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Administracin Desarrollo
FACULTAD DE INVESTIGACIONES, ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA - ESAP
2013 ISSN:
Editorial
Administracin Pblica
La democratizacin y la participacin ciudadana,
fundamentos para el fortalecimiento del alto gobierno
en la construccin y desarrollo de polticas pblicas.
Ivn Camilo Daz Avellaneda
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Economa
UNASUR: una oportunidad para el dilogo poltico y
la oferta exportadora colombiana.
Luis Nelson Beltrn
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Reseas
EL GRAN DISEO. Hawking, Stephen y Mlodinow,
Leonard. Barcelona, Ed. Crtica, 2010.
William Jimnez
Del Estado Poltico al Estado Ambiental de Derecho
Miguel Borja
13
13
Editor cientfico
Pedro Nel Pez Prez, pedronelpaez@gmail.com
Editora administrativa
Teresa Gonzlez Velsquez, teresa.gonzalez@esap.edu.co
Comit editorial
Directivas
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Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP)
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&
Administracin Desarrollo
ISSN: 0120-3754
Categora C, Publindex - Colciencias A&D
es una revista acadmica arbitrada que se
edita desde el ao de 1962 bajo el auspicio
de la Escuela Superior de Administracin
Pblica (ESAP), en la ciudad de Bogot, D. C.
(Colombia). Tiene una periodicidad semestral
y se ocupa principalmente de la publicacin de
artculos de investigacin y reflexin en el rea de
administracin pblica (AP). Est abierta a todos
los investigadores y estudiosos de la AP en el
mundo y recibe artculos escritos originalmente
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Editorial
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Editorial
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Reseas
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English
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Reviews
William Jimnez. The Grand Design. Hawking, Stephen and Mlodinow, Leonard. Barcelona, Ed Criticism, 2010.
Editorial
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Resumen
El texto busca orientar acerca del
fortalecimiento del alto gobierno en
la construccin diseo y evaluacin
de las polticas pblicas a travs de la
participacin ciudadana, porque en el
ciudadano reside la realidad social, y es
una fuente indispensable para obtener
la informacin estratgica en la toma
de decisiones. Inicialmente se realiza
un anlisis conceptual de conceptos
clave como las polticas pblicas, democratizacin y participacin ciudadana con sus respectivos referentes
tericos. Tambin se analiza el contexto institucional del alto gobierno para
identificar las instancias de toma de
decisin, tcnicas para la recoleccin
de informacin y las polticas donde
se expiden los lineamientos y directrices a seguir por parte de la administracin. Visualizado el contexto, se pasa
a analizar la implementacin de la
poltica de discapacidad en Medelln
a partir del trabajo polticas pblicas,
dispositivo de administracin pblica
o atributo de poder poltico realizado
por los investigadores Jaider Camilo
Otlvaro Orrego, Maribel Fernndez
Agudelo y Viviana Cano Chica. As
se busca realizar una articulacin entre conceptos tericos, metodolgicos,
las dinmicas institucionales del alto
gobierno y los casos prcticos para
evidenciar la importancia que tiene la
participacin ciudadana y la democratizacin en la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas
pblicas en Colombia
Palabras clave
Realidad social, instituciones, participacin, implementacin, Conpes,
organizaciones
La democratizacin y la
participacin ciudadana,
fundamentos para
el fortalecimiento
del alto gobierno en
la construccin y
desarrollo de polticas
pblicas
Ivn Camilo Daz
INTRODUCCIN
Sin duda alguna en los pases de Amrica Latina
existe una gran preocupacin ante las dificultades y obstculos que est presentando el alto
gobierno en la conduccin, implementacin y
evaluacin de las polticas pblicas, la sociedad
en su conjunto observa que existe una gran incapacidad para que el Estado realice las actuaciones
necesarias para cumplir sus fines, por ejemplo, en
Colombia estn consagrados en la Constitucin
Poltica de 1991, de la siguiente manera:
Artculo 2: Son fines esenciales del Estado: servir
a la comunidad, promover la prosperidad general
y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin;
facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la Nacin; defender
la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y
la vigencia de un orden justo.
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Las Autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.
Tanto el alto gobierno, como decisor,
y las instituciones que conforman la
estructura del Estado encaminan su razn de ser y sus actuaciones hacia estos
fines, la carta poltica en este artculo
abre la posibilidad de que todos los habitantes del territorio nacional participen en las decisiones que los afectan y
no restringe esta participacin a algunas polticas, sectores o temas, encierra
todo el campo de accin del Estado en
lo econmico, en lo poltico, en lo administrativo y en lo cultural para ello
se establece el artculo 103 de la Constitucin de 1991 con los mecanismos
de participacin ciudadana:
Artculo 103: Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la
iniciativa legislativa, y la revocatoria del
mandato. La ley los reglamentar.
El Estado contribuir a la organizacin
promocin y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales,
comunitarias, juveniles, benficas o de
utilidad comn no gubernamentales, sin
detrimento de su autonoma con el objeto
de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes
instancias de participacin, concertacin,
control y vigilancia de la gestin pblica
que se establezcan.
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en la conformacin de las polticas pblicas, se revisarn casos de implementacin de polticas pblicas en Colombia y,
por ltimo, se muestran las alternativas
de fortalecimiento del alto gobierno teniendo en cuenta la democratizacin y la
participacin ciudadana.
1. Referentes tericos
sobre la participacin
ciudadana,
democratizacin y
polticas pblicas
Para lograr un adecuado anlisis del
alto gobierno en la construccin y desarrollo de polticas pblicas, es necesario
hacer referencia a algunas teoras sobre
la participacin ciudadana, democratizacin y polticas pblicas existen
en efecto muchos estudios de caso sobre las polticas pblicas en Colombia
como los de la Universidad Nacional
de Colombia, Unijus, Appgp (2009)
y los del Sistema Nacional de Evaluacin y seguimiento a resultados de la
gestin pblica Sinergia DNP (2010) y
se observa que siempre los autores o los
grupos de investigacin, e incluso en
Roth(2009), hacen referencia a los lineamientos tericos para luego abordar
la perspectiva prctica de todo el proceso de construccin y evaluacin de las
polticas pblicas. Para abordar la experiencia del alto gobierno en el Estado
Colombiano es prudente conservar esa
misma estructura de anlisis mencionada, para lograr una mayor comprensin
y discusin del objeto de estudio.
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A.
Participacin Ciudadana
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter
de entidades territoriales a las regiones y
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Por otra parte, la participacin ciudadana se ha reducido notablemente a un enfoque de representacin poltica a travs
del voto y las ltimas reformas polticas
en especial la Ley 974 de 2005 de bancadas y el Acto legislativo 01 de 2004,
se enfocan en que los cargos de eleccin
popular (Presidente de la Repblica,
Senadores, Cmara de Representantes,
gobernadores, diputados, alcaldes, concejales) deben ser elegidos a travs de
un programa que luego se materializan
en planes (para el caso de los ejecutores
Presidente, Gobernador, Alcalde) y en
disposiciones normativas de carcter superior (para el caso de senadores, cmara
de representantes, diputados y concejales); as, la tendencia es que el ciudadano
ejerza su derecho al voto en las elecciones
y elija un programa y un partido poltico pero luego cuando pasa el tiempo no
hay un seguimiento a travs de veeduras
ni rendiciones de cuentas hechas por la
administracin, solamente se utilizan los
medios de comunicacin para realizarlo.
B.
Democratizacin
En Colombia ocurre una experiencia interesante, el periodo de gobierno para el Presidente de la Repblica estaba expresado en
cuatro aos en la Carta constitucional de
1991, con el acto legislativo 02 de 2004 y
su respectiva sentencia que lo declara exequible, se determin que nadie puede ser elegi-
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Institucionalidad: Gestin de la
contratacin, recursos humanos,
seleccin por mrito, evaluacin a
funcionarios, desempeo contable,
avances en control interno.
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elige a travs del voto, pero no se realiza el seguimiento a su gestin por estos
factores: una causa es la cultura de las
personas que entregan la responsabilidad
al Congreso y l debe responder a ello, y,
segundo, porque institucionalmente no
han desarrollado mecanismos que se puedan implementar en la realidad para hacer
ms visible la gestin del congreso.
C.
Polticas Pblicas
Una autora muy referenciada sobre este contexto ha sido Consuelo Ahumada (1994) y
su publicacin sobre el Modelo Neoliberal,
adems de realizar una excelente conceptualizacin y abordaje terico, explica de manera
admirable cmo el modelo neoliberal ingres al pas a travs de la convocatoria de la
Asamblea Nacional Constituyente en 1991 y
la gestin de los presidentes: Virgilio Barco
(1986-1990), Csar Gaviria Trujillo (19901994), Ernesto Samper Pizano (1994-1998)
y Andrs Pastrana Arango (1998-2002). De
las reformas implementadas han sido muy
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del alto gobierno en relacin a las polticas pblicas para luego enlazar este
marco de fundamentacin con un caso
prctico que se presentar ms adelante.
2. Contexto institucional
colombiano del
alto gobierno en
la construccin y
Los cambios no solamente son objeto
desarrollo de las
de anlisis en el proceso de formulacin
Polticas Pblicas
y de implementacin de la poltica p-
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11 Las decisiones ms controversiales son las relacionadas con la apertura econmica o tratados de libre comercio.
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17 El control de tutela se refiere a la correspondencia que debe existir entre las polticas y
lineamientos que emite el gobierno nacional
central (alto gobierno) y las entidades del sector descentralizado y las entidades territoriales.
La ley siempre es enftica en este concepto.
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3. La implementacin
y evaluacin de
polticas pblicas en
la realidad social: el
alto gobierno requiere
del ciudadano para
mejorar y acertar en la
solucin de problemas
y necesidades
En este captulo es de inters resaltar los
estudios que ha realizado la Universi-
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4. A travs de la
participacin
ciudadana y de la
democratizacin
el alto gobierno se
puede fortalecer:
herramientas a
tomar en cuenta para
la construccin de
polticas pblicas
En el conocimiento de los expertos de
la Administracin Pblica se expresa
que ya han sido agotadas todas las herramientas para disear adecuadamente
las polticas pblicas y que es filosofa
pensar estrategias e ideas nuevas para
mejorar, pero surge una inquietud se
han aplicado todas las herramientas
disponibles para el anlisis de las polticas pblicas? Se conocen bien? En
este captulo se da un vistazo general a
algunas herramientas que son de gran
importancia para fomentar la participacin ciudadana y es un gran desafo
para el alto gobierno ponerlas en prctica para as conocer mejor la realidad
social para formular polticas pblicas
que impacten y solucionen sus necesidades y problemticas.
A.
Advoacy Coalitions
En el contexto de la construccin de
polticas pblicas se observa que no se
ha desarrollado una articulacin entre
las instituciones y sus roles, en cada una
de las fases de diseo, construccin, im-
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reflejando sus puntos de vista y los puntos negativos que puede tener una poltica,19 no todo puede ser formulaciones
de planes, programas y proyectos para
satisfacer requerimientos tcnicos, el alto
gobierno debe velar por la conformacin
e interaccin de las coaliciones que bien
pueden tener un carcter transversal, o
pueden tener el carcter sectorial.
Las particularidades y complejidades de la
agenda pblica hacen que la interaccin
entre actores y la conformacin de coaliciones se realice de manera coordinada, y
por ello es muy importante que las decisiones y los efectos de una poltica pblica
deban ser concertados y discutidos en la
comunidad, porque muchas veces puede
ser demasiado tarde el implementar la poltica pblica pensando solo en el cumplimiento de los requerimientos normativos
y de las directrices del alto gobierno.
