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Introduo ao Planejamento

Municipal

Ladislau Dowbor
Ed. Brasiliense, 1987

Escrito em 1987, portanto h 25 anos atrs, este pequeno livro responde a uma poca
em que, saindo da ditadura, o pas buscava vises mais democrticas de gesto. De
certa forma, enfrentava-se o desafio da gesto democrtica local, enquanto no plano
nacional estava se gestando a Constituio de 1988, que viria abrir o pas para vises
mais modernas. Lido hoje (2012), apresenta uma srie de ingenuidades, mas continua
atual no essencial: a construo de formas mais democrticas e participativas de
gesto, o resgate do planejamento, a construo de vises sistmicas. Dada a poca,
foi escrito ainda na era da mquina de escrever, e o texto que aqui apresentamos foi
simplesmente digitalizado, para facilitar o acesso.

Ladislau Dowbor
So Paulo, 9 de novembro de 2012
Esta obra foi elaborada com apoio do Centro de Estudos e Pesquisas de
Administrao Municipal CEPAM.
O CEPAM deseja que este trabalho reforce o debate sobre o tema, estando aberto a
sugestes, contribuies e crticas.
Este trabalho contou com a ajuda da equipe de planejamento do CEPAM: Carlos
Corra Leite, Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz, Lcia Maria Vidigal Lopes da
Silva, Luiz Patrcio Cintra do Prado Filho, Rosngela Vecchia e Rubens Sardenberg.
Agradecemos a colaborao dos promotores do planejamento na Prefeitura
Municipal de Penpolis: Carlos Alberto Bachiega, Carlos Pereira Brz, Eunice Barrinha
Brz, Joo Carlos D'Elia e Mario Mendes Raucci.
E a imensa pacincia de Carla, Mrcia, Mara, Marinez e Ronaldo.

No h nada mais prtico, que uma boa teoria.


Pawel Sulmicki

Apresentao

O trabalho que segue tem razes prticas: aplicamos em Penpolis uma proposta
simplificada de planejamento municipal, que deu bons resultados, e pareceu-nos til
apresentar aqui as suas linhas.
A ideia central que o municpio precisa, mais do que de esquemas complexos
de planejamento, de um sistema claro de organizao de informao econmica que
permita ao prefeito tomar decises coerentes baseadas num conhecimento real da situao.
Por outro lado, a informao ordenada do ponto de vista do impacto junto
populao, criando a transparncia, que indispensvel para uma participao efetiva
da comunidade.
O Brasil sofreu, nas ltimas dcadas, um processo centralizador extremo, tanto
por parte do Estado, como por parte das grandes empresas e do sistema financeiro.
Ficou esmagada, nesse processo, a presena do municpio nas decises sobre o desenvolvimento. A prefeitura se tornou um rgo que asfalta ruas e constri praas.
Trata-se de inverter o processo. Um municpio constitui o espao de vida de seus
habitantes, que tm de poder participar nas decises. A prefeitura tem de conquistar um
espao de interveno mais amplo, que corresponda a um desenvolvimento econmico
moderno.
A equipe de planejamento municipal do CEPAM tem trabalhado neste sentido,
buscando instrumentos prticos. Depois de uma apresentao mais ampla das
necessidades do planejamento e da descentralizao, estuda formas prticas de
ordenamento da informao econmica do municpio, de sistematizao da informao
sobre os recursos financeiros, aspectos organizacionais do planejamento municipal, e
as formas de dinamizao da participao comunitria.
No anexo do presente trabalho, apresentamos vrios casos que ilustram a
proposta. O leitor interessado em aprofundar a questo pode contatar simplesmente o
grupo de planejamento do CEPAM, avenida Prof. Lineu Prestes, 913, Cidade
Universitria, So Paulo. Encontrar gente to interessada em aprender quanto ele.

A crise das solues universais

Todos ns buscamos, de uma forma ou outra, solues universais. E grande parte


dos conflitos que presenciamos deve-se a esta nossa exagerada tendncia para a
simplificao.
A realidade que somente solues globais e simplificadas tendem a transformarse em fora social, pois anlises mais complexas e que levam em conta mais fatores
diluem-se em torno das sutilezas e especificidades do processo analisado: resultam
muitas opinies e pouca fora.
este o caso, evidentemente, da simplificao que se fez, e que se faz muito ainda,
em torno do "mercado" e do "planejamento", como sistemas completos de regulao
econmica.
Devemos dizer, desde j, que no colocamos os dois termos no mesmo nvel. medida
que se torna mais complexo o contedo tcnico do nosso crescimento econmico, e que
a produo se torna mais socializada, o espao do mercado, como mecanismo
racionalizador do conjunto do sistema, se reduz bastante. E o planejamento ocupa, sem
dvida, um espao crescente, inclusive nas prprias empresas.
Mas no isso que est no centro das nossas preocupaes, e sim o fato de
nenhum dos dois poder pretender constituir a "pedra filosofal" da racionalidade
econmica. O que est na ordem do dia no se a soluo correta o mercado ou o plano,
e sim como estes dois elementos, combinados com outros, devem articular-se para
assegurar a regulao dos nossos processos econmicos.

A complexidade dos processos econmicos


A simplificao resulta, sem dvida, de uma certa impotncia. Os processos
econmicos evoluram muito nos quarenta anos de ps-guerra, tornaram-se mais
complexos, enquanto os nossos instrumentos tericos ainda constituem frgeis extenses das grandes escolas europeias de outros tempos.
No preciso ir muito longe para ver a que ponto a nossa realidade est fora dos
parmetros simplificadores dos neoclssicos ou dos monetaristas modernos.

Para j, todo o nosso sistema financeiro se tornou mundial, e uma nao, os Estados
Unidos, delem a moeda-base, o dlar. Em outros termos, temos uma moeda
internacional cuja emisso controlada por uma nao, com todo o poder poltico de
interveno sobre os mecanismos econmicos que isto significa.
O espao mercantil tambm se mundializou. Mas, com a acelerao do ritmo de
desenvolvimento tecnolgico, o "leque" se abriu, e a concorrncia no se d o
mnimo que se pode dizer sempre entre iguais. A guerra pela ocupao do espao econmico mundial, travada pelas empresas multinacionais com o apoio dos seus
respectivos governos, tem pouco a ver com o buclico padeiro de Adam Smith.
A remunerao dos agentes econmicos, elemento chave das construes tericas
tradicionais, tambm mudou profundamente. Hoje, a remunerao varia mais em funo
do sistema econmico do que do aporte produtivo. O mesmo mdico, com uma
capacidade cientfica determinada, ganhar 15 mil dlares por ms se estiver na rea da
medicina de luxo de um pas rico ou de um pas pobre, 500 dlares se estiver na esfera
da medicina popular, seja estatal ou privada, 5 mil dlares se for contratado pela
Organizao Panamericana da Sade, ou 200 dlares se estiver num programa de
cooperao chins.
A evoluo das telecomunicaes e, particularmente, da telemtica, permite que hoje
qualquer estabelecimento financeiro jogue com alteraes de preos de matrias-primas
e com variaes de taxas de cmbio ao nvel internacional, levando em segundos a
gigantescas transferncias internacionais, das quais esto excludos pases ou empresas
que no podem financiar ramificaes mundiais.
O prprio nvel de produo em reas-chave da economia leva a que duas ou trs
empresas s vezes cubram toda a necessidade de consumo de um pas. Como evitar o
efeito monopolstico? Hoje, a prpria teoria do monoplio, ou a da concorrncia
monopolstica, torna-se muito insuficiente na medida em que, ao efeito de controle de
preos ou de matria-prima, se acrescenta o peso poltico da grande empresa e a
estratgia de alianas internacionais do grupo a que pertence.
Ser preciso lembrar quo profundamente foram afetadas todas as economias, e
particularmente as economias subdesenvolvidas, pela deciso poltica dos norteamericanos em elevar a sua taxa de juros, ou pelas variaes do preo do petrleo com
todos os seus efeitos sobre os custos de produo nos ltimos anos?
Os parmetros mudaram. Hoje, em qualquer municpio, cruzam-se linhas de foras
dos processos econmicos internacionais, levando, por exemplo, toda uma regio a se
ver invadida pela cana-de-acar, ou pela soja, ou pelo gado. s reorientaes
5

produtivas correspondem reorientaes da estrutura social: o campons policultor


substitudo pelo bia-fria, ou simplesmente levado a emigrar, transtornando toda a
organizao econmica e social de uma regio.

Os limites da ao do mercado
O problema no se resolve no ser contra ou a favor do mercado. preciso entender
que a prpria discusso em torno do mercado, a criao das estatais, o peso da
interveno do Estado na rea da poltica de conjuntura preos, taxas de cmbio, taxas
de juros, salrios, poltica fiscal e de crdito e o uso de mecanismos de planejamento
resultam da insuficincia crescente do mercado como mecanismo regulador.
Se o mercado preenchesse as suas funes reguladoras tradicionais, no se estariam
utilizando sistemas complementares cada vez mais complexos.
A confiana exagerada num instrumento que deixou de ser adequado ou suficiente
leva a perigosas regresses ao laissez-faire, laissez-passer, do sculo passado, sem atentar
para o fato de que as condies de vida da "mo invisvel" h tempo j deixaram de
existir para um conjunto de setores.
A tendncia nos Estados Unidos, nestes anos 80, foi, sem dvida, caracterizada
pela "desregulamentao", com relativa reduo dos controles do Estado. Mas essa
reduo no levou, de forma alguma, ao reforo dos mecanismos de mercado: "Uma
onda de fuses ganhou os Estados Unidos, a Inglaterra e a Alemanha, desde que a
desregula-mentao foi encorajada pelos dirigentes destes pases. Nos Estados Unidos,
onde a tradio antitruste a mais forte, a diviso antitruste do departamento da justia e
a comisso federal do comrcio foram reduzidas impotncia. O valor de fuses de empresas passou de 12 bilhes de dlares em 1975 para 83 bilhes em 1981 e 122 bilhes em
1984.1
Assim, a reduo do espao de regulamentao pblica no se transforma numa
volta ao passado concorrncia livre no mercado , e sim num reforo de controle
centralizado do mercado pelas grandes empresas. caracterstico que a reduo do papel
do Estado coincida com a eliminao das leis antitruste que asseguravam a fluidez do
mercado.

1 Frdric F. Clairmont e John Cavanagh, Le Club des Deux Cents ou les vertus de Ia concentration Le monde
Diplomatique, dez. 1985, p.22.

Hoje, no mundo capitalista, as vendas das 200 maiores empresas particulares so da


ordem de 3.000 bilhes de dlares, representando 26% do produto mundial (sem os
pases socialistas).2
Em outros termos, quando no organizada pelo Estado, a economia organizada
pelos grandes grupos. O que no existe mais mercado que no seja "organizado", em
que prevalea simplesmente o preo e a qualidade do produto.
A acelerada reduo do papel do mercado como regulador da economia no se deve
apenas longe disso monopolizao da economia pelos grandes grupos
multinacionais.
O contedo tecnolgico cada vez mais complexo dos processos produtivos torna muito
difcil a entrada de novas empresas, a no ser atravs de acordos de transferncia de
tecnologia. A elevada escala de produo exige a organizao e orientao do consumo
atravs da publicidade e do crdito ao consumidor. Os elevadssimos investimentos de
infraestrutura exigem planejamento prvio do seu uso produtivo, e no em funo dos
altos e baixos da oferta e procura da energia que se constroem ou se deixam de construir
gigantescas hidroeltricas ou centrais nucleares. Cerca de um tero do comrcio mundial
se faz hoje simplesmente fora do mercado, com preos e qualidade fixados
administrativamente, atravs do comrcio intra-empresarial, ligando matriz-filial ou
filial-filial do mesmo grupo. As prprias opes econmicas fundamentais de determinados pases o Japo na rea eletroeletrnica, a Alemanha na rea de mquinaferramenta, a Sua na mecnica de preciso e qumica resultam no das flutuaes do
mercado ou de vantagens comparadas, e sim de opes polticas corretas relativamente
s tendncias de longo prazo da economia mundial, e que levaram esses pases a
realizarem os investimentos de pesquisa e desenvolvimento necessrios.
Na realidade, a presena do mercado como mecanismo regulador se reduz e se altera
em vrios sentidos: primeiro, cria-se o que poderamos chamar de "mercado
administrado", em que assistimos no ao simples emperramento dos mecanismos de
mercado pela monopolizao, e sim ao ordenamento planejado do espao econmico dos
diversos grupos; segundo, a presena do mercado passa a se diferenciar profundamente
segundo as reas econmicas, com forte predominncia nas reas da pequena produo
de bens de consumo dirio, e virtual desaparecimento nas reas de bens de capital e
investimento pesado ou infraestruturas econmicas, bem como nas reas-chave da
economia. Enfim, preciso notar o recuo generalizado e a falncia do mercado como
elemento regulador e racionalizador nas reas da infraestrutura social, particularmente
2 Frdric F. Clairmont e John Cavanagh, op. cit.
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da sade, educao e habitao, onde se comprovou ser no s inoperante, como


nocivo e fator de atraso.
O mercado, como mecanismo regulador fundamental, encarregado de assegurar
que milhes de atividades econmicas que desempenhamos de forma independente
levem a constituio de sistemas econmicos coerentes, j no desempenha a sua
funo. J no corresponde, simplesmente, ao nvel de desenvolvimento das nossas
foras produtivas.
O fato de deixar de ser o elemento regulador fundamental no significa, entretanto, que
deixe de ser indispensvel. o que se constatou nas economias planificadas.

Evoluo da planificao centralizada


H uma forte tendncia para considerar os pases que aplicam o planejamento
central da economia um conjunto rgido de sistemas burocrticos. Esta viso resulta,
simplesmente, da nossa ignorncia relativamente ao que se passa nos pases socialistas.
Se atentarmos para a forma como foi organizada a construo do oleoduto do
Alasca, envolvendo centenas de empresas numa atividade plurianual, e terminando no
s no dia como na hora prevista, e o projeto de gasoduto transiberiano na Unio Sovitica, veremos que as tcnicas de planejamento utilizadas so rigorosamente semelhantes.
Sabe-se de antemo os montantes de energia transportada, as empresas que a utilizaro,
os investimentos complementares que sero realizados. Nenhum pas se lana em
investimentos deste montante sem assegurar que todos os elos da cadeia tcnica estejam
previstos. E ningum espera milagres por parte da mo invisvel. O planejamento de longo
prazo assumiu um papel decisivo, ainda que discreto, na organizao dos equilbrios
intersetoriais do sistema capitalista, atravs das grandes empresas.3

Era natural que as economias socialistas, que surgiram em pases pobres e


subdesenvolvidos e que se concentraram inicialmente nas grandes obras de infraestrutura que o desenvolvimento moderno exige, tivessem adotado, na primeira fase,
formas muito centralizadas de planificao econmica. Isto exigido tanto pelo tipo
de investimento, que tem impacto ao nvel nacional e tem de obedecer a uma viso

3 Neste sentido, a teoria do monoplio amplamente insuficiente, os investimentos complementares em cadeia, estudados pela
escola sueca e apresentados por Hirschman como mecanismo espontneo de reequilbrio econmico, constituem um aspecto de
crescente penetrao da grande empresa na regulao intersetorial, atravs do planejamento empresarial de longo prazo. O
planejamento empresarial constitui mais um elemento da transformao do mercado, que aqui chamamos de "mercado
administrado".

global, como pelo grande esforo de financiamento exigido: num pas pobre nenhuma
empresa regional, e menos ainda privada, assumiria investimentos deste porte.
Imaginar que tudo se planifica desta forma nos pases socialistas to pouco
realista como imaginar que nos Estados Unidos tudo se organiza como o oleoduto do
Alasca. A planificao socialista um sistema de regulao profundamente
diferenciado segundo os setores, e o prprio sistema evolui profundamente,
acompanhando as etapas de desenvolvimento destes pases.
Em termos muito gerais, podemos dizer que a planificao socialista atravessou
um perodo muito centralizado na fase das grandes obras, particularmente voltadas
para as infraestruturas energticas e de transportes, siderurgia, metalurgia, qumica
pesada e outras indstrias de base. Na fase de constituio de setores intermedirios
da indstria e da agricultura criaram-se os complexos industriais e agroindustriais
descentralizados, e hoje o enriquecimento do tecido econmico, com milhes de
empresas voltadas para o consumo individual, levou a uma regulao que se realiza
por contratos interempresariais. A empresa que no assegura qualidade e preo
simplesmente no ter contratos, e o Estado intervm apenas na coerncia do
conjunto.
O resultado hoje um conjunto diversificado de sistemas de regulao, que
evolui rapidamente. As transformaes que ocorrem na Unio Sovitica desde a dcada
de 60 so, neste sentido, muito caractersticas.
H, seguramente, tanta conscincia nos pases socialistas de que um sistema
centralizado de deciso insuficiente, sejam quais forem as tcnicas utilizadas, como h
conscincia, nos pases capitalistas, de que o mercado constitui hoje um instrumento
parcial e muito insuficiente de alocao racional de recursos.
Esta a problemtica que enfrentamos, e no h dvida de que os adeptos da
estatizao generalizada e da planificao central, como os adeptos da total liberdade de
mercado e da privatizao generalizada, esto simplesmente fora da realidade.

Planejamento e descentralizao
Uma das transformaes fundamentais do planejamento a descentralizao. Esta
implica que as decises sobre a utilizao de recursos sociais no sejam tomadas de
forma centralizada por um grupo de tcnicos, e sim que sejam tomadas ao nvel local ou
pelas prprias pessoas que devero gerir os recursos.
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H uma certa confuso, criada particularmente pelo Banco Mundial, que identifica
descentralizao ou privatizao. importante salientar que a relao de propriedade
nem sempre essencial para o tipo de mecanismo de gesto econmica. Muitas
empresas estatais regem-se perfeitamente por mecanismos de mercado, tanto nos pases
capitalistas como nos socialistas, e um plano dispe de muitos mecanismos para orientar
a produo de produtores privados O fato de empresas pertencerem ao Estado no
significa de modo algum que tudo pertence a uma entidade central, da mesma forma
que no se pode dizer que as empresas nos pases capitalistas pertencem todas a uma
entidade global chamada "o capital".
Ao analisarmos a estrutura do ensino privado e do ensino pblico no Brasil,
constatamos que o ensino privado bastante mais centralizado: concentra-se na
prestao de servios s camadas ricas e busca as regies mais ricas do pas, com
muito maior nmero de alunos por professor do que o ensino pblico.
Constatamos igualmente que um dos maiores problemas gerados pela
centralizao, que a formao da chamada macrocefalia urbana gigantescos
centros urbanos que centralizam as atividades econmicas do pas , enquanto
imensas regies se veem semiabandonadas, constitui uma caracterstica da economia
privada, e no das economias que utilizam o planejamento como forma dominante de
regulao.
A propriedade privada ou social da produo tem, sem dvida, influncia
decisiva em termos de para quem se faz o desenvolvimento: em proveito de elites ou
da populao em geral. Mas no h nada na propriedade social que predetermine a
centralizao, ou na propriedade privada que leve descentralizao. O que se
apresenta como tendncia geral, pelo contrrio, que o sistema capitalista avana
para uma crescente centralizao, enquanto o sistema planificado evolui para a
descentralizao.
Maior papel que as relaes de propriedade jogam hoje as relaes tcnicas de
produo. interessante constatar que a produo de cereais, que se presta bem para
a mecanizao e o gigantismo das unidades de produo, se realiza nos Estados
Unidos e na Unio Sovitica em unidades bastante semelhantes. Trata-se de empresas
agrcolas muito mais do que de "agricultura familiar", com engenheiros, muito apoio
cientfico e vinculao direta com a agroindstria. Entretanto, tanto nos pases
capitalistas como nos socialistas, a agricultura intensiva que exige muitos cuidados,
como a horticultura, se realiza dominantemente em pequenas unidades privadas de
produo. Os cintures verdes das grandes cidades so constitudos por lotes

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individuais na Alemanha Federal e na Alemanha Oriental, tia Polnia ou na Unio


Sovitica.
Gigantescos projetos, como Itaipu, esto na rbita estatal, tanto nos pases
socialistas como nos pases capitalistas, simplesmente porque as relaes tcnicas das
infra-estruturas energticas no condizem com iniciativas descentralizadas de rbita
social ou privada.
Uma tentativa que se tornou um anti-exemplo histrico foi a de descentralizar a
produo siderrgica na China, no tempo do "grande salto". H atividades que no se
descentralizam, pelas prprias relaes tcnicas que presidem sua execuo.44
Na realidade, nem todos os setores podem ser "regulados" pelos mesmos
mecanismos, e medida que a tecnologia torna cada vez mais diferenciados os
subsistemas tcnicos de produo, reduz-se o espao das solues universais.
Enfrentamos hoje uma hierarquizao das atividades econmicas, e esta
hierarquizao exige a articulao de formas diversificadas de regulao.

Articulao dos mecanismos de regulao


Podemos dizer que hoje a regulao das atividades econmicas se d atravs de
quatro mecanismos: o mercado, o planejamento, a poltica de conjuntura do Estado e
a participao comunitria.
Segundo o sistema adotado, capitalista ou socialista, o peso dado a cada um dos
mecanismos ser diferente. Mas ser diferente tambm segundo o nvel de
desenvolvimento atingido pelo pas, e os diferentes setores da economia sero mais
ou menos regulados por cada um destes mecanismos.
Por que "regulao"? Porque um conceito que permite integrar os diversos
instrumentos de que dispomos mercado, poltica de conjuntura do Estado,
planejamento e participao comunitria na funo que procuram desempenhar:
assegurar a alocao racional de recursos e adequar o esforo econmico s
necessidades sociais. E para definir estes mecanismos, os conceitos de "mercado" e
"plano" so demasiado estreitos. O conceito de "regulao" desenvolvido
inicialmente pelos economistas franceses nos parece til, j que marca bem esta nossa
necessidade ampla de "regular" o funcionamento da economia.

