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Paulo Tafner

Carolina Botelho

Rafael Erbisti

Organizadores

Reforma da Previdncia
A Visita da Velha Senhora

Braslia
2015

Reforma da Previdncia A Visita da Velha Senhora


Copyright 2015 by
Editora Gesto Pblica
Capa: Thiago Feij Ponte
Editorao eletrnica: Edimilson Alves Pereira
Reviso: Tet Oliveira

Tafner, Paulo., Botelho, Carolina., Erbisti, Rafael (Orgs.)


Reforma da Previdncia a visita da velha senhora / Paulo Tafner, Carolina
Botelho, Rafael Erbisti (Orgs.). 1. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
624 p.: il.
Bibliografia
ISBN 978-85-906273-2-6
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CDD 657.61
.

CDU 336.126

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Sobre os autores

Ana Amlia Camarano


Economista e pesquisadora da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Disoc/Ipea). Professora do Curso de Geriatria e Gerontologia da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), alm de ministrar cursos em outras universidades.
Tem concentrado suas pesquisas na rea de envelhecimento populacional e arranjos familiares.
Doutora em Estudos Populacionais pela London School of Economics, com ps-doutorado pela
Universidade de Nihon/Japo.

Carolina Botelho
Trabalha na Assessoria Especial de Estudos Econmicos da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio
de Janeiro. Foi pesquisadora do Grupo de Previdncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea/RJ) e assessora da Superintendncia de Estudos, Pesquisa e Capacitao da Agncia Nacional
de Aviao Civil (Anac). Doutoranda em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Polticos e
Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Escreveu vrios artigos e captulos de
livro com Paulo Tafner, entre eles, "Aprimoramento das polticas sociais: rumo ao Bolsa-Famlia
2.0" e "Youth and Social Security Coverage in Brazil".

Daniele Fernandes
Pesquisadora da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Disoc/Ipea). Desenvolve trabalhos na rea de demografia, com nfase em
envelhecimento populacional e polticas pblicas. Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas
Sociais na Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(Ence/IBGE).

Fabio Giambiagi
Economista e funcionrio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Ex-assessor do Ministrio de Planejamento e ex-membro do staff do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), em Washington. Autor, coautor ou co-organizador de 25 livros sobre
economia brasileira e colunista dos jornais O Globo e Valor Econmico.

Lus Eduardo Afonso

Professor associado do Departamento de Contabilidade e Aturia da Faculdade de Economia,


Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA-USP). Graduado em
Engenharia de Produo e Economia. Mestre e Doutor em Economia pela Usp. Autor de diversos
artigos sobre previdncia social publicados em peridicos e apresentados em eventos acadmicos.

Marcelo Abi-Ramia Caetano


Economista e coordenador de Previdncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Membro do conselho editorial do Journal of Social Policy. Doutor em pela UCB. Foi professor de
Economia na PUC-Rio e na Universidade Federal Fluminense (UFF), coordenador-geral de aturia
do Ministrio da Previdncia Social e pesquisador visitante da London School of Economics.
Prestou assessoria para simulaes dos impactos fiscais das reformas da seguridade social no Brasil,
Equador e Cabo Verde. Concentra seus trabalhos na rea de previdncia, com publicaes nos
EUA, Inglaterra, Sua, Portugal, Chile e Mxico.

Marcelo Pessoa
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Professor
de Economia e Finanas em cursos de ps-graduao do Instituto Brasileiro de Mercados de
Capitais (Ibmec), da Fundao Getulio Vargas (FGV-RJ) e da Universidade Cndido Mendes
(Ucam). Bacharel em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) e Doutor em
Economia pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas no Rio de
Janeiro (EPGE/FGV-RJ). Em coautoria com Paulo Tafner, foi premiado pelo Tesouro Nacional em
2006 por um trabalho sobre aposentadoria por invalidez.

Mrcia Carvalho
Professora do Departamento de Estatstica da Universidade Federal Fluminense (UFF). Membro do
Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da mesma universidade. Formada
em Estatstica pela ENCE Doutora em Economia pela UFF.

