Coordinacin de Enlace Operativo

de Educacin Tecnolgica e
Industrial en el D.F. Zona 9
rea Tcnico Operativa

Academia Regional de Historia

Sociedad y Tecnologa en el Distrito
Federal
DOSSIER I
De Cien cia, T ecnologa, So cied ad y
Valores

Octubre / 2006

F. ENGELS
EL PAPEL DEL TRABAJO EN LA TRANSFORMACION DEL MONO EN
HOMBRE [1]
El trabajo es la fuente de toda riqueza, afirman los especialistas en Economa
poltica. Lo es, en efecto, a la par que la naturaleza, proveedora de los
materiales que l convierte en riqueza. Pero el trabajo es muchsimo ms que
eso. Es la condicin bsica y fundamental de toda la vida humana. Y lo es en
tal grado que, hasta cierto punto, debemos decir que el trabajo ha creado al
propio hombre.
Hace muchos centenares de miles de aos, en una poca, an no establecida
definitivamente, de aquel perodo del desarrollo de la Tierra que los gelogos
denominan terciario, probablemente a fines de este perodo, viva en algn
lugar de la zona tropical quizs en un extenso continente hoy desaparecido
en las profundidades del Ocano Indico una raza de monos antropomorfos
extraordinariamente desarrollada. Darwin nos ha dado una descripcin
aproximada de estos antepasados nuestros. Estaban totalmente cubiertos de
pelo, tenan barba, orejas puntiagudas, vivan en los rboles y formaban
manadas [2].
Es de suponer que como consecuencia directa de su gnero de vida, por el que
las manos, al trepar, tenan que desempear funciones distintas a las de los
pies, estos monos se fueron acostumbrando a prescindir de ellas al caminar
por el suelo y empezaron [67] a adoptar ms y ms una posicin erecta. Fue el
paso decisivo para el trnsito del mono al hombre.
Todos los monos antropomorfos que existen hoy da pueden permanecer en
posicin erecta y caminar apoyndose nicamente en sus pies; pero lo hacen
slo en caso de extrema necesidad y, adems, con suma torpeza. Caminan
habitualmente en actitud semierecta, y su marcha incluye el uso de las manos.
La mayora de estos monos apoyan en el suelo los nudillos y, encogiendo las
piernas, hacen avanzar el cuerpo por entre sus largos brazos, como un cojo
que camina con muletas. En general, an hoy podemos observar entre los
monos todas las formas de transicin entre la marcha a cuatro patas y la
marcha en posicin erecta. Pero para ninguno de ellos sta ltima ha pasado
de ser un recurso circunstancial.
Y puesto que la posicin erecta haba de ser para nuestros peludos
antepasados primero una norma, y luego, una necesidad, de aqu se
desprende que por aquel entonces las manos tenan que ejecutar funciones
cada vez ms variadas. Incluso entre los monos existe ya cierta divisin de
funciones entre los pies y las manos. Como hemos sealado ms arriba,
durante la trepa las manos son utilizadas de distinta manera que los pies. Las
manos sirven fundamentalmente para recoger y sostener los alimentos, como
lo hacen ya algunos mamferos inferiores con sus patas delanteras. Ciertos
monos se ayudan de las manos para construir nidos en los rboles; y algunos,
como el chimpanc, llegan a construir tejadillos entre las ramas, para
defenderse de las inclemencias del tiempo. La mano les sirve para empuar
garrotes, con los que se defienden de sus enemigos, o para bombardear a
stos con frutos y piedras. Cuando se encuentran en la cautividad, realizan con

las manos varias operaciones sencillas que copian de los hombres. Pero aqu
es precisamente donde se ve cun grande es la distancia que separa la mano
primitiva de los monos, incluso la de los antropoides superiores, de la mano del
hombre, perfeccionada por el trabajo durante centenares de miles de aos. El
nmero y la disposicin general de los huesos y de los msculos son los
mismos en el mono y en el hombre, pero la mano del salvaje ms primitivo es
capaz de ejecutar centenares de operaciones que no pueden ser realizadas por
la mano de ningn mono. Ni una sola mano simiesca ha construido jams un
cuchillo de piedra, por tosco que fuese.
Por eso, las funciones, para las que nuestros antepasados fueron adaptando
poco a poco sus manos durante los muchos miles de aos que dura el perodo
de transicin del mono al hombre, slo pudieron ser, en un principio, funciones
sumamente sencillas. Los salvajes ms primitivos, incluso aquellos en los que
[68] puede presumirse el retorno a un estado ms prximo a la animalidad, con
una degeneracin fsica simultnea, son muy superiores a aquellos seres del
perodo de transicin. Antes de que el primer trozo de slex hubiese sido
convertido en cuchillo por la mano del hombre, debi haber pasado un perodo
de tiempo tan largo que, en comparacin con l, el perodo histrico conocido
por nosotros resulta insignificante. Pero se haba dado ya el paso decisivo: la
mano era libre y poda adquirir ahora cada vez ms destreza y habilidad; y sta
mayor flexibilidad adquirida se transmita por herencia y se acreca de
generacin en generacin.
Vemos, pues, que la mano no es slo el rgano del trabajo; es tambin
producto de l. Unicamente por el trabajo, por la adaptacin a nuevas y nuevas
funciones, por la transmisin hereditaria del perfeccionamiento especial as
adquirido por los msculos, los ligamentos y, en un perodo ms largo, tambin
por los huesos, y por la aplicacin siempre renovada de estas habilidades
heredadas a funciones nuevas y cada vez ms complejas, ha sido como la
mano del hombre ha alcanzado ese grado de perfeccin que la ha hecho capaz
de dar vida, como por arte de magia, a los cuadros de Rafael, a las estatuas de
Thorwaldsen y a la msica de Paganini.
Pero la mano no era algo con existencia propia e independiente. Era
nicamente un miembro de un organismo entero y sumamente complejo. Y lo
que beneficiaba a la mano beneficiaba tambin a todo el cuerpo servido por
ella; y lo beneficiaba en dos aspectos.
Primeramente, en virtud de la ley que Darwin llam de la correlacin del
crecimiento. Segn sta ley, ciertas formas de las distintas partes de los seres
orgnicos siempre estn ligadas a determinadas formas de otras partes, que
aparentemente no tienen ninguna relacin con las primeras. As, todos los
animales que poseen glbulos rojos sin ncleo y cuyo occipital est articulado
con la primera vrtebra por medio de dos cndilos, poseen, sin excepcin,
glndulas mamarias para la alimentacin de sus cras. As tambin, la pezua
hendida de ciertos mamferos va ligada por regla general a la presencia de un
estmago multilocular adaptado a la rumia. Las modificaciones experimentadas
por ciertas formas provocan cambios en la forma de otras partes del
organismo, sin que estemos en condiciones de explicar tal conexin. Los gatos
totalmente blancos y de ojos azules son siempre o casi siempre sordos. El

perfeccionamiento gradual de la mano del hombre y la adaptacin

concomitante de los pies a la marcha en posicin erecta repercutieron
indudablemente, en virtud de dicha correlacin, sobre otras partes del
organismo. [69] Sin embargo, sta accin an est tan poco estudiada que
aqu no podemos ms que sealarla en trminos generales.
Mucho ms importante es la reaccin directa posible de demostrar del
desarrollo de la mano sobre el resto del organismo. Como ya hemos dicho,
nuestros antepasados simiescos eran animales que vivan en manadas;
evidentemente, no es posible buscar el origen del hombre, el ms social de los
animales, en unos antepasados inmediatos que no viviesen congregados. Con
cada nuevo progreso, el dominio sobre la naturaleza, que comenzara por el
desarrollo de la mano, con el trabajo, iba ampliando los horizontes del hombre,
hacindole descubrir constantemente en los objetos nuevas propiedades hasta
entonces desconocidas. Por otra parte, el desarrollo del trabajo, al multiplicar
los casos de ayuda mutua y de actividad conjunta, y al mostrar as las ventajas
de sta actividad conjunta para cada individuo, tena que contribuir
forzosamente a agrupar an ms a los miembros de la sociedad. En resumen,
los hombres en formacin llegaron a un punto en que tuvieron necesidad de
decirse algo los unos a los otros. La necesidad cre el rgano: la laringe poco
desarrollada del mono se fue transformando, lenta pero firmemente, mediante
modulaciones que producan a su vez modulaciones ms perfectas, mientras
los rganos de la boca aprendan poco a poco a pronunciar un sonido
articulado tras otro.
La comparacin con los animales nos muestra que sta explicacin del origen
del lenguaje a partir del trabajo y con el trabajo es la nica acertada. Lo poco
que los animales, incluso los ms desarrollados, tienen que comunicarse los
unos a los otros puede ser transmitido sin el concurso de la palabra articulada.
Ningn animal en estado salvaje se siente perjudicado por su incapacidad de
hablar o de comprender el lenguaje humano. Pero la situacin cambia por
completo cuando el animal ha sido domesticado por el hombre. El contacto con
el hombre ha desarrollado en el perro y en el caballo un odo tan sensible al
lenguaje articulado, que estos animales pueden, dentro del marco de sus
representaciones, llegar a comprender cualquier idioma. Adems, pueden
llegar a adquirir sentimientos desconocidos antes por ellos, como son el apego
al hombre, el sentimiento de gratitud, etc. Quien conozca bien a estos
animales, difcilmente podr escapar a la conviccin de que, en muchos casos,
sta incapacidad de hablar es experimentada ahora por ellos como un defecto.
Desgraciadamente, este defecto no tiene remedio, pues sus rganos vocales
se hallan demasiado especializados en determinada direccin. Sin embargo,
cuando existe un rgano apropiado, sta incapacidad puede ser superada
dentro de ciertos lmites. Los rganos bucales de las aves se distinguen en
forma radical de los del hombre, y, sin embargo, [70] las aves son los nicos
animales que pueden aprender a hablar; y el ave de voz ms repulsiva, el loro,
es la que mejor habla. Y no importa que se nos objete dicindonos que el loro
no entiende lo que dice. Claro est que por el solo gusto de hablar y por
sociabilidad con los hombres el loro puede estar repitiendo horas y horas todo
su vocabulario. Pero, dentro del marco de sus representaciones, puede
tambin llegar a comprender lo que dice. Ensead a un loro a decir palabrotas,
de modo que llegue a tener una idea de su significacin (una de las

distracciones favoritas de los marineros que regresan de las zonas clidas), y

veris muy pronto que en cuanto lo irritis hace uso de esas palabrotas con la
misma correccin que cualquier verdulera de Berln. Y lo mismo ocurre con la
peticin de golosinas.
Primero el trabajo, luego y con l la palabra articulada, fueron los dos estmulos
principales bajo cuya influencia el cerebro del mono se fue transformando
gradualmente en cerebro humano, que, a pesar de toda su similitud, lo supera
considerablemente en tamao y en perfeccin. Y a medida que se desarrollaba
el cerebro, desarrollbanse tambin sus instrumentos ms inmediatos: los
rganos de los sentidos. De la misma manera que el desarrollo gradual del
lenguaje
va
necesariamente
acompaado
del
correspondiente
perfeccionamiento del rgano del odo, as tambin el desarrollo general del
cerebro va ligado al perfeccionamiento de todos los rganos de los sentidos. La
vista del guila tiene mucho ms alcance que la del hombre, pero el ojo
humano percibe en las cosas muchos ms detalles que el ojo del guila. El
perro tiene un olfato mucho ms fino que el hombre, pero no puede captar ni la
centsima parte de los olores que sirven a ste de signos para diferenciar
cosas distintas. Y el sentido del tacto, que el mono posee a duras penas en la
forma ms tosca y primitiva, se ha ido desarrollando nicamente con el
desarrollo de la propia mano del hombre, a travs del trabajo.
El desarrollo del cerebro y de los sentidos a su servicio, la creciente claridad de
conciencia, la capacidad de abstraccin y de discernimiento cada vez mayores,
reaccionaron a su vez sobre el trabajo y la palabra, estimulando ms y ms su
desarrollo. Cuando el hombre se separa definitivamente del mono, este
desarrollo no cesa ni mucho menos, sino que contina, en distinto grado y en
distintas direcciones entre los distintos pueblos y en las diferentes pocas,
interrumpido incluso a veces por regresiones de carcter local o temporal, pero
avanzando en su conjunto a grandes pasos, considerablemente impulsado y, a
la vez, orientado en un sentido ms preciso por un nuevo elemento que surge
con la aparicin del hombre acabado: la sociedad.
Seguramente hubieron de pasar centenares de miles de aos [71] que en la
historia de la Tierra tienen menos importancia que un segundo en la vida de un
hombre [*] antes de que la sociedad humana surgiese de aquellas manadas
de monos que trepaban por los rboles. Pero, al fin y al cabo, surgi. Y qu es
lo que volvemos a encontrar como signo distintivo entre la manada de monos y
la sociedad humana? Otra vez el trabajo. La manada de monos se contentaba
con devorar los alimentos de un rea que determinaban las condiciones
geogrficas o la resistencia de las manadas vecinas. Trasladbase de un lugar
a otro y entablaba luchas con otras manadas para conquistar nuevas zonas de
alimentacin: pero era incapaz de extraer de estas zonas ms de lo que la
naturaleza buenamente le ofreca, si exceptuamos la accin inconsciente de la
manada, al abonar el suelo con sus excrementos. Cuando fueron ocupadas
todas las zonas capaces de proporcionar alimento, el crecimiento de la
poblacin simiesca fue ya imposible; en el mejor de los casos el nmero de sus
animales poda mantenerse al mismo nivel. Pero todos los animales son unos
grandes despilfarradores de alimentos; adems, con frecuencia destruyen en
germen la nueva generacin de reservas alimenticias. A diferencia del cazador,
el lobo no respeta la cabra monts que habra de proporcionarle cabritos al ao

