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pesquisa

Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs)


A srie Relatos de Pesquisa divulga os trabalhos dos Grupos de
Pesquisa e Extenso (GPEs) da Cmara dos Deputados, criados
anualmente para funcionar pelo perodo de seis meses a trs anos.
Os GPEs estimulam a pesquisa cientfica e geram reflexes acerca
das prticas profissionais na instituio, com o objetivo de aperfeioar as atividades legislativa e administrativa.
Os grupos so formados por servidores e professores da Cmara
dos Deputados, alm de pesquisadores convidados. As linhas temticas dos projetos desenvolvidos so gesto pblica, processos polticos e poltica institucional, sempre com foco no Poder
Legislativo brasileiro.
Os GPEs esto vinculados ao Programa de Ps-graduao do
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor).
O programa promove a formao superior de profissionais para
o Poder Legislativo, bem como produz e dissemina sistematicamente conhecimentos, prticas e valores do Parlamento. Dessa
forma, contribui para o aprimoramento institucional da Cmara
dos Deputados e o fortalecimento da democracia no Brasil.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

relatos de

Organizadores
Cristiane Brum Bernardes
Fabiano Peruzzo Schwartz
Cmara dos

Deputados

o
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o, E o

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nic acia n asileir
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Co emocr o Br
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Co emoc o Bra
e D slativ

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e
L

www.camara.leg.br/posgraduacao
Ps-Graduao na Cmara dos Deputados

Para esta edio, os Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs) produziram


cinco estudos relacionados a comunicao, informao e cidadania.
O primeiro deles, Comunicao
poltica e qualidade da democracia:
opinio pblica, confiana e adeso
social ao Poder Legislativo, mostra
que os baixos ndices de confiana da
populao no Congresso Nacional so
influenciados pela cobertura da mdia.
Em Estratgias digitais de interao
poltica dos parlamentos do Mercosul so analisadas as estratgias dos
parlamentos de cinco pases do Mercosul para interagir com os cidados
pela internet.
Os dois textos na sequncia tratam
de letramento e formao poltica de
jovens e adultos para o exerccio da cidadania, Educao para a democracia: desafios na prtica da formao
poltica de adolescentes e Produo
legal e interpretao das leis.

relatos de

Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados:


www.camara.leg.br/editora

Braslia, 2015

pesquisa

A produo de prova testemunhal no


inqurito parlamentar e a autenticidade da informao conclui a seleo
propondo a elaborao de um modelo
para verificar a autenticidade das informaes obtidas em oitivas de CPIs.

pesquisa
Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs)
A srie Relatos de Pesquisa divulga os trabalhos dos Grupos de
Pesquisa e Extenso (GPEs) da Cmara dos Deputados, criados
anualmente para funcionar pelo perodo de seis meses a trs anos.
Os GPEs estimulam a pesquisa cientfica e geram reflexes acerca
das prticas profissionais na instituio, com o objetivo de aperfeioar as atividades legislativa e administrativa.
Os grupos so formados por servidores e professores da Cmara
dos Deputados, alm de pesquisadores convidados. As linhas temticas dos projetos desenvolvidos so gesto pblica, processos polticos e poltica institucional, sempre com foco no Poder
Legislativo brasileiro.
Os GPEs esto vinculados ao Programa de Ps-graduao do
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor).
O programa promove a formao superior de profissionais para
o Poder Legislativo, bem como produz e dissemina sistematicamente conhecimentos, prticas e valores do Parlamento. Dessa
forma, contribui para o aprimoramento institucional da Cmara
dos Deputados e o fortalecimento da democracia no Brasil.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

relatos de

Organizadores
Cristiane Brum Bernardes
Fabiano Peruzzo Schwartz
Cmara dos

Deputados

o
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nic acia n asileir
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Co emocr o Br
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Co emoc o Bra
e D slativ

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www.camara.leg.br/posgraduacao
Ps-Graduao na Cmara dos Deputados

Para esta edio, os Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs) produziram


cinco estudos relacionados a comunicao, informao e cidadania.
O primeiro deles, Comunicao
poltica e qualidade da democracia:
opinio pblica, confiana e adeso
social ao Poder Legislativo, mostra
que os baixos ndices de confiana da
populao no Congresso Nacional so
influenciados pela cobertura da mdia.
Em Estratgias digitais de interao
poltica dos parlamentos do Mercosul so analisadas as estratgias dos
parlamentos de cinco pases do Mercosul para interagir com os cidados
pela internet.
Os dois textos na sequncia tratam
de letramento e formao poltica de
jovens e adultos para o exerccio da cidadania, Educao para a democracia: desafios na prtica da formao
poltica de adolescentes e Produo
legal e interpretao das leis.

relatos de

Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados:


www.camara.leg.br/editora

Braslia, 2015

pesquisa

A produo de prova testemunhal no


inqurito parlamentar e a autenticidade da informao conclui a seleo
propondo a elaborao de um modelo
para verificar a autenticidade das informaes obtidas em oitivas de CPIs.

Comunicao, Educao
e Democracia no
Legislativo Brasileiro

Mesa da Cmara dos Deputados


55 Legislatura 1a Sesso Legislativa
2015 2019
Presidente Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente Waldir Maranho
2 Vice-Presidente Giacobo
1 Secretrio Beto Mansur
2 Secretrio Felipe Bornier
3 Secretria Mara Gabrilli
4 Secretrio Alex Canziani

Suplentes de Secretrio
1 Suplente Mandetta
2 Suplente Gilberto Nascimento
3 Suplente Luiza Erundina
4 Suplente Ricardo Izar
Diretor-Geral Rmulo de Sousa Mesquita
Secretrio-Geral da Mesa Silvio Avelino da Silva

Organizadores
Cristiane Brum Bernardes
Fabiano Peruzzo Schwartz
Cmara dos

Deputados

Comunicao, Educao
e Democracia no
Legislativo Brasileiro

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia, 2015

CMARA DOS DEPUTADOS


DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretora: Helosa Helena S. C. Antunes
DIRETORIA DE RECURSOS HUMANOS
Diretora: Maria Madalena da Silva Carneiro
CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
Diretor: Paulo Antonio Lima Costa
COORDENAO DE PS-GRADUAO
Diretor: Andr Sathler Guimares
Conselho Editorial
Adolfo Costa Araujo Rocha Furtado, Cmara dos Deputados, DF
Andre Luiz Marenco dos Santos, Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, RS
Andr Sathler Guimares, Cmara dos Deputados, DF
Antonio Teixeira de Barros, Cmara dos Deputados, DF
Fabiano Guilherme Mendes Santos, Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ, RJ
Lucio Remuzat Renn Junior, Universidade de Braslia UNB, DF
Maria Madalena da Silva Carneiro, Cmara dos Deputados, DF
Paulo Antnio Lima Costa, Cmara dos Deputados, DF
Roberto Campos da Rocha Miranda, Cmara dos Deputados, DF
Suylan de Almeida Midlej e Silva, Universidade de Braslia UNB, DF
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809
editora@camara.leg.br

Projeto grfico Giselle Sousa


Diagramao Daniela Barbosa
Reviso Francisco de Assis Diniz e
Luzimar Gomes de Paiva

SRIE
Relatos de pesquisa
n. 6
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Comunicao, educao e democracia no legislativo brasileiro / organizadores: Cristiane Brum
Bernardes e Fabiano Peruzzo Schwartz. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara,
2015. (Srie relatos de pesquisa ; n. 6)
Verso PDF.
Modo de acesso: http://www.camara.leg.br/editora
Disponvel, tambm, em formato impresso.
ISBN 978-85-402-0436-2
1. Brasil. Congresso Nacional. 2. Poder legislativo, atividades, Brasil. I. Bernardes, Cristiane
Brum, org. II. Schwartz, Fabiano Peruzzo, org. III. Srie.
CDU 342.53(81)
ISBN 978-85-402-0435-5 (papel)

ISBN 978-85-402-0436-2 (PDF)

Sumrio
Prefcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Comunicao poltica e qualidade da democracia: opinio pblica,
confiana e adeso social ao Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . . 19
Ana Lcia Henrique Teixeira Gomes, Joo Luiz Pereira Marciano, Jos lvaro
Moiss, Malena Rehbein Rodrigues, Manoel Roberto Seabra Pereira, Pedro
Aquino Noleto Filho, Rejane Maria de Freitas Xavier, Thiago Lopes Carneiro

Estratgias digitais de interao poltica dos parlamentos


do Mercosul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Antonio Teixeira de Barros, Cristiane Brum Bernardes, Malena Rehbein
Rodrigues

Educao para a democracia: desafios na prtica da formao


poltica de adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Humberto Dantas, Rildo Cosson, Rodrigo Estramanho de Almeida

Produo legal e interpretao das leis: o alfabetismo funcional


como fator gerador de cidadania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Nivaldo Ado Ferreira Jnior, Nilvia Caldeira Nunes

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

A produo de prova testemunhal no inqurito parlamentar e a


autenticidade da informao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Tarciso Aparecido Higino de Carvalho, Andr Porto Ancona Lopez

Sobre os autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Prefcio

Prefcio
No mundo todo, a democracia se apresenta como conjunto complexo de ideias,
problemas e desafios. O ideal democrtico da igual cidadania evoca direitos individuais, mas tambm autonomia coletiva. Faz parte dele a ideia de que os indivduos consentem em viver sob as regras vigentes porque participam da sua
construo. Mas isso se d de maneira assimtrica e desigual. Embora a universalizao do voto garanta o direito igual a um tipo de participao, a capacidade
de exercer influncia e de ter controle sobre o que se passa na esfera poltica
permanece bastante diferente para os indivduos. Essa diferena est relacionada s desigualdades sociais, que tornam a vivncia da condio de cidado muito
varivel para as pessoas, ainda que partilhem um mesmo contexto social.
No Brasil, em diferentes momentos histricos, essas assimetrias e desigualdades tm sido ingredientes do relativo isolamento da poltica em relao aos
cidados. Tm sido, tambm, fatores que ajudam a explicar percepes, por
parte desses, de que a democracia limitada ou no a forma poltica mais
adequada para a busca de uma sociedade na qual sua dignidade como indivduos e as noes de justia com as quais operam sejam realizadas.
Um dos tpicos mais importantes para o entendimento de como se constri
esse ambiente poltico, com as frustraes que lhe so caractersticas, a seletividade no acesso ao Estado e s carreiras polticas. Uma srie de filtros faz
com que o exerccio da influncia e a participao na poltica institucional
variem. O acesso a recursos materiais sem dvida o principal entre esses

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

filtros: todos so cidados, mas o dinheiro aumenta as chances de fazer valer


interesses junto ao Estado, assim como as chances de algum candidatar-se e
ser eleito. No o nico filtro, como se sabe. Pessoas do sexo masculino e de
cor branca tm tido, historicamente, maiores possibilidades de tomar parte
ativamente da poltica e, com isso, de dar forma poltica a seus interesses. Nessa dinmica to complexa, colocam-se os dilemas relacionados representao poltica qual a relao entre essa seletividade e a possibilidade de que
diferentes grupos sociais sejam representados, nos seus interesses, por aqueles
que ocupam cargos polticos? E como se define essa representao, isto , quais
as formas possveis do contato entre representantes e representados e do controle destes sobre os primeiros?
O parlamento no caso brasileiro, o Congresso Nacional, composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado um dos espaos mais importantes para
a realizao da democracia representativa, em diferentes sistemas polticos
que preservam a representao democrtica como sua espinha dorsal. Nele,
cristalizam-se os problemas e dilemas mencionados, mas tambm se ativa o
potencial de renovao, de representao efetiva de interesses sociais plurais e
de resoluo democrtica dos conflitos.
Nesse quadro, a existncia do Centro de Formao, Aperfeioamento e Treinamento (Cefor) da Cmara dos Deputados, que em 2013 iniciou seu Curso
de Mestrado Profissional em Poder Legislativo, vem somar-se de maneira relevante aos esforos sistemticos de pesquisadoras e pesquisadores brasileiros
vinculados a diferentes disciplinas e universidades para melhor compreender
o funcionamento do Congresso, a relao entre o que l se passa e outras dimenses e atores da sociedade. O curso tem procurado transcender a formao de tcnicos habilitados para o enfrentamento do cotidiano de trabalho no
legislativo e alcanar o desenvolvimento de profissionais capazes de refletir e
produzir conhecimento sobre o ambiente em que circulam com familiaridade.
O acesso dos alunos aos atores polticos e dinmica que se estabelece nesse
espao , sem dvida, um grande diferencial.

11

Este livro apresenta produtos de pesquisadoras e pesquisadores do Cefor, em


dilogo com pesquisadores de outras instituies brasileiras. Como vem sendo
visvel nos trabalhos apresentados pelo grupo em livros, revistas acadmicas e
congressos cientficos, as contribuies so muitas e de qualidade.
Os estudos aqui apresentados tm em comum a preocupao com os laos
que existem ou que poderiam ser acentuados entre o Congresso e a sociedade, assim como com o aperfeioamento da dinmica poltica interna a esse
ambiente, levando em conta a complexidade das relaes, os diferentes atores
polticos e os desafios polticos e tcnicos que se apresentam.
Por isso, participao, acesso a informao e educao poltica democrtica
se destacam como tpicos. Esses tpicos, nas diferentes pesquisas e da perspectiva das diferentes autoras e autores envolvidos nessa empreitada, trazem
cena modelos tericos, propostas conceituais, dados e anlises empricas que
podero enriquecer outras pesquisas. esse, parece-me, o propsito central
da produo e divulgao de conhecimento: o dilogo com outros esforos que
vo na mesma direo e a possibilidade de contribuir para a sedimentao do
saber sobre questes relevantes para a vida em sociedade.
Nesse conjunto de contribuies, a questo em destaque o funcionamento
da nossa democracia, tpico fundamental e incontornvel para estudiosos de
diferentes disciplinas, especialmente para aqueles que entendem que do aperfeioamento e do aprofundamento da democracia depende a construo de
uma sociedade mais justa.
Flvia Biroli
Braslia, 30 de junho de 2015.

Apresentao

15

Apresentao
Os artigos aqui reunidos discutem de forma aberta e envolvente os desafios
do Legislativo como poder representativo. Foram escritos por servidores da
Cmara dos Deputados preocupados em refletir sobre suas prticas profissionais e sobre a influncia dos fenmenos informativos contemporneos na ao
poltica dos cidados e dos grupos que compem a sociedade brasileira. So
voltados aos temas: comunicao poltica, educao para a cidadania e desenvolvimento institucional da burocracia no Poder Legislativo, bem como aos
aspectos gerais das casas legislativas.
O conjunto dos textos revela que so inmeros os desafios do Legislativo na
disseminao de informaes sobre seus processos internos o que inclui a elaborao de leis, a fiscalizao dos demais poderes, alm das complexidades e
disputas envolvidas na representao poltica. Tambm alerta para o fato de que
s um olhar contemporneo, atento realidade do povo brasileiro e das instituies, ser capaz de efetivamente aproximar sociedade e Poder Legislativo, de
forma a se construir uma agenda positiva de polticas pblicas para o pas.
O artigo de Gomes et al., Comunicao poltica e qualidade da democracia:
opinio pblica, confiana e adeso social ao Poder Legislativo, aborda alguns
aspectos essenciais na relao da mdia com o campo poltico. Os autores explicam como feita a cobertura jornalstica sobre o Congresso Nacional e
mostram a influncia negativa do noticirio na confiana da populao quanto

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

ao sistema de representao poltica, com consequncias que se refletem na


ao poltica dos cidados.
Estratgias digitais de interao poltica dos parlamentos do Mercosul, de
Barros et al., analisa as estratgias que parlamentos de cinco pases do Mercosul utilizam para aproximao com os cidados. A partir do levantamento
dos websites das casas legislativas, o artigo mapeia mecanismos como e-mails,
redes sociais e outros instrumentos de engajamento, demonstrando que Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela apresentam um modelo similar de interao, com oferta limitada de ferramentas, enquanto o Brasil diferencia-se
dos demais pela abrangncia e variedade de mecanismos.
A problemtica da ao poltica contempornea, especialmente os desafios referentes mobilizao e ao envolvimento poltico dos jovens, o assunto do
texto Educao para a democracia: desafios na prtica da formao poltica de
adolescentes, de Dantas, Cosson e Almeida. A partir da anlise dos processos
educativos envolvidos em cursos de formao poltica apartidria destinados
a adolescentes, os autores abordam o conceito do letramento poltico e sua
relao com uma prxis mais cidad.
Produo legal e interpretao das leis, de Ferreira Jnior e Nunes, reflete
sobre o grau de letramento de adultos alfabetizados. Para os autores, a dissociao entre a norma culta da lngua portuguesa, a lngua falada nas relaes
sociais e a lngua utilizada pelo aparato estatal provoca a inabilidade de um
indivduo alfabetizado de ter a compreenso do texto lido, o que compromete
a capacidade de exerccio de direitos e deveres pelos cidados brasileiros.
Por fim, o objetivo proposto por Carvalho e Lopez no estudo A produo de
prova testemunhal no inqurito parlamentar e a autenticidade da informao
a elaborao de um modelo terico de autenticidade da informao, a partir
dos estudos sobre a diplomtica documentria e da observao das investigaes das comisses parlamentares de inqurito da Cmara dos Deputados.
Segundo os autores, a verificao da autenticidade de informaes obtidas em
oitivas realizadas por CPIs necessria qualidade das concluses do inqurito, em muitas situaes.

17

A finalidade desta publicao ampliar o debate sobre a atuao do Legislativo


no contexto social, temtica ainda pouco visitada por pesquisas de natureza
acadmico-cientfica. De carter emprico e terico, as reflexes apresentadas
pelos autores mostram como a disseminao de informaes sobre o processo
legislativo, seja pelas prprias instituies polticas, seja pelos atores sociais
interessados em seus resultados, essencial para o fortalecimento do sistema
poltico representativo e, consequentemente, da prpria democracia.
Boa leitura!
Cristiane Brum Bernardes
Fabiano Peruzzo Schwartz

Comunicao poltica e
qualidade da democracia:
opinio pblica, confiana
e adeso social ao Poder
Legislativo

21

Comunicao poltica e qualidade da


democracia: opinio pblica, confiana e
adeso social ao Poder Legislativo1
Ana Lcia Henrique Teixeira Gomes
Joo Luiz Pereira Marciano
Jos lvaro Moiss
Malena Rehbein Rodrigues
Manoel Roberto Seabra Pereira
Pedro Aquino Noleto Filho
Rejane Maria de Freitas Xavier
Thiago Lopes Carneiro

Resumo: So debatidos os conceitos de confiana poltica e representao e os


papeis das mdias de cobertura do Congresso Nacional. As pesquisas empricas
realizadas demonstram que os ndices de confiana da populao nas duas
Casas do Congresso, em particular em relao Cmara dos Deputados, so
baixos, e que as notcias veiculadas a respeito da atuao destas instituies
polticas so, em sua maioria, negativas. A fim de analisar esse fenmeno, foram realizados levantamentos junto aos visitantes do programa de visitao
da Cmara dos Deputados, bem como foi feita uma comparao entre as notcias que tratavam sobre a atuao do legislativo nos anos de 1995, 2001, 2003
e 2005. Ainda, so apontados indicadores da representao parlamentar na
Cmara a partir das trs ltimas eleies realizadas. Por fim, apresenta-se o
conceito de autoeficcia cidad.
Palavras-chave: confiana; democracia; representao legislativa; autoeficcia
cidad.
1

Este texto est publicado tambm no site do Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da Universidade
de So Paulo: www.nupps.usp.br.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Introduo
O Congresso Nacional est entre as instituies de menor credibilidade entre
os cidados brasileiros. A Cmara dos Deputados, por sua vez, a Casa pior
avaliada, conforme se pode ver, por exemplo, em Moiss (2006). Partindo-se
desta problemtica, tendo em vista o tratamento que o Congresso Nacional e,
em especial, a Cmara dos Deputados recebem da mdia privada que oferece a
cobertura de ambas as Casas, procurou-se analisar a qualidade da democracia,
especialmente a adeso social ao Poder Legislativo, a partir das seguintes reas:
a.

em primeiro lugar, a chamada opinio pblica, em especial quanto confiana na instituio parlamentar e, ainda, as opinies de grupos especficos, em especial as pessoas que visitam a Cmara espontaneamente
(turismo cvico), as quais foram objeto de pesquisa especfica.

b.

em segundo lugar, a mdia privada, cujo vis negativo na cobertura noticiosa e interpretativa das atividades do Congresso Nacional e dos parlamentares tende a realimentar uma cultura poltica que, por tradio,
deprecia a instituio congressual, com efeitos negativos sobre a confiana na instituio e, consequentemente, sobre a qualidade da democracia;

c.

em terceiro lugar, faz-se um levantamento acerca da questo da representao obtida pelo eleitorado junto Cmara dos Deputados, avaliando-se
as condicionantes eleitorais relacionadas aos parlamentares escolhidos
nas trs ltimas eleies, em especial a de 2010;

d. apresenta-se, para estudos futuros, o conceito de autoeficcia cidad, buscando-se associar os conceitos anteriormente apresentados e as cincias
cognitivas, em especial a psicologia, como forma de identificar univocamente as iniciativas adotadas pelos sujeitos no sentido de influenciar o
processo poltico.

23

Percepes dos visitantes sobre o Congresso Nacional

Contextualizao
A estabilidade da democracia brasileira parece ter deixado o foco do debate
da cincia poltica depois de 25 anos de regime democrtico ininterrupto.
Desde a eleio direta do primeiro presidente civil aps 20 anos de regime militar, o Brasil deixou o rol das democracias instveis para ser hoje considerado no s um pas democrtico pela Freedom House,2 mas tambm a terceira
maior democracia do mundo em nmero de eleitores. Paradoxlmente, neste
mesmo perodo, sete entre dez brasileiros, em mdia, desconfiam do Congresso Nacional (HENRIQUE, 2009). A queda dos ndices de confiana nas
instituies legislativas no prerrogativa brasileira. fenmeno democrtico atingindo poliarquias modelares e jovens democracias. O ceticismo em
relao s instituies democrticas centrais, no entanto, visto com preocupao pela literatura culturalista, 3 por suas consequncias para a formao
do capital social principal elo entre a confiana e a qualidade da democracia
(PUTNAM, 1993, 1995), e para participao cidad, fundamental para um
regime que se pretende responsivo (DAHL, 1977; DIAMOND, MORLINO,
2005). Na abordagem culturalista, o conhecimento do papel institucional, assim como o estabelecimento de laos afetivos com as instituies importam
para a formao de uma cultura cvica e, por essa via, para a qualidade do
regime. Nesta perspectiva, as orientaes reveladoras da cultura poltica, por
sua vez, so captadas por surveys entre os cidados (ALMOND; VERBA,
1963, p. 13). A pesquisa entre os visitantes do Congresso Nacional ancora-se,
portanto, nessa literatura.

O Brasil tem ndice 2 de Direitos Civis e de Liberdade Civil, em uma escala decrescente de 7 a 1.
Disponvel em: http://www.freedomhouse.org/regions/americas. Acesso em: 23 set. 2012.

Tendo como obra seminal Cultura cvica de Almond e Verba (1963).

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Programa de visitas monitoradas ao Congresso Nacional


O Visite o Congresso um programa de visitas monitoradas ao Palcio do
Congresso Nacional que atende mais de 160 mil pessoas anualmente (2009).4
As visitas partem do Salo Negro do Congresso Nacional, de meia em meia
hora, das 9h30 s 17h, todos os dias, inclusive aos fins de semana. Fruto de
uma parceria entre as equipes de Relaes Pblicas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, o programa atende turistas estrangeiros, brasileiros, estudantes de todos os nveis de ensino, alm de grupos organizados. O
contingente de visitantes ao Congresso Nacional crescente. Mais de 135 mil
pessoas participaram do programa Visite o Congresso em 2004, nmero
que subiu para 145.208 em 2005 ano marcado por recordes em reprovao
ao desempenho dos parlamentares na esteira da divulgao do escndalo do
mensalo (HENRIQUE, 2010b) , chegando a 177.632 visitantes em 2009, sendo julho, janeiro e dezembro os trs meses de maior movimento. O nmero de
visitantes bem distribudo entre dias de semana e finais de semana (52% e
48%, respectivamente). A maior parte do pblico (quase 80%) composta por
turistas brasileiros, chamados de visitantes espontneos, porque acorrem ao
Congresso Nacional com o objetivo de conhecer a instituio sem propsito
especfico. Em segundo lugar, aparecem os estudantes, com 15%. Os percentuais oscilam durante os meses do ano, dependendo do calendrio escolar.
O turista estrangeiro representa o terceiro grupo, com menos de 5%. Entre as
instituies atendidas, 88% so de ensino, sendo 45% de ensino fundamental,
16% de ensino mdio e 27% de ensino superior. Os grupos organizados nacionais e estrangeiros correspondem a 12%.

Metodologia da pesquisa e amostra


A pesquisa foi aplicada diariamente, no Salo Negro, local de onde partem os
grupos monitorados. Os questionrios foram dispostos em display de acrlico.
4

Os nmeros referem-se aos dados fornecidos pela Coordenao de Relaes Pblicas da Cmara dos
Deputados utilizados como base para o survey, em 2009.

25

Os monitores abordavam os visitantes antes ou depois da visita e explicavam


que se tratava de uma pesquisa acadmica de adeso espontnea. Os questionrios podiam ser respondidos antes ou depois da visita. Para garantir a iseno dos dados, o visitante era convidado a responder ao questionrio annimo,
sem qualquer ajuda. Quando solicitado, o monitor podia atuar como ledor,
no caso de visitantes analfabetos ou com baixa escolaridade, desde que sem
acompanhante apto para tanto. Inicialmente, foram aplicados questionrios
exploratrios com perguntas abertas, que depois foram especificados com as
alternativas mais frequentes entre os visitantes. Foram testadas 11 verses de
questionrios at a verso final, com 34 questes, em sua maioria, perguntas
de mltipla escolha. Para facilitar a anlise comparada, usaram-se perguntas
e categorias idnticas ou prximas s das pesquisas A desconfiana em instituies democrticas (MOISS, 2006) e do Datafolha.
A aplicao em campo ocorreu entre outubro de 2009 e janeiro de 2010. S
cidados brasileiros acima de 16 anos, ou seja, aptos ao voto, podiam responder aos questionrios. As respostas eram individuais e restritas a apenas um
visitante por unidade familiar. Aleatoriamente, foram aplicados 221 questionrios antes da visita e 211 questionrios depois da visita, o que tambm garantiu amostras praticamente paritrias: (51,16%) e (48,84%), respectivamente.
Trinta e seis por cento das repostas foram obtidas em dias teis e 64% nos fins
de semana. Embora a distribuio dos visitantes entre os dias teis e finais de
semana seja homognea, o turista espontneo maioria nos fins de semana.
O afluxo de turistas espontneos tambm costuma ser maior tarde. O turismo (76,4%) e a curiosidade (33,8%) foram apontados como a principal razo
da visita. No entanto, 19,4% dos entrevistados apontaram a motivao cvica
e 11,6%, o desejo de conhecer os parlamentares como razes para escolher
a visita ao Congresso Nacional com objetivo de lazer. Apenas 3% dos entrevistados disseram estar ali porque tinham outro compromisso no Congresso
Nacional. Sendo assim, a metodologia conseguiu entrevistar aquele que espontaneamente procura conhecer as dependncias da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal como atividade de lazer.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

As mulheres corresponderam a 46% dos entrevistados contra 54% de homens. Com relao faixa etria, 57% da amostra tinham at 34 anos. Todos
os percentuais dos indicadores sociodemogrficos restringem-se s respostas vlidas. Mais de 70% tm pelo menos ensino superior, mesmo que incompleto. A amostra preponderantemente de alta renda: 63% dos entrevistados ganham mais de cinco salrios mnimos, sendo que desses, metade
tem renda superior a 10 salrios mnimos. A maior parte dos entrevistados
mora em capitais e regies metropolitanas (70%). Vinte e trs por cento dos
entrevistados vieram do prprio Distrito Federal, seguido do Estado de So
Paulo (17%) e do Rio de Janeiro (9%). Mais de 80% esto na Populao Economicamente Ativa (PEA). 5

Principais resultados da pesquisa


Enquanto a confiana horizontal estabelecida entre indivduos percebidos
como iguais, a confiana vertical e, em particular, a poltica, forma-se em relaes assimtricas6 entre pessoas e instituies ou entre pessoas e representantes, sejam eles simblicos standing for representation (PITKIN, 1967) ,
sejam mandatrios (por exemplo parlamentares), aumentando a multidimensionalidade do fenmeno (HENRIQUE, 2009). Logo, enquanto a confiana
horizontal depende da interao e da reciprocidade, a confiana vertical remete mais segurana. Dessa forma, confiar em instituies implica em saber
que suas regras, valores e normas so compartilhados e obedecidos pelos seus
operadores. Implica tambm em acompanhar a informao sobre o desempenho deles. Mais do que ao relacionamento, a confiana poltica est, portanto,
intimamente ligada confiabilidade da instituio e credibilidade dos seus
agentes, mensurada pela opinio declinada em surveys.7 Nesta perspectiva,
portanto, fundamental que o cidado saiba o papel institucional e de seus
5

A PEA corresponde ao potencial mo de obra. Exclui, portanto, as pessoas incapacitadas para o trabalho, os desempregados h mais de um ano (desalentados), os estudantes e as donas de casa.

Para uma melhor compreenso da terminologia, cf. Henrique (2009, p. 38-40).

Para uma discusso sobre a preciso dos conceitos cf. Henrique (2009).

27

atores para que melhor possa avaliar o desempenho. De acordo com a pesquisa, a principal funo do Congresso Nacional percebida pelo visitante legislar
(80%), seguida da representao (50,2%), e de frum de debate (40,3%), como
pode ser visto na tabela 1. Importante lembrar que o questionrio permitia
respostas mltiplas, por isso os percentuais ultrapassam cem por cento.
Tabela 1 Finalidade do Congresso Nacional (out. 2009/jan. 2010)
Categoria

Fazer leis

79,9

Representar

50,2

Debater

40,3

Fiscalizar

18,1

Governar

5,3

Ajudar os necessitados

3,7

No opinio

3,3

Fonte: elaborao dos autores.

Da mesma forma, o visitante percebe que legislar a principal funo dos parlamentares (81,3%), sem esquecer a representao (46,8%). A funo de despachante (ajudar a resolver problemas em rgos pblicos) tambm apontada
por 11,8%, como pode ser visto na tabela 2. Entre as outras obrigaes percebidas (6%), a questo da tica, do combate corrupo aparece em 25% das
respostas (tabela 2).
Tabela 2 Obrigao dos deputados e senadores (out. 2009/jan. 2010)
Afirmao

Discutir aprovar projetos de lei

81,30

Representar o eleitorado

46,80

Ajudar a resolver problemas em rgos pblicos

11,80

Fazer obras em seu estado

5,60

Dar dinheiro/ajudar pessoas necessitadas

2,10

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Afirmao
Ajudar eleitores a conseguir um emprego

2,50

Outros

6,05

No opinio

2,80

Fonte: elaborao dos autores.

A pesquisa replicou a pergunta do Datafolha que avalia o desempenho dos


parlamentares. Conforme esperado, a maior parte dos visitantes (51,2%) no
est contente com o trabalho desenvolvido pelos representantes. Em consonncia com o apontado pela literatura, so os mais escolarizados aqueles que
mais reprovam o desempenho dos parlamentares, como pode ser conferido
na tabela 3.
Tabela 3 Avaliao do desempenho dos parlamentares (%) por escolaridade
(out. 2009/jan. 2010)
Escolaridade

Positivo

Regular

Fundamental

28,6

57,5

Mdio

10,7

47,6

Superior

7,3

32,7

Ps-graduao

4,1

33,3

Negativo

No sei

No respondeu

14,3

0,0

0,0

36,9

4,8

0,0

55,2

4,2

0,6

60,2

1,6

0,8

Fonte: elaborao dos autores.

Da mesma forma, a confiana nas duas casas do Congresso Nacional compatvel com os ndices encontrados em outros institutos: em torno de 30%
(HENRIQUE, 2009a).

29

Figura 1 Confiana no Congresso Nacional (out. 2009/jan. 2010)


70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%

Positiva
Cmara dos Deputados

Negativa
Senado Federal

No opinio
Congresso Nacional

Elaborao: Ana Lcia Henrique.

Tambm conforme mostra a figura 1, a desconfiana um pouco maior com


relao Cmara dos Deputados (65,5%), do que com relao ao Senado Federal (62,5%). A confiana na instituio Congresso Nacional, como um todo,
ligeiramente maior: 33,8%, embora os ndices sejam bastante compatveis. Ao
que tudo indica o visitante no diferencia muito bem a confiana depositada
nas diferentes casas do Congresso Nacional, percebido como um todo. A percepo do cidado que visita o Congresso Nacional no parece muito diferente
daquela da populao, pelo menos no que concerne avaliao de desempenho e confiana.

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Algumas consideraes
A confiana social e em instituies centrais para a democracia considerada
valor fundamental para a estabilidade, legitimidade e qualidade do regime, por
sua influncia na participao cidad h pelo menos cinquenta anos (HENRIQUE, 2010a). A relao difere, no entanto. A confiana pessoal advm do relacionamento e da reciprocidade, enquanto a confiana em instituies decorre
da aprovao do desempenho destas. No caso do Congresso Nacional, avalia-se a instituio pelo trabalho dos parlamentares, constantemente envolvidos
em denncias de corrupo e escndalos reforados pelo vis anti-institucional
da cobertura da mdia, o que deteriora a imagem do Parlamento, refletida na
percepo do cidado (PORTO, 1996). Ocorre que, tambm no que concerne
democracia, a qualidade avaliada a partir do processo de produo, do contedo e do resultado (DIAMOND; MORLINO, 2005). A confiana no Congresso
Nacional, portanto, no parece decorrer somente de uma reflexo racional sobre o papel esperado vis--vis o desempenho real da instituio e de seus atores
(HENRIQUE, 2010; 2011). Para investigar essa suspeita, a pesquisa procurou
agregar uma perspectiva nova aos surveys introduzindo a pergunta como o(a)
senhor(a) avalia o desempenho do Congresso Nacional? (cf. figura 2)
Figura 2 Como avalia o desempenho do Congresso Nacional (out. 2009/
jan. 2010)

Pelo trabalho dos deputados e senadores

51,2%

Pelas atitudes dos deputados e senadores,


mesmo que fora do Congresso Nacional

42,8%

Pelas aes da instituio


No-opinio (no sei + no respondeu)

Fonte: elaborao dos autores.