4 Essas relaes no so estticas. A evoluo tecnolgica recente est reabrindo possibilidades de produo descentralizada em
numerosas reas, como a metal-mecnica, hidroeletricidade, eletrnica e mais outras.

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Ao propormos o estudo das formas como os diversos mecanismos se articulam,


pretendemos reduzir um pouco a viso excessivamente ideolgica de cada um deles:
o "bom", para alguns, seria o mercado, sendo os outros mecanismos excrescncias
nocivas que "atrapalham" a mo invisvel; para outros, a soluo o Estado e os
mecanismos centrais de controle, ficando o mercado visto como um elemento de caos
ou de desorganizao; o desenvolvimento comunitrio para outros ainda, na linha do
small is beautiful, onde o planejamento local e participativo se apresenta como
"soluo" para conter a desorganizao econmica e poltica crescente; o
planejamento central enfim, visto como eixo fundamental de racionalizao da
atividade econmica, com muitas iluses sobre o seu potencial tcnico.
tempo de pensarmos na articulao racional desses e de outros eventuais
mecanismos de regulao, deixando parte o debate sobre qual seria globalmente "o
melhor". claro que aqui, ao entrarmos no estudo do planejamento municipal,
interessa-nos particularmente a participao comunitria, seja ela designada como
auto-planejamento, planejamento local, espao local, planejamento descentralizado
ou outro termo.
preciso entender que um elemento essencial ao planejamento municipal
justamente a definio dos limites da sua interveno, frente aos outros mecanismos
de regulao.
Esses mecanismos so, na nossa concepo, fundamentalmente complementares.
Complementares, mas cada um no seu lugar. Conhecemos demais os desastres que o
planejamento central representa ao tentar meter-se em produo de sries curtas de
camisas ou outros bens de consumo popular, deixar aos mecanismos de mercado
grandes investimentos de infraestruturas econmicas, montar gigantes burocrticos
centralizados privados ou estatais para resolver problemas de sade, ou tentar
substituir atividades que s so produtivas em grande escala, por iniciativas
comunitrias.
Entender planejamento municipal , portanto, ter bem presente o limite desta
interveno e entender sua relao com outros nveis de regulao.
O mercado, antes de tudo, est hoje quase desaparecido como mecanismo
regulador nas reas sociais, da educao, da sade, bem como da cultura. Nas reas
de investimentos pesados, tanto nas infraestruturas econmicas como na indstria
pesada, deixou de ser um elemento regulador significativo, e podemos utilizar o
conceito de "mercado organizado" ou "mercado administrado". Nas reas de
produo de bens de consumo bsicos continua muito significativo.

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A poltica de conjuntura do Estado, tambm chamada poltica econmica de


curto prazo, assegura interveno reguladora essencialmente sobre a rea financeira:
poltica de preos, poltica salarial, poltica fiscal, poltica cambial, poltica de crdito
e poltica monetria. Hoje este instrumento passa por imensas dificuldades para
racionalizar a sua interveno, na medida em que o sistema financeiro nos pases
capitalistas se internacionalizou, reduzindo de maneira muito significativa o seu
alcance ao nvel nacional, sobretudo nos pases dependentes.
O planejamento central deve articular os esforos de crescimento da economia
para assegurar a harmonia do conjunto. Em termos prticos, um pas utiliza
planejamento para definir a sua vocao geoeconmica, as estratgias de
desenvolvimento de longo prazo com seus componentes setoriais (agricultura,
indstria, infraestruturas econmicas e sociais), os seus planos de investimento (os
famosos planos quinquenais ou quadrienais), e finalmente planos anuais de produo,
cornos seus balanos financeiros e tcnico-materiais.
A participao comunitria e o planejamento descentralizado permitem
assegurar a racionalidade de um conjunto de atividades econmicas que esto
diretamente ligadas ao espao de vida do habitante: o bairro e sua urbanizao, a
escola, as infraestruturas culturais e de lazer, a sade, a pequena produo local,
servios pessoais, setores que nem a grande empresa privada nem a interveno
estatal jamais conseguiram atender adequadamente, j que ningum consegue melhor
identificar necessidades e racionalizar o uso correspondente dos recursos que a
comunidade interessada.
bvio que a prioridade dada a cada um desses mecanismos responde a
interesses polticos, e no s racionalidade "tcnica": as multinacionais c as grandes
empresas dominantes querem que tudo seja realizado segundo a "liberdade do
mercado", pela simples razo de dominarem o mercado; os grupos privados que
dominam politicamente o Estado defendem a extenso da sua poltica econmica, que
se materializa em subsdios e outras vantagens para eles, enquanto os grupos que no
tm influncia sobre a deciso estatal querem um Estado mais "neutro"; o
planejamento defendido por quem quer adequar o desenvolvimento e a alocao de
recursos s necessidades pblicas, mas no caso de um Estado "privatizado" como o
Estado brasileiro, o planejamento transformou-se em simples instrumento de acesso
bolsa de recursos pblicos; finalmente, a extenso da participao comunitria e do
planejamento descentralizado defendida por quem quer democratizar a sociedade,
assegurando maiores benefcios para a base da populao brasileira.

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Assim, a articulao dos diversos mecanismos obedece frequentemente mais a


interesses polticos do que a escolhas de adequao tcnica. Um exemplo: os
microprojetos financiados pelo salrio educao sobem uma longa escada da escola
para a Secretaria da Educao do municpio, a Secretaria da Educao do Estado, o
Ministrio em Braslia, refazendo o mesmo caminho aps vrias avaliaes, num
prazo que varia entre seis e oito meses. Trata-se de projetos de aumento de salas de
aula ou conserto de um telhado de escola, que nunca deveriam sair das mos das
nicas pessoas que podem apreciar a sua utilidade: a prpria escola, eventualmente a
comisso de pais ou a Secretaria municipal. Mas Braslia que "concede" o recurso,
em detrimento da racionalidade da sua utilizao.
Quando falamos em planejamento municipal estamos, portanto, colocando um
problema geral e importante de racionalizao das formas de gesto da nossa
economia e, particularmente, o problema da hierarquizao das atividades e das
decises.
Problema tcnico e poltico ao mesmo tempo, e que constitui um elemento
fundamental da democratizao da nossa sociedade.

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A importncia da descentralizao

A gravidade da situao
Por trs do problema da descentralizao est o problema bsico da nossa
sobrevivncia econmica. Muitos no tm viso da gravidade da situao que
enfrentamos neste fim de sculo.
Sem dvida, os pases capitalistas desenvolvidos e os pases socialistas
conseguiram grandes avanos. Mas o que ocorre com o mundo subdesenvolvido, o
Terceiro Mundo ao qual pertencemos? Alguns dados precisam ser lembrados.
Em 1987 somos 5 000 milhes de habitantes no planeta. Cerca de 1 200 milhes
vivem em pases desenvolvidos. O restante, 3 800 milhes, vive em pases pobres.
So trs quartos da populao mundial. A populao dos pases ricos aumenta
atualmente cerca de 7 milhes de habitantes por ano. A dos pases pobres, 77 milhes.
O grande problema que enfrentamos, neste fim de sculo, o problema da pobreza.
Esta pobreza se manifesta de modo particular nos pases capitalistas
subdesenvolvidos, que contam em 1987 com cerca de 2 600 milhes de habitantes,
com um ritmo de aumento da ordem de 50 milhes por ano.
Uma anlise fria deste mundo subdesenvolvido revela cerca de 800 milhes de
pessoas vivendo em estado de pobreza absoluta, um nmero similar de subnutridos,
entre 10 e 12 milhes de crianas com menos de cinco anos que morrem de fome por
ano, cerca de 800 milhes de analfabetos, cifra que aumenta cerca de 7 milhes por
ano. De forma geral, um pouco mais de dois bilhes de pessoas vivem em estado de
misria. Todas estas cifras so crescentes e se encontram nos relatrios nada
extremistas da FAO, UNICEF, Banco Mundial e outros.
As razes desta situao catastrfica so mais polticas do que econmicas. O
mundo produz atualmente cerca de 2.500 dlares de bens e servios por pessoa e por
ano, o que significa que, no caso de uma repartio um pouco mais justa, haveria
espao para uma vida digna e normal para toda a populao do planeta.
No prprio Brasil, onde a produo anual por habitante da ordem de 1.800
dlares, uma repartio mais justa permitiria assegurar um nvel de vida confortvel

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para a totalidade da populao. A realidade que a metade do produto social


consumida por 10% das famlias mais ricas do pas. Apesar de sermos um dos pases
mais bem dotados para a agricultura do mundo, temos cerca de 80 milhes de
subnutridos. Somente o Haiti, a Bolvia e Honduras tm uma mortalidade infantil
mais elevada que a nossa. Cerca de 60% da nossa mo-de-obra so analfabetos ou
semiletrados. O essencial do aparelho produtivo industrial est concentrado em trs ou
quatro cidades, o xodo rural desestrutura a populao camponesa e transforma as
cidades em aglomerados cada vez menos controlveis.

Desequilbrios e formas de regulao


Por que esses desequilbrios to graves?
Se atentarmos para a forma de regulao econmica e social dos pases capitalistas
desenvolvidos, constatamos que constitui um sistema relativamente sofisticado. Por uma
parte, apesar da existncia de grandes empresas, no conjunto a prpria amplitude das
atividades econmicas assegura uma relativa fluidez dos mecanismos de mercado. Nas
reas de infraestrutura, de bens de capital e de eixos de desenvolvimento tecnolgico, o
mercado exerce funo reguladora limitada, mas a planificao empresarial de mdio e
longo prazo permite uma coerncia bastante elevada. A capacidade de interveno
reguladora do Estado, atravs de poltica de crdito, de preos, de cmbio, etc., muito
desenvolvida, e permite um bom controle de conjuntura. Finalmente, a comunidade ou o
municpio constitui uma unidade de deciso muito respeitada, e sabe-se. inclusive, que
difcil para uma empresa privada instalar-se numa localidade sem a aprovao formal
dos seus habitantes, que alm disso intervm ativamente nas decises de orientao do
desenvolvimento local. Em outros termos, o capitalismo desenvolvido dotou-se de
mecanismos de controle e regulao dos diversos setores, que permitem uma
significativa aproximao entre as decises econmicas individuais e os interesses da
populao.5
Os pases socialistas esto num processo de diversificao dos instrumentos de
regulao das atividades econmicas, conforme vimos no primeiro captulo. O
planejamento econmico desempenha evidentemente o papel central, assegurando, em
particular, a coerncia inter-setorial das grandes decises que tm impacto de longo
prazo sobre a economia do pas. E impressionante ver capitais no congestionadas,
5 ilusrio pensar, entretanto, que estas mesmas empresas quando instaladas cm pases dependentes, sem formas de controle social dos
processos econmicos, mantm o seu comportamento civilizado.

16

estrutura industrial descentralizada, servios sociais acessveis a toda a populao,


qualquer que seja a parte do territrio ou grupo social. O lado negativo era e ainda
em boa parte a centralizao das decises, com a burocratizao das pequenas
atividades de produo e de servios, como padarias, pequenas fbricas de confeco,
etc. Isso foi em grande parte remediado pela descentralizao, o recurso aos mecanismos
de mercado para estes setores, a generalizao do sistema de relaes contratuais entre
empresas. No caso de alimentos bsicos e de medicamentos essenciais, utiliza-se o
mercado subsidiado, segundo a saudvel concepo de que algumas coisas no podem
faltar a ningum. Finalmente, a comunidade bairro ou municpio desempenha
hoje um papel regulador intenso em todas as decises que exigem conhecimento da
situao local e controle dos interessados.

Regulao e subdesenvolvimento
Os pases capitalistas subdesenvolvidos esto em situao muito particular. No
dispem nem dos mecanismos de planificao dos pases socialistas, nem dos
mecanismos de mercado e de controle social dos pases capitalistas desenvolvidos,
enquanto a poltica de conjuntura do Estado se v atropelada por interesses privados
nacionais e transnacionais que puxam para lados diferentes.
Um problema que est no centro do drama e do caos econmico em que vivem
os pases subdesenvolvidos capitalistas, com as suas inflaes, fome, ditaduras
militares, etc., o desta insuficincia de mecanismos efetivos de regulao da
economia.
O mercado, como regulador, se v profundamente limitado pela monopolizao
muito elevada de uma srie de setores-chave da economia, particularmente dos
servios econmicos. O mercado no descartado, mas os seus mecanismos so
deslocados em funo dos interesses dos grandes grupos. Os produtores de tomate,
por exemple, constituem uma faixa de pequenos e mdios agricultores com atividades
reguladas por mecanismos de mercado competindo entre si, o que reduz o preo de
venda do produto. Mas a compra e a transformao est na mo de alguns grupos,
como a CICA, onde domina o sistema de mercado administrado. o caso igualmente
dos produtores de fumo, relativamente a um gigante como a Souza Cruz. As grandes
empresas transformadoras de tabaco defendem o livre mercado, mas para os seus
fornecedores. A prpria transformao altamente monopolizada.

17

O mercado assim deslocado para reas bem definidas da atividade econmica.


Globalmente, no tem fora para assegurar a coerncia do conjunto das atividades
econmicas.
O planejamento central, como instrumento de regulao ao nvel do Estado,
praticamente no existe. Ainda que quase todos os pases subdesenvolvidos
disponham de "planos", a atividade econmica no obedece aos planos nem na rea
privada nem na rea estatal. O planejamento, na realidade, visto com desconfiana,
inclusive com profundo preconceito ideolgico quando tenta ser eficiente. Tem mais
funo de promoo poltica do governo que apresenta o plano, do que de
ordenamento das atividades econmicas.
A participao comunitria e o espao municipal foram, em geral, esmagados
tanto pela centralizao financeira, como pela centralizao administrativa.
A poltica econmica de curto prazo se v diretamente afetada pelo fato de o
Estado ser dependente da economia capitalista mundial. Dominam as opes
vinculadas balana de pagamentos, dvida, ao financiamento externo, s taxas de
cmbio, s remessas de lucros, etc. As polticas de impacto interno, como as de preos
e de salrios, so determinadas em funo da necessidade de atrair financiamentos
externos, de satisfazer as empresas transnacionais instaladas no pas, de manter a
competitividade-dos produtos exportados.
As decises histricas de poltica econmica do pas, como a Instruo 113 da
SUMOC, so relativas a como o pas se insere na economia dominante internacional,
e no especificamente de estabelecimento de equilbrios internos.
Assim, os quatro principais mecanismos de regulao econmica so deficientes
ou no existem, ou ainda so submetidos a interesses que coincidem apenas
parcialmente com os interesses da populao.
Na ausncia de mecanismos internos suficientemente fortes, predomina como
mecanismo regulador a fora das empresas transnacionais, que definem parmetros de
comportamento econmico para o pas, em funo de um processo de acumulao
cuja lgica internacional. caracterstico que um pas como o Brasil, que tinha
todas as condies para uma opo ferroviria em termos de transportes, e de
hidroeletricidade em termos de energia, tenha optado pelo transporte rodovirio, o
mais caro, e pelo petrleo, no renovvel, em funo das necessidades de
desenvolvimento do grupo de empresas transnacionais do automvel nos anos 50.
A regulao atravs das empresas transnacionais no deve ser subestimada e
constitui, na realidade, um sistema regulador especfico: planejamento do

18

desenvolvimento de longo prazo, organizao da influncia poltica, sistema de apoios


internacionais, adequao da poltica econmica do Estado s suas necessidades,
definio de linhas de desenvolvimento tecnolgico de longo prazo. Tudo isso tem
hoje pouco a ver com a "mo invisvel".
Nenhum pas fica com uma economia sem regulao. O que caracteriza a
economia subdesenvolvida o fato de a regulao se dar dominantemente atravs de
interesses externos organizados, ainda que haja ampla faixa de coincidncia de
interesses entre as orientaes das transnacionais e as elites locais. Uma
industrializao centrada no automvel particular pode no responder s necessidades
bsicas da populao, mas corresponde aos anseios de conforto das camadas mais
ricas.
Isto pode ser dito de outra forma: a regulao atravs do mecanismo dominante
constitudo pelas empresas transnacionais responde a apenas uma parte dos anseios
nacionais. E o problema-chave que se coloca para o pas em termos de regulao da
sua economia, em funo das necessidades da populao, o de recuperao da
autoridade sobre os mecanismos internos da regulao. A estatizao, a
nacionalizao, ou ainda a utilizao do planejamento central no traro respostas
adequadas enquanto forem utilizadas no quadro de um processo de acumulao
mundial.6
O reforo da economia local significa portanto muito mais do que um small is
beautiful. Significa a recuperao da autoridade da populao sobre o seu prprio
desenvolvimento, numa das suas dimenses essenciais.
importante salientar que no se transforma a economia apenas agindo no nvel
local, do bairro ou do municpio. O desenvolvimento local encontra o seu espao ao
transformar outros mecanismos de regulao, de forma que o apoiem: planejamento
central, assegurando as infraestruturas; poltica econmica do Estado, assegurando os
meios financeiros; o mercado, assegurando um sistema organizado de espao
econmico para a produo local.
Descentralizao, participao e planejamento significam, em ltima instncia, o
gradual reencontro da economia com as necessidades gerais da populao.

6 No se trata, evidentemente, de sonhar com autarquia. A interdependncia positiva, mas quando os termos do
relacionamento so definidos de forma equilibrada pelos dois lados. A fraqueza dos mecanismos internos de regulao dificulta a
definio de uma poltica nacional, impedindo ou limitando o uso produtivo dos aportes externos. O problema no se coloca,
portanto, em termos de economia aberta ou fechada, e sim em termos de condies internas de uma insero favorvel no espao
econmico mundial. O virtual fracasso das polticas de "ajuda ao desenvolvimento" est evidentemente relacionado com esta
insuficincia de mecanismos internos de regulao.

19

O potencial da descentralizao
O potencial da descentralizao e, particularmente, do planejamento municipal,
se manifesta em vrias dimenses do desenvolvimento: econmica, financeira,
tecnolgica, administrativa e, sobretudo, poltica.
No plano econmico h uma racionalidade evidente em se assegurar que os
prprios beneficirios das iniciativas econmicas garantam o seu controle. quem
est construindo uma casa que sabe em que momento estar precisando de telha,
cimento, madeira, mo-de-obra, e em que quantidade. No h computador ou modelo
de avaliao de projetos capaz de substituir o conhecimento da realidade, ou a
motivao da populao local, e assegurar que as realizaes correspondam aos seus
interesses.
Alm disso, a deciso local se d com o conhecimento dos fatores de produo
existentes. Uma grande empresa produtora de lcool estar interessada na
disponibilidade de mo-de-obra e no seu baixo custo, e assim chega a prever a
viabilidade da instalao de uma usina. J o municpio levar em conta o fato de que a
monocultura leva a um emprego intensivo, mas apenas alguns meses por ano, o que
significa que no conjunto a produo da fora de trabalho do municpio ser menor, e
a comunidade ficar mais pobre. Ou ainda, poder promover atividades
complementares, como culturas de ciclo curto, para assegurar o pleno emprego da
mo-de-obra durante o ano todo.
Este ordenamento das atividades econmicas, em funo dos fatores
subutilizados, deve ser realizado por quem tem uma viso do conjunto dos interesses
da comunidade, dos recursos disponveis, do nvel de utilizao que seria socialmente
desejvel.
Ao lado do enfoque de subutilizao de recursos, h o enfoque das prioridades:
as empresas que se instalam buscam a sua lgica de lucro, e no levam cm conta o
que o municpio ou a comunidade mais necessitam numa escala local de prioridades.
H municpios com situao dramtica em termos de alimentao, outros em
termos de acesso gua, outros ainda na rea de sade. Quem pode assegurar que o
conjunto das iniciativas que se tomaro a nvel de cada indivduo que busca o seu
lucro corresponder efetivamente ao que globalmente se deseja para o municpio? ,
obviamente, o prprio municpio, organizado de forma participativa.