siguiente; las cabras de Grecia, que devoran los jvenes arbustos antes de que
puedan desarrollarse, han dejado desnudas todas las montaas del pas. Esta
explotacin rapaz llevada a cabo por los animales desempea un gran papel
en la transformacin gradual de las especies, al obligarlas a adaptarse a unos
alimentos que no son los habituales para ellas, con lo que cambia la
composicin qumica de su sangre y se modifica poco a poco toda la
constitucin fsica del animal; las especies ya plasmadas desaparecen. No
cabe duda de que sta explotacin rapaz contribuy en alto grado a la
humanizacin de nuestros antepasados, pues ampli el nmero de plantas y
las partes de stas utilizadas en la alimentacin por aquella raza de monos que
superaba con ventaja a todas las dems en inteligencia y en capacidad de
adaptacin. En una palabra, la alimentacin, cada vez ms variada, aportaba al
organismo nuevas y nuevas substancias, con lo que fueron creadas las
condiciones qumicas para la transformacin de estos monos en seres
humanos. Pero todo esto no era trabajo en el verdadero sentido de la palabra.
El trabajo comienza con la elaboracin de instrumentos. Y qu son los
instrumentos ms antiguos, si juzgamos por los restos que nos han llegado del
hombre prehistrico, por el gnero de vida de los pueblos ms antiguos que
[72] registra la historia, as como por el de los salvajes actuales ms primitivos?
Son instrumentos de caza y de pesca; los primeros utilizados tambin como
armas. Pero la caza y la pesca suponen el trnsito de la alimentacin
exclusivamente vegetal a la alimentacin mixta, lo que significa un nuevo paso
de suma importancia en la transformacin del mono en hombre. El consumo de
carne ofreci al organismo, en forma casi acabada, los ingredientes ms
esenciales para su metabolismo. Con ello acort el proceso de la digestin y
otros procesos de la vida vegetativa del organismo (es decir, los procesos
anlogos a los de la vida de los vegetales), ahorrando as tiempo, materiales y
estmulos para que pudiera manifestarse activamente la vida propiamente
animal. Y cuanto ms se alejaba el hombre en formacin del reino vegetal, ms
se elevaba sobre los animales. De la misma manera que el hbito a la
alimentacin mixta convirti al gato y al perro salvajes en servidores del
hombre, as tambin el hbito a combinar la carne con la dieta vegetal
contribuy poderosamente a dar fuerza fsica e independencia al hombre en
formacin. Pero donde ms se manifest la influencia de la dieta crnea fue en
el cerebro, que recibi as en mucha mayor cantidad que antes las substancias
necesarias para su alimentacin y desarrollo, con lo que su perfeccionamiento
fue hacindose mayor y ms rpido de generacin en generacin. Debemos
reconocer y perdonen los seores vegetarianos que no ha sido sin el
consumo de la carne como el hombre ha llegado a ser hombre; y el hecho de
que, en una u otra poca de la historia de todos los pueblos conocidos, el
empleo de la carne en la alimentacin haya llevado al canibalismo (an en el
siglo X, los antepasados de los berlineses, los veletabos o vilzes, solan
devorar a sus progenitores) es una cuestin que no tiene hoy para nosotros la
menor importancia.
El consumo de carne en la alimentacin signific dos nuevos avances de
importancia decisiva: el uso del fuego y la domesticacin de animales. El
primero redujo an ms el proceso de la digestin, ya que permita llevar a la
boca comida, como si dijramos, medio digerida; el segundo multiplic las
reservas de carne, pues ahora, a la par con la caza, proporcionaba una nueva
fuente para obtenerla en forma ms regular. La domesticacin de animales

tambin proporcion, con la leche y sus derivados, un nuevo alimento, que en

cuanto a composicin era por lo menos del mismo valor que la carne. As,
pues, estos dos adelantos se convirtieron directamente para el hombre en
nuevos medios de emancipacin. No podemos detenernos aqu a examinar en
detalle sus consecuencias indirectas, a pesar de toda la importancia que hayan
podido tener para el desarrollo del hombre y de la sociedad, pues tal examen
nos apartara demasiado de nuestro tema.
[73]
El hombre, que haba aprendido a comer todo lo comestible, aprendi tambin,
de la misma manera, a vivir en cualquier clima. Se extendi por toda la
superficie habitable de la Tierra siendo el nico animal capaz de hacerlo por
propia iniciativa. Los dems animales que se han adaptado a todos los climas
los animales domsticos y los insectos parsitos no lo lograron por s
solos, sino nicamente siguiendo al hombre. Y el paso del clima uniformemente
clido de la patria original, a zonas ms fras donde el ao se divida en verano
e invierno, cre nuevas necesidades, al obligar al hombre a buscar habitacin y
a cubrir su cuerpo para protegerse del fro y de la humedad. As surgieron
nuevas esferas de trabajo y, con ellas, nuevas actividades que fueron
apartando ms y ms al hombre de los animales.
Gracias a la cooperacin de la mano, de los rganos del lenguaje y del cerebro,
no slo en cada individuo, sino tambin en la sociedad, los hombres fueron
aprendiendo a ejecutar operaciones cada vez ms complicadas, a plantearse y
a alcanzar objetivos cada vez ms elevados. El trabajo mismo se diversificaba
y perfeccionaba de generacin en generacin extendindose cada vez a
nuevas actividades. A la caza y a la ganadera vino a sumarse la agricultura, y
ms tarde el hilado y el tejido, el trabajo de los metales, la alfarera y la
navegacin. Al lado del comercio y de los oficios aparecieron, finalmente, las
artes y las ciencias; de las tribus salieron las naciones y los Estados. Se
desarrollaron el Derecho y la Poltica, y con ellos el reflejo fantstico de las
cosas humanas en la mente del hombre: la religin. Frente a todas estas
creaciones, que se manifestaban en primer trmino como productos del
cerebro y parecan dominar las sociedades humanas, las producciones ms
modestas, fruto del trabajo de la mano, quedaron relegadas a segundo plano,
tanto ms cuanto que en una fase muy temprana del desarrollo de la sociedad
(por ejemplo, ya en la familia primitiva), la cabeza que planeaba el trabajo era
ya capaz de obligar a manos ajenas a realizar el trabajo proyectado por ella. El
rpido progreso de la civilizacin fue atribudo exclusivamente a la cabeza, al
desarrollo y a la actividad del cerebro. Los hombres se acostumbraron a
explicar sus actos por sus pensamientos, en lugar de buscar sta explicacin
en sus necesidades (reflejadas, naturalmente, en la cabeza del hombre, que
as cobra conciencia de ellas). As fue cmo, con el transcurso del tiempo,
surgi esa concepcin idealista del mundo que ha dominado el cerebro de los
hombres, sobre todo desde la desaparicin del mundo antiguo, y que todava lo
sigue dominando hasta el punto de que incluso los naturalistas de la escuela
darviniana ms allegados al materialismo son an incapaces de formarse una
idea clara acerca del origen del hombre, pues esa misma [74] influencia
idealista les impide ver el papel desempeado aqu por el trabajo.

Los animales, como ya hemos indicado de pasada, tambin modifican con su

actividad la naturaleza exterior, aunque no en el mismo grado que el hombre; y
estas modificaciones provocadas por ellos en el medio ambiente repercuten,
como hemos visto, en sus originadores, modificndolos a su vez. En la
naturaleza nada ocurre en forma aislada. Cada fenmeno afecta a otro y es, a
su vez, influenciado por ste; y es generalmente el olvido de este movimiento y
de sta interaccin universal lo que impide a nuestros naturalistas percibir con
claridad las cosas ms simples. Ya hemos visto cmo las cabras han impedido
la repoblacin de los bosques en Grecia; en Santa Elena, las cabras y los
cerdos desembarcados por los primeros navegantes llegados a la isla
exterminaron casi por completo la vegetacin all existente, con lo que
prepararon el suelo para que pudieran multiplicarse las plantas llevadas ms
tarde por otros navegantes y colonizadores. Pero la influencia duradera de los
animales sobre la naturaleza que los rodea es completamente involuntaria y
constituye, por lo que a los animales se refiere, un hecho accidental. Pero
cuanto ms se alejan los hombres de los animales, ms adquiere su influencia
sobre la naturaleza el carcter de una accin intencional y planeada, cuyo fin
es lograr objetivos proyectados de antemano. Los animales destrozan la
vegetacin del lugar sin darse cuenta de lo que hacen. Los hombres, en
cambio, cuando destruyen la vegetacin lo hacen con el fin de utilizar la
superficie que queda libre para sembrar cereales, plantar rboles o cultivar la
vid, conscientes de que la cosecha que obtengan superar varias veces lo
sembrado por ellos. El hombre traslada de un pas a otro plantas tiles y
animales domsticos modificando as la flora y la fauna de continentes enteros.
Ms an; las plantas y los animales, cultivadas aqullas y criados stos en
condiciones artificiales, sufren tales modificaciones bajo la influencia de la
mano del hombre que se vuelven irreconocibles. Hasta hoy da no han sido
hallados an los antepasados silvestres de nuestros cultivos cerealistas. An
no ha sido resuelta la cuestin de saber cul es el animal que ha dado origen a
nuestros perros actuales, tan distintos unos de otros, o a las actuales razas de
caballos, tambin tan numerosas.
Por lo dems, de suyo se comprende que no tenemos la intencin de negar a
los animales la facultad de actuar en forma planificada, de un modo
premeditado. Por el contrario, la accin planificada existe en germen
dondequiera que el protoplasma la albmina viva exista y reaccione, es
decir, realice determinados movimientos, aunque sean los ms simples, en
respuesta a [75] determinados estmulos del exterior. Esta reaccin se produce,
no digamos ya en la clula nerviosa, sino incluso cuando an no hay clula de
ninguna clase. El acto mediante el cual las plantas insectvoras se apoderan de
su presa, aparece tambin, hasta cierto punto, como un acto planeado, aunque
se realice de un modo totalmente inconsciente. La facultad de realizar actos
conscientes y premeditados se desarrolla en los animales en correspondencia
con el desarrollo del sistema nervioso, y adquiere ya en los mamferos un nivel
bastante elevado. Durante la caza inglesa de la zorra puede observarse
siempre la infalibilidad con que la zorra utiliza su perfecto conocimiento del
lugar para ocultarse a sus perseguidores, y lo bien que conoce y sabe
aprovechar todas las ventajas del terreno para despistarlos. Entre nuestros
animales domsticos, que han llegado a un grado ms alto de desarrollo
gracias a su convivencia con el hombre, pueden observarse a diario actos de
astucia, equiparables a los de los nios, pues lo mismo que el desarrollo del

