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descentralizacin,

disparidades regionales

y modo de desarrollo

Augusto Barrera G.
(coordinador)

Franklin R. Gallegos

Lourdes Rodr~uez J.

(investigadores)

Andrea Carrin

Edison Hurtado

(asistentes de investigacin)

GRUPO DE DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL:

CIUDAD. TERRANOVA. lEE. SENDAS. RED CANTARa. RIAD.

AUSPICIO:

VECO-Ecuador-Blgica. ILDIS. ABYA YALA

Portada
Tapiz de Jos Chacha, Artesana Textil, Bolvar-Ecuador.
Toya-CIUDAD

Copyright
Centro de Investigaciones CIUDAD
Derechos de Autor:
ISNB:

Tiraje:

013525
9978-41-192-5

1.000 ejemplares

Primera Co-edicift:

GRUPO DE DEMOCRACIA

Y DESARROLLO LOCAL:

CIUDAD, TERRANOVA, lEE, SENDAS,

RED CANTARO, RIAD.

Auspicio:
YECO - Ecuador-Blgica
ILDIS
ABYAYALA

Impreso en Ecuador
en Producciones Digitales UPS,
diciembre, 1999
Se autoriza a citar o reproducir
el contenido de esta publicacin,
siempre y cuando se mencione la fuente.

ndice
5

presentacin

captulo 1

7
I1
21
22

Contexto, aproximaciones tericas, objetivos,

alcances y lmites.
l. Los tiempos
2. Aproximaciones terico-conceptuales
3. La problematizacin
Estructura propositiva

4:

25 captulo 2
25
28

Descentralizacin y regionalizacin en Amrica Latina

l. El campo temtico en Amrica Latina durante las ltimas dcadas.
2. La discusin actual sobre descentralizacin

45 captulo 3
45
49
52
52
56
56
57

Revisin comparativa de siete propuestas de

descentralizacin
l. Ordenamiento territorial
2. Ordenamiento poltico
3. Modo de desarrollo
4. Ordenamiento fiscal
5. Inversin pblica y privada
6. Estrategias de descentralizacin
7. Algunas observaciones conclusivas

79 captulo 4
79
81
88
90
107
110

Fragilidad y estridencia
(El campo discursivo de la descentralizacin en el Ecuador)
l. Propsitos, indicios
2. Problematizacin
3. Breve recuento del "ciclo critico" marzo-julio: la reactivacin del
conflicto regional
4. El ciclo poltico del discurso descentralizador
5. Disputas discursivas?
Post-Scriptum

117 captulo 5
118
123
131
161
165

Economa y espacio en el Ecuador

l. Estructura del espacio Ecuatoriano
2. Hacia un anlisis de la configuracin de la estructura econmica
en el territorio ecuatoriano
3. Estructura productiva provincial.
4. Flujos financieros privados
5. El rol del Estado en el desarrollo econmico provincial:
asignaciones presupuestarias y recaudaciones tributarias

179 captulo 6
179
181
184
187
189

Elementos para el anlisis institucional del Estado

l. Un poco de historia: la construccin del territorio nacional
2. Estructura orgnica del Estado en el territorio
3. El papel del Estado en el ordenamiento territorial
4. Algunos conflictos del actual ordenamiento territorial
5. A modo de hiptesis

195 captulo 7
197
200
205
217
228

Identidades nacionales, regionales y tnicas en el Ecuador: ficcin,

nomadismo y discontinuidad
l. Identidades sociales: indeterminacin y discontinuidad
2. La ficcin nacional
3. Nacin y hegemona
4. Fracturas nacionales en el Ecuador: tnia y regin como
narrativas emergentes
5. Salida

231 captulo 8
231
238
245

Ecuador un modelo para armar lineamientos de propuesta

l. Principios orientadores
2. Lineamientos especficos
3. El carcter del proceso. Visin y concatenaciones

249 bibliografa

265 anexos

presentacin
E 1Grupo de Trabajo "Democracia y Desarrollo Local" es una ins
tancia de coordinacin y sistematizacin de las experiencias de varias ONGs del
Ecuador, entre ellas: el Centro de Investigaciones CIUDAD, el Instituto de Es
tudios Ecuatorianos lEE, Terranova, SENDAS, la Red Cntaro de Azuay, la Red
de Agricultura y Democracia-RlAD. Estas instituciones trabajan en las reas de
descentralizacin, desarrollo local y participacin ciudadana junto con algunos
gobiernos locales del pas.
En el marco de estas actividades, y ante la emergencia del conflicto regional en
el Ecuador, el Grupo emprendi una investigacin conjunta sobre descentraliza
cin y regionalizacin en el Ecuador, tendiente a informar y cualificar el deba
te y aportar en la generacin de algunos lineamientos de una propuesta de Re
forma del Estado y particularmente sobre la descentralizacin.
Esta publicacin es uno de los productos de este trabajo. Contiene ocho captu
los: 1. Aproximacin terico conceptual, objetivos, alcances y lmites; 2. El es
tado del actual debate de descentralizacin y regionalizacin en Amrica Lati
na; 3. El anlisis de algunas de las propuestas de descentralizacin y autono
mas levantadas en los ltimos meses por distintos sectores en el Ecuador; 4. La
conformacin del campo discursivo en el pas; 5. La composicin espacial de
la estructura econmica y fiscal del pas en los ltimos aos; 6. Las caracters
ticas de la institucionalidad estatal; 7. El fraccionamiento de la identidad nacio
nal por las interpelaciones tnicas y regionales surgidas en la ltima dcada; y,
finalmente, 8. Algunos lineamientos de propuesta.
La investigacin supuso una fuerte dosis de trabajo colectivo, dilogo y confron

.acin de enfoques disciplinarios y visiones sobre cada uno de los temas

estudiados. En este sentido el trabajo final es una produccin colectiva. No obs
tante, cada investigador tuvo responsabilidades especficas en la produccin fi
nal de los distintos captulos.

La coordinacin general de la investigacin estuvo a cargo de Augusto Barre

ra, quien es adems responsable de la redaccin final de los captulos 1, 2 Y 8.
Lourdes Rodrguez elabor el captulo 5, con el apoyo de Andrea Carrin;
Franklin Ramrez Gallegos tuvo a su cargo los captulos 3, 4 Y 7. El captulo
6 fue trabajado colectivamente por Franldin Ramrez Gallegos, Andrea Ca
rrin, Edison Hurtado y Augusto Barrera.

El trabajo se desarroll entre los meses de julio y octubre de 1999. La redac

cin y edicin finales se realizaron durante noviembre y diciembre.
Por limitaciones de espacio y por la exigencia de la coyuntura, no se publican
todos los insumos y resultados producidos. Esperamos que sea posible hacer
lo en un futuro prximo. Ha quedado planteada adems una agenda de inves
tigacin pendiente; particularmente parece necesario profundizar aspectos
como: las dimensiones espaciales de la economa ecuatoriana; la caracteriza
cin de las economas regionales; la forma en que se procesa en el pas la Re
forma del Estado; las identidades locales y sus entramados polticos, sociales
y culturales; la constitucin de sistemas cognitivos locales; la situacin jurdi
co institucional del Estado.
Los autores expresan su agradecimiento al Grupo de Democracia y Desarrollo
Local por su apuesta a constituir espacios de reflexin e investigacin colecti
va, aun en tiempos de pragmatismo y frivolidad; al auspicio de Yeco - Blgi
ca, del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales - ILDIS y de
ABAYA YALA que aportaron en la publicacin de este trabajo; a las personas
que pacientemente revisaron el texto, enviaron sus observaciones y participa
ron en la realizacin de los talleres de avance *; al personal tcnico y adminis
trativo de las instituciones del Grupo. A todas y todos quienes aportaron en es
te esfuerzo.
Augusto Barrera

DicgoCarrin.Doris Sols. Alfredo Lozano.BcttyTola. Fernando Lam:a. Juan PabloMuoz.Sara Bcz. Albeno Acosta, Rodrigo BlUTCto.
Ana MaraLarrea,Rcn Ramrez, FcrnandoGuerrero,Virgilio Hcmndcz.

captulo 1
Contextos, aproximaciones
tericas, objetivos,
alcances y lmites

e 1debate que actualmente se configura en el Ecuador alrededor de la

problemtica de descemralizacion y autonomiasl, refleja la complejidad de un
campo que toca, mucho ms all de una reingeniera administrativa, dimensiones
sustantivas de la economa, de la distribucin del poder, de la identidad, en suma
del mismo carcter de esta formacin histrico social llamada Ecuador.
Por ello, un esfuerza por un abordaje renovado y comprehensivo de la problemti
ca supone la necesidad de actualizacin del aparato terico, conceptual y metodo
lgico.
En este captulo inicial se aborda este aspecto como antecedente para formular a
continuacin los objetivos, alcances y lmites del presente trabajo. Estos conteni
dos sern expuestos en cuatro acpites: i) el tiempo en el que se sita la problem
tica; ii) la aproximacin terico conceptual de la que se parte; iii) la problemati

zacin y los objetivos de la investigacin; y, iv) la estructura propositiva del tra

bajo.

1. Los tiempos
Tiempo mundial: la globalizacin y sus impactos en los
Estados Nacionales y las regiones
Hay dos grandes movimientos poltico-culturales y econmicos que atraviesan y remodelan
las configuraciones estatales, societales y de identidad de todos los pases e individuos a ni
vel de la regin: por un lado, la crisis y los procesos de reforma de los Estados-nacionales y
Descentralizacin. regionalizacin y rgimen de autonomas, son trminos que remiten a modificaciones en la relacin
Estado/Regiones. En la mayor parte del texto se utilizan estos trminos para referirse al conjunto de este proceso en el
Ecuador. En el captulo 2 se precisan sus alcances conceptuales.

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por otro, el nuevo mapa del mundo forjado en tomo de una creciente globalizacin y mun
dializacin de la economa y la cultura. Dos movimientos que deben ser interpretados en sus
mltiples imbricaciones y no como problemas aislados o extraos entre s.
La crisis de los Estados-nacionales se verifica, principalmente, en torno de su prdida de
centralidad con respecto a los otros sub-sistemas de la sociedad. La institucionalidad estatal
habra perdido vigencia en cuanto principio poltico organizador de todas las esferas de lo so
cial (economa, cultura, tica, religin, ideologas, etc.), e incluso habra pasado a ocupar un
lugar secundario en relacin a la primaca de la economa y las finanzas globales y la lgica
de la gestin empresarial de Jo pblico.
As, en las sociedades fordistas (Harvey, 1990) la esfera poltica-estatal se constituy en el
eje organizativo y regulatorio de todos los mbitos de la sociedad, instituy su lgica polti
ca en todo el cuerpo social y al mismo tiempo la condens espacial y temporalmente en tor
no de un ordenamiento nacional. Territorio, historia, economa, mercado, cultura, lengua,
identidades, religin, iglesia, medios de comunicacin se nacionalizaron; la nacin y el Es
tado se convirtieron en una unidad de sentido y anlisis que lograron comprimir en una mis
ma definicin y registro a toda la realidad (Snchez Parga, 1999).
En el perodo post-fordista o de acumulacin flexible (que en los trminos de algunos auto
res de la escuela regulacionista verificara su constitucin en torno de la crisis econmica en
los pases centrales a fines de los aos sesenta) por el contrario, el Estado-nacin y la pol
tica pasan a tener un rol secundario con respecto a la economa y el mercado cuya raciona
lidad (competitividad, eficiencia, fluidez, calidad total, etc.) pasa a dominar a las dems es
feras de lo social. Se trata, simplificando el argumento, del desbordamiento de la institucio
nalidad estatal por una globalizacin de los intercambios econmicos, principalmente, pero,
adems, de la informacin, la comunicacin y la cultura. Los procesos de desregulacin eco
nmica, apertura comercial, privatizacin de los sectores pblicos reflejan este proceso de
"intemacionalizacin de los Estados" y, en buena parte, de des-nacionalizacin de la econo
ma y la cultura-,
La revolucin financiera internacional no presta atencin a los lugares en que se realiza el
producto, su despliegue amenaza y desafa sin pausa la idea de la soberana del Estado--na
cin, su misma utilidad pasa a ser abiertamente cuestionada, se multiplican las presiones pa
ra una "recolocacin de la autoridad", dirigida de arriba a abajo, para forjar estructuras que
puedan responder mejor a las fuerzas de cambio imperantes (lanni, 1994).

"En este nuevo ciclo ... no slo se desnacionalizan en primer lugar. obviamente la economa y el mercado. sino tambin la
poltica y el Estado. 111 culturo y las identidades. y hasta los territorios y los tiempos. Las dimensiones y definiciones glo
bales sustituyen a la dimensiones y definiciones nacionales" (Snchez Parga, 1999: 22).

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capitulo

Sin embargo, los Estados nacionales no dejan de jugar un papel en los procesos de reorien
tacin de las formas de acumulacin del capital. A diferencia de la extendida retrica del li
bre mercado, en el sentido de que el Estado se repliega y desaparece y da paso a las fuerzas
mercantiles, "las experiencias en Amrica Latina como en Europa central confirman el an
lisis histrico de Polanyi: el mercado por s solo no genera ni sustenta un orden social[...]
Conviene recordar la paradoja neoliberal: una estrategia destinada explcitamente a imponer
la economa capitalista de mercado, desmantelando al Estado, slo tiene xito cuando se apo
ya sobre una fuerte intervencin estatal" (Lechner, 1997:34)3.
El mundo no aparece ms como una coleccin de Estados nacionales, ms o menos centra
les y perifricos, arcaicos y modernos, dependientes e interdependientes, occidentales y
orientales: las naciones se han transformado en "espacios, territorios o satlites de la socie
dad global, sta es la nueva totalidad en movimiento, problemtica y contradictoria. En la
medida en que se desenvuelve la globalizacin confiere nuevos significados a la sociedad na
cional, como un todo y en cada una de sus partes" (lanni, 1994:73).
En suma, estamos frente a un proceso en que -simultneamente- se problematiza al antiguo
Estado-centralista, se emprenden un conjunto de reformas para su rediseo institucional con
miras a ajustarlo a los desafos de la economa global, y se resquebraja el espacio imagina
rio de su institucin: la nacin. La crisis del Estado debe ser leda como desbalance de todo
su andamiaje, el Estado-nacin en su conjunto es cuestionado drsticamente tanto desde ac
tores trans-nacionales como desde movimientos y actores sub-nacionales.

La relacin entre lo global y lo nacional no es de plena homogeneizacin y universalizacin

(occidentalizacin) de las culturas y los modos de vida. Por el contrario, las ltimas dcadas
han visto el desbordamiento y eclosin de conflictos tnicos, culturales y religiosos que han
puesto bajo tela de duda la propia idea de la estabilidad del sistema internacional post-gue
rra fra. Los particularismos, comunitarismos y reivindicaciones micro-identitarias han sur
gido abiertamente, formando un coro de voces que presionan -desde adentro- para su reco
nocimiento (yen muchos casos reivindicaciones de soberana y autonoma) y posterior re
constitucin de los Estados-nacionales'[.
Quizs este proceso sea uno de los efectos de los impactos de la globalizacion sobre las re
giones. Hay un proceso contradictorio de integracin subordinada de algunas regiones y de

3 LechnerN. "La reforma del Estadoentre modernizacin y democratizacin" en Un Estado para la democracia. ILDIS-Frie
derich EbertStifftung, Mxico. 1997.
4 Incluso autorescomo Samuel Huntington reconocen que en el "mundo de posguerra fra, por primera vezen la historia, la
polticaglobalse ha vuelto multipolar y muiticivilizacional" (1997:20-21). La modernizacin econmicay social,de la ma
no de la consolidacin del capitalismoglobal, no estara produciendo ni una civilizacin universal, ni la occidentalizacin
de las sociedades no occidentales. Pareceraque el equilibrio de poder entre civilizaciones est cambiando: occidentepier
de fuerza relativa. y otras civilizaciones(como la asitica) aumentansu fuerza econmica. militar y poltica: el islam expe
rimentauna explosin demogrfica con efectos perturbadores para los pases mususlamanes y sus vecinos, y las civiliza
ciones nooccidentales tienden a reafirmar la centralidad de sus propiasculturas. Las distinciones ms importantes entre los
pueblosno son ideolgicas, polticas ni econmicas; son culturales (ibid).

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desintegracin y exclusin de otras. La globalizacin neoliberal profundiza la segregacin y

segmentacin de territorio y ampla esas disparidades, dualiza''.
En definitiva, tal como Alain Touraine mencion unos aos atrs, el problema del Estado y
de la democracia actuales reside en la separacin de un mercado mundial globalizado y co
munidades locales encerradas sobre s mismas (Alain Touraine, 1995:105), el Estado-nacio
nal democrtico se debilita y sus posibilidades de mediar simultneamente con los intereses
econmicos globales y las demandas autonmicas de los proyectos identitarios locales y re
gionales parecen, a todas luces, desbordar .su marco institucional vigente.

El tiempo nacional: la nocin de crisis

El Ecuador est instalado en una crisis de gran profundidad. La nocin de crisis hace rela
cin no solo al agotamiento de un orden, sino, y sobre todo, a las condiciones y posibilida
des de transformacin de ese orden. Los cambios ocurren cuando hay concurrencia entre la
posibilidad y la necesidad. La apreciacin de la situacin del pas parece ejemplificar ade
cuadamente esta nocin.
El Ecuador no ha logrado resolver adecuadamente los histricos problemas de unidad nacio
nal. Siendo una nacin que, en gran parte procede de la accin del Estado, las transformacio
nes de la economa y la poltica que se acaban de resear implican el debilitamiento estatal
e inmediatamente impactan en la misma constitucin de la nacin. La idea de nacin en cier
nes -para recoger una expresin de Quintero (1991 )-, resulta hoy ms contingente en tanto
uno de sus pivotes fundamentales. el Estado ha sido debilitado como productor de sociedad,
de unidad nacional, de una visin de horizonte y de imaginarios de pertenencia e identidad.
El momento histrico del Ecuador en el que se sita la problemtica de descentralizacin, re
sulta de una dinmica doble: 1) de acumulaciones histrico estructurales (la ausencia de un
proyecto nacional y de sujetos que lo porten; los niveles de desintegracin econmica y so
cial, etc.), agudizados por los impactos del proceso de globalizacin -al que nos insertamos
de modo subordinado-, y del tortuoso proceso de reforma del Estado, ll) de desencadenan
tes coyunturales como la crisis financiera y la pugna presupuestaria, la ruptura de los "acuer
dos de gobemabilidad", etc.
Con la herencia del pasado, que se expresa aun en los conflictos regionales, el pas debe en
frentar los retos del futuro. Y al parecer est al borde de no poder hacerlo. La experiencia de
Africa subsahariana ha dado lugar al concepto de naciones fallidas. Aquellas que al parecer
no .uvieron condiciones de constituirse como tales. As como la globalizacin abre posibili
dades frente al mundo, en su versin neoliberal, desconstituye y reconstituye de modo ms
asimtrico e inequitativo territorios, regiones, sujetos e identidades.
5 Algunos estudios sobre el tema: Caravaca, Inmaculada (1998); Arocena, Jos (1997); Pradilla, Emilio (1996 Y1997); Hier
naux, Daniel, Lindon, Alicia (1997); Bervejillo, Federico (1995).

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El sentido de crisis y oportunidad conduce entonces a la ubicacin de un momento en el cual

es posible. y al parecer necesario. una refundaci6n como nacin diversa y plural. Sin las me
diaciones del Estado y de las elites tradicionales que le han dado una forma especfica. pare
ce que no queda ms que el Ecuador profundo. diverso. plural. heterogneo. La pregunta
qu somos? solo tiene salida en un reconocimiento a la formacin histrica que nos hace a
la vez que especficos y diversos respecto de otros. tambin diversos entre nosotros. Ese es
el tiempo en el que se sita el debate en el pas y las oportunidades que la crisis abre. o cie
rra.

2. Aproximaciones terico conceptuales

El debate y las polticas que se han impulsado en Amrica latina y el Ecuador alrededor de
la descentralizacin y la regionalizacin, y su correlato. el desarrollo regional. no constitu
yen un campo configurado de certezas. Al contrario. la evaluacin de casi medio siglo de po
lticas. prcticas y discurso descentralizadores deja ms interrogantes que respuestas. A ma
nera de muestra retomamos algunas de las conclusiones de investigadores que, incluso des
de distintas orillas ideolgico-programticas. relativizan algunas de las "certezas".
Boisier, seala que "los 'modelos reales' de desarrollo regional. o territorial, en sentido ms
amplio se han construido sobre la base de tres procesos: 1) la regionalizacin, 2) la descen
tralizacin de los sistemas decisionales pblicos y privados y 3) el desarrollo mismo de las
regiones ... Del primero de estos procesos se puede hablar como de un fracaso casi total; del
segundo se puede decir que aun no logra configurarse... y del tercero cabe anotar su rareza
y escasez", (Boisier, 1998 (a): 10).
Tim Campbell, en dos trabajos de evaluacin auspiciados por el Banco Mundial, llega a con
clusiones sorprendentes: pese a que en varios pases un elemento inspirador de las reformas
descentralizadoras es la austeridad fiscal, la descentralizacin no implica una disminucin de
gastos del gobierno central, sino ms bien (es probable que en un primer momento) un incre
mento (Campbell, 1991). Por otro lado. afirma que "la pobreza aument en la regin dram
ticamente en el lapso en el cual muchos pases traspasaban la autoridad del gasto a los go
biernos locales". Campbell afirma que "si estas acciones (las de los gobiernos locales) no es
tn coordinadas a los programas nacionales. no son sostenibles en trminos fiscales Y. en mu
chos sentidos, son inherentemente inequitativas e ineficientes bajo las condiciones actuales
"(Campbell, 1993:73,74).
Varios estudios comparativos de los grandes ciclos de la descentralizacin en los pases de
Amrica Latina. identifican que, si bien hay una retrica que da unidad de sentido a los pro
cesos de descentralizacins, la significacin real, social y poltica. difiere en cada caso y por
lo mismo la dinmica de cada experiencia es especfica. Esta especificidad est dada por el
6

En el captulo 2 se exponen los consensos en las propuestas descentralizadoras.

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entramado de intereses econmicos y polticos que se pretende alterar, por la capacidad ins
titucional nacional y subnacional y por la cultura poltica en cada tiempo histrico.
Las ideas expuestas suscitan profundos interrogantes respecto de cmo conocer, concebir,
pensar los procesos de descentralizacin regionalizacin; y, a la vez de cmo implementar
los. Parece preciso aclarar algunos aspectos epistemolgicos, tericos, pragmticos y praxe
olgicos [Boisier, 1998(a) 1998 (b)].

Aspectos epistemolgicos
Hay una doble dimensin de coordenadas que impactan fuertemente en el desarrollo de los
territorios y que cuestionan algunos de los supuestos con los que desde las ciencias polticas,
la economa y la sociologa se comprenda la dinmica de las regiones.
La primera tiene que ver con la cada vez ms fluida relacin entre lo local y lo global. El
mundo y cada pas es menos la suma de localidades y ms la dinmica de participacin de
esas localidades en dinmicas globales de flujos econmicos, financieros, cultur iles. Esta
constatacin no supone de modo alguno que "la globalizacin" tiene efectos beneficiosos so
bre las localidades; al contrario, las investigaciones realizadas parecen dar cuenta del efecto
paradjico de homogeneizacin de territorios incluidos y de segmentacin de territorios ex
cluidos. La idea que se quiere relevar aqu considera esa doble dimensin endgena y ex
gena que interviene en el desarrollo de cada regin, el impacto de las polticas nacionales en
la asignacin de recursos y potencialidades productivas, y el hecho de que son fundamental
mente las capacidades endgenas las que determinan la forma en que las regiones participan
en las dinmicas ms globales.
Por otro lado, ha sido revalorizado el papel de dimensiones como la cultura, la identidad, la
calidad de las instituciones, la densidad de tejido social como factores decisivos en el desa
rrollo de las regiones. No basta un abordaje estrictamente econmico ni de competencias gu
bernamentales. La idea de construccin social de los territorios sobre la que volveremos ms
adelante intenta articular una variedad de campos de la vida social de cuya interaccin emer
ge la capacidad de una regin de generar respuestas diferenciadas al entorno y eventualmen
te de construir proyectos polticos de desarrollo propio.
Este doble juego obliga a recuperar una aproximacin que d cuenta de la complejidad y a
la vez totalidad concreta de los procesos, es decir de la necesidad de buscar lgicas de com
prensin que superen la de preeminencia de visiones fragmentadas, parciales y autonomiza
das de los sistemas econmicos, polticos, culturales. El gran reto es comprender la realidad
a partir de las conexiones internas que se viven en distintos campos de la vida social, identi
ficar sus interrelaciones, la multicausalidad de los procesos sociales, los centros de impulso
ordenadores, las estructuras de poder, las tendencias dominantes (Ames, 1998). Esto es par
ticularmente importante para el campo que nos ocupa, en la medida de la primaca que han

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tenido los acercamientos instrumentales acotados a dimensiones administrativas y fiscales

del Estado, que contrastan con el carcter complejo de los procesos de desarrollo local.

Aspectos tericos
En concordancia con las ideas que se han expuesto, a continuacin se pasa revista de algu
nos de los conceptos con los cuales se ha desarrollado esta investigacin.
Territorio, espacio y regin
La problemtica regional suele ser entendida exclusivamente en su dimensin geogrfico te
rritorial. Con el fin de fundamentar la lnea argumentativa de este trabajo se exponen algu
nos conceptos bsicos a los que se apelar de modo recurrente, a saber: territorio, espacio,
regin, disparidades regionales y cuestin regional.
Aunque en ocasiones se utilizan como sinnimos espacio y territorio, conceptualizamos co
mo territorio lo que Milton Santos denomina la configuracin territorial, esto es, "el conjun
to de datos naturales ms o menos modificados por la accin consciente del hombre, a tra
vs de los sucesivos 'sistemas de ingeniera' ". (Santos, 1994: 111). En esta categora se in
corpora lo que Boisier denomina "1) el territorio natural, para denotar aquellas reas no in
corporadas a los circuitos econmicos y 11) los territorios equipados para denotar una rea
intervenida por el hombre mediante obras de infraestructura". (Boisier, 1996:4).
La categora de espacio, es ms englobante, rene un sistema de objetos, pero adems un sis
tema de accin (Santos, 1994(b) ). "Hace referencia adems de la configuracin territorial a
la dinmica social o el conjunto de relaciones que definen una sociedad en un momento da
do (... ] La dinmica social est dada por el conjunto de variables econmicas, culturales, po
lticas, etc. que en cada momento histrico dan una significacin o un valor especfico al me
dio tcnico creado por el hombre, esto es a la configuracin territorial"? (Santos,
1994: 111-112). En este mismo sentido Boisier utiliza el trmino de territorio organizado pa
ra describir situaciones en las cuales la ecuacin "territorio/sociedad se muestra de una ma
nera visible: hay una base fsica, intervenida con obras y construcciones y un sistema de re
laciones econmicas y sociales que sirve como elemento estructurante de una comunidad. El
concepto de territorio organizado es independiente de cualquier escala matemtica" (Boisier,
ibid). El espacio es una dimensin de la totalidad social. (Hiernaux, 1997:37)

La regin es una subunidad, un subsistema dentro del sistema nacional y mundial que no tie
ne existencia autnoma, es una abstraccin en tanto separacin de un todo. Su particularidad
est dada por una configuracin situada en un lugar especfico de una estructura demogrfi
ca, de una estructura de clases especfica, de una estructura de ingreso especfica, etc., y de
un arreglo (organizacin) de las relaciones entre estas estructuras (Santos, 1974). Esta defi
nicin nos remite a la doble dimensin constitutiva de la regin, su dinmica interna (end
7 Traduccin del autor

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captulo

gena) y SUS relaciones externas (exgenas). "Estudiar la regin significa penetrar en un mar
de relaciones, formas, funciones, organizaciones, estructuras, etc. con sus diversos niveles de
interaccin y contradiccin" (Santos, 1994:46).
Estas definiciones abren a una comprensin ms abarcativa de regin. As, desde una pers
pectiva sociolgica, al hablar de regin se debe partir de la idea de que se trata de un conjun
to econmico y social que se desarrolla en un espacio dado y que existe en la medida en que,
poltica e ideolgicamente, presenta una estructura coherente y original, canalizada por ac
tores locales/regionales especficos, que la diferencia de las otras (Saint Geours, 1994: 145).
En esta misma lnea, para otros autores lo regional es ante todo un fenmeno poltico. Las
regiones, en esta perspectiva, aparecen des-naturalizadas y pierden su carcter de inmutabi
lidad en el tiempo. Son un producto de construcciones poltico-histricas viabilizadas por
agentes polticos hegemnicos en la sociedad local, y localizadas en un espacio geogrfico
determinado (Quintero, 1991; Maiguashca 1992).
Finalmente, algunas interpretaciones asumen la regin como una comunidad imaginada e
imaginaria -tal y como Anderson trabaja el problema de la nacin-, aunque afirman que en
virtud de su escala geogrfica y de la mayor visibilidad de su substrato territorial, la regin
"est ms prxima de los intercambios sociales de base y, por lo tanto, es menos 'annima'
y menos 'imaginada' que sta ltima" (Gimnez, 1993).
Se entienden por desigualdades regionales el modo diverso y heterogneo en que los recur
sos se han distribuido en el territorio a travs de la historia. "Las desigualdades entre regio
nes tienden a incrementarse por la segmentacin, fragmentacin y especializacin de la pro
duccin, ya que ello implica formas de organizacin muy diferenciadas". (Hiernaux, 1997).
Este conjunto de definiciones complementarias que abarcan desde las dimensiones territoria
les y propiamente espaciales a aquellas relacionadas con la economa, la cultura y la identi
dad, hacen de la regin un sistema complejo de mltiples relaciones con el entorno, idea
fuerza que torna pertinente la necesidad de una aproximacin multidisciplinaria y compre
hensiva sobre el tema.

El Estado y la cuestin regional

Siguiendo a Coraggio (1989), aprehender una temtica determinada en trminos de una
"cuestin regional" es una forma sinttica de evaluar su potencialidad social y poltica, y su
capacidad de problematizar diversos campos temticos al margen del que trae connotado. Tal
autor plantea dos condiciones para poder trabajar el tema bajo la forma de una "cuestin re
gional":

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que se constituya como una cuestin de Estado, es decir, como una cuestin que exi
ge una resolucin poltica, porque su reproduccin socava la hegemona del bloque en
el poder.

b)

que tenga el carcter reproductivo, a saber, que trate "de una contradiccin que las es
tructuras de la sociedad procesan, reproducindola, sin poder resolverla dentro de sus
propios lmites estructurales" (Coraggio, 1989:21-23) .

A estas condiciones, Quintero agrega una adicional: que la regin se articule en tomo de un
conjunto de actores socializados en un sistema que expresa de forma constante sntomas de
desarticulacin entre el Estado y la sociedad (Quintero, 1982:32-36).
Con estos elementos se entiende la idea de Coraggio al sealar que slo cuando se de un con
flicto social (actual o potencial) de base territorial, reproducible, cuya resolucin afecte la co
rrelacin de fuerzas en el orden nacional, que tenga races profundas en las estructuras de la
sociedad civil o en nacionalidades o grupos tnicos relativamente autnomos, estaramos en
presencia de una situacin que, afectando a la sociedad en su conjunto (aunque con efectos
diferenciales para sus diversas etnias, clases o fracciones) puede constituirse en una cuestin
regional (Coraggio,1989:34).
El carcter de la discusin actual sobre descentralizacin y autonomas ejemplifica la nocin
de cuestin regional. En efecto, lo que est en juego es la distribucin de riqueza y poder y
el marco de condiciones y reglas en los que los actores sociales desenvolvern sus proyectos
societales. Por ello, la descentralizacin alude necesariamente a una discusin de carcter
ideolgico-programtico que atienda bsicamente el modelo de desarrollo, el carcter de la
democracia y el papel del Estado. A ello se aboca el acpite siguiente.

Aspectos ideolgico programticos

La respuesta a la pregunta qu descentralizar? no es, tal como se ha sugerido a lo largo de
estas lneas, unvoca y automtica. Si bien existen consensos aparentes respecto de la efica
cia estatal, las bondades de lo local, etc. (cuestiones que sern expuestas en el prximo cap
tulo), desde la perspectiva de este trabajo se enfatiza la discusin de los fines, no solo de los
.medios.
No es igual una descentralizacin orientada a garantizar una mayor articulacin de ciertas re
giones con las dinmicas del capital privado o transnacional que una descentralizacin pen
sada desde el propsito de combatir las disparidades sociales y regionales. Tampoco es lo
mismo pensar en una descentralizacin en contra del Estado, bajo el paradigma de la priva
tizacin, que una que tenga en mente un nuevo tipo de Estado policntrico, democrtico y
participativo. La misma disyuntiva se encuentra entre una descentralizacin que subordine las
sociedades locales, anule sus capacidades de respuesta y potencialidades, y las convierta en
heternomas, y una que intente impulsar capacidades de respuesta y adaptacin endgenas.
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Tres aspectos son medulares en esta discusin de objetivos, y atravesarn el presente traba
jo: 1) el modelo de desarrollo; 11) la democracia; ID) el papel del Estado.
1) Algunos estudios (Schuldt, 1992; Bez, 1994) han explicado las dimensiones de la hete
rogeneidad estructural en la economa ecuatoriana. Se ha sealado que, como consecuencia
de una particular configuracin histrica, se ha producido una "escisin de carcter estructu
ral que ha dado como resultado para el caso ecuatoriano, la existencia de por lo menos cin
co segmentos productivos: Segmento Petrolero (SP), Urbano Moderno (SUM), Rural Moder
no (SRM), Urbano Tradicional (SUT) y Rural Tradicional (SRT)... los estratos se distinguen
cualitativa y cuantitativamente, tanto por los montos y tipos de produccin que generan y del
empleo que otorgan como por las abismales diferencias tecnolgicas (expresadas en los coe
ficientes capital/trabajo y producto/capital, entre otros) y en consecuencia, por sus variados
niveles de productividad e ingreso (absolutos, por trabajador y marginales)" (Schuldt,
1992:18).
La heterogeneidad estructural tiene, por supuesto, una expresin espacial. Los territorios se
han configurado a partir de la misma segmentacin de la economa - sociedad, dando lugar
a disparidades regionales intra e interregionales. La ubicacin diferenciada de las regiones en
la dinmica de los flujos econmicos, financieros, tecnolgicos, etc. -como se ver en los ca
ptulos siguientes-, provoca a la vez diversos niveles de desarrollo de las capacidades pro
ductivas locales. Procesos sostenidos de descapitalizacin provincial, decrecientes niveles de
inversin pblica y privada, ausencia de mecanismos de transferencia tecnolgica, crdito,
etc., tienen un efecto acumulativo que conduce a una decreciente potencialidad local.
El deterioro de las condiciones de vida de la poblacin, la inequidad, la ausencia de forma
cin de recursos humanos, de servicios bsicos, en definitiva, el debilitamiento del capital so
cial y humano de las regiones, cierran el crculo vicioso de las disparidades regionales y la
desintegracin del territorio.
Desde una perspectiva dinmica, las relaciones entre regiones suponen un conjunto de flujos
de entrada y salida. Estos flujos determinan y reproducen las asimetras y tienen relacin con
el capital, el trabajo, la tecnologa, la inversin productiva (pblica y privada) y los recursos
polticos centralizadores y concentradores. En Ecuador, los flujos ms significativos son:
l.

De la agricultura (particularmente de aquella destinada al mercado interno y al auto

consumo) a la industria y al sector financiero por la va de una variacin diferenciada
en los precios de los productos. La agricultura para el consumo interno "subsidia" el
impacto del ajuste. (Bez, 1992, Rosero, 1990).

2.

Del campo a la ciudad, tanto como exr -sin de los procesos mencionados, como por:
a) la va de una decreciente inversin puolica y privada en el campo y una concentra
cin en centros urbanos poblados; b) el costo que el campo asume en la reproduccin
de fuerza de trabajo contratada temporalmente o en condiciones precarias en general
(reservorios de fuerza de trabajo).

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3.

De las periferias al centros, por los mecanismos anteriores como por la naturaleza de
los flujos a travs del sistema financiero privado, que -como se ver adelante -hace
que Jas periferias se conviertan en exportadoras netas de capital.

4.

Del conjunto de la economa nacional hacia circuitos transnacionalizados a travs in

tercambio desigual, de la deuda externa y las privatizaciones en sus varias versiones
(Bez, 1992).

Es por ello que una descentralizacin democrtica pasa por situar en primer plano un proce
so de reversin de flujos centralizadores y concentradores y, por lo mismo, la redistribucin
de todas las formas de poder.

11) Las asimetras econmicas tienen un correlato desde el punto de vista poltico. Las prin
cipales decisiones que afectan la asignacin de recursos productivos a las regiones estn de
terminadas por la lgica general de acumulacin de capital. De este modo, el grado de auto
noma en las decisiones de las regiones se ve reducido y frecuentemente las formas poltico
institucionales locales (dependientes o autnomas), que suelen expresar a actores con un ba
jo grado de Iocaldad'', cumplen el papel de "correas de transmisin" de estos flujos centra
lizadores. Las regiones se convierten en espacios heternomos.
La descentralizacin debera suponer, por lo mismo, una aproximacin al problema de la de
mocracia. Tanto desde el punto de vista de la democratizacin regional (mayor participacin
de las regiones en la configuracin de los programas y planes de gobierno), como del incre
mento de la participacin de los actores sociales en espacios regionales y nacionales.

111) En relacin al papel del Estado, la adscripcin a un proceso como el que va caracteri
zndose en Jos prrafos precedentes no supone, a despecho de una lectura superficial, el de
bilitamiento del Estado 10, su desmantelamiento o su extincin. Al contrario, exige un Esta
do estratgico. con capacidad de liderar procesos de cambio social, econmico y poltico y
evitar la fragmentacin y atomizacin del pas.
La lgica "burocrtica clientelar", la debacle de una institucionalidad ejecutiva y administra
tiva capaz de formular y ejecutar polticas de largo alcance, la crisis de legitimidad y repre

8 Utilizamcs estos conceptos para significar la existencia de espacios de mayor dinamismo econmico. elevada productivi
dad y mayor diversificacin (centros), que marcan la dinmica de otras regiones con baja productividad, mayor fragmen
tacin y menor dinamismo.
9 Por grado de localidad se entiende el nivel de "anclaje" de los actores econmicos y sociales en la localidad: el uso de ma
terias primas y mano de obra local. los niveles de redistribucin del producto. las agendas polticas, etc.
10 Para el anlisis del Estado. el trabajo adhiere a los planteamientos de Holloway en el sentido de que es preciso desfetichi
zar su estudio. "cada Estado nacional es un momento de la sociedad global. una fragmentacin territorial de una sociedad
que se extiende por todo el mundo... (a la vez). el Estado es una forma particular de las relaciones sociales": por tanto im
plica fundamentalmente un juego de relaciones entre la dinmica del capital global y las relaciones sociales nacionales. Ver
Halloway. John, "La Reforma del Estado: capital global y Estado Nacional" en Revista Perfiles Latinoamericanos. Ao 1.
No. l. FLACSO. Mxico.1992.

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sentacin, etc., son, a la vez razones para descentralizar e impedimentos para un proceso de
descentralizacin 11. Esta paradoja, resultante de la profundidad y multidimensionalidad de

la crisis estatal 12, conduce a la necesidad de repensar el Estado al mismo tiempo que la des
centralizacin.
El "centralismo" del Estado no est determinado por la localizacin geogrfica de la buro
cracia ni por el asiento del Gobierno Central. Su carcter centralista est dado bsicamente
por la naturaleza de los intereses a los que ha respondido (tal como se estudia en el captulo
siguiente) y por la correspondiente estructura del sistema poltico.
Los autores adhieren a la idea de un Estado democrtico y participativo. Siguiendo a Lech
ner, se reconoce que "la modernizacin econmica presupone un Estado fuerte; esto es un
Estado capaz de representar al conjunto de la sociedad, de coordinar a los distintos actores
sociales y de conducir procesos sociales de acuerdo a los criterios polticamente decididos".
(Lechner, 1997: 38, citado en Acosta, 1998)13.

Aspectos pmxeolgicos
De-liberacin y esfera pblica
Los procesos de reforma del Estado, emprendidos en diversos pases de la regin desde ha
ce ms de una dcada, pueden caracterizarse en una de sus mltiples dimensiones como pri
mordialmente tcnicos, secretos y escasamente deliberativos. Algunos estudios (Vera da Sil
va Telles, 1995 y Revista Nueva Sociedad #148, Alvarez y Dagnino, 1997) sugieren que tal
debilidad de procedimiento puede ser una de las principales fuentes de la escasa consolida
cin del proceso e incluso de su prdida de legitimidad ante la ciudadana. Nos referimos a
la preeminencia de una lgica de gestin del cambio institucional anclada en visiones exper
tocrticas reproducidas en tomo de restringidos crculos de funcionarios estatales y consul
tores internacionales adscritos a las principales entidades de cooperacin y crdito a nivel
global (BID, BM, FMI, PNUD, etc.).
De esta manera los procesos de reforma del Estado, ejecutados como componente fundamen
tal del ajuste estructural (economa y sociedad), han operado bajo una lgica en que los atri
butos pblicos del ejercicio poltico tienden a diluirse. En efecto, la lgica de la denomina
11 Han sido sealados los temas recurrentes de una situacin administrativa alarmante: "la falta del sometimiento a las leyes,
mtodos y organizacin anacrnicos. vulnerabilidad frente a presiones poltico partidistas, funcionamiento burocrtico. in
capacidad de formular propuestas conforme a estructuras diferenciadas del pas, etc. Ver CONADE-GTZ, 1992: 173.174.
12 Francisco Weffon seala tres crisis del Estado como constitutivas y explicativas de la crisis que se quiere conocer: "la cri
sis del Estado nacin como forma poltica. la crisis del Estado nacin como espacio econmico nacional y la crisis de go
bemabilidad, principalmente como crisis de los mecanismos de integracin de las personas" (Weffon F. "Amrica Latina:
sistema poltico y desenvolvimiento econmico". Texto presentado en el Seminario Estado, economa e sade. NEPPIUNI
CAMP, Julio 1990. Citado en Draibe Sonia, "La Reforma del Estado en Amrica Latina. Observaciones sobre el caso bra
sileo", en Revista Perfiles Latinoamericanos. Ao I. No. 1. FLACSO. Mxico. 1992.
13 Acosta Alberto, "La necesidad de un Estado estratgico" en Revista Economa y Poltica No. 3. Cuenca. 1998.

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da "modernizacin" del Estado puede ser caracterizada por dos aspectos: a) un manejo fun
damentalmente tcnico-especializado de los conocimientos con que se procesa el cambio; y
b) la mnima publiscitacin y discusin de los debates que han guiado estos procedimien
tos!", As, la construccin social de los procesos de reforma estatal se ha sucedido de forma
enigmtica (como racionalidad operativa opuesta a la publicidad que requiere todo ejercicio
democrtico de gobierno), excluyente (como posibilidad de ampliacin del debate pblico
requerido para legitimar los procesos de reforma y propiciar la participacin poltica) e ins
trumental (como mecanismo de ingeniera institucional que prefigura la discusin de fnnu
las y mecanismos de cambio sin asimilarlos dentro de una discusin sobre los contenidos ti
cos, valricos e ideolgicos que tales recetas implican).
La racionalidad instrumental privilegia un discurso tcnico que opaca y bloquea la capacidad
de comprensin desde la sociedad civil (el mundo de vida) del funcionamiento de los subsis
temas econmico (el mercado) y poltico (el Estado) lo cual degenera en un proceso de au
tonomizacin de cada una de las reas de coordinacin social, de oscurecimiento de la inte
raccin comunicativa que posibilita el ejercicio del control y la crtica sobre los niveles sis
tmicos y, en general, de escasa democratizacin de los procedimientos, estrategias y meca
nismos de gobierno.
En efecto, si entendemos con Bobbio (1990) que la democracia es el gobierno del poder p
blico en pblico (tanto desde el derecho pblico, como desde lo publicitado, en oposicin a
lo secreto), y se observa que las reformas del Estado no aportaron a tal proceso de publici
tacin del ejercicio poltico, se podra afirmar que su ejecucin no solo que no ha contribui
do a la consolidacin democrtica sino que podra ser vista como un obstculo adicional.
Frente a esta lgica (que en el caso ecuatoriano debe ser matizada, puesto que no se puede
hablar de una extendida consolidacin de la racionalidad instrumental en la conduccin del
Estado lo cual no ha implicado, sin embargo, que existan enclaves burocrticos secretistas en
la gestin del cambio institucional), esta investigacin considera necesario re-instituir dentro
de los procesos de reforma estatal una dimensin pblica, deliberativa y crtica en los senti
dos que se discuten a continuacin.
As, se trata de pensar la emergencia de reas de accin (poltica, social, econmica) que se
coordinen por la va de acuerdos alcanzados comunicativamente. Los diversos actores socia
les -ciudadanos, sociedad civil- pueden desarrollar por s mismos instituciones con las cua
les poner coto a la dinmica interna de los subsistemas regidos por medios auto-producidos,
y subordinarlos a decisiones tomadas en una comunicacin libre de coaccin. Parte funda
mental de estas instituciones -tendientes a asegurar un funcionamiento efectivo de la esfera

14 Barbara Topper, en un anlisis del planteamiento de la CEPAL con relacin al nuevo Estado "regulador". plantea que la ne
cesidad de incrementar "las capacidades del Estado y de la sociedad para encontrar soluciones tcnicas a los problemas de
insercin. puede aumentar la distancia entre la poltica profesional y las necesidades de la poblacin en detrimento de la
participacin poltica" (1993: 102). Con ello pone por delante el carcter poco abierto. en lo procedimental, de los actuales
procesos de rediseo de los Estados de la regin.

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de la opinin pblica- en que las cuestiones prcticas de inters general pudieran someterse
a discusin pblica y decidirse sobre la base de acuerdos alcanzados discursivamente, son
precisamente aquellas ligadas a la produccin de conocimiento, la investigacin social, la
formacin de una prensa independiente, entre otras.
En este sentido la presente investigacin busca contribuir a la democratizacin de los proce
dimientos de reforma poltica, bajo el supuesto de que ello implica: a) transparentar y hacer
de uso extendido la informacin que soporta la toma de decisiones pblicas; b) posibilitar ar
ticulaciones de sentido con diversos actores sociales y polticos definidos en tomo de identi
dades diversas; e) publicitar y ampliar los mrgenes y espacios de discusin pblica sobre el
proceso; y d) generar nuevos espacios pblico-dialgicos en los cuales lo social; cultural y
polticamente marginalizado pueda construir y reconstruir identidades, necesidades e intere
ses y desafiar con ello la lgica autoritaria y excluyente en la poltica y la sociedad.
En contra de una lgica de ingeniera institucional que asienta los procesos de reforma en
segmentos restringidos de especialistas y que instrumentaliza los procedimientos y tpicos
del debate en funcin de agendas polticas pre-definidas, se plantea la posibilidad de cons
truir mltiples esferas pblicas en las que diversos actores sociales discuten, informada y
abiertamente sobre el proceso de reforma para poder posicionarse participativamente en l.
Tal nocin de esfera pblica, inspirada en los aportes de Habermas, pone por delante la idea
de producir confrontacin de argumentaciones (y eventualmente una suerte de "consenti
miento") por medio de la circulacin de discursos que construyen espacios de significacin
en constante disputa: el mbito pblico incluira, desde esta perspectiva, suficiente participa
cin y suficiente representacin de intereses y perspectivas mltiples para permitir a la ma
yora de las personas, la mayora del tiempo, reconocerse a s mismas en sus discursos. Se
trata de una "norma de interaccin democrtica" que coloca al dilogo, la deliberacin y el
debate como elementos irreductibles a cualquier proceso de negociacin poltical-'.
Un enfoque como este sugiere la posibilidad de someter a escrutinio pblico los sentidos ti
cos, polticos e ideolgicos que van aparejados a los procedimientos y mecanismos bajo los
cuales ha operado la reforma, es decir para el caso que nos compete, ensayar una lectura de
la descentralizacin-autonomizacin del Estado no nicamente como un dispositivo instru
mental de cambio institucional (con apariencia neutra) sino entender que en ste se asocian
visiones sobre el cambio social, el sujeto, el modo de desarrollo, las identidades sociales, etc.
El nfasis en la conformacin de mltiples esferas pblicas de confrontacin dialgica de ar
gumentaciones racionales sobre el proceso de descentralizacin alude al importante propsi
to de asentar la dimensin participativa del juego democrtico en flujos intercomunicativos
con los cuales diferentes sujetos discuten crticamente, buscan persuadirse entre s, y con ello
generan espacios de control e influencia en la formacin de polticas en las instituciones ju
15 Confrontar al respecto, adems. los trabajos de Nancy Fraser (1993) y Seyla Benhabib (1992) sobre los usos analticos y
polticos del concepto de esfera pblica.

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captulo

rdicamente pblicas del Estado (Arato-Cohen, 1999). Se trata de una invitacin a la Iibera-.
Iizacin comunicativa en el proceso de reforma institucional lo que supone la posibilidad de
articular diversas identidades polticas en tomo de agendas elaboradas en el transcurso de la
negociacin (no antes de ella) y el debate pblicos (no como resoluciones privadas en medio
de almuerzos de trabajo). Las identidades polticas encerradas sobre s mismas (caractersti
ca nodal de la clase poltica nacional) podrn de esta forma recrearse significativamente en
la confrontacin de argumentos racional e informadamente colocados.

3. La problematizacin
Bajo los argumentos expuestos en los acpites anteriores, la investigacin problematiza las
siguientes interrogantes:
Puede la descentralizacin convertirse en un pilar de: a) un nuevo modelo de desarrollo que
asegure crecimiento sostenido, b) mejoramiento de las oportunidades y condiciones de vida
de modo equitativo y e) substantivacin y cualificacin de la democracia?, o , en otras pala
bras, puede la descentralizacin trascender los lmites de un cambio administrativo fiscal
para "apalancar" procesos de cambio poltico y social orientados a la redistribucin de rique
za, poder, conocimiento y autonoma?
Qu tipo de descentralizacin-regionalizacin permite fomentar la constitucin de regiones
como entramados sociales y polticos que incrementen la productividad de sus territorios, re
construyan su tejido social y afiancen identidades y actores locales?
Esta problematizacin no es absuelta completamente en este trabajo, pero la gua. El carc
ter complejo y multidimensional de la problemtica alcanzara para una amplia agenda de in
vestigacin y elaboracin poltica y acadmica. Este trabajo aborda apenas algunas piezas
del conjunto de este complejo rompecabezas. A continuacin se especifican los objetivos de
los que se dar cuenta en los prximos captulos.
Objetivos
1.

Proponer un marco de aproximacin terico conceptual comprehensivo para abordar la

cuestin de descentralizacin y regionalizacin atendiendo a las dimensiones econ
micas, sociales, poltico-institucionales y culturales que implica.

2.

Analizar la construccin del campo discursivo sobe la temtica, identificando los rde
nes discursivos, los actores e intereses en juego.

3.

Identificar y espacializar algunas de las dimensiones centrales de la vida social, en par

ticular: la economa, la identidad, la institucionalidad, los actores e intereses.

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captulo
1

Construir, a partir de los objetivos precedentes algunos lineamientos generales de una

propuesta de descentralizacin regionalizacin que se inscriba en el horizonte de un
nuevo modelo de desarrollo, ampliacin de la democracia, incremento de la equidad
social y regional, reconstruccin democrtica del Estado y fortalecimiento de las iden
tidades tnicas, regionales y nacional.

4. Estructura propositiva
Los objetivos expuestos configuran una problemtica que ha supuesto abordajes metodol
gicos diferenciados, pero que mantienen unidad analtica y, sobre todo, un mismo horizon
te tico valrico.
En este sentido, para desplegar los objetivos mencionados, la investigacin se ha estructura
do en tres grandes secciones.
Seccin 1: Descentralizacin y regionalizacin: propuestas y discursos dominantes en Am
rica Latina y Ecuador.
Esta parte del documento se propone identificar y analizar los contenidos ideolgicos, pol
ticos, tcnicos de las diversas corrientes (y/o actores) descentralizadoras presentes en los l
timos aos en la regin y en el pas. Esto se aborda en tres captulos cuya composicin se ex
pone a continuacin.

Captulo 2: Descentralizacin y regionalizacin en Amrica Latina: El objetivo de este ac

pite es analizar las propuestas de descentralizacin vigentes en Amrica Latina, enfatizando
las implicaciones polticas, sociales y econmicas que cada una de ellas supone. Se privile
gia por tanto una discusin de los fines y sentidos, antes que de los aspectos instrumentales
y operacionales de los procesos de reforma del Estado por la va de la descentralizacin.
Queda pendiente, por tanto, un anlisis de las experiencias, estrategias y caractersticas de los
procesos de descentralizacin sectoriales, fiscales, administrativos, etc.
Captulo 3: Anlisis comparativo de siete propuestas de descentralizacin en el Ecuador.
Este captulo tiene por fin descomponer, a travs de la elaboracin de una matriz comparati
va, algunas de las propuestas relevantes sobre descentralizacin, regionalizacin o autonomi
zacin que se han levantado en el Ecuador entre los meses de marzo y septiembre de 1999.
La primera parte presenta un abordaje descriptivo de las principales coordenadas de cada
propuesta, enfatizando en sus acuerdos y en las visiones subyacentes sobre Estado y mode
lo de desarrollo. Finalmente, se elaboran conclusiones analticas que articulan los contenidos
de las propuestas a los modelos econmicos e imgenes de cambio poltico que sugieren.
Captulo 4: El campo discursivo de la descentralizacin en el Ecuador. Aqu se trata de dar
cuenta, por medio de un enfoque post estructural, de la relacin existente entre la crisis ecoh\.
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nmica desatada desde el mes de marzo de 1999 y la re-aparicin de demandas descentrali

zadoras, federalistas o autonomistas de la sociedad y el Estado ecuatorianos. Con este ejer
cicio se logra dar cu~nta de la posicionalidad discursiva de los actores polticos y sociales en
el debate actual sobre la Reforma del Estado. A la par de caracterizar el campo de la descen
tralizacin, se ubican los discursos dominantes y subalternos que lo configuran. No se pro
fundiza mayormente en el anlisis de la relacin entre tales discursos y la estructura del cam
po de fuerzas polticas que han configurado la composicin del Estado y la economa actua
les.
Seccin 2: Anlisis espacial de la economa, la cultura y la institucionalidad estatal en el
Ecuador.
La ligazn analtica que se establece entre los captulos que componen esta seccin, viene
dada por una problematizacin y anlisis de varias dimensiones de la vida social desde una
perspectiva espacial. Entre estas se ha privilegiado la lectura de la economa, la instituciona
lidad estatal y las identidades y culturas. Por limitaciones de la investigacin no se efecta
una caracterizacin densa de la estructura econmica, cultural, institucional y poltica de las
regiones que componen el pas, aspecto de gran importancia desde la perspectiva de una re
gionalizacin del pas y del desarrollo regional. Es un estudio espacial que toma como uni
dad de anlisis al pas y no a cada una de las probables regiones por separado.

Captulo s: Economa y espacio en el Ecuador. En este acpite se estudian las configuracio

nes regionales de la economa ecuatoriana. Entre varias entradas metodolgicas posibles pa
ra ligar las nociones de heterogeneidad estructural y territorio se ha escogido aquella que
identifica el peso relativo de cada una de las provincias en el producto nacional, a partir de
lo cual se construyen indicadores y tipologas respecto a su potencialidades y competencias
productivas. Por otro lado, se realiza un anlisis territorializado de los flujos financieros a
partir de las captaciones y colocaciones del sistema financiero privado. Para concluir, se ana
liza la relacin entre asignaciones y tributaciones provinciales con miras a determinar las po
sibilidades de las autonomas tributarias.

Captulo 6: Estructura Institucional del Estado ecuatoriano. En esta parte del texto se iden
tifica, a travs de fuentes secundarias, la composicin institucional del Estado nacional y sus
nudos problemticos de cara a comprender la complejidad del proceso de descentralizacin
en marcha. El supuesto general del anlisis seala que la racionalidad institucional del Esta
do est atravesada por islotes de modernizacin tecnocrtica y tradicionalismo estatal-popu
lista cuyos contornos se localizan diferenciadamente segn el "acoso" de actores regionales
al Estado central.
Captulo 7: Identidades regionales. tnicas y nacionales. En este captulo se desarrolla una
lectura de las formas en que el imaginario nacional ha sido elaborado en el Ecuador, los me
canismos que han operado para su fractura y permanente cuestionamiento, y las modalida
des en que campos temticos relativos a lo regional y a lo tnico, as como a las relaciones
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de gnero, aparecen como formaciones identitarias paralelas desde las cuales se edifica una
topografa elusiva y contingente de los sentidos de pertenencia nacional. Las identidades na
cionales y regionales son presentadas, por medio de fuentes secundarias, como campos abier
tos de inclusin y exclusin en que los sujetos sociales asimilan y modifican sus sentidos de
filiacin segn como activan los valores de clase, etnia, regin y gnero.
Seccin 3: Formulacin de lineamientos de descentralizacin regionalizacin como estrate
gia de rediseo y recuperacin del estado y la sociedad.
Captulo 8: Lineamientos de propuesta. En esta seccin se visibilizan los principios e ideas
ordenadoras de una propuesta de descentralizacin regionalizacin entendida como un dis
positivo activador de un amplio proceso de cambio social y poltico. Se enfatiza en las carac
tersticas y nuevos roles del estado, en las polticas regionales de ordenamiento territorial y
de desarrollo regional, en algunos elementos de un nuevo sistema de planificacin y otros cri
terios ms especficos respecto de la organizacin poltica- administrativa, los aspectos fis
cales y econmicos, las competencias, responsabilidades y atribuciones de los poderes na
cional y sub-nacionales as como algunas propuestas de democratizacin y participacin.

24

captulo 2
Descentralizacin y
regionalizacin
en Amrica Latina
.~.,,: este captulo se expondrn los principales contenidos del debate sobre

descentralizacin en Amrica Latina. Se identificarn las corrientes terico polticas,

sus nfasis y perspectivas y el andamiaje conceptual e instrumental que cada una de
ellas ha construido; por esta razn se procura presentar los conceptos en su contexto.
Por la naturaleza del abordaje, no se 'incorpora la produccin alrededor de experien
cias de descentralizacin sectoriales o especficamente administrativo - fiscales. Con
el propsito de situar histricamente la problemtica se expone: i) una rpido rastreo
a las visiones predominantes en Amrica Latina, durante las dcadas de 50 al 80, y, ii}
los componentes
sustantivos
del debate sobre descentralizacin en el subcontinente en
.
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estos ltimos veinte aos, los consensos, posiciones y enfoques.

1.

El campo temtico en Amrica Latina

durante las ltimas dcadas

Si bien las actuales formulaciones sobre descentralizacin y desarrollo local adquieren vi

gencia en Amrica Latina durante los ochenta (quizs en el Ecuador algo ms tarde), los pro
blemas bsicos a los que aluden, es decir la relacin entre sociedad, territorio y desarrollo,
tienen una larga tradicin de tratamiento a lo largo de los ltimos cincuenta aos de este si
glo (ver cuadro 1, pgina siguiente).
En Amrica Latina hay una importantsima produccin alrededor de la problemtica de las
regiones y la definicin de polticas pblicas para enfrentar tanto las disparidades regionales,
como los problemas de dbil integracin econmica y social 16. Alrededor de estos dos pro
blemas bsicos percibidos por los planificadores desde los aos cincuenta, se construyeron
conceptos y categoras, instrumentos y en no pocas ocasiones polticas y programas estatales.
16 En varios casos la produccin latinoamericana estuvo fuertemente inuenciada por las teoras europeas y norteamericanas
de la postguerra. Para una visin sobre estas: Cuadrado. Juan R. (1995).

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Cuadro
1
Paradigmas" de desarrollo regional
en Amrica Latina en los ltimos 40 aos
Eje conceptual

Planificacin regional

Desarrollo local
descentralizacin

Modelo polos
de desarrollo

Modelo DRI

Modelo
"neoliberal"

Modelo
"lo pequeo
es bello"

1) Modelo de
acumulacin

Desarrollo

nacional
Industrializacin
sustitutiva

Desarrollo
nacional
Desarrollo rural
como componente
de 151

Acumulacin
transnacional

Micro
Desarrollismo
(ausencia de
una propuesta )

2) Agente de
desarrollo

Estado
"burguesa
industrial
nacional"

EstadoProductores
medios del
campo

Mercado
Capital privado
transnacional

Comunidad
Local

3) Sistema de
decisin

Fuerte

institucionalidad
estatal.
Planificacin
centralizada

Estado
centralista
con modelos
desconcentrados

Estatalidad
supranacional
que define los
marcos
generales.
Decisin
privada de los
capitales

Local
"Basismo"
Local

4) Organizacin
del territorio

Centralista

Economicista
Polos de
desarrollo
Nodalidad

Centralista
Economicista
Regin
homognea

Descentralizacin
neoliberal.
Enclaves

Localidad
Microregin o
microlocalidad

5) Ncleo bsico
de articulacin

Nacin y regin

Nacin y regin

Capital
transnacional
(mundo
globalizado)

Localidad

6) Tipos de
articulacin
integracin

Vertical sectorial

Dbil integracin

horizontal

Vertical sectorial
Dbil integracin
horizontal

Vertical
Enclaves: dbil o
nula integracin
regional y
nacional

Integracin
horizontal
local.
Redes de
localidades

7) Papel del
Estado

Agente

fundamental del
desarrollo
nacional e
intermediario con
los proceso
mundiales y con
el capital

Agente
fundamental del
desarrollo
nacional e
intermediario con
los proceso
mundiales y con
el capital

"Facilitador" de
la articulacin
del capital
transnacional co

los procesos

locales.

Focalizacin de
polticas
sociales.

Estado en
la localidad
(municipaliza
cin)

8) Relacin
Estado sociedad

Vertical

Centralista
(Patemalismo
autoritario o
benvolo)

Vertical
Centralista
(Paternalismo
autoritario o
benvolo)

Establecimiento
autoritario de
los marcos y

participacin

instrumental y
condicionada

Concertacin
y basismo

(democracia

directa)

Elaboracin: Augusto Barrera. Mario Unda. Centro de Investigaciones CIUDAD. 1999.

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La estrategia de industrializacin sustitutiva y quizs de modo ms amplio las teoras depen

dentistas de la CEPAL inspiraron el tratamiento de la cuestin regional durante las dcadas
del cincuenta, sesenta y parte del setenta, bajo las modelos de polos de desarrollo, programas
de desarrollo rural integral, creacin de organismos estatales dirigidos a la construccin de
infraestructura y promocin de las regiones ms atrasadas 17.
A diferencia de las visiones actuales, esta nocin de desarrollo tuvo una fuerte connotacin
de "lo nacional". Se trataba de lograr el crecimiento econmico, jalonado por los procesos
de industrializacin que, a su vez, deban ordenar las dinmicas del conjunto de sectores eco
nmicos y sociales, y, por supuesto, del territorio. Antes que sujetos y actores locales, el n
fasis estuvo colocado en lo que el Estado poda hacer, bsicamente en trminos de construc
cin de infraestructura y asignacin de recursos a los pretendidos procesos de industrializa
cin l 8 .
La regin es concebida y planificada desde el Estado, a travs de una lgica vertical y nor
mativa; por lo mismo la administracin de territorio tiene una fuerte tendencia a ser centra
lizada. Prolifera la presencia del Estado en zonas en las que estuvo tradicionalmente ausen
te y se impone la idea de integracin vertical y sectorial de las regiones y su administracin.
Algunos autores califican a la expansin del estado centralista como una etapa caracterizada
por la "expropiacin" de la autonoma y soberana de las regiones. Ms adecuado sera con
siderar que, la transicin demogrfica, social y econmica de Amrica Latina, provoc a la
vuelta de pocas dcadas problemas inditos, que implicaron una respuesta estatal. Una lec
tura retrospectiva, y por supuesto crtica evidencia que si bien fueron pocos los logros en tr
minos de incremento de potencialidades productivas y de avances en la equidad, al menos al
gunos servicios pblicos llegaron a amplios segmentos de la poblacin en estas dcadas.
Los dos pilares en los que se bas esta nocin de regin como regin planificada fueron: a)
la presencia de un estado amplio y fuerte, motor del desarrollo y, b) la idea de una industria
lizacin que tena en el mercado interno su destino obvio, pronto fueron trastocados por el
reordenamiento de la economa mundial y las reformas polticas y sociales que trajo apare
jado.
A intervalos distintos en Amrica Latina, y ya entrada la dcada los ochenta en el caso del

. Ecuador, pierde piso la accin del Estado como impulsor del desarrollo de las regiones, pe

ro al mismo tiempo no hay ni una lgica, ni una poltica ni, por supuesto, ninguna institucio

nalidad que se haga cargo de problema. A esta abandono estatal, tambin se acompaa un

"interregno" en la produccin y debate desde las teoras del desarrollo regional y la planifi

cacin. Aparecen corrientes contestatarias respecto de la prctica anterior o variantes inspi

radas en la ideologa de "lo pequeo es hermoso"(Small is beautiful). Esta ltima asumida

17 Algunas publicaciones especializadas dan cuenta de esta produccin: en especial: Revista Interamericana de planificacin
de la SIAP.
18 Algunas evaluaciones crticas sobre la planificacin regional latinoamericana puede encontrarse en: De Mattos Carlos.
(1986); Czerny Miroslawa, Dembicz A. (1986); Kuklinski Antoni (1977): AguiJar-Robledo M. (1997).

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fuertemente por ONOs y algunas organizaciones sociales, que recuperan las potencialidades
del desarrollo local, sin necesariamente establecer marcos de polticas nacionales en los cua
les esas localidades puedan "crecer y desarrollarse".
Es en este escenario en el que se inscribe la "nueva generacin" de preocupaciones por la
descentralizacin y el desarrollo local. Para el caso de Amrica Latina y del Ecuador en par
ticular hay bsicamente dos vertientes con distintos niveles de estructuracin y coherencia
que juegan en el debate. La visin hegemnica resulta de una lectura "nacional" de las orien
taciones que se desprenden de las ideas formuladas por el Banco Mundial como reformas de
segunda generacin 19. La otra perspectiva, basa su planteamiento descentralizador en las po
tencialidades democratizadoras que ofrece 10 local. La participacin ciudadana, la vigilancia
a las autoridades, la planificacin participativo, la especificidad cultural e identitaria de lo lo
cal, la subsidiaridad, etc., son varios de los argumentos que a momento se solapan con la vi
sin bancomundialista. En el acpite que sigue se intenta descomponer los contenidos e im
plicaciones de este debate, comenzando por algunos aparentes consensos.

2. La dscusia actual sobre descentralizacin

"La descentralizacin es atrayente; se la puede percibir como una forma de liberar
los bloques solidificados de una rgida burocracia central; se la puede invocar como
un paso crucial hacia un patrn de desarrollo econmico y social;
y se la puede vincular a la invocacin a una mayor participacin en el proceso global de
toma de decisiones. Sin embargo, tambin pude ser un paso solapado en vas de una ma
yor privatizacin. desregulacin y desmantelamiento de muchas funciones econmicas y.
especialmente sociales del estado...
(la descentralizacin) es un espejismo. un mito. una mscara"
(Slater Richard. 1989PO

Casi todos los pases de Amrica Latina han impulsado polticas y programas de descentra
lizacin a lo largo de estas dos ltimas dcada (Rosenfeld, 1996). En este apartado se inten
ta establecer una panormica de la situacin del debate y aplicacin de polticas descentrali

zadoras, para lo cual se identificaran algunos "consensos" que han ido dibujndose en el dis
curso de varios actores en el subcontinente, para enseguida descomponer las posiciones e
implicaciones en juego del debate descentralizador.

2.1. Consensos
Hay cuatro grupos de ideas que, en tanto han permeado ampliamente el debate sobre descen
tralizacin, sustentan y activan las transformaciones del estado centralista a favor de niveles
subnacionales:
19 Aunque por supuesto hay trabajos anteriores y. de hecho algunos procesos de descentralizacin bajo esta inspiracin fueron
impulsados en vanos pases. una formulacin bastante acabada sobre el lema se encuentra en: Informe del Banco Mundial
de 1997. Word Bank. Repensar el Estado, Washington. 1997.
20 Citado en Margan T. (1991 : 7)

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a)

El Estado latinoamericano es excesivamente centralista.

b)

Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin adecuada de recursos, me

joramiento la calidad de los servicios y potenciacin de la participacin ciudadana.

e)

Una economa de geometra varable-l genera un mayor potencial para la descentrali

zacin decisional y territorial.

d)

Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento de la democracia.

a. El estado latinoamericano es excesivamente centralista

Sea por la razn que fuera (para algunos la centralizacin estatal es una funcin de la acu
mulacin de capital, para otros una deformacin del estatismo latinoamericano, y para algu
nos obedece los dos procesos), la mayor parte de autores reconoce la existencia de una cul
tura centralista en Amrica latina que ha modelado un estado fuertemente centralizado, aun
en aquellos pases federales como Venezuela y Mxico. Esta excesiva centralizacin (que su
pone un modelo vertical, jerarquizado y eventualmente antidemocrtico), estara en corres
pondencia al viejo paradigma fordista de la produccin a escala y ser funcional a las lgi
cas de la sustitucin de importaciones. Modificados los imaginarios y las condiciones reales
de insercin de los estados latinoamericanos, habra que cambiar la naturaleza centralizada
y concentradora del estado. Una poderosa razn es la evidente polarizacin social y econ
mica que demuestra el anlisis de los territorios subnacionales, su evidente segmentacin,
heterogeneidad e inequidad.

b. Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin adecuada de recursos, me

joramiento la calidtul de los servicios y potenciacin de la participacin ciudadana
Otro de los consensos es que la descentralizacin conducira al mejoramiento de la presta
cin de servicios. Las razones son varias: a) "la relativa cercana de las estructuras guberna
mentales descentralizadas ofrecen condiciones favorables para identificar los problemas re
levantes que la poblacin considera prioritarios, incorporarlos en la agenda de desarrollo y
buscar soluciones" (Rossi M, 1999). b) la administracin descentralizada de los recursos,
permite un empleo ms apropiado de los mismos, e incluso que la cercana entre el pago de
tributos y la ejecucin de obras desalienta la evasin; c) la mayor flexibilidad de la estructu
ra gubernamental local es un "pluss" para atender situaciones cambiantes y ajustarse a la de
manda. d) la cercana a la poblacin permite procesos de accountabity y de participacin ac
tiva en la ejecucin de obras.

21 Se recoge una idea expuesta por Sergio Boisier (1992).

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captulo

c. Una economa de geometra variable genera un mayor potencial para la descentraliza

cin decisional y territorial
La desarticulacin del espacio nacional como asignador de recursos disminuye las proteccio
nes y barreras con las que lo local se enfrenta a la dinmica del mercado internacional. De
sapareciendo la ya porosa frontera estatal, las regiones se ven enfrentadas a las oportunida
des y amenazas directas de una economa globalizada. Las consecuencias de esa nueva situa
cin son variables. Los estudios realizados demuestran que, si bien hay una gama de efectos
y consecuencias que determinan una mayor polarizacin, marginalidad y exclusin de cier
tas regiones, parece ser que la lgica de extensin del capital y el mercado no son una deter
minacin fatal para la suerte de los territorios. Incluso hay quienes que como Stohr (1995)
proponen que la nueva lnea divisoria se produce entre regiones con instituciones flexibles y
capacidad innovativa y regiones inflexibles y sin masa crtica local. En cualquier caso, pare
ce evidente la mayor responsabilidad local en una economa globalizada.

ti. Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento de la democracia

La cercana a los espacios de toma de decisiones, la escala y la flexibilidad de la institucio
nalidad local (todo ello en oposicin a la estructura del Estado central), supone mejores con
diciones para el desarrollo y consolidacin de la democracia, va fortalecimiento de las di
mensiones de participacin ciudadana fundamentalmente-. Las oportunidades democratiza
doras de lo local tiene argumentos en una gran cantidad de experiencias de gestin local par
ticipativa que se han desarrollado en Amrica latina y que comienzan a desarrollarse en
Ecuador: la ya clsica experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre, el proceso
de descentralizacin de Montevideo, pero tambin los Parlamentos cantonales de Guamote y
Cotacahi, o el impulso de ordenanzas de participacin en Ibarra y Cuenca, entre otras.
Estos consensos han modelado fuertemente el discurso y la poltica pblica a favor de la des
centralizacin y han copado el campo sobre el tema. No obstante, como lo veremos adelan
te resultan piezas sueltas que eventualmente pueden hacer parte de juegos completamente di
versos. Esta evidencia conduce a situar la discusin en un marco progamtico ms general,
tarea a la que se dedica el siguiente apartado.

2.2. Disensos, enfoques y conceptos

Bajo la misma denominacin de descentralizacin, anidan significados, intereses, proyectos
polticos, horizontes diversos. En ocasiones francamente antagnicos, en otras complemen
tarios, nfasis en algn aspecto y vacos en otros. Dado este carcter resulta casi imposible
asumir, sin beneficio de inventario, es decir, sin situare en su propio contexto y marco lgi

22 No obstante. algunos estudios empricos (Cunnil. 1997) demuestran que eso no siempre es as y que. lo local puede recaer
en el recrudecimiento de fonnas patrimonialistas y caciquiles de gestin. La densidad de1tejido social, la existencia de una
tradicin de institucionalidad democrtica. el sistema de actores y aun el signo ideolgico y poltico de las autoridades elec
tas parecen ser factores de primer orden.

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co, un conjunto de conceptos y categoras sobre la descentralizacin y en general sobre la

Reforma del Estado. Cada aproximacin terico poltica ha construido, en ms o menos, un
bagaje conceptual e instrumental que coherencia su propia perspectiva.
Por estas razones se ha optado por, luego de un breve recuento de algunos trminos que se
exponen en el recuadro, integrar la exposicin de las categoras, conceptos, estrategias, mo
dalidades bsicas de la descentralizacin a la discusin de las posiciones en juego. Posicio
nes que, tal como se seal arriba, tienen niveles de muy heterogneos de estructuracin te
rica, consistencia y amplitud propositiva y por supuesto fuerzas sociales y polticas que las
sustenten. Como seala Coraggio (1999), cada paradigma necesita fuerzas sociales y polti
cas que lo sostengan; capacidad para una accin sinrgica, perseverante y permanente desde
el estado u otros niveles de la sociedad que puedan desarrollarla como propuesta operativi
zarla y finalmente materializarla.
No obstante, las propuestas y las acciones gubernamentales en Ecuador y en Amrica Lati
na no obedecen (quizs con excepcin de los de inspiracin bancomundialista) a modelos
tericos puros. Casi todos los autores estn de acuerdo en que, en la realidad hay descentra
lizaciones hbridas o eclcticas (Morgan, 1991), mixturas de enfoques que dependen de la si
tuacin particular del estado que las ejecuta o de las fuerzas sociales que las impulsan.
A riesgo de que la esquematizacin reduzca la complejidad de la realidad (es todo riesgo de
una clasificacin), se ensaya un recuento de las principales corrientes de descentralizacon-I
en Amrica Latina (que inciden en el subcontinente, aunque no provengan de autores latinoa
mericanos), a partir de tres criterios bsicos que pueden dar luz de los aspectos principales
en juego:
Funciones: son acciones y competencias comunes al sector pblico de gobierno. Entre
ellas se incluyen normalmente la formulacin, programacin (incluyendo presupuesta
cin y seleccin de personal), ejecucin, supervisin (insentivos y control).
Unidades subnacionales: Son instituciones de Gobierno, ya sea oficinas operativas, en
tidades paraestatales, empresas del Estado.
Gobiernos subnacionales: Son niveles territoriales del Estado constituidos a partir de
la eleccin de los habitantes de ese territorio y con poder legtimo para tomar decisio
nes sobre funciones asignadas; en ese caso se dice que tienen "autoridad sobre esas reas
de responsabilidad" (Morgan, 1991).
Autonoma: En ese sentido, se entiende la Autonoma como la potestad que tiene una
entidad noltica o administrativa para dictar, por medio de un gobierno propio las leyes
que regulan sus intereses.
23 Para este anlisis han sido utilizados. entre otros. los trabajos de: Silvennan Jerry1990; Pealava Susana. sir.; Campbell
Tm, et all. 1991: ILDlS (ed). 1994; Rodrguez A 1994: Buller Eduardo. 1995; Margan. Mara T. 1991:Coraggio JL. 1996,
1999. Banco Mundial 1997; Javed Burki, et a11 1999: Cabrero E.. 1996: Malina Carlos 1999; Rojas F 1999; Nohlen Dieter
(ed) 1991 ; Boisier S (1992.1996. 1997, 1998); RosenfeldA. 1995. Finnot 1. 1998. A 10 largo del trabajo y en la bibliografa
final se ampliarn las referencias de casos nacionales y estudios comparativos.

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a) la nocin de estado que subyace;

b) el nfasis en el nivel articulatorio fundamental; y, finalmente
e) la discusin poltico programtica.

a) Descentralizacin segn el carcter y tipo de Estado que se propone

Siendo la descentralizacin, en su versin y contenidos actual, uno de los componentes fun
damentales de la Reformas del Estado, uno de los puntos de diferenciacin, es precisamen
te, la nocin de Estado que subyace a cada una de las propuestas. Se ha adoptado para este
anlisis, una lnea divisoria que en el plano terico diferencia dos grandes corrientes contem
porneas de caracterizacin del Estado: la corriente liberal (neoliberal o neoconservadora) y
el neo contractualismo.

El enfoque neoliberal: Estado mnimo

El enfoque neoliberal (neoconservador segn algunos autores), asume que el Estado, y por
tanto el gobierno, no deben interferir en las actividades productivas ni ocupacionales. Desde
esta perspectiva, la asignacin equilibrada de recursos a Jos territorios es una resultante del
libre juego de las fuerzas del mercado. En las versiones ms extremas, el estado no debe
plantearse, en sentido amplio, una poltica de ordenamiento territorial. De hecho, al descen
tralizacin es concebida bajo el modelo de decisin fiscal local en el que "el rol del estado
est fuertemente circunscrito y es tratado como secundario para las actividades de los indi
viduos y de las instituciones no gubernamentales...una ampliacin del modelo de decisin
pblica limita el rol del estado a ciertas funciones de autorizacin que permiten "la opera
cin eficiente y efectiva de los mecanismos de mercado" (Silverman, 1990:10). Bajo este
modelo el centro de las polticas de descentralizacin debera ser la privatizacin de las fun
ciones de gobierno" (Campbell, 1991, Morgan, 1991).
En este marco, la descentralizacin es entendida como "devolucin" (traduccin del ingls
de devolution); es decir como un proceso por el cual se debe devolver a la sociedad civil y al
mercado las funciones que han sido "expropiadas" durante el perodo de centralizacin esta
tista. Las lneas argumentativas y operativas de la descentralizacin discurren:
a)

Como los procesos intergubernamentales a travs de los cuales, se descentraliza la ta

rca de gobernar entre (valga la redundancia) los diferentes niveles de gobierno, del fe
deral/central al estatall1ocal, y,

b)

Como la desreglamentacin, es decir, la descentralizacin de los gobiernos hacia el

mercado, el cuasi mercado y los organismos no gubernamentales (la comparacin del
balance de los recursos atribuidos por el sector pblico y el mercado)". (Basta, 1999).

La nocin de descentralizacin que se desprende de estos planeamientos presupone, a la vez:

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Cuadro 2

Descentralizacin en el enfoque neoliberal

Teorfas de
sustentacin

Modelo de desarrollo

Democracia
Poltica

Conceptos y
categorfas centrales
descentralizacin

Estado mnimo en
lo social y estratgico
en creacin de
condiciones para la
acumulacin de
capital.

a)lndividualismo
metodolgico,

Neoliberal, integracin
subordinada a la

Democracia
formal,
delegativa o
procedimental

1.Desregulacin
2.Privatizacin
3.Descentralizacin:
a)Desconcentracin
b)Delegacin
c)Devolucin

Modelo de decisin
fiscal local.

c)Teoras neo
institucionalistas
y funconalistas.

Tipo de Estado

b)Teoras liberales:
globalizacin. poltica
nfasis del mercado, social compensatoria
y focalizada.
lbertad negativa
En Amrica Latina
reprimariazacin de
la economa.

a)

la ubicacin de la descentralizacin como uno de los componentes de la reforma del es

tado inscrita en la dinmica de liberalizacin de las economas,

b)

el descentramiento estatal a favor del mercado y llamada sociedad civil.

e)

el nfasis en las dimensiones administrativa y fiscal, y solo parcialmente en la redistri

bucin de poder poltico.

El juego conceptual que se esgrime desde esta perspectiva, considera a la descentralizacin

como un proceso esencialmente institucional, --esdecir como arreglos en eJ marco de la ins
titucionalidad actual-, lineal y progresivo.
Silverman reconoce seis tipos diferentes de arreglos institucionales sobre descentralizacin:
J) desconcentracin; 2) delegacin; 3) traspaso; 4) agencia municipal de arriba hacia abajo;
5) agencia municipal de abajo hacia arriba y 6) hbrido. (Silberman, 1993:29-33). Se expo
nen Jos 3 ms comunes:
Desconcentracin: es el mecanismo por el cual los niveles superiores de un organismo o en
te pblico delegan en forma permanente el ejercicio de una o ms de sus atribuciones y sus
recursos a otros rganos dependientes, provinciales o no, que forman parte de aquel.. Como
lo seala Silvennan: "se asignan funciones especficas a las unidades subnacionales de los
ministerios o a otras agencias nacionales sectoriales especficas." (Silberman, 1990:3)
Delegacin: "Es la forma de descentralizacin que tiene lugar cuando los entes paraestatales
u otras agencias gubernamentales semi autnomas reciben la responsabilidad de ejecutar o
mantener inversiones sectoriales." (Ibid, 1990:4). En otras palabras, transferencia de respon
sabilidades especficas a unidades gubernamentales nacionales o regionales, generalmente
semiautnomas. Ejemplo. Comunicaciones y transportes.

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Devolucin: Son la minora de casos de descentralizacin, y significa que "se asignan a los
gobiernos locales responsabilidades de ejecucin global de proyectos y/o de mantenimiento
de operaciones sobre una base de autosustentacin" (Ibid, 1990:4-5) .
En esta misma lnea, se han incorporado otros conceptos que reafirman o especifican estos
contenidos:
Descentralizacin econmica: Desreglamentacin del control estatal centralista, seguimien
to de estrategias para el fortalecimiento del sector privado, as como la promocin de asocia
ciones formadas pro actores estatales o privados.
Descentralizacin: es la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilida
des y recursos financieros, materiales y tecnolgicos de las entidades de la funcin ejecutiva
hacia los gobiernos seccionales autnomos. (Esta es bsicamente la aproximacin que cons
ta en la legislacin ecuatoriana vigente).
Ahora bien, dentro de esta amplia e irriente, hay argumentos y nfasis que aparecen en va
riadas propuestas o discursos al rededor de la descentralziacin. En algunos casos se presen
tan como proposiciones que abarcan el conjunto de aspectos y en otros algunos de ellos. Los
ms relevantes se sealan en el cuadroNo.3.
Sin entrar a una discusin exhaustiva con estas corrientes, baste relievar el carcter instru
mental de la descentralizacin y del mismo estado que se lee en esta corriente. Como sea
la Coraggio (1999), "el neoconservadurismo no slo utiliza al Estado, sino que lo hace inter
venir activamente para instaurar un sistema de mercado que conduce inevitablemente a la
centralizacin del poder monoplico y que subordina la reproduccin de la vida humana y
de la naturaleza a la acumulacin del capital privado". La nocin de estado mnimo en lo so
cial y estratgico en relacin a la acumulacin del capital gua los procesos de reforma en
curso. Mientras opera el principio de celebrar y dejar operar a la competencia en el merca
d024, minimizando las regulaciones estatales, la poltica social adquiere claros perfiles asis
tencialistas y compensatorios.

24 "Sea concurrencial, oligoplica o monoplica, la competencia es vista como la nica garanta de que los beneficios del de
sarrollo tecnolgico sern pasados a los consumidores y las ganancias lendern a niveles normales. suficientes para la re
produccin del capital. Esta afirmacin ideolgica. negada por la historia real del capitalismo. se afirma como principio de
fe. a pesar de que la competencia libre siempre ha llevado al monopolio." (Coraggio, 1999)

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Cuadro3
nfasis en el enfoque neoliberal
Enfasis
y
Variables
1.Econmico: lgica centrada
en la privatizacin, incremento
del peso del mercado,
disminucin de dficit fiscal y
de gastos sociales.

Argumentos y objetivos principales

de la descentralizacin en cada variante
El Estado central es un obstculo para el libre
juego de las reglas del mercado. La descen
tralizacin permite "devolver" a la sociedad
civil y en particular al capital privado
la libertad de operar su economla.
Reducir al mximo la capacidad coercitiva
del estado sobre el capital.

2.Gobernabilidad: la descentralizacin ligada a la construc

cin de nuevas condiciones
para la relegitirnacin poltica
del Estado y de las elites.

El Estado central vive una crisis de legitimidad

y de representacin. Es necesario descentralizar
como mecanismo que permita la relegitimacin
del Estado, y de las elites. La descentrali
zacin remite a los sectores subaltemos
al mbito de lo local y los fragmenta.

3.Eficientista: el nfasis est

colocado en el incremento de
los rendimientos del aparato
estatal, la disminucin del
gasto pblico.

El Estado central es ineficiente. Es preciso

descentralizar para logara la mayor eficiencia
en la provisin de servicios. El estado es
responsable de la provisin, pero no de la
produccin que debe concesionar
al capital privado.