B.
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Democratizacin
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5. Conclusiones
No es tcnico ni metodolgico hacer
mencin en que el contexto del alto
gobierno no cuenta debidamente con
la participacin ciudadana para la construccin, desarrollo e implementacin
de las polticas pblicas, sin antes revisar
el contexto institucional adecuadamente
y evidenciar as que las dinmicas institucionales se quedan solamente en el enfoque tcnico para la toma de decisiones
y que est relegado a un segundo plano
el enfoque sociolgico, se quiso llegar a
esta conclusin con una revisin normativa muy rigurosa y se ha logrado hacer.
En el caso de implementacin se ha observado que existen vacos ontolgicos
en especial el desconocimiento de la realidad social especficamente por parte de
la alta direccin, en cuanto a la ciudadana no hay una articulacin armnica
con las instituciones que deben ejecutar
las polticas pblicas, otro factor que
influye en el desorden que existe en la
implementacin de las polticas es que
el conocimiento de esta ciencia solo est
restringido a personas expertas o lderes
de organizaciones.
No es por completo deber de la alta
direccin fomentar la participacin
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Bibliografa
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Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Instituto Unidad de Investigaciones
Gerardo Molina (UNIJUS),
Grupo de investigacin en
Anlisis de las Polticas Pblicas y de la gestin Pblica- (APPGP), Bogot.
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Teora del Estado, Fondo de
cultura Econmica, Mxico
Otlvaro Orrego Jaider Camilo, Fernndez Agudelo
Maribel y Cano Chica Vi-
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Entidad
Bajo
Banco de la Repblica
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Medio
Alto
Alto
Visibilidad Sancin
Ministerio de
Educacin Nacional
Instituto Colombiano
Agropecuario (ICA)
Departamento
Nacional de Planeacin
(DNP)
Ministerio de
Relaciones Exteriores
Ministerio de la
Proteccin Social
Ministerio del Interior
y de Justicia
Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural
(Incoder)
Institucionalidad
ITN
96,4
99,1
84,7
91.9
95,1
77,0
86,3
89,7
97,3
92,5
81,7
89,5
78,8
99,1
78,7
80,7
69,1
92,5
56,5
66,3
67,4
54,9
63,1
64,4
48,3
99,1
51,6
54,7
52,3
43,9
60,4
54,8
Alto
Instituto Nacional de
Concesiones (INCO)
50,9
72,4
60,7
57,1
Muy Alto
Senado de la Repblica
28,1
89,0
51,9
43,8
Muy Alto
Cmara de
Representantes
23,4
90,0
36,0
35,1
Muy Alto
Registradura Nacional
del Estado Civil
35,8
43,9
43,5
39,8
*Fuente: Transparencia por Colombia (2010); se analiza este periodo 2007-2008 porque es el ltimo
reporte que en la actualidad se encuentra publicado oficialmente.
Figura 1. Elementos necesarios para que la poltica pblica tenga implcita participacin de la sociedad
Inputs:
Outputs:
Diagnstico de preferencias
ciudadanas.
Identificacin de grupos,
regiones, culturas.
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1.
Interior y justicia
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crdito Pblico
Defensa Nacional
Agricultura y Desarrollo Rural
Proteccin Social
Comercio, Industria y Turismo
Minas y Energa
Educacin Nacional
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Transporte
Cultura
Planeacin
Sector de Seguridad
Funcin Pblica
Estadsticas
Economa Solidaria
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Resumen
El documento analiza el gasto pblico
en dos momentos o periodos de gobierno en Mxico, el sexenio 20002006 y 2007 al primer semestre del
2011, contrastando los usos de los
recursos del sector pblico, de acuerdo con su clasificacin bsica. Se revisa la evolucin del gasto pblico, as
como su distribucin, incluyendo las
aportaciones y participaciones a entidades federativas, Distrito Federal y
municipios, as como las reasignaciones resultantes de las disponibilidades
presupuestarias originadas por el subejercicio en las distintas dependencias.
En el sexenio 2000-2006 los ingresos
petroleros permitieron un crecimiento en el gasto pblico. El subejercicio
presupuestario persiste en los dos gobiernos analizados, incumplindose
metas establecidas.
Palabras clave
Presupuesto de egresos, gasto pblico,
gasto programado, aportaciones, subejercicio presupuestario.
Introduccin
Dentro de la inversin nacional, la del sector pblico desempea un papel muy importante, por su accin directa en la estructura econmica de un pas.
En estas lneas solo nos referimos a los egresos, dejando a un lado el anlisis de los ingresos, enunciada como poltica fiscal. El presente
ensayo trata de analizar el comportamiento del
gasto pblico federal en los periodos de gobierno
2000-2006 y 2007-2011. En el primer periodo
fue presidente de la repblica Vicente Fox Quezada y en el segundo Felipe Caldern Hinojosa,
quien termina su mandato en el ao 2012.
El documento se compone de dos apartados, el
primero, que analiza el ejercicio del gasto pblico
en el sexenio 2000-2006 de Vicente Fox, iniciando con un apartado a manera de marco concep21 Profesor investigador de tiempo completo del rea
acadmica de Administracin Pblica y miembro del
Instituto de Estudios Constitucionales y Administrativos de la Universidad del Istmo Campus Ixtepec, en el
Estado de Oaxaca, Mxico.
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I. El presupuesto
Concepto
El presupuesto lo define Meyer (1986,
21) como un conjunto coordinado de
previsiones que permiten conocer con
anticipacin algunos resultados considerados bsicos por el jefe de la empresa.
Para Cristbal del Ro (2009, I-7), el
presupuesto es la estimacin programada, en forma sistemtica, de las condiciones de operacin y de los resultados por
obtener de un organismo, en un periodo determinado. Por otro lado, Bartizal
(1950, citado en Morales 2000, 3) establece que el presupuesto es un proyecto
detallado de los resultados de un programa oficial de operaciones, basado en una
eficiencia razonable. Aunque el alcance
de una eficiencia razonable es indeterminado y depende de la interpretacin de
la poltica directiva, debe precisarse que
un proyecto no debe confundirse con un
presupuesto, en tanto no provea la correccin de ciertas situaciones para ob-
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Original
Ejercido
1.000.000,0
500.000,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado y
Cuenta Pblica de la Hacienda Pblica Federal. 2001-2006.
En correspondencia con el comportamiento favorable de los ingresos federales, el gasto pblico ha mostrado un
crecimiento constante desde 2001, entre
ese ao y 2006 se observa un incremento
de casi 45% en trminos nominales y un
71% en trminos reales.
En trminos reales, el gasto pblico
muestra un comportamiento moderado
entre 2001 y 2003, cuando los precios
del petrleo se comportan constantes,
pero a partir de 2004 cuando su incre-
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El crecimiento del gasto ejercido se explica por la parte del gasto programable, el cual se elev en 58% en trminos
reales, pasando de 937.000 millones a
1.477.000.000.000 de pesos, en el mis-
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000-2006.
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Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000-2006.
Las principales causas de estas variaciones fueron la creacin de rganos jurisdiccionales y la compra de inmuebles
destinados a la instalacin de aquellos,
as como la construccin de los palacios
de justicia federal en distintas entidades
federativas, entre otras (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 2001).
Para el IFE tambin se dieron ciertos incrementos no tan sustanciales como los
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Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2001-2006.
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Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin 2000-2006.
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El concepto de subejercicio hace referencia a las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas
contenidas en los programas o sin contar
con el compromiso formal de su ejecucin (artculo 2 fracc. LII, LFPRH).
Para subsanarlo, las dependencias y entidades cuentan con 90 das naturales; de
lo contrario, los recursos subejercidos se
reasignan a diversos programas sociales y
de inversin en infraestructura.
En el sexenio foxista existi una dependencia del gasto pblico hacia los
ingresos petroleros. Hay una relacin
positiva entre los ingresos y el gasto observado en los aos 2003, 2004 y 2005;
en este ao los recursos petroleros representaron casi el 40% de los ingresos
del sector pblico (Fundar, 2006) y, por
consiguiente, se asignaron ampliaciones
presupuestarias. As, existi una fuerte
dependencia del gasto pblico hacia los
ingresos petroleros.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado y
Cuenta Pblica de la Hacienda Pblica Federal 2000-2003.
Administracin Pblica
50
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado y
Cuenta Pblica de la Hacienda Pblica Federal.2004-2006.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado y
Cuenta Pblica de la Hacienda Pblica Federal 2007-2011.
22 En este sexenio se realiza el anlisis al primer semestre del 2011.
Administracin Pblica
&
Administracin Desarrollo 51
Vol. 41, Nmero 57
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP. Presupuesto de Egresos de la Federacin 2007-2011.
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52
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado
2007-2011.
(ASF). As tambin obtuvieron ampliaciones a sus presupuestos, que se orientaron al IFE y al poder legislativo.
De 2007 a 2011 el poder legislativo ha
tenido un incremento de un 37% en el
gasto, el poder judicial de un 50% y el
IFE de un 41%. En el primer semestre
del 2011 el gasto presupuestado para el
PL y el PJ representa aproximadamente
el 100% del gasto del ao 2009.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado
2007-2011.
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&
Administracin Desarrollo 53
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Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado
2007-2011.
La disminucin de los ingresos tributarios y petroleros repercuti en las transferencias a entidades y municipios a travs
de las Aportaciones y Participaciones federales en el 2009. Sin embargo, se observa un incremento del 36% en lo que
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Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
y las Entidades de Control Directo obtuvieron un ejercicio superior al programado; sin embargo, el conjunto de
los ramos administrativos se encontraba
rezagado en 4,6%. En el segundo trimestre del ao en mencin, se report
un subejercicio por 13.549,6 mdp, de
los cuales al mes de septiembre no se
subsanaron 2.854,0 md, provenientes
de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (Sagarpa)
(2.795,4 mdp); Secretara de Educacin Pblica (SEP) (2.795,4 mdp); Secretara del Medioambiente y Recursos
Naturales (Semarnat) (1.005,6 mdp) y
Gobernacin (374,7 mdp), entre otros,
los cuales fueron reasignados de la siguiente manera: 1.000 mdp para financiamiento a la vivienda esta es tu casa,
a cargo de la Comisin Nacional de
Vivienda; 650 mdp al IFE; 577,4 mdp
para el subsidio a la leche de Liconsa;
170 mdp para el Programa Especial de
Seguridad Alimentaria (PESA) y 456,6
mdp a la SEP para diversos programas.
En el tercer trimestre tambin se report un subejercicio por 3.249,4 mdp;
en el cuarto trimestre (julio-septiembre) el subejercicio se concentra en las
siguientes dependencias: Sagarpa, SEP,
Semarnat, Gobernacin, Relaciones Exteriores, Turismo y Marina. En los tres
trimestres el subejercicio ha sido recurrente en la SEP (notacefp/071/2008).
Para subsanar la disponibilidad presupuestaria, las dependencias y entidades
cuentan con 90 das naturales; de lo contrario, los recursos subejercidos se reasignan a programas sociales y de inversin
en infraestructura (artculo 23, ltimo
prrafo y 34 fracc. III LFPRH).
Por otro lado, en el primer trimestre del
2009, los subejercicios de la Administra-
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&
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Vol. 41, Nmero 57
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado
2007-2009.
Conclusiones
En el sexenio foxista, segn se ha citado,
persisti la dependencia de los ingresos
petroleros (aumentaron en el periodo
2003-2005); esto permiti un crecimiento en el gasto pblico, superado el
gasto programado por el gasto ejercido
gracias a estos ingresos.