embrin humano en el claustro materno es una repeticin abreviada de toda la

historia del desarrollo fsico seguido a travs de millones de aos por nuestros
antepasados del reino animal, a partir del gusano, as tambin el desarrollo
mental del nio representa una repeticin, an ms abreviada, del desarrollo
intelectual de esos mismos antepasados, en todo caso de los menos remotos.
Pero ni un solo acto planificado de ningn animal ha podido imprimir en la
naturaleza el sello de su voluntad. Slo el hombre ha podido hacerlo.
Resumiendo: lo nico que pueden hacer los animales es utilizar la naturaleza
exterior y modificarla por el mero hecho de su presencia en ella. El hombre, en
cambio, modifica la naturaleza y la obliga as a servirle, la domina. Y sta es,
en ltima instancia, la diferencia esencial que existe entre el hombre y los
dems animales, diferencia que, una vez ms, viene a ser efecto del trabajo [*].
Sin embargo, no nos dejemos llevar del entusiasmo ante nuestras victorias
sobre la naturaleza. Despus de cada una de estas victorias, la naturaleza
toma su venganza. Bien es verdad que las primeras consecuencias de estas
victorias son las previstas por nosotros, pero en segundo y en tercer lugar
aparecen unas consecuencias muy distintas, totalmente imprevistas y que, a
menudo, anulan las primeras. Los hombres que en Mesopotamia, Grecia, Asia
Menor y otras regiones talaban los bosques para obtener tierra de labor, ni
siquiera podan imaginarse que, al eliminar con los bosques los centros de
acumulacin y reserva de humedad, [76] estaban sentando las bases de la
actual aridez de esas tierras. Los italianos de los Alpes, que talaron en las
laderas meridionales los bosques de pinos, conservados con tanto celo en las
laderas septentrionales, no tenan ni idead de que con ello destruan las races
de la industria lechera en su regin; y mucho menos podan prever que, al
proceder as, dejaban la mayor parte del ao sin agua sus fuentes de montaa,
con lo que les permitan, al llegar el perodo de las lluvias, vomitar con tanta
mayor furia sus torrentes sobre la planicie. Los que difundieron el cultivo de la
patata en Europa no saban que con este tubrculo farinceo difundan a la vez
la escrofulosis. As, a cada paso, los hechos nos recuerdan que nuestro
dominio sobre la naturaleza no se parece en nada al dominio de un
conquistador sobre el pueblo conquistado, que no es el dominio de alguien
situado fuera de la naturaleza, sino que nosotros, por nuestra carne, nuestra
sangre y nuestro cerebro, pertenecemos a la naturaleza, nos encontramos en
su seno, y todo nuestro dominio sobre ella consiste en que, a diferencia de los
dems seres, somos capaces de conocer sus leyes y de aplicarlas
adecuadamente.
En efecto, cada da aprendemos a comprender mejor las leyes de la naturaleza
y a conocer tanto los efectos inmediatos como las consecuencias remotas de
nuestra intromisin en el curso natural de su desarrollo. Sobre todo despus de
los grandes progresos logrados en este siglo por las Ciencias Naturales, nos
hallamos en condiciones de prever, y, por tanto, de controlar cada vez mejor
las remotas consecuencias naturales de nuestros actos en la produccin, por lo
menos de los ms corrientes. Y cuanto ms sea esto una realidad, ms
sentirn y comprendern los hombres su unidad con la naturaleza, y ms
inconcebible ser esa idea absurda y antinatural de la anttesis entre el espritu
y la materia, el hombre y la naturaleza, el alma y el cuerpo, idea que empieza a

difundirse por Europa a raz de la decadencia de la antigedad clsica y que

adquiere su mximo desenvolvimiento en el cristianismo.
Mas, si han sido precisos miles de aos para que el hombre aprendiera en
cierto grado a prever las remotas consecuencias naturales de sus actos
dirigidos a la produccin, mucho ms le cost aprender a calcular las remotas
consecuencias sociales de esos mismos actos. Ya hemos hablado ms arriba
de la patata y de sus consecuencias en cuanto a la difusin de la escrofulosis:
Pero, qu importancia puede tener la escrofulosis comparada con los efectos
que sobre las condiciones de vida de las masas del pueblo de pases enteros
ha tenido la reduccin de la dieta de los trabajadores a simples patatas, con el
hambre que se extendi [77] en 1847 por Irlanda a consecuencia de una
enfermedad de este tubrculo, y que llev a la tumba a un milln de irlandeses
que se alimentaban exclusivamente o casi exclusivamente de patatas y oblig
a emigrar allende el ocano a otros dos millones? Cuando los rabes
aprendieron a destilar el alcohol, ni siquiera se les ocurri pensar que haban
creado una de las armas principales con que habra de ser exterminada la
poblacin indgena del continente americano, an desconocido, en aquel
entonces. Y cuando Coln descubri ms tarde Amrica, no saba que a la vez
daba nueva vida a la esclavitud, desaparecida desde haca mucho tiempo en
Europa, y sentaba las bases de la trata de negros. Los hombres que en los
siglos XVII y XVIII trabajaron para crear la mquina de vapor, no sospechaban
que estaban creando un instrumento que habra de subvertir, ms que ningn
otro, las condiciones sociales en todo el mundo, y que, sobre todo en Europa,
al concentrar la riqueza en manos de una minora y al privar de toda propiedad
a la inmensa mayora de la poblacin, habra de proporcionar primero el
dominio social y poltico a la burguesa y provocar despus la lucha de clases
entre la burguesa y el proletariado, lucha que slo puede terminar con el
derrocamiento de la burguesa y la abolicin de todos los antagonismos de
clase. Pero tambin aqu, aprovechando una experiencia larga, y a veces cruel,
confrontando y analizando los materiales proporcionados por la historia, vamos
aprendiendo poco a poco a conocer las consecuencias sociales indirectas y
ms remotas de nuestros actos en la produccin, lo que nos permite extender
tambin a estas consecuencias nuestro dominio y nuestro control.
Sin embargo, para llevar a cabo este control se requiere algo ms que el simple
conocimiento. Hace falta una revolucin que transforme por completo el modo
de produccin existente hasta hoy da y, con l, el orden social vigente.
Todos los modos de produccin que han existido hasta el presente slo
buscaban el efecto til del trabajo en su forma ms directa e inmediata. No
hacan el menor caso de las consecuencias remotas, que slo aparecen ms
tarde y cuyo efecto se manifiesta nicamente gracias a un proceso de
repeticin y acumulacin gradual. La primitiva propiedad comunal de la tierra
corresponda, por un lado, a un estado de desarrollo de los hombres en el que
el horizonte de stos quedaba limitado, por lo general, a las cosas ms
inmediatas, y presupona, por otro lado, cierto excedente de tierras libres, que
ofreca cierto margen para neutralizar los posibles resultados adversos de sta
economa positiva. Al agotarse el excedente de tierras libres, comenz la
decadencia de la propiedad comunal. Todas las formas ms elevadas de
produccin [78] que vinieron despus condujeron a la divisin de la poblacin

en clases diferentes y, por tanto, al antagonismo entre las clases dominantes y

las clases oprimidas. En consecuencia, los intereses de las clases dominantes
se convirtieron en el elemento propulsor de la produccin, en cuanto sta no se
limitaba a mantener bien que mal la msera existencia de los oprimidos. Donde
esto halla su expresin ms acabada es en el modo de produccin capitalista
que prevalece hoy en la Europa Occidental. Los capitalistas individuales, que
dominan la produccin y el cambio, slo pueden ocuparse de la utilidad ms
inmediata de sus actos. Ms an; incluso sta misma utilidad por cuanto se
trata de la utilidad de la mercanca producida o cambiada pasa por completo
a segundo plano, apareciendo como nico incentivo la ganancia obtenida en la
venta.
***

La ciencia social de la burguesa, la Economa Poltica clsica, slo se ocupa

preferentemente de aquellas consecuencias sociales que constituyen el
objetivo inmediato de los actos realizados por los hombres en la produccin y el
cambio. Esto corresponde plenamente al rgimen social cuya expresin terica
es esa ciencia. Por cuanto los capitalistas aislados producen o cambian con el
nico fin de obtener beneficios inmediatos, slo pueden ser tenidos en cuenta,
primeramente, los resultados ms prximos y ms inmediatos. Cuando un
industrial o un comerciante vende la mercanca producida o comprada por l y
obtiene la ganancia habitual, se da por satisfecho y no le interesa lo ms
mnimo lo que pueda ocurrir despus con esa mercanca y su comprador. Igual
ocurre con las consecuencias naturales de esas mismas acciones. Cuando en
Cuba los plantadores espaoles quemaban los bosques en las laderas de las
montaas para obtener con la ceniza un abono que slo les alcanzaba para
fertilizar una generacin de cafetos de alto rendimiento, poco les importaba
que las lluvias torrenciales de los trpicos barriesen la capa vegetal del suelo,
privada de la proteccin de los rboles, y no dejasen tras s ms que rocas
desnudas! Con el actual modo de produccin, y por lo que respecta tanto a las
consecuencias naturales como a las consecuencias sociales de los actos
realizados por los hombres, lo que interesa preferentemente son slo los
primeros resultados, los ms palpables. Y luego hasta se manifiesta extraeza
de que las consecuencias remotas de las acciones que perseguan esos fines
resulten ser muy distintas y, en la mayora de los casos, hasta diametralmente
opuestas; de que la armona entre la oferta y la demanda se convierta en su
antpoda, como nos lo demuestra [79] el curso de cada uno de esos ciclos
industriales de diez aos, y como han podido convencerse de ello los que con
el crac [3] han vivido en Alemania un pequeo preludio; de que la propiedad
privada basada en el trabajo de uno mismo se convierta necesariamente, al
desarrollarse, en la desposesin de los trabajadores de toda propiedad,
mientras toda la riqueza se concentra ms y ms en manos de los que no
trabajan; de que [...] [*]
Escrito por Engels en 1876. Se publica de acuerdo con el
manuscrito.
Publicado por primera vez
en la revista "Die Neue Zeit", Bd. 2, Traducido del alemn.

N 44, 1895-1896.
NOTAS
[1]

43 El presente artculo fue ideado inicialmente como introduccin a un trabajo

ms extenso denominado "Tres formas fundamentales de esclavizacin". Pero,
visto que el propsito no se cumpla, Engels acab por dar a la introduccin el
ttulo "El papel del trabajo en el proceso de transformacin del mono en
hombre". Engels explica en ella el papel decisivo del trabajo, de la produccin
de instrumentos, en la formacin del tipo fsico del hombre y la formacin de la
sociedad humana, mostrando que, a partir de un antepasado parecido al mono,
como resultado de un largo proceso histrico, se desarroll un ser
cualitativamente distinto, el hombre. Lo ms probable es que el artculo haya
sido escrito en junio de 1876.- 66
[2] 44 Vase el libro de C. Darwin "The Descent of Man and Selection in
Relation to Sex" (El origen del hombre y la seleccin sexual), publicado en
Londres en 1871.- 66
[*] Sir William Thomson, autoridad de primer orden en la materia calcul que ha
debido transcurrir poco ms de cien millones de aos desde el momento en
que la Tierra se enfri lo suficiente para que en ella pudieran vivir las plantas y
los animales. (Nota de Engels).
[*] Acotacin al margen: Ennoblecimiento.
[3] 45 Trtase de la crisis econmica mundial de 1873. En Alemania, la crisis
comenz con una grandiosa bancarrota en mayo de 1873, preludio de la
crisis que dur hasta fines de los aos 70.- 79, 88, 438
[*] Aqu se interrumpe el manuscrito. (N. de la Edit.).

MATERIA: CIENCIA ,TECNOLOGIA, SOCIEDAD Y VALORES

MDULO 1

TEMA III CIENCIA

SUBTEM A

REFERENCIA

CONCEPTO DE CIENCIA

Enciclopedia Encarta

CLASIFICACIN DE LAS CIENCIAS

Enciclopedia Encarta

MTODO CIENTiFICO
INDUCCIN

Sherman, Irwin W. y Sherman, Vilia G.

Perspectiva Humana. 3". Ed (I'. Ed. Espaol)
Mxico, Mc Graw
1999.
Rojas Soriano, Ral. FI proceso de la
investigacin Cientfica. Mxico-, Trillas,
Captulo 7.

DEDUCCIN
Reza Becerril, Fernando. Ciencia Metodologa e
Investigacin. Mxico, Longham de Mxico
Editores (Alambra Mexicana), 1997,
Rojas Soriano, Ral. El proceso de la
investigacin Cientfica. Mxico; Trillas,
Captulo 3.

BASE EPISTEMICA

CC. Profras.

Susana Lucio
Migdalia Garca
Guadalupe Jara

Cetis 51
Cetis S I
Cetis 55

Academia de Historia Ciencia y Tecnologa.

8 18 de Agosto de 2006. Cetis 76.

CIENCIA
Tan antigua como la propia existencia del ser humano es una inquietud ante la
percepcin y la comprensin e los objetos y los fenmenos que se encuadran en
su medio. As, los conocimientos sobre astronoma, geometra o fsica de las
antiguas civilizaciones sumeria, egipcia, Babilonia y griega constituyen la piedra
angular a partir de la cual surgi el pensamiento cientfico, que se ha ido
enriqueciendo hasta alcanzar cotas impensables en el pasado.
En sentido genrico, se puede denom inar ciencia a cualquier parcela del
conocimiento humano. Ms estrictamente, las ciencias se definen como aquellas
ramas del saber que se centran en el estudio de cualquier tipo de fenmeno y en
la deduccin de los principios que lo rigen, segn una metod ologa propia y
adaptada a sus necesidades.

