REPENSANDO O CONCEITO DE ADMINISTRAO PBLICA NA BUSCA DA

MXIMA EFETIVIDADE DE SEUS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

Leandro Sarai
Procurador do Banco Central do Brasil em So Paulo
Ex-procurador do municpio de Barueri/SP
Especialista em Direito Empresarial pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

RESUMO: Realiza estudo crtico do conceito vigente de administrao pblica.

Sugere novo conceito com base no mtodo hermenutico da mxima efetividade das
normas constitucionais. Verifica os reflexos dessa nova definio na aplicao dos
princpios da administrao pblica.
PALAVRAS-CHAVE: administrao pblica. Conceito. Princpios da Administrao
Pblica. Mxima Efetividade das Normas Constitucionais.
ABSTRACT: It studies and criticizes the current concept of the public administration.
It sugests new concept based on the hemeneutic methods of the maximum
effectivity of the constitutional norms. It verifies the reflexes of these new
conceptions on the application of the public administration principles.
KEYWORDS: Public Administration. Concept. Principles of Public Administration.
Maximum Effectivity of the Constitutional Norms.

SUMRIO: Introduo; 1 Conceito corrente de

administrao pblica; 1.1 Conceito corrente de
servidor pblico; 2 Anlise crtica dos conceitos
apreendidos. Concluso.
INTRODUO
A administrao pblica recebe amplo tratamento na Constituio Federal,
que lhe concede um captulo inteiro.
Sua adequada conceituao gera repercusso em todo sistema normativo
(BASTOS; BRITTO, 1982, p.13), seja em razo do fato de a Constituio estar no
pice do ordenamento jurdico (BASTOS; BRITTO, 1982, p.6), seja em razo de sua
alta carga principiolgica (BASTOS; BRITTO, 1982, p.65).
Um dos mtodos de interpretao prega que se deva buscar o sentido que
garanta maior eficcia s normas constitucionais (BARROSO, 1996, p.267), ainda
que, para isso, seja necessrio alterar-lhes o sentido original.
Com base nisso, no presente artigo ser estudado inicialmente o conceito de
administrao pblica que predomina na doutrina.
Como se ver, esse conceito pode ser visto sob o aspecto subjetivo, que
englobaria os rgos e agentes encarregados da atividade administrativa, bem como
sob o ponto de vista objetivo, relacionado atividade exercida pela administrao
pblica.
Da, foram necessrias algumas palavras sobre os servidores pblicos e essa
atividade administrativa.

2
Com essa anlise, ser demonstrado, com fundamento na mxima efetividade
ou efetividade tima (SILVA, 2005, p.131) das normas constitucionais, como forma
de melhor atingir os objetivos fundamentais da repblica, que os conceitos correntes
no se mostram adequados a uma incidncia tima dos princpios da administrao
pblica.
1 CONCEITO CORRENTE DE ADMINISTRAO PBLICA
Inicialmente, conveniente ressaltar que a expresso administrao pblica
envolve dois sentidos: um, normalmente chamado de subjetivo, orgnico ou formal,
segundo o qual essa expresso compreenderia as pessoas jurdicas, seus rgos e
agentes que executam a atividade administrativa; outro, conhecido como objetivo,
material, operacional ou funcional, compreendendo a atividade empreendida por
esses ltimos (CAETANO,1977, p.25; MEIRELLES,2001, p.59; MELLO, 2008, p.32).
A propsito, JOS CRETELLA JNIOR (1966, p.24) leciona:
Adotando-se o critrio subjetivo ou orgnico, administrao o
complexo de rgos aos quais se confiam funes administrativas,
a soma das aes e manifestaes da vontade do Estado, submetidas
direo do chefe do Estado.
Os autores que se decidem pelo critrio objetivo consideram a
administrao como a atividade concreta do Estado dirigida
consecuo das necessidades coletivas de modo direto e imediato.

Alm dessa separao entre a atividade e os encarregados por sua execuo,

h ainda na doutrina a preocupao em mostrar a relao entre a administrao
pblica e os Poderes constitudos.
Segundo
THEMISTOCLES
BRANDO
CAVALCANTI,
o
conceito
de
administrao pblica no abrangeria as atividades tpicas do Poder Legislativo e do
Poder Judicirio, ou seja, de legislar e de julgar, conforme se nota em sua definio
(1964, p.51):
Finalmente, quando se fala em administrao, devem-se
compreender, a nosso ver, todos os rgos que executam os servios
do Estado, excludos, apenas, os judicirios e legislativos.
A noo merece ser considerada porque ela importa na
integrao, no aparelho do Estado, de numerosos servios apenas
tutelados ou controlados pelo Estado e que integram o seu aparelho
administrativo.
Mas no somente no sentido formal, como conjunto de rgos
pode ser considerada a administrao. Pode tambm ter um sentido
de atividade, conjunto de tarefas orientadas para a movimentao da
burocracia estatal, em seu sentido mais amplo, compreendendo no
conceito de MERKL todas aquelas que no sejam nem judicirias nem
legislativas.