20

No plano financeiro, trata-se de assegurar que o excedente criado ao nvel do


municpio fique no municpio, e que seja racionalmente utilizado. A tendncia natural
das foras do mercado que os recursos financeiros se dirijam para onde tm maiores
oportunidades de aplicao lucrativa. E isso representa em geral a sua orientao para
municpios mais desenvolvidos, onde as infraestruturas existentes asseguram
economias externas mo-de-obra formada, redes de transporte, sistemas de
estocagem e comercializao, etc., alm da existncia de um mercado maior.
O resultado que municpios mais fracos financiam os mais fortes, num
processo de polarizao que leva ao xodo rural, ruptura cidade/campo, e a tantas
outras manifestaes do subdesenvolvimento.
Quando um municpio se "dissolve" no espao econmico nacional, deixando
que agncias financeiras de So Paulo que na prtica so as que dominam
decidam o que ser feito com recursos financeiros de cada localidade, elevam-se os
cursos burocrticos, j que cada deciso tem de passar pelas matrizes distantes e,
sobretudo, a utilizao de recursos se realiza em funo dos grandes grupos com
quem o banco tem interesses majoritrios e de longo prazo, coincidam ou no com os
interesses imediatos da populao local.
Outro campo de grande importncia o da tecnologia. Hoje em dia, as opes
tecnolgicas tornaram-se essenciais em termos de escolha de estratgia de
desenvolvimento. bvio que, quando a deciso tomada por critrios setoriais,
predomina a soluo "padro" para todas as realidades, quer a ao seja decidida pelo
Estado, quer por empresas privadas. A SABESP implanta o mesmo "pacote"
tecnolgico em municpios grandes ou pequenos, porque desenvolve o seu plano de
racionalidade global economia pela padronizao de equipamento, por exemplo
para todo o Estado, e busca facilidade de gesto em termos globais. Ao nvel de um
municpio pequeno ou mdio, natural que as solues deixem simplesmente de levar
em conta as condies particulares, elevando os custos.
Ao nvel local pode aparecer como sendo economicamente mais racional a
construo de uma pequena barragem hidroeltrica, com a constituio de um sistema
local de irrigao de terras subutilizadas, do que a soluo regional que se preocupa
apenas com a reduo do custo unitrio de produo da unidade de energia ou com a
possibilidade de passar os contratos para grandes empreiteiras nacionais.
O conjunto de tecnologias alternativas, tecnologias "doces" com suas diversas
denominaes, no so automaticamente mais rentveis do que as solues "grandes"
e de tecnologia mais sofisticada. A vantagem que so mais maleveis, mais

21

flexveis, e podem se adaptar melhor a especificidades locais. Por isso dependem


vitalmente do reforo do espao local de deciso econmica.
Um produtor de equipamento grande e sofisticado, que trabalha para todo o pas,
busca as solues "mdias" que permitiro aplicao mais generalizada. As prprias
vinculaes internacionais levam a que estas solues sejam s vezes as mais
exportveis. Como fica, frente a esse tipo de soluo tcnica, um municpio que tem
uma camada significativa de produtores rurais e industriais de pequena e mdia
escala?
A ampla gama de tecnologias alternativas hoje existentes constitui um recurso
suplementar importante para a dinamizao do desenvolvimento, mas necessita de um
espao de deciso econmica descentralizada e participativa. Tecnologia alternativa
implantada sob forma de "pacote" to pouco produtiva quanto a tecnologia pesada.
Outra dimenso do planejamento municipal a racionalidade administrativa que
ele permite.
Antes de tudo, o municpio, a comunidade ou um bairro constituem espaos
socialmente identificados, ou espaos participativos. Nas diversas reas profissionais
sabe-se quem quem, quem competente e quem no , h uma dimenso geral nas
coisas que permite que sejam compreendidas e dominadas pela prpria comunidade.
Quem de ns j no sentiu a sua impotncia como indivduo da grande empresa
que opera em nvel nacional, ou da grande mquina administrativa estatal? A empresa
expulsa a mo-de-obra, elimina a base alimentar local, polui os rios, e o indivduo se
sente como espectador de uma dimenso que lhe escapa.
Trata-se, sem dvida, e no aspecto mais rigoroso, da perda de uma parcela da
cidadania. Uma deciso federal ou estadual que leva ao alagamento de uma regio, ou
a sua invaso pela cana como resultado de subvenes do Estado uma deciso
de "racionalidade" nacional, buscando reforar a produo de energia. No h
possibilidade de uma administrao racional dos recursos enquanto no houver
capacidade por parte do municpio, da comunidade, de negociar o ajuste da
racionalidade nacional com a racionalidade local. Isto to pouco subversivo que
ocorre no apenas nos pases socialistas, como na maioria dos pases capitalistas
desenvolvidos.
Na realidade, preciso recuperar a racionalidade da deciso local. No h
computador que substitua o conhecimento direto que um bom administrador tem do
seu campo de trabalho. Os complicados dossis de pedidos de financiamento que
viajam de qualquer municpio at So Paulo para serem examinados por economistas

22

treinados em clculo de taxas de retorno, nunca atingiram o nvel de eficincia de um


bom gerente que sabe com quem trabalha e nas mos de quem est pondo o dinheiro.
No sistema centralizado em que vivemos h um gigantesco custo burocrtico de
seguimento de milhes de pequenas decises locais. De certa forma, os custos
administrativos das grandes empresas refletem o mesmo problema que viviam h
vinte anos as burocracias socialistas, quando toda deciso local tinha que passar por
instncias centrais.
importante compreender que o problema da centralizao excessiva , no
Brasil, tanto um problema estatal como empresarial. A empresa privada uma rea
produtiva, mas sobretudo de servios como as grandes redes bancrias, no deixa
nada a desejai s burocracias pblicas.
Em outros termos, a diviso hoje passa em parle apenas entre o setor privado e o
setor estatal. Mais importante se tornou a diviso ante o aparelho central, incluindo os
grandes monoplios nacionais, as multinacionais e as estatais, com o apoio poltico
centralizado ao nvel federal por um lado; e o conjunto das iniciativas locais e
comunitrias, privadas ou no, que se moldam s necessidades reais do espao de sua
implantao.
Enfim, o problema da descentralizao tem uma dimenso poltica essencial. O
aumento do espao de deciso local significa um aumento de decises em que os
indivduos da comunidade sabem de que se trata, quem responsvel, quais so os
interesses em jogo.
Para o indivduo no interessa apenas que as iniciativas econmicas tomadas
correspondam s suas necessidades. O indivduo encontra na construo das
condies da sua vida e na organizao do seu cotidiano uma dimenso importante da
sua existncia. Em outros termos, o cidado tem o direito de contribuir para a
orientao do seu desenvolvimento.
De certa forma, a descentralizao hoje representa a devoluo do espao de
deciso ao cidado, que antigamente ele tinha ao ser proprietrio da sua unidade
agrcola, do seu posto de arteso. Hoje, esta participao necessariamente muito
limitada, tanto na grande empresa privada como na administrao estatal centralizada.
A produo se faz em grande escala, as decises so tcnicas, em geral sequer
compreendidas pelo cidado.
Mas a to necessria dimenso participativa est sendo recuperada atravs do
espao de residncia e de convvio que representam o municpio, o bairro, a
comunidade.

23

Devolver uma dimenso significativa deciso local implica devolver ao


cidado um espao onde ele pode moldar o mundo no qual vive. Recuperar o espao
de deciso local significa recuperar a dimenso poltica da economia, e com isto a
dimenso poltica do cidado. O que pode significar uma cidadania que no intervm
sobre a criao de suas condies de vida.

24

Os recursos disponveis
Planejar promover de maneira ordenada o desenvolvimento dos recursos
existentes. E o planejamento municipal particularmente importante, pois alm da
necessidade geral de planejamento por razes que j vimos do enfraquecimento do
mercado como mecanismo regulador preciso levar em conta que o municpio
passivo frente s grandes foras econmicas nacionais se v simplesmente engolido por
dinmicas que lhe escapam.
Ningum vai pedir desculpas a um municpio que se deixou invadir por uma
monocultura qualquer, permitiu que as terras fossem esgotadas, o agricultor
transformado em trabalhador temporrio, ficando o municpio empobrecido e
desarticulado; perguntaro apenas por que ele no teve capacidade de defender os seus
interesses.
Defender os interesses promover o desenvolvimento municipal, numa viso de
longo prazo, entendendo que o lugar de vida dos filhos, dos netos, a quem preciso
deixar algo melhor: este problema que enfrentamos.
E bvio, entretanto, que se trata de dinamizar o que j existe, e no de inventar
uma viso futura idealizada, desgarrada da realidade. Planejar , antes de tudo, ter os
ps no cho, entender a dinmica existente para ento intervir.
O primeiro passo uma slida avaliao dos recursos existentes. No Brasil, por
exemplo, dos 850 milhes de hectares que compreendem o territrio nacional, temos
cerca de 450 milhes de hectares de boa terra pronta para cultivo. Segundo o ltimo
censo agrcola, estamos cultivando apenas 50 milhes de hectares,7 pouco mais de
10%. Enquanto isso, no pas temos algo como 25 milhes de trabalhadores
desempregados ou subempregados. O resultado que cerca de 80 milhes so
subnutridos, num dos pases mais bem dotados em recursos naturais e humanos.
Esta situao, ao nvel de pas, resulta de um acmulo de subutilizao de
recursos em milhares de municpios. E cabe a cada municpio analisar como se
manifesta concretamente esta deformao no seu territrio.
Em termos prticos, a pergunta que se deve fazer em cada municpio a
seguinte: quais so os recursos disponveis e como esto sendo utilizados?

7 Culturas temporrias; as culturas permanentes representam cerca de 30 milhes de hectares.


25

Os recursos naturais
O primeiro passo a avaliao dos recursos naturais. surpreendente a que
ponto as administraes municipais desconhecem o estoque de recursos existentes. A
prefeitura muitas vezes se preocupa com a administrao puramente urbana, sem
atentar suficientemente para a dinamizao do seu potencial de riqueza.
O recurso mais bvio a terra. evidente que no h terra "disponvel": toda a
rea normalmente apropriada por diversos agentes econmicos. Entretanto,
necessrio avaliar esta apropriao e confront-la com o uso que est sendo dado.
Essas avaliaes so relativamente simples de fazer e consistem no que se chama
de anlise do solo e do seu uso. H terras mais ou menos frteis, critrio tcnico
fundamental. A esse critrio preciso acrescentar uma avaliao econmica: quais
terras esto melhor situadas em termos de acesso a vias de transporte, de mercado, de
gua para irrigao e para pecuria, etc. Essa avaliao permite ento ter uma ideia do
potencial agrcola do municpio.
Esse potencial, por sua vez, confrontado com o uso real, o qual pode ser
classificado segundo a intensidade. H as culturas intensivas, como a horticultura, em
que o valor extrado por hectare muito elevado. Em seguida, as culturas extensivas,
particularmente de gros e, de forma geral, as culturas temporrias, que se renovam
em cada ano (arroz, feijo, etc.). Vrias culturas permitem um uso mais racional do
solo atravs do cultivo associado (milho com feijo, por exemplo) ou do cultivo
duplo.
Em termos de intensidade de uso do solo, vm em seguida as culturas
permanentes (caf, laranja, etc.), que podem ser relativamente mais econmicas em
mo-de-obra permanente, mas que exigem mo-de-obra temporria em grande
quantidade no perodo da safra, causando instabilidade de trabalho.
Nenhum proprietrio diz que a sua terra est parada e considera "pasto" qualquer
terra onde haja gado. Na realidade, no Brasil h uma mdia de trs hectares por
animal, o que significa realmente terra jogada fora. preciso avaliar qual a
capacidade local de sustento de gado por hectare e determinar, em funo disso, a
subutilizao da terra.
Duas outras formas de subutilizao da terra so o pousio e a reserva florestal.
Ambas podem ser necessrias ou constituir uma forma disfarada de evitar o uso
produtivo do solo.
Finalmente, h a gigantesca subutilizao da terra, que consiste em simples
especulao. O Brasil ainda um dos poucos pases no mundo em que se utiliza terra

26

como reserva de valor. Em outros termos, em vez do empresrio procurar desenvolver


a produo, imobiliza a terra, na espera de que atividades de investimento do Estado
ou de outros empresrios venham valorizar o seu imvel. Cria-se assim uma casta de
proprietrios que nem produzem, nem deixam produzir, e criam um "peso" de
imobilismo que paralisa o municpio.
Faz parte essencial do planejamento elaborar um quadro da situao, mostrar aos
habitantes do municpio o desperdcio ocasionado de recursos econmicos e promover
a sua mobilizao. Em muitos pases, a terra parada paga tantos impostos que os
proprietrios so obrigados a produzir, ou a vender a terra a quem seja capaz de
produzir.
Outro recurso geralmente subutilizado a gua. Mais uma vez, h um
conhecimento insuficiente deste recurso. Um estudo aprofundado dos recursos
hdricos pode apresentar um imenso potencial subutilizado em termos de acesso a
gua potvel, promoo de irrigao, desenvolvimento de piscicultura e recuperao
de terras por drenagem de vrzeas. O desenvolvimento de infraestruturas para o
cinturo verde das cidades, com horticultura intensiva em pequenas propriedades,
permite absorver o desemprego ou assegurar a atividade da mo-de-obra subutilizada
durante certos perodos do ano, sobretudo no caso de municpios com forte proporo
de monocultura.
A gua um recurso social e o seu uso racional no municpio deve ser planejado:
devem ser estudadas as diversas fontes, confrontadas com os diversos usos. o que se
chama de balano de recursos hdricos. Lembremos que uma boa utilizao de gua
potvel constitui muitas vezes a forma mais rpida e mais barata de eliminar as
principais doenas, e que o ordenamento racional do uso da gua pode dinamizar
fortemente tanto a agricultura como a indstria.
Um outro recurso natural, geralmente pouco estudado e subutilizado, o
material de construo. Trata-se de material pesado, e o no aproveitamento dos
recursos locais significa custos de transporte elevados de produtos de outras regies.
preciso realizar o balano de materiais de construo e conhecer a fundo os recursos
locais: pedra, argila, madeira, fibras, etc. Esse conhecimento permitir ao municpio,
por sua vez, adotar uma poltica tecnolgica de construo frente s empreiteiras,
privilegiando as empresas dispostas a utilizar materiais de construo locais,
reduzindo os custos.
Assim, alm da economia realizada, a atividade construtora pode levar
multiplicao de uma srie de atividades que geram emprego, nas reas de cermica,

27

madeira, etc, assegurando uma melhor integrao econmica do municpio e


permitindo a criao de economias externas.
Enfim, o municpio deve promover estudos aprofundados das suas reservas
minerais. No necessrio esperar que uma empresa do Estado ou internacional faa
os estudos e, ulteriormente, se aproveite dos conhecimentos para a montagem de
empresas com pouca participao do municpio. O conhecimento prvio dos seus
recursos por parte do municpio melhora a sua capacidade de negociar com as
empresas candidatas s formas de explorao capazes de assegurar proveitos para a
integrao econmica do prprio municpio, privilegiando subcontratos com empresas
locais j existentes.
Na realidade, muitos municpios ficam aguardando, de forma passiva, que os
estudos do solo sejam realizados pelo Ministrio da Agricultura, que os estudos
minerais sejam realizados pelo Ministrio das Minas e Energia ou por empresas
privadas e assim por diante, sem levar em conta que a prefeitura e a comunidade dos
habitantes do municpio so os nicos que podem juntar os dados relativos aos
recursos hdricos, da terra, minerais e outros, para definir uma viso global coerente e
uma estratgia de desenvolvimento racional para o municpio.
Dois pontos devem ficar claros para quem se preocupa com o desenvolvimento
do seu municpio: primeiro, em nenhum lugar se cruzam as informaes setoriais
(minas, energia, agricultura, etc.) a no ser no prprio municpio, e se as autoridades
municipais com a comunidade no promoverem a harmonizao de polticas ao nvel
local, esta simplesmente no ocorrer; segundo, a rea dos recursos naturais uma
rea em que os mecanismos de mercado so particularmente inoperantes e geralmente
nocivos.
Os recursos naturais so no renovveis, ou renovveis a longo prazo (caso das
florestas) ou com custos elevadssimos (caso da gua poluda ou da terra esgotada). A
destruio da fauna ou dos recursos pesqueiros tambm em geral definitiva, e hoje
um sem nmero de municpios v uma base importante de produo da sua riqueza
simplesmente destruda.
Isso resulta dos mecanismos de mercado nessa rea da economia. Numerosas
empresas pesqueiras, por exemplo, praticam a sobre-pesca, ou seja, a pesca excessiva
que no permite a reproduo do peixe e acaba destruindo os recursos. As empresas
deslocam-se ento para outras regies, continuando a destruio. Essas empresas se
justificam de forma simples: se no recorrerem a essa prtica, outras o faro, levando

28

assim o lucro. Dessa forma, a concorrncia nestes casos leva a uma destruio da base
de reproduo de riqueza da populao, o recurso natural.
No Japo proibida a pesca, para as grandes empresas, no litoral onde existem
municpios com comunidades de pescadores: os barcos de pesca industrial devem
buscar o peixe em alto mar, ou firmar contratos no exterior. Isto foi obtido por meio
de organizao dos municpios e das comunidades.
A rea dos recursos naturais exige assim um controle efetivo da comunidade
ameaada, no s para proteg-los, como para assegurar a sua explorao racional.
Isso, por sua vez, exige uma transformao do equilbrio de deciso poltica,
entre as empresas que exploram os recursos naturais e a comunidade: trata-se de
democratizar a deciso econmica do municpio. O Brasil , neste sentido, um pas
caracteristicamente subdesenvolvido: as empresas privadas ou estatais consideram
que no tem satisfao a dar s comunidades onde se instalam, e que a prefeitura deve
limitar-se a asfaltar ruas e ornamentar praas.
O resultado o nvel impressionante que atingiu no Brasil o esgotamento de
solos,8 a destruio de florestas com as perturbaes de chuvas e de desertificao
que resultam a poluio do litoral de norte a sul do pas, o desaparecimento da
fauna, do recurso pesqueiro, a poluio dos rios e do ar, dinmica cujo impacto sentir
a prxima gerao, mas de maneira irreversvel se no intensificarmos as providncias
hoje.

Os recursos humanos
Para tornar os recursos naturais produtivos, necessrio mobilizar os recursos
humanos, com a ajuda do capital acumulado. Vejamos os recursos humanos.
Em termos prticos, temos quatro problemas a estudar, quando se trata de
recursos humanos: a avaliao da fora de trabalho, o seu nvel de formao, as
formas de sua utilizao e o seu nvel de remunerao.
Cada municpio dispe de uma determinada fora de trabalho. Esta deve ser
conhecida em detalhe. No Brasil, por exemplo, temos em 1987 cerca de 140 milhes
de habitantes. Desses, cerca de 80 milhes, entre 16 e 64 anos, esto em idade de
trabalhar. Cerca de 55 milhes esto dispostos a trabalhar, o que constitui a populao
8 Este constitui um exemplo clssico dos efeitos dos mecanismos de mercado na rea de riqueza no
renovvel: como mais barato comprar terra nova que recuperar a terra esgotada, em muitas regies
as empresas rurais praticam um cultivo predatrio, destroem a mata, esgotam o solo e se deslocam
simplesmente para a regio seguinte, deixando as reas esgotadas para a pecuria extensiva, que
no cria riqueza nem emprego para a populao local.

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economicamente ativa, a PEA. A diferena entre a populao em idade de trabalhar e


a populao disposta a trabalhar no Brasil so cerca de 25 milhes de pessoas
resulta, em boa parte, da falta de emprego interessante e remunerador. Se subtrairmos
dos 55 milhes da PEA os desempregados ou subempregados, os setores "tampo" do
emprego como domsticas, etc., e os setores de baixa produtividade, por falta de
formao, organizao e equipamento minimamente adequados, e compararmos o
resultado com a populao em idade de trabalhar, teremos uma ideia da imensa
subutilizao do nosso principal recurso: a fora de trabalho. Parece-nos realista
estimar que no Brasil temos mais de 25 milhes de pessoas subutilizadas ou
simplesmente no utilizadas para efeitos de desenvolvimento econmico, em clculo
francamente conservador.
A subutilizao da mo-de-obra constitui seguramente um dos principais
problemas que enfrentamos, e a sua raiz se encontra em situaes concretas nos
municpios.
A primeira providncia consiste, portanto, em se criarem as bases informativas
para se conhecer os recursos humanos disponveis: populao total, populao em
idade de trabalho, populao economicamente ativa, populao efetivamente
empregada, desemprego declarado, desemprego oculto.
O cruzamento dos dados de subutilizao dos recursos humanos com os dados de
subutilizao de recursos naturais terra, materiais de construo ou outros
aponta, frequentemente, para solues prticas que podem ser colocadas para
discusso da comunidade, visando a promoo do desenvolvimento do conjunto dos
recursos.
Um segundo ponto a estudar o nvel de formao da mo-de-obra, um dos
problemas-chave do Brasil. Em 1983, de um total de 51 milhes de trabalhadores, 31
milhes, ou seja, 61,6% eram semiletrados ou simplesmente analfabetos.9
Como promover um desenvolvimento, que exige cada vez mais conhecimentos,
quando na mdia a populao ativa dos municpios do interior do pas constituda
por dois teros ou mais de analfabetos funcionais?
O baixo nvel de formao da mo-de-obra acarreta a dificuldade de se promover
investimentos mais sofisticados. O resultado so municpios invadidos pela
monocultura e a usina de lcool, ou os municpios de pecuria, que expulsam mo-deobra. No primeiro caso, o resultado so os municpios "bia-fria". No segundo,
municpios despovoados, com prosperidade de grandes fazendeiros apenas.
9 Quarto ano escolar ou menos. Detalhes e fontes, em L. Dowbor, Aspectos econmicas da educao, So Paulo, tica, 1986.
30

Romper o crculo vicioso exige tempo, pois o investimento no homem de longo


prazo. O ensino privado apenas se interessa pela lucrativa formao de elites,
enquanto o Estado assegura um ensino formal apenas parcialmente adequado
formao da mo-de-obra.
As solues tm, portanto, de ser locais. Conhecendo detalhadamente o nvel de
formao local e as especializaes existentes, a comunidade tem de promover o
preenchimento das insuficincias mais evidentes e procurar gradualmente favorecer
investimentos que qualificam a mo-de-obra, em vez de desvaloriz-la.
Eliminar o analfabetismo, universalizar o ensino formal, melhorar a formao
dos professores, adequar o ensino profissional dinmica econmica local, envolver
as empresas na elevao do nvel de formao da mo-de-obra, tudo isso exige viso
de conjunto e um ordenamento de aes de longo, mdio e curto prazo, que no pode
evidentemente ser deixado para a "mo invisvel", j que o mercado e a "livre
iniciativa" so, reconhecidamente, inoperantes nos investimentos sociais de longo
prazo.
Mas nos parece igualmente inoperante a regulao atravs de iniciativas
centralizadas do Estado: a dinamizao da formao da mo-de-obra e a promoo de
atividades capazes de absorver e multiplicar esta formao exigem que o conjunto do
processo seja regulado localmente, atravs de ampla participao comunitria nos
diversos nveis. Os governos federal e estadual so importantes para apoiar esta
dinmica, mas a orientao deve ser fundamentalmente local.
O terceiro problema o das formas de utilizao da mo-de-obra, estreitamente
vinculado, conforme vimos, ao nvel de formao.
No Brasil, em 1983, a populao economicamente ativa era da ordem de 51
milhes de trabalhadores. Desses, 6,8 milhes trabalhavam na indstria, 13,1 milhes
na agricultura, 4,6 milhes na construo, 5,1 milhes no comrcio, para mencionar
alguns setores mais significativos.
De forma geral, o municpio no Brasil caracteriza-se pela convivncia de setores
adiantados e setores muito atrasados. Isto resulta do progresso tecnolgico de tipo
"vertical" que faz avanar muito alguns setores e deixa outros estagnados, levando
constituio de ilhas tecnolgicas que no conseguem dinamizar o conjunto de tecido
econmico da regio. Frequentemente, inclusive, estas "ilhas" tm mais vinculaes
com a rea internacional ou com as metrpoles do pas do que propriamente com a
economia local, Este tipo de desenvolvimento resulta, obviamente, na subutilizao
dos recursos humanos do municpio.