19,2%
10,7%

31

De fato, a maioria dos entrevistados avalia o desempenho institucional pelo


trabalho dos deputados e senadores (51,2%), mas as atitudes dos deputados
e senadores, mesmo que fora do ambiente de trabalho, importam e muito
nesta avaliao (42,8%), o que confirma a suspeita de relao de confiana
hbrida: horizontal e vertical. Esse um achado importante da pesquisa, que
deve ser melhor investigado. A mesma pergunta trouxe ainda outra descoberta
relevante: 19,2% dos entrevistados citaram as aes institucionais como fonte
de avaliao de desempenho. Em resumo, a instituio que d suporte ao trabalho parlamentar tambm de alguma forma percebida. Essa uma perspectiva que no pode ser desprezada pela academia, tampouco pela administrao.
A pesquisa abre nova perspectiva at ento pouco explorada pela cincia poltica: o estudo dos programas de visitao s assembleias (legislatures) como
instrumentos de educao para a democracia. De acordo com os resultados do
survey, as orientaes dos visitantes no diferem muito das do cidado em geral, mas os programas de visitao podem, mesmo que especificamente, ajudar
a modificar a percepo do desempenho institucional e, por esta via, aumentar
a confiana no Congresso Nacional uma das instituies centrais para o
bom funcionamento do regime.

Uma anlise sobre imprensa e qualidade da democracia

Contextualizao
Para entender como a mdia relacionam com a democracia, utilizamos o conceito de embedded democracy,8 de Blmann, Merkel e Wessels (2007), segundo
o qual democracias constitucionais so compostas por cinco regimes parciais:
direitos civis; liberdade poltica; accountability horizontal (fiscalizao e responsabilizao inter-poderes); poder efetivo para governar; e regime eleitoral
8

Preferimos deixar o termo em ingls porque no h traduo que expresse o sentido amplo da palavra,
que seria uma inter-relao entre componentes da democracia. A melhor seria democracia encaixada.

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democrtico, que por sua vez esto ligados a esferas externas responsveis pela
viabilizao de condies para essas democracias, dentre elas, a mdia. Se esses
regimes parciais no so mutuamente embedded, internamente ou externamente, h a criao do que se chama de defective democracies, espcies de subtipos de democracia que no so necessariamente transitrios. Ao contrrio,
podem se estabelecer da forma como esto.
De acordo com Blmann, Merkel e Wessels (2007, p. 21), a globalizao e a
transformao da sociedade civil, por meio da comercializao da mdia e da
midiatizao da poltica, mudaram as esferas externas da democracia, bem
como seu funcionamento interno. Eles so hoje os maiores desafios das democracias contemporneas e influenciam a qualidade delas ao afetar os regimes parciais de uma embedded democracy. Como? Os trs autores respondem
apontando quatro funes democrticas a serem desempenhadas pelos mdia: a) promover um frum de discusses de diversas e/ou conflitantes ideias;
b) dar voz opinio pblica; c) servir como olhos e ouvidos dos cidados para
observar a cena poltica e a performance de seus atores; d) e atuar como co-de-guarda que late alto quando encontra mau-comportamento, corrupo e
abusos de poder nos corredores do governo.
s funes apontadas acima adicionamos outras trs complementares. que o
conceito de democracia de Blmann, Merkel e Wessels (2007), e seus regimes
parciais, apresenta-se quase como uma derivao do conceito de poliarquia,
de Dahl (1989), que tambm supe a relao entre fatores essenciais para uma
democracia. Para Dahl (1989, p. 221, 222, 233), dois pressupostos para o bom
funcionamento da poliarquia seriam a necessidade de liberdade de expresso e
tambm de fontes alternativas de informao, que so dominadas pelo Estado
ou por grupos especficos, ao lado de eleies justas e livres, sufrgio inclusivo, direito de concorrer ao governo e autonomia de associao. Esses dois
pressupostos seriam necessrios para cumprir um dos critrios da democracia
relativo possibilidade de controle da agenda pelo pblico, e formulao,
apresentao e considerao das preferncias dos cidados (DAHL, 1971; 1989,
p. 222). Acrescentamos s funes j apontadas acima, outras trs: e) propiciar
encontro e conhecimento entre demos e instituies democrticas; f) propi-

33

ciar a formulao de decises coletivas. Na verdade, trata-se de um desdobramento, ou detalhamento, das prprias funes j mencionadas; g) legitimao
democrtica (crena de que as instituies so as melhores para a sociedade).
Lipset e Schneider (apud PORTO, 1996) vo chamar ateno para o fato de
que a avaliao da populao acerca do sistema poltico tem carter subjetivo,
baseada fundamentalmente no que veiculado pela mdia.
Todas as funes enumeradas esto relacionadas aos regimes parciais do
conceito bsico de embedded democracy. Para entender como isso acontece
de fato basta relacionar essas funes aos regimes parciais. A mdia, como
instituio,9 teriam relao, por exemplo, com a accountability horizontal,
ou seja, para uma relao equilibrada e fiscalizatria entre poderes, ao expor
suas atividades e abusos de direitos civis e polticos; e para a formao de uma
esfera pblica plural, meio em que os direitos polticos so exercidos, o que
fornece suporte e, consequentemente, legitimidade democracia. De maneira
resumida: funes a, b, d e f esto relacionadas aos direitos polticos, pois possibilitam acesso s demandas da sociedade; funes c, d e e accountability
horizontal, j que pretendem supervisionar e fiscalizar os poderes; funes c,
d, e, f e g ao sistema eleitoral e ao poder efetivo de governar, j que influenciam
escolhas eleitorais, por parte dos cidados, e do governo, quanto agenda poltica a seguir. Que efeitos poderiam prejudicar essas funes? Blmann, Merkel
e Wessels (2007, p. 23) argumentam que se a mdia no refletirem ou informarem adequadamente sobre os processos e performances polticos, podem
prejudicar a funo c. Se s derem voz aos atores que se encaixem em critrios
mediticos, prejudicam as funes a e b. Alm disso, se exagerarem nas crticas generalizadas aos polticos, estimulam uma crise de legitimidade poltica
e cinismo entre o pblico.

Entendemos a mdia como instituio (COOK, 1998, p. 84). Aplicando o conceito do novo institucionalismo, o autor argumenta que a mdia possuem os trs atributos necessrios para serem considerados
instituies sociais: padres de comportamento e funcionamento comuns, rotinas e suposies que sobrevivem para alm do limite de espao e tempo.

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Lacuna emprica
Com base nessas suposies normativas, dizem Blmann, Merkel e Wessels
(2007, p. 22, 23), a contribuio da mdia para a democracia geralmente muito criticada, ainda que com vereditos que caream de suporte emprico:
The fear that the media are increasingly hampering instead of fostering
democracy is mainly due to the process of growing media commercialization
and mediatization.

No s pelos interesses mercadolgicos, mas pela desqualificao institucional


que frequentemente feita via imprensa. Para a avaliao emprica desta seo foram catalogadas, lidas e categorizadas 1.768 notcias dos jornais Folha de
S.Paulo, Estado de S. Paulo e O Globo, nos anos de 1995, 2001, 2003 e 2005.10
Foram selecionadas notcias das duas primeiras semanas de maio, com exceo
do ano de 2005, do qual foram selecionadas as notcias das duas ltimas semanas, para que pudesse ser contemplado o incio do escndalo do mensalo.11 Isso
porque os perodos foram escolhidos de forma a abranger tanto tempos de cobertura calma, como incios de governo (1995 e 2003), quanto de crise dos governos FHC e Lula (2001 e 2005), respectivamente apago energtico e violao
do painel eletrnico no Senado12 e mensalo. O ms de maio se justifica porque
o ano legislativo j se encontra em pleno funcionamento nesse perodo. Foram
avaliados os jornais de 4 a 6 feira, j que de tera a quinta acontecem mais
coisas no cenrio poltico nacional em funo da agenda legislativa. Isso significa um total de 72 exemplares de jornal ou, mais especificamente, o primeiro
caderno de cada um e a parte de economia, onde esto localizadas as notcias de
10

Todos esses dados e as avaliaes deles a seguir fazem parte da tese de doutorado de Malena Rehbein
Rodrigues (O papel da imprensa na qualidade democrtica: uma anlise de possibilidades nos principais
jornais nacionais), produzida juntamente com esse GPE, e defendida em janeiro de 2011, mediante convnio entre Cefor e Iuperj.

11

A crise do mensalo, apesar de ter ganhado essa alcunha somente em junho de 2005, comeou a delinear-se em maio, com uma matria sobre corrupo nos Correios, veiculada pela revista Veja. Um funcionrio da empresa aparece, em gravao, recebendo propina, em nome do PTB.

12

O escndalo da violao do painel eletrnico do Senado comeou com uma conversa do senador
Antonio Carlos Magalhes com procuradores da Unio, gravada por um deles e divulgada pela revista
Isto. O painel foi violado na votao da cassao do senador Luiz Estevo, em 20 de junho de 2000, que
deveria ser secreta.

35

poltica nacional. As notcias foram catalogadas segundo valncias e categorias.


As valncias, aqui entendidas como parmetros para mensurar o grau de positividade, negatividade e neutralidade de uma mensagem em relao aos poderes
em estudo, foram divididas da seguinte forma: positivas, quando favorecem as
instituies/atores; negativas desfavorecem instituies e atores; neutras, quando no favorecem, nem desfavorecem ou quando favorecem e desfavorecem ao
mesmo tempo, sem que haja sobreposio de informaes. (JORGE, 2003)

O que se observa pelas pginas dos jornais estudados


Iniciou-se a anlise pela valncia dos ttulos dos jornais, que tentam traduzir
uma possvel projeo de imagem positiva, negativa ou neutra de cada poder.
Comparando as notcias sobre Executivo e Legislativo, na tabela 4, h certa
estabilidade na avaliao negativa do Legislativo ao longo dos anos, diferente
do que acontece com o Executivo, cuja negatividade cresce mais em funo de
situaes. Considerando o total de notcias sobre poltica nacional, na mesma
tabela, tem-se que o percentual de positivas sobre o Executivo quase o dobro
em relao ao do Legislativo (com exceo de 1995, em razo das reformas
constitucionais); a diferena decresce um pouco nas notcias negativas e aumenta novamente em relao s neutras.
Tabela 4 Valncias de cada poder ao longo dos perodos selecionados,
em O Estado, Folha e O Globo (%)

Executivo

Legislativo

1995

2001

2003

2005

%n

Positivas

20

18

15

Negativas

19

33

14

40

27

Neutras

62

63

68

51

58

Positivas

25

Negativas

22

34

20

30

27

Neutras

54

63

76

67

65

Fonte: banco de dados de produo prpria.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Na tabela 5 verifica-se um percentual de negativas praticamente idntico entre


os poderes lembrando que as diferenas se do nos perodos de avaliao negativa de cada um , mas um percentual de notcias positivas maior (6 pontos
percentuais) para o Executivo. Tem-se tambm 7 pontos percentuais a mais de
neutras para o Legislativo que, longe de significar mais neutralidade, na verdade, representa o valor de positivas menor para este poder.
Tabela 5 Percentual de notcias positivas, negativas e neutras em relao ao
total dos Poderes Executivo e Legislativo juntos (a) e ao total de cada poder
separadamente (b), nos jornais e perodos selecionados

%Neutro

%Positivo

%Negativo

%Neutro

Executivo

17

36

15

27

58

Legislativo

10

24

27

65

Total

18

27

61

Total

%Negativo

b) %Poder**

%Positivo

a) %Total Executivo + Legislativo*

100
n=1.165
100
n=692
n=1.857

*%Total Executivo+Legislativo = percentual de cada valncia em relao ao total de notcias


selecionadas dos dois poderes.
**% Poder = percentual das valncias em relao somente s notcias de cada poder.
Fonte: banco de dados de produo prpria.

Enquanto o nmero de notcias sobre o Executivo cresceu considerando os perodos selecionados, o de notcias sobre o Legislativo aumentou em 2001 e depois
caiu. Isso pode refletir a importncia que se d ao Executivo em detrimento do
Legislativo, sem contar que o nmero de notcias sobre o Executivo j , em si,
maior: 63% de todos os ttulos so sobre aquele poder, enquanto 37% so sobre
o Legislativo. No caso das notcias positivas, percebe-se que em todos os temas
elas acontecem em menor nmero, o que reflete um fator importante do universo profissional do jornalismo: a iseno. Notcias positivas parecem sempre sugerir um engajamento do reprter ou do veculo, ou jornalismo chapa-branca.

37

Como aparecem as instituies dos dois poderes nos jornais


Do total de notcias avaliadas,13 tem-se que a grande maioria (474 ou 26%)
sobre a Presidncia da Repblica, seguida por outras instncias do Executivo.
No caso do Legislativo, se for considerado o total, h mais notcias sobre o Senado, em razo do escndalo do painel eletrnico, em 2001. Mas esse nmero
seria diferente se considerado ano a ano. Em 1995, tem-se 43 pontos percentuais a mais de notcias sobre a Cmara; 16, em 2003; e 8, em 2005. Somente
em 2001 que h 56 pontos percentuais a mais de notcias sobre o Senado, em
funo do painel eletrnico, o que tem impacto no total geral de notcias sobre
a instituio. De qualquer forma, a concluso a grande preponderncia de
notcias sobre a Presidncia da Repblica, o que revela a preferncia por notcias do Executivo e o declnio de notcias sobre o Legislativo, algo que acontece
tambm na Europa e nos Estados Unidos (JORGE, 2003). Para se ter uma viso
mais qualitativa ou tentar dar peso s porcentagens descobertas, usou-se o
mesmo critrio dos jornais: a ocorrncia das notcias na primeira pgina.
Tabela 6 Avaliao das diferentes instituies dos Poderes Legislativo e Executivo nos perodos e jornais selecionados (%)
Positivo

Negativo

Neutro

Total

Presidncia

36

51

26

Ministrios

17

18

65

18

Executivo (outros rgos)

23

68

20

Congresso Nacional

11

66

Cmara

14

23

63

11

Senado

29

68

12

Legislativo (outros)

35

55

*N = 1.827
Fonte: banco de dados de produo prpria.

13

Embora o total de notcias avaliadas seja de 1768, o total na tabela maior porque algumas notcias
tiveram de ser contadas duas vezes por afetarem igualmente os dois poderes.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

As notcias sobre Executivo/Legislativo na


primeira pgina, por valncias
Observa-se, na tabela 7, que embora o percentual de notcias neutras seja
maior do que de positivas e negativas, h preferncia por negativas na primeira pgina. Isso porque o percentual de notcias com ttulos negativos o
nico que cresce, quando considerada a ocorrncia em manchete, em relao
ao percentual geral de notcias negativas sobre o poder (9 pontos percentuais
para o Executivo e 7 pontos percentuais para o Legislativo). Percebe-se que
aqui tambm aparece uma preferncia por notcias positivas sobre o Executivo
(10%) na primeira pgina, em relao s positivas sobre o Legislativo (8%). Esse
resultado ajuda a perceber que, se primeira pgina for considerada uma bssola de ateno a ser dada pelo leitor, pode-se dizer que as notcias negativas
mereceriam maior ateno dos leitores.
Tabela 7 Percentual de notcias positivas (+), negativas (-) e neutras (0) do
Executivo e do Legislativo na primeira pgina, totalizando os anos de 1995,
2001, 2003 e 2005 (%)
% Geral*

% Primeira pgina*

Executivo +

13

10

Executivo

27

36

Executivo 0

60

54

Legislativo +

Legislativo

27

34

Legislativo 0

65

59

*N para o Executivo = 1.165; *N para o Legislativo = 692; *% Geral = percentual de notcias com
determinada valncia do poder em questo; *% Primeira pgina = percentual de notcias sobre
o poder, com determinada valncia, na primeira pgina.
Fonte: banco de dados de produo prpria.

39

Os locais mais cobertos pelos jornais nacionais nos dois poderes


Note-se na tabela 8, primeiramente, a importncia do item administrao/
processo legislativo que, como j explicado no incio da seo, concentra tudo
que no pode ser inserido nos outros itens, mas que faz parte do dia a dia
de trabalho dos poderes e, por isso, tambm no se encaixa em outros. Ao
se pensar que isso rene notcias de diferentes segmentos, a importncia da
instncia especfica bastidores, segundo colocado, cresce muito. Lembrando
que se consideram bastidores notcias sobre conversas a portas fechadas, ou
reservadas, declaraes em off, especulaes acerca de fatos, etc.
Tabela 8 Ocorrncia de notcias segundo diferentes nveis dentro do Executivo e do Legislativo, nos jornais e perodos selecionados (%)
% Geral

% Primeira pgina

Administrao/processo legislativo

44

39

Bastidores

17

23

Outros

14

17

Partidos

Plenrio

Comisses permanentes

Secretarias

Conselho de tica

Comisses especiais

CPIs

0,2

Com. Leg. Participativa

100

100

Total

*As porcentagens desta tabela foram arredondadas, com exceo das inferiores a 0,5.
Fonte: banco de dados de produo prpria.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

As notcias sobre partidos esto em quarto lugar; do Plenrio, em quinto; das


comisses permanentes, em sexto;14 das secretarias em stimo; seguidas pelo
Conselho de tica, pelas comisses especiais, CPIs e pela Comisso de Legislao Participativa (criada em 2002), que no teve nenhuma notcia, apesar de
ser a nica onde a sociedade civil pode apresentar formal e diretamente sugestes que, se aprovadas, transformam-se em projetos de lei. As CPIs aparecem
com percentual baixo porque as notcias eram mais sobre a possibilidade de
CPIs do que sobre CPIs em existncia15. Isso porque a simples criao de CPIs
gera fatos polticos concretos, s vezes mais polmicos que o desfecho dos trabalhos das comisses que chegam a ser instaladas. Interessante observar que
o percentual dos quatro primeiros itens bem maior do que o do restante. Ou
seja, pouco se fala sobre as comisses em geral, onde o debate sobre os projetos
realmente acontece e, no menos importante, a tempo de sofrer interferncia da sociedade civil. Discursos e debates no rendem notcias, a no ser em
ocasies bem especficas (GOMES, 2004). Por isso, dificilmente o trabalho de
comisses ter muito espao na grande imprensa. Ainda no que diz respeito
s comisses e audincias pblicas nelas realizadas, geralmente so cobertas
quando h algum do Executivo para dar um depoimento sobre fatos polmicos. Ou seja, na verdade o interesse em cobrir algo do Executivo que, por ser
menos aberto cobertura do que o Legislativo, leva os reprteres a aproveitarem quaisquer ocasies onde possam entrevistar as autoridades.

A incidncia na primeira pgina dos locais mais cobertos


Voltando tabela 8 e observando agora a incidncia das notcias na primeira
pgina, v-se que a sim aparece a priorizao dos bastidores, responsveis por
17% das notcias, e por 23% das chamadas na primeira pgina. O primeiro colocado Administrao/processo Legislativo tem seu percentual diminudo de
14

Vale ressaltar aqui que as comisses permanentes s aparecem com boa porcentagem por causa das reformas
constitucionais de 1995, que passavam por elas. Fora isso, nos outros anos, a cobertura delas bem menor.

15

Segundo banco de dados de 2008, cedido por Argelina Figueiredo, e dados veiculados pela imprensa,
havia, nos perodos estudados, uma CPI em maio de 2005, na Cmara dos Deputados e uma CPMI, no
Congresso Nacional, em 2005). Tanto a CPI da Corrupo quanto a CPMI dos Correios, citadas nas matrias, ainda estavam em discusso. A primeira no aconteceu e a segunda foi instalada.

41

44% para 39%. Se desconsiderada a instncia outros, o primeiro item que aparece com percentual maior so os partidos, com 7 pontos percentuais, bem
menos da metade dos bastidores. Todas as comisses juntas no chegam a 4%. O
percentual do Conselho de tica mais do que dobra, o que revela um interesse
maior por crise e polmica, se ele for somado s CPIs e aos bastidores. A
distribuio de notcias segundo os temas denota uma relao bastante desigual
entre os temas oferecidos pelo dia a dia dos trabalhos dos Poderes Executivo e
Legislativo. Para se ter uma ideia do trabalho oficial, nos perodos estudados, o
Plenrio da Cmara dos Deputados teve 21 sesses deliberativas, segundo dados
fornecidos pela Secretaria-Geral da Mesa da Casa, ou seja, com votao, em que
foram aprovados ou rejeitados projetos. As comisses permanentes e especiais
da mesma Casa Legislativa tiveram 141 reunies ordinrias deliberativas para
apreciao de projetos, 73 audincias pblicas16 e 8 seminrios, nos perodos
avaliados em 2001, 2003 e 2005, j que os dados de 1995 no esto disponveis.
Como se observou, quase nada disso aparece. Ao cidado passada uma imagem muito mais ligada s denncias do que a qualquer outra coisa.

A imprensa nacional arena de debates?


De acordo com o que mostra a tabela 9, as fontes foram separadas por status. Detentores de cargos so presidente de partido, de comisso, relatores, lderes partidrios, ministros, secretrios, presidente da Repblica, ou seja, os mais altos
cargos das instituies. Polticos em geral so parlamentares que no desfrutam
de cargos de liderana ou chefia. Sociedade civil abrange qualquer pessoa que
no tenha cargo poltico e no seja tcnico. Tcnicos so assessores e ocupam
cargos mais baixos na hierarquia do Executivo. Outros referem-se aos que no se
encaixam nas categorias propostas, como, por exemplo, fontes estrangeiras. No
identificados so aqueles cujos cargos no puderam ser aferidos.
16

Interessante notar que o nmero de audincias pblicas cresce muito com os anos: passa de 13, em
2001, para 24, em 2003, e 34, em 2005. Isso coincide com o perodo de expanso dos veculos de comunicao da Cmara dos Deputados (Rdio, TV, Jornal e Agncia On-line), cuja cobertura, ainda que norteada por princpios pblicos, no deixa de se basear em valores-notcia, e acaba privilegiando audincias
pblicas em detrimento de reunies ordinrias, que, por sua vez, tm suas informaes mais fceis de
serem recuperadas do que os debates.

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Tabela 9 Mapa de status das principais fontes catalogadas nas matrias avaliadas de O Globo, Folha e O Estado, nos perodos selecionados
Status da fonte

Detentores de cargo

50

Sociedade civil

21

Polticos em geral

16

Tcnicos

10

Outros

No identificados

1
n = 3.294

Fonte: banco de dados de produo prpria.

Os resultados mostram uma grande preferncia pelos detentores de cargo (50%). Isso acontece quando selecionam prioritariamente fontes oficiais
e institucionais, poupando o tempo de apurao, cumprindo a misso de
neutralidade,17 garantindo maior credibilidade, consequentemente, reduzindo questionamentos sobre a informao. Os polticos em geral so poucos
(16%), da se poder dizer que h pouca representatividade do mundo poltico
fora dos altos cargos. Mas se eles forem somados aos detentores de cargo,
chega-se a 65%, mais de trs vezes o valor auferido sociedade civil. De fato,
a imprensa ouve pouco a sociedade civil, por razes como falta de tempo e
maior distncia entre reprter e fonte, entre outras.

O outro lado: uma regra bsica para a discusso de ideias


Outra forma de verificar se a imprensa funciona como frum para discusso
de ideias observar o nmero de notcias em que o outro lado foi ouvido.18 Esta
17

Isso no significa que as caractersticas da rotina jornalstica, como a escassez de tempo, justifiquem a
procura excessiva de fontes oficiais e a reproduo das ideias da classe dominante. Apenas traduz o que
acontece atualmente.

18

Para minimizar distores, quando o outro lado de uma notcia era ouvido em uma retranca na mesma
pgina, considerou-se uma notcia s, com os dois lados ouvidos.

43

, alis, uma das regras bsicas do jornalismo. Das 1.768 notcias catalogadas,
somente em 581 (33%) foi ouvida a posio contrria (ou diretamente interessada) ao que estava sendo dito, ainda que na Folha, por exemplo, o outro lado
ganhe, por vezes, destaque com uma retranca do mesmo nome. Obviamente
dentro deste percentual, deve-se considerar uma margem de erro (impossvel
de medir aqui), porquanto h notcias que podem dispensar o contraditrio,
como informaes de servio sobre atos do poder. Alm disso, observou-se
que o contraditrio pode no vir no mesmo dia, o que acarreta maior rendimento da notcia. Entretanto, com esse dado, no se desconsidera a importncia de o leitor ter o contraditrio no mesmo espao, pois, alm de ele poder no
ler no dia seguinte, o contraditrio posterior tem, em geral, impacto menor.

Algumas consideraes
Em toda a avaliao emprica observamos, resumidamente, que:

as crises polticas, como o painel eletrnico e o mensalo, tm mais peso


no nmero de notcias negativas que as crises chamadas estruturais, como
a do apago energtico, j que houve sete pontos percentuais a mais de
notcias negativas em 2005 do que em 2001. Das 440 notcias catalogadas
em 2001, tem-se 36% sobre a violao do painel, 13% sobre a CPI da Corrupo, e 27% sobre o apago. Ou seja, escndalos polticos interessam
mais imprensa;

a avaliao negativa do Executivo mais situacional, ou seja, em funo


de crises pontuais, enquanto a do Legislativo se mantm praticamente
igual durante todo o perodo estudado. Isso leva a crer que h favorecimento da imagem do Executivo;

enquanto o nmero de notcias sobre o Executivo cresceu nos anos estudados, o de notcias sobre o Legislativo aumentou em 2001 e caiu nos
anos seguintes. Ao todo, o nmero de notcias sobre o Executivo encontrado foi muito maior (64%) do que o do Legislativo (36%), com prioridade
clara para a Presidncia da Repblica;

o baixo nmero de notcias positivas em todos os anos, com exceo de


1995, por conta do apoio dos jornais s reformas do governo FHC, sugere

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no s uma viso ctica do jornalismo, mas tambm indica uma atitude de autoproteo do profissional, para que este no parea engajado
politicamente;

h preferncia por notcias negativas na primeira pgina, pois o nico


percentual que cresce quando comparado com os percentuais gerais
(9 pontos percentuais para o Executivo e 7, para o Legislativo);

h necessidade de criar tenso entre poderes, partidos e pessoas, usando sempre o enquadramento de conflito e guerra. Conflitos partidrios,
interpoderes e pessoais, juntos, chegam a 11,1% das notcias, 6,9% das
chamadas de primeira pgina;

h muita ateno dada s notcias de bastidores (17,1%), segundo lugar


nos locais mais cobertos, perdendo somente para administrao/processo legislativo, que inclui vrias instncias. Se considerada a ocorrncia
na primeira pgina, o percentual deste decresce para 39,3%, enquanto o
daquele aumenta para 22,7%;

em relao aos temas, as denncias so as campes em quantidades, com


26,6% do total, percentual que sobe para 43,8%, se considerada sua ocorrncia na primeira pgina;

a sociedade aparece mais em fatos mediticos, como protestos e manifestaes (8,1%), e muito pouco em audincias pblicas (0,2%) e outros debates (0,3%), enquanto comportamento tem 2,3%. Ela tambm
pouco ouvida sobre o trabalho legislativo de Plenrio e comisses;

as fontes mais ouvidas so os detentores de cargos de poder (49,3%). Polticos em geral ficam com 16,3%, e sociedade civil, 21,3%. Somente em
32,9% das matrias foi ouvido o outro lado da posio dada no jornal.

Com base nestas resumidas constataes, chega-se s seguintes concluses


acerca das funes: legitimidade das instituies (imagem positiva, negativa
ou neutra); olhos do cidado para supervisionar a cena poltica dos poderes;
propiciar decises coletivas; fiscalizar ou desempenhar a funo de watchdog;
frum para conflito de ideias; voz opinio pblica e propiciar encontro/conhecimento entre demos e instituies atores polticos.

45

A oferta de notcias segundo os temas revela uma clara preferncia por denncias, que se encaixa na funo de fiscalizao ou watchdog da imprensa. Afinal, so expostas irregularidades pblicas, para que a populao tenha como
avaliar seus representantes, tomar decises e agir em funo disso, principalmente nas eleies. Apesar disso, pesquisa recente, realizada pelo Instituto
FSB (2009), revelou que nem os prprios parlamentares, por exemplo, confiam muito nas CPIs como instrumentos de fiscalizao. Segundo a pesquisa,
somente 3,2% de 247 parlamentares entrevistados acreditam que ela seja um
instrumento de fiscalizao muito alto, enquanto 23,3% consideram o valor
alto; 34%, mediado e 26,7%, muito baixo. O problema que as denncias so
cobertas enquanto se encaixem nos padres de cobertura jornalstica. Da no
se ver, por exemplo, acompanhamento, na imprensa, dos desdobramentos das
concluses das CPIs. O grande interesse est no perodo pr-CPI e durante um
tempo de seu funcionamento. Aps o auge, o interesse se perde, o que normal do ponto de vista meditico, pois o prprio leitor se cansa de ler sobre o
assunto, muito por causa da grande avalanche de notcias que recebe no pice
do tema. Sob esse ponto de vista, talvez a imprensa funcione melhor no como
fiscalizadora, mas como quem aponta sociedade aquilo que talvez precise ser
acompanhado e fiscalizado para que ela, por outros meios, realize plenamente
essa atividade.
Como a sociedade civil organizada tambm no aparece muito no noticirio
poltico nacional e, quando o faz, de forma desigual ainda que tenha bom
destaque na primeira pgina , tambm no se pode dizer que os jornais estudados servem como frum de conflitos de ideias nem que do voz opinio
pblica, conquanto que a imprensa, principalmente a nacional, venha imbuda
de discurso de representante da opinio pblica. Na verdade, quando diz isso,
o seu reprter, editor ou dono quem o faz.

E a qualidade da democracia?
Como se viu, a oferta de notcias sobre os Poderes Legislativo e Executivo
bem restrita, com enfoque em bastidores e crises. Isso prejudica as funes

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olhos do cidado para supervisionar a cena poltica dos poderes e propiciar


decises coletivas, ao no dar subsdios suficientes para que o cidado possa
interferir ou interagir com a cena poltica em temas de seu interesse. Mais do
que isso, contribui para manter o distanciamento dos cidados das instituies
que os representam, ao reforar a ignorncia por parte deles sobre o trabalho
e funcionamento delas. A situao se agrava no s com a fraca participao
da sociedade civil nas notcias e do contraditrio mas tambm com o enfoque
em personagens com potencial meditico e fontes oficiais, o que enfraquece
as funes de frum para discusso de ideias e dar voz opinio pblica.
A funo que parece ser mais bem desempenhada pela imprensa analisada
a de watchdog, ainda que possa ser mais no intuito de explorar polmica e
gerar conflito. A funo de fiscalizao contribui bastante para todo tipo de
accountability. No deixa de ser uma prestao de contas do que acontece de
irregular nos Poderes Executivo e Legislativo, e um constrangimento para
atitudes de polticos temerosos de serem descobertos o que pode ajudar
tambm nos regimes eleitoral para escolha de candidatos , e de poder
efetivo para governar, ao influenciar a agenda de governo. Entretanto, a restrio ao tema denncias e a pouca oferta de notcias do dia a dia dos poderes
vem prejudicar os mesmos pontos. Ou seja, o foco em conflitos, com escassez
de relatos sobre a rotina do trabalho legislativo, por exemplo, no ajuda na
funo de supervisionar a cena pblica, tampouco na escolha de candidatos
e na accountability.
Com isso pretende-se dizer que talvez seja necessrio reavaliar quais as reais
no sentido mais emprico mesmo possibilidades de contribuies democrticas que a imprensa escrita nacional pode ter, pois certamente h, como os
prprios nmeros tambm revelaram; ou, mais ainda, avaliar suas limitaes
potenciais como contribuinte, j que parece impossibilitada de cumprir plenamente o que apontam suas funes normativas. Ela um frum de discusso
de algumas ideias, fornece informao sobre o mundo poltico, representa algumas vozes, d peso a elas e apresenta algumas mazelas da sociedade. Ainda
que no represente tanto a diversidade de opinies, fundamental como um
local de livre expresso, ou seja, cumpre a parte que lhe cabe como empresa

47

jornalstica, com suas prprias caractersticas, como mais um agente poltico


importante para a democracia, mas no pode cumprir um papel que desde a
origem parece no ser o seu. Outras fontes alternativas de informao, para
usar a mesma expresso de Dahl (1977) podem talvez complementar o trabalho jornalstico tradicional e contribuir, assim, de forma mais efetiva para os
aspectos normativos colocados como funes para a imprensa.

Representao na Cmara dos Deputados: uma anlise


comparativa entre as eleies de 2002, 2006 e 2010

Contextualizao
As teorias polticas de representatividade parlamentar e o debate sobre a reforma poltica, ou, melhor ainda, sobre as diferentes vises de uma possvel reforma poltica, trazem indagaes acerca da forma atual de escolha dos
membros da Cmara dos Deputados bem como sobre a reproduo adequada
da vontade do eleitor. Em sntese, o voto proporcional, com a possibilidade
de coligaes, suscita pertinentes dvidas sobre a representatividade obtida
pelos candidatos eleitos (WEBER, 2002; CARVALHO, 2009; MAGALHES,
2003). Aps ferrenhas discusses sobre se o mandato parlamentar pertence
ao representante eleito ou ao partido pelo qual se candidatou (MARCIANO;
XAVIER, 2007), a deciso de que o mandato pertence ao partido estabeleceu
nova dinmica de adequao eleitoral. Uma vez eleitos, os parlamentares que
se bandearem para outras legendas perdero seus mandatos, salvo, como notadamente se observa com a criao do Partido Social Democrtico (PSD),
quando da gerao de novos partidos. Alm disso, como se ver a seguir, a
concentrao de votos nos chamados puxadores, associada ao efeito das coligaes, permite que candidatos com pequenas quantidades de votos possam
ocupar o cargo de deputado federal. As trs ltimas edies (2002, 2006 e
2010) das eleies para uma vaga na Cmara dos Deputados apresentam um
quadro bastante significativo. Aps a coleta de dados no stio web do Superior

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Tribunal Eleitoral, seguindo-se a aplicao de tratamento de dados e mtodos


numricos simples, possvel salientar diversos efeitos, alguns dos quais sero discutidos a seguir.

Quem so os eleitos e de onde vm seus votos?


Embora o nmero de mulheres candidatas tenha aumentado significativamente (de 10% em 2002 para 19% em 2010),19 o nmero de deputadas eleitas tem-se mantido quase inalterado (em torno de 8%). pertinente observar que as
mulheres representam, segundo dados do ltimo censo demogrfico, pouco
mais de 50% da populao do Brasil. Tambm se mantm quase inalterado o
nmero de candidatos que atingem o quociente eleitoral, os quais advm majoritariamente dos grandes partidos e das regies Nordeste e Sudeste (tabelas
10 e 11), nas eleies de 2002, 2006 e 2010.
Tabela 10 Candidatos que atingiram o quociente eleitoral, por partido
Partido

2002

2006

2010

PMDB

PT

PFL/DEM

PSDB

Total

26

17

18

Total geral

34

31

35

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

19

Isso, mesmo ao se levar em considerao o dispositivo da lei eleitoral, que estabelece a reserva de no
mnimo 30% das vagas dos candidatos s mulheres (Lei n 9.504/2007, art. 10, 3). Essa determinao
jamais foi cumprida.

