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A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO
NO REGIONALISMO LATINO-AMERICANO

Rodrigo Alves Teixeira


Walter Antonio Desider Neto

1790
TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, novembro de 2012

A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO NO
REGIONALISMO LATINO-AMERICANO
Rodrigo Alves Teixeira*
Walter Antonio Desider Neto**

* Do Banco Central do Brasil (BCB).


** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


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JEL: B22; F15; F42; F55; N16; O10.

SUMRIO

RESUMO
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 O REGIONALISMO LIBERAL E O REGIONALISMO
DESENVOLVIMENTISTA DA CEPAL.............................................................................8
3 OS RUMOS DE FATO DA INTEGRAO NAS DCADAS
DE 1960 A 1980 ......................................................................................................17
4 ANOS 1990: CONSENSO DE WASHINGTON, GLOBALIZAO
E REGIONALISMO ABERTO........................................................................................24
5 O RELATIVO ABANDONO DO REGIONALISMO LIBERAL
E A RECUPERAO DO REGIONALISMO DESENVOLVIMENTISTA...............................29
6 CONSIDERAES FINAIS...........................................................................................33
REFERNCIAS..............................................................................................................35
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR..................................................................................37

RESUMO
O objetivo deste artigo , a partir da anlise do desenvolvimento histrico dos projetos de integrao regional na Amrica Latina e do pensamento econmico e poltico
predominante que estiveram por trs deles, demonstrar que, no debate atual sobre a
integrao latino-americana, h um resgate das ideias cepalinas dos anos 1950 e 1960
quanto ao carter que deve ter esta integrao a qual, nos escritos originais da Cepal,
deveria assumir feies de um regionalismo desenvolvimentista, em oposio a um
regionalismo liberal. esta tenso quanto ao carter do regionalismo que se buscar
mostrar na histria deste debate.
Palavras-chave: integrao regional; Cepal; desenvolvimentismo; integrao latino-americana;
pensamento econmico.

ABSTRACT
This article aims to show that, by analyzing both the historical development of regional
integration processes in Latin America and the political and economic ideas behind
them, ECLACs ideas, from the 1950s and 1960s, about what features Latin American
integration should present a developmental regionalism in opposition to a liberal one
have been recovered today. Thus, the article also intends to show the tension between
these two kinds of regionalism in Latin American regional integration history.
Keywords: regional integration; ECLAC; developmentalism; Latin American integration;
economic thought.

i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.

1 INTRODUO
Ao longo da histria, a integrao regional latino-americana, poltica e econmica, passou por diferentes etapas, nas quais diversos projetos foram propostos e executados no
continente. Nestes perodos, as caractersticas da integrao planejada e observada foram influenciadas tanto pela conjuntura poltica e econmica internacional como por
ideias emanadas por comunidades epistmicas na regio e no mundo. Neste contexto, a
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) teve participao ativa
na construo destas ideias e exerceu forte influncia sobre os objetivos dos acordos de
integrao no continente.
O objetivo deste artigo , a partir da anlise do desenvolvimento histrico dos
projetos de integrao regional na Amrica Latina e do pensamento econmico e
poltico predominante que estiveram por trs deles, demonstrar que, no debate atual
sobre a integrao latino-americana, h um resgate das ideias cepalinas dos anos 1950
e 1960 quanto ao carter que deve ter esta integrao a qual, nos escritos originais da
Cepal, deveria assumir feies de um regionalismo desenvolvimentista, em oposio a
um regionalismo liberal. esta tenso quanto ao carter do regionalismo que se buscar
mostrar na histria deste debate.
Dessa maneira, ser assumida a existncia de dois tipos de regionalismo: o liberal
e o desenvolvimentista. Como se buscar mostrar, o debate sobre a integrao regional
na Amrica Latina pode ser compreendido por meio destes que se podem chamar de
tipos ideais de integrao, seguindo a metodologia de Max Weber (1979). O objetivo
no caricaturar as posies dentro do debate, mas acentuar as diferenas entre elas
para mostrar que existe um movimento pendular, tanto nas discusses tericas como na
realidade concreta, ora pendendo para um regionalismo de carter liberal, ora para um
regionalismo desenvolvimentista. Ademais, no se faz necessrio encontrar na realidade
exatamente aquelas concepes definidas dos tipos ideais, na medida em que, de acordo
com Weber, no se espera que tais categorias existam em estado puro na realidade, mas
apenas que, uma vez acentuadas as diferenas entre os extremos para a construo das
categorias, elas sirvam como recurso heurstico para interpretar a realidade.
O texto se divide em cinco sees. Aps esta introduo, na segunda seo so apresentadas as ideias dos pensadores da Cepal acerca da integrao latino-americana, especialmente de Ral Prebisch (1964, 1985), que influenciaram os acordos de integrao da regio.

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Na terceira, analisam-se os acordos de integrao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e sua sucessora, Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), bem como de outros exerccios de integrao, buscando explicaes para seus resultados frustrantes, em especial se comparados proposta ambiciosa de integrao da Cepal.
Na quarta, apresenta-se a nova proposta de regionalismo, de cunho liberal, surgida no interior da Cepal nos anos 1990, que ficou conhecida como regionalismo aberto, procurando
mostrar suas conexes com o novo contexto internacional: o iderio da globalizao e a
influncia das ideias do chamado Consenso de Washington, bem como o propalado esgotamento do modelo de substituio de importaes e seu carter fechado e protecionista.
Na quinta seo, examina-se brevemente o reflorescimento das ideias do regionalismo desenvolvimentista a partir dos anos 2000, ao passo que, na ltima, algumas consideraes
finais so tecidas.

2 O REGIONALISMO LIBERAL E O REGIONALISMO


DESENVOLVIMENTISTA DA CEPAL
2.1 O regionalismo liberal
O tipo ideal que ser chamado de regionalismo liberal tem suas bases na doutrina
clssica do comrcio internacional, com origem na crtica de Adam Smith ao sistema mercantilista, posteriormente desenvolvida por David Ricardo com a noo de
vantagens comparativas. A verso neoclssica da teoria do comrcio, desenvolvida
por Heckscher e Ohlin e formalizada por Samuelson, consolidou a viso ortodoxa da
teoria do comrcio internacional e sua defesa da especializao.
De toda forma, o tratamento mais detalhado da questo da integrao regional,
dentro desta viso neoclssica da teoria do comrcio internacional, foi obra de Viner
(1950, 1953), que desenvolveu os conceitos de criao e de desvio de comrcio. Para
ele, os acordos regionais de comrcio poderiam levar criao de comrcio entre os
membros, mas tambm poderia haver desvio de comrcio, ou seja, a substituio da
importao de terceiros pases mais eficientes por importaes de membros do bloco
regional, menos eficientes.
Portanto, nessa viso liberal, o regionalismo no visto como algo positivo.
A integrao econmica de carter regional apenas um second best relativamente

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a uma abertura econmica multilateral e irrestrita, em que os ganhos de comrcio


seriam maximizados.
H ainda outros elementos que poderiam caracterizar esta viso liberal do
regionalismo. Celso Furtado, ao tratar do papel do comrcio internacional no
desenvolvimento, escreveu:
No estudo do desenvolvimento, cabe considerar o comrcio exterior de trs ngulos diferentes:
a) como fator de elevao da produtividade econmica, mediante a expanso dos mercados e
especializao; b) como fora motora capaz de provocar transformaes das estruturas; e c) como
canal de transmisso do progresso tcnico (Furtado, 1985, p. 165).

De acordo com Furtado (1985), a teoria ortodoxa do comrcio internacional


tratou apenas do primeiro aspecto, deixando de lado os outros dois. Desta maneira,
outra caracterstica fundamental da viso liberal do regionalismo que ela destaca
apenas a questo comercial e os ganhos de comrcio (sejam eles derivados de retornos de
escala ou de vantagens comparativas), dando pouca ou nenhuma ateno ao papel das
mudanas estruturais e ao progresso tecnolgico.
2.2 O regionalismo desenvolvimentista
A viso de Prebisch (1964, 1985) da integrao econmica tem suas origens ainda
no sculo XIX, quando surgiu relacionada ao tema da integrao de territrios de
desenvolvimento capitalista retardatrio, como a formao dos Estados Nacionais da
Alemanha e da Itlia. Desta forma, foi Friedrich List (1841) quem lanou as bases do
que ser chamado aqui de regionalismo desenvolvimentista.
List, que parece ter tido influncia de Alexander Hamilton,1 via a integrao regional
como uma estratgia para a promoo do desenvolvimento econmico de pases em condies de desvantagem relativamente aos pases em estgio mais avanado do desenvolvimento
capitalista. Referindo-se escola clssica do comrcio, escreveu o autor:

1. Hamilton foi o primeiro secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, de 1789 a 1795. Em seu Relatrio sobre as manufaturas, ops-se
abertamente s ideias britnicas sobre livre comrcio, defendendo a industrializao deste pas.