4.Autonomas de "enclave":
Propuestas de autonomas
de ciertas regiones del pas;
propuestas de estatutos de
relacin especifico con el
Estado nacional.

El Estado central impide una dinmica ms

fluida de articulacin de la regin con la dinmica
mundial (comercio, finanzas). Hay que liberarse
de los mecanismos de regulacin y de
distribucin de recursos que implican la existencia
de un estado central. Reducir al mximo
la capacidad coercitiva del estado sobre el capital.

Actores

Econmicos:
Capital privado. espe
cialmente
financiero especulativo
con fuertes vinculos
con dinmica externa.
Polticos:
Organismos
multinacionales.
Estados centrales.

Empresas
transnacionales.
Igual que anteriores,
adems oligarqulas
locales sin control
estatal actual.

El enfoque neocontractualista: Estado regulador

El neocontractualismo es una corriente que retoma de la (vieja) tradicin contractualista la
nocin de contrato social para superar el "estado de la naturaleza". Enfrentada la idea de la
primaca absoluta del lucro individual ms all de la libertad y la justicia, el neocontractua
lismo recupera una nocin del estado, como expresin del acuerdo -contrato social y por lo
mismo como ente de regulacin social. El contrato poltico como instrumento consensual
creador de normas institucionales.
Desde la perspectiva de la descentralizacin, se asume el modelo de principal-agente: "las
autoridades centrales determinan los objetivos y metas polticas que son luego asignados pa
ra ser logrados por la instituciones subnacionales" (Morgan, 1991)
Esta corriente, mucho menos homognea que la anterior y por lo tanto con amplsimos ma
tices, recupera la nocin de justicia como tarea de la sociedad. En ella pueden ubicarse des-

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de algunos postulados del liberalismo radical, hasta posiciones que tienen un tronco marxis
ta. Sin embargo, y para los fines actuales situaremos como modelo de esta corriente lo que
en los ltimos aos se ha denominado "transformacin productiva con equidad", la propues
ta elaborada por la CEPAL y alimentada por un conjunto de acadmicos y polticos del con
tinente.
La idea bsica sustentada desde esta corriente es, a la vez que mejorar la insercin en una
economa que se reconoce como globalizada, reducir la heterogeneidad estructural, mejorar
la distribucin del ingreso y combatir la inequidad y la pobreza.
La descentralizacin en clave neoestructuralista es leda como un proceso con un alto com
ponente de fortalecimiento institucional del estado, tanto a nivel central, as como "local".
Por ello, reconocen categoras como la descentralizacin administrativa (que puede ser asi
milado al concepto de desconcentracin), que implica sobre todo la transferencia de funcio
nes a organismos subnacionales y la descentralizacin poltica que hace relacin con el in
cremento de las capacidades de gestin local, incluyendo procesos de control, planificacin
y ejecucin.
En tanto el Estado mantiene una visin estratgica y global del proceso del desarrollo, des
de esta perspectiva es clave la existencia e incluso el fortalecimiento de los instrumentos de
planificacin. Desde varios autores se enfatiza sobre todo el aporte que representa la integra
cin horizontal territorial de las polticas sectoriales. A ello se acompaa la necesidad de di
rigir procesos de inversin a las regiones como mecanismo para combatir las disparidades re
gionales, aspecto que es invisibilizado en la perspectiva neoliberaI.
Cuadro 4
Descentralizaci6n en el enfoque neocontractualista
Tipo de Estado

Estado regulador,
expresin de un
contrato social.
Visin estratgica
del proceso de
desarrollo:
funciones clsicas,
bsicas y auxiliares.
Modelo de principal
agente.

Teorlas de
sustentacin

Neo
ccntracuaIismoy neoestructuraIismo

Modelo de desarrollo

Transformacin pro
ductiva con equidad:
mejorar la insercin
comercial externa;
generacin de em
pleo productivo; re
ducir heterogenei
dad estructural; me
jorar la distribucin
del ingreso y com
bate a la pobreza
(Cepal, 1990)

".

36

Democracia
Polltica

Democracia
formal ms
algunos
aspectos
de participacin
ciudadana.
Formas
consensuales.

Conceptos y categoras
centrales
descentralizacin
Descentralizacin
administrativa
Descentralizacin
poltica
Fortalecimiento
institucional
"Descentralizar y
despolitizar para
evitar sobrecarga
sobre el gobierno
central" (Sunkel).
Articulacin de
niveles centrales
y locales
Integracin territorial
de polticas sectoria
les (especialmente
sociales)

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Sunkel (1991) hace referencia al papel de la descentralizacin como mecanismo de descon

gestionamiento del Estado. La existencia de mltiples niveles de estatalidad o espacios inter
medios entre el individuo y el estado central, asegurara no soJo un incremento de oportuni
dades de solucin de sus carencias, sino que tendra un neto efecto positivo en trminos de
ampliar la gestin de los conflictos.
El desarrollo local aparece aqu como una de las estrategias que permita enfrentar las hete
rogeneidades regionales y eventualmente distribuir las oportunidades del desarrollo.
Algunos autores que pudieran inscribirse en esta corriente, enfatizan en el rol de los sujetos
regiones, es decir comunidades de base territorial en las que se hara efectivo los proceso de
participacin, control social y ampliacin de la democracia, acompaados por la posibilidad
de creacin de ventajas competitivas locales a travs de proceso de reconversin. Una apro
ximacin ms amplia a esta visin se abordar enseguida.

Cuadro S
nfasis en el enfoque neoconstractualista
nfasis

Argumentos y objetivos
principales
de la descentralizacin
en cada variante

Actores

1. Econmico-fiscalista: la
descentralizacin permite
menos distorsin tributaria;
mayor coordinacin para la
produccin de bienes y servi
eles, evita la discrecionalidad
del Estado central.

La descentralizacin permite un ajuste

mayor de costos y precios en la provi
sin de bienes y servicios, disminuye
costos administrativos. La estrecha re
lacin entre gasto pblico e ingresos re
caudados disminuye el incentivo de la
evasin tributaria.

Estado, organismos
subnacionales,
sociedad civil.

2. Equidad y descentralizacin:
Las modalidades decisionales
descentralizadas y territorializa
das pueden contribuir a com
batir la inequidad.

Hay una dimensin territorial de las de

sigualdades territoriales. "Corregir la
inequidad supone una descentraliza
cen polftica y territorial, de manera de
crear numerosos espacios intermedios
entre el Estado y el individuo en las que
se multipliquen las posibilidades del in
dividuo de acceder a posibilidades de
intermediacin o solucin" (Boisier,
1992).

Estado, organismos
subnacionales.

3. Democracia y participacin.
Lo local ofrece posibilidades de
ampliar la democracia y en ese
sentido la descentralizacin
abona en el incremento de la
participacin y el control social.

La existencia de niveles subnacionales

descongestiona la sobrecarga de de
mandas en el estado central.

Actores locales,
estado central

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El enfoque social-participacionista: Estado democrtico participativo

Aunque ~o es posible reconstruir una visin articulada global desde una perspectiva demo
crtica participativa, sobre todo por la ausencia de un proyecto econmico global, una co
rriente que se desarrolla en algunas experiencias de gestin local concretas, enfatizan en las
dimensiones participativas y democrticas de la descentralizacin. Ejemplos paradigmticos
de esta vertiente lo constituyen las experiencias de descentralizacin intra-local que se lle
van adelante en municipalidades como Montevideo y Porto Alegre (VerPrefectura Municipal
de Porto Alegre [1995]; GenroT. [1993]; Junta Municipal Montevideo [1997].
La participacin sostenida como instrumento de construccin de una nueva estatalidad pro
voca una paulatina inversin de prioridades del gasto y produce un efecto acumulativo de in
cremento de la economa popular en relacin con las formas privadas o transnacionales de
economa y propiedad.

b) DescentraliZllCin-regionalizacin segn nfasis en el

nivel territorial del proceso
Este abordaje intenta distinguir cul es el nivel territorial, pero a la vez institucional e inclu
so poltico-social fundamental en el que deberan opera los cambios y la modalidad de los
mismos. Cul es en definitiva el "Iocus" de la descentralizacin. En lo que sigue se intenta
describir las caractersticas principales de los enfoques de descentralizacin desde estas pers
pectivas 25 . De arranque se diferencia a)una perspectiva fuertemente centrada en las transfor
maciones institucionales del Estado central, entendido este como aparato, como burocracia;
y otra, b) que mira el proceso desde la constitucin de zonas, regiones con capacidad de au
togestionar su desarrollo, en tanto comunidad de base territorial.

Descentralizacin desde arriba o descentralizacin centralizada

Gran parte de las propuestas y modelos de descentralizacin han sido formulados como mo
dificaciones del estado central y en el mejor de los casos como nuevas relaciones entre el go
bierno central y los organismos subnacionales. Este tipo de aproximaciones enfatizan en las
dimensiones fiscales y administrativas del proceso.
Esta corriente, -mucho ms fuerte que lo que se supondra y absolutamente hegemnica en
el Ecuador hasta antes de la emergencia de los planteamientos autonomistas-, se detiene en
el nivel de la desconcentracin, y mantiene intacta la lgica de la institucionalidad estatal 10
cal como apndice del aparato central y no como capacidad local de autogobierno. Los ob
jetivos que la mueven suelen estar asociados, ms que al desarrollo de las regiones, al cum
plimiento de equilibrios macroeconmicos del estado central y a la reduccin de cargas bu
rocrticas.

25 Un trabajo muy interesante que aborda la descentralizacin a partir del "impulso descentralizador" lo realiza Enrique Ca
brero Mendoza (1995).

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Descentralizacin de acuerdo al nivel fundamental de activacin de proceso

Nivel fundamental

Impulso y carcter del proceso

Estado central:
Proceso de
descentralizacin
centralizada

Desde arriba (desde el estado u

organismos supranacionales)
Enfasis en las dimensiones
adminislrativas y fiscales
Preeminencia de los aspectos
jurldico institucionales
Nocin de cambio poltico predomi
nantemente institucional.

Estado Central
Tecnocracia
Organismos multilaterales
Gremios y partidos
"nacionales

Desde abajo: periferias, regiones o

sectores subalternos.
Supone la existencia o necesidad de
fortalecimiento de una colectividad de
base territorial con capacidad de asumir
la gestin de sus intereses colectivos.
Preeminencia de los aspectos econmi
cos, sociales y culturales
Nocin de cambio poltico como nuevas
relaciones sociales.

Actores de base tenitorial

Empresarios medios, coalicin
de sectores sociales locales.
Comunidad local.

Regiones: reconocimiento
de la existencia de un
sujeto regin

Actores

Buena parte del discurso tecnocrtico que sustenta esta visin est situado en el descentra
miento del rol del estado central, antes que en la constitucin de otros niveles de centralidad.
All radica una de las principales desconexiones entre el abordaje de descentralizacin y de
regionalizacin. Planteado de modo ms directo y quizs excesivamente polarizado: la des
centralizacin es una estrategia de recomposicin de lo pblico ( y por supuesto del estado)
en niveles territoriales locales o, es una estrategia de desconstitucin de lo pblico y por ex
tensin de lo estatal? En la lnea de la primera parte de la afirmacin, resulta indispensable
ligar la nocin de descentralizacin con la de regionalizacin y, a la inversa, de la articula
cin de las regiones con el estado centralizado (en mltiples niveles). En la segunda lnea de
reflexin, basta con transferir al mercado y a la sociedad civil las facultades de organizacin
territorial y social, si aquello fuera posible.
Aquello implica una fuerte contradiccin y limitacin, en tanto se oscurece la visin objeti
vo (hacia donde se quiere llegar), y se anulan el problema de cmo incorporar conceptual
mente la influencia de la especificidad de un contexto Jocal dado.
Ms todava, los lmites institucionalistas de esta perspectiva eluden el hecho de que el de
sarrollo de las regiones no es, ni mucho menos una variable de los arreglos institucionales y
administrativos, sino la consecuencia de un complejo de mltiples factores en los que el in
cremento de las potencialidades econmicas y la densidad del tejido social local, parecen ser
determinantes. Esta es la visin que pasamos a abordar.

Descentralizacin desde abajo: sujetos regiones

Esta perspectiva de lo sujetos regiones enfatiza en el "destino" de los procesos de descentra
lizacin: las regiones. Por ello, esta corriente articula de modo muy adecuado la descentrali

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zacin con la regionalizacin; los cambios institucionales con las ttansformaciones econmi
cas, sociales y culturales; en ltimas la descentralizacin con el desarrollo local.
Igual que en taxonomas anteriores hay una gama de vertientes que pueden coincidir con es
ta entrada y diferir en otros aspectos de fond026 . En este trabajo nos remitiremos sobre todo
a la produccin de autores como Boisier (1995,1998), Arocena (1987, 1995, 1997) Yotros.
La argumentacin que se plantea radica en la inevitabilidad de los procesos de globalizacin
econmica y la necesidad de adecuar la mirada de las regiones desde este enfoque. Varios es
tudios a lo largo del mundo han demostrado que los impactos territoriales de los procesos ge
nricamente conocidos como globalizacin producen efectos diferenciados en los territorios
y provocan regiones ganadoras y regiones perdedoras. Las brechas entre ricos y pobres se
amplan y adquieren ntidas expresiones territorales-". Por esta razn, deben concebirse co
mo un conjunto terico y poltico las polticas estatales regionales (de ordenamiento territo
rial) y aquellas de desarrollo regional.
Las primeras deberan orientarse al cumplimiento do cuatro objetivos bsicos: i) apoyo a la
competitividad regional, ii) apoyo a la reconversin regional, iii) creacin y difusin de co
nocimiento; iv) mejoramiento de la equidad. Adems de estos objetivos actuales, un objeti
vo invariante de toda poltica regional de alcance nacional, ser garantizar la coherencia de
las propuestas de desarrollo de las diferentes regiones; ....La descentralizacin y la transfe
rencia de responsabilidades a las regiones en relacin a definir su propio sendero de desarro
llo, no puede conducir a un escenario de propuestas contradictorias" (Boisier, 1996: 6). Lo
cual, nos remite a la necesidad de pensar en polticas pblicas estatales que expresen acuer
dos de largo plazo para los procesos de regionalizacin-descentralizacin.
Cuadro 7
Factores de xito del desarrollo econmico local
Caracteristicas generales de las
regiones ganadoras de la lIE,
segn Cuadrado

Caractersticas generales que maximizan

la probabilidad de xito en la competen
cia, segn Boisier

Infraestructura comunicacional
Adecuado sistema urbano
Recursos humanos calificados
Fuerte presencia de PYMES
SeNicios a la produccin
Accesiblidad geogrfica
Autoridad pol/tiea autnoma
Clima social favorable, cultura asociativa

Velocidad organizacional
Flexibilidad organizacional
Complejidad regional
Identidad cultural
Resilienca regional

FUENTE: Cuadrado Roura J.R. (1994). Boisier S. (1994). Tomado de Boisier (1996)

26 Comparten el nfasis en lo local: las posiciones autonomistas neoliberales (aunque con una lgica instrumental del territo
rio y la cultura local): la corriente denominada autocentramento (Schuld y otros); las proposiciones relativas a la preserva
cin de identidades de base histrica como las tnicas. entre la ms relevantes.
27 Entre otros ver los trabajos de Emilio Pradilla (1997). Revista Eure, etc.

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Desde la perspectiva de las regiones, y siempre en el marco de polticas nacionales, es pre

ciso alentar condiciones que maximicen las posibilidades de su desarrollo.
El cuadro comparativo que se presenta relieva la importancia de los "factores superestructu
rales" en el destino de las regiones en Amrica Latina. La presencia (o no) de actores socia
les, econmicos con anclajes regionales, sus niveles de integracin y la participacin social
resultan componentes claves de este proceso y por lo mismo de la sustentatibilidad del desa
rrollo local y nacional 28 .

c. Descentralizacin en la agenda poltico programtica

Aunque en prrafos anteriores se han analizado las propuestas en funcin del tipo de estado,
aqu se intentar, - tanto a modo de recapitulacin como de incorporacin de nuevos aspec
tos-, desenvolver dos cuestiones: a) la relacin de la descentralizacin con el modelo de de
sarrollo; b) el rol de la descentralizacin (el lugar que ocupa)en la formulacin de la agenda
poltica de los gobiernos y de las fuerzas sociales y polticas.
Reconociendo una vez ms la complejidad y multidimensionalidad del tema, se esquemati
za el debate alrededor del modelo hegemnico en la actualidad, el noeliberal, y se lo confron
ta con un conjunto de planteamientos no neoliberales, postneoliberales y de modo ms gen
rico democrticos. Una buena parte del cuadro adjunto est inspirado en una elaboracin de
Coraggio (1999)29.
Despus de casi dos dcadas de aplicacin de polticas descentralizadoras en varios pases de
Amrica Latina, hay ya suficiente material para extraer algunas enseanzas. Quizs las ms
obvias son:
a)

Bajo al misma denominacin de descentralizacin y tras el aparente consenso, estn

presentes contenidos, significados, proyectos polticos e intereses bastante diversos;
desde la aproximacin ms neoliberal que asimilaba descentralizacin con privatiza
cin y desestatizaci6n, hasta las corrientes regional-participativasb', que ponen el
acento en las potencialidades de la participacin social y de la ampliacin de la demo
cracia como vas para construir sujetos-regiones con mayor capacidad de competir en
una economa globalizada.

b)

No existen consenso sobre el cumplimiento de los objetivos y expectativas de la des

centralizacin. Al parecer la descentralizacin no ha significado una reduccin de cos
tos del gobierno central ni impactos positivos en trminos de combate a la pobreza y
la redistribucin del ingreso. Hay experiencias de descentralizacin intralocal muy

28 Para ampliar. ver: Arocena (1995)

29 Coraggio J. L. (1999).
30 Acogemos la denominacin de C. De Manos (1987).

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Cuadro 8
Descentralizacl6n en la agenda politico programtica"
Trmino
Modelo
de desarrollo

Visin neoliberal

Visin democrtica
"Proceso endgeno de crecimiento econmico
sostenido y sustentable, nfasis a un proceso ar
mnico entre regiones, entre sector interno y extemo, equidad del desarrollo. Papel del estado
como agente regulador. Mayor soberana en la
articulacin con el mercado mundial."

"Proceso de integracin a la dinmica glo

bal del capital vla incremento de la capaci
dad exportadora; libre flujo de capitales;
papel subsidiario del estado; reduccin de
su rol normativo y regulador y extincin de
su papel de productor de bienes y servi

cios."

Concepcin
del Desarrollo
humano

"Poner en marcha un proceso integral, austosos

tenido y sustentable, de desarrollo dinmico de
las capacidades humanas de todos los ciudada
nos, en una sociedad heterognea pero integra
da, sin excluidos, contrarrestando y limitando el
desarrollo del capital global y restituyendo la so
berania a los pueblos."

Carcter de la
Descentralizacin

"Redistribucin del poder concentrado en todas

sus formas: estatal, econmico, ideolgico, cultu
ral, etc., y generacin de nuevos poderes desde
la base de la sociedad, constituyendo una nueva
base para refundar la democracia, superando
sus formas delegativas."

Objetivos
Principales de la
descentralizacin

Enfrentar las disparidades territoriales revirtiendo

los flujos de concentracin y centralizacin eco
nmica, social , cultural y polltica. Fortalecimien
to de las capacidades de la sociedad para pro
ducir y gestionar su desarrollo. Ampliacin de la
democracia y la participacin. Mejorar eficiencia
y eficacia del
Estado.

Rol de la descen
tralizacin en la
agenda
programtica

Estrategia fundamental y sustantiva de cambio

politico, institucional y social.
Oportunidad de construccin de un nuevo acuer
do social y polltico entre agentes sociales y re
giones.

Papel instrumental. La descentralizacin

opera en los planos fiscales y adminsitrati
vos.

Participacin

"Forma conjunta de gestin de lo pblico, donde

el poder tecnocrtico y poltico encuentra balan
ces en el poder de las organizaciones sociales".

"Forma de reducir los costos de prestacin

de servicios a travs del "cost-sharing", cu
ya prioridad y magnitud ya est definida
por razones tcnicas o politices."

Autogeslin

"Desarrollo de la autonomia, capacidad de diag

nstico y comprensin de la propia situacin, ca
pacidad para generar altemativas estratgicas y
proyectos de accin para resolver los problemas,
accediendo a recursos, pblicos o privados."

"Forma de gestin en que los carenciados,

junto con voluntarios sociales, administran
la distribucin de los recursos pblicos que
les tocan inicialmente y se hacen crecientemente responsables de satisfacer sus pro
pias carencias."

Igualdad de
oportunidades

"Asegurar las condiciones iniciales y de acompa

amiento de toda persona, compensando las de
ficiencias -heredadas o sufridas por catstrofes
naturales o sociales- de capital social y cultural,
as como el acceso equitativo a recursos para
que las oportunidades devengan posibilidades
efectivas de desarrollo personal, comunitario y
social a lo largo de su vida."

"Proveer un paquete de servicios bsicos

para ubicarse con alguna probabilidad de
competir en la linea de largada de un mer
cado competitivo, sin ms solidaridad adi
cional que el apoyo a quienes se desta
quen o pasen pruebas meritoa'ticas (en
base a los resultados o eventualmente en
base a informacin gentica) o a la caridad
compensatoria."

Priorizar la
pobreza

"Erradicar la .obreza absoluta y carrar crecientemente la brecha de pobreza relativa, incorporan

do a los hoy pobres como sujetos con los dems
sectores sociales en programas de desarrollo in
tegral, evitando su segregacin y estigmatiza

"Focalizar los programas, identificando a

los sectores ms pobres como nicos des
linatarios de los recursos sociales. Sepa
rartos y segregartos para una aplicacin
ms eficiente de los programas, conducien
do a la institucionalizacin de la pobreza
estructural." 31

cin."

"Invertir en la gente": concentrar el gasto

en programas asistencialistas para incidir a
nivel global sobre los indicadores de indi
gencia por nutricin, acceso a la educacin
y servicios de salud bsicas, etc., de modo
de mejorar los lndices de Desarrollo Huma
no".
"Forma de gestin de la oferta de recursos
pblicos cercana a las demandas y situa
ciones particulares, condicin para concitar
la participacin, focalizar y evitar distribuir
recursos pblicos entre quienes no respon
den a la definicin oficial de pobreza o indi
gencia".
La descentralizacin se subordina a los ob
jetivos de estabilizacin fiscal, privatiza
cin, limitacin del gasto pblico, ampliar el
papel del sector privado y eliminar las for
mas de coercin estatal al capital. Descen
tramiento y debilitamiento del Estado.

31 Los prrafos que constan entrecomillados son tomados textualmente del urtculo antes citado de Jos Luis Coraggio.

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2

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alentadoras en trminos de democratizacin y ampliacin de la participacin social.

No es a la vez muy claro el balance en trminos de rediseo de la institucionalidad es
tatal.
e)

Se carece de una "matriz comn" - de un "nuevo instrumental" para utilizar los tr

minos de Boisier (1998)- que permita hacer un juicio global del proceso. La descen
tralizacin ha sido enfrentada en la mayor parte de experiencias nacionales como ac
ciones en el plano administrativo fiscal y no han sido integradas en una perspectiva de
poltica pblica global: "la conclusin es que las polticas territoriales, o sea, las pol
ticas de ordenamiento territorial, descentralizacin poltico administrativa y de fomen
to al desarrollo regional, disponen de un espacio muy limitado en los respectivos pro
yectos nacionales" (Boisier, 1996:16).

Caben nuevamente las preguntas qu es lo que se ha conseguido de la descentralizacin?,

o, para ponerlo en trminos normativos: ha servido la descentralizacin para lograr mejores
condiciones para un crecimiento sostenido y equitativo?; contamos con ms regiones inte
gradas y prsperas?; hemos revertido la tendencia a la pauperizacin?; contamos con esta
dos ms democrticos y participativos? Qu tipo de descentralizacin nos acerca a esos ob
jetivos y cul es su soporte social y poltico?
A ello estarn dedicados los prximos captulos.

43

captulo 3
Revisin comparativa de siete
propuestas de descentralizacin

e 1presente captulo tiene como objetivo presentar una descripcin com

" parativa de siete propuestas -de descentralizacin presentadas por Fuerza Ecuador

(R.E.). la Asociacin de Municipalidades del Ecuador(AME), el Consorcio de Con

'sejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE)32, Fernando Carrin, Ricardo Noboa,

'Pranklin Lpez Buenaoy el Comit Cvico lmerinstitucional de A:fanab (CCI-Ma

. nab).
Para el efecto se han definido seis reas temticas a partir de las cuales desagregar
los planteamientos 'de las propuestas mencionadas: 'J) ordenamiento territorial, 2)
ordenamiento poltico'. 3)

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de desarrollo. 4) la cuestin fiscal, 5) Inversiones y

6) estrategias de descentralizacin. Cada uno de estos ejes estn subdivididos en

campos analticos que 'especifican los contenidos de cada propuesta. En cada una de

stas reas se grajicar los planteamientos de las distintas propuestas segn presen
ten coincidencias.idesacuerdosy elementos no abordados.

1. Ordenamiento territorial
1.1. Jurisdicciones
En este nivel parece que existe un acuerdo generalizado sobre la conveniencia de mantener
la divisin poltica-administrativa del pas en tomo de provincias, cantones y parroquias.
Tres propuestas, sin embargo, establecen adems la necesidad de crear un nivel adicional: el
departamental o regional. En efecto, Fernando Carrin propone la creacin de 7 niveles de
partamentales (3 especiales: Quito. Guayaquil y Galpagos; y 4 regionales: norte, sur, este,
oeste). Por su parte, Franklin Lpez Buenao propone la constitucin de Regiones Federales
(formadas por una o varias de las provincias existentes), mientras que Ricardo Noboa habla
32 En este captulo no se ha usado el documento "La reorganizacin administrativa del Estado en el mbito provincial", CON
COPE. Agosto. 1999. Versin que s es recogida en la matriz final anexa a este captulo.

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sobre la posibilidad de crear 2 Regiones Autnomas (Regin Litoral: Costa y Galapagos, y

Regin Centro-Oriental: Sierra y Amazona).

1.2. Institucionalidad
Respecto de las instancias administrativas bajo las cuales se gobernara el nuevo ordenamien
to jurdico del pas, las propuestas coinciden en sealar que para el nivel cantonal debe man
tenerse vigente la figura de los municipios. Cabe resaltar que en los sealamientos de AME
y de F. Carrin, existe un cierto inters en activar o dar mayor importancia --en el nivel pa
rroquial- a las juntas vecinales o parroquiales.
Por otro lado resulta conveniente resaltar la propuesta del CCI-Manab en el sentido de que
se creen Asambleas Cantonales en lugar de los concejos cantonales actualmente existentes.
A nivel de la institucionalidad provincial se pueden encontrar algunas divergencias impor
tantes:

Fuerza Ecuador y el CCI-Manab proponen que los gobiernos provinciales sean com
puestos (y presididos) por gobernadores electos y con la participacin de los alcaldes
de cada cantn de la provincia involucrada (FE), adems de consejeros elegidos por
distritos electorales, representantes de las municipalidades, funcionarios del Gobierno
Nacional y otros representantes funcionales -de sectores productivos, artesanales,
etc.- (en el caso de la propuesta de autonoma provincial en Manab, que se refiere a
esta instancia como "Consejos de Desarrollo Provincial").

Carrin propone que el Consejo Provincial cuente con un Ejecutivo -presidido por
Prefecto y un gabinete sectorial- y un Consejo con fines legislativos y de fiscaliza
cin. Las autoridades, en este nivel, deberan ser de eleccin cruzada, electas y dele
gadas, para establecer las intermediaciones pertinentes, sobre todo con el nivel nacio
nal; CONCOPE insiste en la idea de un Ejecutivo provincial a cuyo costado deber
funcionar una Asamblea de Consejos Provinciales (con representantes provinciales y
cantonales).

En otro nivel se ubican las propuestas de Lpez Buenao y Noboa quienes hablan de
la creacin de Gobiernos Regionales (federales) y Consejos de Administracin Regio
nal, respectivamente. Los Gobiernos Regionales contendran a los tres poderes --eje
cutivo, legislativo y judicial- con representantes electos segn distritos electorales
previamente definidos. El poder ejecutivo del gobierno federal estar compuesto por
un gobernador elegido por votantes de cada regin y se encargar de formular el pre
supuesto regional y supervisar los sistemas educativos y de salud. El Consejo de Ad
ministracin Regional -postulado por Noboa- estar compuesto por Gobernadores
designados y alcaldes cantonales electos.

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En lo referente al rediseo institucional del Gobierno Nacional cabe aclarar el alcance de las
propuestas de Fuerza Ecuador y Lpez Buenao: para los dirigentes del movimiento cvico
guayaquileo es ne~esario efectuar adecuaciones en el Congreso Nacional a fin de buscar
equidad regional en el sistema de representacin, para ello se plantea la eleccin de repre
sentantes por distritos electorales de 250.000 habitantes. La idea de Lpez Buenao pone en
juego una reforma ms profunda: el poder Ejecutivo del Gobierno Central estara compues
to por el presidente electo, tres ministerios (Relaciones Exteriores, Defensa y del Interior), el
cuerpo consular sera concesionado a los empresarios privados. Adems propone que los
congresitas sean elegidos para 6 aos por las legislaturas de las regiones federales, y que se
establezca un Senado --compuesto por 12 ciudadanos prominentes.

1.3. Competencias
Respecto de las competencias que desempearn los distintos organismos subnacionales y el
propio Gobierno Central, las propuestas estudiadas plantean lo siguiente:
Para el rol de los municipios, es bastante generalizada la idea de que deben continuar desem
peando las funciones sealadas en la vigente Ley de Rgimen Municipal (alcantarillado,
vialidad urbana, agua potable, seguridad local, fijar uso de espacio urbano). Adems, ten
dran a su cargo la administracin de las reas de salud y educacin 33. CONCOPE plantea
que tal instancia deber adems encargarse de la planificacin del desarrollo cantonal, y pro
piciar el desarrollo comunitario.
En la propuesta de Lpez Buenao se plantea que el nivel de administracin cantonal debe
r establecer el sistema para cobrar el IVA y el ICC, adems de manejar la cuestin de la se
guridad ciudadana y la gestin carcelaria.
Por otra parte, en la propuesta del CCI-Manab se postula que las Asambleas Cantonales se
rn las encargadas de legislar en materia de ordenanzas locales y de controlar los niveles de
desarrollo local.
Para el gobierno del espacio provincial Fuerza Ecuador, AME y Carrin colocan a los Con
sejos Provinciales mientras que CONCOPE ubica a los llamados Gobiernos Provinciales.
Sus funciones, segn el proyecto de Fuerza Ecuador, seran la educacin superior y univer
sitaria, la vialidad rural y carreteras interprovinciales y el procurar la inversin equitativa de
fondos pblicos en la provincia y en cada cantn. La propuesta de AME contempla que los
Consejos Provinciales atiendan la ejecucin de proyectos mancomunados de beneficio co
mn entre municipios en reas de ecoturismo, vialidad, proyectos productivos, centrales hi
droelctricas. CONCOPE cree que las competencias del Gobierno Provincial deben ser la
provisin de servicios de educacin y salud, la elaboracin de planes estratgicos provincia
33 La propuesta de Fuerza Ecuador seala que las municipalidades debern encargarse. particularmente. de la educacin p
blica primaria y secundaria: y que en los casos de la administracin de los servicios de salud puede abrir tal funcin a con
cesiones a organismos privados

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les, la promocin del desarrollo econmico, la construccin de vas intercantonales, la pre

servacin ambiental, el cuidado de los canales de riego y el manejo de proyectos de desarro
llo rural integral.
Advirtamos que en las propuestas de Fuerza Ecuador, AME y CONCOPE se observa en cier
ta medida un consenso que coloca a las instituciones de gobierno provincial como entes en
cargados de tres reas bsicas como vialidad, educacin y desarrollo.
En la lectura de Carrin, los Consejos Provinciales debern ejercer principalmente funciones
de intermediacin entre los niveles locales y nacionales de la configuracin territorial y ad
ministrativa del pas.
Noboa en referencia a las dos Regiones Autnomas que propone, incluye la figura institucio
nal de los Consejos de Administracin Regional. Bajo su tutela, cada regin tendra autono
ma para planificar su desarrollo, recaudar y administrar sus tributos y atender directamente
la educacin, la salud, el trnsito, la seguridad interna y el saneamiento ambiental.
Lpez Buenao, por su parte, enfatiza en que las Regiones Federales tendrn a su cargo la
gestin de los sistemas de salud, educacin, seguridad y previsin social, para lo cual conta
rn con leyes especficas para cada regin. Adems, tendrn que formular los presupuestos
regionales.
En lo que corresponde al gobierno central Fuerza Ecuador estima que debe desempear fun
ciones de regulacin tcnica en las reas de salud y educacin, y por otro lado, encargarse de
la poltica exterior, el comercio externo y la seguridad nacional (FEAA). AME, por su par
te, coloca como competencias a la defensa nacional, la seguridad, el manejo de las relacio
nes exteriores, la poltica econmica, fiscal, monetaria y crediticia. A su vez CONCOPE cree
que el gobierno debe encargarse de la seguridad nacional, las polticas sectoriales, la polti
ca internacional y las polticas de transferencia.
Notemos que en las propuestas de Fuerza Ecuador, AME y CONCOPE, que son las que ex
ponen directamente planteamientos sobre el rol del gobierno central, existe en el postulado
comn de que ste debe consistir en manejar la seguridad y defensa nacional y los destinos
de la poltica exterior.
En otro nivel se sita la propuesta de Lpez Buenao, segn tal planteamiento el Gobierno
Nacional podra dividir sus funciones de la siguiente manera: el Senado velara por la unidad
y soberana del pas y la vigencia de relaciones cordiales entre regiones; el Congreso Nacio
nal decidir los porcentajes de reparticin de las recaudaciones tributarias; y el poder Ejecu
tivo tendr a su cargo las relaciones exteriores y las FEAA.

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1.4. Articulaciones y Regmenes Especiales

Respecto a las articulaciones necesarias entre los espacios cantonales, provinciales, regiona
les -si es del caso- y nacionales, el proyecto de CONCOPE plantea una coordinacin na
cin-provincia va delegacin del Presidente a sus representantes en Asambleas Provinciales
de Consejeros Provinciales. Tambin propone la existencia de comisiones/foros entre dipu
tados provinciales, alcaldes, concejeros y gobernadores.
Por su parte AME establece en referencia al gobernador, que ste sea elegido en sufragios
provinciales para entablar lazos de coordinacin y acciones de gobierno con el ejecutivo.
Carrin cree que la provincia debe cumplir una funcin de intermediacin ya sea mediante
el Consejo Provincial o Gobernacin o por medio de la fusin de ambas instituciones.
Del mismo modo, Lpez Buenao plantea que el ejecutivo o legislativo federales podran
nombrar comisiones ad hoc para temas especficos que involucren problemas interregionales.
En referencia a la posibilidad de que existan regmenes especiales CONCOPE prev que las
consideraciones a tomarse en cuenta para su existencia son las de diversidad tnica, "regio
nes naturales" (Galpagos) y la calidad de zonas metropolitanas. Los otros actores no se pro
nuncian al respecto.

2. Ordenamiento poltico
2.1. El Estado
Los pronunciamientos al respecto se centran en enunciados de principio sobre el papel del Es
tado en la economa y en estrategias administrativas para su "adelgazamiento" institucional.
As, Fuerza Ecuador confa en la conveniencia y xito de un aparato estatal pequeo que ejer
za las funciones de contralora, coordinacin y regulacin tcnica de curriculums acadmi
cos nacionales, niveles de salubridad, censos.
AME seala la necesidad de pasar de una lgica burocrtica a una lgica empresarial en la
gestin pblica como un mecanismo de renovacin institucional del Estado.
CCI-Manab habla sobre la obligatoriedad de generar un proceso de desconcentracin total
de las decisiones administrativas de las instituciones de control y crdito del Estado (contra
lora, Superintendecia de Bancos, etc.) permitiendo ms amplias facultades a las oficinas de
carcter provincial.

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Lpez Buenao habla, sin mayor detenimiento, sobre la gestacin de un "Estado mnimo".
Se infiere que su idea alude a reducir la capacidad de regulacin e intervencin del Estado
en las relaciones econmicas. Su mayor preocupacin, sin embargo, es la de saber si Petroe
cuador debe continuar bajo el comando del Gobierno Central.
Las dems propuestas no emiten mayores comentarios sobre el tipo de aparato estatal con
veniente para sus aspiraciones de descentralizacin.

2.2. Sistema de planificacin

Las cuatro propuestas de descentralizacin de Fuerza Ecuador, AME, CONCOPE y Carrin
coinciden en ubicar el eje de la descentralizacin en la actividad de planificacin del espacio
provincial.
Fuerza Ecuador propugna un sistema de planificacin enmarcado en un rgimen de autono
mas provinciales que tienda a la creacin de entidades autnomas de desarrollo (o el refor
talecimiento de las ya existentes) para que manejen en cada provincia el Fondo de Compen
sacin Provincial.
AME profesa que el Gobernador electo y/o los gabinetes provinciales debern encargarse de
las tareas de planificacin necesarias.
En su propuesta, CONCOPE, proyecta desaparecer los organismos de desarrollo regional y
centrar la planificacin en los Gobiernos Provinciales y en los Municipios. En el mismo sen
tido, Carrin ve la conveniencia de eliminar rganos subnacionales (gobernaciones, corpora
ciones de desarrollo, direcciones, subdirecciones y secretaras de los Ministerios) y colocar
a la provincia como el centro planificador.
A diferencia de los cuatro planteamientos recabados anteriormente, Ricardo Noboa confa en
el xito de un sistema de planificacin donde se eliminen los Consejos Provinciales y en el
que cada Regin tenga su autonoma para planificar su desarrollo va un Consejo de Admi
nistracin Regional. En similar direccin apunta la propuesta de Lpez Buenao pues postu
la la idea de que cada regin federal decida sus mecanismos de planificacin.
En la visin del CCI-Manab, cada provincia es responsable de la planificacin por medio de
los Consejos de Desarrollo Provincial.

2.3. Democracia, participacin y diversidad

En este nivel las ideas emitidas se orientan en dos sentidos, en primer lugar la idea de la des
centralizacin como una forma de propiciar mayor participacin ciudadana en la gestin p
blica y la segunda referida a la posibilidad de aumentar los niveles de control y rendicin de
cuentas por parte de los gobiernos locales a sus respectivas ciudadanas.
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CONCOPE propone generar procesos de participacin social -regulados por ordenanzas- en

la gestin pblica a partir de las juntas parroquiales y organizaciones barriales.
Del mismo modo, Carrin estima que cn el proceso de descentralizacin debe regirse bajo
los cnones de democracia local, participacin social, representacin y legitimidad. Los cri
terios territoriales son necesarios de cara a los cambios institucionales en mencin. Se trata
ra, en palabras de Carrin, de introducir una nocin eje de "democracia territorial", en ella
deben contemplarse un principio de transparencia y de rendicin de cuentas.
La propuesta de Fuerza Ecuador, a diferencia de las dos anteriores, apunta a controlar, regu
lar o restringir ciertas formas de participacin. Plantea la prohibicin del sindicalismo y de
cualquier paralizacin.
Por otro lado, el CCI-Manab alude a la relacin entre el proceso de descentralizacin y la
democracia en trminos de propiciar mayores niveles de control ("accountability") por par
te de la sociedad civil en el uso de fondos pblicos y en cualquier sntoma de corrupcin.
Finalmente, la AME juzga necesario conjugar los dos procesos arriba mencionados para pro
fundizar la democratizacin del pas: involucrar a los actores sociales en los procesos de de
cisin y ejecucin de obras pblicas, y la reglamentacin de instancias de rendicin de cuen
tas de las autoridades (en el manejo de recursos locales). Un elemento adicional de la pro
puesta de AME alude a la necesidad de que el proceso de descentralizacin sea resultado de
una consulta y concertacin con todos los actores involucrados en el proceso.

2.3.1. Cultura y diversidad

Respecto al problema de la diversidad cultural, las ideas sugeridas son de carcter general y
no colocan mayores especificaciones sobre las formas dc administrar este problema con res
pecto a sus propuestas de descentralizacin.
La idea general es que la regiones son natural e histricamente estructuradas y que se debe
ra reconocer y aceptar las diferencias y especificidades locales.
No se recoge en ningn momento la visin indgena sobre la cuestin de la re-territorializa
cin del pas en funcin de la variable tnica.

2.4. Sistema Electoral

Algunas de las propuestas estudiadas consideran que un paso previo para encaminar el pro
ceso de descentralizacin es reorganizar el sistema electoral vigente de tal forma que de
cuenta de las variables regionales y locales en juego.
As, Fuerza Ecuador propone una subdivisin poltica en distritos electorales para elecciones
de representacin nacional con sistema proporcional; adems seala que cada provincia de
be tener un representante por cada 250 mil habitantes.

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El CCI-Manab enfatiza la necesidad de crear distritos electorales para la eleccin de legis

ladores nacionales y provinciales, as como para la integracin de los Consejos de Desarro
llo Provincial. Lopez Buenao tambin considera la necesidad de crear distritos electorales,
uno por cada 100 o 200 mil ciudadanos.

3. Modo de desarrollo
Solo dos propuestas hablan sobre la relacin descentralizacin-modo de desarrollo: a) Fuer
za Ecuador maneja la tesis de una reduccin inmediata del tamao del Estado mediante pri
vatizaciones y concesiones donde a la vez se reprograme la deuda externa, se dolarize la eco
noma y se desmonopolice el IESS; b) el CCI-Manab levanta la propuesta de reactivar el
aparato productivo con crditos a los medianos y pequeos productores por medio del Ban
co Central.

3.1. Pobreza y polticas sociales

El tratamiento del tema de la pobreza y las polticas sociales est muy ligado al problema de
recaudacin y distribucin fiscal que se estudia en siguiente tem.
Fuerza Ecuador establece la creacin de un Fondo de Compensacin Provincial para los can
tones y las provincias ms pobres y una focalizacin de subsidios en las reas de salud, edu
cacin, vivienda para sectores pobres. Ricardo Noboa tambin hace referencia a la necesidad
de crear un Fondo para compensaciones provinciales.
La AME propone la constitucin de un Fondo de Inversin Social Seccional (FISS) para pro
yectos sociales a favor de los ms pobres, sujeto a una distribucin provincial. Del mismo
modo seala que las transferencias del Estado, en este nivel, debern destinarse a inversio
nes que coadyuven a disminuir las diferencias de renta y riqueza entre los ecuatorianos.
El CCI-Manab plantea como nico sealamiento que la descentralizacin del Instituto Ecua
toriano de Seguridad Social podra incidir en una mejora del tratamiento pblico de la po
breza.

4. Ordenamiento fiscal
4.1. Agentes de recaudacin
Respecto de este problema las opiniones estn divididas: en primer lugar se pueden colocar
a las propuestas que insisten en que los municipios deben ser los principales encargados de
recaudar los impuestos nacionales, por otra parte existen algunas propuestas que enfatizan en
la necesidad de que estos sean recaudados a nivel provincial o regional.

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As, Fuerza Ecuador plantea que cada cantn recaude impuestos y tasas nacionales rete
niendo parte de ellos y distribuyendo el resto. Los Consejos Provinciales, por su parte, se
encargaran de controlar los ndices de inversin de los municipios para reducir las NBI's
en sus jurisdicciones y recibirn fondos de cada municipio para el Fondo de Compensa
cin Provincial.
AME, a su vez, cree que los municipios deben ser los encargados de determinar y recau
dar los impuestos nacionales (IR e IVA). Al mismo tiempo, se debera constituir un Fon
do de Coparticipacin Seccional que asigne recursos con el fin de: a) nivelar el ingreso
tributario y compensar a las provincias y cantones ms deprimidos y b) combatir la po
breza.
Carrin tambin apunta a que los municipios se constituyan en los agentes de recaudacin
de los tributos nacionales (lVA, IR, aranceles).
La propuesta de Ricardo Noboa considera, por otro lado, que cada Regin Autnoma de

be recaudar y administrar sus tributos.

A diferencia de las anteriores, CONCOPE confa en una recaudacin propia de cada or

ganizacin territorial (provincias, cantones y parroquias) donde administren sus propios

recursos y participen en los ingresos fiscales.

En similar lnea que la propuesta de CONCOPE, el CCI-Manab habla sobre la necesidad

de que los Consejos de Desarrollo Provincial recauden los tributos (lVA, ICC, ICE, Im

puesto a Operaciones de Crdito, a la matriculacin de vehculos) y los distribuya a los

diversos cantones y localidades.

Finalmente, la visin de Lpez Buenao enfatiza en que slo podrn existir tres impues

tos (cualquier otro ser considerado inconstitucional): el Gobierno Nacional recaudar el

arancel, los impuestos a las empresas transregionales (Petroecuador), las telefnicas y las

de distribucin elctrica. Por su parte cada cantn recaudar el IVA y el ICC.

4.2. Estructura impositiva

.Solamente Fuerza Ecuador, AME y Lpez Buenao postulan planteamientos sobre esta
temtica. Cada una de estas instituciones apuntan en diversas direcciones para el proceso
de reforma tributaria.
Fuerza Ecuador es partidaria de una reforma tributaria "integral" que comprenda el cobro
del 1% a la circulacin de capitales, el 10% a la renta, el 10% al valor agregado y el 10%
como arancel nico para las importaciones.
La propuesta de AME, en cambio, no encamina su reforma nicamente al sistema tribu

tario local, sino a la esfera presupuestaria y al modo de desembolsar los ingresos fiscales.

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En este sentido propugnan la elaboracin del Presupuesto General de Estado desde la deman
da y la gradualidad en transferencia de recursos fiscales.
Lpez Buenao propone que el arancel no exceda del 5%, el IVA del 10% (con exoneracio
nes a las medicinas y alimentos) y el impuesto a las transacciones de capital del 1%.

4.3. Criterios de distribucin

Las propuestas coinciden en implementar un criterio de distribucin apuntando fundamen
talmente a nivelar los ndices de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI's) entre cantones,
provincias y/o regiones segn sea el caso.
De este modo, Fuerza Ecuador planea que todo impuesto est sujeto al reparto de la canasta
tributaria entre cantn, provincia y pas, segn el ndice de NBI's de cada cantn. Los fon
dos que no estn sujetos a esta distribucin se repartiran entre el FCP y GN, al igual que los
ingresos provenientes de concesiones de petrleo, gas natural y riquezas minerales. Adems
el FCP se destinara para ayuda a los cantones ms pobres dentro de la provincia y a las pro
vincias ms pobres, a nivel nacional.
La AME propone que el Presupuesto General del Estado tenga una estructura flexible -no ri
gidez en la asignacin de recursos. As, el PGE y el de cada institucin del sector pblico de
bera contener todas las asignaciones necesarias para que los entes descentralizados sean au
tnomos en su manejo presupuestario. Para tal fin se propone cambiar el mecanismo de
transferencias vigente por uno en que las acreditaciones sean automticas (sin depender de
la Tesorera de la Nacin). As mismo, AME ha pensado en dividir en dos grandes fondos los
recursos tributarios y no-tributarios y otros rubros del PGE: a) el presupuesto del Gobierno
Central -con el que se cubrirn por ejemplo las operaciones de Ministerios, y de las opera
ciones locales de operaciones funcionales como salud, educacin, etc; b) establecer Fondos
de Desarrollo Municipal y Provincial destinado a crear un Fondo de Inversin Social Seccio
nal (FISS) para la lucha contra la pobreza.
De su parte, CONCOPE persigue la definicin de un fondo nico de redistribucin de ingre
sos, constituido a partir del 15% del PGE, que sera distribuido entre cada organizacin te
rritorial segn sus competencias y funciones y en funcin de la poblacin, las NBI's y la efi
ciencia administrativa. Del situado fiscal se acreditara el 45% a los Consejos Provinciales y
el 55% a los Concejos Municipales.
El criterio de distribucin de Carrin establece la creacin de un Fondo para la autonoma
proveniente de la recaudacin local de tributos nacionales, de otro Fondo de redistribucin
nacional manejado con los principios de equidad y solidaridad y un tercer fondo destinado
para la administracin de competencias centrales.
En su propuesta, Noboa programa que los tributos sean repartidos entre el GN -para los gas
tos de sus competencias no delegables- y que se instaure un fondo para las provincias con
mayores ndices de NBI's.
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Los criterios del CCI-Manab varan en algunos elementos: los ingresos estatales por venta
de petrleo, combustibles, recaudacin de aranceles, impuesto a la renta, etc., se distribuirn
segn la contribucin de la provincia al PIB, el nmero de habitantes (de cada provincia) y
el ndice de NBI's. Por otro lado, el impuesto a los consumos especiales deber entregarse a
la provincia donde se consume y origina el tributo -a; igual que las tasas de servicios pres
tados: peajes, concesiones, etc. Por ltimo, plantea que el 10% del presupuesto de cada mu
nicipio sea entregado s los barrios y comunidades para que estos ejecuten una administracin
directa de aquellos.
Lpez Buenao seala nicamente que el Congreso Nacional deber ser la instancia encar
gada de decidir los mecanismos y porcentajes de distribucin del IVA y del ICC.

4.4. Transferencias
En este tema las propuestas presentadas evidencian un enorme vaco. La alternativa presen
tada por la AME es la nica con algunas ideas al respecto. As, enfatiza en que se deben re
visar los mtodos para asignar los gastos pblicos, por ejemplo, introducir al sistema presu
puestario mecanismos de anlisis y evaluacin; dar absoluta claridad a las transferencias im
plcitas en las leyes que regulan los impuestos con destino especfico y racionalizar y auto
matizar por la va del Banco Central las transferencias que perciben los gobiernos secciona
les, creando cuentas diferenciadas del Gobierno Central y de los organismos seccionales.

4.5. Variantes
En este aspecto, donde se sealan algunas especificidades de cada propuesta sobre el tema
fiscal, la propuesta de Fuerza Ecuador aade sobre dos aclaraciones en particular. En primer
lugar sostiene que los aranceles aduaneros en puertos constituirn una excepcin a la recau
dacin y a la retencin tributaria a nivel cantonal, se deber crear la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana, cuyos recursos se distribuirn entre el GN y el FCP. El segundo elemento con
siste en contemplar que los desembolsos para la deuda externa sean hechos en partes propor
cionales por cada provincia segn su contribucin al PIB nacional (ms el porcentaje del
GN), exceptuando las provincias ms pobres.
Por su parte, el CCI-Manab propone que para efectos de recaudacin y distribucin de im
puestos debe dotarse de capacidad legislativa al mximo organismo de carcter provincial en
su condicin de gobierno intermedio. En lo relativo al problema del pago de la deuda exter
na, seala que deber efectuarse en forma proporcional a la inversin realizada en cada pro
vincia. Sugiere, finalmente, que se reestructure la deuda y se castigue a los acreedores espe
culadores.
En un sentido diverso, Lpez Buenao advierte que el sistema monetario deber liberarse al
arbitrio de los ecuatorianos, es decir, abrir la posibilidad para que el sucre deje de ser la mo
neda nacional. Para regular a la Banca (regional o nacional) ser necesario crear Super Inten
dencia de Bancos regionales y una nacional.

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S. linversin pblica y privada

Ninguna de las cinco propuestas realizan precisiones en esta temtica.

6. Estrategias de descentralizacin
Entre las coincidencias ms importantes en cuatro de las propuestas presentadas se encuen
tra la idea del carcter gradual y progresivo que debera imprimirse al proceso de descentra
lizacin.
Bajo esa ptica Fuerza Ecuador estima que la transicin debe ser lenta y debe cubrir dos pa
sos fundamentales: inicialmente consolidar las autonomas provinciales con un orden jurdi
co independiente y posteriormente caminar hacia la creacin de regiones por medio de la
asociacin de provincias lograda en base a consultas populares. Esta propuesta coloca espe
cial nfasis en la conveniencia de una Consulta Popular Provincial en Guayas y en fijar un
mnimo poblacional para ser cantn de 20.000 personas. Dentro de este proceso de paulati
na descentralizacin, Fuerza Ecuador ha vuelto su mirada sobre la necesidad de capacitar a
los empleados.pblicos de cara a las nuevas competencias de sus instituciones, pues advier
te la pertinencia de transferir capacitacin administrativa de rganos nacionales hacia canto
nes y provincias especialmente en el sector de la salud.
AME, insiste en el carcter gradual de la descentralizacin y pone nfasis en una transfor
macin cualitativa que el proceso debe ir contemplando durante su desarrollo. Segn su vi
sin es necesario no solamente reasignar recursos fiscales y reformular el PGE incluyendo
una descentralizacin gradual del erario nacional sino que se debe impulsar a la par otras for
mas complementarias como autonomas provinciales, federalismos y regionalizaciones. De
ah que postula la necesidad de fijar con anterioridad criterios estables y claros para definir
las actividades a ser descentralizadas (la capacidad gerencial de los niveles municipales, por
ejemplo). De igual forma, se piensa en la necesidad de tecnificar, profesionalizar e incenti
var a los funcionarios pblicos municipales para que las transferencias de funciones se eje
cuten de manera ordenada. Una sugerencia importante es la de ejecutar programas pilotos de
trasferencia de funciones en las localidades ms idneas.
Las estrategias de descentralizacin de CONCOPE y de Carrin ubican tambin a la gradua
lidad como un principio bsico del proceso. Pero adems coinciden exactamente en colocar
como ejes imprescindibles para el buen rendimiento del proceso a la subsidiaridad, la con
currencia y la flexibilidad. A ms de ello CONCOPE considera como estrategia importante
el estimular la fusin y mancomunidad de provincias y cantones a travs del incremento de
recursos econmicos y de la administracin de competencias compartidas. En este sentido,
empata con la postura de AME, pues ambas consideran como dos ejes paralelos a la descen
tralizacin de recursos y a la consolidacin institucional de rganos de gobierno cantonal y
provincial.
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El anlisis de Noboa no trabaja el asunto de la gradualidad en el proceso de descentraliza-o

cin. Empero enfatiza que la estrategia de descentralizacin adecuada no debera pretender
la generacin de autonomas provinciales sino la constitucin de slidas comunidades auto
nmicas regionales.
El CCI-Manab plantea una estrategia de descentralizacin asentada en una suerte de presin
poltica local: as, tal comit se ha declarado en sesin permanente hasta obtener una respues
ta precisa sobre su propuesta -han concedido un perodo de 6 meses como mximo. En ca
so de no obtener la atencin esperada por parte del Congreso y el Gobierno Nacional, el CCI
Manab convocara una consulta popular sobre el tema.
Finalmente, la idea de Lpez Buenao se asienta en la necesidad de iniciar el proceso de des
centralizacin, con la previa elaboracin de un inventario de activos y pasivos de cada regin
federal. Por otro lado, plantea la posibilidad de sustituir el sucre por el dlar o el euro en el
perodo de transicin. Claramente su modelo descentralizador est vinculado con una visin
liberal-financiera del modelo de desarrollo adecuado para el pas.

7. Algunas observaciones conclusivas

Dos ideas centrales informan el anlisis que sigue a continuacin:
a)

El nfasis de las propuestas de descentralizacin en el anlisis de las unidades sub-na

cionales que se veran "beneficiadas" por el proceso de reforma institucional imagina
do, habra conducido a que en el estudio de la nueva configuracin del Estado, su con
cepto, formas, mecanismos y articulaciones con la sociedad y la economa, quede
prcticamente invisibilizado o ignorado. Los pronunciamientos al respecto se centran
en enunciados de principio sobre el papel del Estado en la economa y en estrategias
administrativas para su "adelgazamiento" institucional.

b)

Observar la poca atencin que se presta a la relacin entre el proceso de descentrali

zacin y el modo de desarrollo de cada localidad, regin o del pas en su conjunto,
plantea una reflexin acerca de los alcances del proceso de reforma poltica: parece
ra ser que se est pensando el rediseo institucional del Estado nicamente como un
mecanismo de racionalizacin de la administracin pblica y de procura de mejores
rendimientos de gobemabilidad del sistema poltico, sin prestar atencin a la capaci
dad de afectacin e incidencia que tal proceso puede tener en los modos de produc
cin, acumulacin y distribucin de la riqueza local/regional/nacional.

Con estos dos antecedentes generales puede considerarse que, en trminos generales el "gran
acuerdo" existente entre las siete propuestas estudiadas hace referencia a: a) una visin ins
titucional de la poltica (y la democracia), b) una comprensin instrumental-organizativa del
Estado, y e) un sentido minimalista de la propia descentralizacin. A continuacin se deta
llan estos etiquetamientos.

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Las propuestas de descentralizacin, autonomizacin o federalizacin presentadas se asien

tan en el supuesto de que la reforma del Estado est estrechamente ligada con la manipula
cin (en el sentido ms artesanal del trmino) y re-ordenamiento de las principales institu
ciones pblicas en un sentido en que los niveles nacionales empiecen a ceder competencias
y atribuciones a las unidades sub-nacionales. entendiendo que stas sern necesariamente
ms eficientes que las primeras.
En esta medida, la descentralizacin -como parte del proceso de modernizacin del Estado
sera un mecanismo apto para descomplejizar el sistema poltico, facilitar el proceso de toma
de decisiones, y acotar los mrgenes de ingobernabilidad de la democracia en su conjunto.
De all se desprende. en segundo nivel, una visin de la reforma institucional en trminos de
una re-organizacin de las funciones pblicas que re-localice las tareas de los agentes admi
nistrativos en el espacio nacional, para lo cual se torna necesario nuevas lgicas de gestin
pblica e incluso nuevos mecanismos de conduccin de los temas presupuestarios, tributa
rios y fiscales. La insistencia de las propuestas en este terna en particular. evidencia dram
ticamente la propensin a discutir el cr mbio estatal. institucional y/o poltico teniendo como
eje propositivo el tipo de distribucin de recursos econmicos que pueda posibilitar el reor
denamiento descentralizador.
En esta perspectiva, la reforma del Estado sera considerada exitosa en la medida en que lo
gre desplazar de sus centros un conjunto de funciones, atribuciones y responsabilidades p
blicas hacia los niveles regionales, provinciales y locales. La insistencia de la mayora de
propuestas en que los sectores salud y educacin pasen a ser controlados por tales unidades
sub-estatales as lo indica.
Del mismo modo, esta mirada administrativa del Estado puede ser apreciada al observar co
mo se eluden los temas relativos a las formas de producir articulaciones polticas, sociales y
econmicas estables con la sociedad y la esfera mercantil privada.
Es clave empezar a discutir y a develar en qu medida esta reubicacin, traslado o reasigna
cin de competencias se constituir en un proceso de atomizacin poltica de lo nacional que
en ciertas materias podra debilitar o inviabilizar el ejercicio de la poltica como gobierno de
lo pblico e incluso acotar los mrgenes de maniobra administrativa de cada sub-unidad.
Cabe interrogarse entonces, manteniendo el propio registro discursivo de las propuestas, en
qu medida el acotamiento del espacio de lo pblico y de su gobierno reduce las potenciali
dades de xito y de viabilidad de las funciones que sean asignadas a las sub-unidades. Pen
semos por ejemplo en la real capacidad y fortaleza de un pequeo cantn o provincia para
manejar eficientemente de forma simultnea el gobierno y la legislacin de reas de salud.
vialidad. educacin, servicios bsicos, proyectos de desarrollo, etc.

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Todo lo anterior pone en juego la idea de que en las propuestas abordadas el Estado ha sido
entendido nicamente como un ente institucional-administrativo y no como una institucin
que gobierna, centraliza y se relaciona profundamente con todas las esferas de lo social, a tal
punto que sus propias lgicas y prcticas de accin poltica filtran, modelan e inciden en di
ferentes dimensiones de la vida pblica y privada (Sanchez Parga, 1999).
Aquello provoca por ejemplo que las variables culturales, las identidades, las problemticas
de gnero, los temas de la democracia y la participacin, del modelo de desarrollo, no sean
asumidos como parte constitutiva de la centralidad de las relaciones Estado-sociedad y lgi
camente tampoco como mbitos claves de afectacin y cambio con el proceso de descentra
lizacin.
Con stas ideas en mente se visibiliza en que medida las propuestas de descentralizacin le
vantadas pueden ser catalogadas como minimalistas en sus contenidos, alcances y potencia
les efectos.
En efecto, al separar (e ignorar) las relaciones entre la institucionalidad estatal, el modelo de
desarrollo -la esfera del mercado- y las prcticas de participacin y sociabilidad que forman
la sociedad civil, los proyectos de descentralizacin reducen el margen de afectacin de la
descentralizacin administrativa de lo pblico-estatal. No se observa una concatenacin sis
tmica entre las reformas polticas encaminables por la va de la descentralizacinregionali
zacin y las esferas privadas de acumulacin y distribucin de la riqueza.
En el Ecuador ocurre un proceso inverso al calificado por A. de Manos (1989) como "feti
chizacin de lo institucional" (la creencia en que por medio de las reformas en las organiza
ciones pblicas estatales es posible alcanzar automticamente ciertos grados de desarrollo lo
cal), a saber, las propuestas no han visibilizado en mayor medida que los efectos de tales
cambios institucionales pueden tener un considerable nivel de afectacin en el proceso de
acumulacin y en la misma configuracin de las identidades sociales.
El hiato que se abre entre cada una de las propuestas de descentralizacin -como instrumen
tos o modelos operacionalizables de cambio institucional- y las ideas que en tomo a ellas se
puede inferir sobre las potenciales configuraciones del estado, el mercado y la sociedad, con
sus respectivos nexos de sentido, es tan profundo que a momentos se cae en la tentacin de
comprender tales proyectos como dispositivos (tcnicos) neutros que tendran una utilidad y
validez universal, extensible a cualquier idea/modelo de sociedad que se persiga.
Ciertamente esta comprensin no corre para las propuestas de Fuerza Ecuador y de Franklin
Lpez B. que encaminan su visin de la descentralizacin o federalizacin respectivamente
como momentos o pasos previos para una hiper-liberalizacin de la economa, minimaliza
cin del Estado y desregulacin de lo social en su conjunto. En este nivel, tales propuestas
van de la mano con las visiones dominantes en las instituciones internacionales de crdito y

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finaciamiento externo, que postulan la necesidad de construir un entramado institucional que

facilite la insercin de las economas en el mercado financiero y comercial global. Tales fa
cilidades provendran de re-ingenierias institucionales en que los Estados (asmilados como
esencialmente ineficientes, torpes, voluminosos y corruptos) rejuvenezcan sus estrategias de
gestin y permitan mayores grados de libertad a las empresas privadas nacionales y globales.
Al margen de estas lecturas, resulta notorio que en la comprensin del proceso de reforma
del estado por la va de la descentralizacin se presentan dos grandes vacos:
El primero tiene referencia con la des-espacializacin del cambio institucional o poltico su
gerido. En efecto, al localizar los efectos de la descentralizacin en "sujetos institucionales",
se oculta la variable de reordenamiento territorial que necesariamente debe contemplar un
proceso como ste. Como efecto de sta omisin se desprende la ausencia de sujetos (regio
nales, locales) polticos que sustenten, defiendan y otorguen contenidos propios a las pro
puestas 34 .
En segundo nivel, se observa cmo en el CI mpo de las estrategias del proceso de descentra
lizacin las propuestas adoptan mayoritariamente una perspectiva que en lo fundamental se
preocupa de la gradualidad de los tiempos de la descentralizacin administrativa institucio
nal. No se aborda el proceso de discusin, negociacin, conflicto que una reforma poltica de
esta magnitud comprende. Ms an, en algunos casos, la estrategia de cambio comprende la
posibilidad de abrir consultas populares (provinciales/locales) como mecanismos para redi
sear el estado. Figura sta que evidencia el escaso margen de especializacin/acotacin tc
nica y participativa de la reforma,
La descentralizacin, si la entendemos como un proceso de democratizacin, necesita no so
lo reformar instituciones para tornarlas ms democrticas sino que sus propios procedimien
tos de diseo y sus estrategias de implementacin deben funcionar democrticamente.
Si la intencin es propiciar aperturas frente a un modelo poltico concentrado y centralizado
es pertinente plantearnos cuestiones como las formas de democratizacin y participacin ciu
dadana que convendra propiciar e implementar, cmo estas formas de participacin pueden
nutrir y nuclear los procesos de decisin de las instituciones de gobierno y crear esferas p
blicas no estatales, qu alcances y sentido podran tener el debate en la esfera de la opinin
pblica frente a lo poltico y sus reformas, etc. En suma liberalizar y abrir el debate y la de
liberacin pblicas como mecanismo democratizante del proceso de cambio poltico imagi
nado. (Ver a continuacin en la Matriz comparativa de las propuestas analizadas.)

34 Resulta interesante llamar la atencin sobre la conclusin que respecto a este tema extrae Luis Verdesoto en su trabajo sobre
las agendas de desarrollo de los noventas: "la falta de preguntas sobre la dimensin territorial del Estado ecuatoriano en las
agendas de desarrollo. no solo evidencia un desplazamiento continuo en la escala de imponancia de la descentralizacin,
sino un alto grado de tradicionalismo" (1999:29).

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

Ordenamiento Territorial
1.1
Jurisdicciones

CONCOPE
- Provincias, cantones, parroquias

FUERZAECUADOR
- 22 provincias,
cantones, parroquias

AUTONOMIA MANABI
- Provincias, cantones, parroquias

AME
- Provincias,
cantones,
parroquias

- Municipios
(juntas
vecinales)
- Composicin - GobiernoProvincial: conformado por
- Consejos
Provinciales;
el Gobernador, el Parlamento yel
- Concejo Municipal:
- Municipios: cada cantn debe tener un alcalde - Creacin de
GabineteProvincial, su sede serIa la
capital de la provincia.
elegido por votacindirecta y secreta.
compuesto por
autonomlas
- El Gobernador(elegido en votacin
representantes electos - Asambleas Cantonales (en lugar de Consejos regionalescon
Cantonales) compuestas por asamblelstas
la
popular)presideel GobiernoProvincial, proporcionalmente en
cada parroquiay por un municipales elegidos por distritos electoralesde participacin
ser el jefe de la administracin;
sectores urbanosy rurales considerando nmero de unao ms
dirigir la accin de la entidad y actuar alcalde electo de
como gestor y promotordel desarrollo manera unipersonal.
de habitantes. Por cantn fijado por el CDP o
provincias.
integralde su territorio.
- Consejo Provincial:
por una ley nacional
- El Parlamento Provincial estar
compuesto por alcaldes - CDP presidido por gobernadorelecto, con la
constituidopor un nmerode
coparticipacin de consejeroselegidos por
de cada cantn; y
consejerosfijado por la Ley (en
distritos electorales, representantes de
presidido por
relacin con la poblacin). Le
municipalidades y de funcionariosdel GN,
Gobernadorelecto
corresponde reglamentar el ejerciciode - Gobierno Nacional:
delegadosde universidades, colegios
las funciones del gobierno: aprobar
cambios en Congreso
profesionales, representantes de sectores
disposiciones relativas a la planeacin
Nacional, para buscar
productivos (cmaras produccin), artesanalesy
del desarrollo; decretarlos tributos
equidad regional con
de entidades propulsorasde desarrollo
necesariospara cumplimiento de
representantes de
econmico regional, adems de representantes
funciones, etc.
distritos electorales
de barrios, obreros y campesinos.
El Gabineteprovincial es el organismo nacionalesde 250.000 Representaciones funcionales.
tcnico operativo del Gobierno.
habitantes.

1.2
- Gobiernos Provinciales Autnomos,
Institucionalidad Municipios.

- Concejo Municipal
- AsambleasCantonales
- Consejos provinciales - Municipios
- Consejos de.Desarrollo Provincial (en lugar de
- Gobierno Nacional
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Esta matriz comparativa se basa enversiones disponibles, a la fecha deelaboracin dela investigacin. decada una delas propuestas. Por ello pueden presentar posteriores
modificaciones/avances. La presentacin finales una lectura lo ms prolija posible delosdocumentos originales.
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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

Ordenamiento Territorial
1.3
Competencias

CONCOPE
- Gobierno provincial: gozar
de plena autonomla politica,
territorial yecon6mica;
funciones de intermediacin
entre lo nacional y local;
responsable de legislar,
formular estrategia de
desarrollo, presupues-to.
programa de inversiones, crear
empleo, propiciar participaci6n
en el nivel provincial.
Concejo. Municipal: planificar
desarrollo cantonal, servicios
bsicos e infraestructura, fijar
uso de espacio, propiciar
desarrollo comunitario.
- Gobierno: seguridad nacional,
pollticas sectoriales. polltica
internacional, polllicas de
transferencia.

FUERZA ECUADOR
- Municipalidades: educacin pblica
primaria y secundaria; salud (puede
concesionar); vialidad urbana, agua
potable, alcantarillado; seguridad local con
policlas municipales
- Gobiernos provinciales: educacin
superior y universitaria; salud; viabilidad
rural y carreteras interprovinciales. Vela
por inversi6n equitativa de fondos pblicos
en cada cantn y en la provincia; recibe y
administra los recursos de cada municipio
para Fondo de Compensaci6n
- Gobierno Nacional: funciones de
controlarla y regulaci6n tcnicas
educaci6n y salud -; FFAA, polltica
exterior, comercio externo, seguridad
nacional; legislaci6n e interpretaci6n de la
Constituci6n

AUTONOMIA MANABI
- Asambleas Cantonales,
legislarn en materia de
ordenanzas locales y
controlarn niveles de
desarrollo cantonal

AME
- Gobierno: defensa nacional,
seguridad, relaciones exteriores,
polltica econmica, fiscal,
monetaria, crditos.
Desconcentraci6n de funciones
en las provincias
- Consejos Provinciales:
ejecucin de proyectos
mancomunados en ecoturismo,
vialidad, proyectos productivos,
centrales hidroelctricas.
Debern llegar a donde no lo
hagan los municipios.
- Municipios: funciones
senaladas en la Ley de Rgimen
Municipal. Ms funciones en
reas de salud y educaci6n.
Principio de autonomla e
independencia tanto de los
niveles intermedios como del
Estado.

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Ordenamiento Territorial

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1.4
Articulaciones

1.5 Reglmenes
Especiales

CONCOPE
- Coordinacin nacin-provincia vla
delegacin de Presidente a sus
representantes en Asamblea Provincial de
Consejeros Provinciales
Comisiones/foros entre diputados
provinciales, alcaldes, CP, consejeros, y
Gobernadores (va Comisin de Rgimen.
Seccional en CN).

FUERZA ECUADOR

AUTONOMIA MANABI

AME
- En torno a Gobernador, elegido
en sufragios provinciales, se
coordinan acciones del ejecutivo.

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- Diversidad tnica (habilitar circunscripciones

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Ordenamiento Politico

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CONCOPE
2.1 El Estado

2.2 Sistema
de
planificacin

- Gobiernos
Provinciales y
Municipios
- Desaparicin
paulatina de
organismos de
desarrollo regional

FUERZA ECUADOR
- Aparato estatal pequeilo: funciones de
controlarla, regulacin tcnica, coordinacin
y construcci6n de la red vial interprovincial,
regular programas acadmicos nacionales,
niveles de salubridad, realizar censos ..

- Gobiernos Provinciales y municipales

- Creacin de entidades autnomas de
desarrollo (o reforzar las existentes) para
que manejen en cada provincia el Fondo de
Compensacin Provincial (FCP) y den
asesora tcnica a Gobiernos Provinciales

AUTONOMIA MANABI
AME
- Desconcentracin total, hacia las
- Pasar de lgica burocrtica a
lgica empresarial de
provincias, de decisiones
administrativas de instituciones de
administracin publica.
control y crdito del Estado
(contralorla, procuradurta, SIB, etc.),
permitiendo ms amplias facultades a
las oficinas de carcter provincial
siguiendo la Ley en vigencia
- Cada provincia es responsable de la - Gobernador electo
planificacin nor medio de CDP y en
- Gabinetes Provinciales
el nivel cantonal, sus autoridades.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION
Ordenamiento Poltico
2.3 Democracia,
participacin,
diversidad

CONCOPE
- Participacin
social en la
gestin
publica desde
juntas
parroquiales,

FUERZA ECUADOR
- Prohibicin de
sindicalismo y de cualquier
paralizacin.
- Respetar identidades
regionales "histricas".

y
organizacione
s barriales
- Participacin
regulada por
ordenanzas

2.4 Sistema
Electoral

- Subdivisin polltica en
distritos electorales para
elecciones de
representacin nacional
con sistema proporcional
- cada provincia un
representante cada
250.000 habitantes (las
que no alcancen esa
cifran: un solo diputado)

AUTONOMIA MANABI
- Creacin de Comits de Control Clvico de la
corrupcin Provincial (cantonal y parroquial)
integrados por representantes de los medios
de comunicacin, Asoc. de DDHH,
Asociaciones de mujeres, un representante.
De las Ctlmaras de la Prod., uno de los
sectores laborales, uno de las Univ/Politec.,
uno de Colegio. Profesionales, uno de las
organizaciones. Barriales y de los recintos.
Controlarn transparencia de uso de fondos
pblicos y se crear asl una democracia
participativa

AME
-Descentralizacin ligada a profundizar
espacios dernocrcos: involucramiento de
actores en decisin y ejecucin.
- Reglamentar mecanismos e instancias de
rendicin de cuentas a autoridades (en
manejo de los recursos transferidos y en
recursos locales)
- Crear sistemas de informacin sobre
gastos publicos
- Descentralizacin debe ser resultado de
consulta y concertacin con todos los
actores del proceso
- Se debe recoger y articular intereses,
tradiciones y costumbres: reconocimiento y
aceptacin de especificidades locales

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- Eleccin de legisladores nacionales y

provinciales que integren el Congreso
Nacional y el CDP, a partir de distritos
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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

Modo de desarrollo
CONCOPE

3.1 Pobreza y
pollticas
sociales

3.2 InversIn
pblica y
privada

FUERZA ECUADOR
- Reduccin inmediata del
tamaflo del Estado;
privatizaciones o
concesiones; reforma
tributaria; reprogramaci6n
deuda externa; dolarizaci6n
de la economla;
desmonopolizar IESS;
flexibilidad laboral.
- Creaci6n de Fondo de
Compensacin Provincial
para ser distribuido en
cantones y provincias ms
pobres.
- Focalizaci6n de subsidios en
salud, educaci6n, vivienda
para sectores pobres.

AUTONOMIA MANABI
- Reactivacin del aparato productivo con
crditos a los pequeos y medianos
productores por medio del BCE con plazos,
intereses y condiciones favorables segn la
rentabilidad de sus actividades.
- Desarrollo local: DINAC declare al
Aeropuerto de Manta como Aeropuerto
Internacional Alterno al de Guayaquil, solicitar
frecuencias para exportaci6n de productos de
fcil descomposici6n; implementaci6n de
operaci6n como Puerto de Transferencia
Internacional al Puerto de Manta
- Impulsar turismo en la zona; propiciar
proyectos de desarrollo sustentable.
- Descentralizaci6n total dellESS

AME
-Nuevo contexto de distribucin para que
se constituya un "FISS" para proyectos
sociales, sujeto a distribuci6n provincial
segn: el inverso de la renta por
habitante de cada provincia, la tasa de
poblaci6n emigrada en los ltimos anos,
el porcentaje de desempleo sobre la
poblacin activa y la superficie del
territorio cantonal o provincial
- Las transferencias del Estado debern
destinarse a inversiones que coadyuven
a disminuir diferencias de renta y riqueza
entre los habitantes del pas; cada
organismo seccional deber dar cuenta
anualmente a la Contraloria, asl como al
Estado de la realizaci6n de los
proyectos.

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No necesariamente el Municipio debe

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

Ordenamento Fiscal

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4.1 Agentes de
recaudacin

CONCOPE
- Gobierno Provincial generar
sus propios recursos por medio
de a) formulacin de proyectos
autosustentables; b) creacin de
tributos especiales; e)
participacin en distribucin 15%
del PGE.
- Recaudacin propia

FUERZA ECUADOR
- Cada cantn recauda
impuestos y tasas
nacionales; retiene parte
de ellos y distribuye el
resto.
- CP: controlaran lndices
de inversin de municipios
para reducir N81"s en sus
jurisdicciones y recibe
fondos de cada municipio
para FCP

AUTONOMIA MANA81
- COP recauda IVA, ICC, ICE,
Impuesto a Operaciones de
Crdito, Matriculacin de
Vehlculos, y los distribuye a
cantones y localidades.

AME
- Municipios encargados de determinar y
recaudar impuestos nacionales (IR e IVA).
- Constituir "Fondo de Coparticipacin
Seccional" que asigne recursos con el fin
de: a) nivelar el ingreso tributario y
compensa a las provincias y cantones ms
deprimidos; b) combatir pobreza

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4..2 Estructura
impositiva

- Tributacin para generar rentas Reforma tributaria integral:

1% a CC, 10% IR,
propias: tasas especiales de
mejoras, porcentajes sobre el
10%IVA, 10% arancel
valor comercial de la propiedad
nico para importaciones.
rural, sanciones tributarias
- Impuestos compartidos:
porcentaje de IR, ICC, IVA, ICE,
aranceles, patrimonio vehicular,
produccin de recursos naturales
renovables y no renovables.

- Reforma inlegral del sistema tributario

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

Ordenamiento Fiscal
4.3 Criterios
de
distribucin

CONCOPE
Constitucin de un
Fondo de
compensacin
provincial en funcin
de:
a) nmero de
habitantes con
necesidades
bsicas
insatisfechas,
b) capacidad
contributiva
e) nivel de
ingresos per

cpta.

FUERZA ECUADOR
- Todo impuesto est sujeto
al reparto de la canasta
tributaria entre cantn,
provincia, pals. segn NBl's
de cada cantn
-los impuestos no sujetos
de esta distribucin se
repartirn entre FCP y GN
- Concesin (por ley) de
petrleo, gas natural y
riquezas minerales a sector
privado: ingresos e
impuestos de estas
actividades para GN y FCP
- FCP, dos partes: a) ayuda
a cantones ms pobres
dentro de la provincia; b)
ayuda a provincias ms
pobres

AUTONOMIA MANABI
AME
- Principios de igualdad y
-PGE elaborado desde la demanda. Procurar la mayor
proporcin posible de recursos susceptibles de ser
solidaridad.
- ICE a entregarse a la
usados en cualquier fin -flexibilizar asignacin
provincia donde se consume
- Todos los recursos deben ir al PGE y en base a un
y origina el tributo, al igual
proceso
de
anlisis
anual
realizar
estudios
beneficio/costo de la mayora de programas.
que las tasas de servicios
- Presupuesto descentralizado: PGE y el de cJinstitucin
prestados, peajes,
concesiones de vla pblica y del sector pblico, contendr todas las asignaciones
otras establecidas en las
necesarias para que los entes descentralizados. PGE por
leyes de rgimen provincial y programas y resultados y estructurado de manera
provincial y cantonal.
municipal
- Ingresos estatales por venta - Mecanismo de transferencias a transformarse en
mecanismos de acreditacin automtica sin depender de
de combustible, petrleo,
Tesoreria de la Nacin (crear proyecto de ley que creara
aranceles, IR y otros
percibidos por exportacin se los Fondos de Desarrollo. Prov. y Municipal, en lugar del
FODESEC y ley Especial del 15%)
distribuirn segn a)
contribucin de la provincia al - Incorporar al PGE ingresos y gastos pblicos hoy
PIB, b) nmero de habitantes excluidos por cuanto distorsionan clculo del 15% a
yc) NBl's
organismos seccionales
- 10% de presupuesto
- Dividir en 2 grandes fondos los recursos tributarios y
municipal a entregarse para
no-tributarios y otras transferencias y rubros del PGE: 1)
administracin directa de las
el presupuesto del Gob. Central, con el que se cubrirn
comunidades barriales o de
las operaciones de Ministerios, entidades adscritas,
aplicacin delegada a nivel provincias de los sectores
recintos
funcionales como salud, educacin, oopp; 2) Fondos de
Desarrollo Municipal y Provincial para crear Fondo de
Inversin Social Seccional (FISS) para combatir pobreza.
- Nuevo contexto de distribucin para que todos los
recursos de leyes que preasignan recursos a
organismos seccionales se constituyan en "FISS" para
proyectos sociales a favor de los ms pobres y sujeto a
distribucin provincial segn indicadores de pobreza.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRAlIZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERAlIZACION

Ordenamiento Fiscal
CONCOPE

FUERZA ECUADOR

AUTONOMIA MANASI

4.4
Transferencias

4.5 Variantes

- Aranceles aduaneros en
puertos sern excepcin a
recaudacin/retencin
tributaria en el nivel
cantonal. Sern
recaudados por la
Corporacin Aduanera
Ecuatoriana y sus
recursos se distribuirn
entre GN y FCP.
- Desembolsos para deuda
externa sern hechos en
partes proporcionales por
cada provincia segn
contribucin al PIS
nacional (+ porcentaje del
GN). Provincias pobres no
estn sujetas a esto.

- Para efectos de recaudacin y distribucin

de impuestos debe dotarse de capacidad
legislativa al mximo organismo de carcter
provincial en su condicin de gobierno
intermedio entre el gobierno central y los
seccionales o locales.
- Pago de la deuda externa en forma
proporcional a la inversin realizada en cada
provincia: reestructuracin de la deuda, que
se castigue a los acreedores especuladores.
con lo cual se disminuira su monto y
amortizacin

AME
- Revisar mtodos para asignar el gasto:
introducir al sistema presupuestario
mecanismos de anlisis y evaluacin
- Dar absoluta claridad a las transferencias
impllcitas en las leyes que reglan los
impuestos con destino especifico
- Racionalizar y automatizar por la vla del
SCE las transferencias que perciben tos
gob. seccionales, creando cuentas
diferenciadas del GN y de organismos
seccionales.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

ESTRATEGIAS
5.
ESTRATEGIAS

CONCOPE
- Gradualidad,
subsidiariedad,
concurrencia y
flexibilidad
- Estimular la fusin y
mancomunidad de
provincias y cantones
a travs del
incremento de
recursos econmicos
y de la administracin
de competencias
compartidas.
- Buscar consensos
para viabilizar
propuesta.
- Elaborar y gestionar
la aprobacin de Ley
Orgnica del
Rgimen Seccional
Autnomo.

FUERZA ECUADOR
- Transici6n lenta
- Fijar minimo
poblacional para ser
cant6n: 20.000
personas
- Pasos: 1)
Autonomla provincial:
orden jurldico
independiente; 2)
Creacin de regiones
(asociacin de
provincias) por
consulta popular
- Transferencia de
capacitacin
administrativa de
rganos nacionales a
municipios y prov.
- Capacitacin de
personal (sobre todo
en sector salud)
- Consulta Popular
Provincial en Guayas

AUTONOMIA MANABI
- Comit Cvico Interinslitu
cional de Manabf (CCIM) se
declara en sesi6n
permanente hasta obtener
respuesta sobre la
propuesta (periodo mximo
de 6 meses); en caso de no
obtener respuesta se
convocar a Consulta
Popular sobre el tema

AME
- Municipios como ncleos de la descentralizacin

- Mientras se discute la
autonomla, el CCIM
demanda la aprobacin por
parle del eN de la Junta de
Desarrollo de la Zona Norte
de Manabl que se
financiarla con el 2% de lo
recaudado por el Estado
con la venta de
combustibles y derivados.

- Gradualidad del proceso: 1) fortalecer a los gobiernos.

Municipales en capacidad gerencial y financiera; 2) hacer
preparativos correspondientes en Ministerios para transferir
ordenadamente sin afectar prestacin de servicios; 3)
posibilidad de programas pilotos de transferencia.
Instrumentos: 1) transferencia de servicios del GN a
municipios, 2) Convenios o contratos del GN
(preferentemente de sus dependencias desconcentradas)
con entes locales (ONG's, empresas) para entregar
servicios a cambio de una concesin.
- Reformulacin de PGE y luego descentralizacin gradual
de recursos fiscales
- Impulsar a la par de la descentralizacin, otras formas
complementarias: autonomlas provinciales, federalismos,
regionalizaciones.
- Desarrollo diferenciado del proceso segn la
heterogeneidad y magnitud poblacional.

- Criterios para definir actividades a ser descentralizadas: 1)

dispersin geogrfica de la prestacin del servicio: a mayor
distribucin territorial de usuarios, mayor prioridad para
proveer servicios descentralizadamente. 2) escalas de
operacin del servicio mlnimas para asegurar una accin
efectiva y eficiente en el nivel local 3) la capacidad
gerencial de los niveles municipales individualmente o a
travs de asociaciones municipales, privadas u ONGs.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

ORDENANAMIENTO TERRITORIAL
1.1.Jurisdlcclones

1.2.lnstltucionalidad

Fernando Carrin
- Provincias, cantones,
parroquias.
- Creacin de 7 niveles
departamentales
(3 especiales. Quito,
Guayaquil, Galpaqos; y 4
regionales: norte, sur, este,
oeste).
- Consejo Provincial,
Municipio, Junta Parroquial

Franklin LDez B.
- Regiones federales, cantones.
- Distrito electoral (uno por cada 100 200 mil ciudadanos)

Ricardo Noboa
- Regiones, provincias, cantones
- Crear 2 regiones autnomas: a)
Regin Litoral: Costa y Galapagos;
b) Regin Centro-Oriental: Sierra y
Oriente.

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- Concejos municipales
- Regin federal: (formada por varias provincias o una de las
existentes; plebiscitos para decidir uniones) con Gobierno regional.

- Consejo de Administracin;
municipios.