Embora THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI admita que a administrao

estaria predominantemente no Poder Executivo, ele tenta evitar uma certa confuso
entre a administrao e o governo (1964, p.49):
H, no entanto, uma esfera de atividades que, embora seja da
exclusiva atribuio do poder executivo, rgo por excelncia da
administrao, no pode ser includa rigorosamente dentro da
administrao propriamente dita: - o Governo, isto , a funo
poltica.
O emprego da palavra governo, deve ser feito em sentido
restrito, compreendendo apenas um conjunto de atividades polticas,
ou uma certa maneira de agir, dentro de uma esfera em que o
interesse e a convenincia so preponderantes.

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Em relao ao critrio utilizado acima para conceituar administrao, tambm
conhecido como critrio negativo, ou seja, dizer o que no administrao, foram
apontadas crticas por JOS CRETELLA JNIOR (1966, pp. 23/4), que a conceitua
como atividade que o Estado desenvolve, atravs de atos concretos e executrios,
para a consecuo direta, ininterrupta e imediata dos interesses pblicos. (1966,
p.27).
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (2008, pp.35/6), por todos, sintetiza
as funes do Estado, considerando, para tanto, o critrio formal como o mais
adequado para tanto:
9. Deveras, o critrio adequado para identificar as funes do Estado
o critrio formal, ou seja, aquele que se prende a caractersticas
impregnadas pelo prprio Direito funo tal ou qual.
Assim, a funo legislativa a funo que o Estado, e somente ele,
exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam
inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam direta e
imediatamente na Constituio.
Funo jurisdicional a funo que o Estado, e somente ele, exerce
por via de decises que resolvem controvrsias com fora de coisa
julgada, atributo este que corresponde deciso proferida em
ltima instncia pelo Judicirio e que predicado desfrutado por
qualquer sentena ou acrdo contra o qual no tenha havido
tempestivo recurso.
Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as
vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos
e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de
ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle
de legalidade pelo Poder Judicirio. (grifos do original)

Para esse autor (2008, p.36), a funo administrativa seria exercida

normalmente pelo Poder Executivo e seus sujeitos auxiliares e, atipicamente, por
rgos de outros Poderes.
Essa ltima posio parece ser a predominante na doutrina, chegando
autores a dizer que as trs funes seriam: legislativa, judiciria e administrativa (e
no executiva) (MEDAUAR, 2008, p.45; CARVALHO FILHO, 2008, p.2).
O entendimento de que a administrao seria uma das trs funes do Estado
no privativo da doutrina nacional, como se v em BIELSA (1964, pp.179/80).
Segundo HELY LOPES MEIRELLES, a administrao pblica teria ntido carter
subordinado e de mera execuo da lei (2001, p.60):
A Administrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente,
atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional,
segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os
chamados atos administrativos ...
Comparativamente, podemos dizer que governo atividade
poltica e discricionria; administrao atividade neutra,
normalmente vinculada lei ou norma tcnica. Governo conduta
independente; administrao conduta hierarquizada. O Governo
comanda com responsabilidade constitucional e poltica, mas sem
responsabilidade tcnica e legal pela execuo. A Administrao
executa sem responsabilidade constitucional ou poltica, mas com
responsabilidade tcnica e legal pela execuo.
(destaques do original)

REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA (2007, p.45), embora aponte a atividade

administrativa, por ele chamada de funo administrativa, como subordinada lei,
admite expedio de decretos fundados diretamente na Constituio:

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Funo administrativa a atividade exercida pelo Estado ou por
quem faa suas vezes, como parte interessada em relao jurdica
estabelecida sob a lei ou diretamente realizada atravs de decretos
expedidos por autorizao constitucional, para a execuo das
finalidades estabelecidas no ordenamento jurdico.

Ainda sobre a definio de administrao pblica, a lio de LUCIA VALLE

FIGUEIREDO (2006, p. 34):
A funo administrativa consiste no dever de o Estado, ou de
quem aja em seu nome, dar cumprimento fiel, no caso concreto, aos
comandos normativos, de maneira geral ou individual, para a
realizao dos fins pblicos, sob regime prevalecente de direito
pblico, por meio de atos e comportamentos controlveis
internamente, bem como externamente pelo Legislativo (com o
auxlio dos Tribunais de Contas), atos, estes, revisveis pelo
Judicirio.

