisiones.
Los actos administrativos estn estrechamente relacionados con la potestad
sancionadora de la Administracin Pblica. El Estado, en determinados supuestos,
otorga a la Administracin Pblica potestad sancionadora. Esta potestad sancionadora,
por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera
se dirige a proteger los propios intereses de la Administracin como organizacin; sus
sanciones estn dirigidas a sus funcionarios, as como a personas vinculadas a la
Administracin por especiales deberes y relaciones jurdicas. La segunda, se dirige a
imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes
jurdicos que las normas les imponen como administrados.
Entre los principios bsicos que rigen la actuacin de la Administracin Pblica se
encuentra el principio de legalidad. Dicho principio debe ser observado al momento de
determinar las infracciones y sanciones en materia administrativa, al momento de
ejercer la potestad sancionatoria.
Por otra parte, encontramos el principio de reserva de ley o reserva legal. Al respecto,
siguiendo la jurisprudencia constitucional (Sentencias Constitucionales N 273/2004-R,
746/2010-R de 26/07/ 2010 y 1639/2010-R de 15/10/2010), en la que se establece que la
reserva de ley en un Estado constituye un lmite a la potestad administrativa
sancionatoria y se traduce en una garanta real para el ciudadano, puesto que en
aplicacin del principio democrtico de derecho, solamente el rgano representativo
popular como fuente legtima de poder, puede determinar las sanciones
administrativas (garanta formal), asimismo, la legalidad en materia sancionatoria,
condicionada al principio de certeza o taxatividad como garanta material, garantiza la
previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurdica sobre las sanciones
establecidas.
La proteccin del contenido esencial de dicho en materia sancionatoria y el resguardo
de las garantas formal y material que la estructuran, hacen que solamente la ley pueda
establecer sanciones de ndole disciplinaria cuyos supuestos de hecho deben ser
descritos de manera precisa, categrica y certera.
Entonces, como consecuencia del postulado antes sealado, se tiene que ningn poder
pblico que no sea el rgano legislativo, puede determinar conductas sancionables

en el mbito administrativo ni menos an suplir las ambigedades u omisiones en las


cuales pudo incurrir el legislador.
En sntesis, el Tribunal Constitucional ha sealado que solamente puede imponerse
una sancin administrativa cuando sta este especficamente establecida por ley.
Por su lado, el principio de legalidad en el mbito administrativo, implica el
sometimiento de la Administracin Pblica al derecho, al ordenamiento jurdico, para
garantizar la situacin jurdica de los particulares frente a la actividad administrativa; en
consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujecin a la
Constitucin, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les estn atribuidas y de
acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio est reconocido en el Art. 4,
inc. c), de la LPA, que seala: La Administracin Pblica regir sus actos con
sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso.
Del principio de legalidad deriva el principio de la jerarqua de los actos
administrativos; que prescribe que ninguna disposicin administrativa podr vulnerar
los preceptos de otra norma de grado superior, principio que est recogido en el Art. 4,
inc. h), de la LPA, cuando establece que: La actividad y actuacin administrativa y,
particularmente las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley, observarn la
jerarqua normativa establecida por la Constitucin Poltica del Estado y las leyes.
En ese orden de ideas, llama la atencin que en el nuevo Reglamento de Sanciones e
Infracciones Comerciales (RSIC), aprobado mediante Resolucin Administrativa
Interna RAI/AEMP/ N 052/2011 emitido por la Autoridad de Fiscalizacin y Control
Social de Empresas (AEMP), se introduzca la sancin de Suspensin de Matricula
Comercial; definindola en su Art. 13 como la cesacin de autorizacin de
funcionamiento de una empresa, inhabilitando temporalmente de realizar actividades de
su objeto.
Dicha sancin se aplica en casos de incumplimiento de una Resolucin Administrativa
Sancionatoria, suspendiendo temporalmente la Matrcula Comercial por el plazo de 30
das calendario, independientemente al pago de la sancin establecida en la Resolucin
Administrativa Sancionatoria emitida al agente regulado (Art. 22 RSIC).
En primer lugar, se considera que una sancin de esa naturaleza atenta contra el
principio constitucional de proteccin de la iniciativa privada (Art. 308 C.P.E.); puesto
que su aplicacin durante 30 das es discrecionalmente punitivo contra la actividad
empresarial privada.
En segundo lugar, atenta contra el debido proceso por los siguientes fundamentos:

La LPA, en su Art. 55, seala que las resoluciones definitivas de la


Administracin Pblica, una vez notificadas, son ejecutivas y se puede proceder
a su ejecucin forzosa por medio de los rganos competentes. Lo que implica
que la resolucin de la AEMP que sanciona con una multa, tiene fuerza ejecutiva
para su cumplimiento y no puede imponerse sancin adicional (suspensin
temporal) por un eventual incumplimiento de dicha resolucin administrativa.
Ese extremo constituye una nueva sancin por un mismo hecho (aplicacin de
doble sancin), lo cual rompe con el principio non bis in idem, que no slo
constituye un

principio procesal, que es aplicado a los procedimientos

administrativos (S.C. 813/2005-R), sino un derecho humano reconocido en los


tratados y Convenios internacionales, integrado al sistema constitucional
boliviano como un derecho fundamental que forma parte del derecho al debido
proceso.
Finalmente, se vulnera el principio de legalidad; puesto que el Cdigo de Comercio (ley
superior en la materia), en su Art. 34, solo establece la sancin de multa por falta de
Matrcula Comercial o por la omisin de la inscripcin de los actos y documentos sujetos
a registro.
En caso de no suprimirse dicha sancin de Suspensin de Matrcula Comercial
establecido en el RSIC, existen mecanismos para que el administrado que se sienta
afectado en sus derechos e inters legtimos impugne la validez de los actos
administrativos que resulten de la aplicacin del RSIC, sea por la va administrativa o
jurisdiccional.