31

A monocultura ou excessiva especializao do municpio que acaba


dependendo de um s ou de alguns produtos apenas leva a necessidades muito
elevadas de mo-de-obra no perodo do plantio ou da safra, e a um vazio durante o
resto do ano. Isso d origem ao nomadismo rural e formao de periferias
miserveis e instveis em torno dos centros rurais.
Pode-se esperar que a iniciativa privada resolver o problema da plena utilizao
da mo-de-obra? O Banco Mundial estimou que no ritmo atual levaria cerca de trs
quartos de sculo para absorver a mo-de-obra marginalizada.10
O municpio deve elaborar o calendrio de utilizao dos seus recursos humanos,
de forma a completar com atividades secundrias os perodos de pouco emprego, ou
de utilizar a mobilizao de estudantes e faixas normalmente no empregadas nos
momentos de pico, ou ainda multiplicar atividades sazonais complementares.
E deve-se, sobretudo, pensar nas especializaes setoriais que melhor possam
viabilizar a economia do municpio, concentrando a formao e a utilizao da mode-obra nesses setores: o caso de municpios tursticos, de municpios de servios,
etc.
A harmonizao interna, no espao do municpio, entre atividades industriais,
agrcolas e de diversos servios, a elevao do nvel tecnolgico do conjunto, visando
tanto e plena utilizao dos recursos humanos como a homogeneidade tecnolgica,
exige evidentemente um espao de participao ampla nas decises e uma ruptura
com formas centralizadas em que algumas famlias ou algumas empresas ordenam o
espao municipal em funo dos seus interesses ou de interesses externos.
Planejamento municipal e democratizao so neste sentido inseparveis, e as
foras polticas retrgradas tero de adaptar-se.
Um ltimo ponto importante: o nvel de remunerao. conhecida a situao
muito particular do Brasil neste campo: os 10% de famlias mais ricas do pas
consomem mais da metade do produto social, o que, segundo a classificao do
Banco Mundial, nos coloca em ltimo lugar em termos de distribuio de renda e
justia social. Isto significa um baixssimo nvel de remunerao de grande parte da
populao trabalhadora: em 1983, 28 milhes de trabalhadores, 57% do total,
auferiram menos de dois salrios mnimos, limite de pobreza absoluta. Desses 28
milhes, 16 /o auferiam salrios inferiores a um salrio mnimo. Um salrio mnimo
significa cerca de dois dlares por dia pelo cmbio oficial. Em geral, cerca de duas
pessoas pelo menos devem viver com cada salrio.
10 Banco Mundial, Brazil: Human Resources Special Report, Washington, 1979,
32

Esta marca maior do subdesenvolvimento e do atraso poltico s ser erradicada


ao ser enfrentada municpio por municpio. Teoricamente, uma prefeitura pouco pode
fazer neste campo, j que os salrios so geralmente pagos por empresas privadas.
Alm do mais, prevalece ainda uma concepo terica do sculo passado, segundo a
qual o baixo salrio atrai desenvolvimento, na medida em que as empresas buscam
fatores de produo mais baratos. Se esse mecanismo funcionasse, o Nordeste estaria
hoje impressionantemente desenvolvido.
Na realidade, os grupos dirigentes do municpio tm tomar conscincia de que a
modernizao exige, conforme ocorreu nos outros pases hoje desenvolvidos, a
generalizao da prosperidade. Mo-de-obra formada, bem remunerada, significa
mo-de-obra de elevada produtividade e que constitui forte mercado local, atraindo
atividades mais nobres e mais dinamizadoras do desenvolvimento.
Um municpio tem, na realidade, uma gama de instrumentos de interveno: a
fiscalizao efetiva da aplicao das leis trabalhistas, do registro da carteira
profissional, o favorecimento de empresas que tm poltica salarial mais avanada
quando da instalao de novas empresas, alm do amplo trabalho de conscientizao
da comunidade sobre os seus direitos e deveres na rea do acesso ao produto social podem contribuir significativamente para a modernizao das relaes salariais. Em
geral, torna-se igualmente essencial a promoo do pequeno e mdio agricultor, em
termos de condies de vida e de trabalho.
No h dvida, entretanto, que o problema do nvel de remunerao e do acesso
renda do pas dependem primordialmente da poltica econmica do Estado.
Poucas pessoas mantm hoje a iluso de que o mercado constituiria um regulador
eficaz da distribuio de renda. O salrio hoje depende menos da capacidade
individual do profissional, do que do circuito econmico ao qual pertence. E a
remunerao nos diversos circuitos econmicos depende essencialmente, conforme
vimos, da posio estratgica ocupada pelo setor na cadeia tcnica de um produto ou
de um servio veja-se a capacidade de obter salrios de mecnicos de aviao e
da capacidade de organizao sindical.
O planejamento econmico centralizado tampouco constitui um instrumento
regulador significativo neste campo: os nveis salariais e o acesso das diversas
parcelas da populao ao produto social dependem menos de um plano e da sua
deciso tcnica sobre a melhor estrutura de remunerao, do que de equilbrios
polticos que determinem a poltica econmica do Estado.

33

Isso no impede que, em termos gerais, a poltica de recursos humanos, a sua


modernizao, melhor utilizao, melhor formao e nvel mais justo de remunerao
devam constituir um eixo essencial de preocupao do planejamento municipal.

A riqueza acumulada
Conforme vimos, o municpio dispe de recursos naturais e de recursos humanos
para aproveit-los. Mas este aproveitamento se faz por meio de instrumentos de
produo e sobre a base de uma riqueza j acumulada nas etapas anteriores.
O conhecimento detalhado desta acumulao essencial.
A riqueza acumulada deve ser avaliada nas suas duas formas: o nvel de riqueza
individual dos habitantes e o nvel de desenvolvimento das foras produtivas.
A riqueza individual se mede, antes de tudo, pelo domiclio. O ltimo censo, de
1980, nos d uma ideia de como vive o brasileiro. So 26,4 milhes de domiclios.
Um tero de apenas um dormitrio, e 2,5 milhes de domiclios tm um s
dormitrio, mas abrigam mais de quatro pessoas.
Outra linha de avaliao do nvel de riqueza individual acumulada o que
podemos chamar de equipamento domstico bsico. No Brasil de 1980, 32% dos
domiclios cozinham com fogo a lenha, 55% tm televiso, 22% tm automvel, e
59% no tm instalaes sanitrias, sequer a fossa sptica. Alm do problema da
insuficincia de equipamento, coloca-se aqui. portanto, o problema do equilbrio na
sua aquisio: h mais domiclios com televiso do que com instalaes sanitrias
mnimas.
preciso ter uma ideia do conjunto destes dados para saber qual o nvel de
riqueza acumulada dos habitantes do municpio, e para estimular atividades que
assegurem a generalizao deste conforto. Afinal, o desenvolvimento econmico tem
em boa parte este objetivo.
A habitao e o equipamento domstico bsico constituem riqueza individual.
Mas, hoje em dia, o conforto e o nvel de vida dependem em grande parte da base de
consumo social: a populao deve ter fcil acesso ao mdico, escola, ao nibus,
informao, cultura.
Na realidade, a dinamizao e ordenamento destes trs tipos de riqueza
acumulada a habitao, o equipamento domstico e a base de consumo social
dependem de mecanismos de regulao bastantes diferentes.

34

A habitao, enquanto fica na mo de grandes empresas construtoras, e ainda que


o financiamento esteja na mo do Estado, ser excessiva para os ricos e insuficiente
para os pobres. preciso realmente e assegurar uma poltica local, no apenas por
municpio, como frequentemente por bairro, para que os habitantes possam controlar
a construo de acordo com os seus meios. So polticas necessariamente
diversificadas, onde funciona particularmente bem a cooperativa, que exige controle
local e diferenciao segundo o nvel do poder aquisitivo.
O equipamento domiciliar , em geral, produzido por grandes empresas
transnacionais e escapa quase totalmente poltica industrial do municpio. uma
rea regulada pelo que chamamos de "mercado administrado", em que a concorrncia
existe, mas entre um nmero limitado de empresas. Para assegurar as necessidades
das famlias, o municpio dever promover o acesso renda de forma cada vez mais
justa, forma indireta de assegurar o acesso ao produto.
Quanto s infra-estruturas sociais, trata-se, sem dvida, de uma rea de
interveno particularmente adequada aos mecanismos locais de regulao. o
municpio que pode, melhor do que grandes empresas privadas ou o planejamento
estatal, assegurar que cada comunidade, cada bairro, tenha o seu posto de sade, a sua
escola, o seu cinema, os seus meios de transporte e a segurana adequados. Nada
como o habitante de um bairro para saber onde h lama quando chove, onde o
atendimento mdico insuficiente. E o debate das comunidades de vrios bairros
confrontando as suas necessidades tem dado melhores resultados do que a avaliao
de projetos por instituies financeiras distantes sejam estatais ou privadas ou a
submisso da dinmica voracidade das empreiteiras, que tm tanto mais facilidade
de intervir sobre as decises quanto estas so mais centralizadas.
O conforto econmico do cidado no se limita naturalmente aos trs grupos de
consumo enumerados acima. Tem particular importncia, por exemplo, o
abastecimento dirio em bens de consumo no durveis. Mas estes no se acumulam e
dependem da capacidade instalada de produo e distribuio.
A capacidade de produo resulta de uma acumulao de longo prazo, e o seu
conhecimento essencial. Podemos organizar os dados em torno de quatro reas: o
aparelho produtivo rural, o aparelho produtivo industrial, as infraestruturas fsicas e as
infraestruturas de servios econmicos.
importante notar que a intensidade de uso do aparelho produtivo e das
infraestruturas depende em grande parte de mecanismos de mercado, dos preos de
fatores e dos preos de venda ao consumidor. Mas a prpria estruturao do aparelho

35

produtivo e das infraestruturas depende de interveno consciente e de planejamento,


envolvendo uma viso de longo prazo e a harmonizao das decises dos agentes
econmicos, privados ou no, que o mercado no pode assegurar.
O aparelho produtivo rural envolve o investimento na prpria terra no a
compra e sim os investimentos de desenvolvimento da capacidade de produo, como
canais de irrigao ou drenagem, desmatamento, plantio de rvores contra eroso
nas construes e no maquinrio agrcola. Este aparelho produtivo pode ser mais ou
menos desenvolvido, ou at inexistente no caso da terra ser utilizada como reserva de
valor e no como capital, como pode ser desigual, no sentido de sobrecapitalizao de
algumas grandes propriedades, por exemplo, e de subequipamento do pequeno e
mdio produtor.
O conhecimento detalhado do aparelho produtivo industrial igualmente
importante, visando identificar o grau de desenvolvimento global e os desequilbrios
existentes. fundamental, por exemplo, desenvolver de forma equilibrada a
capacidade de produo industrial e agrcola, para assegurar a homogeneidade do
tecido econmico do municpio, promovendo uma integrao entre os diversos setores
de produo. Quanto mais o municpio transforma localmente, mais excedente
reaplicado ao nvel local.
Em outros termos, uma empresa relativamente pequena, ainda que tenha custos
unitrios relativamente mais elevados do que uma grande empresa instalada em So
Paulo, pode ser vivel porque se "encaixa" bem no tecido econmico local,
economiza em custos de matria-prima local e em transportes, e tem efeitos
estruturais positivos sobre o conjunto da economia local.
O municpio tem que ter esta capacidade de estudar os "nichos" industriais mais
viveis e promover atravs de crditos, isenes, etc. os investimentos
complementares que asseguram a melhor integrao entre agricultura e indstria, e a
melhor integrao entre as empresas existentes.
Hoje j no possvel ter uma atitude passiva frente estruturao do aparelho
produtivo do municpio, pois os chamados mecanismos de mercado no asseguram
suficientemente as complementaridades locais. Um municpio passivo pode se tornar
uma simples periferia de uma grande empresa, produzindo matria-prima para uma
transformao cujos frutos no retornam ao municpio, e levando a uma
desvalorizao progressiva tanto dos recursos naturais como humanos.
O aparelho produtivo, tanto agrcola como industrial, necessita para o seu
funcionamento de um conjunto de infraestruturas que tampouco se constitui

36

espontaneamente, por influncia da "mo invisvel". De certa forma essas


infraestruturas constituem as veias e outros canais de comunicao que existem no
nosso corpo e asseguram o funcionamento adequado do conjunto.
Um grupo de infraestruturas o que podemos chamar de infraestruturas fsicas:
trata-se da rede de estradas e outras infraestruturas de transportes e armazenagem; da
rede de telecomunicaes, permitindo a circulao da informao; da rede energtica,
permitindo a produo e distribuio da energia; da rede de canalizao de gua e
esgotos.
Essas quatro redes fundamentais de infraestrutura constituem o tecido de apoio
das atividades econmicas, criando o que chama de "economias externas": um
municpio

bem

dotado

em

infraestruturas

fsicas

assegura

que

novos

empreendimentos e as empresas existentes encontraro uma srie de condies


bsicas para funcionar de maneira mais eficiente.
As infraestruturas fsicas constituem uma rea privilegiada do planejamento
municipal. Trata-se de investimentos pblicos em geral, atravs dos quais a
comunidade financia melhores condies de funcionamento para a empresa.
fundamental, portanto, que esses investimentos sejam organizados de forma que as
diversas redes se complementem e permitam o crescimento harmonioso da cidade e
das atividades rurais.
O mapeamento adequado das infraestruturas existentes permite, normalmente,
visualizar com facilidade as reas insuficientemente servidas, as discrepncias entre
as diversas redes, e os tipos de desequilbrios que o municpio ter de enfrentar.
No h mecanismo de mercado que possa assegurar o desenvolvimento
harmonioso das infraestruturas fsicas, na medida em que se trata em geral de
investimentos caros, de longo prazo, que exigem uma viso global do
desenvolvimento do municpio e que so rentveis de forma indireta, pelas economias
externas que criam para o conjunto das atividades econmicas. Uma empresa privada
pode at ser encarregada de gerir um servio, mas a construo das suas
infraestruturas exige planejamento local e, geralmente, financiamento pblico.
importante lembrar que, ainda que a construo das redes de infraestruturas
fsicas possa depender de administraes supramunicipais ou de autarquias, como no
caso de energia ou de telecomunicaes, a lgica integradora do conjunto das redes
depende da influncia da prefeitura e da participao comunitria sobre as formas de
sua estruturao local.

37

O outro grupo constitudo pelas infraestruturas de servios econmicos. Tratase essencialmente de dois tipos de servios, indispensveis para o funcionamento
adequado da economia municipal: os servios comerciais e os servios de
intermediao financeira.
O comrcio dominantemente de rea privada e constitui seguramente uma
atividade regulada por mecanismos de mercado, em que o planejamento municipal ou
o planejamento central tm pouca interferncia. Entretanto, prpria necessidade
crescente de organizao do conjunto da economia abre espaos significativos de
interveno de dois mecanismos.
Por um lado, trata-se do mecanismo regulador da poltica de conjuntura do
Estado, que intervm sobre os preos, e coloca barreiras especulao e abuso
econmico que a concentrao econmica crescente ocasiona. O Plano Cruzado um
exemplo tpico de interveno estatal nesta rea.
Por outro lado, o planejamento municipal tem de assegurar o equilbrio das redes
de infraestruturas comerciais, de forma que cada bairro, cada comunidade do
municpio, tenha um acesso fcil aos produtos bsicos. A organizao das feiras livres,
a criao de circuitos diretos de contato produtor-consumidor, a prpria defesa do
consumidor, cada vez mais esmagado pela fora da grande empresa comercial,
definem uma ampla rea de interveno reguladora municipal.
A monopolizao e especulao sobre produtos bsicos constitui uma praga de
quase todos os pases capitalistas ou socialistas. Nos pases capitalistas
subdesenvolvidos, o problema simplesmente mais grave, com o impressionante
nvel de monopolizao comercial que atingiu produtos de consumo dirio.
O municpio precisa criar a sua identidade comercial' e deixar de ser
simplesmente um ponto de cruzamento de interesses federais, estaduais e de grandes
grupos privados. No Brasil este problema particularmente agudo, na medida em que
frequentemente a monopolizao, ao nvel de circulao, mais elevada somos o
pas dos intermedirios do que ao nvel de produo.
Outra rea essencial que deve ser avaliada a da intermediao financeira. O
Brasil herdou do regime militar uma gigantesca mquina financeira, extremamente
centralizada, permitindo um elevado grau de monopolizao do acesso aos recursos
financeiros,
O funcionamento de milhares de agncias hoje um municpio com menos de
50 000 habitantes frequentemente tem entre 10 e 15 agncias bancrias constitui
um custo para a sociedade. Os bancos financiam esses custos e os seus lucros atravs

38

dos juros elevados, o que dificulta a atividade produtiva. As empresas que tomam
emprstimos incluem os custos financeiros no custo de produo, aumentando os
preos de venda, e finalmente o consumidor quem paga, no preo mais elevado do
produto, os custos da intermediao, cada agncia construda, cada computador
instalado.
O sistema de intermediao financeira cobra assim um tipo de imposto privado,
j que o consumidor paga os seus custos de funcionamento, ainda que no utilize
nenhum banco. Esta a razo por que em muitos pases, mesmo capitalistas, o
sistema financeiro foi retirado do controle privado: sendo financiado pela sociedade,
deve responder s necessidades sociais.
A justificativa dos custos que a intermediao financeira representa para ns
deve, portanto, ser encontrada na sua contribuio efetiva para o desenvolvimento.
Hoje, o controle municipal sobre os recursos financeiros levantados no
municpio e depositados nos bancos locais muito limitado. As agncias, pertencentes
em geral a grandes grupos de So Paulo, obedecem lgica econmica desses grupos
e se orientam para as atividades mais lucrativas, ainda que isto signifique desviar
recursos do municpio mais pobre para o mais rico.
A prpria orientao setorial do uso dos recursos obedece ao interesse dos
grandes grupos de So Paulo, ou s orientaes globais do governo federal. O
municpio fica, nestas condies, com capacidade limitada de determinar a orientao
dos recursos financeiros segundo as prioridades reais sentidas ao nvel local:
prioridade agricultura alimentar ou agroindstria, aos investimentos sociais ou
infraestruturas econmicas, e assim por diante.
A virtual inexistncia, no Brasil, do sistema municipal de intermediao
financeira e a excessiva centralizao promovida nos ltimos 20 anos, levam a que
haja financiamento para grandes empreendimentos os chamados projetos
faranicos enquanto fica dramaticamente subfinanciada a pequena e mdia
empresa, tanto industrial, como a agrcola e de servios. Isso, por sua vez, refora o
profundo desequilbrio do pas entre setores ultramodernos e setores atrasados, um
dificultando a dinmica do outro.
Em muitos pases onde existe o sistema privado, a intermediao financeira
estreitamente regulamentada pelos poderes pblicos. Isto se deve tanto s evidentes
insuficincias do mercado como mecanismos reguladores dos fluxos financeiros,
como ao fato j mencionado que os bancos trabalham com recursos que so sociais e
devem, portanto, adequar-se s necessidades sociais.

39

A simples estatizao dos bancos, entretanto, constitui uma soluo limitada.


Por um lado, quando se passa o controle do sistema financeiro para o Estado,
preciso pensar quem controla o Estado, e a simples estatizao no significa
necessariamente uma medida progressista e pode inclusive representar maior acesso
dos grandes grupos nacionais e multinacionais aos recursos financeiros.
Por outro lado, no h soluo simples, j que os mecanismos de financiamento
tm de se adaptar ao tipo de atividade econmica financiada. Neste sentido, os
grandes investimentos de desenvolvimento das infraestruturas nacionais devem ser
controlados pelo Estado ao nvel federal ou estadual, como se faz com o BNDES, em
funo de planos de desenvolvimento. Mas o financiamento das iniciativas
econmicas de pequeno e mdio porte, bem como o da construo habitacional, deve
ser descentralizado e depender de decises estritamente locais.
Este setor exige, portanto, uma articulao de vrios nveis de interveno:
financiamento dos grandes empreendimentos econmicos atravs de organismos
financeiros estatais, em funo de prioridades definidas pelo planejamento central;
financiamento de grandes investimentos empresariais atravs do reinvestimento e do
mercado de aes, captando recursos que o pblico conscientemente deseja aplicar na
atividade empresarial; financiamento dos pequenos e mdios empreendimentos
econmicos atravs de controle local e comunitrio, no nvel do municpio; e controle
do volume geral de financiamentos atravs da poltica de conjuntura do Estado, que
influi sobre a taxa geral de juros e polticas de crdito em nvel nacional.
A necessidade desses vrios nveis de regulao dos mecanismos financeiros
resulta dos vrios tipos de atividades econmicas que necessitam de financiamento.
No se coloca, portanto, a ideia de uma municipalizao generalizada da atividade de
intermediao financeira. Mas no podemos deixar de constatar que o nvel de
financiamento local e comunitrio simplesmente no existe no mapa financeiro do
Brasil, e torna-se indispensvel, para a prpria racionalidade das atividades
econmicas, criar e desenvolver esta rea de atividade.
O estudo da intermediao financeira mostra com excepcional clareza a que
ponto o debate, em termos de setor "privado" e "estatal", demasiado simplificador, e
hoje insuficiente. O setor privado que tanto se queixa do "burocratismo" do Estado
conseguiu constituir gigantescos bancos que no deixam a desejar a qualquer
burocratismo centralizado, asfixiando pela irracionalidade econmica as atividades
efetivamente produtivas. Um banco centralizado atender prioritariamente grandes
empresas agrcolas ou industriais simplesmente porque os dossis de

40

informao so demasiadamente complexos para que a pequena ou mdia empresa


possa se interessar, e porque o prprio banco procura economias de escala em termos
de custos burocrticos, preferindo fazer o dossi para quantias elevadas. Por outro
lado, o financiamento adequado o que faz chegar os recursos a quem tem uma boa
iniciativa econmica em mos; e esta iniciativa depende normalmente mais de um
indivduo disposto e capaz do que do volume de papis preenchidos. Neste sentido, a
mquina que sofre de gigantismo, seja privada ou estatal, leva s mesmas perdas para
a sociedade. E colocar recursos financeiros cm quantidade e condies adequadas, no
ponto certo, depende de um profundo conhecimento local do tecido econmico
especfico, e dos indivduos que melhor os podem utilizar.
No h dvida que hoje uma prefeitura tem poucas possibilidades de interveno
nesta rea. Mas uma rea que est madura para alteraes profundas. O tema tem
voltado repetidamente tona, com os "bancos municipais", "caixas econmicas
municipais" e outras propostas. O atraso na sua materializao resulta, sem dvida, da
fora dos grandes grupos econmicos privados e multinacionais, que tm a ganhar
com a centralizao financeira.
Na falta de modificaes estruturais, o municpio pode promover o estudo da sua
rede de intermediao financeira, pressionar o estado e a Federao para maior
controle local de uso de recursos, e negociar com as agncias locais dos grandes
grupos o reinvestimento, no prprio municpio, dos recursos por ele levantados.
um espao ainda muito limitado de ao. Mas o planejamento municipal no
existe sem recursos municipais. E estes so muito mais do que simplesmente os
recursos do oramento da prefeitura.
O estudo dos recursos naturais, dos recursos humanos e da riqueza acumulada no
municpio, desenvolvido de maneira regular e atualizada, permite um planejamento
municipal esclarecido, com os ps no cho.
preciso saber, entretanto, como os homens se relacionam, no municpio, em
termos de controle desses recursos. Trata-se de estudar esses recursos tambm do
ponto de vista das relaes de produo que originam.
Em termos prticos, trata-se de saber quem controla a terra, quem controla as
principais empresas, como se estrutura o poder econmico local. Geralmente, os
responsveis polticos do municpio tm um conhecimento detalhado dessa situao.
Mas essencial que a comunidade conhea bem esta estrutura, para melhorar e
esclarecer a sua participao.