Paulo Tafner
Economista, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e professor. Excoordenador do Grupo de Estudos da Previdncia do Ipea/RJ. Autor de vrios livros e artigos sobre
previdncia social. Idealizador e editor da srie "Brasil: o estado de uma nao", publicao anual
do Ipea. Foi chefe da Assessoria Econmica da Secretaria de Finanas da Prefeitura de So Paulo,
diretor do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), superintendente de Estudos,

Pesquisa e Capacitao da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e subsecretrio-geral de


Fazenda do Estado Rio de Janeiro.

Rafael Erbisti
Professor substituto do Departamento de Estatstica da Universidade Federal Fluminense
(UFF). Doutorando em Estatstica pelo Departamento de Mtodos Estatsticos do Instituto de
Matemtica da Universidade Federal do Rio de Janeiro (DME/IM/UFRJ).
Simone Aras
professora e vice-coordenadora do curso de Cincias Econmicas na Universidade Federal
Fluminense, Instituto de Cincias da Sociedade e Desenvolvimento Regional, Polo Universitrio de
Campos dos Goytacazes. Mestre em Economia pela Universidade Candido Mendes.
Solange Kanso
Pesquisadora da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC) do IPEA e do Laboratrio de
Situaes Endmicas Regionais (LASER) da ENSP/Fiocruz. Desenvolve trabalhos na rea de
demografia e sade, com nfase em envelhecimento populacional. Doutora em Sade Pblica pela
ENSP/Fiocruz, mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela ENCE/IBGE e bacharel
em Estatstica pela UnB.

Prefcio
Vem em boa hora este livro sobre o sistema previdencirio no Brasil organizado e escrito
por Paulo Tafner, Carolina Botelho, Rafael Erbisti e alguns dos mais capazes estudiosos do pas. O
tema importa por seu impacto social, oramentrio e econmico, que, por sua vez, depende das
regras do sistema e da prpria evoluo demogrfica e econmica da sociedade.
As consequncias financeiras diretas do desenho do sistema previdencirio aparecem em
longo prazo, mas se fazem sentir muito antes, pois as expectativas quanto ao futuro do pas afetam
as taxas de juros e a avaliao de riscos e de cenrios, que determinam as decises de investimento
e poupana no presente. Esta conexo deveras importante, mas raramente levada em conta nas
discusses de poltica pblica, que tendem a focar em temas mais prementes para o tipicamente
curto horizonte de tempo relevante para o ciclo eleitoral.
No Brasil de hoje o quadro , nada mais nada menos, do que dramtico. A taxa de juros de
longo prazo vem se mantendo em patamares elevadssimos, estando hoje em cerca de 6% reais. A
taxa de investimento como proporo do PIB tem se mantido em torno de 18% h muitos anos, uma
das mais baixas dentre os pases emergentes, e claramente insuficiente para sustentar uma taxa de
crescimento mais acelerado. Alm disso, em funo tambm de inmeros problemas de natureza
microeconmica, o crescimento da produtividade na economia vem se desacelerando. Como
consequncia, as perspectivas de crescimento do pas so hoje as mais modestas desde o caos da
dcada de 1980 e incio dos anos 1990. Feito este rpido prembulo, cito aqui um trecho do captulo
final do livro que defende a reforma da Previdncia argumentando que instituies e polticas tm
que ir se adaptando s necessidades e s aspiraes de cada pas e realidade de seu contexto, que
evoluem com o tempo: Como expresso neste livro, temos um dficit crescente (da Previdncia),
mudanas demogrficas importantes pressionando este dficit, problemas no mercado de trabalho,
entre outras questes. Ou seja, j vivemos num cenrio novo, mas com regras e leis que no
respondem mais a ele.
Os gastos do governo com a Previdncia vm aumentando continuamente como proporo
do PIB, ao longo de vrios anos, pressionando as finanas pblicas e as taxas de juros, e
aumentando a incerteza de longo prazo. Hoje, a Previdncia Social consome 7,5% do PIB,
considerado apenas o INSS. Os gastos dos regimes prprios (Governo Federal, Estados e
Municpios) consomem aproximadamente 4,4% do PIB, ou seja, gastamos com Previdncia quase
12% do PIB. Esta situao chama a ateno, pois, ao contrrio de pases demograficamente mais
maduros, ocorre em um pas ainda relativamente jovem. Para que essa proporo se estabilize, ou
at caia, os autores avaliam que seria necessrio que o crescimento do PIB caminhasse para pelo