- Cantn: estructura polltica actual

- Regin federal: 3 poderes: Legislatura, integrada por dos
representantes de los distritos electorales disel'lados, elegira -de
su seno o convocando a ciudadanos notables de la regin- dos
representantes ante el Congreso Nacional.
Ejecutivo: gobernador, elegido por votantes registrados en cada
regin, coaformar gabinete y formular presupuesto regional;
supervisar sistema educativo/salud.
Judicial: mismas atribuciones que las actuales. Registro civil sera
agencia de la regin federal.

- Consejos de Administracin
regional compuestos por
Gobernadores (designados) y
alcaldes cantonales (elegidos).

Composicin

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- Consejo Provincial: contara

con un Ejecutivo (presidido
por Prefecto y un gabinete
sectorial) y un Consejo con
fines legislativos y de
fiscalizacin. (elecciones)
- Las autoridades deberan
ser de eleccin cruzada:
electas y delegadas (para
establecer intermediaciones
del caso)

- Gobierno Nacional: Senado compuesto por "Consejo de

Ancianos", 12 ciudadanos prominentes, ex-presidentes, exrectores universitarios, intelectuales/escritores reconocidos en el
exterior; CN con congresistas elegidos para 6 aos por las
legislaturas de las regiones federales; Ejecutivo: presidente electo,
tres ministerios (Relaciones Exteriores; Defensa; el del Interior),
cuerpo consular concesionado a empresarios privados; Judicial:
CSJ compuesta por 5 miembros vitalicios elegidos por votacin
nacional.

- Municipios, igual que en el

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

ORDENANAMIENTO TERRITORIAL
1.3.Competencias

Fernando Carrin
- Consejo Provincial: funcin de
intermediacin

Franklin Lpez B.
- Cantn: establecer sistema para cobrar IVA e ICC (1%);
manejar polida, crceles y seguridad ciudadana. Podrla
concesionar servicios de agua potable, alcantarillado,
recoleccin de basura y otros que actualmente administra.
- Reg. Federal: decidir sobre el sistema educativo, de salud,
seguro social, previsin social, y otras, por medio de leyes
especificas para cada regin. Formular presupuesto
regional.

1.4. Articulaciones

1.5. Reglmenes
Especiales

- Provincia: cumple funcin de

intermediacin. Por medio de
Consejo Provincial o Gobernacin
o fusin de las dos
- Quito, Guayaquil, Galpagos.

- Gobierno Nacional: senado velar por unidad/soberanfa del

pafs y paz entre regiones; el congreso decidir los
porcentajes de reparticin de las recaudaciones tributarias
(IVAe ICC); velar por integridad del pals; el ejecutivo tendr
a su cargo las FFAA y relaciones exteriores; CSJ con dos
papeles, la constitucionalidad de los actos de gobierno y la
Casacin de sentencias de las cortes regiones federales.
- Por medio de Comisiones interregionales -nombradas por el
legislativo o el ejecutivo federales- para temas puntuales

Ricardo Noboa
- Cada regin tendrla autonomla
para planificar su desarrollo;
recaudar, administrar sus tributos
y atender directamente la
educacin, salud, trnsito,
seguridad interna y saneamiento
ambiental.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALIZACION

ORDENAMIENTO pOLTICO

Fernando Carrln
2.1 El Estado

2.2 Sistema de
Planificacin

2.3 Democracia,
participacin y
diversidad

2.4 Sistema
Electoral

Franklin Lpez B.
- Estado mlnimo; tema ms delicado es el
de adjudicacin de Petroecuador; podra
quedar bajo el comando del Gobierno
Central
- Cada regi6n federal decidir los
mecanismos de planificacin

- Provincia
- Eliminar6rganos subnacionales
(gobernaciones, corporaciones de
desarrollo,direcciones, subdirecciones y
secretariasde los Ministeriosl
- Democracialocal: participacin social,
representacin y legitimidad; cambios
institucionales con criterios territoriales,
- Transparencia, rendicin de cuentas.
"Democraciaterritorial",
- Respetoa la diversidad
- Las autoridades deberlan ser de elecci6n - Fijar distritos federales (de entre 100 Y200
mil habitantes)
cruzada: electas y delegadas(para
establecer intermediaciones del caso)

Ricardo Noboa
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- Cada regi6n tendraautonomla para planificar

su desarrollo; recaudar, administrarsus tributosy
atender directamente la educaci6n, salud,
trnsito, seguridad interna y saneamiento
ambiental.
- Regiones son naturalese histricamente
estructuradas; agrupaciones histrico-culturales.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

MODO DE DESARROLLO

Fernando Carrin
3.1 Pobreza y
politicas sociales
3.2 Inversin
Pblica y privada

Franklin Lpez B.

Ricardo Noboa
- Crear fondo para compensaciones
provinciales.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRALlZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

ORDENAMIENTO FISCAL

4.1 Agentes de
Recaudacin

Fernando Carrin
- Municipios recaudan tributos nacionales
(IVA, IR, aranceles

4.2 Estructura
Impositiva

4.3 Criterios de
distribucin

- Creacin de un Fondo para la autonomla

(surgido de recaudacin local de tributos
nacionales.)

Franklin Lpez B.
Ricardo Noboa
- Existirn 3 impuestos (cualquier otro ser
- Cada regin recauda y administra sus
inconstitucional)
tributos
- El Gobierno nacional recaudar el arancel; los
impuestos a las empresas transregonales
(Petroecuador), las telefnicas y las de distribucin
elctrica.
-IVA e ICC sern recaudados por cantones.
- Arancel: no exceder del 5%
-IVA: no exceder del 10% con exoneraciones a
las medicinas y alimentos.
-1% a transacciones de caoital
- Tributos sern repartidos entre GN (para
- Congreso Nacional decidir los porcentajes de
distribucin de IVA e ICC
gastos en sus competencias no
delegables) y un FONDO para las
provincias con mayores Indices de NBl's.

- Creacin de un Fondo de redistribucin

nacional (equidad y solidaridad)

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- Fondo para administracin de

com petencias centrales
4.4 Transferencias
4.5 Variantes

- Las regaifas petroleras y la deuda

externa sern nacionales.

- Ejecutivo formular el gasto fiscal bajo la

aprobacin del CN
- Sistema monetario se dejar al arbitrio de los
ecuatorianos; se liberarla al sucre de ser la
moneda nacional
- Sin sucres no habr necesidad de BCE; crear
SIB regionales y una nacional para regular banca
segn su conformacin regional o nacional.

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ECUADOR 1999: PROPUESTAS DE DESCENTRAlIZACION, AUTONOMIAS PROVINCIALES y FEDERALlZACION

ESTRATEGIAS

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5. ESTRATEGIAS

Fernando Carrin
- subsidiaridad, concurrencia. solidaridad,
flexibilidad

Franklin Lpez B.
Para la transicin: sucre sustituido por el dlar o
el euro
- Se deber elaborar un inventario de activos y
pasvos de cada regiOn federal y el actual eN
Iadjudicar lo Que le toque a cada reoin

Ricardo NoboB
- No autonomas provinciales; propiciar la
creacin de comunidades autonmicas
regionales

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capitulo
3

Documentos Consulta dos

AME, "Descentralizacin del Estado" (Conferencia del Secretario General de la
Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas), mimeo,
AME, Propuesta Global de Descentralizacin del Estado en el Ecuador, mimeo,
1999.
CARRION, Fernando, 1999, "La descentralizacin desde el Gobiemo
Intermedio", Estudio para el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador,
mimeo, 1999.
CONCOPE, "Propuesta de Reformas Constitucionales. Para conocimiento de la
Asamblea Constituyente", y "Resoluciones y Acuerdos del Seminario
Internacional Realizado por CONCOPE", mimeo, 1998.
CONCOPE. "La reorganizacin administrativa del Estado en el mbito
provincial", Resumen Ejecutivo, Quito, mimeo, Agosto de 1999.
LOPEZ BUENAO, Franklin, 1999, "Un Ecuador Federal", p p 21-23, en
Revista Propuestas, Escuela Superior Politcnica del Litoral, ao 2, No. 4, abril
de 1999.
MATA ESPINEL, Humberto 1999, "Proyecto de autonomas provinciales
ecuatorianas"
(Movimiento
Fuerza
Ecuador),
pp.
183-203,
en
Descentralizacin, Francisco J. Muoz (compilador), Editorial Trama Social,
Quito-Ecuador.
NOSOA, Ricardo, 1999, "Ecuador: la crisis de la repblica unitaria y sus
alternativas", pp. 225-237, en Descentralizacin, Francisco J. Muoz
(compilador), Editorial Trama Social, Quito-Ecuador.

captulo 4
Fragilidad y estridencia
(el campo discursivo de la
descentralizacin en el Ecuador)

en este captulo, se busca reflexionar y documentar las caractersticas

y el nivel-de conformacin del campo discursivo, levantado desde el primer trimes

tre del ao de 1999, relativo a la descentralizacin, regionalizacin o autonomi

zacin del pas. -As, se identifican los principales sujetos portadores de estas de
mandas, las estrategias discursivas y polticas con las que las elaboran. los obje
tos en disputa dentro de tal campo y los ejes argumentativos dominantes y subal
ternos sobre el problema. A modo de cierre, se realiza una lectura de los primeros
indicios de resolucin del problema (consultas populares, formacin de comisiones
paraestatales) de la reforma del Estado.
Tratar con la elaboracin discursiva de la descentralizacin en el Ecuador puede
contribuir a la comprensin, en general. de todo el campo de construccin polti
ca sobre el tema de la reforma del Estado.

1. Propsitos, indicios
Desde los primeros meses del ao que termina, el Ecuador se vio estremecido y paralizado
por la ms fuerte crisis econmica, financiera, poltica y social que se haya registrado desde
el retomo a la institucionalidad democrtica.
En lo econmico las "marcas" dominantes presentan ndices inflacionarios que sobrepasan
el 55%, cuentas bancarias bloqueadas (impedimento de disponer libremente de los ahorros
depositados en los diferentes bancos del pas), sistema financiero al borde del colapso, rece
sin del aparato productivo y dficit fiscal crnico; en lo poltico, severa pugna entre los prin
cipales partidos polticos del pas (el partido gobernante no cuenta ya, a un ao de su admi
nistracin con un bloque de mayora en el seno del poder legislativo), amenazas de golpe de

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estado, demandas de revocatoria del mandato presidencial y un intenso resurgimiento de pro

puestas autonomicistas, descentralizadoras o de regionalizacin del pas; en lo social, cons
tantes aumentos de los indicadores de pobreza, desempleo y violencia. Todo ello, sumado a
la continua postergacin de la firma de los acuerdos con los organismos crediticios interna
cionales, constituyen -entre otras- las angustiosas seales de a) el deterioro total del Estado
como instancia reguladora de las relaciones entre el mercado y la sociedad, y sobre todo co
mo espacio de representacin de la diversidad poltica, social, regional del pas; y b) el ago
tamiento de un modelo de desarrollo econmico y social basado la re-programacin de las
responsabilidades del Estado -se busca que sea "mnimo en lo social y subsidiario en lo eco
nmico" - de forma que posibilite el proceso insercin de la economa nacional en el mer
cado internacional y que establezca el marco operativo que garantice la competitividad de las
empresas en funcin de dicho mercado.
No resulta apresurado ubicar detrs de este escenario de descomposicin las huellas de un
proceso de cambio poltico irresuelto. En efecto, la transformacin, democratizacin y mo
dernizacin del Estado -transicin que se inicia desde los primeros aos de la dcada de los
noventa- no termina de cristalizar en una formacin institucional consolidada, en nuevos mo
dos de relacionamiento entre la sociedad y el Estado, y en esquemas estables de regulacin
y garanta para el funcionamiento eficiente, estable y equitativo del mercado.
Precisamente, en este apartado se tratar de evidenciar la relacin que existe entre el empan
tanamiento del proceso de reforma del Estado y la (re)aparicin de demandas de descentra
lizacin, autonoma o regionalizacin de la sociedad y el Estado ecuatorianos, teniendo co
mo teln de fondo a la crisis econmica desatada desde el mes de marzo de 1999.
Tal lectura puede abrir el terreno para comprender las formas en que la "clase" poltica na
cional procesa, entiende, moldea y favorece o bloquea las vas de cambio poltico. As, la
cuestin de la descentralizacin en el Ecuador, las formas en que se ha manejado discursiva
y tcnicamente el problema, debe ser estudiada ms all de los contenidos argumentales con
que diversos actores se han posicionado en el debate, y pasar a ser analizada adems como
una sugestiva metfora del tipo de racionalidad poltica que los actores estatales, polticos y
sociales han desplegado en el largo proceso de modernizacin del Estado y la sociedad.
Una entrada como esta supone una comprensin terica que se desdobla en -al menos- dos
niveles:
a)

una perspectiva neo-institucionalista ("State-central approach") que entiende a los Es

tados como "actores y como estructuras institucionales autnomas y configuradoras de
la sociedad" (Skocpol, 1989: 82), es decir que los estados contienen conjuntos de or
ganizaciones a travs de las cuales ciertos colectivos de funcionarios pueden formular
y aplicar estrategias o polticas orientadas al logro de determinados objetivos. Ello de-

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riva en una estrategia de anlisis que apunta a la diseccin de los instrumentos o pol
ticas de Estado y sus modalidades o posibilidades de aplicacin 35 .
b)

un enfoque de corte hermenetico, que comprende a lo poltico como un espacio de an

tagonismo, hostilidad, diferencia e identidad discursivas en que diversos sujetos polti
cos compiten, dirimen y luchan por fijar, de forma perentoria, nexos de sentido o prin
cipios de articulacin mnimos que dirijan (dan forma, moldean) una determinada
agenda social en un perodo dado. Se trata de una perspectiva que presta especial aten
cin a la posicionalidad de los sujetos de acuerdo a los regmenes discursivos domi
nantes y las relaciones de poder (hegemona y subalternidad) que ponen en juego en
diferentes contextos.

A saber, se pone en circulacin la imagen de lo poltico como un juego dialgico y conflic

tivo durante el cual las incorporaciones y marginalizaciones efectuadas entran a formar par
te del plexus social resultante. La dirimencia reconfigura las entidades sociales y polticas de
tal manera que en su constitucin incorporan necesariamente fragmentos de los opuestos.
As, como seala Chantal Mouffe, toda objetividad social (identidades colectivas, diseos
institucionales, etc.) es poltica por cuanto absorbe consigo "los actos de exclusin que go
biernan su constitucin" (Chantal Mouffe, 1996:] 3).
Tal lectura obliga a un tipo de anlisis que ubica y descompone las configuraciones discur
sivas desplegadas por diferentes sujetos sociales en funcin de un tpico especfico (en este
caso el problema de la descentralizacinlregionalizacin del Estado) en un contexto determi
nado (la crisis econmica marzo-julio) con miras a determinar las relaciones de poder que se
establecen entre ellos, los sedimentos temticos dominantes y los mbitos de conflicto recu
rrentes.
En el relato que sigue se busca dar cuenta de las demandas por descentralizacin, regionali
zacin o autonomizacin que emergieron en tomo de la crisis econmica marzo-julio, a fin
de entender su alcance, la lgica de su constitucin, los ejes argumentativos sobre los que se
sostienen, los principales sujetos polticos y sociales que han activado tales propuestas y so
bre todo los tpicos discursivos dominantes y subalternos que se pueden leer detrs de su
emergencia en la opinin pblica.

2. Problematizacin
2.1. Campo de estudio
Desde inicios de 1999, el problema de la descentralizacinlautonomizacin funciona en el
pas como tpico de tratamiento pblico, es decir, ha existido una abundante tematizacin al
35 Esta aproximacin. que implica una estrategia investigativa de largo plazo. no pudo ser realizada debido a los plazos plan
teados por el proyecto. Por ello, en 10 que sigue. se privilega una lectura sobre todo interpretativa de la poltica.

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respecto. El "acceso" de un problema a la esfera de lo pblico se constituye en cada discu

sin de mltiples actores sociales con miras a expresar y publicar libremente opiniones que
tengan que ver con asuntos de inters colectivo (cfr. Habermas, 1973: 53). La esfera pblica
genera publicidad, visibiliza, ilumina los espacios, los elementos, los smbolos bajo los cua
les convivimos.
La cuestin de la descentralizacin, entonces, aparece como una temtica iluminada, exten
dida, tematizada por diversos sectores de la sociedad, su ingreso a la esfera estatal -todava
obscura, incipiente- por ejemplo, podra ocurrir sea por una absorcin indiscriminada de las
agendas globales de organismos internacionales o por presiones "desde abajo" provenientes
de movimientos sociales, partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, asociacio
nes civiles, etc. En cualquier caso, a pesar de que el acceso del-problema de la descentrali
zacin al mbito estatal-pblico todava no adquiere claros contornos, ya ha originado un in
tenso "ruido social": se trata de un tpico que ha permeado las agendas polticas de organi
zaciones sociales, partidos, movimientos; en la propia vida cotidiana de amplios sectores de
la poblacin el problema ha adquirido relevancia simblica y prctica.
La construccin de cualquier tpico como problema pblico alude a la posibilidad de una
elaboracin dialgica colectiva, mltiples sectores sociales se involucran y posicionan fren
te al tema, y al mismo tiempo el estado (o los niveles organizacionales pertinentes) imple
menta agendas especficas para su administracin. De esta forma, el tema en cuestin entra
en una "fase expansiva", distintos actores sociales modifican sus programas polticos, sus in
terpretaciones del objeto, sus perspectivas de reforma y sus propias identidades, al ser afec
tados por la discusin del problema.
Al plantear la descomposicin analtica de la elaboracin y de los relatos sobre la descentra
lizacin en el pas, se alude al reconocimiento de la vida social como una confluencia de dis
cursos que validan nociones de verdad y a la correlacin de los discursos con el poder, as
como el carcter conflictivo de las nociones y de las interpretaciones desplegadas sobre el te
ma. En este trabajo la descomposicin de la produccin discursiva se relaciona con la bs
queda de las temticas dominantes, las discontinuidades y conflictos inherentes a la nocin
de descentralizacin como cambio poltico, re-diseo institucional, o crtica del sistema po
ltico imperante.
Cabe precisar que la idea de descomponer un determinado discurso alude a encontrar bajo
qu marcos normativos se ha establecido. Todo cuerpo discursivo se construye en un dilo
go con ciertos rdenes de pensamiento y prctica, es un ejercicio de mltiples confrontacio
nes y citaciones que puede condensarse y estabilizarse de una determinada manera.
En el Ecuador existiran al menos dos rdenes discursivos que estaran siendo activados a la
hora de tratar el problema de la descentralizacin: a) por un lado un discurso anti-centralis
ta que ve en la burocracia asentada en la capital de la repblica la explicacin de los diver

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sos males que aquejan al pas en su conjunto y a cada periferia en particular; y b) un discur- .
so modelado a partir del imperativo de reducir el tamao y las funciones del Estado en favor
de una esfera mercantil des-regulada, en esta ltima el problema del cambio poltico por la
va de la descentralizacin se presenta sobre todo como una desconcentracin administrati
va y financiera en favor de los gobiernos locales. En este nivel se observa una articulacin
con las narrativas "neo-liberales" sobre la reforma del Estado.
Tales discursos han debido pennear, obstruir, moldear, y limitar la visin, y las ideas sobre
las posibilidades, las formas y los sentidos con que la descentralizacin puede tomar cuerpo
en el pas.
Por otro lado, uno de los interrogantes ejes que atraviesa este relato tiene que ver con la de
terminacin del nivel de conformacin de un campo discursivo en tomo al cual se han ela
borado imgenes acerca de la descentralizacin; en segundo nivel se tratar de identificar los
objetos de disputa en tal campo, o en caso contrario, reflexionar sobre si se ha difundido en
la sociedad una versin monoltica viabilizada a travs de actores e instancias especficos a
ser desentraados; esto nos lleva a preguntar si existen visiones o posiciones alternativas de
otros actores. En suma, se puede hablar de un campo discursivo con ejes temticos acota
dos y actores diversamente posicionados?, existe una competencia discursiva y poltica so
bre el tpico de la descentralizacin? Si fuera as, qu actores, y con qu estrategias discur
sivas y polticas estn elaborando stas?
Adems de ubicar los componentes discursivos bajo los cuales se ha/n construido el/los dis
curso/s sobre la descentralizacin, se pondr nfasis en descomponer las imgenes que tales
discursos han elaborado acerca del Estado, la nacin-lo regional-lo local, la democracia y en
tomo a las nociones de cambio poltico implcitas en tales lecturas. Del mismo modo, se re
flexionar sobre la ubicacin de los actores claves en la constitucin de tal conjunto de enun
ciados y prcticas sociales (movimientos regionales, asociaciones civiles, partidos polticos,
el estado, etc.), con el fin de visibilizar las relaciones de poder que han determinado su for
macin.
En trminos ms precisos, los cuestionamientos centrales de la investigacin apuntan a de
terminar: a) el ciclo poltico del discurso-descentralizador en la crisis marzo-julio; b) las ca
ractersticas temticas con que se representa, se significa, y se interpreta la descentralizacin
del Estado ecuatoriano; e) los principales actores polticos y sociales que activan las propues
tas descentralizadoras; y d) los ejes argumentativos dominantes y subalternos sobre el pro
.blema.
Se trata de un ejercicio interpretativo que consiste en explicar las posiciones de los diversos
actores que se han relacionado con las propuestas de descentralizacin, y en determinar su
campo social de produccin y alcance. Al estudiar la elaboracin discursiva de la descentra
lizacin en el Ecuador se puede dar luces, en general, acerca del campo de construccin po
ltica sobre el tema de la reforma del Estado.

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2.2. Aproximacin terica

Con miras a precisar el nivel analtico y conceptual sobre el que se apoya el trabajo -y que
en gran parte justifica el acceso metodolgico seleccionado- conviene aclarar los sentidos de:
a) los enfoques henneneticos de lo poltico; y b) el concepto de opinin pblica.

a) Poltica, ciudadana y hennenetica

Al considerar a lo poltico, como un campo significante en tomo al cual los actores sociales
desarrollan diversas interpretaciones, relatos o discursos, asumo en esta propuesta una con
cepcin hennenetica sobre lo social. En este sentido, la capacidad de interpretacin de la
realidad poltica por parte de los sujetos sociales, constituye uno de los ejes centrales a par
tir de los cuales se ejercitan las ciudadanas, se visibilizan las diferentes identidades polti
cas y sociales, y se vislumbran las perspectivas de resolucin de determinado conflicto pol
tico en el orden democrtico.
Lo poltico no es un lugar en el cual los ciudadanos buscan significados predeterminados, si
nCJ ms bien, lo poltico puede ser concebido como un terreno donde los intrpretes (actores
estatales, polticos y sociales) construyen significados y al hacerlo posibilitan la intercone
xin entre ellos y las circunstancias que los rodean. As, las relaciones polticas y la ciuda
dana pueden concebirse como un dilogo y como una prctica interpretativa puesta en jue
go constantemente por los individuos. Dilogo y prctica en los que participan diversas tra
diciones, leyes e instituciones, as como una mezcla de discursos abiertos a distintos signifi
cados (Roberto Alejandro, 1989: 14). La perspectiva hermenutica permite considerar a la
ciudadana ya la propia poltica como un campo abierto de construccin de significados y
prcticas sociales. De esta forma, en lugar de homogeneizar a los individuos mediante una
abstraccin (la del ciudadano liberal, individualista y auto-referido, por ejemplo), aislndo
los de sus respectivos contextos culturales, econmicos, sociales y polticos, este enfoque
asume la heterogeneidad y diversidad de la sociedad y la existencia de una capacidad hist
rica de los actores sociales para asimilarlos (Alejandro. ibid. 1989)36.
De all que, esta visin, plantea la necesidad de asumir a la poltica como un espacio de y en
conflicto, y un lugar donde se visibilizan relaciones de poder y dominacin: al ponerse en
competencia diferentes horizontes interpretativos -modalidades de comprensin y los mis
mos significados construidos- los diversos conflictos polticos y la propia concepcin de lo
ciudadano, se resuelven en tomo de las lneas argumentativas de actores polticos determina
dos y en contra o a pesar de las formulaciones de otros.
Puesto que la capacidad de interpretacin se desarrolla por agentes sociales concretos, hist
rica y socialmente situados, por individuos que pertenecen a grupos sociales especficos en
36 Tal perspectiva. asentada sobre todo en los postulados de Gadamer. Habermas y Bernstein, coloca al fenmeno de la inter
pretacin y de la comprensin como ejes de la condicin humana. una condicin en la cual el lenguaje figura como un re
servorio de la tradicin y como un "medium" para la comprensin del presente. La comprensin de lo ajeno. extrao. no
vedoso y de lo familiar o cotidiano tanto como del presente y del pasado est siempre activndose en este enfoque. (cfr. Ga
damer. 1989)

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los que se procesan diversos intereses y que tienen agendas polticas distintas, podemos con
cebir al ejercicio discursivo como un espacio de luchas de sentido y de transformacin pol
tica que se resuelven, segn las formas de gestin y articulacin de la diferencia, en tomo de
ciertos discursos y sujetos hegemnicos (ibid:39).
El campo dialgico, entonces, est atravesado por modelos discursivos dominantes'Fque son
activados o citados diferenciadamente por cienos actores sociales -segn sus intereses pol
ticos, de clase, etnia, y gnero- en una forma tal en que se posibilta su consolidacin y ex
tensin hacia los campos interpretativos de otros actores (portadores potenciales de ordenes
discursivos opuestos, disidentes, subalternos).
Una advenencia adicional, de suma utilidad para estudiar el caso ecuatoriano, tiene que ver
con que, la interpretacin pone en relacin permanente a los ciudadanos con su entramado
social y comunitario: la memoria y la comprensin del presente ocurren dentro de corpora
lidades sociales que finalmente validan las lecturas que se hacen sobre el mundo, y en este
caso sobre la poltica. En este enfoque entonces, los ciudadanos aparecen como gente que vi
ve y desarrolla sus representaciones dentro del contexto provisto por sus comunidades, aso
ciaciones o grupos polticos de pertenencia.
Esta propuesta de investigacin pretende indagar sobre las diversas significaciones construi
das por distintos sujetos sociales y polticos en tomo del proceso descentralizador en el Ecua
dor, a partir de acontecimientos (los eventos suscitados en tomo a la "crisis econmica mar
zo-julio") que por su trascendencia social y poltica, intensificaron la accin interpretativa
ciudadana. Estos significados informan, a la vez, el campo de disputas semnticas, los inte
reses en jugo y las probables formas de resolucin de las propuestas de reforma del estado.

b) Opinin pblica y publicada

El enfoque propuesto, entonces, enfatiza en la relacin entre prcticas y discursos entendi
dos como productos polticos sujetos a mltiples interpretaciones y desde las cuales se inci
de en la ampliacin, reduccin o cambio de la esfera de lo poltico y de las formas institu
cionales de hacer poltica. En otras palabras, tanto las acciones concretas de los distintos gru
pos sociales interrelacionados, como el poder de interpretar la realidad social, son elementos
cruciales para comprender las formas de la poltica, y las diversas modalidades de visibili
dad, reconocimiento o anonimato que buscan ejercer dentro de los regmenes discursivos do
minantes. Es en este sentido que las "luchas sociales pueden ser vistas como guerras de in
terpretacin": los significados son constitutivos de procesos que, implcita o explcitamente,
buscan redefinir las relaciones de poder. (Al varez, Escobar, Dagnino, 1997; Ramrez, 1999).
Ahora bien, para entender el abordaje investigativo desarrollado cabe aclarar que se ha pri
vilegiado, dentro de todo un espectro de producciones discursivas y prcticas, aquellas que
37 Cuyo despliegue tendra un efecto regulatorio sobre otros ordenes de comprensin e interpretacin: Judith Buttler caracte
riza a tales relatos dominantes como "normas interpretativas regulatorias"(1997).

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han aparecido en los medios de comunicacin escrita de tres ciudades del pas (Quito, Gua
yaquil, Cuenca). Sin duda la expresividad discursiva de los distintos actores sociales involu
crados en el tema de la descentralizacin va ms all de aquello que aparece en la prensa es
crita -incluso debe admitirse que sta selecciona, filtra y silencia ciertas narrativas, sin em
bargo tal eleccin metodolgica obedece a la comprensin de que en el Ecuador la poltica
no puede entenderse por fuera de la gestin pblica que los actores polticos hacen de su re
trica: los medios de comunicacin son el escenario -en el sentido original del trmino- pri
vilegiado en donde se despliega la farsa de seduccin y conquista de adeptos. Se trata de una
comprensin del discurso poltico nacional bajo los trminos de juegos de persuasin asen
tados en el despliegue de poderes retricos y no de poderes lgicos (Bustamante, 1996)38.
Estamos en el terreno del concepto de opinin pblica que remite directamente al campo de
estudio, al escenario en tomo al cual se han extrado, ubicado y descompuesto las diversas
prcticas y discursos de los actores polticos y sociales respecto al tema de la descentraliza
cin.
Cabe precisar el sentido de los dos trminos que componen el concepto de opinin pblica.
As, el vocablo "opinin" hace referencia a: a) expresiones de carcter relativo y que suelen
ser objeto de fuertes disensos, lo cual hace que sea preferible hablar siempre de "opiniones"
en plural; b) tales opiniones son susceptibles de cambios histricos y de influencias de agen
tes externos; y e) su correcta apreciacin indica que expresan ms juicios de valor que jui
cios de hecho. (Freidemberg, 1999: 132). La nocin de "pblico" alude al proceso de elabo
racin de determinada expresin, es producto de debates o discusiones pblicas, a las formas
y lugares en que se manifiesta - "ninguna cuestin puede ser considerada pblica si los suje
tos opinan acerca de ella en mbitos privados" (ibid: pp. 135)- Ya la capacidad de politiza
cin de un tema por fuera de la esfera ntima.
De esta forma, la opinin pblica puede definirse como "la expresin de cualquier colectivo
que tenga la capacidad de expresarse acerca de un objeto de origen pblico o privado pero de
manifestacin pblica, en un mbito visible" (Freidernberg, D' Adamo y Garca, 1999: 133).
La nocin de opiniones pblicas -a diferencia de la de cultura poltica- alude a pautas inter
pretativas elaboradas en coyunturas particulares, su carcter es por tanto perentorio y debe
ser precisamente acotado en funcin de los tpicos tematizados, y de las particulares circuns
tancias polticas, econmicas, sociales y culturales en las que se producen.
Dentro del contexto de la crisis econmica de marzo-julio de 1999 uno de los tpicos que
sensibiliz de forma particular a diversos actores sociales y polticos del pas es el relativo a
la necesidad de descentralizar, regional izar o desconcentrar el Estado ecuatoriano. Los me
38 Bustamame ha caracterizado al discurso poltico nacional como enmarcado en la lgica de la liturgia: sus sentidos no pue
den ser juzgados en funcin de una verdad objetiva o de su consistencia ideolgica, por el contrario se debe privilegiar la
observacin de los efectos anmicos que provocan en los espectadores (1996: 30-31). Por ello la insistencia en analizar la
anesana de confeccin de la retrica pblica (sobre la descentralizacin)por medio de su cristalizacin en los medios de
comunicacin escrita.

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dios de comunicacin escritos, uno de los mbitos ms importantes de concresin de la opi

nin pblica, otorgaron especial atencin al tema e hicieron un seguimiento constante de las
diversas lecturas del problema. Precisamente, este es el mbito en el que se concentr el pre
sente estudio.

2.3. Apunte sobre la metodologa

La estrategia investigativa adoptada busca a reconstruir las interpretaciones de los diversos
actores sociales y polticos en tomo a las representaciones que elaboraron sobre la descen
tralizacin y la crisis econmica, desatada en su mxima expresin, desde los meses de mar
zo-julio del ao en curso. En la vida poltica de un pas existen determinadas situaciones "ex
tremas" que propician una particular sensibilizacin de la opinin pblica sobre el tpico que
tal situacin afecta.

En efecto, para el caso estudiado se parte del supuesto que la crisis econmica, social y po
ltica registrada en los ltimos meses ha re-activado, de modo contundente, el problema re
gional en la formacin y desarrollo del estado y la sociedad ecuatorianas. Se trata de un par
ticular ciclo poltico que evidencia, con especial nfasis, las formas en que el tpico regional
se ha desenvuelto, visibilizado y obscurecido en el pas.
La crisis marzo-julio es tratada entonces como un tipo de "evento" problemtico y conflicti

vo que tiene especial relevancia a la hora de estudiar las interpretaciones que diversos secto
res sociales tienen del problema de la descentralizacin por cuanto agudiz, intensific y
condens (y lo sigue haciendo) una multiplicidad de opiniones, que en su momento fueron
tematizadas cotidianamente, que son apropiados como problemas pblicos y que generan po
sicionamientos muchas veces polarizados en la ciudadana.
Para el efecto se realiz un levantamiento exhaustivo, en un peridico de Quito, otro de
Cuenca y otro de Guayaquil, de las demandas de descentralizacin, regionalizacin, auto no
mizacin o federalizacin del pas, as como de ciertas lecturas e interpretaciones que expli
caban la crisis a partir de variables regionales. Es decir se combin la reconstruccin deta
llada del ciclo crtico marzo-julio con la irrupcin del "reclamo regional"39en la opinin p
blica del pas.
Con esta entrada metodolgica se busca ensayar una mirada desagregada de la propuestas
descentralizadoras a la hora de su puesta en escena en la opinin pblica, con el fin de ma
tizar la relacin entre las pautas interpretativas establecidas, y las nuevas ofertas comprehen
sivas, aportadas por distintos sectores y bajo originales vas de expresin.

39 Alfonso Oramas Gross, El Universo, 15 Marzo 1999.

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Breve recuento del "ciclo crtico" marzo-julio:

la reactivacin del conflicto regionalw

Antes de pasar a detallar los principales sucesos que dieron forma a la crisis resulta conve
niente advertir que, precisamente, los meses de marzo y julio constituyen los dos "momen
tos" claves del proceso: en el primero de ellos se evidencia dramticamente la crisis del sis
tema financiero y bancario nacional -se decreta un feriado bancario de cinco das- que culFecha
20-1-1999

Evento
El presidente de la repblica incrementa el precio de combustibles, suprime el impues
to a la renta e impone el 1% a la circulacin de capitales. Con tales medidas se inicia el
conflictivo ciclo politico de protestas, paralizaciones, bloqueos y el acelerado deterioro
de la economa nacional. Los primeros das de febrero tienen lugar la huelga nacional
general convocada por sindicatos y movimientos sociales. El gobierno decreta feriado
laboral hasta la culminacin de la protesta.

Primera semana
de marzo

El dlar alcanza la cotizacin record de 17000 sucres, se genera una ola especulativa
incontenible y aumentan los rumores de incautacin de divisas. Diversas empresas em
piezan a cerrar y la economia se dolariza.

8-3-1999

El gobierno decreta un asueto bancario de dos das en vsperas de una nueva paraliza
cin nacional convocada para los dlas 10 y 11 del mismo mes. El rgimen impone, nue
vamente, un Estado de Emergencia para sofocar la huelga. Luego de los dos das de
protestas, fuertemente reprimidas, el Presidente Mahuad aprovecha el feriado bancario
y congela los depsitos e inversiones en la banca nacional, introduce nuevamente el im
puesto a la renta, mantiene ellVA y el1 % a la circulacin de capitales, aumenta los pre
cios de gas y gasolina, extiende el asueto bancario hasta el lunes 15, y envia proyectos
econmicos urgentes al Congreso. Mahuad condiciona la reduccin del precio de los
combustibles a la aprobacin del alza del IVA en el congreso.

Desde el 12 de
marzo 1999...

Los sindicatos, los indgenas y dems movimientos sociales, as como las cmaras de
la produccin del litoral declaran la guerra frontal al rgimen; el sector del "taxlsmo" blo
quea la mayora de las ciudades del pas. El Partido Social Cristiano rompe su alianza
con el 90bierno y decide pasar a la oposicin. Se intensifican los rumores de golpe de
estado y los pedidos de dimisin al mandatario.
o

18-03-1999

El Presidente revisa los precios de los combustibles, anuncia nuevos impuestos para

corregir el dficit fiscal (que ya supera el 7% del PIB) e inicia acuerdos con los transpor
tistas; das despus termina el paro indgena.
o

En los mismos das el alcalde guayaquileo efecta un llamamiento al levantamiento

de la Costa y las cmaras productivas de la misma regin rompen el dilogo con el go

biemo. Tales sucesos, sumados a la masiva marcha de apoyo a la re-apertura del Ban
co del Progreso constituyen poderosas seales del perfil "regionalizado que adqueire
el conflicto politice en el perodo marzo-julio.

40 Para la reconstruccin de los eventos ocurridos en el pas desde mano del presente ao se ha utilizado, combinadamente,
la informacin de los peridicos "El Comercio" y "El Universo".

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Perodo de "tensa calma"; los problemas financieros y econOmices no son con

trolados, no termina de firmarse el acuerdo con el FMI, los pactos pollticos del
gobierno nacional con la centro-izquierda son frgiles y no constituyen sustento
suficiente para estabilizar el escenario polftico. Por otra parte, continan las pro
testas de maestros, trabajadores de la salud y policas por la falta de pago de
sus salarios. En la costa el inicio del ao escolar se retrasa y se produce un cie
rre generalizado de los hospitales.

Primera semana
de julio...

Se incrementan los precios de los combustibles y se inicia un nuevo esquema

tributario. Se repite el mismo escenario de protestas, bloqueos y paralizaciones
de sectores pblicos y movimientos sociales. En esta ocasiOn el bloqueo polti
co llega a tal punto que se demanda la mediaciOn de la Iglesia.
Luego de doce dlas el gobierno anuncia el congelamiento de los precios de los
combustibles hasta diciembre, a pesar de lo cual los sectores paralizados no ce
san sus acciones de protesta. Slo tres dlas despus empiezan a vislumbrarse
ciertos acuerdos con indgenas y transportistas.

17 Y 18 de julio

Se fijan los puntos del acuerdo: mantenimiento de los precios de los combusti

de 1999

elctrico a los ms pobres (decisiva participaciOn del sector indrgena en estas

bles hasta julio del 2000, descongelamientro gradual de los ahorros y subsidio
negociaciones).

Fines de julio ...

El mes termina con una masiva marcha, convocada por el PSC, Len Febres
Cordero, y respaldada por las cmaras de la produccin, en la que se condicio
na al rgimen: "Mahuad tienen hasta el 10 de Agosto para rectificar, sino habr
acciones de guerra". El conflicto regional queda latente en la escena poltica na
cional con el rechazo frontal del Gobiemo a pronunciamientos de sectores pol
ticos y empresariales guayaquileos.
La culminacin del ciclo marzo-julio est atravesada por el anuncio de los re
sultados de las auditoras bancarias y por la puja entre el Congreso Nacional y
el Gobiemo por las reformas a la ley de la Agencia de Garantra de Depsitos; es
te bloqueo retrasa, por ensima vez, la firma del acuerdo con el FMI.

mina con el cierre del Banco del Progreso debido, segn su presidente, a "preferencias regio
nales" en el manejo estatal de la banca. El lunes 22 de marzo, en Guayaquil, tiene lugar una
multitudinaria concentracin de respaldo a la institucin, que culmina al pie del Municipio y
se plantea una lucha frontal contra el regionalismo, con demandas de autonoma provincial.
Durante el segundo momento, en el mes de julio, el Gobierno Nacional toma medidas eco
nmicas que incrementan drsticamente el nrecio de los combustibles y pone en juego un
nuevo esquema impositivo. Las protestas en contra de tales polticas tienen su punto ms l
gido a mediados del mes de julio cuando los sectores indgenas se "tornan" la capital para
pedir la revocatoria del paquete econmico y el PSC convoca a una gran marcha cvica de
los guayaquileos para exigir rectificaciones en la gestin gubernamental.

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En los dos momentos se intensifican los reclamos regionalistas sea como una de las princi
pales variables causantes de la crisis, sea como una de sus posibles salidas, por la va de la
descentralizacin, las autonomas provinciales o regionales.

4. El ciclo poltico del discurso descentralizador

Para entender la intensidad de la cuestin regional en los ltimos meses cabe mencionar un
dato aportado por los anlisis desarrollados en la Revista Ecuador-Debate sobre la Conflic
tividad socio-poltica del pas: all se puede constatar que a partir de la evaluacin y gestin
de los efectos causados por el fenmeno del Nio en la regin Litoral empieza a perfilarse
una "costeizacin" del conflicto poltico y social. En efecto, desde mediados del ao 1998
casi la mitad de los conflictos ocurridos tuvieron lugar en la regin ms afectada por el fe
nmeno climtico; esta tendencia de localizacin del conflicto se ha mantenido hasta la fe
cha y la capital del pas y la regin serrana en general se han visto desplazadas como princi
pales escenarios de generacin de turbulencia social. (Ecuador Debate # 43, 44, 45, 46)
Este hecho resulta por dems sintomtico puesto que los conflictos registrados en la regin
litoral fueron protagonizados por actores locales, y organizaciones barriales y no exclusiva
mente por los actores tradicionales (partidos, cmaras); la perversidad de un sistema de po
der administrativo centralizado cuaj en una ineficiente administracin de los efectos del fe
nmeno climtico lo cual despert un profundo malestar en las autoridades provinciales y en
las fuerzas vivas locales. La presencia de altos dirigentes de la provincia del Guayas en el se
no de la Asamblea Nacional para presentar un proyecto de descentralizacin del Estado ha
bla a las claras de los elementos catalizadores del conflicto regional en el Ecuador durante el
ltimo ao.
Precisamente, y ya en el ciclo marzo-julio 1999, se puede observar que desde los primeros
das del mes de marzo el tema de la descentralizacin se activa en torno de dos grandes va
riables: a) la acusacin a diversas entidades pblicas sobre el centralismo financiero: "slo el
37% de las inversiones del sector pblico se realizaron en la Costa"41; y b) los reiterados re
clamos de los organismos seccionales -encabezados por AME y CONCOPE- al Gobierno
Central por la no cancelacin de las asignaciones presupuestarias fijadas en la constitucin.
Cabra enfatizar que durante el mes de febrero, por fuera de los aislados reclamos de las ins
tancias arriba mencionadas, el tema de la descentralizacin, como parte de una propuesta in
tegral de reforma del Estado, apenas si es mencionado: actores como el PSC, las Cmaras,
el Gobierno Nacional e incluso el FMI, no mencionan en ningn momento el asunto en sus
diversas lecturas sobre las modalidades de reactivacin econmica y poltica del pas.
El mes de marzo, por el contrario, ve emerger de manera contundente el tema de lo regional
y sobre todo diversas propuestas de descentralizacin. El llamamiento del alcalde Guayaqui
41 El Universo. 25-2-99. seccin 1. pago 3.

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leo al levantamiento de la Costa, pronunciado el 19 de marzo, activa el debate y compone

el escenario de conflictividad poltica a travs de una lgica dualista-antagnica que confron
ta sierra y costa sin observar la dimensin nacional del problema.
La cuestin regional como filtro catalizador del conflicto poltico surgido en tomo de las me
didas econmicas aparece directamente ligado a la gestin del tema bancario por parte del
Gobierno Nacional. Se levanta un discurso, propiciado por sectores polticos, financieros y
productivos de la Costa, que responzabiliza al Banco Central del Ecuador por la debacle de
algunas instituciones de la costa. Con la marcha de apoyo al Banco del Progreso se eviden
cia la instrumentalizacin del tema regional por parte de las lites econmicas y polticas de
la ciudad de Guayaquil.
En el mes de abril el debate descentralizador toma cuerpo en funcin del tema del aumento
de los impuestos: los sectores empresariales y productivos de la Costa del pas elaboran un
discurso anti-centralista al presentar a la burocracia estatal (quitea) como una mquina que
absorbe impuestos sin considerar para su redistribucin la zona donde estos se originan. As,
el 8 de abril las Cmaras de la Produccin de Guayaquil y los trabajadores de sus empresas
salieron en una marcha pacfica para reclamar un giro total en el modelo econmico que ri
ge en el Ecuador.
Los meses de mayo y junio ven multiplicarse desde diversos frentes, concentrados en las pro
vincias de la Costa y del Austro, una gama de propuestas de descentralizacin, regionaliza
cin o autonomizacin provincial. Se realizan diversos foros convocados por municipios, ac
tores productivos y desde el Estado por medio del CONAM.
Finalmente, en el mes de julio el debate sobre la descentralizacin tiene un perfil mucho ms
bajo. AME y CONCOPE insisten en reclamos por el no pago de las asignaciones adeudadas,
y el PSC busca afirmar y consolidar su liderazgo en el puerto principal por medio de la mar
cha cvica por el "guayaquileismo" que tuvo lugar el 20 de julio. Algunos partidos polti
cos, con bases electorales eminentemente serranas (ID sobre todo) califican a tal marcha co
mo regionalista e inoportuna.

4.1. Quines activan y bloquean el tema regional en el Ecuador?

Para visiblizar con mayor facilidad el tipo de actores sociales que han producido lecturas "re
gionalizadas" sobre el conflicto poltico y propuestas de descentralizacin del estado en la
coyuntura marzo-julio resulta conveniente agruparlos en tomo de tres categoras: actores (su
bjestatales, actores polticos, y actores sociales.
a)

Actores sub-estatales: En este grupo se encuentran, de manera recurrente, tanto la

Asociacin de Municipalidades del Ecuador como el Consorcio de Consejos Provin
ciales. Sus reivindicaciones pasan directamente por ajustar el sistema de descentrali
zacin financiera y consolidar la ley del 15%.

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En este mismo nivel se encuentran, con una intensidad considerablemente menor, or

ganismos burocrticos estatales como el Consejo Nacional de Modernizacin, que
nicamente ha propiciado eventos de discusin sobre el tema de la descentralizacin
y asesora en las lneas de desconcentracin administrativa y reduccin de personal en
la burocracia central. Cabra precisar que se trata de un actor que aparece muy espo
rdicamente en la opinin pblica.
Finalmente habra que mencionar en este nivel las reiteradas declaraciones del Presi
dente de la Repblica sobre la necesidad de descentralizar el sistema educativo.
b)

Actores polticos: En este orden sobresalen ntidamente las interpretaciones regionali

zadas del conflicto poltico realizadas especialmente por el PSC y sus lderes, Len
Febres Cordero y Jaime Nebot. Tales lecturas no se traducen en propuestas de descen
tralizacin concretas sino que se constituyen como pisos de crtica y reivindicacin
poltica frente al rgimen y como mecanismos de re-legitimacin frente a sus electo
res. En espordicas intervenciones Jaime Nebot se refiri a la necesidad de asignar y
transferir fondos diferenciadamente segn el desarrollo de cadr una de las regiones.

Adems, existen algunas propuestas de descentralizacin elaboradas por alcaldes de

la regin austral del pas (sobretodo en Loja y Cuenca) y de ciertas alcaldas peque
as de la Costa. Emergen tambin diversas agrupaciones sociales y los diputados ama
znicos que estudian una propuesta de autonomizacin para la regin.
e)

Actores sociales: En este mbito se ubica -con una contundente presencia en la opi
nin pblica- el movimiento cvico regional denominado Fuerza Ecuador. La particu
laridad de este actor es que su mirada sobre la descentralizacin se levanta desde Gua
yaquil.

De igual forma, desde Manab se ha elaborado una propuesta de autonoma provincial

en cuya construccin han concurrido todas las fuerzas sociales y polticas de la pro
vincia (desde sectores empresariales, hasta federaciones de trabajadores, diputados,
universidades, etc.). Como fruto de tal proceso se conform el Comit Cvico Interins
titucional pro-autonoma de Manab que negocia la propuesta, fijando plazos para la
concresin de la reforma, con el Estad0 42 .
Finalmente -a nivel de los actores sociales- destacan ntidamente las lecturas regiona
lizadas de la crisis econmica y del conflicto poltico y las propuestas de descentrali
zacin administrativa y financiera realizadas por los sectores productivos de Guaya
quil (cmaras de industriales, cmaras de comercio y algunos sectores bancarios).

42 Despus del mes de julio. se present la propuesta de autonoma de algunas federaciones y organizaciones negras (ubica
das. sobre todo, en Esmeraldas), bajo el auspicio de organizaciones no gubernamentales que apoyan trabajos en el rea de
conservacin y sostenibilidad de reas naturales donde se asientan tales grupos sociales.

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Dentro de este sector, aparecieron tambin algunos aportes de las universidades de Ma

nab, Cuenca, Guayaquil y de ciertos actores acadmicos interesados en la temtica.
d)

Voces "opositoras": En otro nivel debemos ubicar a los actores que se oponen e inclu
so bloquean el surgimiento de la problemtica regional y de propuestas de descentra
lizacin del Estado Ecuatoriano.
En primer trmino se pudieron registrar reiterados llamados de atencin por parte de
altos mandos de las FFAA en contra de las autonomas regionales y de propuestas fe
deralistas'i. Solicitaron preservar la unidad nacional y construir propuestas tcnicas
de descentralizacin. En el mismo tono unificador se han pronunciado sectores de la
Iglesia Catlica.
Del mismo modo cabe destacar la actuacin poltica del Alcalde del Distrito Metropo
litano de Quito: hizo reiterados pronunciamientos para encauzar las propuestas de des
centralizacin por fuera de interpretaciones regionalistas del conflicto poltico 44 , rea
liz varios llamados de atencin al Alcalde de Guayaquil por su actuacin en la crisis
bancaria de marzo.

4.2. Los ejes argumentativos

En esta parte del argumento quisiera prestar atencin a los contenidos discursivos con que ha
emergido en la opinin pblica el problema "descentralizacin-regionalizacin" en el ciclo
crtico marzo-julio.
Para el efecto cabe sealar en primer lugar que tal perodo, que incluso podra extenderse en
su inicio a la etapa post-firma de la paz con el Per, puede ser innegablemente caracterizado
como uno de exacerbamiento de la conflictividad social, y de hiperpolitizacin de las agen
das-tpicos y mecanismos de negociacin tanto en lo relativo a las medidas de ajuste eco
nmico como en general, a todo el proceso de reforma del Estado.
Se trata de una dinmica de relacionamiento, entre los principales actores polticos del pas,
en que cada uno de ellos activa su presencia en el dilogo poltico por medio de la defensa y
reivindicacin de intereses -econmicos, financieros, sociales, culturales- corporativos o pri
vados. Es una situacin en la que cualquier mbito de cambio y negociacin es procesado
por encima de su especificidad temtica y por fuera de su dimensin pblica. Las agendas
y proyectos particulares son parte insoslayable e intrnseca de la negociacin poltica. Tr
mino ste ltimo que incluso peca de excesivamente generoso para caracterizar las reales for
mas de interlocucin que se establecen entre los principales actores polticos y sociales del
pas.
43 El Gral. Telmo Sandoval seal su desacuerdo con federalismo y autonomas regionales. llamando a la unidad nacional y
a presentar propuestas con contenidos que las respalden. (Universo. 29-03-99. Seccin 1 p.S).
44 El Universo, 1-04-99, Seccin 1 p.S.

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El tema del presupuesto del Estado, por ejemplo, ha revelado ms que nunca el resultado de
tcticas polticas corporativas y, sobre todo basadas en ticas esencialistas-principistas: el
juego del todo o nada habra conducido a la formacin de un espacio poltico saturado de
ghettos, parcelas de intereses econmicos y sociales alambradas e impenetrables, de actores
polticos amurallados en ncleos identitarios mono-causales que, en suma, impiden la elabo
racin de cualquier principio de articulacin (el slogan nebotcista, "no impuestos", aparece
como el ejemplo par exellence de una poltica fijada a partir de agendas privadas y pre-de
finidas, es decir, elaboradas y empaquetadas con anterioridad a cualquier negociacin polti
ca), peor an de deliberaciones programadas donde se puedan tematizar los disensos y los
acuerdos45 .
Es posible concluir que en la discusin sobre las medidas econmicas, la profonna presu
puestaria, los mecanismos para superar el dficit y diversos tpicos de la reforma del Esta
do, los partidos Yotros gremios, sindicatos y corporaciones, han sobre-politizado un conjun
to de temas que, adems, podran resolverse dentro de un orden discursivo prioritariamente
tcnico. No se ha desarrollado un tratamiento especializado, amparado en las racionalidades
propias de la economa y la administracin pblica, y por el contrario este nfasis ha sido
violentamente desplazado por una racionalidad poltico-electoral de corto plazo y por la de
fensa de intereses particulares. El resultado de ello es la produccin de una sociedad ultra
politizada que no consigue resolver, gestionar, administrar tales diferencias como elaboracio
nes destinadas a perseguir el inters pblico, es ms, ni si quiera lo suponerrl''.
En este escenario el Gobierno Nacional, absolutamente imbudo en la lgica pretoriana de la
poltica, debilitado por una evidente desestructuracin de los pactos polticos logrados a ini
cios de su perodo de mandato y acosado corporativamente por la mayora de sectores so
ciales organizados (a mediados del mes de Marzo la crnica poltica del peridico El Uni
verso contabiliz a diez sectores sociales paralizados y con un pliego de demandas al GN:
taxistas, indgenas, petroleros, elctricos, profesores, minoristas, etc.), entra en una estrate
gia de negociacin en la que automticamente termina por ceder antes las presiones de los
sujetos polticos con mayores espacios de poder poltico y econmico.
En suma, el espacio poltico ha sido colonizado por una gama de intereses particulares y cor
porativos que, a manera de efecto acumulado, han terminado por opacar la dimensin dial
gico-pblica (en su aspecto procedimental relativo a generar negociaciones comunicativas
no-secretas ya sea dentro o fuera del estado y en su lado normativo, como escenario de bs
queda del inters colectivo) del debate democrtico.
45 Cfr. Ecuador Debate. Anlisis de Conflictividad. # 44, 45,
46 En trminos de Csar Montfar, estamos frente a una "situacin pretoriana" a saber, un ambiente en el cual todos los suje
tos polticos -el gobiemo nacional obviamente includo- se inscriben en el debate pblico bajo la lgica de demandas cor
porativas. es decir, los diferentes sectores se movilizan exclusivamente de acuerdo a sus intereses privados. El concepto ha
ce referencia -a partir de los trabajos de Hunuington- a las situaciones de decadencia poltica generadas por los procesos
de modemizacin: "su caracterstica principal es la fragmentacin del poder y la baja institucionalizacin de la participa
cin poltica, acompaada por altos grados de movilizacin, En estas condiciones el sistema poltico...es devorado por in
tereses y ambiciones particulares que se imponen a la autoridad pblica" (1999: 225).

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Con este entramado poltico-pretoriano en mente, hacen sugerir dos ideas conductoras del
anlisis que sigue:

durante el ciclo en cuestin, el tema regional no puede ser analizado por fuera de las
caractersticas del conflicto poltico producido;

la interrogante central a ser tematizada alude a determinar si a) el tpico regional apa

rece, precisamente, como parte del pliego de temas "privados" activados por determi
nados actores polticos -a ser precisados- para la negociacin de sus (otros) intereses
particulares -muchas veces ajenos o distantes del tema en cuestin y de la propia pro
blematizacin del carcter del Estado; o, b) como parte de "concretos y desagregados"
proyectos de descentralizacin o nueva territorializacin del Estado-nacional.

En el primer caso se podra hablar de una instrumentalizacin de lo regional con miras a co

locar, negociar y conquistar en la mesa de discusin con el Gobierno Nacional un conjunto
de demandas que pueden trascender o pasar por encima el propio tema del cambio poltico,
institucional o estatal en el pas. Es decir, la cuestin regional aparece como una suerte de
"caballo de Troya" en el que vienen anexados otros proyectos poltica y econmicamente
ms trascendentes para los actores que los movilizan.
En el segundo caso, se alude a la posibilidad de entender el problema de la regionalizacin
o descentralizacin del Estado como un tpico con contenido temtico "propio", con actores
sociales y polticos que buscan otorgar un peso poltico e instrumental especfico a sus pro
puestas, y por tanto generar procesos de negociacin poltica y discusin temtica/tcnica
que permitan avanzar en la reforma del Estado.
Al plantear una pregunta como esta no se niega la existencia de una "cuestin regional" en
la conformacin, consolidacin y cucstionamiento del Estado-nacional, sino que se trata de
visibilizar las formas en que el conflicto regional es activado, usado y gestionado por los di
ferentes sectores sociales y polticos concernidos en el tema. De all que la respuesta a la in
terrogante planteada solo pueda resolverse mediante la caracterizacin de los discursos pol
ticos sobre el problema descentralizador y sobre todo, por medio de la ubicacin de sus por
tadores.

4.3. La apelacin instrumental de lo regional

Al trabajar el tipo de discurso "regionalista" activado como artefacto de visibilizacin o ca
nalizacin de otro tipo de intereses cabe identificar la movilizacin argumentativa realizada,
principalmente desde la ciudad de Guayaquil, por el Partido Social Cristiano, las Cmaras de
la Produccin y ciertos sectores bancarios de la mencionada ciudad.
En efecto, los sectores mencionados aparecen como los principales catalizadores del con
flicto regional en el pas durante el ciclo analizado. Su lectura de la crisis ha estado atrave

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sada por la idea de un perjuicio sistemtico, premeditado y constante por parte de la burocra
cia-central serrana (y ms especficamente quitea) a los intereses de los sectores producti
vos, bancarios y pblico-estatales de la Costa ecuatoriana, sobre todo de la ciudad de Gua
yaquil.
De esta forma, no resulta apresurado hablar de una "sobre-regionalizacin" del debate pol
tico producido en torno de la crisis econmica marzo-julio, la cuestin regional activada por
medio de la polarizacin Sierra-Costa y Quito-Guayaquil coloca de frente a las lites econ
micas y polticas de los dos espacios del debate.
En efecto, en el perodo inmediatamente anterior a los "das negros" del mes de marzo, prc
ticamente no se levantan lecturas regionalizadas del conflicto poltico y menos todava pro
puestas de reforma del Estado con miras a su descentralizacin, regionalizacin o federali
zacin. Por el contrario, desde los primeros das de marzo y directamente ligado al tema de
la desigualdad en la distribucin regional de los recursos pblicos y al problema del cierre
de ciertas instituciones bancarias, Len Febres Cordero, alcalde de Guayaquil, amenaza con
un levantamiento de la Costa en contra de la "bancocracia quitea que atenta contra intere
ses guyaquileos'S".
Por su parte, los sectores productivos, empresariales, exportadores y dems rompen unilate
ralmente el dilogo que venan manteniendo con el Gobierno, aduciendo que sus propuestas
econmicas no eran tenidas en cuenta y que el nuevo recetario impositivo del rgimen aten
taba contra los futuros rendimientos econmicos del sector productivo costeo. La marcha
de los "crespones negros" es expresiva del conflicto poltico entre el rgimen y tales secto
res productivos.
Con el cierre del Banco del Progreso, el tema regional adquiere matices dramticos: la mar
cha de apoyo a la institucin en la ciudad de Guayaquil, auspiciada directamente por LFC,
pone en juego una lectura en la cual los problemas tcnicos, legales y financieros de la enti
dad bancaria quedan invisibilizados y su paralizacin se explica nicamente como parte de
una conspiracin estatal-serrana en contra de los intereses locales.
En concreto, la marcha del 22 de marzo persegua que el Gobierno Nacional no decrete el
estado de quiebra del Banco del Progreso sino que otorgue un perodo de re-estructuracin,
capitalizacin y saneamiento del mismo. El Gobierno accedi a estas demandas. [Tal como
seal LFC: "hemos triunfado! el presidente Mahuad conmovido por expresin popular
ampli el espacio de negociacin con el B.p."]48.
As las lites econmicas y polticas de la ciudad lograron activar una protesta masiva de ca
rcter regional, como estrategia de negociacin y proteccin de sus intereses particulares. La

47 El Universo, 19-03-99. Seccin 1 p.S

48 El Universo. 24-03-1999. Seccin A, pago I.

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sociedad fue instrumentalizada por medio de la puesta en juego de un discurso regionalista

que propici inmediatas adhesiones a la causa del Banco del Progreso, construido en tal re
trica como smbol~ de la guayaquileidad. En otras palabras, la cuestin regional emerge
como parte de una estrategia de visibilizacin o como un mecanismo de negociacin polti
ca de otras temticas que para los actores que la movilizan tendran ms trascendencia.
As, la construccin de un discurso autonmico, derivado de esta movilizacin, respondera
a estrategias de reafirmacin y relegitimacin de las l ites locales que, en el uso de una ret
rica confrontacionista, se instituyen a s mismas como representantes indiscutibles de los
sentidos simblicos e histricos de la memoria y la identidad locales.
Al margen de denunciar el uso poltico del tema regional como mecanismo de presin en la
defensa de intereses econmicos de un sector de la banca guayaquilea, cabe resaltar que la
fcil y rpida movilizacin de los sentidos de pertenencia locales hablan a las claras de la
existencia de "identidades regionales" fuertemente consolidadas.
A esta altura resulta pertinente la definicin de Gimnez (1993) quien plantea que se puede
distinguir grados de pertenencia socio-territorial -segn el nivel de involucramiento o de
compromiso de los ciudadanos con su espacio- que pueden ir del simple reconocimiento del
propio "status de pertenencia", al compromiso ideolgico activo y militante. En este ltimo
caso habla de regionalismo o de movimientos regionales. Tal figura parecera pertinente pa
ra caracterizar la movilizacin poltica de la ciudad de Guayaquil en el mes de marzo.
Precisamente, la marcha convocada por el PSC -y concretamente por su mximo lder, el al
caIde Febres Cordero- para el 20 de julio y que tuvo una masiva respuesta de parte de la po
blacin local e incluso de delegaciones de otras ciudades de la Costa, puede ser leda en un
doble sentido: a) como una estrategia de apuntalamiento y de legitimacin de la actuacin
poltica del partido ante sus bases electorales locales; y b) como una forma de asedio al Es
tado-central para incidir en su proceso de reforma institucional. El condicionamiento del
PSC al rgimen para que "rectifique o se atenga a las consecuencias" evidencia la forma en
que la cuestin regional aparece y es activada premeditadamente para consolidar. afirmar y
medir la co-relacin de fuerzas polticas entre los dos partidos polticos ms grandes del pas.
Como expresin de lucha poltica, como respuesta a la ausencia de resolucin de los puntos
nodales en materia de reforma del Estado y readecuacin de las relaciones entre ste y la so
ciedad, la cuestin regional aparece en esta coyuntura como factor visibilizador de las con
tradicciones entre las clases regionales dominantes, su pugna por el poder y sobre todo la de
bilidad de las lites polticas para propiciar convergencias entre las distintas tendencias eco
nmicas y polticas mediante un proyecto econmico-poltico de carcter hegemnico.
Con respecto a las caractersticas del discurso sobre lo regional levantado por los sectores
productivos, bancarios y el PSC se puede sealar que en general, se trata de una retrica an
ti-serrana, anti-quitea, anti-estatal y anti-burocrtica, pero que no se expresa en un sentido
fuerte como anti-nacional o contra-unitaria.

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El Estado-central quiteo aparece -en esta "retrica productivista"- como una entramado bu
rocrtico con un exceso de atribuciones, con demasiada capacidad de regulacin e interven
cin en temas de carcter estrictamente econmico-local, y que adems concentra abusiva
mente recursos pblicos recaudados, en gran parte, en la zona de influencia de estos secto
res (Guayaquil y la Costa) sin que, por otra parte, su redistribucin se compadezca con tales
recaudaciones. La regin Litoral y Guayaquil concretamente emergen en este discurso como
zonas de importancia secundaria, defraudadas por el Estado-central y sistemticamente blo
queadas en sus posibldades de crecimiento econmico debido a la estructura tributaria de
una institucionalidad, todava, enorme. La nocin poltica de autonoma para la provinicia
a ser reproducida por medio de sus lites econmico-polticas- queda colocada frontalmente
en el escenario poltico nacional.
Por lo anterior, las propuestas e ideas sobre las formas de descentralizacin contemplan so
bre todo reordenamientos en la cuestin fiscal, posibilidad de autogestin -recaudacin y dis
tribucin- de los impuestos por parte de los gobiernos locales, transferencias directas para los
municipios y otros gobiernos seccionales, y una des-concetracin de las funciones adminis
trativas del Estado, de la mano de un proyecto econmico de tipo neo-liberal que po-ibilite
una drstica reduccin del Estado.
Queda visto que las alusiones a los mecanismos de descentralizacin en el discurso analiza
do tienen un corte econmico ms que poltico, administrativo ms que territorial, y sobre to
do instrumental a determinados intereses econmicos y polticos de las lites locales ms que
a una visin de des-comprensin del estado, la nacin y la sociedad en su conjunto.

4.4. Discursos descentralizadores

Antes de revisar las caractersticas de un tipo de formacin discursiva que, deja en segundo

trmino la interpelacin regional del cambio poltico, debe quedar claro que su emergencia

no puede desligarse de la retrica "productivista" activada desde inicios del mes de marzo

por los actores sociales y polticos ya considerados en las pginas anteriores.

Se trata de un discurso que, en trminos generales, puede ser calificado como ms proposi

tivo, tcnico-jurdico y localizado fundamentalmente por fuera de la polarizacin Quito-Gua

yaquil. Con frecuencia, se precisan las estrategias, los tiempos y las modalidades de concre

sin de procesos de descentralizacin, federalizacin o regionalizacin del Estado.

Los actores que lo han conducido pueden ser agrupados en dos grupos: a) movimientos c

vicos-locales; y b) actores sub-estatales: ciertos municipios en Provincias intermedias, y las

asociaciones de municipios y consejos provinciales.

a)

En el primer grupo, el caso ms relevante es el protagonizado por Fuerza Ecuador. Ha

tenido una intensa participacin y aparecimiento en la opinin pblica (prensa, foros,
cartas abiertas) con su proyecto de generacin de autonomas provinciales. Tal estrate

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gia, difundida por medio de su mentalizador H. Matta, buscara adems una suerte de
legitimacin poltica del movimiento en la opinin pblica nacional49
Su discurso combina un apuntalamiento de la identidad guayaquilea, visualizada en
trminos de su homogeneidad como zona productiva-exportadora, y un frontal recha
zo a un Estado-central de corte intervencionista que absorbe demasiados impuestos y
no los redistribuye en funcin de su espacio de recaudacin. Enfatizan en la necesidad
de promover gobiernos seccionales autnomos y encaminar una estrategia de cambio
poltico desde la sustentacin o decisin plebiscitaria que cada provincia deber ejecu
tar. Su propuesta de descentralizacin est estrechamente ligada con una visin neoli
beral del modelo de desarrollo adecuado para el pas. As, postulan la necesidad de re
ducir el tamao del Estado, finalizar el proceso de privatizaciones, dolarizar la econo
ma, flexibilizar las relaciones laborales 50 , entre otros.
La difusin de la propuesta no ha sido acompaada de una fundamentacin tcnica
ampliada. La convocatoria a una consulta popular para legitimar la validez y oportuni
dad del proyecto pareceran funcionar, entonces, como una salida que canaliza adhe
siones rpidas pero que no contribuye a la formacin de un espacio discursivo especia
lizado en tomo de discusiones tcnicas y participativas.
En este mismo nivel se encuentra la propuesta de autonoma provincial de Manab cu
ya elaboracin ha sido responsabilidad de un Comit Cvico Interinstitucional que ar
ticula a una diversidad de actores polticos y sociales locales y que, en general, enfati
za en el cambio del modelo administrativo del Estado por cuanto "no distribuye la ri
queza en toda la geografa y los segmentos sociales'Pl, por lo que se plantea la posi
bilidad de que la propia provincia recaude y administre los tributos generados por el
consumo local (IVA, ICC, etc.).
Se observa, y este es uno de los ejes recurrentes en las propuestas descentralizadoras,
que la visin de la descentralizacin se restringe a una agregacin de desconcentracin
y demanda de ms recursos (transferidos o recaudados localmente) para los gobiernos
locales.
b)

En el segundo nivel se encuentran los poderes locales (articulaciones informales de al

caldes, universidades, ong's, sectores productivos) de ciudades y provincias de "rango
intermedio" como Loja, Azuay, Arnbato, El Oro, y algunas ciudades amaznicas. Ta
les sectores esbozan propuestas que oscilan entre visiones de fortalecimiento munici

49 En los primeros das del mes de octubrell999. Fuerza Ecuador anunci que ya haba recolectado las 400.000 firmas de res
paldo para convocar un pleibiscito sobre su propuesta de autonoma provincial. Resulta interesante observar que. en tal co
yuntura. el PSC apoy pblicamente tal propuesta.
50 Confrontar al respecto el "Anlisis comparativo de propuestas de descentralizacin", en este volmen.
51 Declaraciones de Medardo Mora. presidente del mencionado Comit, publicadas en el peridico HOY el 25 de octubre de
1999 (5-B).

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pal y otras de corte autonmico. Sin embargo, uno de los ejes recurrentes en sus apa
riciones discursivas en la opinin pblica tiene que ver con la necesidad de crear, con
for~ar y disear nuevas institucionalidades locales (regionales, cantonales o comuni
tarias) para que establezcan sus propios mecanismos de planificacin, ejecucin de
servicios pblicos y sobre todo de recaudacin y distribucin de impuestos.
Al interior de este grupo cabe diferenciar la existencia de matices/tonalidades espec
ficos sobre el problema:

Al localizar (territorializar) la emergencia de los discursos descentralizadores se pue

de apreciar que en las Provincias de Azuay y Manab han emergido relatos autonomis
tas sobre la base de la visibilizacin de cierta -la vaguedad del trmino dice mucho res
pecto de como se activa esta idea- especificidad regional 52.
El Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (Concope) emerge tambin en el
debate con una propuesta en esta lnea: reforma del Estado por la va de autonomas
provinciales que posibiliten una adecuada articulacin entre lo nacional y lo local.

Del mismo modo cabe apreciar la emergencia de un relato descentralizador asociado

directamente a los constantes atrasos en las transferencias de fondos de parte del Go
bierno Nacional a los municipios y a la escasez de recursos financieros del mismo.
Adems de las constantes paralizaciones y amenazas de CONCOPE y AME respecto
del incumplimiento de la ley del 15% (distribucin presupuestaria del Estado a los go
biernos seccionales), un conjunto de municipios ms pequeos (Jipijapa, Manta, en
Manab, Bucay en Guayas, y otros en Los Ros y Chimborazo) han emergido en la opi
nin pnblica como portadores de programas de descentralizacin y fortalecimiento mu
nicipal destinados a superar la dependencia con respecto al Estado-central; adems, in
sisten en la necesidad de entrar en el proceso de forma gradual y con la previa capaci
tacin tcnica a las autoridades locales.

En este mismo nivel cabe enfatizar la activacin de la variable espacial como pre-texto para
encausar demandas descentralizadoras. En efecto, como ya se apunt en pginas previas, el
deterioro de las carreteras, la infraestructura econmica y grandes zonas agrcolas a causa del
fenmeno del Nio abrieron paso a que en diversas Municipalidades de la Costa surja un dis
curso que imputaba al Estado-central-- la ausencia de acciones para la reconstruccin de las
zonas afectadas. Concretamente, tales municipios (y otros de la Provincia de Chimborazo en

52 En este nivel resulta por dems interesante el proceso de concertacin poltica llevado a cabo en Manab para la presenta
cin de su "Propuesta lmerinstitucional de Autonoma Provincial", que empez a difundirse en los primeros das de sep
tiembre.
53 El 4 de julio de 1999. El Universo publica un reportaje titulado "Nadie se apada de la Costa" alusivo al abandono de la re
gin desde El Fenmeno del Nio. Segn tal trabajo la provincia ms afectada sera la de Manab. Se trata de seales elo
cuentes sobre el profundo malestar que el retardo y poca eficiencia en la reorganizacin del medio-ambiente provoc en nu
merosos sectores de la regin litoral del pas. El estado-central aparece de esta forma como una instancia distante, lejana,
fra e indolente frente a problemas que, en este relato, se ubicaran por fuera de su "espacio de gestin".

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la Sierra) levantaron demandas en este sentido e incluso generaron experiencias concretas de

auto-gestin, muchas veces con ayuda de las comunidades-.
Podra pensarse que en esta nueva oleada de movimientos y discursos descentralizadores la
cuestin regional se activa no slo mediante filtros discursivos clasistas, y polticos, sino que
adems lo espacial, la territorialidad, la gestin de lo geogrfico pasa a ser un componente
adicional de la morfologa del conflicto asociado al tema.
En cuanto a la visin de "lo central" en el conjunto de actores descritos en este nivel (sobre
todo en aquel de los municipios de ciudades y cantones pequeos) se construye una visin
que ampla el margen de localizacin de la espacialidad-centralizadora; as, no se habla so
lamente de Quito como ciudad productora y beneficiaria de tal tendencia sino que se inclu
ye como "enemigo a vencer" a la ciudad de Guayaquil. El denominado bi-centralismo es ac
tivado como recurrrente estrategia de visibilizacin de la polarizacin econmica y poltica
de estas dos ciudades con respecto al resto del pas. Incluso el Alcalde de Loja habla de la
necesidad de una "regionalizacin horizontal para romper el tringulo concentrador Quito
Guayaquil-Cuenca'P>.
Una segunda imagen del centralismo proviene de su descripcin como causante de toda una
red de entorpecimientos y obstculos burocrticos o administrativos que hacen que cualquier
trmite de los poderes locales con el Gobierno Central se dilate temporalmente y se des-lo
calice de su contexto de concrecin.
En lo que se refiere a la especfica actuacin poltico-discursiva de la Asociacin de Munici
palidades y del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador se observa que sus aparicio
nes en la opinin pblica -adems de aquellas que denuncian la falta de recursos de sus uni
dades- estn ligadas a la visibilizacin y discusin de sus respectivas propuestas (en trmi
nos de descentralizacin administrativa para la AME y de autonomas provinciales para
CONCOPE). De esta forma emergen en la escena pblica con proposiciones articuladas y
sistemticas sobre el tema, lo cual contribuye a iniciar el recorte, especializacin y delimita
cin del debate.
Al visibilizar la actuacin discursiva de estas dos instancias se puede apreciar ms que una
regionalizacin del debate y del conflicto poltico -como en el caso de los "discursos produc
tivistas"-, una politizacin y especializacin (precaria y frgil todava) del tema descentrali
zador-regional. Tal especializacin se nutre con demandas de fortalecimiento administrativo
de las institucionalidades locales y reivindicaciones por mayor control sobre los tributos lo
cales, y mayor celeridad y eficiencia en Ja transferencia de fondos desde el Estado.

54 El Comercio relat los casos de Santa Ana. 24 de Mayo y Olmedo en Manab como comunidades que ante la falta de re
cursos de las entidades seccionales, iniciaron un proceso de autogestin para la reconstruccin y mantenimiento vial. 1.0
mismo habra sucedido en algunas municipalidades de la provincia de Chimborazo (24 y 2S de abril 1999).

SS El Universo, 24-03-1999, Seccin 1, pp. S

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En suma el discurso regulatorio dominante, citado y reproducidode forma diferenciada pe

ro recurrente por los distintos actores comprometidos con proyectos de descentralizacin, se
ra aquel que postula el imperativo de la reduccin del tamao del estado por la va de su des
concentracin administrativa y financiera en favor de los gobiernos locales.
Se trata de una configuracin discursiva hegemnica desde, al menos, los inicios de la dca
da de los noventa en que desde los organismos multinacionales de crdito y los sectores po
lticos dominantes, muy afines a una lectura neo-liberal del modelo de desarrollo, se ha di
fundido la idea de modernizar, privatizar, reducir, desburocratizar y descentralizar los rema
nentes del Estado de Bienestar con miras a facilitar el acceso de la economa nacional en el
circuito global de acumulacin capitalista. En estas proposiciones la idea bsica apunta a la
conformacin de una organizacin social que sea flexible y tenga cobertura global: "el Esta
do-nacional como institucin y como rea geogrfica de las mutaciones debe desaparecer a
favor de lo mundial y lo local" (Lipietz, citado en A. de Mattos, 1989:4).
Las propuestas de descentralizacinlregionalizacin que ven en ella la posibilidad de contri
buir de fortalecer la democracia, generar mayor participacin ciudadana en los procesos de
toma de decisiones, equilibrar las desigualdades productivas regionales y generar procesos
de desarrollo local sostenidos, entre otros elementos, aparecen marginadas, invisibles o ex
cluidas en la activacin pblica del problema de la reforma del Estado por la va de la des
centralizacin. El tipo de descentralizacin preconizada y que hoy da tiene mayor acepta
cin poltica est estrechamente ligada con versiones neoliberales sobre el Estado, el merca
do y las relaciones sociales.

4.5. La apata estatal

La gaseosidad del campo discursivo analizado se evidencia cuando se observa la actuacin
pblica de ciertos actores estatales en la concrecin y difusin de ideas e imgenes sobre la
descentralizacin. No resulta posible hablar de ellas en trminos de agendas, propuestas, di
seos o -al menos- de mediaciones polticas definidas. En este nivel ms bien se evidencia la
ausencia discursiva, simblica y poltica del Estado y del gobierno central como actores po
lticos claves del proceso de reforma institucional. Las consecuencias de esta desercin cal
culada en el debate y en la administracin poltica del tema son la opacidad, indefinicin e
incertidumbre en el proceso de reforma del Estado.
La escasas intervenciones provienen de funcionarios del poder Ejecutivo (el Presidente de la
Repblica, sus ministros y asesores cercanos) y de instancias organizativas diseadas al in
terior del estado para encaminar los procesos de reforma del Estado (principalmente el CO
NAM). Su presencia en el debate pblico, sin embargo, ha sido en extremo marginal, y co
mo se ver ms adelante adquiere un tono "defensivo/reactivo".
Uno de los ejes recurrentes en la actuacin discursiva de los actores estatales tiene que ver
con entender el proceso de descentralizacin fusionndolo con el imperativo de reducir el ta-

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mao del Estado, trminos como des-burocratizacin, disminucin del aparato estatal, entre
otros, son reiteradamente usados por tales instancias a la hora de referirse al proceso de re
diseo institucional del estado.
En efecto, tanto el Presidente como sus ministros se han referido al problema en los trmi
nos de una descentralizacin administrativa, a saber, reduccin y fusin de un cierto nme
ro de ministerios, desconcentracin y delegacin -emanada desde el Presidente- de funcio
nes a instancias seccionales y actores "comunitarios", sobre todo en la gestin de las reas
de salud y educacin.
Esta visin de re-ingeniera del Estado puede leerse como un proyecto de fortalecimiento de
las atribuciones del ejecutivo tanto en los lineamientos del proceso y los mecanismos de su
viabilizacin (el Presidente delega qu y cuanto descentralizar) como en el tipo de institucio
nalidad que resultara de una reforma como la imaginada en este nivel: ejecutivos pequeos
(cuerpos de diez funcionarios, el presidente, el vicepresidente, y los superminsitros) contro
lando todo el proceso de toma de decisiones pblicas pero fundiendo (sin distinciones preci
sas) lo sectorial con 10 regional, e instancias seccionales y/o comunitarias encargadas de la
gestin y ejecucin de polticas previamente definidas 56. En suma el tema de la descentrali
zacin del Estado se vuelve un problema de des-concentracin administrativa y reforzamien
to de los poderes del ejecutivo.
Parece pertinente, para aclarar 10 anterior, traer a colacin las declaraciones del Ministro de
la poltica al referirse al proceso de delegacin-descentralizacin del Estado: "voy a trabajar
cada quince das en una capital de provincia al menos un da" (El Comercio, 1-03-1999, A
12). La imgen de uno de los conos, par excellence, del sistema centralista de manejo de lo
poltico -el ministro de gobiemo- circulando, rodando, emergiendo intermitentemente en es
pacios y sociedades locales constituye una metfora certera de la forma en que desde el es
tado se entiende a la descentralizacin: dispersar de modo perentorio al Ejecutivo hacia geo
grafas escasamente gubemamentalizadas, relocalizar -y al mismo tiempo hacer evidente- la
presencia del centro sin constituir nuevas institucionalidades y nuevas formas de relaciona
miento con los poderes locales, y desplegar lo estatal por medio de corporalizacioncs (caras
y cuerpos concretos) encamadas en las figuras de sus principales funcionarios.
.En suma, se trata de una multiplicacin -regulada y monitoreada desde el centro del sistema
poltico- de la parafernalia estatal (conos, smbolos, ritos que prefiguran la idea de lo esta
tal) por fuera de su locus habitual -Quito, Guayaquil- y de una comprensin personalista del
entramado organizativo estatal y, por tanto, de los mecanismos y formas con los que debe
ra surgir la descentralizacin.
S6 El propio presidente -noticia publicada en El Universo el 27-07-1999- decidi crear dos unidades del Consejo de Moder
nizacin del Estado (CONA.."') en Guayaquil. Con ello, seal, se "inicia el proceso de descentralizacin: se podr diri
gir desde esta ciudad los trmites necesarios para la concesin de vas, privatizacin y gestin de aeropuenos. agua pota
ble, etc". El CONAM es un entidad directamente adscrita a la presidencia de la Repblica. se evidencia as que la concen
tracin decisional no ser "tocada" con tal cambio institucional y que ella pone en juego, nicamente. un desplazamiento o
re-localizacin de la centralidad estatal hacia otras ciudades. Delegacin de funciones, entonces. rima perfectamente con
concentracin y re-centralizacin del poder poltico-administrativo.

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Algunos estudiosos califican a esta va de reconstruccin del estado como una que propicia
un reforzamiento indiscriminado de los presidencialismos, regmenes hiper-presidencialistas
(Cavarozzi, 1998) o la instauracin de democracias delegativas (O'Donnel, 1993), muy afi
nes y funcionales a los procesos de reforma del estado necesarios para extender y profundi
zar la globalizacin econmica y financiera capitalista. En cualquier caso, queda claro, que
se trata de una visin vertical, restringida, personalizada y minimalista de la descentraliza
cin en cuanto mecanismo de redefinicin y democratizacin de las relaciones entre socie
dad, mercado y Estado.
Del mismo modo, el Presidente de la Repblica ha manifestado en algunas ocasiones que la
descentralizacin y modernizacin del Estado debe estar estrechamente vinculada con, e in
cluso formar parte de, los procesos de privatizacin de diversos sectores econmicos pbli
cos: servicios elctricos, telefnicos, carreteras, puentes, aeropuertos, etc. Adems de eviden
ciar la asociacin directa entre descentralizacin y ajuste neoliberal de la economa y la so
ciedad, que a duras penas rie con una instrumentalizacin del tema en favor de la consoli
dacin de tal modelo de desarrollo, se puede pensar que el tipo de cambio poltico-institucio
nal previsto se asienta en una dicotoma esencialista de lo pblico-privado que arroga todas
las perversidades y culpas de la actual crisis al Estado y que ve en el mercado a una institu
cionalidad virtuosa capaz de apuntalar por s sola la economa naconalf".
En lo que respecta a la actuacin pblica de actores "intra-estatales", como el CONAM, se
aprecian dos caractersticas particulares: a) su participacin se expresa por medio de la orga
nizacin de foros y discusiones acotadas sobre el tema; b) el relato descentralizador desple
gado -en tomo del campo discursivo de la modernizacin del Estado- asocia la concrecin
del proceso con la consecucin de eficiencia administrativa y econmica en la gestin del Es
tado.
As, ante el "ruido social" producido desde marzo por diferentes sectores sociales y polticos
del pas en tomo al problema regional, el Estado procedi a monitorear el debate, y con ello
reducir los escasos mrgenes de participacin con que haba permanecido en la opinin p
blica con respecto al tema. Sin embargo, en lugar de una tarea de mediacin y confrontacin
de las propuestas elaboradas a nivel nacional, la estrategia del CONAM apunt a despoliti
zar el debate por medio, por ejemplo, de la invitacin a expecialistas extranjeros para que
transmitan las experiencias al respecto. En tal sentido, esta actuacin no puede ser leda co
mo una forma de afinar o propiciar un debate ms slido sobre el problema, sino sobre todo
como una forma de diferir, aplazar, postergar la resolucin del problema y, sobre todo, dejar
incierta la posicionalidad del Estado dentro del debate.

57 En tal medida. la dimensin pblica -como posibilidad de control de la sociedad sobre el estado y sobre el mercado y, ade
ms. como lgica no-lucrativa de produccin de servicios sociales- del estado y la democracia queda absorvida por intere
ses. medios y lgicas de conduccin paniculares. rentistas y des-reguladas. No existe posibilidad de pensar en la construc
cin y participacin de un "tercer sector" pblico-no-estatal en la reforma del Estado (Cunnl, 1998).