El incremento del gasto programable se
explica por el incremento en el gasto corriente, el cual se refleja en el incremento
en el rubro de servicios personales y en el
pago de pensiones y por el otro lado, la
disminucin del gasto de capital, aunque
el porcentaje aplicado a obras pblicas se
increment en este periodo (2000-2006).
Administracin Pblica
56
&
Administracin Desarrollo
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Comentarios
Es evidente entonces que el problema es
el ejercicio del presupuesto, el cual tiene
origen en cada uno de los rganos que
componen el sector pblico. Lo que los
servidores pblicos no entienden o llegan a confundir son los conceptos que se
refieren al ahorro presupuestario y el de
economa, provocando el subejercicio,
es decir, el incumplimiento de objetivos
y metas presupuestales, aunado al desfase
entre los lineamientos y tareas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, ya
que este documento permite coordinar la
accin del Gobierno. Si existe este desfase,
entonces no sabemos hacia dnde vamos,
ya que el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) establece los objetivos que debe
alcanzar la nacin. Pienso que los polticos estn inmersos en lo que podrn obtener para el prximo periodo, y algunos
quiz demandaran el correcto ejercicio del
gasto pblico y el cumplimiento de los
objetivos y metas anuales para alcanzar los
que corresponden al sexenio.
Herramientas para mejorar la gestin
del presupuesto en el sector pblico
El Kaizen, el propio Imai (1989, 23) lo
define como mejoramiento continuo. Por
su parte, Surez (2009, 63) lo define como
una filosofa integral, de vida, de desarrollo personal, laboral, familiar, de comu-
Administracin Pblica
&
Administracin Desarrollo 57
Vol. 41, Nmero 57
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y Crdito Pblico. Gasto programable del sector
pblico
presupuestario
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Administracin Desarrollo
Resumen
En julio de 2010, los 12 pases que conforman la Unasur, incluido Colombia,
ratificaron el tratado; desde entonces este
foro se ha vuelto propicio para el dilogo
y solucin de problemas polticos con los
vecinos. Colombia tambin ha utilizado
el tratado para aumentar sus exportaciones a los pases miembros; esto ha ocurrido porque Colombia es una vecindad
manufacturera complementaria para ese
bloque; dentro de las cadenas productivas
conjuntas que piensa crear Unasur, Colombia tiene alta competitividad en los
sectores minero petrolero y agroindustria,
y servicios en los clsteres de: salud, turismo y produccin de telenovelas.
Palabras clave
Aladi, acuerdos de alcance parcial (AAP)
y complementacin econmica, CAN,
Mercosur, cadenas productivas, clsteres
de salud y turismo.
Abstract
In July 2010, the 12 countries that make
up Unasur, including Colombia, have
ratified the Treaty. from there this forum
has become conducive to the dialogue and
solution of political problems with neighbors; The Treaty has also been used by Colombia increase their exports to countries
members; this has happened because Colombia is a complementary manufacturing
neighborhood for that block; within the
joint productive chains, intending to create UNASUR, Colombia has highly competitive sectors: oil mining, agro-industry
and services in clusters: health, tourism
and production of soap operas.
Key words
Aladi, agreements of economic complementation and partial AAP scope, CAN,
Mercosur, productive chains, clusters of
health and tourism
Unasur, una
oportunidad para el
dilogo poltico y la
oferta exportadora
colombiana
Introduccin
En abril de 2008 se cre la Unin de Naciones
del Sur Unasur, proyecto que busca la unin poltica, social, cultural y econmica de los doce
pases que conforman Suramrica: Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Per, Paraguay, Chile, Uruguay, Surinam, Guyana y Venezuela; en julio de 2010 el tratado fue ratificado
por todos los pases; Colombia ya se ha beneficiado de Unasur comoquiera que este logr en
2011 que nuestro pas restableciera sus relaciones
diplomticas y comerciales con Ecuador y Venezuela, despus de los acontecimientos de 2008
que rompieron todas las relaciones y cerraron las
fronteras; en este artculo se hace una evaluacin
de lo que significa Unasur en la parte comercial
para Colombia.
23 Este artculo hace parte del proyecto que dirige el autor en la ESAP sobre tratados de nueva generacin: el
caso de Unasur, una proyeccin hacia un rea monetaria ptima para la integracin suramericana. Se agradece la colaboracin de la asistente de investigacin
Adriana Morales.
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1. Antecedentes de
Unasur
Desde la creacin de modelo de sustitucin de importaciones en los aos
treinta, Colombia ha sido un animador
y visionario de la integracin regional en
Suramrica. Colombia adhiri al primer
acuerdo de Montevideo en 1961; y en
1968 cre el acuerdo de Cartagena (Beste, 2004); finalmente, en 1980 firm el
segundo tratado de Montevideo, que dio
origen a la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (Aladi); institucin que
en el momento actual es la rectora del
comercio regional por los desarrollos de
los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y
Complementacin Econmica (CE) que
permite a los pases de la regin desarrollar las ventajas comparativas y la complementacin productiva de los pases
miembros (Grien, 2006).
Colombia apoy dentro de la Aladi la
constitucin del Sistema de Pagos Recproco en 1982, que en principio es un
sistema que permite los pagos del comercio internacional entre los pases miem-
Economa
&
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Cuadro No. 1
Acuerdos ms importantes de Alcance Parcial de Colombia en Aladi
Acuerdo/fecha
No. 24 Colombia-Chile, 6
de diciembre de 1993
AAP.CE N 33 Colombia,
Mxico, Venezuela, 13 de
junio de 1994
AAP.CE N 49 ColombiaCuba, 15 de septiembre de
2000
AAP.CE No. 59 18 de
octubre de 2004, CANMERCOSUR: Argentina,
Brasil, Colombia, Ecuador,
Paraguay, Uruguay,
Venezuela
Contenido y alcance
Establecer, en el ms breve plazo posible, un espacio econmico ampliado entre los dos pases que permita la libre
circulacin de bienes, servicios y factores productivos.
Los objetivos de este tratado, desarrollados de manera especfica
a travs de sus principios y reglas, incluidos los de trato nacional,
trato de nacin ms favorecida y transparencia, son los siguientes:
a) estimular la expansin y diversificacin del comercio entre
las Partes;
El Acuerdo tiene entre otros objetivos fortalecer el intercambio comercial recproco mediante el otorgamiento de
preferencias arancelarias y no arancelarias.
El presente acuerdo tiene, entre otros objetivos, establecer
el marco jurdico e institucional de cooperacin e integracin econmica y fsica que contribuya a la creacin de un
espacio econmico ampliado que tienda a facilitar la libre
circulacin de bienes y servicios y la plena utilizacin de
los factores productivos, en condiciones de competencia
entre las Partes Contratantes, as como formar un rea de
libre comercio entre las Partes Contratantes mediante la
expansin y diversificacin del intercambio comercial y
la eliminacin de las restricciones arancelarias y de las no
arancelarias que afecten al comercio recproco.
Economa
62
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Acuerdo/fecha
AAP Colombia-Venezuela,
noviembre de 2011
Contenido y alcance
Colombia y Venezuela firmaron un AAP y CE que radicaron en la Aladi; establece cero aranceles para ms de 3.500
partidas y tiene como finalidad formalizar los intercambios entre las dos naciones.
Economa
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Economa
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Grfico 1
Exportaciones colombianas a la Aladi (1961-1991)
1961
ALADI
MUNDO
1980
Par %
ALADI
ALADI MUNDO
112
964
Bolivia
76
Brasil
97
1.402
434
551
38
508
7,5 1.106
Colombia
Chile
11,6 1.847
1991
Par %
ALADI
ALADI
MUNDO
Par %
ALADI
8.021
23
3.364
11.934
28,1
1.033
36,7
433
895
48,4
17
4.938
31.622
15,4
1,6
3.945
14
1.109
7.269
15,2
4.693
23,6
1.239
9.048
13,7
2.481
18,1
350
2.851
12,3
596 14.594
4,1
987
27.175
3,6
6,6
379
Ecuador
87
Mxico
11
685
1,6
Paraguay
10
31
32,2
141
310
45,4
327
737
44,4
Per
33
494
6,7
574
3.309
17,1
551
3.404
16,2
175
3,4
393
1.059
37,1
634
1.574
40,3
Venezuela
161
2.413
7,7
906
14.824
6,1
Alalc
487
7.269
14 14.438 111.513
13,3
Uruguay
448
Economa
&
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Grfico 2
Exportaciones a convenios comerciales (1992-2011)
Economa
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Grfico 3
Comercio de Colombia con Unasur (1995-2011)
Economa
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Cuadro 2
Exportaciones colombianas a Unasur por pases (2000-2011), millones de US $
Copartcipe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ecuador
Guyana
Paraguay
Per
Surinam
Venezuela
Uruguay
Unasur
Total
2000
56
38
284
191
467
2
3
373
3
1.308
9
2.734
13.156
Par %
0,4
0,3
2,2
1,5
3,5
0,0
0,0
2,8
0,0
9,9
0,1
20,7
100,0
2003
19
36
93
189
780
3
1
396
5
696
4
2.224
13.127
Par %
0,1
0,3
0,7
1,4
5,9
0,0
0,0
3,0
0,0
5,3
0,0
16,9
100,0
2011
301
139
1.360
2.189
1.897
11
13
1.389
13
1.739
22
9.073
56.134
Par %
0,5
0,2
2,4
3,9
3,4
0,0
0,0
2,5
0,0
3,1
0,0
16,6
100
Desde la creacin de la zona de libre comercio en la denominada Comunidad Suramericana en 2004, Colombia ha incrementado sus compras de todos los pases de
Mercosur, en especial de Brasil y Argentina; las importaciones provenientes de estos
pases se aumentaron ms de 3 y 5 veces; en la CAN, Per y Ecuador han encontrado
en Colombia un destino importante para sus ventas.
Cuadro 3
Importaciones colombianas de Unasur por pases (millones USD)
Copartcipe
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ecuador
Guyana
Paraguay
Per
Surinam
Venezuela
2000
147,8
205,6
508,8
255,6
316,8
0,2
2,545
144,715
944,948
Par %
1,26
1,75
4,34
2,18
2,70
0,00
0,02
1,23
8,05
2003
556,2
197,8
757,2
298,7
408,7
0,095
66,3
192,2
0,027
724,8
Economa
Par %
4,05
1,44
5,52
2,18
2,98
0,00
0,48
1,40
0,00
5,28
2011
1.869,2
166,8
2.734,6
899,6
1.064,9
2,6
82
1.022,2
0,0129
562,8
Par %
3,43
0,31
5,01
1,65
1,95
0,00
0,15
1,87
0,00
1,03
68
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Copartcipe
Uruguay
Unasur
Total
2000
11,997
2.539,0
11733
Par %
0,10
21,64
100,00
2003
22,8
3.224,8
13722
Par %
0,17
23,50
100,00
2011
59,9
8.464,6
54551
Par %
0,11
15,51
100,00
Cuadro No. 4
Exportacin de mercados Colombia (2004-2011)
2004
2007
PRODUCTOS
ALIMENTICIOS Y
ANIMALES VIVOS
562,69 1.144.532
BEBIDAS Y TABACO
28.556
MATERIALS CRUDOS
NO COMESTIBLES
COMBUSTIBLES
Y LUBRICANTES
MINERALES Y P ...
ACEITES, GRASAS Y
CERAS DE ORIGEN
ANIMAL ...