menos 3,5% ao ano, considerando um crescimento em termos reais dos benefcios da ordem de
1,5% ao ano at 2022, e de 0,5% ao ano a partir da. Hoje estamos longe destes nmeros. Ademais,
como apontam os autores, alm da preocupante evoluo dos gastos com o sistema previdencirio,
h que se levar em conta tambm a inexorvel trajetria crescente dos gastos com a sade, que
tambm impactar de forma importante as finanas pblicas.
Como as perspectivas de crescimento para os prximos anos so modestas, a importncia de
se abordar estes temas com coragem e viso de longo prazo se torna cada vez mais urgente.
Infelizmente, num momento de mltiplas crises como o atual, parece difcil imaginar que temas to
polmicos sejam abordados pelas lideranas polticas do pas. Resta-nos o consolo de que, graas a
este livro e a outros trabalhos de seus autores, este fracasso no passar inclume pelo crivo da
histria.

Arminio Fraga Neto


Gvea Investimentos, ex-presidente do Banco Central

Apresentao
A literatura acadmica se dedica h bastante tempo e com muito empenho aos estudos que
visam a responder s crises que afetam diversas sociedades. Estas crises podem ser de diversas
ordens, tais como econmicas, polticas e sociais. Dos estudos produzidos a respeito de crises,
podemos encontrar uma variedade de solues que, quando postas em prtica, muitas vezes
enfrentam dificuldades e resistncias por parte de grupos que se julgam ou so ameaados. A
soluo dependeria, portanto, de estabelecer um consenso mnimo entre especialistas responsveis
por refletir as questes, do convencimento dos governantes em relao s medidas que devero ser
adotadas, da coragem e oportunidade desses governantes em implementarem essas medidas, da
aceitao de amplos grupos sociais e da capacidade de contornar a resistncia de outros grupos mais
diretamente atingidos pelas novas medidas anticrise.
No caso de reformas previdencirias o problema mais complicado porque, em princpio,
afeta todos ainda que de formas e intensidades diferentes. Os perdedores so uma parcela
expressiva dos trabalhadores ativos, normalmente os mais velhos e que, por isso mesmo, dispem
de maior rede social, maior poder e prestgio social e econmico. Os vencedores so os
trabalhadores mais jovens, aqueles que sequer comearam a trabalhar e muitos que ainda vo
nascer. Mais precisamente, o grande vencedor a sociedade, pois uma reforma bem feita equaliza
ganhos e custos entre as geraes, aumenta a capacidade de crescimento da economia e,
consequentemente, aumenta a riqueza e o bem-estar de todos. Exatamente por equalizar custos e
ganhos, uma caracterstica marcante de reformas previdencirias que seus custos so percebidos
quase que imediatamente, mas seus ganhos so diludos no tempo.
Por essas caractersticas, reformas previdencirias so sempre objeto de muita paixo, muita
resistncia e muito frequentemente acompanhadas por muita desinformao.
Independentemente do tipo de crise a que as sociedades so expostas, uma coisa parece ser
comum: crises ocorrem porque as sociedades sofrem transformaes em sua estrutura econmica e
social e reagem a isso. Elas podem ser mais profundas ou mais superficiais, podem afetar quase
todos ou apenas poucos grupos, mas quando ocorrem porque respondem a uma situao que antes
no se fazia presente.
Se as sociedades fossem estticas, paradas no tempo, provavelmente no enfrentariam
tenses e conflitos, mas sabemos que, do ponto da Histria, esta seria uma situao impossvel.
Nesse sentido, podemos admitir que qualquer sociedade enfrenta e enfrentar crises ao longo de sua
histria porque est permanentemente sujeita a mudanas. Estas, por sua vez, acontecem quando se