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Precisamente, una de las recurrentes acusaciones de parte de las municipalidades y otros sec
tores polticos en contra del rgimen, alude a la no existencia de planes concretos y estrate
gias definidas originadas desde el Estado, para su reforma58 .
En el debate pblico, en efecto, la participacin estatal se restringue a pronunciamientos so
bre la necesidad de pensar el proceso descentralizador o autonmico sin encaminar visiones
o ensayar prcticas que atenten contra la unidad nacional59. La confrontacin o negociacin
pblica que emerge desde el Estado en contra de las invocaciones anti-centralistas, regiona
lizantes, y pro-descentralizacin activadas en tomo de la crisis bancaria de marzo, se ha
construido en tomo de apelaciones a imaginarios nacionalistas, a saber, elaboraciones sim
blico-polticas que se sustentan, sobre todo, en factores emotivos (el "amor-poltico" a la
nacin, en trminos de Benedict Anderson) y en elementos diacrticos que unificaran los
sentidos de pertenencia a la patria (lengua, bandera, historia de liberacin colonial, territo
rio, frontera, etc.).
Se trata de una estrategia discursiva que asocia, sin distinciones, las diversas propuestas de
descentralizacin del Estado con la posibilidad, temida, de una fragmentacin de la nacin.
Tal interpretacin puede ser leda no simplemente como un llamado a la presevacin del sta
tu-quo institucional sino sobre todo como una alteracin, borramiento o desplazamiento -pre
meditado, intencional- de Jos lmites discursivos en tomo a los cuales ha operado (o debera
hacerlo gracias, en lo principal, a la mediacin del Estado) el problema regional/descentrali
zador (lineamientos polticos, propuestas tcnicas, estrategias, etc.), hacia una campo tem
tico -el de los sentidos de Jo nacional- alusivo pero distante de este problema central.
Este disipamiento de los lmites del debate implicara un ensayo de disolucin de las pro
puestas de descentralizacin, y simultneamente un bloqueamiento y postergacin de la ne
gociacin de una agenda de cambio poltico al respecto. El Estado asume as una actitud ap
tica, pasiva, defensiva y reactiva en torno del malestar regional que (l mismo) ha contribui
do a reactivar en la coyuntura crtica marzo-julio.
As, el 24 de Marzo y el 5 de abril de 1999, el Ministro de Gobierno y el Secretario de la Ad
ministracin Pblica respectivamente, manifestaron que se debe pensar el proceso de descen
tralizacin "siempre y cuando se enmarque en un proceso de unificacin nacional"60 giro
discursivo que vuelve a poner en el debate pblico las ideas de necesidad y plena existen
cia de un proceso de construccin del Estado-nacin, todava pendiente. Se aprecia adems
58 Incluso se ha hablado dc una falta total de voluntad poltica dcl rgimen para ancausar el proceso dc reforma, En una noticia aparecida cn cl
peridico cucncano "El Mereuro", Susana Gunzlcz -diputada social cristiana en reprcsentacin del Azuay- alinna que el cjcmplo dcl traspa
su dc la OIl':AC a! Mini~tcrio de Vivienda evidencia que "no hay inters en dcsccntralizacin" por pune dcl poder central. Se bloquea el cam
bio dc funcioncs que bicn podran cumplir los municipios (20-Mayo-1999. 2-A).
59 A panir dcl mcs de marzo. durante Jos momentos ms lgidos dc la crisis. laIItoel Vicc-presidcntc de la Rcpblica. como el Ministro de (Jo.
bicmo y otros funciunarios cercanos a la presidencia hicieron reiterados alegatos cn favor de la unificacin nacional. La actuacin, ya antes
mcncionada. de las FFAA como un agente de preservacin dcl orden cstatal-naciona! vigente es tambin punedc la "cstratcgia defensiva" del
estado ccntral.
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una mirada etapista en la cual el proceso descentralizador slo podra efectuarse si es el co

rolario de un momento superior de soldadura de las diferencias al interior de la nacin. Sin
embargo, nunca se otorgan contenidos plenos -conos, propuestas, estrategias- de como lle
gar a tal "proyecto nacional", sino que ms bien ste queda disuelto en ideas ambiguas, ga
seosas, etreas sin que por ello pierda una dimensin imperativa y un sentido teleolgico
normativo que como efecto final tiende a generar adherencias cohesivas en el conjuntos de
los actores sociales.
Volviendo a la actuacin pblica del CONAM, en sus pocas alusiones al tema, tal como ya
se advirti, se pone en juego un entendimiento del proceso desde un discurso formalista y
empresarial: la reforma poltica se expresara en ajustes institucionales intra-sistmicos con
ducidos bajo la gida de una lgica eficientista de corte administrativo. La modernizacin del
Estado aparece entonces como un asunto exclusivo de las burocracias estatales creadas para
tal fin, se trata de afinar los instrumentos de gestin poltica, dotar de nuevas racionalidades
a los funcionarios estatales y hacerlo con estricta austeridad fiscal 6 1.
En tal perspectiva queda negada la posibilidad de discusin poltica sobre los contenidos del
proceso, y sobre las imgenes del modelo de sociedad al que se quiere llegar desde/con/a par
tir de tal Estado. Quedan invisibilizadas las relaciones del proceso de reforma con la socie
dad y la economa.
Por ltimo, el hecho de que en el debate pblico sobre le tema, la participacin de los parti
dos polticos ms relevantes, PRE, ID, Pachacutik, e incluso del propio partido de gobierno,
sea por dems marginal, constituye una poderosa seal de dos factores: a) el dficit crnico
de representacin poltica, la desconexin entre la sociedad poltica y la sociedad civil, pero
sobre todo, pone en evidencia b) que el tema de la descentralizacin no es una prioridad, en
el proceso de reforma del Estado, para el gobierno actual 62 y los principales actores polti
cos del pas.
En suma, parece necesario insistir que en el ciclo crtico marzo-julio el actor que en menor
medida a contribuido a la tematizacin ampliada de la cuestin regional y de las diversas pro
puestas de descentralizacin aparecidas, ha sido el Estado. Incluso se puede descubrir cierta
tendencia a tratar de conducir el tema hacia un campo discursivo distinto -el de los imagina
rios nacionales- y por tanto no resulta sorprendente que no se hayan generado agendas esta
tales especficas para el procesamiento y administracin del problema. Por lo tanto, se pue
de afirmar que el malestar regional y las voces descentralizadoras han publicitado el tema,
volverlo tpico de conversacin y disputa pblica, a pesar o en contra del Estado.
61 En una noticia difundida el 20 de mayo en El Universo (seccin 11. pp. lO) un funcionario del CONAM expresa que la mo
dernizacin del estado debe procurar la reduccin de los costos administrativos, el menor uso de burocracia e incluso la po
sibilidad de ahorrar recursos a los gobiernos. Puso como ejemplo de ello la estrategia del "bono solidario" creada por el
rgimen de J. Mahuad.
62 En los das en que se escriben los ajustes finales de este anlisis, el Gobierno Nacional ha presentado la preforma presu
puestaria para el ao 2000. Se observa claramente que el tema de la descentralizacin ha sido evacuado de tal agenda eco
nmica (incluso se insiste en no cancelar a los municipios el 15% del total del presupuesto tal y como fue acordado en las
ltimas enmiendas constitucionales).

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5. Disputas discursivas?
Para indagar acerca del nivel de homogeneidad o conflicto discursivo respecto del problema
de la descentralizacin, o en otros trminos para saber si se trata de un campo en disputa,
propongo tener en mente la caracterizacin que se hiciera sobre el conflicto poltico emergi
do en el pas a raz de la crisis marzo-julio.
En efecto, se puede sugerir la hiptesis de que la intensa corporativizacin del espacio po
ltico nacional, la no asuncin institucionalizada o participacin reguladora por parte del Es
tado en el debate del tema de la descentralizacin, y el escaso sustento tcnico/instrumental
de los proyectos, han conducido a que la conformacin del campo discursivo sobre el pro
blema sea frgil, incipiente, precaria, con lmites y contenidos difusos, en suma, sin puntos
articuladores en tomo a los cuales los actores se posicionen polticamente.
La estridencia pblica, el ruido social, la multiplicacin de voces en busca de autonomas
provinciales, descentralizacin, federalizacin o regionalizacin del pas no han sido sufi
cientes para permear las agendas de reforma de los actores estatales (el ejecutivo y ellegis
lativo sobre todo), y por tanto configurar un campo discursivo-poltico acotado en que se dis
cutan tcnicamente las modalidades, estrategias, esquemas, efectos y lmites de tal proceso
de cambio poltico.
En otras palabras, estamos frente a un campo temtico en conformacin: existen relatos, pro
puestas y discursos sobre la descentralizacin pero su confrontacin -y este es el elemento
indispensable para hablar de la constitucin de un campo dialgico-poltico definido- es m
nima, y sobre todo, ocurre en tomo de elementos que se colocan por fuera o al margen del
rgimen discursivo descentralizador.
Por otro lado, la actuacin de las instancias centrales del poder ejecutivo no ha contribuido a
la formacin de un debate pblico pragmtico-racional, a dotarlo de contenidos tcnicos y
acotados, y menos an a mediar, conducir y procesar "la cuestin regional". El uso de la da
da nacin/unidad para confrontar aquella de regin/fragmentacin bloquea la discusin de la
reforma poltica por la va de la descentralizacin y termina por disipar la constitucin de
identidades, espacialidades, territorios, historias regionales y proyectos polticos especficos
constituidos al margen del problema de la unificacin nacional. Su escueta aproximacin al
problema ocurre por medio de apelaciones generales y abstractas a los principios de sentido
que deberan fijarse en todo el proceso de reforma del Estado: des-burocratizacin, austeri
dad fiscal, eficiencia administrativa.
Del mismo modo, los diferentes actores sociales y polticos que se han pronunciado sobre el
tema se refieren a l activandolo como un mecanismo para sostener y defender sus intereses
particulares:

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Municipios y consejos provinciales persiguen las rentas adeudades y consolidar el sistema de

distribucin presupuestaria existente, para ello se sirven de relatos descentralizadores en los
que emergen -respectivamente- como los principales agentes del proceso y de la nueva ins
titucionalidad propuesta.
Las provincias de Guayas, Manab y, en menor medida, Azuay proclaman la necesidad de au
tonomas provinciales como formas de descentralizacin administrativa que conferira potes
tades polticas regionales a los sistemas de poder local previamente constituidos y consoli
dara las relaciones de poder a favor de las lites locales.
Los sectores productivos de la Costa, ubicados sobre todo en la ciudad de Guayaquil yarti
culados principalmente en tomo del PSC y de la figura del alcalde de la ciudad, utilizan el
discurso regional como mecanismo de presin para la negociacin de concretos intereses
productivos y bancarios.
Finalmente, los partidos polticos grandes (ID, Dp, PRE, Pachacutik) han mantenido un per
fil bajo} en el debate sobre el tema; si a ello se suma que el nico actor de carcter nacional,
las Fuerzas Armadas, conserva un discurso defensivo frente a los posibles efectos de una
abierta descentralizacin del Estado ecuatoriano, el campo temtico de la descentralizacin
aparece claramente como restringido a propuestas aisladas que no se confrontan entre s y
que todava no acceden al mbito de maniobra y procesamiento del sistema poltico.
El tema de la descentralizacin, en suma, es activado en funcin de intereses corporativos y
no aparece disuelto en la opinin pblica en trminos de los contenidos bajos los cuales de
be encararse el proceso, las estrategias a ser utilizadas y sus relaciones con otros temas co
mo las condiciones de vida de la poblacin, el modelos de desarrollo, la democracia, la di
versidad cultural, etc. As, la disputa sobre la descentralizacin opera por fuera de los cam
pos temticos que debera suscitar -la nueva institucionalidad estatal, el nuevo esquema fis
cal y tributario, el re-diseo territorial, las articulaciones entre lo nacional y lo local, los su
jetos poiticos portadores de tales proyectos- y se limita ms bien a determinar en tomo a qu
nivel poltico (corporativo) o institucional (niveles sub-estatales) debern funcionar las ins
tancias descentralizadas.
Cabe visibilizar que la estridencia autonomista y descentralizadora proviene y ha sido difun
dida pblicamente sobre todo en tres o cuatro provincias (Azuay, Guayas, Manab, y recien
temente en la regin amaznica), en el resto del pas la indiferencia63 sobre el tema consti
tuye tambin un impedimento para estabilizar y delimitar el debate poltico sobre el tema.
Con todos estos elementos por delante, se puede afirmar que el tema de la descentralizacin
constituye no un campo discursivo por s mismo sino un nudo articulador, un tpico sub-al
63 Confrontar al respecto los comentarios de Jorge Len en el Foro de Descentralizacin organizado por CEDIME y el diario
HOY el da 21 de octubre de 1999. Algunas ideas son reproducidas en la seccin B del peridico el 25-octubre-1999.

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temo, de un debate de ms largo alcance, a saber, aquel de la distribucin econmica y pol

tica, material y simblica, de los recursos y fragmentos de un Estado en descomposicin ins
titucional, precariedad econmica y prdida de legitimidad simblica. En otros trminos, la
ola autonomista viene a constituirse sobre todo como un efecto del derrumbe del Estado (que
ha agotado su capacidad distributiva), por lo que abre la posibilidad de constitucin de go
biernos locales autnomos, independientes entre s y sin mediaciones polticas e institucio
nales de carcter global.
Se trata de una descentralizacin, en la que el acento se coloca en las nuevas institucionali
dades locales/regionales -por lo que tal vez sera ms preciso hablar de un proceso de forma
cin de mltiples centralidades al interior del pas- y no en el rediseo conceptual de los ro
les que el Estado debera desempear en el nuevo marco econmico internacional. No se
puede hablar entonces de una descentralizacin del Estado, que posibilite su reconstruccin,
sino de una descentralizacin en contra del Estado; una descentralizacin pensada desde los
espacios locales y en exclusivo beneficio de aquelloss", en suma, una descentralizacin a ex
pensas de las mediaciones y regulaciones polticas que permitan que el proceso tenga un
efecto acumulado y equitativo en todo el entramado institucional y el espacio nacional.
En suma el campo temtico no se consolidara porque se abstrae de reflexionar sobre el sen
tido, los contenidos y las funciones que el "nuevo" Estado debera desempear como instan
cia de representacin poltica, agente de (coordinacin) regulacin econmica e instancia de
re-distribucin y coordinacin social. Sugerente metfora de una reforma poltica en que el
objeto de intervencin -el estado- tiende a diluirse como cuerpo en revitalizacin y emerge
una vez cada tanto como un espectro, al que hay que enterrar, crucificar o simplemente ig
norar.
En tomo a qu elementos, a pesar de lo anterior, puede hablarse de una conformacin del
campo discursivo de la descentralizacin?
Los elementos discursivos recurrentes que empiezan a perfilar la acotacin del campo tem
tico sobre la cuestin analizada seran Jos siguientes:

la visin generalizada y compartida de que el Estado centralista es ineficiente adminis

trativamente, lejano polticamente y depredador econmicamente.

la acumulacin -por la va de una suerte de efecto "bola de nieve"- de propuestas au

tonomistas y descentralizadoras que emergen desde distintos mbitos polticos y terri
toriales del pas.

64 Dos elementos indican esto: a)la monotemtica insistencia de las demandas de descentralizacin por mayores recursos
transferidos y por apuntalar los procesos de desconcentracin administrativa del Estado; y b) la ausencia proposivade me
diaciones, articulaciones y vnculos entre los espacios locales. regionales. nacionales y globales.

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la insistencia en que el proceso de reforma en una perspectiva descentralizadora debe

asentarse en una des-concentracin administrativa hacia niveles provinciales y locales
y en una auto-gestin fiscal/tributaria autnoma por parte de los gobiernos secciona
les.

el surgimiento. de forma an marginal, de una suerte de politizacin del espacio local

por la va de la activacin de reivindicaciones identitarias.

la emergencia y presin poltica que ciertos actores autonomistas (pensamos en los ca

sos de Fuerza Ecuador y del Comit Cvico Interinstitucional de Manab) han efectua
do a los actores estatales por la va de presentar proyectos, postular plazos, y plantear
posibles consultas populares para que sus propuestas sean analizadas pblicamente.

POST-SCRIPTUM
Estado, partidos y plebiscito en la conformacin
del campo de la descentralizacin
La presente investigacin contempl el anlisis de las demandas de descentralizacin, regio
nalizacin o autonoma en el Ecuador (bajo la metodologa de estudiar la actuacin pblica
discursiva de diversos actores sociales en la prensa escrita nacional) desde marzo hasta julio
de 1999. En los meses posteriores, sin embargo, el tema de la reforma del estado por la va
de su descentralizacin no ha perdido fuerza, por el contrario, se han multiplicado los acto
res involucrados en el tema, han aparecido nuevas propuestas, se han activado novedosas ar
gumentaciones sobre las particulares reivindicaciones de actores locales, provinciales y re
gionales, en suma, el campo discursivo de la descentralizacin ha tendido a densificarse. En
lo que sigue se observan las transformaciones, continuidades y posibles perfiles de resolu
cin del problema.

A) Densidad y complejizacin del debate

La primera etapa del conflicto regional pudo ser caracterizada ntidamente bajo la figura del
ataque pertinaz de ciertos poderes locales, provinciales y regionales al Estado central sin que
ste ltimo haya generado estrategias de negociacin, intermediacin o proposicin de sali
das frente al problema. El nuevo ciclo adquiere, precisamente, la condicin de novedad, por
la emergencia y participacin de diversas instancias estatales en el procesamiento del deba
te sobre la descentralizacin, regionalizacin o autonomizacin.
En efecto uno de los puntos nodales que prefiguran una posible estabilizacin del campo dis
cursivo de la descentralizacin es el ingreso de los poderes ejecutivo y legislativo a la esce
na del debate pblico sobre el tema. Desde finales del mes de noviembre el Gobierno nacio
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nal decidi crear una instancia de intermediacin y procesamiento de las diferentes propues
tas levantadas en los ltimos meses. Tal instancia -cuyo gaseosidad institucional dice mucho
respecto de la dificultad del poder central para posicionarse dentro del debate- est compues
ta por el Presidente de la Repblica, algunos ministros y ciertos actores que desde diversas
trayectorias han pensado el problema de la descentralizacin en el Ecuador.
Lo anterior no debe hacer pensar que los actores estatales irrumpen en el procesamiento del
debate con agendas definidas, sea en trminos de las estrategias de interlocucin o sea en 10
relativo a lineamientos de propuesta, por el contrario su incursin en el campo discursivo en
cuestin obedece al desbordamiento de propuestas de descentralizacin (autonoma o regio
nalizacin) producidas desde diversos actores locales, provinciales o regionales. Se trata de
una participacin forzada por la ntida efervescencia de demandas de re-estructuracin de la
institucionalidad estatal.
Como en una suerte de "efecto-contagio", los ltimos meses han visto el ininterrumpido ac
ceso a la opinin pblica de nuevas demandas de descentralizacin o autonoma. Los cortes
argumentativos sobre los que se asientan son mltiples y responden, cada vez ms, a intere
ses especficos y acotados segn las posicionalidades -espaciales, polticas, identitarias- de
los implicados. De este modo, han aparecido propuestas de autonoma poltica (Los Ros),
de distritacin provincial (Junta Cvica de Santo Domingo), de circunscripciones territoria
les para los pueblos afroecuatorianos, e incluso de autonoma regional con nueva distribucin
de los ingresos petroleros (las provincias amaznicas).
Otro hecho que merece ser resaltado es el ingreso de las Universidades en el Debate. Tras su
conformacin, la Red Universitaria sobre Descentralizacin -constituida por acadmicos e
investigadores de varios centros de educacin superior de Guayaquil, Quito, Cuenca y Ma
chala - ha hecho conocer un documento que se presenta como un primer acercamiento; all
se enfoca el contexto del debate actual y las propuestas en escena; y, en la parte afirmativa,
se pronuncia por un proceso de descentralizacin y de afirmacin de autonomas que cuide
el desarrollo y la democracia. Es interesante sealar que la discusin del documento se est
realizando en un conjunto de talleres y encuentros de los acadmicos con la comunidad que
se realizan en varias ciudades del pas.
Esta diversidad de puntos de encadenamiento de demandas autonmicas o descentralizado
ras revela la caracterstica multifactica del conflicto regional en el Ecuador. Sus canales de
expresin trascienden narrativas de afirmacin de soberana poltica o particularidad identi
taria y se conjugan con la invocatoria a la promocin, defensa y apuntalamiento de intereses
dismiles pero acotados y especificados localmente.

B) Desplazamientos discursivos y mecanismos de resolucin del problema

En trminos generales cabe sugerir que la incursin de nuevas demandas de descentraliza
cin en el debate pblico ha ocasionado un giro narrativo, o para ser ms precisos, un des

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plazamiento argumentativo que contribuye a la estabilizacin, consolidacin, y complejiza

cin del campo discursivo de la descentralizacin. Se hace referencia a la movilizacin del
nfasis r~trico fiscalista y administrativo (la descentralizacin como dispositivo des-con
centrador de recursos y funciones estatales hacia instancias subnacionales) hacia un tpico
como el de las autonomas y los auto-gobiernos locales. Se trata de una agregacin de sen
tidos dentro del campo de la descentralizacin del estado ecuatoriano.
En efecto, los relatos autonomistas han puesto sobre la mesa de debate un elemento adicio
nal que, en los primeros momentos del ciclo de activacin del conflicto regional, no apare
ca de forma tan ntida: se trata de cierta alusin a nuevas modalidades de gestin del poder
en el nivel provincial y/o local. La idea de auto-gobierno coloca el nfasis en la posibilidad
de inditas formas de relacionamiento entre el estado y la sociedad civil sobre la base de nue
vas intermediaciones polticas que procesen bajo otros esquemas las demandas societales y
sus potenciales capacidades de control sobre el sistema poltico en general. Estamos frente a
un elemento, de eminente corte poltico, que prefigura una principalizacin de nuevas lites
locales (o el reposicionamiento de las tradicionales) con mayores mrgenes de movilidad en
la toma de decisiones sobre la gestin pblica y el desarrollo local. Parece que la figura de
un sistema polt.co policntrico empieza a emerger claramente dentro del campo temtico de
la descentralizacin.
Sin embargo, en este desplazamiento argumentativo se observa una incipiente elaboracin de
los perfiles del nuevo ordenamiento estatal y de sus funciones dentro del rgimen de acumu
lacin nacional y global. Si las propuestas emergentes insisten en la idea de la descentraliza
cin como vehculo de fortalecimiento de la unidad nacional (por la va del reconocimiento
de las diferentes expresiones polticas, econmicas y culturales subnacionales) y no han in
sistido en la disolucin del Estado y de la nacin -al menos esa es la retrica dominante- c~
be interrogarse sobre las implicaciones que tiene la carencia de posicionamientos que pien
sen al Estado como un sistema poltico autnomo que, en modo alguno, se identifica o sur
gira partir de la reestructuracin de sus fragmentos.
El rediseo del aparato estatal sobre la base de argumentaciones ancladas en la recomposi
cin de las institucionalidades locales (provinciales o regionales) no da cuenta del nuevo ros
tro del estado --como unidad poltica de coordinacin, regulacin, planificacin, o control. La
agregacin de fisonomas institucionales locales (aunque remodeladas) no reemplaza ni pro
duce los sentidos, conceptos y contenidos para la configuracin de una instancia poltica ma
yor como es el estado.
En suma, el problema de la instauracin de un rgimen de autonomas y/o descentralizacin
del Estado no ha visibiJizado las ligazones que ello puede tener en relacin a: i) fijar y recon
ceptualizar el modelo de estado; ii) incidir en la conformacin dc un determinado modo de
desarrollo y iii) configurar las formas, ritmos y agendas de articulacin en la economa glo
bal. La "economa poltica de la descentralizacin" queda pendiente y ello debilita las posi
bilidades de entender y moldear al proceso en trminos de cambios polticos y sociales -y no
slo institucionales- de largo alcance.

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En otro orden de ideas cabe reflexionar sobre los significados de la actuacin de los partidos
polticos en el procesamiento del tema, y al mismo tiempo, sobre las implicaciones de las in
vocatorias a resolver el problema de la reforma del estado sobre la base de mecanismos de
consulta I plebiscito a las ciudadanas locales o nacionales.
El caso ms significativo respecto de la participacin de los partidos polticos en el debate
sobre la descentralizacin alude al desenvolvimiento del Partido Social Cristiano. As, en el
primer momento del conflicto regional (ciclo marzo-julio) su perfil de desenvolvimiento res
pecto al tema se haba restringido a denunciar las perversidades del esquema centralista de
gestin estatal, a sostener la debacle del Banco del Progreso -cuya crisis habra sido, desde
esta ptica, producto de un manejo regionalista de la poltica bancaria- y finalmente a eje
cutar convocatorias regionales de repudio a las medidas econmicas del actual gobierno. La
idea de generar propuestas de descentralizacin o autonoma provincial no haba sido parte
de su agenda poltica65 .
En las ltimas semanas, por el contrario, el PSC ante la evidente estridencia del tema decide
apuntalar la propuesta elaborada por el Movimiento Fuerza Ecuador y se apropia de la idea
de una consulta popular provincial para legitimar y garantizar la viabilidad de la autonoma
provincial del Guayas. Claramente, se evidencia un uso instrumental del malestar regional en
vas a reconstituir las bases electorales locales del partido y a un desbordamiento temtico
del problema de la descentralizacin por la (fcil) interpelacin simblica al pronunciamien
to de "las masas" como mecanismo central de resolucin de la reforma.
Las inmediatas adhesiones simblicas que suscitan las referencias esencialistas a las identi
dades nacionales, regionales, provinciales o locales contribuiran a obscurecer la compren
sin de los objetivos, los fines y los sentidos del proceso de descentralizacin. La instrumen
talizacin del problema identitario sobre la que puede basarse la idea de consultas populares
provinciales o nacionales resulta desde esta perspectiva un peligroso artefacto para disimu
lar la carencia de formas dialgicas de construccin de consensos.
En efecto, la idea de una consulta popular (cualquiera sea el nivel en que esta se ubique) co
mo estrategia de procesamiento de la reforma del estado pone en juego una lectura elitista,
escasamente tcnica y estrechamente participativa de la poltica en general. La discusin de
los tpicos relevantes, de los mecanismos y los contenidos para instituir la descentralizacin
queda, desde esta visin, supeditada al libre albedro del legislador pblico que, solo como
instancia de legitimacin final, acude a la plebe para extraer de ella la aceptacin sumisa
por desinformada, puntual y efmera- de un proyecto poltico previamente empaquetado. Las
lites polticas aparecen como vanguardias iluminadas que copan todo el espacio de gestin
del quehacer pblico y de la reforma poltica: desde encaminar el malestar regional en tr

65 La escasa relevancia que el tema de la descentralizacin ha tenido en determinados panidos polticos es documentada por
Ricardo Noboa: "los partidos fuertes de la Costa no le daban mayor importancia alterna, pues no se preocuparon de tener
una fuerte presencia en la Comisin Quinta de la Asamblea Constituyente (encargada de estudiar el tema)" (Citado en el
articulo de opinin "A mi pana" de Pablo Ortiz Garca. El Comercio, seccin A, pago 5. Mircoles 8 de diciembre de 1999).

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minos de demandas de descentralizacin y autonoma hasta la elaboracin, secreta y verti

cal, del paquete de preguntas frente a las cuales la ciudadana deber pronunciarse.
La funcin y las visiones de la sociedad civil aparecen situadas en trminos de espectadores
pasivos de un juego en el que la celebracin y el consentimiento seran los lmites de su ex
presividad sobre el tema. La idea de la apropiacin societal de los diversos proyectos y/o de
la conformacin de sujetos sociales que soporten, sostengan y encaminen su concrecin, que
da drsticamente cancelada. No hay perspectivas de generacin del encadenamiento poltico,
entre lites y actores sociales, requerido para la sostenibilidad regionalllocal del proceso.
Los efectos que, a primera vista, emergen de esta metodologa poltica plebiscitaria no pue
den ser ms perversos: a) acotar los espacios y los tiempos de deliberacin pblica, abierta
e informada sobre un tema de inters colectivo; b) restringir la participacin ciudadana al ins
tante procedimental del sufragio; e) sobre-politizar un tpico de discusin que requerira un
nfasis ms tcnico (asentado en la racionalidad de la administracin pblica por ejemplo);
y d) consolidar una visin clientelista de la democracia.
De ah que, la apelacin a la consulta popular (planteada tanto por los partidos como por el
gobierno central) COI 10 forma de gestin del cambio poltico puede ser leda ms que como
una consolidacin de los mecanismos formales de consulta democrtica, como una sugeren
te seal del reconocimiento de las lites polticas de la obsolescencia de los mecanismos de
intennediacin entre el estado y la ciudadana, de su incapacidad de procesar de forma opor
tuna las demandas de la sociedad, y sobre todo de la permanente sensacin de que los acon
tecimientos desbordan las agendas, cerradas e inflexibles, con que conducen la poltica na
cional.
No se trata de negar la idoneidad de la consulta popular como uno de los escasos mecanis
mos de participacin social, dentro del sistema poltico democrtico, en la toma de decisio
nes pblicas; sin embargo, se cuestiona su uso instrumental como dispositivo para acotar el
debate y la difusin sobre los sentidos, los fines, y los contenidos del proceso de reforma
estatal.
C) Cmo se delinea el campo de la descentralizacin?
Tres aspectos marcan las posibles dificultades que el proceso de reforma del estado por la va
de la descentralizacin o las autonomas puede tener en el corto plazo:
a)

En primer nivel, el rol defensivo y reactivo que el gobierno central ha tenido durante
las primeras semanas de funcionamiento de la "Comisin de Descentralizacin y Au
tonomas", y sobre todo, su incierta capacidad de generacin de una propuesta con
sensuada.

b)

La politizacin electoral del tema (el Partido Roldosista Ecuatoriano expuls de sus
filas a los consejeros que en la provincia de Los Ros votaron a favor de la consulta
provincial, auspiciada por el PSC, para la autonoma de la provincia66) .

66 Noticia publicada en el Diario HOY el da Mircoles 8 de diciembre de 1999 (Seccin A, pago 2).

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La (persistente) ausencia de actores polticos o sociales que encaminen el proceso de

reforma desde una visin global del Estado, la economa y la sociedad, y no simple
mente desde el reannaje de las institucionalidades locales.

Si a ello se suma el efecto de comprensin de los tiempos y estrategias de debate y procesa

miento de la reforma por las presiones de la metodologa poltica plebiscitaria y de la opi
nin pblica en general (en trminos tcnicos y polticos cules son las razones que impul
saron a fijar como fecha tope de resolucin del problema el 27 de diciembre de 1999?), es
tamos frente a un escenario dialgico que no alcanzar un punto de maduracin convenien
te para equilibrar el juego de las negociaciones polticas del problema con la necesaria bs
queda del soporte tcnico-especializado para viabilizar el rediseo del estado.
En cualquier caso, todo hace prever que el tema estar activado de forma regular en el me
diano plazo (al menos durante los primeros seis meses del ao 2000), que pueden emerger
nuevos actores y propuestas en el campo de la descentralizacin y, sobre todo, que las for
mas y mecanismos que den forma a la resolucin del problema estarn ms determinadas por
las estrategias polticas del gobierno nacional, las relaciones de fuerza entre los partidos po
lticos y las negociaciones que establezcan con los grupos de presin implicados en la refor
ma, que sobre la base de una ampliacin del debate y deliberacin pblicos que den paso a
discusiones participativas, tcnicas e informadas que permitan a los diversos segmentos de la
sociedad civil y a numerosos actores polticos posicionarse racionalmente en el debate.

115

captulo 5
Economa y espacio
en el Ecuador
este captulo presenta un anlisis de la configuracin espa
cial de algunas variables econmicas en el territorio ecuatoriano.
Se trata de analizar los elementos que caracterizan y conforman a las regiones mar
cando sus especificidades, sus competitividades y tambin las disparidades regiona
les. En la primera parte se analiza la estructura del espacio ecuatoriano, en su as
pecto fsico, de organizacin territorial y de distribucin espacial de la poblacin.
En la segunda parte se exponen algunos elementos tericos y metodolgicos que
sustentan el anlisis de la configuracin espacial de las variables econmicas.
En la tercera parte se analizan las variables de la estructura econmica provincial
en las ramas agropecuaria, manufacturera. las cuales junto con los correspondien
tes coeficientes de localizacin permiten definir una tipologa de dinamismo produc
tivo provincial.
En la cuarta parte se analizan los flujos de capital financiero privado en el territo
rio nacional a travs de las series estadsticas de las captaciones financieras y de
las colocaciones de crdito de los bancos privados en los tres ltimos aos.
En la quinta parte se analiza el rol del Estado como asignador de recursos a travs
de las series de transferencias que han recibido, a nivel provincial, tanto las depen
dencias del gobierno central como las entidades seccionales autnomas: Munici
pios y Consejos Provinciales. Complementariamente se presentan las tributaciones
de los diversos impuestos a nivel provincial, con la finalidad de presentar finalmen
te los ndices de la relacin asignaciones /tributaciones, que evidencian los niveles

de autonoma regional.

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1. Estructura del espacio ecuatoriano

La creacin de un espacio de ocupacin humana es un producto cultural que da lugar a un
conjunto dinmico e interrelacionado de sistemas de objetos y sistemas de acciones. La crea
cin de dicho espacio se encuentra condicionado tanto por las dinmicas directas de produc
cin local (y las caractersticas del entorno) como por la influencia de los procesos de cir
culacin y toma de decisiones.
Esta construccin da origen a lugares y regiones en donde se manifiestan espacios funciona
les que expresan un acontecer homogneo (solidario) de un nmero dado de mediaciones que
poseen una configuracin espacial propia y una norma (implcita o explcita). (Santos, 1993)
El anlisis de la estructura espacial presupone entender el territorio como un hecho social va
riable y cambiante propio de cada poca, tal como se seal en el captulo] .

1.1. Aspectos fsicos del Ecuador

El territorio del Ecuador se encu mtra localizado en el noroccidente de Amrica Latina en la
zona intertropical. El Ecuador continental est atravesado por la cordillera de los Andes. La
presencia de este macizo montaoso es uno de los factores decisivos dentro de la organiza
cin del espacio y da lugar a la diferenciacin territorial que distingue las tierras altas de las
tierras bajas. El Ecuador posee un relieve y una geomorfologa muy variada en la cual se en
cuentran cuatro grandes grupos de paisajes naturales: la regin litoral, los paisajes andinos
de la Sierra, la Amazona y el archipilago de Galpagos.
Dentro de los aspectos fsicos relevantes a la estructura territorial se encuentra una diferen
ciacin del potencial productivo del suelo en funcin del material de origen del mismo y de
las caractersticas morfoclmatcass". El uso del suelo se encuentra condicionado por varios
factores entre los que resaltan: los patrones de poblamiento, las caractersticas biofsicas y
agroecolgicas del medio y las infraestructuras y servicios. En base a estas consideraciones
se pueden distinguir en el Ecuador cuatro grandes regiones de usos del suelo: las zonas ur
banas y centros poblados, las zonas en donde la agricultura es la actividad predominante, las
zonas de agricultura extensiva con presencia de formaciones vegetales naturales y las zonas
de vegetacin natural con bajos niveles de utilizacin para la produccin agropecuaria.
Los suelos ms frtiles se encuentran en la llanura litoral, en la cuenca baja del ro Guayas y
en los sectores hmedos de las cuencas interandinas. Estas zonas poseen materiales ricos en
nutrientes y son aptos para la agricultura. Por otra parte se encuentran los suelos con limita
ciones para la produccin agropecuaria por falta de agua para riego, como en la pennsula de
Santa Elena, los valles secos de la Sierra y el sur de Loja. Los suelos pobres en nutrientes
son aquellos sobre los cuales existe una sobreutilizacin y sobreexplotacin, principalmente
67 La presencia de la corriente fria de Humboldt en el litoral ecuatoriano crea una gradiente pluviomtrica en donde las zonas
ms secas se encuentran hacia el sur del pas, cercanas a la franja costanera, particularmente hacia la pennsula de Santa
Elena.

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en las pendientes de la zona andina de fuertes densidades, en donde predomina el minifun

dio y se evidencian procesos avanzados de erosin. La Amazona tiene en su mayora suelos
arcillosos pobres en nutrientes, con mucha materia orgnica en superficie, pero su potencial
productivo es reducido.
Los recursos naturales en el pas deben clasificarse entre aquellos que tienen una utilizacin
para la produccin por parte de la poblacin y aquellos que se preservan en su estado origi
na1 68 . En el primer grupo, como recurso econmico, se encuentran: el petrleo (norte de la
regin Amaznica); los yacimientos mineros (localizados principalmente al sur del pas); el
agua utilizada para la produccin hidroelctrica (las principales centrales son Agoyn, Pau
te, Pisayambo), para riego (siendo las principales cuencas de abastecimiento las de los ros
Pastaza, Guayas y Esmeraldas y el principal proyecto de riego es el trasvase Daule-Peripa
para la pennsula de Santa Elena) y para consumo humano (con especial importancia para las
grandes ciudades); y existe un consumo limitado de los recursos marinos y la explotacin
maderera. En el segundo grupo se encuentran las zonas en donde an se encuentra vegeta
cin natural, principalmente los bosques hmedos de la zona noroccidental en Esmeraldas y
los de la llanura Amaznica, las zonas de manglar (que ltimamente han sido talados para la
ocupacin del suelo en camaroneras), los pramos y el archipilago de Galpagos.

1.2. Evolucin de la organizacin territorial

La organizacin territorial del espacio nacional refleja la herencia indgena de percepcin y
apropiacin del espacio y el paso a una estructura territorial dependiente, vinculada a diver
sos centros de poder en distintas pocas. Durante la poca colonial la transferencia de capita
les se realiza hacia Espaa, en la primera poca de la Repblica los centros de dominacin son
Gran Bretaa y Francia y actualmente es Estados Unidos -principal destino de los productos
nacionales de exportacin, de las importaciones y eje de la poltica econmica nacional.
La ocupacin indgena del espacio ecuatoriano se origina hace unos diez mil aos, al trmi
no de la ltima glaciacin. Sin embargo la ocupacin efectiva del territorio solo se concreta
hace cerca de cuatro mil aos en donde se produce un considerable aumento demogrfico, se
consolida la agricultura con el desarrollo de nuevos cultivos y existen evidencias de inter
cambios intra regionales. La estructura de la ocupacin indgena actual est fuertemente vin
culada con el sistema de dominacin impuesto por el Incario.
El Incario se impone en la regin por un lapso relativamente corto pero logra integrar par
cialmente a varias comunidades bajo una unidad lingstica y socio--organizativa: el Tahuan
tinsuyo. La unidad social y territorial se basa en un grupo poblacional estructurado y disper
so con funciones agrarias (llacta) compuesto de varias familias (ayllu). Durante esta poca
haba un control vertical del territorio con aprovechamiento de diversos pisos altitudinales
que permita el acceso a diversos productos, siendo los principales alimentos el maz y la pa
pa. La poblacin se encontraba mayoritariamente en laderas y mesetas en el callejn interan
68 Entre parntesis se incluyen los lugares en donde se encuentran los recursos.

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dino. La ocupacin incsica buscaba controlar la poblacin, asegurar la hegemona del "im
perio", controlar la circulacin de bienes y personas y acceder a nuevas zonas agroecolgi
cas, que permitan asegurar los recursos alimentarios, humanos, tcnicos y militares y al mis
mo tiempo garantizar el control del espacio desde los centros monumentales y de poder. (Ra
mn, 1990; Gmez, 1987)
La organizacin espacial durante la colonia modific las relaciones de los habitantes nativos
con su entorno mediante mecanismos de control territorial impuestos por los espaoles. Las
principales medidas fueron la fundacin de ciudades, las reducciones de indios y la implan
tacin de un sistema de produccin basado en la explotacin agraria (a travs del sistema de
haciendas), la minera y los obrajes. A ello se sum la divisin del "Nuevo Mundo" en Vi
rreynatos, Audiencias, Gobernaciones, Corregimientos y Partidos que permitan un mejor
control poltico y administrativo por parte de la Corona espaola. En las ciudades se concen
traba el poder de organizacin que permita el manejo del campo, de la poblacin indgena,
de los recursos, de la produccin y del comercio. (Gmez, en Ayala Mora, 1983)
Esta estructura se mantiene hasta la poca republicana, en la cual se suman otros determinan
tes debido a la reorganizacin polico-admnistrativa del nuevo Estado y la implantacin de
un nuevo esquema de divisin territorial. El Ecuador establece unos lmites de frontera y rup
tura con los pases vecinos, principalmente con el Perno A partir del conflicto de 1942, que
culmina con la firma del Protocolo de Ro de Janeiro, empieza un proceso de control efecti
vo del territorio amaznico ecuatoriano impulsado por el Estado, los procesos de coloniza
cin, las misiones religiosas y la exploracin y explotacin de empresas petroleras.
La ocupacin del espacio se realiza en todo momento de una manera selectiva. Desde la po
ca colonial las zonas de mayor presencia humana son aquellas vinculadas a la produccin
agropecuaria y a la manufactura y la industria (localizada en los centros urbanos dominan
tes). En la primera poca republicana los procesos de colonizacin (como ocupacin y con
trol del espacio) estuvieron dirigidos a la cuenca baja del ro Guayas y vinculados a la pro
duccin de cacao y banano; posteriormente a la llanura litoral alta para la produccin de ca
f y palma africana; y de manera ms reciente a la Amazona y el norte de Esmeraldas.
Dentro de esta organizacin espacial se manifiestan claramente dos polos desde donde se
ejerce el control del territorio: Quito en el aspecto poltico y administrativo, con particular
influencia para la Sierra y la regin Amaznica y Guayaquil en los aspectos econmicos vin
culados a la dinmica agroexportadora de la Costa. En tomo a estas dos metrpolis se agru
pan una serie de zonas de produccin y ciudades intermedias con funciones limitadas y alta
mente dependientes que configuran diversos niveles de interaccin del territorio nacional con
el espacio local, regional o mundial. Segn Deler (1983) existen tres grandes grupos de "su
bespacios" o zonas en el territorio ecuatoriano:

El espacio urbano: corresponde a las grandes metrpolis (Quito y Guayaquil), a los

centros urbanos intermedios (regionales y provinciales) que ocupan un papel dominan
te dentro de la organizacin del territorio nacional, y los centros urbanos locales.

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Los subespacios muy bien integrados o la periferia "activa": son aquellas reas de eco
noma "moderna", densamente poblados, localizados en la zona influencia directa de
la red urbana central la cual los provee de bienes y servicios y cuya produccin se ar
ticulada al mercado nacional e internacional. En este subespacio se distinguen las zo
nas rurales orientadas al mercado interno, el espacio dedicado a la agroexportacin y
el subespacio minero-exportador.

Los subespacios de aislamiento relativo o la periferia "pasiva": corresponden a las zo

nas "marginales" que tienen pocos vnculos con el sistema urbano central ya sea por
distancia, accesibilidad o por diferencias socioeconmicas y culturales. Estos espacios
corresponden a los de los grupos selvticos, las comunidades indgenas y los latifun
dios tradicionales.

El Ecuador presenta una relacin de conexiones entre las dos metrpolis, siendo las ciuda
des ubicadas en el trayecto entre las dos urbes las que se encuentran mejor articuladas al sis
tema. Dentro de la caracterizacin realizada por Deler habra que recalcar que no existen l
mites claros de transicin entre una y otra zona y que stas se pueden encontrar intercaladas
o asociadas. Por otra parte cabe sealar que en el ltimo perodo existe una diferenciacin
an ms fuerte de las disparidades regionales con un aumento de la concentracin de indica
dores de "bienestar" en los sectores urbanos debido a la falta de polticas territoriales y de
redistribucin que promuevan el desarrollo del sector rural.
Esto ocurre en un contexto de profundas transformaciones que tienen lugar en las ltimas tres
dcadas, cuando el petrleo y la industria pasan a ser los ejes de acumulacin. En los lti
mos aos, el dinamismo econmico se encuentra vinculado nuevamente al sector primario
(camaroneras, flores de exportacin, banano, frutas no tradicionales) y al sector terciario li
derado por los servicios financieros y comerciales en donde las ciudades tienen un rol prota
gnico en la transferencia y captacin de recursos. (Gmez y Portais en: Len, 1997:48)
La integracin del territorio se da en funcin de los intereses polticos pblicos y privados,
la presencia de vas y medios de comunicacin (desde el ferrocarril, la red de carreteras a los
nuevos medios de comunicacin satelital), los procesos productivos y los intereses econmi
cos de sectores industriales y agroexportadores.

1.3. Distribucin espacial de la poblacin: la hegemona de la red urbana

La poblacin del Ecuador se encuentra distribuida de manera desigual a travs del territorio
nacional. Esta situacin responde a factores de orden histrico, fsico y econmico.
En el primer grupo tenemos los patrones de poblamiento indgenas precolombinos de las zo
nas del callejn interandino, la franja litoral y en menor medida, en la Amazona por grupos
seminmadas. Por otra parte, est la influencia del sistema de dominacin espaola cuyos
principales ejes de acumulacin eran la hacienda agropecuaria, la minera y los obrajes.

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Entre los aspectos fsicos que limitan la ocupacin humana estn los relieves irregulares y
abruptos, el clima y la altura. Lo s aspectos socioeconmicos son quiz los ms importantes,
pues la poblacin se concentra en tomo a los centros de produccin en donde existen mejo
res oportunidades laborales, educacionales y de condiciones de vida. La mayor concentra
cin poblacional se encuentra en ciudades de la llanura litoral entre Quevedo y Machala y en
los valles centrales de la regin interandina entre los 2200 y 3200 m. Las zonas de menores
densidades son la llanura Amaznica, el sector norte de Esmeraldas y las estribacione s de la
cordillera de los Andes. En el Ecuador cerca del 61 % (1996) de la poblacin se encuentra lo
calizada en centros urbanos. (Ver mapa No. J Distribucin poblacional).
La red urbana del Ecuador se caracteriza por la bipolaridad de dos grandes ciudades que con
centran al 29% (1996) de la poblacin, los servicios, las inversiones, la administracin y el
comercio: Quito, en los aspecto s politico admini strativos y Guayaquil en el caso econmico.
El proceso de urbanizacin que tiene lugar en el pas a raz de los procesos migratorios des
de la Sierra hacia la Costa, a principios del siglo XX foment la constitucin ciudades me
dianas y pequeas en la regin litoral.

mapa 1
Poblacin proyectada a1996 por provincias.

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50

lOO

150 Km

Menos de 100.000 hab.

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[ 8 Entre 200.000 y 400.000 hab.
mil Entre 400.000 y 800.000 hab.
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Ms de 800.000 hab.

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Existen diversos grupos de ciudades que van desde las grandes metrpolis a' pueblos de po
cos habitantes y funciones restringidas. Dentro de esta gama existen las ciudades que son po
los regionales, centros provinciales, centros locales y ciudades agrarias. A esta jerarqua se
suma la presencia de conglomerados de ciudades y pueblos que forman conjuntos urbanos
en: Quito--Cayambe-Sangolqu-Machachi, Guayaquil-Babahoyo-Milagro, Cuenca-Azo
gues, Portoviejo-Manta, Latacunga-Ambato e Ibarra-Atuntaqui-Otavalo. Sin embargo,
existen fuertes disparidades ya que las ciudades que son polos de atraccin regional no lo
gran ejercer una influencia territorial que permita compensar y redistribuir la inversin y la
concentracin poblacional y de servicios, de manera local. (Allou, et.al., 1987)

2. Hacia un anlisis de la configuracin de la estructura econmi

ca en el territorio ecuatoriano
2.1. Variables econmicas y espacio
Teniendo como perspectiva un proceso de descentralizacin que signifique,repensar un nue
vo modelo de organizacin econmica y social del pas, el trabajo que se presenta a conti
nuacin indaga las configuraciones regionales de la estructura econmica.
El anlisis sobre la forma espacial de configuracin de la economa en el Ecuador, puede dar
luces para una propuesta de descentralizacin que no sea la mera transferencia de funciones
o recursos, sino la posibilidad de que el pas genere dinmicas econmicas integrales, redis
tribuidoras que garanticen el avance de tradicionales regiones rezadas y potencialice las pro
ductividades regionales
El desarrollo econmico del Ecuador se caracteriza en general por un "bloqueo de las posi
bilidades de reproduccin econmica" (Conade-GTZ: 1992: 19-24) signado por un dbil cre
cimiento econmico, elevados niveles de desempleo y subempleo, bajos niveles de ingreso,
una desigual distribucin de la riqueza, segmentacin y debil competitividad de los merca
dos. En el origen de estos problemas se encuentra la forma de acumulacin de capital, que
no se ha sustentado en la generacin de excedentes en el proceso productivo sino en la cap
tacin de los ahorros pblicos por parte de una burguesa rentista que ha privilegiado la pro
duccin en funcin de la demanda internacional, que no ha reinvertido los excedentes en los
procesos productivos del pas y que ha generado como contraposicin un dbil mercado in
terno y profundas segmentaciones del aparato productivo. De esta manera se ha dado origen
a una especfica configuracin de la economa marcada por su heterogeneidad estructural, la
cual se refleja en la sobrecapitalizacin de los segmentos modernos y la subcapitalizacin de
los segmentos tradicionales; una limitada capacidad de las actividades productivas para ge
nerar encadenamientos dinamizadores; consecuentemente, existencia de mercados internos
sumamente dbiles.
La heterogeneidad estructural explica las grandes disparidades regionales y el desarrollo re
gional desigual que han generado la concentracin de las actividades productivas en ciertos

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polos y por otro lado, zonas y regiones totalmente rezagadas. Los niveles de produccin y de
inversin se han distribudo espacialmente de manera desigual en las distintas regiones y lo
calidades.. La heterogeneidad estructural que marca la segmentacin de la economa, se ex
presa por tanto, tambin de manera espacial, a travs de las profundas disparidades inter e in
traregionales.
En este anlisis se tratar de presentar la forma como se manifiestan estas disparidades re
gionales en el Ecuador. Para ello, se va a analizar la configuracin espacial de algunas varia
bles econmicas. Coraggio (1987) marca los niveles que caracterizan al anlisis de la "con
figuracin espacial de un conjunto de elementos". En primer lugar, se trata de definir su par
ticular distribucin sobre una superficie, luego es necesario considerar los diversos atributos
de estos elementos y posteriormente se debe avanzar hacia la explicacin de los flujos que
genera su actividad. En el anlisis es importante definir los atributos cuya distribucin se ana
lizar y a su vez caracterizar las formas de esta distribucin.
En este estudio, la unidad de analisis regional ser la provincia, pues se trata de un territo
rio historicamente marcado por procesos econmicos y sociales de alguna manera especfi
cos, de cierta densidad. Es adems, una unidad poltico administrativa, para la cual existen
algunos datos sobre su desenvolvimiento econmico. De acuerdo con la caracterizacin de
regioness? se estara privilegiando un "criterio de planificacin" dado por la divisin polti
co administrativa del pas y que ha su vez ha determinado una poltica de asignacin de re
cursos, de promocin de inversiones, etc.
Sin embargo, existen restricciones para una consideracin de las provincias como unidades
de anlisis econmico, principalmente por el hecho de que no siempre las provincias consti
tuyen regiones econmicas. Por ejemplo, en la provincia de Pichincha, existen al menos dos
configuraciones desde el punto de vista econmico: toda la extensin de Santo Domingo de
los Colorados y que se une a una parte de la provincia de Esmeraldas, en la que hay un pre
dominio de la produccin de palma africana y, la otra de la zona de Cayambe y Tabacundo
especializada en la produccin de flores. Adems, al interior de las provincias existe diverso
tipo de disparidades, que se obvian al tomarla como unidad de anlisis. Igualmente, si bien,
la mayora de provincias son espacios configurados alrededor de un lugar central que es la
capital provincial, existen algunas provincias, que de acuerdo con este criterio constituiran
al menos dos regiones (Manab y Pichincha, por ejemplo). Con estas limitaciones, se mantie
ne el anlisis a travs de los datos provinciales, pues son los nicos de los que se dispone, y
cuando sea pertinente y se conozcan algunas estadsticas estudios, se introducirn las con
sideraciones sobre regiones econmicas que no coincidan con las estructuras provinciales.
Sobre esta unidad de anlisis, los atributos a considerarse son las variables de la produccin
econmica en las ramas productivas agropecuaria y manufacturera especialmente.
69 Segn Polese (1998: 148). existen tres criterios para la caracterizacin de regiones: de nodalidad: reas de influencia pola
rizadas por un lugar central; por homogeneidad: segn determinadas careteristicas dc reagrupamiento; y segn criterio de
planificacin: en funcin de fronteras administrativas y polticas.

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El anlisis, parte por tanto, de una caracterizacin de las potencialidades y competitividades

de cada provincia con respecto a las distintas ramas de la actividad econmica. Son estas tra
dicionales especializaciones regionales, las que marcan procesos ms menos dinmicos de
desarrollo, especialmente en un pas en el que, el modelo de desarrollo ha creado segmenta
ciones productivas y fuertes procesos de heterogeneidad econmica. A pesar de las limita
ciones objetivas para un anlisis de esta naturaleza, tal cmo se ver ms adelante en la ex
plicacin metodolgica, es importante identificar lo que Bosier llama los factores del creci
miento econmico regional.
Ello porque en nuestro pas, en general, han existido dos tipos de anlisis econmico: aquel
que se concentra en el estudio del desenvolvimiento econmico global de pas, con base en
las variables macroeconmicas nacionales, explorando tambin en algunos casos, los com
portamiento de los sectores econmicos, pero sin mirar las especificidades productivas pro
vinciales o cantonales. Si bien hay estudios de caso de especficas provincias y cantones, son
limitados los estudios que miran al pas como un todo pero desde sus especificidades regio
nales. El otro tipo de estudios trabajan desde la perspectiva regional pero se basan en el con
sumo y en las variables que enfatizan las carencias provinciales. Nuestro enfoque quiere
aportar desde la visin del pas como un todo y mirar como en este espacio se configuran las
variables econmicas y los flujos que ellas generan.
El anlisis de las variables de produccin y productividad provincial se complementa con el
estudio de la especializacin productiva provincial en base a las variables del ndice de loca
lizacin, con lo cual se llega a una tipologa de dinamismo productivo provincial.
Las desigualdades en el crecimiento econmico regional tienen que ver en gran medida con
las formas de los flujos de capital financiero entre las provincias y a nivel nacional, que cons
tituyen los siguientes atributos provinciales a analizarse. Se examina por tanto, las series so
bre las captaciones de recursos que el sistema financiero privado realiza a nivel provincial y
paralelamente, su distribucin entre las provincias a travs del crdito.
Finalmente, se presentan los flujos de recursos que el Estado destina a cada provincia, a tra
vs de las transferencias del Presupuesto general del Estado hacia municipios y consejos Pro
vinciales, as como a las entidades del rgimen seccional dependiente. Junto con ello se pre
sentan los niveles de tributacin provincial.
En la siguiente seccin se presenta el desarrollo metodolgico para las variables que se han
mencionado.
La investigacin no alcanza a realizar un anlisis regional de cada una de las provincias, sin
embargo, la presentacin de la forma que adquieren las distintas variables econmicas a ni
vel provincial, permiten realizar una inicial caracterizacin de las provincias, especialmen
te en cuanto a sus niveles de productividad, competitividad y dinamismo econmico. Para
sustentar este anlisis, es necesario remitirse a la forma como algunos autores teorizan a la
regin como objeto de anlisis econmico.

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De acuerdo con Polse (1998), la primera caracterstica de la regin como unidad de anli
sis econmico es que, a diferencia, del territorio nacional, no tiene fronteras en el sentido
econmico. La intensidad de sus relaciones con el exterior, su apertura, es su caracterstica
fundamental. "La nica condicin de su existencia, como concepto econmico, es su perte
nencia a un espacio econmico y poltico ms amplio".
Desde esta perspectiva se enfatiza la regin como un concepto cuyas fronteras pueden variar
de acuerdo a las circunstancias. Su criterio de existencia es su relacin con un entorno eco
nmico y poltico. La interdependencia, la movilidad de los factores de produccin son ele
mentos importantes de anlisis desde esta perspectiva. Metodolgicamente. como analizare
mos ms adelante, esta conceptualizacin de la regin como un espacio de interdependencia
con el exterior lleva a establecer instrumentos de anlisis que explican la actividad econmi
ca desde el modelo de la base econmica que est compuesta por las actividades que permi
ten la entrada de ingresos a la regin y del coeficiente de localizacin como un ndice de la
especializacin econmica de una localidad.
Gonzlez Meyer, (1995), sita su perspectiva desde la conceptualizacin de los procesos eco
nmicos locales y afirma que la naturaleza local de un proceso econmico se refiere a la "lo
calizacin de los procesos de toma de decisiones que definen la dinmica econmica de una
localidad determinada" y un componente esencial de este carcter local es la presencia de
agentes locales en estos procesos. Los agentes locales son sujetos, instituciones, tejidos, ini
ciativas e innovaciones locales que constituyan una "masa mnima crtica". De acuerdo con
este criterio, distingue entre procesos de desarrollo global que presentan componentes de lo
calizacin territorial local respecto de procesos que, en trminos de agentes y de localizacin
de decisiones contienen un alto ingrediente local. Los primeros tienen una lgica de locali
zacin o deslocalizacin de acuerdo con criterios funcionales de agentes no comprometidos
con el desarrollo de espacios locales especficos, mientras que los segundos, tienen como
protagonistas a agentes locales que se conectan con espacios mayores, pero lo hacen desde
un compromiso con la localidad pues dependen de ella. Gonzlez Meyer postula el criterio
de que el desarrollo econmico resulta de la interrelacin de los procesos de desarrollo glo
bal y de aquellos de carcter local.
Metodolgicamente, se puede deducir que de acuerdo con esta conceptualizacin, al realizar
un anlisis econmico de una regin, sera importante determinar el grado de localidad de
los agentes de un proceso econmico local regional. Aspectos como procedencia de los em
presarios y de sus capitales, grados de acumulacin local desde las actividades econmicas
asentadas en la regin, tejidos sociales e interdependencias econmicas construidas seran in
dicadores de este grado de localidad.
Boisier (1992) enfatiza en la conceptualizacin de regin como una "construccin social" en
la cual la existencia de un "proyecto poltico regional" desde los agentes e instituciones de
desarrollo regional constituye un aspecto fundamental. El desarrollo regional constituye el
"proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad ltima el progreso

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permanente de la regin, de la comunidad regional y de cada individuo". Los requisitos de

este desarrollo regional son: autonoma decisional; capacidad regional de captacin y rein
versin del excedente; procesos de inclusin social; sincrona intersectorial y territorial de
crecimiento y percepcin colectiva de pertenencia regional.

2.2. Algunas herramientas metodolgicas para el anlisis

econmico regional. Su aproximacin en el caso ecuatoriano

Las variables macroeconmicas regionales: oferta y demanda globales

Los indicadores macroeconmicos bsicos de una nacin son el Ingreso y el Producto Na
cional. Este, considerado como el valor monetario total de todos los bienes y servicios fina
les producidos por una economa la percepcin total de las empresas a partir de la venta de
todos los bienes y servicios producidos por dichas empresas; y, el Ingreso como los ingresos
percibidos por las unidades econmicas en pago por la produccin de estos bienes y servi
cios el costo anual de generar la produccin total de estos bienes y servicios finales, esto
es salarios, rentas, intereses, utilidades.
En el caso de regiones de una nacin, estos dos indicadores se aplican para las regiones es
pecficas, aunque evidentemente, dada la interrelacin entre las distintas regiones de una na
cin, resulta forzado en algunos casos, determinar como regionales ciertos tipos de produc
cin que dependen econmica y financieramente de otras ciudades. Tal es el caso por ejem
plo, de las sucursales de cadenas en las ramas de alimentos de servicios en las cuales, una
parte de los pagos realizados por consumidores locales, no se quedan en la regin sino van
hacia la ciudad donde esta cadena tiene su matriz.
En el caso ecuatoriano, las cuentas nacionales elaboradas en el Banco Central no realizan la
contabilidad del producto provincial o cantonal, lo cual constituye una grave deficiencia pa
ra el anlisis regional del pas.
Para este trabajo, se ha elaborado una aproximacin indicativa de la produccin de cada pro
vincia en base a las Encuestas de Manufactura y Minera, de Comercio Interno, de Restau
rantes y Hoteles, de edificaciones de cada provincia realizada por el Instituto Nacional de Es
tadsticas y Censos. Estas encuestas cubren slo una parte de la produccin provincial y son
elaboradas en base a la informacin de las mismas empresas. Se han utilizado para tener un
indicador de anlisis interprovincial y no con la finaJidad de obtener montos absolutos de
produccin provincial. Con los datos de estas encuestas se han elaborado indicadores de pro
ductividad por persona ocupada70 en cada provincia y por la rama respectiva.

70

Para el caso de la Produccin Agrcola, se toma como indicador de persona ocupada las estadsticas de la PEA por rama
de actividad y por provincia del Censo de 1990,con las reservas correspondientes.

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Para el sector agropecuario se han tomado los datos de la Encuesta Nacional de Superficie y
Produccin Agropecuaria del ao 1995 que forma parte del Sistema Estadstico Agropecua
rio Nacional, que presenta la produccin en toneladas mtricas de cada producto agrcola por
provincias. Se han agregado las producciones provinciales/! y se ha multiplicado cada pro
ducto por su valor a precio de finca, proporcionado por el Ministerio de Agricultura para el
respectivo ao. De esta manera se ha llegado a un valor de produccin agrcola por provin
cia. El mismo procedimiento se ha seguido para la produccin pecuaria, con los productos
presentados por la Encuesta para obtener un valor de la produccin agropecuaria provincial
para 1995.
Estas cifras de produccin agropecuaria. manufacturera, del comercio y de restaurantes y ho
teles para el ao 1996 nos permiten realizar una comparacin del aporte provincial en cada
rama productiva, de las competitividades provinciales y de los niveles de productividad.
La estimacin de la actividad econmica regional y de la especializacin regional:
coeficiente de localizacin y valores regionales exportados
Como se haba explicado en pginas anteriores, una de las conceptualizaciones de regin en
fatiza en la intensidad de sus relaciones con el exterior, como su caracterstica fundamental.
De acuerdo con este criterio, un aspecto importante a tomar en cuenta para el anlisis de ac
tividad econmica de la regin es la determinacin de aquellas actividades "exportadoras"
que generan prosperidad regional, por su capacidad de generar ingresos en base a la deman
da exterior.
Este modelo llamado de la "base econmica" 72 establece que el nivel de produccin y em
pleo de una regin dependen de las actividades de exportacin, las que a su vez dependen de
la demanda externa y de las ventajas de esa regin para satisfacer esa demanda. Estas activi
dades se denominan" actividades bsicas".
Una forma indirecta de estimar estas actividades bsicas es mediante la utilizacin de las es
tadsticas del empleo en las distintas regiones. Se calcula para ello, el coeficiente de locali
zacin, que compara el empleo de una regin en cada rama de actividad con respecto al em
pleo en esa rama en la totalidad del territorio de anlisis, en nuestro caso, en todo el pas.
La frmula es la siguiente:

Qij=

Eij I Ej

EiplEp

71

Para cada provincia se ha sumado la produccin de los productos principales presentados en la Encuesta.

72 La explicacin que sigue de este modelo se basa en Polese Mario, Economa urbana y regional: introduccin a la relacin
entre territorio y desarrollo, 1998 y en Centro de Servicios Municipales "Heribeno Jara", A.C.. Manual de Diagnstico Eco
nmico Municipal, Mxico 1998.

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Donde:
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Eip=
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Coeficiente de localizacin de la rama econmica i en la regin j

Empleo en la rama i en la regin j
Empleo total en la regin j
Empleo en la rama i en el pas
Empleo total en el pas.

Este coeficiente expresa el grado de concentracin de la rama econmica en la respectiva re

gin en relacin con el pas. Sera el grado de especializacin productiva de una regin en
una rama especfica en relacin con el pas. Un valor superior a 1 significa una concentra
cin de esa rama en esa regin que la economa local tiene una especializacin en esa ra
ma de actividad. Se asume que la produccin excede a la demanda y por ello se exporta.
En este caso la frmula puede escribirse as:
Cij= Eij - [Ej (EiplEp)]
Donde: Cij = al nmero de empleos de la regin j atribuibles a las exportaciones en la rama
de actividad i.
Estas cifras sobre empleo pueden valorizarce con los datos sobre el valor del PIB por em
pleado en cada sector en la respectiva regin. Usualmente se disponen slo de datos a nivel
nacional y la estimacin ah se basa en el supuesto de que las productividades son iguales en
todas las regiones. Se obtiene de esta manera una estimacin sobre el valor exportado de las
ramas con coeficiente de localizacin mayor a 1 en una regin determinada.
En el caso del Ecuador se han calculado los coeficientes de localizacin de cada una de las
ramas productivas por provincias. Debido a que no hay datos sobre personas ocupadas en ca
da actividad por provincia, se ha utilizado la PEA por provincia del Censo de 1990. Lo que
se obtiene por tanto, son valores aproximados, que marcan especialmente tendencias de es
pecializacin de las provincias en algunas ramas productivas.
En base al coeficiente de localizacin se ha calculado adems, la poblacin economicamen
te activa por provincia dedicada a las llamadas "actividades exportadoras" y en base al PIB
generado por cada persona de la PEA en las respectivas ramas productivas, el valor exporta
do por cada regin. Se ha obtenido un "ndice de dinamismo productivo" de cada provincia
en base a la relacin entre la PEA dedicada a actividades exportadoras en cada provincia con
respecto a la PEA total provincial.

Los flujos financieros

Un factor gravitantedel desarrollo de una regin es el capital financiero, que sostiene los pro
cesos de crecimiento econmico. En las regiones con menores ndices de desarrollo, un as

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pecto usualmente escaso es la disponibilidad de crdito y las condiciones de tasas de inters,

plazos y garantas del mismo.
Con la finalidad de conocer la forma como se dan los flujos del capital financiero en el caso
ecuatoriano, en el anlisis se presentan las series estadsticas de las captaciones financieras
y las colocaciones de crdito de los bancos privados por provincias durante los tres ltimos
aos.

El Estado como dinamizador del crecimiento econmico

Se ha dicho que el Estado cumple con un papel fundamental especialmente en la ejecucin
de polticas regionales que impulsen un desarrollo interregiona1 equitativo. Dos factores
cumplen un papel dinamizador en este sentido: las polticas econmicas regionales que tie
nen por finalidad promover el surgimiento o fortalecimiento de procesos productivos en de
terminadas regiones y reducir las disparidades regionales.. Complementariamente a ello y en
ocasiones de manera especfica por si mismos, los flujos de recursos estatales hacia determi
nadas regiones constituyen factores evidentes de dinamizacin de las economas regionales
o locales.
En el Ecuador, las dependencias del Gobierno Central tienen en cada provincia sus funcio
narios e instancias representantes, que forman parte del rgimen secciona1 dependiente.
Igualmente existen los gobiernos seccionales autnomos, ejercidos por los consejos provin
ciales y los concejos municipales. Tanto para las instancias del rgimen secciona1 dependien
te como de los gobiernos seccionales autnomos el Presupuesto Nacional del estado deter
mina transferencias, cuyo detalle por sector y por provincia es presentado para el anlisis co
rrespondiente.

Los indicadores de la desigualdad regional

Las Polticas regionales tienen por objetivo disminuir las brechas del desarrollo regional. Es
tas brechas se expresan usualmente en el producto per cpita regional en las productivida
des regionales. Otros indicadores son los explicados anteriormente: captaciones y colocacio
nes de recursos por regin, asignaciones estatales, sin embargo, las disparidades regionales
deben analizarse de manera ms integral y para ello, se presentan en el Anexo 4 algunos in
dicadores demogrficos, sobre educacin, salud, distribucin de la riqueza y pobreza. Estos
indicadores provienen del Sistema de Indicadores de ODEPLAN -Oficina de Planificacin
de la Presidencia- y del SIISE -Sistema de indicadores Sociales del Ecuador. Tambin se han
elaborado indicadores sobre la Infraestructura que tiene relacin con el crecimiento econ
mico: vialidad, riego y electricidad por provincia''J,

73 La investigacin contempl adems el anlisis de componentes principales (APe). relacionando datos de la produccin y
del consumo. Por razones de tiempo y espacio estos resultados no son publicados en la presente edicin.

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3. Estructura productiva provincial

3.1 La produccin agropecuaria
Los paisajes agrarios
El Ecuador conserva cerca del 80% de la biomasa original de los ecosistemas naturales. En
el nivel regional se estima que la transformacin a ecosistemas controlados por el hombre
(pastizales y tierras cultivadas) es del 15% de los ecosistemas hmedos tropicales, el 35% de
Josecosistemas montanos (Surez, 1992:35). En todo el pas existen 8 millones de hectreas
de uso agropecuario que representan 31 % de la superficie nacional. (SEAN, 1996). Las tie
rras para uso agrcola se encuentran distribuidas en todo el territorio ecuatoriano; a continua
cin se seala la localizacin y uso de la tierra agrcola en cada regin 74:

La zona semi-rida de la franja costanera y de la pennsula de Santa Elena se encuen

tra afectada por la corriente del Humboldt y la utilizacin agrcola de los suelos est
condicionada a la dotacin de agua de riego.

La zona de Manab, de clima seco, se utiliza para plantaciones de caf y algodn. En

ciertos sectores ms hmedos existen pastos sembrados para ganadera y pequeas
propiedades de agricultura campesina de subsistencia.

En la llanura interior, desde Santo Domingo hasta El Oro, predomina la agricultura de

exportacin. Los principales productos cultivados en este sector son el cacao, el bana
no, el pltano, el caf, la caa de azcar, el arroz, la palma africana y las frutas tropi
cales. Recientemente se han incorporado producciones de abac, tabaco, soya, maz
duro y hortalizas.

En la franja litoral de Esmeraldas, Manab, el sur de Guayas y El Oro se encuentran

camaroneras en zonas que antiguamente fueran ocupadas por manglar.

Las tierras agrcolas de la Sierra se encuentran localizadas principalmente en los va

lles del callejn interandino en zonas de pendientes moderadas, la presencia de los di
versos productos est condicionada a las caractersticas productivas de cada uno de
ellos. En el piso templado se encuentra el maz (2400 a 3200m), las hortalizas, los fru
tales, las leguminosas (frjol, chocho, habas) y las empresas agroindustriales de pro
ductos lcteos y flores. En el piso fro (ms de 3000m) se encuentran los tubrculos
(principalmente la papa) y los pastizales y el pramo en donde existe una ganadera
extensiva. En el piso subtropical (menos de 2400m) se encuentra caa de azcar y fru
tas subtropicales, y localmente se encuentra yuca, caf y tabaco.

74 Tomado de: G6mez. Nelson, 1989; Mapa de paisajes agrarios del Ecuador. 1990; SEAN. 1996.

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capitulo

La regin amaznica est compuesta por tierras agrcolas de tamao mediano a gran
de con un uso para agricultura campesina y ganadera, producto de los procesos de co
lonizacin en el piedemonte andino. En la zona norte de la llanura amaznica ecuato
riana existen grandes empresas de palma africana, te y pastizales. La poblacin ind
gena usa pequeas parcelas de bosque de forma itinerante para el cultivo de yuca y
plantas de tubrculos.
La intensificacin del uso del suelo se encuentra marcada por: "la sobreexplotacin de
las zonas altas y de topografa irregular (en la serrana y en las estribaciones de la cor
dillera)[...], la colonizacin de los bosques tropicales de la Amazona y la Costa nor
te; y, la explotacin de la madera y de manglares." (Surez, 1992:36)

Produccin agropecuara y exportaciones

La produccin agropecuaria representa el 17.3 % 75 del PIB total de la economa. Los prin
cipales productos agropecuaros de acuerdo a los montos de toneladas mtricas producidas,
segn la Encuesta del SEAN, son el banano, la caa de azcar, el arroz, el maz duro, todos
ellos cultivados en las llanuras interiores de la costa y las regiones subtropicales de la Sierra,
dedicados en gran parte a la exportacin. Otro producto importante es la palma africana que
se cultiva en la regin de Santo Domingo de los Colorados en la Provincia de Pichincha, en
Esmeraldas, Los Ros y Napo. Entre los productos de la Sierra tenemos a la papa, el tomate
rin, el maz suave, el frjol y la cebolla, todos ellos destinados en gran parte al consumo
interno.
El aporte de las exportaciones agropecuarias al monto total de exportaciones del pas ha cre
cido en los ltimos aos (del 48 % en 1988 al 57% en 1997), debido al dinamismo del bana
no, camarones y el atn enlatado, pero especialmente por el crecimiento de las exportacio
nes no tradicionales compuestas especialmente por flores y hortalizas. Las exportaciones del
cacao y del caf que ocupan una superficie importante de uso agropecuario se ha debilitado
por problemas de competitividad. Los productos de la costa son entonces los que generan es
te dinamismo en las exportaciones. Durante los ltimos aos, algunos productores de la Sie
rra han abandonado la produccin agropecuaria por rubros ms rentables, pero que requie
ren fuertes inversiones, como en el caso de las flores.
Lo anterior permite destacar que en la produccin agropecuaria ecuatoriana existen al menos
dos segmentos diferenciados: a) una produccin empresarial especializada en banano, maz,
palma africana, ganado de carne en la costa y en el oriente y flores, hortalizas, frutas, lcteos
en la sierra ecuatoriana; un porcentaje importante de esta produccin se dedica a la exporta
cin, utiliza buena tecnologa y se ha beneficiado en gran medida de las polticas del gobier
no central en aspectos cambiarios, arancelarios, crediticios; b) el otro sector est conforma
75 Las cifras de cuentas nacionales de este apartado son tomadas de: Banco Central del Ecuador, No. 18, 1996. Cuentas Na
cionales del Ecuador 1972-1995.

132

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do por pequeos productores y es muy diverso, pero en general, tienen limitado acceso a la
tierra, al riego, una buena parte de su produccin est dedicada al autoconsumo y la mayor
parte de sus ingresos provienen de actividades no agropecuarias.

Produccin agropecuaria por provincias

a) Produccin agrcola
El Cuadro No. 1 de este captulo presenta las principales variables en cuanto a la produccin
agrcola por provincias para el ao 1995 y en el grfico No. 1 se presenta la estructura de la
produccin agropecuaria por provincias: se evidencian los altos niveles de produccin de las
provincias de Guayas, Los Ros y El Oro, en las que, de acuerdo a la composicin de su pro
duccin agrcola son el banano y el arroz, los productos que aportan significativamente a su
peso en la produccin agrcola nacional.

Grfico No. 1
ESTRUCTURA PRODUCCION AGROPECUARIA 1995
35,--------------------- -------

30

25

2D .

15

10

PROVINCIAS

133

Cuadro1:
Produccin Agropecuaria por provincias 1995 (4)

Provincias

Produccin

Produccin

% Prod.

Produccin

AreaUso

Productividad

PEA

Agropecuaria

Agrlcola

Agrc(1)

Ton.M.

Agrlcola

Tierra Uso

Agropecuaria

Millones sucres

Millones lucres

Miles Ha.

Agrlcola (2)

Azuay
Salivar
Caftar
Carli
Colopexl
Chimboram
Imbabura

L.oja
Pichinc118
Tungurahua
Esmeraldas

i~

El Oro
Guayas
LosRias
Manabl
Morona
Napo
Paslaza
zamora
Sucumbas
TOTAL

49,968.32
100,089.44
123.585.51
70,821.97
70,21823.
83,990.66
53,432.99
72,193.84
214,238.45
45,337.83
158,688.08.
472,496.91
1,269,151.67.
1,072,248.49
284,938.37
17,738.62
55,939.44
7,32321
18,72727
43.350.98.

4,282,480.27

49.392.51
99,772.87
123,355.80
70,679.19
69.785.25
83,380.31
53,233.07
71,659.58
213,295.00
45,066.88
156,246.59
4n,177.59
1;J.68,388.39
1,071,967.07
263,775.08
17,4911.28
55,828.22
7,285.81
18,491.23
43,291.81,
4,274,584.51

1.16
2.33
2.89
1.65
1.63
1.95
1.25
1.68
4.99
1.05
3.88
11.05
29.67
25.08
6.84
0.41
1.31
0.17
0.43
1.01
100.00

66,560.78
251,725.78
965,407.63
179,953.82
185,m.211
291,155.31
108,788.27
282,074.17
592,727.46
139,598.44
499,328.03
1,390,629.05

130.994.52.

63.7
59
48.9
24
67.9
122.9
40
63.2
168
39.9
116.3
92.9
279.8
282.4
273
21.7
60
11.4
25.8
40.1

14,285,llO5.72

1918.9

5,672,863.53.
2,615.109.30
605.094.01
49,670.41
172,577.34
29,983.18
55,793.49

1,045
4;1.67
19,742
7,498
2,736
2,369
2,720
4,463
3,187
3,499
4.293.
14,969
20,275
9,260
2,216
2,289
2,876
2.630
2.163
3;1.67

Productividad
PEA
Agropecuaria 3

57,384.00
33,869.00
32,633.00
24,766.00
46,ll43.00
66,ll47.00
30,251.00
82,350.00
74,317.00
51,577.00
38,193.00.
45,390.00,
152,243.00
94,714.00
134,477.00
17,215.00
23,824.00
6,460.00
11,697.00
15,534.00

1.16
7.43
29.58
7.27
4.03
4.28
3.60
4.52
7.911
2.71
13.07
30.84
37.211
27.61
4.50
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(1) Producci6nagrlcola provincial I Produccinagricolanacional

(2) Produccinen tonaladasmtricasIflrea de usoagrlcola
(3) ProduccinenIoneladas mtricas! PEAagropecue~a
(4) La Produocl6nagropecuarlelolal por provinciassehaobtenidoen baseala EncueslaNacionalde Superficiey ProduccinAgropecuariade 1995 del
SEAN. Se han sumado lodas los cultivos principelBsde cada provinciamultiplicadospor sus respectivosprecios a nivel de finca.Para la produccin pecuaria
se sumaronlos correspondientesnmerosde cabezasde ganadomultiplicados por sus respectivosprecios.
Fuente: SEAN.

Elaboracin: Lounles Rodrlguft

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captulo
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Los siguientes grficos presentan los principales productos agrcolas de las provincias de
Guayas, Los Ros y El Oro.

GUAYAS.
Princ ipales productos agrcolas
13CAFlNAZUC AR (fALL O
FRESCO)
. BANANO (EN FR m A
FRESCA)
13ARROZ ( EN CASCARA)
13MAlZ DURO SECO (EN
GRANO)
SOYA (EN GRAN O SECO)

LOS RJOS.
Principales productos agrcolas.
,a BANANO (EN FRUTA FRES CA )

11ARROZ ( EN CASCARA )

e MAlZ DURO SECO (EN GRANO)

e PALMA AFRlC. (EN FRmA

FRESCA)
' . CANAZUCAR (fALLO
FRESCO)

EL ORO.
Principa les produ ctos agrcolas
,.. BAN ANO (EN FRUTA
FRESCA)
'11PLAT ANO(EN FRUTA
FRESCA)
e CACAO (EN ALMENDRA
SECA)
e CAFE (GRANO ORO)
TOMA TE RrNON (EN FRmA
FRESC A)

135

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captulo

Un segundo grupo de provincias est constituido por Manab, Pichincha y Esmeraldas que
aportan con el 6.64% y 4.99% Yel 3.66 % al total de la produccin agrcola. La estructura
de la produccin de los principales cultivos en estas provincias es la siguiente:

M ANABI.
Principa les productos agrcol as.
D PLATANO (EN FRlIT A
FRESCA)
JI BANANO (EN FRlIT A

FRESCA)
D MAlZ DURO SECO (EN
GRANO)
D CAFE (GRANO ORO)
a ARROZ ( EN CASCARA)

PICHINCHA.
Principales productos agrcolas
a PALMA AFRIC. (EN FRUTA
FRESCA)
aPLATANO (EN FRUT A
FRES CA)
D BAN ANO (EN FRlIT A
FRESCA )
D PAPA (EN TUBERC UL O
FRES CO)
.. CA FE (GRANO ORO)

ESM ERALDAS
Principales productos agricolas.
11PALMA AFRl C. (EN FRUT A
FRESCA)
11B ANA NO ( EN FRUTA FRESCA)

El PLATANO (EN FRUTA FRE SC A)

El CAF E (GRA NO ORO)

.. C AC AO (EN ALM ENDRA SECA)

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136

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captulo

En el caso de Manab se encuentra una produccin ms diversificada con una presencia im

portante del banano y maz duro, mientras que en Esmeraldas y Pichincha, es el aporte de la
palma africana la que determina el peso de estas provincias en la produccin agrcola total.
Un tercer grupo est constitudo por las provincias de la Sierra, cuyos principales cultivos se
detallan en los siguientes cuadros. Estas provincias se especializan en cereales, hortalizas y
tubrculos para el consumo interno nacional. En la estructura productiva de Bolvar y Caar,
que tienen mayor aporte al total, se observa un importante peso del banano y de la caa de
azcar, cultivados en las zonas subtropicales de estas provincias. En general, en estas provin
cias, existe una mayor diversificacin productiva a diferencia de las de la Costa. Un ejemplo
significativo al respecto es la provincia de Imbabura. Se trata entonces de provincias cuyos
cultivos se dedican al autoconsumo de las unidades campe sinas y que abastecen las necesi
dades alimentarias de la mayora de la poblacin del pas.

BOLlVAR
Principales productos agrcola s.

ElBANANO (EN FRUTA FRES C A)

11 NARANJA (EN FRUTA FRESCA)

PLATANO (EN FRUTA FRESCA)

PAPA ( EN l1JBERC ULO FRESCO)

11MAJZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)

ElMAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
11TRIGO (EN GRANO SEC O)

D CANAZUCAR (TALLO

FRESCO)

11BAN ANO (E N FRUTA FRESC A)

e PAPA

(EN TUBERCULO
FRESCO)

e MAlZ

SUAVE SECO ( E N
GRANO)

11HABA TI ERNA (EN VAINA )

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CARCHI

Principales produ ctos agrcolas.

a PAPA ( ENTUBERCULO
FRESCO)
. TOMATE~ON( ENFR UTA

FRESCA)
D ARVEJA TIERNA ( EN

VAINA )
D FREJOL SECO ( EN GRANO)

MAIZSUAVE CHOCLO
(MAZORCA)

CO".'OPAXI
Principales productos agrcolas.
a BANANO(EN FRUTA
FRESCA)
11 PAPA ( EN TUBERCULO

FRESCO)
D

YUCA (EN RAIZ FRES CA)

D PLATANO (EN

FRUTA

FRESCA)
CEBADA ( EN GRANO
SECO)

a NARANJA (EN FRUTA

FRESCA)

CHIMBORAZO
Principales productos agrcolas.

"PAPA ( ENTUBERCULO
FRESCO)
a CAJ'lN AZUCAR (TALW
FRESCO)
D ZANAR AMARl. (EN RAIZ
FRESCA)
D BANANO (EN FRUTA
FRESCA)
CEBOLLA COLO R. (BULBO
FRESCO)
el CEBADA( EN GRANO
SECO)
a LECHUGA (EN REPOLW)
"MAIZ SUAVESECO (EN
GRANO)
HABATrERNA(EN V ATNA)
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IMBABURA
Principales productos agrcolas.
11PALMA AFRlC. (EN FRUT A
FRE SCA )
a CAA/AZUCAR (T AL LO
FRES CO)
e TOMATE RIaN (EN FRUTA
FRESCA )
e MAIZ SUA VE SECO ( EN
GRANO )
11PAPA ( EN TUBERCULO
FRESCO)
lJ FREJOL SECO ( EN GRANO )
11PLATANO (EN FRUT A
FRES CA )
D C EBOLLA COLOR . (BULBO
FRESCO )
11C EBADA ( EN GRAN O

TUNGURAHUA

Principales productos agrcolas.

lJ

PAPA ( EN nJBERCULO FRE SCO)

11 CEBOLLA

COLOR. (BULBO FRESCO )

e MAIZ SUAVE CHOCLO

e RABA TIERNA (EN VAINA)
11 ARVERJA TlERJ\lA

LJA
Princ ipales productos agrcolas.
CANA/AZUCAR (T ALLO
FRESCO)
11BANA NO (EN FRUTA
FRESCA )
e MAIZ DURO S ECO (E N
GRANO)
e YUCA (EN RAlZ FRESCA)
I:l

11MAIZ SUAVE SEC O ( EN

GRANO)
TOMATE RIaN (E N FRUTA
FRESCA)
11ARROZ (EN CAS CARA)
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139

CAFE (GRANO ORO)

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Finalmente, el aporte de las provincias del Oriente a la produccin agrcola nacional es po

co significativo. Dentro de estas provincias, hay un mayor peso de Napa y Sucumbios con el
cultivo de la palma africana.

NAPO
Principales productos agrcolas.
"PALMA AFRIC. (EN FRUTA
FRESCA)
11PLATANO (EN FRUTA
FRESCA)

BANANO (EN FRUTA

FRES CA)

CAFE (GRANO ORO)

11MAIZ DURO SECO (EN

GRANO)
D YUCA (EN RAIZ FRESCA)

SUCUMBIOS
Principales productos agrcolas.
"PAl.MA AFRlC. ( EN FRUTA
FRESCA)
II PLATANO (EN FRUTA
FRESCA)

e BANANO (EN

FRUTA

FRESCA)

e CAFE (GRA NO

ORO)

11YUCA (EN RAI Z FRESCA)

PASTAZA
Principales produ ctos agrcolas.
"PLATANO (EN FRUTA
FRESCA)

.. BANANO (EN FRUTA

FRESCA)

140

YUCA (EN RAIZ FRESCA )

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capitulo

MRNA SANTIAGO
Principales productos agrcolas.
1:1 PLATANO (EN FRUTA FRESCA)

11I BANANO (EN FRUTA FRESCA)

D YUC A (EN RAIZ FRESCA)

D MAIZ DURO SECO (EN GRANO)

CAFE (GRANO ORO)

En el Anexo Nl se presenta el detalle de la produccin agrcola por provincias y en el Ma

pa No.2 los niveles de produccin agropecuaria per capita por provincias.

mapa 2

Produccin agropecuaria per cpita

(1995)

Ms de 1
Entre 0.5 y 1
Menos de 0.5

l00km

50

100

150

Km

(millnes de sucres por hab.)