PRODUCTOS
QUMICOS Y
CONEXOS
2008
2009
2010
2011
Var
2004/2011
1.528.348
1.150.209
533.984
684.26
21,61
51.101
52.183
40.319
20.092
23.188
-18,80
26.026
197.062
306.271
179.78
43.645
73.896
183,93
378.254
532.189
1.183.315
749,55
30.329
47.079
83.836
899.555 1.408.923
1.761.323
Economa
34.937
32.092
77.61
155,89
113,90
&
Administracin Desarrollo 69
Vol. 41, Nmero 57
ARTCULOS
MANUFACTURADOS
PRINCIPALMENTE
MQUINARIAS
Y EQUIPOS DE
TRANSPORTE
ARTCULOS
MANUFACTURADOS
DIVERSOS
MERCANCAS Y
OPERACIONES NO
CLASIFICADAS
2004
2007
2008
2010
2011
2.528.120
622,02 1.717.011
1.287.829
964.765
796.514
928.973
49,35
418.504 1.566.806
1.494.789
737.222
660.934
727,23
73,77
1.237
1.997
3.131
2.241
-99,31
146,76
327
997
Var
2004/2011
730,75 1.658.448
2009
110,00
Economa
70
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Administracin Desarrollo
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3. Proyecciones Colombia
en Unasur
Suramrica tiene muchas ventajas comparativas basada en la dotacin de recursos naturales energticos y agroindustriales para conformar cadenas conjuntas,
incluso de proyeccin internacional de
beneficio para Colombia; se considera
que la CAN: Bolivia, Per, Ecuador, son
vecindades minero-agrcolas para complementar su produccin, con el desarrollo de la infraestructura de primer nivel
y recursos humanos bien entrenados de
Colombia y Mercosur, especialmente de
Brasil; en este bloque Venezuela es una
economa minera, y Chile, y Colombia,
por las ventajas creadas en materia de
desarrollo industrial liviano, otras manufactureras Pulecio,1997.
En el anterior contexto cobra importancia la creacin de cadenas productivas regionales conjuntas (Porter, 1995, 2006)
por la va de la promocin y el fomento
a los pequeos empresarios, la conformacin de distritos especiales y hasta
los clsteres para desarrollar una oferta
conjunta entre pases de la regin que
no solo sirvan para alentar el comercio
intrarregional, sino que las mismas sean
proyectadas a terceros mercados.
3.1 Sector energtico:
Petro-Amrica
El petrleo es uno de los productos de
mxima produccin y exportacin en la
regin; Venezuela y Brasil ocupan, respectivamente, la cuarta y quinta plaza
como exportadores de crudo en el mundo, con cerca de 3,0 y 2,5 millones de
b/d, segn la Agencia Internacional de
Energa (AIE). Unasur, sin convertirse
en la OPEP suramericana, podra co-
26 Unasur tambin tienen en Petrobras una empresa con un fuerte posicionamiento; esta no
se ha limitado a las ventajas que le otorga su
condicin de empresa lder a nivel mundial
en exploraciones y explotaciones en aguas
profundas; en los ltimos diez aos Petrobras
adquiri importantes concesiones en los
yacimientos de Camisea en el Per, compr la empresa argentina Prez Compaq
(Pecom); con esta compra tom el control
del 15% del mercado argentino de combustibles y del 10% de los lubricantes.
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integracin cultural empresarial ms novedosa, incluso latinoamericana. Los cuatro pases han realizado inversiones cruzadas en cerca de USD 200 millones entre
2002-2010 para produccin de radio y
televisin. De otro lado, las productoras
como Globo, de Brasil; Fox, de Argentina;
Caracol y RCN de Colombia; Venevisin
y Radio Caracas, de Venezuela, compiten
por tener en sus elencos actores y actrices
suramericanos para sus producciones locales y para exportar sus producciones al
resto del mundo.
El negocio de las telenovelas y su transnacionalizacin son otra fuente imaginativa de divisas para Unasur. Se estima que
un captulo de una novela que cautiva al
pblico en el mundo puede costar al canal que la transmite entre USD 10.000
y USD 15.000; las novelas ms cotizadas
en los ltimos 10 aos en el mundo son
sin duda las suramericanas, en especial las
colombianas; estas se venden, entre otros
factores, por el excelente trabajo y talento de guionistas y libretistas, as como
por la calidad de los contenidos, que han
permitido innovar en su produccin. La
produccin de telenovelas colombianas
ha complementado el contenido histrico
de las brasileras, el clich de las venezolanas y el egocentrismo de las argentinas;
los expertos en televisin y telenovelas en
Latinoamrica afirman que las novelas
suramericanas incluyen historias, amor
entre hombres y mujeres, tragedias que
enfrentan sus pases, humor y comedia;
adems, tienen el realismo social de sus
protagonistas30 (Cabrujas, 2002).
Conclusiones
Colombia contina siendo el pas de
Amrica Latina que le apuesta a la integracin regional, no solo para promocionar
los mercados, sino, ms importante, como
proyecto poltico social y cultural para alcanzar el sueo de los prceres libertadores
Nario, Bolvar y San Martn, lograr la
unidad en la regin. Unasur es para Colombia el proyecto que hace realidad la integracin econmica, poltica y social; en
este sentido tambin est la posibilidad de
volver al pensamiento de tener un modelo
endgeno para el desarrollo.
Desde que entr en vigencia el AAP y
CE en 2004 entre los bloques de CAN
y Mercosur y el tratado regional de Unasur en 2008, las ventas colombianas a los
pases miembros aumentaron 4 veces; actualmente el monto de las ventas asciende a USD 9.000 millones y se observa
una dinmica interesante con Mercosur
por el monto de inversiones de Argentina y Brasil en Colombia.
Colombia en un escenario de integracin econmica debe ser considerada
como una vecindad manufacturera para
Unasur, especialmente por su comercio
de valor agregado en la CAN a donde
dirige el 50% de sus exportaciones;
Colombia es lder en este grupo en las
exportaciones de confecciones, textiles,
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imprentas por su alta dotacin calificada de mano de obra. En Mercosur la industria complementaria de Colombia es
la relacionada a la industria qumica, es
decir los derivados del petrleo.
Hay varios proyectos para que Colombia contine aprovechando el tratado de
Unasur; el bloque no solo est comenzando a pensar en un mercado comn
sino que viene realizando estudios para
crear cadenas productivas conjuntas de
ventajas comparativas para todos los participantes. En este sentido los estudios
que prepara Colombia por ser el pas que
lidera el Consejo de Unasur para la competitividad e innovacin de los mismos
habla de la importancia que tendran
para la oferta colombiana los proyectos
de Petro-Amrica y las cadenas agroindustrial, metalmecnica y hasta los clsteres de radio y televisin y produccin
de telenovelas.
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Resumen
Pueden los gobiernos locales desempear
un papel proactivo en el desarrollo econmico y en la reduccin de la pobreza
en Latinoamrica? Al parecer, los procesos de reformas de descentralizacin de
las dcadas de los ochenta y noventa se
encuentran inacabados (Finot, 2001; Tulchin y Selee, 2004 y Wiesner, 2003). Los
responsables de la poltica fiscal no tienen
an un tratamiento coherente del federalismo fiscal (Rondinelli, 1981 y Falleti,
2005). Politlogos y economistas sealan
que la falta de desarrollo de los gobiernos
locales para aumentar su autonoma fiscal
se debe a la incapacidad administrativa en
el mbito local (Campbell, 2003; Tulchin
y Selee, 2004; Rosenbaum y Rodrguez,
2006). Este trabajo examina los efectos
del proceso de descentralizacin en Latinoamrica, describe el papel de los gobiernos locales en la aplicacin de programas
de transferencias condicionadas de efectivo, enfatiza las tensiones actuales intergubernamentales y ofrece recomendaciones
de poltica para promover la autonoma
local. Por ltimo, el documento examina
la poltica en materia de emisin de bonos
municipales en Mxico y Argentina para
mostrar cmo algunas municipalidades
estn financiando sus presupuestos locales. Los resultados de esta investigacin
estn basados en un nmero considerable
de entrevistas que se llevaron a cabo con
especialistas en finanzas, presidentes municipales y autoridades locales.
Palabras clave
Endeudamiento, sustentabilidad fiscal, gobiernos locales, finanzas municipales.
Journal of Economic Literature (JEL)
Classification System: H70, H72,
H74, H77
Descentralizacin
fiscal y capacidad de
gobiernos locales: los
casos de Mxico y
Argentina 1990-201031
Heidi Smith31
31
introduccin
En Latinoamrica, los procesos de descentralizacin estn lejos de haber llegado a su fin.
Cambell (2003) sugiere que dicho proceso tiene
mltiples obstculos, dentro de los cuales se destacan la existencia de una voluntad poltica dbil
y una capacidad administrativa insuficiente. La
investigacin sobre descentralizacin fiscal todava no ha logrado demostrar si una mayor descentralizacin incentivar a las municipalidades
a gestionar mejor sus recursos locales, establecer
mejores controles fiscales, elaborar planes que
sean tiles para promover el desarrollo econmico, un gasto eficiente y eficaz en polticas so31 Doctora en Administracin Pblica por la Universidad
International de Florida en Miami, y actualmente est
trabajando como investigadora visitante en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM) en la
Ciudad de Mxico. Me gustara agradecer las observaciones de la dictaminacin annima adems las recomendaciones de la traduccin de Gabriel Farfn-Mares,
Alejandro Daz-Domnguez y Juan Manuel Morales.
Todos los errores son responsabilidad de la autora. Se
pueden enviar comentarios a heidi.smith@fiu.edu.
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locales (Peterson, 1981; Bowman y Pagano, 1992). En este sentido, el propsito de esta investigacin es comparar
ciudades de dos pases en Amrica Latina, mostrar su capacidad fiscal local y argumentar que los municipios con mayor
autonoma cuentan con mayores posibilidades de involucrarse en la instrumentacin de programas contra la pobreza y
promocin del desarrollo econmico.
Este estudio analiza diferentes procesos
de descentralizacin, centrndose en las
tendencias polticas y econmicas de la
regin. Se intenta determinar si el estatus del proceso de descentralizacin y en
particular si la descentralizacin fiscal
ayuda a definir la agenda municipal en
trminos de la capacidad administrativa y el desarrollo econmico local. Por
un lado, los hallazgos sugieren que si
bien en Latinoamrica se ha comenzado
a ver una redistribucin del ingreso, la
recaudacin de impuestos locales an es
insuficiente y voltil y, por consiguiente,
los gobiernos locales an no cuentan con
recursos suficientes para administrar y
cumplir sus obligaciones. Por otro lado,
la evidencia sugiere que las administraciones municipales han empezando a
mejorar su situacin fiscal incluyendo
esfuerzos en la recoleccin de impuestos
locales, haciendo balances de gastos presupuestarios con generacin de ingreso,
y tomando decisiones eficientes y eficaces al optar por los bonos municipales,
logrando mediano y largo plazo mayor
desarrollo econmico.
Este estudio evaluar el desempeo y
trayectoria de las polticas pblicas, el
marco regulatorio y la capacidad fiscal
en dos provincias de tamao mediano en
la regin en dos pases de Latinoamrica,
Argentina y Mxico, de 1990 al 2010.
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Objetivo
Investigadores
Administradores pblicos
Mtodos comparativos
Investigadores interesados
principalmente en desarrollar metodologas
Falleti (2010)
Evaluar los niveles de grados de descentralizacin. Por ejemplo, investigadores de finanzas pblicas miden
la descentralizacin como porcentaje
de la recaudacin local respecto de
diferentes niveles de gobierno.