alteram as estruturas bsicas que compem os grupos sociais ou as suas instituies, podendo ser
motivadas por foras internas ou externas.
Mudanas econmicas e sociais refletem um determinado contexto histrico, e permanecem
no tempo, constrangendo os atores a recriarem regras e normas sociais mais ajustadas ao novo
contexto. Por consequncia, as instituies da sociedade tambm so obrigadas a se adaptarem, sob
o risco de tornar mais grave a crise. como se fosse uma teia de relaes, cujos tecidos ficam
cuidadosamente imbricados uns nos outros, fazendo com que a mudana de um provoque a
mudana do outro. quase um processo sinptico. Mas nesse caso o processo em geral no se
completa, a no ser sob a gide de reformas. Ficamos mais velhos e ficaremos ainda mais nos anos
que viro; produzimos menos filhos e hoje a taxa de fecundidade est abaixo da reposio
populacional ; mudamos a composio e a estrutura da famlia; constitumos novos arranjos
familiares muitos dos quais envolvendo cnjuges com enorme diferena etria ; trabalhamos
cada vez menos como proporo da durao da vida. So enormes e profundas mudanas
econmicas e sociais. Apesar disso, continuamos a nos aposentar com a mesma idade com que se
aposentavam nossos pais que viviam, em mdia, 20 anos menos do que vivemos hoje.
A Previdncia Social , portanto, uma dentre vrias instituies que so afetadas pelas
mudanas sociais. Nesse sentido, para compreender questes previdencirias, devemos entend-las
dentro da lgica exposta aqui, isto , de que ela parte interdependente do tecido econmico e
social e que reflete e reage s mudanas que ocorrem na sociedade. Sendo assim, chamamos a
ateno do leitor para que compreenda que a Previdncia Social uma instituio que precisa ser
encarada como anacrnica, se analisada no bojo das mudanas atuais.
Este livro cumpre a funo de abordar os temas ligados Previdncia Social brasileira,
apresentando os principais dilemas deste debate. Veremos adiante que os captulos passam por
questes como o surgimento da previdncia social, pela apresentao de conceitos fundamentais de
sistemas previdencirios que uma discusso necessria para o entendimento do seu
funcionamento chegando a uma exposio bastante fiel do atual cenrio previdencirio no Brasil,
com suas particularidades, suas virtudes e seus graves defeitos.
Paulo Tafner, em parceria com Carolina Botelho e Rafael Erbisti, abrem o debate nos cinco
primeiros captulos do livro. No primeiro, mostram o surgimento da previdncia social nas
sociedades e como foi se dando a construo institucional e operacional da mesma. Ao longo do
captulo, os autores tambm se atm s relaes existentes entre o Estado e os sistemas de
previdncia luz da literatura sobre o tema.

No Captulo 2 revelam os poucos consensos em torno das questes previdencirias. Para