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141

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b) Produccin pecuaria

En cuanto a la produccin pecuaria, la muestra del SEAN no es significativa del valor total
de la produccin pecuaria en nuestro pas, sin embargo, las tendencias que se observan son:
en las provincias de la Costa, que producen especialmente ganado bovino de carne, un apor
te mayoritario de Manab y luego Guayas. El resto de las Provincias de la regin tienen lue
go un aporte pequeo medianamente similar. En cuanto a las provincias de la Sierra, es sig
nificativo el aporte de Pichincha. Azuay, Chimborazo tienen un aporte importante en este ru
bro,siendo en estas provincias, al igual que el resto de la Sierra, una produccin de ganado
bovino de leche, especialmente.
Cuadro

Produccin pecuaria por provincias

PROVINCIAS

Azuay
Bcl lvar
Caar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
Imbabura
Loja
Pichincha
Tungurahua
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Los Rlos
Manabf
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Zamora Chnchipe
Sucumbas
TOTAL

VALOR TOTAL

~ 75,809,566
316,570,900
229,708,827
142,783,476
432,978,986
610,350,222
199,923,839
534,263,551
943,448,056
270,953,007
319,319,956
441,485,555
765,274,136
281,425,482
1,163,291,873
242,344,913
113,215,512
37,397,500
236,046,282

%
Produccin
provincial/produccin
nacional
7.27
4.00
2.90
1.80
5.47
7.71
2.53
6.75
11.92
3.42
4.03
5.58
9.67
3.56
14.70
3.06
1.43
0.47
2.98

59 ,167,904

0.75

7,915,759,545

100.00

Fuente: SEAN, 1996.

Elaboracin: Lourdes Rodrlguez.

Productividad y rendimientos

La productividad de la agricultura ecuatoriana es relativamente baja. De acuerdo con Whita

ker (1996:49-50), los rendimientos de los principales cereales fueron de 11 a 47 por ciento
ms bajos que el promedio en otros 12 pases sudamericanos. Los rendimientos productivos
de soya, leche y huevos fueron del 25 por ciento ms bajos que los pases sudamericanos con
los ms altos rendimientos. Esta baja productividad est relacionada con los bajos niveles de
tecnologa utilizada y con el agotamiento de la frontera agrcola. Los incrementos produc
tivos han sido generados por la ampliacin de la fronter a agrcola (utilizando incluso tierras
marg inales) y no por incrementos tecnolgicos. Al respecto, cerca de los dos tercios de los

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captulo
5

incrementos en la produccin desde los aos sesenta hasta mediados de los ochenta se debie
ron a incrementos en la superficie cosechada.
Con respecto a la productividad por provincias se han obtenido datos sobre la productividad
de la tierra o superficie agrcola y de la PEA agropecuaria provincial, que se presentan en el
Cuadro N 1 de este captulo. En los dos casos, El Oro y Guayas tienen los mayores niveles
de productividad junto con la Provincia de Caar, que presenta, en una superficie agrcola
pequea, una buena produccin de caa de azcar y banano. Los Ros, Carchi, Bolvar y Es
meraldas constituyen un segundo grupo de provincias en cuanto a sus ndices de productivi
dad. Pichincha presenta una baja productividad con respecto a la superficie agropecuaria, sin
embargo es mayor al comparar con la poblacin econmicamente activa en esa rama. Por l
timo hay un grupo de provincias que tienen niveles de productividad menores que la media,
estas son Azuay, Cotopaxi, Chimborazo, Imbabura, Loja, Tungurahua en la Sierra; Manab
en la Costa y todas las del Oriente, con excepcin de Sucumbios. (Ver al respecto Mapa No.
3 sobre la productividad de la tierra de uso agrcola).

mapa 3

Productividad de la tierra de uso agrcola

(1995)
o

o
o

Ms de 10.000
Entre 2.500 y 10.000
Menos de 2.500

lOO1un

50

100

150 l<m

(Produccin en toneladas mtricas / rea de uso aqrlcola Ha)

./.'-.

143

modelo

para

3.2. Produccin manufacturera

Hasta 1950 la industria manufacturera tena un incipiente desarrollo y estaba concentrada en
tres ramas: alimentos, bebida s y tabaco; textiles, vestido y calzado y de productos qumicos
y farmaceticos, que concentraban el 75 % de los capitales y el 75 % de la poblacin traba
jadora en el sector (Benalczar, 1989:210). Este sector productivo tena muy poco dinamis
mo y estaba concentrado en Guayaquil, mientras las industrias textiles lo hacan en Quito.
Segn J. P. Deler (1993), mientras las exportaciones de cacao rendan alrededor de 250 mi
llones de dlares entre 1900 y 1920, el capital invertido en la industria guayaquilea no pa
saba de los 10 millones de dlares en 1922. La mayor parte de los beneficios se invertan en
compras y viajes al extranjero y en la compra de nuevas tierras.
El auge bananero que tiene lugar en los aos cincuenta e inicios de los sesenta genera acel
erados procesos de urbanizacin y de dinamismo econmico. Tiene lugar la ampliacin de la
frontera agrcola sobre la base de relaciones salariales y plantaciones de mediana y pequea
extensin. Existe una fuerte inversin estatal y se genera un proceso de promocin al desa
rrollo industrial. Por otro lado, los movimientos migratorios interandinos e intraregionales
generan el surgimiento de ciudades medianas y una red urbana relativamente integrada. Sin
embargo, la crisis de la produccin bananera rompe este proceso de urbanizacin y la nacien
te industria no pudo generar procesos endgenos de desarrollo y fortalecimiento de estas re
des urbanas intermedias. Se consolida entonces la concentracin de poblacin, de servicios,
de inversiones en Quito y Guayaquil.
Entre 1970 a 1979 existe un fuerte crecimiento industrial en el pas. Si bien Guayas concen
tra en trminos absolutos el mayor valor de la produccin ( 54 % para 1970 y 51 % para
1979) Pichincha tiene mayores ndices de crecimiento de este valor (766 % con respecto a
638 % de Guayas) y en conjunto, en las dos provincias, se concentra el 70 % de los estable
cimientos, el 82 % del personal ocupado y el 60 % del valor de la produccin. (Godard
1987:116).
Los cambios en la estructura productiva de la actividad manufacturera (excluyendo la refina
cin del petrleo) entre los aos 1972 a 1995 se presentan en el cuadro No.3.
En general, la participacin de la industria manufacturera en el pm global se mantiene en al
rededor del 15 %, con una disminucin en la dcada de los 90 que corresponde al cierre de
varias empresas especialmente en la rama de productos alimenticios y en menor medida de
textiles. Son estos dos tipos de industrias las que concentran la produccin manufacturera en
el pas . No ha existido una diversificacin con respecto a la tradicional especializacin de
nuestro pas desde los primeros aos de este siglo.
Las exportaciones de productos manufacturados constituyen el 30 % del total de exportacio
nes del pas y estn compuestas principalmente por productos alimenticios, entre los cuales
los enlatados de pescado son un rubro importante.

M
144

/-:'.... ,./ ..~ ';"'

e c u a d o r :un

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para

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CUADRO

./ ;-'"

captulo

[des)armar

,.

N 3

Estructura porcentual del PIS de la Industria Manufacturera con respecto

al PIS total ( a precios de 1975). Se excluye refinacin de petrleo

Aos

1972 1975

RAMA ECONOMICA

1980

1985

1990

1995

18.2

17.5

15.5

15.2

7.9
3.8
1
1.1
1.2
2
0.6
0 .5

6.6
4
1
1.1
1.1
2.3
0.6
0.8

5 .3
3.5
0.8
1.4
1
1.6
0 .8
0.9

5
3.1
0.8
1.3
1.1
2
1
0.9

Industria Manufacturera :
Participacin en PIS total

16.2

Productos alimenticios, bebidas y tabaco

Textiles, prendas de vestir, indust. Cuero
Industria madera, productos de la madera
Fabricacin de papel, imprentas, editoriales
Productos qumicos, caucho y plsticos
Prod.minerales no metlicos, indus. metlicas bsicas
Productos metlicos, maquinaria y equipo
Otras industrias manufactureras

7.5
3.6
1
1.2
0.9
1.5
0.6
O

16
7.1
3.5
1
1
1
1.6
0.8
O

En el cuadro No.4 se presenta la estructura de la produccin manufacturera por provincias,

se ha excluido la extraccin de petrleo de la provincia de Sucumbios y su refinacin en la
Provincia de Esmeraldas, que sern tratados en la seccin siguiente. Los datos provienen de
la Encuesta Anual de Manufactura y Minera realizada por el INEC para ese ao y corres
ponden a los establecimientos que tienen 100 ms personas ocupadas. Se excluyen, por tan
to, aquellos establecimientos artesanales, muchos de ellos de carcter familiar y que consti
tuyen un importante sector en algunas provincias como Imbabura y Azuay.
En el cuadro No. 4 se destaca claramente la concentracin de la produccin manufacturera
en las Provincias de Guayas y Pichincha que concentran el 63.22 % del nmero de estable
cimientos, el 81.06 del total de la produccin, el 87.49 del valor agregado de la produccin
o producto interno bruto de la rama manufacturera, el 77.97% de la formacin bruta de ca
pital o nuevas inversiones realizadas en el sector y el 70.6 % del personal ocupado.
Grfico No. 2
ESTRUCTURA PRODUCCION MANUFACTURERA 1997

-- 1

"Ol

lO'"

PRO VINCIAS

M
145

e u a d ro 4:

Produccl6n Manufac1urerZl 1997 por provinc ias

(Excluye Reflnacl6n de petr61eo de EsmerZlldas y extraccl6n petrolera de Sucumblos) (Valores en miles de sucres)

Provincias

I TOT~_

~~

!lZUAY
BOUVAR
CAf'lAR
CARCHI
CQTOPAXI
CH1MBORAZO
ELORO
ESMERALDAS
GUAYAS
IM6ABURA
LOJA
' LQS RIOS
MANABI

I =N A ~NTI AG O
PASTflZA
P ICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA
ZAMORACHINCHIP E
REGIONINSULAR
ZONASNO DELIMITADAS

Node
Estable
cimientos

Produccl6n
Total

%
1,672
242
O
6
3
27

JJ
36
3
4B9

12
2B
32
70
3
O
5
56B
O
113
O
O
O

100.00
14.47
0,00
0.36
0.16
1.61
1.97
2.27
0.16
29.25
0,72
1.67
1.91
4,19
0.16

,. ,q.oo
0.30
33.97
0 00

Valor Agregado
A Precios
Produc1or

'l.

Fonnacl6n
Bruta de
' Capital

Personal
Ocupado

Prod uc1lvldad

'l.

3O,897,961l,656

100,00

5,820,616,124.

100,00

2,135,900,755

85.87

123,335.

1.oo

250,521 '

1,572.880.432

5,09

3A4

12,059.

9,76

0.01
0.39
0.09
1.99
0.66
2.55
0,09
54.36
0.90
0.16
022
509

3.98
0,01
0,29
0,04

85,633,112

2,404,460

431.764.009
648.613
31,572,505
4.05J,629'
126.035,1)89

44

52.JJB.OO2

O,,,!!

0.04
0.36
0.06
2,45
1,19
252
000
38.66
1.03
0.63
0.72
6,05

130,432
54,647
270.311

121,099,132
27,100.676
616.145,549
202.6BJ.136
769.137,485
27,100.676
16.797,485.569
m ,1B4 ,716
55.099.556
67,335.632
l .sn.JB9,693
9.210,955
45,712.594
14,366,234.
6,250,536,331,
356,691

6.76:

435.137.101

0,00
0.00
0.00

356.691
O
14,059,736

oro
0.15'
0.05
26.70
0.00
1.41
0 00
0.00
0.05

116,354.646
4,05J,629
7.2n,241,954
100,301.38)
13.902,546
13.J85,OJB .
310.967,170
2.660.522
13,969.827
6.085.131
2.222.836.395
163.007.

125.601,726.
163.007
O
1.645,697

Fuente: Instituto Nacional de Estadlstlcas y Cene os (INEC). Encuesta de Manufactura y Mlnerfa 1997.
Elaboracin : Lourdes Rodrlguez

stssn

0.04

13,170,147
1.091.746
n .06J,201
9,5B9,e6J
76.062.620
1,091,746

67.02

1,129,710 ,256

1.16
I~

0,92
0.13
0.12
2.66.
0.03
0.~3

0.06
2OA7
0.00
1.16
0,00
0,00
0,02

16.328.130
5.123.605
29.647.930.
170,973.211
146.979
16,853.069
1,465,066,
009,BJB.044
36,000

40.735.351
36,000

O
95,33.2

0,02
0.53

0,04

3.10
0.39
3.06
0.04

45,42

0,74

02 1

1.20
6.67
0.01
0.66
0.06
32.55
0.00
1.64

0,00

0,00

0,00

44B
94
3.025
1,471

3,106
94
45,461
1,271

na
81fT
7.462
127

119.
243
41,536
22
5041
22
O
24

0.10
0.10

0.20
33.66

269.265
203,664

137,766
254,151
269,266

369,492
216,004
70.622
75.914
210.720
72,527
364,139
59,211
196,626

0D2

16.304

409
0.02
0,00
0,02

B6.J20

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caplulo

Existen algunas diferencias importantes entre las dos provincias: Pichincha tiene ms esta
blecimientos que Guayas, sin embargo, el valor de la produccin en Guayas es el doble que
en Pichincha y la productividad es igualmente casi el doble. En Pichincha el nmero de per
sonas ocupadas es casi similar que en Guayas. El nmero promedio de personal ocupado por
empresa en Pichincha es 73 mientras que en Guayas es 92. En Guayas entonces son empre
sas ms grandes, con mayor personal y altos niveles de rentabilidad. En Pichincha son em
presas ms pequeas, en mayor nmero y su rentabilidad es la mitad que en Guayas.
Existe un segundo grupo de provincias que son Azuay y Manab que contribuyen al 10 % de
la Produccin Total. En Manab se elaboran enlatados de mar y en Azuay, destaca la Llante
ra. Un tercer grupo con un pequeo aporte de alrededor de 2 % de la Produccin total son
El Oro, Tungurahua, Cotopaxi e Imbabura.
El Mapa No. 4 presenta la produccin manufacturera per capita.
En un anlisis de la Revista Vistazo No. 769 de Septiembre de 1999 sobre las 100 mayores
empresas de las diferentes ramas productivas del Ecuador, 46 se ubican en Guayas y 40 en
Pichincha; 4 en Manab, 2 en Azuay, 2 en Caar y 2 en Imbabura. Las 10 mayores exporta
doras de estas empresas se encuentran todas en Guayas.

Mapa 4
Produccin manufacturera per cpita
(1997)
o

Ms de 2.000

Entre 1.000 y 2.000

Entre 100 Y 1.000

Menos de 100

O
o

50

100

150 Km

(miles de sucreslhab)

147

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captulo

De las 42 empresas de la rama manufacturera que corresponden a las 100 empresas ms

grandes del pas (Ver cuadro No.5), 22 de ellas se encuentran en Guayaquil, 13 en Quito, 3
en Manab, 2 en Caar (La Troncal y Azogues), 1 en Cuenca y 1 en Otavalo (lmbabura). Con
excepcin de las provincias de Guayas y Pichincha, usualmente las industrias se especializan
en un solo tipo de producto. As, en Manab, enlatados de pescado; en Caar el Ingenio Azu
carero La Troncal y la Empresa de Cementos Guapn; en Cuenca, la productora de llantas y
en Imbabura, la fbrica de cementos Selva Alegre.

CUADRO

LAS MAYORES EMPRESAS MANUFACTURERAS DEL ECUADOR

RANKING

98
7
8
9
18
19
25
26
30
31
35
36
37
42
44
48
49
53
54
55
57
61
62
63
65
66
68
74
77
79
80
81
83

84
86
87
88
92
93
99
100

CIUDAD - PROVINCIA

EMPRESA

97
O
39
11

O
19
22
27
32
21
44
31
33
77
42
52

O
O
34
61
46
203
45
99
56
54
98
89
81
68
75

O
85
43
106
105
73
74
95
94
57

Industrias Rocacem S.A.

Guayaquil-Guayas
Procesadora de Alimentos C.A.PRONACA
Quito- Pichincha
Omnibus SS Transportes SA
Quito- Pichincha
Compaia de Cervezas Nacionales CA
Guayaquil - Guayas
Lubricantes y Tambores del Ecuador LYTECA Guayaquil- Guayas
Shell Ecuador SA
Guayaquil- Guayas
Quito- Pichincha
Nesl1 Ecuador SA
Negocios Industriales Real NIRSA SA
Guayaquil- Guayas
INGSA Ingenio La Troncal SA
La Troncal- Caar
El Rosario ERSA SA
Guayaquil- Guayas
Sociedad Agrcola e Industrial San Carlos
Guayaquil- Guayas
Compaa Ecuatoriana del Caucho SA ERCO Cuenca- Azuay
Quito- Pichincha
MARESA
Compaia Azucarera Valdez SA
Guayaquil- Guayas
Colgate Palmolive del Ecuador
Quito- Pichincha
Industrias Ales CA
Quito- Pichincha
La Universal SA
Guayaquil- Guayas
Autos y Mquinas del Ecuador AYMESA
Quito- Pichincha
Industrial DANEC SA
Quito- Pichincha
Cementos Selva Alegre SA
Otavalo- Imbabura
Empacadora Grupo Granmar
Guayaquil- Guayas
Eloy A1faro- Guayaquil
Productora Cartonera SA
Promarisco SA
Eloy Alfaro- Guayaquil
Acerias Andec
Guayaquil- Guayas
Industrial Molinera CA
Guayaquil- Guayas
Conservas Isabel Ecuatoriana SA
Manta-Manabi
La Fabril CA
Montecristi-Manabi
Industrial de Gaseosas SA
Quito- Pichincha
Industria Cartonera Ecuatoriana SA ICE
Guayaquil- Guayas
Promadasa
Guayaquil- Guayas
Compaia Annima El Universo
Guayaquil- Guayas
Productos Paraso del Ecuador SA
Quito- Pichincha
Artefacta
Quito- Pichincha
Tunlo SA
Santa Elena- Guayas
Industrial Pesquera Santa Priscila SA
Guayaquil- Guayas
Inepaca
Manta- Manabi
Industrias Guapn SA
Azogues- Caar
Grunenthal Ecuatoriana CIA Ltda.
Quito - Pichincha
Compaia Annima El Comercio
Quito- Pichincha
Fbrica de Envases FADESA
Guayaquil- Guayas

Fuente : Revista Vistazo N" 769.

Elaboracin: Lourdes Rodrguez.

148

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captulo

Con respecto a las productividades manufactureras provinciales, (Mapa N '5 sobre Produc
tividad Manufacturera), se destaca el hecho de que la regin de la Costa y la Provincia del
Guayas tiene casi el doble de la Productividad de la Sierra, lo que explica los altos rendi
mientos y competitividad manufacturera de esta provincia. En la Sierra, Carchi y Caar tie
nen las mayores productividades. La primera debido a la produccin del Ingenio La Troncal
y en Carchi sobresalen las procesadoras de leche, que si bien, no tienen una importante par
ticipacin en la produccin total nacional . A nivel de provincia, aprovechan la especializa
cin pecuaria de la zona. Un segundo nivel de provincias en cuanto a su produccin manu
facturera esta constituido por Imbabura, Pichincha y Cotopaxi.
Para complementar este anlisis del sector manufacturero, se detalla a continuacin la estruc
tura de la industria de la construccin por provincias y capitales provinciales, en cuanto a los
metros cuadrados a construirse en cada uno de estos espacios.

Mapa 5
o

Productividad manufacturera por

personal ocupado
(1997)

~'?c:\.
o

_
_

r=J
o

50

100

150 Km

149

Primer nivel
Segundo nivel
Tercer nivel

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CUADRO N

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capitulo

..

D6

Edificaciones a construirse segn m2 ao 1996

POR CAPITALES PROVINCIALES

POR PROVINCIAS
PROVINCIA
TOTAL
Azuay
Bolvar
Caar
Carchi
Colopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Rfos
Manabf
Morona
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora
Galpagos
Sucumbios

TOTAL
3,043 ,735

100.00

448 ,861
13,875
62 ,642
27,524
48 ,816
20 ,414
73,576
33,075
586 ,819
142,358
72,611
55,409
198,934
27,869
21 ,699
17,566
999 ,260
150,206
8,649
12,285
21 ,287

14.75
0.46
2.06
0.90
1.60
0.67
2.42
1.09
19.28
4.68
2.39
1.82
6.54
0.92
0.71
0.58
32.83
4.93
0.28
0.40
0.70

CAPITAL
TOTAL
Cuenca
Guaranda
Azogues
Tulcn
Lalacunga
Riobamba
Machala
Esmeraldas
Guayaquil
Ibarra
Loja
Babahoyo
Portov iejo
Morona
Tena
Pastaza
Quito
Ambato
Zamora
San Cristbal
Lago Agrio

TOTAL

2,045,269

100.00

345,499
8,082
31,893
23 ,265
24,713
9,170
16,940
9,702
447,782
103,644
58,625
10,764
45,489
17,648
9,966
15,896
710,943
124,778
5,793
7,262
17,415

16.89
0.40
1.56
1.14
1.21
0.45
0.83
0.47
21.89
5.07
2.87
0.53
2.22
0.86
0.49
0.78
34.76
6.10
0.28
0.36
0.85

Fuente : INEC, Edificaciones 1996.

Elaboracin : Lourdes Rod rguez

En este ao, Pichincha tiene el mayor dinamismo en la actividad constructora, seguida por
Guayas y luego Azuay; Manab , Tungurahua e Imbabura constituyen el segundo grupo de
provincias y posteriormente Caar, El Oro, Loja y Los Ros en un tercer grupo. En cuanto , a
las capitales provinciales, en general, son ellas las que marcan el mayor o menor dinamismo
de la provincia, con excepcin de Manab, en donde Portoviejo tiene una cuarta parte de la
superficie construida de la provincia, pues aqu existen otras ciudades, especialmente Manta
con presencia en la actividad constructora. En la provincia de Caar, su capital, Azogues tie
ne solo la mitad de la superficie construida, lo cual tiene que ver con el importante nmero
de con strucciones que se edifican en los pequeos pueblos de la Provincia, con dinero que
viene de migrantes que estn fuera del pas.

3.3. El sector petrolero

La produccin de petrleo en el Ecuador se inicia hacia 1920 con la presencia de la empre
sa Anglo-ecuatoriana en la pennsula de Santa Elena. Sin embargo, el auge de la produccin
de hidrocarburos empieza hacia fines de los aos 60 y principios de los 70 con el descubri
miento de yacimientos de crudo liviano en el sector norte de la regin amaznica.
La red de hidrocarburos tiene dos orientaciones claramente diferenciadas: la produccin pa
ra exportacin, donde el petrleo es transportado a travs del Sistema del Oleoducto Trans

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150

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captulo

ecuatoriano (SOTE) desde Lago Agrio hacia la refinera de petrleo de Esmeraldas; y la red
de produccin y distribucin para consumo interno. Esta segunda red tiene una serie de ter
minales de depsito conectados a travs de poliductos, entre los que se encuentran: Shushu
findi-Quito, Esmeraldas-Quito-Ambato, Santo Domingo-Pascuales, Libertad-Manta y Tres
Bocas-Pascuales.
La presencia del enclave petrolero en la Amazona ha modificado sustancialmente las rela
ciones de esta regin con el resto del pas y con el entorno natural existente. La apertura de
vas de comunicacin en una forma reticular para la exploracin y explotacin de pozos tra
jo consigo un proceso de colonizacin que fue fomentado por el IERAC durante los aos 70
y 80. El poblamiento incontrolado de la zona caus grandes daos al ambiente en donde am
plias zonas de bosque tropical fue deforestado para dar paso a una agricultura de subsisten
cia y a un sistema de ganadera extensiva, de bajos rendimientos en el mediano plazo. Por
otra parte el sistema de explotacin de hidrocarburos no contaba con los procedimientos ade
cuados para garantizar la extraccin, almacenamiento y transportacin de este recurso, por
lo que se dieron numerosos derrames y contaminacin de agua y suelo. A mediados de los
aos 90 se implantan medidas de control ms rigurosas, bajo la vigilancia de la poblacin y
la denuncia de instituciones ecologistas.
Las relaciones de la Amazona con el resto del pas son an muy dbiles y se limitan a la
transferencia del principal producto de exportacin ecuatoriana -y de los ingresos que gene
ra- hacia otros sectores del Ecuador, princi palmente a Quito.
La extraccin petrolera que se realiza en la Provincia de Sucumbios principalmente, se com
plementa con la refinacin de petrleo que tiene lugar en la provincia de Esmeraldas. Ambas
aportan con el 14 % del PIB del pas (la manufactura aporta con el 15 % Y la agricultura el
17%). Se trata de procesos asentados en estas provincias con altsimos niveles de producti
vidad y que tienen la caracterstica de enclave pues son dirigidos desde la capital provincial
y en el caso de las empresas transnacionales, desde fuera del pas, sin generar otros procesos
productivos que dinamicen el desarrollo general de estas zonas, aunque en el aspecto serv
cios, si existe una demanda diversa que genera pequeos ingresos para los pobladores de es
tas regiones.
De acuerdo con la Encuesta de Manufactura y Minera del ao 1997, los datos de produccin
minera y manufacturera para estas provincias se pueden ver en el siguiente cuadro No. 7.
Evidentemente son niveles altsimos de productividad en relacin con la productividad ma
nufacturera ( como diez veces ms altos) y el aporte a la produccin total es igualmente al
to. Sin embargo, como se ha dicho, este dinamismo no se expande hacia las regiones donde
se hallan asentadas la produccin petrolera, constituyndose claramente este tipo de produc
cin en un enclave.

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151

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Cuadro

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Produccin Petrolera 1997

Valores en miles de sucres

PROVINCIAS
Produccin Total
Valor agregado a precios del productor
Formacin Bruta de Capital
Productividad

ESMERALDAS

SUCUMBIOS

4,249,890,689
3,151,890,128
1,873,416,877
1,516,735,000

5,777,633,856
5,057,865,445
784,476,077
3,941,087

Fuente: INEC, Encuesta de Manufactura y Minera 1997

Elaboracin: Lourdes Rodrguez

3.4. El sector terciario

El sector terciario representa el 41 % del PIB del Ecuador y comprende la actividad comer
cial, hoteles, bares y restaurantes, transporte, establecimientos financieros, seguros, servicios
comunales, sociales y personales. De este sector, presentamos al sector de comercio interno
y de restaurantes y hoteles, cuyos indicadores de produccin y productividad se detallan en
los cuadros No.8 y No.9.
En lo que tiene que ver con el Comercio, en realidad, la Encuesta levantada por el
INEC(l996) no es muy representativa de este sector, especialmente por el hecho de que el
universo abarca solamente aquellos establecimientos que tienen personal ocupado mayor de
10 personas y tienen un carcter formal como empresas comerciales, pero en el pas, la ma
yora de locales comerciales son de carcter informal. De todas maneras, las tendencias que
se evidencian son la concentracin de estos establecimientos formales en Pichincha y Gua
yas que concentran casi el 90 % de la produccin total. Hay un grupo de provincias: Azuay
y El Oro que estn en un segundo lugar en la actividad comercial formal.
(Ver mapa No. 6 sobre Produccin del Comercio per cpita y No. 7 sobre Productividad del
Comercio por personal ocupado)

Con respecto a las 100 mayores empresas del Ecuador, 25 son establecimientos comerciales
y su localizacin se presenta en el cuadro No. 10.
El 68 % de estos locales se encuentran localizados en Guayas y en buena parte son compa
as exportadoras e importadoras. El restante 28 % se encuentran en Quito y entre ellos tie
ne un lugar muy importante, en el ranking de empresas, la firma Supermercados La Favori
ta que a la que pertenece la ms grande red de Supermercados: Supermaxi. Otras empresas
importantes son las comercializadoras de gasolina, en su mayora empresas transnacionales.

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152

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Provincia

TOTAL

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0.02
0.04
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002
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0.26
0.21

2,635,110

100.110

41,36'1

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6.46
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0.03
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SUCUMBIOS
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1.007,438
349,753
1,487,062
53,839.484

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301,310
1,722,760,049
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4.247,390
17.901,652
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O
1,553,427.281
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30,466,448
O

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0.00
43.71
0.00
086
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394,352

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231,360
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72,499,059
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EI.boracI6n: Lounl Rodrfguez

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Ocupado

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captulo
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Comercio interno per cpita (1996)

(miles de sucres/hab)

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Entre 10 y 100
Menos de 10
Sin informacin

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(miles de sucres Ihab)

Mapa 7
Productividad del comercio interno
porpeffionalocupado

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C::J

Segundo nivel
Tercer nivel
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captulo

1 O

Los mayores establecimientos comerciales del Ecuador

RANKING

98

97

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10
10
12
17
24
28
32
33
38
41
43
50
51
67
70
72
76
89
95
96
97
98

3
5
12
13
16
10
24
25
48
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41
66
55
76
67
72
87
O
169
113
100
97
86

EMPRESA

CIUDAD - PROVINCIA

Supermercados La Favorita
Exportadora Bananera Noboa SA
Importadora El Rosado CIA LTDA
Reybanpac Rey Banano del Pacfico CA
Distribuidora San Eduardo SA
Unin de Baneros Ecuatorianos SA
Petrleos y Servicios PYS CA
Mobil Oil Ecuador SA
Repsol Marketing SA
Proveedora Ecuatoriana SA PROESA
IBM del Ecuador CA
Acerla del Ecuador CA ADELCA
Importadora Industrial Agricola SA
Exporklore
Corporacin Jaboneria Nacional SA
Ideal Alambree SA
Agripac SA
Difare SA
Febres Cordero Ca de Comercio SA
Maquinarias y Vehlculos SA
Almacenes De Prati SA
Agrocomercio Palmar
Sociedad Industrial y Comercial SA
Hotel Coln Guayaquil SA

Quito-Pichincha
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Quito- Pichincha
Quito-Pichincha
Quito- Pichincha
Quito- Pichincha
Quito- Pichincha
Quito- Pichincha
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Quito- Pichincha
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas
El Guabo-Guayas
Guayaquil- Guayas
Guayaquil- Guayas

Fuente Revista Vistazo No. 769

Elaboracin: Lourdes Rodrlguez

Finalmente, en lo que tiene que ver con Restaurantes y Hoteles, las tendencia que demuestra
la Encuesta de este tipo de locales, es su concentracin en Pichincha y Guayas. Azuay es la
tercera provincia en nivel de produccin, pero con un valor absoluto ocho veces menor que
las dos primeras. En cuanto a productividad en esta rama econmica, las Provincias de Car
chi, 1mbabura, Pichincha en la Sierra y Esmeraldas y Guayas en la Costa presentan, de acuer
do con la Encuesta los mayores niveles de productividad en esta rama. Existe un segundo
grupo de Provincias que son Tungurahua, Chimborazo, Azuay y Laja en cuanto niveles de
productividad. En el primer grupo estn evidentemente aquellas provincias que han tenido
una tradicional mayor especializacin turstica. Cabe anotar que entre el grupo de las 100
mayores empresas del pas, en hoteles solamente consta la empresa Hotel Coln Guayaquil,
que es la firma que posee el Hotel Coln de esa ciudad.
(Ver Mapa No. 8 sobre Produccin Hoteles y Restaurantes per capita y No. 9 sobre Produc
tividad de esta rama econmica).

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156

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captulo

Mapa 8

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Produccin total per cpita de hoteles

y restaurantes
(1996)

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Mapa 9

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100

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Entre 10 y 100
Menos de 10
Sin informacin

(miles de sucreslhab)

Productividad de hoteles y restaurantes

por personal ocupado

Primer nivel

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segundo nivel
Tercer nivel
Sin informacin

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157

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captulo

3.5. Las disparidades en el dinamismo productivo provincial

En el siguiente cuadro No. 11, se presenta el coeficiente de localizacin por rama de activi
dad econmica de las provincias ecuatorianas, tomando como base la PEA del ao 1990 76.
Este coeficiente de localizacin como se ha explicado anteriormente indica el grado de espe
cializacin de la economia provincial con respecto a la correspondiente rama productiva. Un
valor superior a 1 significa que la provincia tiene una especializacin en esa rama y que la
produccin respectiva excede a la demanda local.
En base a este coeficiente de localizacin, en la ltima columna del cuadro se establece un
ndice del dinamismo productivo de cada provincia que se obtiene de la relacin entre la PEA
provincial que se dedica a las actividades de mayor especializacin provincial y la PEA glo
bal de la provincia. Las Provincias de Guayas y Pichincha estn en el primer nivel; Azuay,
Caar, El Oro, Esmeraldas, Imbabura, Loja, Manab, Pastaza y Tungurahua se encuentran en
un segundo nivel; Carchi, Cotopaxi y Zamora Chinchipe estn en un tercer nivel y posterior
mente las dems provincias.
Si complementamos este indicador de dinamismo con el anlisis de los niveles de produc
cin y productividad provincial en las distintas ramas econmicas, podremos establecer los
siguientes niveles de provincias de acuerdo con su dinamismo productivo77.
Mapa 10
<>

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Tipologa de provincias segn
dinamismo econmico

\~
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ro

Motrices

_
O
O

Tendencia econmica dinmica

Tendencia econmica mediana
Tendencia econmica dbil

76 Para una explicacin detallada de este coeficiente ver seccin 2.2. Algunas herramientas metodolgicas para el anli sis eco
nmico regional. Su aproximacin en el caso ecuatoriano.
77 Las denominaciones de los niveles de dinamismo econmico corresponden al estudio de la Junta Nacional de Planificacin
de 1977 "Base Econmica de las ciudades mayores del Ecuador", citado por Portais-Rodrguez, 1987, Jerarqua Urbana y
tipos de ciudades en el Ecuador, en El Espacio Urbano en el Ecuador, Ediciones IPGH, ORSTOM, IGM.

158

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c:

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C u a d ro 11:
Coeficiente de Localizacin provincial e Indlce de dinamismo productivo

, Provincias

I,I'ZUAY
BOUVAR

I,CAIQAR

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.CARCHI
ICOTOPAXI
CHIMBORA20
:El ORO
ESMERALDAS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANAIII
MORONA SANTIAGO
,NAPQ

,PASrrAZA
PICHI"lCHA
TUNGURAHUA
ZAMORACHINCHIPE
GALAPAGOS
,SUCUMBIOS
AREANODELIMITADA
TOTAL

PEA
Provincial

195.270
52,256
66,355
48,734
94,951
129,920
145,952
91,027
881,612
90,831
124,135
168,306
306,049
28,974
37,244
15,846
685,231
139,235
23,331
4,778
28,316
21,408

AGPC

0.95
2.10
1.60
1.85
1.57
1.70
1.01
1.36
0.56
1.l111

1.63
1.63
143
1.93
2.08
1.32
0.36
120
1.63
054
1.78
2.11

Explotacin

Minas

Canteras

2.48
0.12
0.32
0.54
0.66
0.45
4.80
1.l111

020
027
1.16
006
012
224
3.31
1.20
0.83
022
2049
007
8.57
0.09

Coeficiente de localizacin
Construc
Electricidad
Comercio
GasyAgua
clones

Industria
Manufacturera

1.88
0.51
1.43
0.57
0.94
0.81
053
0.57
0.99
156
0.42
035
056
0.40
0.30
0.71
1.42
1.80
0.31
0.38
0.35
0.34

1.30
056
0.62

D.n
0.78
066
0.55
0.94
1.04
1.10
069
0.56
0,62
OA7

D.n
0.60
1.60
0.88
DAD
1.56
1.00
0.22

1.19
0.50
104
0.66
1.02
0.73
0.98
0.68
1.13
1.01
0.90
0.64
0.88
0.53
0.48
0.60
127
0.66
OA9

1.33
0.54
0.49

0.80
0.32
040
0.67
0.50
0.59
1.21
0.91
1.40
0.85
059

en
0.90
0.34
0.38
0.43
1.15
0.80
0.46
0.83
0.80
0.81

Transporte
Almacena.
Comerclaliz
0.8&
0.58
088
1.41
1.02
0.74
1.00
0.81
1.20
0.95
0.60
0.69
068
0.38
0.51

srr
1.20
1.04
0.25
384
0.60
061

Establec
Finan.

0.78
0.17
0.23
0.33
0.25
0.30
064
0.32
1.60
0.44
0.34
026
0.37
0.20
0.14
0.32
1.64
0.54
0.18
0.54
0.21
0.06

Servicios

0.85
0.66
0.64

D.n
0.76
0.76
0.78
1.05
1.05
091
1.01
0.75
095
0.89
0.70
1.34
1.38
0.81
0B2
1.81
0.72
0.56

Indlcede

Dinamismo

PEAEXPI

PEA Total

29.74
0.00
21.92
5.48
9.97
0.00
2402
29.11
55.17
2346
2599
000
2131
1.39
2.08
34.16
71.97
33.13
1273
3195
5.33

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3.

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CD

1.
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3,359,767

Fuente:Inec, Censoda Poblacl6n y Vlvlsnda1990

Elaboracin: Lourdas RDdrfguez

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O.

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captulo

Provincias motrices: Guayas y Pichincha. Concentran los mayores niveles de produccin y

productividad en las principales ramas productivas. Guayas tiene una importante produccin
de banano y arroz, aqu se asientan las principales empresas exportadoras del pas y tiene una
importante produccin manufacturera especialmente alimenticia; es un importante centro de
servicios financieros. Pichincha tiene una importante produccin agrcola en Santo Domin
go de Los Colorados y en la zona de Cayambe existe la produccin agroindustrial de flores;
concentra adems un importante nmero de empresas manufactureras, especialmente en la
rama textil y alimentos. No tiene el dinamismo exportador e importador de Guayas pero con
centra empresas financieras, de turismo y de servicios.
Provincias de tendencia econmica dinmica: Azuay, Manab, El Oro, Tungurahua. Estas
provincias tienen especializacin en diversas ramas productivas y mayores niveles de pro
duccin y productividad en algunas. Azuay es la tercera provincia en especializacin manu
facturera, tiene un importante dinamismo en el sector constructor y en la rama comercial y
turstica. Manab tiene un importante dinamismo en la actividad agropecuaria y tiene tam
bin algunas empresas manufactureras en la rama de enlatados de productos de mar. Una ca
racterstica importante de esta provincia es que no concentra en la capital provincial todo el
dinamismo productivo de la provincia sino que tiene al menos dos ciudades : Manta y Por
toviejo que comparten las actividades productivas. El Oro es la principal provincia produc
tora de banano, el primer producto agrcola de exportacin del Ecuador y tiene ciertos dina
mismo comercial. Tungurahua, tiene un dinamismo eminentemente comercial, siendo el cen
tro de intercambio de productos de la Sierra norte y centro del pas.
Provincias de tendencia econmica mediana: Caar, Los Ros, Esmeraldas, Carchi, Imbabu
ra, Pastaza y Loja. Se trata de provincias que tienen cierta produccin agrcola y manufactu
rera y que constituyen en pequeos centros de dinamismo econmico. Caar tiene una im
portante produccin de caa de azcar y tiene dos empresas manufactureras importantes: El
Ingenio La Troncal y Cementos Guapn, sin embargo, en la zona que corresponde a la Sie
rra, tiene una mnima actividad agrcola para el consumo interno. Los Ros tiene una impor
tante produccin de banano. Esmeraldas debe su dinamismo especialmente a la refinera del
petrleo que genera ciertos encadenamientos especialmente en el aspecto comercial y de ser
vicios. Carchi, tiene una importante produccin de papas y leche y un fuerte dinamismo co
mercial por el intercambio de productos con Colombia. Imbabura presenta la caracterstica
de una provincia de diversificacin productiva: agropecuaria, artesanal, en la construccin y
turismo aunque sin un fuerte dinamismo en ninguna de estas actividades. Pastaza y Loja son
provincias que tienen cierto dinamismo en un entorno inmediato de baja produccin.
Provincias de tendencia econmica dbil: Bolvar, Cotopaxi, Chimborazo, Morona Santia
go, Napo, Zamora Chinchipe, Sucumbios. Son las provincias de la sierra centro del pas, don
de existe una mayoritaria presencia indgena y la mayora de las del Oriente. Se trata de pro
vincias que por diversas razones no tienen ejes productivos dinamizadores y se especializan
mayoritariamente en la produccin agropecuaria, gran parte de la cual se dedica al autocon

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160

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captulo

sumo. En estas provincias se incluye Sucumbios, donde se desarrolla la extraccin petrole

ra, que como se ha visto tiene niveles altsimos de productividad, este dinamismo no tiene
ninguna irradiacin en la provincia, constituyndose en un autntico "enclave".

4. Flujos financieros privados

En la seccin anterior, se han examinado las principales caractersticas de las estructuras pro-

Grafico No. 3
ESTRUCTURA CAPTACIONES POR PROVINCIAS
45

4O[
35 '

3D

25
20

15

p..........

GrAfico No. 4

ESTRUCTURA COLOCACIONES POR PROVINCIAS 1998

60,.....--------------------------,
50

40
3D
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10

PO_

161

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captulo
5

ductivas provinciales, las competitividades y especializaciones productivas de cada provin

cia, todo lo cual ha configurado una tipologa de dinamismo productivo regional. Es impor
tante av~zar hacia algunos factores que explican este dinamismo. Uno de ellos es el direc
cionamiento de los flujos financieros en el territorio nacional y provincial. Los incrementos
de productividad obedecen al cambio tecnolgico y a los niveles de aumento del stock de ca
pital, lo que depende en parte de la disposicin de capitales para impulsar procesos de inver
sin. El movimiento de capitales tiene un recorrido histrico que va configurando las estruc
turas productivas, por lo tanto, habra que avanzar hacia un examen de las tendencias hist
ricas de estos procesos En este trabajo, se presentan un pequeo trecho de este recorrido: los
aos 1996, 1997 Y 1998, cuyo detalle se presenta en el Anexo No. 2.
Los flujos financieros privados se analizan a travs de la evolucin de las captaciones y co
locaciones financieras efectuadas por los Bancos privados en cada una de las provincias
ecuatorianas.
Las captaciones corresponden a depsitos a la vista y depsitos a plazo que los bancos y su
cursales bancarias de cada provincia han receptado en el ao respectivo. Las colocaciones
corresponden a los diversos tipos de inversiones, crditos, contratos de arrendamiento mer
cantil y cartas de crdito extendidas y concedidas por los bancos y sucursales bancarias de
cada provincia en el ao respectivo.
Los valores per capita corresponden a la relacin entre captaciones o colocaciones con res
pecto a la PEA de la provincia del ao 1990.

Grfico No. 5

COLOCACIONESICAPTACIONES 1998

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162

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captulo

C ua d ro 12:
Relacin captaciones/colocaciones efectuadas por los bancos privados

Aos 1996-1998
...

......

PROVINCIA

coloc/cap 98

coloc/cap 97

. coloc/cap 96

.zUAY

0.75

0.81

0.41

BOLlVAR

0.41
0.11
0.37

0.34
0.14
0.34

0.22
0.08

0.59
0.67
0.91

0.46
0.62
0.93
0.58

0.49
0.27

GALAPAGOS

0.44
0.57

0.90

0.26

GUAYAS

2.93

2.89

1.23

IMBABURA

0.52

LOJA

0.22
0.23

LOSRIOS

0.53
2.28

0.58
0.61

2.02

0.78

MANABI

1.95

1.66

0.71

MORONA SANTIAGO

021
0.60
021

0.16
0.08
0.16
0.71

CAAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS

0.26
0.20
0.37

PICHINCHA

0.23
0.45
0.16
1.71

SUCUMBIOS

0.17

TUNGURAHUA
ZAMORA

0.62
1.04

0.94

0.36
0.60

TOTALES

1.33

1.91

0.83

NAPO

PASTf>2A

1.69
027
0.65

CAPTACIONES: Depsitos a la vista y depsitos a plazo.

COLOCACIONES: Inversiones, crdito,contratos de arendamientomercantil, cartas de crdito.
Fuente: Superintendencia de Bancos
Elaboracin: Lourdes Rodrguez

163

0.36

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capitulo

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ecuador:un

modelo

para

[des]armar

En relacin con las captaciones, resalta nuevamente que entre el 70 y el 80 % de las mismas
se realizan en las provincias de Guayas y Pichincha, por su mayor dinamismo productivo y
comercial. En los ltimos aos, es Pichincha la que realiza mayor volumen de captaciones.
Hay un segundo grupo de provincias en cuanto captacin de volumen de recursos, estas son:
Azuay, El Oro, Manab y Tungurahua, de estas, Azuay tiene un nivel de captacin que dupli
ca al de las otras tres, que en general captan entre el2 al 3 % del volumen total de dinero. La
provincia del Caar de acuerdo con la tendencia creciente de captaciones de recursos per ca
pita tambin debe incluirse en este segundo grupo de provincias. Un tercer grupo son las de
ms de la Costa y de la Sierra: Carchi, Imbabura, Loja, Chimborazo, Cotopaxi, Los Ros y
Esmeraldas. Un ltimo grupo est constituido por todas las del Oriente que tienen niveles
muy bajos de captacin de recursos.

Con respecto al tipo de captaciones, existe una tendencia general de igual volumen de dep
sitos a la vista con respecto a los depsitos a plazo, sin embargo en el ltimo ao, estos dis
minuyen debido seguramente a la agudizacin de la crisis econmica.
Con respecto a las colocaciones, Guayas y Manab captan casi el 90 % de las mismas en el
pas. Hay un segundo grupo de provincias: Azuay, Manab, El Oro y Tungurahua que captan
entre el 5 y el 6 % del total de colocaciones. El restante 4 % se reparten entre las dems pro
vincias del pas. Resulta as una situacin de extrema desigualdad entre las dos principales
provincias y el resto del pas; existen 4 o 5 provincias con niveles un poco mayores que to
das las dems.

Se observa la relacin entre captaciones y colocaciones para el ao 1998 (Cuadro No. 12),
se evidencia como es el movimiento de los flujos financieros privados en el pas. Con excep
cin de Guayas, Los Ros, El Oro y Pichincha, todas las dems provincias, que tienen como
se ha visto niveles mnimos de captacin de recursos, ni siquiera reciben crditos en la mis
ma proporcin que ahorran. As en la relacin captacin Icolocacin se ve que estas provin
cias tienen indices menores que uno, lo cual significa que de cada 100 sucres que ahorran,
reciben en crdito menos de estos cien sucres . Por ejemplo, Azuay, recibi en 1998, 75 de
cada 100 sucres de su ahorro; Caar recibe 11 de cada 100 sucres; Tungurahua 62 sucres de
cada 100.
Existen cuatro provincias que reciben ms de lo que ahorran: entre las que tienen niveles me
nores de ahorro estn Manab y Los Ros que reciben ms de lo que ahorran: Manab de ca
da 100 sucres, recibe 195 sucres y Los Ros de cada 100 sucres recibe 228 sucres. Y las pro
vincias de Guayas y Pichincha, que captan como se ha visto casi el 80 % de los ahorros, re
ciben adems 292 y 171 sucres, respectivamente, de cada 100 sucres de ahorro.
Est claro que los mnimos niveles de ahorro de las provincias de la Sierra aportan al desa
rrollo productivo de las de la Costa: Guayas, El Oro y Los Ros y de Pichincha en la Sierra.

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164

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captulo

Estas provincias con ndices de captaciones/colocaciones menores que uno estn constante
mente descapitalizndose y no existen factores endgenos locales que generen actividades
productivas con los pequeos niveles de ahorro que generan, menos an que logren captar
flujos financieros de otras provincias. En cambio, puede decirse que el dinamismo econmi
co de Guayas y Pichincha logra captar recursos de otras provincias, mientras que parte del
dinamismo de Manab y Los Ros se basa en aportes econmicos de otras provincias.
Finalmente se evidencia que el dinamismo productivo de Azuay y El Oro se basa en sus pro
pios recursos y que existe un pequeo porcentaje de ahorro que no es aprovechado interna
mente y va hacia otras provincias.

e u a d ro 13:
Estructura de la ejecucin presupuestaria
Entidades nacionales, regionales y provinciales (1)
ao 1998
EN"r1DAD REGIONAL

Monto en millones sucres

NACIONAl

14,352,890

64.08

REGIONAl

438,128

1.96

PROVINCIAL

7,607,028

33.96

Dependencias Gobiemo Central

5,503,723

24.57

GobiemosSeccionalesAutnomos

2,103,305

9.39

22,398,046

100.00

TOTAL(2)

(1)Presupuesto emitido
(2)incluyedeudapblica
Fuente: Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad
Elaboracin: Lourdes Rodrguez

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165

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ecuador:un

5.

modelo

para

[des]armar

captulo

..,

El rol del Estado en el desarrollo econmico provincial: asigna

ciones presupuestarias y recaudaciones tributarias

El Estado ha jugado un importante rol en la dinamizacin de los procesos productivos pro

vinciales, a travs de las polticas econmicas nacionales que tienen diverso impacto sobre
el desarrollo provincial y por medio de polticas especficas que han promovido el surgimien
to o fortalecimiento de procesos productivos regionales. Complementariamente a estas pol
ticas y en ocasiones, de manera especfica, por si mismos, los flujos de recursos estatales ha
cia las provincias constituyen evidentemente factores de dinamizacin de las economas pro
vinciales y por lo tanto son otro de los elementos que explican las especializaciones y com
petitividades estudiadas en captulos anteriores.
En este captulo se presenta las asignaciones del Presupuesto del Estado a cada provincia del
pas y las tributaciones que estas regiones han aportado a los ingresos del Estado.

S.l. Asignaciones Presupuestarias

El Presupuesto General del Estado es el instrumento a travs del cual el Estado operaciona
liza las prioridades de la poltica nacional a travs de la asignacin de los recursos. Estos se
distribuyen a tres tipos de instancias regionales:

GRAFICO No. 6

ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A DEPENDENCIAS

DEL GOBIERNO CENTRAL 1998

30,00 , - - - - - - -

---------

25,00

20,00

115,00 -

PROVINCIAS

A
166

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para

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[des]armar

capitulo

C U a d ro 14:

Transferencias provinciales a

Dependencias del Gob. Central

AI\IO 1998

Provincia

Millones sucres

Azuay
Bolvar
Caar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Ros
Manab
MoronaSantiago
Napa
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Galpagos
Sucumbios
Total

275,915
100,609
87,963
70,260
122,110
210,096
215,073
220,463
1,528,230
147,184
407,805
222,853
518,893
67,003
63,956
38,192
929,401
164,711
47,263
31,362
34,381
5,503,723

Transferenc
per capita
(sucres)

5.01
1.83
1.60
1.28
2.22
3.82
3.91
4.01
27.n
2.67
7.41
4.05
9.43
1.22
1.16
0.69
16.89
2.99
0.86
0.57
0.62
100.00

454,142 .
557,764
413,768
430,871
405,918
502,892
401,017
552,844
466,721
458,304
966,566
347,545
421,821
493,629
423,960
648,025
395,013
379,112
485,670
2,029,903
256,674
452,064

Fuente: Ministerio de Finanzas-Subsecretaria de Presupuestos y Contabilidad

Elaboracin: Lourdes Rodrguez

l.

Las entidades nacionales, que son aquellas asentadas mayoritariamente en Quito: Fun
cin Legislativa, Funcin Jurisdiccional; Administracin Central, Ministerios.

u,

Las entidades regionales en los diversos sectores: agropecuario, industrias y comercio,

desarrollo urbano y vivienda.

iii.

Provincias y cantones del pas a travs de las respectivas entidades estatales que fun
cionan en estas circunscrpciones territoriales.
~

167

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captulo

En cada provincia existen dos tipos de entidades hacia las cuales, el Gobierno transfiere re
cursos:
i.
las dependencias del Gobierno Central, que forman parte del rgimen seccional de
pendiente, constitudas por las Gobernaciones y Direcciones provinciales de los res
pectivos Ministerios.
JI.

Los gobiernos seccionales autnomos ejercidos por los consejos provinciales y conce
jos municipales.

El Cuadro No. 13 presenta la estructura de la ejecucin presupuestaria para el ao 1998. Se

ha elaborado en base a la informacin proporcionada por el Ministerio de Finanzas de la Eje
cucin Presupuestaria por provincias y sector. De esta manera muestra un corte a un ao es
pecfico cmo el Estado Ecuatoriano ha asignado los recursos del Presupuesto General del
Estado a nivel central, regional y a las provincias del pas, a travs de los dos tipos de enti
dades explicadas anteriormente.

GRAFICO No. 7

TRANSFERENCIAS PER CAPITA SALUD 1998

140000

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120000

1-

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100000

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PROVINCIAS

168

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captulo

El total de asignaciones presupuestarias es de 22 billones de sucres, de los cuales, el 64.08.

% corresponde a los ingresos de las entidades del gobierno central, el 33.96 % a las entida
des provinciales y el 1.96 a las entidades regionales. Las dependencias provinciales del go
bierno central reciben el 24.57 % del presupuesto, mientras que los Municipios y Consejos
Provinciales, el 9.39 %.

GRAFICO No. 8

TRANSFERENCIAS PER CAPITA PARA EDUCACION 1998

----

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1000000

900000

700000

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100000

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600000
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800000

el

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PROVINCIAS

Asignaciones provinciales
Las asignaciones provinciales globales se dividen entre las asignaciones a las dependencias
.del Gobierno central y a los gobiernos seccionales autnomos.
Las asignaciones a las dependencias provinciales del Gobierno Central suman 5 billones de
sucres y comprenden principalmente las asignaciones a las Direcciones provinciales e ins
tancias cantonales de los Ministerios, cuyos montos por provincia se presentan en el Cuadro
No. 14.

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169

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e u a d ro 15:

a.:

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Transferencias per cpita para educacin, salud y desarrollo agro

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Provincias
Nacional
Regional
Azuay
Bollvar
Cailar
Carchi
Colopaxi
Chimborazo
Imbabura
Laja

~~

Pichincha
Tungurahua
Esmeraldas
El Oro
Guayas
LosRlos
Manabl
MoronaSantiago
Napa

Paslaza
Zamora Chinchipe
Sucumbios

Galapagos
TOTAL POR PROV
TOTALES

Educacin
millones SI
143,119
32
212,550
82.774
61,455
53,532
94.943
169,042
112.933
206,193
575,422
131,586

ED. p.e
sucres
11,756
349,847
458,889

289,077
328,284
315.610
404.624
351,654
488,711
244,565

302.869

146.405
164,393
566,203
162,376
298,616
42,351
46,130
27,237

367,132

33,105
25,188
13,595
3,228,027
3,371,178

340,180
188,042
879,948

306,350

173,529
253,229

242.752
312,104
305,789
462,147

276,902

Salud p.e!
sucresl

0/0

Agropecuar
millones SI

Agrop P. e
sucres

82.613
O
41,985
14,783
17,517
13.065
22,745
30.905
28.914
40,112
208,547
27,350

6,786;

8.50
0.00

92,172
53,904
1,758
1,258
2,621

7,571

425
0.00
6.58
2.56
1.90
1.66
2.94
5.24
3.50
6.39
17.83
4.08
4.54
5.09
17.60
5.03
9.25
1.31
1.43
0.84

40,457
213,916
24,364
79.697
15,677
14,145
6,829

1.03
0.78
0.42
95.75
100

10,961
5,916
4,853
889,742
972,355

Fuante: Ministerio de Flnanzas-Subsecretarle de Presupuestos y Contabilidad

Elaboracin: Lourdes Rodrlguez

Salud
millones SI

26.805

69,105;
81.957;
82.397:
80,119,
75,Im
73,9741
90.034'
1
95073 ,
88.636,
62,952,
67,217,
75,3911
65,330
37,996;
64,950
1
115,532
93,769
1
115,871\
112,637
44166'

314:09

79,8671

4.n
1.66
1.97
1.47
2.56
3A7
3.25
4.51
23.44
3.07
3.01
4.55
24.04
2.74
8.98
1.76
1.59
0.77
123
0.66
0.55
91.50
100

958
1,139
4.076
.1,938
145,971
8,036
2,440
9,468
2,136
70,472
931
58,m
2,547
1,239
2,488
1,413

409
1,068
321,088
467,164

2,894
6.975
12,328
5,873
3,787
9,757
6.033
345,977
3.415
5,615
23,742
3,981
21,522
1,451
47.737
18,769
8,213
42,219
14,516
3,056
69,113

Pobla 1998

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19.73
11.54
0.55
0.39
0.82
0.30
0.35
1.27
0.80
45.46
2.50
0.76
2.95
0.67
21.95
0.29
18.29
0.79
0.39
0.77
0.44
0.13
0.33
66.73
100

12,174,628

3.

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607,552
180.379
212.5!Kl
163.065
300,824
417,776
321.149
421.911
2.352,838

434,465
398,780
536.619
3,274,395
641,221
1.230.127
135.695
150,854

58,936
97,315
133,948
15,450

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captulo

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En trminos porcentuales, las Provincias de Guayas y Pichincha obtienen los mayores mon
tos de asignaciones (27.77 y 16.89 % respectivamente), sin embargo si se obtiene un ndice
de asignacin per capita en funcin del nmero de poblacin estiminado para 1998, Guayas
tiene una asignacin que es casi similar al promedio nacional, mientras que Pichincha es una
de las cuatro provincias con menor monto de asignacin per cap ita. Las provincias que ob
tienen mayores montos per cap ita son Bolvar, Chimborazo, Esmeraldas, Loja y Pastaza.
El Cuadro No.15 presenta las asignaciones per cpita provinciales a entidades dependientes
del Gobierno Central en los rubros de Educacin, Salud y Desarrollo Agropecuario. Se mi
ra, en primer lugar que el 90 % del presupuesto tanto de salud como de educacin se distri
buye entre las provincias. El Presupuesto de Salud es la cuarta parte del de Educacin. En
promedio cada habitante del Ecuador recibe 276.902 sucres en concepto de Educacin y
79.867 sucres en concepto de Salud (en sucres corrientes de 1998).
Del presupuesto total de Salud, casi el 50 % se concentra en las Provincias de Guayas y Pi
chincha. Las provincias de Azuay, Loja, El Oro y Manab reciben entre el 4 al 8% de este
Presupuesto de Salud. En trminos per cpita, las provincias que reciben ms del promedio
nacional son Zamora Chinchipe, Pastaza, Morona Santiago, Loja, Imbabura, Carchi, Caar
y Bolvar.
Del Presupuesto total de Educacin, el 34 % se concentra en las Provincias de Guayas y Pichin
cha. Las provincias de Azuay, Chimborazo, Loja, El Oro, Los Ros, Manab reciben entre el 5 al
9 % del total de este presupuesto. En trminos per cpita, slo las provincias de Caar, Pichin
cha, Guayas, Los Rios, Manab y Sucumbios reciben menos de la media nacional.
En los dos casos, de Salud y Educacin (Grficos 7 y 8) destaca la concentracin del Presu
puesto en solo dos provincias y un segundo grupo de Provincias: Azuay, Loja, El Oro, Ma
nab que corresponden a provincias con tendencia eocnmica dinmica que reciben presu
puestos absolutos porcentualmente mayores que el resto de provincias. En trminos per c
pita no existe una lgica clara de asignacin de recursos.
Finalmente, con respecto a recursos para desarrollo agropecuario, que son en total alrededor
del 50 % del presupuesto total designado para salud, Loja recibe el 45 %, Guayas el 21 % Y
Manab el 18 %. Estas tres provincias reciben por tanto el 84 % de este presupuesto, sin que
exista una lgica en tomo a esta distribucin de recursos.

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171

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capitulo
5

Transferencias a Organismos seccionales autnomos

Los organismos seccionales autnomos son los Municipios y Consejos Provinciales. Las
fuentes de financiamiento de estas entidades son: ingresos tributarios; ingresos propios no
tributarios (provenientes del patrimonio de estas entidades por el uso o arrendamiento de
sus bienes); tasas por servicios; transferencias del Gobierno Central y Emprstitos.
Segn la Ley de Rgimen Municipal, los impuestos municipales son los siguientes: impues
to sobre la propiedad urbana; impuesto sobre la propiedad rural; impuesto de alcabalas; im
puesto de registro e inscripcin; impuesto sobre los vehculos; impuesto de matrculas y pa
tentes; impuesto a los espectculos pblicos, impuesto a las utilidades en la compraventa de
los bienes inmuebles.
En cuanto a los Consejos provinciales, en general no tienen impuestos y una fuente propia
de financiamiento son las "contribuciones especiales de mejoras" que se cobran cuando la
construccin, rectificacin, ensanche o pavimentacin de carreteras o caminos, o construc
cin de puentes, por parte del Consejo Provincial, aum mtare el valor de las propiedades.
En el Anexo No. 3 se presenta la relacin entre ingresos propios e ingresos totales de los mu
nicipios del pas. Los Municipios de Salinas (64.6%), Guayaquil (58.4%) , Durn (54.2%),
Santa Cruz (51.1%), Rumiahui (49.9%), Baos (47.5%), Quito (47.3%), Cuenca (45.3 %),
La Libertad (41.5%) tienen el ms alto nivel de recursos propios. En un segundo grupo es
tn los Municipios de Santo Domingo de los Colorados (38.4%), Ambato (35.1 %), Latacun
ga (31.4%), Machala (31.8%), Ibarra (31.7%), La Troncal (34.2%), Riobamba (31.2%), Na
ranjal (30.7%), Otavalo (32.5%), Manta (30.8%), Cayambe (31.9%), Meja (32.2%), Putu
mayo (31.5%). Todos los dems municipios tienen porcentajes menores al 30%, lo cual de
muestra la dependencia de la inversin municipal de las transferencias desde el gobierno cen
tral. La ltima columna presenta los promedios provinciales de esta relacin excluyendo a
las capitales provinciales y hace ver que en general, los promedios provinciales son menores
que los de las capitales provinciales. Son estos muncipios que no son capitales provinciales,
en general, con predominio rural, los que tienen mayores niveles de dependencia de las asig
naciones nacionales.
Las transferencias del gobierno central a los Organismos seccionales provienen de las si
guientes partidas:
l.

Las asignaciones que corresponden a las transferencias del Fondo de Desarrollo Sec
cional FODESEC, Fondo de Desarrollo Provincial y la Ley Especial de Distribucin
del 15 % de los Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central.

ii.

Los aportes provinciales constitudos por Leyes que presasignan recursos para espec
ficas provincias partidas que desde el gobierno se entregan por especficos convenios
a las entidades seccionales.

172

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C u a d r o 16:
Transferencias provinciales a organismos secclonales aU1onomos:
Consejos Provinciales y Municipios
Ao 1998
Millones de sucres
Provincia

Consejos
Provinciales

Azuay
Bollvar
Caar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja
Los Rlos
Manabl
Morona
Napa
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora
Galpagos
Sucumbios
Concope
TOTAL

26,987
15,366
13,394
14,380
18,197
26,295
29,807
25,938
110,733
17,700
22,484
29,079
65,446'
15,193
19,725
14,612
86,894
22,057
14,284
7,236
15,250
2,169
613,226

Municipios

71,073
35,740
30,676
28,393
38,190
61,948
70,913
49,700
314,974
36,196
53,955
76,561
134,579
29,840
29,625
13,304
260,698
49,137
20,928
7,581
26,032
1.440,043

Total
Organismos
Seccionales
98,060
51,106
44,070
42,773
56.387
88,243
100,720
75,638
425,707
53,896
76,439
105.640
200,025
45,033
49,350
27,916
347,592
71.194
35,212
14,817
41,282
2,169
2,053,269

%
4.78
2.49
2.15
2.08
2.75
4.30
4.91
3.68
20.73
2.62
3.72
5.14
9.74
2.19
2,40
1.36
16.93
3.47
1.71
0.72
2.01
0.11
100

Asignacin
Per Cpita
(Sucres)
161,402
283,326
207,300
262,306
187.442
211,221
187,694
189,674
130,011
167,822
181,173
164,748
162,605
331,869
327,137
473,666
147,733
163,866
361,835
959,029
308,194
168,651

Total
Asignacin
Provincial (1)
373,975
151.715
132,033
113,033
178,497
298,339
315,793
296.101
1,953,937
201,080
484,244
328,493
718,918
112,036
113,306
66,108
1.276,993
235,905
82,475
46,179
75,663
2,169
7,556,992

(1) (2) Comprende asignaciones provinciales a dependencias del gobierno central ms organismos seccionales
Fuente: Ministerio de Finanzas. Direccin Nacional de Tesorerla: Valores entregados
a Municipios y Concejos Provinciales. Periodo Enero Diciembre 1998
Elaboracin: Lourdes Rodrlguez

GRAFICO No. 9
ESTRUCTURA DE TRANSFERENCIAS A CONCEJOS
PROVINCIALES Y MUNICIPIOS
"

25,001-

I
i

20,00

pfl:CMNCIAS

h\.
173

Asignacin
Per Cpita
(Sucres)
total (2)
615,544
841,090
621,069
693,178
593,360
714,112
588,711
742,517
596,732
626,127
1,147,740
512,293
584,426
825,498
751,097
1,121,691
542,746
542,978
847,506
2,988,932
564,868
620,715

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[des]armar

capitulo

El Fondo de Desarrollo Seccional, Fodesec, es creado en 1990 y se constituye en base al 2%

de los ingresos corrientes netos del Presupuesto del Estado y la participacin de tres mil mi
llones de. sucres anuales de los ingresos que percibe el Estado por la produccin y exporta
cin de petrleo, suma que se incrementa desde 1991 en poorcentaje igual a la variacin
anual del ndice de precios del consumidor elaborado por el INEC. Este Fondo se distribu
ye en un 2 % a los municipios capitales de provincias; el saldo se divide en un 20% para con
sejos provinciales, 75% para las municipalidades, 5% para una cuenta de reservas de emer
gencia.
El Fondo de Desarrollo Provincial, Foondepro, se crea en 1990 con una asignacin equiva
lente al 2% del monto total de los ingresos corrientes del Presupuesto General del Estado. Se
distribuyen 75% en partes iguales para todos los consejos provinciales del pas y el 25 % res
tante en proporcin directa al nmero de habitantes de cada provincia.
La Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno central para los go
biernos seccionales se aprueba en Marzo de 1997, crendose as el Fondo de Descentraliza
cin que se distribuye en un 70% para los municipios y 30 % para los consejos provinciales.
Para estos se distribuye, el 50% del monto total en funcin de las necesidades bsicas insa
tisfechas de la poblacin de la provincia, el 10% en proporcin de la superficie territorial pro
vincial, y, 40% en relacin a la poblacin provincial.
El monto destinado a los municipios, se distribuye: 10% del monto total en partes iguales;
un 40% en funcin de la poblacin del cantn, 50% en funcin de la necesidades bsicas in
satisfechas de la poblacin cantonal. La Ley prev que este 15% se empiece a aplicar a par
tir del 1 de Julio de 1997 con el equivalente al 3%, el 7% desde Enero de 1998, elll % a par
tir de Enero de 1999 y el 15% a partir de Enero del ao 2000.
En la Ley existe una definicin clara de que el estos fondos corresponden al 15 % del "pre
supuesto del Gobierno Central, excepto los ingresos provenientes de cditos internos y exter
nos". Sin embargo, en la Nueva Constitucin de 1998 se define que las "asignaciones a los
organismos del rgimen seccional autnomo no podrn ser inferiores al 15% de los ingre
sos corrientes totales del presupuesto del gobierno central". Esta disposicin modifica sus
tancialmente los ingresos de las entidades seccionales, pues, para 1999, los crditos internos
y externos significan el 30% de los ingresos totales.
En el Cuadro No. 16 se presentan las transferencias provinciales del gobierno central a los
consejos provinciales y municipios del pas. Estas asignaciones son de 2 billones de sucres.
Guayas obtiene el 20.7 % de estas asignaciones y Pichincha el 16.93%. En trminos per ca
pita ambas provincias reciben menos de la media per capita nacional, siendo las Provincias
de Bolvar, Caar, Carchi, Chirnborazo y todas las del Oriente, las que reciben en trminos
per capita casi el doble de la media nacional.

174

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e u a d ro 17:

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e

Recaudaciones tributarlas por provincias 1.998 (Valores en millones de sucres)

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Provincias

"/o

Tolal

7,706,437

100.00

Azuay
Sollvar

209.645
2,436
5,256
158,351
7,f1i19
9,321
78,315
362,354
1,157
3.ll85,273

2.72
0.03
0.07
2.05
0.10
0.12
0.99
4.70
0.02
40.04
021
0.27
0.12
2.31
0.02
0.03
0.03
45.18
0.92
0.05
0.01

Callar

~~

Total

Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas

Galpagos
Guayas
1mbabura
Loja
LosRlos
Manabl
MoronaSant.

Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
SUaJmbios
Zamora
Fuente:Ministeriode Finanzes
Elaboracin:LourdesRodrlguez

15,8n

20,816
9,161
178,171
1,788
2,602
2,009
3,482,121
70,762
4,116
907

Imp. Ala
Renta
2,235,204

n,142

1,686
2,203
2,716
3,960
5,110
11,128
9,643
942
811,065
7,074
6,817
5,249
38,662
1,450
2,007
1,540
1,213,896
31,605
2,654
655

ImpC.E

Imp.V.A

4,46ll,D78

661,704

101,410
91

15,283
16

278
146,891

6,4n

849

1,065
57,560
343,848
165
1,940,210
3,IIl7
7,745
622

106,752
73
149
116
1,729,355
26,385

5
2,170
7,794
243,795
183
1,663
202
25,215

Imp. Vehlculos
Motorizados

114,497
8,606

558

2,556
1,922
2,046

21m
4,367
919
7
3,841
2,732
2,500
5,389
139
337

244
354,111
4,795

70,788
4,129

6n

662

30

178

Trlbutaci6n
Otros
P.C.
Impuestos
22&,!1l12 sucres

7,200
81
223
347
1,142
561
1,089
147
41
90,199
971
1,855
585
4,150
123
107
107
113,968
3,845
120
41

345.065
13,505
24,n4

971,091
26,590
22,311
142,214
908,656
741Ml7
942,242
49,438

49,337
14,287
144,840
13,1n

17,248
34,088
1,479,966
162,8n

30,728
9,320

AslgP.C

Trib 'Aslg PC

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3.

sucres

615,544
841,090
621,069
693,178.
593,360
714,112
588,711
742,517
2,988,932
596,732
626,127
1,147,740
512,293
584,426
825,498
751,097
1,121,691
542,746
542,978
584,868
847,506

0.56
0.02
0.04
1.40
0.D4
0.03
024
122
0.03
1.58

0.08
0.D4
0.03
0.25
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2.73
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Las ltimas columnas del cuadro No.16 presentan las transferencias provinciales totales y
las asignaciones provinciales totales per cpita, esto es las asignaciones a organismos sec
cionales ms las asignaciones a las dependencias del gobierno central divididas para la po
blacin provincial estimada para 1998.
Estas columnas demuestran, en general, dos cuestiones, la primera que.en trminos absolu
tos se refuerza la concentracin de recursos en Guayas y Pichincha, pero que si se analiza en
trminos de tranferencias per cpita, no existe una lgica clara por parte del Estado. La se
gunda cuestin, que aparece con mucha evidencia, es la necesidad de una poltica de regio
nalizacin nacional, que oriente de mejor manera la asignacin de recursos en funcin de la
poblacin, de las necesidades insatisfechas, de los niveles de dinamismo econmico provin
cial, de manera de compensar las inequidades provinciales.

S.2. Tributaciones Provinciales

El Cuadro No 17 presenta las recaudaciones tributarias que efecta el gobierno central para
el ao 1998. El impuesto al Valor Agregado representa el 57 % del ~otal de impuestos, el Im
puesto a la Renta el 29 % y el Impuesto a los consumos especiales el 8.5 %. El restante 5.6
% est dado por el impuesto a los vehculos, impuesto por salida del pas y multas tributa
rias.

Gratico No. 1U

ESTRUCTURA TRIBUTACIONES 1998

------1

50.00 , - - - -

'5CO
40.00

35.00

30.00

25.00

20.00

15.00

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PROVINCIAS

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Grfico No. 11

TRIBUTACIONES I ASIGNACIONES PER CAPITA POR

PROVINCIA 1998

3,00 -

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2,50
2,00

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PROVINCIAS

En Pichincha y Guayas se recaudan el 85 % del total de impuestos del pas (Grfico 10). Pi
chincha recauda el 45 % mientras que Guayas aporta con el 40 %. Esta diferencia resulta
significativa pues como se vi al analizar las 100 empresas ms importantes del pas (Revis
ta Vistazo No. 769), en Guayas se concentran 46 de las 100 mayores empresas (en Quito 40
) Yen Guayas estn las 10 ms grandes exportadoras del pas.
Las provincias de Azuay, Carchi, El Oro, Esmeraldas, Manab y Tungurahua contribuyen en
porcentajes entre el ] al 4 % de la tributacin. El resto de provincias tienen recaudaciones
muy poco significativas. Este esquema de la tributacin es el reflejo de la dinmica econ
mica y productiva que hemos analizado, con diferentes variables a lo largo de este trabajo.
Dos provincias que concentran productividad y diversidad de renglones productivos. Un
grupo intermedio de provincias dinmicas pero con mucha diferencia de las dos principales
y el resto de provincias sin ningn dinamismo. En trminos de tributaciones per cpita, ca
da habitante de la provincia de Pichincha tributa] .479.966 sucres. Existe un segundo gru
. po de provincias: Carchi, Esmeraldas y Guayas que tributan alrededor de 900.000 sucres por
habitante. En Azuay cada habitante tributa 345.000 sucres y el resto de provincias tiene tri
butaciones per cpita menores de 150.000 sucres.
Al hacer la comparacin entre las tributaciones y las asignaciones de cada provincia se ob
tiene un ndice(Grfico 11), en el cual los valores mayores que uno demuestran un grado de
autosuficiencia provincial, es decir tributaciones mayores que las asignaciones. Slo cuatro
provincias del Ecuador tienen esta caracterstica: Pichincha con un ndice de 2.73 lo cual
quiere decir de que por cada milln de sucres que recibe cada uno de sus habitantes tributa

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2.73 millones. Guayas con un ndice de 1.58, Carchi con 1.40 y Esmeraldas con 1.22. El
resto de Provincias reciben asignaciones del Estado mayores a sus tributaciones per cpita.
Por ejemplo cada habitante de Azuay,por cada milln que recibe tributa 560.000 sucres, Tun
gurahua por cada milln que recibe tributa 300.000, El Oro por cada milln tributa 240 mil
sucres, Manab 250.000 y los ndices de estas provincias son ms altos que el resto de Pro
vincias del pas que tienen indices entre 0.01 a 0.09 con un promedio de 0.04, lo que signi
fica que 13 provincias del pas, por cada milln de sucres que le asigna por habitante el Es
tado, tributa en promedio 40.000 sucres por habitante.
Estas cifras son resultado de la dinmica del proceso de desarrollo en el Ecuador. La hete
rogeneidad estructural marca segmentaciones muy fuertes en la estructura econmica, tal co
mo se refleja en el anlisis productivo. Esto se agrava por la inequidad en los flujos finan
cieros privados. Resultan as grandes disparidades provinciales y regiones con una incapa
cidad estructural de generar procesos productivos dinmicos. Sus niveles de demanda y de
consumo interno son muy limitados y de igual manera, como lo dicen estas ltimas cifras, su
contribucin al Estado es mnima.

178

captulo 6
Elementos para el anlisis
institucional del Estado
desde la teora poltica institucionalista una va privilegiada
para la comprensin del Estado es la diseccin de su composicin institucional. de
su funcionamiento organizativo y de su normatividad juridica y marco regulatorio
(procedimientos, operaciones, mecanismos decisionales). En este captulo se efec- "
ta una aproximacin al ordenamiento estatal vigente en el Ecuador. insistiendo en
su despliegue y modo de concrecin territorial. Se plantean los conflictos ms evi
dentes en ,la dinmica intraestatal y en la relacin estado-territorio. Finalmente se
formulan unas hiptesis para explicar l tortuoso y laberntico orden estatal.
El objetivo del captulo es presentar ciertos elementos descriptivos como parte de
la lnea argumentativa general del trabajo. Esto no implica un anlisis exhaustivo ' ..
de la totalidad del mapa institucional del estado nacional.

1. Un poco de historia: la construccin

del territorio nacional
Al constituirse el Ecuador existan tres departamentos: Guayaquil, Quito y Cuenca, los cua
les correspondan a ncleos de poder existentes desde la poca colonial articulados en tomo
a las principales ciudades.
En 1835, se eliminaron formalmente los departamentos. La organizacin territorial y la divi
sin poltico-administrativa estableci los niveles que hoy se conocen: provincias, cantones
y parroquias 78. De igual forma, en la Constitucin de ese mismo ao el rgimen y adminis
tracin de lo Interior qued supeditado a una "ley especial"79, la Ley de Rgimen Poltico.
78 El ano 82 de la Constitucin Poltica de 1835dice: "El territorio de la Repblica se divide en provincias. cantones y parro
quias. El gobierno poltico de cada provincia reside en un Gobernador. que es el agente inmediato del Poder Ejecuvo. Ca
da cantn. o la reunin de algunos de ellos en circuito. ser regido por un corregidor. y las parroquias por tenientes."
79 La parte respectiva de An. 84 de la Constitucin Poltica de 1835 reza: "... Una ley especial organi7.ar el rgimen interior
de la Repblica y designar las atribuciones de los funcionarios".

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En ella se adopt, siguiendo el ejemplo ibrico, el modelo parlamentario clsico para la ad

ministracin de las localidades: consejos provinciales, concejos municipales y juntas parro
quiales, y sus respectivos ejecutivos: prefectos, alcaldes y presidentes de junta.
Esta estructura, en sus lneas generales sigue vigente hasta hoy80 pero evidentemente, su fun
cionamiento, cargos, competencias, rutinas organizacionales, nomenclatura, la cultura insti
tucional, etc., han variado sustantivamente con el paso del tiempo.
Las provincias en s mismas surgen con la Constitucin de 1878, su organizacin real es de
1929, pero se transforman en organismos de rgimen seccional, con Consejos Provinciales
propios, a partir de la Constituyente de 1944. Posteriormente, con las reformas de 1983 a la
Constitucin Poltica de 1979, se introdujo la figura del "Distrito Metropolitano" (art.123),
y en la Constitucin de 1998 la de las "circunscripciones territoriales indgenas y afroecua
torianas" (art.224) y la de "los regmenes especiales de administracin territorial" (art.238).
La subdivisin poltico-administrativa del territorio ha aumentado significativamente desde
mediados de este siglo, sobre todo en la Costa y la Amazona. En el Ecuador actual existen
22 provincias, 2 de las cuales han sido creadas en los ltimos 10 aos (Sucumbios y Orella
na). En cuanto a los cantones, en 1979 existan 118, para 1990 ese nmero sube a 169 y en
la actualidad se cuentan 214 cantones. Respecto a las parroquias ruraless! para 1990 se con
tabilizaban 752 distribuidas en un 55% en la Sierra, 27% en la Costa, 17.5% en la Amazona
y 0.5% en Galpagos. Adems, existen algunas regiones que son objeto de disputa entre pro
vincias (las zonas no delimitadas) como la Manga del Cura entre Los Ros y Pichincha.
En varios casos, las unidades poltico-administrativas no cumplen los requisitos que estable
ce la Ley de Rgimen Municipal para la formacin de cantones y parroquias rurales. Existen
cantones con menos de 50.000 habitantes, que tienen menos de 10.000 hab. en la cabecera
cantonal o sin parroquias rurales.
La tendencia de divisin del territorio en unidades poltico-administrativas responde a diver
sas lgicas. La principal es la bsqueda de una mayor jerarqua para un territorio especfico
que permita una gestin de los recursos propios y una independencia relativa respecto de la
unidad de la cual depende. Otros factores son las rivalidades entre pueblos de una misma pro
vincia o de provincias vecinas y el crecimiento poblacional que presiona para el "ascenso ad
ministrativo" de una determinada jurisdiccin.

80 E.I todas las constituciones posteriores hay un reconocimiento (al menos formal) de las instancias polticas seccionales a
nivel provincial. cantonal y parroquial. Vase las constituciones de 1843 (art. 79), 1845 (art, 99). 1851 (art. 94).1852 (art,
98).1861 (art.94-97), 1869 (art, 81-83),1873 (Ley interpretativa de la CP de 1869, arto 5 y 6),1878 (art, 102-104). 1884
(art. 116-118),1897 (art, 120 y 121), 1906 (art, 111 y 112), 1945 (an. 96, 97, 99, 102 y 106), 1946 (art. 124), 1967 (art.
237 y 238),1979 (J 17-121) y 1998 (art, 224).
81 Las parroquias urbanas solo son referencia para el Registro Civil y el padrn electoral pero no implican una unidad de go
bierno.

180

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2. Estructura orgnica del Estado en el territorio

La organizacin poltica del Estado Ecuatoriano contempla: el rgimen seccional autno
m0 82 y el rgimen dependiente derivado del Ejecutivo nacional en cada provincia, cantn o
parroquia.
El Gobierno nacional tiene competencias en todo el territorio del pas y se encuentra com
puesto por el Ejecutivo, los ministros, subsecretarias, direcciones e institutos nacionales ads
critos . A su vez, existen diversos niveles de desconcentracin administrativa designados des
de el gobierno central para la planificacin y administracin de la politica nacional al nivel
regional, provincial, cantonal y parroquial.
Dentro de esta estructura, el Estado central ha conformado tambin los organismos de desa
rrollo regional, que se constituyen como mecanismos de respuesta a las necesidades locales
y/o provinciales de planificacin, ordenacin y control efectivo del territorio. Actualmente
los organismos de desarrollo que existen son: Centro de Reconversin Econmica del
Austro-CREA, Centro de Rehabilitacin de Manab-CRM, Comisin de Estudios para la
Cuenca del Guayas-CEDEGE, Instituto Nacional Galpagos-INGALA, Instituto de
Colonizacin Regin Amaznica-INCRAE, y Programa Regional de Desarrollo del Sur
PREDESUR (ver mapa No. 11).

Mapa 11

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Fuerne . ESPOL. 1999

82 El arto 118 de la Constitucin Poltica de 1998 establece que "son instituciones del Estado: (.. .) 4. Las entidades que inte
gran el rgimen seccional autnomo".

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Por otra parte, se encuentra el Gobierno seccional autnomo cuyas autoridades son electas
mediante votacin popular y que designan a Consejos Provinciales (prefecto y Consejeros),
y a Municipios (Alcaldes y concejales). Las reformas a la ltima constitucin contemplan
adems la eleccin de juntas parroquiales, y otorgan algunas responsabilidades a las organi
zaciones barriales, juntas de vecinos y comunas.
El rgimen seccional comprende los siguientes niveles:
Autoridades y atribuciones segn el rgimen secciona.
REGIMEN SECCIONAL AUTNOMO

REGIMEN SECCIONAL DEPENDIENTE

AUTORIDAD

ATRIBUCIONES

PROV.

PREFECTO
(Consejo Provin
cial integrado por
los representantes
de cada cantn)
Elegido por vota
cin popular

Infraestructura, equi
pamiento comunal ru
ral: construccin y
mantenimiento de ca
minos vecinales, in
fraestructura bsica de
salud y proteccin am
biental. Construccio
nes escolares, cultura
les y deportivas a nivel
rural. Catastro rural.
Representar a la pro
vincia (Art.233)

GOBERNADOR
Designado por el Mi
nistro de Gobierno
(excepto para la pro
vincia de Pichincha en
las cuales operan las
Unidades ejecutoras)

CANT.

MUNICIPIO
CABILDO
ALCALDE
Elegidos por vota
cn popular o por
votacin interna
del Concejo Muni
cipal que a su vez
es elegida por vo
tacin popular

Planificacin y desa
rrollo urbano y subur
bano, catastro urbano,
infraestructura y servi
cios pblicos urbanos.

JEFATURA POLTICA
CANTONAL

MUNICIPIO DEL
DISTRITO METROPOLlTANO
DE QUITO
(ALCALDE)

Se rige bajo la ley del

DMQde 1993.

JUNTAS
PARROQUIALES
ORGANIZACIO
NES BARRIALES
JUNTAS DE
VECINOS
COMUNAS

Coparticipacin en la
planificacin y ejecu
cin de obras y pro
yectos. Participacin
en el control y evalua
cn de obras de be
neficio comunitario.
Impulso a la autoges
tin comunitaria.

NIVEL

PARR.

LOCAL
O
REGIO
NAL

Elaboracin: Andrea Carrin, CIUDAD, 1999

182

AUTORIDAD

ATRIBUCIONES
Coordinacin politica,
seguridad, administra
cin del orden y pro
teccin policial. Repre
sentacin del gobierno
central y del Presiden
te de la Repblica an
te la provincia.
(Art.227)

TENIENTE POLlTICO
PARROQUIAL

ENTIDADES
AUTO NOMAS
(CREA, CEDEGE,
PREDESUR,
INGALA, CRM)

Leyes especiales para

cada una delimitando
actividades o de fo
mento provincial.

REGiMENES
ESPECIALES DE
ADMINISTRACiN
TERRITORIAL

Como el sistema de
reas protegidas que
ocupa un 15% del territorio nacional y se ri
ge por el INEFAN.