Investigadores enfocados
al estudio de los poderes
judicial y legislativo
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Metodologa
Este trabajo se centra en la capacidad
fiscal de dos ciudades, en particular su
autonoma fiscal y niveles de endeudamiento, cuyo fin es promover e incrementar el desarrollo econmico dentro
de su territorio32. La investigacin proporcionar, principalmente, un anlisis
cualitativo comparativo de una ciudad
de Argentina y otra de Mxico. Los casos
fueron seleccionados en dos pases federalistas en Latinoamrica que se encuentran en transicin de sus procesos de la
descentralizacin en direcciones opuestas (George y Bennett, 2005). Mxico ha
sido tradicionalmente muy centralizado
(fue gobernado por un partido poltico
nacional unificado por ms de 70 aos) y
se ha convertido cada vez ms en una nacin fiscalmente descentralizada donde
los estados han ido ganando ciertos derechos. Argentina, por el contrario, ha sido
tradicionalmente descentralizada (con
una fuerte presencia de las provincias o
gobiernos provinciales) y recientemente
se ha vuelto ms centralizada en el aspecto fiscal como resultado de la puesta en
marcha de diversas polticas nacionales y
reformas fiscales sucesivas. El periodo de
anlisis va desde 1990 hasta 2010.
Con el fin de comprender el efecto de las
polticas nacionales de descentralizacin
fiscal, se har un anlisis de las acciones
fiscales de los gobiernos locales, en trminos de recaudacin, gastos y polticas de
endeudamiento. Para eliminar la variacin entre los gobiernos subnacionales,
las ciudades seleccionadas se encuentran
en el mismo nivel, es decir, el estado de
32 En el texto intercambio el uso de gobiernos
locales, ciudades y municipios como objeto
del gobierno ms cercano a la gente.
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Marco terico
Variables polticas
El resultado de ms de dos dcadas de
experimentacin democrtica en Latinoamrica ha enfocado buena parte de
sus esfuerzos en la descentralizacin del
gobierno. Tericamente, la descentralizacin se justifica en trminos de la capacidad de crear mayor eficacia y eficiencia
gubernamental. Desde una perspectiva
poltica y social, la descentralizacin se
asocia con el empoderamiento de los gobiernos locales para fomentar la participacin y la transparencia del proceso de
toma de decisiones. Los primeros escritos
de John Stuart Mill y Alexis de Tocqueville analizaron la descentralizacin en relacin con ideas como la representacin,
la participacin de la sociedad civil y la
democratizacin.
Muchos analistas polticos han separado
el movimiento de descentralizacin en
descentralizacin poltica, administrativa y fiscal (Rondinelliy Cheema, 1981;
Falleti, 2004; Santn, 2004; Tulchin y
Selee, 2004). La evaluacin de la poltica
de descentralizacin cobr importancia
para muchos politlogos despus de que
varios pases de Latinoamrica adoptaron el sistema democrtico, una vez pasados los gobiernos autoritarios durante
los ochenta. El proceso de democratizacin se sirvi de la descentralizacin para
mejorar la relacin entre los ciudadanos
y el Estado con medidas para aumentar
la rendicin de cuentas, responsabilidad, compromiso cvico y la pluralidad,
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IAF, por sus siglas en ingls), una agencia del Gobierno de Estados Unidos que
apoya grupos de base en Latinoamrica
desde 1969 con un presupuesto anual de
ms que 20 millones de dlares (Bates y
Daubon, 2007).
Para muchos, las asociaciones de tipo
mixto (pblico-privadas) en la dcada de
los ochenta fueron consideradas como
la mejor manera de resolver el problema
de insuficiencia de recursos locales, problema que dio lugar a medidas de austeridad impulsadas por las instituciones
financieras internacionales. En ese momento, el proceso de descentralizacin
poltica y administrativa haba tenido
lugar en la mayora de los lugares, pero
la descentralizacin fiscal con autoridad
tributaria local segua en espera en muchos pases. Por tanto, muchas ciudades
y gobiernos locales en Latinoamrica se
apresuraron a buscar recursos. Los acuerdos con orientacin social firmados entre organizaciones no gubernamentales
y gobiernos subnacionales fueron indispensables ante la falta de inversin social
de los gobiernos nacionales. Estos programas sociales como lneas de microcrdito, programas escolares o de salud
solo fueron suficientes para beneficiar a
una selecta y pequea parte de la poblacin, apoyando as la porcin pblica.
Ah se inserta la teora de la nueva gerencia pblica o new public management
que esperaba una contraparte financiera
de los gobiernos locales para completar
la falta de recursos para proyectos por la
ciudadana (Osborne & Gaebler, 1993).
En la dcada de 1990, los trabajos de
investigacin asocian la descentralizacin con la creacin de gobernabilidad,
una toma de decisiones proactiva, mayor
control local e incremento de la partici-
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Estudios de caso
Guanajuato (Mxico)
El estado de Guanajuato ocupa el sexto
lugar de la nacin en trminos poblacionales, con casi 5 millones de habitantes (4.893.812) en 2010, mientras que
la capital de Guanajuato, que lleva el
mismo nombre, tiene ms de 170.000
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desarrollo local se da de una manera diferente a otras partes del Estado. Este
depende en gran parte de esta influencia
extranjera, por lo que la tendencia se inclina hacia el crecimiento de los valores
culturales, la apuesta al teatro, la museologa y el turismo.
Hace poco, el Gobierno estatal de
Guanajuato comenz la gestin de los
programas sociales del Banco Mundial y ahora est autorizado el acceso
a la emisin de bonos municipales.
De acuerdo con la ley mexicana, los
gobiernos subnacionales no pueden
recibir prstamos sin que el Gobierno
federal registre la transaccin. Por lo
tanto, Guanajuato tiene las siguientes
opciones ofrecidas por el Gobierno federal para sus transferencias:
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El Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (banobras) administra las reservas federales y las finanzas del gobierno estatal en un fondo
de fideicomiso que paga el crdito a
cada uno de los deudores, dejando
un residuo en la reserva. Esto es importante debido a la posible afluencia de divisas, la inflacin o de otros
macrofactores econmicos que devalan los fondos en la cuenta.
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Poblacin
PIB
Guanajuato
Rosario
171.709
1.159.004
1.493.480.230
n/a
9.738
n/a
Presupuesto
total
per capita*
162
134
Presupuesto
total
24.982.000
155.000.000
Todos los valores se calculan en dlares de EUA (utilizando una tasa de cambio de 2005). No hay datos de PIB de
Argentina en el mbito municipal. * Calculado por inmersin del presupuesto total de la poblacin total en 2005.
En la medida en que en Mxico la recaudacin nacional o federal de impuestos presenta un porcentaje menor
que su contraparte Argentina, debera
esperarse que tambin tuviera un menor
grado de recoleccin local de impuestos. Parece ser que no siempre es el caso.
Otro de los supuestos fue que ciudades
ms grandes recaudan ms impuestos
per capita porque tienen una poblacin
ms grande sobre la cual recaudar, pero
no es as. De igual manera, las ciudades incluidas en este anlisis presentan
distintas razones por las cuales recaudan
52
12
36
53
17
30
49
8
43
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INGRESO
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Conclusiones y discusin
Los bonos municipales no solamente se
usan para financiar infraestructura, sino
que abren la gestin del presupuesto a
otros aspectos. En la actualidad, la mayora de los grandes prstamos de los bancos
internacionales son para infraestructura y
se gestionan a nivel nacional con grandes
cantidades de deuda nacional. Si el contexto en el que se opera es suficientemen-
ipec,
Provincia de
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Resumen
Pueden los gobiernos locales desempear
un papel proactivo en el desarrollo econmico y en la reduccin de la pobreza en
Latinoamrica? Al parecer, los procesos
de reformas de descentralizacin de las
dcadas de los ochenta y noventa se encuentran inacabados (Finot, 2001; Tulchin y Selee, 2004 y Wiesner, 2003). Los
responsables de la poltica fiscal no tienen
an un tratamiento coherente del federalismo fiscal (Rondinelli, 1981 y Falleti,
2005). Politlogos y economistas sealan
que la falta de desarrollo de los gobiernos
locales para aumentar su autonoma fiscal
se debe a la incapacidad administrativa en
el mbito local (Campbell, 2003; Tulchin,
y Selee, 2004; Rosenbaum y Rodrguez,
2006). Este trabajo examina los efectos del
proceso de descentralizacin en Latinoamrica, describe el papel de los gobiernos
locales en la aplicacin de programas de
transferencias condicionadas de efectivo,
enfatiza las tensiones actuales intergubernamentales y ofrece recomendaciones de
poltica para promover la autonoma local. Por ltimo, el documento examina la
poltica en materia de emisin de bonos
municipales en Mxico y Argentina para
mostrar cmo algunas municipalidades
estn financiando sus presupuestos locales. Los resultados de esta investigacin
estn basados en un nmero considerable
de entrevistas que se llevaron a cabo con
especialistas en finanzas, presidentes municipales y autoridades locales.
Palabras clave
Endeudamiento, sustentabilidad fiscal, gobiernos locales, finanzas municipales.
Journal of Economic Literature (JEL)
Classification System: H70, H72,
H74, H77
INTRODUCCIN
Los cambios producidos en las organizaciones
privadas y pblicas desde finales de los setenta y con mayor nfasis despus de los ochenta, originados por el cambio hacia un modelo
neoliberal, han desencadenado la adopcin
indiscriminada de modelos administrativos y
de gestin que pretenden soslayar y soterrar las
diferencias de por s profundas y seculares entre
la administracin pblica y la privada. Una de
dichas medidas en los ltimos aos ha consistido en copiar los sistemas salariales por resultados propios de los esquemas de las empresas
privadas, ya planteados crticamente hace casi
ciento cincuenta aos por Karl Marx e idealizados hace ms de cien aos por Frederick Taylor
a las entidades y organismos pblicos de diferentes pases. Sin embargo, han sido escasos los
estudios tericos y prcticos que han evaluado
crticamente su utilizacin como panacea para
solucionar los problemas de eficiencia y eficacia
en la administracin pblica. Por tanto, luego
de terminar la investigacin sobre la evaluacin
de los sistemas salariales variables aplicables a la
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1. CONTEXTO DE
LA APLICACIN
DE SISTEMAS
SALARIALES POR
RESULTADOS A LA
ADMINISTRACIN
PBLICA
Aunque las previsiones acerca de los salarios conocidos como a destajo, por piezas,
por resultados, etc., han sido planteadas
desde hace siglos, la tendencia en el siglo xx en el sector privado y ms an en
el sector pblico haba sido el salario fijo,
atado primordialmente al nivel, las funciones y los requisitos del cargo y, excepcionalmente, a otros factores como las
responsabilidades (por supervisin, dinero,
maquinaria y equipo, informacin, etc.) o
a las condiciones de trabajo (clima, ruido,
33 Realizada en convenio entre la Escuela Superior de Administracin Pblica y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica,
diciembre de 2010.
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2. LOS SISTEMAS
SALARIALES POR
RESULTADOS EN LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
En dicho contexto poltico, econmico,
social e, incluso, acadmico no poda escapar la aplicacin de sistemas de remuneracin propios de las organizaciones
privadas ligados a resultados, como las
utilidades de las empresas, a las organizaciones pblicas. Por ello, desde la dcada de los ochentas de manera progresiva
en los diferentes pases se han ido implementando dichos modelos. As, por
ejemplo, en Espaa a partir de 1984 con
la Ley de Funcin Pblica se establece la
aplicacin a los funcionarios pblicos de
un complemento de productividad para
retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria, el inters y la iniciativa, lo cual fue ratificado en 2007 con
La Ley del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico; en Inglaterra ya en 1988 se haban generalizado en el sector pblico los
sistemas de salarios por desempeo; y en
Chile con la Ley 19.533 de 1997 se con50 Vase al respecto, GUERRERO Omar. Gerencia Pblica Catalctica Romance sin
Poltica Editorial McGraw - Hill, 1990;
Gerencia Pblica en la Globalizacin. Mxico: UAEM, 2003; La gerencia pblica en la
sociedad postindustrial, Revista Venezolana
de Gerencia Vol 10 No. 31; y RINCON, J.