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A escola no percebe que, em um regime de total livre concorrncia, com naes manufatureiras
mais adiantadas, uma nao menos adiantada, embora bem aparelhada para a manufatura, jamais
conseguir atingir uma fora manufatureira prpria perfeitamente desenvolvida, nem conseguir
sua independncia nacional completa, se no recorrer ao sistema protecionista. (...) A escola
popular procura aduzir os benefcios resultantes do comrcio interno livre como prova de que as
naes s podem conseguir o mais alto grau de prosperidade e poderio dentro de um regime de
absoluta liberdade de comrcio internacional, quando a histria em toda parte e sempre demonstra o contrrio (List, 1841, p. 213).

A Cepal, como bem conhecido, veio desenvolver nos anos 1950 o arcabouo
terico que mostra que a industrializao fundamental para a superao do desenvolvimento. A crtica mais frequente concepo cepalina, especialmente quando
se comparam os rumos seguidos pela Amrica Latina com os dos pases do Leste
Asitico e mais recentemente com os da China, a de que tal concepo conduziu ao
fechamento das economias latino-americanas em funo de medidas protecionistas
de estmulo indstria nacional, criando um padro de desenvolvimento autrquico que visava autossuficincia. Assim, tal proposta de desenvolvimento, baseada
na substituio de importaes, teria conduzido a uma indstria pouco dinmica,
incapaz de acompanhar os ganhos de produtividade alcanados pelos pases cujas
indstrias foram submetidas concorrncia externa e, menos ainda, de internalizar
o progresso tecnolgico. Esta foi a crtica encampada pelas propostas de liberalizao
sintetizadas no chamado Consenso de Washington no final dos anos 1980, o qual
visava expurgar o iderio desenvolvimentista e suas propostas protecionistas.
Porm, uma rpida incurso pelos primeiros textos da Cepal e seus principais
pensadores que tratam do tema da integrao econmica suficiente para desmistificar
esta interpretao equivocada de que o modelo ideal cepalino seria a autarquia, e que
tanto o protecionismo exacerbado como os resultados decepcionantes das tentativas de
integrao latino-americanas seriam decorrentes das ideias daquela comisso.
Em meio ao debate cepalino sobre a superao do subdesenvolvimento da Amrica Latina, ainda nas dcadas de 1950 e 1960, o tema da integrao j era visto como
fundamental. Em um texto seminal da Cepal, redigido por Prebisch (Cepal, 1959),
defende-se explicitamente a criao de um mercado comum, deixando claro que a
integrao econmica era de suma importncia para o desenvolvimento econmico
da regio.

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claro que o modelo de integrao econmica proposto por Prebisch no era


a abertura comercial pura e simples, multilateral, baseada na especializao na produo de produtos primrios para exportao visando explorar vantagens comparativas
estticas modelo preconizado pela doutrina liberal do comrcio internacional, base
da viso neoclssica da integrao econmica desenvolvida por Viner (1950, 1953).
Em contrapartida, a proposta de Prebisch era de uma integrao que atendesse a duas
grandes exigncias dos pases latino-americanos: a industrializao e a superao da
vulnerabilidade externa (Cepal, 1959, p. 330). Justamente para atender a estas duas
exigncias, a integrao econmica proposta por Prebisch tinha um carter regional,
para fortalecer um grupo de economias perifricas e promover sua insero na economia mundial de forma a preservar a autonomia de seus Estados nacionais na conduo
do processo de desenvolvimento econmico.
Portanto, a proposta cepalina no deve ser identificada, de maneira simplista,
com um modelo de desenvolvimento autrquico e com a existncia de rent-seekers domsticos, que visam ganhos de monoplio e cujo resultado seria a completa despreocupao com o aumento da produtividade. Ao contrrio, tal proposta visava a um tipo de
integrao econmica que criasse condies para a mudana estrutural em economias
perifricas, com a busca do aumento da produtividade, seja pela criao de um mercado regional que viabilizasse a industrializao por meio da obteno de ganhos de
escala, seja pelo aumento da produtividade da economia pelo deslocamento de grandes
contingentes de mo de obra do setor de subsistncia, de baixa produtividade, para o
setor industrial, de elevada produtividade.
Ademais, tal proposta no descartava, como muito difundido, os ganhos de
comrcio advindos da especializao, na medida em que Prebisch defendia claramente
a especializao da atividade industrial regional, de acordo com as especificidades de
cada pas:
Se um pas se proe a crescer com um ritmo superior ao ritmo lento imposto pelo de suas exportaes, no tem atualmente outra alternativa seno substituir com produo interna tudo aquilo que
no lhe possvel importar. O mercado comum lhe dar outra alternativa: desenvolver exportaes
industriais aos outros pases a fim de se procurar neles bens que de outra forma teria sido forado a
substituir. Dessa forma, em vez de implantar todo tipo de indstrias substitutivas, cada pas poder
se especializar nas quais julgue mais convenientes segundo seus recursos naturais, as aptides de
sua populao e as possibilidades de seu mercado; e manter importaes provenientes dos demais

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pases do mercado comum de forma a satisfazer outras necessidades de bens industriais que no
foram possveis satisfazer com base em importaes do resto do mundo (Cepal, 1959, p. 339).

O trecho citado deixa claro que no se trata, dessa maneira, da especializao


na produo de bens primrios, nos moldes defendidos pelos liberais, mas se refere
especializao dentro do processo de industrializao. Isto promoveria o aproveitamento de ganhos de especializao e de escala entre os pases latino-americanos e a
integrao de cadeias produtivas regionais. Este processo incentivaria as exportaes
regionais de manufaturados, o que fortaleceria a indstria da regio com o aumento da
produtividade e reduziria a vulnerabilidade externa, inerente s economias primrioexportadoras. Assim, as ideias de Prebisch eram muito mais sofisticadas que seus crticos costumam fazer parecer.
interessante observar que o prprio Prebisch foi crtico do protecionismo
excessivo nos pases da regio:
Ao se ter exagerado em muitos casos a poltica protecionista mediante restries muito pronunciadas
quando no proibies importao, tornou-se consideravelmente raro o ambiente de competio
no mercado domstico (Cepal, 1959, p. 336, traduo nossa).
Como por demais sabido, esta proliferao de toda a espcie de indstrias num mercado fechado
privou os pases latino-americanos das vantagens da especializao e das economias de escala e,
graas a tarifas e restries exageradas, no se desenvolveu antes um tipo saudvel de competio,
tudo isso em detrimento da eficincia produtiva (Prebisch, 1964, p.89).

E, em um texto mais recente:


Elaboramos uma teoria para demonstrar que a industrializao era economicamente vivel, sempre
que no se exagerava a proteo aduaneira, como infelizmente se fez com muita frequncia
(Prebisch, 1985, p. 50, traduo nossa).

Assim, a maior abertura que Prebisch preconizava para a regio, ainda que claramente levasse em conta a importncia da concorrncia e das vantagens comparativas, no era baseada apenas nestes argumentos, mas em uma proposta de integrao
vinculada a uma poltica ampla de desenvolvimento regional pela via da industrializao por substituio de importaes, planejada e coordenada pelos Estados nacionais.