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El consejo provincial es una "institucin de derecho pblico" que "goza de autonoma y re-o
presenta a la provincia", y cuya "misin es impulsar el desarrollo cultural y material" de su
jurisdiccin, y "colaborar con el Estado y las municipalidades de la respectiva circunscrip
cin, para la realizacin armnica de los fines nacionales" (LRP, arto 1, subrayado nuestro).
Esta regido por La Ley de Rgimen Provincial (LRP).
El consejo esta compuesto por el prefecto, que lo preside con voto dirimente y por los con
sejeros, que varan en nmero segn la poblacin 83 ; ambos cargos se desempean por cua
tro aos sin reeleccin inmediata. El prefecto es elegido por votacin popular; la mitad de los
consejeros son de eleccin popular, y "los restantes designados de conformidad con la ley
por los concejos municipales de la provincia" (CP, arto 233).
La Constitucin Poltica vigente atribuye a los consejos las funciones de promocin yejecu
cin de "obras de alcance provincial en vialidad, medio ambiente, riego y manejo de la'i
cuencas y microcuencas hidrogrficas de su jurisdiccin" y establece adems que "ejecuta
rn obras exclusivamente en reas rurales" (art. 233). Sus funciones, segn la LRP actual, tie
nen que ver con el progreso de la provincia, la prestacin de servicios pblicos, la obra p
blica, la coordinacin de municipalidades, la planificacin y ejecucin de proyectos de desa
rrollo, educacin, salud, turismo, control y vigilancia de rentas, y otros estipulados en la ley.
Todo ello en constante relacin y articulacin con el Gobierno Central y los municipios (art. 3).
El consejo establecer, en conformidad con la LRP, las siguientes Comisiones Permanentes:
de legislacin y redaccin; de obras pblicas, vialidad y vivienda popular; de educacin p
blica y deportes; de economa y finanzas; de cuestiones sociales, sanidad e higiene; de mu
nicipalidades, excusas y calificaciones; de coordinacin, fomento, turismo y propaganda
(art.25).
Cada cantn constituye un municipio, y segn la Ley de Rgimen Municipal (LRM), repre
senta "la sociedad poltica autnoma subordinada al orden jurdico constitucional del Esta
do, cuya finalidad es el bien comn local y, dentro de ste yen forma primordial, la atencin
de las necesidades de la ciudad, del rea metropolitana y de las parroquias rurales de la res
pectiva jurisdiccin" (art, 1).
El gobierno del municipio est a cargo del concejo municipal y del alcalde, que es su mxi

mo personero y preside el concejo (LRM, arto 26; CP de 1998, arto 234). Tanto el alcalde co

mo los concejales son electos por cuatro aos, por sufragio universal y secreto; el nmero

. concejales vara, entre quince y cinco, en funcin de la poblacin del cantn (LRM, arto 27).

Las "funciones primordiales" que la LRM asigna al municipio se refieren a la provisin de

agua potable y alcantarillado; uso de vas y espacios pblicos; tratamiento de basura; alum
brado pblico; control de alimentos; polica de moralidad y costumbres; construcciones; per
83 Nueve para Azuay, Guayas. Manab y Pichincha, siete para Cotopaxi, Chimboraw, Laja, Los Ros y Tungurahua, y cinco
para las dems provincias (LRP, arto 2).

183

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misos de funcionamiento; cementerios; turismo; mercados (art. 15); planificacin y urbanis

mo, obras y servicios pblicos, higiene y asistencia social, educacin y cultura, hacienda mu
nicipal, justicia y polica (art. 158). Adems, el concejo "podr planificar, organizar y regu
lar el trnsito y transporte terrestre" (CP de 1998, arto 234). Sin embargo, "la enumeracin
de funciones no tiene carcter taxativo sino meramente enumerativo (art. 159), dando paso
as a que cada municipio con "potestad y competencia" defina sus funciones.
Al igual que el caso anterior, el concejo municipal tiene la facultad de organizar Comisiones
permanentes y especiales de acuerdo a "la actividad municipal y en atencin a una racional
divisin del trabajo" (LRM, arto 89, 97 Y 102).
La estructura administrativa de cada municipio ser determinada por su respectivo Regla
mento Orgnico y Funcional y "estar de acuerdo con las necesidades peculiares que deba
satisfacer, la importancia de los servicios pblicos a prestarse y la cuanta de la hacienda mu
ncpal.,;" (LRM, arto 168 y 169). Se establece, eso s, una "estructura administrativa bsi
ca" considerada "mnima" y que "se adaptar, en cada caso, a las caractersticas propias de
cada municipio", con las siguientes dependencias: de servicios pblicos, de obras pblicas,
financiera, administrativa, de higiene y salubridad, y de educacin y cultura (LRM, arto 173
Y 174). A pesar de esto, los municipios pequeos (con rentas inferiores a veinte millones) in
tegrarn su estructura bsica slo con cuatro direcciones: de obras y servicios pblicos, fi
nanciera, administrativa y de servicios sociales (LRM, arto 175).

3. El papel del Estado en el ordenamiento territorial

Con el influjo de las tendencias mundiales y regionales sobre planificacin regional -referi
das en el captulo 2, en el Ecuador se crean instituciones de planificacin y control territorial
regional desde finales de la dcada de los 50 con apoyo de organismos de cooperacin inter
nacional (BIRF, BID). De esta poca son instituciones como: la Junta Nacional de Planifica
cin (JUNAPLA), el Centro de Reconversin Econmica del Austro (CREA), el Consejo de
Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE), el PREDESUR. Estos organismos re
gionales elaboran propuestas y proyectos de desarrollo territorial privilegiando los aspectos
vinculados al fomento econmico y al manejo de algn recurso especfico (principalmente el
agua). Las propuestas de ordenamiento territorial de esta poca aparecen como respuesta al
crecimiento desequilibrado entre las regiones naturales y administrativas.
La JUNAPLA elabor tres propuestas de regionalizacin: la primera, realizada en 1965, es
tablece 12 regiones econmicas que resultan de la combinacin de cinco factores (naturales,
humanos, institucionales. poltico-regionales y econmicos); la segunda propuesta se realiza
para el perodo 1970-1973 en el marco del Plan de Desarrollo en donde se establecen 5 re
giones sobre la base de la integracin fsica, econmica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa, Sierra y Oriente); y la tercera, de 1975, se realiza en el marco del Plan In

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tegral de Transformacin y Desarrollo y establece 8 regiones sobre la base dl grado de coin

cidencia de las zonificaciones existentes de carcter administrativo, tcnico y jurdico esta
blecido por diversas instituciones del Estado (JUNAPLA, 1975:17).
Ninguna de estas propuestas logr concretarse y sostenerse. Carecieron de voluntad polti
ca y se privilegi la discusin de aspectos secundarios pero no menos "conflictivos": los l
mites de cada regin, el lugar de la sede regional, etc. (Barnevcld, 1999). Aquellas institucio
nes de desarrollo regional que lograron cierta estabilidad en este perodo, lo hicieron por afi
nidades socio-culturales locales y regionales, por necesidades concretas producto de fen
menos naturales o por requerimientos para el mejoramiento de la productividad agropecua
ria (Carrin, 1999).
Por otra parte se encuentran los procesos de inventario de recursos naturales 84 y zonificacin
agroecolgica emprendidos por el Ministerio de Agricultura y Ganadera a travs del Progra
ma Nacional de Regionalizacin Agraria junto con el Instituto Francs de Cooperacin para
el Desarrollo (ORSTOM) para el perodo ]974-1985 y de tratamiento de imgenes satelita
les por parte del CURSEN. En el rea urbana prevalecen los planes reguladores con nfasis
en la planificacin de los pueblos y ciudades para la dotacin de infraestructuras y equipa
mientos por parte de los municipios. Estas propuestas dividen el territorio de manera arbitra
ria y no contemplan las interacciones que existen entre las sociedades urbanas y rurales, los
intercambios y flujos regionales.
Con el advenimiento de la democracia, a principios de los aos 80, el JUNAPLA se transfor
ma en el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y pasa a depender de la Vicepresiden
cia de la Repblica. La funcin del CONADE estuvo orientada a la planificacin de activi
dades del gobierno y a proyectos y programas puntuales.
En este segundo momento de la planificacin en el Ecuador se realizan algunos cambios im
portantes respecto de los mecanismos y aproximaciones al ordenamiento del territorio. Por
una parte se encuentran intentos de impulsar polticas de articulacin espacial y desarrollo
regional en base a la integracin fsica, econmica, poltica y cultural del territorio nacional
(Plan de Desarrollo 1978-] 984). Se avanza a una concepcin sistmica (Plan de Desarrollo
1985- l 988) que involucra la participacin de diversos actores (mediante la metodologa de
planificacin estratgica nacional) y entra en consideracin el tema ambiental hacia fines de
los aos 80 (Plan de Desarrollo Econmico y Social 1989- l 992).
Por otra parte, algunas corrientes ambientalistas logran introducir cambios en el ordenamien
to territorial para el mantenimiento, recuperacin o uso de tecnologas adecuadas en zonas
de ecosistemas frgiles (como las zonas de explotacin petrolera de la Amazona). La Agen
da Nacional de Desarrollo elaborada por el CONADE en 1993 retoma parte de los principios
de la Agenda 21 y de los lineamientos de la cumbre de Ro.
84 Que inclua aspectos de geomorfologa, suelos. vegetacin. clima. zonas de vida. hidrografa. aptitudes agrcolas.

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JUNAPLA,1965

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CARACTERISTICAS
12 regiones econmicas que resultan de la combina

cn de cinco factores (naturales, humanos, institucio

nales, polltico -regionales y econmicos);
JUNAPLA,1969.
Plan de Desarrollo 1970-1973.

Establecen 5 regiones sobre la base de la integracin

fsica, econmica y social de las regiones naturales del
Ecuador (Costa, Sierra y Oriente);

Plan Integral de Transformacin

y Desarrollo, JUNAPLA, 1975

Establece 8 regiones sobre la base del grado de coin

cidencia de las zonificaciones existentes de carcter
administrativo, tcnico y jurdico establecido por diver
sas instituciones del Estado (que no necesariamente
corresponden con las dinmicas regionales productivas
y de la poblacin) pero plantea la necesidad de incor
porar un enfoque que involucre la localizacin territorial
de los recursos, actividades y funciones adems de los
enfoques econmico sociales en funcin de los objeti
vos nacionales para el desarrollo nacional, regional y
local.

Plan de Desarrollo 1978-1984

Polltica de articulacin espacial y desarrollo regional en

base a la integracin fsica, econmica, polltica y cultu
ral del territorio nacional.

Plan de Desarrollo 1985-1988

Se realiza una anlisis de sistemas urbanos, red vial,

Plan de Desarrollo Econmico y Social

1989-1992

Se incluye la participacin estratgica situacional y en

tra en consideracin el tema ambiental. Se elabora una
propuesta de ordenamiento ambiental y empieza a fun
cionar la UNAMA.

Ley de Gestin Ambiental, 1999

Establece que el Ministerio de Medio Ambiente deber

elaborar las estrategias nacionales de OTo

Comit Interinstitucional de OT, 1999

Se conforma con la participacin del MA, MIDUVI,

MAG, MOP, AME, CONCOPE y OCEPLAN. Talleres de
discusin sobre las estrategias de ordenamiento y de
sarrollo territorial a nivel nacional.

A partir de la dcada de los noventa, se evidencia una paulatina disminucin y desmantela

miento del aparato estatal de planificacin. As, la Secretara Nacional de Desarrollo Admi
nistrativo (SENDA) asume parte de las funciones del CONADE y esta institucin desapare
ce a fines del ao 1998. En 1993 la SENDA elabora una nueva propuesta de ordenamiento
de la gestin institucional en el territorio desde una visin de descentralizacin y desconcen
tracin administrativa del aparato estatal. Al mismo tiempo, favoreci modificaciones de la
Ley de Desarrollo Municipal y de Rgimen Seccional. A partir de entonces empieza un de
bate sobre las responsabilidades del Estado en la organizacin territorial y la revisin de nue
vas propuestas de regionalizacin y descentralizacin.
En las condiciones actuales, la planificacin en el Ecuador se orienta bsicamente al estable
cimiento y control de la economa nacional en trminos macroeconmicos. No existen con
sideraciones del territorio ms all a las derivadas de los problemas fronterizos con el Per.
Son escasos y excepcionales los sistemas de planificacin y gestin territorial en el nivel pro
vincial o cantonal85.
85 Las experiencias de ordenamiento territorial local son de carcter puntual, disperso, no poseen continuidad espacial ni tem
poral y no logran configurar una estructura nacional de ordenamiento y gestin territorial.

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A partir de este breve recuento, se pueden establecer los principales lmites y problemas de
la institucionalidad estatal en relacin con la planificacin territorial (Carrin, 1999):

La debilidad, intermitencia, dispersin y falta de continuidad de polticas nacionales

que conduzcan y orienten un ordenamiento y gestin del territorio.

La desarticulacin de las iniciativas generadas desde el estado central o sus dependen

cias con los actores e instituciones locales.

Las concepciones y prcticas de planificacin desde el Estado central o gobiernos sec

cionales no han previsto mecanismos de participacin y coordinacin a nivel local; las
prcticas participativas son puntuales en el tiempo y en el espacio.

Las experiencias de planificacin territorial no han valorado el hecho de que el Ecua

dor es una sociedad fragmentada, heterognea y oligoplica que dificulta la construc
cin de agregados nacionales.

Existe informacin, recursos tcnicos y recursos humanos tiles para la planificacin

del territorio pero stos se encuentran dispersos o en ocasiones localizados en los cen
tros urbanos hegemnicos.

4.

Algunos conflictos del actual ordenamiento

territorial86

a,

Heterogeneidad de los territorios

Uno de los principales obstculos para la planificacin territorial dentro de este esquema de
divisin poltico administrativa es la heterogeneidad en cuanto a tamao y composicin de
cada unidad. Al interior de cada provincia o cantn existen regiones geogrficas de caracte
rsticas diferentes, lo cual dificulta las modalidades de coordinacin, conexin y contacto
tanto dentro de esa jurisdiccin como en relacin a otras.

b.

Incoherencias en el ordenamiento territorial

Por otra parte, existen numerosas zonificaciones del territorio nacional para la organizacin
administrativa de las actividades institucionales en el espacio. Estas divisiones se realizan
funcin de intereses sectoriales de diferentes organismos del gobierno nacional y general
mente se hacen a partir de intereses productivos, econmicos o de dotacin de servicios. Un
ejemplo de ello son las zonificaciones adoptadas por entidades pblicas como el MAG, el
FISS o incluso el Sistema Nacional de Bibliotecas que no tienen correspondencia entre s y
tampoco se desarrollan a partir de un marco de planificacin nacional referencial.
86 Para una visin ms ampla ver: Ojeda 1998, 1995, 1994.

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Diferencias en el desarrollo institucional

En la actualidad, los municipios son una instancia corporativa que resuelve y asimila el go
bierno ms inmediato de la poblacin. Evidentemente, la efectividad de la gestin del gobier
no municipal depende de su grado de desarrollo institucional. Al respecto la "tipologa de la
gestin municipal", en base a indicadores de autonoma, capacidad de inversin, desarrollo
administrativo y poblacin, que realiza Carlos Larrea (1998: 131-136) evidencia caractersti
cas dispares en el desarrollo institucional de las municipalidades del pas. De all que exis
ten disposiciones y capacidades diversas para asumir las responsabilidades que supone un
proceso de descentralizacin".
De la misma forma, cabe suponer, que las corporaciones provinciales difieren en su desarro
llo institucional. Por ejemplo, "la corporacin de Esmeraldas es, quiz, un ejemplo de que la
descentralizacin es letra muerta. El excesivo nmero de trabajadores y empleados la ausen
cia de recursos econmicos y la falta de decisin, casi han llevado a esa entidad a la inaccin
y a depender de los fondos que le asigna el Estado" (El Comercio, 4-4-99). A la situacin de
Esmeraldas se oponen, por ejemplo, las de Guayas y Pichincha que completan sus ingresos
con el cobro del peaje y la concesin de vas (idem) y mantienen en marcha varias obras.

d.

Ausencia de coordinacin y articulacin

Son recurrentes los sealamientos sobre la superposicin de competencias, actividades y fun

ciones dentro de la estructura administrativa del Estado ecuatoriano entre los organismos del
rgimen seccional dependiente del estado central y aquellos del rgimen seccional autno
mo.
Tericamente tanto el consejo provincial como el municipio actan relacionados entre s y
con otras entidades pblicas y privadas; o al menos, as lo establece la legislacin nacional.
Por ejemplo, la LRP prev que la actividad de los consejos se sujete a la "Planificacin Na
cional y Regional", y que su relacin con el Gobierno Central sea mediada por el Ministro
de Gobierno (art, 5). De igual manera, la LRM establece una serie de principios para mediar
la relacin del Gobierno nacional con las municipalidades (art. 19-22). De la misma forma,
la CP prev la asociacin de provincias, cantones y parroquias "para su desarrollo econmi
co y social y para el manejo de los recursos naturales"(art. 229).
Existe una relacin conflictiva entre el RSD y RSA que deriva de su institucionalidad. Por
ejemplo al nivel provincial los Consejos Provinciales constituyen centros de poder y de re
presentacin poltica de diversos intereses sociales en tanto que las Gobernaciones y las Uni
dades Ejecutoras son aparatos del poder central en donde se ejerce dominio poltico del cen
tro a la periferia en el sistema poltico nacional. (Quintero, 1998:5)
87 El concejal de Guaranda, Orquel Dvila, en un foro sobre descentralizacin realizado en 1997 sealaba que "la enorme
diversidad de los 207 municipios ecuatorianos" no haba sido tomada en cuenta en la redaccin de la Ley de
Descentralizacin (Revista Sexto Sentido. No. 14. nov. 1997. pg. 9).

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Los niveles de coordinacin interinstitucional para la formulacin y ejecucin de proyectos

de ordenamiento territorial, manejo ambiental, dotacin de recursos, equipamientos e in
fraestructuras son escasas. Las mayores interrelaciones para la formulacin de planes, pro
gramas y proyectos al nivel estatal se realizan con el ODEPLAN, el Ministerio del Ambien
te y la AME. Para la ejecucin de esas actividades los mayores vnculos se dan entre las di
versas instituciones gubernamentales con el Ministerio de Finanzas, el Ministerio del Am
biente, el CONAM y los Municipios.

e.

Superposicin de competencias

Mientras los consejos provinciales son entidades relativamente recientes dentro de la admi
nistracin pblica, los municipios constituyen un legado de los cabildos coloniales. En el si
glo XIX, el municipio es "la instancia de estabilidad frente a la inestabilidad reinante en las
alianzas nacionales y a nivel regional" (Ayala, 1991:72). Con esta base, el Estado decimon
nico "no vio con indiferencia la gestin municipal y trat de controlarla, unas veces ms,
otras menos, vaivn que fue la expresin de un gran debate entre las lites polticas naciona
les respecto a la relativa autonoma de la institucin municipal y, en trminos ms generales,
respecto al sistema administrativo ms idneo para un pas como el Ecuador" (Maiguashca,
1994).
En las relaciones verticales, el principal problema se presenta en la no delimitacin clara de
competencias segn jurisdicciones. Los ejemplos de subsecretaras de Estado y direcciones
municipales que realizan la misma labor en un cantn, abundan; as como las querellas para
delimitar los mbitos de accin de los Consejos Provinciales y las entidades de desarrollo re
gional o Corpecuador.
Las relaciones horizontales nos llevan al problema de la representacin y la participacin de
mocrticas. Es un lugar comn aseverar que mientras ms cercano este el poder al ciudada
no, ms democrtica es la relacin poltica.

s. A modo de hiptesis
.El entramado estatal ecuatoriano, como ha quedado insinuado, aparece como un complejo
enjambre de instituciones, organizaciones y burocracias con escaso nivel de distincin fun
cional o especificidad operativa; de forma diferente al tipo ideal weberiano del estado mo
derno racional-burocrtico, manifiesta una peculiar lgica de desenvolvimiento que se cor
poraliza en mapas institucionales gaseosos, cuyos componentes se entrecruzan, redoblan ob
jetivos o simplemente dejan intocados grandes mbitos y reas de accin.
Se trata de una red organizacional en cuyo interior conviven enclaves burocrticos con diver
sas racionalidades institucionales -muchas veces en conflicto- y dismiles objetivos funcio
nales. Si un observador externo quisiera acceder a la comprensin de la lgica de evolucin

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y las formas de concrecin del estado nacional mal hara en perseguir lneas de desenvolvi
miento estables y continuas dirigidas desde un "nodo central" en funcin de objetivos sist

micos de largo plazo. Nada ms errneo que tratar de entender a las instituciones del estado
ecuatoriano segn los propsitos y los fines de gestin pblica para los que fueron creadas.
El alto grado de personalizacin de las decisiones en cada organizacin hace que su evolu
cin dependa mucho ms del libre albedro del "funcionario" que de metas sistmicas que
cada una debera desempear.
Se trata, adems, de un entramado institucional desigual y heterogneo: diversa capacidad
operativa, distintas culturas institucionales, enormes brechas salariales, dismil nivel de au
tonoma frente a intereses extra-estatales, y dispares niveles de rendimiento burocrtico. En
suma, la figura del estado ecuatoriano como un laberinto obscuro y de difcil exploracin no
hace ms que dar cuenta de su genuina modalidad de desarrollo institucional y sobre todo del
carcter profundamente impredecible y discrecional de sus partes.
Este paisaje institucional resulta un argumento, pero a la vez un lmite para el proceso de des
centralizacin o de reordenamiento estatal. La "amebosidad" y fragmentacin del Estado, la
ausencia de liderazgos poltico-institucionales, de polticas de estado -que trasciendan al gru
po perentorio de funcionarios-, casi imposibilitan la puesta en marcha de un proceso que exi
ge ciertos niveles de certeza y predecibilidad, capacidad institucional, permanencia, etc. Por
ello, cualquier proceso de descentralizacin o la instauracin de un rgimen autonmico pa
sa por asumir al estado como uno de los objetos principales de intervencin en direccin a
reconstituir un estado democrtico que de cuenta del inters pblico.
A continuacin se presentan algunas hiptesis explicativas sobre las caractersticas del Esta
do ecuatoriano:
l. Algunos estudios han dado cuenta de una persistente lgica de acoso corporativo al Esta
do ecuatoriano; se trata de un tipo de relacin entre grupos de inters y el estado en la cual
stos negocian sus demandas "en la perspectiva y con el horizonte de, o bien, conseguir que
se les cree una burocracia pblica bajo su control que universalice o extienda su jurisdiccin
privativa y particular, o, bien de llegar a controlar o apoderarse de algn bastin institucio
nal que opera como colonia del grupo o inters" (Bustamante, 1999:28). A la par de este "re
parto" institucional del Estado, ocurre una suerte de ocupacin privada (incluso familiar) de
las esferas de decisin pblico estatales. Se trata de una lgica corporativa de presin-nego
ciacin de casi todas las polticas fundamentales de asignacin y distribucin de recursos p
blicos 88 .
Este acoso privado traslada al Estado y reproduce en su interior las disputas de intereses mu
cho ms estrechos: familiares, econmicos, empresariales. Tales presiones se resuelven, en
muchas ocasiones, por la va de repartos de recursos pblicos (instituciones, presupuesto,
medidas, etc.) que progresivamente han moldeado la figura de un estado "patrimonialista".
88 Se hace referencia a medidas como la sucretizacin de la deuda en el Gobierno de Hurtado, el tratamiento de este mismo
asunto durante el Gobierno de Febres Cordero, hasta el manejo de la crisis financiera por parte de la administracin de
Mahuad.

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2. Una segunda arista explicativa del "galimatas institucional" del estado ecuatoriano se en
cuentra en que en su seno se reconocen, ubican, sobreponen, y -a menudo- enfrentan diver
sas racionalidades de gestin estatal. As, los cdigos operacionales del funcionario pblico
ecuatoriano estaran atravesados por, al menos, tres rdenes de comprensin de los medios y
metas de la administracin pblica: a) una racionalidad derivada del modo de desenvolvi
miento del Estado desarrollista de los setentas en que el aparato estatal es visto como un dis
positivo de planificacin de toda poltica nacional y de distribucin ad infinitum de recursos
pblicos. En esta perspectiva el servidor pblico aparece como depositario y filtro promotor
de polticas estatales que dirigen e inciden en todo el desarrollo nacional; b) una racionali
dad derivada de nociones empresariales de la gestin pblica como componentes bsicos del
programa de reforma, privatizacin y desestatizacin de la economa y la sociedad; e) una ra
cionalidad de la "economa de favores" derivada de la construccin corporativizada del esta
do ecuatoriano, en la que el margen de prerrogativas de los funcionarios es tan grande que la
evaluacin de sus desempeos se establece segn la cantidad de recursos y bienes simbli
cos que consiguen entregar.
3. Un tercer factor explicativo de la composicin estatal vigente tiene que ver con el inaca
bado y tortuoso trnsito del Estado desarrollista interventor hacia el hasta hoy inexistente Es
tado "mnimo" neoliberal. El desmonte de las instituciones del desarrollismo no ha dado lu
gar a una nueva institucionalidad estatal: el resultado final es el de vaciamiento de sentidos,
y por tanto de profundo debilitamiento, del estado nacional. El esquizofrnico proceso de
reforma del Estado hace emerger un mosaico de nichos, enclaves, fortalezas y reductos ins
titucionales que operan de forma autnoma (reproduciendo contigentemente lgicas desarro
llistas, corporativas o tecnocrticas) y sin lineamientos articulatorios generales, a excepcin
del "ncleo duro" de organizaciones encargadas del control macroeconmico que garanticen
un rendimiento estable de la economa nacional de cara a su insercin en la econona glo
ba1 89.
Con este mapa institucional en mente cabe interrogarse sobre si las demandas de descentra
lizacin, regionalizacin o autonomizacin contribuyen a profundizar el vaciamiento de sen
tidos del Estado o si, por el contrario, posibilitaran su reconstitucin como unidad policn
trica de regulacin poltica, econmica y espacial del pas.

89 As por ejemplo. una de las pocas polticas de Estado sostenidas por todos lo gobiernos nacionales desde el retomo a la
institucionalidad democrtica es la gestin de la deuda externa con miras al cumplimiento puntual de las obligaciones

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REGIONALIZACION DEL
MINISTERIO
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Fuente: CONAM 1998

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Fuente: CONAM 1998

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Fuente: CONAM 1998

REGIONALIZACION DEL MINIS~RIO

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captulo 7
Identidades nacionales, regionales
y tnicas en el Ecuador:
ficcin, nomadismo y discontinuidad

e n este acpite se presenta una reflexin, asentada en fuentes secun

darias, sobre el problema de la identidad nacional y de sus fracturas tnicas y
regionales. Se documentan los sentidos y los contenidos -de clase, etnia, gnero,
regin, espacio- con que se han instituido los imaginarios dominantes sobre lo
nacional y las formas en que este ha sido contestado y resignijicado durante la lti
ma dcada.

Los objetivos de este captulo son visibilizar las disyunciones en la produccin de

lo nacional-ecuatoriano, y evidenciar la existencia de sitios sociales descentrados
en los que emergen formas identitarias complejas que desafan y tensionan los
planes estatales y de los grupos dominantes, para disciplinar y coordinar total
mente el espacio, el tiempo, la geografa, la memoria de la nacin.

Asistimos a una poca en que -a la par de un movimiento globaJizador caracterizado por el

aumento en la densidad de los intercambios econmicos, comerciales, tecnolgicos, infor
mativos y culturales entre estados y otras unidades sociales-. Se aprecia la eclosin de par
ticularismos y la exacerbacin de identidades regionales, locales, religiosas, tnicas, depor
tivas, etc.
Los dos movimientos contlictan, problematizan y ponen en tensin los sentidos con los que
se han establecido acadmicamente ciertos conceptos claves de la teora social: en este caso
-"/ los conceptos de "nacin" y de "identidad". As, durante los ltimos aos se han producido
amplios debates respecto a las formas de construir bagajes conceptuales suficientemente am
plios y flexibles para dar cuenta y taquigrafiar los movimientos de lo real.

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La cuestin de lo nacional, de las identidades nacionales, del naconalismo'f son problemas

directamente relacionados con construcciones simblicas de adscripcin y pertenencia que
abarcan tanto los niveles colectivos como los de la subjetividad. Precisamente, en este rela
to se desarrolla una lectura de las formas en que lo nacional ha sido elaborado en el Ecua
dor, los mecanismos que han operado para su fractura y permanente cuestionamiento, y las
modalidades en que campos temticos relativos a lo regional y a lo tnico, principalmente,
aparecen como formaciones identitarias paralelas desde las cuales se edifica una topografa
elusiva y contingente de los sentidos de pertenencia.
Se trata de presentar al problema de las identidades nacionales y regionales como campos
abiertos de inclusin, y exclusin en que los sujetos sociales asimilan y modifican diversos
sentidos de filiacin, segn como se activan los valores de clase, tnia, regin, edad y como
influyen los flujos comunicativos globales.
, El Ecuador es un pas en que la consolidacin de un proyecto poltico-cultural nacional no
se ha estabilizado por completo, insistentemente los imaginarios raciales y regionales, as co
mo proyectos e nergentes de nacin, han irrumpido en la esfera pblica para tensionar el con
junto de instituciones, smbolos y prcticas que podran generar una comprensin e identifi
cacin ampliamente compartidas. En este sentido, cabe advertir que l~s identidades naciona
les son constructos culturales y polticos en los que se fusionan -perentoriamente- imagina
ii()s de 'homogeneidad poblacional, pertenencia territorial y continuidad cultural-histrica.
Las elaboraciones de lo nacional, como produccin de sentido, son evacuadas por determi
nados actores sociales -agentes estatales, elites econmicas y polticas sobre todo- como un
nodo articulador dentro de la construccin de campos hegemnicos de largo alcance.
En el pas, la consolidacin del imaginario nacional y de narrativas oficiales sobre las iden
tidades nacionales ha sido desbordada por cuestionamientos anclados, sobre todo, en las va
riables regionales (la interpelacin a lo nacional desde la Costa, por ejemplo) y tnicas (la
proclama plurinacional del movimiento indgena): estas dislocaciones de sentido ponen en
juego la idea de la inestabilidad o evanescencia de las identidades sociales en general, pero,
sobre todo, evidencian que las relaciones entre territorio, poblacin y cultura no son prede
cibles, unvocas o simtricas; se trata de una superposicin movediza que fractura e impide'
-una "suturacin'; total de las' identidades nacionales.
De esta forma, cabe enfatizar, una de las ideas ejes de este relato supone que en el pas, en
los ltimos aos (al menos desde la ltima dcada, con la irrupcin del movimiento indge
na) se han exacerbado los sentidos y las prcticas de discontinuidad espacial, simblica y po
blacional de la nacin. El ejercicio investigativo y analtico, entonces, debera apuntar hacia
la diseccin de los lugares de quiebre y fractura de las narrativas nacionalistas oficiales.

90 Se debe alertar acerca de la dificultad de definir lo nacional. Tal como plantea Anderson, en contraste con la nfluencia in
mensa que el nacionalismo ha ejercido en el mundo moderno. una teora verosmil acerca del nacionalismo es claramente
escasa.

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En vas a poner en evidencia el direccionamiento de las preguntas expuestas, se procede en

primer lugar a una presentacin de los marcos conceptuales del problema de las identidades
sociales, para luego comprender el concepto de nacin; finalmente, se realiz una lectura so
bre las formas en que los sentidos de pertenencia nacionales y regionales se constituyen en
el Ecuador de fin de siglo.

1.

Identidades sociales: indeterminacin y discontinuidad

En el texto "Por una poltica de la identidad nmada", Chantal, Mouffc (1996) plantea que,
frente al aumento de los particularismos y la eclosin de identidades tribales excluyentes,
surge la necesidad de re-considerar los enfoques tericos con que se ha venido estudiando el
problema de las identidades, con el fin de dar paso a una poltica pluralista que permita re
conocimientos multidimensionales de la diversidad cultural, social, poltica, racial, de gne
ro, de clases, etc., en las sociedades actuales.
Segn la autora, el rebrote de una poltica excluyente e intolerante tiene que ver con las for
mas con que la poltica liberal ha manejado el problema de la multiplicacin de las distintas
formas de reivindicacin de la identidad. Frente a esta encrucijada, cabra partir del supues
to de que las condiciones que rigen la constitucin de toda identidad son la afirmacin de una
diferencia. As, para afinar la mirada sobre la cuestin identitaria cabra preguntarse por las
relaciones que se establecen entre identidad y alteridad de manera que se desactiven los pe
ligros de resolucin violenta, autoritaria y excluyente que estn implicados necesariamente
en la relacin entre igualdad y diferencia.
El supuesto terico que emplea Mouffe para encarar este dilema es "mostrar el carcter de
relacin de toda identidad y el hecho de que con frecuencia la constitucin de una identidad
implica el establecimiento de una jerarqua" (Mouffe, ]996:6). Se trata de una perspectiva
que confiere una dimensin eminentemente poltica al problema identitario, y que presta es
pecial atencin a la posicionalidad de los sujetos de acuerdo a los regmenes discursivos y a
las relaciones de poder que ponen en juego en diferentes contextos. Las identidades se esta
bleceran contextual o contingentemente segn el tipo de relacin/posicin que los sujetos
sociales establezcan dentro de los distintos proyectos poltico-culturales que rigen lo social.
Se trata de un esfuerzo sistemtico por superar visiones esencialistas del problema identita
rio, en vas a desactivar una poltica democrtica basada en una mal entendida tolerancia ("si
no me tocas, no hay problema") que transforma en ghettos irreductibles a las colectividades
ya los sujetos sociales. Las formas en que se procese el entendimiento de la pluralidad de
construcciones identitarias pasa de esta forma a ser parte de las agendas de consolidacin de
mocrtica.
Leer a las identidades como nmadas se inscribe, entonces, en este esfuerzo por imaginar una
identidad "que acoge la alteridad, que atestigua la porosidad de sus fronteras y que se abre

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sobre ese exterior que la hace posible" (Mouffe, 1996: 11): las identidades son construccio
nes sociales en permanente renovacin y no pueden ser fijadas cultural, espacial y temporal
mente.
Esta lectura activa un cuestionamiento al pensamiento poltico liberal sobre el asunto por
cuanto supone una lgica de lo social que implica una concepcin del ser en tanto que pre
sencia y concibe a la objetividad como propia de las cosas mismasf". Visin esttica de los
actores y de las dinmicas sociales que tiende a fijar su desenvolvimiento en una perspecti
va solipsista que rehsa el reconocimiento de la alteridad como punto de partida de la cons
titucin de un "uno mismo" o de un "nosotros".
Si se dirigen estas ideas hacia el campo de la formacin de identidades sociales, se observa
que las condiciones que las constituyen se gestan por medio de la afinnacinlnegacin de una
diferencia. Mouffe se sirve de Derrida (y su concepto de "exterior constitutivo") para asegu
rar que toda identidad posee un carcter relacional y que en muchas ocasiones su estableci
miento degenera en la puesta en juego de demarcaciones jerrquicas. Este carcter relacio
nal y sobre todo la posibilidad de que la formacin identitaria -individual o colectiva- se re
suelva por medio ue la negacin arbitraria del otro, o en sentido inverso, que ese otro empie
ce a cuestionar, deformar y desconocer mi identidad, conducen a la autora a atribuir un ca
rcter poltico a cualquier forma de relacin nosotros-ellos'R,
Ahora bien, la idea del exterior constitutivo afirma la imposibilidad de reconocer las dimen
siones exteriores e interiores de cualquier identidad: si se acepta que "el exterior constituti
vo est siempre presente en el interior de toda objetividad...entonces el interior en s se con
vierte en algo puramente contingente y se revela as la estructura de simple posibilidad de to
do orden objetivo" (idem.). Estamos frente a la idea post-estructuralista de que las identida
des no son estticas ni unitarias, sino contingentes, mviles y carentes de fijeza.
Cabe aclarar, sin embargo, que tal ductilidad no puede asociarse con la imagen de la flota
cin libre de un cuerpo en cualquier escenario. sino que est relacionada/atravesada por no
ciones de tiempo y espacio, y depende de las relaciones entre historias, culturas y biografas
(cfr. Radcliff-Westwood, 1999:47). Las articulaciones entre estos diferentes niveles, cuya
forma y direccin dependen de relaciones de poder determinadas y precisas en cada contex
to, da forma a la expresividad de las identidades sociales y presenta a la sociedad en perma
nente estado de elaboracin y fractura, constitucin y reconstitucin.
Se trata de evidenciar que en las sociedades modernas las posibilidades de fijar un centro so
cial que le otorgue un sentido de unidad y un thelos son remotas, "ni el estado, ni la econo
91 La opcin liberal privilegia el establecimiento de vas procedimentales tendientes a congelar los conflictos y buscar arre
glos consensuados con el menor nivel de exclusin. Este nfasis disuasivo atentara contra la formacin de identidades co
lectivas bien diferenciadas. que son la base de una sociedad democrtica y plural.
92 Del mismo modo, al definir "lo poltico" como un campo abierto de antagonismos y hostilidades y a "la poltica" como una
voluntad neutralizadora de tales conflictos, la formacin de las identidades sociales pasa a ser parte de este terreno indeter
minado de disputas y al mismo tiempo en una potencial va de reconocimiento del disenso dentro de una democracia plu
ralista,

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ma son el centro social; ningn conflicto..., ni el conflicto de clases ni el conflicto de gne

ros, etnias, sexos o religiones, entraa alguna primaca poltica evidente" (Seidman, 1994, en
Radcliff-Westwood, 1999:48). Tal idea de lo "social descentrado" refleja la multiplicidad de
posiciones desde las cuales se constituye lo social y se forjan las identidades individuales y
colectivas.
La invitacin analtica de este marco post-estructural enfatiza en la necesidad de evitar la
comprensin de lo social a partir de articulaciones y determinaciones pre-fijadas; por el con
trario, se trata de diseccionar adentro de las distintas formaciones sociales para visibilizar las
articulaciones entre los diversos elementos que cada vez producen y des-producen a las so
ciedades.
La composicin y las jerarquas con las que se elaboran las identidades sociales, se fijan los
sentidos de lo nacional y en general se construyen las sociedades, estn directamente ligadas
con la difusin del poder. Ap~ndimos con Foucault que las identidades deben ser aprehen
,didas como relaciones de fuerza, como efectos de poder y de regmenes discursivos: todo
pr<?ceso de sujetizacin implica el despliegue de redes discursivas con pretensiones hegemo
nizantes pero al mismo tiempo posibilita la constitucin de contra-discursos, contra-rdenes,
contra-poderes. El poder fluye por todo el intersticio social, su particularidad reside en que
no solamente reprime, cancela, controla, sino que adems crea y produce verdades y discur
sos que a su vez posibilitan su reproduccin; produce adems resistencias que inciden en las
formas de circulacin del poder93 . Se trata de la tesis foucaultiana de la diseminacin del po
der en todo el cuerpo social; no habra institucin, lugar, espacio o cuerpo que no sea pro
ducto y a la vez fuente de actos de poder.
En tanto que los sujetos estn todo el tiempo expuestos a la produccin de verdades, no pue
den escapar al ejercicio o a la confrontacin del poder si no es a travs de la produccin de
verdades que los legitimen y alienten en sus empeos particulares de subordinacin o libera
cin (Alemeida, 1996: 45)94.
La construccin de identidades pasa a constituir de esta forma un campo abierto de disputa
poltica por cuanto al mismo tiempo que indaga, deconstruye y delata la manera en que los
discursos dominantes se han consolidado (desde qu dominios de conocimiento y con qu
imperativos de regulacin socio-econmica), procura conferir contenidos, formas y sentidos
a los discursos dominados o subalternos'<'.
93 En palabras de Foucault: "debemos cesar de una vez por todas de describir los efectos del poder en trminos negativos: que
excluye. que reprime, que abstrae. que enmascara. que oculta. De hecho el poder produce: produce realidades: produce do
minios de objetos y rituales de verdad. Los individuos, y el conocimiento que podra extraerse de ellos. pertenecen a este
campo de produccin" (1979: 194).
94 Sarah Radcliffe hace alusin a este tpico en funcin de la cuestin nacional, cuando plantea: "en otras palabras. el disci
plinamiento de sujetos nacionales no ha visto en todas partes la cada de sentidos alternativos de comunidad y de estruc
turas de sentimientos que pueden expresar actitudes anti-estatales e incluso an-nacionales" (1996: 15).
95 La tarea inmediata de los sectores subalternos consistira entonces en desentraar discursos omniabarcantes y liberar ver
dades locales. fragmentadas. que han sido ocultadas por los discursos hegemnico (las versiones oficiales) como efectos de

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En suma esta tesis constructivista ha explicitado las condiciones de existencia de "contrapo

deres" y "contraverdades" otorgando un estatuto -histrico y terico- activo a los actores so
ciales, en. tanto que elaboran intencionalmente las modalidades de ataque y resistencia a los
regmenes discursivos oficiales (Almeida, 1995:47). En consecuencia,la identidad no puede
ser una realidad objetivada como un conjunto desconectado de la otredad o como una singu
laridad esencial y autocontenida. Cabe insistir en que esta articulacin subjetiva del yo con
el otro, del nosotros con el ellos, no se concibe en forma alguna como estable y armnica: al
contrario, se expresa como una realidad ambigua y conflictiva que "paradjica y constante
mente socava la afirmacin del s mismo en su contingencia exterior" (ibid:5l).
Podra, finalmente, interpretarse la propuesta de Mouffe como un invitacin a que los suje
tos sociales sean mltiples, deslocalizados, con capacidad de reconocer a los otros, pero so
'" bre todo de reconocer en su propio interior la heterogeneidad, no como otredad, sino como
contradiccin y riqueza interna, no como debilidad sino como fuerza.

2. La ficcin nacional
El problema de la nacin como un universal irreductiblemente asociado a la modernidad, co
mo la democracia, el desarrollo, la ciencia, ha problematizado las vas a travs de las cuales
cada poblacin/grupo social construye, fortifica y consolida su cohesin y coherencia.
Baeschler advierte acerca del carcter autoritario que puede tener un constructo social como
"la nacin" en tanto que el ascenso que cada colectividad realice hasta constituirse como tal
vendra a ser el prembulo simblico, requisito insalvable, de entrada en la modernidad
(Baeschler, 1997:9).
Touraine coincide con esta idea cuando afirma que "el nacionalismo es la movilizacin del
pasado y de la tradicin al servicio del futuro y de la modernidad". Su funcin sera la de
abrir la cultura o las culturas de su territorio al viento de la modernidad y la racionalizacin,
al hacerlo construye tambin un ser nacional, "ms modernizador que moderno" (Touraine,
1993:181).
La aparente arbitrariedad de la construccin de lo nacional permite comprender la insisten
cia de Anderson en definir a las naciones como "comunidades polticas imaginadas como in
herentemente limitadas y soberanas" (Touraine, 1993: 23). Procedamos a desagregar el con
cepto.
Las naciones son imaginadas: un guatemalteco no se encuentra, oye o interacta con todos
sus otros con-nacionales, nunca podr oirlos siquiera, pero los imagina como perteneciendo
a una misma colectividad, a un mismo ncleo tribal. La nacin se imagina limitada porque
incluso la mayor de ellas tiene fronteras finitas, aunque elsticas, ms all de las cuales se
encuentran otras naciones. En otras palabras, las naciones son limitadas ya que tambin exis
ten otras, cuya existencia es percibida por el "nosotros" como resultado de un proceso iden

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tificatorio definido desde la separacin con una alteridad determinada. Esto significa que las
naciones, donde quiera que aparezcan, estarn siempre relacionadas con la identidad del in
dividuo, derivando de una definicin en funcin de un otro.
La cualidad de lo nacional se presumira soberana, porque "las naciones suean con ser li
bres" (Anderson, 1993:24). La garanta y el emblema de esta libertad es el Estado sobera
n0 96 . Finalmente, Anderson plantea que la cualidad comunitaria de la nacin deriva de que,
independientemente de la desigualdad y explotacin que puedan existir, la nacin se conci
be como un compaerismo profundo, horizontal. Las naciones estn compuestas por indivi
duos de diferentes niveles culturales y socioeconmicos, de diversas regiones, con grados de
desenvolvimiento emocional y material diversos, a pesar de lo cual no dejan de ser percibi
das como una unidad o una totalidad nica por s mismas.
Puede advertirse, entonces, que para los individuos la nacin no es objeto de experiencias f
sicas directas por cuanto en conjunto supera el crculo y el rea de percepcin de cada un097 .
Se trata de una idea, una imagen y una aspiracin al mismo tiempo. Moviliza pasiones, emo
ciones, representaciones y clculos.
Estamos frente a una visin que va ms all de los enfoques convencionales sobre el proble
ma de la constitucin de 10 nacional, a saber, aquellos que atribuan ciertos "vnculos comu
nes naturales" a todos los miembros de una sociedad, o vean a la nacin como una confusa
representacin de una persona colectiva, de un organismo viviente que posee vida propia di
ferente de los individuos que la componen (Bobbio, 1982: 1077). Como en el caso de la obra
de Mouffe, la propuesta de Anderson se ubica dentro de la corriente constructivista que, en
trminos muy generales, polemizan con el enfoque esencialista de las identidades sociales
que busca atribuir contenidos naturales, ltimos, a-histricos a toda objetividad social.
Las explicaciones de Anderson, por tanto, aluden a un tipo diverso de construccin identita

ria de lo nacional que -en primer trmino- plantea la posibilidad de constantes redefinicio
nes simblicas de los elementos que crean sentido de pertenencia a cierta comunidad iluso
ria. La fijeza o inmovilidad de los imaginarios que filtran los sentidos de lo nacional hacia
las subjetividades queda desmentida y se abre paso de este modo a la "invencin de tradicio
nes", narrativas, mitos, hroes, territorios y textos que aglutinen o centralicen a los sujetos
sociales en torno a nuevos constructos nacionales. Estos recursos simblicos funcionaran
como condensadores vinculantes e integradores siempre perentorios.
Eric Hobsbawm, en la misma perspectiva, califica este proceso como una "invencin de tra
diciones" que obedecera a una necesidad de establecer o simbolizar la cohesin social o la
96 Gupta, plantea al respecto que la soberana "no slo depende de la proteccin de los lmites espaciales. sino sobre todo de
la habilidad de la lites estatales para regular las actividades que fluyen dentro de esos lmites: circulacin de bienes. per
sonas. turistas. productos culturales. ideas" (1992: 71).
97 Gellner plantea que el rasgo decisivo de una nacin es el anonimato de sus hombres: "la nacin es un gran conjunto de hom
bres de tal condicin que sus miembros se identifican con la colectividad sin conocerse personalmente y sin identificarse
de una manera importante con subgrupos de esa colectividad" (1993: 17).

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membresa de los grupos y comunidades reales o artificiales. Se trata de un ejercicio que his
tricamente surge de instituciones polticas, grupos y movimientos ideolgicos que carecan
a tal grado de precedentes que tuvieron que "inventar hasta su continuidad histrica creando,
por ejemplo, un pasado remoto ms all de la continuidad histrica real, ya sea por medio de
la semificcin...o por la falsificacin" (Eric Hobsbawm, 1992: 98). Esto, que el historiador
ingls pens en funcin de las sociedades europeas, resulta ms evidente en los pases andi
nos donde los Estados han sido los principales fabricantes de naciones.
La cualidad ficticia de algunos de los recursos materiales y simblicos que se ponen en jue
go en la constitucin de lo nacional asume un carcter integrador que busca condensar en los
sujetos imgenes de largo plazo, construcciones a futuro, panaceas de continuidad. Este pro
ceso no es arbitrario, obedece a cierto direccionamiento. Hobsbawm afirma al respecto que
"las tradiciones inventadas tienen una gran relevancia para esa innovacin histrica compa
rativamente reciente, la nacin, junto con todos sus fenmenos asociados: nacionalismo, el
estado-nacin...Todo esto descansa sobre ejercicios de ingeniera social que con frecuencia
son deliberados y siempre innovadores, as sea slo porque la novedad histrica implica in
novacin" (1991: 106. Enfasis nuestro).
Se resalta la expresin 'ingeniera social' para destacar que el imaginario de lo nacional s
lo se establece a partir de una muy elaborada trama de procedimientos, planes, tcnicas que
prefiguran o pre-establecen la circulacin, uso e incorporacin de ciertos materiales simb
licos con miras a predisponer a los sujetos sociales dentro de determinado sentido de perte
nencia.
Del mismo modo, conviene tener en cuenta -por razones que estudiaremos ms adelante- el
carcter deliberado de esta invencin simblica: sita a determinados actores sociales con la
cualdidad de, para usar una expresin muy cara a Lyotard, "decidididores", articuladores de
ciertas expresiones simblicas y visibiliza al mismo tiempo la dimensin volutiva del acto
constructor de imaginarios nacionales 98.
Hobsbawm plantea incluso que el elemento de invencin de las naciones se hace explcito al
observar como las historias patrias que llegaron a ser el fundamento de los conocimientos o
de la ideologa de la nacin, no son usualmente lo que efectivamente se ha conservado en la
memoria popular "sino lo que ha sido seleccionado, escrito, pintado, popularizado e institu
cionalizado por aquellos cuya funcin era hacerlo" (ibid: 105). El arreglo, acomodo, diseo
de un conjunto de smbolos y emblemas que posibilitan la existencia, permanencia y conti
nuidad de lo nacional estara instituido en un momento dado de la reproduccin del imagi
nario dentro de un esquema de divisin del trabajo social.

98 No sera correcto absolutizar la dimensin estratgica, planificada, previsible, volutiva de la invencin de las naciones. El
propio Anderson plantea que "lo que, en un sentido positivo. hizo imaginables a las comunidades nuevas. era una interac
cin semi fortuita. pero explosiva entre un sistema de produccin (el capitalismo), una tecnologa de las comunicaciones (la
imprenta) y la fatalidad de la diversidad Iingustica humana", (1993: 70)

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Esta idea es til para colocar otro supuesto clave dentro del planteamiento de Anderson, a sa
ber, la afirmacin de que la "calidad de nacin" al igual que el nacionalismo son artefactos
particulares de una sector poltico particular (Anderson, 1993: 21). Lo nacional queda instru
mentalizado (el vocablo 'artefacto' es muy decidor al respecto) como parte del arsenal de va
riables polticas para el ejercicio de construccin de hegemonas, dominaciones, o de otras
formas de conducir la reproduccin societal; ms an, esta tesis supone que la constitucin
de la imaginera nacional implica un cruce complejo de fuerzas histricas, en la que de algu
na manera, podramos aventurar, termina por consolidarse algn tipo de cultura poltica. La
cuestin nacional, y las lgicas de pertenencia que despliega, son definidas como dispositi
vos de poder sujetos a los intereses de ciertos grupos sociales.
Lo anterior resultara incompleto si no se seala que en la lectura de Anderson se omite el
papel que cumple la cultura popular en la construccin de imaginarios y narrativas naciona
les. No todo el entramado simblico activado para "producir nacin" reposa en las manio
bras polticas del estado o de [as lites: los nacionalismos oficiales responden y se funden
con los nacionalismos populares y acuden a ellos, expandiendo y articulando imgenes y re
presentaciones de identidad y autoconciencia (Radcliffe y Westwood, ]999:31-34).
La idea anterior se hace evidente si se piensa que, como en el caso ecuatoriano, el ascenso
de entidades nacionales disciplinadas no ha resquebrajado en ningn momento los sentidos
alternativos y diversos de comunidad o las estructuras de sentido que pueden expresar senti
mientos antiestatales o incluso antinacionales. Desde la decodificacin de las prcticas y na
rrativas populares (no-oficiales) se puede percibir como las relaciones e instituciones socia
les y espaciales de corte barrial, local, regional, tnico, de gnero continan existiendo den
tro y a lo largo de la nacin 99 . De ah que, para comprender los sentidos de lo nacional en
cualquier sociedad deba procederse no solamente por la deconstruccin de las narrativas ofi
ciales sino por la ubicacin de las prcticas culturales y los "cdigos locales de recepcin"
que caracterizan la prctica y el discurso popular en sus definiciones cotidianas de lo nacio
nal y sus filiaciones espaciales. (Radcliffe y Westwoof, 1999:40).
En efecto, la figura de identidades mviles que van definindose a partir de una multiplici
dad de interacciones dentro de un espacio cuyos contornos no podran ser delimitados, tesis
de Mouffe, puede reir con la postura de Anderson, quien otorga especial atencin. en la in
vencin de las naciones, a las aristas espacio-temporales, si no se aclara que las caractersti
cas soberanas y limitadas con que las naciones se imaginan se establecen dentro de escena
rios con una densidad histrica real.
Autores como Appiah plantean una crtica abierta a las posturas post-estructuraJistas cuando
sealan que "no basta con sealar el carcter excluyente, inestable, y heterogeneo de las ca
tegoras de identidad. Necesitamos anaJizar simultneamente el preciso contexto histrico y
las fuerzas econmicas, culturales y polticas que estn interviniendo en la generacin de es
99 Como reconoce Anderson, las naciones contemporneas deben ser registradas como una mezcla de expresiones populares.
oficiales y mestizas de nacionalismo (1993: 78).

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tas categoras identitarias y polticas" (en Nicholson y Seidman, 1995:15. Traduccin nues
tra). Se trata de una advertencia para no aislar el anlisis de la formacin de identidades so
ciales y de movimientos polticos de su preciso contexto histrico-social y de las relaciones
de poder de los que emergen. En el mismo sentido, Radcliffe considera que separar las ml
tiples identidades de sus afiliaciones con lugares/espacios determinados resulta problemti
co por cuanto se corre el riesgo de atribuir autonomas a la formacin de identidades socia
les (Radcliffe, 1996:20).
No se trata, plantea Radcliffe, de asumir que la formacin identitaria es un mero reflejo del
espacio en que el sujeto se localiza, sino ms bien de entender que "la relacin entre sujetos
pre-constituidos y lo locaUnacionaUglobal es una que tiene que ser articulada y re-articula
da, expresada y recibida, hecha y re-hecha" (ibid).
El trabajo de Anderson, por otro lado, a pesar de asumir cierto nivel de contingencia en el
proceso de construccin de lo nacional, y atribuirle un carcter ficticio, no asume que tales
actos ilusorios de creacin se produzcan al margen de cierta materialidad simblica, tempo
ral y espacial (el rol central que asigna dentro de este proceso al estado y sus mecanismos de
intervencin es decidor al respecto). La recreacin de los imaginarios, sus desajustes y rea
comodos se elaboran en funcin de elementos que histricamente han ido dotando de senti
do la sensacin de pertenencia de los individuos a determinada comunidad 100.
De esta forma, lo nacional queda abierto como un mbito de disputa semntica, conceptual,
simblica, que interpela desde distintas posicionalidades a grupos sociales interesados en
proveer imgenes, smbolos, narrativas, ejes articuladores en torno a los cuales construir sen
tidos de pertenencia y representaciones inclusivas para los individuos, y en un segundo ni
vel, sentar las bases para viabilizar un proyecto poltico-cultural de carcter ms amplio.
Tal carcter de lo nacional, de los nacionalismos, de las identidades nacionales generan una
doble exigencia analtica: atender al proceso y al producto, a los mecanismos, posiciona
miento e intenciones que ciertas fracciones polticas de una colectividad ponen en juego pa
ra la constitucin de los smbolos, signos e instrumentos articuladores/homogenizantes; y a
las cualidades ilusorias que van resultando de esta continua reinvencin.
Esta idea toma cuerpo si, siguiendo siempre a Anderson, sealamos que no resultara viable
equiparar la 'invencin' a la 'fabricacin' ya la falsedad, sino ms bien a la imaginacin y
a la creacin. No existen comunidades ms verdaderas que otras, todas las comunidades que
superan un cierto nivel de contacto directo son imaginadas. De ah que no se las deba distin
guir por su falsedad o legitimidad, "sino por el estilo con que son imaginadas" (Anderson,
1993:24).

100 Si a ello aadimos los peligros despolitizadores que tiene el hecho de no otorgar una valoracin estratgica a determina
das fuentes. recursos. referentes. smbolos articuladores de imaginarios de inclusin. podemos concluir que en este nivel
es necesario hacer un uso cuidadoso del concepto propuesto por Mouffe,

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La nacin, para cerrar el acto, puede ser una nostalgia o una fantasa, un cuento aterrador,
una utopa grandilocuente, una metanarrativa opresora, o la pelcula de ficcin ms taquille
ra de todos los tiempos. En cualquier caso, su invencin, la imaginera de su diseo, la arte
sana cuidadosamente esculpida que implica, constituyen la metfora ms poderosa, la seal
ms evidente de la agencia humana. Los actores y sus subjetividades son puestos, a travs de
la fantasa de lo nacional, constantemente en escena.

3. Nacin y hegemona
Antes de empezar la reflexin sobre el caso ecuatoriano conviene tener en mente los siguien
tes "productos analticos" resultado de la combinacin de los marcos conceptuales expues
toslO 1.
a)

la nacin, la nacionalidad, son el resultado de algn tipo de decisin ms o menos ar

tificial que una comunidad en ciernes toma para constituirse como tal. La historia de
lo nacional comienza a travs de un acto conscientemente deseado y por tanto no im
plica la existencia previa de algn vnculo natural entre individuos.

b)

la artificialidad del hecho nacional implicara que las identidades nacionales son crea
das y adems estn en un proceso abierto y perpetuo de reinvencin "que no remite ne
cesariamente a un contrato original, a un acto creador acabado, a una historicidad con
vertida en monumento intangible" (Bustamante, 1997:3).

e)

lo nacional y las identidades nacionales se encuentran moldeadas por procesos prcti

cos y discursivos, que no tienen un destino preestablecido, una teleologa cerrada. Los
puntos de articulacin son coyunturales y contextuales.

d)

sin embargo, relativizar drsticamente las coordenadas de tiempo y espacio, de cultu

ra y densidad histrica en nombre de una supuesta movilidad estratgica de los smbo
los de recreacin de identidades colectivas, y an, de ellas mismas, podra impedir
comprender las largas duraciones de las identidades nacionales, las catequesis libidi
nales que despierta, y la eficacia poltica de los discursos constructores de nacionalis
mo.

e)

la identidad nacional es una construccin en perpetuo rediseo. Se trata de una confi

guracin resultado de las contiendas entre aquellos sujetos que luchan por hacerse
dueos del contenido semntico de la nacionalidad (ibid).

f)

al trabajar y asumir a las naciones como comunidades imaginadas es necesario interro

garse acerca de quin imagina la comunidad, cmo lo hace, desde dnde, y cules son

101 Las ideas que se despliegan a continuacin estn apoyadas en un sugerente anlisis del discurso de la nacional realizado
por Fernando Bustamante. (cfr. 1997)

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las consecuencias en las comunidades locales excluidas de ese imaginario. Tales pre
guntas conducen, en la mayora de casos, a prestar atencin sobre los contextos insti
tucionales, los marcos histricos y los escenarios de espacio y tiempo en que las iden
tidades se constituyen, y al mismo tiempo valorar las prcticas de los actores sociales
involucrados.
Esta forma de pensar la invencin de naciones, como un resultado de la confrontacin de dis
tintos intereses sociales, implica, como ya se ha dicho, que "se debe considerar la nacin (CO
mo modelo) y el nacionalismo (como doctrina poltica detrs de la formacin de naciones)
como opciones estratgicas" (Baud el. al, 1996: 74. Enfasis nuestro). Esto coloca en el de
bate que la formacin de la nacin implica cierto grado de consenso poltico y de cohesin
social y cultural entre los habitantes (ibid: 75).
Las ideas de consenso y opciones estratgicas permiten sugerir que la dimensin poltica del
problema de la elaboracin de lo nacional puede ser ubicado en tomo a la nocin de hege
mona, en la reformulacin que Mouffe y Laclau hicieran al concepto en su versin grams
ciana.
Para Laclau y Mouffe el concepto gramsciano de hegemona implica adems de una amplia
cin de lo poltico, la posibilidad de entender las relaciones sociales desde una nueva lgica
articulatoria de lo social en su conjunto. En efecto, tales autores sealan que Gramsci esta
blece "una divisoria de aguas" dentro del marxismo al teorizar la naturaleza del vnculo he
gemnico ms all de la categora leninista de "alianza de clases". A pesar de que, para tales
autores la apertura terica y poltica de las formulaciones gramscianas no logran superar ple
namente el esencialismo del marxismo clsico lO2, logra sentar las bases para pensar la hege
mona corno un ejercicio de construccin provisoria de articulaciones polticas y culturales
en tomo de diversas posiciones de sujeto.
As, el sentido de la hegemona en Gramsci introduce al movimiento de direccin poltica
uno de conduccin intelectual-moral: se opera as una transicin decisiva hacia un nuevo
concepto de hegemona, porque si un liderazgo poltico puede establecerse sobre la base de
una coincidencia coyuntural de intereses -que mantiene incuestionada y separada la identi
dad de los sectores involucrados, un liderazgo intelectual supone que hay un conjunto de
"ideas" o "valores" que son compartidos por varios sectores, es decir que ciertas posiciones
de sujeto cortan transversalmente a varios sectores de clase. Tal liderazgo tico constituye pa
ra Gramsci una sntesis ms alta, una "voluntad colectiva" que, por medio de la ideologa,
pasa a ser el cemento unificador de un "bloque histrico" (Gramsci, 1987:75-77).
Se pone en juego una serie nueva de relaciones entre los grupos, que escapa a su ubicacin
estructural en el esquema evolutivo y relacional economicista del marxismo "clsico", y se
102 Ya que para Gramsci, incluso si los diversos sujetos sociales tienen una identidad tan slo relacional lograda por las prc
ticas articulatorias. tiene que haber siempre un principio unificante en toda formacin hegemnica y ste deber ser referi
do a una clase fundamental. La posibilidad de una formacin hegemnica policntrica queda descartada por completo. Es
decir que la hegemona de la clase no es enteramente prctica y producida en la lucha. sino que tiene en ltima instancia
un fundamento ontolgico (la unicidad del principio unificante y su carcter necesario de clase).

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seala que el terreno preciso de su constitucin es el de la ideologa. Esta ltima deja de ser
vista como un sistema de ideas o como falsa conciencia y adquiere un nivel material: se tra
ta de un todo orgnico, encarnado en aparatos e instituciones, que suelda en tomo a ciertos
principios articulatorios bsicos la unidad de un bloque poltico. Ni los sujetos polticos son
para Gramsci "clases" sino voluntades colectivas complejas, ni los elementos ideolgicos ar
ticulados por la clase hegemnica tienen una pertenencia de clase unitaria. Esto hace que la
lgica de la hegemona sea una de articulacin de posiciones de sujeto indeterminadas y con
tingentes. Los actores sociales han perdido la conexin esencial que los constitua en partes
del paradigma etapista y su sentido mismo depende de articulaciones hegemnicas cuyo xi
to no est garantizado por ninguna ley de la historia. Es decir, que los sujetos sociales cons
truyen sus identidades dentro del proceso articulatorio con las fuerzas que los hegemonizan.
Estas formas de articulacin, que surgen tenuemente, comienzan a ser pensadas, elaboradas
tericamente, a recibir nombres y se incorporan as a la propia identidad de los agentes. Es
to explica la importancia que Gramsci atribuy a lo nacional-popular y a un concepto como
"Estado-integral" como matrices discursivas articulatorias, en el que los sectores dominantes
por medio de la prctica hegemnica van modificando su propia naturaleza e identidad
(ibid:80-83).
En suma, la articulacin hegemnica gramsciana sienta las bases para una prctica democr
tica de la poltica al aceptar una pluralidad de sujetos histricos, con diversos mbitos de lu
cha y diversas reivindicaciones, que no pueden reducirse a una mera pertenencia de clase. El
sentido de las luchas depende de su articulacin, del tipo de consensos discursivos construi
dos, y su progresividad no est garantizada de antemano. La historia es vista entonces como
una serie discontinua de formaciones hegemnicas o bloques histricos y no como un conti
nuum ascendente de reformas pre-fijadas.
La formacin de la nacin implica, como qued sugerido en las tesis de Anderson y Hobs
bawm, un elaborado proceso de disposicin, circulacin, control y ordenamiento de precisos
smbolos y emblemas a partir de los cuales se buscara generar sentidos de pertenencia. Es
to ayuda a visualizar la forma en que la definicin de lo nacional, su proceso de imagina
cin yel constructo final, son elementos claves para la articulacin de intereses polticos,
culturales, sociales, ticos en una coyuntura dada.
Las identidades nacionales son consideradas como espacios abiertos en constante proceso de
elaboracin semntica, sobre cuya base pueden establecerse ejes de articulacin hegemni
ca. Como dice Mouffe, "estos fijan parcialmente el sentido de una cadena significante y per
miten 'detener el flujo de los significantes y dominar provisoriamente el campo discursivo"
(Mouffe, 1996: 10. Enfasis nuestro),
El proyecto de lo nacional posiciona a los diferentes actores sociales segn sus respectivos
"cdigos locales de interpretacin/recepcin" de los ejes simblicos condensadores de la
imaginera nacionalista. La imaginacin de la comunidad nacional incidir en la forma en
que los actores sociales irn situndose, calculando, incorporando o negociando sus posicio

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nes polticas con otros sectores. Lo nacional se constituye permanentemente en fuente de le

gitimacin de acciones polticas y de proyectos tico-polticos de largo alcance para la repro
duccin de la sociedad 103.
Por esta razn, es posible caracterizar a la construccin de lo nacional desde una triple di
mensin: relato (ficcin), instrumento poltico de bsqueda de hegemona, y principio de or
ganizacin social. La primera corresponde a una funcin bsicamente simblico-integradora
y las dos ltimas poseen una especificidad de articulacin y normalizacin polticas.

3.1. Lo nacional discontinuo

En Amrica Latina la comprensin del proceso de construccin de lo nacional se ha centra
do, por buenas razones, en el rol de los estados y de las elites dominantes. Para el caso ecua
toriano, algunos autores (Cueva, 1989 Quintero y Silva, 1991) han enfatizado el carcter cla
sista de su institucin. Como seala Balibar "el contenido y la forma de las naciones han es
tado estrechamente ligados a elites especficas" (1990); tal parecera ser el caso ecuatoriano.
Estas lecturas, sin embargo, omiten o invisibilizan que en la formacin de los sentidos de lo
nacional existen lugares de enunciacin adicionales, sobre todo factores tnico-raciales, re
gionales y de gnero. En lo que sigue se discutir la forma en que estos elementos se han su
perpuesto, fundido o intercalado de tal forma que en el Ecuador las imgenes de lo nacional
trascienden los vrtices c1asistas I04.
En pases poscoloniales y multitnicos, y con procesos de desarrollo desigual y diferencia
do, la creacin e incorporacin de las identidades nacionales es por dems problemtica: ms
all de evidenciar que la asuncin unvoca y homognea de sentidos de pertenencia nacional
es una cuestin de articulacin y ordenamiento polticos, cabe enfatizar que permanentemen
te se activan otras dimensiones de construccin identitaria -raza, clase, gnero, localidad, lo
global- que terminan fundindose con las aristas tnicas y territoriales.
En esta lnea de argumentacin, el primer eje para el anlisis de las formas en que el Estado
nacin ha participado en la creacin, apuntalamiento y sostenimiento de una identidad nacio
nal homognea y universalmente reconocida alude a la administracin del espacio (territo
rialidad) nacional, y a la posibilidad de presentarlo ante la ciudadana en trminos de un po
deroso significante generador de adherencias identitarias nacionalistas.
As, cabe remarcar que en el Ecuador la cuestin territorial ha sido asumida como un asun
to oficial que ha buscado generar un proceso de creacin de vnculos de identificacin con
103 Estamos en ci .erreno de las identidades culturales como escenario y objeto de luchas polticas. de ah que "la existencia
social de un r:l!pOse construya siempre en contlicto...este es uno de los terrenos principales en que se ejerce la hegemo
na" (Mouffe. 1996:10)
104 La argumentacin que sigue se sustenta en la investigacin de Sarah Radcliffe y Sallie Westwood sobre las identidades na
cionales en Amrica Latina y especficamente en el Ecuador. Su libro acaba de ser traducido al espaol de su versin ori
ginal en ingls (1996).

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un territorio imaginado como propiedad comn/colectiva. Instituciones estatales (escuelas),

Fuerzas Armadas, ritos, fiestas nacionales, etc., se articulan para presentar las "topografas
nacionales" como unitarias y soberanas. En efecto, las ideas de independencia, unitarismo y
soberana son usadas en la Constitucin ecuatoriana para enfatizar "la fe en el control inter
no del territorio" (Radcliffe y Westwood, 1999:95) o, en trminos de Erika Silva, el "mito del
origen" del seoro sobre el suelo como componente fundamental de la construccin de la
identidad ecuatoriana de las clases dominantes (Erika Silva, 1991).
En este sentido, la interpretacin oficial del conflicto fronterizo con el Per, con la imagen
de una usurpacin territorial legitimada por el protocolo de Ro de Janeiro en 1941, ha colo
cado en la opinin pblica la idea de perjuicio, dao e injusticia sobre la potestad nacional
de administracin de sus territorios. La visin de una invasin extranjera a los lmites del es
paci-nacional ha funcionado como un filtro catalizador de adhesiones nacionalistas que se
expresan en una voluntad histrica-colectiva de sostener la imagen del Ecuador como pas
amaznico.
La construccin discursiva de lo "territorial-despojado", activada fundamentalmente por ac
tores estatales y cpulas militares, ha funcionado en el Ecuador como un mecanismo de se
gregacin identitaria: se han construido signos (mapas que re-presentan al pas con dimen
siones superiores a las que posee y en los que se marca la fractura territorial de 1941 105; his
toriografas oficiales que comprenden el espacio nacional como un continuo de la unidad ad
ministrativa colonial de la Real Audiencia de Quito; asignaturas obligatorias para la educa
cin media que enfatizan el perjuicio a la unidad territorial originaria 106; entre otroslO7) pa
ra encausar un tipo de interpretacin colectiva de una imagen que legitima la existencia de la
nacin y por lo tanto del Estado y sus instituciones (Bonilla, 1998).
En este proceso de edificacin de "geografas nacionales imaginarias" el rol de las Fuerzas
Armadas ha tenido capital importancia. Desde los aos veinte el Estado encarg al ejrcito
la tarea de confeccin de los mapas oficiales. La cartografa profesional y la representacin
especializada del espacio nacional, dispositivos prioritarios a la hora de construir naciones (
Anderson, ] 993), se han modelado bajo la lgica institucional de los militares ecuatorianos.
El Instituto Geogrfico Militar (IGM), anexado a la institucionalidad militar desde 1928, es
la instancia oficial para la confeccin de mapas, fotografas areas, colocacin de hitos fron
terizos (como en 1941), creacin de informacin y discursos acerca del espacio nacional
(Radcliffe y Westwood, 1999).
105 Estos mapas estn disponibles en todo el pas. se los encuentra pegados en las aulas de clase e incluso aparecen como con
tra-cartula (al igual que los himnos y las re-presentaciones de la bandera y el escudo nacionales) de la mayora de cua
dernos escolares y universitarios que circulan en el pas. (Radc1iffe y Westwood. 1999).
106 Tal como sealan Radcliffe y Westwood: "para muchos ecuatorianos...Ia enseanza de la geografa y la cvica en la escue
la esl relacionada con la enseanza de la ecuatorianidad...Ia historia territorial de la nacin comprende un segmento im
portante de la enseanza oficial de las identidades nacionales. Los elementos centrales son el amor por la tierra y el terri
torio del Ecuador y...en muchos discursos oficiales. distintos tropos descriptivos para las tres regiones principales (Costa,
Sierra y Oriente)" (1999: 101).
107 Sobrc todo, el himno. el escudo y la bandera nacionales como dispositivos simblicos materiales activados para represen
tar a los nacionalismos oficiales. Ademlb. se puede citar a las fiestas patrias -actos cvicos, monumentos celebratorios,
museos- que conmemoran las guerras de independencia en que se "liber" al territorio naeional del dominio espaol.

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La construccin de mapas que visibilicen al territorio nacional ha emergido, por lo tanto,

atravesada por los efectos simblicos y polticos de los conflictos fronterizos, sobre todo con
el Per. El mapa del Ecuador con la lnea del Protocolo de Ro de Janeiro -en el que se ha
enfatizado la inejecutabilidad del mismo en el tramo sur oriental del espacio nacional- ha
sido una fuente legitimada de representacin del pas; al mostrar tal demarcatoria se pone en
juego la necesidad de recordar el desmembramiento del espacio nacional y resaltar as "las
dimensiones antiperuanas del nacionalismo" (ibid.).
Cabe admitir entonces que en la interpretacin y decodificacin del problema limitrofe las
Fuerzas Armadas han elaborado un discurso nacional, casi incontestado, que a su vez las
convierte en "el nico actor de carcter nacional en un contexto marcado por fracturas" (Bo
nilla, 1998) tnicas, culturales, regionales y clasistas. Se trata de una eficaz interpelacin al
espacio (y dentro de ste, al cono de una "frontera gaseosa") como un vehculo para unifi
car, seducir y homogeneizar las trayectorias de filiacin a una identidad nacional slida, es
table y sin porosidades.
La actuacin de las Fuerzas Armadas enuncia la forma en que parte de la institucional idad
del Estado ecuatoriano ha utilizado la geografa en general y la cartografa en particular co
mo un dispositivo poltico que fusiona conocimiento y poder en vas a representar la rela
cin entre el espacio nacional y la soberana.
Dentro de la gestin oficial de la variable espacial uno de los tpicos de mayor importancia
es el relativo a la representacin de las regiones (Costa, Sierra, Amazona y Galpagos) que
componen y dan forma al territorio nacional. En los mapas elaborados por el IGM las tres re
giones son representadas en trminos de unidades productivas-naturales diversas pero inter
conectadas entre s. Cada una juega un rol distinto en el desarrollo nacional pero terminan
confluyendo en la puesta en escena de un pas unitario y bien soldado. Precisamente, duran
te su gobierno en la dcada de los setenta, "los militares consideraron la cuestin regional
como el problema principal que impeda la plena formacin nacional y apoyaron el mejora
miento de las redes de comunicacin" (Quintero y Silva, en Radcliffe y Westwood, 1999:
109). Se observa como en la visin de los militares ha jugado un rol fundamental la idea de
sostener y dar forma a una economa y un proyecto de desarrollo difuminado en todo el es
pacio nacional. Se trata de una representacin productivista e instrumental (determinada por
la fatalidad geogrfica) de la diversidad nter-regional que no observa que sta contiene pro
yectos poltico-colectivos de elites locales slida o medianamente articuladas, en tomo de in
tereses econmicos y culturales especficos procesados en circunstancias histricas concre
tas (Maiguashca, 1992).
Como se examinar con detenimiento en la siguiente seccin, en el Ecuador las diferencias
regionales, provinciales y locales han segmentado, bloqueado y desafiado constantemente la
estabilidad y la plena realizacin del proyecto nacional. Se trata de observar la incidencia
que las filiaciones poltico-espaciales tienen en la construccin del imaginario nacional: es
tamos en el mbito de una multiplicidad de relaciones entre lo local-regional y lo nacional,
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entre las "micro-identidades", la nacin y la poltica, en cuya configuracin 'es clave la com
prensin de los usos que la gente hace de los lugares donde transita y vive cotidianamente.
No existe, entonces, una identificacin automtica con el espacio nacional, en lugar de ello
"las filiaciones regionales y locales crean una relacin discursiva de ligeros matices con lo
nacional, mediante la cual se pueden expresar ideas acerca de la naturaleza exacta del ser na
cional y local" (Radcliffe y Westwood, 1999: 167),
En el Ecuador, las filiaciones regionales -tal como se ha podido observar durante todo el ao
de 1999- constituyen uno de los principales filtros de re-negociacin de los sentidos de per
tenencia a lo nacional e, incluso, de contestacin de los propios contenidos con que tal ima
ginario ha sido instituido. El caso ecuatoriano pone en juego la imagen de los nexos identi
tarios nacin-regin como un plexus multiforme en que ninguno de los extremos niega total
mente al otro, pero a partir del cual las diferencias de filiacin se activan segn los lugares a
travs de los que la gente imagina sus comunidades. Radcliffe y Westwood entienden la re
lacin entre espacio (territorio) y nacionalidad como complejas y multifacticas "geografas
de la identidad" en torno a las cuales se fusionan e intersectan narrativas oficiales y prcti
cas populares.
En la construccin del tejido nacional ecuatoriano, las dimensiones espaciales que han fun
cionado como nodos articuladores de la imagen del pas se ubican en tomo de las mayores
unidades metropolitanas (Quito y Guayaquil principalmente, Cuenca, Manta, y Portoviejo en
otro nivel) con caractersticas urbanas y bajo la conduccin de las lites blanco-mestizas. Los
centros urbanos son asociados con la modernidad y con la poblacin blanco-mestiza, y las
reas rurales son vistas como lugares caracterizados por una inferioridad racial, salvajismos,
violencia, en suma, imgenes de retraso y bloqueo al desarrollo nacional (Rahier, 1999:98).
Sin embargo, como se discutir ms adelante, la nacin moderna-urbana-blanca contiene di
versidades sociales que problematizan tal imaginario.
En otro nivel de registros simblicos activados para la construccin de las imgenes oficia
les sobre lo nacional es posible ubicar al problema de la composicin racial del pas. Algu
nas interpretaciones coinciden en sealar que en el Ecuador las imgenes de lo nacional es
tn directamente asociadas con un proceso de "blanqueamiento" de las diversas poblaciones
que lo componen. Se puede advertir, entonces, que gran parte del proceso de constitucin de
la identidad nacional ecuatoriana reposa en una estrategia de invisibilizacin y exclusin de
las diferencias tnicas y raciales. Tal como se discutir posteriormente, en este nivel se han
registrado -desde hace ms de una dcada- discursos emergentes que des-centran los senti
dos dominantes de lo nacional.
En el Ecuador -al igual que en otros pases andinos-la ideologa oficial sobre la cuestin ra
cial ha adoptado el formato de defensa y sustentacin del mestizaje. Trmino de apariencia
neutra que reflejara procesos de amalgama tnica y cultural como fruto de la historia colo
nial del pas. Se trata, sin embargo, de una nocin instrumental al proceso de dominacin po
ltica de las elites blancas dominantes que, simultneamente, tiende a suprimir la compren

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sin de las relaciones de poder y jerarqua con las que se ha administrado la temtica ra
cial 108.
En trminos generales el problema del mestizaje en relacin con la constitucin de identida
des nacionales puede ser pensado a partir de la idea de "etnicidades ficticias" que se articu
lan con un discurso civilizatorio-moderno que enfatiza en las posibilidades de consolidacin
de las democracias. Lo nacional, como alegora de inclusiones y ejercicio de densificacin
de pertenencias, requerira de etiquetas normativas-normalizantes que generen movimientos
de convocatoria a gran escala. Tales convocatorias, en el caso ecuatoriano, aparecen desde la
emergencia del Estado-nacional criollo con contenidos de mejoramiento y purificacin racial
en un sentido en que lo blanco (asociado con los valores de la modernidad occidental euro
pea) debera copar y colonizar el espacio pblico multitnico.
La racializacin sistemtica del espacio y las identidades nacionales, sin embargo, no puede
ser leda como una resolucin estabilizada sobre las formas en que el Estado poscolonial ha
ensayado la construccin de caracterizaciones homogneas sobre "su pueblo". Por el contra
rio, estas definiciones (las representaciones de la poblacin frente a s misma y frente a la so
ciedad nacional) permanecen todava bloquedas; en el debate pblico, slo desde hace una
dcada atrs -por la emergencia del movimiento indgena principalmente- empiezan a tema
tizarse tpicos relativos a la plurinacionalidad, la multiculturalidad y el respeto de las dife
rencias culturales.
Una seal de esta parlisis interpretativa -en el marco de prcticas institucionales pblica
s/oficiales- sobre los sentidos y los contenidos de lo nacional racializado tiene que ver con
el hecho de que el Ecuador poscolonial nunca ha incluido una pregunta sobre razas y etnias
en sus censos nacionales (Radcliffe y Westwood, 1999). La lenta irrupcin del terna en las
agendas pblicas-oficiales hace pensar que el campo discursivo del conflicto racial se en
cuentra an en proceso de constitucin. Por ejemplo, en los das en que se escriba este rela
to, algunos peridicos documentaron que el Gobernador de la Provincia de Esmeraldas en
una intervencin pblica ante el Presidente de la Repblica seal que "por ventaja ya no se
ven tantos negros en la provincia...", acto seguido algunos asistentes abandonaron el lugar de
reunin. Ese fue el nico acto pblico de condena, rechazo o crtica a las declaraciones del
funcionario. Ninguna organizacin poltica o movimiento social llam la atencin sobre el
asunto y menos an pidi una sancin para su protagonista. Los discursos crticos y alterna
tivos sobre la etnicidad y, en general, sobre la "formacin racial" nacional no son todava ob
jeto de consumo activo ~e interpretacin y conocimiento de las relaciones de poder en la vi
da cotidiana- por parte de grandes sectores de la poblacin.
El ejemplo mencionado evidencia que en la imaginacin de la nacionalidad ecuatoriana, lo
negro aparece clausurado, marginal, puro residuo. Los negros "constituyen el ltimo otro,
108 Tal como seala Silva. el mestizaje se basa en el "blanqueamiento, y en que las caractersticas de los grupos indgenas y
negros sern remplazadas paulatinamente por marcadores etnoculturales "blancos' en el transcurso del desarrollo" (en
RadclifTe. 1999: 111).

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una especie de aberracin histrica...una contaminacin del patrimonio gentico ecuatoria

no. No hacen parte del mestizaje oficial" (Rahier, 1999:98). En las ideologas blanqueadoras
dominantes tal proceso, que llevara hacia una nacin ecuatoriana moderna, est reservado
exclusivamente a los indgenas: lo negro no es susceptible, ni si quiera, de ser blanqueado,
civilizado 109.
Las imgenes de lo nacional en el Ecuador entonces, estn profundamente atravesadas por
prcticas, polticas y discursos racistas que observan el problema como fuente natural de di
ferencias y exclusiones. Se trata de un racismo institucionalizado que aunque se sostiene en
la idea de una etnicidad hbrida dominante, termina por forjar sentidos de pertenencia nacio
nal que excluyen, de formas autoritarias y violentas, a amplios sectores de la poblacin.
Las configuraciones simblicas blanco-cntricas y pro-mestizas filtran las diferencias de re
gin, gnero y clase; se trata de elementos de distincin y jerarqua que se activan simult
neamente en contextos ampliamente diferenciados. La nocin de "frontera tnica", reciclada
por Andrs Guerrero de su utilizacin funcionalista en los trabajos de Frederick Barth, alu
de precisamente a la constitucin y renovacin permanente de un "orden dicotmico com
pulsivo" que en las relaciones de poder cotidianas produce y reproduce la separacin (jerr
quica) de la poblacin nacional en dos grandes grupos: los blanco-mestizos ciudadanos y los
otros. (1998:114).
Tal delimitacin tnica debe ser leda como un ejercicio de formacin de ciudadanas nacio
nales inconclusas y excluyentes en tomo a las cuales se forja una matriz de dominacin po
ltico-cultural que cruza el espacio pblico-estatal e invade la esfera privada-cotidiana, in
cluyendo los espacios intermedios. La frontera tnica como artilugio simblico de domina
cin y esquema mental de percepcin instituye en las posiciones y las estrategias de fuerza
de los agentes sociales marcadores racializados de valorizacin y distincin que moldean la
diferencia como inferioridad y, por tanto, legitiman la dominacin de la poblacin indgena
y negra por la ciudadana blanco-mestiza.
La eficacia explicativa de la nocin de frontera tnica -en cuanto divisin simblica entre ex
teriores mutuamente constitutivos y dispositivo de interpretacin binaria del mundo social
para explicar la racalizacin del espacio y de los cuerpos individuales en el contexto nacio
nal, se evidencia al hacer mencin a la forma en que las poblaciones indgenas migrantes ha
cia la Costa del pas, a pesar de abandonar los contextos convencionales de dominacin (la
hacienda serrana) son perseguidas por este parteaguas tno-gentico en cada sitio donde tran

109 Jean Muteba Rahier. quien investiga las representaciones de la gente negra en la revista Vistazo. seala que la invisibili
zacin de lo negro es tan profunda que incluso es reproducida por los intelectuales ecuatorianos que estudian el tema de
las identidades nacionales (pone como ejemplo a los trabajos de Sil va. 1995. y de Ibarra. 1995, que estudia las identida
des quiteas). En efecto, hace algunos meses en la Universidad Catlica de Quito. durante la defensa oral de una tesis de
licenciatura en Sociologa, que versaba sobre "la construccin de identidades sociales y el discurso del Desarrollo Huma
no en el Chota". fue particularmente penurbador constatar que el problema de "lo negro" haba sido completamente rele
gado como objeto de reflexin en el curso de la investigacin y, ms an, observar que ninguno de los miembros del tri
bunal -profesores blanco/mestizos de clase media y con estudios de maestra- hizo comentarios sobre semejante olvido.

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sitan y en los lugares de arribo 1 10. Se trata de una fronterizacin 'cultural movediza y cons
tante "que sigue como su propia sombra a los emigrantes de las comunidades en el espacio
nacional y ciudadano" (Guerrero, 1998: 115).
El edificio de lo nacional se asienta en espacios, regiones y cuerpos racializados, dentro de
un entramado de relaciones sociales que coloca al ciudadano blanco-mestizo como locus pri
vilegiado del sistema de poder. Lo anterior no obsta, sin embargo, para que a partir de las dis
tintas locaciones y corporalidades bloqueadas, obstruidas y negadas se generen trayectorias
de filiacin divergentes hacia lo nacional. Como se discutir ms adelante, es precisamente
desde los intersticios de la formacin racial-espacial dominante que las mediaciones y cues
tionamientos a los proyectos nacionales oficiales emergen para problematizar sus vas de
constitucin.
El argumento de Guerrero, entonces, apunta a desmantelar el desempeo y configuracin de
la formacin-ciudadana en el Ecuador: adems de la segregacin pblica y domstica de la
poblacin no blanca/mestiza como dispositivo demarcatorio de los sujetos tnicos admitidos
como miembros legtimos del Estado-nacional, tal exclusin activa simultneamente dispo
siciones excluyentes en funcin de cosmovisiones masculinistas y patriarcales sobre los
cuerpos, las sexualidades y los modos de vida tolerados/prohibidos. Lo anterior permite ob
servar que la legitimidad de la ciudadana blanca/mestiza reposa en una interdiccin multili
neal -diferenciada histricamente segn las formas y los contenidos con que se activan las
prcticas excluyentes- de lo indio, lo negro, lo femenino y lo homosexual.
En este sentido cabe sugerir, con Guerrero, que la figura de la dominacin racial en el espa
cio nacional puede ser extensible al campo de las relaciones de gnero, en el que los filtros
de diferenciacin marcan una desvaloracin de la simblica femenina respecto del universo
masculino-dominante 11 l. Como es de suponer, la asociacin etnia-gnero implica un desdo
blamiento del dispositivo fronterizo en vas a re-segmentar jerrquicamente (y con eJlo com
plejizar el trazado limtrofe) las relaciones sociales entre el campo ciudadano-masculino y
aquel donde aparecen feminidades racializadas -indgenas o negras.
En efecto, tanto a nivel de los discursos sobre el desarroJlo y la modernizacin nacionales co
mo en el mbito de los imaginarios estticos y morales se reproduce un esquema de repre
sentacin racializado y sexualizado que opera en contra de las corporalidades femeninas no
blancas. En el primer nivel, se ha documentado la elaboracin de una narrativa -en informes
gubernamentales y artculos de prensa- que distingue entre familias que favorecen al desa
rrollo nacional y aqueIJas que representan un potencial obstculo para el progreso de la na
110 Este ejemplo es colocado por Andrs Guerrero al hacer mencin de la investigacin de Carola Lentz ("De su tierra uno no
se puede alejar. Una comunidad de migrantes indgenas del Ecuador". Abya Yala, Quito. 1998) sobre la experiencia de vi
da de los emigrantes indgenas al ingenio San Carlos y a otras ciudades de la Costa en los aos ochenta.
111 En el caso ecuatoriano esta configuracin cultural es modelada por instituciones oficiales. como las Fuerzas Armadas que
con su prctica institucionalizada de integrar a los jvenes de 18 aos de edad a lo nacional por la va del servicio militar
obligatorio. instituye una masculinidad nacional-oficial que propicia la extensin de prcticas machistas y el agudizamien
to de las diferencias de gnero.