ORIGEN DE LAS CIENCIAS

El verdadero origen de la ciencia estriba en la capacidad de razonamiento de la
especie humana y en su natural actitud observadora. Cabe imaginar a los
primeros seres humanos asombrados ante el espectculo celeste hasta el punto
de que la observacin continuada de los astros los llev a establecer ciertas
regularidades en los ciclos solar y lunar, o en el paso peridico de los cornetas.
As pues, puede considerarse que el primer gran logro cientfico consisti en la
constatacin de los fenmenos regulares.
La imitacin de la naturaleza y la necesidad de superarla y dominarla, los inventos
tcnicos requeridos por cada sociedad histrica para satisfacer sus obligaciones
blicas y comerciales, y el puro placer intelectual del conocimiento son sin duda
factores que contribuyeron deci sivamente en el incipiente desarrollo cientfico.
Por otra parte, cada poca de la evolucin cientfica ha estado claramente imbuida
de la filosofa de su tiempo y en ocasiones se ha aplicado con denuedo a
la justificacin terica de determinadas concepciones politices o teolgicas.
El conflicto ideolgico entre ciencia y religin ha sido un rasgo definitorio
de numerosas civilizaciones y se ha prolongado a lo largo de la historia,
registrndose diversas vicisitudes. Incluso modernamente persisten ciertas
cuestiones polmicas tales como la manipulacin de las primeras f ases
de la vida humana, fundamentalmente a travs de la congelacin de
embriones, la inseminacin artificial, la fecundacin in Vitro y la ingeniera
gentica. No obstante, en diversos principios fundamentales del conocimiento
cientfico, los modelos propuestos coinciden en su planteamiento. Isaac Newton,
Johannes Kepler, Charles Darwin o Albert Einstein so n ejemplos de hombres
profundamente religiosos que han llevado la ciencia a cotas de mxima lucidez.

Determinadas corrientes de pensamiento caracterizadas por su laicismo han

pretendido buscar en la ciencia un sustituto vlido de actitudes morales, Sin
embargo, el propsito de los cientficos se suele reducir a problemas materiales de
escasa significacin metafsica, cuya resolucin ha proporcionado la posibilidad de
desarrollar fundamentales avances tecnolgicos destinados a conseguir mayor
nivel de comodidad y bienestar. Se ha demostrado tambin que la ciencia al
servicio de la guerra puede convertir se en un amenazador instrumento de
destruccin. El avance experimentado por las tcnicas de aprovechamiento militar
de la energa nuclear ha ensombrecido en parte el ideal cientfico racionalista del
siglo XIX.
En cualquier caso, el conocimiento cientfico es intrnseco al ser humano y se ha
incrementado en tal medida a lo largo del tiempo que su conjunto supera
ampliamente el saber particular de cualquier individuo y ha de ser complementado
por una compleja infraestructura que permita acumular y regular el ingente
volumen de informacin disponible dentro de cada disciplina.

CLASIFICACIN DE LAS CIENCIAS

El propio concepto de ciencia y su evolucin histrica con lleva implcita la
necesidad de establecer clasificaciones que distingan las reas de conocimiento
que cubre cada una de las disciplinas cientficas.
En consecuencia, la clasificacin de las ciencias ha constituido una de las
permanentes inquietudes de los investigadores. As, se han concretado mltiples
distribuciones cuyo estudio compete a diversos mbitos, como la sistemtica o la
taxonoma, que constituyen por s mismas disciplinas cientficas aisladas.
Ya Aristteles compil una primera clasificacin que distingua tres grupos: el
de las ciencias tericas -fsica, matemticas y metafsica-, el de las prcticas -lgica
y moral- y el de las productivas -arte y tcnica-. A lo largo de la evolucin
del conocimiento se han sucedido otras muchas ordenaciones. Cabe
mencionar a este respecto la realizada 'por el fsico francs Andr-Marie Ampere
a principios del siglo XIX. Segn esta clasificacin, las ciencias
presentaban una neta distincin en dos reas: las denominadas ciencias
cosmolgicas, diferenciadas a su vez entre cosmolgicas propiamente dichas y
fisiolgicas, analizaban los fenmenos fsicos y los que caracterizaban la
naturaleza, mientras que las ciencias noolgicas, que tambin mantenan una
subdivisin entre propiamente noolgicas y sociales, se referan a los
razonamientos abstractos y a las relaciones sociales del ser humano.

Aunque la pluralidad de criterios en cuanto se refiere a la ordenacin cientfica se

ha m ant enido, m oder nam ente se t iende a dif er enciar var ias r eas de
conocimiento, en cada una de las cuales se engloban mltiples disciplinas. As, el
conjunto de las ciencias exactas agrupa a su vez los estudios matemticos, fsicos y
qumicos.
Las biolgicas se ocupan del conocimiento en distintos niveles (celular, de tejidos, de
rganos, etc.) de los seres vivos y comprenden numerosas disciplinas tales
como la botnica, la zoologa, la gentica, la ecologa, etc. Una tercera rea de
conocimiento agrupa las ciencias geolgicas y geogrficas destinadas a los estudios
de los fenmenos relacionados con el planeta Tierra, y las astronmicas,
relacionadas con el cosmos. En otro mbito se sitan las ciencias mdicas,
tambin muy diferenciadas, y un quinto sector engloba las mltiples ciencias
sociales (economa, sociologa, demografa, etc.). En esta subdivisin se reconoce
una distincin entre estudios puramente cientficos y actividades tecnolgicas que
constituyen un ncleo aislado y que, segn algunas clasificaciones, conforman el
campo de las ciencias aplicadas, del que forman parte las distintas ingenieras, la
arquitectura, la metalurgia y muchas otras de ndole afn.

PERFIL HISTRICO
La curiosidad y el ansia de conocer son cualidades innatas del Homo sapiens, por lo
que puede decirse que el nacimiento de la ciencia tuvo lugar con las primeras
observaciones realizadas por los hombres primitivos, aun antes de que se
inventara la escritura.
Primeras civilizaciones. Durante la edad de piedra, algunos monumentos
megalticos como el cromlech de Stonehenge, en Inglaterra, testimonian que los
pobladores prehistricos europeos posean nociones de astronoma y geometra muy
superiores a las que se les supusieron durante siglos.
Los primeros focos cientficos de importancia proceden de China, la India y el
cercano oriente. La sabidura y la tcnica chinas aventajaron a las occidentales
durante prcticamente toda la edad antigua. En su civilizacin disponan de
antiqusimas mediciones de acontecimientos celestes y alcanzaron un notable
desarrollo de la alquimia, la medicina y la geografa, impulsado desde los
estamentos de poder. Por su parte, los indios, cuya concepcin vital se basaba en
la espiritualidad y, por consiguiente, los haca en cierto modo despreocupados de
la utilidad de las ciencias, contaban, no obstante, con una matemtica avanzada
que proporcion al mundo el moderno sistema de numeracin, transmitido y
perfeccionado por los rabes. En Egipto se prestaba ms atencin a resolver los
problemas tcnicos que los propiament e cient f icos, mientras que, en
Mesopotamia, los caldeos y babilonios se dedicaron con preferencia a la
astronoma y las matemticas, as como a perfeccionar las tcnicas hidrulicas de
riego y construccin de canales.

Cultura griega. La aparicin de una cultura como la griega, que careca de un

sentimiento mstico exacerbado y donde los dioses eran ms sobrehumanos que
divinos, dio lugar a los primeros modelos racionalistas.
La filosofa surgi con pujanza y, a remolque suyo, se cre un modelo de ciencia
terica, basado en la deduccin y no en la experimentacin, conocida como
filosofa natural. La tradicin helnica seala a Tales de Mileto, que habit en
aquella ciudad de Asia menor en el siglo VI a.C., como el primer representante de
tal corriente de pensamiento. Tales busc la ordenacin del mundo (kosmos en
griego signif ica orden) a travs de la determinacin de los elementos
fundamentales que lo componen -que l hall en el agua- y consider al hado o
destino como motor de los cuerpos, que se dirigen naturalmente hacia su propio
fin.
Aunque Tales no dej textos escritos, sus enseanzas fueron transmitidas por sus
numerosos discpulos, que a la vez se dedicaron a complementar sus teoras. As,
se lleg a la clasificacin de los cuatro elementos: tierra, fuego, agua y aire, cuyas
combinaciones se crea formaban todos los cuerpos conocidos.
Otro de los grandes soportes de la ciencia griega lo constituy el pensamiento de
Pitgoras, quien realiz las primeras medidas cuantitativas de fenmenos fsicos
de que se tiene noticia. Estableci las leyes acsticas que relacionan las distintas
notas musicales e intent aplicar la misma teora a la disposicin de los planetas, el
Sol, la Luna y las estrellas en el cielo, segn la cual giraran en siete esferas
concntricas alrededor de la Tierra.
La sntesis del pensamiento griego tuvo lugar con Aristteles, que intent
mantener el espiritualismo de su maestro, Platn, pero integrarlo con una
explicacin cientfica del mundo fsico. Adopt adems el modelo de esferas
concntricas de Pitgoras. Sus logros en clasificaciones biolgicas resultaron
excepcionales, aunque, carente de un conocimiento matemtico suficiente,
enunci teoras fsicas que, dado su enorme prestigio durante la edad media,
resultaron ser ms un lastre que un beneficio en la historia de la ciencia. Destaca
tambin la figura de Arqumedes, discpulo del gran matemtico Euclides, que
vivi la expansin romana y descubri importantes leyes de la hidrosttica, las
poleas y la palanca.
Caracterizadas por la bsqueda en la naturaleza de los ideales de belleza y
perfeccin plasmados en sus esculturas, las teoras griegas sufrieron un
importante revs cuando, con la conquista de Mesopotamia por Alejandro Magno;
los griegos tuvieron acceso a los detallados clculos y medidas astronmicas de
los caldeos. Estos datos ponan al descubierto fallos e inconsistencias en los
modelos csmicos de Aristteles, aunque ms tarde Tolomeo logr reducir las
discrepancias y dotar al sistema geocntrico, segn el cual la Tierra se hallaba en
el centro del universo, d Un prestigio y una aceptacin ampliamente reconocidos.

La medicina griega se bas en la doctrina novedosa de atribuir causas naturales a

todas las enfermedades. Hipcrates, estudioso de la anatoma y el cuerpo
humano, es considerado padre de la medicina, aunque sta alcanz su mximo
apogeo durante la poca helenstica alejandrina. En este mbito destaca la
personalidad de Galeno de Prgarno, cuyos trabajos sobre fisiologa lo condujeron
al descubrimiento de las venas, las arterias y los nervios, a los que identific como
transmisores de la energa vital a lo largo del cuerpo.
Ro ma, el Isl am y el cristianismo medieval. El esplendor de la ciencia de

Arqumedes y Euclides coincidi con el nacimiento del poder de Roma en el

Mediterrneo. Tos romanos se limitaron a conservar y reproducir los estudios
griegos y se dedicaron con preferencia a resolver problemas de ingeniera y
arquitectura. La decadencia y cada de su imperio supuso la prctica desaparicin
de la obra clsica en Europa. Por otra parte, la expansin del cristianismo,
producida ya en los ltimos siglos de poder romano, hizo resurgir las
interpretaciones espirituales y teolgicas del mundo. Tan solo los monasterios
sirvieron de refugie al saber antiguo, y en ellos se realizaron copies manuscritas y
comentarios de los libros salvaguardados de los saqueos de las tribus germnicas
que invadieron el continente. Fue la civilizacin rabe la que torn las riendas
culturales de occidente, comunicada a los reinos cristianos a travs de la
pennsula ibrica. Loa rabes tradujeron la obra de Aristteles y otros filsofos,
destacaron en medicina, astronoma y alquimia e inventaron el lgebra. En este
contexto sobresalen las figuras de Averroes, traductor y comentarista de la obra
aristotlica, y Avicena, cuyo Canon fue el texto medico bsico durante toda la
edad media.
La cultura cristiana medieval analiz todo el conocimiento desde un punto de vista
teolgico. No obstante, a pesar de la prevalencia de lo espiritual, se registraron,
algunos avances tecnolgicos notables. As, las investigaciones en pties79
alcanzaron gran desarrollo y la utilizacin de nuevas mquinas -juegos de poleas,
carretillas- y herramientas -mazas, cinceles, rodillos- permitieron mejorar la
construccin y dar base tcnica a los estilos arquitectnicos romnico y gtico.
Revolucin cientfica y revolucin industrial. La progresiva estabilizacin del
estado como institucin, el incremento de los intercambios comerciales y el
perfeccionamiento de la tecnologa militar son algunos de los factores que,
aglutinaron el inters por las realizaciones tcnicas. El movimiento renacentista,
primero italiano y despus europeo, aport una nueva y ms completa visin de
los clsicos y dio paso al humanismo, que consideraba al hombre, como imagen
de Dios, capaz y digno de crean- El prototipo de hombre creador del Renacimiento
es Leonarcio da Vinci, genial artista, inventor, ingeniero y experto en anatoma
humana.