49

Tabela 11 Candidatos que atingiram o quociente eleitoral, por regio


geogrfica
Regio

2002

2006

2010

CO

SE

12

10

NE

14

13

15

Total geral

34

31

35

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

Aumentou significativamente, nas ltimas eleies, o percentual de candidatos


eleitos pelos partidos de apoio ao governo, embora no diretamente pelo partido
do(a) presidente da Repblica. Em 2002, este percentual foi de 54,97%; 53,41%
em 2006 e 61,99% em 2010. Outro grande indicador de tendncias no comportamento dos eleitos, o percentual de renovao da Cmara dos Deputados atingiu
o patamar de 50% somente nas eleies de 2006, entre as trs ltimas (tabela 12).
Deve-se observar, entre os parlamentares no exerccio do mandato que conseguiram renov-lo, aqueles cujo ndice no tenha sido inferior a 65% em nenhum
dos ltimos trs pleitos, e no tenha ultrapassado os 75% (trs em cada grupo de
quatro parlamentares candidatos) nas eleies de 2002 e de 2010.
Tabela 12 ndices de renovao na Cmara dos Deputados
2002

2006

2010

Tentaram se reeleger

359

49,32

382

51,07

358

46,59

Reelegeram-se

260

77,42

251

65,71

274

76,54

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

Quanto distribuio geodemogrfica dos eleitos, aumentou-se o percentual


de deputados com votos originrios, em sua maior parcela, das cidades do interior de 60% dos eleitos, em 2002, para 64% dos eleitos em 2010 (tabela 13).

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O termo grande centro se aplica s cidades com mais de 100 mil habitantes e
que no so capitais de sua unidade da federao.
Tabela 13 Distribuio dos votos dos eleitos de acordo com a populao de
origem
Origem dos votos

2002 (%)

2006 (%)

2010 (%)

Capitais

24,37

21,64

19,30

Grandes centros

16,18

16,57

16,96

Interior

59,45

61,79

63,74

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

Na comparao entre os cargos de senador e de presidente da Repblica, observa-se que o eleitorado prefere, ou seja, se abstm menos, votar para presidente, em seguida para deputado federal e por ltimo para senador (tabela 14).
Tabela 14 Absteno, votos nulos e brancos somados nas eleies de 2002
a 2010
2002 (%)

2006 (%)

2010 (%)

Cmara dos Deputados

24,06

19,05

28,81

Senado Federal

33,30

27,09

37,20

Presidncia da Repblica

26,73

17,12

25,15

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

Observa-se, ainda, que aproximadamente quatro entre dez eleitores no votaram em um candidato que se elegeu deputado federal (tabela 15).

51

Tabela 15 Percentual do eleitorado que votou em candidato que se elegeu


para a Cmara dos Deputados, nas eleies de 2002 a 2010
2002 (%)

2006 (%)

2010 (%)

Votaram em candidato eleito para a Cmara


dos Deputados

58,31

52,84

60,54

Votos de legenda para deputado federal

7,53

13,73

6,66

Fonte: elaborao prpria a partir de dados obtidos do TSE (BRASIL, 2010).

Algumas consideraes
O panorama apresentado acima reflete uma ampla gama de possibilidades,
as quais merecem, necessariamente, estudos mais aprofundados, mas que j
permitem que se chegue a algumas concluses:
a.

a representao feminina no reflete minimamente a proporo de mulheres no eleitorado;

b.

a concentrao de eleitores em torno dos assim chamados puxadores de


votos, associada prtica das coligaes e votao proporcional, ocasiona a eleio de candidatos que tiveram uma quantidade de votos por vezes
muito inferior de concorrentes que no se elegem;

c.

a base de apoio ao governo tem aumentado significativamente;

d. aumenta gradualmente a interiorizao dos candidatos eleitos, em relao


s suas unidades da federao, o que pode levar a um aumento de demandas regionalizadas;
e.

uma parcela significativa do eleitorado no se v representada pela Cmara dos Deputados, ao menos no que diz respeito ao seu candidato.

Estas concluses apontam para uma necessidade de reviso do processo de escolha dos representantes, em direo a um modelo que apresente menos discrepncias entre a vontade popular, manifesta nas urnas, e os candidatos eleitos.

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Anlise conceitual: confiana no Congresso,


cidadania ativa e autoeficcia cidad

Confiana no Congresso Nacional e cidadania ativa


Viu-se que a confiana no Congresso Nacional difere da confiana estabelecida entre indivduos. A expresso cidadania ativa apresentada pela OCDE
em 2002 em documento que prope informar, consultar e engajar o cidado
na formulao das polticas pblicas. O documento no define o que cidadania ativa, apenas afirma que os governos se beneficiam de cidados ativos
e de uma sociedade civil dinmica. O conceito mais bem explicado pela
iniciativa irlandesa Taskforce on Active Citizenship (THE CONCEPT..., 2007).
A instituio aponta que, primeiramente, a cidadania ativa entendida de forma muito mais ampla do que a definio legal de cidadania. Trata-se da capacidade voluntria dos cidados e comunidades de trabalharem juntos diretamente, ou mediante representantes eleitos, para exercer o poder econmico,
social e poltico e perseguir objetivos comuns (p. 5). Para que possa ser efetivamente praticada em uma sociedade, desejvel que os cidados demonstrem
(HONOHAN, 2000 apud THE CONCEPT..., 2007, p. 6):
a.

conscincia da interdependncia das questes econmicas, sociais e ambientais, assim como dos interesses comuns sobre elas;

b.

uma atitude cvica de autorrestrio, ou seja, defender e respeitar os direitos de seus concidados, da mesma forma como exige o respeito a seus
prprios direitos;

c.

abertura para participao em deliberaes que se realizam em espaos


pblicos de debate, para discutir e confrontar suas opinies e julgamentos
com as de outros cidados.

Na forma apresentada acima, cidadania ativa dialoga com as noes de republicanismo cvico (exerccio das virtudes cvicas da participao, democracia,

53

liberdade, equidade e solidariedade social) e de capital social (redes de indivduos e grupos com regras de confiana e reciprocidade). O capital social pode
ser mobilizado por um indivduo ou comunidade para defender seus interesses
perante os demais cidados.

Autoeficcia cidad
Buscando-se entender o fenmeno da participao cidad no processo democrtico luz da Psicologia Social, utilizamos o conceito de autoeficcia poltica.
O termo autoeficcia foi originalmente cunhado pelo psiclogo Albert Bandura (1994), e se refere a julgamentos das pessoas em suas capacidades para
organizar e executar cursos de ao necessrios para alcanar certos tipos de
desempenho e inclui processos cognitivos, motivacionais, afetivos e seletivos.
A autoeficcia est relacionada a eventos que afetam a vida de um determinado indivduo e a como ele reage diante de uma tarefa difcil, enfrentando-a ou
evitando-a. Pessoas autoeficazes tendem a se engajar mais firmemente em suas
atividades e tendem a persistir diante de eventuais fracassos. J as pessoas que
duvidam de suas capacidades tendem a interpretar as dificuldades como ameaas a serem evitadas e desistem mais facilmente de seus objetivos.
Ainda segundo Bandura (1994), existem quatro fontes de autoeficcia:
a.

experincias de aprendizagem o sucesso em uma situao real pode aumentar a autoeficcia, enquanto as frustraes tendem a diminu-la.

b.

modelos sociais observar algum obtendo sucesso em uma determinada


ao aumenta a autoeficcia do observador, e vice-versa quanto ao fracasso. O modelo ganha importncia quando o observador se identifica com
ele ou nele v caractersticas especiais a serem imitadas.

c.

persuaso as pessoas podem ser verbalmente convencidas de que tm


ou no capacidade para fazer algo. Entretanto, incentivos irrealistas
eficcia so rapidamente desfeitos diante de resultados frustrantes; por

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outro lado, pessoas convencidas que no tm as capacidades desejadas


tendem a desistir mais rapidamente diante das dificuldades.
d. estado emocional e somtico as pessoas interpretam seu prprio estresse, fadiga e dor como sinais de vulnerabilidade, levando a um desempenho
ruim, enquanto o bom estado de humor favorece melhores resultados.
Logo, a reduo de fontes de estresse e constrangimentos fisiolgicos
pode aumentar a autoeficcia do indivduo.

O conceito de autoeficcia vastamente estudado luz da psicologia social,


pois grande (se no a maior) parte das situaes em que se pode avaliar esse
processo em uma pessoa consiste em interaes com outras pessoas. Sabendo
que o processo poltico se d fundamentalmente por interaes entre pessoas,
quando utilizamos o conceito de autoeficcia neste contexto no so necessrias grandes modificaes sua forma original. Contudo, ao aplicar-lhe o
adjunto adnominal restritivo poltica, especificamos uma caracterstica das
situaes em que essa autoeficcia ser avaliada.
A autoeficcia poltica (AEP) deve ser entendida como a capacidade que um
eleitor percebe que tem de influenciar o processo poltico em defesa de seus
interesses. Trata-se de um processo psicolgico, derivado de fatores culturais
e individuais que determinam uma inclinao do indivduo, seja para agir, seja
para se silenciar diante de uma demanda de ao poltica. Neste sentido, as decises individuais quanto participao na vida poltica do pas so resultantes das quatro fontes de autoeficcia definidas por Bandura (1994). Isso significa que essas decises nem sempre se fundamentam em uma anlise racional
das opes disponveis. De outro modo, o cidado busca o modo mais eficaz
de ao para conseguir seus objetivos com base na sua experincia, em contato
com as quatro fontes de autoeficcia.
Logo, assim como em cidadania ativa, no se pretende que o conceito se restrinja noo jurdica de cidadania. A ao poltica escolhida pelo indivduo
pode variar entre se candidatar a um cargo poltico, fundar uma organizao
no governamental, lecionar assuntos de poltica, organizar uma manifestao
pacfica ou preparar uma revoluo contra o modelo poltico vigente. Logo, o

55

conceito de AEP aplicvel tanto a contextos de exerccio formal da cidadania,


quanto a situaes de exerccio informal ou at ilegais (considerando-se que
revolues buscam mudar a lei e instaurar uma nova ordem).
Para se explicar a inclinao de um determinado indivduo a agir, preciso
compreender a quais demandas de ao poltica seu comportamento dirigido. Essas demandas expressam o grau de intolerncia aos problemas enfrentados na sociedade, em duas esferas: os vividos por outros (solidrio) e os vividos
por si mesmo (autoreferido). Cabe investigar se existem diferenas de comportamento associadas esfera dos problemas visados pelos cidados. O contexto
poltico de um pas abrange indivduos com variados graus de autoeficcia poltica, que por sua vez formam grupos que detm maior ou menor capacidade de atingir seus objetivos conforme cada situao. O compartilhamento de
objetivos, o sucesso ou insucesso vivido coletivamente, a presena de lderes
cativantes, o apoio mtuo e as vivncias comuns proveem as quatro fontes de
autoeficcia citadas por Bandura (1994). Desenhado esse quadro, possvel
traar variados recortes conforme o tema de interesse de cada pesquisador. A
AEP pode ser avaliada entre diferentes grupos de interesse, por tipos de modus
operandi ou mesmo entre povos de variadas nacionalidades.

Autoeficcia poltica e o Congresso Nacional


Para os objetivos deste Grupo de Pesquisa e Extenso, prope-se avaliar a
autoeficcia poltica (AEP) do brasileiro frente ao Congresso Nacional20 enquanto palco da democracia representativa nacional. A AEP um construto
fundamental para se avaliar a adeso social ao Poder Legislativo. Afinal, para
a finalidade de nossos estudos, o cidado deve acreditar que interagir com o
Parlamento, diretamente ou por meio de seus representantes, um meio eficaz
de alcanar seus objetivos individuais. Nesse sentido, ao delimitar o campo de
estudo na interao do cidado com o Congresso Nacional, situamo-nos no
campo do exerccio formal da cidadania. O sucesso das interaes do cidado
20

Entendido como a conjugao de Cmara dos Deputados e Senado Federal.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

com o Congresso Nacional alimenta uma imagem positiva sobre a instituio, o que aumenta as chances de o cidado buscar o Poder Legislativo federal
para solucionar as questes ali pertinentes. O insucesso das interaes pode
alimentar uma imagem negativa sobre a instituio e reduzir as chances de
interao futura. Resta saber, como questo emprica, se a descrena no Congresso Nacional resulta na reduo da AEP individual ou no redirecionamento
dela para formas alternativas ou ilegais de participao. Em outras palavras, o
cidado tem uma experincia real (primeira fonte de autoeficcia) de relacionamento com a instituio, donde tira suas prprias concluses sobre ela. Neste sentido, a imagem da instituio desempenha papel em termos de feedback
para o cidado a respeito de suas aes polticas.

Imagem do Congresso Nacional


A imagem do Congresso pode ser abordada em termos de representaes cognitivas a respeito de: a) o papel que a instituio desempenha no atendimento
aos interesses do povo representado; e b) a atuao dos parlamentares eleitos
ao longo de cada legislatura.21 O primeiro componente presumidamente estvel, pois a instituio referenciada continua a mesma, ao passo que os agentes polticos eleitos se renovam periodicamente. O segundo componente diretamente influenciado pelo comportamento dos parlamentares em exerccio
de mandato. Configurada dessa maneira, a imagem pode conduzir os eleitores
a adotarem atitudes mais positivas ou negativas em relao ao Parlamento, ou
seja, o cidado pode interessar-se em preserv-lo como est ou transform-lo,
conforme sinta necessidade em cada situao.
A imagem do Congresso Nacional fortemente determinada pela cobertura
dada pela imprensa aos fatos ocorridos na instituio. Ao mesmo tempo em
que a cobertura da imprensa pode promover uma regulao social do exerccio dos mandatos legislativos, ela pode alimentar o descrdito da populao

21

Espao de tempo durante o qual os legisladores exercem seu poder. No Brasil, a durao da legislatura
de quatro anos.

57

frente s instituies polticas. Sendo as empresas de comunicao a principal


janela pela qual o cidado enxerga o congresso, vieses interpretativos de suas
reportagens exercem influncia preponderante sobre a confiana do cidado
na sua capacidade de transformarem a realidade nacional. Em outras palavras,
por meio de persuaso, pode-se levar o cidado a desistir rapidamente de participar da vida poltica, ou ento convenc-lo a nela se engajar, tudo a depender
do enfoque das reportagens sobre o Congresso Nacional.
Nesse contexto, a internet surge como uma segunda janela entre o cidado e
o Congresso. Se usada como fonte de notcias, nada garante que o cidado leia
relatos livres de distores motivadas por interesses de um ou outro grupo.
Entretanto, o cidado pode ter acesso a variadas fontes sobre a mesma informao e escolher a verso que julgar mais confivel. De outra forma, o cidado
pode usar a internet para dialogar diretamente com os parlamentares, para
usar servios oferecidos pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal,
ou, ainda, para monitorar o decurso das reunies de comisses temticas e
sesses plenrias. Assim, a internet pode aproximar o cidado da informao
crua (sem interferncia de vieses jornalsticos), escutar variadas verses para
os fatos e tirar suas prprias concluses. Dessa forma, aumenta-se a possibilidade de que a experincia real seja uma valorosa fonte de autoeficcia poltica
o que em outros tempos seria impensvel, pois a maioria da populao brasileira passaria a vida inteira sem estabelecer um nico contato direto com as
instituies democrticas.22

A experincia real como fonte de autoeficcia poltica


Ainda que o cidado disponha de informaes cada vez mais fidedignas sobre
a poltica nacional, a AEP pode ser aumentada ou diminuda pela prpria experincia real. Ao participar da vida poltica, o cidado disputa espaos com

22

Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2009 (Pnad) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), apenas 35% dos lares brasileiros tm acesso internet. Cabe, portanto,
a ressalva de que a maioria da populao brasileira deve continuar sem contato direto com o Congresso
Nacional, salvo se suas casas legislativas encontrarem formas de comunicao direta com os 65% restantes.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

outros cidados de interesses diferentes (at contrrios aos seus) e com grupos
articulados, que podem ter maior ou menor capacidade de lobby no Poder Legislativo. Logo, o sucesso ou insucesso de suas experincias depende do resultado
de uma intricada rede de influncias. Cabem, aqui, outras questes empricas:
1.

Como o cidado avalia sua capacidade de interferir nesse complexo processo poltico?

2.

Ele se enxerga em p de igualdade com os demais participantes? Se no,


por qu?

3.

Como as regras do processo poltico contribuem para aumentar ou diminuir a AEP dos brasileiros?

O interesse do brasileiro por participar ou no do processo poltico passa, inevitavelmente, pelo fenmeno da corrupo. No somente a mdia d nfase ao
assunto, mas tambm a elevada ocorrncia de atos classificveis como corrupo poltica deteriora a f do cidado brasileiro nos meios institucionais
de participao cidad. A crena popular de que o homem honesto no deve
se envolver em poltica, para no se tornar corrupto expressa o paradoxal e
desesperanoso crculo vicioso da conhecida apatia poltica do brasileiro.
Sabendo que a AEP diretamente influenciada por sucessos e insucessos da
participao cidad, a corrupo facilmente entendida como uma trapaa
dentro do jogo poltico. Consequentemente, ao se propor estudos empricos
sobre AEP, as ocorrncias de corrupo exercem uma relevante influncia depreciativa e, portanto, no podem ser desprezadas.

Diferenciando os trs conceitos


A Confiana no Congresso Nacional expressa expectativas do cidado em
relao instituio e aos seus atores. Essa confiana aumentada conforme os parlamentares cumprem as regras da instituio e exercem seu papel
em defesa dos interesses dos cidados representados. Trata-se, fundamentalmente, de o cidado esperar que o seu representante cumpra seus deveres

59

e que a instituio oferea a necessria transparncia para fiscalizar esse


comportamento.
O conceito de cidadania ativa se refere capacidade do cidado de, junto a sua
comunidade, exercer influncia nos campos econmico, poltico e social. Em
especial luz da cincia poltica, essa capacidade medida pelo capital social
do indivduo. Autoeficcia poltica (AEP) se refere, por sua vez, capacidade
percebida de influenciar o processo poltico. Trata-se de um processo psicolgico que antecede a ao e expressa expectativas do indivduo acerca de si
mesmo, enquanto ator poltico. A AEP pode ser considerada, portanto, um
antecedente importante da Cidadania Ativa. Em outras palavras, o cidado
avalia, em variados contextos, sua capacidade de agir e obter resultados. Se positiva, essa avaliao pode ser convertida em ao concreta; se negativa, pode
se converter em imobilidade do cidado.
A confiana no Congresso Nacional define para onde o cidado ativo dirigir suas aes. Enquanto o cidado confiante na Casa Legislativa buscar
ali resolver suas demandas, o cidado desconfiado no reconhecer, nela, o
espao legtimo de defesa de seus interesses. Nesse sentido, a confiana no
Congresso tambm antecedente da cidadania ativa e fornece importante
feedback para a autoeficcia poltica (figura 3). A relao entre confiana no
Congresso Nacional, autoeficcia poltica e cidadania ativa merece ser estudada empiricamente. Pode-se averiguar, por meio de tcnicas estatsticas, se
a relao de antecedente-consequente proposta nesse texto se mantm ou
se assume uma nova organizao. Alm disso, cabe comparar esse conjunto
de conceitos em diferentes pases, considerando que cidados em diferentes
contextos sociopolticos devem apresentar expectativas diferentes, resultando em aes tambm diferentes.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Figura 3 Autoeficcia cidad, confiana e cidadania


Conana no
Congresso Nacional

Autoeccia
cidad

Cidadania
ativa
Fonte: elaborao dos autores.

Comentrios finais
A observao de temas como qualidade da democracia, representao, imagem do Parlamento e confiana da populao quanto aos seus representantes
passa por uma gama de conceitos e pelo uso de ferramentais que, uma vez
delineados, oferecem um amplo leque de anlise. O texto apresentado ao leitor
oferece uma compilao de diferentes vises e aplicaes desses conceitos e
ferramentais, sem a pretenso de esgotar os recursos aqui presentes, mas de
mostrar os produtos de pesquisa desenvolvidos ao longo da atuao dos componentes do Grupo de Pesquisa e Extenso Comunicao poltica e qualidade
da democracia opinio pblica, confiana e adeso social ao Poder Legislativo, com um longo caminho ainda se delineando pela frente.
Etapas posteriores de pesquisa, em fase de formatao, devero apontar consolidaes de conceitos, bem como aplicaes e comparaes com outros estudos e mtodos, alm de reviso aprofundada pela comunidade, em busca da
construo de um conhecimento slido e reconhecido nos loci abordados.

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Estratgias digitais de
interao poltica dos
parlamentos do Mercosul

67

Estratgias digitais de interao poltica dos


parlamentos do Mercosul
Antonio Teixeira de Barros
Cristiane Brum Bernardes
Malena Rehbein Rodrigues

Resumo: O texto analisa as ferramentas de interao oferecidas pelos parlamentos dos cinco integrantes do Mercado Comum do Sul (Mercosul): Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela. O foco principal do estudo so
os mecanismos de interao poltica com o cidado, tais como e-mails, redes
sociais e outros instrumentos de engajamento, totalizando 36 ferramentas de
interao disponveis ao pblico. O levantamento foi realizado no perodo de
maro a abril de 2014. Os dados mostram que Argentina, Paraguai, Uruguai
e Venezuela apresentam um modelo similar de interao, com oferta limitada
de ferramentas, restritas ao e-mail institucional e s redes sociais. O Brasil
diferencia-se dos demais pela abrangncia e variedade de mecanismos, que incluem ferramentas para debate de propostas e comentrios sobre a legislao.
Palavras-chave: Mercosul; interatividade e poltica; websites parlamentares;
Parlamento e internet.

Introduo
O uso da internet entre os atores polticos uma realidade social em ascenso na maioria dos pases, especialmente entre as instituies legislativas e
entre os prprios representantes polticos. Segundo dados recentes, 95,3% dos

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

parlamentos mundiais mantm websites institucionais em funcionamento e, j


em 2011, todos os pases da Europa e das Amricas tinham websites dos parlamentos nacionais em funcionamento (JOSHI; ROSENFIELD, 2013). Em 19% das
casas legislativas nacionais a maioria dos representantes tambm utilizam essas
ferramentas para comunicao com os cidados (GRIFFITH; CASINI, 2012).
As pesquisas mostram ainda que 85% dos parlamentos esto usando algum
tipo de mdia social para contato com o pblico (GRIFFITH; CASINI, 2012).
Por outro lado, o acesso internet por parte da populao mundial, se ainda
apresenta desafios em vrias regies, vem aumentando, e isso tambm ocorre
na Amrica Latina. A transparncia tornou-se aliada do combate corrupo,
um instrumento de estmulo prestao permanente de contas sobre os gastos pblicos, alm do acompanhamento das atividades legislativas.
Isso justifica o exame mais detalhado sobre as lgicas de usabilidade desses
recursos pelas prprias instituies parlamentares, atores por excelncia da
representao poltica. Afinal de contas, o parlamento considerado um rgo
especializado de mediao poltica entre o Estado e a sociedade, segundo Max
Weber (1999). Para a eficcia dessa mediao, alguns aspectos so fundamentais, como visibilidade, audibilidade e discutibilidade, elementos bsicos das
trocas de argumentos racionais na esfera pblica, como defendem Hannah
Arendt (1983) e Jrgen Habermas (1995). Em decorrncia da natureza informacional e dialgica da atuao das instituies parlamentares, a internet
passou a ser um mecanismo de grande relevncia para o aprimoramento da
prpria qualidade da democracia, incluindo os aspectos da viso habermasiana sobre a poltica dialgica.
Feitas essas consideraes preliminares, esclarecemos que o objetivo do artigo
analisar as ferramentas de interao oferecidas pelos parlamentos dos cinco
integrantes do Mercado Comum do Sul (Mercosul): Argentina, Brasil, Paraguai,
Uruguai e Venezuela. A anlise comparativa enfocou a pgina da Cmara Baixa
nos quatro pases bicamerais do bloco, enquanto na Venezuela unicameral a
anlise recaiu sobre o site da Asamblea Nacional. O foco principal do estudo
so os mecanismos de interao poltica com o cidado, tais como e-mails, re-

69

des sociais e outros instrumentos de engajamento, totalizando 35 ferramentas


de interao disponveis ao pblico. A presena dos itens foi codificada e usada
para construo de um ndice de engajamento para cada site. No faz parte do
escopo deste trabalho, portanto, avaliar o nvel de informao legislativa disponvel para os cidados nos websites.23 As categorias elencadas foram desenhadas
a partir de estudos semelhantes realizados na Europa e na Amrica Latina. O
levantamento foi realizado no perodo de maro a abril de 2014.
A escolha pelos pases do Mercosul explica-se por conta da influncia que o
grupo exerce sobre os rumos polticos da Amrica Latina e pela escassez de
estudos especficos sobre o tema no continente latino-americano. Os cinco pases do bloco respondem por 71,8% (12.789.558 km) do territrio da Amrica
do Sul, ou cerca de trs vezes a rea da Unio Europeia. Somada, a populao
do Mercosul chega a 275 milhes de habitantes e corresponde a 69,78% da populao da Amrica do Sul. Alm disso, o bloco tem PIB nominal de US$ 3,32
trilhes (dados de 2011) e seria a quinta economia mundial se fosse considerado como um nico pas.
O processo de integrao regional do Mercosul iniciou-se em 26 de maro de
1991, com a assinatura do Tratado de Assuno pelos governos de Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai. Em 2012, o bloco passou pela primeira ampliao
desde sua criao, com o ingresso definitivo da Venezuela.

Parlamentos do Mercosul e os desafios


da democracia digital
A conexo entre poltica e internet cada vez mais visvel devido ao crescente
uso dessa ferramenta pelos atores polticos e pelos cidados na vida cotidiana. As instituies polticas buscam cada vez mais visibilidade e legitimidade
perante a opinio pblica, afinal, a visibilidade da natureza da poltica

23

Os recursos informativos presentes nos sites sero objeto de outros trabalhos, ainda em elaborao pelo
grupo dos pesquisadores.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

(THOMPSON, 1995). Por essa razo, o campo poltico sempre apresentou


interfaces com o campo miditico. No caso da internet, o principal diferencial
est na dispensa do uso de intermedirios e de filtros de veculos tradicionais
como o rdio, o jornal e a TV.
Na esfera poltica parlamentar, marcada pelo debate, formulao e aprovao
de polticas pblicas, os efeitos da internet so crescentes. Cumprindo um papel mediador entre sociedade e Estado, conforme Weber (1999), o parlamento
assume ainda as funes de fiscalizao do Executivo e de representao dos
interesses da populao, que atenderiam, entre outras coisas, lgica de conexo eleitoral dos parlamentares, ou seja, a reeleio. Para que tal conexo
tenha maior potencial de sucesso, h que se garantir fatores como visibilidade
do mandato e do prprio Parlamento, alm de credibilidade e confiana do
eleitorado nos representantes e na prpria instituio parlamentar, que depende de estabilidade poltica para seu pleno funcionamento. Nesse contexto,
pesquisadores de vrios pases percebem o incremento nas estratgias de comunicao e interao com a sociedade por parte de rgos governamentais e,
especificamente, legislativos nos ltimos anos. Para autores como Leston-Bandeira (2012) e Ward e Lusoli (2005), o desenvolvimento dessa relao por meio
das mdias digitais uma tentativa de reao ao descrdito e apatia poltica
das atuais sociedades, preocupantes no s para as eleies, pela sua importncia do ponto de vista parlamentar, mas ainda mais para a democracia. As
mudanas trazidas pela internet afetam principalmente o relacionamento das
instituies polticas com a sociedade. A tendncia que os parlamentos utilizem a internet como forma de suprir lacunas de transparncia e accountability
e de, com isso, buscar legitimidade perante a opinio pblica.
Os avanos tecnolgicos so fundamentais para a consolidao dos regimes
democrticos na Amrica Latina, em especial para aprimorar a qualidade da
democracia e estimular a participao poltica dos cidados (MOLINA, 2007;
SILVA et al., 2009), promovendo, assim, uma cidadania adulta abrangente
(MAINWARING; BRINKS; PREZ-LIN, 2001). Para tanto, necessrio
considerar a democracia em termos muldimensionais, abrangendo cinco aspectos inter-relacionados: liberdade para deciso eleitoral, participao social,

71

resposta vontade popular, responsabilidade e soberania (MOLINA, 2007).


Considerando tais critrios, o autor aponta o seguinte ranking24 em termos de
qualidade da democracia nos pases que integram o Mercosul: Uruguai, 93,7%;
Argentina, 82,9%; Brasil, 76,4%; Paraguai, 69,8%; e Venezuela, 67,8%.
Nesse contexto, a internet constitui atualmente um importante mecanismo de
conexo das instituies parlamentares com a sociedade (COLEMAN, 2004)
e propicia relevantes instrumentos efetivos para os projetos de parlamentos
abertos (FARIA, 2012). Alis, a transparncia considerada um dos requisitos
inerentes s instituies parlamentares, alm da probidade, da representatividade, acessibilidade, responsabilidade e eficcia poltica (SEZ e MONTERO,
2013). Ou seja, considerando os requisitos listados acima, no que se refere a
aspectos fora da estrutura institucional interna da poltica, a internet constitui-se em arena de potencial democrtico ao propiciar no s a veiculao de
grande volume de informaes, com interpretaes e participaes dos mais
variados grupos, tanto em perodo eleitoral como no acompanhamento da
cena poltica, mas tambm um lcus de concentrao das mais diversas fontes
alternativas de informao. Tambm favorece a associao coletiva, ampliando as chances de fortalecimento de capital social,25 tarefa que, segundo Baquero e Gonzlez (2010), no nada simples na Amrica Latina:
(...) no se compreende como pases com tantas possibilidades, tenham simultaneamente, tanta pobreza e estejam polarizados, minando as possibilidades de
aproveitar o potencial de capital social. (BAQUERO; GONZLEZ, 2010, p. 281)

Ainda nos termos multidimensionais do conceito de democracia aqui adotado, estudo de Silva et al. (2009) aponta trs dimenses em que efetivamente
os sites parlamentares podem contribuir para o avano da democracia e da
representao poltica: publicidade, accountability e participao. Falar em
publicidade, accountability e participao significa pensar em trs elementos
24

O levantamento de Molina mais amplo, incluindo 18 pases da Amrica Latina, com base nos critrios
estabelecidos pela Freedom House.

25

Entendemos aqui capital social, segundo o conceito de Putnam (2000), como a realizao de atividades
deliberativas e de colaborao coletiva de forma horizontal, como associaes e cooperativas, que geram confiana interpessoal.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

fundamentais para a dinmica das democracias hoje (SILVA et al., 2009, p. 4).
Se a publicidade inerente ao poder, tornar pblicos os atos dos representantes polticos indispensvel para a democracia e o exerccio da representao poltica. Assim, uma funo dos sites das instituies parlamentares seria
disponibilizar o mximo de informaes aos cidados. Cabe s instituies
legislativas e parlamentares, portanto, desenvolverem estratgias para a construo de interfaces digitais dessas instituies com os cidados, por meio de
seus portais na internet.
A participao, nessa perspectiva, entendida como retroalimentao da representao, em um processo de negociao contnua ou representao circular (URBINATI, 2005). Trata-se de um modo de incluir os eleitores na produo das decises polticas. No caso dos parlamentos, isso implica abertura para
a influncia do cidado sobre os agentes da representao, preferencialmente
por meio da participao direta do cidado no processo de deciso poltica.
Quando no possvel a participao direta, deve haver pelo menos uma ateno dos parlamentares ao debate desencadeado na esfera civil. Desse modo,
a participao implica propenso, abertura influncia pblica e ao mesmo
tempo significa falar tambm em propenso, abertura participao pblica,
(SILVA et al., 2009, p. 7). Isso significa considerar novos fluxos de inputs polticos e novos mecanismos de interao e de governana (FRICK, 2004).
Em suma,
la incorporacin de las nuevas tecnologas en la actividad parlamentaria adquiere
caractersticas propias con importantes beneficios a los regmenes democrticos.
En primer lugar, desde la perspectiva de la gestin institucional, la incorporacin
de tecnologa en los Parlamentos tiene el potencial de agilizar los flujos de
informacin en el proceso de toma de decisiones. Frente al creciente nmero de
demandas, la complejidad y diversidad de los asuntos a considerar y la excesiva
documentacin, las nuevas tecnologas permiten crear sistemas internos de gestin
que manejen la informacin de manera gil, consistente e integrada. Potencian
as el acercamiento de los parlamentarios a las demandas de los ciudadanos ya
que, al hacer ms eficiente su trabajo, favorecen su movilizacin hacia una actitud
proactiva en la toma de decisiones. (FRICK, 2004, p. 7)

73

Apesar do cenrio positivo, do ponto de vista do potencial de usabilidade da


internet pelas instituies parlamentares, os estudos empricos j realizados
mostram um descompasso entre as possibilidades e o uso efetivo da internet
pelas instituies parlamentares. Stanley e Weare (2004), por exemplo, citam
vrios estudos que mostram que o uso predominante das tecnologias de informao e comunicao (TIC) na primeira dcada do sculo XXI foi feito
por indivduos e organizaes que j participavam do processo poltico antes da internet. Isto , a to propalada diversidade de vozes no se confirmou
nos veculos digitais, e representa uma realidade ainda distante da mdia convencional, pelo menos na Amrica Latina. Entretanto, como afiana a prpria
pesquisa de Stanley e Weare, a internet pode, em certos contextos, expandir
o alcance de vozes no processo e mobilizar alguns indivduos politicamente
inativos a participarem (2004, p. 505).
Gomes tambm enfatiza as crticas apresentadas por muitos estudos ao uso que
ainda feito da internet. Desqualificao da informao poltica, com falta de
seleo, relevncia efetiva e confiabilidade um ponto importante para aquilo
que circula na rede, muitas vezes anonimamente (2005, p. 70). Alm disso, na
maior parte das vezes, o Estado o principal difusor de informaes, que carecem, assim, de um vis crtico. A desigualdade de acesso e a questo da incluso
digital so pontos essenciais na discusso corrente no Brasil, mas no restritos
aos pases em desenvolvimento. O foco aqui a desconfiana de que a rede no
seja capaz de aumentar a isonomia poltica entre os atores, tanto em relao s
oportunidades de ingresso no debate como em relao s competncias tcnicas
e educacionais necessrias para isso (GOMES, 2005, p. 71-72).
Hindman (2009) tambm coloca limites claros do que considera poltica
on-line: os nveis baixos de trfico relevante de material poltico pela net; baixa estrutura de visibilidade (facilidade de visibilidade de informao) nos sites
polticos; estratgias limitadas de busca de contedo pelo prprio cidado, que
pesquisa mais o que lhe familiar; alto custo de profissionalizao de investimento em redes virtuais, que seriam essenciais para facilitar o acesso e entendimento do material (p. 133).

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

preciso lembrar, ainda, que o debate sobre democracia digital, transparncia


poltica dos parlamentos, accountability e temas afins est diretamente relacionado com a questo da confiana do cidado nas instituies. A discusso
est conectada ideia de que a confiana26 da populao nas instituies de
seus pases ou comunidades um aspecto essencial para a legitimidade do
regime poltico e, portanto, para a estabilidade do sistema social. De maneira
geral, podemos dizer que quanto mais confiana nas instituies, maiores as
chances de desenvolvimento de um regime democrtico satisfatrio para a populao (DAHL, 1989; NORRIS, 1999; LIJPHART, 2001; TILLY, 2008). No sistema representativo, com parlamentos, isso adquire ainda mais importncia.
Por outro lado, j se tornou comum o diagnstico de vrios autores (PORTO,
1996; BOSCHI, 2004; STOKER, 2006; DALTON, 2007; MOISS, 2009) sobre
a crise de descrdito por que passam as instituies polticas contemporneas. Pesquisas recentes revelam que o nvel de confiana da populao nas
instituies polticas nunca foi to baixo, especialmente em relao s Casas
Legislativas (LESTON-BANDEIRA, 2012). Essa desconfiana nos polticos, o
ceticismo em relao a instituies democrticas e a desiluso com o processo
democrtico chegam a ser apontadas por Dalton (2007) e Stoker (2006) como
o grande desafio das democracias contemporneas, j que comum a todas as
democracias industriais avanadas. A desconfiana apontada em vrios estudos da cincia poltica27 como efeito da percepo da corrupo e nfase da
mdia em informaes sobre condutas inadequadas de parlamentares e figuras da vida pblica (POWER; JAMINSON, 2005). O desenvolvimento de uma
cidadania cada vez mais crtica e vigilante tambm apontada como um dos
fatores do aumento da desconfiana (RIBEIRO, 2011).