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cin: "diferenciadas en base al lugar y la raza, las mujeres indgenas de la Sierra son cons
truidas discursivamente como posibles obstculos para el desarrollo nacional" (Radcliffe y
Westwood, 1999: 231). Las identidades femeninas indgenas y negras son representadas co
mo corporalizaciones y localizaciones que retardan las posibilidades de modernizacin del
pas, an a pesar de ser uno de los grupos sociales ms afectados por la polticas de ajuste
implementadas en los ltimos aos en el Ecuadorl l-. Los discursos sobre el desarrollo na
cional aparecen, entonces, de una forma sexualizada y localizada, enfatizando la idea de la
diversidad de trayectorias simblicas de construccin de la comunidad nacional imaginada.
Por otro lado, basta hacer mencin de la polmica originada a raz de la eleccin de una mu
jer negra como Seorita Ecuador o el caso de la indgena otavalea que no fue calificada co
mo candidata a reina de las fiestas de su ciudad, para captar la intensidad de los vnculos, que
para una gran mayora de ecuatorianos, existen entre lo belJo y lo blanco. El espacio mass
meditico est saturado por imgenes de mujeres con caractersticas fsicas del tipo tez blan
ca, ojos y cabello claros, maquillaje, vestido y formas del cuerpo occidentales, entre otras,
que marcan la legitimidad y primaca de un imaginario esttico constituido en funcin de
imgenes racializadas de lo blanco-femenino: tales imgenes se localizan en tomo de los dis
positivos simblicos disponibles para las clases urbanas medias y altas, reforzando as las di
visiones entre mujeres en base a fragmentaciones clasistas y raciales (ibid: 212).
A lo anterior debe agregarse que los conos sexualizados sobre la base de los cuales se insti
tuye el imaginario y la memoria nacionales son principalmente masculinos (desde Atahual
pa a los hroes del Cenepa pasando por los prceres de la independencia) y en los casos en
que se despliegan las biografas de las mujeres relevantes como parte de la ingeniera nacio
nalista, se lo hace con representaciones que enfatizan sus lazos -matrimoniales, maternales
o de parentesco- con hombres inmediatamente reconocibles, es decir sus prcticas son enun
ciadas como fundamentalmente pasivas. Las figuras femeninas histricas rescatadas, ade
ms, son ubicadas en contextos socioespaciales burgueses, blancos y de clase media donde
se fraguaban las ideas independentistas. (ibid: 226).

En suma, la invocatoria nacionalista de las mujeres se asienta en artificios discursivos este

reotpicos, racializados y clasistas, que ponen en juego la idea de que su participacin en la
historia nacional ha sido ms bien marginal o instrumental. Su inclusin en el proyecto na
cional enfatiza en la idea de un tipo de sujeto sexualizado en vas excluyentes y subordina
das. Sin embargo, estas nociones dominantes empiezan a ser objeto de disputa por parte de
agrupaciones y movimientos feministas con cierta trayectoria poltica en el pas.
Cabe puntualizar que en la agregacin y constitucin de los factores transversales de instru
mentacin de lo nacional, se hace referencia a los elementos de gnero, clase, espacio, et
nia, migracin, se intercalan discursos oficiales -levantados desde actores estatales y elites
econmicas- con narrativas y prcticas populares. No se trata de una institucin ideolgica
JI2 Confrontar al respecto el informe sobre el desarrollo social en el Ecuador (2): "Retrato dc Mujeres. Indicadores sociales
sobre la situacin de las indgenas y campesinas del Ecuador rural", SIlSE-UNIFEM, 1998.

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unidireccional pre-fijada, los relatos y formas populares de articulacin y re-expresin los

sentidos de pertenencia a lo nacional se activan constantemente, tienen su grado de estructu
racin y "no son procesos de consumo ideolgico pasivo" (Radcliffe y Westwood,
1999:251).
Un ejemplo que ilustra esta combinacin de disposiciones oficiales y populares en la elabo
racin de los imaginarios y fraccionamientos nacionales se ubica en el tema del ftbol, y ms
precisamente, en la forma en que se gestiona, consume y significa la participacin de la Se
leccin Nacional en cada fase clasificatoria a los campeonatos mundiales de este deporte. Es
frecuente que en los das previos a los juegos, polticos prominentes (presidentes, diputados,
etc.) visiten al cuerpo de jugadores para desearles suerte e inyectarles una dosis de civismo
nacional, factor clave para superar las pruebas deportivas. Al mismo tiempo, las hinchadas
organizadas de diferentes equipos locales se desplazan -haciendo enormes esfuerzos econ
micos y logsticos- a la ciudad donde se juega el partido; durante su transcurso los cantos y
consignas nacionalistas de apoyo se repiten continuamente, todos visten de amarillo (el co
lor smbolo de la nacin ecuatoriana) y se crea un ambiente de solidaridad y pertencia colec
tiva-nacional pocas veces tan elocuente. Sin embargo, si el resultado del partido no favorece
a la seleccin nacional-eosa por lo dems muy frecuente- es posible observar automtica
mente como las mismas fanaticadas, antes exaltantes, activan los smbolos disruptores de lo
nacional: relatos masculinistas ("no jugaron como hombres") racistas ("mucho negro" en el
equipo) y regionalistas 113 (atribuir el resultado a la excesiva presencia de jugadores de una
u otra regin, Costa y Sierra) emergen como explicativos y justificaciones del mal resultado.
La nacin duele, desgarra, hace sufrir, genera pasiones exacerbadas que al mismo tiempo
conducen a que la gente se refugie y produzca sentidos de pertencia local, regional, racial co
mo modos de interpretar y afiliarse a lo nacional. En suma, se trata de un trabajo simblico
cotidiano amalagamado con prcticas pblicas-oficiales calculadas que terminan por producir
imaginarios nacionales densos y frgiles segn los contextos y sentidos de su emergencia.
La breve discusin de algunos nodos articuladores (espacio, frontera, etnia, gnero, clase) so
bre los que reposa la imaginera de lo nacional en el Ecuador permiten visibilizar que se tra
ta de un proceso complejo, multilineal, repleto de esfuerzos de centramiento y prcticas de
quiebre en que las identidades individuales y colectivas, desde sus respectivas posicionalida
des, afectan a y se ven afectadas por los sentidos, mecanismos y contenidos de instauracin
de los relatos nacionalistas. Los proyectos nacionales funcionan como mediadores de la ins
titucin de identidades provisionales, inestables y relativamente indeterminadas desde las
cuales, a su vez, se interpelan y cuestionan tales proyectos. Se trata de la yuxtaposicin de
lugares, sitios, smbolos y polticas que configuran una constelacin de identidades mltiples
(creadas discursivamente como efectos de clase, raza, sexualidad, gnero) que hacen que ca
da persona se site socialmente de distintas formas frente a una conjunto de trayectorias de
filiacin hacia lo nacional (Radcliffe y Westwood, 1999).
113 Para una rel1exin ms sostenida sobre la relacin entre lo nacional y lo regional en el ftbol ecuatoriano consultar el ar
tculo de Jacques Paul Ramrez "Ftbol e Identidad regional" publicado en la Revista Ecuador Debate 43, CAAP, 1998.

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Lo anterior no obsta para argumentar que en el caso ecuatoriano el proceso de construccin

de lo nacional responde a un movimiento poltico forjado desde el Estado y las lites polti
cas-econmicas como una "voluntad de disciplinamiento" del espacio, el tiempo, la memo
ria y la diversidad cultural, en una modalidad centralista (cuyos contornos se delinean en tor
no de conos de clases media-alta, blanco-mestizos, masculinos, urbanos, y modernos) que
ha creado "densos" sentidos de pertenencia a lo nacional sin incluir y fusionar a un conjun
to de actores y grupos sociales cuyos capitales simblicos y materiales no coinciden con los
del imaginario nacionalista oficial.

La formacin ciudadana-nacional, componente imprescindible de los sistemas polticos de

mocrticos, presenta intensas fracturas entre una supuesta universalidad e igualdad de cier
tos sectores y aquellos mbitos en que persisten formas coloniales y violentas de exclusin
poltica y social de especficos actores sociales. De esta forma, estamos frente a una cons
truccin precariamante democrtica de lo pblico-nacional. La arquitectura nacionalista,
configurada desde y a partir de los proyectos institucionales del Estado, ha sido edificada
desde una matriz demarcatoria y jerarquizante tanto en el nivel de los espacios de sociabili
dad como en los de negociacin poltica. Esto ha dado lugar a un tratamiento esencializado
e instrumental de las identidades de los mltiples "otros" y por tanto a una configuracin so
cietal y cultural fundada en slidos sistemas de dominacin que impiden la emergencia de
procesos abiertos de articulacin poltica y negociacin de las diferencias.
En este nivel de mediacin poltica se expresa la imposibilidad que histricamente han teni
do las lites locales de definir lo nacional en formas en que su proyecto de direccin de lo
social pueda ser hegemnico. La exclusin intencionada y estratgica de algunos "otros" de
gener bsicamente en procesos de dominacin poltica que menguaron y continuan blo
queando las posibilidades de empezar a hablar de sistemas polticos y culturales abiertos, fle
xibles, democrticos y pluralistas en el pas 114.

4. Fracturas nacionales en el Ecuador: etnia y regin como narra

ti vas emergentes
En esta parte del argumento se llama la atencin sobre dos aspectos: a) insistir en la activa
cin de distintas "trayectorias de filiacin" a lo nacional desde imaginarios espacio-cultura
les emergentes, que incluso terminan por resquebrajar y re-modelar las versiones oficiales
dominantes sobre la nacin; b) discutir la incidencia que la firma de la paz con el Per ha te
nido en la exacerbacin de discursos autonomistas.

114 Para una reflexin mas detallada sobre la dialctica hegemonfa-dominacin en la conduccin poltica de los Estados-na
cionales en la regin lanuamericana desde los aos setentas. confrontar el trabajo de Octavio Ianni (1990) .

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4.1. La interpelacin indgena

Una de las narrativas populares con mayor incidencia en el campo de constitucin de la na
, cin como un terreno de disputa significativa ha provenido de la prctica poltica de los mo
vimientos indgenas. El caso ecuatoriano revela algunos elementos a tener en cuenta para
comprender la poltica de las identidades nacionales. Cabe enfatizar, en primer trmino, que
se trata de un cuestionamiento multidimensional que busca redireccionar la configuracin es
tatal vigente, levantar discursos alternativos sobre el modelo de desarrollo en construccin,
re-pensar las cartografas nacionales oficiales, legitimar la demanda de pluri-nacionalidad
dentro del Estado ecuatoriano, revisar la sociabilidad racista que ha moldeado la experiencia
de vida de miles de ecuatorianos, y emerger como actores polticos con proyectos autonmi
cos. La irrupcin poltica del movimiento indio ha convulsionado las nociones dominantes
sobre la igualdad, la diferencia, y por tanto aparece como un campo de batalla para dotar de
nuevos contenidos a la nacin, la democracia y la ciudadana.
La alusin a los pueblos indgenas no debe ser leda nicamente como un descriptor tnico,
sino sobre lodo como un ejercicio de construccin poltica de un "nuevo" actor colectivo que
activa diversas posiciones de sujeto para afirmar su constitucin como interlocutor vlido/le
gtimo del Estado-nacin (blanco mestizo) y de los sectores poltico-econmicos dominan
tes, por medio de un proyecto poltico definido. Se trata de un movimiento social -que en pe
rodos posteriores ha fundido los lmites de sus actuaciones dentro del sistema poltico- nu
cleado en tomo de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE)
,que ha conseguido politizar una experiencia histrica de "alterizacin jerrquica" y generar
diversos circuitos y campos de negociacin de su estrategia de cambio (Radclifee y West
wood, 1999).
Como movimiento social su actuacin ha activado y fundido diversos matices identitarios
que van desde la interpelacin tnica (en oposicin al predominio del mundo blanco-mesti
zo) a la reivindicacin clasista en tanto visibilizacin de la poblacin indgena como la ms
marginada, depauperada y afectada por las medidas de ajuste estructural que los diversos go
biernos democrticos han encaminado desde inicios de la dcada pasada. Se observa como,
siguiendo a Laclau y Mouffe, en la poltica se expresan una diversidad de metas e identida
des polticas que se fusionan abiertamente para dar cabida a la formacin de sujetos colec
tivos. La articulacin de una pluralidad de antagonismos polticos sera una marca de los
nuevos movimientos sociales locales.
En esta perspectiva, en lo que respecta a la interpelacin a los discursos oficiales, unitaristas
e integradores de lo nacional, el movimiento indgena ha colocado en el debate pblico la ne
cesidad de tematizar la cuestin tnica y cultural como bases para repensar el carcter unita
rio del Estado ecuatoriano. A pesar de la diversidad de formaciones lingusticas, costumbres,
tradiciones, fiestas, formas de gestin del espacio, historias comunales, etc., la eficacia pol
tica del movimiento indio residira en haber visibilizado un nuevo agente social -el ciudada
no tnico- con capacidad de auto-representacin para generar una poltica de mltiples opo
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siciones al status quo. Los actores indgenas adquieren de esta forma una nueva corporalidad
en el escenario pblico nacional (Radcliffe y Westwood, 1999; Rivera, 1994; Guerrero,
1995).
No cabe simplificar la interpretacin de la formacin del sujeto colectivo indio por medio de
una alusin unvoca a la politizacin de lo tnico, simultneamente el discurso indgena ha
evidenciado la importancia de la tierra (sus derechos histricos sobre ella) como fuerza uni
ficadora y por tanto se hace presente la materialidad de sus reivindicaciones en cuanto acto
res productivos con un estatus marginal.
En este encuadre identitario, una de los ejes de articulacin activados por el movimiento in
dgena ha sido la idea del pluralismo en los temas de la ciudadana y la identidad nacionales:
la propuesta de la plurinacin ha sido activamente defendida por el movimiento desde el le
vantamiento indgena que protagonizaran en ]990, asunto que coloca el tema de la reforma
del Estado como parte de su agenda poltica: "Nuestra demanda contempla el pedido de re
forma del Art. lo de la Constitucin Poltica del Estado, reconociendo al pas como Estado
plurinacional, ya que consideramos que nos identificamos como nacionalidades indgenas
que formamos parte de un Estado Plurinacional...La Reforma a la Constitucin conllevara a
la modificacin del carcter del Estado" (Macas, 1991:] 1).
Esta interpelacin coloca en el debate pblico un abierto proceso de reconstitucin del ima
ginario nacional. En primer lugar se observa un esfuerzo por marcar la especificidad identi
taria de los pueblos indios (su auto-denominacin como nacionalidades) en trminos de lo '
que podra calificarse como una reinvencin auto-consciente de "la indianidad", una identi
dad remodelada constituida segn habilidades estratgicas necesarias para las disputas pol
ticas en los Estados modernos (Radcliffe y Westwood, ]999:81).
En segundo nivel, la demanda de cambios en la institucionalidad del Estado debido a la pre
sencia -hasta entonces invisibilizada- de diversas nacionalidades en su interior. Se trata de
una concepcin de las filiaciones plurinacionales en trminos de una "equivalencia de leal
tades mltiples dentro de una sociedad descentrada", que revienta la comprensin unitaria de
la nacin y del poder del Estado dentro de ella. Emerge, por tanto, una narrativa que promul
ga el respeto y reconocimiento de las diferencias y el despliegue de identidades multinacio
nales que activen espacios de desarrollo para las diversidades tnicas y regionales (ibid.: 85).
De esta forma se construye una racializacin, desde abajo, de la formacin estatal vigente
. que supone la necesidad de descomprimir y dispersar la idea de la ciudadana universal (blan
ca-mestiza), con miras a conferir, adems, estatuto de legitimidad a la participacin poltica
de las organizaciones indgenas en la toma de decisiones pblicas en el nivel nacional y lo
cal. Un sentido de lo ciudadano en trminos de igualdad, ejercicio de derechos y participa
cin poltica aparece claramente en su discurso y prcticas polticas: "buscamos el camino
de unidad de los distintos pueblos ya que encaramos la esperanza de la construccin de nue
vas sociedades, donde se reconozcan los derechos tnicos y culturales de las nacionalidades
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indgenas; es decir, una sociedad plurinacional y multicultural que se base en el principio de

legtima democracia, que sea solidaria y respetuosa de las diferencias culturales" (Macas,
1991:16).
La figura de una nueva nocin y prctica de la democracia emerge claramente de este relato.
Los indgenas son portadores de un proyecto poltico nacional no-oficial que activa la idea
de formas de representacin poltica y ejercicio de la democracia que partan de la misma ba
se (Rivera, 1994:64). Las democracias raciales o racializadas jerrquicamente en una va de
negacin y omisin de los ciudadanos no-blanco mestizos aparecen largamente desmantela
das con la irrupcin poltico dicursiva del movimiento indio. La democracia es representa
da, por el contrario, como un campo apto para el reconocimiento y la negociacin de las di
ferencias, y en ese dominio aparece como uno de los principales caminos para la re-signifi
cacin de lo nacional en el pas.
Las desconexiones y discontinuidades activadas por el movimiento indio en el imaginario na
cional dominante se expresan de manera radical al examinar su planteamiento de autodeter
minacin (se usaron tambin los trminos de autonoma y autogobierno). Se trata de una de
manda que, en lo fundamental, activa la idea de un conjunto de derechos, cdigos y leyes tra
/ dicionales indgenas como mecanismos de auto-regulacin legal y administrativa de los
asuntos internos de las comunidades en el marco del Estado nacional. De tal forma, como se
ala Rivera, este plantemiento constituye un golpe simblico, una contraimagen, una ruptu
ra respecto de esa concepcin abstracta de la legalidad, derecho individual y ciudadana que
ha impulsado el estado-nacin desde sus inicios y que ha enmascarado la intolerancia tni
co-cultural (Rivera, 1994:66).
De esta forma se cuestionan los instrumentos legales codificados en clave blanca-mestiza,
que postulan un ideario de ciudadana igualitaria y universal, que en gran parte son filtros ge
neradores de sentidos de pertenencia a lo nacional, y que han servido como dispositivos de
control y disciplinamiento de las poblaciones en tanto obligadas a rendir cuentas a una legis
lacin nacional-homognea. El discurso indgena hace alusin a la necesidad de dar cabida,
en el engranaje jurdico positivo del Estado, a una "tradicin normativa" ms acorde con las
caractersticas tnicas y culturales de amplios sectores de la poblacin nacional. Emerge as
un relato sobre el Ecuador como un pas atravesado por diversas formaciones raciales, asen
tadas en especficos lugares del territorio, con voluntad y capacidad de auto-gobernarse. La
nacin se descomprime, muestra sus horificios y vacos significativos.
La fractura tnica de lo nacional no se visibilizara en toda su dimensin si no se discute la
variable territorial como nocin clave del discurso indgena durante la ltima dcada. As, el
sector amaznico del movimiento indgena, principalmente, ha levantado la demanda de una
nueva territorializacin del pas: tanto la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la
Amazona Ecuatoriana (COFENAIE) como la Organizacin de Pueblos Indgenas de Pasta
za (OPIP) han visto la recuperacin y defensa de los territorios indgenas como reivindica
ciones centrales de su agenda poltica. Se trata de la activacin de una geografa imaginaria

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no-oficial que postula un cuestionarniento a las concepciones dominantes sobre el espacio,

el territorio, la frontera enmarcados en un tiempo-espacio unificador edificado bajo prcticas
estatales de colonizacin y conquista, entrega de concesiones petroleras y forestales, polti
ca de fronteras vivas, militarizaci6n de la frontera con el Per, etc. (Rivera, 1994:68).
La demanda de autonoma territorial por parte de los pueblos indios sacude el "mito del se
oro sobre el suelo", la idea de posesin y soberana de la nacin ecuatoriana sobre el espa- '
cio amaznico. Tal postulado fractura la idea de integridad territorial, uno de los pilares cla
ves de la construccin de la identidad nacional en el pas. Si se observa que estas demandas
emergieron en un perodo en que los problemas limtrofes con el Per estaban marcados por
signos de inestabilidad y posibles desenlaces blicos, puede dimensionarse la enorme frac
tura simblica que gener en la produccin de los sentidos de lo nacional.
Estas geografas populares imaginadas surgen bajo una combinacin de narrativas primor
diales asentadas en la idea de territorios tnicos heredados ancestralmente 115 y la utilizacin
de intrumentos cartogrficos aparentemente monopolizados por el Estado y los tcnicos mi
litares. As -tal como documentan Radcliffe y Westwood- desde mediados de los ochentas,
las confederaciones indgenas de la Amazona han participado en proyectos cartogrficos co
mo la base para la negociacin poltica con el Estado en lo relativo a los derechos sobre la
tierra, la organizacin social y la plurinacionalidad (Radcliffe y Westwood, ]999: 194).
La construccin de versiones geogrficas alternativas sobre los nacionalismos ha reposado
entonces en la utilizacin de mapas que, si bien conservan una posicin marginal, abren cam
pos significativos diversos en la formacin de identidades nacionales. Al efectuar represen
taciones visuales del territorio de las nacionalidades indgenas, las organizaciones evidencian
adems agendas ampliadas de cambio poltico y social que van ms all del tema de la tie
rra. Los mapas producidos por las confederaciones indgenas "crean representaciones topo
grficas de las tierras que reclaman con el fin de delinear y dar nombre a la extensin y na
turaleza de su territorio, as como crear un producto cultural que va en contra de la idea ge
neralizada de la que la Amazona no est poblada" (ibid.: 196). En 1993 el gobierno nacio
nal reconoci los derechos de propiedad sobre los territorios indgenas de Pastaza; en el pro
ceso de negociacin se utilizaron los mapas elaborados por los equipos topogrficos indge
nas, este proceso de auto-linderacin tuvo como resultado un mapa que reclamaba un terri
torio multitnico de aproximadamente 1.1 millones de hectreas (ibid: 197).
A pesar de que en este proceso de reconquista y resignificaci6n del espacio amaz6nico no se
ha conseguido modificar las posiciones sobre el Estado como propietario absoluto del sub
suelo l 16, lo que implica que las comunidades indgenas estn obligadas a permitir todo tipo
11S Fredy Rivera define esta adscripcin bajo la idea de territorialidad simblica. a saber. "la memoria histrica de un territo
rio original (que se constituye) en una referencia identitaria de suma importancia para los grupos tnicos que han visto
disminuidos sus espacios de reproduccin lisiea y espiritual por efecto de la dominacin colonial y la creacin de los es
tados nacionales" (1994: 69).
116 Los tulos de tierra oficiales no abarcan el subsuelo. slo reconocen la propiedad de la superficie de la tierra.

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de extraccin petrolera y minera en "sus" territorios, el proceso de tematizacin del proble

ma espacial en el pas visibiliza la importancia de los suelos, los mapas y las fronteras como
base para el sostenimiento tanto de las identidades nacionales oficiales como de las subalter
nas. Tal proceso evidencia adems que las identidades se forman con referencia a mltiples
lugares y relaciones socio-espaciales, lo que da cuenta de la fragilidad de las adscripciones
con el lugar nacional como si fuese un sitio fijo, esttico, predeterminado con el cual obliga
damente identificarse.
Otros mbitos de desenvolvimiento del movimiento indgena se han desplegado en tomo a la
necesidad de crear un sistema de educacin bilinge intercultural auspiciado desde el Esta
do, obtener recursos internacionales especficamente destinados al desarrollo de los pueblos
indios y negros, extender sus demandas en una perspectiva transnacional, todo lo cual en
conjunto con los elementos antes reseados, colocan la figura de una nacin con un nuevo
sujeto tnico que viene a subvertir prcticas y significados elaborados desde una ptica ra
cista e intolerante. No se trata de un proceso acabado, ni de conquistas garantizadas y esta
bles, menos an de suponer que las condiciones de vida de las poblaciones indgenas han me
jorado sustancialmente en los ltimos aos, se trata ms bien de entender que la prctica de
los movimientos sociales se enfoca en resignificar los cdigos culturales dominantes; las ga
nancias son en primer trmino sobre todo simblicas, y en el caso ecuatoriano se evidencian
en la forma en que los indgenas han conseguido negociar e introducir en el debate pblico
temas que antes formaban parte del orden natural de las cosas.

La incidencia disruptora del relato indgena en la confeccin de lo nacional debe leerse en

tonces como un reacomodo simblico, semntico y prctico de los filtros tnicos, espaciales
y polticos en tomo de los cuales se haba fijado, de forma violenta y excluyente, el armazn
del Estado y la nacin ecuatorianos.

4.2. Las rupturas locales y regionales

Los procesos "eficaces" de construccin de lo nacional reposan, frecuentemente. en la ubi
cacin especfica y acotada de algunos otros en tomo a los cuales consumir y edificar en el
largo plazo una positivizacin del "nosotros". En el caso ecuatoriano, desde mediados del si
glo que termina, los discursos oficiales y las narrativas populares se han fundido en algunos
espacios interpretativos para hacer emerger al Per y a los peruanos como sitios confronta
cionales privilegiados que activaban inmediatamente densos sentidos de adhesin al imagi
nario nacional. Ser ecuatoriano podra ser definido, ntidamente, como no-ser-peruano. Las
diferencias regionales, tnicas y espaciales -incluso- parecan disolverse en tomo del filtro
condensador de pertenencia nacional que se instrument en torno del conflicto limtrofe y la
demanda de soberana ecuatoriana sobre el ro Amazonas.
Ahora, al cabo de casi un ao de la firma de los acuerdos de paz, parecera ser que las im
genes del antagn se han diludo como tales, su emergencia oposicional es ms borrosa y
evanescente, la idea del enemigo comn en tomo al cual (o en contra del cual) los ecuatoria
nos deberamos permanecer unidos habra entrado en una acelerada crisis.

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No es que la articulacin poltica, en el frente interno, para la aprobacin y firma de los pla
nes de paz con el Per haya resultado de una hegemona mnimamente estable, transparente
o incluso que pueda presentarse como una tarea resuelta. Por el contrario, cabe traer a cola
cin que al menos dos ex-presidentes de la repblica (lderes de dos de los partidos polticos
ms grandes del pas) manifestaron, en su momento, su desacuerdo con los trminos en que
se negoci la cuestin limtrofe con el vecino del sur. El gobierno de Mahuad -que ha usa
do la firma de los acuerdos de paz, reiteradamente, como una de sus cartas de presentacin
"exitosas" ante la comunidad nacional e internacional- dise y ejecut el proceso sin haber
conseguido fijar, de forma amplia y estable, slidos referentes de cohesin y consenso en
cuanto a la validez, oportunidad y legitimidad de los mecanismos y los "productos finales"
de la negociacin.
El gobierno nacional apenast!? si ha conseguido elaborar una estrategia post-conflicto para
re-componer y legitimar las imgenes de la "nueva nacin" en una forma tal en que aparez
ca explicado y argumentado por qu razones con la "paz todos ganamos". Circulan an nu
merosas visiones sobre el proceso en trminos de prdida histrica, cercenamiento territorial,
solucin indigna, y otras, que podran activarse de formas insospechadas y peligrosas en el
futuro. La paz no ha sido re-imaginada luego de la negociacin internacional, su elaboracin
poltica y simblica ha sido precaria, y el aparente consenso -visibilizado en un sospechoso
silencio sobre el tema por parte de los principales actores polticos- puede desbaratarse en
una coyuntura en que se exacerben los problemas de legitimacin del estado y del sistema
democrtico.
A pesar de lo anterior, ciertos actores estatales, pero sobre todo algunos grupos empresaria
les de los dos pases, han insinuado una narrativa que presenta al proceso de paz como un
factor que posibilitar mejorar el crecimiento econmico de las dos sociedadas nacionales,
captar inversiones extranjeras, crditos internacionales y activar un proceso de intercambio
comercial que deber ser beneficioso para las dos economas puesto que stas son "recurren
tes y no-competitivas". El conflicto blico habra bloqueado y disminuido una potencial ex
plotacin de nuevos mercados los que, con el acuerdo de paz, aparecen como espacios eco
nmicos emergentes de primer orden.
La "nueva" nacin empieza a tejerse con suturas empresariales y demandas de integracin
econmica, el antiguo "can de Amrica" se trasmuta en la figura de un nuevo socio comer
cial. La frontera disipa su contenido simblico de agregacin de pertenencias nacionalistas y
se convierte en zona productiva y empresarial virgen, espacio apropiado para la innovacin
y la captura de mercados desconocidos. La retrica de la globalizacin econmica y apertu
117 Una de las escasas acciones emprendidas ha sido la intencin -negociada por el crculo ntimo del Presidente Mahuad y
algunos funcionarios de Cancillera- de postular al Primer Mandatario de la nacin como candidato al premio nobel de la
paz por su decisiva actuacin en la firma del acuerdo final de paz con el Per. Esta movida diplomtica puede ser leda
como la necesidad de usar el reconocimiento de la comunidad internacional como nico recurso simblico para producir
sentidos de cohesin y adhesin en lomo a la resolucin del problema. La legitimidad del acto provendra desde "afuera",
el escenario poltico nacional queda denegado como espacio de institucin de prcticas y relatos potencialmente conflu
yentes sobre el tema.

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ra comercial -activada adems por las multinacionales de crdito y cooperacin y por los
presidentes de algunos de los pases garantes- parece haber funcionado/incidido en la reso
lucin final del conflicto limtrofe Ecuador-Per.
La legitimacin de la firma de los acuerdos de Paz con el Per y el proceso de resignifica
cin de la nacin-resultante, adquiere, as, un tono ms econmico que poltico, ms elitista
que plural, en el que ciertos sectores empresariales reciben los beneficios directos del cese
de hostilidades. Permanecen intocados o invisibles los temas que tocan la relacin entre la
paz y el respeto a los derechos humanos, el desarrollo social118 de las reas postradas por los
continuos enfrentamientos, las posibilidades que se abren para la integracin de los pueblos
indios que haban sido violentamente separados por la instauracin de fronteras arbitrarias
entre los estados-nacionales postcoloniales, el nuevo rol que necesariamente deberan desem
pear las Fuerzas Armadas en el contexto de distensin blica. En suma queda pendiente la
institucin de discursos que doten de contenidos extra-econmicos a la paz, a las nuevas
fronteras y a la nacin en su conjunto; por el momento, se podra hablar de un dficit de dis
positivos simblicos que reactiven y renueven la produccin de imgenes aglutinantes sobre
lo nacional.
A la luz de estas ideas, la exacerbacin del conflicto regional activado en el pas en torno a

la crisis bancaria de marzo, puede ser leda como un efecto no-esperado del debilitamiento
simblico del filtro antagnico y constitutivo de la identidad nacional: el PERU. Se trata de
proponer una lectura del problema en trminos de una relacin de contencin que el conflic
to con el Pero habra jugado en relacin a la capacidad de expresin de las identidades sub
-nacionales, locales o regionales. No se niega la densidad histrica de los proyectos regiona
les sino se advierte que su nueva y desbordante aparicin en el conflicto poltico nacional, y
en el debate pblico en general, obedecera adems a la evanescencia de la cuestin fronte
riza como dique que disipaba/disimulaba la expresividad poltica de tales formaciones iden
titarias.
El conflicto fronterizo dio forma a una serie de polarizaciones identitarias, agresor/disuasor.
enemigo/amigo, expansionista/pacifista, entre otras, que ubicaban al Pero y al Ecuador res
pectivamente en los extremos de estos complejos identitarios binarizados. Con la firma de los
acuerdos de paz, el Pero y la frontera habran perdido su eficacia simblica como los princi
pales significantes de la identidad nacional ecuatoriana. Ello dara paso a una suerte de "fron
terizacin interna" en que las formaciones identitarias locales se revisan a s mismas y (re
)descubren sus polos antagnicos. Las dicotomas blicas se desplazan hacia a1terizaciones
poltico-econmicas y espaciales en que -principalmente- las diversas expresiones locales
/regionales aparecen como frustradas, bloqueadas, ignoradas por un Estado--central-burocr
118 En el editorial "Dnde est la ayuda de EE.UU?", Waslngton Herrera seala que el ofrecimiento de los EEUU de de
sembolsar 3.000 millones de dlares entre crditos y donaciones para que el Ecuador aceptara la opinin vinculante de
los pases Garantes del Protocolo de Ro, oferta que fue utilizada por el gobierno ecuatoriano como argumento para ace
lerar el cierre del proceso, todava no se concreta. Y agrega: "hasta ahora no hemos visto un slo dlar por ese concepto.
Lo peor es que nuestra Cancillera, que ha cado en una especie de sopor...na ha mostrado ninguna capacidad para traba
jar en la bsqueda...de la efectivizacin de tal ofrecimiento..," (El Comercio, 19-10-1999).

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tico empotrado en Quito (yen la Sierra). La oposicin centro-periferia se politiza y reactua

liza en un contexto de parlisis de la reforma del Estado, crisis presupuestaria y acelerada
prdida de legitimidad del sistema poltico en su conjunto.
En esta fronterizacin interna cuyo trazado se demarca en tomo de la diada centro/periferia,
se movilizan disputas entre las principales ciudades del pas (Quito vs. Guayaquil), entre re
giones (Costa vs. Sierra, ms recientemente surge la propuesta autonomista de la Amazona),
al interior de stas (Manab vs. Guayas sobre todo), e incluso al interior de cada provincia
(Santo Domingo vs, Quito es el ejemplo ms ilustrativo al respecto)atravesadas todas por la
figura de un Estado centralista, ineficente, corrupto y distante.
Las configuraciones poltico-culturales locales, provinciales o regionales se afirman, en pri
mer trmino, en confrontacin con la formacin estatal centralizada y en segundo nivel en
contra de formaciones espaciales sub-estatales concentradoras de poder y riqueza; en tal ejer
cicio han activado discursos autonomistas, federalistas o descentralizadores en los que se
imagina una nacin policntrica que ha des y re-centrado sus ejes de funcionamiento en tor
no de cada una de las unidades espaciales involucradas.
En la presente coyuntura, lo regional, aparece como un sitio privilegiado de interpretacin y
reformulacin de las identidades nacionales. Se trata de una combinacin contingente entre
factores clasistas, relaciones de poder, y sentidos de pertenencias a territorialidades acotadas,
como mecanismos que desbordan y re-llenan las historias y las geografas imaginarias de lo
nacional.
Tal idea reitera la imagen de las identidades nacionales como productos poltico-culturales
en elaboracin y manufactura permanente, pero sobre todo evidencia un proceso de fragmen
tacin e interpelacin de lo nacional y de la estructura institucional que le ha dotado de con
tenidos, asunto que, en el caso ecuatoriano, ha tenido histricamente especial sensibilidad
con respecto a la "cuestin regional".
En efecto, desde los primeros indicios de formacin de un Estado-nacional se pudo percibir
la forma en que los poderes locales-regionales bloquearon y reformularon los discursos y
prcticas destinadas a generar un proyecto nacional aglutinante 119. Incluso, Juan Maiguash
ca plantea que el Estado ecuatoriano slo logra consolidarse frente a los poderes regionales
y locales cuando el "boom petrolero" robustece fuertemente las arcas fiscales y, por consi
guiente, empieza a disponer de los recursos suficientes para ir copando paulatinamente algu
nos espacios de "negociacin con los poderes regionales" (Juan Maiguashca, 1992:209).
A pesar de lo anterior, tal como puede apreciarse en la presente coyuntura, el conflicto cen
tro-periferias reaparece constantemente, mantiene su vigor, los poderes locales/regionales no
119 Desde esta ptica Maiguaschca seala que los poderes locales en el Ecuador se han articulado, sobre todo, por los grupos
econmicamente dominantes y polticamente hegemnicos (oligarquas. terratenientes. hacendados). As. con la integra
cin del pas a la economa internacional en el siglo XIX surgen tres regiones como: Guayaquil con la produccin del ca
cao. Cuenca con la de cascarilla. y en menor medida escala, Quito con cueros y textiles. Esto posibilit que se configuren
como verdaderos centros de definicin poltica en tomo a un conjunto de intereses que no vean viable una articulacin
dentro del estado centralista (1992:185).

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se han debilitado al extremo de desaparecer como fenmeno poltico histrico en el marco

del crecimiento, expansin y gubernamentalizaconl-? del Estado.
Es importante establecer entonces que el carcter de las relaciones entre el Estado-nacional
y los poderes locales no puede ser entendido como un proceso unidireccional en que el de
bilitamiento de stos ltimos ha originado cierto grado de fortalecimiento y consolidacin
del primero, o viceversa. Tal relacin, dinmica y multidireccional, aparece como un proce
so de mutuas influencias y desgastes que han re-modelado simultneamente a las formas de
organizacin y concrecin del Estado y de los poderes locales/regionales.
La movilidad de la relacin entre el Estado y las regiones en el Ecuador permite que stas
puedan ser entendidas no como simples reflejos de las estructuras geogrficas y econmicas.
sino como construcciones de agentes sociales histricamente determinadas, con una dinmi
ca social y poltica que refleja articulaciones de poder y esquemas de dominacin especfi
cos. Se trata de proyectos polticos colectivos -que instrumentan frecuentemente a las instan
cias formales/burocrticas, sobre todo los municipios- en los que las determinaciones obje
tivas son procesadas adems en funcin del acervo cultural del grupo (Maiguashca,
1992: 181; Pachano 1986: 159).
Lo regional aparece como un fenmeno poltico que no puede ser reducido mecnica y sim
plemente a su configuracin espacial o a una base productiva homognea. Actores especfi
cos -lites regionales- elaboran redes de dominacin y significacin, activadas por medio de
instancias institucionalizadas de poder (municipios, iglesias, ongs), con las que articulan a
actores locales con intereses, recursos y agendas diversas; tales articulaciones confieren una
forma particular y diferenciada a las formas de organizacin poltica-cultural, a las relacio
nes con los espacios externos (nacin, otras regiones, etc.), y a los recursos simblicos nece
sarios con que se legitiman dentro de cada sociedad regional.

En el Ecuador, durante todo el siglo XX, la configuracin de la cuestin regional ha estado

atravesada por su composicin econmica-poltica. As, las elites serranas representan a la
agricultura. los intereses petroleros. el estado-central, mientras que las elites costeas (sobre
todo en Guayaquil) dependen de la manufactura, la industria agraria y la extraccin orienta
das a la exportacin (Cueva, 1989). Esta polarizacin ha generado prcticas y discursos re
gionalistas que, en muchas ocasiones, toman la forma de propuestas separatistas, federalis
tas, autonomistas o, en vocabulario ms institucional, descentralizadoras.
En cualquier caso desde las lites regionales/locales se activan mecanismos de generacin de
los sentidos de filiacin a cada territorio. De igual forma que en la produccin de la nacin,
120 En el texto "La gubemarnentalidad" Michel Foucauh se refiere a este proceso como la paulatina instauracin de disposi
tivos de gobierno dentro del Estado moderno. Se trata de la construccin de aparatos. tcnicas. mecanismos, discursos. ins
trumentos para la adminstracin. control y disciplinamiento de la poblacin, en una perspectiva que ligue su sostenimien
to en el tiempo con la posibilidad de asegurar las condiciones de vida de cada individuo. El Estado moderno logra fundir
as acciones dirigidas hacia un conglomerado con aquellas prcticas individualizadas de poder -la bo-poltica; encierra
pues una tctica individualizante a la par que global (1982).

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las identidades regionales se elaboran en tomo de mitos, hroes, himnos, banderas, geogra
fas imaginarias, y otros smbolos de carcter oficial que comparten el ejercicio de invencin
de filtros de pertenencia con las narrativas y acciones de elaboracin popular (tradiciones,
fiestas, equipos de ftbol, etc.). Tales identidades regionales estn atravesadas adems por
"demografas raciales" y sexuales -la distribucin de grupos raciales y de gnero en el terri
torio- que constituyen el significante de tales regiones: la "raza" se regionaliza y la regin se
racializa (Radcliffe-Westwood, 1999: 173)121.
No son pocos los pases que segmentan los sentidos de pertenencia nacional con fuertes sen
tidos de identidad regional. En el pas, la filiacin regional produce a la vez nexos de cohe
sin comunitaria 122 y mecanismos especficos y sutiles de interpelacin y significacin del
imaginario nacional. De ah que, una regin autoidentificada puede exigir centralidad para s
misma dentro del relato nacional dominante, o sentirse excluida y diferente de la nacin en
conjunto (ibid.). En el pas, coexisten estos dos movimientos.
En efecto, la reciente narrativa autonomista/descentralizadora pone en evidencia un intenso
malestar frente a una estructura estatal escasamente representativa, con un tipo de despliegue
institucional espacializado de forma jerrquica en favor de ciertas unidades (Quito sobre to
do, y en otros relatos Quito y Guayaquil) y en el que las posibilidades de expresin y desa
rrollo de las identidades regionales han sido frenadas premedtadamentel-,
Emerge as una visin de lo nacional como una discontinuidad regional, una segmentacin
poltica y econmica que jerarquiza a los territorios que la componen. Se hace evidente que
la forma en que la gente piensa su identificacin nacional est en relacin con lugares, loca
lidades, espacios, organizados en trminos de regiones y poblaciones racializadas, sexualiza
das y diferenciadas econmicamente.
A modo hiptesis se podra sugerir que la emergencia en el debate pblico de propuestas au
tonomistas. federalistas o descentralizadoras, si bien han sido canalizadas desde diversas ins
tituciones. sectores y corporaciones polticas, provenientes de especficas localidades y geo
grafas del pas, evidencian formas diferenciadas de articulacin poltica regional (local). Es
decir el hecho de que propuestas de autonoma provengan, sobre todo, de Manab y Guayas
(en la Costa), Azuay, (Ambato, Loja) en la Sierra y posteriormente de las provincias amaz
121 Al respecto resulta interesante el trabajo de Silvia Alvarez "Lo cholo y lo indgena en la identidad guyaquilea" en el que
concluye que si existe una continuidad en el tiempo en las relaciones entre lo indgena y lo guayaquileo, "podramos de
limitarla en la construccin de una identidad de resistencia por parte de los indgenas. y la construccin de un imaginario
colectivo dominante que evita enterarse de su existencia" (1999: 12). Se observa que en el discurso autonmico Guayaqui
leo se levanta una imagen de centro poJtico-administrativo de poder en el que. sin embargo. se reproduce el mismo pa
trn monoculturaJ y autoritario dominante.
122 Es comn observar "Asociaciones de (Bolivarenses. Manabitas, etc.) Residentes en Quito" que recrean sus nexos de per
tenencia local por medio de fiestas. campeonatos deportivos, reuniones. elecciones de sus representantes, etc. Se trata de
disporas locales en busca de la recomposicin de sus comunidades de origen como mecanismos de afirmacin de dife
rencias y preservacin de los vnculos identitarios primordiales/originarios.
123 Confrontar al respecto el anlisis ("Fragilidad y estridencia"). en este volmen, sobre el discurso descentralizador en la
presente coyuntura en el pas.

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nizas como un bloque 124, dejara entrever que en estas localidades se funden con mayor de
terminacin/especificidad las lites locales con los sectores sociales locales en torno de pro
yectos poltico-culturales y econmicos puntuales.
Lo que trato de sugerir es que la correspondencia entre los "lugares de identidad" como uni
dades espacio-temporales delimitadas y los correlativos imaginarios de pertenencia (hacia lo
local, regional, nacional o global) no se activan automticamente; en la circulacin de iden
tidades regionales anti-nacionales o no-centralistas la participacin de las lites locales ejer
ce una influencia decisiva, que no debe ser leda, sin embargo, al margen del tipo de articu
laciones que se construyen con una diversidad de sujetos sociales locales. Esto evidencia la
necesidad de investigar en el futuro las caractersticas diferenciadas de los sistemas de poder
local en cada regin, provincia o cantones del pas: documentar las fuentes y redes de poder
que permiten que algunas expresiones locales/regionales sostengan proyectos polticos auto
nmicos de largo alcance mientras que otras formaciones identitarias conservan un perfil po
" ltico bajo en sus interpelaciones a lo nacional y al Estado.

5. Salida
Las tensiones y disfunciones en la produccin de lo nacional-ecuatoriano evidencian la exis

tencia de sitios sociales descentrados en los que emergen formas identitarias complejas que
desafan y fracturan los planes estatales, y de los grupos de poder dominantes, para discipli
nar y coordinar totalmente el espacio, el tiempo, la geografa, la memoria de la nacin. Las
identidades populares, emergentes, no-oficiales, difcilmente pueden considerarse como sub
terrneas o efmeras.
En el Ecuador los proyectos nacionales saturados de formas de dominacin violentas y ex
cluyentes generan intensas contradicciones, tensiones y disputas significativas sobre cmo y
bajo qu contenidos forjar los sentidos de lo nacional.
Lo anterior no implica negar la existencia de los imaginarios nacionales, sino presentarlos en
trminos de las discontinuidades bajo las que su confeccin ha tomado forma. Se trata de in
sistir en que las identidades nacionales no consiguen ocultar la yuxtaposicin de proyeccio
nes e imaginaciones provenientes de lugares, regiones, o filiaciones tnicas diversas.
En el Ecuador, lo nacional se nombra y se vive bajos las divisiones que su propia elabora
cin ha dado lugar. Las diferencias identitarias, sin embargo, no desvanecen sino compleji
zan el relato nacional. Su emergencia pone en el debate la tensin entre proyectos homoge
neizantes y formaciones identitarias discontinuas. Precisamente, se podra sugerir que la
constitucin de lo nacional-oficial en el pas aparece enfatizando secciones, rupturas, quie
bres: permanentemente se activan relatos para remarcar la discontinuidad espacial (con el Pe
124 Noticia Diario HOY, 5 de octubre de 1999.

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ni), la discontinuidad tnica (de lo blanco-mestizo a lo indio y a lo negro en escala descen

dente), la discontinuidad regional (en cuanto formaciones geogrficas y productivas diver
sas), la discontinuidad socio-econmica (en que los lugares y cuerpos desarrollados/moder
nos son urbanos, metropolitanos, civilizados) y discontinuidades de gnero, edad, religin.

En suma, se abre la figura de identidades mltiples que reproducen una serie de relaciones
complejas con la nacin. En los ltimos aos, lo regional y lo tnico -principalmente- aparecen como posicionalidades o momentos de una nacin descentrada que ofrecen una va
riedad de contenidos distintivos a su constitucin. Los proyectos regionales y locales de autonoma o federalizacin contienen un potencial reconfigurador que puede alcanzar el nivel
de ruptura poltica provocado por el movimiento indgena desde inicios de la dcada. En los
ltimos das, incluso poblaciones negras, afroecuatorianas, empiezan a efectuar demandas
autonmicas que enfatizan su trayectoria de filiacin identitaria a lo nacional como diversa
al proyecto estatal dominado por el mestizaje. La posibilidad de homogeneizacin desde el
Estado de las coordenadas espacio temporales nacionales parece estar, ms que nunca, lejos
de poder concretarse, sin embargo no caben lecturas nostlgicas o tonos de lamento por esa
imposibilidad, se deben asumir las fracturas como parte de los relatos nacionales y pensar en
estructuras institucionales flexibles que den cuenta de ellas.

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Ecuador un modelo para armar
lineamientos de propuesta
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vez que se han explorado varias dimensiones del proceso de

descentralizacin, en lo que sigue se expondrn algunos lineamientos que, desde la

perspectiva de los autores/25 , deberan informar el debate y la toma de decisiones
sobre la descentralizacin y la regionalizacionen el Ecuador. Las ideas que se enun
cian a continuacin tienen el propsito de aportar a la conformacin de una esfera
pblica informada, a partir de la cual los actores dialoguen, deliberen y tomen posi
cin con respecto al tema.:
Se presentan en primer lugar algunos principios orientadores que se remiten.a.la
discusin de los fines y objetivos a perseguir y, luego,' se esboza un conjunto de prop
uestas ms especficas que tienen como referencia el debate actual en el Ecuador.

1. Principios orientadores
1.1. Un horizonte utpico necesario
Es preciso ubicar la descentralizacin, regionalizacin o el rgimen de autonomas en el
marco de un horizonte del tipo de sociedad y estado que se aspira a construir. Esta aproxi
macin permite deliberar sobre los fines y objetivos societales y no acotar el debate a los me
dios y los aspectos operativos e instrumentales del proceso.
Este horizonte debe situarse en las coordenadas que establece el nuevo tiempo global y, a la
vez, en el marco de la crisis del estado ecuatoriano, entendida como decrepitud de un orden
y oportunidad de fundar uno nuevo.
125 Buena parte de las ideas expuestas fueron discutidas y consensuadas con los miembros de las instituciones que conforman
el Grupo Democracia y Desarrollo Local. Sin embargo, la responsabilidad final del texto es de los autores.

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captulo

La condicin de tal refundacin pasa por articular diversos nexos de sentido que viabilicen
un nuevo contrato social, basado en el reconocimiento de la igualdad social entre todos los
ciudadanos, pero a la vez en el respeto a sus particularidades culturales, en la bsqueda de la
equidad de clase, etnia, gnero, religin, regin, generacin, en el desarrollo de las capaci
dades humanas para una relacin armnica entre los seres humanos y la naturaleza y en la
bsqueda de una comunidad internacional solidaria y responsable.
Se habla de la concrecin de la utopa democrtica basada en la apuesta para que hombres
y mujeres construyan el sentido del espacio pblico en el cual las diferencias se expresan y
se representan en una interlocucin constante; espacio en el que circulan valores, se articu
lan argumentos y se forman opiniones; en el cual, en suma, la dimensin tica de 'la vida so
cial puede constituirse a travs de la convivencia democrtica con las diferencias y los con
flictos que ellas generan, exigiendo por eso mismo, de cada uno y de cada una, a cada mo
mento, el ejercicio de esa capacidad moral de discernimiento entre lo justo y lo injusto (Te
lles, 1996).
Desde la perspectiva de este trabajo, los componer tes relevantes del nuevo modelo de socie
dad deberan ser:

La democratizacin del Estado con miras a ampliar su nivel de representatividad so

cial, poltica y regional.

La construccin de una democracia radical: apertura del sistema poltico, la participa

cin local y la ampliacin de nuevas formas de ejercicio ciudadano.

La consolidacin de la dimensin pblica igualitaria en el gobierno democrtico y la

construccin de una sociedad civil para afianzar la igualdad poltica entre los ciudada
nos y fortalecer su participacin informada y autnoma en la toma de decisiones sobre
cuestiones de inters general.

La reconstruccin de las relaciones entre democracia y pobreza por la va de la institu

cin de una medida pblica que quiebre el reinado absoluto de los privilegios y rede
fina el particularismo de las carencias y de los sujetos y movimientos sociales que las
expresan.

El establecimiento de nuevos nexos de sentido entre Estado y sociedad por medio de

espacios pblicos que posibiliten la negociacin democrtica de las reglas de la equi
dad en los usos de los recursos pblicos de los cuales dependen la economa y la so
ciedad.

La bsqueda de un modo de desarrollo que permita el aprovechamiento inteligente de

algunas de las condiciones de la globalizacin, manteniendo el nfasis en el desarrollo

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so humano, la inversin en conocimiento, la ampliacin del mercado interno por la va
del impulso a las potencialidades productivas locales y regionales que permitan proce
sos de incremento de la competitividad, reconversin y diversificacin.

El apuntalamiento de un modo de desarrollo que, desde una aproximacin espacial, gi

re en tomo de dos principios: la defensa de la diferencia cultural como fuerza de expe
rimentacin transformadora y transformada, no esttica; y la valoracin de necesida
des y oportunidades econmicas que no sean solamente las de la ganancia y el merca
do (Escobar, 1998).

El reconocimiento y universalizacin de los derechos econmicos, sociales, culturales

y polticos, lo que implica apostar por mayor igualdad social.

El respeto y reconocimiento de las diversas identidades locales, regionales, tnicas y

sexuales sobre la base de los principios de tolerancia, y las polticas de pluriculturali
dad y plurinacionalidad.

1.2. Una visin maximalista de la descentralizacin

El proceso de Reforma del Estado por la va de la descentralizacin debera ser interpretado
ms all de una matriz de reorganizacin institucional que ignora las mltiples relaciones que
se establecen entre sta, el mercado y la sociedad y por tanto dejara intacta la estructura del
orden de dominacin actual.
El trabajo sugiere, en este sentido, que un profundo proceso de descentralizacin en el pas
puede activar una dinmica sistmica de cambio poltico y social que modifique no solo los
cdigos de la poltica formal, sino la matriz de poder social y las correlaciones econmicas,
sociales y culturales sobre las que esta se asienta. (Offe, 1986). Se trata de la recuperacin
de una visin maximalista del cambio desde los procesos de descentralizacin.
Hay ya la suficiente evidencia y experiencia histrica en Amrica Latina y en el pas, para
hacer un balance conclusivo sobre los desastrosos impactos que la "integracin subordinada"
a la lgica de acumulacin del capital transnacional y las consiguientes readecuaciones de
los estados nacionales (o lo que queda de ellos) han tenido en el deterioro de las condiciones
de vida de las poblaciones.
En orden a las ideas expuestas anteriormente, la descentralizacin - regionalizacin debera
comprenderse como un proceso de "redistribucin del poder concentrado en todas sus for
mas: estatal, ideolgico, econmico y cultural y la generacin de nuevos poderes de base des
de la sociedad" (Coraggio, 1999).

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1.3. La reconstruccin policntrica 126 del Estado

En esta parte del argumento se analiza el tipo de intervencin estatal necesaria para una nue
va relacin con las diferentes regiones que componen el espacio nacional, en direccin a pro
mover el desarrollo equilibrado y armnico de lo local y regional.
Desde esta ptica, la descentralizacin implica una nueva lgica de relacionamiento entre el
estado y la sociedad, lo que supone una reconstitucin policntrica del estado y de sus diver
sas expresiones de organizacin y autogobierno de la sociedad. Tal como sealan Borja y
Castells, "frente a las dificultades de los gobiernos locales derivadas de su dependencia ad
ministrativa y su escasa capacidad de recursos econmicos y, por otro lado, el riesgo de de
rivar hacia el localismo poltico y el tribalismo cultural ... la reconstruccin de un estado fle
xible y dinmico, articulado entre sus diferentes niveles, parece la nica posibilidad histri
ca de superar las tendencias disolventes de la sociedad de la informacin inscritas en la di
cotoma entre los flujos de poder y el particularismo de la experiencia." (1997:30).
No se est sugiriendo el retomo al Estado centralista y patrimonial. Al contrario, se propone
la idea de reconstrucin del Estado y lo pblico a partir de las formas concretas que las so
ciedades adopten como autogobierno. Un Estado que reconozca la especificidad histrica,
econmica, social y cultural de sus habitantes, pero que el tiempo sea capaz de construir ho
rizontes comunes y formas de relacin ms soberanas con el capital global.

1.4. Un estado estratgico

En varios trabajos 127 se han sugerido ya los objetivos y lneas de accin de una Reforma de
mocrtica del Estado en la cual inscribir procesos de descentralizacin y ordenamiento terri
torial y fomento de las regiones. Parece urgente la recuperacin de una perspectiva estrat
gica de intervencin estatal, lo cual implica la insercin selectiva e inteligente en la econo
ma mundial, el papel de regulacin econmica en la promocin del desarrollo nacional, y
el incentivo diferenciado de la reestructuracin de los aparatos productivos locales y regio
nales.
Estos objetivos suponen la generacin de una poltica econmica consistente con el desarro
llo interno "fundamentada en los principios de estabilidad, crecimiento sostenido y redistri
butivo, coherencia, selectividad, viabilidad poltica, eficiencia, autonoma y competitividad
internacional" (Chiriboga, 1993).
En esta lnea debera incentivarse a los agentes productivos locales, especialmente al sector
agrcola y agroindustrial, .. las pequeas y medianas empresas, y en general a los actores eco
126 Esta denominacin y la idea que la inspira se inscribe en el planteamiento desarrollado por Samir Amn: "la construccin
de un mundo policntrico. entendido como un marco en el que pueda organizarse la interdependencia negociada de mane
ra que ofrezca a los pueblos y clases dominadas la mejora en sus condiciones de participacin en la produccin, as como
el acceso a mejores condiciones de vida" (Amn, 1999:127).
127 Entre otros: GTZ-CONADE (1992); Acosta Albeno (1998): Schuldt J. (1992)

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nmicos con alto grado de localidad. Esto implica construir condiciones pata el fomento de
la produccin que contemplen profundas modificaciones de la poltica cambiara, crediticia,
tributaria y fiscal; el incentivo a la construccin de infraestructura bsica y vialidad; inver
sin en tecnologa e investigacin, entre otros aspectos.

1.5. La necesidad de una poltica nacional regional y de desarrollo regional.

Otro componente de la accin estatal, hace relacin a la formulacin e implementacin de un
conjunto de polticas sobre la organizacin del espacio nacional. Para fines de este trabajo,
se distinguirn tres grupos de polticas pblicas referidas al territorio y las regiones 128 , a sa
ber:
a)

Poltica regional o de ordenamiento territorial, una de las cuales es la descentraliza

cin,

b)

Poltica econmica regional, y

e)

Poltica de desarrollo regional, impulsada desde los niveles locales del estado o la so
ciedad.

A continuacin se resean brevemente estas polticas y se sugiere una cartera de acciones,

programas e intervenciones que permitan acercarse a los objetivos expuestos.
8.

Poltica regional (ordenamiento territorial)

La poltica de ordenamiento territorial consiste en el manejo consciente de instrumentos ade

cuados desde el Estado para lograr un diseo, desarrollo y uso de espacios y regiones 129 en
funcin de los objetivos que una sociedad se propone. Casi de manera invariante estos debe
ran ser: i) dar cuenta de las necesidades econmicas, sociales y culturales, ii) aportar a la
creacin y proteccin de nivelesde vida homogneos iii) preservar las condiciones de los es
pacios naturales. (Brosse, 1982).
La necesidad de una poltica de ordenamiento territorial, pasa por la constatacin de que: a.
determinados objetivos sociales no pueden realizarse ni siquiera bajo el rgimen de un mer
cado con una funcionalidad ptima; y, b. el mecanismo de precios desde el punto de vista de
una economa regional, no garantiza la asignacin eficiente de factores de produccin, de tal
manera que el Estado se ve obligado a ejecutar una poltica de ordenamiento para resolver
problemas de ineficiencia de la asignacin de recursos. (Golaczinski, 1998).

128 En esta parte del trabajo se sigue algunas de las definiciones y aportes de Boisier (1996), Polese (1999) YGolacczniski
(1998).
129 Cfr. Brse (1982)

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Este conjunto de polticas, por lo tanto, debe estar orientado a cumplir tres objetivos bsi
cos:

ordenamiento y abastecimiento: garantizar una estructura poblacional territorialmente

equilibrada y con condiciones de vida homogneas (distribucin o asignacin).

desarrollo y crecimiento: impulsar y/o reestructurar regiones con problemas estructu

rales (activacin).

compensacin: equilibrar desniveles entre territorios con grados diferentes de desarro

llo (compensacin).

Dado el carcter conflictivo, complejo y multidimensional, la formulacin de polticas de or

denamiento supone la construccin de acuerdos sociales, polticos y regionales de un alcan
ce suficiente en tiempo e intensidad para lograr modificaciones sustantivas en la administra
cin del territorio.
Gran parte de este proceso debera sustentarse en la generacin de polticas nacionales para
instituir sistemas cognitivos territorializados \30 (indicadores econmicos, productivos, so
ciales, etc.) y potenciar el surgimiento de "inteligencias locales" que sustenten y dirijan co
herentemente los procesos de desarrollo local.
b. Poltica econmica regional
La poltica regional tiene el propsito principal de reducir las disparidades econmicas re
gionales. Tal como ha quedado evidenciado en el captulo 5, la heterogeneidad estructural
tiene una decisiva dimensin territorial que no puede dejar de ser enfrentada a travs de po
lticas globales que supongan la reasignacin de recursos productivos. Algunos programas y
acciones en esta direccin:

Polticas de fomento de instalacin de actividades econmicas: subsidios, desgravacio

nes fiscales, condiciones preferenciales de crdito, rebajas de costos de servicios como
energa elctrica, etc.

Orientacin de localizacin de actividades econmicas a travs de inversin en infraes

tructura vial, de transporte, de comercializacin, as como asignaciones a aquellas lo
calidades que por efectos de la poltica econmica global y de los procesos inequitati
vos de desarrollo tienen menores niveles de desarrollo econmico y menos oportuni
dades.

Descentralizacin y desconcentracin de competencias y recursos estatales hacia ins

tancias pblicas regionales, de manera que estas instancias puedan actuar como pro

130 En trminos de Boisier, la expresin de sistema cognitivo denota "un set de infonnacin que es ms horizontal y ms
interdisciplinario que el trmino paradigma que implica un conocimiento profundo de especficos campos de actividad"
(1998: 12. Theories and metaphors on territorial development).

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motoras del desarrollo regional a travs de la inversin en infraestructura, en servicios

y al mismo tiempo fortalezcan su papel como generadoras de empleo.

c. Polticas de desarrollo regional

En la definicin de polticas de desarrollo regional, son las entidades y actores locales los que
cumplen un papel fundamental. Las polticas de desarrollo regional promueven el desarrollo
de regiones especficas y ponen nfasis en la activacin de procesos y agentes locales.
Estas polticas de desarrollo regional o local deben considerar los factores locales como los
elementos principales de la activacin econmica, especialmente los aspectos cualitativos de
los recursos humanos locales, las redes sociales, los sistemas de informacin, la "inteligen
cia" local, los procesos de concertacin e identidad regional.
No obstante la importancia de estos factores, toda poltica de desarrollo local o regional de
be considerar los aspectos de la poltica econmica global y del mismo modelo de desarro
llo que determinan grandes polaridades, disparidades regionales, segmentacin econmica.
Por ello es preciso, tal como se ha sealado en otro lugar la coherencia y articulacin de las
polticas impulsadas "desde arriba" con aquellas generadas "desde abajo".

1.6. Poblando la descentralizacin: la conformacin social y poltica de las

regiones
Este trabajo propone articular los conceptos de descentralizacin con el de conformacin so
cial y poltica de sujetos regiones. El significado real de regionalizacin debe ser esa confor
macin, antes que una simple divisin administrativa. En otros trminos, la desconcentracin
de poder econmico, poltico, cultural y social debe hacerse en beneficio de la constitucin
de regiones, entendidas como entramados de agentes e instituciones articulados en tomo a
una cultura regional y un proyecto poltico regional.
La naturaleza local de un proceso econmico, tal como se refiri en el captulo 5, no se re
fiere a la localizacin fsica de las instalaciones empresariales, sino sobre todo a la "locali
zacin de los procesos de torna de decisiones que definen la dinmica econmica de una lo
calidad determinada" (Gonzlez Meyer, 1995). Por ello, un componente esencial para la ac
tivacin y el desarrollo de las regiones y localidades es la presencia de sujetos locales en es
tos procesos.
La existencia de estos sujetos es imprescindible en la conformacin social y poltica de las
regiones. No es posible concebir el "despegue" de las regiones, sino como parte de proyec
tos polticos regionales suficientemente consensuados. La sinergia de esfuerzos, el encade
namiento productivo, la generacin de mecanismos de captacin de ahorro e inversin loca
les, la redistribucin de la riqueza y la formacin de identidades, etc. no son resultados del
libre juego econmico, sino producto de planes, programas y acciones deliberadas.

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Se insiste, por lo tanto en que la autonoma decisional de una regin es una condicin para
su desarrollo, y, a la vez una funcin de su entramado social. El papel de las dirigencias re
gionales es combinar adecuadamente las lgicas de localizacin o des localizacin de agen
tes econmicos "externos", con los intereses colectivos de esa localidad o regin. El proyec
to poltico regional debe sintetizar esos intereses y arbitrar los mecanismos para su concre
cin. De ello deviene que el desarrollo econmico y social de una localidad o regin resul
ta de la interrelacin de los procesos de desarrollo global y de aquellos de carcter local.
Un factor crtico en la perspectiva que se propone es la existencia de capacidades polticas y
tcnicas. Una masa crtica mnima, sistemas cognitivos locales, personal tcnico cualificado,
sentidos de identidad y reconstruccin de lo pblico local, aparecen como requisitos para
construir realmente regiones.

2. Lineamientos especficos
A continuacin se exponen algunos elementos bsicos de un nuevo modelo poltico adminis
trativo y fiscal.
.

2.1. Organizacin poltica y administrativa

Se proponen cuatro niveles bsicos y una quinta categora de territorios y jurisdicciones es
peciales. Los niveles bsicos seran: la Nacin, un nivel meso -que podra denominarse
"Nueva Provincia"- los cantones y las parroquias. Los territorios y jurisdicciones especiales
constituiran, a su vez, los Distritos metropolitanos, las zonas ecolgicas protegidas y las cir
cunscripciones indgenas y afroecuatorianas.
La Nacin se organiza en un Estado Social de Derecho, Democrtico, Participativo, Pluri
nacional y Descentralizado.
El Estado plurinacional y descentralizado tendra como una de sus funciones bsicas la defi
nicin de polticas nacionales orientadas al impulso del desarrollo sustentable y armnico de
todo el espacio nacional, por lo tanto uno de sus objetivos debe ser la reduccin de los de
sequilibrios regionales: econmicos, productivos, sociales y culturales.
Una de las herramientas bsicas del Estado Democrtico es el Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social cuya elaboracin estara a cargo de un organismo que se integre con re
presentacin social y territorial y que contemple los principales aspectos de decisin en lo
econmico, social y territorial que conduzcan a la formulacin y aplicacin de polticas eco
nmicas regionales, de ordenamiento territorial, y de equidad social 131.
131 Desde el punto de vista de la equidad y de los propsitos de una poltica social. "el derecho a acceder a una canasta m
nima de servicios sociales. (...) no debera diferenciarse geogrficamente sino solo bajo aspectos cualititativos. La deci
sin sobre la provisin de una canasta mnima de servicios sociales a los que cada ciudadano debera tener igual derecho
a acceder, independientemente de su lugar de residencia. correspondera a nivel nacional. como tambin la de equiparar
las condiciones para que todos los ciudadanos tengan el mismo acceso" (Finot, 1998: 18).

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El segundo nivel correspondera a la Nueva Provincia. Se trata de un nivel intermedio entre

el Estado Democrtico y el Cantn, con rgimen autnomo y gobierno propio. La nocin de
Nueva Provincia hace relacin a construir un nivel con la suficiente capacidad, poblacin, re
cursos, potencialidades productivas, y escala, para encarar la planificacin del desarrollo hu
mano sustentable en ese territorio. Este trabajo sugiere que no es posible dibujar un nuevo
mapa sin contar con la concurrencia de los propios habitantes en las decisiones atinentes a
una nueva estructura jurdico poltica. La conformacin de Nuevas Provincias, corresponde
ra, en algunos casos, a los territorios de las actuales provincias y en otros al producto de
mancomunidades y asociaciones de provincias o cantones actuales. Significara, de hecho,
"la correccin" de varias de las evidentes incoherencias del actual mapa del pas, as como
de la integracin de nuevos criterios referidos a las cuencas hidrogrficas, a los territorios t
nicos, a los flujos econmicos y comerciales ms intensos, entre otros criterios'V.
Sus responsabilidades fundamentales seran: a) la planificacin del desarrollo sostenible pro
vincial y, b) la articulacin/coordinacin con el nivel nacional y municipal de gobierno. En
relacin con el primer objetivo, se considera que en este nivel provincial puede desarrollar
se un esfuerzo sinrgico y catalizador de los agentes econmicos y sociales locales. A su vez,
articulara con los lineamientos de la planificacin nacional y con aquella realizada desde los
gobiernos locales en cada cantn.
El tercer nivel lo constituira el Cantn que tendra en el Municipio la instancia de Gobierno
Local. Tal como la Nueva Provincia, el cantn tendra un rgimen autnomo, pero ligado de
modo mucho ms estrecho al nivel provincial.
Es preciso profundizar y acelerar el proceso en direccin a constituir verdaderos gobiernos
locales, ms all de las clsicas funciones asignadas al municipio. El papel de lo local en tr
minos de convertirse en un nuevo mbito de desarrollo sustentable, de la ampliacin de la
gestin democrtica, de la participacin social y construccin de ciudadana debe tener co
mo contraparte la cualificacin de la gestin municipallV,
El nivel parroquial, integrado en la ltima Carta poltica del pas, debe privilegiarse como es
pacio de participacin y corresponsabilidad ciudadana en la gestin.
Finalmente, es preciso establecer un estatuto de Regmenes Especiales en el que se incluyan
los distritos metropolitanos, las circunscripciones indgenas y las reservas naturales. En los
132 La observacin de los procesos de descentralizacin en Europa y Amrica Latina, demuestra que, paradjicamente la ten
dencia en la mayor parte de los pases no es hacia la mayor fragmentacin de unidades socio-territoriales, sino ms bien
hacia el fonalecimiento de territorios de mayor tamao. La argumentacin parece ser contundente: es preciso una cierta
escala para problematizar, programar y gestionar el desarrollo. En otros trminos. la jurisdiccin debe tener un mnimo
de potencialidades. recursos, poblacin. infraestructura, etc. para que pueda autogestionarse con relativo xito.
133 "Los gobiernos locales deberian poder desarrollar todo el potencial de la autonoma poltica y fiscal para ocuparse de la
concertacin para la inversin (en su sentido ms amplio) sobre la base del esfuerzo local. Sin embargo, en lo que se
refiere a redistribucin social, en lo fundamental tienen que ser slo ejecutores de una poltica definida nacionalmente, a
la que las polticas locales concurririan slo complementariamente." (Finot, 1997). Este criterio, resultado de la experi
encia de descentralizacin en varios pases de Amrica Latina, puede orientar de modo ms claro la distribucin de com
petencias y las funciones bsicas de cada nivel del estado.

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dos casos ltimos, debe establecerse la legislacin y la institucionalidad respectiva, contan

do con la participacin de los sectores comprometidos en esta temtica.

2.2. Composicin, representacin y sistema poltico

La reconstruccin policntrica del Estado, supone un esfuerzo en trminos de democratiza
cin del estado y del sistema poltico. Un diseo como el que se ha bosquejado implicara
varias reformas en la composicin de las instancias gubernamentales nacionales y subnacio
nales. A modo de punteo, se sugieren algunas ideas relevantes:

En el nivel nacional, se sugiere el establecimiento de un modelo de representacin tripartita

del Legislativo nacional que integre representaciones electas nacionalmente de modo propor
cional, representaciones electas desde cada una de las provincias y representaciones distri
talizadas.
La estructura representativa de la Nueva Provincia estara compuesta por un gobierno pro
vincial autnomo (preferentemente parlamentario), un Consejo de Desarrollo Provincial
(ejecutivo) y una Asamblea Provincial conformada por representantes elegidos directamen
te, y por otros delegados de los cantones y funcionales. El establecimiento de una autoridad
poltica que rinda cuentas a sus electores abonara en la configuracin de un espacio polti
co local, incremento de los mecanismos de evaluacin de la poblacin y de control social.

2.3. Sistema Nacional de Planificacin

Tal como lo establece la nueva Constitucin, debera concretarse el Sistema Nacional de Pla
nificacin (SNP), bajo los criterios de participacin de los gobiernos autnomos y de las or
ganizaciones sociales (Barrera, 1997). El establecimiento del SNP, permite el impulso de
proyectos nacionales de desarrollo que incorporen aspectos como las inversiones estratgi
cas de nivel nacional; la problemtica ambiental y energtica; las polticas de desarrollo eco

nmico y fomento selectivo a la produccin, las polticas sociales, etc.

La Constitucin de 1997, establece, adems, cuatro instrumentos ligados al SNP: el sistema
nacional de salud; el sistema nacional de educacin; el sistema descentralizado de atencin
a la niez y a la adolescencia y el Plan Nacional de Descentralizacin.
Llama la atencin el poco avance en la construccin de estos sistemas como una demostra
cin de la incapacidad del Estado para "ejercer una conduccin territorial". Son precisamen
te en estos retos de "percibir y asumir su propia estructura sistmica territorial, comprender
la interrelacin entre objetivos nacionales y el papel del territorio, ... en suma reconocerse
como un estado territorial con capacidad de ejercer la conduccin tanto territorial como po
ltica" (Boisier, 1996:25) en los que debera inscribir la conformacin del SNP.

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2.4. Dinamizacin de competitividades regionales y reduccin de

disparidades regionales

Gran parte de los lineamientos enunciados tiene sentido si se acompaan de la dinamizacin

de las economas locales. Algunas acciones en esa direccin contemplaran:

Conformar y dinamizar los mercados financieros locales a travs de instrumentos que

fortalezcan, con apoyo tcnico y de recursos, a las instancias locales formales e infor
males de captacin y colocacin de dinero. Se deben destinar lneas especializadas y
giles de crdito para pequeos y medianos productores.

Impulsar la creacin de instancias de promocin al desarrollo localque proporcionen

servicios de informacin sobre mercados; que asesoren sobre la factibilidad de lneas
productivas; que creen redes de intercambio de informacin entre productores; que
instalen infraestructura de apoyo a la produccin como: vas, sealizacin, locales de
comercializacin; que exploren posibilidades de exportacin de nuevos productos.

Potenciar el desarrollo de centros de investigacin, difusin y capacitacin de alta ca

lidad en tecnologas adaptadas a las necesidades de produccin regional.

Apoyar, incentivar y fortalecer a los empresarios locales, en las posibilidades de inter

cambio con redes de otras regiones y pases y con pasantas que permitan compartir
procedimientos y tecnologas innovadoras.

2.5. Potica social y redistribucin del ingreso

La evaluacin de las polticas descentralizadoras en otros pases demuestra que la redistribu
cin del ingreso es una tarea que corresponde fundamentalmente a los gobiernos centra
les l 34 . Si bien esto se seal anteriormente, a continuacin se exponen algunas ideas respec
to de los mecanismos de redistribucin va subsidios.
El trabajo sugiere que para enfrentar el objetivo de equidad, podran implementarse dos sis
temas subsidiarios:

"territorial", dirigido a compensar disparidades territoriales en trminos de recursos

naturales y fsicos. Estara enfocado a fortalecer las provincias y cantones en su capa
cidad de concertar su propio desarrollo; los desembolsos nacionales seran transferen
cias condicionadas slo al aporte local, y estaran destinados a multiplicar dicho apor
te discriminando en favor de las colectividades menos dotadas con recursos fsicos y
naturales;

"social", orientado a reducir desigualdades sociales. Su propsito sera asegurar a ca

da persona el acceso a una canasta equivalente de servicios sociales. (Finot, 1997)

134 Cfr. Final. 1997. Musgrave, 1989

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Estos criterios deberan orientar la reconfiguracin del gasto en funcin de criterios territo
riales y terminar con la discrecionalidad de su ejecucin. Lo primero supone un enorme es
fuerzo en trminos de construccin de indicadores territorializados (yen general sistemas lo
cales de informacin) y, lo segundo implica una fuerte decisin poltica.
Adems, de las opciones sealadas, existe una gama de posibilidades para que los propios
gobiernos provinciales o municipales desplieguen polticas redistributivas. Las experiencias
de subsidios cruzados, tarifacin selectiva, jerarquizacin de prioridades de gasto, etc. deben
ser consideradas.

2.6. Competencias
Dado el grado de heterogeneidad en el desarrollo y la capacidad institucional de los gobier
nos locales, parece difcil establecer una normatividad que establezca los criterios generales
de exclusividad en las competencias y traslados inmediatos.
La experiencia de otros pases en el continente parece mostrar las dificultades de una moda
lidad inflexible, sobre todo por el deterioro de la calidad de la prestacin de servicios en
aquellas localidades de menor capacidad institucional.
En este sentido, surgen dos alternativas: a) mantener en un tramo inicial del proceso la no
exclusividad de las competencias, a condicin de fortalecer los niveles de coordinacin y ar
ticulacin nacional, provincial y cantonal, o b) definir con exactitud las competencias de ca
da nivel de gobierno, estableciendo y operativizando los principios de subsidiariedad, com
plementariedad y coordinacin (Velsquez, 1994).
En ambas modalidades los factores ms importantes -sobre los que habra que centrar mu
chos esfuerzos-, tienen que ver con la calidad de la coordinacin horizontal y vertical y el
fortalecimiento de la capacidad institucional de los niveles de gobierno nacional y locales.

2.7. Participacin, democracia y construccin de ciudadana

La participacin es un componente central de todo proceso de descentralizacin democrti
co. Incluso, aquellas visiones centradas en la eficiencia de la gestin y la eficacia de la utili
zacin de los recursos otorgan a la participacin un papel central 135
Si la democratizacin de la sociedad es uno de los objetivos de la descentralizacin, deben
desplegarse un conjunto de mecanismos que favorezcan la participacin social y ciudadana
135 "Lo que hace que el concurso ciudadano y la eficiencia sean objetivos no solamente funcionales sino sinrgicos entre s.
es vincular la participacin en la gestin del gasto con la obligacin de participar en su financiamiento. As se desprende
no solamente del sentido comn sino del anlisis de De Tocqueville (1835) Ydel efectuado ms tarde - desde el punto de
vista econmico - por los federalistas fiscales. Contrario sensu, institucicnalizar una participacin que se redujera a la
loma de decisiones sobre gasto local y al control del mismo. sin comprometer simullneamente el concurso ciudadano en
el nanciarniento de ese gasto, propiciara la ineficiencia y hara antagnicos los objetivos de participacin y eficiencia."
(Finot, 1997).

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en todos los niveles posibles. Desde el gobierno central que debe readecuar su instituciona
lidad, hasta la conformacin de instancias de asambleas provinciales y cantonales; la infor
macin y seguimiento del manejo administrativo; la consulta en la toma de decisiones; la
conformacin de espacios pblicos de dilogo y eventualmente de concertacin; el respeto a
las formas de autogobiemos de los pueblos indgenas, etc 136.
La idea bsica es comprender la participacin como "parte del proceso de formacin y for
talecimiento de sujetos, una prctica de potenciacin de las capacidades de las personas, de
los grupos y de las organizaciones para que puedan enfrentar los problemas desde sus pro
pios intereses. Aqu la participacin es un medio y es un fin por que es parte inseparable de
la constitucin de sujetos libres y creadores" (Unda, 1999:7)

2.S. Tributaciones y asignaciones

El logro de un acuerdo razonable, transparente y duradero de las asignacin de recursos fis
cales a las regiones, es uno de los factores de viabilidad poltica de todo proceso de descen
tralizacin. En lo que sigue se proponen algunas ideas que derivan tanto de la investigacin,
como de criterios expuestos por distintos actores involucrados en la problemtica.

El trabajo sugiere que la elaboracin presupuestaria debe estar en relacin con los ob
jetivos nacionales y regionales de desarrollo. No pueden seguirse manteniendo presu
puestos de municipios y consejos provinciales por partidas que engloban "obras" a ser
realizadas y que contribuye y tiene ntima relacin con el sistema cJientelar de gestin
municipal. En algunos cantones, en donde se han emprendido planes de desarrollo can
tonal que tienen algunos niveles de participacin ciudadana y responden a las exigen
cias de promover el desarrollo local, el Municipio se ha visto atado de manos. No tan
to porque carezca competencia o capacidad para intervenir en aspectos de desarrollo si
no porque el Presupuesto es una lista de partidas que no se corresponden con criterios
de planificacin de desarrollo. El Presupuesto debe ser formulado por objetivos, resul
tados y actividades en funcin de los planes de desarrollo provincial y cantonal. Debe,
por tanto tener una dimensin territorial.

La informacin que brinda el captulo 5 sobre la relacin tributaciones/asignaciones en

cada provincia, desvirta la idea de sustentar la autonoma econmica de las provincias
en su capacidad de tributacin local. De hecho, en la mayor parte de provincias del
pas, la suma de lo que reciben los gobiernos seccionales y las dependencias locales
del gobierno central, es mayor a la recaudacin tributaria. Esto resulta obvio, precisa
mente como producto de las disparidades provinciales y por la debilidad de las econo
mas de algunas provincias que registran niveles mnimos de demanda y de consu

136 Algunas reflexiones y propuestas sobre participacin ver en: Coraggio, 1991; Cunnil, 1991; Gonzlez, 1995; Unda, 1986.
1988.1991.1995: Barrera y Unda. 1998, 1999.

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mo 137 . De all que parezca pertinente desplegar una poltica fiscal con criterios nacio
nales.

En este mismo sentido la Poltica Tributaria debe ser definida a nivel nacional. Los im
puestos ms importantes (IR, IVA e ICE) deben ser recaudados por una instancia na
cional con dependencias desconcentradas a nivel provincial. Pueden considerarse me
canismos de coordinacin con los gobiernos seccionales en la depuracin de listados
de contribuyentes, campaas de promocin y estmulo, as como sancin a los evaso
res 138. Esta participacin de los gobiernos seccionales en el logro de mayores niveles
de recaudacin pueden convertirse en un incentivo para una mayor asignacin de re
cursos.

La revisin de algunos procesos de descentralizacin en Amrica latina, permite ob

servar que, en la mayora de los casos, las funciones transferidas no estn siendo bsi
camente financiadas con fuentes propias sino con transferencias financieras no vincu
ladas al aporte local. (Finot, ]997). Este hecho se explica porque los gobiernos centra
les estn transfiriendo decisiones sobre gasto social, particularmente de salud y educa
cin, en los que resultara claramente inequitativo condicionar las transferencias al
aporte local 139.

Debe propenderse entonces, a incrementar recaudacin propia de los Municipios, a tra

vs de una reforma del sistema tributario local; los impuestos sobre la propiedad urba
na y en algunos casos rural, deben tener tasas acordes con los niveles de prestacin de
servicios del Municipio y las capacidades de tributacin de las personas, partiendo
adems de catastros actualizados. La reforma debe contemplar, adems, la transparen
cia en los impuestos a la compraventa de inmuebles, que actualmente tienen niveles de
subgravacin. La poltica tributaria local debe convertirse en una herramienta de redis
tribucin de la riqueza e impulso al desarrollo.

Los recursos que actualmente provienen de la Ley del ]5%, del FODESEC y del
FONDEPRO pueden ser distribuidos en dos grandes Fondos: a) de Desarrollo provin
cial y b) de DesarrolJo Municipal. Los criterios de distribucin deben vincular las
competencias y funciones que asuma cada una de estas instancias. Internamente, ca

137 Ver al respecto los niveles de recaudacin del Impuesto IVA y de CE en provincias como Bolvar. Caar. Cotopaxi,
Chimborazo, Moruna Santiago. Captulo 6 de este volumen.
138 La gran inestabilidad de los esquemas tributarios en el pas y la extendida cultura de la evasin dificulta una informacin
y elaboracin ms adecuada sobre el tema. No se dispone de evidencia de que estos problemas no se reproduzcan en
modalidades de recaudacin local.
139 Sin embargo, independientemente de su destino. "este tipo de transferencias resulta contraproducente. tanto para la efi
ciencia y la participacin como para la misma equidad. En efecto, si ellas no estn condicionadas al aporte local. (i) no
hay un freno econmico para las presiones polticas, (ji) los gobiernos centrales tendern a restringir la participacin. ya
que sta puede canalizarse a generar presiones para mayores gastos sin contrapartida, (iii) los ciudadanos no se sentirn
motivados para participar en las decisiones y controlar un gasto cuyo financiamiento no les significa mayor esfuerzo. y
(iv) descentralizar polticamente el gasto social resultacontrario al principio de "igualdad de oportunidades" que la colec
tividad nacional debera asegurar a cada ciudadano" (lbid).

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da fondo se distribuira a las provincias y los cantones, en funcin de algunas varia

bies, tales como: la poblacin (cantonal o provincial), dinamismo productivo; nece
sidades bsicas insatisfechas; logros en el mejoramiento de los niveles de vida 140, efi
ciencia administrativa y transparencia financiera de las entidades seccionales, tributa
cin provincial y cantonal.

No puede mantenerse el actual sistema de transferencia de recursos que depende de la

Tesorera de la Nacin y significa el peregrinaje constante de los directivos de las en
tidades seccionales al Ministerio de Finanzas para que les transfieran las "partidas".
Debe concretarse un procedimiento de acreditacin automtica de recursos a las cuen
tas de las entidades seccionales.

Debe desaparecer la maraa de leyes especiales que benefician a una u otra provincia
-y que en la prctica ha sido el resultado del clientelismo de los diputados. A cambio,
debera promoverse, tal como se seal arriba, mecanismos de subsidio territorial y so
cial explcitos y transparentes.