Anlisis Epistemolgico de la Administracin
Pblica, la Gerencia y la Gestin Pblica y la
Gerencia Social. Bogot: Autor-Editor, 2011.
Administracin Pblica
102
&
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Vol. 41, Nmero 57
3. PROBLEMAS DE
LOS METODOS
Y MECANISMOS
DE SALARIOS
POR RESULTADOS
APLICADOS A LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
La tendencia ms usual en los mtodos de salarios por resultados aplicados
al sector privado, como es lgico, se ha
circunscrito a su correlacin con las utilidades de las empresas que son su razn
de existir.
Entre las tcnicas o sistemas que
buscan satisfacer las necesidades del
trabajador y responder a las obligaciones de equidad o de justicia que
surgen para una empresa concreta
en razn de sus posibilidades, ninguna tiene la importancia que la
participacin de utilidades.54
Entre los elementos esenciales de la participacin de utilidades propias del sector
privado, se encuentran los siguientes perfectamente descritos por Reyes Ponce:
El monto de la participacin requiere estar ligado, directa o al menos
indirectamente- a los resultados
econmicos de la empresa ()
Administracin Pblica
&
TARIFAS DIFERENCIALES DE
TAYLOR
CALIDAD Y AHORRO
Establece un estndar de calidad
que se debe exigir, a bajo del cual no
se consideran las piezas producidas
ni las de desperdicio; por lo tanto,
el ahorro de desperdicio tambin
se considera, aunque normalmente
existe un gasto tolerable. La base, es
determinar la importancia de combinar los factores de calidad, cantidad y ahorro.55
Con respecto de dichos mtodos o sistemas de remuneracin por resultados se
puede argumentar que difcilmente pueden ser paradigma para la administracin
pblica, ms an cuando no pueden ser
los mismos que para las diferentes reas
de funcionamiento de la empresa privada, que no siempre se corresponden con
las existentes en las entidades y organizaciones pblicas (secretara de desarrollo social, subdireccin de proteccin de
la niez, subdireccin de tratamiento y
desarrollo penitenciario, etc.). En todo
caso, an para la empresa privada son di55 COLEGIO DE BACHILLERES. Sistemas
de Remuneracin. Mxico: Limusa, 2008
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104
&
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ferentes y discutibles los resultados esperados en sus diferentes reas de funcionamiento, as en produccin el salario por
resultados depender de la cantidad y calidad de la misma; en el rea de finanzas
del cobro o recaudo; en el rea comercial
y de mercado de las ventas; y en el rea
de recursos humanos, por ejemplo, del
numero de capacitados, de la rapidez y
reduccin de errores en la nmina, etc.
Por ello, permanentemente los salarios
por resultados son cuestionados an en
la empresa privada, pues los resultados
esperados de las diferentes reas terminan siendo conflictivos entre s y perjudiciales para la misma organizacin
privada, pues, por ejemplo, como ocurre permanentemente con los incentivos
econmicos a los empleados, que mientras a los trabajadores del rea de ventas
les interesa vender ms para obtener ms
beneficios econmicos (an a costa de
promesas falsas a los clientes), el subsistema de produccin no est en capacidad
de cumplir con las cantidades, plazos y
ofrecimientos pactados por los trabajadores del rea comercial, ocasionando el
malestar y la huida de los clientes y las
prdidas concomitantes. En el caso de
la administracin pblica la situacin es
ms crtica, ya que las tendencias en las
reas misionales son totalmente diferentes a las del rea de produccin del sector
privado y resultan difciles de cuantificar
en trminos econmicos, justamente
porque sus fines son sociales. Por ello,
a los empleados del rea de proteccin
de la niez de una entidad de bienestar familiar no se les podra remunerar
por la cantidad de nios entregados en
adopcin o por la cantidad de nios que
toma bajo amparo, sin tener en cuenta
la satisfaccin y estabilidad emocional
y el desarrollo psicosocial de dichos ni-
4. OTRAS
CONSIDERACIONES
CRITICAS
El problema insoluble, estructural y
sempiterno de la administracin pblica
que genera muchos ms reparos cuando
se trata de salario por resultados es el
atinente a las relaciones poltica/administracin pblica totalmente ausente de
las empresas privadas. Mientras en stas
los intereses de patronos y trabajadores,
como ya lo haba advertido Taylor hace
ms de un siglo, se reducen y valoran
econmicamente, pues los primeros
quieren ms utilidades y los segundos
ms salario y ambos estn en funcin de
la productividad de las empresas. En la
administracin pblica, por el contrario,
las intenciones de los empleados suelen
estar en contrava de los de la alta direccin, quienes por lo dems suelen llegar
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&
Ibidem, p. 432
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106
&
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Vol. 41, Nmero 57
Ibidem, p. 105
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&
bianual, con relacin a su competencia, rendimiento y conducta en el servicio, previa entrevista entre calificador y calificado. Un sistema subjetivo,
poco original y escasamente valorado
por sus destinatarios.
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5. SALARIOS POR
RESULTADOS
APLICADOS EN LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
COLOMBIANA
En la administracin pblica colombiana
prcticamente los dos nicos casos existentes que de manera parcial se podran
catalogar en su diseo como salarios por
resultados son en la Rama Judicial y en
la DIAN; sin embargo, en la prctica no
han correspondido a tales.
Para el caso de la Rama Judicial, la bonificacin por gestin, que pareciera en
primera instancia como un excelente
mecanismo para lograr que los procesos
no precluyan por vencimiento de trminos, bajo el concepto de premiar o
beneficiar a aquellos que se distinguen
por sobresalir y tener sus despachos con
altos niveles eficiencia, sin embargo,
resultan cuestionables desde el punto de vista de tico, pues es discutible
que existan polticas pblicas que para
lograr que los servidores pblicos puedan desempear una labor oficial eficientemente sea necesario que el Estado
reconozca una bonificacin de tipo eco-
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&
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110
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Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
hubieren tenido calificacin de desempeo deficiente. Este factor no podr superar el monto del 100% del salario bsico
mensual ms la prima de direccin, en el
nivel de cumplimiento ms alto;
c) POR GESTION. Referido al desempeo individual de los funcionarios del
cuerpo tributario de la carrera tributaria
que realizan actividades ejecutoras de
Fiscalizacin y Cobranzas, que se causar mensualmente en razn de haber
alcanzado una gestin satisfactoria en el
nmero y valor recaudado, por las actuaciones de control y cobro, de acuerdo
con los programas y objetivos definidos
en los planes de estas reas adoptados
como criterio de distribucin para el respectivo perodo por el Comit del Fondo de Gestin Tributaria. Este factor no
podr superar el 50% del salario bsico
mensual ms la prima de direccin, en el
nivel de desempeo ms alto;
d) NACIONAL. Referido al cumplimiento semestral y anual de las metas
de la entidad y se reconocer a todos los
funcionarios de la carrera tributaria, se
causar semestralmente y no podr ser
superior al 200% del salario mensual
ms la prima de direccin (Decreto
1647 de 1991).
Por su parte, el Decreto 1072 de 1999 regula el sistema especfico de carrera y los
regmenes de administracin de personal,
de los servidores pblicos de la contribucin que hacen parte de la direccin de
impuestos y aduanas nacionales, DIAN.
Propende por el establecimiento del Sistema Especfico de Carrera de los servidores pblicos en este organismo y crea
el Programa de Promocin e Incentivos al
Desempeo de los funcionarios. El objetivo del mentado programa de promocin
e incentivos al desempeo de los servidores pblicos de la DIAN consista en estimular la productividad de sus servidores,
primordialmente a travs de la capacitacin y del bienestar de los funcionarios.
As mismo, determina que la administracin del programa de promocin de
incentivos al desempeo sea ejercida por
el Director General de la direccin de impuestos y aduanas nacionales a travs de
las delegaciones que l establezca, de conformidad con las determinaciones legales
y del comit del programa de promocin
e incentivos. Por otro lado, los recursos
del programa de promocin e incentivos
al desempeo, provienen de:
a) Los bienes que reciban a cualquier
ttulo, previa autorizacin del comit
del programa de promocin e incentivos al desempeo de los funcionarios
de la entidad; b) las asignaciones presupuestales que establezca la ley (Decreto
1072 de 1999).
Igualmente, Los recursos del Programa
de Promocin e Incentivos al Desempeo de los Servidores de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales sern
destinados por el Director General de
la entidad, al pago de los incentivos al
desempeo que se establezcan para los
servidores pblicos de carrera de la entidad, conforme con los criterios que se
adopten para su aplicacin y de acuerdo con la magnitud que se defina para
su reconocimiento. Una vez cumplida
la destinacin sealada, los recursos del
Programa podrn destinarse de acuerdo a una serie de prioridades, donde
la ultima contemplada hace referencia
al pago de los dems gastos de funcionamiento que considere necesarios el
Comit de Programa de Promocin e
Incentivos al Desempeo.
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&
Por desempeo grupal: Para los empleados de planta de la DIAN que como resultado de su gestin hayan logrado metas tributarias, aduaneras y cambiarias de
acuerdo a los objetivos planteados en su
rea, ya sea nacional, local y delegada. Es
del 26% de la asignacin bsica. No constituye factor salarial para ningn efecto
legal y se determina con base en la evaluacin de gestin realizada cada dos meses.
Por desempeo Nacional: Para los empleados pblicos de planta de la DIAN
que cumplan con las metas causadas
de recaudo nacional. Se causar por
periodos semestrales y se pagar lo correspondiente a dicho periodo hasta el
200% del salario que devengue (Decreto 4050 de 2008).
No obstante, todas las previsiones normativas han quedado desplazadas por
las circunstancias reales para el clculo y reconocimiento de las primas que
en principio deberan reflejar tanto el
desempeo individual como colectivo
de la entidad. Entre los problemas ms
representativos que requieren ser solucionados estn:
Que la parte correspondiente a salario por resultados dependa fundamentalmente de factores ajenos al
desempeo de los servidores, pues al
estar ligado su reconocimiento al logro de metas de recaudo de impuestos, es palmario que ste depende de
la situacin econmica del pas y,
por ende, de variables macroeconmicas, lo cual es doblemente injusto
tanto para la sociedad que termina
costeando unos salarios ms altos a
un grupo de servidores pblico sin
que se incremente su desempeo
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112
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Vol. 41, Nmero 57
CONCLUSION
Los salarios por resultados aplicables al
sector pblico extrados de la naturaleza
de las empresas privadas dejan por ahora
muchos reparos desde diferentes rdenes y requieren de estudios profundos y
amplios sobre sus reales beneficios para
el Estado y la sociedad en general. En
cualquier caso, es imprescindible para
su implementacin, la previsin y creatividad que hasta ahora parecen no tener,
pues se han limitado a una copia autenticada del sector privado. En el caso colombiano, todava estamos a tiempo de
generar un sistema que responda a una
verdadera administracin salarial a partir
de: la equidad interna en las organizaciones; retribucin justa para los empleados
pblicos, segn la calidad y cantidad de
trabajo producido, tal como lo previ
hace ya casi 20 aos el artculo 53 de la
Constitucin del 91 y que nunca se ha
desarrollado; competitividad frente a
los salarios existentes en el mercado para
atraer y mantener a los ms aptos y capaces (hoy competentes); y a las exigencias de la sociedad que no tienen porque
soportar la financiacin de salarios elevados de servidores pblicos ineficaces e
ineficientes a costa de su propio peculio a
travs de excesivas cargas tributarias.