Por ltimo, no se poderia deixar de mencionar SEABRA FAGUNDES (1975,

p.17), para quem, administrar aplicar a lei de ofcio.
A administrao pblica, vista como atividade, manifestada comumente por
meio dos atos administrativos.
De forma simples, os atos administrativos so o atos jurdicos praticados pela
administrao.
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (2008, p.378) o conceitua como
declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes como, por exemplo, um
concessionrio de servio pblico), no exerccio de prerrogativas pblicas,
manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.
Esse autor (MELLO, 2008, p. 377), alm de mencionar atos praticados por
particulares em nome da administrao (concessionrias de servio pblico) aparta o
ato administrativo de outros atos que seriam praticados pela administrao, tais
como aqueles regidos pelo direito privado (contrato de aluguel), os atos materiais
(ministrio de uma aula, uma cirurgia) e os atos polticos ou de governo.
Verifica-se, portanto, que prevalece na doutrina a noo, segundo a qual: a)
a administrao pblica seria subordinada aos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio; b) ela estaria presente predominantemente no Poder Executivo; e c)
consistiria na simples execuo da lei, estando a ela subordinada.
Essa forma de compreender a administrao pblica repercute nos agentes
que praticam a atividade administrativa, como se v a seguir.
1.1 CONCEITO VIGENTE DE SERVIDOR PBLICO
A partir do momento em que se conceitua administrao como algo
subordinado e infralegal, seus agentes, por conseguinte, tero o mesmo nvel de
autonomia.
Da mesma forma que no h uma uniformidade na conceituao de
administrao pblica, tambm no h a respeito da definio de servidor pblico.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (2006, p.283), conquanto mencione
o sentido amplo de servidor pblico, abrangendo todos os indivduos que esto a
servio remunerado das pessoas jurdicas de direito pblico, sustenta que, em
sentido estrito, seria a pessoa fsica que presta servios aos entes de direito
pblico, sujeita a um regime estatutrio, o que corresponde denominao,
anteriormente vigente e de geral aceitao, de funcionrio pblico, assim chamado
em razo da funo pblica que deveria desempenhar, hoje banida da nomenclatura
constitucional. (2006, p. 288)

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Por sua vez, JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO aduz que seriam todos os
agentes que, exercendo com carter de permanncia uma funo pblica em
decorrncia de relao de trabalho, integram o quadro funcional das pessoas
federativas, das autarquias e das fundaes pblicas de natureza autrquica (2008,
p.559).
O que se depreende da compilao dos manuais existentes, a ausncia de
univocidade terminolgica, como aponta ODETE MEDAUAR (2008, p.260).
Nota-se a tendncia de enquadrar o conceito de servidor pblico como
espcie de agente pblico, que, por sua vez, abrangeria, entre outras, a espcie
agente poltico (CARVALHO FILHO, 2008, p.555/8; MOREIRA NETO, 2006, p.284).
A propsito, alguns trechos das doutrinas administrativas:
Conceito de extenso mais restrita, tambm usado pela
doutrina, a de agente pblico, designativa de todos aqueles que,
servidores pblicos ou no, esto legalmente intitulados a exercer,
em nvel decisrio, uma parcela do poder pblico, investidos de
competncia especificamente definida pela ordem jurdica. Nessa
categoria esto includos os Chefes do Poder Executivo, os Ministros
de Estado, os Secretrios de Estado e de Municpio, os membros dos
Poderes Legislativo e Judicirio, os exercentes de funes essenciais
justia, os membros de jris e de mesas eleitorais, os dirigentes de
autarquias e paraestatais e todos aqueles que desempenhem funes
pblicas de matriz constitucional.
Esta categoria, de agentes pblicos, se subdivide em duas
subcategorias: os agentes polticos, que tm investidura em cargos
eletivos, vitalcios, efetivos ou em comisso, de assento
constitucional, e os agentes administrativos, que so todos os demais
intitulados por lei, a exercer uma parcela do poder estatal por outras
formas de investidura.
(MOREIRA NETO, 2006, p.284) (destaques do original)
a) agentes pblicos abrange todos aqueles que mantm vnculo de
trabalho com os agentes estatais, de qualquer poder. A partir da
Constituio de 1988, tende-se a utilizar a expresso servidores
pblicos com essa amplitude.
b) agentes polticos designa, em primeiro lugar, os eleitos por
sufrgio universal, detentores de mandato: Presidente da Repblica,
Governadores, Senadores, Deputados, Prefeitos, Vereadores. Em
segundo lugar, os auxiliares imediatos dos chefes de Executivo:
Ministros de Estado, Secretrios de Estado, Secretrios Municipais.
[...]
c) servidores pblicos na Constituio Federal de 1988, designa
todas as pessoas fsicas que trabalham nos entes estatais, de
qualquer poder, inclusive os detentores de cargos; o mesmo
sentido da locuo agentes pblicos. Antes da Constituio Federal
de 1988, a doutrina atribua tal nome queles que trabalhavam nos
entes estatais, sem ocupar cargos, por exemplo, os contratados;
(MEDAUAR, 2008, pp.260/1) (destaques do original)
Agente pblico toda pessoa fsica que atua como rgo
estatal, produzindo ou manifestando a vontade do Estado.
[...]
Nesse campo, mais do que em outros, h certas expresses
vocabulares
tradicionais.
Costuma-se
reservar
determinadas
expresses para indicar certas categoria de agentes estatais. Essa
terminologia acaba sendo influenciada pelo direito positivo, que se
vale de termos especficos para cada categoria. Para facilitar o incio