Las ciencias biolgicas experimentaron un desarrollo ms lento que las puramente

tcnicas. No obstante, en el siglo XVIII apareci la primera clasificacin rigurosa
que, desde Aristteles, se estableca entre los animales y los vegetales. En ella, el
sueco Carl Von Linn, conocido como Linneo, sent las bases de las modernas
taxonoma y sistemtica de clasificacin botnica y zoolgica.
Atomismo, evolucin y relatividad. Durante el siglo XIX se produjo un nuevo
enfoque de las ciencias, marcado en cierta forma por el descubrimiento del mundo-"
microscpico y la formulacin de modelos atmicos. La conexin entre las fuerzas
elctricas y mag nticas, corroborada por Hans Christian Oersted y Michael
Faraday, dio paso a una teora de la unificacin de todas las interacciones de tipo
fsico, que se mantiene modernamente. Los procedimientos matemticos se
perfeccionaron en gran medida y permitieron la postulacin de modelos tericos
complicados. James Prescott Joule y Hermann Helmholtz, entre otros,
establecieron el principio de la conservacin de la energa, y el mismo Helmholtz
determin la naturaleza electromagntica de la luz.
La qumica encontr en la teora atmica de John Dalton y en el sistema peridico
de Dimitri I. Mendeliev un principio y un mtodo de desarrollo slidos, y la biologa
se vio impulsada por los estudios de clasificacin llevados a cabo por Georges
Cuvier. En la misma centuria, el naturalista ingls Charles Darwin provoc una
autntica revolucin, muy debatida a lo largo de los aos y plenamente admitida
posteriormente, con la publicacin de su libro On the Origin of Species by Means
of Natural Selection (1859; El origen de las especies), donde preconiz la que
sera clebre teora de la evolucin. En 1838, Theodor Schwann y Matthias Jakob
Schleiden sentaron las bases de la teora celular. Poco despus, Louis Pasteur y
Robert Koch prepararon las primeras vacunas e iniciaron los estudios sobre la
naturaleza de los grmenes microscpicos causantes de las enfermedades.
Asimismo, el siglo XIX asisti a un nuevo auge de las ciencias sociales y al
nacimiento propiamente dicho de la sociologa y la economa como disciplinas
cientficas.
El siglo XX vio la luz con el descubrimiento de la radiactividad natural por los
esposos Pierr e y Mar ie Cur ie y la pr omulgacin de nuevas doct r inas
revolucionarias. El afianzamiento de la concepcin evolucionista de las especies y. la
extensin de esta idea al conjunto del universo, junto con la teora cuntica de Max
Planck y la relatividad de Albert Einstein, han llevado a una nocin no causal del
cosmos, en la que el conocimiento puede adquirirse nicamente a partir de datos
estadsticos, clculos de probabilidad y conclusiones parciales.

El volumen de los nuevos conocimientos no caba en las concepciones de los

viejos esquemas, que dejaban cada vez ms preguntas sin respuesta. Era preciso
establecer un nuevo modelo bsico y, al mismo tiempo, una metodologa que
encauzara de alguna manera los estudios en la direccin adecuada. Tales medios
fueron suministrados, entre otros, por Nicols Coprnico, Galileo Galilei e Isaac
Newton. Los cientficos innovadores hubieron de vencer dos obstculos
principales: las ideas y el prestigio de Aristteles, muy arraigados en el espritu
medieval, y el predominio de los principios sostenidos por el poder eclesistico.
El heliocentrismo, modelo que coloca al Sol en el centro del universo, ya haba
sido preconizado por aristarco de Sarros en la antigua Grecia, pero no obtuvo
grandes xitos experimentales y fue superado por el geocentrismo de Tolomeo.
Coprnico se enfrent al mismo problema al postular su teora heliocntrica,
aunque en esta ocasin fue secundado por los estudios y observaciones de otros
astrnomos como Tycho Brahe, Johannes Kepler y Galileo, quien utiliz por
primera vez el telescopio.
La obra De humani corporis fabrica libri septem (1543; Siete libros sobre las
estructuras del cuerpo humano), de Andreas Vesalius, aplic un nuevo mtodo al
estudio del cuerpo humano, cuestionando algunas opiniones, hasta entonces
incontrovertibles, de Galeno. La qumica, que subsista hasta entonces de la
ingente cantidad de sustancias descubiertas y manejadas por los alquimistas,
hubo de esperar al siglo XVIII, en el que Antoine-Laurent Lavoisier adopt una
pauta de investigacin similar.
En el siglo XVII, Isaac Newton public su magna obra: Philosophiae naturalis
principia mathematica (1687; Principios matemticos de la filosofa natural), en la
que no slo anunciaba las leyes fundamentales del movimiento de los cuerpos y la
gravitacin universal, sino que suministraba adems un mtodo de trabajo que
habra de aplicarse en otros muchos campos cientficos. Al mismo tiempo que
Gottfried Leibniz, Newton invent el clculo infinitesimal, que iba a permitir a sus
sucesores disponer de un valioso instrumento matemtico.
El xito de las ideas y el mtodo newtonianos alcanz su cenit durante el siglo
XVIII cuando Charles-Augustin de Coulomb determin para el comportamiento
elctrico de las sustancias una ley completamente anloga a la enunciada por
Newton para la mecnica. Aunque tradicionalmente se ha considerado que la
revolucin cientfica y la industrial son fenmenos afines aunque diferenciados,
resulta patente el estrecho vnculo que existe entre ambos hitos, Los nuevos,
,conocimientos se utilizaron en la fabricacin de mquinas que modificaron el
proceso y el funcionamiento econmicos coincidiendo con un periodo de
importantes cambios polticos.

Todo ello no implica un paso atrs en la validez del mtodo cientfico, ya que son
evidentes los extraordinarios avances tecnolgicos a que ha conducido, sino ms
bien un reconocimiento por parte de la ciencia de su incapacidad de dar una,
explicacin completa y exenta de contradicciones-sobre la naturaleza y origen del
universo.
En tal contexto, se han registrado sustanciales avances en diversas reas del
conocimiento cientfico. As, por ejemplo, en la segunda mitad del siglo XX se
progres notablemente en la experimentacin de sistemas de observacin de la
mxima sensibilidad, como el microscopio electrnico, en el que se sustituyen las
lentes de los sistemas pticos por campos electromagnticos y la luz por un haz
de protones; o los microscopios de rayos x y de ultrasonidos, de gran poder
resolutivo.
Los avances del pensamiento y de la experimentacin cientficos han revertido en
el mbito de la tecnologa y as, se ha logrado aunar disciplinas como la
automtica o automatizacin, destinada al estudio y control de los procesos en los
que no interviene el hombre de modo directo, y la informtica, o conjunto de
tcnicas dedicadas a la sistematizacin automtica de la informacin. De esta
unin nacieron otras disciplinas como la robtica, que se ocupa del diseo y
planificacin de sistemas de manipulacin teledirigida. Esta rea de conocimiento
hall singular aplicacin, por ejemplo, en el campo de la-astronutica, y favoreci
!a consecucin de hazaas largamente soadas por el ser humano, como
alcanzar la superficie de la Luna o realizar viajes por el espacio exterior.
En el mbito de la astronoma, significativo ejemplo del replanteamiento de las
premisas en las modernas disciplinas 'cientficas, se han ido introduciendo
progresivamente conceptos de creciente complejidad, hasta crearse reas como la
astronoma de las radiaciones ultravioleta e infrarroja, las de las radiaciones x y
gamma, y otras. Tales ramas se fundamentan en la profundizacin de los
conocimientos sobre las partculas en el campo de la fsica nuclear y han
favorecido el descubrimiento de gran profusin de fenmenos y de cuerpos
celestes como los agujeros negros, objetos astrales de elevada densidad y que no
emiten radiacin, o los cusares, afines a las estrellas, de tamao
proporcionalmente reducido y que emiten radiaciones de gran intensidad.

La ciencia moderna ha dedicado sus esfuerzos a la consecucin de nuevos

materiales y fuentes de energa alternativas al carbn y al petrleo. El
perfeccionamiento de la tcnica ha permitido la fabricacin de semiconductores y
dispositivos electrnicos que han dado lugar a las modernas computadoras. El
dominio de los procesos atmicos y nucleares ha desembocado en la construccin de
centrales elctricas y diversos instrumentos de delicado manejo. Por otro lado, la
aplicacin de nuevas tecnologas en medicina y el mayor conocimiento del cuerpo
humano y sus mecanismos han provocado una mejora importante en las
condiciones de vida de los habitantes del planeta y, adems, han planteado
desafos de insospechable magnitud para los racionalistas fundadores del
moderno mtodo cientfico. Tal es el caso, por ejemplo, de las tcnicas de
manipulacin o ingeniera gentica o de las de diagnsticos clnicos a travs de
imgenes tridimensionales directas del interior del organismo de los enfermos.
-

Clasificacin de las ciencias incluida en el tratado De divina proportione, del

matemtico italiano Luca Pacioli (siglo XV). En el Renacimiento creci el inters
por la clasificacin de las ciencias y por la metodologa cientfica.

6 LA CLULA

CUADRO 18 Mtodo cientfico

La ciencia es el resultado de: los intentos de los seres
humanos por comprenderse a si mismos y al mundo en el
que viven; abarca los conocimientos acerca del mundo
natural y de nosotros mismos, y est organizada en
forma sistemtica derivada de la experimentacin y la
observacin. El conocimiento cientfico; permite con
frecuencia predecir fenmenos especficos y, a veces,
aun permite controlarlos: los hechos determinados
cientficamente son repetibles y comprobables. La
ciencia admite que "no conocemos la respuesta", y trata
de descubrirla mediante diversos mtodos repetibles y
comprobables, ms que mediante la fabricacin de
mitos que no pueden probarse.
No hay un mtodo cientfico nico. Los descubrimientos
de una naturaleza cientfica ocurren en diferentes
formas, y los mtodos empleados son tambin diversos.
El mtodo cientfico no es mgico ni se practica slo por
cientficos de bata blanca y rodeados de aparatos y
sustancias qumicas exticas, sino que representan un
enfoque racional para comprender el universo. La ciencia
supone que el mundo que nos rodea es conocible.
Con frecuencia, se describe al mtodo cientfico en
forma idealizada; tal descripcin formal, slo tiene un
cierto parecido con la realidad, pero sirve para recalcar
algunos de tos aspectos importantes de la investigacin
cientfica. En primer lugar, es importante reconocer la
existencia de un fenmeno que demanda investigacin.
En segundo, se intenta plantear el problema en trminos
muy especficos. El tercero, se formula una hiptesis de
trabajo que trata de explicar el fenmeno. En cuarto lugar,
se investiga el fenmeno mediante observacin,
experimentacin o ambas, y se renen y registran
pruebas: el testimonio de los datos sin elaborar. En quinto
lugar, se analizan los datos y se vuelve a examinar la
hiptesis de trabajo a la luz de las pruebas
proporcionadas por los datos. Por ltimo, se elabora
una conclusin con base en las observaciones
experimentales acerca de si es correcta la hiptesis de
trabajo o debe reformularse o reexaminarse. Si se
concluye que la hiptesis es correcta, pueden hacerse
predicciones a partir de ella. Si la hi ptesis resiste la
prueba de verificacin y predictibilidad, se convierte en
una parte del cuerpo de conocimientos establecidos:
teora.

Quiz ningn cientfico haya recorrido todos los pasos

citados, y obviamente un discurso tan breve no toma en
cuenta los intentos, errores, intuiciones y saltos de
imaginacin que forman parte de la investigacin
cientfica. Sin embargo, el mtodo cientfico representa
un instrumento poderoso debido a su rigor. Muchos de
los procedimientos cientficos son iguales a los de
nuestros razonamientos diarios, pero la mayora de
nosotros fallamos en aplicar estrictamente el mtodo, al
formular y comprobar la hiptesis, y cuando las
observaciones no nos satisfacen, fallamos en comenzar
de nuevo y reformular la hiptesis.
El mtodo cientfico es un poderoso instrumento para la
investigacin, pero tiene sus limitaciones. No debemos
sorprendemos de que a veces los "hechos" cientficos
cambien o los profesionales de la ciencia sostengan
nociones decididamente no cientficas. Como la ciencia
trata con fenmenos observables, su campo de accin
est /imitado por nuestros sentidos o por las mquinas
que razonan por nosotros. El perfeccionamiento en
tcnicas y mtodos de observacin, altera con frecuencia
nuestra visin de la naturaleza y necesita
modificaciones adecuadas de las hiptesis y conclusiones. Por ende, algunos han definido a la ciencia como
"el estudio de los errores corregidos lentamente". La
fuerza de la investigacin cientfica est en que se corrige
a s misma. Aun cuando el mtodo cientfico intenta dar
una descripcin exacta de los ferr, menos naturales, hay
una cantidad considerable de pruebas de sus errores. Los
cientficos son seres humanos, con sentimientos, fallas y
prejuicios y en ocasiones stos interfieren con sus
razonamientos. Esto puede ser particularmente cierto
cuando los cientficos entablan debates fuera de su
especialidad y descuidan las pruebas rigurosas que
utilizan en su propio campo de especialidad. la ciencia
puede y debe juzgarse independientemente de las
personas que la practican; por su propia naturaleza, la
ciencia es un contribuyente productivo e importante de
nuestro ,conocimiento y bienestar.