26

Neste texto no se faz a diferena entre trust e confidence, como Norris (2011, p. 19). Segundo a autora,
trust seria uma crena afetiva ou racional na motivao benevolente e capacidade de performance de
outra parte. Confidence seria acreditar na capacidade de acreditar na performance efetiva de um agente.
Em portugus, ambas as palavras so traduzidas como confiana. Dessa forma, entende-se confiana
como um conceito que engloba dois significados distintos em ingls.

27

Para um panorama desses estudos, cf. Power e Jaminson (2005); Colen (2010); Lopes (2004); Ribeiro
(2011), entre outros.

75

Por sua vez, as jovens democracias latino-americanas padecem da sndrome


de desconfiana generalizada (Power; Jaminson, 2005; Colen, 2010; Lopes,
2004; Ribeiro, 2011). Mas seriam as causas da desconfiana poltica na Amrica
Latina as mesmas identificadas nas democracias avanadas? Segundo Ribeiro
(2011), as razes so distintas e as explicaes devem ser buscadas no contexto
cultural e histrico. Enquanto nas democracias consolidadas a desconfiana
fruto do elevado nvel de escolarizao e informao dos cidados crticos,
nas jovens democracias latinas, a explicao estaria na desiluso dos cidados
com o funcionamento concreto das instituies polticas, principalmente os
parlamentos. Em um ambiente social marcado por extremas desigualdades, a
percepo de que os sistemas poltico e econmico beneficiam diferentemente
os indivduos pode levar a uma sensao de que as instituies no so confiveis (COLEN, 2010, p. 5). Essa sndrome cultural latinoamericana teria se
enraizado no modo de vida dos cidados dessas jovens democracias, estruturando, assim, uma convivncia marcada entre as pessoas e, por decorrncia,
pela desconfiana em relao s instituies do Estado (COLEN, 2010, p. 4).
Embora no existam estudos que tomem a realidade especfica dos pases do
Mercosul do ponto de vista da relao entre cultura poltica e desconfiana,
tais anlises nos levam a crer que a situao no deve ser diferente em relao
ao contexto mais amplo da Amrica Latina. Outra observao pertinente a
de que os parlamentos no so o foco exclusivo da desconfiana da populao, mas so um ponto de concentrao de desconfiana. Norris (2011, p. 103)
chama ateno, em estudo comparativo de 11 pases, para o fato de que a confiana nesta instituio especfica apresenta queda significativa ao longo do
tempo. De acordo com dados do Latinobarmetro, de 2011, os parlamentos
do Mercosul esto no seguinte grau, em ordem crescente, de confiana (somados os percentuais de alguma ou muita confiana): Brasil (30,5%); Paraguai
(30,7%); Argentina (40,8%); Venezuela (42,5%); e Uruguai (52,6%).
Os cinco pases que integram o Mercado Comum do Sul (Mercosul) atualmente apresentam grande diversidade e assimetrias em termos de organizao poltica e de institucionalizao do regime democrtico. Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela compartilham traos comuns, mas tambm

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

so muito distintos em termos polticos. No objetivo deste artigo esmiuar os pormenores relacionados s diferenas e semelhanas, mas apenas situar brevemente a atuao dos parlamentos de cada um desses pases, a fim
de compreender qual o papel da internet na relao entre tais parlamentos e
a sociedade. Um trao comum relevante que a maioria deles formada por
jovens democracias, aps regimes autoritrios que ainda hoje repercutem na
vida poltica dessas naes, a exemplo da Argentina, Brasil e Paraguai.
Do ponto de vista especfico dos parlamentos, cabe destacar que a maioria
apresenta organizao bicameral. Apenas a Venezuela unicameral. Ademais,
os parlamentos dos pases do Mercosul enfrentam o desafio relativo ao aperfeioamento da democracia, alm de tentar equilibrar as foras polticas relacionadas com a distribuio de poderes de agenda entre os diferentes atores no
interior do Legislativo, resultando em ganhos democrticos no que se refere
estabilidade, accountability e representatividade (ANASTASIA et al., 2004).
Nesse processo, a atuao do parlamento fundamental para que os regimes
polticos sejam considerados democrticos, semidemocrticos ou autoritrios
(MAINWARING et al., 2001).
J existem vrios estudos que avaliam a transparncia e a abertura dos parlamentos latino-americanos.28 No se pretende no presente estudo repliclos, mas aprofundar alguns aspectos, considerando, sobretudo, eventuais
alteraes inerentes ao prprio dinamismo da internet.

Anlise dos dados de engajamento nos parlamentos


Como j colocado na introduo deste artigo, a anlise emprica dos sites dos
cinco parlamentos escolhidos refere-se somente aos dados de engajamento

28

Eis alguns desses estudos: Frick (2004); Sez e Montero (2013); Silva et al. (2009); Vial Solar (2013).

77

das pginas das cmaras baixas dos parlamentos dos pases do Mercosul.29
No caso da Venezuela, foi avaliado o website da Asamblea Nacional, conforme explicado anteriormente. Para cada um dos elementos listados abaixo foi
aplicado o valor 0 para quando o site no dispunha do item; 1 para quando
dispunha; e 0,5, quando dispunha em algum nvel, de maneira que foi possvel, ao final, criar um ndice de potencial de engajamento de cada site avaliado.
Quanto mais prximo de 1, portanto, maior a complexidade das ferramentas
disponveis no website e maior o potencial de engajamento criado por ele.
Os critrios avaliados foram construdos com base em estudos similares feitos
sobre diferentes parlamentos por Frick (2004), Vicente-Merino (2007), Nicols (2009) e Ward et al. (2007) e aplicados ao Parlamento ingls, adaptados e
complementados segundo avaliao dos sites do Mercosul. Os itens levam em
conta possibilidades reais j desenvolvidas por alguns parlamentos e outras
ferramentas disponveis na internet, mas que parecem ainda no ter chegado
ao contexto do Legislativo.
Dessa forma, so analisados os canais de contato existentes para o cidado, alm
de ferramentas educativas e informativas que buscam ampliar a participao poltica dos atores sociais no processo legislativo. Se o potencial de transparncia e
disseminao de informaes dos websites j foi analisado por outros estudos, o
foco deste artigo a contribuio das ferramentas digitais para a interao entre
sociedade e parlamento. Ou, em outras palavras, o potencial de engajamento da
internet, que j est sendo efetivamente aproveitado pelos parlamentos do Mercosul. Ainda que no exaustivas, as categorias elencadas no quadro 1 pretendem

Cumpre-se fazer uma ressalva quanto aos sites selecionados: www.diputados.gov.ar (Argentina); www.
camara.leg.br (Brasil); http://www.diputados.gov.py (Paraguai); www.diputados.gub.uy (Uruguai);
http://www.asambleanacional.gob.ve (Venezuela). Foram escolhidos os sites oficiais das cmaras baixas,
excluindo-se, dessa forma, os dos parlamentos que, geralmente, conjugam informaes das duas Casas.
De maneira geral, os sites dos parlamentos remetem o usurio para os sites de cada Casa. Entretanto, a
situao diferente no caso do Uruguai. O site do parlamento uruguaio no remete aos da Cmara e do
Senado, simplesmente, mas agrega informaes das duas casas, mostrando contedos que no esto
na pgina da Cmara de Deputados. Desta forma, o site avaliado neste estudo apresenta menos ferramentas do que o do parlamento daquele pas. No obstante a opo metodolgica, por ater-se aos sites
oficiais das cmaras baixas, foi mantida. Tentou-se ainda entrar em contato com o site do parlamento
uruguaio, por e-mail, para saber se o site da Cmara baixa estava em desuso ou se haveria outras informaes que esclarecessem a grande diferena entre as pginas, mas no houve resposta.

29

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

dar conta do maior nmero de possibilidades de interao possvel. Sem desconsiderar, obviamente, que a participao poltica requer um sofisticado nvel de
informao e conhecimento sobre o processo legislativo.

Brasil

Argentina

Uruguai

Paraguai

Venezuela

Quadro 1 ndice de engajamento dos parlamentos do Mercosul

Servios de alerta para mudanas no


texto da legislao

Servios de alerta para atividades das


comisses

Servios de alerta para introduo e


mudanas na condio da legislao

Servios de alerta para atividades dos


membros do Parlamento

Servios de alerta para atividades de


monitoramento e fiscalizao

Servios de alerta para atividades do


Plenrio

Incorporao da anlise sobre


legislao feita pelo pblico no
processo legislativo

Comentrios sobre os projetos/


proposies

Sugestes de projetos/proposies

10

Blogs dos rgos parlamentares

11

Blogs dos rgos administrativos

12

Chats com os MPs

13

Chats com os servidores/consultores

Ferramentas de interao e
engajamento

14

E-campanhas

15

Atividades educativas

16

E-mail de contato dos MPs

17

E-mail de contato do staff

Ferramentas de interao e
engajamento

Brasil

Argentina

Uruguai

Paraguai

Venezuela

79

18

E-mail de contato dos rgos


parlamentares

19

E-peties

20

Fruns

21

Jogos

22

Livro de visitas

23

Links para redes sociais

24

Comentrios em notcias

25

Newsletter

26

Audincias on-line

27

Sugestes de questes para debate

28

Sugestes de procedimentos

29

Enquetes

30

Resultados das enquetes

31

Uso do Facebook

32

Uso de outras redes sociais

33

Uso do Twitter

34

Uso do Youtube

35

Visita guiada virtual ao prdio do


Parlamento

0,85714

0,31429

0,20000

0,31429

0,08571

ndice geral de engajamento


Fonte: elaborao dos autores.

Conforme pode ser observado no quadro, dos cinco pases analisados, somente
o Brasil tm ndice de engajamento maior do que 50%. Isso significa que o site
da cmara baixa dessa nao apresenta maiores possibilidades para interao
e debate pblico do que suas contrapartes nos outros pases analisados neste
estudo. Argentina e Paraguai, alis, apresentaram o mesmo ndice de engajamento (0,31429), ainda que seus sites possuam estratgias diferenciadas para
promoo da interatividade com os cidados. Por sua vez, o site da Venezuela

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

apresentou o menor ndice entre as pginas analisadas (0,08571), fazendo uso


de pouqussimas estratgias de engajamento e interao por meio de seu site.
Ressalta o fato de todos os websites terem links para perfis das instituies nas
redes sociais, ainda que a pgina venezuelana s o faa para o Twitter, enquanto os outros quatro parlamentos utilizam tambm Facebook, Youtube e outras
mdias. Isso demonstra uma tendncia da comunicao institucional de se dirigir aos novos veculos da internet para atingir seus pblicos-alvo e pode explicar, em parte, a falta de outras ferramentas de interao nos prprios sites.
Ora, se as redes sociais j oferecem essas oportunidades de contato direto com
o pblico, no seria razovel, do ponto de vista de organizaes com escassos
recursos financeiros e de pessoal, concentrar esforos para tornar seus websites
mais interativos. A opo utilizar diretamente as ferramentas disponveis para
comentrios e dilogo no Twitter, Facebook ou Youtube, em vez de desenvolver
sistemas e canais prprios de contato por meio de suas pginas oficiais.
Outra ferramenta explorada pela maior parte das pginas o e-mail, tanto
para os representantes polticos, quanto para rgos e setores prprios do parlamento, alm dos funcionrios dessas casas. Novamente, a exceo regra
o parlamento da Venezuela, que no disponibiliza os endereos de contato em
seu website. No caso da cmara baixa uruguaia, somente os e-mails dos parlamentares so disponibilizados, enquanto Brasil, Argentina e Paraguai tambm
revelam os contatos dos setores administrativos e de seus empregados.
Esses dados esto de acordo com o levantamento feito por Joshi e Rosenfield
(2013, p. 534) sobre os sites parlamentares dos 184 pases que dispunham da
ferramenta em 2011, num total de 193 naes. Segundo os autores, na poca
do estudo, menos da metade dos websites forneciam os endereos eletrnicos
dos parlamentares (43,5%) e apenas um quinto das pginas exibiam links para
as redes sociais. Ainda de acordo com a pesquisa, todos os parlamentos dos
pases das Amricas tinham sites na data.
Outra similaridade entre os parlamentos do Mercosul diz respeito ao item
Servios de alerta para atividades do Plenrio, ferramenta que envia aos cidados cadastrados notcias e informes, geralmente em tempo real, sobre as

81

atividades legislativas desenvolvidas pelo plenrio dessas casas. Todos os cinco


pases analisados oferecem esse servio por meio de seus sites. Porm, somente
o website brasileiro disponibiliza o mesmo tipo de ferramenta para o acompanhamento do trabalho das comisses e das atividades que incidem sobre o
processo legislativo antes das proposies chegarem ao plenrio.
Tambm interessante destacar que nenhum dos websites pesquisados oferece aos cidados desses pases a possibilidade de participar de fruns, 30 assinar
peties eletrnicas via internet, sugerir mudanas de procedimentos legislativos ou participar de chats com especialistas ou servidores dessas casas.
Em relao aos demais tipos de ferramentas, como chats com os parlamentares, comentrios em notcias, audincias on-line ou possibilidades de sugestes
e debate de proposies legislativas, somente o website da Cmara dos Deputados brasileira oferece essas possibilidades. No website brasileiro tambm
possvel fazer uma visita virtual guiada ao prdio da instituio,31 ver o resultado ou votar em uma enquete,32 comentar publicamente uma notcia sobre
atividade legislativa ou enviar o comentrio diretamente para um deputado,
assistir e participar enviando perguntas de um chat ou de uma audincia
pblica on-line33 ou jogar com a turma do Plenarinho.34

30

No caso da Cmara dos Deputados do Brasil, o website j teve fruns para discusso, mas a ferramenta
foi descontinuada aps a criao de uma plataforma especfica para debate de proposies e sugestes chamada e-Democracia, em 2009. Nessa plataforma, que apresenta ferramentas semelhantes aos
fruns da internet ou grupos de discusso, os cidados podem compartilhar comentrios e sugestes
legislativas, mantendo o dilogo virtual com especialistas e at mesmo com os parlamentares dispostos
a conversar por meio das comunidades. Por se tratar de uma ferramenta mais complexa que um simples frum, com o objetivo especfico de discusso de propostas legislativas, o e-Democracia no foi
includo nesse item, mas aparece em outros pontos da anlise, como no item sugestes de projetos/
proposies ou comentrios sobre projetos/proposies, por exemplo. O endereo da plataforma :
<http://edemocracia.camara.gov.br>.

31

Disponvel em: <http://imagem.camara.gov.br/internet/midias/plen/vvcd/flash/index.html>.

32

Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/agencia-app/listaEnquete>.

33

Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/batepapo.html>.

34

O Plenarinho um site especfico para o pblico infantil e para educadores feito pela Cmara dos
Deputados brasileira. Utilizando desenhos animados e histrias em quadrinhos, as pginas oferecem jogos e informaes educativas sobre o Legislativo. A Turma do Plenarinho composta de 10 personagens
que ajudam a contar as histrias e servem como atrativo para os leitores mirins.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Um diferencial do site paraguaio o fato de oferecer ainda e-campanhas, isto


, programas de conscientizao poltica sobre determinados temas por meio
do website.

Concluses
A anlise dos websites das cmaras baixas de Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai e do parlamento nacional da Venezuela (unicameral) revelou que, em
geral, o uso das ferramentas de engajamento e interao disponveis na internet bastante modesto. Dentre os cinco websites analisados, apenas o da
Cmara dos Deputados do Brasil mostrou uma utilizao mais sofisticada das
possibilidades interativas abertas com a Web 2.0. Nos demais parlamentos, as
pginas oficiais so muito mais informativas do que participativas, com poucos canais destinados a engajar os cidados no processo legislativo.
Nesse sentido, destaque-se outro ponto relacionado: h um baixssimo interesse em deixar que o cidado participe dos debates colocados ou interfira na
agenda temtica proposta pelo representante. Expressa-se aqui o conceito de
representao mais como delegao, como defendido por Burke (2009) e outros tericos, do que como participao contnua e dialgica ou representao
circular (URBINATI, 2005), uma possibilidade aberta pelas ferramentas digitais, tal como explicitado na parte terica deste artigo. Ressalte-se, entretanto,
que mais estudos so necessrios, especialmente no sentido de mapear as demais iniciativas digitais dos parlamentos.
O interesse poltico nas mudanas que podem advir da rede, o predomnio da
lgica dos meios de comunicao de massa na internet, as questes relativas
ao controle e liberdade de postagens e a real disposio do sistema poltico em se abrir s intervenes da sociedade so elementos que complicam a
equao de uso das TICs (GOMES, 2005, p. 72-75), assim como o predomnio
da participao de atores que j acumularam capital poltico em processos tradicionais de participao (STANLEY; WEARE, 2004, p. 505), conforme mencionado. Como ressaltam Dai e Norton (2007), vrios estudos mostram que a

83

distncia entre os que participam e os que no participam se intensificou com


o uso das ferramentas de comunicao e informao digitais.
Pipa Norris, por exemplo, observa no incio do sculo XXI as dificuldades de
expanso do potencial democratizante da internet, ao concluir que o veculo digital reforava os padres de participao dos atores polticos j consolidados,
sem necessariamente ampliar a participao de novos grupos (NORRIS, 2001, p.
236). Segundo a autora, as instituies polticas faziam uso tradicional e pouco
inovador da internet, sem terem modificado a natureza das comunicaes que
estabelecem com o pblico, apesar da mudana de canal. Contudo, Norris ressaltava, j naquela poca, que a internet poderia mudar o panorama poltico ao alterar o equilbrio de recursos entre as instituies polticas e ao reduzir os custos
da coleta de informaes e comunicao de mensagens (NORRIS, 2001, p. 238).
Mais de uma dcada depois dos escritos de Norris, percebemos que os websites
dos parlamentos do Mercosul ainda no utilizam todo o potencial da internet
para mobilizao e engajamento dos cidados. As manifestaes populares
que atingiram o Brasil em 2013, contudo, podem sinalizar para os atores polticos que chegada a hora de aproximar o parlamento dos cidados, em todos
os espaos disponveis. Inclusive na internet.

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Educao para a democracia:


desafios na prtica da formao
poltica de adolescentes

91

Educao para a democracia: desafios na


prtica da formao poltica de adolescentes
Humberto Dantas
Rildo Cosson
Rodrigo Estramanho de Almeida

Resumo: O estudo apresenta uma reflexo sobre o letramento poltico que se


faz por meio de cursos de formao poltica apartidria destinados a adolescentes. O objetivo discutir os desafios que esse tipo de formao enfrenta
em relao ao envolvimento dos jovens no mundo da poltica, os contedos e
a metodologia desses cursos. A base inicial do estudo so questionrios aplicados a cerca de 500 jovens estudantes do ensino mdio, formados em nove
iniciativas de letramento poltico realizadas em escolas pblicas da periferia
da regio metropolitana de So Paulo em 2011. Os resultados se configuram
na forma de um currculo mnimo para esse tipo de curso e uma definio do
que eles efetivamente oferecem em termos de letramento poltico.
Palavras-chave: letramento poltico; curso de formao poltica; educao
para a democracia.

Introduo
Diferentes teorias acerca da democracia compreendem, de modo geral, a necessidade de se associar participao poltica a informao (Dantas, 2007). Assim,
o conceito de letramento poltico deve ser inicialmente compreendido como
um dos pilares essenciais consolidao do conceito de democracia, enquanto

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

a participao vai variar de acordo com as caractersticas centrais do que se


denominam democracia. Num sistema representativo, por exemplo, ela est associada predominantemente ao alistamento junto Justia Eleitoral e ao exerccio do voto. Enquanto isso, num modelo participativo, compreende-se a democracia como a capacidade de envolver cidados em arenas decisrias associadas,
habitualmente, a temticas especficas no campo das mais diferentes polticas
pblicas, com nfase na elaborao do oramento e nas temticas sociais.
A despeito do relevante debate acerca das questes relacionadas participao, o objetivo central desse texto promover uma reflexo sobre a temtica da
formao poltica com base em trs aspectos centrais das discusses que nortearam os trabalhos do grupo de pesquisa Letramento poltico: concepes
e prticas de educao para a democracia no Brasil composto pelos autores
desse captulo. Em um primeiro momento, o intuito compreender: a) quais
as caractersticas relacionadas ao envolvimento poltico de um grupo de aproximadamente 500 jovens estudantes do ensino mdio, formados em nove iniciativas de letramento poltico realizadas em escolas pblicas da periferia da
regio metropolitana de So Paulo em 2011 e; b) como reagem a questes sobre
a relevncia do contedo poltico em suas realidades. Num segundo momento,
partindo do pressuposto da necessidade de se atender a demanda por letramento poltico, o texto busca compreender o que seria um currculo mnimo e
quais os esforos da educao e das cincias sociais para levar adiante essas reflexes. Por ltimo, o texto busca definir um conceito conclusivo de letramento poltico e sua importncia para o desenvolvimento da democracia no pas.
possvel notar, diante desse roteiro, um movimento cclico, ou seja, o texto
termina exatamente onde comea, trazendo ao debate elementos essenciais ao
fortalecimento da ideia de uma demanda pela construo do que chamamos
de um dos pilares essenciais ao desenvolvimento da democracia, a saber: o
letramento poltico.

93

Envolvimento poltico e demanda por informao


Os cursos suprapartidrios de iniciao poltica para jovens do ensino mdio
surgiram como desdobramento de um projeto existente desde 2008, constitudo para formar politicamente lideranas comunitrias de bairros prximos aos
Centros de Integrao da Cidadania (CIC35). A partir de 2011, as atividades, com
durao de doze horas-aula oferecidas em trs encontros, passaram a priorizar
estudantes adolescentes. Assim, dez escolas pblicas foram tomadas como parceiras da ao, cada uma delas atrelada a um posto do CIC36. O objetivo era atender alunos do ensino mdio, mas em alguns dos locais foi envolvido um pblico
mais jovem. Para os fins desta anlise, sero tomados apenas os alunos na faixa
etria entre 15 e 18 anos, mais condizente com o ensino mdio, mais atrelada ao
exerccio do voto, mesmo que facultativo, e mais interessada por temticas polticas, conforme apontam Dantas e Caruso (2011). Nesse grupo, h 516 alunos
que responderam um questionrio inicial (entrada) e 459 que preencheram um
formulrio final de avaliao da atividade (sada). O intuito utilizar as questes,
em ambos os instrumentos de coleta de dados, que caracterizem a turma, sua
aproximao com a poltica e a demanda por esse tipo de formao.
A mdia de idade da turma de 16,5 anos, mantendo-se praticamente inalterada entre aqueles que responderam o formulrio de entrada e o de sada.
Cerca de 80% dos alunos possuem 16 ou mais anos, ou seja, estariam aptos
para o exerccio do voto em 2011, e todos esto etariamente habilitados para a
participao em 2012. Com relao ao gnero, cerca de 40% do total de participantes so homens e 60% mulheres, desequilbrio esperado em uma realidade
nacional em que o gnero feminino tem mais anos de estudos. No que diz
35

O Centro de Integrao da Cidadania um programa da Secretaria da Justia e Defesa da Cidadania


do Estado de So Paulo que tem como objetivo permitir o acesso de populaes residentes em zonas
perifricas de alta vulnerabilidade na Grande So Paulo (nove postos) e Grande Campinas (um posto) a
servios essenciais ao desenvolvimento da cidadania. Entre as aes, desde 2008, so realizados cursos
suprapartidrios de iniciao poltica em todos os postos, ministrados por professores universitrios formados em cincia poltica em parceria com a Assembleia Legislativa de So Paulo e a Fundao Konrad
Adenauer. Para compreender mais aprofundadamente essa iniciativa, cf. Dantas et al. (2010).

36

Para os fins dessa anlise ser desconsiderada a iniciativa do CIC Campinas, que atendeu apenas jovens
do ensino fundamental.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

respeito ao mercado de trabalho, em mdia 23% dos alunos trabalham. Entre


as principais ocupaes, atividades de baixa remunerao como: aprendizes,
auxiliares em atividades de escritrio, ajudantes na construo civil, atendentes e operadores de telemarketing, vendedores em diferentes ramos comerciais
e funcionrios de restaurantes.
Com relao atuao social e poltica dos alunos, o quadro preocupante e
refora a relevncia da atividade. Quando indagados sobre a realizao de algum tipo de trabalho voluntrio, apenas 3,5% dos alunos apontaram uma ao.
Muitos deles, inclusive, quando questionados sobre atividades profissionais remuneradas, indicaram que, quando no trabalham, alm de estudar, dedicam-se a atividades como jogar videogame, dormir, rezar, descansar, etc. Muitos,
no entanto, afirmaram que praticam esportes, fazem cursos extra escolares
com destaque para lnguas e cursos tcnicos ou procuram emprego. A
despeito de tal conjunto, impressiona a falta de comprometimento com causas
sociais, que poderiam ser estimuladas pelas prprias escolas. Em Parada de
Taipas, bairro da regio nordeste de So Paulo, por exemplo, tal afastamento
compensado pela direo do CIC local que, em parceria com escolas, fomenta
a atuao dos jovens por meio de projetos que zelam por bens pblicos, como
praas, escolas, etc. O discurso de vtima, que poderia estar presente em bairros de realidades mais carentes sob o vis econmico, deixado de lado e o
espao social preenchido pelo desejo de construo de uma realidade mais
atraente sob o ponto de vista social e poltico.
Diante desse cenrio, positivo em alguns casos e frgil em tantos outros, o que
esperar da participao poltica e da aproximao desses jovens com questes
ligadas ao cenrio poltico nacional? E da compreenso e do comprometimento desses com a democracia? O primeiro desafio foi compreender o quanto
eles se informam politicamente e quais as principais fontes utilizadas para a
obteno dessas informaes. Tendo em vista o fato de os modernos conceitos
de democracia destacarem a diversidade de fontes como algo relevante, os respondentes tinham disposio oito canais de informao e podiam marc-los
livremente. No formulrio de entrada, a TV (95%) e a web (82%) se destacaram,
com os jornais atingindo menos da metade dos alunos em terceiro lugar, e as

95

outras fontes (rdio, revistas, livros, conversas e palestras) no atingindo mais


de um tero dos alunos. No questionrio de sada, a situao semelhante em
relao TV (93%) e web (83%), mas aumentam as adeses aos jornais (53%),
s rdios (44%) e s revistas (33%). Teria o curso servido de estmulo rpido e
positivo para uma busca maior por informao? Ou mantido em sala de aula
um pblico mais interessado?
As questes seguintes guardavam relao com o envolvimento poltico-eleitoral dos jovens. Primeiramente, buscou-se compreender a aproximao das turmas com os partidos polticos. Os jovens eram questionados se simpatizavam
com alguma legenda ou estavam filiados a pergunta se repetia no formulrio
final. Em ambos os casos o total de respondentes que no simpatiza com qualquer partido poltico (82,6% e 81,1%, respectivamente) significativamente
alto. Ao que tudo indica, a despeito da existncia de grupos especificamente
formados para jovens nas principais legendas do pas (juventudes partidrias),
a adeso dos estudantes a determinada agremiao ainda muito baixa importante salientar que aproximadamente 2,5% dos alunos no responderam
essa pergunta. Entre aqueles que simpatizam ou so filiados 14,2% no questionrio inicial e 17,2% no final destaque para as duas legendas que polarizam a poltica nacional e paulista em termos eleitorais, ou seja: PT e PSDB,
com maior destaque para o primeiro.
Com relao ao ttulo de eleitor, 72% dos alunos no possuem o documento.
O percentual expressivamente maior que o ndice de alunos que tm idade
legal para a obteno do documento. Nesse caso, salienta-se que entre os jovens com idade entre 16 e 18 anos, 66% no possuem o ttulo de eleitor mdia prxima daquela verificada em estatsticas que cruzam dados da Justia
Eleitoral com informaes do IBGE. Tendo em vista a idade, o afastamento em
relao s eleies e o fato de 2011 no ser ano eleitoral, 84% dos alunos nunca
votaram. Entre os que afirmaram ter votado em 2010, 42% lembravam-se integralmente do voto, enquanto 15% esqueceram-se totalmente. Pesquisa de 2010
do Tribunal Superior Eleitoral, realizada pelo instituto Sensus, em novembro,
portanto um ms aps as eleies, j apontava alto grau de esquecimento do
brasileiro, sobretudo nos votos ofertados aos membros do Poder Legislativo.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Na sequncia do questionrio, um conjunto de frases foi apresentado aos alunos. Eles deviam apontar o grau de concordncia com elas, que poderia variar
entre cinco posies associadas a concordar totalmente e discordar totalmente. As respostas podem ser transformadas em percentuais, e quanto mais prximas de 100%, maior o grau de concordncia. Algumas respostas preocupam.
A sentena que tem como intuito saber se aos olhos dos jovens as eleies so
limpas, conta com grau de concordncia de 46%. A imprensa informa bem
princpio que conta com ndice de 58%, enquanto o grau de concordncia
com a mxima de que os polticos devem favores aos seus eleitores atinge
60%. Para tornar o cenrio ainda mais preocupante, a concordncia com o fato
de todos os polticos serem corruptos alcana 68% e a mxima de que no
existem partidos, apenas pessoas na poltica chega a 63%. Diante de um quadro desolador, serve de alento o fato de que os jovens enxergam a democracia
como o mais relevante sistema (72%) e o Legislativo como o mais importante
dos poderes (70%). Nesse segundo caso a viso destoa bastante da credibilidade que o brasileiro empresta ao Parlamento em pesquisas de opinio. Por
fim, a sentena que contou com maior ndice de adeso, atingindo 83%, foi: a
educao poltica deve estar presente nas escolas.
Os resultados da anlise das sentenas servem de estmulo para compreendermos que, a despeito do cenrio negativo observado pelos alunos, o jovem tem
interesse pela poltica, mesmo antes de ter acesso ao contedo do curso, pois a
questo da demanda por educao poltica est contida no formulrio inicial,
distribudo e preenchido no comeo da primeira aula. Complementa positivamente esse cenrio uma srie de informaes adicionais, entre elas a avaliao
sobre o curso, feito ao trmino da atividade. Quando questionados sobre as
motivaes para a participao no curso, 40% ou mais dos respondentes indicaram motivaes pessoais (como cidados), profissionais e educacionais. O
segundo ponto justificado por um discurso inicial de apresentao, onde os
alunos recebem a informao de que em processos seletivos, empresas envolvem perguntas e testes sobre conhecimentos gerais, e tal pauta costuma ser
constituda por aspectos associados ao cotidiano poltico do pas e do mundo.
A questo educacional tambm reforada: parte expressiva dos exames p-

97

blicos que medem conhecimento e os vestibulares das mais diferentes instituies de ensino superior carregam questes sobre poltica, alm do que as redaes desses testes costumam abordar tal temtica.37 Igualmente importante
para essa anlise a utilizao que os alunos afirmam que daro ao contedo
assimilado nos trs encontros do curso. Oito alternativas foram apresentadas
no questionrio final, e os respondentes podiam marcar no mximo trs delas.
Duas respostas se destacaram de forma expressiva: vou utilizar o contedo
como estudante (81%) e como eleitor (72%).38
Para finalizar, nova rodada de sentenas, dessa vez com o intuito de avaliar a
atividade ao trmino do curso. Em sete delas, os resultados reforam a ideia
da demanda por educao poltica, ou seja, no ensino mdio existe reconhecimento da relevncia de um processo de politizao, algo j verificado por
Dantas e Caruso (2011). Posies como: eu recomendaria o curso (91%), eu
aprendi muitas coisas novas (89%), eu aprendi a formular melhor as minhas
escolhas (88%), os professores so neutros em termos partidrios (85%), o
curso deve continuar a ser oferecido nessa escola (85%) e o curso mudou meu
modo de entender a poltica (81%) refletem que o letramento poltico princpio fundamental na formao de cidados sob a tica dos prprios estudantes.
Tendo em vista os resultados colhidos na experincia relatada, ficam as questes: o que devemos ter em mente para a construo de um contedo pautado
em princpios gerais que permitam uma reflexo sobre a poltica, mormente
no contexto brasileiro? O que finalmente entendemos por letramento poltico?

Interveno transversal: a sala de aula, contedos


e estratgias em cursos de iniciao poltica
Na experincia concreta de desenvolvimento de cursos de iniciao poltica
junto ao pblico de adolescentes, tais como os relatados no tpico anterior, o
37

Em janeiro de 2012, a redao da Fuvest, o maior vestibular do pas, tratava da questo da participao
poltica.

38

Outras opes no atingiram mais de 30% de adeso.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

desafio do contedo, isto , do programa do curso, bem como do modelo pedaggico adotado, tem se mostrado central.
Nesse sentido, trs perguntas so urgentes reflexo: a) quais os temas e assuntos a serem abordados? b) em que profundidade os assuntos e os temas
devem ser tratados? e c) quais as melhores formas, tipos de aula, atividades a
serem desenvolvidas frente ao pblico especfico de adolescentes quando da
realizao de cursos de iniciao poltica?
Os desafios da educao brasileira formal, principalmente aqueles enfrentados
pelo setor pblico, sabido de modo reiterado em estudos e pela agenda da
imprensa, atravessa problemas severos no que diz respeito qualidade.39 Para
alm da questo do vnculo formal entre comunidade e escola e das idiossincrasias e problemas na qualificao dos profissionais da educao fato esse
que no ser objeto de aprofundamento aqui , ainda h problemas menos
imediatos, mas no menos relevantes, voltados ao material didtico, estrutura
fsica das escolas, regulao e burocracia escolar (KLEIN, 2006).
Assim, no s a precariedade do espao especfico da escola e da sala de aula
mas tambm os sinais evidentes de falta de interesse dos discentes, alm das
limitaes tcnicas e pedaggicas dos docentes tm se constitudo como problemas recorrentes em muitas escolas do Brasil.
Ora, no foi outra a condio encontrada em muitas das escolas visitadas pelos
professores dois deles autores deste ensaio que desenvolveram cursos de
iniciao poltica junto a adolescentes da regio perifrica de So Paulo.40
39

Embora o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) de 2009 apresente dados que demonstram evoluo frente aos nmeros de 2007 e que tambm as metas nacionais foram alcanadas ou superadas, denota-se desigualdade nas mdias de desempenho quando comparadas por regio. Ainda,
o ensino mdio tem demonstrado melhoras inexpressivas quando comparados os dados dos anos de
2005, 2007 e 2009. Disponveis em: <http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,pais-avanca-no-ensino-fundamental-e-estaciona-no-medio,574887,0.htm> e http://www.estadao.com.br/especiais/o-desempenho-dos-alunos-brasileiros-em-2009,110044.htm>. Acesso em: 25 abr. 2012.