41

No h nada como a transparncia sobre quem controla os recursos e como os


usa, para melhorar a eficincia econmica geral. A democracia na rea econmica
eminentemente saudvel e funciona.

42

O uso racional dos recursos


Ainda que as solues sejam relativamente complexas, o problema que
enfrentamos simples: trata-se de assegurar o uso de recursos que permita maximizar
o desenvolvimento. O desenvolvimento deve ser entendido no sentido moderno,
incluindo no s o aumento da produo como o equilbrio social no acesso aos
benefcios. De pouco adianta construir usinas e manses de luxo, que tm de ser
guardadas por esquadres da morte e jagunos, fazendo o pas regredir Idade Mdia.
Vimos no captulo anterior uma srie de sugestes relativas ao conhecimento
necessrio da base econmica que j existe no municpio. S planeja de forma
eficiente quem conhece profundamente a situao sobre a qual deve intervir.
Uma outra rea de conhecimento necessria, que analisaremos no presente
captulo, a dos recursos de que dispe uma administrao municipal paia
transformar a sua base econmica. Sabemos que esses recursos so limitados, e um
enfoque realista exige que sejam conhecidos de forma detalhada.
Voltamos a insistir: uma administrao municipal que se contente em tapar
buracos de rua e ornamentar as praas no necessita de planejamento, e as propostas
que aqui desenvolvemos so para uma viso mais ambiciosa, comprometida com o
bem-estar da populao.

Os recursos financeiros do municpio


A estrutura de recursos do municpio relativamente simples. Vamos revis-la
brevemente.
Antes de tudo, preciso lembrar que as municipalidades no Brasil trabalham
com recursos muito limitados: o desenvolvimento das empresas transnacionais, os
grandes projetos de apoio, as grandes opes de estratgia de desenvolvimento com
prioridade ao transporte rodovirio e energia no renovvel, necessitaram uma
centralizao muito forte dos recursos pblicos nas mos do governo federal, por um
lado, e nas mos do governo do Estado de So Paulo, por outro.
Houve assim uma centralizao na qual o municpio, como instncia bsica de
desenvolvimento econmico e social, se viu esmagado.

43

Uma das fontes de receita da municipalidade o recurso prprio. Esta fonte,


baseada no imposto predial e territorial urbano e no imposto sobre servios, alm de
algumas taxas locais e receitas diversas, chega, por exemplo, num municpio mdio
como Penpolis, a assegurar um tero das receitas. Assim, o municpio brasileiro
ainda muito dependente para financiar o seu desenvolvimento de recursos externos,
que lhe so transferidos por outros nveis de administrao do estado.
O peso elevado das transferncias significativo, pois implica que receber
recursos pode depender mais da fidelidade para cima com o poder superior na
hierarquia do estado do que da fidelidade para baixo, com a populao do
municpio que forneceu os votos.
Entre as receitas de transferncia destacam-se o Fundo de Participao do
Municpio (FPM), ao nvel federal. Este fundo constitudo de parcela de 17% do
produto da arrecadao do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados (IR e IPI). Temos ainda a participao no Imposto de Circulao de
Mercadorias (ICM), do qual 20% so transferidos aos municpios.
Para definir quanto receber cada municpio, so utilizados critrios de valor
adicionado, populao, receita tributria prpria e um percentual fixo rateado pelo
nmero de municpios. As transferncias podem representar metade ou mais dos
recursos com que lidar a municipalidade.
Um outro tipo de transferncias formalizada atravs de convnios. A
municipalidade pode, por exemplo, apresentar uma srie de projetos s secretarias
estaduais, visando desenvolver a infraestrutura de sade, ou asfaltar uma estrada
solicitando recursos para a sua execuo. Neste caso influi, evidentemente, a
capacidade de planejamento do municpio, particularmente a de elaborao e
avaliao de projetos. Mas influi tambm, de maneira decisiva, o apoio que uma
administrao municipal consegue ter junto a determinadas secretarias.
Essa forma centralizada de atribuio de recursos leva, evidentemente, a
deformaes: muitas vezes se desenvolvero setores no segundo as prioridades do
municpio, mas segundo os nveis de relacionamento que um prefeito tem com
determinadas secretarias do governo estadual.11
Uma caracterstica importante o prprio fato das administraes municipais
conhecerem de maneira muito deficiente as possibilidades de obter fundos por
convnios, resultando numa grande subutilizao dos fundos disponveis.
11 Um exemplo extremo, mas real, de uma regio que recebeu verbas para reflorestamento de uma zona coberta de florestas.
Procedeu-se ao desmatamento, para em seguida poder replantar rvores, e o financiamento ficar em rea "amiga".

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Uma outra fonte de recursos constituda pelo crdito. No caso de curto prazo, a
municipalidade recorre aos bancos amigos, ou antecipao de receita. Mas o recurso
ao financiamento de curto prazo decorre mais da m gesto financeira ou de situaes
imprevistas, do que da busca de recursos para o desenvolvimento. Este financiado
pelo crdito de longo prazo, que ultrapassa um exerccio, e no deve exceder certos
limites tanto no montante como no servio da dvida (juros e principal). As
municipalidades recorrem a bancos do Estado, bancos privados e outras fontes como
o Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento (FNDU), Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS), Banco Nacional de Habitao (BNH).
Uma caracterstica geral a insuficincia de instrumentos propriamente
municipais de crdito, que vimos no captulo anterior. Outra caracterstica a imensa
dificuldade das administraes que assumem saber avaliar o grau de endividamento
do municpio, levando subutilizao de recursos disponveis em alguns casos, e ao
endividamento excessivo que provoca onerosas interrupes de projetos em outros.
Alm desses recursos diretamente administrados pela prefeitura, h os recursos
cuja utilizao a municipalidade pode influenciar e ajudar a orientar em funo das
necessidades da populao.
Trata-se por um lado das atividades pblicas no municipais: o caso das
escolas estaduais, de iniciativas federais, de atividades das autarquias energia,
telecomunicaes, gua das empresas estatais e outras atividades pblicas que a
municipalidade no administra.
O

nmero

de

funcionrios

pblicos

no

municipais

envolvidos

no

desenvolvimento e gesto do municpio geralmente muito significativo, levando


existncia de gestes paralelas no mesmo territrio, cabe evidentemente
municipalidade assegurai a harmonia do conjunto.
Como pode a municipalidade gerir racionalmente os seus recursos se ignora
parte dos investimentos pblicos realizados? Para dar um exemplo, o relativo
isolamento de uma parte do municpio pode ser reduzido por meio de uma estrada ou
de uma linha telefnica. Mas a prefeitura no tem acesso aos dados dos investimentos
em curso ou projetados da empresa de telecomunicaes, e no existe o mecanismo
regular e obrigatrio de informao instncia poltica superior que constitui a
administrao municipal.
A luta pela informao e pela harmonizao dos planos de desenvolvimento das
diversas instncias administrativas existentes no municpio muito importante, e uma
prefeitura que se apoie na comunidade e assegure este complemento das suas funes

45

poder obter uma dinmica de desenvolvimento muito mais elevada, ainda que no
disponha de recursos prprios mais elevados.
Por outro lado, trata-se do planejamento indicativo dos recursos privados. Ainda
que a iniciativa privada, no caso brasileiro, tenha liberdade quase total de agir sem
consultar a comunidade fase ultrapassada na maioria dos pases desenvolvidos ,
a municipalidade tem como influir sobre os processos econmicos da rea privada
atravs de vrios mecanismos. O uso desses mecanismos tem por objetivo assegurar
que o conjunto das iniciativas da rea privada e das reas pblicas leve a um
desenvolvimento equilibrado.
Um primeiro mecanismo simplesmente a informao. As empresas tm
frequentemente uma viso muito parcial ou demasiado setorial da economia do
municpio. Uma boa informao sobre recursos subutilizados, sobre a dinmica de
expanso prevista, sobre necessidades futuras mais evidentes do municpio, pode
melhorar muito a opo empresarial e torn-la mais coerente com o tecido econmico
do municpio.
Outro mecanismo o da criao de economias externas para a dinamizao da
iniciativa privada. Trata-se, em geral, de infra-estruturas de acesso energia, gua,
transportes, telecomunicaes e armazenamento, bem como da formao profissional
e outras iniciativas. O relativo caos da localizao industrial de muitos municpios
hoje ultrapassado pela definio de zonas de expanso industrial, com infra-estruturas
planejadas para possibilitar um desenvolvimento de longo prazo sem poluir ou
prejudicar a expanso propriamente urbana.
Um terceiro mecanismo de planejamento indicativo a concesso de vantagens,
como isenes de impostos, concesso de terrenos a baixo custo, e subvenes que
permitam influenciar o tipo de empresa que se instalar no municpio, ou
desenvolvimento de empresas j existentes.
Enfim, a municipalidade pode mobilizar recursos atravs de iniciativas e
mobilizao: o caso de mutires, financiamentos empresariais extraordinrios para
determinadas aes de interesse geral, mobilizao de determinados grupos
profissionais, criao de empresas comunitrias, organizao dos desempregados
sazonais para realizaes que no exigem elevado investimento. Muitas campanhas de
construo de casa prpria, de erradicao de doenas, de alfabetizao, tm
funcionado apelando para esse tipo de recursos extraordinrios.
Resumindo, a administrao municipal trabalha com recursos que administra
diretamente, que provem de receitas prprias, transferncias (nomeadamente os

46

convnios) e crditos; e trabalha com recursos que pode administrar de forma indireta,
que consistem em atividades pblicas no municipais, em atividades privadas das
empresas e em iniciativas populares.
Ao organizar um quadro informativo simplificado do conjunto desses recursos, a
administrao municipal cria condies de influir sobre uma gama bastante elevada
de decises, melhorando a eficincia do conjunto.

O uso dos recursos


O uso dos recursos o que os planificadores chamam de alocao racional de
recursos na realidade relativamente simples no Brasil, porque os recursos
municipais so poucos. Os recursos prprios dos municpios so da ordem de 5% dos
recursos pblicos tributrios. Se contarmos as transferncias da Unio e dos governos
de estado aos municpios, chegamos a cerca de 16%. Nos Estados Unidos, os
municpios gastam cerca de 35% dos recursos pblicos, mais do dobro,
proporcionalmente, que no Brasil.
O resultado que s com a folha de pagamentos da prefeitura, a municipalidade
gasta em geral metade ou mais dos recursos que lhe so atribudos. Os salrios dos
funcionrios e o material como papel, etc., constituem os gastos de custeio da
prefeitura. Esses gastos so, na realidade, muito difceis de comprimir e no
contribuem diretamente para o desenvolvimento.
Um outro grupo de despesas relativamente fixas o servio da dvida. A maior
parte dos municpios brasileiros est endividada, e isto significa que uma parte do
oramento disponvel para cada ano j est comprometida para pagar juros e restituir
o principal da dvida anteriormente contrada.
Deduzidas estas partes do oramento, fica em geral um quarto ou menos para
financiar o desenvolvimento efetivo do municpio: construo de escolas, reforo da
infraestrutura de transportes, etc. Torna-se, portanto, essencial para a prefeitura
conhecer os fundos disponveis para investimento, que poderamos chamar de forma
mais geral de fundo municipal de desenvolvimento.
preciso constatar, antes de tudo, que a contabilizao atual dos recursos do
municpio dificulta uma clara viso desse fundo. As "despesas de capital" incluem
operaes financeiras que no contribuem para o desenvolvimento do municpio, e

47

excluem atividades como por exemplo uma campanha de alfabetizao, que contribui
indiscutivelmente.
Igualmente insuficiente a caracterizao clssica de "investimento" como uso
de recursos para aumentar ou repor o estoque de capital fixo. Hoje em dia, tomou
grande importncia o que chamamos de "investimento no material". Uma campanha
de popularizao de tecnologia destinada a aumentar a produtividade do setor mais
atrasado do municpio, por exemplo, constitui sem dvida uma excelente iniciativa de
promoo do desenvolvimento municipal. Mas no se trata de um investimento que
resulta na produo de uma hidroeltrica, de mquinas, ou outro bem de produo
concreto.
Esta necessidade de um conceito mais amplo, to evidente ao nvel municipal,
que nos faz trabalhar de forma geral com o conceito de "projeto de desenvolvimento",
como unidade de despesa que leva dinamizao do municpio, e com o conceito de
"fundo municipal de desenvolvimento", que resume a totalidade de recursos utilizados
para financiar os projetos de desenvolvimento.
Uma boa parte dos projetos de desenvolvimento dura mais de um ano. Alguns
projetos mais significativos podem exigir cinco ou mais anos para a sua concluso.
Consequentemente, o fundo de desenvolvimento j se encontra em parte absorvido
pelos projetos iniciados em exerccios anteriores. O que resta para projetos novos
evidentemente muito limitado.
Promover o desenvolvimento municipal implica assim gerir, com o mximo de
racionalidade possvel, um fundo muito escasso de recursos. Esta compreenso
importante por trs razes. Primeiro, porque define os limites dos "milagres"
municipais: o que se pode fazer numa gesto representa uma alterao relativamente
limitada da situao existente. Segundo, porque nos faz compreender que o
desenvolvimento municipal um assunto de mdio e longo prazo, tornando-se
essencial a continuidade das iniciativas de uma gesto para outra. Esta, por sua vez,
exige uma participao efetiva da comunidade, para que as iniciativas de
desenvolvimento no oscilem de acordo com a personalidade de um prefeito, mas
sigam uma linha contnua definida pelas necessidades bsicas da populao.
Enfim, porque nos d uma clara viso da necessidade do planejamento: preciso
assegurar que os poucos recursos sejam utilizados com a mxima eficincia, e isto
implica que cada projeto, resulte de uma profunda compreenso das dinmicas locais,
transformando-se numa alavanca que mobiliza e torna mais produtivas as outras
atividades j em curso.

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Em outros termos, devemos chegar a uma clara hierarquizao dos projetos


segundo a sua importncia dinamizadora para o conjunto das atividades econmicas
do municpio. Essa hierarquizao, por sua vez, exige um conhecimento muito mais
detalhado das atividades em curso, do tecido econmico municipal, incluindo as
atividades pblicas no municipais e as atividades do setor privado.
Em termos de uso de recursos, a administrao municipal deve assim chegar a
uma viso clara dos recursos efetivamente disponveis para o desenvolvimento. Por
outro lado, deve chegar a um conhecimento aprofundado das oportunidades de
iniciativas de desenvolvimento, de forma a hierarquiz-las segundo o seu impacto
sobre a economia local.
H alguns anos o governo exigia, para abrir financiamentos para municpios, que
estes apresentassem planos de sua utilizao. O resultado foi que os municpios que
tinham recursos contrataram grandes empresas de consultoria, que redigiram
"planos": elaborados por tcnicos que dominam os modelos de clculo de
rentabilidade, mas que ignoram as condies locais, esses planos constituram em
geral caricaturas do que planejamento.
Como vimos, o planejamento municipal parte de um profundo conhecimento da
realidade local e deve assegurar amplo mecanismo participativo, para que as decises
correspondam realmente aos desejos da comunidade.
No h modelo para isto. H o slido trabalho de organizao da base
informativa do planejamento, o esforo de formao de quadros da prpria prefeitura,
e a longa e paciente estruturao da participao comunitria nas decises municipais.
Planejar no elaborar um simples documento o "plano", criar um sistema
racional e democrtico de deciso sobre o processo de desenvolvimento econmico e
social do municpio.

A base informativa do planejamento


A forma mais prtica de proceder organizao do planejamento municipal
comear pela criao da base informativa. Boa parte das crticas, perfeitamente
procedentes, que j se fizeram ao planejamento econmico e social, prende-se ao fato
de se criarem castelos no ar para o futuro, o "plano", desgarrados da realidade que se
quer modificar.

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Oponto de partida, portanto, a organizaode um slido sistema de informao


sobre as atividades j em curso.
Organizar informao quer dizer tambm saber escolher a informao
significativa. Neste sentido, preciso que os gastos correntes do municpio
pagamento de salrios, compra de papel, etc. entrem em rotinas de gesto,
deixando tempo e capacidade administrativa para analisar as decises que impacto
real sobre o desenvolvimento.
Utilizaremos como ponto de partida o que chamaremos de projetos. O conceito,
como vimos, concerne fundamentalmente aos investimentos construo de uma
estrada, aquisio de uma usina de transformao de lixo , mas inclui investimentos
no materiais que contribuem significativamente para o desenvolvimento municipal
campanhas de vacina, de alfabetizao, desenvolvimento tecnolgico, etc.
A administrao municipal necessita ter uma viso atualizada dos projetos em
curso. Esta informao se sintetiza normalmente por meio de um instrumento prtico,
a ficha de projeto, que deve conter os elementos essenciais de informao, evitando
complicaes excessivas que as tornam instrumento de especialistas.
A estrutura da ficha simples: trata-se dos dados de identificao do projeto o
seu objetivo, secretaria responsvel, instituio que executa, custo total, organismo
financiador e perodo de execuo.
Em seguida vm os dados de insumos necessrios: recursos financeiros, recursos
humanos, e classificao de gastos equipamento, mo-de-obra e outros segundo
as caractersticas mais importantes.
Em terceiro lugar, os dados de seguimento financeiro do projeto: quem
financiou, condies de financiamento, os desembolsos por ano e por classe.
Finalmente, os dados de seguimento fsico do projeto: um espao indispensvel
que permite ao responsvel pelo projeto dizer, em termos claro, se o mesmo avana
ou no, em que ritmo, e quais so as principais dificuldades encontradas.
As administraes municipais esto em geral mais acostumadas a organizar
informao econmica segundo necessidades de informao agregada dos governos
de estado e federal, do que para melhorar a gesto dos recursos no prprio municpio.
importante equilibrar os interesses burocrticos, de forma a limitar as informaes
s instncias superiores ao que realmente podero utilizar, e ordenar mais informao
para uso de planejamento local.
fundamental que qualquer pessoa no especializada possa ler uma ficha de
projeto e entender do que se trata. Em outros termos, a construo de uma escola na

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Vila Matilde se chamar exatamente assim, evitando as terminologias tcnicas de


classificao de gasto que eliminam a transparncia da informao e limitam a
participao.
Outro princpio geral a se respeitar o de manter o equilbrio entre informao
quantitativa e qualitativa. H um mito de que qualquer coisa dita cm nmeros mais
cientfica do que quando dita em palavras. A realidade que os nmeros so mais
facilmente agregveis e favorecem a administrao centralizada, enquanto os dados
qualitativos explicitando, por exemplo, em palavras simples em que situao est
determinado projeto facilitam particularmente o planejamento local, onde se
valoriza a possibilidade do conhecimento direto.
Enfim, preciso lembrar que a informao em terminal de computador no
mais cientfica numa folha de papel. O ordenamento do conjunto das fichas de
projetos num microcomputador , sem dvida, muito til, mas a ateno principal
deve ser dada ao realismo da informao, que deve apresentar o que realmente
acontece e no o que deveria ser apresentado s instncias superiores de controle.
O segundo passo consiste no ordenamento dos projetos segundo os setores
econmicos, de forma a permitir uma anlise de como est avanando o conjunto das
iniciativas de desenvolvimento. A classificao proposta a seguinte:
1. base produtiva: agricultura, indstria;
2. servios de intermediao: comrcio, intermediao financeira;
3. infraestrutura fsica: transportes, telecomunicaes, energia, gua;
4. infraestruturas sociais: educao, sade, habitao, turismo, informao e
cultura, segurana, trabalho;
5. administrao do desenvolvimento: planejamento, finanas, administrao
pblica.
Teramos assim cinco reas de atividades, subdivididas em setores. As reas tm
a sua lgica, que j vimos parcialmente. A primeira concerne base material da nossa
reproduo, a segunda concerne rea da circulao dos bens e servios e de sua
representao monetria, essenciais para a prpria atividade produtiva. A terceira rea
concerne aos investimentos que criam economias externas para a produo, atravs
das "redes" de apoio. A quarta representa o investimento no homem, satisfazendo as
suas necessidades bsicas e aumentando a sua capacidade de produo. Enfim, a
administrao do desenvolvimento rene as atividades destinadas a melhorar a gesto

51

dos recursos do municpio, atividades sempre subestimadas e sobretudo pouco


integradas entre si, ainda que investir na capacidade de administrao do prprio
municpio seja altamente rentvel a longo prazo.
A definio dos setores varia segundo o municpio. Uma localidade onde o setor
pesqueiro essencial poder acrescent-lo na rea produtiva como um setor
especfico, ou ainda subdividi-lo em pesca industrial e pesca artesanal. Mas o
ordenamento apresentado serve como ponto de referncia.
importante ordenar os projetos segundo esses setores, ainda que uma
administrao municipal no tenha secretarias ou encarregados para cada uma delas:
trata-se de classificao econmica e no administrativa. Um secretrio pode estar
encarregado de sade e de educao, mas isto no impede que se trate de dois grupos
de atividades cujo andamento deve ser avaliado independentemente no municpio.
Uma vez definidos os setores, e elaboradas as fichas de projetos existentes em
cada setor, preciso avaliar a coerncia dos projetos com a realidade de cada setor.
Isto se realiza atravs da elaborao de balanos setoriais.
Nenhum projeto em si bom ou mau: a sua utilidade depende da situao
concreta do municpio. No necessariamente positivo um municpio criar uma
faculdade, se no puder ulteriormente assegurar a qualidade das aulas. Em outros
termos, os projetos tomam sentido quando confrontados com a situao do setor.
Os balanos setoriais constituem documentos sintticos de algumas dezenas
de pginas apresentando: os dados bsicos do setor por exemplo o atraso
educacional ou as insuficincias habitacionais mais significativas , uma avaliao
da capacidade institucional da municipalidade para lidar com o setor, e a estratgia
que est sendo adotada. Essa estratgia se materializa nos projetos, que sero
apresentados brevemente segundo a lgica que ocupam: no balano do setor agrcola,
por exemplo, podero ser agrupados projetos destinados a melhorar a produo
alimentar, projetos de agro exportao, e projetos gerais de apoio institucional e
formao de mo-de-obra. Uma ltima parte ser destinada a apontar os principais
pontos de estrangulamento do setor visando melhorias.
O que se obtm como resultado uma radiografia de cada setor, que permite
avaliar o seu andamento e, sobretudo, criar uma viso de conjunto.
essencial que o balano de cada setor seja realizado pelos responsveis
efetivos, e no por um grupo ou equipe tcnica externa. Uma viso realista exige que
as avaliaes tcnicas sejam permeadas pelas tendncias polticas reais que presidem
s opes, ainda que o documento final seja tecnicamente menos perfeito.