6
do estudo, pode ser tentada uma sistematizao, tal como adiante
exposto:
- agente pblico: a expresso costuma ser utilizada como
sinnimo de agente estatal, mas algumas vezes apresenta cunho
mais restrito, fazendo referncia apenas aos servidores pblicos;
- agente poltico: agente investido de funo poltica, seja em
virtude de mandato eletivo obtido pessoalmente, seja pelo
desempenho de funo auxiliar imediata (ministro de Estado etc.);
- agente administrativo: agente
administrativa, usualmente o servidor civil;

investido

na

funo

- servidor pblico: expresso utilizada em acepo ampla, que

costuma ser aplicada para os agentes relacionados com o Estado por
vnculo jurdico de direito pblico, abrangendo os servidores civil e os
militares;
(JUSTEN FILHO, 2006, pp.579/582) (destaques do original)
Agentes pblicos So todas as pessoas fsicas incumbidas,
definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal.
[...]
Agentes polticos: so os componentes do Governo nos seus
primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou
comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o
exerccio de atribuies constitucionais.
[...]
Agentes administrativos: so todos aqueles que se vinculam ao
Estado ou s suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes
profissionais, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico
determinado pela entidade estatal a que servem.[...]
Os agentes administrativos no so membros de Poder de
Estado, nem o representam, nem exercem atribuies polticas ou
governamentais; so unicamente servidores pblicos, com maior ou
menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro
do rgo ou da entidade a que servem, conforme o cargo, emprego
ou a funo em que estejam investidos.
(MEIRELLES, pp. 69/74) (destaques do original)

Para HELY LOPES MEIRELLES, servidores pblicos, por ele chamados de

agentes administrativos, seriam os prestadores de servio administrao, que
tenham prestado concurso pblico, sejam exercentes de cargos ou empregos em
comisso titulares de cargo ou emprego pblico sejam os contratados por tempo
determinado (2001, p. 74).
Sintetizando, o servidor pblico seria, segundo a maioria dos autores
consultados, o agente subalterno encarregado da atividade administrativa,
manifestando-a por meio dos atos administrativos.
2 ANLISE CRTICA DOS CONCEITOS APREENDIDOS
Os conceitos devem descrever o direito. No o direito que tem que se
amoldar aos conceitos. No o objeto que tem que se adequar cincia que o
estuda (GORDILLO, Augustn. Princpios gerais de direito pblico. trad. Marco Aurlio
Greco. So Paulo: RT, 1977, p.13. apud SUNDFELD, 1996, p. 125).
Se o estudo do direito deve partir da norma, a Constituio Federal mostra-se
como o primeiro material a ser apreciado.

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De acordo com a Constituio vigente, pode-se trilhar dois caminhos para a
definio de administrao pblica.
O primeiro aquele adotado pela doutrina majoritria, que enquadra a
administrao como conjunto de entes subordinados aos Poderes, presente
predominantemente no Executivo, que exerce a atividade infralegal consistente na
prestao material de atendimento ao interesse pblico, por meio de atos praticados
pelos agentes administrativo.
Essa linha de entendimento pode trazer alguns inconvenientes.
Em primeiro lugar, verifica-se que a Constituio dedicou um Captulo inteiro
administrao pblica, o que curioso quando se considera que se trata de mero
componente subordinado.
A partir da, foram descritos os princpios da administrao pblica, no caput
do art. 371 (BRASIL, 1988).
Na seo II desse captulo, constam as normas relativas aos servidores
pblicos.
Tudo isso est dentro do Ttulo III da Constituio, relativo Organizao do
Estado (BRASIL, 1988), local em que no tratado apenas do Poder Executivo.
Dentro ainda da primeira corrente referida, o termo mais abrangente para
tratar das pessoas exercentes da atividade da administrao pblica seria agente
pblico, dentro do qual estariam os agentes polticos, os servidores pblicos tpicos
(ocupantes de cargos pblicos), os empregados pblicos, os particulares
colaboradores com a administrao (requisitados, voluntrios, contratados e
concessionrios ou permissionrios).
Reunindo-se essas ideias, tem-se que a administrao pblica subordinada
aos Poderes constitucionais, que so exercidos pelos os agentes polticos.
Administrao pblica seria conceito que no abrangeria atos polticos, de governo, e
tambm, com veemncia, no abarcaria as leis e as decises judiciais.
Diante desse conjunto de ideias a que leva o primeiro caminho trilhado,
questiona-se: os atos ditos polticos no passariam pelo crivo dos princpios da
administrao pblica? Poderiam os agentes polticos criar leis imorais ou os
magistrados proferirem decises ilegais ou mesmo imorais? Poderiam ser
ineficientes?
Parece que a concluso a que esse caminho leva que, de fato, os princpios
da administrao pblica no seriam aplicveis aos Poderes, aos agentes polticos e
aos atos tpicos de cada Poder, como as leis, as decises judiciais e os atos polticos.
Mas no tem sentido a previso constitucional de princpios para a defesa do
administrado em face dos agentes meramente subordinados e a ausncia de limites
em relao aos subordinantes, os efetivos exercentes do poder delegado pelo povo,
em relao aos quais mais cautelas deveria haver para proteo em face de abusos.
"Deve o direito ser interpretado inteligentemente no de modo que a ordem
legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses
insubsistentes ou impossveis." (MAXIMILIANO, 2003, p. 136).
Por isso, mostra-se mais atraente um segundo caminho interpretativo,
segundo o qual a administrao pblica seria o exerccio do poder delegado pelo
povo.
Essa linha de raciocnio inclui no conceito de administrao todos os Poderes.
1