40

Referimo-nos ao contexto do mesmo projeto apresentado no incio do primeiro tpico do presente ensaio. Humberto Dantas e Rodrigo Estramanho de Almeida conduziram as aulas nestas atividades. Foram
visitadas escolas estaduais de ensino mdio nos bairros perifricos paulistanos de Parada de Taipas,
Itaim Paulista, Jardim So Luis, Capo Redondo, Vila Guarany e Jova Rural e nas periferias das cidades de
Campinas (bairro Vida Nova), Guarulhos (bairro dos Pimentas), Francisco Morato e Ferraz de Vasconcelos.

99

A priori, as questes que apresentamos acima j eram uma preocupao central. No entanto, outra questo, mais geral, que se nos apresentou por fora da
experincia, contribuiu para responder a todas as demais: como deve se colocar
a temtica da poltica diante de realidades to adversas, verdadeiras mostras empricas dos problemas enfrentados pela educao brasileira em nosso tempo?
Em boa parte dos casos, os alunos que participam desses cursos que so transversais s atividades cotidianas da escola so retirados do espao especfico de
suas salas de aula e movidos, junto com outras duas ou trs turmas que no as
suas, para uma sala ou auditrio maior que comumente servem como depsitos de materiais didticos e insumos escolares. Assim, professores e alunos,
em atividades especiais, dividem os parcos espaos do auditrio com dezenas
de pilhas de apostilas, livros didticos, carteiras, mesas, materiais de limpeza
e toda a sorte de itens que, aparentemente, demoram e demoraro a receber o
destino adequado.
Assim, cinquenta ou sessenta alunos, entre assovios, gritos e chistes tpicos do
comportamento na faixa etria e, muitas vezes, com aparentes sinais de disperso e desinteresse, tornam a tarefa da docncia, nestes cursos, desafiadora.
Nestes encontros no difcil o professor da escola (que nos recebe, apresenta
e nos acompanha frente s turmas) ter de intervir assimetricamente com avisos em tons altos para conter a turma e permitir que a atividade tenha incio.41
A experincia tem demonstrado que, nesses casos, preciso quebrar o gelo,
ou seja, levantar as expectativas, deix-los falar daquilo que, talvez, tenham
pouco espao para expressar. Os temas e a profundidade das atividades devem
advir da: das opinies dos discentes, que, quase sempre, so excelentes indicadores de suas expectativas e sua viso da realidade.

41

Muito embora a situao descrita no seja a regra, das nove escolas visitadas, ao menos cinco delas
apresentaram quadro similar ao registrado nesse texto. Pelo que foi escrito na parte inicial deste ensaio
e tambm pelos relatos e proposies, tais como a de Rocha e Vieira (2011), no se pode dizer que isso
espelha o real interesse dos alunos, tampouco que a atividade possa ser considerada invivel. Essa parte
do texto, propriamente, tem o objetivo de propor caminhos possveis interveno transversal de cursos de iniciao poltica no interior do ambiente escolar, onde as condies encontradas podem parecer,
no primeiro contato, obstculo intransponvel.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Entretanto, encontrar o modo de incit-los a falar, convid-los ao debate o


verdadeiro desafio e isso nos leva novamente tarefa dos contedos, formas e
estratgias a serem adotados.
Ora, em cursos de iniciao poltica a estratgia para o incio da conversa
incitar os discentes a falar sobre sua prpria realidade e, assim, levantar as suas
expectativas. Quais so os principais problemas da localidade onde moram?
O que acham que deveria mudar na escola? Como avaliam os servios pblicos da sua cidade? So perguntas que, por exemplo, abrem o debate, geram as
condies necessrias para o professor introduzir o assunto da aula e, principalmente, demarcam as expectativas dos alunos. Tanto as expectativas quanto
os assuntos dos quais eles querem falar, saber ou sobre os quais apresentam
quase sempre opinies de senso comum, podem consistir nos principais marcadores para iniciar o processo de formao.
Assim, nossa proposta de estratgia a de valorizar antes a opinio dos alunos
sobre temas correntes do cotidiano da poltica em que vivem para s depois, e
a partir dos motes expectados, introduzir os temas selecionados para ensino.
No por acaso, o primeiro conceito a ser debatido, por ser o mais amplo e o
mais compatvel com qualquer que seja a expectativa apresentada, democracia. A abordagem do conceito, no incio de conversa, permitir ampliar a
discusso dos assuntos propostos pelos alunos em direo ao conhecimento
sobre o que de fato significa democracia, sua realizao por meio da representao e da participao, seu entendimento como conflito e consenso, a vontade
da maioria, o reconhecimento da minoria e a evoluo histrica do conceito.42
No obstante, deve-se ter cuidado para no focar a explicao pura e simplesmente no processo histrico. No que no se deva abordar a democracia
direta grega e sua evoluo ocidental rumo representao, mas no se deve
perder de vista as expectativas apresentadas. Os exemplos sobre as definies
de vontade da maioria, representao e participao devem ser entremeados s
42

Em artigo recente, Almeida (2011) sugere uma srie de referncias que podem ser utilizadas para a preparao dos contedos a serem ministrados em cursos de iniciao poltica. Boas sugestes para o tratamento da temtica da poltica no contexto escolar tambm podem ser verificadas em Rocha e Vieira (2011).

101

demandas apresentadas pelos discentes no comeo da conversa. Em certo sentido, como afirmamos alhures, torna-se mais interessante transmitir valores
democrticos por meio da abordagem de assuntos do contexto dos alunos do
que da explicao da muito distante gora grega (ALMEIDA, 2011).
Da que a experincia tem demostrado que realizar o curso de forma inteiramente expositiva um equvoco quando o pblico formado por adolescentes.
O uso de dinmicas de grupos e debates sobre temas do cotidiano guiados pela
discusso do conceito apresentado torna a aula mais fluida e efetiva, afastando
os problemas de interao e do espao especfico tal como os que foram descritos no incio desta parte do ensaio. Sugerimos, portanto, que a interveno
pedaggica nesses cursos se afaste, no que diz respeito forma, do modelo
cannico de aulas expositivas.
Uma dinmica em que, por exemplo, separa-se os alunos em dois grupos, um
com menos integrantes do que outro, e simula-se um espao de deliberao sobre diferentes propostas para a localidade em que residem, ou para a escola em
que estudam, pode, em pouco mais de trinta minutos, gerar um interessante
debate que proporcionar a discusso sobre a vontade da maioria, representada pelo grupo com nmero superior de alunos, e a dificuldade da minoria, o
grupo com menos integrantes, fazer valer suas opinies. Na mesma dinmica,
pode-se sugerir que o grupo escolha, entre seus integrantes, um porta-voz, que
anunciar as propostas do grupo e da poder surgir uma interessante abordagem sobre representao.
A partir do levantamento das expectativas e da abordagem do conceito de democracia, entremeado dinmica e exposio do docente, encaminhar-se-
a conversa sobre os modos pelos quais os grupos podem fazer valer suas opinies. Quais os limites do que se pode fazer para chegar aos objetivos do que
se quer? Como encaminhar o conflito entre os grupos de forma organizada,
respeitando a opinio contrria? Assim, o tema da tica, contedo inseparvel
que constitui o dilema centrfugo da poltica, fundamental na estruturao
do segundo tpico do curso.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Se, na abordagem do primeiro tpico, o conceito de democracia, foi proposta a


exposio contgua s dinmicas e debates, no segundo tpico, tica e poltica,
foi considerada ainda mais necessria a explanao a partir do cotidiano. Do
ponto de vista do contedo, o fundamental ir para alm da tonalidade moral do conceito de tica e fazer uma discusso voltada cultura, costumes e
eventos reais. Efetivamente, para alm de uma distino entre o bem e o mal
e o correto e o incorreto, sugere-se uma discusso sobre os limites da poltica,
a essncia do poder, suas sedues e sua natureza, a ambiguidade das relaes
nesse campo total da vida.43
Uma abordagem mais realista que possa demonstrar que bem e mal no so,
em poltica, razes unvocas tende a desconstruir o senso comum e formar
uma compreenso mais comprometida com a realidade e com os desafios para
o desenvolvimento da cidadania.
Esses dois tpicos iniciais, conceito de democracia e tica e poltica, configuram o primeiro mdulo do curso. O ideal que se disponha de pelo menos
quatro horas-aula de cinquenta minutos cada para o desenvolvimento do contedo e do debate. Outros dois mdulos sucessivos, que trataremos adiante,
podem ser desenvolvidos em tempo similar. Assim, o curso de iniciao poltica que temos praticado efetiva-se em trs encontros de quatro horas-aula cada,
contabilizando doze horas-aula de atividades.
Ora, uma vez que os conceitos de democracia e tica foram tratados, ser preciso aplic-los realidade nacional, pois o objetivo do ensino da histria poltica do Brasil em cursos livres de letramento poltico o de dar visibilidade
importncia de se obter noes sobre poltica para o enfrentamento crtico dos
problemas concernentes a formao da nao, suas vicissitudes, desigualdades,
avanos e idiossincrasias (ALMEIDA, 2011, p. 38).
Assim, propomos que o segundo mdulo consubstancie uma anlise sobre a
trajetria da poltica brasileira, mormente a recente, valorizando a histria do

43

Boas sugestes para reflexo e para a preparao do contedo nesta parte do curso podem ser verificadas em Nogueira (2008).

103

voto e dos partidos polticos. Subjacente aos temas centrais pode-se contextualizar, relembrando os conceitos da aula anterior, a realidade da cultura poltica
brasileira. Para o incio desse mdulo pode-se realizar uma dinmica dividindo
a sala em diversos grupos e sugerir que o grupo escreva em um papel, por exemplo, trs palavras que, na ideia dos integrantes, melhor definam o Brasil; o nome
de trs personalidades que o grupo considere heris nacionais; etc. Desse ponto,
os grupos podem ler suas respostas explicando suas escolhas. A esteira para tratar da rarefao da cultura poltica no Brasil, a difcil capilaridade dos partidos
frente s reais demandas da sociedade e dificuldades para a implantao da democracia e a universalizao do voto, apenas recentemente implantada, estar
colocada na sala de aula. Neste ponto, mais uma vez sugere-se que a aula expositiva esteja atrelada realizao de dinmicas e debates.44
Finalmente, no terceiro e ltimo encontro, o contedo selecionado tratar das
facetas institucionais da poltica brasileira na atualidade. Como e por que os poderes de Estado so divididos? Quais suas atribuies? Quais as responsabilidades dos diferentes tipos de representantes? Como so distribudas as cadeiras no
Poder Legislativo? Por que o Legislativo federal bicameral? etc. A organizao
do Estado e o sistema poltico e eleitoral no Brasil, so, assim, os dois tpicos do
ltimo mdulo do curso de iniciao poltica. Espera-se que, por meio desse curso, os alunos possam entender melhor como a poltica brasileira funciona, quais
as reais atribuies dos representantes e quais os espaos para ativao da representao e da participao na realidade da democracia mista. Aqui, muito embora o compromisso com a exposio seja maior, por se tratar de um tema mais
institucional, no se deve abandonar por completo a linha de uma discusso
mais ampla, por meio de debates e dinmicas, tal como nos mdulos anteriores.
Para alm de consideraes que mereceriam espao mais largo de discusso
e sem a pretenso de que as sugestes apresentadas constituam-se nas nicas
possveis e passveis de aplicao, espera-se contribuir para o debate pedaggico da educao para a democracia, pois esta no existe sem uma educao
44

Em artigo j citado (ALMEIDA, 2011) so abordadas com maior profundidade estratgias temticas, bem
como fontes e subsdios para a elaborao do plano de ensino de histria poltica brasileira em cursos
de formao poltica.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

apropriada do povo para faz-la funcionar, ou seja, sem a formao de cidados


democrticos. E a formao de cidados democrticos supe a preexistncia
destes como educadores do povo, tanto no Estado quanto na sociedade civil.
(BENEVIDES, 1996, p. 234)

Letramento poltico: formao para a democracia


O princpio de que a educao poltica necessria para a formao do cidado e
condio inerente ao bom funcionamento de um sistema poltico encontra apoio
nos mais diversos pensadores: Aristteles (1997), Bobbio (1986), John Stuart Mill
(1998), John Dewey (1939), Sheldon Wolin (1989) e tantos outros. A importncia
da educao para a cidadania ou, em nosso caso, a educao para a democracia
atestada por todos, uma vez que, como se observa na formulao feliz de Larry
Diamond, como um jardim, a cidadania democrtica no surge espontaneamente, ela deve ser cultivada (DIAMOND, 1997, p. 251, traduo nossa).
Todavia, do discurso prtica, a formao poltica enfrenta desafios para ser
efetivada. A comear pela prpria inrcia do sistema poltico, que no parece
muito interessado em fazer da educao para a democracia um dos pilares da
educao formal. Como bem destacam Kahne e Wetheimer (2003), mais fcil
surgir uma manchete de jornal sobre a falncia em conhecimentos bsicos de
matemtica ou inabilidade de leitura dos alunos desta ou daquela escola do
que sobre desconhecimento de princpios democrticos. A polmica nacional
que se criou em torno da posio do Brasil em testes como o Pisa (Programme
for International Student Assessment) e o silncio permanente sobre a educao poltica bem mostra essa situao. Mais que isso. Nas muitas avaliaes
feitas pelos governos municipais, estaduais e federal sobre o desempenho dos
alunos,45 no parece haver nenhuma preocupao com questes ligadas democracia. Nesse sentido, cabe discutir a quem compete promover a formao
45

Trata-se de referncia s avaliaes do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e Prova
Brasil, do governo federal; do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo
(Saresp); do Sistema Mineiro de Avaliao da Educao Pblica (Simave); e Avaliao de rendimento
escolar da rede municipal de ensino de Curitiba, entre vrias outras.

105

poltica e por meio de quais mecanismos. No h dvida de que se trata de


uma ao que envolve o Estado, os partidos polticos e outras instituies e
organizaes sociais. Essas vrias frentes, entretanto, no so intercambiveis,
nem concorrentes, podendo compartilhar recursos e meios para o fim comum
da formao do cidado. O mais importante que, enquanto o discurso da
relevncia da formao poltica no se traduzir em prticas efetivas e sistemticas de ensino, a educao para a democracia continuar a ser um mito
lamentado e no um objetivo a ser perseguido.
Depois, h que se decidir o grau de formalizao que se pretende para essa formao em cada uma dessas frentes. No caso da ao formal, a constituio de
uma disciplina pode no ser a melhor resposta, dados os empecilhos que a estrutura e a cultura da escola podem oferecer. A diviso curricular dos contedos
em um sistema de ano e srie, o sistema de avaliao baseado na reproduo do
conhecimento, os horrios rgidos e os tempos restritos e controlados da rotina
escolar pouco favorecem uma formao poltica que se busque dinmica e relacionada com as imprevises do mundo poltico real. Aqui, talvez, uma opo
mais relevante seja a adoo de programas que atravessem as disciplinas compondo com elas e por meio delas atividades de educao para a democracia, da
a sugesto de interveno transversal exposta no segundo tpico deste ensaio.
No caso das aes informais, preciso distinguir as atividades esparsas das
aes educativas de carter difuso ou secundrio. As primeiras no devem ser
confundidas com atividades soltas, construdas sem compromisso com princpios tericos e prticas metodolgicas consistentes, deixando de apresentar
a sistematicidade necessria para que qualquer ao educativa cause o efeito
desejado. Atividades esparsas, nesse sentido, devem significar apenas que so
variadas e no esto presas a um sistema de ensino, nem fazem parte de um
conjunto de aes regulares, sem que precisem ser necessariamente espordicas. Os cursos de iniciao poltica realizados em parceria entre o Instituto
do Legislativo Paulista da Alesp, a Fundao Konrad Adenauer e o Centro de
Integrao da Cidadania da Secretaria da Justia e Defesa da Cidadania do
Estado de So Paulo, ilustram bem o que pode ser feito em termos de ao informal esparsa, com um carter transversal que garante a efetividade do curso.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

As aes difusas, por sua vez, respondem pelas informaes fornecidas, sobretudo, pelos meios de comunicao e a participao em ritos democrticos,
como voto nas eleies e consultas do tipo referendo e plesbicito, e em campanhas sociais, alm das mais diversas atividades poltico-partidrias. Trata-se do aprendizado social que vem, por um lado, do acesso informao livre
e independente, e, por outro, da prtica da vida poltica e associativa, ambos
compreendidos entre os critrios de existncia da democracia que, segundo
Dahl (2001), exige a compreenso esclarecida, o direito associao e a participao efetiva dos cidados na vida pblica. Em outras palavras, essa formao
poltica difusa a educao pela vivncia direta que atinge prioritariamente a
populao adulta e os jovens aptos a exercer a cidadania poltica.
Outro desafio, independentemente de quem oferea a atividade e em que grau
de formalidade ela seja realizada, consiste na definio dos contedos e metodologias que devem constituir a ao de formao poltica. O receio, no
injustificado, de manipulao doutrinria a que os educandos podem ser submetidos um fantasma que sempre ronda essas atividades. A histria recente
do Brasil com as disciplinas educao moral e cvica e organizao social e
poltica brasileira (OSPB) no perodo ditatorial ilustra bem a questo, como
se pode verificar na concluso que chegaram Vanessa Abreu e Geraldo Incio
Filho em pesquisa sobre o tema:
a moral e cvica, antes de ser uma disciplina escolar relacionada fragmentao do ensino de histria, (...), foi concebida como uma doutrina direcionada
do Estado e voltada para os fins buscados por ele prprio. (ABREU; INCIO
FILHO, 2006, p. 134)

certo que uma atividade de formao poltica no pode ignorar temas como
democracia, cidadania, organizao e funes dos poderes, participao poltica
e seus mecanismos, direitos humanos e garantias constitucionais, ou seja, em
geral informaes sistematizadas sobre o funcionamento e a vida poltica do Estado, a exemplo do contedo do curso de iniciao poltica referido acima. Tais
aes, entretanto, no precisam ficar presas aos temas tradicionais do mundo
poltico, pois a educao dos cidados hoje ultrapassa as fronteiras nacionais.
Conforme James A. Banks et al. (2005), a educao de cidados em uma era glo-

107

bal no pode prescindir de princpios e conceitos relativos democracia e suas


instituies, aos direitos humanos, interdependncia derivada da globalizao
e ao equilbrio entre unidade e diversidade nas relaes sociais, tudo isso tanto
no nvel local, quanto nacional e mundial. Dessa forma, tal formao compreende conceitos como democracia cultural; diferenas de classe social religio,
passando por gnero, orientao sexual, etnia, lngua e necessidades especiais;
globalizao; desenvolvimento sustentvel; o imperialismo e colonialismo, entre
outros. Decorre da a preocupao com os dois primeiros mdulos do curso de
iniciao poltica, tais como os sugeridos no tpico anterior.
Alm disso, o ensino meramente informativo desses contedos no suficiente. Como bem destaca Carvalho, a educao de valores fundamentais vida
pblica no pode consistir meramente na transmisso de informaes, tais
como o contedo da Declarao dos Direitos do Homem ou os princpios da
Constituio da Repblica, mas sim em prticas efetivas que no podem ser
restritas a uma disciplina ou curso, pois a posse dessas informaes pode
desempenhar um papel fundamental na elaborao de conceitos e prticas
vinculados educao para cidadania. Mas sua mera tematizao no garante uma ao educativa vinculada a esses valores (CARVALHO et al., 2004,
p. 435). Estudos em metodologias de cursos e programas de educao poltica
mostram que essas atividades educativas so mais bem sucedidas quando incluem o ensino formal do sistema poltico do pas; a discusso de temas atuais
e relevantes para os estudantes, ainda que controversos; a prtica do que foi
aprendido em sala de aula em atividades comunitrias; o envolvimento do aluno na gesto da escola; e a simulao de mecanismos democrticos (GIBSON;
LEVINE, 2003, p. 6). Da a importncia de procedimentos como o levantamento de expectativas e experincias do cotidiano dos alunos, tal como realizado no curso de formao poltica apresentado acima.
Mesmo vencidos esses (a quem compete, em que grau de formalidade, qual
contedos e por quais meios se ensina poltica) e outros obstculos, uma atividade de formao poltica pode apresentar resultados decepcionantes para
muitos de seus promotores. A razo que um curso de poltica no um bom
caminho para mudar a imagem dos polticos junto aos jovens ou populao

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

em geral. Tampouco serve para levar os jovens a aceitar as relaes poltico-partidrias como naturais ou mesmo imprescindveis. Nem necessariamente
torna os jovens mais engajados, levando-os a participar de agremiaes e campanhas polticas. Muito menos se presta a aumentar a confiana dos jovens nas
instituies do Estado. Outros mecanismos so mais eficientes se o objetivo
aumentar o nmero de eleitores entre 16 e 18 anos ou manter os jovens bem
informados sobre o mundo poltico. Tudo isso pode e at costuma acontecer
quando jovens, e mesmo adultos, participam de atividades educativas de formao poltica. Todavia, so, por assim dizer, efeitos secundrios, transitrios
ou complementares que as atividades ajudam a canalizar, oferecendo instrumentos, dados e espaos legitimados para uma maior participao poltica,
posto que as problematizaes transmitidas nesses cursos contribuem para
um amadurecimento paulatino da cultura poltica de seus participantes.
Mas o que faz de fato um curso de formao poltica? Um curso de formao
poltica, quando uma ao verdadeiramente formativa, quando um curso
de educao para a democracia, leva o jovem a compreender a poltica como
poltica, a compreender que faz parte da poltica e que a democracia constituda de conhecimentos, prticas e valores que so prprios da democracia,
que no ficam restritos poltica partidria, nem se restringem sala de aula,
e que precisam ser vivenciados cotidianamente, assim como de tempo para
serem efetivamente incorporados. a apropriao desses conhecimentos, prticas e valores que ajudam a manter e a aprimorar a democracia que constitui
o letramento poltico (COSSON, 2010). por meio desse letramento poltico
que se caminha para o ideal de John Dewey. Para este autor, precisamos nos
desprender do hbito de conceber a democracia como algo institucional e externo e tom-la como uma forma pessoal de vida individual, compreendendo
que o propsito da democracia e ser sempre a criao de uma experincia
mais livre e mais humana, na qual todos participam e para a qual todos contribuem. (DEWEY, 1939)

109

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Produo legal e interpretao


das leis: o alfabetismo funcional
como fator gerador de cidadania

115

Produo legal e interpretao das leis:


o alfabetismo funcional como fator gerador
de cidadania
Nivaldo Ado Ferreira Jnior
Nilvia Caldeira Nunes

Resumo: O presente artigo reflete pesquisa que teve por objetivo medir o grau
de letramento de adultos alfabetizados. A hiptese principal a de que a dissociao entre a lngua portuguesa culta (objeto de ensino nas escolas com
nfase nas regras gramaticais), a lngua falada nas relaes sociais e a lngua
utilizada pelo aparato estatal a causa do fenmeno chamado de analfabetismo funcional, conceituado como a inabilidade de um indivduo alfabetizado
ter a compreenso do texto lido. Para a consecuo do estudo, aplicaram-se
questionrios a adultos letrados e solicitou-se a interpretao de termos escolhidos. Os resultados apontaram graus de analfabetismo funcional. Indicaram
tambm o aumento da facilidade de interpretao diretamente proporcional
ao tempo de existncia e consolidao social do texto legal. Por fim, mostraram uma maior propenso masculina para entendimento de textos legais.
Palavras-chave: alfabetismo funcional, letramento, tcnica legislativa, gnero e
legislao.

Introduo
A Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil (CF/1988), em seu artigo 5, determina que todos so iguais perante a lei, sendo assegurados a todos

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

os direitos mnimos para que possam usufruir da condio de cidado, ou seja,


para que possam alcanar a dignidade da pessoa humana. A igualdade de direitos
coloca-se, nesse ponto, como um dos pilares do Estado democrtico de direito.
O status de cidado compreende direitos e deveres em relao ao Estado. Para
usufruir dos primeiros em plenitude e cumprir os segundos a contento, o cidado
precisa no apenas conhecer, mas sobretudo compreender as leis. Assim, o devido aprendizado da leitura e da interpretao dos textos legais se faz pelo acesso
educao de qualidade, requisito essencial para a construo da democracia.
No Estado de direito, as aes estatais esto pautadas por lei. Como cabe
administrao pblica prover o acesso, por meio de regulamentao, maioria
dos direitos da populao, principalmente por meio da legislao que se permite a cada membro da comunidade conhecer suas prerrogativas de cidado e
o alcance e os limites de seus direitos.
Percebe-se, portanto, que s normas editadas pelo poder pblico cabe a funo
de tornar concreta a cidadania, desenhada na Constituio do pas. No entanto, para desempenhar esse ofcio de forma efetiva, as normas precisam ser
claras e bem redigidas, a fim de alcanar o seu pblico alvo. H, contudo, entraves tanto do lado da construo normativa, que precisa ser clara e coerente,
quanto da parte da habilidade de compreenso do texto pelos destinatrios,
que necessitam de um domnio mnimo de leitura e compreenso textual.
No que diz respeito construo normativa, parece que os responsveis pela
elaborao do ordenamento jurdico no consideram o destinatrio final da
norma ao redigir o texto legal. H, no Brasil, por tradio, apego ao positivismo basta observar o dstico da Bandeira Nacional para se comprovar
a afirmao. Essa escola o positivismo influencia at hoje fortemente a
maneira de se redigir e interpretar leis no pas, dando azo a que se construa
um discurso dissociado dos demais campos sociais, em que termos, jarges e
construes lingusticas comumente usadas no mbito jurdico, mas de pouca
penetrao no discurso social, sejam utilizadas na redao legal, construindo
o que se passou a denominar de juridiqus.

117

O discurso legislativo ou o discurso jurdico (que aqui so tomados por sinnimos), portanto, barreira para a perfeita compreenso da lei, porque se utiliza
de termos, expresses e discursos prprios do seu campo, afastados do cotidiano e da fala mdia do cidado, apresentando-se como variedade lingustica
elitizada (BAGNO, 2003, p. 123).
Ainda pelo lado da produo legal, h um segundo fator de obstculo plena
capacidade de compreenso da norma pelo cidado comum: a inflao legislativa. Esse fenmeno consiste no aumento indiscriminado de edio de normas
a que o cidado deve se submeter, o que dificulta o conhecimento de todos os
direitos e deveres. A inflao normativa, no discurso de Oliveira (2009, p. 5),
decorre naturalmente da inflao legislativa. Hoje, s na Cmara dos Deputados, so apresentadas, em mdia, mais de cinco mil proposies de inovao
do ordenamento jurdico a cada ano (BRASIL, 2008). E, tambm por ano, so
publicadas, s na esfera da Unio, em mdia, mais de trezentas leis.46
A conformao federativa brasileira, conjugada com a tripartio dos poderes,
torna mais crtica essa realidade: em verdade, cada cidado est submetido a
regras (com fora de lei) das trs esferas da federao (Unio, estados e municpios), editadas pelos trs poderes, em cada degrau da esfera federativa.47 Dessa
forma, conforme relatam Amaral, Amaral e Olenike (2012),desde 5 de outubro de 1988 (data da promulgao da atual Constituio Federal), at 5 de outubro de 2012 (seu 24 aniversrio), foram editadas 4.615.306 (quatro milhes,
seiscentos e quinze mil, trezentas e seis) normas que regem a vida dos cidados
brasileiros. Os autores consideram normas todo regramento direcionado aos
cidados de maneira abstrata, editado em quaisquer esferas de governo (municipal, estadual ou federal), por quaisquer dos trs Poderes.
Seja como for, essa situao depe contra a coerncia do ordenamento legal,
uma vez que no h razoabilidade nem logicidade sistmica nesse excesso normativo. O resultado final desse desmedido atuar legislativo causa a impossibilidade de conhecimento e compreenso do ordenamento jurdico por parte
46

Esse dado pode ser verificado no stio eletrnico do Planalto: http://www.planalto.gov.br.

47

Nos municpios, no h Poder Judicirio prprio.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

do cidado, traz a desobedincia civil por absoluta impossibilidade de cumprimento de tantas normas e gera, ao final, insegurana jurdica.
No que tange compreenso da lei, portanto, tem-se por impossvel ao cidado o conhecimento de todas as normas a que este est submetido e que necessariamente deveria obedecer. Mas, se fosse a ele possvel conhecer todas as
normas, se houvesse maior racionalidade na produo destas, ser que o cidado mdio brasileiro seria capaz de ler um texto legal e alcanar-lhe o sentido?
A principal hiptese da pesquisa a de que, pelo lado do destinatrio das leis,
o baixo nvel de escolaridade, as variedades lingusticas comuns a um pas
continental e a dificuldade de acesso s normas so fatores que dificultam o
conhecimento de todos os direitos normatizados. O cidado mdio no capaz de ler e compreender uma lei, mesmo tendo acesso ao texto escrito.
No Brasil, ainda que a taxa de analfabetismo tenha cado sensivelmente nos ltimos anos, colocando-se hoje em um patamar de menos de 10% da populao
com mais de 10 anos de idade, segundo as estatsticas oficiais (IBGE, 2011), ainda
se mostra recrudescente o denominado analfabetismo funcional, situao em
que o cidado, embora tenha a capacidade da leitura, no consegue interpretar
o texto que l (RIBEIRO, 2003). O resultado que o cidado mdio demonstra
impossibilidade de compreender textos lidos, ainda que tenha acesso ao contedo legal. Tal condio impede a percepo do direito e do alcance da norma.
Nesse sentido, delimitou-se o corpus da pesquisa questo da capacidade de
leitura e compreenso de textos normativos por parte do cidado mdio. Embora se reconhea que h vrias barreiras ao pleno entendimento das leis editadas, como, por exemplo, o excesso do nmero de leis e o uso no raro do juridiqus, esses fatores no foram considerados na pesquisa. Foi analisado to
somente o grau de compreenso de textos legais por um indivduo qualquer,
alfabetizado. Na realizao da pesquisa, para se precaver da impossibilidade de
conhecimento de todas as leis constantes do ordenamento brasileiro, deu-se a
conhecer aos entrevistados, previamente, o texto da lei acerca da qual se desejava verificar a possibilidade de interpretao. Para se esquivar do juridiqus,
foram evitados dispositivos legais que o continham.

119

A fim de alcanar o objetivo, utilizou-se de hibridismo epistemolgico, casando-se teorias de lingustica, legstica (afeito tanto ao campo da lingustica,
quanto do direito legislativo) e cincia poltica. Realizou-se pesquisa de campo
em que foram escolhidas partes de textos legais que regulamentam direitos e
distribudas a cidados de diversos graus de escolaridade para leitura. Aps
a leitura dirigida, cada participante devia, em questes objetivas de mltipla
escolha, demonstrar o grau de compreenso da norma. Para essa etapa foram
selecionadas duas leis, a que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor, em
1990, e a que criou o Vale-Cultura, em 2012.
O resultado final da pesquisa corrobora parcialmente a hiptese inicial e abre
campo para novas pesquisas, como, por exemplo, o interessante resultado de
uma suposta maior dificuldade apresentada pelo pblico feminino em compreender o texto. Esse panorama exige que se aprofunde a questo da interpretao legal pela varivel gnero. Outro dado relevante diz respeito maior
facilidade de interpretao de textos normativos mais antigos, j consolidados
no iderio comum, que nos leva a refletir acerca do porqu desse resultado.

Variedades lingusticas e linguagem do legislativo


A lingustica ramo da cincia da linguagem que se dedica a procurar compreender e explicar seu funcionamento. A preocupao com as normas pertence
gramtica normativa, cujas regras obedecem ao padro culto da lngua. O linguista Ferdinand de Saussure afirma que a lngua a parte social da linguagem, exterior ao indivduo, que, por si s, no pode nem cri-la nem modific-la;
ela no existe seno em virtude duma espcie de contrato estabelecido entre os
membros da comunidade. (SAUSSURE apud NICOLA; INFANTE, 1993, p. 20)
A finalidade da lngua comunicar, quer pela fala oral, quer pela escrita. Contudo, para que haja comunicao, alguns elementos so necessrios:
a.

algum que comunique,

b.

algo a ser comunicado, e

c.

algum que receba essa comunicao.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

No caso das leis, quem comunica sempre o legislador; o que se comunica


a lei; o destinatrio final dessa comunicao (receptor) o cidado ou as
instituies (tratadas de forma homognea). A comunicao legal, em regra,
feita na forma escrita, valendo-se do padro culto da lngua, conforme ilustra,
resumidamente, a figura 1.
Figura 1 Esquema grfico dos elementos da comunicao legal
LEI
(mensagem)
LEGISLADOR
(comunicador)

CIDADO
(receptor)

Fonte: elaborao dos autores.

Existe grande diferena entre a linguagem escrita e a oral. H mesmo desigualdades entre padres de linguagem oral e entre padres de linguagem escrita, sendo que na linguagem oral h maior renovao da lngua. Bagno (2002,
p. 126) demonstra que o uso da lngua escrita pelas instituies sociais, em sua
variedade culta, enfraquecem as foras que atuam na mutao da lngua de um
dado pas ou de uma dada sociedade. A escrita funciona, muitas vezes, como
fator de unidade, facilitando a comunicao entre os indivduos das mais distantes e diferentes regies. Esse fenmeno, desde a formao do Estado contemporneo, foi impulsionado pelo processo de normatizao jurdica, devido
necessidade de uniformizao da ortografia e padronizao das regras gramaticais (PAQUETTE apud BAGNO, 2003, p. 124).
Porm, no h somente dois degraus de diferenciao entre linguagem oral e
escrita. Tanto em uma quanto noutra, ficam registrados desnveis oriundos
de graus de escolaridade, regionalidades e nveis de uso formal ou informal
dos discursos. A grande distino decorrente da existncia dos nveis de fala,
contudo, a que se faz entre a lngua culta e a lngua popular ou linguajar
(NICOLA; INFANTE, 1993, p. 22).