Reza Becerril, Fernando. Ciencia, Metodologa e

Investigacin.
PARTE UNO

Base epistmica

Captulo 1

La ciencia
MUCHO Y MUCHOS HAN ESCRITO SOBRE la ciencia desde un sinfn
de enfoques y perspectivas, se ha dicho qu es y qu partes la
conforman, tambin se ha mencionado cul o cules seran las
utilidades de aplicarla, y cules sus beneficios (individuales o sociales),
etctera..
La existencia de tanta informacin respecto de la ciencia es,
precisamente, lo que hace necesario esclarecer qu debe hacerse ante
tanta y tan variada informacin, es decir, cmo se puede facilitar,
actualmente, su contenido y procesos de conformacin.
Ante todo, es importante reconocer como punto de partida que la
ciencia es una forma de explicar todo lo que existe, ya sea desde el
origen, o bien, desde el proceso evolutivo. Todo lo que existe es
susceptible de ser explicado, descrito o dimensionado desde una
perspectiva cientfica. Por ello, es importante sealar algunas
caractersticas con stitutivas de lo que hace ser a la ciencia. Algunas de
estas caractersticas pueden ser ms importantes que otras, o bien, si
se prefiere, pueden considerarse al mismo nivel, lo que en realidad
quiere destacarse es que la ciencia tiene una forma de ser que la
distingue de cualquier otra explicacin del todo.
La ciencia es un conjunto o cmulo de conocimientos sistematizados, ordenados y jerarquizados del quehacer humano. Es un modo de
conocer lo que existe. La ciencia es una forma de trabajo.
La ciencia no consiste en una serie de pasos rgidos que deben
seguirse al pie de la letra, no es una receta de cocina, sino un cmulo de
conocimientos susceptibles de ser perfeccionados.

20

Ciencia, metodologa e investigacin

RECAPITULE

Por qu no es conveniente considerar a la ciencia como una simple

serie de pasos o "receta de cocina" que debe seguirse al pie de la letra?

EJERCTESE

Identifique en diccionarios o libros diversos, algunas definiciones de la

palabra ciencia; analcelas y, posteriormente, elabore su propia
definicin.

Diversos modos de explicacin

Se ha sealado que la ciencia es una forma de explicar lo que existe y,

precisamente se especifica esto, porque la explicacin cientfica no es
la nica manera empleada por el ser humano para aclarar la existencia,
origen y evolucin de las cosas.
En el origen de la humanidad, el hombre no se explicaba lo que vea o
senta, slo lo experimentaba, sin intenciones de querer explicar nada.
As, vea caer la lluvia, el oleaje del mar, el correr de los ros sin procurar o preocuparse por dar explicaciones a estos fenmenos, no era capaz
de reconocer semejanzas o diferencias entre ellos; slo existan, ah
estaban, frente a l, dispuestos a ser usados por el hombre. Es como si
se tratara de un beb, donde l slo observa lo que est a su alrededor,
no intenta, de golpe o en primera instancia, explicarlo que observa, slo
presencia lo que est ah.

La ciencia

21

Los objetos y fenmenos se suceden como presencias frente al hombre, sin pretensin alguna, mas poco a poco el hombre va asociando
ideas, caractersticas que van dotando de cierta explicacin a lo que
sucede-a su alrededor. La explicacin puede que sea mgica o mitolgica,
pero no cientfica, porque la explicacin cientfica no fue, ni ha sido, la
primera forma que ha empleado el hombre (tanto en lo individual corno
en su conjunto) para explicarse lo que existe. Por ello es que la ciencia
no es ni la primera ni la nica explicacin que ha dado el hombre para
comprender lo que est a su-alrededor.
Por eso es importante reconocer que la ciencia es un conjunto o
cmulo de conocimientos. La nica manera que se conoce para que el
hombre posea conocimientos es a travs de la experiencia. La ciencia,
como explicacin, es el conjunto de la experiencia humana a lo largo de
la historia. Pinsese, por ejemplo, en un nio que no sabe que si mete los
dedos, la mano, en un recipiente con agua caliente se quemar. El nio
ni sabe lo que es agua caliente ni lo que es quemarse, pero cuando mete
los dedos en el recipiente con el agua caliente experimentar un hecho que
le provocar una sensacin de dolor, diferente de aquellas otras sensaciones
que le son placenteras.
El hombre cuando aparece en la faz de la tierra, en la Era Cuaternaria, llega a este mundo desprovisto de experiencias, as como un recin
nacido viene sin experiencia. En aquellas lejanas pocas el hombre se
alimentaba de lo que encontraba: races, hojas, frutos, etctera, su carcter de recolectar le haca buscar el alimento donde lo hubiera; as, si
se terminaba en un determinado terreno o zona, el hombre emprenda el
camino hacia otros lugares, hasta encontrar, otra vez, algo con qu
alimentarse. Esta caracterstica del hombre nmada de ir de aqu para
all era porque desconoca totalmente cmo la naturaleza se reproduce
a s misma, le era desconocido el hecho de que la naturaleza presenta
una serie de ciclos (dgase, de momento, alimenticios), no comprenda
por qu en un lugar haba alimento y en otro no, por qu en algunos
lugares haba un tipo de alimento y en otros, de otras caractersticas.
Cuando el hombre observa que al caer un fruto en la tierra, ste se
descompone, se pudre y, das ms tarde, en ese lugar dnde cay el fruto
comienza a brotar una hierba pequea, que va creciendo hasta llegar a
ser un rbol, igual al rbol de donde un da cay el fruto aquel. Entonces
el hombre se est acercando al gran descubrimiento de la agricultura.
Ms tarde, descubrir el hecho de que la naturaleza es cclica,

22 Ciencia, metodologa e investigacin

es decir, que la naturaleza provee de alimentos al hombre y se da cuenta

que no siempre o diario habr el mismo tipo de frutos, sino que un
determinado tiempo es propicio para que haya manzanas, otro, naranjas,
etctera. El hombre advertir que es posible contar con alimento siempre,
adems se da cuenta de que es posible almacenar los frutos, que no se
trata slo de tomar y consumir el alimento, sino que es posible
administrarlo. Al descubrir la agricultura, descubre el sentido de
cultivar la tierra, es decir, que es posible que el hombre siembre (as
corno cuando presenci el hecho de que la fruta caa) lo cual le permiti
contar con ms probabilidades de obtener alimentos.
Este hombre que acababa de descubrir la agricultura no se explicaba
esta serie de sucesos desde una perspectiva cientfica. Es muy probable
que estos fenmenos, por l observados, los haya atribuido a una serie de
fuerzas sobrenaturales. As, pensara que era la tierra quien le provea de
alimento. Si por ciertas circunstancias desconocidas por l, no hubiese
lluvias adecuadas durante un tiempo, el hombre podra asociar el hecho
de que si bien es cierto que la tierra es quien le provea de alimentos,
tambin observaba que esto era posible siempre y cuando hubiera lluvia.
El hombre, entonces, ya no estaba solo frente al descubrimiento de la
tierra (como proveedora de alimentos), sino que ahora haba
descubierto a la lluvia. La tierra y la lluvia seran consideradas, ahora,
como dos factores indispensables para que el alimento fuera posible.
As como alguna vez el hombre descubri azarosamente la agricultura; tal vez, un buen da, se dio cuenta que comer carne le resultaba
placentero, por ejemplo, la carne de conejo. Este descubrimiento fue
positivo o por lo menos provechoso para su alimentacin. Porque esta
ya no se basara nicamente en frutos o races, sino que tambin incluira
carne. El conejo, que antes comparta con el hombre los alimentos que
la naturaleza les proporcionaba, ahora formaba parte de la alimentacin
de aqul.
El hombre poda advertir que el conejo no provena de la tierra y, de
igual modo, reparaba en el hecho de que el conejo tampoco provena de
la lluvia; desconoca el origen de este animal, pero tampoco le
preocupaba conocerlo, porque desconoca el sentido del origen. Entonces, sin preocupacin alguna, contina sembrando, mas ahora intentar cazar conejos y otros animales. Para ello fabricar armas que le
permitan conseguir su propsito: perseguirlos, matarlos y comerlos. Un

La ciencia

23

da, accidentalmente, un conejo cae en un hoyo que le impide escapar y

el hombre se da cuenta que si pone una serie de hoyos, corno aqul donde
cay el conejo, obtendr ms conejos de los que puede cazar persiguindolos, de esta forma se juntan varios conejos y como estn juntos hembras y machos se reproducen y entonces el hombre descubre la
domesticacin y 15 ganadera, ahora se dedicar tambin a la crianza y
domesticacin de animales. El-hombre es agricultor y ganadero, ya no
tiene necesidad de ir de un lugar a otro en busca de alimento porque
ha aprendido a producirlos, ha dejado de ser nmada, para ser sedentario.
El hombre se percata de que la naturaleza le sigue proporcionando
todo lo que necesita para su alimentacin y con ello su sobrevivencia.
Advierte que esto es posible pero desconoce la razn. Los rboles y los
animales existen independientemente de la voluntad del hombre. Cmo se
explicaba el hombre primitivo estos fenmenos o hechos?, poda
explicarlos de una manera cientfica? es muy probable que no haya sido
as; tal vez crea entonces que todo lo que le rodeaba era obra de una
fuerza superior, sobrenatural, es decir, una obra de los dioses. Cada
fenmeno observado por el hombre estaba regido por un dios en especial. As, la tierra, la lluvia, los animales, eran creaciones de dioses.
Estos dioses aparecern ante el hombre corno dioses buenos, porque le
proveen de todo lo que necesita para sobrevivir.
Entonces, el hombre, a lo largo de su historia, ha venido acumulando experiencias. stas no se dan de un da para otro, sino que requieren de periodos de tiempo, a veces, sumamente prolongados.
Mientras las cosas se explicaron por fuerzas sobrenaturales, no haba
mayor problema, la explicacin estaba dada: dios o dioses. Esta explicacin era determinante y tajante. Pero, qu pas cuando el hombre
observ que las cosas o fenmenos se comportaban de manera diferente,
que parece ser que la existencia de lo que le rodeara no era
obra,.precisamente, de dios o dioses? Pinsese, por ejemplo, en el
hecho de que el hombre se percataba de que en algunas regiones exista
un 'tipo de flora y fauna muy diferente a la que l acostumbraba observar.
Acaso los dioses hacen diferentes criaturas o hay varios dioses para
varias especies de criaturas? O bien, si la lluvia es una obra positiva de
los dioses, por qu no siempre llueve o, por qu en algunos lugares la
lluvia es abundante y en otros ni siquiera llueve?, todo esto es una
disposicin de los dioses o de un solo dios?

24

Ciencia, metodologa e investigacin

La ciencia tiene sentido, una fuerza la hace avanzar, la hizo nacer: el

porqu. Por qu existe la vida, el aire, el agua, el fuego, etctera..
Junto con la religin, la magia y el mito, la ciencia es una forma de
explicar el porqu de las cosas. La ventaja que tiene la ciencia sobre la
religin, la magia y el mito es que mientras stos explican las cosas de una
manera determinante y tajante, la ciencia no. Pinsese en el origen del
hombre; la religin catlica, por ejemplo, tiene resuelta esta pregunta
desde hace dos mil aos y de la misma manera: obra y gracia de Dios.
Mientras los antiguos mexicanos atribulan el origen del hombre al
sacrificio de los dioses, la ciencia tiene otro tipo de explicacin, no
definitiva, ni tajante. El origen del hombre explicado por la ciencia es
relativamente reciente (siglo XIX), si se acepta la teora de Darwin: la
evolucin de las especies.
Es importante reconocer que coexisten todas estas explicaciones,
es decir, actualmente se puede observar que los fenmenos naturales
y sociales son explicados desde la religin, la magia, el mito y la ciencia.
Por ello, no hay que olvidar que la ciencia es una posibilidad de explicacin de lo que existe, es una forma de responder a las interrogantes
que el hombre se ha planteado a lo largo de su historia. Y habr que
reconocer, de igual manera, que desde la lgica de la ciencia a una
pregunta le suceden no una, sino varias respuestas. De una pregunta
devienen otras preguntas, de una respuesta devienen otras tantas respuestas posibles. Y puede observarse que para la lgica de la ciencia
es, en suma, difcil responder a una pregunta de manera determinante y
tajante, y menos an esperar de la lgica de la ciencia una respuesta
definitiva e inmutable. Por ejemplo, es sabido que si se deja caer un
objeto un lpiz, ste caer de arriba hacia abajo, caer significar: ir
al suelo, todo mundo sabe que el lpiz cae hacia abajo y no hacia arriba, o al lado derecho, o al lado izquierdo; y se sabe que esto es as porque
se reconoce la existencia de la atraccin de los cuerpos, todo mundo
est satisfecho con la respuesta a la pregunta: por qu cae el lpiz?, por
l 'a atraccin mutua de los cuerpos y entonces, por qu vuelan los
pjaros? por qu los aviones o las naves espaciales se elevan? A una pregunta
devienen otras, a una respuesta le siguen otras. La religin, si es el caso,
tiene todo esto cmodamente resuelto: Dios todo losabe, todo
lo puede, o bien, todo es voluntad de Dios.
En la actualidad, nadie aceptara como vlido el hecho de que para
que llueva es necesario sacrificar hombres y con ello honrar a los
dioses .