Del mismo modo, tampoco se puede
pretender que la bsqueda de la eficiencia y la eficacia de la administracin pblica fundamentada en fines y medios
privados como un sistema salarial por
resultados ligado exclusivamente a variables positivistas propias del dinero diluya
las bases morales y sociales de una verdadera administracin pblica. Que no
terminen en la precognicin de Waldo:
Tanto se separaron de la vieja creencia
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&
63
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114
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Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
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Normas Jurdicas
Constitucin Poltica de Colombia
Ley 4 de 1992
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Resumen
El presente trabajo de investigacin se dedica a la creacin de los municipios despus de la Constitucin Poltica de 1991.
El tema municipal es importante, en la
medida que con la nueva Carta Poltica
se fortaleci la descentralizacin poltica,
administrativa y fiscal de las entidades territoriales y particularmente, se le confiri
un protagonismo en la ejecucin de polticas pblicas al municipio, al considerarse la unidad fundamental de la organizacin poltica y administrativa del Estado
colombiano. En este sentido, se indaga
sobre las particularidades del proceso de
creacin de municipios en Colombia y las
principales caractersticas de las entidades
territoriales creadas despus de 1991.
Palabras Clave
Rgimen municipal, creacin de municipios, descentralizacin, municipios.
La creacin de
municipios en
Colombia despus
de la Constitucin
de 1991. Un primer
acercamiento66
6667
Introduccin
Con la nueva Constitucin Poltica de 1991 se
crearon por la Constituyente cuatro entidades
territoriales: los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indgenas68; y se autoriz al legislativo crear una quinta: la regin69.
66 El presente documento es el resultado del proyecto
de investigacin titulado La creacin y supresin de
los municipios en Colombia. Una aproximacin a sus
causas y consecuencias travs de dos estudios de caso
financiado por el Departamento de Innovacin Desarrollo & innovacin del Politcnico Grancolombiano.
Agradezco en la elaboracin de los mapas a Isis Catalina
Bernal y a Nathalia Carolina Insuasty por su apoyo en
esta labor acadmica.
67 Economista, administrador pblico y magster en polticas pblicas. Docente e investigador universitario.
68 Artculo 286 de la Constitucin Poltica de Colombia.
69 Por medio de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) se crean las Regiones Administrativas de Planificacin (RAP). Segn el artculo 30 son
&
poblacin permite que ste sea oportuno y eficaz en la medida que la autoridad
pblica tiene ms informacin sobre las
demandas sociales de la poblacin. Contrario a lo que sucede en un Estado centralista, en donde se toman las decisiones sin conocer las particularidades del
territorio y las exigencias especficas de
las comunidades. Como lo seala Franco
(1996:7) las crticas al centralismo enfatizan que se toman decisiones careciendo
de la informacin necesaria sobre las peculiaridades de cada zona y se opta por
soluciones homogneas que se aplican a
realidades que son heterogneas, lo que
conduce a asignar de manera ineficiente
los recursos y a no solucionar los problemas y que el centralismo el centralismo ha favorecido, en ocasiones, a un
grupo dominante instalado en la capital,
que utiliza recursos extrados al resto del
pas. Se aduce, adems, que la tendencia
a aumentar las funciones estatales hace
que cada vez sea mayor el nmero de decisiones importantes que se toman en la
capital, lo que lleva a que provincias y
regiones se encuentren sometidas, como
se ha dicho, al ritmo de una lejana e
indiferente burocracia gubernativa, de
tamao creciente, ajena a las preocupaciones de los afectados, inaccesible y que
ha generado sus propios intereses, que
son contradictorios o pueden serlo, con
los objetivos para los que fue creada
En este sentido, el desarrollo de los territorios depende de la conformacin de
unidades poltico administrativas eficaces. Uno de los temas poco estudiados en
Colombia, hace referencia a la creacin
de stas unidades poltico administrativas. El presente resultado de investigacin pretende contribuir con ste vaco.
Especficamente se pretende indagar so-
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&
La disponibilidad de informacin de
las autoridades estatales para una mejor provisin y garanta de los derechos
fundamentales. Es en el territorio que
suceden y configuran las relaciones y
dinmicas de los seres humanos.
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Definicin
Enrique Tamayo
Armando Echeverry
Jimnez
Como se aprecia de sta sntesis conceptual, en las definiciones propuestas por los
autores hay elementos comunes, como la
nocin de una sumatoria de familias, un
lugar especfico en el que trascurren las
relaciones de esos grupos y la idea de un
objetivo que es comn a todos. Younes
(2007: 114) considera que la vida de un
municipio tiene tres elementos esenciales:
i) Geogrfico: hace referencia al territorio.
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Caracterstica
Importancia
Autoridades
Finalidad
Subordinacin al
Estado y sus fines.
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Concurrencia
Subsidiariedad
Concepto
Las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de las funciones estatales. Debe
ser arriba hacia abajo (Nacin con entes
territoriales), de abajo hacia arriba (entes
territoriales con Nacin) y horizontalmente (entre entidades territoriales).
Proceso de participacin entra la Nacin
y los entes territoriales de tal forma que
intervengan en el diseo y desarrollo
de programas y proyectos dirigidos a
garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues slo
as ser posible avanzar en la realizacin
efectiva de principios tambin de rango
constitucional, como por ejemplo el de
descentralizacin y autonoma territorial (Auto 383 de 2010)
Slo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles
superiores (el departamento o la Nacin),
para que stos asuman el ejercicio de esas
competencias (Auto 383 de 2010)
Soporte jurisprudencial
Constitucin Poltica,
articulo 209.
Sentencia C-1051 de 2001
Estos principios resaltan que si bien el municipio se constituye en la unidad fundamental de la organizacin poltico-administrativa del Estado Colombiano, atendiendo que debe cumplir las finalidades
del Estado bajo la subordinacin de ste
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&
1.2
Funciones del
municipio
Segn la Constitucin Poltica al municipio le corresponde prestar los servicios
pblicos que determine la ley, construir
las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participacin comunitaria,
el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las
leyes (Artculo 311). Adicionalmente, la
ley 136 establece que son funciones de las
municipales, las siguientes (Artculo 3):
Ordenar el desarrollo de su territorio y construir obras que se requieran para el progreso del municipio.
Resolver las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable,
Funciones
Dirigir y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica
y media.
Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones.
Trasladar plazas y docentes entre las instituciones educativas de su jurisdiccin
78 En el tema de salud, educacin y agua potable, las leyes 715 y 1176 proveen los recursos para el cumplimiento de estas funciones. La bolsa que financia estos sectores se conoce como Sistema General de
Participaciones.
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Sector
Salud
Servicios pblicos
Vivienda
Agropecuario
Transporte
Ambiental
Centro de
reclusin
Deporte y
recreacin
Cultura
Prevencin y
atencin de
desastres
Justicia
Funciones
Formular y ejecutar planes, programas y proyectos en salud en armona
con los dems niveles de gobierno.
Gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin
especfica para salud.
Gestionar y supervisar el acceso a la prestacin de los servicios de salud de
su poblacin.
Adoptar, administrar e implementar el sistema integral de informacin
en salud.
Financiar y cofinanciar la afiliacin al rgimen subsidiado de salud.
Contratar la prestacin de servicios en el rgimen subsidiado.
Financiar, cofinanciar proyectos para la ampliacin, rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura de servicios pblicos.
Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de inters social,
otorgando subsidios.
Promover y participar proyectos de desarrollo rural
Prestar directa o indirectamente el servicio de asistencia tcnica agropecuaria.
Promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos
productores.
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vas
urbanas, suburbanas, veredales y aquellas de propiedad del municipio.
Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdiccin y desarrollar alternativas viables.
Tomar las medidas necesarias para el control, la preservacin y la defensa
del medio ambiente en el municipio, en coordinacin con las corporaciones autnomas regionales.
Promover, participar y ejecutar programas y polticas para mantener el
ambiente sano.
Realizar actividades para el manejo de cuencas hidrogrficas.
Apoyar la creacin, fusin o supresin, direccin, administracin, sostenimiento y vigilancia de las crceles.
Promover las actividades deportivas, de recreacin y aprovechamiento del
tiempo libre.
Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.
Fomentar el acceso, la innovacin, la creacin y la produccin artstica y
cultural.
Apoyar y fortalecer las expresiones multiculturales del municipio.
Prevenir y atender los desastres en su jurisdiccin
Adecuar las reas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
Los municipios podrn financiar inspecciones de policas para la atencin
de las contravenciones y dems actividades de polica.
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por la mitad ms uno de los habitantes y pasa el umbral electoral (una cuarta parte
del censo electoral habilitado en el territorio) el gobernador sancionar la ordenanza
de creacin.
La ley establece una excepcin. Se podrn crear municipios por la asamblea departamental, sin el lleno de los requisitos mencionados, previo concepto del Presidente de
la Repblica, en casos de defensa nacional o cuando se trate de corregimientos creados por el gobierno antes de 1991 que sean de zona de frontera, siempre y cuando no
hayan pertenecido a ningn municipio.
Elaboracin propia.
disear la tarjeta electoral que ser usada en la votacin de referendos, la cual deber, por lo menos,
contener: 1. La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga ntegramente la norma que se somete
a referendo. 2. Casillas para el SI, para el NO y para el voto en blanco; 3. El articulado sometido a
referendo (Artculo 41)
80 Actualmente est en proceso de constitucin el municipio 1103 en Bolvar denominado Brazuelo de
Papayal
81 Cundinamarca incluye el Distrito Especial de Bogot.
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Nmero de
municipios
Mayor de 100
Entre 50 y 100
Entre 30 y 50
Menor de 30
18
Total
32
Elaboracin propia.
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Del total de municipios creados en los ltimos 20 aos el 45.9% se ha creado en los
tres departamentos: Bolvar (18.9%), Choc (14.9%) y Magdalena (12.2%). Excluyendo a los territorios antiguos85 estos departamentos es donde mayor peso tiene
los municipios dentro del total de municipios que registra actualmente. Por ejemplo
Choc de los 30 municipios que tiene actualmente 11 fueron creados durante el
periodo de estudio. Esta proporcin es superior al 30% para los departamentos de
Bolvar, Magdalena y La Guajira86.
Tabla 6: Participacin de los municipios creados
en el total de municipios por departamento
Departamento
Bolvar
Choc
Magdalena
Cauca
La Guajira
Nario
Crdoba
Amazonas (1)
Putumayo
Caldas
Cundinamarca
Norte Santander
Sucre
Caquet
Cesar
Guaina (1)
Meta
Santander
Tolima
Vichada
Total
Totales 2011
Creados 1991-2011
Participacin creados
46
30
30
42
15
64
30
2
13
27
117
40
26
16
25
1
29
87
47
4
691
14
11
9
5
5
5
4
2
3
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
73
30,4%
36,7%
30,0%
11,9%
33,3%
7,8%
13,3%
100,0%
23,1%
7,4%
1,7%
5,0%
7,7%
6,3%
4,0%
100,0%
3,4%
1,1%
2,1%
25,0%
10,6%
Administracin Pblica
&
87 Esta relacin puede estar asociado a la consolidacin de los grupos paramilitares y el nacimiento del
proceso conocido como parapoltica, la cual logra su consolidacin en las elecciones nacionales para
Congreso en el ao 2002 despus de la consolidacin regional.