121

A lngua popular ou linguajar aquela usada diariamente pelo povo, desprovida de preocupao com a correo gramatical. Sua finalidade eminentemente prtica: comunicar informaes e exprimir opinies e sentimentos de forma
eficaz. A lngua culta prende-se aos modelos e normas da gramtica tradicional e empregada pelas elites sociais escolarizadas. a modalidade lingustica
tomada como padro de ensino, e nela se redigem os textos e documentos
oficiais do pas. Nos estudos de Bagno (2003, p. 123), esse o padro utilizado
pelas escolas e consolidado, ou cristalizado, pelas academias de lnguas, gramticos, dicionaristas, instituies religiosas, meios de comunicao e tambm pela burocracia em geral, pelo sistema jurdico e pelo Poder Legislativo.
O domnio dessa norma culta diferencia os cidados, colocando um muro invisvel que separa os cidados que o detm (os cultos, dominadores da cultura)
e os que no tm domnio da norma culta (os incultos, portanto). Esse muro ,
no raro, intransponvel (BAGNO, 2003, p. 123-143).
H tambm outros degraus, como o das chamadas lnguas especiais, pertencentes a grupos restritos de indivduos que compartilham um mesmo conhecimento tcnico ou interesses comuns. Nesses nichos, ocorrem discursos especficos, apropriados para aquele campo, que a um s tempo unifica e distingue
seus participantes. Pode-se citar ainda a lngua literria, caracterizada pela
elaborao artstica do cdigo lingustico, visando a finalidades expressivas e
criativas (BAGNO; STUBBS; GAGN, 2002).
Nos bancos escolares, como afirmado acima, dada a primazia ao ensino da
variedade lingustica denominada de norma culta, ou norma padro (BAGNO;
STUBBS; GAGN, 2002; BAGNO, 2003). Essa variedade a que vem formatada nas vrias gramticas normativas e a que se utiliza nos diversos
documentos oficiais produzidos pelo Estado. Ela se caracteriza pela rigidez de
forma, por regras prvias que predizem a construo dos textos, aproximando-se de uma lei gramatical e afastando-se, muitas vezes, da normalidade de
seu uso cotidiano (BAGNO, 2003).
Assim, aps ser alfabetizada nos diversos estabelecimentos de ensino (pblico
ou privados) conforme as diretrizes do Ministrio da Educao, a populao

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

deveria estar apta a compreender qualquer documento oficial, pois o que se


ensina, como lngua portuguesa nas escolas, o mesmo padro de que se utiliza o Estado para publicar seus documentos. Cabe escola o ensino da vertente
culta da lngua nacional.
Alm da observncia dos padres da lngua culta, o legislador est vinculado
em sua tarefa a normas de boa tcnica legislativa. De acordo com a legislao
que trata do tema, a Lei Complementar (LC) n 95/1998, a redao legal h de
ser clara, concisa e precisa, evitando ambiguidades e contradies. Portanto,
exige-se desse profissional o conhecimento de regras gramaticais e de normas
de estilo e redao. A tarefa no fcil e o que se pe de desafio ao legislador
que, diante da enorme variabilidade lingustica de um pas de propores
continentais e de grandes contrastes sociais, a distncia entre a lngua culta e
a lngua popular muito grande. O fenmeno d origem a srios entraves na
compreenso das leis brasileiras, ainda que nas escolas se ensine a lngua culta.
O fenmeno ocorre porque a alfabetizao, em verdade, muitas vezes se transforma no ensino em sala de aula de um novo idioma, diferente daquele vivenciado
no dia a dia do aluno (STUBBS, 2002, p. 113). Existiria, portanto, uma descontinuidade entre as experincias lingusticas do aluno em casa ou na comunidade e
as experincias vivenciadas no ambiente escolar, gerando problemas de interpretao e compreenso da lngua culta. Esse afastamento, para Stubbs (2002), se d
no campo da significncia e no valor dos signos lingusticos, mais prximos, portanto, da semitica do que da lingustica. Enfim, aprender a norma culta, pode
significar para muitos brasileiros, a aquisio de uma linguagem nova, em que
termos, expresses e maneiras de falar e redigir se afastam de forma cotidiana do
uso do idioma nos ambientes sociais a que esses brasileiros esto acostumados.

Princpios que norteiam a linguagem


na comunicao oficial
A linguagem usada na comunicao oficial regulada em todos os seus detalhes,
tanto na forma, como no contedo. Como j afirmado, para alm da obrigato-

123

riedade de observncia das normas gramaticais, h a necessidade de acatamento


de outras regras, de estilo e de redao, que tm por pretenso dar maior uniformidade, coerncia e clareza aos documentos oficiais. Essas diretrizes esto dispostas em diversos manuais, editados pelo prprio poder pblico e direcionado
aos seus servidores. Na esfera federal, podem ser citados o Manual de redao
da Presidncia da Repblica e os manuais de redao da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Em todos esses compndios, h regras de boa redao
que atingem forma e estilo dos documentos oficiais. Para a redao legislativa,
h ainda leis que regulam a formatao das outras leis, como o caso das LCs
nos 95/1998 e 107/2003. Nos regimentos internos das casas legislativas h igualmente dispositivos que regulam o feitio das leis no que tange ao escorreito uso
da lngua e busca de clareza e conciso dos textos legislativos.
Segundo essas regras, os textos devem ser impessoais, objetivos, claros e concisos. No h lugar para excessos estilsticos e de linguagem que afrontem os princpios basilares dos textos oficiais: impessoalidade, formalidade, uniformidade,
clareza, preciso e conciso, entre outros. No se concebe, em tese, que um ato
normativo de qualquer natureza seja redigido de forma obscura, que dificulte ou
impossibilite sua compreenso. A transparncia do sentido dos atos normativos,
bem como sua inteligibilidade, so requisitos do prprio Estado de direito, sendo
inaceitvel que um texto legal no seja entendido pelos cidados, pois ningum
se escusa de cumprir a lei, alegando que a desconhece (art. 3 do Decreto-Lei
n 4.657, de 1942, Lei de Introduo ao Cdigo Civil).
Para o Manual de redao da Presidncia da Repblica (2002), a impessoalidade decorre de princpio da Constituio, que dispe, no artigo 37:
a administrao pblica direta, indireta, ou fundacional, de qualquer dos poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (...) (CF/1988).

Ainda de acordo com o manual, em respeito ao princpio referente clareza e


preciso, na elaborao de um texto oficial, devem ser escolhidos termos que
tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do territrio nacional,
evitando-se o uso de expresses locais ou regionais. Essa orientao busca, de

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forma explcita, contornar o problema das variedades lingusticas regionais. O


legislador deve buscar, ainda, a conciso, devendo para tanto utilizar-se apenas
das palavras estritamente necessrias: tudo o que puder ser transmitido em
uma frase no deve ser dito em duas. Decorre dessa orientao o entendimento de que a conceituao sinttica de uma ideia prefervel analtica e de que,
para cada ideia, o idioma reserva pelo menos uma palavra que a representa
com preciso. Cabe ao redator legal encontr-la. Por fim, o princpio da formalidade trata da forma de apresentao das comunicaes oficiais, que deve
seguir rigorosamente os ditames da lngua culta formal (BRASIL, 2004).

Tcnica legislativa e legstica


Todo esse contedo, constante das leis que regulam a redao legal e presente
nos manuais de redao oficial, vai constituir o que aqui se denominam variedade lingustica legislativa. Essa variedade objeto de estudo de um campo
novo, dentro dos estudos do processo legislativo, chamado por uns de tcnica
legislativa e, por outros, de legstica48 formal.
Para Perptuo, tcnica legislativa
a maneira correta de elaborar as leis, levando em conta para isso no s as regras
objetivas de escrita, mas tambm outros aspectos subjetivos a serem considerados na construo do ordenamento jurdico, como a deciso sobre o momento
de legislar, a necessidade de legislar, como tambm que a legislao ter efeitos
em toda a sociedade. (PERPTUO, 2009, p. 15)

O mesmo autor complementa o real sentido da aplicao da tcnica legislativa


na elaborao das leis:
o que se pretende buscar com a tcnica legislativa a produo de uma legislao que seja inteligvel e de boa qualidade. Sob esse aspecto, para que uma
lei seja considerada boa, ela deve ter alguns atributos como linguagem precisa,
clara, simples, concisa, direta, objetiva e correta. Com tudo isso, mais provvel

48

Para a conceituao de legstica e sua aceitao nos meios acadmicos, cf. Guimares e Braga (2011).

125

que ela possa ser bem aplicada. Outro ponto a ser observado o de a lei deve
integrar-se perfeitamente ao ordenamento jurdico vigente. Um texto redigido
com os atributos acima facilita a compreenso do cidado sobre seu teor, o que
favorece a obedincia norma. (PERPTUO, 2009, p. 16)

No Brasil, a construo dos textos legais disciplinada pela LC n 95/1998, alterada pela LC n 107/2001, e pelo Decreto n 4.176/2002, que as regulamenta.
Esses diplomas estabelecem como deve ser estruturada a legislao, regulamentando o art. 59, pargrafo nico da Carta Magna, que assim determina:
Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis (CF/1988). O entendimento extrado dessas normas que a
no observncia desses aspectos lingusticos pode levar produo de textos
confusos e de difcil interpretao.
De acordo com o art. 3 da LC n 95/1998, a estrutura das leis deve ser organizada em trs partes: a preliminar, a normativa e a final:
Art. 3 A lei ser estruturada em trs partes bsicas:
I parte preliminar, compreendendo a epgrafe, a ementa, o prembulo, o enunciado do objeto e a indicao do mbito de aplicao das disposies normativas;
II parte normativa, compreendendo o texto das normas de contedo substantivo relacionadas com a matria regulada;
III parte final, compreendendo as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando
couber. (BRASIL, 1998)

Tambm fundamental a observncia da unidade da norma para a elaborao


de uma lei compreensvel. Conforme o art. 7 da LC n 95/1998, cada lei deve
tratar de um nico objeto, no podendo o seu teor conter matria de outra
norma, salvo para complement-la, vinculando-se por remisso expressa:
Art. 7 O primeiro artigo do texto indicar o objeto da lei o respectivo mbito de
aplicao, observados os seguintes princpios:
I excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto;

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II a lei no conter matria estranha a seu objeto ou a este no vinculada por


afinidade, pertinncia ou conexo;
III o mbito de aplicao da lei ser estabelecido de forma to especfica quanto o possibilite o conhecimento tcnico ou cientfico da rea respectiva;
IV o mesmo assunto no poder ser disciplinado por mais de uma lei, exceto
quanto a subsequente se destine a complementar lei considerada bsica, vinculando-se a esta por remisso expressa. (BRASIL, 1998)

No art. 11 da LC n 95/1998, temos a aplicao dos princpios que regem a


comunicao oficial na articulao e redao das leis, citados anteriormente.
Reitera-se que as normas devem ser bem escritas, com linguagem clara, precisa, apresentando enunciados curtos e concisos, palavras e expresses de senso
comum e proporcionando o entendimento do contedo e sua logicidade:
Art. 11. As disposies normativas sero redigidas com clareza, preciso e ordem lgica, observadas, para esse propsito, as seguintes normas:
I para obteno de clareza:
a) usar as palavras e as expresses em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto tcnico, hiptese em que se empregar a nomenclatura
prpria da rea em que se esteja legislando;
b) usar frases curtas e concisas;
c) construir as oraes na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e
adjetivaes dispensveis;
d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais,
dando preferncia ao tempo presente ou a futuro simples do presente;
e) usar os recursos de pontuao de forma judiciosa, evitando os abusos de carter estilstico;
II para a obteno de preciso:
a) articular a linguagem, tcnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreenso do objetivo da lei a permitir que seu texto evidencie com clareza o
contedo e o alcance que o legislador pretende dar norma;
b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras,
evitando o emprego de sinonmia com propsito meramente estilstico;

127

c) evitar o emprego de expresso ou palavra que confira duplo sentido ao texto;


d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte do
territrio nacional, evitando o uso de expresses locais e regionais;
e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princpio de que a primeira referncia no texto seja acompanhada de explicitao de seu significado;
f) grafar por extenso quaisquer referncias a nmeros e percentuais, exceto data,
nmero de lei e nos casos em que houver prejuzo para a compreenso do texto;
g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de remisso, em vez de usar as
expresses anterior, seguinte ou equivalentes;
III para a obteno de ordem lgica:
a) reunir sob as categorias de agregao subseo, seo, captulo, ttulo e
livro apenas as disposies relacionadas com o objeto da lei;
b) restringir o contedo de cada artigo da lei a um nico assunto ou princpio;
c) expressar por meio dos pargrafos os aspectos complementares norma
enunciada no caput do artigo e as excees regra por este estabelecida;
d) promover as discriminaes e enumeraes por meio dos incisos, alneas e
itens. (BRASIL, 1998)

O Decreto n 4.176/2002, por seu turno, regulamentou a matria para aplicao no mbito do Poder Executivo. Estabeleceu normas para a elaborao,
redao, alterao e consolidao de atos normativos a serem encaminhados
ao presidente da Repblica pelos ministrios e rgos da estrutura da Presidncia da Repblica. Uma de suas contribuies foi a introduo, em seu anexo, de tcnicas de avaliao legislativa por meio de questes que devem ser
analisadas na elaborao de atos normativos no mbito do Poder Executivo,
como, por exemplo, se a norma proposta no produz resultados intolerveis
ou insuportveis para o destinatrio ou afeta direitos fundamentais ou garantias constitucionais; se corresponde s expectativas dos cidados e inteligvel
para todos; questes quanto ao conjunto de destinatrios alcanados pelo problema e nmero de casos a resolver, entre outras. (BRASIL, 2002)
No discurso de Perptuo (2009), a admisso da avaliao legislativa como parte integrante da metodologia da elaborao dos atos normativos, a serem feitos

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antes de efetivamente propor a norma, de suma importncia na previso dos


provveis efeitos da adoo de determinada deciso legislativa. Porm, as diretrizes constantes do Decreto n 4.176/2002 no so de observncia obrigatria
pelas casas do Congresso Nacional:
Esse fato pode ser considerado um marco quanto regulamentao do uso dos
princpios da legstica no Brasil, ainda que no se falasse tanto nesse termo
poca. Apesar de o Anexo I do decreto mencionado apresentar essa check-list,
sua utilizao parece ser ainda tmida, uma vez que o rol de perguntas bastante extenso e detalhado, o que dificulta sua aplicao. Ademais, o seu mbito
de aplicao est restrito aos projetos de iniciativa do Poder Executivo, no havendo no Legislativo federal instrumento semelhante. (PERPTUO, 2009, p. 22)

As preocupaes do Decreto n 4.176/2002 esto consoantes com as diretrizes


da legstica, campo de estudo ainda recente e em fase de consolidao. J
possvel encontrar definies dicionarizadas para o termo: o dicionrio Aurlio define a legstica como a cincia que trata da qualidade jurdica, desde a
concepo do projeto de lei at o trmino do processo legislativo, com isso, a
legstica constri boas leis para o bom direito. Assim, de acordo com a definio, uma lei bem redigida, com a metodologia adequada, precisa levar em conta todas as possibilidades de soluo do problema, o que aumenta a segurana
jurdica, evita atrasos na soluo de conflitos e, ao mesmo tempo, permite a
qualquer um a maior compreenso das normas.
Para o deputado Osmar Serraglio, o conceito de legstica vai alm da elaborao
das normas. Esse novo campo do saber, para o parlamentar, assim definido:
como, por exemplo, a boa tcnica de se redigir atos normativos. Enquanto a
tcnica da boa redao desses atos normativos faz parte da legstica, pois no
pode haver boas leis se nelas no h clareza, coerncia e preciso, a tcnica redacional nem chega perto de exaurir a concepo da legstica. O termo compreende, alm da boa tcnica de redao, o emprego de avaliaes prospectivas e
retrospectivas, a anlise de cenrios alternativos e consultas sociedade como
forma de aprimoramento tcnico e de legitimao da norma a ser produzida.
(SERRAGLIO apud FERREIRA, 2009, p. 17)

129

Embora a preocupao com a legstica, no Brasil, seja recente, estudos desse


campo j encontram relevo h algum tempo em outros pases. Na Europa, por
exemplo, desde a formao do bloco da Comunidade Europeia, h uma dedicao ao aperfeioamento do pensar e redigir legal, tendo sido criado o Grupo de
Alto Nvel para a Melhoria da Qualidade da Lei (Grupo Mandelkern), composto
de representantes dos diversos pases que integram aquela comunidade. Baseado
no estudo realizado pelo Ministrio da Reforma do Estado e da Administrao
Pblica de Portugal, que elaborou relatrio final dos estudos do Grupo Mandelkern, identificam-se os seguintes princpios que fundamentam esse estudo, com
vista elaborao de uma legislao melhor, mais completa e consonante com
os interesses da sociedade: necessidade da norma, proporcionalidade, participao e transparncia, responsabilidade, inteligibilidade e simplicidade.
O princpio da necessidade estabelece que s deve ser prescrita uma ao legislativa se for absolutamente indispensvel para a adoo de uma nova poltica
pblica. Isso traduz o entendimento de que, na medida do possvel, outras
solues, no-normativas, so preferveis. Parte-se do princpio de que a no
interveno do Estado em matria legislativa pode ser mais rpida, eficiente e
econmica do que a elaborao de lei, quando o objetivo desta puder ser alcanado, por exemplo, por medidas meramente administrativas, mais simples e
na maioria da vezes com custos menos elevados.
O princpio da proporcionalidade dispe acerca do alcance do equilbrio da norma
jurdica quanto s vantagens e s obrigaes que impe. Para isso, em regra, esse
princpio baseia-se na anlise econmica do direito, por meio do mtodo do custo/
benefcio, como ferramenta para subsidiar a tomada de deciso do legislador em
relao insero no mundo jurdico de mais uma norma para regrar as relaes
da sociedade. Como pode ser notado, esse princpio e o anterior se integram para
a construo do pilar que denominamos de busca da economia legiferante.
O terceiro princpio, o da transparncia, como o prprio nome j indica, busca
dar a adequada publicidade do ato legislativo, mediante a ampla participao,
consulta ou debate com os segmentos da sociedade interessados. No Parlamento brasileiro, esse princpio aplicado, por exemplo, quando das reunies

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de audincia pblica realizadas pelas comisses, que tm como objetivo debater matria legislativa em tramitao e assuntos de interesse pblico relevante.
O princpio da responsabilidade, por seu turno, refere-se preocupao e
compromisso que devem balizar os atos normativos, impondo-se obrigaes
aos responsveis pelas aes prprias decorrentes da edio e aplicao desses
atos. Nesse sentido, tanto os legisladores quanto os executores devem compartilhar responsabilidades no mbito de suas competncias para identificar e garantir os recursos necessrios para a adequada aplicao da norma e informar
as dificuldades de adoo das polticas pblicas.
O princpio da inteligibilidade prescreve que a legislao deve observar os preceitos referentes boa tcnica legislativa para que ela seja coerente e bem compreensvel pelos seus destinatrios. Para a obteno da clareza, as frases devem
ser curtas e concisas, as oraes devem ser construdas na ordem direta, evitando-se adjetivaes dispensveis, preciosismos e emprego de palavras novas. Deve-se utilizar a uniformidade no tempo verbal e o paralelismo nas construes
enumerativas, sem embargo de evitar o abuso nos recursos estilsticos. Quanto
obteno da preciso, entre outras regras, deve-se privar da utilizao da linguagem tcnica e de termos em lngua estrangeira, salvo quando forem absolutamente necessrios. Alm disso, cumpre indicar de forma precisa e expressa os
dispositivos, objetos de remisso e revogao de natureza legislativa.
Por fim, o princpio da simplicidade se impe na medida em que a norma jurdica redigida de forma simples pode propiciar o seu melhor entendimento e
o cumprimento. Ao contrrio, uma legislao muito rebuscada pode dificultar a sua integral aplicao e torn-la dispendiosa, de difcil alcance de seus
objetivos. Uma legislao bem articulada e com poucos dispositivos (artigos,
pargrafos, incisos, alneas e itens) pode ser vista como um bom exemplo do
emprego deste importante princpio. (RELATRIO..., 2000)
Esses princpios, assim como todo o estudo desenvolvido pelo Grupo
Mandelkern, tem influenciado o desenvolvimento no Brasil desse novo campo, denominado de legstica, que se compe de duas dimenses: a material e
a formal. A primeira preocupa-se com o planejamento, a necessidade, a utili-

131

dade, a harmonizao da norma com o sistema jurdico vigente e a avaliao


legislativa. J a segunda estuda a redao do ato legislativo propriamente dito,
de forma a garantir clareza e coerncia norma, tornando-a compreensvel
e linguisticamente correta. Dentro dessa concepo, a pesquisa insere-se no
campo da legstica formal (tomada por sinnimo de tcnica legislativa).
A legstica formal pauta-se pela concepo de que uma lei mais simples e eficaz
pode diminuir a distncia entre os cidados e o mundo do direito e da poltica.
Na prtica, o produto final da aplicao da boa tcnica legislativa a compreensibilidade maior das leis, uma vez que as normas claras do ao cidado a capacidade de perceber de que forma elas afetam sua vida. Esta uma das funes da
legstica: fazer com que a lei seja mais compreensvel s pessoas. A aplicao dos
seus mtodos pode gerar um duplo benefcio: por um lado, os cidados se beneficiam de leis de qualidade; por outro, legisladores que produzem boas leis ficam
mais prximos dos cidados e so por eles mais bem avaliados.

Letramento e analfabetismo funcional


As tcnicas de boa escrita legislativa, como visto, deveriam reger a conduta do
legislador (e do corpo de assessores do Legislativo) no feitio da norma. Contudo,
ainda que todas essas normas redacionais sejam aplicadas ao texto legal, o objetivo de inteleco e compreenso por parte do cidado pode no ser alcanado.
Isso se d porque a interpretao legal por parte do destinatrio final da norma
s acontecer se este for capaz de ler e compreender textos, ou seja, se for letrado.
Apresenta-se, aqui, com o termo letrado, conceito mais abrangente do que o
de alfabetizao. Dizer que determinado cidado alfabetizado, no contexto dessa pesquisa e da literatura a que ela se arrima, significa to-somente
afirmar que ele conhece os signos lingusticos, consegue formar palavras, ou
reconhec-las, e, com elas, elaborar frases e textos. Isso no equivale necessariamente a dizer que esse cidado seja capaz de ligar um conceito a essas
palavras, frases ou textos, ou seja, possvel que ele no consiga interpretar o
texto escrito (TFOUNI, 2010). Letramento definido por Soares como

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estado ou condio de quem no s sabe ler e escrever, mas exerce as prticas sociais de leitura e de escrita que circulam na sociedade em que vive,
conjugando-as com as prticas sociais de interao oral. (SOARES apud BAGNO; STUBBS; GAGN, 2002, p. 52).

Trata-se de competncia em que se exige do falante da lngua exerccio maior


do que o mero conhecimento dos fonemas e das palavras. Para ser considerado
letrado, necessrio o uso social dessa mesma lngua, capaz de permitir-lhe a
compreenso de textos escritos em graus prximos da compreenso ocorrida
na prtica oral.
Quando o cidado alfabetizado, mas no consegue interpretar textos escritos, diz-se que ocorre o fenmeno do analfabetismo funcional. O analfabeto funcional no tem as mesmas capacidades cognitivas nem consegue ter o
mesmo grau de interao social de um cidado com alto nvel de letramento.
Considerando-se a argumentao do pleno exerccio dos direitos por meio do
conhecimento e da compreenso de textos normativos, esse cidado analfabeto funcional no usufrui plenamente de sua cidadania.
A questo logicamente se apresenta como um problema social, que no Brasil,
conforme divulga o Instituto Paulo Montenegro (IPM), toma propores alarmantes: h no pas, hoje, quase um tero da populao (27%) na condio de
analfabeto funcional. Para o instituto,
considerada alfabetizada funcionalmente a pessoa capaz de utilizar a leitura e
escrita e habilidades matemticas para fazer frente s demandas de seu contexto
social e utiliz-las para continuar aprendendo e se desenvolvendo ao longo da vida.

Para avaliar o grau de analfabetismo funcional, o instituto criou o Indicador


de Alfabetismo Funcional (Inaf), que
um indicador que mede os nveis de alfabetismo funcional da populao brasileira adulta. O objetivo do Inaf oferecer sociedade informaes sobre as
habilidades e prticas de leitura, escrita e matemtica dos brasileiros entre 15
e 64 anos de idade, de modo a fomentar o debate pblico, estimular iniciativas
da sociedade civil e subsidiar a formulao de polticas nas reas de educao e
cultura. (RIBEIRO, 2003)

133

Segundo o IPM, h nveis de alfabetismo funcional, sendo analfabetos aqueles


que no conseguem realizar tarefas simples, que envolvem a leitura de palavras e frases, ainda que uma parcela destes consiga ler nmeros familiares
(nmeros de telefone, preos etc.). Diz-se rudimentar o nvel que corresponde
capacidade de localizar uma informao explcita em textos curtos e familiares (como um anncio ou pequena carta), ler e escrever nmeros usuais
e realizar operaes simples, como manusear dinheiro para o pagamento de
pequenas quantias ou fazer medidas de comprimento usando a fita mtrica. O
nvel bsico alberga as pessoas que podem ser consideradas funcionalmente
alfabetizadas, pois j leem e compreendem textos de mdia extenso, localizam informaes, mesmo que seja necessrio realizar pequenas inferncias,
leem nmeros na casa dos milhes. Por fim, h pessoas cujas habilidades no
mais impem restries para compreender e interpretar textos em situaes
usuais: leem textos mais longos, analisando e relacionando suas partes, comparam e avaliam informaes, distinguem fato de opinio, realizam inferncias e snteses. Esses so os alfabetizados de nvel pleno.49
Dessa forma, percebe-se que, considerando a classificao do IPM, o cidado,
para compreender uma lei deve ter, pelo menos, o nvel bsico de letramento,
sendo que o analfabeto funcional, ainda que alfabetizado e com nvel de escolaridade, ter dificuldades nesse processo.

Desenho, hiptese e mtodo da pesquisa


A partir do quadro terico acima construdo, idealizou-se pesquisa de campo
para verificar se o cidado mdio, alfabetizado, conseguiria compreender dado
texto legal. Para a consecuo da pesquisa, foram distribudos, nos dias 1 e 5 de
abril de 2013, dois questionrios para 72 pessoas (apndice A). A pesquisa teve
lugar na Cmara dos Deputados, e todos os entrevistados tinham algum vnculo

49

Todos esses conceitos esto disponveis no stio eletrnico do IPM: <http://www.ipm.org.br/ipmb_pagina.php?mpg=4.02.00.00.00&ver=por>.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

empregatcio com esse rgo. Portanto, cabe tentar descrever o perfil do universo de trabalhadores (servidores e terceirizados) da Cmara dos Deputados.
Segundo informaes prestadas pela Presidncia da Cmara dos Deputados
em maio de 2013, eram vinculados Cmara dos Deputados 17.442 servidores, divididos entre 2.858 servidores efetivos (a expressiva maioria portadora
de nvel superior), 1.368 servidores ocupantes de cargo de natureza especial
(CNE servidores de nvel de escolaridade mdio ou superior) e 10.167 secretrios parlamentares (a maioria destes, com lotao nos estados da federao).
Tambm compunham o quadro de pessoas que trabalham na Cmara 3.049
funcionrios de diversas empresas particulares e empregados de empresas terceirizadas que prestavam servios Cmara nas reas de vigilncia, limpeza, conservao e manuteno (ar condicionado, informtica, telefonia), com
escolaridade variada. Dessa sorte, poca, tinham emprego na Cmara dos
Deputados, de forma direta ou indireta, quase 20 mil pessoas, com perfis diferenciados quanto aos nveis salariais, sociais, educacionais e culturais.
A entrevista foi realizada no mbito de quatro rgos da Casa: Presidncia e
Lideranas do PMDB, PMN e PSDB. Esses locais foram escolhidos por comodidade, uma vez que os pesquisadores tm vnculos com esses locais, o que
lhes facilitou a coleta dos dados. Em cada um desses rgos, h servidores efetivos, CNEs e prestadores de servios vinculados a empresas terceirizadas para
as reas de copa e limpeza. Os servidores efetivos e CNEs realizam os mais diversos servios, distribudos em reas administrativas e assessorias (de informtica, poltica, jurdica e legislativa). Para se evitar vis na amostra, evitou-se
distribuir os questionrios para os servidores estritamente ligados aos ncleos
jurdicos e legislativos, uma vez que esses atores, por terem contato diuturno
com a legislao, teriam a tendncia de saber interpretar com maior facilidade
qualquer texto legal, ainda que complexo ou mal escrito.
Os questionrios distribudos a esses servidores traziam extratos de leis sociais, em que se concediam ou asseguravam direitos aos cidados, em especial
aos de menor condio social. O primeiro questionrio apresentou extratos da
Lei n 8.078/1990, intitulada Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC). Esta

135

lei, com 119 artigos, considera que o consumidor a parte hipossuficiente na


relao de consumo (considerando-se como partes, alm do consumidor, o
fabricante, o distribuidor e o comerciante) e, por essa posio de inferioridade,
deve receber da lei e do Estado especial proteo.
O segundo questionrio trouxe alguns dispositivos da Lei n 12.761/2012, que
instituiu o Vale-Cultura. Essa lei, composta de 17 artigos, d concreo ao preceito constitucional que determina ser dever do prprio Estado prover o acesso
universal cultura.50 Na lei, cada trabalhador receber, preferencialmente na
forma de um carto magntico, uma quantia mensal para gastar em eventos
culturais. V-se, portanto, que o prprio Estado considera que o trabalhador, se
no auxiliado, no tem condies de arcar com o acesso a esses bens imateriais.
A questo que o cidado, na qualidade de consumidor ou na de destinatrio
do Vale-Cultura, possa usufruir das benesses dessas leis sociais em sua plenitude, necessita compreender os textos legais e captar no s o seu sentido, mas
tambm o seu alcance. Ressalte-se que o Brasil tem um contingente elevado de
analfabetos funcionais, ou seja, h um nmero expressivo de cidados formalmente alfabetizados que, se conseguem ler palavras ou um texto, no conseguem alcanar-lhes o sentido. H para esses cidados mesmo com previses
de proteo ou concesso de direitos na legislao dificuldades em compreender o texto legal, o que, de certa forma, inviabiliza o gozo de determinados
direitos. Nesse norte, a pesquisa de campo teve como objetivo verificar o grau
de compreenso de dois textos legais, tendo em perspectiva o alto ndice de
analfabetismo funcional do pas.
Seguindo esses parmetros, foi realizada a distribuio dos questionrios a todos os servidores dos quatro setores da Cmara dos Deputados acima citados
que se encontravam no local no momento da pesquisa e que no trabalhassem
diretamente com processo legislativo ou assessoramento jurdico. A amostra
de entrevistados constou inicialmente de 72 indivduos, porm, dois responderam a somente um dos questionrios e foram descartados, limitando-se a
amostra a 70 indivduos. A amostra constou de 36 homens e 34 mulheres.
50

CF/1988, arts. 23, V, e 215.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

A idade dos entrevistados variou entre 20 e 59 anos, com mdia de 40,03 anos,
mediana de 38 anos e desvio padro de 9,89.
A escolaridade dos indivduos, dividida em cinco categorias (fundamental,
mdio incompleto, mdio completo, superior incompleto e superior completo
ou ps-graduao) ficou espalhada na amostra de acordo com o quadro 1, abaixo, com prevalncia de indivduos com nvel superior (42,5%). A diviso por
sexo, sem que isso fosse perseguido, ficou bastante equnime, sendo que h
na amostra 36 homens e 34 mulheres. O quadro apresenta, ainda, o resultado
para a pesquisa com os dois questionrios, sendo que se consideraram quatro
hipteses de ocorrncia de respostas: resposta certa para os dois questionrios, resposta certa para o questionrio do Cdigo de Defesa do Consumidor
(e errada para o do Vale-Cultura), resposta certa para o questionrio do Vale-Cultura (e errada para o do CDC), resposta errada para os dois questionrios.
A existncia de um formulrio para preenchimento anterior ao questionrio, com
objetivo de coletar dados do entrevistado acerca de escolaridade, idade e sexo,
permitiu cruzar essas informaes com as respostas aos questionrios e extrair
alguns dados: A hiptese nica que se propunha responder com a pesquisa era se
h proporcionalidade direta entre o nmero de anos de estudo e a facilidade para
entender o sentido da lei. Outras hipteses surgiram da anlise: 1) se o homem,
por ser um indivduo desde cedo preparado para o mundo do trabalho, consegue
sobressair-se melhor na interpretao legal; 2) se o homem ou a mulher prevalecem em termos de nvel de escolaridade. As inquietaes foram o mote para construo do quadro apresentado no apndice B, cujos dados so analisados a seguir.

Anlise dos dados coletados


Os dados extrados dos questionrios, disponveis no apndice B, permitiram aos
pesquisadores tanto chegar a vrias respostas quanto criar novas hipteses para
pesquisas posteriores. Analisando, primeiramente, a distribuio da amostra por
sexo e escolaridade, obteve-se a figura 2, segundo a qual aproximadamente 50%
da populao tinha nvel superior (completo ou no), o que criou a expectativa

137

de que pelo menos 50% dos entrevistados compreenderiam completamente os


textos legais e responderiam a ambas as perguntas de forma acertada.
No mesmo grfico, percebe-se que o percentual de pessoas sem o nvel fundamental completo apenas 20%. Conforme a hiptese inicial de que os anos de
estudo so diretamente proporcionais capacidade de inteleco, admitia-se,
antecipadamente, que 20% da populao pudessem apresentar elevado percentual de erros nos questionrios.
Figura 2 Escolaridade por sexo
20
18
16
14
12
10

Mulher

Homem

6
4
2
0
Fundamental

Mdio
incompleto

Mdio

Superior
incompleto

Superior

Fonte: elaborao dos autores.

Ainda na figura 2, percebe-se que na amostra, relativamente ao nmero de


homens com mesma escolaridade, o percentual de mulheres com nvel de escolaridade baixo significativamente maior. Percebe-se, ainda, que o nmero
de homens com nvel superior completo elevado em relao ao mesmo parmetro para mulheres. A interferncia de existirem mais mulheres de nvel fundamental (comparativamente distribuio observada para o sexo masculino)

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decorre da presena mais marcante desse gnero entre os servidores terceirizadas do setor de conservao.
Dando-se prosseguimento pesquisa, realizou-se decomposio da populao em homens e mulheres e analisou-se, por sexo, o desempenho nos
questionrios. A figura 3, que analisa o desempenho masculino, demonstra
que verdadeira, para os homens, a premissa de que o maior tempo de escolaridade proporcional capacidade de compreenso dos textos legais: mais de
80% daqueles que acertaram as duas perguntas tm nvel superior e todos os
que erraram as duas perguntas s tm o nvel fundamental.
Figura 3 Respostas masculinas, de acordo com a escolaridade
8
7
6
5

Acertou tudo

CDC

Vale-Cultura

Errou tudo

1
0
Fundamental

Mdio
incompleto

Mdio

Superior
incompleto

Superior

Fonte: elaborao dos autores.

Um dado extremamente interessante que apareceu nessa anlise, correspondente no grfico barra de cor verde, o de que apenas os entrevistados de nvel
superior conseguiram acertar a pergunta acerca do Vale-Cultura. Esse padro se
repetir na anlise do desempenho feminino, o que exige a busca de explicaes
para esse fenmeno. Outro fenmeno igualmente interessante o de que h respostas certas para a pergunta acerca do CDC em qualquer nvel de escolaridade.

139

Analisando-se, agora, o desempenho das mulheres (figura 4), verifica-se que h


uma peculiar disperso de respostas equivocadas para os dois questionrios em
todos os nveis de escolaridade. Isso significa dizer que, para o corpo feminino, o
nvel de escolaridade no foi to significante na produo de respostas acertadas.
A interferncia de existirem mais mulheres de nvel fundamental (comparativamente distribuio observada para o sexo masculino), devido presena mais
marcante desse gnero entre os servidores terceirizadas do setor de conservao, no influenciou a amostra, porque o padro de respostas foi observado tambm entre mulheres de nvel mdio e superior. Do mesmo modo, portanto, esse
terceiro fenmeno exige a busca de respostas na literatura.
Figura 4 Respostas femininas, de acordo com a escolaridade
8
7
6
5
4

Acertou tudo

CDC

Vale-Cultura

Errou tudo

0
Fundamental

Mdio
incompleto

Mdio

Superior
incompleto

Superior

Fonte: elaborao dos autores.