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O passo seguinte consiste na agregao dos dados das fichas de projetos e dos
balanos setoriais, formando o que chamamos de balano anual de desenvolvimento
municipal.
Trata-se de um documento relativamente simples, que tem a imensa vantagem de
reunir, num s lugar, o conjunto dos dados sobre as atividades de desenvolvimento em
curso. Isto permite a harmonizao das diversas atividades setoriais de forma que o
conjunto constitua uma estratgia de desenvolvimento coerente.
Um outro balano anual o balano de financiamento reproduz o
documento anterior, mas classifica os dados por fonte de financiamento e no por
setor de aplicao. Esse documento permite ter uma viso sinttica, por projeto, de
como esto sendo utilizadas as diversas fontes de financiamento que o municpio
utiliza. A confrontao desses dados com as fontes de financiamento permite, em
geral, identificar tanto a eventual sobrecarga de endividamento junto a determinados
organismos, como a subutilizao de reas que normalmente financiam o
desenvolvimento municipal. Esse instrumento de trabalho particularmente til na
complexidade exagerada dos sistemas de financiamento existentes no Brasil.
Em termos prticos, o esforo de organizao das bases de informao para o
planejamento pe na mo do prefeito trs instrumentos de trabalho: um fichrio de
projetos que lhe permite, atravs de consulta de uma ficha ou do computador, saber
em que p anda cada um dos projetos em curso de execuo, permitindo revises
peridicas da situao com os secretrios ou com as empresas encarregadas de
execuo; um balano de execuo dos projetos, que lhe permite ver a amplitude de
iniciativas de cada uma das secretarias, bem como identificar os pontos problemticos
de cada setor; e um balano de financiamento, que lhe permite, nas reunies com as
diversas instituies que contribuem para financiar atividades no seu municpio, ter
uma viso detalhada do que est sendo realizado com os fundos de determinada
instituio, e, em consequncia, definir uma estratgia de busca de novos recursos. Os
dois balanos constituem o balano anual de desenvolvimento municipal.
Alm desses documentos bsicos de informao econmica, o esforo de
organizao das bases informativas do planejamento visa um efeito estrutural indireto:
na elaborao da documentao, o conjunto da administrao municipal que
obrigado a estruturar-se para dispor, a qualquer momento e de forma sistematizada, da
informao necessria para a jornada de decises significativas da poltica de
desenvolvimento municipal, o que leva a um importante esforo de racionalizao
administrativa.

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Grande parte desta informao j produzida. Entretanto, produzida segundo


exigncias de organizao de dados agregados em instncias superiores ou de controle
oramentrio, contbil e financeiro do Ministrio da Fazenda, do Tribunal de Contas e
do Banco Central. Essa informao agrega-se mal ao nvel local, e a realidade que,
apesar do grande esforo de preenchimento de formulrios dos mais variados tipos, a
administrao municipal segue impressionantemente desinformada sobre a sua
prpria realidade e pouco se preocupa com o realismo de uma informao que no
para seu uso.
A regularizao dos balanos anuais de desenvolvimento dos municpios permite
melhorar significativamente a transparncia econmica local, multiplicando o nmero
de pessoas tanto na administrao municipal como na comunidade com viso
global da situao e das necessidades. um passo necessrio para a democratizao
no campo da economia e para a racionalidade das decises.
Mas igualmente um passo necessrio para desenvolver mecanismos de
planejamento mais sofisticados. Com dois ou trs anos de produo de balanos
anuais de desenvolvimento municipal, cria-se a capacidade de seguir a realidade e os
projetos de desenvolvimento, de "sentir" o que realista propor e o que no , ou
quais so os prazos e os custos reais de determinados projetos de desenvolvimento.
Criam-se, em outros termos, as condies prvias do planejamento.
Este pequeno esforo de ordenamento da informao bsica do municpio no
deve ser subestimado: um avano relativamente modesto nos cerca de 5000
municpios do pas, em termos de capacidade de planejamento e de realismo de
informao, pode ter um efeito muito significativo sobre a qualidade da informao
agregada ao nvel nacional e, portanto, para o planejamento central. Esta qualidade da
informao agregada hoje, como se sabe, deplorvel. Como melhor-la se a base de
produo da informao o municpio no est organizada para produzir
informao realista?
A iniciativa deve permitir tambm a ruptura de um crculo vicioso de
centralizao e irracionalidade do desenvolvimento. Sabemos que cerca de 85% dos
recursos pblicos tm sua aplicao regulada ao nvel federal e dos governos do
Estado, ficando apenas 15% para os municpios. Em consequncia, as administraes
municipais no desenvolvem capacidade de planejamento, pois ficam pendentes de
mecanismos de alocao de recursos de organismos superiores. Por outro lado, as
administraes estaduais e federal alegam no poder entregar recursos aos
municpios, pois estes no teriam capacidade de planejamento para assegurar o seu

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uso produtivo. Na realidade, a administrao pblica sofre neste sentido de uma


deformao bsica: os nveis centrais administram mais recursos do que a sua
capacidade efetiva de regulao, tomando frequentemente decises de detalhe sobre
projetos locais sem a mnima base informativa correspondente. A ausncia de
conhecimento direto da situao local ento substituda por malabarismos de
agregao de dados quantitativos nos computadores. O reforo da capacidade local de
planejamento permite justamente redefinir as instncias de deciso segundo a melhor
capacidade de regulao, e a instncia subutilizada claramente a do municpio.

55

A organizao do planejamento
Vimos at agora, em linhas gerais, dois passos importantes do planejamento
municipal: o levantamento dos recursos existentes recursos naturais, humanos, e
riqueza acumulada e o sistema de avaliao do uso dos recursos para o
desenvolvimento.
importante compreender que planejamento tambm se planeja. De nada
adianta colocar de imediato exigncias excessivas sobre a administrao, quando esta
no tem ainda o costume de elaborao de dados confiveis e de sua verificao, ou
no entende corretamente a sua necessidade. Em outros termos, a capacidade de
planejamento se desenvolve, e as exigncias devem corresponder capacidade real de
aplicao. A inutilidade dos planos complexos elaborados por empresas de
consultoria, que as administraes utilizam para buscar recursos, mas no para
ordenar as suas atividades, neste sentido caracterstica.
O planejamento como sistema organizado de trabalho e no meramente como
redao de um documento implica, portanto, alteraes no sistema de organizao
da informao, reforo da capacidade administrativa e um amplo trabalho de
formao. Trata-se, portanto, antes de tudo, de um esforo da administrao municipal
sobre si mesma. Tcnicos contratados podem ajudar, mas a dinmica deve ser
essencialmente local.
A prioridade que demos organizao da base informativa prende-se riqueza
dos efeitos estruturais desta atividade. Para organizar os dados dos seus setores, as
secretarias so obrigadas a aprofundar o seu conhecimento da realidade local e a se
acostumar a apresent-la de forma padronizada e comparvel. A elaborao dos
balanos anuais obriga a administrao municipal a criar uma viso de conjunto. A
discusso dos balanos setoriais faz aparecer naturalmente as discrepncias e
incoerncias entre as orientaes dos diversos setores e leva compreenso da
necessidade de uma atividade planejada. Trata-se, portanto, de uma atividade prvia e
necessria.
Entretanto, medida que os dados bsicos do municpio vo sendo ordenados,
aparecem com clareza os diversos nveis de planejamento de que se necessita. Por um
lado, trata-se do planejamento de curto, mdio e longo prazo. Por outro lado, trata-se
56

do planejamento para a prpria prefeitura e para outras reas socioeconmicas do


municpio.
Vejamos primeiro o problema dos horizontes de planejamento. De forma geral,
uma administrao municipal tem de trabalhar com quatro horizontes diferentes.
O horizonte mais distante o que define a vocao estratgica do municpio.
Trata-se de uma concepo que estuda, por exemplo, o que ser o municpio no ano
2000, e pode dar lugar a um conjunto de consultas populao sobre as possveis
opes. Para muitos, o horizonte ano 2000 pode parecer muito distante. No ,
entretanto, em termos de desenvolvimento econmico. A instalao de uma faculdade
de medicina, por exemplo, com a construo das instalaes, formao dos
professores e formao dos alunos leva aos primeiros mdicos formados num espao
de 12 a 15 anos. Os alunos que hoje entram na escola constituiro a populao ativa
dentro de 12 ou mais anos. Deficincias atuais de formao bsica significam
insuficincias de mo-de-obra qualificada j no prximo sculo. O ano 2000 pode ser
igualmente til para fixar uma srie de objetivos polticos ou compromissos bsicos
do municpio: sade para todos, educao bsica generalizada, autossuficincia
alimentar e outros objetivos norteadores do desenvolvimento municipal. Este
horizonte permite, enfim, definir opes estratgicas relativas ao tipo de
especializao mais vantajosa para o municpio ou para a regio: h municpios com
vocao natural turstica, outros com vocao de servios mecnicos e de transporte,
outros ainda com vocao marcada de transformao agroindustrial, e assim por
diante. A competncia numa rea exige esforos durante longos anos.
Um outro horizonte o que chamamos de longo prazo: trata-se de iniciativas que
levam mais de uma gesto para serem completadas, em geral num prazo da ordem de
seis a oito anos. Entram nessa classe de iniciativas a construo de portos, de usinas
hidroeltricas, de grandes infraestruturas de transporte, de abertura de minas. O
aproveitamento dos rios e a recuperao dos recursos naturais poludos ou destrudos
. no caso de recursos florestais ou pesqueiros, por exemplo tambm entram
nessa faixa de longo prazo. So iniciativas em que o controle popular
particularmente importante, pois podem levar a obras faranicas e absurdas que
resultam de acordo entre polticos e empreiteiras que buscam grandes contratos. Alm
disso, uma vez decididos, exigem continuidade sob pena de pesadas perdas para a
regio e controle dos efeitos ecolgicos. Em geral, este tipo de plano envolve acordos
e coordenao com outros municpios da regio, e particularmente til a reunio
peridica de responsveis de diversos municpios para definir as opes.

57

O horizonte de mdio prazo normalmente o mais importante, porque coincide


com o prazo de maturao da maior parte dos projetos. Trata-se dos famosos planos
quadrienais ou quinquenais. Um projeto mais significativo exige, em geral, estudos
prvios, estudos de factibilidade e de realizao tcnica, busca de financiamento,
seleo de executores, realizao e entrega. Um municpio que tem poucos projetos
pesados pode utilizar o horizonte trienal, ou buscar coincidncias polticas
consideradas mais teis: acompanhar os prazos dos planos nacionais de
desenvolvimento, ou estabelecer um plano por gesto municipal.
Entram no plano de mdio prazo a totalidade de projetos de desenvolvimento:
construo de estradas, estabelecimento de sistemas de apoio tecnolgico aos
produtores locais, campanhas de alfabetizao, e assim por diante.
Em geral elaboram-se planos diretores setoriais para os principais setores
plano diretor energtico, de transportes, de desenvolvimento industrial, etc, passandose em seguida elaborao do plano de mdio prazo, harmonizando as diversas
propostas setoriais entre si, e o conjunto com os recursos efetivamente disponveis.
O plano de curto prazo o plano anual. Trata-se do plano operacional, pois
define tarefas, ora recursos que sero gastos por cada projeto, estabelece prazos de
execuo das diversas etapas.
Os horizontes temporais aqui definidos funcionam, naturalmente, de forma
articulada. A vocao estratgica e a viso de um longo prazo se materializam em
projetos num plano de mdio prazo. Estes, por sua vez, so inscritos nos planos anuais
j como programas concretos de execuo.
Os planos anuais constituem extenso natural dos balanos de execuo de
projetos que vimos anteriormente. medida que melhora o ordenamento dos dados, o
balano de execuo de projetos passa a incluir dados sobre o ano em curso, as
realizaes efetivas do ano anterior e as projees para o ano seguinte. Isto implica
que o balano de execuo de projetos de 1987, por exemplo, contm os resultados de
1986 e as projees para 1988. No ano seguinte, 1988, sero verificados os dados de
1987, permitindo ajustar a programao de 1988 e as projees para 1989. Temos
assim uma "fatia" trienal que se desloca, tendo sempre o ano em curso como ano
central.
Isto simplesmente facilita o trabalho. O programa anual demasiado curto para
incluir projetos completos, e um trinio permite ter uma viso do conjunto. Alm do
que, a reviso das cifras programadas para se obterem os dados do que foi
efetivamente realizado desenvolve a capacidade de programao, dando aos

58

administradores do municpio o "pulso" da capacidade de realizao, preparando-os


para o trabalho de elaborao de planos de mdio prazo.

Nveis de organizao
Para avanar com os trabalhos de planejamento, a municipalidade deve
evidentemente dotar-se de organizao correspondente. Mais uma vez, no h
solues universais, porque as situaes so diferentes. A busca de solues
adequadas s condies locais implica que se evite a viso "organogrmica", que
consiste em criar quadradinhos no papel antes de criar e testar a validade das
atividades que se pretende desenvolver.
Neste sentido, as propostas que seguem abaixo visam explicitar possveis
aspectos organizativos dai principais atividades de planejamento. Ningum escapa de
pensar a sua prpria racionalidade de forma criativa.
Um ponto chave a organizao de um ncleo de planejamento. Muitas
prefeituras dispem de secretarias de planejamento, em outras o planejamento se
confunde com a atividade do prefeito. De modo geral, o ideal ter uma equipe muito
restrita, com pessoas bastante qualificadas. A qualificao elevada necessria porque
as pessoas que trabalham no ncleo tm de ter uma viso global da situao do
municpio. Por outro lado, um ncleo com nvel insuficiente simplesmente no ter
peso junto s secretarias tcnicas como obras, educao e outras.
O excesso de pessoal tende a dificultar a elaborao de trabalhos de sntese e
levar produo de muito papel de qualidade limitada, prtica que enterra qualquer
esforo de planejamento.
O ncleo pode se organizar, de forma relativamente livre, em torno das seguintes
atividades:
1) ordenamento dos dados bsicos do municpio, como estatsticas demogrficas,
dados de produo, etc.;
2) ordenamento dos projetos do municpio, por setor de atividade, conforme visto
acima;
3) ordenamento dos projetos por fontes de financiamento;
4) organizao dos estudos setoriais: uso do solo, potencial hdrico, recursos
naturais, etc.;

59

5) organizao de estudos e informao sobre determinados problemas


considerados mais importantes pela comunidade: subnutrio, segurana,
tecnologia e outros problemas intersetoriais que exigem interveno coordenadora
do planejamento.
O ncleo deve ter o papel de organizador e promotor de trabalhos nas reas
mencionadas, evitando a tentao centralizadora de "supersecretaria". Em outros
termos, para enfrentar o problema da subnutrio, o ncleo poder organizar os
estudos necessrios atravs de um grupo que inclua responsveis das reas
diretamente interessadas, como sade, agricultura, educao e outros, em vez de
sempre realizar os seus prprios estudos.
Por outro lado, o ncleo precisa organizar uma rede de consultores de confiana
para problemas tcnicos especficos. Isto particularmente til para realizar contraavaliaes de grandes contratos e projetos, j que, em geral, qualquer projeto envolve
interesses, e um municpio mdio dificilmente pode ter especialistas permanentes em
todas as reas. A consultoria tcnica, em reas bem definidas e com termos de
referncia precisos, pode, neste sentido, ser extremamente til.
preciso lembrar ainda a importncia da utilizao da capacidade cientfica da
regio. Esta subestimada, mas a realidade que h, em geral, uma elevada
capacidade cientfica subutilizada nos municpios e nas regies, que deveria ser
associada aos estudos necessrios para a definio dos rumos do desenvolvimento.
Teremos assim um ncleo de planejamento relativamente pequeno, coordenando
trabalhos especializados, e transformando a informao recebida para efeitos de
deciso poltica, por meio de documentos de sntese.
O funcionamento regular de um ncleo de planejamento depende vitalmente da
coordenao estreita de trabalhos com a secretaria de finanas e a de administrao,
com quem forma o que poderamos chamar de ncleo de administrao do
desenvolvimento.
Este aspecto tem sido sistematicamente subestimado. Na realidade, difcil
organizar o planejamento sem organizar simultaneamente a complementaridade das
suas atividades com as outras duas principais reas-meio, porque no h planejamento
se no h controle de uso dos recursos financeiros. De modo geral, observa-se ou uma
duplicao desnecessria de controles, que burocratizam as reas de execuo tcnica,
ou uma insuficincia de coordenao que dilui a informao e impede o controle
efetivo. Temos ento a burocracia sem os resultados.

60

O nmero de papis preenchidos sem dvida elevado, mas na prtica no se


sabe quanto custou a construo de determinada escola ou outra iniciativa, pois os
dados esto diludos nos gastos "da secretaria, em gastos gerais, etc. Na realidade, o
planejamento exige transparncia financeira da administrao, uma clara delimitao
entre gastos de funcionamento e gastos de investimento da prefeitura e o seguimento
contbil de "unidade de custo" que representa o projeto.
Em termos prticos, a criao de uma escola municipal exige a abertura de uma
ficha do projeto e a anotao do conjunto dos gastos sucessivamente feitos na
construo e equipamento da escola, at a concluso. Isto implica, evidentemente, que
o mesmo tipo de classificao de gastos seja utilizado na compra de equipamento, uso
de maquinario, liberao de materiais e pagamento de fornecedores, pelos diferentes
departamentos da prefeitura, para que todos os dados parciais possam ser agregados
na conta de investimentos, projeto por projeto.
Este entrosamento entre atividades de planejamento e atividades de controle
financeiro permite ter uma viso de conjunto da evoluo dos gastos e confrontar os
custos com os resultados obtidos.
A clara definio das unidades de custo projeto permite, por sua vez, uma
compreenso melhor, por parte da administrao municipal, do custo decorrente do
projeto de investimento. Criar um posto de sade, por exemplo, representa
determinado investimento. Mas o seu funcionamento significa que uma parte do
oramento municipal ser definitivamente bloqueada para assegurar o custeio de
mdicos, enfermeiras, medicamentos, consertos peridicos, reformas, e assim por
diante.
Esta viso essencial para que a administrao municipal e a comunidade
possam assegurar um equilbrio entre o investimento produtivo e os investimentos
sociais.
Assim, a viso financeira e a orientao econmica devem completar-se, e o
conjunto deve funcionar de forma entrosada, com rotinas complementares e ajustadas.
importante frisar que ao redefinir os controles financeiros em funo das
necessidades do planejamento h, em geral, uma simplificao das rotinas e,
sobretudo, o trabalho de contabilidade deixa de ser uma atividade formal, para
constituir a base do planejamento financeiro da municipalidade, dando ao prefeito e
comunidade a viso clara de como foram utilizados os meios destinados ao desenvolvimento, e do que se pode programar de forma realista.