La ciencia

25

Cul es la diferencia entre aceptar y rechazar un supuesto o hecho?,

por ejemplo, se acepta la existencia de un terrible mal corno el SIDA, se
acepta el hecho de que la Tierra no es el centro del universo. Por qu
unas cosas se aceptan y otras no?, cmo puede, cada uno de nosotros,
convencerse de que efectivamente la Tierra no es el centro del universo?,
slo porque lo decan nuestros abnegados profesores de primaria o
porque as lo dicen los libros?, cmo podemos, cada uno de nosotros,
saber que lo que se dice en los libros es cierto?, cmo es posible
demostrarnos que la-Tierra no es plana? La respuesta no puede ser los
maestros o los libros. Cules son nuestras pruebas de que este tipo de
hechos o sucesos son en realidad como parecen ser o por lo menos,
corno se dice que son? La ciencia es un constante preguntarse y
responderse.
La religin, la magia y el mito tambin formulan preguntas y tambin tienen respuestas. La diferencia est en la lgica que se emplea tanto
para preguntar como para responder a las preguntas.
Y en esa lgica est la diferencia entre aceptar o rechazar un suceso o
hecho. Por ejemplo, si leyramos en un libro que se ha descubierto que
las mesas de madera hablan. S!, una mesa de madera que es capaz
de formular palabras, capaz de hablar. Muchos rechazarn este
supuesto desde diversos puntos de vista: no puede ser porque las
mesas no tienen boca, porque se trata de materia inanimada, porque
las mesas no cuentan con un aparato fontico, etctera. El rechazo sera
inmediato y evidente. En cambio, s se aceptara la posibilidad de que
en el planeta Marte hubiese existido alguna vez agua. Tambin desde
diversos puntos de vista se empezaran a esgrimir los argumentos de
aceptacin ante tal planteamiento: s, porque se han descubierto
pequeos pedazos de hielo, porque hay evidencia de que alguna vez
hubo un paso de ros por la conformacin de hendiduras en la tierra,
etctera. Precisamente es la lgica la que permite aceptar o rechazar una
serie de hechos o sucesos.
Entindase, de momento, que la lgica tiene como objeto de estudio la formulacin de leyes y formas del pensamiento, en otras palabras, la
lgica sera la ordenacin secuenciada de elementos en relacin con un
todo. Imagnese que se est observando cmo juega un Hi, habr que
poner atencin entonces a lo que hace, cmo lo hace; a lo que dice, cmo
lo dice; a cmo crea determinadas situaciones y cmo las resuelve:
automviles que vuelan, hombres (muecos) inmortales que resisten

26

Ciencia, Tecnologa

e investigacin

el embate de los contrarios, saltos descomunales, etctera. Es obvio que

para el nio todas las situaciones creadas por l en el juego son
lgicas, estas situaciones tal vez no sean lgicas para quien lo observa
jugar, pero pinsese que si se estuviera jugando con el nio, se entenderla la lgica que l emplea. Al nio no se le puede arruinar su juego
con la lgica del adulto, ya que la lgica empleada por el nio es la que
corresponde a su proceso de crecimiento y de evolucin. No se le podra
decir fcilmente, por ejemplo, que la tecnologa existente an no alcanza
para crear automviles voladores:
El hombre ha venido desarrollando a lo largo de su historia una lgica
que le permite diferenciar lo posible de aquello que no lo es. Cuando
las cosas se explicaban desde la magia, la lgica empleada era la que
requera la magia para poderse explicar. Si las cosas se explican desde la
mitologa, habr que emplear una lgica mtica para poder satisfacer la
curiosidad. Pero si 'se trata de la ciencia, la lgica que debe emplearse
es una lgica cientfica, slo as podrn comprenderse los hallazgos o
avances de la ciencia.
No es posible que todos los habitantes de este pas posean una lgica cientfica, por el simple hecho de que la ciencia ha avanzado mucho
en el presente siglo. Actualmente existe gente con una lgica cientfica,
pero a la vez hay gente tambin con una lgica religiosa, mgica c mtica,
sin importar que est por arribar otro milenio. Por ejemplo, en el caso
de la medicina es relativamente fcil observar que, para quien posee una
lgica cientfica, la medicina es la ciencia y la explicacin ms viable para
tratar las enfermedades, pero otro tipo de lgica entender otra cosa,
no ser la ciencia, sino Dios, la explicacin y la cura de los males.
La lgica que emplea la ciencia para explicar el todo es aprendida;
es un proceso que no se tiene de un da para otro, sino con el transcurrir de la experiencia de la humanidad y de cada uno de los individuos.
Muchas veces, si se observa a un nio cuando se golpea accidentalmente
con alga, por ejemplo una mesa, el nio cree que ha sido la mesa la
cual le ha golpeado, esto es as porque el nio no ha desarrollado, todava, una lgica que le permita tener la nocin del espacio, de la distancia, de la causa y el efecto, etctera. Esta lgica tan elemental es la
que permite al ser humano aceptar o rechazar un conjunto de sucesos
hechos corno cienos o falsos.
A lo largo de la historia de la humanidad y de la historia de la ciencia
se ha podido demostrar que esta ltima es un proceso explicativo no

La ciencia

27

exhaustivo. Como ya se ha sealado, la religin explica de manera determinante y tajante; la ciencia no puede hacerlo o, mejor dicho, no debe
hacerlo, porque lo que en algn momento es considerado como una
verdad cientfica a medida que pasa el tiempo no es as, debido a que el
mismo avance cientfico va proponiendo explicaciones que despus habr
de refutar y negar. Claro est que para negar lo antes dicho, fue necesario hacer uso de lo que pareca cierto o cientfico, slo as puede negarse lo
dicho y seguir avanzando. Por ejemplo, la ciencia demostr que la Tierra no
es plana y se dijo que era redonda, despus fue necesario precisar que si
bien es cierto que la Tierra es curva, no se trataba de una redondez, sino
de un cuerpo ovoide. Lo que se afirmaba como verdadero hubo que
modificarlo, la nica manera posible de modificar lo que existe es, precisamente, tornando lo que hasta ese momento se presenta como cierto.
Se trata de hacer uso de lo que existe y no desecharlo, slo as es posible
que la ciencia progrese, porque toma sus propios adelantos para precisarlos y con ello avanzar cada vez ms.
RECAPITULE

Qu ventajas tiene la explicacin cientfica en relacin con cualquier

otro tipo de explicacin?

EJERCTESE

Busque una explicacin, que no sea cientfica, de algn suceso o

fenmeno, y haga una comparacin con la explicacin que ofrece la
ciencia al mismo suceso o fenmeno.

28

Ciencia, metodologa e investigacin

El sentido de la ciencia
La ciencia corno intento de explicacin de que todo lo que existe tiene
una historia, sta no es tan larga o vieja corno pudiera pensarse, sobre
todo si se toma en cuenta que el universo tiene una vida desde sus
inicios hasta la actualidad de aproximadamente 15 mil millones de
aos, que nuestro sistema solar nace hace unos 4 mil millones de aos,
que las plantas (primeros seres vivos) tienen unos 500 millones de aos,
que los primeros dinosaurios datan de apenas hace unos 150 millones
de aos y que, finalmente, el primer horno sapiens hizo su aparicin har
unos 2 millones de aos y que slo hace 50 mil aos que apareci el
primer horno sapiens fossilis, el hombre propiamente dicho. La ciencia
moderna apenas nace en el siglo XV, o bien, si se prefiere, con la Grecia
Clsica (unos cinco siglos a. C.). Con todo ello habr que reconocer que
ha sido ms el tiempo en el cual el hombre ha vivido sin la ciencia que
el tiempo que lleva viviendo con ella.
La ciencia nace con una intencin, vlida en la actualidad, el poder
dar respuesta a lo que el hombre mira, oye, siente, etctera. Desde su
origen, la misin de la ciencia ha consistido en proporcionar satisfactores al hombre. Los inventos y los descubrimientos han ido encaminados a proporcionar mejoras o bienestar a la vida del ser humano. La
ciencia nace como resultado, como parte de un proceso no acabado y
perfeccionado a cada momento.
Ya se ha sealado el hecho de que la ciencia no es la nica forma de
explicacin. Se ha reconocido en este texto que la ciencia es una forma
de explicacin que coexiste con otras explicaciones mticas y religiosas.
La humanidad no comenz explicndose las cosas d una manera
cientfica, distaba mucho de hacerlo, sin embargo tena o pretenda
tener explicacin de lo que le rodeaba. En un principio el hombre, la
humanidad misma, no intentaba explicar lo que vea o senta, slo se
percataba de la presencia de las cosas. As, vea la lluvia, el mar, el ro,
pero no se interesaba por sealar o encontrar sus semejanzas o diferencias entre uno y otro fenmeno; las cosas slo existan, estaban ah, si
acaso para ser usadas por el hombre, pero nada ms. Es como el beb, del
que ya se ha hablado, que slo ve lo que est frente a l, sin intentar de
golpe o de primera instancia, explicar lo que observa; slo presencia lo
que est ah, frente a l.

La ciencia

29

La ciencia no ha existido siempre, pas a travs de un largo proceso

de experiencia. El conocimiento de las cosas se va formando con el tiempo, el
conocimiento no est dado, no existe en ningn lugar, al conocimiento
se le debe crear. No siempre se ha sabido lo que hoy se sabe, hoy es
posible saberlo, porque hubo un momento en el que se le propuso llegar a conocerle.
La experiencia del ser humano se ha dado en varios campos. As
como ya se seal que el hombre descubre la agricultura y la ganadera, tambin es posible reconocer que estos dos hechos no significaran descubrimientos cientficos, ya que esto slo da cuenta del hecho
manifiesto, mas no da cuenta de la razn que lo hace ser (de origen y
de evolucin), el hecho manifiesto de ver una manzana no significa
conocer la manzana. Si bien el hombre poda percatarse de que exista el agua, no comprenda la diferencia entre un arroyo, un ro o el
mar. Las diferencias o semejanzas no le interesaban al hombre en su
vivir cotidiano.
Cuando el hombre trata de observar, no todo lo que todos ven diariamente sino aquello que no se da a la mirada de golpe, es entonces
cuando el hombre empieza a encontrar, o por lo menos intenta dar un
sentido a las cosas. Cualquiera puede estar observando en este momento
un objeto e intentar dar alguna explicacin de lo que observa: qu es?,
cmo es?, por qu es?, etctera. La observacin ha sido una aliada indispensable de la ciencia a lo largo de su historia y, probablemente, fue,
en su inicio, la causa del origen de la ciencia.
El hombre por necesidad, a lo largo de la historia, ha querido y ha
debido conocer, porque el conocimiento ha significado sobrevivencia.
Por ejemplo, el hombre en sus orgenes y el hombre no cientfico de la
actualidad observan el cielo, tanto de noche como de da, y han podido
advertir diferencias obvias, como el hecho de que el cielo de da presenta
un sol y nubes y, probablemente, diversos matices de colores, que van
desde el azul hasta el grisceo, pasando por algunos tonos ms bien
blancos. El cielo de noche presenta otra serie de caractersticas: estrellas, luna, tonos menos perceptibles de color, etctera. As como hoy es
posible observar el cielo, tambin es probable que el hombre, en sus
orgenes, se haya percatado de las diferencias y se preguntara el porqu
de lo que observaba. Despus observa la hierba, los rboles, el pasto y
se pregunta una y otra vez el porqu de lo que observa. Ms no todos

30

Ciencia, metodologa e investigacin

los hombres reparan o ponen atencin, al mismo tiempo, en los mismos

objetos o cosas. Cada uno va observando por su cuenta y va sorprendindose de lo que ve, aunque todava no les sea posible formularse
preguntas- claras o precisas; sin embargo, ah esta la inquietud, la curiosidad por observar y querer saber, querer conocer.
Tanto el hombre del pasado corno el hombre actual no cientfico,
se preguntan cosas sobre el cielo, el mar, la tierra, etctera. Todos estos
fenmenos eran y son observados por diferentes hombres, cada uno
observa lo que ms le llama la atencin, se pregunta, y a la vez, intenta
responderse sus interrogantes. Cada uno de ellos ha comenzado observando y, tal vez sin saberlo, sin ser consciente de ello, va acumulando
lo observado: lo de ayer, lo de hoy, lo de una semana, un mes o un ao.
De una primera observacin ha pasado a un cmulo de observaciones.
Es probable que otros hombres al percatarse de lo que aqul hace, tambin inicien sus observaciones; mas el hombre que ha observado durante cierto tiempo, lleva ventaja sobre el hombre que comienza a
observar.
La ciencia no tiene un origen preciso, comprobado para el hombre
actual; es decir, respecto de esto se tienen fechas o periodos ms o menos aproximados, pero no definitivos. Ya se ha anotado, al inicio de este
tema, que es probable que la ciencia haya comenzado su transitar desde
que el hombre apareci en la faz de la tierra. Tambin se ha sealado que
la ciencia pudo haber tenido como origen probable, la poca de la Grecia Clsica (siglo v a. C.). O bien, se puede hablar del origen de la ciencia moderna con Coprnico (1473-1543) o si se prefiere con Galileo
(156-i-1642). Pero lo importante, en este caso, no es saber exactamente
cundo, sino cmo, por qu; es decir, cmo y por qu el hombre se ha
visto precisado a conocer. El hombre pudo haber comenzado esta larga
historia cuando se percat que para sobrevivir necesitaba de la naturaleza. Depender de la naturaleza era temerle o adorarla, cualquiera de estos
dos sentimientos despertaron en l la inquietud de querer estar bien con
ella, querer seguir sirvindose de ella. No saber qu cosa es la naturaleza
obliga, de una u otra manera a contemplarla y a observarla.
La observacin paciente y cuidadosa conduce al descubrimiento y
con ello al inicio del conocimiento. Comenzar a conocer no significa
comprender, entender; sino precisar preguntas. El hombre comenz a
formularse interrogantes, mucho tiempo le Llev poderse formular pre-

La ciencia

31

guntas, despus intentara obtener las respuestas. Actualmente las

interrogantes existen, se han diversificado, las respuestas se siguen
buscando. Y se buscan porque se les necesita.
RECAPITULE

De no existir la ciencia, cul sera la explicacin por usted adoptada

con relacin al todo laque existe? por qu?