eles, esses poucos consensos esto concentrados em torno do vertiginoso aumento da despesa
previdenciria, que, em geral, est explicado na componente demogrfica e no fato de que uma
importante parcela da populao passou a acessar mais e maiores benefcios sociais no perodo
posterior promulgao da Constituio Federal de 1988. Na ocasio, foram ampliados e criados
diversos mecanismos de proteo social, inclusive ligados ao Direito Previdencirio, o que, segundo
os autores, fez aumentar significativamente a despesa previdenciria no Brasil.
Aps terem apresentado os principais consensos no debate acerca da previdncia, no
Captulo 3 os autores expem as discusses mais polmicas e controversas. Procuram mostrar que
h argumentos que servem apenas para confundir fatos e interesses, muitas vezes com o intuito no
expresso de proteger este ou aquele grupo que desfruta de privilgios. Os autores tratam
sucintamente de quatro argumentos comumente encontrados na agenda previdenciria e que so
utilizados para manter as regras previdencirias como esto, ainda que isso pressione as contas
pblicas, diminuindo a capacidade de o governo investir e ampliar e melhorar outras polticas
pblicas. Aproveitam tambm para desmistificar a ideia do uso da previdncia social no Brasil
como o melhor instrumento para combater a pobreza e a desigualdade.
No Captulo 4 os autores destacam que as regras que regulam o acesso aos benefcios
previdencirios, o reajustamento de seu valor e o comportamento social so fatores fundamentais na
explicao de por que nossa Previdncia Social apresenta despesas to elevadas seja quando
expressa em percentagem de nosso Produto Interno Bruto, seja quando comparada
internacionalmente. Isso, mais uma vez, revela-se um componente importante que acaba por exercer
forte presso nos gastos pblicos.
No Captulo 5, em texto solo, Paulo Tafner, Carolina Botelho e Rafael Erbisti mostram que
o aumento da cobertura direta observada no perodo compreendido entre a edio da CF/1988 e os
dias atuais se deu basicamente pela expanso acelerada do mercado de trabalho. Apresenta medidas
alternativas de medir a cobertura previdenciria, oferecendo ao leitor o que denomina cobertura
expandida, a qual inclui membros de famlias nas quais pelos menos um membro responsvel (pai
ou me, em geral) tem cobertura do sistema. Tafner aponta que no perodo ps-Constituio a
cobertura expandida ocorreu pela expanso dos benefcios (aposentadoria e penso) e no foi capaz
de ampliar a cobertura de crianas e jovens, grupos sociais que so mais expostos pobreza. O
autor demonstra que houve crescimento da cobertura previdenciria entre os grupos mais idosos e
tambm reduo da proteo aos segmentos etrios mais jovens da populao.

Fabio Giambiagi e Lus Eduardo Afonso analisam, no Captulo 6, a trajetria passada das
variveis associadas Previdncia Social. Para os autores, o exerccio de compreender a base do
sistema de previdncia permite a realizao de qualquer diagnstico destinado a definir polticas
para o futuro.
No Captulo 7, Ana Amlia Camarano, Solange Kanso e Daniele Fernandes examinam o
impacto do novo regime demogrfico no mercado de trabalho e na demanda por benefcios
previdencirios. As autoras formulam um cenrio prospectivo a respeito dos componentes da
dinmica demogrfica e a partir dele elaboram uma projeo para a populao em idade ativa,
potencial contribuinte de um sistema de Seguridade Social, e para a populao idosa, potencial
beneficiria.
Marcelo Abi-Ramia Caetano mostra, no Captulo 8, que a diferenciao das regras entre
regime prprio de previdncia social (RPPS) e regime geral de previdncia social (RGPS) torna a
previdncia dos servidores pblicos no somente cara, mas tambm a transforma em catalisadora do
padro desigual de distribuio da renda nacional. As reformas previdencirias das ltimas duas
dcadas atuaram no sentido de harmonizar as regras dos dois regimes e os tornarem menos
desiguais e menos onerosos s contas pblicas. Entretanto, grupos como os militares passaram
praticamente ilesos no processo de reformas e mantiveram regras antigas. Por conta dessas
distores, para o autor, o processo de reforma merece continuidade.
Escrito por Marcelo Pessoa, o Captulo 9 apresenta uma perspectiva para a previdncia
complementar brasileira com base nas informaes histricas do setor. Para isso, o autor analisou o
lado da oferta de planos, usando dados da Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar
(Previc) e da Superintendncia de Seguros Privados (Susep), e a parte da demanda por previdncia
complementar. Na opinio dele, os resultados revelam tendncias significativas de desenvolvimento
do setor de previdncia complementar no Brasil.
No Captulo 10, Paulo Tafner e Rafael Erbisti veem o risco associado indexao do salrio
mnimo aos pisos previdencirio e assistencial e destacam que os benefcios assistenciais tm
efetivo impacto na reduo da pobreza entre idosos, mas, praticamente, nenhum efeito sobre a
pobreza de crianas e jovens, que so os grupos mais vulnerveis da sociedade brasileira. Para os
autores, alm de representar injustia social, o desestmulo contribuio previdenciria, acaba se
tornando um potencial fator de desagregao social. Eles tambm mostram que, caso o valor deste
benefcio fosse inferior ao piso previdencirio, seu impacto sobre a pobreza e a extrema pobreza
seria praticamente o mesmo.