61

Do ponto de vista da participao comunitria, no h dvida que se trata de um


aspecto essencial. Ningum ao nvel da comunidadepode participar efetivamente
se lhe do cifras cada dia diferentes e classificadas- de forma incompreensvel, relativamente ao uso dos recursos j comprometidos, e disponibilidade de recursos para
projetos novos.
Neste sentido, no h dvida que necessrio reorientar parcialmente a filosofia
contbil atualmente utilizada: essa servir um pouco menos para agregao de dados
ao nvel superior e um pouco mais para utilizao racional pela prefeitura e pela
comunidade. Os ajustes necessrios so inclusive relativamente pequenos, j que nada
impede a coexistncia de cdigos numricos, que permitem o tratamento por
computador, com nomes claros que indicam para os leigos o tipo de despesa de que se
trata. E a racionalizao da gesto econmica dos municpios no escapa desta
medida bsica: a democratizao da informao.
Vimos assim as tarefas do ncleo de planejamento e o seu entrosamento
necessrio com a rea financeira e a rea administrativa da prefeitura. Este conjunto
forma o que chamamos aqui de ncleo de administrao de desenvolvimento e
essencial que seja coerente e trabalhe de forma coordenada, em estreita ligao com o
prefeito.
Em outro nvel esto as relaes com as secretarias tcnicas, encarregadas das
chamadas atividades-fim: educao, sade, agricultura, indstria, etc.
A tenso entre as reas "meios" e as reas "fins" tradicional. Na medida em que
as reas de planejamento, finanas e administrao, que constituem o ncleo de
administrao do desenvolvimento municipal se organizam de maneira a facilitar o
trabalho e dar condies ideais de funcionamento s reas fins, a situao tende a
melhorar significativamente. Isto implica que haja compreenso melhor; por parte do
ncleo de administrao, de que o desenvolvimento municipal tem de se materializar,
em ltima instncia, em escolas, sade, mais indstrias, e assim por diante.
O relacionamento entre as duas reas pode hoje ser definido como burocrtico:
as secretarias tcnicas informam o estritamente obrigatrio, e as reas de
administrao do desenvolvimento realizam exerccios de contas que servem para
satisfazer o tribunal de contas e outras instncias externas ao municpio, sem retorno
real para as secretarias tcnicas.
Por trs do problema do relacionamento das duas reas est, portanto, um
problema de viso ou de filosofia de administrao municipal: a conscincia de que
ambas constituem instrumentos a servio da populao local. Em outros termos,

62

ambas tm de apresentar servios tecnicamente competentes e criar instrumentos que


permitam comunidade apreciar a eficincia e orientao do conjunto.
O entrosamento das duas reas implica que a informao solicitada s secretarias
tcnicas seja relevante para a compreenso da dinmica do desenvolvimento do
municpio, e que o material organizado pelo planejamento e os servios financeiros
constituam instrumentos prticos de trabalho das secretarias tcnicas.
O ncleo de planejamento pode ser essencial para o bom funcionamento de cada
secretaria tcnica: quem pode elaborar a viso do conjunto que permite a cada
secretaria ou servio entender em que contexto est trabalhando. O balano anual de
execuo de projetos, que resume as atividades de Iodos os setores de atividade ,
neste sentido, particularmente til, pois cada secretaria ou servio pode entender a
orientao dos outros setores e organizar a complementaridade intersetorial. O
resultado que o municpio passa a ter uma poltica de desenvolvimento, e no
segmentos dispersos de atividade.
O ordenamento do planejamento financeiro, por sua vez, ao ser apresentado no
apenas sob forma satisfatria para controle de contas e agregao ao nvel superior,
mas de maneira simplificada e adequada para que o prefeito e cada secretaria tcnica
possam ver como anda a execuo financeira de cada um dos seus projetos, torna-se
instrumento essencial de realismo das programaes setoriais.
Enfim, a apresentao peridica comunidade de um balano claro de como
anda a execuo financeira e fsica dos projetos que lhe interessam permite que a
administrao municipal sinta crescentemente onde est o ponto efetivo, onde se
medem os resultados: na comunidade e suas condies concretas de vida.
Um ltimo nvel de organizao que merece ateno particular o
relacionamento com o prprio prefeito. De forma geral, a ausncia ou fraqueza de
mecanismos de planejamento levam a uma dificuldade organizacional, por parte do
prefeito, em definir o que tem importncia e o que no tem, o que ser relevante a
longo prazo e o que tem importncia apenas momentnea.
Neste sentido, o ordenamento dos dados e das atividades que se referem ao
desenvolvimento, aos projetos de maneira geral, e a existncia do ncleo de
planejamento asseguram na prefeitura a presena da reflexo de mdio prazo. Em
outros termos, cria-se a viso que assegura que as milhares de decises pontuais que
constituem o cotidiano do prefeito e dos diversos nveis administrativos obedeam a
uma ordem, uma reforando a outra.

63

Conscincia e participao
A organizao das atividades de planejamento dentro da prefeitura representa
evidentemente apenas uma parte da questo. A outra parte a organizao tia
participao comunitria nas decises.
Antes de tudo, preciso dizer que no h modelo para a organizao da
participao

comunitria.

Essa

ser

diferente

segundo

municpio

seja

dominantemente urbano ou rural, industrial ou agrcola, relativamente isolado ou


situado perto de um grande centro. Ser diferente tambm segundo os equilbrios
polticos locais e o nvel de conscientizao j atingido pela populao.
O que iremos delinear aqui so, portanto, pontos de referncia para uma ao
organizativa. Esta deve se adaptar realidade local e responder a um profundo
conhecimento da dinmica poltica do municpio.
Voltemos ao ponto chave: somos um pas com 80 milhes de subnutridos, 58%
da populao auferindo menos de dois salrios mnimos, cerca de dois teros de
analfabetos funcionais da nossa mo-de-obra. Por trs das formas organizativas
delineia-se, portanto, um grande objetivo: reinserir de forma digna, no
desenvolvimento econmico, a populao esmagada pelos modelos econmicos
elitistas. No h modernizao econmica possvel sem este objetivo social, e se trata,
grosso modo, de dois teros da nossa populao.
Durante anos, os mesmos interesses que criaram o nosso desequilbrio pregaram
que o planejamento e a liberdade individual se contradizem. natural que para quem
tem acesso aos recursos pblicos e privados, como o caso das grandes empresas, o
planejamento aparea como uma limitao liberdade de dispor dos recursos como
queiram.
Mas a verdade que o que tem impacto social tem de ter controle social.
Atividades que transformam as condies de vida da comunidade tm de ser
consideradas de maneira ampla, da mesma forma que o espao individual e familiar
tem de ser respeitado pela comunidade.
O que j no se sustenta uma empresa ou um grupo de interesses promover
aes com recursos que so da sociedade, com trabalho da comunidade, podendo
ocasionar desemprego, poluio, esgotamento de solos, favelizao de parte da
populao, emigrao de outra, e se abrigar atrs da propriedade privada e da
liberdade individual.

64

O que caracteriza em boa parte o nosso capitalismo selvagem que,


contrariamente a boa parte do empresariado europeu, por exemplo, tem pouca
conscincia da sua responsabilidade social. O seu senso de responsabilidade se limita
prpria empresa.
Essa ausncia de conscincia social se deve, em boa parte, ausncia de
estruturas de participao popular na avaliao das decises econmicas. De certa
forma, o indivduo passa a ter mais conscincia de pertencer a uma empresa
empresas como o Bradesco e certas multinacionais chegam inclusive a pregar um tipo
de "patriotismo empresarial" do que comunidade em que vive: a cidadania
substituda pelo vnculo patronal.
Neste sentido, a interveno regulamentadora do Estado definindo salrio
mnimo, preservao do meio ambiente, limite de remessa de lucros e outras normas
s quais a empresa tem de se ater, ser insuficiente enquanto o trabalhador e,
gradualmente, o empresrio no se conscientizarem de que o que deixaro aos seus
filhos no so os seus empregos e sim uma comunidade, um ambiente de vida mais ou
menos bem estruturado.
Recuperar a cidadania significa, em outros termos, recuperar lambem a cidadania
econmica, com a possibilidade de intervir nas condies do nosso desenvolvimento
econmico e social, de ordenarmos o nosso ambiente de vida.
O instrumento chave desta participao o planejamento: propostas ordenadas
num plano e submetidas comunidade significam a possibilidade dos indivduos se
pronunciarem antes das decises serem tomadas, em vez de se limitarem a protestar
diante de fatos j consumados. Isto sim significa respeito liberdade individual, e no
a livre deciso de uma empresa instalar uma fbrica de celulose nos subrbios de
Porto Alegre, de uma empresa rural monopolizar as terras de um municpio e
transform-lo em plantao ou em reserva de terras ociosas.
O planejamento no participado leva a esta situao curiosa que hoje vivemos: o
indivduo no tem liberdade de construir a sua casa ou abrir uma padaria - tendo de
passar por inmeros controles burocrticos , mas no h controle sobre a iniciativa
da grande empresa que pode desestruturar todo um municpio. Isto porque o
planejamento no participado acaba operando onde h menos fora poltica
organizada.
Assim, a humanizao do nosso desenvolvimento econmico e social e a
civilizao das nossas classes dirigentes passam pela participao popular na deciso

65

econmica. Esta, por sua vez, exige um sistema de informao efetiva do cidado e
instrumentos prticos de participao nas decises.
A criao de instrumentos participativos ao nvel municipal enfrenta no Brasil
dificuldades particulares: o prprio desenvolvimento catico da atividade empresarial
criou um nomadismo econmico que dos mais altos do mundo. Constatamos no
ltimo censo que cerca de 40% dos domiclios brasileiros so habitados por pessoas
que neles residem h menos de dois anos. Esta rotatividade domiciliar prejudica,
evidentemente, a criao de uma conscincia comunitria e refora a indiferena pelo
que acontece com a rua, o bairro, o municpio. preciso romper um crculo vicioso.
Um nvel significativo de participao pode se dar atravs dos meios cientficos e
educacionais. De forma geral, pode-se pensar num Centro de Estudos Municipais, que
permita mobilizar as capacidades cientficas locais em torno da resoluo dos
problemas bsicos enfrentados pelo municpio e pela regio.
Este nvel de organizao permite desenvolver pesquisa de fundo: estudos
demogrficos, estudos da posse e uso do solo, estudos da prpria histria do
municpio, criando gradualmente um ncleo de estudiosos que conhecem o seu
municpio e os seus problemas mais significativos.
Este trabalho pode ser capitalizado atravs de diversas iniciativas. Por um lado,
este ncleo pode dar assistncia s escolas primrias e secundrias, de forma que os
alunos possam trabalhar e realizar pesquisas sobre a realidade concreta do prprio
municpio. perfeitamente vivel, por exemplo, introduzir no segundo grau uma
matria especfica sobre o desenvolvimento do municpio, para que os futuros
cidados adquiram uma outra viso que no a dos discursos oficiais. O Centro de
Estudos Municipais poderia, entre outros, elaborar material didtico sobre o
municpio.
Por outro lado, o ncleo pode promover uma reorientao parcial dos eventuais
estudos universitrios, incluindo no currculo das diversas faculdades ampla pesquisa
da realidade local. Isto permite formar gente interessada na realidade do seu
municpio, reduzindo a tendncia para a emigrao de quadros dinmicos, na medida
em que uma pesquisa voltada para o estudo do potencial econmico concreto do
municpio faz aparecer oportunidades de interveno e transformao, rompendo o
clima de imobilismo que frequentemente prevalece em municpios do interior.
Trata-se, sem dvida, de um investimento de longo prazo, mas que no deve ser
subestimado: a formao de uma gerao de jovens, conhecedores do potencial da sua

66

regio e do seu municpio, pode constituir uma alavanca poderosa para a


transformao local.
O ncleo pode igualmente ter um efeito significativo de integrao da
informao produzida pelas autarquias do Estado: o IBGE, as empresas de telefonia,
de energia, as delegaes ministeriais como a de agricultura e outras produzem todas
as informaes significativas sobre a regio e o municpio, as quais servem para
publicaes nacionais e no esto sendo suficientemente utilizadas para promover a
compreenso dos problemas locais de desenvolvimento.
Um outro nvel de organizao da participao parte da diviso geogrfica do
municpio. preciso ordenar o espao municipal de acordo com a sua lgica
demogrfica, condies de vida, elos comunitrios. Neste sentido, necessrio
repensar a diviso por bairros e por zonas rurais, de forma a organizar a participao
no seu contedo espacial. Bairros especficos tm problemas especficos: h os que
no tm asfalto, os que so carentes de gua, e assim por diante. Este nvel
organizacional permite a participao em torno dos problemas de urbanizao, de
infraestrutura social e outros que tm intensa vinculao ao local de moradia.
O mais coerente criar uma comisso de representantes por bairro e de assegurar
um espao de reunio e debate para atribuio de verbas, discusso de prioridades,
definio das prprias formas de participao nas decises. Particular cuidado deve
ser dado representao das reas rurais do municpio, j que h uma tendncia geral
para exagerar o peso do setor urbano.
Uma das dificuldades encontradas no trabalho com os comits do bairro a
exagerada localizao das reivindicaes: busca-se a praa, o asfalto, o esgoto, a
iluminao, mas sem viso dos investimentos mais amplos e das necessidades de mais
longo prazo do municpio como um todo.
Trata-se, sem dvida, de um problema de maturidade poltica: somos um pas
sem cultura participativa e a transformao do nvel de conscincia lenta.
Um outro nvel de participao o dos corpos organizados no municpio: os
sindicatos, as representaes profissionais, as associaes. De uma forma ou de outra,
trata-se de grupos de presso que j tm tradio participativa ou reivindicatria.
Trata-se de ordenar gradualmente esta participao, criando canais regulares de
expresso e consulta sobre problemas relevantes do municpio.
preciso levar em conta que a participao pode se dar de forma setorial: os
mdicos e enfermeiros do municpio, por exemplo, podem organizar uma campanha
de esclarecimento sanitrio, e constituir, atravs dos postos de sade descentralizados,

67

um canal relativamente permanente de informao aos cidados sobre determinadas


opes da rea sanitria.
Os diversos organismos de participao municipal podem ser coordenados num
tipo de Conselho de Desenvolvimento Municipal, que reuniria os grupos
representativos, ou um conjunto de representantes de diversas reas do municpio. O
corpo de vereadores, por sua excessiva vinculao poltica, dificilmente consegue
preencher esta funo de um organismo amplo destinado a buscar consenso sobre as
orientaes de mdio e longo prazo do municpio.
A tendncia em tais tipos de organismos , naturalmente, de um grupo poltico
buscar hegemonia. difcil evitar a tendncia, mas fundamental buscar sempre uma
representao ampla, que permita cruzamento de interesses e d aos participantes a
dimenso social dos problemas que o municpio tem de enfrentar.
A tradio do cacique ou do coronel, hoje vestindo gravata e dotado de
poderosos apoios de grupos financeiros, simplesmente uma realidade. A ideia de
manter a economia centralizada para evitar o reforo do caciquismo, entretanto,
ignora em geral um dado bsico: as principais foras econmicas locais so
justamente as que tm poderosas ramificaes em direo aos centros econmicos do
pas e ao exterior. Em outros termos, os chamados caciques so justamente os que
mantm o municpio subordinado s polticas centralizadoras tanto do estado como
dos grandes grupos privados nacionais e multinacionais.
Em consequncia, a atribuio de maiores recursos ao municpio e a organizao
da participao da comunidade nas decises sobre as formas de lua utilizao
constituem a melhor poltica para limitar tanto o poder centralizador dos grandes
grupos econmicos como o do cacique e coronis, e para adaptar o desenvolvimento
s necessidades da populao.
Vimos acima algumas possibilidades de organizao de uma participao
sistemtica: o centro de estudos municipais, os comits de bairro, as associaes de
reas profissionais, a possibilidade da formao de um conselho de desenvolvimento
municipal. A organizao da participao, entretanto, num pas que no tem tradies
de poltica participativa, exige muita flexibilidade e o aproveitamento de todas as
oportunidades de mobilizao.
Um exemplo a experincia recente de discusso dos oramentos municipais.
Em Penpolis, Presidente Prudente e outros municpios, foram reunidos os
representantes da comunidade, aproveitando a necessidade de mandar a proposta de

68

oramento municipal para a Secretaria de Planejamento do estado, e a prpria


comunidade se viu chamada a decidir sobre o uso a dar aos recursos.
Os recursos sendo limitados, os representantes acostumaram-se se a ordenar
prioridades, a equilibrar a repartio por reas geogrficas, a evitar projetos
demasiadamente ambiciosos que esgotam os recursos, a pensar o mdio e o longo
prazo do municpio.
Podem ser organizadas, de forma semelhante, reunies para debates por bairro,
ou debates mais amplos das opes significativas do municpio. A consulta
comunidade sob forma inclusive de pequenos plebiscitos utilizada em muitos
pases como forma de assegurar decises mais racionais e tambm provocar a
discusso e conscientizao da populao.
Em outros termos, h uma gama de instrumentos que podem ser utilizados,
visando a formao de uma cultura de planejamento e de participao - forma, sem
dvida, lenta, mas profunda, de assegurarmos a utilidade social dos recursos, e a
autoridade do cidado sobre a atividade econmica que, afinal tias contas, o
resultado do esforo de todos ns.
No h dvida de que o clima poltico do pas, neste fim de sculo, est
mudando. H cada vez menos pessoas dispostas a aceitar as barbaridades que se
praticam em nome da liberdade da grande empresa e dos interesses do Estado, ou a
acreditar no espantalho comunista que agitado cada vez que se prope uma forma de
desenvolvimento mais humana. A ateno est se voltando para a busca de
instrumentos concretos de controle social, diversificado e flexvel, sobre o
desenvolvimento catico que temos vivido.
Que o mercado j no constitui um mecanismo suficiente para pr ordem na
nossa economia uma evidncia. A interveno centralizadora do Estado, seja atravs
de planejamento centralizado ou de gesto por decretos globais, tambm j
demonstrou os seus limites.
O planejamento municipal participativo e a descentralizao constituem, neste
sentido, um instrumento de ordenamento econmico que j deu as suas provas em
muitos pases, e sem duvida o grande recurso regulador subutilizado no pais.

69

Anexos
Apresentamos a seguir alguns casos concretos, para Ilustrar os temas
desenvolvidos no texto. No queremos apresentar modelos: cada realidade deve ser
enfrentada levando em conta as suas especificidades. Mas importante salientar que
os prprios excessos da centralizao levaram a inmeras buscas de alternativas, e
cada municpio tem muito a ganhar com o seu conhecimento.
No devemos ter iluses: no contexto atual, o municpio ainda tem pouco espao
para alternativas, pois estas dependem de um apoio que ainda limitado e da
maturao de uma srie de condies polticas. Mas no se pode esperar condies de
facilidade para desenvolver iniciativas que abrem caminho.
A RECM (Rede de Comunicao de Experincias Municipais) tem cadastradas
mais de mil experincias em diversas reas do desenvolvimento municipal. Os
documentos esto disposio para consulta no CEPAM (Centro de Estudos e
Pesquisas de Administrao Municipal) em So Paulo.
O CEPAM elaborou igualmente um relatrio tcnico, intitulado "Instrumentos de
planejamento municipal" que apresenta em detalhe fichas de projetos, relatrios
setoriais, balanos globais e outros instrumentos prticos que aqui so apenas mencionados. O relatrio est disponvel no CEPAM Cidade universitria, So Paulo.

1) A centralizao dos recursos tributrios


Dados existentes sobre a repartio das receitas em cada nvel de governo, para o
ano de 1983, nos permitem verificar que o conjunto das transferncias oriundas da
Unio e dos estados representam para os municpios 68,5% do total da receita, contra
31,5% de receita tributria prpria.
A preponderncia dessa fonte de recursos pode ser aquilatada quando se compara
a receita tributria prpria com as receitas efetivamente disponveis para os
municpios.
Se considerarmos apenas a receita tributria prpria em cada nvel de governo,
veremos que a repartio desse item da receita foi a seguinte em 1983: Unio, 57,8%;
Estado, 37,0%; Municpio, 05,2%.

70

Se adicionarmos o montante de transferncias, veremos que a repartio dos


recursos efetivamente disponveis foi, para o mesmo ano, a seguinte: Unio, 48,4%;
Estado, 35,2%; Municpio, 16,4%.
Dados do perodo de 1957 a 1983 mostram que a concentrao de recursos, tanto
tributrios quanto os efetivamente disponveis, a favor do governo federal, atingiu o
mximo em 1976, e se mantm elevada.

2) Gesto federal e estadual no municpio

Um efeito indireto da excessiva centralizao dos recursos c da sua gesto que


os prprios rgos federais e estaduais acabam instalando funcionrios permanentes
nos municpios. Criam-se assim duas gestes pblicas, a que depende da prefeitura e a
que depende de Instncias superiores.
Em alguns municpios analisados, 30 a 40% dos funcionrios pblicos de cada
um no so funcionrios municipais.
Alguns rgos apresentam esta "capilaridade" dos nveis centrais de deciso
como descentralizao Trata-se, pelo contrrio, de manter o poder de deciso
centralizado, ao mesmo tempo que se instalam funcionrios em cada municpio para
seguimento, controle ou execuo.
Esses funcionrios prestam contas fora do municpio, apesar da sua atividade se
desenvolver nele. A influncia da prefeitura e da comunidade local sobre a orientao
dos servios fica evidentemente prejudicada.
A seguir apresentamos alguns dados de municpios paulistas:

71

Municpio A

Municpio B

Municpio C

Populao total

7 080

14 486

31335

Funcionrios da

110

256

580

62

122

378

32,3%

39,5%

prefeitura
Funcionrios
estaduais das cinco
principais secretarias
% de funcionrios
estaduais no total
36,5%
A tendncia merece um estudo detalhado.