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Por isso, sua proposta era de que a abertura se iniciasse no nos setores j existentes da
indstria, pois isso poderia levar ao aumento da capacidade ociosa nos pases mais atrasados e a presses protecionistas. A abertura deveria ser gradual e aplicada aos novos setores
industriais a serem implantados, em especial aqueles que traziam mais problemas para
o balano de pagamentos, pela dependncia de sua importao.
O foco desta abertura regional estava, portanto, no no comrcio intersetorial da
teoria das vantagens comparativas, mas no comrcio intrassetorial, visando constituio
de cadeias de valor na indstria regional. Neste ponto, ateno especial era dada por
Prebisch s economias pequenas da regio, mais atrasadas e com menor desenvolvimento relativo, cujos mercados internos reduzidos dificultavam o seu processo de industrializao. Para estes pases, a simples abertura econmica de cunho liberal no seria
interessante, pois alm de impedir seu processo de industrializao, levaria a dficits
comerciais com as economias mais industrializadas da regio, reproduzindo em mbito
regional as desigualdades e assimetrias que havia entre pases perifricos e centrais.
Essas economias pequenas poderiam, na proposta de Prebisch, ser dinamizadas
com a integrao regional, na medida em que esta traria o mercado necessrio para o
aproveitamento dos ganhos de escala, permitindo sua industrializao direcionada
exportao para os demais pases do bloco. Note-se a semelhana deste argumento com
o modelo seguido por algumas economias asiticas, frequentemente utilizado pelos
crticos como contraponto ao arcabouo cepalino. E, de fato, Prebisch nunca desprezou
a importncia de aumentar as exportaes dos pases latino-americanos, dedicando
apenas a este tema uma seo inteira de um de seus textos (Cepal, 1959).
A proposta de Prebisch (Cepal, 1959) supunha, portanto, uma cooperao econmica que iria muito alm da mera abertura comercial nos moldes liberais.
A integrao envolveria mecanismos de reduo de assimetrias e a no exigncia de
reciprocidade, de maneira que pases superavitrios se dispusessem a reduzir mais rapidamente suas barreiras ao comrcio, ao passo que pases deficitrios poderiam faz-lo
de forma mais lenta. Ao se observar a atual situao da zona do euro na Unio Europeia
(UE) o maior esforo j visto em termos de integrao regional , mergulhada em
uma crise que se iniciou nos pases de sua periferia, cuja origem, entre outras, est nos
desequilbrios entre as economias menos desenvolvidas, deficitrias (Portugal e Grcia)
e as mais desenvolvidas, superavitrias (Alemanha e Frana), surpreendente a lucidez
e atualidade da proposta de Prebisch.

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Em outro artigo, Prebisch (1964) defende a complementao produtiva regional e a coordenao dos investimentos e dos planos de desenvolvimento econmico
dos pases da regio, novamente destacando a necessidade de haver diferentes ritmos
de liberalizao para compensar os desequilbrios comerciais e as assimetrias regionais.
Neste mesmo texto, o autor traz outra importante discusso: a necessidade de se apoiar
as empresas locais, uma vez que as filiais estrangeiras poderiam representar um obstculo ao desenvolvimento regional, na medida em que suas decises seguiam a estratgia
global de suas matrizes, e, desta forma, elas teriam uma tendncia para realizar investimentos apenas nas maiores economias da regio, alm de que o progresso tecnolgico
ficaria retido nos pases centrais. Desta forma, o desenvolvimento regional no deveria se
tornar dependente dos investimentos de filiais estrangeiras, pois com isso se transferiria
para o exterior importantes decises que afetariam o desenvolvimento latino-americano.
Outros autores, como Furtado (1985) e Fajnzylber (1970), desenvolveram argumentos semelhantes a respeito de as filiais de empresas estrangeiras limitarem a complementao produtiva regional. Em particular, o estudo emprico de Fajnzylber sobre
as multinacionais na Amrica Latina conclui que a indstria brasileira se tornou um
dos centros de distribuio regional das multinacionais, concentrando suas exportaes
de manufaturados de baixo contedo tecnolgico para os pases da ALALC e importando os insumos intermedirios e bens de capital de maior contedo. Desta forma,
as filiais estrangeiras no contribuiriam para a criao de cadeias produtivas regionais.
Tavares e Gomes sustentam a mesma opinio:
O aspecto central deste processo se encontra no fato de que o avano da industrializao promovido e liderado pela grande empresa internacionalizada, a qual molda a expanso do mercado
interno de acordo com padres de produo e consumo transplantados das economias capitalistas desenvolvidas das quais provm. Disso derivam diversos problemas, alguns dos quais tm
relao direta com o tema da integrao.
Naturalmente, a presena dominante destas empresas impe e generaliza suas formas de organizao produtiva e de competio sobre uma estrutura industrial tecnologicamente atrasada e
heterognea, com escasso grau de articulao interna e carente de um setor de bens de capital
com a dimenso e a base tcnica necessrias para sustentar endogenamente o processo de expanso industrial. Isso gera fortes despropores no tamanho econmico dos diversos componentes
da estrutura setorial (dadas as escalas de produo relativamente maiores das empresas integradas
aos complexos transnacionalizados), forando processos de adaptao defensiva das empresas e

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dos ramos j implantados e provocando marcantes desequilbrios e descontinuidades no processo


de crescimento industrial (Tavares e Gomes, 1998, p. 24, traduo nossa).

Ainda sobre o tema da presena das multinacionais, a verso da teoria da dependncia de Cardoso e Faletto (1968), contra as teorias do imperialismo que criticavam
a presena das multinacionais, defendeu a possibilidade de um desenvolvimento dependente e associado ao capital estrangeiro (as multinacionais) que mudaria, com a
internacionalizao do mercado interno, o prprio carter das relaes de dependncia.
Assim, se a industrializao rompia com os laos da forma anterior de dependncia, caracterizada pelas relaes clssicas entre centro e periferia, em que os pases perifricos,
exportadores de bens primrios, tinham sua dinmica econmica e social estreitamente
dependente da dinmica dos pases centrais (a demanda externa), a nova fase apontada
pelos autores, pela qual o capital estrangeiro passava a ser fundamental na industrializao perifrica para atender o mercado interno, agora internacionalizado, conferia novos
traos s relaes de dependncia, reproduzindo, em um contexto de desenvolvimento,
a heteronomia das naes latino-americanas:
Ao tratar de integrar-se na era da produo industrial relativamente moderna, por intermdio da transferncia de capitais externos, e com eles da tcnica e da organizao produtiva modernas, alguns pases da regio alcanaram, em graus distintos, a intensificao do
processo de industrializao, mas com consequncias evidentemente restritivas quanto
autonomia do sistema econmico nacional e s decises de polticas de desenvolvimento
(Cardoso; Faletto, 1968, p. 166).

Entretanto, mesmo esse padro de desenvolvimento industrial que estava promovendo a industrializao sem romper com os laos de dependncia no estaria,
segundo os autores, disponvel a todos os pases, mas apenas queles que tinham
mercados internos amplos, que eram os que interessavam s multinacionais.
A proposta de Prebisch visava cooperao entre os pases latino-americanos
para reduzir as assimetrias regionais e, assim, evitar a polarizao entre pases ricos e
pobres dentro da regio, polarizao esta que levou Marini (1977) a desenvolver seu
conceito de subimperialismo.
Foi em virtude dessas tenses que, alguns anos depois de criada a ALALC em 1960,
alguns de seus membros, insatisfeitos com a sua orientao liberal, juntaram-se com

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outros pases andinos que estavam de fora da ALALC e formaram o Pacto Andino, em
1969, como se ver na prxima seo, na qual so examinadas as tentativas de integrao
latino-americanas entre as dcadas de 1960 a 1980 e as razes de seus resultados limitados.
Furtado tambm defende a integrao regional, como Prebisch, a partir da perspectiva de um planejamento do desenvolvimento econmico de naes subdesenvolvidas
e da reduo das desigualdades regionais, ressaltando a necessidade da cooperao e da
coordenao de polticas para o desenvolvimento:
A teoria da integrao constitui uma etapa superior da teoria do desenvolvimento e a poltica de integrao uma forma avanada de poltica de desenvolvimento.
O planejamento da integrao surge, assim, como a forma mais complexa desta tcnica
de coordenao das decises econmicas. Em se tratando de economias subdesenvolvidas, a integrao no planificada leva necessariamente ao agravamento dos desequilbrios regionais, isto , concentrao geogrfica da renda (Furtado, 1985, p. 234).