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

8
Alm da posio dominante, acerca do enquadramento preponderante da
atividade administrativa no Poder Executivo, h interessante entendimento de
OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO (1979, pp. 24/33) para quem a ao
administrativa seria composta pela ao executiva e pela ao legislativa, de
modo que as aes do Estado seriam classificadas em administrativa e jurisdicional.
Menciona esse autor (1979, p.39) que LON DUGUIT e MRIO MARZAGO tambm
incluam a ao legislativa dentro da administrativa.
Essa concepo mais abrangente da administrao pblica no nova. Alis,
como refere JOS CRETELLA JNIOR (1966, p. 25), h autores para quem
administrao sinnimo perfeito de governo, compreendendo as trs funes
jurdicas do Estado (legislao, justia e administrao). (grifo do original).
Da que a leitura da expresso a administrao pblica ... de qualquer dos
Poderes prevista no art. 37, caput, da Constituio (BRASIL, 1988), em vez de
significar a existncia de administrao pblica abaixo de cada Poder, poderia ser
feita no sentido de que o objeto da administrao seriam os Poderes, ou seja, os
Poderes que seriam administrados.
A administrao ou exerccio desses poderes, como primeira medida de
defesa do povo, foi repartida em trs, conforme art. 2. da Constituio2 (BRASIL,
1988).
O delineamento das funes bsicas de cada Poder est descrito na
Constituio (BRASIL, 1988) nos artigos 48, 49, 50, 51, 52 e 70 (para o Poder
Legislativo), no art. 843 (para o Poder Executivo) e no art. 102, 105, 108, 109, 114
e 124 (para o Poder Judicirio).
2

Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o

Judicirio.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I - nomear e exonerar os Ministros de
Estado; II - exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao
federal; III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituio; IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo; V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente; VI - dispor, mediante decreto, sobre: a)
organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; VII manter relaes com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; VIII - celebrar
tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; IX - decretar o
estado de defesa e o estado de stio; X - decretar e executar a interveno federal; XI - remeter
mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa,
expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias; XII - conceder indulto
e comutar penas, com audincia, se necessrio, dos rgos institudos em lei; XIII - exercer o comando
supremo das Foras Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica,
promover seus oficiais-generais e nome-los para os cargos que lhes so privativos; XIV - nomear,
aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os
diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei; XV - nomear, observado o
disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio; XVI - nomear os magistrados, nos
casos previstos nesta Constituio, e o Advogado-Geral da Unio; XVII - nomear membros do Conselho
da Repblica, nos termos do art. 89, VII; XVIII - convocar e presidir o Conselho da Repblica e o
Conselho de Defesa Nacional; XIX - declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo
Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e,
nas mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional; XX - celebrar a paz,
autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional; XXI - conferir condecoraes e distines
honorficas; XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; XXIII - enviar ao Congresso
Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento
previstos nesta Constituio; XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta
dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior; XXV - prover e
extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei; XXVI - editar medidas provisrias com fora de
lei, nos termos do art. 62; XXVII - exercer outras atribuies previstas nesta Constituio. Pargrafo
nico. O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos incisos VI, XII e XXV,
primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da
Unio, que observaro os limites traados nas respectivas delegaes.

9
J se parte do pressuposto de que a funo tpica do Poder Legislativo seja
legislar e de que a do Judicirio seja julgar. Mas o Poder Executivo tem como funo
tpica executar.
Verifica-se que o Poder Executivo possui funes bem definidas, que o
distinguem dos demais Poderes, funes essas que no so necessariamente aquelas
comumente definidas como administrao pblica.
As competncias materiais descritas na Constituio, como, por exemplo, as
do art. 214 (BRASIL, 1988), so desempenhadas pelo Executivo, quando no forem
atinentes legislao.
Prosseguindo nessa linha de raciocnio, nenhum agente do Estado,
independentemente de quem seja, incluindo o mais alto dirigente da Unio Federal
ou do Poder Judicirio ou Legislativo, ficaria fora do alcance dos princpios
constitucionais que regem a administrao pblica.
Todos seriam considerados
MEDAUAR (2008, pp.260/1).

servidores

pblicos,

como

afirma

ODETE

Essa incidncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficincia a todos e principalmente aos mais altos exercentes do poder
delegado pelo povo ensejaria, em tese, maior efetividade para que a Repblica
alcanasse seus objetivos fundamentais traados no art. 3. da Constituio Federal 5
(BRASIL, 1988).
4