En suma, el objetivo central de la poltica de asignaciones y tributaciones debe ser asegurar

la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, disminuir las disparidades regio
nales, promover el desarrollo de regiones rezagadas y fortalecer las potencialidades produc
tivas regionales.

3. El carcter del proceso. Visin y concatenaciones

Bajo la premisa de que se trata de un cambio social y poltico, activado por transformacio
nes institucionales del Estado, el proceso de descentralizacin debe combinar una perspecti
va que contemple:
Una visin global del proceso. es decir unos objetivos y estrategias nacionales y la recon
ceptualizacin del Estado. Se trata, tal como se ha sugerido anteriormente, de la construc
cin de un Estado social de derecho, plurinacional y descentralizado. No es posible pensar
en una descentralizacin, o en la instauracin de un rgimen de autonomas a partir de las
decisiones de cada una de las localidades, sin construir un acuerdo nacional bsico de a don
de se quiere llegar.
. Un acuerdo social, poltico, regional que de soporte a un proceso complejo y aun incierto.
Esto supone la ampliacin de esferas estatales y no estatales de deliberacin y debate pbli
co sobre el tema. Es preciso que la toma de decisiones sobre la reforma est asentada en el
uso racional y extendido de informacin especfica y desagregada que respalde la viabilidad
del proceso, pero por sobre todo, por el debate transparente de los proyectos polticos, eco
140 Indicador propuesto por AME

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nmicos e ideolgicos en juego. La discusin del "cmo", no deber eludir el debate social
del "para qu".
Los sealamientos anteriores, son condiciones para emprender un proceso de reforma que
implica la combinacin de tiempos y ritmos de corto, mediano y largo plazo. La descentra
lizacin debe entenderse como un proceso gradual y progresivo, por lo tanto abierto y con
sensual, que implica tiempos, escenarios y nfasis diversos. As, en el corto plazo, deberan
disearse e implementarse reformas institucionales de "alto impacto" y de amplio consenso
que construyan un arranque. En el mediano plazo debera apuntarse, entre otras lneas, a la
reconfiguracin de sistemas de poder local: procesos de negociacin intraprovincial, inter
provincial, intra e inter regional, intercantonal; medidas diferenciadas de recomposicin y
cambio de estrategias de desarrollo nacional, regional y local, (lo que implica nueva fisono
ma en la cuestin productiva, tributaria. crediticia, legal, etc.) En el largo plazo, i) modifi
caciones en la cultura poltica nacional y locales, en la cultura institucional, en la recodifica
cin de los nuevos nexos de sentidos entre la sociedad y el Estado; ii) despliegue de un nue
vo modelo de desarrollo econmico basado en la potenciacin de capacidades endgenas y
en una articulacin inteligente y selectiva a la economa mundial.
Debe pensarse en alternativas de ordenamiento territorial que den cuenta de las articulacio
nes econmicas, de los flujos productivos y comerciales, as como de las identidades locales
y sentidos de pertenencia. Este proceso, no obstante, debe lograrse a travs de una poi tica
de incentivos y desincentivos que vaya reconfigurando un nuevo mapa nacional. La nueva
geografa poltica es un punto de llegada de un proceso que respete ritmos diversos.
Todo proceso de cambio social merece que sean considerados algunos factores de viabilidad
poltica; para el caso de la descentralizacin son particularmente sensibles: la continuidad
de las polticas estatales; el fortalecimiento de una institucionalidad estatal con capacidad de
planificar y ejecutarlas; el establecimiento de reglas de juego claras 141; la legitimidad polti
ca de las autoridades; el logro de un acuerdo razonable sobre los aspectos financiero tributa
rios; el mejoramiento de la calidad de los servicios prestados a la poblacin. Pero, de otro la
do, tambin las modificaciones de la estructura de poder local; la cualificacin y profesiona
Iizacin de la gestin local y regional; la adecuada articulacin y concurrencia de funciones,
responsabilidades y atribuciones; entre otras. Los factores de viabilidad aluden al Gobierno
central, pero adems a los gobiernos locales, actores sociales y polticos. Representa un es
fuerzo nacional.
En suma, el proceso supone la combinacin de escenarios nacionales y locales en un doble
movimiento: i) de constitucin democrtica y participativa de sujetos-regiones; y ii) de re
construccin policntrica del estado como instancia de formulacin de polticas nacionales
para el desarrollo regional y social equilibrado.
141 El tema de una estrategia jurdica es paniculannente delicado. En este mismo momento se vislumbra un vaco respecto de
la mayor parte de legislacin secundaria y especial sobre el tema: incoherencias entre la Constitucin y la Ley de
Descentralizacin. ausencia de reglamentacin para consultas populares. inexistencia de ley de circunscripciones indge
nas, etc.

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Cuando se escriben estas lneas, el Ecuador se encuentra frente a varias opciones: recupe
rar una perspectiva -tica y poltica- del desarrollo humano, propiciar cambios mnimos que
no afecten el estad~ actual de las cosas, o profundizar la fragmentacin del territorio y la ine
quidad social. El pas est urgido a hacer las opciones adecuadas.
Diciembre 1999.

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Bne1l0

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anexo 1

Azuay
Productos Agrcolas Principales
Ao 1995
PRODUCTOS
MAIZ SUAVESECO ( EN GRANO)
PAPA( EN TUBERCULOFRESCO)
MAIZSUAVECHOCLO (MAZORCA)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
CEBOLLA COLOR.(BULBOFRESCO)
TOMATERlliloN (EN FRUTAFRESCA)
MAIZDUROSECO (EN GRANO)
FREJOLSECO ( EN GRANO)
CACAO(EN ALMENDRASECA)
FREJOLTIERNO ( EN VAINA)
HABATIERNA(EN VAINA)
YUCA1;N_RAIZFR~SCA) __
TRIGO(ENGRANO SECO)
CEBADA( EN GRANO SECO)
ARVEJATIERNA( EN VAINA)
HABASECA(EN GRANO)
COL( EN REPOLLO)
CAFE(GRANOORO)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
LECHUGA (ENREPOLLO)
CEBOLLA BLAN.(TALLOFRESCO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJASECA( EN GRANO)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZFRESCA)
AGUACATE(ENFRUTAFRESC~

LENTEJA (ENGRANO SECO)

ABACA(EN FIBRA FRESCA)

AJO( EN BULBOFRESCO)

ALGODON (EN RAMA)

ARROZ( EN CASCARA)

CAA/AZUCAR (TALLO FRESCO)

CAA/O. USOS(TALLOFRESCO)

CAUCHO(EN LATEX COAGULADO)

PALMAAFRIC.(EN FRUTAFRESCA)

SOYA(ENGRANO SECO)

ZANAH. BLANCA(EN RAIZFRESCA)

TOTALES

ENT.M.
10,929.51
10,870.98
10,603.52
9.319.50
9,208.20
3,208.07
2,855.94
1,873.17
1,202.80
1,081.81
1,030,94
927.61

EN%
16.42
16.33
15.93
14.00
13.83
4.82
4.29

2.81
1.81

1.63
1.55
1,39

722.33

1,09

591.50
561,00
341.75
297.59

0.89
0.84

236.11

0.51
0.45
0.35

174,66
97.03
89.32
87.16
84.13
82,82
80.66
2.67
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

0.15
0.13
0.13
0.13
0.12
0.12
0.00
0.00
0,00
0.00
0.00
0.00
0,00
0.00
0.00
0.00
0.00

86,5&0.78

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265

0.26

100.00

PRECIOS/K
1,516.42
438,00

553.94
343.57
sai.25
723.42
492.19
2249,00
2,662.50
625.00
556.15
______~41.11

VALOR TOTAL
16.573,727,554
4,761,489.240
5,873,713.869
3,201,900.615
4,661,651250
2,320.781,999
1,405,665,109

4.212,759,330
3,202,455,000
676,131250
573,357281
~3,656,047

500.98
0.00

361.872,883

806.23

452.295,030
419,942,400

1,228.80

0.00
1,027.85
160,89
0.00
483.55
188.!ll
1,269A1

168,96
195.64

1,534.93
2.379.00
3,533.00
1.522.60
497.23

34.08
19.42
0.00
273.44
730.67
0.00

242,685,664
28,101.047
O
43, 190,686

16,464.524
106,795,463
13,993267
15.780,322
4,098263
O
O

O
O
O

O
O
O

O
O
49,392,508,C194

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8nexo

[des)armar

BOLIVAR
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES

Afilo1995
PRODUCTOS

ENT.M.

EN%

PRECIOIK

39.26
22.05
10.79
9.92
5.43
2.89
2.40
1.51
1.37

FREJOL SECO ( EN GRANO)

98,833.67
55,498.14
27,170.04
24,976.36
13.676.18
7,286.83
6,031.23
3.797.06
3,438.45
3.043.35

CEBADA ( EN GRANO SECO)

2,20423

MAIZ DURO SECO (EN GRANO)

1,899.22
941.79
814.89
619.22
550.01

0.88
0.75
0.37

BANANO (EN FRUTA FRESCA)

NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
CAFE (GRANO ORO)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)

ARROZ ( EN CASCARA)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)

121

0.32

HABA SECA (EN GRANO)

325.59

TOMATE RIFloN (EN FRUTA FRESCA)

17523
121.71
115.09
97.88
53.77
47.46
6.38
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

0.25
0.22
0.13
0.07
0.05
0.05
0.04
0.02
0.02
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

251,725.78

100.00

YUCA (EN RAIZ FRESCA)

CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)

LENTEJA (EN GRANO SECO)

ARVEJA TIERNA 1EN VAINA)
HABA TIERNA (EN VAINA)
FREJOL TIERNO (EN VAINA)
COL ( EN REPOLLO)
ZANAH. AMARI. (EN RAIZ FRESCA)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ALGODON ( EN RAMA)
CAliUVAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAFlAJO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
SOYA (EN GRANO SECO)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
TOTALES

h\.

266

343.57
188.80
160.89
259.17
604.89
1.325.40
494.83
942.71
2,780.17
2,178.42
0.00
492.19
49723
1,283.50
241.11
483.55
1,19320
650.96
2.107.00
80623
556.15
715.43

VALOR TOTAL

33,956,284.002
10,478,048.832
4,371,387,736
6,473,123,221
8,272,584.520
9.657.964.482
2.984,433,541
3,579,526,433
9,559,475,537
6.629,694,507

O
934.m,092
468.286,242
1,045,911.315
149,300,134
265,957,336
388,493,988
114,067,721
256,442,970
92.789,011
54.435,962
38,488,671

J.OO

168.96
2.379.00
195.64
3.533.00
1.522.60
34.08
18.92
0.00
462.86
0.00
273.44

1.415.885
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O

m.57

0.00

O
99.772,869,136

.v.
ecuador:

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par a

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[des]armar

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.v.

anexo

~
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
Af;101995
PRODUCTOS
CAIIAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
PAPA ( EN TUBE RCULO FRESCO)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
ARROZ ( EN CASCARA)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)

ENT.M.

n7,335.oo
205,952.94
13,294.05
4,96927
2,026.66
1,639.70
1,179.17
1,063.45
1.061.52
1,050.08
1,038.61

FREJOL SECO ( EN GRANO)

925.59

ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)

900.65
79627
674.76
517.39
164.44
161.10
147.23
124.25
109.99
80.44
64.62
57.50
45.03
11.10
8.88
7.94
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

CEBADA ( EN GRANO SECO)

CACAO (EN ALMENDRA SECA)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
CAFE (GRANO ORO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
HABA SECA (EN GRANO)
TOMATE RIIION (EN FRUTA FRESCA)
COL ( EN REPOLLO)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
ALGODON ( EN RAMA)
CAIIAIO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
SOYA (EN GRANO SECO)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
TOTALES

965,407.63

A
267

PRECIO/K

EN%

75.34
21.33
1.38
0.51
0.21
0.17
0.12
0.11
0.11
0.11
0.11
0.10
0.09
0.08
0.07
0.05
0.02
0.02
0.02
0.01
0.01
0.01
0.01
0,01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1.oo

35.33
363.50
431.50
1,620.40
556.15
497.23
241.11
463.67
492.19
493.33
462.86
1.687.37
168.96
0.00
2,662.50
806.23
1,027.85
500.98
1,228.80
650.96
0.00
160.89
3,533.00
188.90
1,269.41
1,534.93
0.00
2.379.00
195.64
1.522.60
19.42
0.00
273.44
730.67
0.00

VALOR TOTAL

25,696,745,550
74,863,893,690
5,736,382,575
8,052,205,108
1,127,126,959
815,308,031
284,309,679
493,089,862
522,469,529
518.035,966
480.731,025
1,S61,812,798
152,173,824
O
1,796,548.500
417,135.340
169.019,654
80.707.878
180.916,224
80,881,780
O
12,941,992
228,302,460
10,861,750
57,161.532
17,037,723
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123,355,799,428

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CARCHI
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
AfilO 1995
PRODUCTOS
PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)
TOMATE RIJilON (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)
PLATANO(ENFRUTAFRESC~

CEBADA ( EN GRANO SECO)

4AIZDURO SECO (EN GRANO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)

ENT.M.

135.861.11
9.720.35
6.121.35
5.755.84
3,857.54
2,752.22
2,213.73
2,083.18
1,941.42
1.889.55
1.690.83
1,421.62
1.381.04
886.12
866.73
491.32

YUCA (EN RAIZ FRESCA)

303.66

FREJOL TIERNO ( EN VAINA)

279.74
216.98
184.79
16.94
13.82
3.07
0.87
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

HABA SECA (EN GRANO)

CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
CAFE (GRANO ORO)
COL ( EN REPOLLO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
ALGODON ( EN RAMA)
ARROZ ( EN CASCARA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
CAJilAlAZUCAR(TALLO FRESCO)
CAJiIAJO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
SOYA (EN GRANO SECO)
TOTALES

179.953.82

h\..

268

EN%

PRECIOIK

75.50
5.40
3.40
3.20
2.14
1.53
1.23
1.16
1.08
1.05
0.94
0.79

o.n
0.49
0.48
0.27
0.17
0.16
0.12
0.10
0.01
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

282.08
562.22
9112.08
1.542.67
553.94
1.275.43
474.92
500.98
168.96
160.89
0.00
492.19
556.15
1,269.41
195.64
343.57
241.11
762.17
1,228.80

483.55
0.00
3.533.00
1,027.85
0.00
2,379.00
1.522.60
497.23
2.662.50
34.ll8
19.42
0.00
0.00
1,534.93
188.90
273.44
13OJ!iT

VALOR TOTAL

38.323.701,909
5.464.975.1 n
6.011,655,408
8.879.361.693
2.136.845.708
3.510.263,955
1.051.344.652
1.043.631,516
328.022.323
304,009.700
O
699.707.148
768.065,396
1.124.849.589
169,567.057
168,802.812
73,215.463
213,209,436
266,625,024
89.355,205
O
48.826,060
3.155.500
O
O
O
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O
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70.&79,190,729

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[des]armar

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1C

CHIMBORAZO
PRODUCTOS AGRICOLASPRINCIPALES
AO 1995

PRODUCTOS
PAPA(EN TUBERCULO FRESCO)
CAF:lAlAZUCAR (TAlLO FRESCO)
ZANAH. AMARI. (EN RAIZ FRESCA)
BANANO (EN FRUTAFRESCA)
CEBOLLA COLOR. (BULBOFRESCO)
CEBADA(EN GRANOSECO)
LECHUGA (ENREPOLLO)
MAIZ SUAVESECO( EN GRANO)
HABATIERNA(ENVAINA)
FREJOL TIERNO (EN VAINA)
TRIGO(ENGRANOSECO)
TOMATE RIF:lON (EN FRUTA FRESCA)
MAIZSUAVECHOCLO(MAZORCA)
FREJOLSECO( EN GRANO)
CEBOLLA BLAN. (TALLOFRESCO)
ARVEJATIERNA( ENVAINA)
COL( EN REPOLLO)
MAIZDUROSECO(EN GRANO)
HABASECA(ENGRANO)
PLATANO (EN FRUTAFRESCA)
LENTEJA(ENGRANOSECO)
AGUACATE (ENFRUTAFRESCA)
AJO( EN BULBOFRESCO)
ARVEJASECA( ENGRANO)
CAFE(GRANOORO)
CACAO(ENALMENDRA SECA)
NARANJA (ENFRUTAFRESCA)
YUCA(EN RAIZFRESCA)
ARROZ( EN CASCARA)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
SOYA(ENGRANOSECO)
ABACA(EN FIBRAFRESCA)
AlGODON (EN RAMA)
CAF:lAlO. USOS(TALLOFRESCO)
CAUCHO (EN LATEXCOAGULADO)
PALMAAFRIC. (EN FRUTAFRESCA)
TOTALES

ENT.M.

95,802.53
73,384.61
22,903.22
21.661.80
18,024.27
9,764.18
9,091.73
7,412.90
6,135.00
3,407.74
2,922.48
2,894.61
2,792.78
2,713.63
2,663.92
1,757.n

1,472.92
1,416.78
1,358.33
1,308.88
32924
307.44
289.08
276.79
262.93
222.28
209.80
202.36
156.94
6.81
1.56
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
291,155.31

h\.

269

EN%

PRECIOIK

32.90
25.20
7.1fT
7.44
6.19
3.35
3.12
2.55
2.11
1.17
1.00
0.99
0.96
0.93
0.91
0.60
0.51
0.49
0.47
0.45
0.11
0.11
0.10
0.10
0.09
0.08
0.07
0.07
0.05
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

100.00

297.92
34.08
124.00
343.57
462.86
0.00
0.00
1,164.92
810.00
773.33
518.60
507.00
514.29
1,758.67
483.55
811.00
0.00
492.19
1,260.33
160.89
1,480.00
195.64
3,533.00
1,260.58
1,027.85
2,662.50
188.90
241.11
49723
0.00
730.67
2,379.00
1,522.60
19A2

0.00
273.44

VALOR TOTAl

28,541.489,738
2,500.947,509
2,839,999,280
7,442,344,626
8,342,713,612
O
O
8,635,435,468
4,969,350,000
2,635,307,574
1.515.598,128
1,467,567,270
1.436,298,826
4,m,379,672
1.288,138,516
1,425,551,470
O
697,324,948
1,711,944,049
210,585,703
4I!iT,275,200
60,147,562
1,021,319,640
348,915,938
270,252,601
591,820,500
39,631,220
48.791,020
78,035,276
O
1,139,845
O
O
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83,380,305,191

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modelo

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[des]armar

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enexo

COTOPAXI
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
AAo 1995
PRODUCTOS
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
PALMA AF~IC. (EN FRUTA FRESCA)
CAFE (GRr.NO ORO)
ARROZ ( EN CASCARA)
HABA TIERNA (EN VAINA)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
HABA SECA (EN GRANO)
SOYA (EN GRANO SECO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
COL ( EN REPOLLO)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
FREJOL TIERNO (EN VAINA)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
ALGODON ( EN RAMA)
CAIiIAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAIiIAIO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
TOMATE RlliloN (EN FRUTA FRESCA)
TOTALES

ENT.M.

61.978.89
57,610.64
17,485.35
13,694.18
5,972.36
5.151.89
3,229.80
3,176.58
3.175.53
2,658.00
1.702.00
1,666.39
1,658.21
1,595.70
1,158.26
928.00
594.52
520.15
358.06
307.82
223.70
196.67
182.70
17&71
149.00
91.60
61.51
3&18
20.41
8.39
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
185,773.20

270

EN%

PRECIO/K

33.36
31.01
9.41
7Z1
3.21
2.77
1.74
1.71
1.71
1.43
0.92
0.90
0.89
0.86
0.62
0.50
0.32
0.28
0.19
0.17
0.12
0.11
0.10
0.10
0.08
0.05
0.03
0.02
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

343.57
325.80
214.83
16225
0.00
188.90
553.94
2,690.67
1,342.51
273.44
935.00
497.23
508.90
168.96
492.19
354.33
1,228.80
730.67
500.98

1.687.37
0.00
1,269.41
1,534.93
806.23

2,379.00
715A3
462.86
195.64
3,533.00
0.00
1,522.60
34.08
19.50
0.00
0.00
650.96

VALOR TOTAL

21,294,087;137
18.769.546,512
3,756,377,741
2,221,880,705
O
973,192,021
1,789,115.412
8,547,128,509
4.263,180,780
726,803,520

1,591,370,000
828,579,100
843,863,069
269.609,472
570,083,989
328,818,240
730.546,176
380,058.001
179,380,899
519,406,233
O
249,654,865
280.431,711
144,081.363
354,471,000
65,533,388
28,470,519
7.469.535

72.108,530
O
O
O
O
O
O
O
69,785,248,526

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ecuador:

......... /.

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un

modelo

par a

. ....

....../.
'
.'./.

[des]armar

anexo

EL ORO
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
ARo 1995
PRODUCTOS

ENT.M.

EN%

PRECIOIK

ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)

1,361,956.64
12,197.19
4,748.83
3,726.98
2,525.36
1,869.41
1,143.48
634.13
541.84
352.15
303.49
220.42
179.52
141.03
44.73
16.91
13.53
9.81
1.86
1.74
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

97.94
0.88
0.34
0.27
0.18
0.13
0.08
0.05
0.04
0.03
0.02
0.02
0.01
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

TOTALES

1,390,629.05

100.00

BANANO (EN FRUTA FRESCA)

PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
CAFE (GRANO ORO)
TOMATE RIIiION (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
ARROZ ( EN CASCARA)
MAIZ SUAVE SECO (EN GRANO)
PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
TRIGO (EN GRANO SECO)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
HABA SECA (EN GRANO)
COL ( EN REPOLLO)
SOYA (EN GRANO SECO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ALGODON ( EN RAMA)
ARVEJA TIERNA (EN VAINA)
CAlilAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAIiIAlO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
CEBOLLABLAN. (TALLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
LECHUGA (EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
PALMAAFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)

A'\.

271

329.50
160.89
2.662.50
891.00
742.17
610.67
49723
1,342.51
291.03
188.90
1,687.37
715.43
241.11
500.98
0.00
1,269A1
553.94
1,228.80
0.00
730.67
2,379.00
195.64
3,533.00
1,522.60
80623
34.08
19.42
0.00
483.55
462.86
556.15
0.00
1,534.93
273.44
168.96
0.00

VALOR TOTAL

448,764,712,880
1,962.405,899
12,643,759,875
3,320,739.180
1.874,246,431
1,141.592.605
588,572,560

851,325,866
157,691,695
66,521,135
512,099.921
157,695,081
43.284,067
70,653,209
O
21,465,723
7,494,808
12,054,528
O
1,271,366
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
472,177,5lI6,II31

ecuador

un

modelo

para

[des]armar

n e

1C

ESMERALDAS
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
AAo1995
PRODUCTOS
PALMA AFRIC.(EN FRUTAFRESCA)
BANANO(EN FRUTAFRESCA)
PLATANO(EN FRUTAFRESCA)
CAFE (GRANOORO)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
MAIZ DUROSECO(ENGRANO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
SOYA (ENGRANOSECO)
ABACA (EN FIBRAFRESCA)
ARROZ ( EN CASCARA)
AGUACATE(EN FRUTAFRESCA)
YUCA (EN RAIZFr ESCA)
CAUCHO(EN LATEXCOAGULADO)
TOMATE RlfilON (EN FRUTAFRESCA)
FREJOLTIERNO(EN VAINA)
HABA TIERNA(ENVAINA)
HABA SECA(ENGRANO)
AJO ( EN BULBOFRESCO)
ALGODON(EN RAMA)
ARVEJA SECA( ENGRANO)
ARVEJATIERNA( ENVAINA)
CAfilAlAZUCAR(TALLOFRESCO)
CAfilAlO.USOS(TALLO FRESCO)
CEBADA ( EN GRANOSECO)
CEBOLLABLAN.(TALLO FRESCO)
CEBOLLACOLOR.(BULBO FRESCO)
COL ( EN REPOLLO)
FREJOLSECO( ENGRANO)
LECHUGA(ENREPOLLO)
LENTEJA(EN GRANO SECO)
MAIZ SUAVESECO(EN GRANO)
MAIZ SUAVECHOCLO (MAZORCA)
PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)
TRIGO (EN GRANOSECO)
ZANAH. AMARI.(ENRAIZFRESCA)
ZANAH. BLANCA(ENRAIZFRESCA)
TOTALES

ENT.M.

235,983.00
135.657.09
106,699.44
6,829.99
5,168.09
3,563.04
1,360.76
1,276.18
851.46

790.84
!i75.72

419.13
90.00
49.08
11.29
0.56
0.36
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
499,32603

272

PRECIO/K

EN%

47.26
27.17
21.37
1.37
1.04
0.71

0:0
0.26
0.17
0.16
0.12
0.08
0.02
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

280.00
343.57
160.89
1,027.85
2,662.50
492.19
188.90
730.67
2,379.00
497.23
195.64
241.11
0.00
650.96

715.43
556.15
1,228.80
3,533.00
1.522.60
1,269.41
806.23
34.08
19.42
0.00
483.55
462.86

0.00
1,687.37
0.00
1,534.93
1,342.51
553.94

291.03
500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

66,075,240,000
46,607,706,411
17,166,872,!Il2
7,020.205,222
13,760.039,625
1.753,692.658
257,047,564
932,466,441
2.025,623,340
393.229,373
112,633.861
101,056,434
O
31.949,117
8,On,205

311,444
442,368
O
O
O
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O

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O
O
O
O
O

156,246,593,963

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aneJ(o

GUAYAS
PRODUCTOS AGRICOLAS PRINCIPALES
AAo1995
PRODUCTOS
CAIiIAlAZUCAR(TAlLO FRESCO)
BANANO (EN FRUTAFRESCA)
ARROZ ( EN CASCARA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
SOYA (EN GRANOSECO)
PLATANO (EN FRUTAFRESCA)
PALMA AFRIC.(EN FRUTAFRESCA)
CACAO (ENAlMENDRA SECA)
TOMATE RIIiION(EN FRUTAFRESCA)
CAFE (GRANOORO)
FREJOL TIERNO(EN VAINA)
NARANJA (EN FRUTAFRESCA)
ALGODON ( EN RAMA)
FREJOL SECO(EN GRANO)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTAFRESCA)
HABA TIERNA(EN VAINA)
ABACA (EN FIBRAFRESCA)
AJO ( EN BULBOFRESCO)
ARVEJA SECA( EN GRANO)
ARVEJA TIERNA(EN VAINA)
CAIiIAlo. USOS(TALLOFRESCO)
CAUCHO (EN LATEXCOAGULADO)
CEBADA (EN GRANOSECO)
CEBOLLA BLAN.(TAlLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR.(BULBOFRESCO)
COL ( EN REPOLLO)
HABA SECA(EN GRANO)
LECHUGA(EN REPOLLO)
LENTEJA (ENGRANOSECO)
MAIZ SUAVESECO(EN GRANO)
MAIZ SUAVECHOCLO(MAZORCA)
PAPA ( EN TUBERCULOFRESCO)
TRIGO (EN GRANOSECO)
ZANAH. AMAR!.(EN RAIZFRESCA)
~NAH. BLANCA(EN RAIZFRESCA)
TOTALES

ENT.M.
2,876,500.00
1,765,345.41
717,756.82
99,298.78
89,158.28
43,195.28
24,449.00
19,214.65
15,695.00

8.325.57
4,595.31
3.852.12
2,268.72
1,385.07
1,180.15
560.28
77J1iJ
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
5,672,863.53

,1;\.

273

EN%
50.71
31.12
12.65
1.75
1.57
0.76
0.43
0.34
0.28
0.15
0.08
0.07
0.04
0.02
0.02
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

PRECIO/K
33.75

344.58
496.25
479.83
730.67
163.67
273M
2,731.17
636.00
920.50
715.43
188.90
1,475.00
1,687.37
241.11
209.67
556.15
2,379.00
3,533.00
1,269.41

80623
19.42
0.00
0.00

483.55
462.86
0.00
1,228.80
0.00
1,534.93
1,342.51
553.94
291.03

snsa
168.96
0.00

VALOR TOTAL
97.082,077,fm
608.302,721,378
356,186,821,925
47,646.533,607
65.145,280,448
7.069.771,478
6,685,334,560
52.478,475,641
9,982.020,000
7,663,687,185
3,287,622,633
727,665,468
3,346,362,000
2,337,125,566

284,545,967
117,473,908
42,873.604

O
O
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1,268,386,392,866

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IMBABURA
PRODUCTOSAGRlCOLAS PRINCIPALES
Afilo 1995
PRODUCTOS

ENT.M.

PRECIOIK

EN%

16,304.00
15,050.00
11,900.19
10,526.03
8,151.12
7,213.86
6,571.62
4,834.53
4,266.45
4,228.80
3,992.16
3,751.64
3,610.58

14.99
13.83
10.94
9.68
7.49
6.63
6.04
4.44

3.32

273.44
34.08
496.75
1,259.33
296.00
1,61325
160.89
462.86
0.00
555.14
512.33
343.57
513.17

FREJOL TIERNO ( EN VAINA)

1,954A1

AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)

1,878.83

ARVEJA TIERNA (EN VAINA)

1,6n.22

195.84
808.58
241.11
1,233.83
0.00
0.00
168.96
556.15
188.90
1,193.20
0.00
1,534.93
49723
1,027.85
483.55
2.662.50
2,379.00
3,533.00
1,522.60
19.42
0.00
730137

PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)

CAIilAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
TOMATE RIIilON (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ SUAVE SECO (EN GRANO)
PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
TRIGO (EN GRANO SECv)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)

3.92
3.89

3.67
3.45

ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)

n.5O

LENTEJA (EN GRANO SECO)

12.19
7.66
5.00
4.08
0.98
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

1.80
1.73
1.54
0.78
0.34
0.31
0.31
0.27
0.23
0.17
0.14
0.07
0.01
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

108,78827

100.00

YUCA (EN RAIZ FRESCA)

ARVEJA SECA ( EN GRANO)
COL ( EN REPOLLO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
ZANAH. AMARI. (EN RAIZ FRESCA)
HABA TIERNA (EN VAINA)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
HABA SECA (EN GRANO)

851.57
365.91
339.69
334.13
289.11
255.19
184.66
149.16

ARROZ ( EN CASCARA)
CAFE (GRANO ORO)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)

CACAO (EN ALMENDRA SECA)

ABACA (EN FIBRA FRESCA)

AJO ( EN BULBO FRESCO)

ALGODON (EN RAMA)

CAIilAlo. USOS (TALLO FRESCO)

CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)

SOYA (EN GRANO SECO)

TOTALES

A
274

715A3

VALOR TOTAL

4,458,165,760
512,904,000
5,911,419,383
13,255,745,360
2,412,731.520
11,637,759,645
1,057,307,942

2,237,710,556
O
2,347,576,032
2,045,303,333
1,288,950,955
1,852,841,339
1,398,243,546
367,574,301
1,356,166,548
205,322,043

451,470,735
O
O
48,848,026
141,923,919
34,882274
1n,9n,712

O
18,710,797
3,808,782
5,139.250
1,972,884
2,609,250
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O
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53,233,lI65,889

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n e

1f

LOJA
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES

Afilo1995
PRODUCTOS
CAIilAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
TOMATE RlfilON (EN FRUTA FRESCA)
ARROZ ( EN CASCARA)
CAFE (GRANO ORO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)
COL ( EN REPOLLO)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
TRIGO (EN GRANO SECO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJA SECA (EN GRANO)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
LECHUGA (EN REPOLLO)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
HABA SECA (EN GRANO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
CACAO(ENALMENDRASEC~

SOYA (EN GRANO SECO)

ABACA (EN FIBRA FRESCA)

ALGODON ( EN RAMA)

CAIilAlO. USOS (TALLO FRESCO)

CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)

LENTEJA (EN GRANO SECO)

PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)

ZANAH. AMARI. (EN RAIZ FRESCA)

TOTALES

ENT.M.

159.930.00
45,197.30
20,763.76
9,32028
8,258.n

8.171.86
7;127.00
5,850.50
4,980.14
3,693.03
2.393.03
1,376.03
1,156.73
1,094.12
642.05
572.12
346.89
295.83
245.75
166.74
129.78
113.44
44.86
34.23
23,56
20.55
12.85
11.74
1.23
0.00
0.00
000
0.00
0.00
0.00
0.00
282,074.17

/:\.
275

EN%

PRECIOIK

56.70
16.02
7.36
3.30
2.93
2.90
2.56
2.07
1.n

1.31
0.85
0.49
0.41
0.39
0.23
0.20
0.12
0.10
0.09
0.06
0.05
0.04
0.02
0.01
0,01
OD1

0,00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0,00
0.00
100.00

34.08
343.57
533.00
241.11
1,150.43
880.00
497.23
1,027.85
462.86
1,343.17
715.43
291,03
0.00
160.89
624.50
500.98
188.90
195.64
1,269.41
806,23
0.00
0.00
3,533.00
1,228.80
556.15
483.55
0.00
2,662.50
730.67
2,379.00
1,522.60
19.42
0.00
1,534.93
273.44
168.96

VALOR TOTAL

5,450,414,400
15,528,436,361 .
11,067,084,080
2,247,212,711
9,501,136,n1

7,191,236,800
3,593,481,210
6,013,436,425
2,305,107,600
4,960,367,105
1,712,045,453
400,466,011
O
176,032,967
400,960,225
286,620,678
65,527,521
57,876,181
311,957,508
134,430,790
O
O
156,490,380
42,061,824
13,102,894
9,936,953
O
31.257,750
898,724
O
O
O
O
O
O
O
71,659.579,321

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n e

Jr

LOSRIOS
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
Afilo 1995
PRODUCTOS

ENT.M.

TOMATERlliloN (EN FRUTA FRESCA)

AJO( EN BULBO FRESCO)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
ARVEJA TIERNA ( ENVAINA)
CAf.A/O. USOS (TALLOFRESCO)
CEBADA( EN GRANO SECO)
CEBOLLABLAN. (TALLOFRESCO)
CEBOLLACOLOR. (BULBOFRESCO)
COL( EN REPOLLO)
HABASECA (EN GRANO)
HABATIERNA (EN VAINA)
LECHUGA (EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
MAIZSUAVE CHOCLO(MAZORCA)
PAPA( EN TUBERCULOFRESCO)
SOYA(EN GRANO SECO)
TRIGO(EN GRANO SECO)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZFRESCA)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZFRESCA)

1,402,357.08
526,825.86
228,417.96
198,973.00
107.838.00
83,584.30
25.760.98
19,265.91
6,020.46
4,036.83
3,929.43
3,473.93
2,319.37
1.024.24
440.00
438.51
403.44
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

TOTALES

2,615,1l19.3O

BANANO (EN FRUTA FRESCA)

ARROZ( EN CASCARA)
MAIZDURO SECO (EN GRANO)
PALMAAFRIC. (EN FRUTAFRESCA)
CAIiIAIAZUCAR (TALLOFRESCO)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
CACAO(EN ALMENDRASECA)
CAFE(GRANO ORO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
YUCA(EN RAIZ FRESCA)
ABACA(EN FIBRA FRESCA)
ALGODON( EN RAMA)
FREJOL TIERNO (EN VAINA)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
AGUACATE (EN FRUTAFRESCA)

PRECIO/K

EN%

A
276

53.63
20.15
8.73
7.61
4.12
3.20
0.99
0.74
023
0.15
0.15
0.13
0.09
0.04
0.02
0.02
0.02
0.00
0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
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0.00
0.00

100.00

371.58
498.73
449.17
273.33
34.08
139.92
2.720.67
1,243.60
182.67
1,687.37
241.11
2,379.00
1.522.60
715.43
0.00
193.78
650.96
3,533.00
1,269.41
80623
19.42
0.00
483.55
462.86
0.00
1,228.80
556.15
0.00
1.534.93
1.342.51
553.94
291.03
730.67
500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

521,087,843.786
262,743,861,158
102,598.495.093
54.385.290.0!Kl
3,675.119.040
11.695.115,256
70.087.125,457
23.959.085,676
1,099.757,428
6,811,625,837
947,424,867
8,264,479,470
3,531,472,762
732.m,023
O
84.974,468
262.623,302
O
O
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1,D71,967,lI65,714

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[des]armar

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anexo
1

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MANABI
PRODUCTOS AGRICOLAS PRINCIPALES
AliI01995
PRODUCTOS

ENT.M.

ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)

208,322.89
141,860.10
94,233.30
58,413.75
31,835.72
17,163.39
13,209.00
12,656.37
11,159.59
7,316.02
6,925.59
912.90
454.98
292.87
178.43
135.41
23.70
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

TOTALES

605,ll94.O1

PLATANO (EN FRUTA FRESCA)

BANANO (EN FRUTA FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
CAFE (GRANO ORO)
ARROZ ( EN CASCARA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
ALGODON (EN RAMA)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
TOMATE RlflON (EN FRUTA FRESCA)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
CEBOLLACOLOR. (BULBO FRESCO)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
HABATIERNA (EN VAINA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
HABA SECA (EN GRANO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
CAAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAflAIO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
CEBOLLABLAN. (TALLO FRESCO)
COL ( EN REPOLLO)
LECHUGA(EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)

MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)

MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)

PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)

SOYA (EN GRANO SECO)

TRIGO (EN GRANO SECO)

ZANAH. AMARI. (EN RAIZ FRESCA)

A
277

PRECIOIK

EN%

34.43

23.44
15.57
9.65
5.26
2.84
2.18
2.09
1.84
121
1.14
0.15
0.08
0.05
0.03
0.02
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

182.83
343.51
510.92
1,000.67
49723
2,433.92
273.44
1,571.00
194.75
615.58
197.90
462.86
715A3

556.15
195.64
1,887.37
1,228.80
2,379.00
3,533.00
1,269.41
80623
34.08
19.42
0.00
0.00
483.55
0.00
0.00
1,534.93
1,342.51
553.94
291.03
130ET

500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

38,0871fl3,'if19

48,738,874,557
48,145,677,636
58,452,887.213
15,829,675,056
41,774,318,189
3,611,868,960
19,883,151:zro

2,173,330,153
4,503,595,592
1.370,574.261
422,544,894
325,506,341
162,879,651
34,908,045
228,486,m
29,122,560
O
O
O
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283,775,081,127

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ecuador

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modelo

para

[des]armar

anellO

'MORONASANTlAGO
PRODUCTOSAGRICOLASPRINCIPALES
Af:101995
PRODUCTOS

BANANO (EN FRUTA FRESCA)

PLATANO (EN FRUTA FRESCA)

'MAIZ DURO SECO (EN GRANO)

YUCA (EN RAIZ FRESCA)

CAFE (GRANO ORO)

MAIZ SUAVE SECO (EN GRANO)

FREJOL SECO ( EN GRANO)

CACAO (EN ALMENDRA SECA)

CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)

,CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)

ARROZ ( EN CASCARA)

TOMATE RIf:JON (EN FRUTA FRESCA)

,FREJOL TIERNO (EN VAINA)

ABACA (EN FIBRA FRESCA)

,AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)

AJO ( EN BULBO FRESCO)

ALGODON ( EN RAMA)

ARVEJA SECA (EN GRANO)

,ARVEJA TIERNA (EN VAINA)

CAf:JAlAZUCAR (TALLO FRESCO)

CItoi4A10. USOS (TALLO FRESCO)

,CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)

,CEBADA ( EN GRANO SECO)

COL (EN REPOLLO)

HABA SECA (EN GRANO)

HABA TIERNA (EN VAINA)

LECHUGA (EN REPOLLO)

LENTEJA (EN GRANO SECO)

MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)

NARANJA (EN FRUTA FRESCA)

PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)

PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)

SOYA (EN GRANO SECO)

TRIGO (EN GRANO SECO)

ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)

ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)

TOTALES

ENT.M.

20.507.59
13,599.73
8,281.52
5,873.96
552.26
271.27
239.19
183.98
38.49
35.55
34.71
32.80
19.36
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
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0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
49,670A1

A
278

EN%

PRECIOIK

41.29
27.38
16.67
11.83
1.11
0.55
0.48
0.37
0.08
0.07
0.07
0.07
0.04
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0,00
0.00
100.00

343.57
160.89
56925
278A2

1,027.85
1,342.51
1,687.37
2,662.50
462.86
483.55
49723
650.96
715.43
2,379.00
195.64
3,533.00
1,522.60
1,269.41
80623
34.08
19.42
0.00
0.00
0.00
1,228.80
556.15
0.00
1,534.93
553.94
188.90
273.44
291.03
730.67
500.98
168.96
0.00

VALC?R TOTAL

7,045,792,696
2,188,060,560
4,714,255,260
1.635,427,943
567,640,441
364,182,688
403,602.030
489,846,750
17,815,481
17,190,203
17,258,853
21,351,488
13,850,725
O
O
O
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O
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17,496,275,118

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modelo

par a

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[des]armar

n e

1C

NAPO
PRODUCTOS AGRICOLAS PRINCIPALES
AAo1995
PRODUCTOS
PALMAAFRIC.(EN FRUTA FRESCA)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
BANANO(EN FRUTA FRESCA)
CAFE (GRANOORO)
MAIZDUROSECO (EN GRANO)
YUCA (EN RAIZFRESCA)
CACAO(ENALMENDRA SECA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
MAIZSUAVECHOCLO (MAZORCA)

ENT.M

FREJOLSECO( EN GRANO)
MAIZ SUAVESECO ( EN GRANO)
ARROZ( EN CASCARA)
TOMATERIaN (EN FRUTA FRESCA)
ABACA(EN FIBRA FRESCA)
AJO( EN BULBOFRESCO)
ALGODON ( EN RAMA)
ARVEJASECA( EN GRANO)
ARVEJATIERNA( EN VAINA)
CAAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAA/O. USOS(TALLO FRESCO)
CAUCHO (ENLATE"':COAGULADO)
CEBADA( ENGRANO SECO)
CEBOLLABLAN. (TALLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR.(BULBO FRESCO)
COL (EN REPOLLO)
FREJOLTIERNO( EN VAINA)
HABASECA(EN GRANO)
HABATIERNA(EN VAINA)
LECHUGA (ENREPOLLO)
LENTEJA(ENGRANO SECO)
PAPA( ENTUBERCULO FRESCO)
SOYA(ENGRANOSECO)
TRIGO(ENGRANO SECO)
ZANAH.AMAR!.(EN RAIZ FRESCA)
ZANAH.BLANCA(EN RAIZ FRESCA)

115,233.00
17,384.00
10.341.11
9.245.54
9,024.99
8,314.56
1,366.60
701.27
395.37
164.26
158.78
136.53
95.60
15.73
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

TOTALES

172,ST7.34

A
279

EN%

PRECIOIK

&S.n
10.07
5.99
5.36
5.23
4.82
0.79
0.41
0.23
0.10
0.09
0.08
0.06
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0,00
0,00
0.00
100.00

244.75
160.89
343.57

1.027.85
492.19
346.10
2,662.50
195.64
188.90

553.94
1,687.37
1,342.51
49723
650.96
2,379.00
3,533.00
1,522.60
1,269A1

606.23
34.08
19.42
0.00
0.00
483.55
462.86
0.00
715A3

1,228.80
556.15
0.00
1,534.93
291.03
730.67
500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

28,203,276,750
2,796,911,760
3,552,895.163
9,503,028.289
4,442,009,828
2,Bn,669.216

3,638,572,500
137,196,463
74,685,393
90,990,164
267,920,609
183,292,890
47,535.188
10239,601

o
o
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55,826,223,ll34

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.'./.
par a
[des)armar

.'

un

modelo

.' /. .'./" ;-"/.' .' ;

anexo
1

PMrrAZA
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
AAo 1995
PRODUCTOS
PLATANO (ENFRUTAFRESCA)
BANANO(EN FRUTAFRESCA)
YUCA (ENRAIZFRESCA)
MAIZ DUROSECO(EN GRANO)
CAFE (GRANOORO)
CACAO(ENALMENDRASECA)
FREJOL TIERNO( EN VAINA)
ARROZ( EN CASCARA)
ABACA(ENFIBRAFRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBOFRESCO)
ALGODON ( ENRAMA)
ARVEJASECA( ENGRANO)
ARVEJATIERNA( EN VAINA)
CAIiIAIAZUCAR (TAlLO FRESCO)
cAIiIAIO.USOS(TALLOFRESCO)
CAUCHO (ENLATEXCOAGULADO)
CEBADA( EN GRANOSECO)
CEBOLLA BLAN. (TAlLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR. (BULBOFRESCO)
COL ( ENREPOLLO)
FREJOLSECO(EN GRANO)
HABASECA(ENGRANO)
HABATIERNA(ENVAINA)
LECHUGA (ENREPOLLO)
LENTEJA(ENGRANOSECO)
MAIZ SUAVESECO(EN GRANO)
MAIZSUAVECHOCLO(MAZORCA)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
PALMAAFRIC. (ENFRUTA FRESCA)
PAPA( ENTUBERCULO FRESCO)
SOYA(ENGRANOSECO)
TOMATERIIilON (EN FRUTA FRESCA)
TRIGO(ENGRANO SECO)
ZANAH.AMAR!. (ENRAIZ FRESCA)
ZANAH.BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
TOTALES

ENT.M.
16,630.52
10,246.01
2.631.92
24325
98.87
73.39
41.82
17.40
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
0.00
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0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

29.983.18

280

EN%

55.47
34.17
8.78
0.81
0.33
024
0.14
0.06
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

PRECIO/K
160.89
343.57
241.11
492.19
1.027.85
2.662.50
715.43
497.23
2.379.00
195.64
3.533.00
1,522.60
1,269.41
806.23
34.08
19.42
0.00
0.00
483.55
462.86
0.00
1.687.37
1,228.80
556.15
0.00
1,534.93
1.342.51

553.94
188.90
273.44
291.03
730.67
650.96

500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL
2.675,684,363
3,520,221.656
634,582,231

119.725,218
101,623,530
195,400,875
29.919,283
8.651.802
O
O
O
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O
1,285.808,956

. . . . ~ : .v

ecuador:

un

~~

modelo

~.

para

v. ; -. .

, ,
. ........

[des]armar

lInexo

PICHINCHA
PRODUCTOS AGRICOLAS PRINCIPALES
AfilO 1995
PRODUCTOS
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)
CAFE (GRANO ORO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
MAIZ SUAVE SECO (EN GRANO)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
CEBADA ( EN GRANO SECO)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)
TOMATE RIIiION (EN FRUTA FRESCA)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
FREJOL SECO ( EN GRANO)

ENT.M.

3OO,m.00
93,820.69
75,971.82
31,720.18
16,109.88
13,484.84
9,991.81
8,619.16
7,939.99
6,108.91
5,131.48
4,692.10
2,593.73
2.417.10
2,355.07
1,555.90
1,470.00
1,452.81
1,367.90
1,182.37
957.44

COL ( EN REPOLLO)

864.n

FREJOL TIERNO (EN VAINA)

505.26
482.73
400.28
335.12
258.84
62.98

HABA SECA (EN GRANO)

NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJA TIERNA (EN VAINA)
ARROZ ( EN CASCARA)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ALGODON ( EN RAMA)
CAIiIAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAIiIAlO. USOS (TALLO FRESCO)
SOYA (EN GRANO SECO)
TOTALES

60.80

26.82
7.44
2.24
0.00
0.00
0.00
0.00
592,727.46

281

EN%

PRECIO/K

50.74
15.83
12.82
5.35
2.72
2.28
1.69
1.45
1.34
1.03
0.87
0.79
0.44
0.41
0.40
0.26
0.25
0.25
0.23
0.20
0.16
0.15
0.09
0.08
0.07
0.06
0.04
0.01
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1011.OO

274.50
136.42
343.57
241.08
1,041.90
2,379.00
1,205.42
254.17
528.82
209.00
0.00
475.33
494.60
2,662.50
196.08
650.96
0.00
451.33
0.00
387.00
1,541.08
0.00
715.43
1,228.80
188.90
806.23
497.23
1,534.93
462.86
1,269.41
0.00
3.533.00
1,522.60
34.08
19.42
730.67

VALOR TOTAL

82.563,286,500
12,799,018,530
26,101,638.197
7,647.100,994
16,784,883,972
32,080,434,360
12,044,327,610
2,190,731,897
4,198,825,512
1,276,762,190
O
2,230,295.893
1.282,858.858
6,435,528,750
461,782,126
1,012,828,664
O
655,696,737
O
457,577,190
1,475,491,635
O
361,478,162
593,178,624
75,612,892
270,183,798
128,703,013
96,669.891
28,141,888
34.045,576
O
7,913,920
O
O
O
O
213,294,997,380

.'. '.

../. . , ~"'v. ...... /.

ecuador

" ..... .'./.

un

.v.

modelo

/......

....../ .

para

~.I'.

.........

.v. ...... . . . . . /. .v. ;:-. .

[des]armar

anexo

SUCUMBIOS
PRODUCTOS AGRICOLAS PRINCIPALES
AAo1995
PRODUCTOS
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
PLATANO (EN FRUTA FRESCA)
BANANO (EN FRUTA FRESCA)
CAFE (GRANO ORO)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
PAPA (EN TUBERCULO FRESCO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
HABA TIERNA (EN VAINA)
ARROZ ( EN CASCARA)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
FREJOL SECO ( EN GRANO)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ALGODON (EN RAMA)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
CAf;!AlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CA~. USOS (TALLO FRESCO)

CAUCHO (EN LA TEX COAGULADO)

CEBADA ( EN GRANO SECO)
CEBOLV. aLAN. (TALLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
COL ( EN REPOLLO)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
HABA SECA (EN GRANO)
LECHUGA (EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
SOYA (EN GRANO SECO)
TOMATE RlfiloN (EN FRUTA FRESCA)
TRIGO (EN GRANO SECO)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
TOTALES

ENT.M.

92,041.00
11,507.48
11,454.57
11,390.87
1,555.44
1,238.34
1,001.01
484.45
152.73
71.83
66.66
28.74
1.40
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
130,994.52

282

EN%

PRECIO/K

70.26
8.78
8.74
8.70
1.19
0.95
0.76
0.37
0.12
0.05
0.05
0.02
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
100.00

273.44
160.89
343.57
917.33
241.11
492.19
291.03
181l.!10
2,662.50
556.15
497.23
1,342.51
1,687.37
2,379.00
195.64
3,533.00
1,522.60
1,269.41
806.23
34.08
19.42
0.00
0.00
483.55
462.86
0.00
715.43
1,228.60
0.00
1,534.93
553.94

130ET
650.96

500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

25,167,691,040
1,851,438,457
3,935,446,615
10,449,186,777
375,032,138
609,498,565
291.323,940
91,512,605
406,643,625
39,948,255
33,145,352
<4,583,737
2,362,318
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
43,291,813,424

"'.....

~........

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ecuador:

un

.....

modelo

......... ~

para

[des]armar

.............

...

n e

1C

.~

nJNGURAHUA
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
Afilo 1995
PRODUCTOS
PAPA( ENTUBERCULOFRESCO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
MAIZSUAVECHOCLO (MAZORCA)
HABATIERNA(EN VAINA)
ARVEJATIERNA ( EN VAINA)
CEBOLLABLAN. (TALLO FRESCO)
MAIZ SUAVESECO ( EN GRANO)
LECHUGA (ENREPOLLO)
CEBADA( ENGRANO SECO)
FREJOLTIERNO ( EN VAINA)
ZANAH.AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)
AGUACATE (ENFRUTA FRESCA)
COL( ENREPOllO)
FREJOLSECO( EN GRANO)
MAIZDUROSECO (EN GRANO)
TRIGO(ENGRANOSECO)
HABASECA(ENGRANO)
TOMATERIFlON (EN FRUTA FRESCA)
ARVEJASECA( EN GRANO)
AJO( EN BULBO FRESCO)
NARANJA (ENFRUTA FRESCA)
BANANO(ENFRUTA FRESCA)
ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)
ABACA(ENFIBRAFRESCA)
ALGOOON ( ENRAMA)
ARROZ(ENCASCARA)
CACAO(ENAlMENDRA SECA)
CAFE(GRANO ORO)
CAFlAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAflAlO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (ENLATEXCOAGULADO)
LENTEJA(ENGRANO SECO)
PALMAAFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
PLATANO (ENFRUTA FRESCA)
SOYA(ENGRANOSECO)
YUCA(EN RAIZFRESCA)
TOTALES

ENT.M.

91.998.69
27.37222
7.316.21
3.086.28
1.467.34
1.356.00
1.322.61
1.119.21
1,108.01
816.21
591.90
536.92
390.00
335.13
21&00
185.44
107.19
102.79
61.75
35.43
30.18
24.72
16.21
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
139,598.44

283

PRECIOIK

EN%

65.90
19.61
5.24
2.21
1.05
0.97
0.95
0.80
0.79
0.58
0.42
0.38
0.28
0.24
0.16
0.13
0.08
0.07
0.04
0.03
0.02
0.02
0.01
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1.oo

24025
455.92
446.92
584.43
710.83
515.58
1,342.51
0.00
0.00
60829
185.50
195.64
0.00
1,687.37
492.19
500.98
1,228.80
650.96

1,269.41
3,533.00
188.90

343.57
0.00
2,379.00
1.522.60
49723
2.662.50
1.027.85
34.08
19.42
0.00
1,534.93
273.44
160.89
730.67
241.11

VALOR TOTAL
22, 102.685,273

12.479.542.542
3,269,760,573
1.803.714,620
1.043.029,292
699,126.480
1.n5,617,151

O
O
496.492.381
109.797.450
105.043.029
O
565,488,3llB
107.297.420
92.901.731
131.715.072
66.912.178
78.386.068
125.174.190
5.701.002
8.493.050
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
45,066,877,811

."". .. ,. .c-, . .
,

.v. .-,/......

ecuador

un

.",,~

.~

modelo

x.:

para

"'/. ; /
[des]armar

......./~

.'v

n e

Ir

.....,".

ZAMORACHINCHIPE
PRODUCTOSAGRICOLAS PRINCIPALES
AtlO1995
PRODUCTOS

ENT.M.

ZANAH. BLANCA (EN RAIZ FRESCA)

21,992.55
20,394.84
5,164.75
4,423.89
2,224.23
531.59
527.89
303.95
143.87
52.88
33.05
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00

TOTAlES

55,793A9

PLATANO (EN FRUTA FRESCA)

BANANO (EN FRUTA FRESCA)
YUCA (EN RAIZ FRESCA)
MAIZ DURO SECO (EN GRANO)
CAFE (GRANO ORO)
NARANJA (EN FRUTA FRESCA)
CACAO (EN ALMENDRA SECA)
FREJOL SECO ( EN G~NO)
TOMATE RIIIION (EN FRUTA FRESCA)
ARROZ ( EN CASCARA)
FREJOL TIERNO ( EN VAINA)
ABACA (EN FIBRA FRESCA)
AGUACATE (EN FRUTA FRESCA)
AJO ( EN BULBO FRESCO)
ALGOOON ( EN RAMA)
ARVEJA SECA ( EN GRANO)
ARVEJA TIERNA ( EN VAINA)
CAIIIAlAZUCAR (TALLO FRESCO)
CAIIIAlO. USOS (TALLO FRESCO)
CAUCHO (EN LATEX COAGULADO)
CEBADA (EN GRANO SECO)
CEBOLLA BLAN. (TALLO FRESCO)
CEBOLLA COLOR. (BULBO FRESCO)
COL ( EN REPOLLC:
HABA SECA (EN GRANO)
HABA TIERNA (EN VAINA)
LECHUGA (EN REPOLLO)
LENTEJA (EN GRANO SECO)
MAIZ SUAVE SECO ( EN GRANO)
MAIZ SUAVE CHOCLO (MAZORCA)
PALMA AFRIC. (EN FRUTA FRESCA)
PAPA ( EN TUBERCULO FRESCO)
SOYA (EN GRANO SECO)
TRIGO (EN GRANO SECO)
ZANAH. AMAR!. (EN RAIZ FRESCA)

A
284

PRECIO/K

EN%

39.42
36.55
9.26
7.93
3.99
0.95
0.95
0.54
0.26
0.09
0.06
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1011.00

170.50
343.57
269.00
515.57
963.33

188.90
2,206.42
1,687.37
650.96
497.23
715.43
2,379.00
195.64
3.533.00
1,522.60
1,269.41
806.23
34.08
19.42
0.00
0.00
483.55
462.86

0.00
1,228.80
556.15
0.00
1,534.93
1.342.51
553.94

273.44
291.03
730.67

500.98
168.96
0.00

VALOR TOTAL

3,749,729,775
7,007,055,179
1,389.317,750
2,280,824.967
2,142,667,486
100,417,351
1,164,747,054
512,876,112
93,653,615
26,293,522
23,644,962
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
18,491,227,772

:>

III

Colocaciones efectuadas por los bancos privados

Distribucin por provincias
Septiembre de 1996
(EN MILLONES DE SUCRES)
: Provincia
I

AZUAY
BOLlVAR
CAfilAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS

:~

GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO
PASTAZA
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA

Total
Inversiones

c::
D>

a.
o

F. Avales

Total Cartera
y Contratos de
Arrend. Merc

Cartas de
Crdito

549,011
14.511

182.!l94
701

13.244

29.486
26.670
51.716
64,535
328,414

1.958
3.295
11,286
4,422
125.172

37.117

6.384

65,636

O
O
O
O
O

263
1.807,432
1,049
6.047
6,356
7.731

O
O
O
1.568,609

O,
12,241

6.720.
7,694.516
90,522
90,885
290.042
______ ~~.576
5.017
1,338
1,417
3.911,761
4,981
258,878.

ZAMORA

3543

TOTALES

3,486.608

13.896,756

Fuente: Superintendencia de Bancos

Elaboracin: Lourdes Rodrfguez

Total
Colocaciones

Per Cplta

466.833

3.06
0.06
0.12
0.11
0.24
0.26
1.79

4.08
0.29
0.47
0.61
0.48
0.73
3.20

43,501

0.17

0.48

2,342

9,325
14,116,536

O
176
3,420,208
200
42,534

8,694.596

c::
~

797,547
15,212
31,444
29,965
63,002
68.957

4.614,481
4,872
7.586
70.693
194,307
1,085

..

0.04

54.13
0.37
96.444
104,519
0.40
367,093
1.41
637.6E.._ _ _1.44 _ _
0.02
6.102
0.01
1.338
0.01
1.593
34.13
8,900.651
5.181
0.02

1.95
16.01
1.06
0.84
2.18

-1~
0.21
0.04
0.10
13.38
0.18

313.655

1.20

2.25

3.643

0.01

0.16

26.080,160

100.00

50.80

3
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III

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"

Colocaciones efectuadas por los bancos privados

Distribuci6n por provincias
Diciembre de 1997
(EN MILLONES DE SUCRES)

ID

.,

c::

DI
Q.

Provincia

Total
Inversiones

AZUAY

f. Avales
Cartas de
Crdito

826,079

258,964

Total
Colocaciones

Colocaciones
Per Cpita

2.76

5.95

20,043
39,602
35,278
132,955
97,709
636,619
68,896
15,n5
22,527,379

0.05
0.09
0.08
0.32
0.23
1.51
0.16
0.04
53.50

163,471
185,288
673,603
1,188,526
7,473
6,474
9n

0.39
0.44
1.60
2.82
0.02
0.02
0.00

0.38
0.60
0.72
1.02
1.03
4.36
0.76
3.30
25.55
1.80

LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO
PASTAZA

19,370
38,241
31,618
109,932
85,217
3n,332
57,606
11,373
12,181,202
137,638
139,153
538,752
670,503
7,080
6,474
900

673
1,361
3,660
22,606
12,492
254,360
11,290
4,402
7,547,706
24,530
31,959
118,089
513,830
393
O
rt

PICHINCHA

3,044,444

6,710,189

4,916,751

14,671,465

34.84

22.05

O
3,605
O

5,000
369,514
4,648

476
94,058
40

5,476
467,179
4,688

0.01
1.11
0.01

0.19
3.36
0.20

5,964,043

22,327,821

13,817,717

42,109,781

100.00

81.15

CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA

SUCUMBIOS
TUNGURAHUA
ZAMORA
TOTALES

.'

.. ?
c::

1,160,904

O
O
O
417
O
4,925
O
O
2,798,370
1,302
14,175
16,759
4,190
O
O
O

BOLlVAR
CA/lAR

~?

75,856

Total Cartera
y Contratos de
Arrend. Merc

o /"

1.49
4.00
3.88
0.26
0.17
0.06

./

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3 .
o /"
Q.

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DI

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Q.

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ID

.,

CIl

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3

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DI

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III

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1II
~

Fuente: Superintendencia de Bancos

Elaboraci6n: Lourdes Rodrfguez

~ ....

ID

~
/'

./

;-...


Captaciones efectuadas por los bancos privados
Septiembre de 1996
(EN MILLONES DE SUCRES)

ID

;....

"

1lI
Q.

Provincia
AZUAY
BOLlVAR

5?

CAi\lAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
ELORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
LOJA
LOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO
PASTAZA
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA
ZAMORA

Total
Depsitos
a la vista

Total
Depsitos
a plazo

Total
Captaciones

Captaciones
Per Cpita

410,196

5.52

507,148

5.54

917,350

6.19

4.70

24,529

0.33

20,808

0.33

45,337

0.31

0.87

69,531

0.94
0.57
1.50
1.00
2.81
0.87
0.13
36.83
1.43
1.35

88,705
26414
60,287
32,716
185,531
16,077
2,075
2,963,566
82,875
104,421

0.94
0.57
1.51
1.00
2.82
0.87
0.14
36.96
1.44
1.36

1.92
2.97
0.14
0.07
0.04
38.35
0.13

83,319
236,386
2,142
7
191
2,741,419
2,616

227,734

3.07

3,080

0.04

42,020
111,483
74,062
208,382
64,485
9,993
2,735,626
106,297
100,351
142,992
220,993
10,591
5,243
2,649
2,848,787
9,539

158,237

~
"

1.07
0.46
1.16
0.72
2.66
0.54
0.08
38.43
1.28
1.38
1.53

2.38
1.40
1.33
1.12
2.70
0.89
2.53
6.46
2.08
1.65

1.93

68,435
171,772
106,779
393,916
80,563
12,068
5,699,229
189,173
204,773
226,313

2.99
0.14
0.07
0.04
38.49

457,382
12,733
5,250
2,840
5,590,244

3.08
0.09
0.04
0.02
37.70

1.49
0.44
0.14
0.18
8.40

0.13

12,155

0.08

0.43

242,963

3.08

470,700

3.17

3.38

1,055

0.04

4,135

0.03

0.18

1.34

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TOTALES

7,428,563

100.00

7,400,721

100.38

14,829,384

100.00

44.11

ID ,

loe

Fuente: Superintendencia de Bancos

Elaboracin: Lourdes Rodrlguez

"

o ,

... "..:
~/

Captaciones efectuadas por los bancos privados

Distribucin por provincias
Diciembre de 1997
(EN MILLONES DE SUCRES)

ID

/'
.'

n
e

;..,

...
0.'

Provincia
AZUAY

:?

BOllVAR
CArilAR
CARCHI
CHIMBORAZO
COTOPAXI
EL ORO
ESMERALDAS
GALAPAGOS
GUAYAS
IMBABURA
lOJA
lOSRIOS
MANABI
MORONA SANTIAGO
NAPO
PASTAZA
PICHINCHA
SUCUMBIOS
TUNGURAHUA
ZAMORA

Total
Depsitos
a la vista

700,548

5.90

Total
Depsitos
a plazo

Total
Captaciones

729,892

7.17

1,430,446

6.49

7.33

:J

36,496

0.31

23,148

0.23

59,644

0.27

1.14

1.30

131,055

1.29

1.29

4.30

o /'

72,568
159,826
107,348
432,023
102,273

0.61
1.35
0.90
3.64
0.86

32,650
126,988
51,286
249,798

0.32
1.25
0.50
2.45
0.16

285,173
105,219

0.48
1.30
0.72
3.09
0.54

2.16
2.21
1.67
4.67
1.31

16,654

286,815
158,635
681,825
118,928

13,780

0.12

3,792

0.04

17,572

0.08

3.67

3,844,220

32.38

3,946,231

38.76

7,790,483

35.33

8.84

180,601

1.52

101,955

1.00

282,558

1.28

3.11

165,793

139,182
117,151

1.37
1.15

304,976

1.38
1.51

2.46

216,924
382,493
31,435
10,175
3,417
4,820,083
15,986
416,964

1.40
1.83
3.22
0.26
0.09
0.03
40.60
0.13

334,967
3,587
1,244
3,859,446
4,549

35,022
10,738
4,661
8,679,570
20,535

3.25
0.16
0.05
0.02
39.36
0.09

3.51

306,050

3.29
0.04
0.01
0.01
37.91
0.04
3.01

723,018

3.28

1.98
2.34
1.21
0.29
0.29
13.05
0.73
5.19

4,200

0.04

802

0.01

5,002

0.02

0.21

563

334,077
717,463

Q.

11,871,270

100.00

10,180,990

100.00

22,052,360

100.00

68.16

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ID

o .

'C

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llJ

....

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llJ

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III

::a

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el

Fuente: Superintendenciade Bancos

Elaboracin: Lourdes Rodrlguez

~
.,
,

154,117

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TOTALES

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..

Captaciones
Per Cpita

...

~
~

.,

..........

...... . /.',

ecuador:

u n

modelo

para

./.'...

/;--...

[des]armar

anexo 3
ANEXO No. 3

Ingresos propios sobre Ingresos totales de los municipios

Promedio
IPIIT (%) Provincial (1)

Provincia

Canton

AZUAY

1.Cuenca

45.3

AZUAY

1.Giln

162

AZUAY

1.Gualaceo

24.3

AZUAY

1.Nabn

45.3

----~-~---

~y.~,!- - - - 1.Paute
AZUAY

1.Pucanl

AZUAY

1.SanFemando

AZUAY

1.SantaIsabel

14.3

AZUAY

1.Si9Si9

10.4

8.3
10.7

AZUAY

1.0a

5.9

AZUAY

1.Chortleleg

4.9

AZUAY

1.EIPan

1.8

AZUAY

1. Sevilla de Oro

0.9

AZUAY

1.Guachapala

NO

9.91

BOllVAR

1.Guaranda

10

10

BOllVAR

1.Chillanes

3.8

BOllVAR

1.Chimbo

5.3

BOllVAR

1.Echeandla

3.2

BOllVAR

1. San Miguel

9.7

BOllVAR

1.caluma

4.2

BOLIVAR

1. Las Naves

3.5

4.95

CAIilAR

1.Azogues

20.3

20.3

CAIilAR

1. Biblian

14.4

CAIilAR

1.Cailar

12.5

CAIilAR

1. La Trocal

342

CAIilAR

1. El Tambo

8.5

CAIilAR

1.0leg

15.72

CARCHI

1.TulClln

13.9

13.9

CARCHI

1. Bollvar

8.8

CARCHI

1.Espejo

9.7

CARCHI

1. Mira

CARCHI

1.Monlufar

CARCHI

1. San Pedrode HL

9.7

COTOPAXI

1.Latacunga

31.4

31.4

17.8

9.3
18.7

COTOPAXI

1. La Man

COTOPAXI

1.Pangua

COTOPAXI

1. Pujili

COTOPAXI

1.Salcedo

22

COTOPAXI

1.Saquisill

15.3

COTOPAXI

1.Si9chos

5.5

15

CHIMBORAZO

1. Riobamba

312

312

CHIMBORAZO

1.Alausl

13.9

CHIMBORAZO

1. cona

8.2

CHIMBORAZO

1.Chambo

8.5

CHIMBORAZO

1.Chunchi

13.3

CHIMBORAZO

1.Guamote

CHIMBORAZO

1.Guano

15
14.4

7.2
10.7

CHIMBORAZO

1.PaUalanga

CHIMBORAZO

1.Penipe

6.7

CHIMBORAZO

1.Cumand

4.4

A
289

9.1

anexo

. '.

. .,..... .

ecuador

para

.'./'.'-/.. ,/.

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.'.,

u n

[des]armar

ANEXO No. 3

Ingresos propios sobre Ingresos totales de los municipios

Promedio
IP/IT

(%) Provincial (1)

Provincia

Canton

ELORO

1.Machala

31.8

ELORO

1. Arenillas

17.7
5.1

EL ORO

1.Atahualpa

ELORO

1. Balsas

6.1

ELORO

1. Chilla

3.2

31.8

18.6

ELORO

1.EIGuabo

ELORO

1. Huaquillas

11

ELORO

1. Marcaball

9.4

ELORO

1. Pasaje

ELORO

1. Pias

27
16.5

EL ORO

1. Portovelo

13.7

EL ORO

1. santa Rosa

252

ELORO

1.zaruma

17.3

ELORO

1. Las Lajas

3.5

13.41

ESMERALDAS

1. Esmeraldas

NO

NO

ESMERALDAS

1. Eloy A1faro

32.7

ESMERALDAS

1. Muisne

18.2

ESMERALDAS

1.Quinind

36

ESMERALDAS

1. San Lorenzo

7.7

ESMERALDAS

1.Atacames

28.3

24.58

GUAYAS

1.Guayaquil

58A

58A

GUAYAS

1. Alfredo Baquez

3.9

GUAYAS

1. Bal80

17

GUAYAS

1. Balzar

9.1

GUAYAS

1. Colimes

GUAYAS

1. Daula

15.8
542

8.3

GUAYAS

1. Durn

GUAYAS

1. El Empalme

13.8

GUAYAS

1. El Triunfo

26.3

GUAYAS

1. Milagro

23.1

GUAYAS

1. Naranjal

30.7

GUAYAS

1. Naranjilo

21.8

GUAYAS

1. Palestina

12.1

GUAYAS

1. Pedro Carbo

GUAYAS

1. Salinas

64.6

10

GUAYAS

1.Samborondl1

57.1

GUAYAS

1.Santa Elena

28.6

GUAYAS

1. santa Lucia

5.3

GUAYAS

1. Urbina Jado

11.6

GUAYAS

1.Yaguachi

23.6

GUAYAS

1. Playas

33.9

GUAYAS

1. Simn Bollvar

GUAYAS

1. Coronel Marcalil

5
47.2

GUAYAS

1. Lomas de Sarge

4.9

GUAYAS

1. Nobal (Piedrahit

8.2

GUAYAS

1. La Libertad

GUAYAS

, . General Antonio

11.7

22.67

IMBABURA

1.lbarra

31.7

31.7

IMBABURA

1.AntonioAnte

28.7

41.5

IMBABURA

1. Colacachi

22.6

IMBABURA

1.0tavalo

32.5
12

IMBABURA

1. Pimampiro

IMBABURA

1. S.Miguel de Ura

290

14.7

22.1

."-/.

anelCO

x .
3

. .;-... ;
..

.,-/.,

. ...

..;

ecuador:

u n

. ~'-...~

:... ",".

modelo

par a

[des]armar

ANEXO No. 3

Ingresos propios sobre Ingresos totales de los municipios

Promedio
IP/IT (%) Provincial (1)

Provincia

Canton

LOJA

1.Loja

LOJA

1. Calves

11.1
14.9

22

LOJA

1.Celamayo

LOJA

1.Celica

6.5

LOJA

1.Chaguarpamba

4.7

22

1.7

LOJA

1. Esplndola

LOJA

1. Gonzanam

14.8

LOJA

1. Macar

15.2

LOJA

1. Pallas

LOJA

1.Puyango

12.5

LOJA

1.Seraguro

5.5

LOJA

1.sozoranga

2.9

LOJA

1. zapotillo

6.8

LOJA

1.Pindel

2.8

LOJA

1.Quilanga

4.9

7.96

LOSRIOS

1.Babahoyo

17.7

17.7

LOSRIOS

1.Baba

LOSRIOS

1. Monlalvo

LOSRIOS

1.Puebloviejo

15.4

LOSRIOS

1.Quevedo

20.6

LOSRIOS

1.Urdanela

4.3

LOSRIOS

1.Ventanas

12.6

LOSRIOS

1.Vinces

8.9

LOSRIOS

1.Palenque

7.7

7.2

9.3
25.6

LOSRIOS

1. BuenaF

9.4

LOSRIOS

1.Valenda

NO

12.64

MANASI

1. Portoviejo

19.3

19.3

MANABI

1. Bollvar

MANABI

1.Chona

MANABI

1. El Carmen

8.7
7.1
20.1
6.1

MANASI

1. Flavio Altaro

MANABI

1. Jipijapa

MANABI

1.Junln

32

MANABI

1. Manla

30.8
28.3

11.1

MANABI

1. Montecristi

MANABI

1.Pajn

5.6

MANABI

1. Pichincha

5.1

MANABI

1. Rocafuerte

9.9

MANABI

1.SantaAna

7.1

MANABI

1.Sucre

MANASI

1.Tosagua

8.6

MANASI

1.24deMayo

5.1

MANABI

1. Pedernales

6.8

MANABI

1. Olmedo

NO

MANABI

1. PuertoL6pez

10.4

10.84

MORONA

1. Morona

10.5

10.5

MORONA

1. Gualaquiza

12.2

13.6

MORONA

1. Limn

9.3

MORONA

1. Palora

14.4

MORONA

1.Sanliago

MORONA

1.Sua:Ja

9.3
14.1

MORONA

1.Huamboya

3.1

MORONA

1.SanJuanBosco

NO

;'.\.
291

10.4

n e

1C

-; , ..:
ecuador

.'v/.

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un

.v.

.~

. .".... ..,.... .

.:~.

/".

para

modelo

.v. .........

........ ~

[des]armar

ANEXO No. 3

Ingresos propios sobre Ingresos totales de los municipios

,,
Provincia

Promedio

i Canton

IP/IT (%)

NAPO

, 1.Tena

14.8

NAPO

,1.Aguarico

26.8
6.5

NAPO

11.Archidona

NAPO

1. El Chaco

NAPO

,1. La Joya dalos S,

212

: 1.0rellana

Z7.6

: 1.0uijos

13.6

NAPO
NAPO
NAPO

14.8

14

!1. Loreto

1.Pastaza

PASTI>ZA

Provincial (1)

11.3

17.29

13.3

13.3

,1. Mera

PASTI>ZA

!1. Santa Clara

0.7

0.35

PICHINCHA

: 1.0uto

47.3

47.3

PASTI>ZA

PICHINCHA

,1.Cayambe

31.9

PICHINCHA

,1.Mejla

32.2

PICHINCHA

: 1. Pedro Moncayo

19

PICHINCHA

i1. Rumiahui

49.9

PICHINCHA

. 1. Sto Domingo da

38.4

PICHINCHA

, 1. San Miguel de lo

9.4

PICHINCHA

1. Pedro Vicente MI

PICHINCHA

1. Puerto Quito

3
NO

26.26
35.1

TUNGURAGUA

1.Ambato

35.1

TUNGURAGUA

1.Baos

47.5
14.3

TUNGURAGUA ,1.C8vaIlOS
TUNGURAGUA ; 1. Mocha

17.3

TUNGURAGUA : 1.Patate

14.5

TUNGURAGUA ' 1.0uero

21.8

TUNGURAGUA ,1.Pelileo

32.8

TUNGURAGUA 11. Pillaro

20.5

TUNGURAGUA

!1. ;;saleo

9.9

ZAMORA

11. zamora

10.9

ZAMORA

1. Chinchipe

ZAMORA

11.Nangarilza

8.2

ZAMORA

i 1. Yacuambi

9.7

22.33
10.9

4.3

ZAMORA

ZAMORA

: 1. El Pangui

3.2

ZAMORA

1.CentineladeIC

NO

7.12

GALAPAGOS

!1. San Cristbal

9.7

9.7

GALAPAGOS

i Usabela

GALAPAGOS

!1. Santa Cruz

25.9
51.1

38.5

SUCUMBIOS

1. Lago Agrio

15.3

15.3

SUCUMBIOS

11.Gonzalo Pizarra

21.4

SUCUMBIOS

! 1. Putumayo

31.5

SUCUMBIOS

11.Shushufindi

9.3

SUCUM810S

11.Sucumblos

4.2

SUCUM810S

11.Cascales

10.2

1.Yantzaza

2.7

ZONAS NO DELlfi 1. Las Golondrinas

NO

ZONAS NO DELI~ 1. La Con.:ordia

NO

ZONAS NO DELI~ 1. Manga del Cura

NO

ZONAS NO DELI~ 1. El Piedrero

NO

(1) excluyecapitales provinciales

Fuente: Proyecto de Modernlzacl6n del Estado BIRF 3822 EC
Indlcadorae de Desarrollo Social y de Gestin Municipal
Elaboracl6n: Lourdes Rodrfauez

Z9Z

13.82

. .,...

anexo

:--....v. ~

.
11l

ANEXO No. 4

D>

:--,

Q.

INDICADORES SOCIALES POR PROVINCIA

..

INDICADORES
FUENTE
5115E/CEN50
5115E/CEN50

Ao de referencia
MEDIDA
NOMBRE
1990
Personas
1 Poblacin total
Personas
1990
2 Total Hombres
.............................................
Totai""Mieres--.._-..._...................... SiiSE/CESCr.... ...............................................................
1990
Personas
3
5115E/CEN50
Indice/100
1990
4 Indice de Feminidad
Siise/Copladein
Personas
1995
5 Poblacin rural total
1995
6 S~!!!!!~.~!~~J?~p.~~~L~.!.!!g!.~..r.~r!!L ......_..................... ~!!~.~!.~~.p.l!~.~!!) ......_............ .............................................................
~~!.~~~!~!...................
7 Estimacin poblacin ndlqena rural
5iise/Copladein
Porcentaje
1995
8 Tasa desempleo
SIISE/CEN50
1990
Porcentaje
Indice
de
Infraestructura
INFOPLAN
Indicel100
9
Indicador
de
Vialidad
MOP
1998
km/km2
10
......................................................... ................................ ........................ .................................................
'jdcaCiordeT~iego.._
.......................................
MAG/CNRH
1998
ha rda/rble
11
SI15E/CEN50
1990
Porcentaje
12 Viviendas con servicio elctrico
1998
INDA
has
13 Legalizacin de Tierras
..
SIISE/CENSO
Indice
14 Indicador Muiltivariado de Educacin
..................................................... ........ .....................................................
SIISE/SINEC
15
alum/pro
SIISE/SINEC
16 Alumnos/profesor (secundaria)
SII5E/CENSO
1990
aos promedio
17 Escolaridad
INFOPLAN ....................... ..-........................................................ ...............................................
Indice/100
18 Indice de salud
............................_
Indice/100
19 Persoai'desaia-porTOOOOha;tates........... INFOPLAN
5115E/CEN50
1990
Porcentaje
20 Incidencia de la pobreza
21 Brecha de la pobreza
5115E/CEN50
1990
Porcentaje
5115E/CEN50
1990
22 ~~Y.~!!!!~~..~~..!~.EP..~r.~!_........._.........._........_..._............ .........................................................
................................................................. p.~~.9.~!!!~1~....................
23 Indice de Desarrollo 50cial
INFOPLAN
Indice/100
24 Indice de Necesidades Bsicas Insatisfechas
INFOPLAN
Indice/100
25 Indice de Vivienda
INFOPLAN
Indice/100

id

__

Ai-ros7profesor(prTiarja:)'"...........................

a:il7pro........

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e
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3
O

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Q.

11l

D
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III
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III

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......

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...

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"

III
~

..
Id

Azuay

1
2

3
4
5
6

8
9
10
11
12

13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

25

506.090
237.951,00
268.139,00
112,69
318.943,00
0,00
5,89
1,65
57,10
0,29
0,23
76,30
257,20
54,92
26,51
12,78
5,89
54,90
33,50
47,77
15,24
6,58
55,30
44,70
55,30

Sollvar

155.088
76.977.00
78.111,00
101,47
135.842,00
0,00
28,42
1,96
50,00
0,42
0,12
53,27
1.109,00
45,47
20,16
9,23
4,42
45,70
12,10
70,68
25,52
11,71
45,00
55,00
48,30

Caftar

189.347
70.142,00
71.340,00
101,71
148.481,00
0,00
18,03
1,84
49,40
0,41
0,02
66,90
16,00
43,74
25,07
10,53
4,39
43,50
11,10
63,57
22,48
10,52
45,20
54,80
49,20

PROVINCIA
Carchi

141.482
89.891,00
99.456,00
110.64
93.166,00
9.85
0,00
2,20
58,30
0,38
0,25
79,37
241,00
50,57
22,76
10,08
5,44
52,30
13,40
63,81
23,91
11,37
51,30
48,70
54,10

:-..

/'

~...

Chimborazo

362.430
174.068.00
188.362,00
108,21
271.678,00
0,00
49,33
1,6;'
53,50
0,37
0,29
74,50
743,40
49,51
21,51
9,33
4,61
46,10
15,70
67,15
27,91
14,28
47,30
52,70
52,10

Colopaxi

276.324
135.199,00
141.125,00
104,38
233.996,00
0,00
27,88
2,49
49,40
0,34
0,14
67,34
978,56
45,60
24,53
11,76
4,42
44,20
11,50
69,41
26,05
12,35
45,50
54,50
49,20

El Oro

412.725
211.649,00
201.076,00
95,00
135.157.00
0.00
0,00
3,56
55,70
0,31
0,13
86,54
1.003,60
67.31
26,20
11,66
7,09
60,60
22,70
38,41
11,13
4,48
61,60
38,40
58,30

Esmeraldas

315.449
161.408,00
154.041,00
95,44
204.723,00
51,24
1,17
3,31
49,40
0,13
0,00
61,76
19.022,60
56,48
21,69
9.89
5,74
49,40
11,40
59,00
22,42
10,80
50,70
49,30
49,70

Galpagos Guayas

9.785
5.536,00
4.249,00
76,75
2.773,00
0,00
0,00
1,68
63,90
0,02
94,84
53,70
13,78
7,29
9,23
68,00
67,60
40,11
14,90
7,16
67,40
32,60
64,70

2.517.398
1.257.620,00
1.259.778,00
100,17
643.069,00
0.00
5,20
3,67
56;10
0,22
0,19
88,72
4.439,00
73,30
27,26
15,09
7,68
64,20
41.30
52,26
17,23
7,64
62,90
37,10
58.60

Imbabura

265.499
130.260,00
135.239,00
103,82
151.250,00
11,75
39,64
2,58
58.40
0,29
0,10
74,13
638,60
54,14
25,66
11.54
5,31
51,60
17,50
58,79
22,76
11,15
50.70
49,30
54,20

loja

384.545
190.267,00
194.278,00
102,11
258.394,00
0,00
5,19
1,70
53,20
0,31
0,03
60.43
599,40
58,43
19,12
9,42
5,89
50,00
19,20
67,69
27,47
13,61
49,00
51,00
49,20

ID

o .'
"tl

~)

DI

III

Q.

III

'"
~

('

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..
...
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ID

c::

Id

Los Rios

1
2

3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

14
15
16
17
18
19
20
21
22

23
24
25

527.559
272.463,00
255.096,00
93,63
383.886,00
0,00
0,00
2,13
48,60
0,35
0,36
55,46
182,80
54,61
30,06
11,64
5,32
51,40
11,30
60,62
21,50
9,88
51,40
48,60
49,60

Manabl

1.031.927
521.248,00
510.679,00
97,97
664.402,00
0,00
4,68
2,87
51,20
0,04
0,13
62,45
294,00
53,11
19,77
6,93
5,32
55,60
14,60
57,31
20,87
9,79
53,40
46,60
52,90

M. Santiago

Napo

Orellana

84.216
43.546,00
40.670,00
93,40
67.028,00
0,00
25,46
1,95
49,00
0,23

57.316
29.340,00
27.976,00
95,35
88.489,00
0,00
24,53
1,92
48,30
0,04

46.328
25.244,00
21.084,00
83,52

44,28
836,00
48,99
25,81
12,20
5,28
49,20
12,10
77,86
43,92
28,58
49,70
50,30
46,40

40,43
7.608,55
46,09
24,60
8,92
5,29
49,10
13,40
81,35
50,13
34,36
47,70
52,30
44,80

28,85

1,38
42,90

4,90
43,80
5,70
87,56
51,51
34,02
44,60
54,40
40,60

Pastaza

41.554
21.873,00
19.681,00
89,98
29.604,00
0,00
46,92
1,84
43,60
0,02
60,91
103,80
55,25
17,16
10,25
6,12
55,10
25,00
63,12
35,85
24,09
53,80
46,20
50,60

PROVINCIA
Sucumblos
Pichincha

1.756.228
855.172,00
901.056,00
105,37
528.376,00
0,00
9,45
2,85
64,80
0,34
0,29
90,68
2.701,12
79,77
24,53
12,36
8,52
66,60
51,90
45,36
15,58
7,25
66,70
33,30
64,40

76.952
42.416;00
34.536,00
81,42
62.638,00
0,68
11,71
1,86
44,00
0,06
38,13
7.608,55
42,84
29,57
11,96
5,21
46,20
11,30
84,16
45,97
28,85
47,20
52,80
43,60

Tungurahua

361.980
176.509,00
185.471,00
105,08
233.466,00
0,00
25,77
2,22
55,90
0,56
0,31
89,49
4,70
57,89
23,96
12,38
5,92
53,50
19,90
51,72
16,20
6,86
54,90
45,10
57,60

Z. Chinchipe

66.167
35.173,00
30.994,00
88,12
55.319,00
0,00
2,70
1,96
49,50
0,03
49,91
267,70
47,26
20,49
6,99
5,54
48,00
11,00
78,51
41,70
26,00
50,40
49,60
47,50

...)

Pas

9.586.390
4.763.954,00
4.822.440,00
101,20
4.774.773,00
132.280,00
595.259,00
2,80
55,60
0,16
0,15
77,70
48.722,28
63,30
24,90
12,20
6,70
57,70
29,60
55,00
20,00
9,60
57,40
42,60
56,10

c::

3 /"
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a.
ID

o
'O

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III

a.

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ID

III
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