Ainda assim, percebe-se que s acertaram as questes dos dois questionrios


aquelas mulheres que tinham pelo menos nvel de escolaridade superior, ainda
que incompleto. Dado mais relevante a quantidade de entrevistadas que deram
respostas erradas aos dois questionrios. Extrai-se, dos resultados representados
pelas barras alaranjadas, que as mulheres, de qualquer nvel de escolaridade,

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apresentaram maior propenso ao erro e que a compreenso dos dois textos legais s foi atingida plenamente por mulheres com nvel superior de escolaridade.
Os dois fenmenos inesperados, que foram observados na anlise dos dados
para os homens, repetiram-se nessa parte da amostra: 1) a concentrao de
acertos para o Vale-Cultura est diretamente relacionada ao alto nvel de escolaridade; 2) a resposta acertada ao CDC independe do nvel de escolaridade.
Conjugando-se os dados dos dois grficos, pode-se observar que o nvel de escolaridade diretamente responsvel pela quantidade de acertos nas respostas dadas:
quanto maior o grau de escolaridade, menor a probabilidade de erro. Verifica-se
que os erros concomitantes s duas questes concentraram-se nos nveis de escolaridade inferiores. Da surgiu a necessidade de construir um grfico (figura 5),
espelhado para os mesmos dados, que refletisse com melhor propriedade os erros
e no desse nfase aos acertos. A figura 5 d nfase aos acertos s questes, que
ilustra a influncia do nvel de escolaridade no grau de acerto ao questionrio.
Figura 5 Respostas de ambos os sexos, de acordo com a escolaridade
14
12
10
8

Acertou tudo
CDC

Vale-Cultura

Errou tudo

2
0
Fundamental

Mdio
incompleto

Fonte: elaborao dos autores.

Mdio

Superior
incompleto

Superior

141

Letramento e funcionalidade da alfabetizao


Na figura 6, em que se d nfase aos erros e no aos acertos dos entrevistados,
observa-se a dificuldade, em qualquer nvel, de se compreender o texto legal,
o que se aproxima da premissa inicial dessa pesquisa: a de que o letramento,
no Brasil, no plenamente alcanado pelos alfabetizados, mesmo por aqueles
com vrios anos de estudo. O grupo entrevistado constituiu-se somente de
pessoas alfabetizadas, ou seja, de participantes que tinham a capacidade de ler
tanto as perguntas acerca do perfil (sexo, idade, escolaridade) quanto os questionrios, bem como responder a ambos os conjuntos.
Nota-se, porm, que, apesar de alfabetizados, os participantes no foram capazes,
em sua maioria, de responder corretamente aos dois questionrios: h mais que
o dobro de respostas erradas a uma das perguntas do que respostas certas aos
dois questionrios acerca do entendimento das leis. Alis, o nmero de respostas
duplamente certas (16 pessoas acertaram os dois questionrios) muito prximo
do nmero de pessoas qu e erraram as duas perguntas (14 entrevistados).
Figura 6 Panorama geral das respostas
45
40
35
30
25

Acertou tudo

20

Errou um dos
questionrios

15

Errou tudo

10
5
0
Fundamental Mdio
Mdio
incompleto

Fonte: elaborao dos autores.

Superior Superior
incompleto

Total

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Nesse grfico, tambm perceptvel a influncia do grau de escolaridade na


capacidade de cognio. Se verdade que na amostra ficou comprovado que h
uma dificuldade de compreenso de termos simples existentes na lei, tambm
verdade que a capacidade de melhor compreenso da leitura diretamente
proporcional ao grau de escolaridade. Note-se que a quantidade de acertos
muito maior para os nveis superiores de escolaridade e que ningum que no
tivesse pelo menos o nvel mdio acertou concomitantemente os dois questionamentos elaborados na pesquisa.
No entanto, essa constatao no serve de alento. No Brasil, o letramento
insatisfatrio, mesmo para aqueles que tiveram acesso a ensino superior. Os
achados do IPM corroboram, com essa pesquisa e comprova-se que a maioria
dos entrevistados demonstrou dificuldade de inteleco de textos simples.

Dados inesperados e novas hipteses: homens so melhores


intrpretes legais do que as mulheres?
Como relatado quando da anlise das figuras 3 e 4, o gnero apresentou-se
como uma varivel explicativa para a amostra. Ao lado do tempo de escolaridade, tambm a questo de ser do sexo masculino ou do sexo feminino permitia
estimar superficialmente o resultado das respostas. Assim, se o entrevistado
ou a entrevistada fosse portador de diploma de nvel superior, a probabilidade de que ele ou ela acertasse ao menos uma questo atingiria o patamar de
93,94%. Ao contrrio, se o seu nvel de instruo fosse o fundamental, a probabilidade de acerto de pelo menos uma questo se reduziria a 57,1%.
Da mesma maneira, um entrevistado do sexo masculino tinha a probabilidade
de 94,4% de acerto de pelo menos uma questo. J uma entrevistada tinha apenas 64,7% de probabilidade, segundo se depreende do quadro abaixo:

143

Quadro 2 Desempenho nos questionrios por sexo


Mulher

Homem

Acertou as duas

Acertou as duas

Errou Vale-Cultura

Errou Vale-Cultura

20

Errou CDC

Errou CDC

Errou as duas

12

Errou as duas

Total da amostra

34

Total da amostra

36

Fonte: elaborao dos autores.

Consideraes finais

Pontos decorrentes da pesquisa


Os dados apresentados mostram indcios da veracidade da hiptese de que
no Brasil os alfabetizados encontram dificuldade para a leitura de textos importantes e necessrios para a vida em sociedade. Essa dificuldade decorre do
fenmeno denominado de analfabetismo funcional, que pode ser descrito pela
impossibilidade de um indivduo alfabetizado compreender e interpretar textos ou aplicar-lhes o sentido nas situaes de seu cotidiano. Embora a grande
maioria dos entrevistados apresentasse nvel de escolaridade mdio ou superior, a condio de alfabetizado ou de boa escolaridade no foi suficiente para
permitir a compreenso dos textos legais escolhidos.
A educao dada a esse grupo, no que tange ao letramento, circunscreveu-se ao
formalismo do ensino, atendo-se a frmulas preestabelecidas de regras gramaticais, dissociadas, contudo, da vivncia, do cotidiano do aluno, e, como no caso
dos textos da pesquisa, alheias a questes prticas com que podem se deparar os
cidados. O resultado a formao de indivduos inaptos leitura e compreenso
de textos escritos na variedade lingustica ensinada nas escolas, a lngua culta.

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Essa realidade que sobressai na pesquisa tem impactos importantes na vida dos
entrevistados, pois da no compreenso dos textos legais decorrem o desconhecimento e o no gozo de direitos e atributos de cidadania. O cidado com baixo
grau de letramento, por desconhecer o contedo e a extenso das garantias e
prerrogativas que esto previstas no ordenamento jurdico, v-se impossibilitado de exigir a sua concreo. Assim sendo, o analfabeto funcional apresenta-se
como um cidado diminudo em sua cidadania, um cidado de segunda classe.
Soma-se a esse fato o uso no raro de juridiqus por legisladores, administradores, juzes e demais operadores da burocracia estatal. O cidado brasileiro
no tem condies de interagir com o aparato estatal por dois motivos: no foi
preparado na escola para entender a lngua culta e no dispe do ferramental
necessrio para compreender o discurso jurdico e o discurso estatal.
No entanto, para a presente pesquisa, conforme descrito na metodologia, evitaram-se, nos questionrios, textos com palavras de uso pouco comum, que poderiam ser classificados de termos do juridiqus. Embora no tenha sido o objeto
desse estudo, pode-se afirmar que a questo da dificuldade em interpretar as leis
no decorreu do rebuscamento do texto jurdico, uma vez que se escolheram
textos simples para compor o questionrio da pesquisa. Desta sorte, o problema
apontado na pesquisa deve ter raiz em sala de aula, no ensino da lngua e da gramtica normativa de forma distanciada do cotidiano dos alunos.

Projees para novos estudos


Outros panoramas surgiram durante o estudo. Como primeiro ponto, sobressai que os entrevistados do sexo masculino mostraram-se mais bem preparados para interpretar textos legais do que os do sexo feminino. A teoria acerca
de letramento, sozinha, no consegue esclarecer esse fenmeno. Buscaram-se
teorias outras, para alm das utilizadas at aqui, que dessem conta da explicao para esse ponto da pesquisa.
A primeira obra que trouxe uma explicao para o ocorrido foi a dissertao
de mestrado de Ferreira (2008b). Nesta pesquisa, a autora demonstrou que,

145

cultura e ideologicamente, a mulher foi, ao longo do tempo, submetida a um


papel social que a relegava a espaos privados de atuao. Dessa forma, ela se
viu menos preparada para desenvolver habilidade que a possibilitasse a percepo, compreenso e atuao na esfera pblica. Assim, a mulher estaria mais
apta a atuar em reas ligadas vida domstica, maternidade. J o homem estaria mais apto a atuar no espao pblico, ao qual pertence o mundo jurdico,
o mundo da compreenso das leis.
Embora, hoje, notemos que a mulher tem ocupado, em escala crescente, espaos pblicos, percebe-se que o empoderamento feminino ainda no est
completo e a submisso secular desse gnero ainda causa dificuldades maiores
s mulheres para a vida social. A questo retoma a clssica discusso acerca
da dicotomia pblico/privado, desenhada por Carole Pateman, pesquisadora
americana atuante nesse campo de estudos. Para a autora americana, a excluso intencional da mulher da esfera pblica a base em que se erigiram os pilares do liberalismo e da igualdade meramente formal. Para a autora, o espao de
atuao da mulher, o domstico, no pode nem ser classificado de privado, em
verdade, esse espao o do invisvel: alheio aos problemas e questes sociais,
quer do espao pblico quer do espao privado. (PATEMAN, 1989)
Em O contrato sexual, a autora americana assevera que os indivduos ocupam
certas posies sociais em funo do sexo, cor e idade. Para a mulher, em uma sociedade patriarcal, estaria relegada atuao na esfera privada. Caberia mulher,
mediante contrato (o casamento), a submisso ao homem, cabea do casal. Desde
cedo, nota a autora, a mulher preparada para casar-se e ser a dona de casa, o que
se reflete j em suas brincadeiras domsticas. Ao casar-se, alm de culturalmente
ser a responsvel pela harmonia do lar, mulher que cabe a proteo, a afeio, a
educao prole, o que furta da mulher, mais uma vez, a oportunidade de vivenciar tambm a esfera pblica, exterior ao seu lar. (PATEMAN, 1993)
Para esse cenrio, prega-se a luta pela realizao concreta da efetiva igualdade entre gneros e a eliminao de quaisquer barreiras que ainda alimentem a
dicotomia pblico/privado ou a diferenciao entre sexos (PATEMAN, 1993,
p. 38). O empoderamento feminino passa pela possibilidade de atuao da mulher

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em todos os campos do trabalho e do saber, antes majoritariamente (quando no


exclusivamente) ocupado pelo homem. No entanto, por motivos culturais, sociolgicos e estruturais, deve-se ficar atento para suprir possveis carncias que
a mulher ainda possua por no ter sido adequadamente preparada, desde a infncia, para as situaes e contradies da esfera pblica. Os estudos dessas duas
expressivas autoras, uma nacional e outra internacional, apontam caminhos para
futuras pesquisas e servem para no deixar sem explicao, ainda que inicial, a
discrepncia de dados colhidos na atual pesquisa entre homens e mulheres.
Da pesquisa tambm se obteve a percepo de que provavelmente quanto mais
antigo um texto jurdico, mais consolidado ele se encontra no seio da sociedade, o que facilita a sua interpretao. A lei do Vale-Cultura, de 2012, apresentou quantidade de desacerto, na interpretao por parte dos respondentes,
muito maior do que para o texto do CDC, de 1990. Isso se justifica porque,
alm dos vinte e dois anos que separam a edio das duas leis, h propaganda
macia do CDC e das promotorias de defesa do consumidor em praticamente
todos os estados. Desta sorte, esses podem ser fatores que levem a um conhecimento prvio da ideia da lei. Cabe, contudo, uma nova pesquisa para verificar
essas premissas e revelar quais os fatores que realmente contribuem para essa
consolidao legal.

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elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas
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TFOUNI, Leda Verdiani. Letramento e alfabetizao. 9. ed. So Paulo: Cortez, 2010. 103 p.

Apndice A Questionrios apresentados


aos entrevistados
Questionrio 1: Perguntas acerca da Lei n 8.078/1990 (Cdigo de Defesa
do Consumidor)
Voc consegue entender o que os deputados e senadores escrevem nas leis?
Por favor, leia os artigos abaixo, retirados do Cdigo de Defesa do Consumidor. Eles nos mostram quem o responsvel por reparar danos quando compramos qualquer produto defeituoso, indicando de quem devemos cobrar o reparo, a substituio do produto comprado ou mesmo a devoluo do dinheiro.
Depois de ler os artigos, imagine-se em uma situao real e responda: de quem
voc poderia cobrar a reparao?
Suas respostas vo ajudar em uma pesquisa acadmica que busca medir o grau
de aproximao entre a linguagem legislativa e o cidado.

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Antes, por favor, responda essas perguntas genricas acerca de seu perfil:
Qual a sua idade? _________
Sexo:
() Feminino
() Masculino
Escolaridade:
() Fundamental (1grau)
() Mdio (2 grau) incompleto
() Mdio (2 grau)
() Superior incompleto
() Superior
Estes so os artigos da lei que queremos que voc leia:
LEI N 8.078, DE 11 DE SETEMBRO DE 1990
Dispe sobre a proteo do consumidor e d
outras providncias.

[...]
Art. 12. O fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro, e o
importador respondem, independentemente da existncia de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto,
fabricao, construo, montagem, frmulas, manipulao, apresentao ou
acondicionamento de seus produtos, bem como por informaes insuficientes
ou inadequadas sobre sua utilizao e riscos.
[...]
3 O fabricante, o construtor, o produtor ou importador s no ser responsabilizado quando provar:
I que no colocou o produto no mercado;
II que, embora haja colocado o produto no mercado, o defeito inexiste;
III a culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro.

151

[...]
Art. 13. O comerciante igualmente responsvel, nos termos do artigo anterior,
quando:
I o fabricante, o construtor, o produtor ou o importador no puderem ser
identificados;
II o produto for fornecido sem identificao clara do seu fabricante, produtor,
construtor ou importador;
III no conservar adequadamente os produtos perecveis.
[...]
Art. 18. Os fornecedores de produtos de consumo durveis ou no durveis respondem solidariamente pelos vcios de qualidade ou quantidade que os tornem
imprprios ou inadequados ao consumo a que se destinam ou lhes diminuam
o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade, com as indicaes
constantes do recipiente, da embalagem, rotulagem ou mensagem publicitria,
respeitadas as variaes decorrentes de sua natureza, podendo o consumidor
exigir a substituio das partes viciadas.
Agora, marque a alternativa que voc acha mais correta:
Imagine uma cadeia produtiva que envolva:
1.

um fabricante de uma marca famosa de leite em p;

2.

um atacadista, que compra esse leite em grande quantidade e o revende


aos supermercados;

3.

um mercado qualquer, que vende a lata de leite em p no varejo (em unidades).

Se um consumidor comprar uma lata lacrada de leite em p, de uma marca


famosa, em que no rtulo do produto diz que h 500g de leite na lata, mas
perceber que em verdade s h 400g de leite, a quem o consumidor poder
reclamar?
( ) Ao dono ou gerente do supermercado;
( ) Somente ao fabricante do leite em p, um vez que foi ele quem enlatou o
produto.
( ) A qualquer deles (supermercado, fornecedor, fabricante).

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( ) No consigo responder por no ter entendido a lei.


Questionrio 2: Perguntas acerca da Lei n 12.761/2012 (Lei do
Vale-Cultura)
Voc consegue entender o que os deputados e senadores escrevem nas leis?
Por favor, leia os artigos abaixo, retirados da lei que criou o Vale-Cultura, e responda a trs perguntas. Antes, responda algumas perguntas sobre o seu perfil.
Suas respostas vo ajudar em uma pesquisa acadmica que busca medir o grau
de aproximao entre a linguagem legislativa e o cidado.
Qual a sua idade? _________
Sexo:
() Feminino
() Masculino
Escolaridade:
( ) Fundamental (1grau)
( ) Mdio (2 grau) incompleto
( ) Mdio (2 grau)
( ) Superior incompleto
( ) Superior
Estes so os artigos da lei que queremos que voc leia:
LEI N 12.761, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2012
Institui o Programa de Cultura do Trabalhador; cria o vale-cultura.

[...]
Art. 3 Fica criado o vale-cultura, de carter pessoal e intransfervel, vlido em
todo o territrio nacional, para acesso e fruio de produtos e servios culturais,
no mbito do Programa de Cultura do Trabalhador.

153

[...]
Art. 6 O vale-cultura ser fornecido aos usurios pelas empresas beneficirias
e disponibilizado preferencialmente por meio magntico, com o seu valor expresso em moeda corrente, na forma do regulamento.
Pargrafo nico. Somente ser admitido o fornecimento do vale-cultura impresso
quando comprovadamente invivel a adoo do meio magntico.
[...]
Art. 8 O valor mensal do vale-cultura, por usurio, ser de R$ 50,00 (cinquenta
reais).
3 vedada, em qualquer hiptese, a reverso do valor do vale-cultura em
pecnia.
Agora, marque a alternativa que voc acha mais correta:
( ) Cada trabalhador receber, em dinheiro, R$ 50,00 para gastar com eventos
culturais por ms.
() O vale-cultura dever, sempre, ser entregue na forma de um carto magntico.
( ) O vale-cultura poder ser impresso em papel.
( ) Se o trabalhador preferir, poder trocar o vale-cultura por dinheiro.
( ) No consigo responder por no ter entendido a lei.

Apndice B Dados gerais da pesquisa


Idade

Sexo

Escolaridade

Pergunta CDC

Pergunta
Vale-Cultura

Compilao

20

Fem.

Superior
incompleto

Errou

Errou

Errou as duas

24

Fem.

Superior
incompleto

Acertou

Errou

CDC

34

Fem.

Mdio

Errou

Errou

Errou as duas

36

Fem.

Superior
incompleto

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

37

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

37

Fem.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Idade

Sexo

Escolaridade

Pergunta CDC

Pergunta
Vale-Cultura

Compilao

37

Fem.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

39

Fem.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

42

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

44

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

45

Fem.

Superior

Errou

Errou

Errou as duas

46

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

50

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

51

Fem.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

57

Fem.

Superior
incompleto

Errou

Errou

Errou as duas

59

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

20

Fem.

Superior
incompleto

Errou

Errou

Errou as duas

24

Fem.

Superior
incompleto

Acertou

Errou

CDC

34

Fem.

Mdio

Errou

Errou

Errou as duas

36

Fem.

Superior
incompleto

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

37

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

37

Fem.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

37

Fem.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

39

Fem.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

42

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

44

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

45

Fem.

Superior

Errou

Errou

Errou as duas

46

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

50

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

51

Fem.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

57

Fem.

Superior
incompleto

Errou

Errou

Errou as duas

59

Fem.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

155

Idade

Sexo

Escolaridade

Pergunta CDC

Pergunta
Vale-Cultura

Compilao

39

Fem.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

42

Fem.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

30

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

38

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

30

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

38

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

38

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

20

Masc.

Mdio
incompleto

Acertou

Errou

CDC

29

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

29

Masc.

Superior
incompleto

Acertou

Errou

CDC

36

Masc.

Mdio

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

37

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

37

Masc.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

37

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

38

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

40

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

43

Masc.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

43

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

45

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

56

Masc.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

58

Masc.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

20

Masc.

Mdio
incompleto

Acertou

Errou

CDC

29

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

29

Masc.

Superior
incompleto

Acertou

Errou

CDC

36

Masc.

Mdio

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Idade

Sexo

Escolaridade

Pergunta CDC

Pergunta
Vale-Cultura

Compilao

37

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

37

Masc.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

37

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

38

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

40

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

37

Masc.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

43

Masc.

Superior

Acertou

Errou

CDC

45

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

56

Masc.

Fundamental

Acertou

Errou

CDC

58

Masc.

Fundamental

Errou

Errou

Errou as duas

38

Masc.

Superior

Acertou

Acertou

Acertou as
duas

40

Masc.

Mdio

Acertou

Errou

CDC

43

Masc.

Superior

Errou

Acertou

Vale-cultura

Fonte: elaborao dos autores.

A produo de prova
testemunhal no inqurito
parlamentar e a autenticidade
da informao

159

A produo de prova testemunhal no


inqurito parlamentar e a autenticidade
da informao
Tarciso Aparecido Higino de Carvalho
Andr Porto Ancona Lopez

Resumo: O presente artigo se prope a dar incio discusso sobre a elaborao de um modelo terico de autenticidade da informao, a partir dos estudos sobre a diplomtica documentria e da observao das investigaes das
comisses parlamentares de inqurito da Cmara dos Deputados, no que se
refere ao processo de produo de prova testemunhal no inqurito parlamentar. Essa discusso ocorrer no mbito da pesquisa em andamento no curso
de doutorado em cincia da informao da Universidade de Braslia, uma vez
que os estudos realizados pelo Grupo de Pesquisa A prova testemunhal no
inqurito parlamentar na Cmara dos Deputados permitiram constatar que a
verificao da autenticidade de informaes obtidas em oitivas realizadas por
CPIs foi, em determinados casos, necessria qualidade das concluses do inqurito. Para tanto, discorreremos sobre os principais conceitos que envolvem
o tema, quais sejam: produo de provas no inqurito parlamentar, autenticidade e informao.
Palavras-chave: autenticidade; informao; autenticidade da informao; prova testemunhal; CPI.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Introduo
As investigaes que se desenvolvem no mbito do inqurito parlamentar destinam-se, especialmente, produo de provas a respeito do fato determinado que
tenha motivado a criao da CPI. Coligidas no curso do inqurito, elas visam
formao da convico dos membros dessas comisses, especialmente do relator,
para que, ao trmino dos trabalhos, possam ser propostas, s instncias competentes, as medidas saneadoras da perturbao jurdico-constitucional e de seus
efeitos (MIRANDA, 1936). Para tanto, foram conferidos, a esses rgos colegiados, poderes prprios de autoridades judiciais (art. 58, 3, CF/1988). Em pesquisa
realizada nos autos da CPI do Narcotrfico, verificou-se que 38,57% das solicitaes pertinentes produo de provas diziam respeito s testemunhais. Essas
provas, em sentido estrito, so aquelas produzidas em razo da oitiva de pessoas
estranhas ao feito e equidistantes s partes (ARANHA, 1996). No mbito das
comisses parlamentares de inqurito, essas provas se referem ao sentido amplssimo, ou seja, so as contribuies das pessoas convidadas ou convocadas para
prestarem informaes, esclarecimentos ou depoimentos CPI.
Os estudos realizados pelo Grupo de Pesquisa A prova testemunhal no inqurito parlamentar na Cmara dos Deputados nos permitiram constatar que
a validao das declaraes obtidas em oitivas realizadas pelas CPIs foi, em
determinados casos, necessria qualidade das concluses do inqurito. Em
razo disso, decidiu-se estudar o processo de julgamento quanto veracidade
das informaes prestadas por depoentes em audincias das CPIs, especialmente nos casos em que ficou comprovado o falso testemunho. Esse estudo
est em andamento no curso de doutorado em cincia da informao da Universidade de Braslia, e nele se discutir a elaborao de um modelo terico de
autenticidade da informao. Assim, este artigo se prope a iniciar a discusso, apresentando, em linhas gerais, os fundamentos e a metodologia do referido estudo. Para tanto, no captulo 2, ser abordado o inqurito parlamentar,
com exposio dos fundamentos normativos, jurisprudenciais e doutrinrios
sobre esse instituto jurdico-constitucional e sobre a produo de provas nas
comisses parlamentares de inqurito. No captulo 3, sero apresentados os

161

conceitos de autenticidade e de informao. Por fim, no captulo 4, sero debatidas, de maneira preliminar, as razes que justificam o incio da discusso
sobre a elaborao do citado modelo terico e a metodologia a ser utilizada.

Inqurito parlamentar
O inqurito parlamentar constitui uma prerrogativa inerente ao Legislativo, caracterizando-se como um meio auxiliar para que o Parlamento possa
cumprir suas finalidades (SAMPAIO, 1964), o que nos permite afirmar que
a criao e o funcionamento de CPIs, no mbito das casas legislativas, no
dependem de disposio expressa no texto constitucional (BALEEIRO, 1950).
Essa afirmao encontra fundamento no estudo da histria do Legislativo brasileiro, pois, durante o Imprio, mesmo sem a previso dessa prerrogativa, a
Assembleia Legislativa promoveu diversos inquritos em reparties pblicas
submetidas ao Poder Executivo. (PEREIRA, 1948)
No perodo constitucional seguinte (1891/1933), ainda sem qualquer dispositivo
sobre comisses parlamentares de inqurito, mais de uma dezena de requerimentos que buscavam constituir comisses parlamentares de inqurito foi apresentada na Cmara dos Deputados. Foi apenas em 1934 que o texto constitucional atribuiu, expressamente, ao Legislativo, a prerrogativa para criar comisses
de inqurito. Porm, a Carta de 1937, elaborada sob um regime ditatorial, suprimiu esse dispositivo. Em 1946, foi reestabelecido, no artigo 53, o instituto das comisses parlamentares de inqurito, o qual, ainda hoje, se caracteriza como uma
arma possvel do Poder Legislativo contra o Poder Executivo e, tambm, da
minoria da prpria Cmara dos Deputados contra a maioria. (MIRANDA, 1936)
O texto constitucional vigente estabelece, em seu artigo 58, 3, que a Cmara
dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, podero
criar comisses parlamentares de inquritos, mediante requerimento de um
tero de seus membros, para apurao de fato determinado e por prazo certo.
Estabelece, ainda, o referido dispositivo que essas comisses tero poderes de
investigao prprios de autoridades judiciais.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Os citados poderes esto vinculados exclusivamente capacidade para produzir as provas necessrias ao inqurito parlamentar. A esse respeito, o ministro
Celso de Mello, em voto proferido ao Mandado de Segurana n 23.452-1-RJ,
do qual foi relator, manifestou-se da seguinte forma:
(...) os poderes de investigao prprios das autoridades judiciais restringiam-se,
unicamente, ao campo da indagao probatria, com absoluta excluso de quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competncia dos magistrados e tribunais, inclusive aquelas que decorrem do poder geral
de cautela conferido aos juzes, como o poder de decretar a indisponibilidade dos
bens pertencentes a pessoas sujeitas investigao parlamentar. (BRASIL, 2000)

Ainda que esses poderes no estivessem expressamente contidos nos textos


constitucionais de 1946 e 1967/1969, as comisses parlamentares de inqurito,
desde 1952, j exerciam competncias inerentes aos poderes dos juzes criminais. Tanto assim que, a Lei n 1.579/1952, ao dispor sobre essas comisses,
estabeleceu, em seu artigo 2, que s CPIs cabe:
determinar as diligncias que reputarem necessrias (...), tomar o depoimento
de quaisquer autoridades federais estaduais ou municipais, ouvir os indiciados,
inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de reparties pblicas e autrquicas informaes e documentos. (BRASIL, 1952)

Essas prerrogativas caracterizam-se como os meios necessrios instrumentalizao da indagao probatria. O uso de tais competncias legais permite
que a Cmara dos Deputados e o Senado Federal possam, por meios prprios
e sem a presena de filtros, conhecer a situao, as condies e os resultados
das polticas implementadas pelo Executivo, impedindo, assim, que o Parlamento se torne um cego constitucional condenado a conhecer apenas o que o
governo se dispe a lhe informar (BARHLEMY apud SAMPAIO, 1964, p. 5).

A natureza probatria dos autos do inqurito parlamentar


A discusso sobre a natureza dos autos do inqurito parlamentar tem sua gnese
no processo de formao dos acervos das comisses constitudas no mbito do
Poder Legislativo, em razo dos poderes e das prerrogativas atribudas a esses

163

rgos colegiados. A Constituio de 1988 estabeleceu, em seu artigo 58, que o


Congresso Nacional e suas casas tero comisses permanentes e temporrias
que sero constitudas na forma e com as atribuies previstas nos respectivos
regimentos, ou no ato de que resultou sua criao. O pargrafo 2 do artigo 58
definiu que essas comisses, em razo de sua competncia, podem:
I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa;
II realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil;
III convocar ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies;
IV receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas;
V solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado;
VI apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. (BRASIL, 2007)

Essas prerrogativas, atribudas s comisses do Congresso, em razo das funes legislativas e de fiscalizao, tm promovido uma importante ampliao
do papel desses rgos colegiados do Legislativo. O inciso I diz respeito ao
poder conclusivo das comisses, permitindo que significativa parcela das proposies legislativas possa ser apreciada apenas no mbito das comisses, no
sendo necessria a discusso e votao no Plenrio. A prerrogativa constante
do inciso III dispe sobre a obrigatoriedade de o ministro de Estado comparecer ao Congresso Nacional e, perante a comisso que o convocou, prestar os
esclarecimentos sobre as questes arroladas no requerimento de convocao.
As comisses do Legislativo podem, tambm, formular, mediante aprovao
de seus membros, requerimento de informaes a ministros de Estado, os
quais no podero recusar-se a prest-las, nem as encaminhar em prazo superior a 30 dias. O envio de informaes falsas importar, assim como nos casos
j elencados, crime de responsabilidade. Essas prerrogativas dizem respeito

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

aos poderes das comisses, no que se refere aos agentes pblicos ou agentes
privados, desde que estes tenham exercido alguma atividade de cunho estatal,
mediante autorizao ou concesso do Estado, ou que tenham sido beneficirios de repasses de recursos pblicos.
A formao do acervo de poderes das comisses parlamentares de inqurito
conta com elementos coercitivos mais amplos. As CPIs podero, por exemplo,
determinar busca e apreenso de documentos necessrios apurao do fato
determinado a que se destina a investigar (BRASIL, 1996). Podero, ainda, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais,
ouvir os indiciados e inquirir testemunhas sob compromisso. As informaes
e documentos reunidos pela CPI servem formao da convico do relator
e dos demais membros da comisso a respeito do fato determinado a que se
destina a investigar. A literatura jurdica ptria j assentou o entendimento de
que a prova visa, como fim ltimo, incutir no esprito do julgador a convico da existncia do fato perturbador do direito a ser restaurado (SANTOS
apud ARANHA, 1996). Ressalta-se, ainda, que as concluses das comisses
parlamentares de inqurito, de acordo com o que estabelece o artigo 37 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, constaro de relatrio circunstanciado. Por isso, todas as manifestaes constantes desse relatrio devem ter
seus respectivos fundamentos no acervo por elas reunido. Por essas razes, os
autos do inqurito parlamentar tm natureza de prova.

A produo de prova no inqurito parlamentar


A prova, de acordo com Aranha (1996, p. 23), tem por objeto o fato cuja existncia se deseja ver reconhecida. Entretanto, por no se tratar de processo judicial, inexiste, no inqurito parlamentar, a proposio de provas pelas partes,
cabendo ao deputado essa prerrogativa. Assim, o parlamentar, em determinados momentos do inqurito, atua de forma semelhante autoridade policial,
buscando conhecer a materialidade e a autoria de um determinado injusto
penal, que se relaciona com o fato investigado pela comisso, colhendo todas

165

as provas possveis. Noutros, atua como juiz, estabelecendo, por competncia


prpria, a coleta e a produo de elementos que visam apurao da verdade.
Esse julgamento, quanto aos meios de provas necessrios ao inqurito parlamentar, ocorre em dois planos distintos. Um envolve a apreciao realizada com base
nos paradigmas do conhecimento objetivo. Outro se refere quela norteada pelos paradigmas do conhecimento tcito. No primeiro, considera-se a validade da
proposio da prova, ou seja, se ela atende s prescries constitucionais, legais
e regimentais, bem como a viabilidade tcnica e procedimental. No segundo,
julga-se com base em elementos de um saber subjetivo e, conforme afirma Carvalho (1999, p. 150), refere-se: a) s teorias aceitas pelo parlamentar; b) s ideologias polticas e partidrias do grupo parlamentar ao qual pertena o deputado; e
c) s crenas desse parlamentar e s experincias por ele acumuladas.
Essa proposio concernente produo ou coleta de provas, no mbito do inqurito parlamentar, faz-se mediante a apresentao de requerimento por qualquer membro da comisso, sendo necessria a devida fundamentao. Quanto
a essa exigncia, o Supremo Tribunal Federal j firmou entendimento sobre a
inafastabilidade desse requisito procedimental. O ministro Celso de Mello, relator do Mandado de Segurana n 23.452-1-RJ, a esse respeito, manifestou-se:
as deliberaes de qualquer Comisso Parlamentar de Inqurito, semelhana do
que tambm ocorre com as decises judiciais (RTJ 140/514), quando destitudas de
motivao, mostram-se rritas e despojadas de eficcia jurdica, pois nenhuma medida restritiva de direitos pode ser adotada pelo poder pblico, sem que o ato que a
decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal. (BRASIL, 2000)

Conforme ensina Aranha (1996, p. 23), a literatura jurdica apresenta diversos critrios de classificao de provas. Todavia, afirma o referido autor que
aquela formulada por Framarino Malatesta a que merece destaque especial.
Segundo Malatesta, as provas classificam-se quanto ao objeto, ao sujeito e
forma. Quanto forma, as provas podem ser: testemunhal, documental e material. Acerca dessa classificao, Gusmo assevera:
esse mtodo de classificao encerra, ao nosso ver, a virtude de assentar-se em
um critrio seguro e verdadeiramente cientfico, pois que tem como base a prova

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

considerada em sua natureza e em relao ao mtodo de produo. Qualquer


outro mtodo, partindo de critrios meramente acidentais, s pode produzir
classificaes estreis, sem valor algum terico e sem o mnimo alcance prtico.
(GUSMO apud ARANHA, 1996, p. 22)

Carvalho (2005), ao realizar pesquisa sobre a produo de provas no inqurito


parlamentar na Cmara dos Deputados, constatou que, dos 2.669 ofcios analisados, 1.509 referiam-se produo ou coleta de provas, ou seja, 56,54% do
total examinado naquele estudo. Esse resultado confirmou o posicionamento
da doutrina jurdica ptria que afirma serem os poderes outorgados s comisses parlamentares de inqurito limitados ao campo da indagao probatria.
Quanto ao tema, Queiroz Filho ressalta que
a esse tipo de comisso, na busca da verdade real, dado utilizar-se de instrumentos conferidos ao juiz na instruo criminal, como promover diligncias, ouvir indiciados, determinar o comparecimento e inquirir testemunhas.
(QUEIROZ FILHO, 2001, p. 151)

Quanto tipologia de prova, verificou-se que 911 ofcios referiam-se a evidncias documentais, correspondendo a 60,37%; 582, a provas testemunhais,
perfazendo 38,57%; e 16, a comprovaes materiais, equivalentes a 1,06%.
Figura 1 Totais por tipologia de prova
1000

911

800
582
600
400
200
16
0
Documental

Fonte: Carvalho, 2005.