Art. 21. Compete Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes
internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir,
nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou
nele permaneam temporariamente; V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno
federal; VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII - emitir moeda; VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira,
especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social; X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente
ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei,
que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos
institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os
servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e
o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os
potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os
servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e
internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o
Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal,
bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por
meio de fundo prprio; XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e
cartografia de mbito nacional; XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses
pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a
defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de
direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema
nacional de viao; XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; XXIII
- explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios
nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em
territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso
Nacional; b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos
para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob regime de permisso, so autorizadas a
produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d)
a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; XXIV - organizar,
manter e executar a inspeo do trabalho; XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio
da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma

sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a

10
Nessa linha, deve-se ressaltar, a legalidade deve ser tida num sentido mais
amplo, abrangendo o respeito dos atos infralegais pela lei e a observncia de todos
os atos estatais para com a Constituio.
A assertiva de que a tese ora apresentada representaria um meio de facilitar
o atingimento dos objetivos constitucionais decorre do fato de que a Constituio,
vista de uma forma sistmica, apresenta nitidamente a administrao pblica e o
prprio Estado como meros instrumentos da realizao do potencial do ser humano,
notadamente o povo brasileiro.
Levando s ltimas consequncias a pretenso interpretativa ora exposta,
pode-se afirmar que no s um ato administrativo, mas mesmo uma lei ou uma
deciso judicial no podem ser imorais, secretas (em regra) ou ineficientes
Uma sentena, da mesma forma, no pode ser proferida tendo em vista as
caractersticas pessoais de seu destinatrio, em suma, no pode ferir o princpio da
impessoalidade.
Todo ato estatal subordinado lei e fundamentalmente Constituio.
Todo agente a servio do Estado servo da Constituio e das leis, seu
servidor, servidor pblico.
A interpretao aqui adotada conforma-se com o princpio da efetividade das
normas constitucionais (BARROSO, 1996, p.267).
A busca da mxima eficcia constitucional, decorre de princpio bsico da
interpretao constitucional, lembrado por CELSO RIBEIRO BASTOS (1990, pp.
99/100):
Um segundo princpio bsico de interpretao o de que na
Constituio no devem existir normas tidas por no jurdicas. Todas
tm de produzir algum efeito. Com mais rigor ainda afirma Jorge
Miranda, citando lio de Thoma: A uma norma fundamental tem de
ser atribudo o sentido que mais eficcia lhe d (Manual de direito
constitucional, t. 2, p. 224).

Esse princpio assim apresentado por INOCNCIO MRTIRES COELHO (apud

SAIGG, 2010):
Estreitamente vinculado ao princpio da fora normativa da
Constituio, em relao ao qual configura um subprincpio, o cnone
hermenutico-constitucional da mxima efetividade orienta os
aplicadores da Lei Maior para que interpretem as suas normas em
ordem a otimizar-lhes a eficcia, mas sem alterar o seu contedo.
De igual modo, veicula um apelo aos realizadores da
Constituio para que em toda situao hermenutica, sobretudo em
sede de direitos fundamentais, procurem densificar tais direitos,
cujas
normas,
naturalmente
abertas,
so predispostas
a
interpretaes expansivas. Tendo em vista, por outro lado, que em
situaes concretas a otimizao de qualquer dos direitos
fundamentais, em favor de determinado titular, poder implicar a
simultnea compresso, ou mesmo o sacrifcio, de iguais direitos de
outrem, direitos que constitucionalmente tambm exigem otimizao
o que, tudo somado, contrariaria a um s tempo os princpios da
unidade da Constituio e da harmonizao -, em face disso impese harmonizar a mxima efetividade com essas e outras regras de
interpretao, assim como se devem conciliar, quando em estado de
conflito, quaisquer bens ou valores protegidos pela Constituio

No h nenhum motivo para estranhamento com o que se aponta no presente

tpico, j que, ao que tudo indica, at mesmo o Supremo Tribunal Federal j vem
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