3) Turismo de produtos: o custo das estruturas


comerciais centralizadas

frequente a queixa de pequenos comerciantes frente aos altos preos de


produtos tpicos de seus municpios ou falta destes nas quitandas da cidade.
Praticamente toda a produo do estado vinha para o CEAGESP de So Paulo para
da ser redistribuda no Estado.
Dizia-se que o comerciante tinha interesse em trazer para So Paulo o produto
porque aqui ele pegava preo melhor", alm da vantagem da venda de toda a carga,
"do caminho cheio". No se computava a enorme perda de produtos no transporte e
na manipulao, que de fato forava uma alta nos preos unitrios, alm do custo de
transporte e custos de intermediao.
O controle do "turismo" dos produtos no existe. H poucos anos, porm, alguns
estudiosos do assunto resolveram acompanhar a trajetria da batata cultivada em
Montemor, regio de Campinas. Depois de colhida, era transportada por mais de 200
quilmetros para ser lavada. Em seguida, fazia outra viagem de aproximadamente 150

72

quilmetros, para o CEAGESP-So Paulo, onde era comprada pelos pequenos


comerciantes de Montemor, para ser vendida no seu local de origem.
Pode-se imaginar o enorme custo econmico e social embutido neste mecanismo
centralizado de comercializao. A situao melhorou com a construo dos
CEAGESPs regionais. Ainda assim, apenas 60% das mercadorias que entram no
CEAGESP-So Paulo se destinam a So Paulo. Sabe-se que h produtos, como a
papaia e o melozinho, que vm do Norte para So Paulo, retornando em seguida ao
Norte, evidentemente muito mais caros.
O prejuzo do municpio mltiplo: consome o produto mais caro, alimenta
atravessadores e transportadores inteis que em geral sequer so do municpio e perde
o valor acrescentado de possvel transformao local. Prejudica-se igualmente a
organizao da complementaridade econmica entre os diversos municpios da regio.
O valor transferido para So Paulo, sob forma de lucro de intermediao, resulta
em menor capacidade de investimento e desenvolvimento econmico no municpio.

4) Fontes e uso de recursos: um exemplo


Alguns aspectos financeiros de um municpio situado na regio Oeste do Estado
podem ser apresentados de forma a ilustrar as fontes de recursos e a composio das
despesas.
Do lado da receita, partir de dados retirados dos balanos do municpio dos anos
de 1981 a 1985 e atualizando-se os valores em cruzados, pode-se montar um quadro,
que permite visualizar a distribuio dos recursos obtidos em suas duas grandes
fontes: as receitas prprias e as receitas transferidas, e analisar a sua evoluo.
O quadro da pgina seguinte nos mostra que a fonte preponderante da receita
para o municpio, no perodo, foi realmente a receita de transferncia de recursos do
estado e da Unio, quer seja a constitucional ou a negociada, representando em mdia
mais de dois teros do total.
Se analisarmos os dois principais itens das receitas de transferncia, podemos
notar que a receita oriunda do ICM fundamental para esse municpio, pois s ela
representou em mdia 37,04% do total, o dobro do percentual mdio da receita tributria prpria. Tambm o percentual de recursos oriundo do FPM superior ao da
receita tributria.

73

Participao no total %

Mdia no

Fontes de Recursos

perodo %
198 1982 1983

1984

1985

1. Receitas prprias

1 25,58 22,61 25,40 29,55 27,05


32,

1.1. Receita tributria


1.2. Demais receitas
2. Receitas de
transferncias (total)
2.1. Imposto sobre
Circulao de
Mercadorias
2.2 Fundo de Participao
dos Municpios
2.3. Outras

11 19,60 16,31 16,61 15,07 18,42


24,
07, 05,98 06,30 08,79 14,48 08,63
67, 70,97 68,92 74,19 66,02 69,59
89
38, 40,23 41,23 37,54 27,98 37,04
20, 18,31 19,78 20,35 19,83 19,72
9,3 12,43 07,91 16,30 18,21 12,83
35
0
3,45 08,47 00,41 04,42 04,18

3. Operaes de crdito Total


100

100

100

100

100

Nota-se a queda gradativa da receita tributria no perodo, passando de 24,50%


em 1981 para 15,07% em 1985. Deve-se destacar tambm a evoluo do item Demais
Receitas, preponderantemente receitas de aplicaes financeiras de 7,61% em 1981
para 14,48% em 1985, e que nesse ano praticamente se igualou ao da receita
tributria.
importante salientar finalmente as operaes de crdito como fonte alternativa
de recursos em 1981 e com participao mdia de 4,13% no perodo de 1982 a 1985,
em face da insuficincia de recursos.
Ao somarmos os recursos oriundos de fontes externas, isto , de recursos de
transferncia (corrente e de capital) e de operaes de crdito, fica mais evidenciado o

74

grau de dependncia desse municpio, oscilando de 67,8% em 1981 para 74,42% em


1982, 77,39% em 1983, 74,6% em 1984 e 70,44% em 1985, o que significa que o
municpio tem um controle limitado sobre cerca de 70% dos recursos que utiliza.

Discriminao

Participao no total %

Mdia no
Perodo %

1981

1982

1983

1984

1985

1. Despesas correntes

77,32 75,62 87,02 85,02 75,58 80,1

1.1. Pessoal e encargos


1.2. Material de consumo
1.3. Outras
1.4. Transferncias
correntes
2. Despesas de capital
2.1. Investimentos
2.2. Inverses financeiras
2.3. Transferncias de
capital
Total

38,01 41,68 47,54 42,59 40,70 42,1


12,39 10,72 10,77
9,68 12,97 11,3
18,00 14,91 15,19 17,82 10,43 15,27
8,92 8,31 13,52 14,93 11,48 11,4
22,68 24,38 12.98 14,98 24,42 19,9
11,89 21,83 10,55 10,71 20,52 15,1
9,03
0,82
0,39 0,20
2,61
1,76 1,73 2,04
100
100
100

4,07 3,90
100
100

2,7

Do lado da despesa, com dados do mesmo perodo, pode-se montar um quadro


que permite a visualizao da sua discriminao e evoluo.
Ao nvel global, v-se que o municpio gastou em mdia no perodo 80,1% com
despesas correntes, embora com tendncia declinante nos dois ltimos anos, e 19,9%
com as despesas de capital. Analisando-se os principais itens que compem as
despesas correntes, nota-se a preponderncia do item Despesas com Pessoal que
representou em mdia 42,1% do total de gastos, embora venha se mantendo constante
nos dois ltimos anos. Para sua cobertura foi insuficiente a receita prpria, que participou em mdia com 62,04% do total dessa despesa, sendo necessria a utilizao de
receitas de fontes externas para complement-la.
Quanto ao outro grande grupo de despesas, as de capital, destaca-se a
participao dos investimentos com mdia de 15,1%.
O acesso da administrao municipal aos recursos de rgos, fundos e programas
dos governos federal e estadual, alm dos em que por obrigao constitucional e legal

75

ela tem participao, envolve um componente de negociao poltica entre o prefeito


e autoridades governamentais. Essa fonte de recursos tem sido muito utilizada
mediante convnio, embora nem sempre a sua disponibilidade coincida com a
prioridade eleita pelo municpio.
preciso que a administrao municipal tenha controle efetivo das receitas
provenientes desses convnios, pois podem estar vinculadas a determinado tipo de
gasto, exigir contrapartida de alocao de recurso por parte do municpio ou mesmo
obrig-lo a um aporte adicional de recursos. Deve-se tambm atentar para o aumento
das despesas de custeio com manuteno dos servios, obras OU atividades objetos
dos convnios, que influenciar os recursos disponveis para investimento. O
ordenamento detalhado do seguimento destes convnios, o fato de poder apresentar
bons relatrios de uso dos recursos j atribudos e projetos bem estruturados para
pedir recursos novos constituem efeitos importantes do planejamento.
Simplificados em seus tecnicismos e organizados de forma que a estrutura de
alocao de recursos e o controle das despesas possam ser feitos por projeto, de forma
global e de modo a possibilitar uma anlise econmica do desenvolvimento do
municpio, o oramento programa e o oramento plurianual de investimento
permitiro a participao da comunidade na sua elaborao e podem perfeitamente
constituir um instrumento de apoio ao planejamento municipal. Isto exige que se
integrem no processo de planejamento e no sejam elaborados apenas para cumprir
uma obrigao legal.

5)Penpolis: o oramento com participao popular


No Estado de So Paulo uma experincia efetiva de oramento com participao
popular pode ser creditada ao municpio de Penpolis. Desde 1983, a administrao
vem procurando aperfeioar os mecanismos de discusso oramentria com a populao.
Para garantir a maior representatividade possvel, a rea urbana foi dividida,
segundo caractersticas comuns, em treze setores e a zona rural foi considerada como
setor especfico.
A discusso do oramento se realiza em duas fases: em junho e julho, a
Assessoria de Apoio Comunitrio da Prefeitura realiza reunies com cada um dos

76

treze setores e a zona rural, com ampla divulgao pelo rdio e imprensa locais. Na
poca oportuna so enviados convites s residncias do setor em discusso.
As reunies realizam-se no perodo noturno para garantir a participao da
populao que trabalha. H grande preocupao em demonstrar ao muncipe seu papel
de contribuinte com direitos de exigir do poder pblico o atendimento das suas
necessidades.
As reivindicaes do setor so colocadas em ordem de prioridade. Dez
representantes por setor so eleitos. A eles cabe a tarefa de levar a lista de
reivindicaes para a segunda fase do trabalho, que se constitui de pelo menos trs
reunies entre os representantes e o executivo municipal (prefeito, secretrios,
assessores e equipe tcnica).
A segunda fase realizada no ms de agosto de cada ano. Nela procuram-se
agrupar as reivindicaes de cada setor, por rea. Por exemplo, sade, educao,
transporte, urbanizao, etc. Isto para simplificar o processo de priorizao de todas
as reivindicaes, frente s disponibilidades financeiras limitadas da prefeitura. O
resultado a elaborao do oramento a ser enviado pelo Executivo Cmara
Municipal, no ms de setembro. Os vereadores so convidados a acompanhar o
processo de discusso. A discusso sobre as fontes e uso dos recursos municipais,
desenvolvidos nesses quatro anos de governo, formou um grupo razovel de pessoas
que, hoje, conhecem detalhadamente o problema. A cada ano, dos representantes dos
setores

tirada uma comisso que, juntamente com a equipe tcnica da rea

financeira da prefeitura, vereadores e profissionais do mercado imobilirio, elabora a


planta genrica de valores que determina a cobrana de IPTU, principal imposto
municipal. O Cdigo Tributrio do municpio sofreu, nessa gesto, uma srie de
alteraes, propostas nas discusses de oramento.
O modelo de planejamento desenvolvido no municpio enquanto experincia
piloto, em 1986, permitiu a realizao de estudos setoriais. O material ser utilizado a
partir deste ano para ampliar os horizontes de conhecimento dos grupos que discutem
o oramento. Assim, a discusso dos problemas especficos dos diferentes bairros abre
espao para a participao nas decises sobre problemas mais amplos do municpio.

77

6) Regio de Cruzeiro: a definio de uma opo


regional

A regio de governo de Cruzeiro compreende os municpios de Areias, Bananal,


Cruzeiro, Lavrinhas, Queluz, So Jos do Barreiro e Silveiras e chamada de Fundo
do Vale do Paraba.
Essa regio foi a maior produtora de caf at a metade do sculo XIX. O
esgotamento dos solos, a crise econmica de 1929, a queda dos preos do caf e a
construo da Rodovia Presidente Dutra, desativando quase totalmente a Estrada dos
Tropeiros, reduziram a importncia econmica da regio. Cinco das sete cidades se
tornaram economicamente estagnadas, com a sua populao em declnio.
Hoje, sua principal atividade econmica a agropecuria extensiva e de baixa
produtividade, que no dinamiza a regio. A indstria praticamente inexistente com
exceo de Cruzeiro. Em funo da falta de infraestrutura, da distncia dos centros
produtores e consumidores, entre outros, difcil pensar na indstria como atividade
dinamizadora.
Diante desse quadro os prefeitos procuraram uma nova opo econmica para a
regio. As atraes naturais (Serras da Mantiqueira e Bocaina), histricas (arquitetura
dos sculos XVIII, XIX e XX) e culturais (festas tpicas, artesanato, etc.) conduziram
os prefeitos da regio a optar pelo turismo. Os prefeitos indicaram representantes dos
seus municpios que, em conjunto com tcnicos do CEPAM e do Escritrio Regional
de Governo formaram uma equipe de trabalho.
Cada um dos municpios realizou um levantamento do potencial turstico:
atraes naturais, histricas e culturais, bem como equipamentos e servios tursticos
disponveis. Com os dados obtidos, a viabilidade da opo foi confirmada, ainda que
seja necessria uma ampliao da infraestrutura existente.
Os debates e os trabalhos da equipe de planejamento j permitiram a definio
dos programas concretos de ao, dos quais alguns esto em execuo.

7) Regio de Araatuba: recuperao de terras


improdutivas

78

Exemplo de aproveitamento de recursos ociosos, o Consrcio Intermunicipal de


Correo de Vrzea da Regio de Araatuba encontrou uma frmula de recuperar
terras improdutivas. Ele agrega leis municpios: Gabriel Monteiro, Buritama,
Auriflama, General Salgado, Penpolis e Birigi. Seu objetivo principal conseguir,
num prazo de dez anos, recuperar 10 mil hectares de rea de vrzea existente na
regio, com uma meta anual de mil hectares.
Para isso o consrcio conseguiu recursos da ordem de Cz$ 2.100.000,00, dos
quais Cz$ 600.000,00 Vieram das prefeituras municipais e o restante da Secretaria do
Interior.
O projeto foi elaborado pela Secretaria da Agricultura atravs de seus rgos:
CATI (Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral) e DIR (Diviso Regional
Agrcola). Todo o apoio tcnico est sendo dado atravs da DIR de Araatuba e dai
casas de agricultura dos municpios envolvidos. O papel da Secretaria do Interior foi o
de mobilizar os municpios e agreg-los ao consrcio, nica forma de viabilizar um
projeto que demanda investimentos, frente s dificuldades financeiras e Operacionais
que hoje traduzem a realidade municipal.
O consrcio conta ainda com a participao do DAEE (Departamento de guas e
Energia Eltrica) e da Secretaria de Promoo Social.
Com o DAEE ficou a responsabilidade pela contratao e treinamento de
operadores de mquina, por ser um dos nicos rgos do Estado com experincia
tcnica no manuseio dos equipamentos necessrios recuperao das vrzeas. Coma
Promoo Social, o desenvolvimento do trabalho de integrao e valorizao do
homem do campo, beneficirio do projeto.
As reas de vrzea que recebero o benefcio de recuperao foram escolhidas
atravs de critrios que procuraram dar prioridade ao pequeno e mdio produtor de
aumentos. Um fator determinante da escolha da rea foi a adeso do proprietrio ao
projeto. H necessidade de se conseguir agregar diversos proprietrios para tornar
vivel a execuo da obra, uma vez que o fenmeno fsico da vrzea no obedece
diviso da propriedade da terra.
Ao beneficirio do projeto cabem a manuteno da rea e as despesas com
combustvel. Do total da produo 6% retornam ao consrcio em espcie. Este
montante tem dois destinos: 3% pertencem ao consrcio e subsidiam a manuteno do
maquinrio e os outros 3% sero aplicados pelas prefeituras na merenda escolar.
Cada proprietrio assina, com o consrcio, um contrato renovvel para produzir
alimentos durante trs anos.

79

O maquinrio fica por um perodo de dois meses em cada municpio. Atualmente


o projeto encontra-se na fase de recuperao da primeira vrzea, no municpio de
Gabriel Monteiro. A ordem da execuo dos servios foi determinada por sorteio.
A Secretaria da Agricultura s conseguiu viabilizar seu projeto de recuperao da
vrzea quando foi colocado sua disposio um instrumento como o consrcio
intermunicipal, que agrega no s diversas prefeituras, mas tambm diversos rgos
estaduais. Esse projeto acabou por sensibilizar o Ministrio da Agricultura, por ser o
nico que promove a integrao entre a ao dos municpios e a ao do Estado. Em
funo disso foi liberada uma verba de Cz$ 7.500.000,00 que ser utilizada na
agilizao e ampliao do projeto. Hoje j esto sendo feitos estudos na rea de
beneficiamento e armazenagem, tornando o programa mais completo.
fcil perceber a autonomia que este consrcio est adquirindo em funo da
independncia financeira. A tendncia de que ele cresa e se transforme em modelo
de recuperao de vrzea, capaz de ser levado a outras regies do pas.

8) Toledo: empresas comunitrias uma opo de


dinamizao industrial
Toledo, cidade situada na regio oeste do Paran, tinha, no final da dcada de 70,
sua economia baseada na monocultura da soja e do trigo, gerando uma concentrao
fundiria, desemprego e xodo da sua populao.
Em 1979 a Associao Comercial e Industrial de Toledo ACIT, em conjunto
com o Centro de Apoio Pequena e Mdia Empresa do Paran (CEAG/PR), tentou
achar uma nova forma de ativar economicamente o municpio. A opo foi por uma
industrializao baseada em empresas comunitrias. Seriam aproveitados os recursos
subutilizados existentes e a prpria comunidade, atravs da compra de cotas das
empresas, participaria das decises de desenvolvimento do municpio.
Iniciaram esse processo de industrializao com um curtume que passou a
utilizar o couro, subproduto de um frigorfico de Toledo. Surgia ento a primeira
empresa comunitria INCOPESA.
Em funo dos resultados positivos surgiram novas opes de produo:
calados (INCASA), bolas de futebol (INCOBOLAS), picles (INCAL), adubo
orgnico (INCOA) e outras empresas que se utilizam dos mesmos conceitos da
primeira.

80

Com essa iniciativa o municpio comeou a diversificar sua produo (hoje h


mais de 16 ramos industriais), acarretando um aumento da renda municipal e a
utilizao de recursos financeiros da prpria comunidade em setores produtivos.
Foram gerados aproximadamente mil empregos diretos e vrios indiretos, a mo-deobra local foi utilizada e reciclada, a conscincia empresarial local se desenvolveu, o
comrcio foi dinamizado, enfim, a estrutura produtiva local sofreu uma profunda
modificao.
Hoje essas empresas so responsveis por mais de 10% do ICM arrecadado no
municpio.
H muito para ser feito, mas o caminho interessante: a prpria comunidade
definindo a sua forma de desenvolvimento, utilizando-se de recursos locais
subutilizados.

9) Jambeiro: mutiro e mobilizao de recursos locais


Num pas como o Brasil, onde parcela significativa da populao recebe menos
que dois salrios mnimos, o acesso moradia torna-se um srio problema tendo em
vista o seu alto custo.
Alguns rgos estaduais j h algum tempo tm se preocupado em desenvolver
sistemas de produo de habitaes para populao de baixa renda. O mutiro vem se
institucionalizando como instrumento adequado. Neste sistema a populao no
apenas mo-de-obra para execuo de casas mas tem tambm um papel ativo na
gesto do processo, participando do planejamento, elaborao do projeto, definio de
critrios para o trabalho e execuo.
O que se tem notado que a presena ativa da populao traz enormes avanos
qualitativos nos programas habitacionais. O municpio de Jambeiro, com pouco mais
de 3 mil habitantes, um exemplo dos bons resultados que traz a integrao e
participao de diferentes parcelas da comunidade
Empresrios locais, comerciantes e populao carente, atravs de discusses e
troca de sugestes, conseguiram desenvolver no municpio uma sistemtica de
construo e aquisio de materiais que como resultado forneceu unidades
habitacionais de dimenses maiores do que as que habitualmente se tm construdo e
em nmero superior do que seria possvel se tivessem contado apenas com recursos
obtidos dos rgos de outra esfera governamental.

81

Apresentado o problema das condies subumanas em que viviam algumas


famlias, comerciantes do municpio doaram material de construo para colaborarem
na edificao das casas necessrias; li os fornecedores habituais da prefeitura
municipal, fossem eles fornecedores de gasolina, material de consumo, de areia, de
cal ou cimento, se propuseram a doar 10% do valor de cada compra efetuada pala
prefeitura em materiais de construo; em troca de gua e iluminao um proprietrio
local de uma grande quadra do municpio cedeu uma parte dessa quadra para a
prefeitura construir as casas populares. A soma dessas colaboraes deu condies de
se ter no municpio um programa bem mais abrangente.
O engenheiro da prefeitura, visitando uma srie de municpios com experincia
em programas de habitao popular, trouxe uma tecnologia desenvolvida em outro
municpio onde no se emprega madeira na cobertura para suporte das telhas, o que
acarretou um barateamento significativo no custo da unidade habitacional.
Pequenos municpios vizinhos tambm vinham se preocupando com a questo
habitacional e resolveram se associar a Jambeiro para consorciadamente realizar a
compra dos equipamentos necessrios.

10) Alternativas tecnolgicas: o uso do aguap para


saneamento bsico
Alguns municpios do interior do Estado de So Paulo esto enfrentando o
problema da poluio com o mtodo "aguap".
Trata-se de um projeto adaptado de experincias estrangeiras, que prope uma
alternativa para o tratamento de esgotos urbanos e para a preservao de mananciais.
A primeira experincia com o aguap foi desenvolvida pelo Centro de Energia
Nuclear da Agricultura da Universidade de So Paulo, no municpio de Piracicaba.
O rio Piracicaba teve um brao canalizado para uma lagoa com aguaps. As
razes dessa planta realizam uma primeira filtragem da gua, purificando-a, pois elas
parecem um chumao de algodo que retm fisicamente os poluentes. O projeto
compreende, alm da lagoa de aguaps, um campo de solo filtrante, onde a gua ao
atravess-lo sofre novo processo de filtragem. A gua, depois de passar pela lagoa de
aguaps e pelo solo filtrante, praticamente uma gua de bica.

82

Os poluentes servem como nutrientes para a planta e adubo para a agricultura. O


arroz plantado nos tabuleiros de solo filtrante chega a produzir mais que o dobro do
normal.
O mtodo exige uma engenharia fcil e barata, acessvel a praticamente todos os
municpios, tanto do ponto de vista tcnico como financeiro. Est sendo aplicado,
alm de em Piracicaba, em Jacare, Atibaia e Novo Horizonte.
O uso dessa, como de outras alternativas tecnolgicas, reduz os gastos de custeio
dos municpios, liberando recursos para investimentos produtivos. Mas implica que o
municpio conhea os seus recursos e invista efetivamente na pesquisa tecnolgica
local.

83

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