Administracin Pblica
130
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Mapa 1
Administracin Pblica
&
Mapa 2
Administracin Pblica
132
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Total
Promedio
Mnimo
Mximo
Menor de 10.000
33
45%
6.931
1.054
9.854
29
39%
14.262
10.079
19.654
12%
23.147
20.053
28.292
Mayores de 30.000
4%
42.293
33.480
58.964
Total
74
13.309
1.054
58.964
Administracin Pblica
&
3. Conclusiones
El desarrollo municipal de los ltimos 20
aos muestra que el municipio cumple
cada vez ms un papel protagnico en el
desarrollo del pas. La Constitucin Poltica de 1991 junto con la normatividad
colombiana que configura el rgimen
municipal dot a las entidades territoriales de un conjunto amplio de competencias que les permiten a la unidad
fundamental de la organizacin poltica-administrativa, participar en diversos
la formulacin y ejecucin de polticas
pblicas relacionadas con diversas temticas. El proceso de descentralizacin
indiscutiblemente se consolid con el
nuevo pacto poltico de 1991.
Un aspecto importante es que despus de la
Constitucin de 1991 no se han suprimido
municipios y se han creado el 6.7% (74)
de los 1102 municipios certificados actualmente. Los departamentos en donde ms
se crean municipios, segn se aprecia en el
mapa 1, son aquellos ubicados en el norte
del pas. Especficamente, los departamentos donde ms se han creado son Bolvar
con 14 municipios, Choc con 11 municipios y Magdalena con 9 municipios.
Por temporalidad, es a finales de los aos
noventa donde se crean ms municipios.
Hay dos aspectos sobre los cuales se debe
indagar al respecto:
inadecuados; iv) Viviendas con alta dependencia econmicas; v) Viviendas con nios en
edad escolar que no asisten a la escuela. Ver
Dane (2011) Consulta en lnea http://www.
dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=231&Itemid=66.
Administracin Pblica
134
&
Administracin Desarrollo
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Administracin Pblica
&
Anexos
Mapa 3
Administracin Pblica
136
&
Administracin Desarrollo
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Mapa 4
Administracin Pblica
&
Mapa 5
Administracin Pblica
138
&
Administracin Desarrollo
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Mapa 6
Administracin Pblica
&
Bolvar
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Municipio segregado
Ao creacin
91430
La Victoria (CD)
1996
Mirit-Paran
91530
1997
El Encanto
91536
1997
La Chorrera
13030
1994
Barranco de Loba
13160
Cantagallo
1994
San Pablo
13188
Cicuco
1994
Talaigua Nuevo
13300
Hatillo de Loba
1994
13458
Montecristo
1994
Ach
13810
Tiquisio
1994
Pinillos
13222
Clemencia
1995
Santa Catalina
13268
El Peon
1995
13580
Regidor
1995
Rio Viejo
13042
Arenal
1996
Morales
13620
San Cristbal
1996
Soplaviento
13062
Arroyohondo
1997
Calamar y Mahates
13655
1997
Ach
13490
Noros
2007
Ro Viejo
17665
San Jos
1997
Risaralda
17495
Norcasia
1999
Saman
18785
Solita
1996
Valparaiso
19290
Florencia
1993
Mercaderes
19533
Piamonte
1996
Santa Rosa
19845
Villa Rica
1998
Santander de Quilichao
19785
Sucre
1999
Bolvar
19300
Guachen
2006
Caloto
20570
Pueblo Bello
1997
Valledupar
Administracin Pblica
Municipios segregantes
140
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Departamento Cdigo
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
La Guajira
Magdalena
Municipio segregado
Ao creacin
Municipios segregantes
27250
Istmina
27135
1994
Istmina
27050
Atrato
1997
Quibd
27425
Medio Atrato
1999
Quibd
27430
Medio Baud
1999
Bajo Baud
27600
Rio Quito
1999
Quibd
27810
Unin Panamericana
1999
Tad e Istmina
27150
2000
Riosucio
27160
Certegui
2000
27450
2000
Condoto y Nvita
27580
Rio Ir
2000
23300
Cotorra
1997
23350
La Apartada
1997
Ayapel y Montelbano
23682
San Jos de Ur
2007
Montelbano
23815
Tuchn
2007
25312
Granada
1995
Soacha
25260
El Rosal
1997
Subachoque
94663
Mapiripana (CD)
1999
Barranco Minas
44090
Dibulla
1995
Riohacha
44098
Distraccin
1995
Fonseca
44420
1998
Urumita
44378
Hato Nuevo
1999
Barrancas
44035
Albania
2000
Maicao
47268
El Retn
1996
Aracataca
47545
1996
Santa Ana
47030
Algarrobo
1999
47205
Concordia
1999
Administracin Pblica
&
Departamento Cdigo
Municipio segregado
Ao creacin
47660
1999
47980
Zona Bananera
1999
Cinaga
47460
Nueva Granada
2000
Plato
47720
47960
Zapayn
2000
50270
El Dorado
1992
Cubarral y El Castillo
52240
Chachagu
1992
Pasto
52565
Providencia
1992
Tquerres
52685
San Bernardo
1992
Albn
52254
El Peol
1998
El Tambo
52480
Nario
1999
Pasto
54385
La Esperanza
1993
Abrego y Cchira
54553
Puerto Santander
1993
Ccuta
86569
Puerto Caicedo
1992
Puerto Asis
86571
Puerto Guzmn
1992
Mocoa
86757
San Miguel
1994
Santander
68235
Sucre
70233
El Roble
1998
70221
Coveas
2002
Santiago de Tol
Tolima
73520
Palocabildo
1996
Falan
Vichada
99773
Cumaribo
1996
Magdalena
Meta
Nario
Norte
Santander
Putumayo
Administracin Pblica
Municipios segregantes
142
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Referencias bibliogrficas
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Camacho Roldn, Bogot.
Escobar, Jos Alfredo (1980).
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Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
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Giraldo, Csar (2001). Finanzas pblicas en Amrica
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Editorial Temis, Octava edicin actualizada, Bogot.
Wiesner, Eduardo (1992).
Colombia: descentralizacin y federalismo. Informe
final de la Misin para la
descentralizacin. Departamento Nacional de Planeacin, Bogot.
Legales y jurisprudenciales
Colombia. Constitucin Poltica de 1991.
Colombia. Ley 134. Por la
cual se dictan normas sobre
mecanismos de participacin
ciudadana.
Colombia. Ley 136. Por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento
de los municipios.
Colombia. Ley 617. Por la
cual se reforma parcialmente
la Ley136de 1994, el Decreto Extraordinario1222de
Administracin Pblica
&
El gran diseo
Hawking, Stephen y Mlodinow, Leonard
Barcelona, Ed. Crtica, 2010
En el ltimo libro del autor de la teora de los agujeros negros, se intenta dar una respuesta al origen
del universo desde la fsica cuntica, a partir precisamente de las interacciones de espacio, el tiempo
y la energa de la materia. Hasta el momento, la
mayora de fsicos y cientficos, haban reconocido que por muy satisfactorias que parecan las
explicaciones cientficas siempre eran deudoras
de determinados presupuestos iniciales, dejando
la posibilidad de algn diseo inteligente, una
explicacin ltima de la realidad que nos esquiva:
. As pues -nos dice Davies-, las cuestiones ltimas
quedarn en todo caso fuera del alcance de la ciencia
emprica tal como se puede definir93.
Hawking y Mlodinow, creen tener las respuestas
al origen del universo y a las leyes que lo rigen,
una teora ltima de todo (teora M), segn la
cual: nuestro universo no es el nico, sino que
muchsimos otros universos fueron creados de la
nada. Su creacin, sin embargo, no requiere la intervencin de ningn Dios o Ser Sobrenatural, sino
93 Aizpn, Felipe, Paul Davies y el Diseo Inteligente,
en: www.darwinodi.com/paul-davies-y-el-diseno-inteligente/. p.1, Consulta junio de 2012.
144
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
que dicha multitud de universos surge naturalmente de la ley fsica: son una prediccin cientfica (pp. 15, 16). Los autores
recuerdan que existen leyes regulares que
determinan los acontecimientos de la naturaleza y que son aplicables dentro de
un campo o sistema; nada escapa a estas
leyes y por tanto no hay algo as como
milagros. Los antiguos, por su ignorancia, inventaron los dioses y la religin
para explicar lo desconocido, pero desde
que parecen los filsofos de la naturaleza con Tales de Mileto hace unos 2.600
aos, se inicia la aventura humana para
encontrar explicaciones racionales que
reemplazarn los dioses por leyes. Este
largo proceso ha conducido al avance
cientfico hasta la actualidad.
Sin embargo, Hawking y Mlodinow
sostienen que la visin tradicional de la
fsica haca creer que el mundo podra
ser conocido por observacin directa y
que las cosas son lo que parecen segn
la percepcin por los sentidos. Esto debe
ser revaluado porque la fsica cuntica
demuestra que esto no es as, que las cosas no son lo que parecen y que dichas
teoras cunticas pueden ser aplicadas
para predecir tanto acontecimientos a
escala atmica y subatmica como a nivel macroscpico de la vida corriente;
lo anterior por dos consideraciones: 1)
Porque nuestro entorno y nosotros mismos estamos compuestos por un nmero
grande de tomos, Lo que sabemos es que
los componentes de todos los objetos obedecen las leyes de la fsica cuntica, y que las
leyes newtonianas conforman una buena
aproximacin para describir el comportamiento de los objetos macroscpicos constituidos por dichos componentes cunticos
(p.78); 2) Porque el universo originario
antes del Big Bang estaba tan conden-
Resea
&
Resea
146
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
Resea
&
Miguel Borja94
94
148
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
96 Harvey, D. Las crisis son necesarias en el capitalismo como una forma de reorganizar el
sistema. Entrevista de Brbara Schijman. En:
http://www.librered.net/, consultada 1 de octubre 2013, 11:43 a.m.
95
http://www.ipcc.ch/
Resea
&
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150
&
Administracin Desarrollo
Vol. 41, Nmero 57
sustenta en su interdependencia, universalidad y globalidad; y desde una perspectiva crtica elabora frmulas jurdicas
tendientes a instituir los derechos ambientales a partir de la creacin del Estado ambiental de derecho, tanto a nivel
estatal como global, hacia la satisfaccin
de las necesidades humanas bsicas, desde
un nuevo ambientalismo popular latinoamericano y alteglobalizador. (23) En
consecuencia, el planteamiento central
del texto tiene que ver con la propuesta
de la construccin social del Estado ambiental de derecho, con el fin de que la
organizacin poltica incorpore los derechos ambientales, los desarrolle y proteja
con eficiencias, efectividad y eficacia. El
Estado ambiental de derecho estar basado ya no en una Constitucin Poltica,
sino en una Constitucin Ambiental,
que vincule la integralidad de los derechos humanos, coloque lmites al poder
del estado, del capital y de las empresas,
y revalorice las prcticas concretas de los
pueblos y las comunidades que defienden la sostenibilidad ambiental y social.
Para el autor es necesario reconocer que
hay otros modos de vida y desarrollo en
sociedades basadas en el acceso, uso, produccin, transformacin, intercambio y
consumo sostenibles y de relacin consigo
mismo, con los otros y otras (incluida sus
generaciones actuales y futuras y las dems
especies) en reciprocidades, cuidado, respeto, responsabilidad y solidaridad. (462)
En consecuencia, la obra de Mesa Cuadros constituye un documento axial para
comprender los problemas ambientales,
los desafos que ellos nos plantean como
ciudadanos constructores de nuevas
formas polticas que permitan detener
el deterioro histrico de los entornos
naturales y sociales. Nos muestra que
Resea
&
Resea
Cra. 66 No. 24 - 09
PBX: 457 8000
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