11
reconhecendo, por exemplo, que mesmo os atos legislativos esto sujeitos aos
princpios da administrao pblica:
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL.
RECURSO
EXTRAORDINRIO:
PRESSUPOSTOS
DE
ADMISSIBILIDADE. ALEGAO DE VIOLAO AO PRINCPIO
CONSTITUCIONAL DO DIREITO ADQUIRIDO (ART. 5, INCISO XXXVI,
DA C.F.). PREQUESTIONAMENTO. AGRAVO. 1. Como salientado na
deciso agravada, o tema constitucional do direito adquirido (art. 5,
inciso XXXVI, da C.F.) no foi objeto de considerao no acrdo
recorrido, exatamente porque se limitou a aplicar a deciso do rgo
Especial, que declarara, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos
referidos diplomas, mediante provocao da mesma Cmara, neste
mesmo processo. 2. Essa inconstitucionalidade, alis, foi reconhecida
com base nos artigos 37, "caput" (princpio da moralidade), 202, II,
201 e seguintes da C.F., no princpio da temporariedade dos cargos
eletivos, no da insubmisso dos Vereadores ao Regime Jurdico nico
a que se sujeitam os servidores pblicos (art. 39), e no da
incompetncia do Municpio para instituir sistema previdencirio "em
desconformidade com o modelo nacional por ser da competncia
privativa da Unio legislar sobre previdncia". 3. Tais fundamentos
que deveriam ter sido atacados, no Recurso Extraordinrio. E no
foram, o que j o inviabiliza (Smula 283). 4. E, por outro lado, no
poderia alegar violao ao princpio constitucional do direito
adquirido, tema no apreciado pelo Tribunal "a quo", faltando, ao
R.E., nesse ponto, o requisito do prequestionamento (Smulas 282 e
356). 5. Agravo improvido.
(BRASIL, 2001) (grifo nosso)
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 35, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2006, DA
CONSTITUIO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ACRSCIMO
DO ART. 29-A, CAPUT e 1, 2 E 3, DO ATO DAS DISPOSIES
CONSTITUCIONAIS GERAIS E TRANSITRIAS DA CONSTITUIO
SUL-MATO-GROSSENSE. INSTITUIO DE SUBSDIO MENSAL E
VITALCIO AOS EX-GOVERNADORES DAQUELE ESTADO, DE
NATUREZA IDNTICA AO PERCEBIDO PELO ATUAL CHEFE DO PODER
EXECUTIVO ESTADUAL. GARANTIA DE PENSO AO CNJUGE
SUPRSTITE, NA METADE DO VALOR PERCEBIDO EM VIDA PELO
TITULAR. 1. Segundo a nova redao acrescentada ao Ato das
Disposies Constitucionais Gerais e Transitrias da Constituio de
Mato Grosso do Sul, introduzida pela Emenda Constitucional n.
35/2006, os ex-Governadores sul-mato-grossenses que exerceram
mandato integral, em 'carter permanente', receberiam subsdio
mensal e vitalcio, igual ao percebido pelo Governador do Estado.
Previso de que esse benefcio seria transferido ao cnjuge
suprstite, reduzido metade do valor devido ao titular. 2. No
vigente ordenamento republicano e democrtico brasileiro, os cargos
polticos de chefia do Poder Executivo no so exercidos nem
ocupados 'em carter permanente', por serem os mandatos
temporrios e seus ocupantes, transitrios. 3. Conquanto a norma
faa meno ao termo 'benefcio', no se tem configurado esse
instituto de direito administrativo e previdencirio, que requer atual e
presente desempenho de cargo pblico. 4. Afronta o equilbrio
federativo e os princpios da igualdade, da impessoalidade, da
moralidade pblica e da responsabilidade dos gastos pblicos (arts.
1, 5, caput, 25, 1, 37, caput e inc. XIII, 169, 1, inc. I e II, e
195, 5, da Constituio da Repblica). 5. Precedentes. 6. Ao
direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade do art. 29-A e seus pargrafos do Ato das
Disposies Constitucionais Gerais e Transitrias da Constituio do
Estado de Mato Grosso do Sul.
(BRASIL, 2007)

12
Vale ressaltar que no julgamento do HC n. 102094MC/SC, citado no
Informativo de jurisprudncia do STF n. 597 (BRASIL, 2010), o Ministro CELSO DE
MELLO utilizou o princpio da proporcionalidade e o princpio da razoabilidade,
decorrente do postulado do devido processo legal em sua dimenso material, para
considerar inconstitucional ato legislativo que cominou pena mais grave para delito
mais leve e puniu mais severamente delito de menor gravidade. Nesse mesmo
julgado, tambm foi utilizada a teoria do desvio de poder para reconhecer a
invalidade da lei.
Ainda que a Constituio, em sua redao original, no tivesse o sentido que
ora se apresenta expresso administrao pblica, a realidade imporia alterao de
seu significado para que se maximizasse a eficcia constitucional como um todo.
CELSO RIBEIRO BASTOS e SAMANTHA MEYER-PFLUG (2005, pp. 145/6)
defendem a alterao do sentido das normas constitucionais para adequ-las
realidade, fenmeno chamado de mutao constitucional silenciosa 6:
A constituio pode ser alterada, precipuamente, de duas
formas: pela edio de uma emenda constituio ou por meio da
atividade interpretativa. Na primeira via h uma alterao formal do
texto constitucional atravs de acrscimo, alterao ou supresso de
um determinado dispositivo. J a interpretao revela-se como um
meio eficaz e moderno de alterao constitucional, sem que para
tanto seja necessrio levar-se a efeito qualquer espcie de alterao
no texto da norma jurdica. A interpretao d vida letra morta da
norma jurdica, conferindo dinamismo ao sistema normativo.