Pelo exposto at aqui, pode-se concluir que a proposta cepalina de integrao


para a Amrica Latina, longe de buscar apenas uma abertura comercial do tipo second
best ( la Viner), era muito mais ambiciosa, pois visava, em ltima instncia, auxiliar (ou mesmo possibilitar, no caso das pequenas economias) a mudana estrutural
das economias latino-americanas, envolvendo forte componente de cooperao e de
coordenao das polticas econmicas. Alm disso, no se tratava, como as leituras
superficiais querem fazer crer, de um movimento meramente protecionista, que visava
ao fechamento da economia da regio para o resto do mundo, desconsiderando os
potenciais ganhos de escala ou a especializao. Antes, tratava-se de uma proposta que
visava preparao das economias de capitalismo retardatrio da regio para uma insero soberana na economia mundial.
Em suma, o regionalismo desenvolvimentista no ignora a existncia dos ganhos
de comrcio advindos da especializao de advogados pela teoria ortodoxa, mas no
considera que esta seja a nica relao entre comrcio e desenvolvimento, pois como
Furtado (1985) bem identificou, devem ser considerados os ganhos provenientes da
mudana estrutural e da difuso do progresso tcnico.
Por fim, outra diferena fundamental do regionalismo desenvolvimentista em
relao ao liberal a importncia do papel dos Estados nacionais no processo de in-

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tegrao regional. Desta forma, se a noo liberal de integrao privilegia os aspectos


relacionados abertura comercial e defende a reduo da interveno do Estado, na
viso desenvolvimentista, o que se busca no a reduo de sua atuao, mas, sim, a
coordenao de polticas de desenvolvimento entre os Estados nacionais, visando ao
desenvolvimento econmico dos pases do bloco. Na perspectiva desenvolvimentista, a
agenda da integrao regional no se atm ao debate sobre reduo de tarifas e barreiras
ao comrcio, mas se estende para poltica industrial, integrao produtiva, de infraestrutura e energtica, polticas sociais etc.

3 OS RUMOS DE FATO DA INTEGRAO NAS DCADAS


DE 1960 A 1980
Entre o final dos anos 1950 e o incio dos 1960, marcados pela fase da coexistncia pacfica da Guerra Fria, foi possibilitado aos pases latino-americanos com maior avano na
industrializao Argentina, Brasil e Mxico o ensaio de modelos mais autonomistas
de insero internacional (Saraiva, 2010, p. 214). Se, de um lado, a conjuntura favoreceu
a prpria formao da ALALC, seguindo o esprito de Bandung de no alinhamento do
Terceiro Mundo, por outro, estas abordagens mais autnomas prejudicaram a coordenao
em poltica econmica dos pases latino-americanos.
Cervo (2007, p. 72) argumenta que a poltica norte-americana para a Amrica Latina
nesses anos mostrou-se de certa forma contraditria. De um lado, os americanos exibiam
um descaso com o desenvolvimento latino-americano, concentrados na reconstruo e na
estabilidade econmica europeias. De outro, promoviam uma poltica de cooptao dos
pases da regio contra o comunismo.
Packenham (1973), analisando a ajuda oficial para o desenvolvimento prestada
pelos Estados Unidos nesse perodo (1947-1968), aponta que este pas definia desenvolvimento poltico em termos de democracia, estabilidade, anticomunismo, paz, comunidade mundial e pr-americanismo. Para a promoo destes valores, coexistiam trs
doutrinas de poltica externa, que focavam no desenvolvimento econmico, na segurana e na promoo da democracia. No caso latino-americano, prevaleceu a abordagem
da Guerra Fria, ou seja, de segurana, primando o anticomunismo sobre os demais
valores. Essencial para esta configurao foi o advento da Revoluo Cubana em 1959.

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Desta forma, observou-se tambm uma contradio na prpria poltica externa americana ao apoiar governos autoritrios.
As polticas nacional-desenvolvimentistas destes governos autoritrios foram
um dos motivos pelos quais a ALALC no pde prosperar. Conforme argumenta Almeida (2008, p. 74), a liberalizao comercial no avanou porque os pases se propuseram apenas a efetuar reduo tarifria em linhas necessrias de importao e quase nenhuma concesso nos itens objeto do processo substitutivo de importaes.
A coordenao das polticas econmicas e a promoo da integrao produtiva e da infraestrutura tambm se mantiveram ausentes ao longo dos anos 1970, com a manuteno
dos projetos nacionalistas de desenvolvimento. De toda forma, cumpre analisar com mais
detalhes as tentativas de integrao do perodo.
A primeira grande iniciativa de integrao regional na Amrica Latina, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), estabelecida pelo Tratado de Montevidu de 1960, tinha como objetivo atingir o avano econmico e a integrao da
regio por meio da coordenao dos planos de desenvolvimento e do estabelecimento,
de forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino-americano. Previa-se,
ademais, uma crescente coordenao das polticas de industrializao dos pases da regio. Neste projeto, portanto, era clara a influncia do pensamento dos economistas da
Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) nos objetivos do tratado (Jimnez,
2012), ainda mais se considerada sua condio de assessora tcnica do organismo conferida pelo Art. 44. Para atingir as metas, a Conferncia das Partes Contratantes2 se reuniria
uma vez por ano, durante um perodo de doze anos, a fim de avanar na liberalizao
comercial entre estes pases.
Os avanos obtidos nessas reunies, em termos de redues tarifrias, foram notveis, e a participao das exportaes intrarregionais nas exportaes totais da regio
dobrou entre 1961 e 1980 de 7% para 14% (Aladi, 1983). Entretanto, no foram
previstos no tratado, de maneira especfica, canais formais para a cooperao em polticas econmicas para o desenvolvimento. Desta forma no apenas em funo desta

2. Participaram da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), inicialmente: Argentina, Brasil, Chile, Mxico,
Paraguai, Peru e Uruguai; Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela aderiram somente em 1970, aps estabelecerem o Pacto
Andino com os outros dois pases andinos.

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limitao do esquema de integrao mas tambm dos prprios projetos nacional-desenvolvimentistas, que apostavam na industrializao pela substituio de importaes ,
a coordenao macroeconmica almejada no acordo jamais foi implementada.
Por sua vez, alguns pases da Amrica Central (El Salvador, Honduras, Guatemala
e Nicargua), ausentes do projeto da ALALC, promoveram paralelamente, em 1960, o
Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), o qual era, no final das contas, a consolidao, com algumas provises adicionais, de diversos instrumentos de cooperao
econmica emanados anteriormente entre estas naes. A meta deste exerccio de integrao era bem mais ousada (com prazo para consolidao de apenas cinco anos): realizar
a unificao propriamente dita das economias dos quatro pases a fim de promover o
desenvolvimento desta parte do subcontinente e melhorar as condies de vida de seus
habitantes. Ademais, a integrao era vista como uma forma de promover a paz na regio,
marcada por conflitos violentos. Com dimenses notavelmente menores que a de boa
parte dos membros da ALALC, a percepo destes pases sobre sua insero na economia
internacional era diferenciada. Para eles, parecia imprescindvel permitir o fluxo direto de
recursos produtivos entre seus mercados para que a atrao de investimentos se tornasse
economicamente vivel. Em outras palavras, mais que uma escolha, a integrao se mostrava para eles como uma necessidade.
Entre os instrumentos presentes no tratado, constavam a cooperao entre bancos centrais em poltica monetria, a liberalizao do comrcio (quantitativa e tarifria, mas com excees em setores sensveis), uma estrutura institucional definida
(contava com o Conselho Executivo, o Conselho Econmico Centro-Americano e
o Secretariado Permanente), a preveno da prtica de dumping (ainda que sem esta
nomenclatura, mas na prtica o mesmo instituto), mecanismos para a integrao industrial e a instituio de um banco para o financiamento do projeto. Desta forma,
observa-se tambm a influncia cepalina na idealizao do MCCA, com algumas
arrojadas propostas adicionais. O Banco de Integrao da Amrica Central, apesar
de ter recursos limitados, permanece em atividade e recebe contribuies de pases
externos ao bloco, como Argentina e Espanha.

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Em outra iniciativa subregional, trs pases caribenhos (Antgua e Barbuda,


Barbados e Guiana), ex-colnias britnicas, lanaram em 1965 a Associao de Livre
Comrcio Caribenha (em ingls: Caribbean Free Trade Association CARIFTA). Da
mesma forma como os centro-americanos, estes pases objetivavam a ampliao de seus
mercados para promover ganhos de escala (em razo de sua dimenso diminuta) e uma
maior diversificao de suas economias, as quais eram praticamente monoculturais, especialmente aucareiras ou bananeiras. De todo modo, como informa Farias (2000), os
objetivos de cooperao em polticas pblicas de cunho econmico jamais se tornaram
realidade. Quanto agenda externa do bloco, ela esteve ligada, no que tange ao Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (em ingls, General Agreement on Tariffs and Trade
GATT), demanda de que as grandes potncias econmicas conferissem tratamento
especial e diferenciado aos pases do bloco no comrcio internacional.
Em 1973, pelo Tratado de Chaguaramas (assinado por Barbados, Guiana, Jamaica
e Trinidad e Tobago, com abertura para a adeso de outros nove pases caribenhos de colonizao britnica), estabeleceu-se a Comunidade do Caribe (Caricom), com objetivos
amplamente arrojados, incluindo at mesmo a coordenao das polticas externas sob a
ideia de que juntos os membros teriam peso maior na poltica internacional, lugar comum nas reflexes sobre regionalizao. Dessa maneira, a partir de ento, este processo
de integrao, em suas propostas, tomou forma com maior afinidade com o modelo de
integrao cepalino. No caso da Caricom, a abertura comercial pde avanar, e mais rapidamente, em funo da dependncia dos pases participantes da importao de uma
grande diversidade de bens e servios.
Aps as duas crises do petrleo, a elevao dos juros internacionais iniciada nos
Estados Unidos e as dificuldades para o pagamento da dvida externa apresentadas pelos pases latino-americanos, o projeto da ALALC foi relanado com um novo Tratado
de Montevidu, em 1980, instituindo a Associao Latino-Americana de Integrao
(Aladi). O projeto foi renovado, ressaltando, j no prembulo do tratado, a necessidade de se obter um novo esquema de cooperao horizontal e de conferir tratamento
especial e diferenciado aos pases de menor desenvolvimento relativo.3 Entre os objetivos, constavam a regulao do comrcio recproco, a complementao econmica e o

3. O tema dos pases menos desenvolvidos tambm estava presente no prembulo do Tratado de Montevidu de 1960,
mas, com a Aladi, ele recebeu tratamento mais minucioso, contando com um captulo inteiro para tratar de suas questes.