Material

Testemunhal

167

A anlise dos dados atinentes s provas testemunhais revelou a pretenso dos


membros da CPI em ouvir pessoas que pudessem contribuir, por meio de relatos, para o conhecimento e os esclarecimentos dos fatos por ela investigados, o
que atribui relevncia a esse meio de prova no mbito do inqurito parlamentar. O Cdigo de Processo Penal, em seu artigo 203, estabelece que
a testemunha far, sob palavra de honra, a promessa de dizer a verdade do que
souber e lhe for perguntado, (...) explicando sempre as razes de sua cincia ou as
circunstncias pelas quais possa avaliar-se de sua credibilidade. (BRASIL, 1941)

Segundo Tourinho Filho (2001, p. 461), testemunhas so terceiras pessoas que


comparecem perante a autoridade para externar-lhe suas percepes sensoriais extraprocessuais: o que viu, o que ouviu etc..
Aranha apresenta a seguinte definio de testemunha:
todo o homem, estranho ao feito e equidistante s partes, capaz de depor, chamado ao processo para falar sobre fatos cados sob seus sentidos e relativos ao
objeto do litgio. a pessoa idnea, diferente das partes, convocada pelo juiz, por
iniciativa prpria ou a pedido das partes, para depor em juzo sobre fatos sabidos
e concernentes causa. (ARANHA, 1996, p. 128)

Neste estudo, porm, as provas testemunhais no se referiro apenas quelas


produzidas em razo da oitiva dessa pessoa estranha ao feito e equidistante s
partes. Para isso, utilizar-se- do conceito amplssimo de testemunha. Dessa
forma, as oitivas de envolvidos e de testemunhas, em sentido estrito, de autoridades pblicas e de especialistas nos temas atinentes ao fato determinado
investigado pelas CPIs sero consideradas produo de provas testemunhais,
pois esses relatos servem formao da convico dos membros da CPI, em
especial de seu relator.

Fundamentos da autenticidade da informao


A autenticidade um elemento imprescindvel produo de prova e a legislao sobre o tema j dispe de institutos coercitivos que buscam inibir a prtica

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

delituosa de interferir na reconstruo da verdade no mbito processual. Quanto prova testemunhal, o principal instituto coercitivo diz respeito tipificao
do falso testemunho, inscrito no artigo 342 do Cdigo Penal Brasileiro (CPB),
Decreto-Lei n 2.848/1940. E, na esfera do inqurito parlamentar, o inciso II do
artigo 4 da Lei n 1.579/1952 (que dispe sobre as comisses parlamentares de
inqurito), estabelece que fazer afirmao falsa, ou negar ou calar a verdade
como testemunha, perito, tradutor ou intrprete, perante a comisso parlamentar de inqurito (BRASIL, 1952) constitui crime com a pena prevista no art. 342
do CPB. Porm, a anlise sobre a veracidade das declaraes das testemunhas
depende de pesquisa em toda a prova (BRASIL, 1980, p. 467). Assim, a dvida
quanto autenticidade da informao colhida pelo referido meio exige o estabelecimento de procedimentos de verificao que envolvam a anlise de todas
as fases da produo da prova. E, preliminarmente, deve-se, ainda, delimitar os
contornos conceituais atinentes autenticidade e informao. Em razo disso,
passaremos a discorrer sobre esses dois conceitos.

Autenticidade
O termo autenticidade utilizado no senso comum como garantia da origem
de determinada coisa, assegurando, por consequncia, as qualidades a ela atribudas. Assim, a autenticidade pe prova um objeto a partir das caractersticas que lhes so prprias. No se exige desse objeto uma verossimilhana com
objeto de outras categorias, mas uma coerncia interna.
No mbito da filosofia, discute-se com bastante nfase a autenticidade e a
inautenticidade do homem (Jaspers, Heidegger, Dasein, Sartre e outros). Para
essa rea do saber, o ser humano autntico quando , ou chega a ser, o que
verdadeira e radicalmente , quando no est alienado.
Nas cincias sociais, estuda-se, por exemplo, a autenticidade de diversos objetos a partir da anlise das tcnicas e dos materiais empregados no seu fabrico.
Esses estudos desenvolvidos com o ferramental da arqueologia e da antropologia buscam identificar a autenticidade de determinado objeto e catalog-lo no
rol do patrimnio histrico e cultural de determinado povo.

169

Quanto tecnologia, intenta-se, cotidianamente, desenvolver tcnicas e procedimentos que assegurem a autenticidade de objetos que tenham valor econmico, mesmo que em potencial. Citam-se, por exemplo, documentos de
identificao civil e cdulas de papel-moeda, conforme demonstram as ilustraes a seguir.
Figura 2 Elementos de verificao de autenticidade

Divulgao do modelo do registro


de identidade civil (RIC).

Divulgao do modelo da cdula de


cem reais da primeira famlia.

Fonte: Ministrio da Justia; Banco Central do Brasil.

No mbito da cincia da informao, o principal alvo de verificao da autenticidade a informao registrada, o documento, que se caracteriza como
qualquer indicao concreta ou simblica, conservada ou registrada com a
finalidade de representar, reconstruir ou provar um fenmeno fsico ou intelectual (BRIET, 1951). E a diplomtica a disciplina que se dedica ao estudo
da autenticidade dos documentos.
Os primeiros registros sobre questes atinentes diplomtica constaram da
bula Licet ad Regimen, do Papa Inocncio III, que dispunha tambm sobre as
sanes que seriam aplicadas aos falsificadores de documentos pontifcios. A
referida bula resultou de uma demanda formulada por um clrigo de Milo
que reivindicava um canonicato que, pretensamente, haver-lhe-ia sido concedido. Constatou-se, porm, a partir de criteriosa anlise, que o documento
que se referia ao citado benefcio no era autntico, tanto pela escrita, como

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

pelo estilo usado, e que os fios que serviam para suspender o selo de chumbo e
que validaria o documento, dando-lhe aparente legalidade, haviam sido substitudos. A mencionada bula, alm de prever as punies, descrevia os procedimentos adotados pelos falsificadores, ao mesmo tempo que enunciava as regras para identificao das fraudes, dando nfase anlise das caractersticas
externas e internas dos documentos. (VALENTE, 1978)
A evoluo dos estudos sobre a crtica documental ganhou mais nfase com a
contribuio do humanismo, pois as crnicas e anais j no atendiam s exigncias da pesquisa histrica e j no se podia prescindir dos documentos nas
investigaes de fatos passados. Porm, determinados documentos no eram
aceitos como elementos fidedignos sem que se realizasse uma crtica documental, buscando-se a certeza pela evidncia dos dados. (VALENTE, 1978)
Assim, a partir do sculo XIV, muitos estudos tematizaram a crtica documental, favorecendo inmeras disputas, caracterizadas como guerras diplomticas.
Nesse contexto, Daniel Papenbroeck, padre jesuta, ao realizar seus estudos,
lanou dvidas sobre o acervo documental de alguns arquivos, dentre eles, o
da Abadia de So Dinis, dos frades beneditinos. Jean Mabillon, beneditino da
Congregao de Saint Maur, ao publicar as vidas de santos beneditinos, em
1681, respondeu acusao de Papenbroeck. A obra De Re Diplomatic Libri
VI, com bastante rigor metodolgico, marcou o nascimento da diplomtica.
(VALENTE, 1978; DURANTI, 1989)
Para Mabillon (1708, p. 33), a referida obra se destinava ao estabelecimento de
uma nova arte intitulada diplomtica e definio de regras para distinguir diplomas falsos de verdadeiros. Segundo o autor, essa distino seria, provavelmente, a ltima consequncia da diplomtica, seja perante os tribunais
para julgar o direito das partes, que muitas vezes dependem de ttulos antigos,
seja para orientar os pesquisadores em alguns pontos obscuros da histria e da
cronologia na qual se tenha perdido.
O modelo de verificao de autenticidade apresentado por Mabillon consistia
na anlise e na crtica dos diversos elementos envolvidos na constituio dos
documentos, tanto os aspectos formais quanto os contextuais. As regras ge-

171

rais da crtica documental de Mabillon demonstram o rigor que se deve ter no


momento da anlise e da crtica dos documentos.
Para fazer um justo discernimento dos diplomas antigos, necessria muita
erudio, prudncia e moderao, e quem no for versado no estudo desses monumentos, no deve realizar a anlise.
Ns devemos sempre julgar favoravelmente coisa, quando apoiada por uma
posse longa, como determinam as leis civis e cannicas.
Ao julgar cartas antigas, deve-se no apenas levar em conta a escrita, ou uma
marca de autenticidade ou no autenticidade, mas a reunio de todos os caracteres dessas peas.
Um ou dois defeitos, desde que no sejam essenciais, no deve prejudicar as
cartas originais.
O testemunho de historiadores e inscries no deve ser preferido autoridade
de cartas verdadeiras.
As adies da encarnao, interrogatrio, glosas e outras coisas que ocorrem,
especialmente em cpias, no implicam que cartas no sejam verdadeiras.
(ENCYCLOPDIE..., 1788, p. 412)

A partir de Mabillon, desenvolveram-se extensos trabalhos que buscaram disciplinar a verificao da autenticidade por meio da diplomtica. Cita-se, por
exemplo, o Nouveu trait de diplomatique, de 1765. Os manuais de diplomtica, a partir desse perodo, apresentaram, de forma bastante detalhada, regras
gerais quanto ao julgamento da verdade, da falsidade e das suposies; regras
sobre a autoridade dos diplomas, sobre os arquivos, os originais, as cpias, o
material (suporte) dos diplomas, sobre seus estilos, suas frmulas; sobre as
datas, as assinaturas e carimbos.
Em 1998, Luciana Duranti publicou a obra Diplomatics: news uses for an old
science. Esse trabalho compilou uma srie de artigos produzidos por ela de 1989
a 1992, nos quais se propunha revisitar os princpios da diplomtica, com o objetivo de utiliz-los nos documentos eletrnicos. Com isso, Duranti promoveu

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

uma adaptao dos conceitos e mtodos diplomticos tradicionais para ambientes de gerenciamento arquivstico de documentos contemporneos.
Os estudos de Luciana Duranti estabeleceram as bases de um importante projeto desenvolvido na The University of Bristish Columbia. Esse projeto, intitulado The protection of the integrity of electronic records, resultou num
conjunto de normas e regras para desenvolvimento e implementao de um
sistema de gerenciamento arquivstico de documentos eletrnicos, os quais
serviram como ponto de partida do projeto International Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems (InterPares) que tem, por
objetivo principal, o desenvolvimento de conhecimento terico-metodolgico
essencial para a preservao de documentos arquivsticos digitais autnticos.
De acordo com as concluses do InterPares, a confiabilidade de um documento conferida por seu grau de segurana (reliability), autenticidade e preciso/
fidelidade (accuracy). A segurana/confiana estabelecida pela anlise da
completeza/plenitude e os procedimentos de criao do documento. A preciso/fidelidade o grau em que os documentos so precisos, corretos, verdadeiros e pertinentes. A autenticidade, segundo o InterPares, tem dois elementos,
quais sejam: a integridade e a identidade. Assim, a avaliao da autenticidade
de um documento eletrnico implica o estabelecimento de sua identidade e a
demonstrao de sua integridade.

173

Figura 3 Elementos da confiabilidade

Fonte: InterPares.

Informao
A informao o objeto de estudo da cincia da informao. Observa-se, porm, que a pesquisa nessa rea do saber, ainda no formulou uma definio
unnime para esse conceito. Um dos principais usos do termo informao,
no senso comum, diz respeito ao ato ou efeito de informar-se, ao que est,
comumente, relacionada noo de conhecimento. Porm, definir esse termo
no se constitui tarefa trivial. A esse respeito, Lancaster (1989, p. 1) ensina que
informao uma palavra usada com frequncia no linguajar quotidiano e a
maior parte das pessoas que a usam pensam que sabem o que ela significa.

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O citado autor manifesta, ainda, que extremamente difcil definir informao,


e at mesmo obter consenso sobre como deveria ser definida. Vrios pesquisadores j se dedicaram a essa tarefa, fato que denota a referida falta de consenso.
Floridi (2004, p. 560) salienta que, palavra informao, foram dados diferentes significados por vrios pesquisadores. Mas, conforme manifestou Shannon, citado por Floridi, espera-se que um nico conceito de informao responda satisfatoriamente pelas numerosas possveis aplicaes do termo. Em
razo disso, a definio de informao ainda uma questo em aberto.
Em resposta indagao o que informao?, Silva afirma que uma necessidade urgente, sem a qual a cincia da informao no passar de um mero
equvoco acadmico e de um artifcio corporativo. (SILVA, 2006, p. 62)
Para Le Coadic (1996, p. 5), informao um conhecimento inscrito (gravado) sob a forma escrita (impressa ou numrica), oral ou audiovisual. Observa-se, nessa definio, que a ideia de informao est intrinsecamente relacionada noo de documento, pois o citado autor afirma que a informao um
conhecimento inscrito sob uma forma qualquer.
Norbert Wiener ensina que a informao o fruto da experincia do homem
com o cosmo, pois o contato que os seres humanos estabelecem cotidianamente com o mundo produz no homem um acmulo de contedo, designando o
contedo daquilo que permutamos com o mundo exterior ao ajustar-nos a ele, e
que faz com que nosso ajustamento seja nele percebido. (WIENER, 1968, p. 17)
Vannevar Bush (1945, p. 10), enumerando as formas mais bsicas pelas quais
o homem experimenta o conhecimento os sentidos humanos, introduz, de
forma discreta, o conceito de informao, apresentando duas caractersticas
fundamentais. Uma que se refere ao cdigo sinais, impulsos que podem fluir
das mais diversas fontes. Outra, ao significado, na medida em que ele afirma
que determinados sinais podem ser ininteligveis.
Os eventos percebidos pelo homem, por meio dos sentidos, esto integrados a
contextos que os qualificam e lhes do significados. Assim, informao, neste

175

estudo, diz respeito ao contedo dos eventos percebidos no mundo e qualificados pelo contexto.

A elaborao de um modelo terico de


autenticidade da informao
A autenticidade da informao um conceito em construo, cujos pressupostos remontam diplomtica documentria de Mabillon. Porm, os modelos
e mtodos de verificao dessa autenticidade tm que se desvincular conceitualmente do documento, pois a simples definio de metadados e requisitos
imbricados, a partir de fundamentos tericos concebidos em ambientes tradicionais de informao, faz com que se mantenham sombra elementos que
escapam caracterstica voltil da informao, visto que ela no se adere ao
suporte, mas apenas se utiliza dele e que o contexto o que a torna estvel.
Ademais, a definio do contexto, vinculada aos elementos de documentos
tradicionais, demonstra-se, operacionalmente, bastante onerosa.
Por essas razes, revela-se adequada a discusso sobre a elaborao de um
modelo terico de autenticidade da informao a partir do estudo do processo de julgamento da veracidade das informaes prestadas por depoentes em
audincias de CPIs, especialmente nos casos em que ficou comprovado o falso
testemunho. Isso porque o inqurito parlamentar apresenta elementos caractersticos prprios, subordinando-se a um mosaico normativo proveniente de
dispositivos constitucionais, de regras processuais penais, de normas regimentais da Cmara dos Deputados, de interpretaes dessas normas, consignadas nas decises s questes de ordem formuladas ao presidente da Casa, e
da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Acresce-se, ainda, o fato de
as comisses parlamentares de inqurito se caracterizarem como um importante instrumento utilizado no embate poltico, no Congresso Nacional, entre
governo e oposio, minoria e maioria. Todo esse contexto exige bastante elasticidade na interpretao das normas que regem o processo de julgamento da
veracidade das informaes colhidas nos depoimentos.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Observa-se, ainda, que os debates e as discusses polticas que ocupam o cenrio do Legislativo brasileiro tm demonstrado que a veracidade de declaraes
feitas por agentes pblicos tem importante valor tico. A ttulo de exemplo no
caso especfico de parlamentares, faltar com a verdade pode caracterizar quebra de decoro parlamentar, sujeito s penalidades inscritas no Cdigo de tica
e Decoro Parlamentar. Assim, a inconsistncia do contedo de uma afirmao
proferida por parlamentar pode ensejar perda de mandato. Em recente debate
ocorrido no Senado Federal, foi registrada a seguinte manifestao: se o parlamentar mentir, um problema dele com sua conscincia e sua audincia, no
com o decoro. (TORRES, 2012, p. 33230)
Contraditando-a, registrou-se o seguinte posicionamento:
De fato, qualquer parlamentar pode mentir quando discursa. um direito seu.
No entanto, um direito de qualquer outro parlamentar no acreditar na mentira do colega e, na forma regimental, contradit-lo ou pedir a sua punio. Portanto, no normal nem aceitvel que se possa mentir ao Parlamento e sociedade brasileira (COSTA, 2012, p. 35803).

Esse entendimento tambm um importante elemento de anlise no processo


de julgamento da veracidade das informaes colhidas nos depoimentos. E, em
razo disso, registros audiovisuais, sonoros e fotogrficos de fatos pretritos
revelam-se importantes nesse processo. Cita-se, por exemplo, que, em determinada reunio de audincia pblica em comisso permanente da Cmara dos
Deputados, o ministro de Estado das Comunicaes Paulo Bernardo da Silva,
ao ser indagado sobre uma provvel viagem realizada em avio cedido por empresrio, manifestou-se da seguinte maneira:
eu sou muito prudente nessas respostas. Pois, em outras ocasies, eu j peguei
carona em avies, em campanhas eleitorais, mesmo quando fui candidato. Agora, eu no tenho a menor ideia do prefixo do avio que a empresa, o empresrio,
tem. E, portanto, digamos, na nota que eu fiz, eu falei. Bom, se daqui h pouco
aparece uma foto de oito anos atrs dizendo, mostrando que eu andei, eu terei
incorrido em mentira. (BRASIL, 2011)

177

Assim, esse cenrio, regido por normas e interpretaes jurdico-polticas e


acautelado por valores ticos, mostra-se apropriado para realizar a observao
dos julgamentos da autenticidade da informao. E, para tanto, elegeram-se,
para compor o universo da pesquisa, as comisses parlamentares de inqurito constitudas durante as 51, 52 e 53 legislaturas, em cujo relatrio final
constou pedido de indiciamento por crime de falso testemunho perante CPI.
Inicialmente, sero analisados os processos de julgamento da veracidade da
informao ocorridos na CPI do Narcotrfico, identificando e descrevendo os
contextos dos referidos processos e os conceitos relacionados a cada um deles.
Em seguida, os conceitos sero reunidos por contextos e daro origem s categorias conceituais, permitindo a formulao de hipteses. Essas categorias
conceituais e as hipteses sero aprimoradas, a partir da observao dos trabalhos das demais CPIs que compem o universo da pesquisa, e a identificao
de padres fundamentar a discusso sobre a possibilidade de elaborao de
um modelo terico de autenticidade da informao. Essa discusso ser norteada pelos fundamentos do mtodo de pesquisa qualitativa grounded theory
elaborado por Glasser e Strauss, em 1967, e ter, como ponto inicial, a anlise
da fundamentao do modelo de autenticidade diplomtica sugerido por Mabillon (1708), com as contribuies de Luciana Duranti (1998) e do Projeto InterPares (2015). Pretende-se, com essa pesquisa, estimular um realinhamento
dos estudos sobre autenticidade no mbito da cincia da informao.

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Sobre os autores

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Ana Lcia Henrique


analuhenrique@gmail.com
Doutoranda do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal de
Gois (UFG) e mestre em cincia poltica e sociologia pelo Iuperj (2009), com estgio
doutorado-sanduche na Universidade de Pittsburgh (EUA). Possui graduao em comunicao social, habilitao jornalismo, pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(1985) e em comunicao institucional e relaes pblicas pelo Instituto de Educao
Superior de Braslia (2007), alm de especializao em administrao mercadolgica
pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo (Ceag, 1992). Servidora da Cmara dos
Deputados, onde ingressou, por concurso pblico, para a Secretaria de Comunicao
(Secom), em 1998. Desde 2011 trabalha como assessora tcnica da Liderana do PDT
na rea de cincia poltica e relaes internacionais. Docente e pesquisadora da Coordenao de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
da Cmara dos Deputados (Cefor). (http://lattes.cnpq.br/8090637859440030)

Andr Porto Ancona Lopez


apalopez@gmail.com
Doutor em histria social (2001), mestre em histria social (1994), licenciado em histria (1992), especialista em organizao de arquivos (1990) e bacharel em histria
(1989); todos os ttulos obtidos na Universidade de So Paulo (USP). Professor da
Universidade de Braslia, onde se dedica graduao em arquivologia e ps-graduao (mestrado e doutorado) em cincia da informao. Tambm atuou com professor
visitante na Espanha (UCM) e Colmbia (UdeA e ULaSalle). Como pesquisador de
produtividade do CNPq desenvolve uma rede sobre documentos fotogrficos (http://
gpaf.info/). Membro do grupo de trabalho do Conselho Internacional de Arquivos
sobre arquivos fotogrficos e audiovisuais (ICA-PAAG), lder do grupo de pesquisa Acervos Fotogrficos (GPAF-UnB/CNPq) e coordenador do simpsio Acceso a la
Informacin e da Red de las Jornadas Internacionales de Acceso a la Informacin
(http://www.jiai.info). Tem experincia na rea de cincia da informao, com nfase
em documentos imagticos e acesso informao, atuando principalmente em: documentos de arquivo, fotografia, cidadania, profissional de arquivo e metodologia de
pesquisa. Possui mais de setenta trabalhos publicados, disponveis em: http://apalopez.info/cv. (http://lattes.cnpq.br/2683882609392455)

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Antonio Teixeira de Barros


antonio.barros@camara.leg.br
Doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (1999), com ps-doutoramento
na rea de informao ambiental realizado na Universidade Fernando Pessoa (Portugal). Docente e pesquisador do Programa de Mestrado em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados, na linha de pesquisa Poltica Institucional do Poder Legislativo. Coordenador do grupo de pesquisa Interatividade, visibilidade e transparncia:
estratgias da Cmara dos Deputados para aperfeioamento da democracia. (http://
lattes.cnpq.br/9954464327884265)

Cristiane Brum Bernardes


cristiane.bernardes@camara.leg.br
Doutora em cincia poltica (2010) pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp)
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Mestra em comunicao e informao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) (2004). Docente do
Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados. Pesquisadora
visitante no Centro de Estudos Legislativos da Escola de Poltica, Filosofia e Estudos
Internacionais da Universidade de Hull, no Reino Unido (2013). Tem experincia na
rea de comunicao e poltica, atuando principalmente em: legislativo e internet, representao e participao poltica, internet e poltica no Brasil, relaes entre campo
miditico e campo poltico, comunicao pblica, jornalismo popular. (http://lattes.
cnpq.br/6551236530955522)

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Fabiano Peruzzo Schwartz


fabiano.schwartz@camara.leg.br
Graduado em tecnologia em processamento de dados pela Universidade Catlica de
Braslia (1993) e em engenharia eltrica pela Universidade de Braslia (1995), mestre
em cincia da computao pela Universidade de Braslia (1997) e doutor em engenharia de sistemas eletrnicos e de automao (2010), pela Universidade de Braslia, na
rea de conhecimento engenharia biomdica. Docente do Mestrado Profissional em
Poder Legislativo da Cmara dos Deputados, na linha de pesquisa Organizao do
Poder Legislativo. Desempenha a funo de chefe do Ncleo Setorial de Gesto da
Diretoria de Recursos Humanos da Cmara dos Deputados, onde atua na formulao
de polticas de RH, nas aes de planejamento e gesto estratgica setorial e corporativa, em gerncia de projetos (com titulao PMP), bem como no desenvolvimento
e implantao de sistemas informatizados com nfase em: gesto estratgica, gerenciamento de projetos, gesto de processos de trabalho, processos de desenvolvimento
de software, arquitetura MVC, software livre e gesto de recursos humanos. Possui
experincia em processamento de sinais biof sicos e biomecnicos e em instrumentao para treinamento de fora muscular. (http://lattes.cnpq.br/5035568092503034)

Humberto Dantas
humbertodm@insper.edu.br
Graduado em cincias sociais pela USP com mestrado e doutorado em cincia poltica pela USP. Professor e pesquisador do Insper. Coordenador do curso de ps-graduao em cincia poltica da Fesp-SP e em economia e globalizao da Fipe-USP.
Coordenou nos ltimos doze anos mais de 330 cursos livres de formao poltica.
Apresentador da Rdio Estado e comentarista poltico Rede Vida de TV. Dirigente ou
conselheiro de organizaes sociais como: Movimento Voto Consciente, Oficina Municipal, Fundao Konrad Adenauer e Instituto Cidade Democrtica. Tem experincia
na rea de cincias sociais, com destaque para: educao poltica, sistema eleitoral
brasileiro, sistema partidrio brasileiro, democracia e instituies. (http://lattes.cnpq.
br/8140882954837573)

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Joo Luiz Pereira Marciano


joao.marciano@camara.leg.br
Possui bacharelado e mestrado em cincia da computao e doutorado em cincia
da informao pela Universidade de Braslia (UnB). Analista legislativo, chefe do Ncleo de Auditoria de Tecnologia da Informao da Secretaria de Controle Interno e
professor do curso de Mestrado Profissional em Poder Legislativo da Cmara dos
Deputados. Possui as certificaes Cisa, Cgeit, Crisc e Cism. Atua nas reas de cincia da informao, cincia da computao, governana e auditoria de tecnologia da
informao, inteligncia artificial e redes bayesianas. Alm disso, realiza estudos e
tem publicaes nas reas de cincia poltica, estatstica e mtodos e instrumentos de
avaliao educacional, social e psicolgica. (http://lattes.cnpq.br/9303666053885000)

Jos lvaro Moiss


jamoises@usp.br
Professor titular do Departamento de Cincia Poltica e diretor cientfico do Ncleo
de Pesquisa de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo. Membro do Comit
Executivo da International Political Science Association (IPSA). Mestre em poltica
e governo pela Universidade de Essex (Inglaterra, 1972), e doutor em cincia poltica pela USP/FFLCH (1978). Pesquisou nos ltimos anos o fenmeno de desconfiana dos cidados de instituies democrticas, com apoio da Fapesp e do CNPq,
e atualmente dedica-se ao estudo do desempenho do Congresso Nacional no contexto do presidencialismo de coalizo, com apoio da Fundao Konrad Adenauer e
do CNPq. Publicou vrios livros, cujo mais recente Democracia e confiana: por
que os cidados desconfiam das instituies pblicas? (2010). (http://lattes.cnpq.
br/4596803719744056)

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Malena Rehbein Rodrigues


malena.rodrigues@camara.leg.br
Doutora em cincia poltica (2011) pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp)
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj). Mestre em relaes internacionais
e teoria poltica contempornea pela Universidade de Westminster, Inglaterra (2003),
e em comunicao pela Universidade de Braslia (1997) e graduada em comunicao
social, habilitao jornalismo, pela Universidade de Braslia (1994). Analista legislativa da Cmara dos Deputados, onde trabalha como jornalista e docente do Programa
de Mestrado em Poder Legislativo da Cmara dos Deputados, na linha de pesquisa
Poltica Institucional do Poder Legislativo. Tem experincia na rea de cincia poltica e jornalismo, atuando principalmente em: democracia, mdia/poltica, participao e representao poltica. (http://lattes.cnpq.br/1405606550131201)

Manoel Roberto Seabra Pereira


roberto.seabra@camara.leg.br
Graduado em jornalismo pela Universidade de Braslia (1990). Mestre em comunicao social pela UnB sobre o tema juventude e mdia (2001). Foi professor de jornalismo do Centro Universitrio de Braslia (1999/2008). Analista legislativo da Cmara
dos Deputados desde 1998. J desempenhou as funes de reprter, editor e diretor
do Jornal da Cmara; diretor da Secretaria de Comunicao (Secom) e diretor da
TV Cmara. Foi representante da Cmara no Conselho Curador da Empresa Brasil
de Comunicao, no trinio 2010/2011/2012. Organizou, juntamente com Vivaldo
Sousa, o livro Jornalismo poltico: teoria, histria e tcnicas (2006). Foi selecionado
em processo seletivo interno da Secom (pitching), para realizao do documentrio
Leitores sem Fim, sobre a importncia de polticas pblicas de incentivo leitura para
a transformao da vida de pessoas de baixa renda. Atualmente diretor do programa
Casa das Palavras, da TV Cmara. (http://lattes.cnpq.br/8391021736426952)

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Pedro Aquino Noleto Filho


pedro.noleto@camara.leg.br
Doutor (2009) e mestre (2003) em comunicao pela Universidade de Braslia, com
graduao (1979) em jornalismo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Analista
legislativo da Cmara dos Deputados desde 1999, onde j exerceu os cargos de: diretor de publicaes e do Jornal da Cmara; chefe da Assessoria de Imprensa; e diretor
de Relaes Pblicas e Divulgao. Atualmente dirige o Departamento de Mdias Integradas. Autor de Mdia e poltica na imagem do Congresso (2014).

Rejane Maria de Freitas Xavier


rejane.xavier@camara.leg.br
Graduada em filosofia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1966), mestrado em filosofia pela Universit de Paris I, Pantheon-Sorbonne (1970) e doutora em
filosofia pela Universidade de So Paulo (1990). Bacharel em comunicao social pela
Universidade de Braslia (1993). Analista legislativa na Cmara dos Deputados desde
2005. Foi professora do IFCH-UFRGS de 1967 a 1991, quando se aposentou como
professor adjunto IV. Na rea de filosofia, atuou com nfase em epistemologia e filosofia analtica. (http://lattes.cnpq.br/8196404405945270)

189

Rildo Cosson
rildo.mota@camara.leg.br
Doutor em letras pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul em 1998 e ps-doutor em educao pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em 2007. Foi
professor da Universidade Federal do Acre, Universidade Federal de Pelotas e UFMG
atuando na graduao e ps-graduao em letras e educao. Autor dos livros Crculos de leitura e letramento literrio (2014), Escolas do Legislativo, escolas de democracia (2008), Fronteiras contaminadas: literatura como jornalismo e jornalismo como
literatura no Brasil dos anos 1970 (2007), Letramento literrio: teoria e prtica (2006),
O livro e o gnero (2002), Romance-reportagem (2001). Tem organizado livros, publicado artigos e participado em congressos nacionais e internacionais sobre letramento
poltico e letramento literrio. Atualmente professor do Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor) e pesquisador do Centro de Alfabetizao, Leitura e Escrita (Ceale) da
Faculdade de Educao da UFMG. (http://lattes.cnpq.br/0491110931973019)

Rodrigo Estramanho de Almeida


restramanho@fespsp.org.br
Mestre e doutorando em cincias sociais pela Pontif cia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC-SP). Bacharel em sociologia e poltica pela Escola de Sociologia e Poltica
de So Paulo (ESP). Professor e coordenador de programas institucionais na Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo (Fespsp) e pesquisador no Ncleo
de Estudos em Arte, Mdia e Poltica (Neamp) da PUC-SP. Tem experincia na rea
de cincias sociais, atuando principalmente em: literatura e sociedade, pensamento
brasileiro, formao e desenvolvimento poltico do Brasil, metodologia das cincias
sociais. (http://lattes.cnpq.br/2037753242766101)

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

Tarciso Aparecido Higino de Carvalho


tarciso.carvalho@camara.leg.br
Bacharel em arquivologia (UnB), especialista em direito legislativo (UFMS/UniLegis-Senado Federal), especialista em processo legislativo (Cmara dos Deputados),
mestre em cincia da informao (UnB), doutor em cincia da informao (UnB) e
graduando em Direito (UniCeub). Secretrio-executivo de Comisso Parlamentar de
Inqurito da Cmara dos Deputados. (http://lattes.cnpq.br/7980249454439837)

Thiago Lopes Carneiro


thiago.carneiro@camara.leg.br
Doutor em psicologia social, do trabalho e das organizaes pela Universidade de
Braslia sobre o tema da participao poltica no Brasil e na Sucia. Servidor da Cmara dos Deputados desde 2009, atuou na Diretoria de Recursos Humanos e no Departamento de Comisses. Atualmente membro do Laboratrio Hacker, onde desenvolve mdias para participao poltica. (http://lattes.cnpq.br/9258654618072935)

Srie Relatos de Pesquisa


v. 1 Olhares sobre o Parlamento

v. 2 Informao e conhecimento no Legislativo

v. 3 O processo legislativo, o oramento pblico e a casa legislativa

v. 4 Legislativo ps-88: reflexes e perspectivas

pesquisa
Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs)
A srie Relatos de Pesquisa divulga os trabalhos dos Grupos de
Pesquisa e Extenso (GPEs) da Cmara dos Deputados, criados
anualmente para funcionar pelo perodo de seis meses a trs anos.
Os GPEs estimulam a pesquisa cientfica e geram reflexes acerca
das prticas profissionais na instituio, com o objetivo de aperfeioar as atividades legislativa e administrativa.
Os grupos so formados por servidores e professores da Cmara
dos Deputados, alm de pesquisadores convidados. As linhas temticas dos projetos desenvolvidos so gesto pblica, processos polticos e poltica institucional, sempre com foco no Poder
Legislativo brasileiro.
Os GPEs esto vinculados ao Programa de Ps-graduao do
Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor).
O programa promove a formao superior de profissionais para
o Poder Legislativo, bem como produz e dissemina sistematicamente conhecimentos, prticas e valores do Parlamento. Dessa
forma, contribui para o aprimoramento institucional da Cmara
dos Deputados e o fortalecimento da democracia no Brasil.

Comunicao, Educao e Democracia no Legislativo Brasileiro

relatos de

Organizadores
Cristiane Brum Bernardes
Fabiano Peruzzo Schwartz
Cmara dos

Deputados

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www.camara.leg.br/posgraduacao
Ps-Graduao na Cmara dos Deputados

Para esta edio, os Grupos de Pesquisa e Extenso (GPEs) produziram


cinco estudos relacionados a comunicao, informao e cidadania.
O primeiro deles, Comunicao
poltica e qualidade da democracia:
opinio pblica, confiana e adeso
social ao Poder Legislativo, mostra
que os baixos ndices de confiana da
populao no Congresso Nacional so
influenciados pela cobertura da mdia.
Em Estratgias digitais de interao
poltica dos parlamentos do Mercosul so analisadas as estratgias dos
parlamentos de cinco pases do Mercosul para interagir com os cidados
pela internet.
Os dois textos na sequncia tratam
de letramento e formao poltica de
jovens e adultos para o exerccio da cidadania, Educao para a democracia: desafios na prtica da formao
poltica de adolescentes e Produo
legal e interpretao das leis.

relatos de

Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados:


www.camara.leg.br/editora

Braslia, 2015

pesquisa

A produo de prova testemunhal no


inqurito parlamentar e a autenticidade da informao conclui a seleo
propondo a elaborao de um modelo
para verificar a autenticidade das informaes obtidas em oitivas de CPIs.