Mais adiante (BASTOS; MEYER-PFLUG, 2005, p. 161):

Assevera Celso Bastos:
certo que mesmo sem haver uma mutao formal da norma
constitucional a sua compreenso muda, em virtude da constante
evoluo da sociedade. Mas isso se d com uma direo precisa, e
no em qualquer sentido. Em outras palavras, no se trata do
produto de uma fora incontrolvel e desconhecida, que a tudo e a
todos poder atingir.
Pelo contrrio, diz respeito apenas interpretao da norma
no momento atual. dizer, a norma em seu sentido formal,
abstratamente formulada, permanece a mesma, sem sofrer qualquer
tipo de alterao. O que sofre mutao o sentido atribudo a esta
norma, ou, melhor dizendo, os valores que vo ser agregados a ela
que no permanecem sempre os mesmos, pois evoluem com o
decorrer do tempo e de sociedade para sociedade. Isso se torna
possvel em virtude da generalidade e abstratividade de que so
dotadas as normas jurdicas, e que possibilitam a sua adaptao s
novas realidades fticas, proporcionando assim dinamismo ao
sistema normativo.

A respeito da mudana de significado de textos legais, trecho do voto do

Ministro EROS GRAU no julgamento da ADPF 153-DF, publicado no Informativo n.
594 do STF (BRASIL, 2010), esclarece que ela s se aplica no caso de normas gerais
e abstratas:
5. O significado vlido dos textos varivel no tempo e no espao,
histrica e culturalmente. A interpretao do direito no mera
deduo dele, mas sim processo de contnua adaptao de seus
textos normativos realidade e seus conflitos. Mas essa afirmao
aplica-se exclusivamente interpretao das leis dotadas de
generalidade e abstrao, leis que constituem preceito primrio, no
sentido de que se impem por fora prpria, autnoma. No quelas,
designadas leis-medida (Massnahme-gesetze), que disciplinam
6

Expresso cunhada por CANOTILHO, segundo os autores.

13
diretamente determinados interesses, mostrando-se imediatas e
concretas, e consubstanciam, em si mesmas, um ato administrativo
especial. No caso das leis-medida interpreta-se, em conjunto com o
seu texto, a realidade no e do momento histrico no qual ela foi
editada, no a realidade atual.

Assim, a incluso de todos os agentes e atividades do Estado sob o conceito

de administrao pblica apresentaria a vantagem de garantir a maior incidncia dos
princpios que lhe so prprios.
Isso pode ser admitido, seja partindo da premissa de que tal interpretao
decorre do prprio sentido original da Constituio, seja alterando esse sentido para
adequ-lo necessidade de se controlar ao mximo os abusos do poder.
Ressalte-se, todavia, que a mxima eficcia no pode atender apenas partes
do texto da constitucional, mas o todo orgnico da Constituio. A lio de CELSO
RIBEIRO BASTOS (1990, p. 99) esclarecedora a respeito:
necessrio que o intrprete procure as recprocas implicaes
de preceitos e princpios, at chegar a uma vontade unitria na
Constituio. Ele ter de evitar as contradies, antagonismos e
antinomias.
As
Constituies,
compromissrias
sobretudo,
apresentam princpios que expressam ideologias diferentes. Se,
portanto, o ponto de vista estritamente lgico, elas podem encerrar
verdadeiras contradies, do ponto de vista jurdico so sem dvida
passveis de harmonizao desde que se utilizem as tcnicas prprias
de direito.

Tendo isso em mente, no se ignora que a alterao do significado de

administrao pblica implicar a necessidade de reviso de todo sistema normativo,
buscando harmonizar os demais conceitos, tais como ato administrativo e servio
pblico, entre outros, empreitada essa que no comportada nos limites do
presente artigo.
CONCLUSO
O conceito vigente de administrao pblica no se mostra razovel no
atendimento das exigncias da otimizao da eficcia das normas constitucionais.
No h sentido em dedicar todo um captulo da Constituio para tratar da
administrao pblica, arrolando uma srie de princpios a ela aplicveis, se se
considera que ela seria mera atividade ou conjunto de rgo subordinados a agentes
do Poder.
Com efeito, se preocupao h com a atuao de meros agentes
subordinados, maior razo haver para limitar a atuao dos agentes mais
poderosos.
Administrao pblica abrange qualquer sujeito de direito que pratica ato em
nome do Estado. Em razo disso, todo ato assim praticado est sujeito aos princpios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
A administrao pblica no um conjunto de rgos e atividades presente
dentro e abaixo de cada Poder, o exerccio do poder delegado pelo povo, incluindo
o Poder Executivo, o Legislativo e o Judicirio, exerccio que deve ser subordinado
aos princpios da administrao pblica.
A adoo dessa linha de entendimento, ainda que signifique modificar o
sentido original da expresso administrao pblica contida na Constituio, garante
maior alcance aos princpios nela presentes, otimizando sua carga de eficcia.
Se se muda a concepo acerca de um conceito contido na Constituio,
necessria uma reviso em todo sistema normativo, buscando evitar incongruncias.

14
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