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desenvolvimento das aes de cooperao econmica para a ampliao dos mercados.


Na Aladi, do ponto de vista do comrcio, passaram a ser admitidas preferncias tarifrias tanto de alcance regional como parcial, conferindo maior flexibilidade ao projeto
regional de integrao. Esta novidade decorreu, em grande parte, das dificuldades trazidas pelos dois choques do petrleo nos anos 1970.
Apesar dos ajustes, continuaram ausentes mecanismos formais especficos de
coordenao em matria de poltica econmica para o desenvolvimento, bem como
de integrao de cadeias produtivas e de infraestrutura. De todo modo, com a declarao
mexicana de moratria ao pagamento de sua dvida externa em 1982, a crise da dvida se
intensificou em toda a Amrica Latina a partir do encerramento das fontes de financiamento externo aos pases do continente. Desta maneira, estabelecida a dependncia em
relao aos emprstimos do Fundo Monetrio Internacional (FMI), acompanhados por
programas condicionais de austeridade fiscal, restou pouco espao aos latino-americanos
para o esboo de polticas nacionais de desenvolvimento, ficando novamente de lado a
cooperao regional.
Cabe mencionar que os pases andinos, insatisfeitos com as negociaes no
mbito da ALALC, a qual criticavam, na prtica, por seu carter restrito abertura
comercial (regionalismo liberal), resolveram formar um subgrupo, no qual os temas
do desenvolvimento regional, da cooperao e da integrao produtiva eram centrais
(regionalismo desenvolvimentista). Assim, em 1969, com a assinatura do Acordo de
Cartagena, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela se propuseram a estabelecer, no mbito da ALALC, um grupo sub-regional de integrao com objetivos
mais ambiciosos. Constavam, entre os demais objetivos do chamado Grupo Andino,
a harmonizao de polticas econmicas e sociais, a coordenao dos planos de desenvolvimento e a integrao fsica entre os pases. Para a consecuo destas metas,
o bloco contava com dois rgos: a Comisso (com um representante de cada um
dos governos dos pases-membro), com poder decisrio, e a Junta (formada por trs
membros, de qualquer nacionalidade latino-americana, com especialidade no tema da
integrao econmica), de carter mais tcnico de acompanhamento e de proposio
de melhorias ao exerccio de integrao.
Dessa forma, diferentemente do que se pode afirmar sobre o malogro da ALALC
no campo do planejamento conjunto do desenvolvimento integrado da regio, no foi

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por falta de aparato institucional especfico que o Grupo Andino se mostrou incapaz
de alcanar esses objetivos. No caso andino, o primeiro choque do petrleo em 1973,
seguido do aumento da liquidez no sistema financeiro internacional promovido pelos
petrodlares, estimulou cada pas a perseguir estratgias nacionais para seu desenvolvimento. O Chile, de Augusto Pinochet, com sua abordagem mais ortodoxa de poltica
econmica, retirou-se do bloco em 1976. Com a sucesso do segundo choque do petrleo e da crise da dvida externa, a conjuntura econmica deu pouco espao para a
prosperidade da cooperao em poltica econmica entre os pases restantes do bloco.
Verifica-se, portanto, que a integrao da Amrica Latina, especialmente se considerados os termos propostos pela Cepal, enfrentou vrios obstculos entre as dcadas
de 1960 e 1980. Resumem-se aqui alguns deles.
Em primeiro lugar, as dificuldades relacionadas s negociaes para maior abertura foram prejudicadas pelas enormes assimetrias entre os pases, com graus muito distintos de desenvolvimento industrial, o que gerou resistncias abertura, em particular
por parte dos pases de menor desenvolvimento.
Em segundo lugar, pesou contra a integrao um contexto de forte nacionalismo,
exacerbado por governos autoritrios alinhados com os Estados Unidos em suas doutrinas anticomunistas, para os quais as ideias da Cepal, em particular suas propostas de
reformas estruturais, eram vistas com forte desconfiana.
Em terceiro lugar, a crescente influncia das burguesias industriais nacionais
em especial em um contexto de autoritarismo em que o Estado funcionava frequentemente como balco de negcios acabou levando a um protecionismo exacerbado, que perdurou por dcadas, sem que houvesse qualquer exigncia de metas
de produtividade ou investimentos em inovao para aumentar a competitividade.
Em vez disso, os lucros empresariais eram garantidos pelas rendas de monoplio, obtidas graas reserva de mercado e pela represso aos sindicatos e manuteno de baixos
salrios, o que desincentivava os empresrios a aumentarem a produtividade e piorava
a concentrao da renda.
Em quarto lugar, o papel decisivo das multinacionais em setores importantes,
como o setor de bens de consumo durveis, acabou por privilegiar a localizao dos

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A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano

investimentos de acordo com a lgica global destas empresas, lgica esta que no tinha
aderncia aos planos de integrao regional, de maneira que os investimentos ficaram
concentrados em poucos pases e com poucos encadeamentos, especialmente com os
setores produtores de bens de capital e insumos intermedirios de maior contedo
tecnolgico, importados pelas filiais estrangeiras dos pases de origem, levando a um
padro de baixa integrao produtiva nas economias da regio.
E, ainda, o quadro de instabilidade macroeconmica, com o colapso do Sistema
de Bretton Woods, os dois choques do petrleo e a desacelerao das economias centrais,
nos anos 1970, alm da crise da dvida e a elevao da taxa de inflao, nos anos 1980,
que reduziram fortemente a autonomia dos pases latino-americanos para a formulao
da poltica econmica e, portanto, o espao para a coordenao macroeconmica que
seria exigida pela ambiciosa proposta do regionalismo desenvolvimentista cepalino.
Como bem colocam Tavares e Gomes:
O balano de quase quatro dcadas de ensaios e tentativas integracionistas deixa um
saldo de resultados modestos. A integrao econmica da Amrica Latina, inicialmente
dificultada pela ao dos Estados Unidos contrrios consolidao de qualquer bloco
regional ou inclusive sub-regional que representasse a ampliao do espao de autonomia em poltica e econmica dos pases latino-americanos e minada pela falta de
empenho dos grupos empresariais nacionais e transnacionais e dos prprios governos
latino-americanos, pouco avanou em termos do padro de insero internacional da
regio proposto originalmente pela Cepal (Tavares e Gomes, 1998, p. 7, traduo nossa).