Paulo Tafner, Mrcia Carvalho, Carolina Botelho, Rafael Erbisti e Simone Aras fazem, no
Captulo 11, um breve relato da evoluo do benefcio de penso por morte no Brasil ao longo do
tempo, destacando o processo de flexibilizao excessiva de acesso e fixao do valor do benefcio
nos anos mais recentes, com impactos no triviais sobre as despesas pblicas. Em seguida, os
autores procuram caracterizar quem so os indivduos que recebem esse benefcio. No estudo fica
evidente que as mulheres so o grupo amplamente majoritrio, bem como tem sido crescente o
acmulo de benefcios, tendo em vista a maior insero da mulher no mercado de trabalho.
No Captulo 12, Paulo Tafner, Carolina Botelho e Rafael Erbisti voltam a se debruar sobre
o tema da penso por morte no Brasil e chamam a ateno para um aspecto usualmente no
abordado na literatura que trata da questo previdenciria e que pode ser resumido nesta pergunta: a
excessiva flexibilidade de acesso ao benefcio de penso afeta a propenso a trabalhar por parte dos
beneficirios? Os resultados so bastante interessantes.
Em mais um texto solo, Paulo Tafner analisa, no Captulo 13, o rpido processo de
envelhecimento da populao brasileira ocorrer nos prximos anos. A consequncia disso o
aumento do nmero de idosos e a reduo do nmero de crianas e jovens; a composio etria da
populao vai mudar radicalmente em breve. Se por um lado a reduo do nmero de crianas e
jovens poder ser um componente favorvel para limitar os gastos com educao e melhorar sua
qualidade, por outro o aumento do nmero de idosos exercer forte presso para a elevao dos
gastos pblicos.
Finalmente, no Captulo 14, Carolina Botelho e Paulo Tafner concluem o livro chamando a
ateno do lder do Executivo brasileiro para que exera a funo de principal promotor das
mudanas que se fazem urgentes na Previdncia Social brasileira. Para os autores, dado o
presidencialismo de coalizo existente no Brasil, o presidente da Repblica o principal promotor e
mobilizador das mudanas polticas e, por isso, no pode se esquivar das responsabilidades com a
previdncia social.
O debate sobre a previdncia no Brasil ainda est longe de apresentar algum consenso
amplo, o que, em dada medida, acaba comprometendo a resoluo de seus graves problemas. Parte
de nossa sociedade e de nossas lideranas polticas ainda rejeitam e se mostram reativas s
transformaes que devem ser feitas. O trabalho que apresentamos mais um instrumento para
acelerar tomadas de decises que j deveriam ter ocorrido. E s foi possvel porque teve a
colaborao de vrios especialistas no tema, que dedicaram e dedicam boa parte de suas trajetrias
profissionais a lanar luz para uma questo to urgente de nossa sociedade. Nesse sentido, como
organizadores dessa obra, nosso dever agradecer a Fabio Giambiagi, Ana Amlia Camarano,

Marcelo Abi-Ramia Caetano, Lus Eduardo Afonso, Solange Kanso, Daniele Fernandes, Marcelo
Pessoa, Mrcia Carvalho e Simone Aras pela dedicao realizao deste livro e contribuies
muito relevantes a um debate to necessrio a nossa sociedade. Agradecemos, ainda a Rafael
Erbisti, pelo empenho, pela dedicao e pela parceria em todas as etapas desta obra.
Organizadores
Paulo Tafner
Carolina Botelho
Rafael Erbisti