Em uma tentativa de mudar esse quadro, com o processo de transio democrtica no Brasil e na Argentina, os dois pases se propuseram a empregar polticas mais cooperativas, abandonando gradualmente a abordagem militar dos anos 1970. Em 1985,
os presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn emanaram a Declarao de Iguau, na qual
afirmaram que a integrao latino-americana precisava de um impulso renovado para
que a regio reforasse seu poder de negociao na poltica global e, assim, pudesse
encontrar meios melhores de superar a crise da dvida.
No ano seguinte, foi assinada a Ata para a Integrao Brasileiro-Argentina,
na qual se estabeleceu o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice).
Neste programa foi ressaltada a importncia da integrao produtiva (intrassetorial,
ou seja, com foco em fornecedores e produtores relacionados de cadeias produtivas)

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e da harmonizao progressiva de polticas econmicas. possvel perceber neste


processo um resgate da viso desenvolvimentista de ativa participao estatal na
economia. Muito em funo da crise da dvida, desta vez a essencialidade da cooperao em poltica econmica foi devidamente reconhecida. Objetivava-se a criao
de um espao econmico comum em ritmo cauteloso.
De toda maneira, esse esprito durou somente at 1989. A instabilidade macroeconmica, com os sucessivos planos de combate inflao que sucederam o Plano
Cruzado, no Brasil, acompanhados das eleies de Fernando Collor de Mello neste
pas e de Carlos Menem na Argentina, ambas em 1989, significaram um freio brusco na abordagem mais cooperativa da integrao, tomando a partir de ento um vis
eminentemente livre-cambista, consagrado no Tratado de Assuno, que estabeleceu o
Mercado Comum do Sul (Mercosul) com a participao de Paraguai e Uruguai.
Inicia-se, dessa forma, a predominncia na regio de uma nova viso a respeito
do regionalismo, pendente para o regionalismo liberal, que ficou conhecida como regionalismo aberto ou novo regionalismo.

4 ANOS 1990: CONSENSO DE WASHINGTON, GLOBALIZAO


E REGIONALISMO ABERTO
A concepo cepalina sobre a integrao regional sofreu importantes mudanas nos
anos 1990, quando ganhou fora o iderio liberal, disseminado a partir das ideias do
Consenso de Washington. A palavra de ordem passou a ser a chamada globalizao,
termo impreciso que se tornou referncia nos debates.
Nesta seo, objetiva-se defender que o regionalismo aberto, nova concepo do
regionalismo da Cepal nos anos 1990, significou uma mudana fundamental em comparao ao regionalismo desenvolvimentista dos anos 1950 e 1960, assumindo feies
de um regionalismo liberal. Esta posio tambm defendida, de forma um pouco
diferente da aqui exposta, por Amado e Mollo (2004) e Jimnez (2012).
Embora globalizao se referisse a um fenmeno mundial e remetesse abertura
econmica multilateral, os anos 1990 se caracterizam pela proliferao de acordos bilaterais

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A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano

e pela formao de blocos econmicos, dos quais o Tratado de Maastricht (1992), que
fundou a Unio Europeia, foi a maior expresso.
Essa tenso entre o iderio globalizante e a formao de blocos regionais foi o contexto no qual surgiu a concepo do regionalismo aberto, nome atribudo pela Cepal
sua nova proposta de integrao regional. Segundo o prprio documento da comisso:
Neste documento denomina-se regionalismo aberto o processo que surge para conciliar os fenmenos descritos nos pargrafos anteriores: a interdependncia nascida dos
acordos especiais de carter preferencial e aquela impulsionada basicamente pelos sinais
de mercado resultantes da liberalizao comercial de uma forma geral. O que se prope
com o regionalismo aberto que as polticas explcitas de integrao sejam compatveis
com as polticas tendentes a elevar a competitividade internacional, e que as complementem (Cepal, 1994, p. 911, traduo nossa).

Dessa forma, a Cepal passa a defender a necessidade de os pases da regio se


inserirem no processo de globalizao, criticando a estratgia anterior, defendida pela
prpria instituio, baseada no protecionismo:
Nos ltimos tempos, todos os governos da regio tm realizado esforos para melhorar
sua insero na economia internacional, como resposta crescente globalizao da economia e s insuficincias demonstradas em numerosos casos pela estratgia anterior de
industrializao. Nesse marco, a ao pblica se orientou a impulsionar a competitividade internacional dos bens e servios que cada pas pode oferecer de forma mais eficiente
(Cepal, 1994, p. 908, traduo nossa).

Defende, portanto, que a integrao regional no deveria ser uma alternativa


abertura multilateral, mas complementar a ela:
Nos pases de ambos os grupos [desenvolvidos e em desenvolvimento], o que se sustenta mais
do que sua finalidade [da integrao regional] a instaurao de uma economia internacional
mais aberta e transparente: os processos de integrao seriam os futuros pilares de uma economia internacional livre de protecionismos e travas ao comrcio de bens e servios (Cepal, 1994,
p. 909, traduo nossa).

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Por seu turno, o documento tambm reconhece a importncia da integrao


regional diante dos riscos de uma fragmentao em blocos da economia mundial, especialmente do aumento do protecionismo por parte de blocos dos pases desenvolvidos,
como a Unio Europeia:
Nessa perspectiva, a integrao continua tendo sentido, desta vez como mecanismo de
defesa para compensar alguns dos custos de um isolamento ainda maior, resultante do
eventual aumento do protecionismo dos pases desenvolvidos (Cepal, 1994, p. 909,
traduo nossa).

Nota-se claramente a tenso presente na prpria expresso regionalismo aberto,


na medida em que o termo regionalismo remete, desde suas origens, a uma forma
de autoproteo de pases retardatrios contra os pases desenvolvidos, ao passo que a
expresso aberto remete defesa de maior abertura multilateral. Alm disso, a defesa
da maior abertura do bloco frente economia mundial segue o argumento do comrcio
como fonte de ganhos de competitividade, presente na teoria clssica do comrcio, cuja
crtica foi o alicerce do prprio pensamento cepalino.
Para entender esta mudana da perspectiva cepalina, importante atentar para
a distino feita no texto entre a integrao impulsionada por polticas e a integrao
de fato. Esta ltima se refere integrao que estava sendo levada a cabo pelas empresas, ou seja, pelo prprio mercado. Defendendo um maior papel do setor privado na
integrao, o texto defende uma complementao entre ambos impulsos integrao,
e aponta como aspectos que estavam promovendo a integrao de fato pelas empresas
o ambiente macroeconmico estvel, a abertura comercial, a desregulamentao e eliminao de barreiras ao capital estrangeiro, as privatizaes etc. inegvel, portanto, a
proximidade destas ideias com o iderio do Consenso de Washington.
Dessa maneira, o regionalismo aberto representou claramente uma mudana
com relao s ideias sobre a integrao dos anos 1950 e 1960. Por isso, pode-se dizer
que uma concepo muito mais prxima do regionalismo liberal que do regionalismo
desenvolvimentista, pois: i) a integrao regional vista, tal como na concepo de
Viner, como um second best, haja vista que o que se almeja a integrao multilateral;
ii) defende-se que a retomada do crescimento econmico dos pases do bloco se daria
com a abertura economia internacional, inclusive de forma unilateral, com vistas a
aumentar a competitividade, tal como na teoria ortodoxa do comrcio internacional;

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e iii) o papel do Estado no mais o de coordenar uma integrao cujo foco est no
desenvolvimento econmico de pases atrasados, mas apenas o de promover reformas
para que o setor privado promova a integrao de fato.
Assim, ainda que se possa fazer a ressalva de que o regionalismo aberto reintroduz a questo regional em um ambiente caracterizado pelas tenses entre globalizao e a formao de blocos, em particular diante do risco de que aumentasse o
protecionismo dos pases ricos que estavam constituindo seus blocos, isolando os pases
da Amrica Latina, este argumento de proteo no o aspecto principal da retomada do debate regional, mas apenas um argumento adicional, dada a possibilidade
de um cenrio que seria o pior diante do cenrio favorvel da abertura multilateral.
O argumento central, para o cenrio de abertura, era aquele que enfatizava os ganhos
de competitividade que poderiam advir da abertura.
Ao ler-se o texto, como se a Cepal tivesse assumido que a industrializao,
que fundamentava a proposta de regionalismo desenvolvimentista, j havia ocorrido,
e que o problema agora era, tal como diagnosticado pelos economistas liberais e sintetizado por Williamson (1989) nas teses do Consenso de Washington, a falta de competitividade desta indstria resultante do protecionismo exagerado. A abertura comercial
seria a soluo para elevar a competitividade, ao passo que a abertura financeira traria
os investimentos necessrios para a retomada do crescimento. No se destacavam as dificuldades que uma abertura comercial poderia trazer a uma indstria que havia ficado
ultrapassada, aps uma dcada de ajuste crise da dvida, enquanto outras economias
estavam se transformando a passos largos por uma revoluo tecnolgica da qual os
pases latino-americanos ficaram margem. A confiana no mercado para aumentar a
produtividade e os investimentos, com o crescimento vindo de forma quase automtica
pelas reformas liberalizantes, era indita no mbito das ideias da Cepal.
Essa nova viso da integrao teve influncia nos rumos que tomaram a integrao nos anos 1990. O chamado regionalismo aberto estabelecia que a formao de
reas de livre comrcio e de unies aduaneiras no deveria significar o fechamento das
regies para o mundo. Neste sentido, nenhuma faixa tarifria a ser aplicada por novos
blocos ao exterior poderia ser superior quela aplicada por cada pas individualmente
antes da formao do grupo, conforme determinava o regime multilateral de comrcio
consubstanciado no GATT, institucionalizado em torno da Organizao Mundial de
Comrcio (OMC) em 1994. Ainda que no Tratado de Assuno estivesse presente a

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ideia da coordenao de polticas macroeconmicas, o grande objetivo do perodo de


transio da assinatura do tratado at o final de 1994 era a desgravao tarifria
gradual at zero entre os quatro pases.
O Grupo Andino, que, nas dcadas anteriores, era o que mais se aproximava do
regionalismo desenvolvimentista, avanou no objetivo da liberalizao dos fluxos comerciais dentro do bloco e para fora dele. Em 1996, o grupo tornou-se a Comunidade
Andina de Naes (CAN), consolidando o arcabouo jurdico regional e relanando
o objetivo de ser estabelecida uma tarifa externa comum na subregio. Desta forma, a
integrao produtiva e a coordenao de polticas econmicas e sociais passaram para
segundo plano.
O fim da Guerra Fria em 1991, diante da posio vulnervel em que se encontravam os pases sul-americanos por causa da crise da dvida externa, significou para
eles uma guinada neoliberal em suas polticas econmicas, a qual era patrocinada pela
ento nica superpotncia, os Estados Unidos. O regionalismo aberto, portanto, era
visto como um passo importante para que os pases tivessem ganhos de competitividade e se tornassem capazes de realizar sua abertura comercial completa para o mundo
e de se inserir no comrcio internacional da era da globalizao. O clima otimista
trazido pela vitria do bloco capitalista, apesar de apresentar as incertezas inerentes a
estes perodos transitrios, apontava para um futuro mais calcado no multilateralismo.
Do ponto de vista da Organizao das Naes Unidas (ONU), a dcada de 1990 foi caracterizada como a dcada das grandes conferncias. No campo do regime multilateral
de comrcio, destaca-se a criao da OMC.
Nesse contexto poltico internacional, um momento emblemtico para as relaes internacionais do continente americano foi o lanamento, por parte dos Estados
Unidos, da Iniciativa para as Amricas em 1990. O presidente George Bush anunciou,
brindando a onda de democratizao nos pases latino-americanos, que os trs pilares
desta nova poltica de relacionamento dos Estados Unidos com o subcontinente seriam
livre comrcio, fluxo de investimentos e pagamento da dvida externa.4 Em relao
questo comercial, dando como exemplo o acordo firmado com o Mxico, o presidente
americano propunha a formao de uma zona de livre comrcio hemisfrica (sem Cuba).
4. O programa para perdo da dvida denominada em tesouro estadunidense dos pases latino-americanos ficou conhecido
como Plano Baker.

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A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano

Os outros dois pilares eram relacionados um ao outro e tinham como objetivo estabelecer uma maneira de os pases latino-americanos e caribenhos superarem suas dificuldades no balano de pagamentos. Dois dos principais motes do anncio eram a
desestatizao e a desregulamentao da economia. Desta forma, a abordagem calcada
na segurana dos anos anteriores comeou a ser substituda pelos temas econmicos.
Em 1994, na Primeira Cpula das Amricas, realizada em Miami, a proposta
americana ganhou corpo e foi lanado o projeto para que se formasse a rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), no mais tardar, at o ano de 2005. Ainda que o compromisso de trabalhar neste sentido tenha sido aceito por todos os participantes da
cpula, com o passar dos anos, alguns pases latino-americanos foram dando sinais
de resistncia ao projeto, com destaque para o Brasil. Figuravam entre as principais
preocupaes as assimetrias econmicas entre os 34 pases que participariam da zona
de livre comrcio, com eventual prejuzo para setores industriais austrais que seriam
incapazes de competir com os americanos. Para Albuquerque (2002, p. 35), as negociaes da Alca foram importantes para estabelecer um papel de liderana brasileiro, no
Mercosul e na Amrica do Sul como um todo, na interlocuo com os Estados Unidos.
A proposta da Alca e o tipo de regionalismo que ela representava fracassariam,
entretanto, em 2005, por ocasio da V Cpula das Amricas, por motivos que sero
apresentados na seo seguinte.

5 O RELATIVO ABANDONO DO REGIONALISMO LIBERAL E A


RECUPERAO DO REGIONALISMO DESENVOLVIMENTISTA
Entre o final da dcada de 1990 e o incio dos anos 2000, a ascenso ao poder de
governos de esquerda ou neodesenvolvimentistas5 de diferentes nuances em alguns
pases da Amrica do Sul, tendo como forte elemento em suas agendas a realizao de
uma reviso crtica das polticas neoliberais domsticas ou de integrao da dcada
anterior, provocou uma inflexo nas propostas para a integrao regional do continente.
5. De acordo com Coutinho (2006, p. 116), uma das principais diferenas entre o desenvolvimentismo predominante
entre as dcadas de 1940 e 1970 e o neodesenvolvimentismo em gestao nos anos 2000 que, uma vez situado em um
contexto mais democrtico, este ltimo d mais nfase ao problema da desigualdade social, algo secundrio ou mesmo
fora das preocupaes no passado da regio (...). Outras diferenas so a maior abertura ao comrcio global e a prioridade
adquirida pela integrao sul-americana.

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A ascenso do neodesenvolvimentismo est relacionada insatisfao com os resultados


pfios em termos de crescimento, emprego e de incluso social das polticas liberais dos
anos 1990, diante das sucessivas crises e da instabilidade financeira internacional que
abalou os pases da regio.
Aps a crise do modelo livre-cambista no Mercosul provocada inicialmente
pela desvalorizao da moeda brasileira em 1999, depois pela crise na Argentina em
2001 na Cpula de Assuno de 2003, os quatro pases relanaram o projeto, ressaltando a necessidade de serem observadas as assimetrias estruturais entre seus membros
e de se dar maior ateno s questes sociais.
Em 2004, a Venezuela, ao lado de Cuba, lanou a Alternativa Bolivariana para
as Amricas (Alba), em declarada oposio Alca e aos Estados Unidos. Aderiram ao
esquema mais seis pases latino-americanos e caribenhos.6 De uma forma mais ampla, desde o ano 2000, quando sob a iniciativa brasileira se realizou a I Cpula SulAmericana e foi criada a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-Americana
(IIRSA), iniciou-se o processo que culminaria na criao da Unio Sul-Americana de
Naes (Unasul) nico projeto que envolve os doze pases sul-americanos, inclusive
os trs caribenhos. Ademais, tanto o MCCA (com adeso da Costa Rica) como o Caricom (agora com quinze membros, incluindo Haiti e Suriname, que no so de origem
britnica) passaram por revises em seus tratados nesta dcada no mesmo sentido. Por
fim, em 2010, na Cpula da Unidade da Amrica Latina e o Caribe, realizada no Mxico, foi criada a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC),
fundindo o antigo Grupo do Rio com a Cpula da Amrica Latina e Caribe sobre
Integrao e Desenvolvimento. Denominados por Veiga e Ros (2007) de regionalismo
ps-liberal, nestes projetos de integrao da dcada de 2000, ressurgiu a possibilidade
de haver coordenao regional tanto da insero internacional dos pases latino-americanos como de seus planos de desenvolvimento ainda que as abordagens em poltica
econmica destes novos governos apresentem muitas variaes.
Com o malogro definitivo da Alca na V Cpula das Amricas, realizada em Mar
Del Plata em 2005, o foco das investidas dos Estados Unidos para a Amrica do Sul se

6. Alm de Venezuela e Cuba, pertencem Alternativa Bolivariana para as Amricas (Alba): Bolvia, Equador, Nicargua,
Antgua e Barbuda, So Vicente e Granadinas e Dominica.

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voltou para a assinatura de tratados de livre-comrcio bilaterais com os pases interessados a saber, Chile, Colmbia e Peru.7 Esta ideia de liberalizar o comrcio pela via
bilateral estava presente desde a Iniciativa para as Amricas. De qualquer forma, uma
vez que a poltica externa americana ocupou-se energicamente da chamada Guerra
Contra o Terror, desde os ataques terroristas ao World Trade Center em 2001, pode-se
afirmar que, nesta dcada, houve uma reduo em sua ateno voltada para a Amrica
Latina. Em outras palavras, os americanos no destinaram muitos recursos para exercer
uma resistncia enftica ao regionalismo ps-liberal latino-americano, facilitando o seu
desenvolvimento. Alm disso, a crise financeira internacional de 2008 e a transio
gradual pela qual passa o sistema internacional em direo multipolaridade tambm
tm favorecido o avano destes projetos.
Esse regionalismo latino-americano dos anos 2000, diferena das experincias
passadas, apresenta no somente uma face econmica essencialmente comercial mas
tambm preocupaes de ordem poltica e social. Tanto a CELAC como a Unasul
tm entre seus objetivos a coalizo poltica de seus participantes para a adoo de
posies comuns em fruns multilaterais da governana global. Alm disso, estes
dois projetos tambm avanaram no mbito da governana regional, com a previso
de medidas de conteno a perturbaes ordem democrtica nos pases da regio
dispositivos presentes tambm no Mercosul e na CAN e, no caso especfico da
Unasul, tambm com a instituio do Conselho de Defesa e do Conselho para o
Problema Mundial das Drogas (Desider, 2011). Iniciativas regionais de cooperao
para a reduo das desigualdades sociais se fazem presentes em todos estes exerccios
de integrao, incluindo a Alba.
Do ponto de vista das medidas no campo econmico, dentro da Unasul, a
incorporao dos projetos da IIRSA pelo Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) apresenta potencial para abandonar a abordagem de formao de
corredores de exportao no continente para promover a integrao fsica entre os
interiores dos pases, passo fundamental para a integrao de cadeias produtivas de
fornecedores e produtores relacionados, objetivando a formao de economias de
escala e a prpria integrao das sociedades sul-americanas.

7. A assinatura desses tratados fez que a Venezuela se retirasse da Comunidade Andina de Naes (CAN) e, poucos meses
depois, assinasse protocolo de adeso ao Mercosul.

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Merece destaque tambm, como medida inovadora, os acordos de suprimento


energtico promovidos pela Venezuela no mbito das empresas regionais Petroandina,
Petrocaribe e Petrosul, os quais estabelecem o financiamento subsidiado de petrleo
para os pases da regio, reduzindo as assimetrias no acesso a estes recursos e conferindo maior competitividade s economias da regio. H, nestas iniciativas, tambm um
elemento de cooperao para o desenvolvimento, uma vez que, em troca do petrleo
barato, o pas comprador pode prover algum tipo de ajuda aos venezuelanos, como
fazem os cubanos ao disponibilizarem suas capacidades nos campos da medicina e da
educao primria.
A criao do Banco do Sul, ademais, vem no sentido de promover uma nova arquitetura financeira regional, que seja capaz de dar suporte consecuo desses projetos
de infraestrutura. Deve-se ressaltar que o tema da arquitetura financeira ressurgiu aps
as diversas crises financeiras bancrias e cambiais pelas quais passaram os pases
da regio nos anos 1990 e no incio da dcada de 2000, causadas pela elevada vulnerabilidade externa, por sua vez resultante de uma descuidada abertura financeira e de
expressivos fluxos de capitais de curto prazo, que deixavam as fronteiras dos pases da
regio sem qualquer regulao ou controle.
Uma das grandes limitaes da teoria cepalina era a falta de uma teoria monetria e financeira. No documento de 1994, no qual se desenvolve o conceito do
regionalismo aberto, tambm no se observa referncia alguma aos riscos da abertura financeira que estava acompanhando as reformas liberalizantes ali defendidas.
Ao contrrio, parece que a euforia globalizante dos anos 1990 ofuscou a viso cepalina
a respeito dos riscos da abertura. Apenas aps a crise asitica, em 1997, os problemas
relacionados liberalizao financeira entram na pauta dos debates da Cepal, tratados
no captulo XIII, intitulado Ingreso de capitales e implicaciones de poltica: recapitulacin,
em documento lanado posteriormente (Cepal, 1998).
Nesse sentido, o debate recente sobre a integrao, especialmente aps o desencadeamento da crise financeira internacional de 2008, tambm tem dado espao
a discusses sobre a arquitetura financeira regional, nas quais se discutem no apenas
o papel das instituies de fomento ao investimento produtivo e integrao fsica8

8. Ver, a esse respeito, Ocampo (2007) e Fanelli (2008).

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(Banco de Desarrollo de Amrica Latina CAF; Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata Fonplata; Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul Focem; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES;
Banco do Sul; Banco Interamericano de Desenvolvimento BID), como tambm
criao de sistemas de pagamentos em moeda local e defesa do reforo ou criao de
novas instituies para provimento de liquidez diante de crises de balano de pagamentos, como o Fundo Latino-Americano de Reservas (Flar).
Ainda que, no perodo do regionalismo liberal, houvesse propostas de uma integrao monetria na Amrica do Sul ou no Mercosul,9 a exemplo da Unio Monetria
Europeia cuja construo muito deve teoria liberal da integrao financeira desenvolvida por Mundell (1961) e McKinnon (1963) , a profunda crise na qual esto
mergulhados os pases da rea do euro tem afastado este tipo de proposta. Em lugar
da integrao financeira, tm sido desenvolvidos estudos que defendem o aumento da
cooperao financeira regional, quer pelo reforo das instituies j existentes, quer por
meio da construo de novos mecanismos de pagamento mais eficientes ou at mesmo
novas instituies.10

6 CONSIDERAES FINAIS
Conforme mencionado na introduo, a exposio realizada no teve a pretenso de
caricaturar as formas tomadas pelo regionalismo latino-americano desde meados do
sculo XX. A metodologia de tipos ideais foi adotada com o objetivo de realar, com
base nas concepes tericas subjacentes, as semelhanas e as diferenas entre os projetos de integrao regional praticados na Amrica Latina neste perodo. Desta forma,
possibilitou-se realizar uma associao entre as ideias originais da Cepal com as propostas que tm sido colocadas em prtica nos anos 2000.
Alm disso, a anlise desses projetos em perspectiva histrica revelou haver
certo movimento pendular entre os tipos ideais de regionalismo liberal e desenvolvimentista no continente. Inicialmente, de acordo com o pensamento original da

9. Ver, por exemplo, Giambiagi (1997) e Giambiagi e Rigolon (1999).


10. Ver, por exemplo, Deos (2009), especialmente o segundo captulo, Ocampo (2006) e Titelman (2006).

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Cepal, a concepo tendia ao desenvolvimentismo, uma vez que estavam presentes


no projeto da ALALC a cooperao em poltica econmica, a integrao produtiva,
a industrializao e a mudana estrutural das economias dos pases de uma forma
mais ampla. Conforme os motivos detalhados anteriormente, somente prosperou a
parte comercial do empreendimento: desgravao tarifria e aumento dos fluxos de
comrcio revelando a tendncia liberal. Na transformao da ALALC na Aladi,
novamente a concepo desenvolvimentista voltou ao centro das preocupaes, com
a novidade de dar renovada importncia ao tratamento especial e diferenciado a ser
atribudo s economias menores. Com a crise da dvida e as outras razes aqui elencadas, novamente no prosperaram estas iniciativas.
Em seguida, com a democratizao e os novos entendimentos entre Brasil e
Argentina, o destaque dado para a integrao produtiva e para a harmonizao de polticas econmicas conferiu carter desenvolvimentista ao projeto de integrao no Cone
Sul. Entretanto, com a eleio de governos que encampavam as ideias do Consenso de
Washington na maioria dos pases latino-americanos, o pndulo se moveu em direo
ao tipo liberal de integrao: a consolidao das reas de livre comrcio e a abertura
comercial das economias dos pases para o mundo. Finalmente, a eleio de governos
neodesenvolvimentistas de diferentes nuances em pases latino-americanos nos anos 2000
teve como consequncia o resgate de concepes desenvolvimentistas para a integrao,
trazendo como principal novidade a cooperao em relaes econmico-financeiras.
Afinal, esse resgate histrico das experincias de integrao na Amrica Latina e
das ideias a elas subjacentes leva a crer que no futuro a concepo liberal deve voltar a
ser predominante nos projetos em exerccio no continente ou em novos que venham
a ser criados. De toda forma, diante do cenrio da crise financeira internacional, no
qual polticas protecionistas do tipo beggar thy neighbour costumam recrudescer, a
tendncia esperada de manuteno do projeto desenvolvimentista de integrao,
uma vez que com ele os pases buscam se proteger das turbulncias presentes no contexto mundial amplo. Como a maioria dos prognsticos para a resoluo da crise no
tem conseguido avistar um final to prximo para ela, parece que, desta vez, pode
demorar mais para o pndulo se mover.

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EDITORIAL
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