EJERCTESE

Busque un suceso o fenmeno cientficamente explicado y trate de

demostrar su veracidad con sus propios argumentos y pruebas.

La cienla como producto humano

Ya se ha sealado el hecho de que la ciencia es una sistematizacin y

jerarquizacin de la experiencia humana. La observacin humana era

transmitida a los hombres desde sus vivencias ms cotidianas: la naturaleza, el hombre mismo, etctera. Todo lo que rodea al hombre es y
era susceptible de ser observado. La observacin no es la simple contemplacin visual de lo que se tiene enfrente, la observacin requiere
de atencin, mirar despacio, sin prisa.
El hombre observa que un ser nace, tiene vida y al transcurrir del tiempo
deja de vivir, ya no est. El hombre se mira, se observa a s mismo a

32

Ciencia, metodologa e investigacin

lo largo de su proceso de vida, y observa el proceso de vida de los que

estn a su alrededor. El hombre observa que la hierba nace y luego muere.
El hombre observa lo que es igual o lo que es diferente a los otros hombres. El hombre observa y observa un sinfn de cosas, hechos, o sucesos.
El hombre can su capacidad de observacin va abriendo horizontes
observables; lo mismo observa lo grande que lo pequeo, lo mismo
observa con los ojos que con los odos o las manos. Toda su experiencia
es observada. De una generacin a otra se va transmitiendo consciente
o inconscientemente la observacin realizada. Cada hombre que nace no
tiene que comenzar a observar desde el Origen, sino desde su propio
punto de partida. La humanidad va legando a las nuevas generaciones
todas sus observaciones.
La ciencia, como es sabido, no ha existido siempre, es una obra
humana; es decir, un producto del hombre, por lo tanto, la ciencia no
aparece antes que el hombre, slo despus de que ste llega la ciencia
puede nacer. Y no solamente la ciencia como una posibilidad de explicacin del todo, sino, cualquier intento de explicacin.
Ya se ha mencionado que a la par que existe la ciencia, tambin existe
la magia, la religin, el mito, y se ha consignado el carcter explicativo de
estas propuestas. Esto es, cada una de estas perspectivas intenta ser una
explicacin de todo lo que existe. Precisamente, por ser intentos de
explicacin, es necesario sealar que cualesquiera de ellos son producto y
obra de lo humano. Es decir, el hombre es quien ha construido la magia, es
el productor de la religin, el mito no existe sino es el hombre quien le da
existencia y, por lo tanto, la ciencia no existe independientemente de la
obra humana; es, precisamente, una de sus obras.
Ya se ha mencionado al hecho de que es posible que el hombre
pueda diferenciar dos tipos de explicaciones, gracias a la lgica que
emplee. La lgica facilita la diferenciacin entre un tipo de explicacin y
otro. Recurdese que se habla de una lgica cientfica que es diferente a
cualquier otro tipo de lgica. La lgica cientfica comienza a aprenderse
casi desde que se nace, desde que el hombre inicia su proceso de
socializacin. Por ello es posible que, con relativa facilidad, el hombre
pueda diferenciar un argumento o sus partes, si cuenta con al menos
algunas nociones mnimas de lo que es la ciencia. Desde que el nio
comienza su trato con los dems, stos le van "orientando", le dicen lo
que est "bien" y lo que est "mal", le ensean lo que es permitido y lo
que no lo es.

La ciencia

33

La socializacin del nio (del hombre) lo dota de lgica, la cual

emplear, casi de manera inmediata, una vez que se comienza a
internalizar. La lgica aprendida se usa con naturalidad, porque es parte
constitutiva del hombre, as como no puede separar lo que de biolgico,
psicolgico y social hay en l, la lgica est ah, aprendindose en cada
acto (y en cada no-acto) del ser humano. Cuando la lgica se
internaliza, porque se le ha desarrollado, se aplica sin reparar en cada
momento. Supngase que hay una jarra llena de agua y un vaso vaco y
que se procede a vaciar el agua de la jarra en el vaso, cuando el agua
llena el vaso si se sigue echando, comenzar a tirarse, se habrn
rebasado los bordes o la capacidad de almacenamiento del vaso y es
lgico advertir que esto suceda, puesto que la jarra tiene mayor capacidad de almacenamiento de lquidos que el vaso. Un nio pequeo es
probable que quiera verter toda el agua de la jarra en el vaso, para l no
es tan lgico que el agua no quepa. El hecho de que un pequeo
corneta tantos "errores" no es atribuible a que es pequeo, sino a lo que
significa ser pequeo.
La lgica que el hombre va desarrollando a lo largo de su historia,
no slo es aprendida, sino que es tambin construida. Porque cuando la
lgica existe, quien la conoce o domina la ensea a quienes no la poseen,
pero, de dnde se obtuvo? en su origen hubo que construirla, hacerla
o crearla. El hombre en sus orgenes observaba, y eran varias las cosas,
hechos y sucesos que observaba. En cada una de estas observaciones
descubra algo, que poda ser igual, parecido o diferente a la
observacin de otro hombre. Cmo hacer para que la observacin
humana fuera la observacin y no las observaciones? Empez a crearse
un sistema, un tipo de ordenamiento de lo observado.
Quien observa el cielo se pregunta cosas diferentes a quien observa
las rocas. Cada observador crea su propia lgica de trabajo. Sin
embargo el hombre, la humanidad, no podan explicarse de la misma
manera lo que era el cielo, las rocas o todo lo dems y as, sin saberlo,
sin proponrselo el hombre fue creando un sistema extenso y con ello
una ordenacin amplia de lo que se observaba. Al mismo tiempo fue
elaborando posibles respuestas a sus preguntas. Cuando la respuesta era
parecida o la misma, se haca una suerte de conjuncin de las cosas
observadas porque era posible su compatibilidad, respondan a una
misma lgica, a unos principios o premisas ms o menos compatibles.
Cuando dos cosas, hechos o sucesos observados no parecan tener algo

.34

Ciencia, metodologa e investigacin

en comn, o se procuraba su adecuacin o se creaba otra manera de

comprenderlo, La ciencia, recurdese, est dividida en reas o especialidades para facilitar su trabajo ,
Para muchos, el origen de las ciencias es el mismo, proceden de una
especie de ciencia madre: la filosofa. Con ello se est queriendo reconocer una creacin humana de origen o de principio; aunque as fuera
(la filosofa, madre de las ciencias) no se invalida en lo ms mnimo el
hecho de que la ciencia es un producto humano.
Entonces, por qu unas civilizaciones son ms avanzadas que otras?,
por qu unas civilizaciones se especializan ms en la navegacin que
otras?, por qu hay civilizaciones que se construyen alrededor de ciertos
principios y otras se rigen por principios diferentes? En este caso habr que
reconocer que la ciencia es un producto humano y que, entonces, la
humanidad ha atravesado a lo largo de su historia, por un sinfn de
circunstancias ,que han facilitado o dificultado el desarrollo de sta. Tan
slo recurdese que, en la Edad Media, la ciencia era considerada algo
as como cosa del diablo. La ciencia es obra del hombre, pero esa
caracterstica de producto humano la ha colocado en situaciones
tributarias de tiempo y de espacio. Cada periodo de la historia es reconocido por sus costumbres, creencias, etctera. Y estos son los contextos en los que se ha tenido que desarrollar la ciencia a lo largo de su
historia. Y as como es posible reconocer periodos histricos en donde la
ciencia se vea perseguida o acosada, tambin es posible destacar
periodos donde la ciencia es fuertemente alentada; la Grecia Clsica, el
Renacimiento, la Revolucin Industrial, la Ilustracin, la poca actual.
Como la ciencia es obra del hombre, entonces corre la misma suerte,
o muy parecida a la de ste; por ello, depender de condiciones
econmicas, polticas y sociales, del periodo histrico y del contexto al
cual se haga referencia.
Como experiencia humana que es la ciencia, debe comprenderse
que, actualmente, cuando un nuevo ser llega al mundo se encuentra
con un sinfn de experiencias acumuladas a lo largo de la historia; por
eso, como ya se ha sealado, un nio de hoy no tiene que pasar lo
qUe la humanidad ha pasado cuando apareci en la faz de la tierra;
no tiene que vivir en cavernas, ni andar cazando para alimentarse, ni
tiene que pensar que la lluvia es un dios sino que, actualmente, tiene la
oportunidad de ahorrara todas esas experiencias, porque los cientos,
los miles de hombres que han vivido antes que l le han facilitado

La ciencia

35

las cosas. Ahora, cada nuevo ser tiene la posibilidad de aprender

la experienci a, ya sea con la familia, en la escuela, en los libros o por
otros medios, pero lo que ahora aprende en pocos aos, a la
human i d a d l e h a c o s t a do s i gl o s d e o bs e r v ac i o n e s,
o r d e n a c i n y jerarquizacin de la experiencia.
Por ello, tambin es relativamente comn que en la actualidad se
pueda contar con un cmulo importante de respuestas a un mismo
hecho o fenmeno, dado que a lo largo de la historia de la
humanidad este cmulo de respuestas ha significado la
diferenciacin entre lo que es la ciencia y las otras maneras de
explicar lo que existe, como las proporcionadas por la religin, la
magia o el mito. Esto es porque como ya se seal, la ciencia
reconoce en si misma su condicin de perfeccionamiento, es decir, de
reconocer que no hay respuestas definitivas o nicas, sino por el
contrario, se trata de estimular al ser humano a encontrar nuevas
posibilidades. Cada nuevo planteamiento se construye toman do en
cuenta el anterior, de esta manera existen posibilidades de avanzar.
Pinsese, por ejemplo, en un nio, ste aprende a sumar y a restar,
ahora se encuentra ante la posibilidad de aprender a multiplicar y a
dividir. Si no hubiese aprendido previamente a sumar y a restar se
vera en serias dificultades para poder aprender lo nuevo que se le
presenta. Pero corno sabe sumar y restar, ha sido lo primero que
aprendi, ahora estas operaciones le parecen sencillas, y son
sencillas porque las domina, no porque en realidad lo sean.
Si ya sabe sumar, restar, multiplicar y dividir, estas operaciones,
por su dominio, aparecen corno operaciones sencillas. Pero ahora
se trata de pasar a ecuaciones de primer grado y entonces la "sencillez"
comienza a tambalearse. Cuando ya se domina la resolucin y
entendimiento de las ecuaciones de primer grado, stas sern
sencillas, eso indica que es tiempo de pasar a las ecuaciones de
segundo grado y, otra vez, la supuesta, sencillez se ve amenazada.
Pero, cmo resolver ecuaciones de segundo grado si no se ha
aprendido a sumar y a restar?, por ello, para poder pasar a lo
complejo es importante comenzar por lo sencilla Lo mismo ocurre con
la experiencia humana en relacin con la ciencias, hoy las cosas que
parecen elementales, casi de sentido comn, en su momento
constituyeron verdaderos retos por resolver.
Ya se ha mencionado el ejemplo de que hoy en da todo mundo
reconoce que la forma de la Tierra no es plana, pero an subyace la
pregunta o planteamiento de cmo se puede demostrar a cada uno
de nosotros este hecho?

36

Ciencia, metodologa e investigaridn

Hoy todo mundo reconoce que el ser humano necesita para su propio
proceso de evolucin establecer comunicacin con otros seres humanos,
pero, cmo lo podemos demostrar a cada uno de nosotros? Desde el
punto de vista de la ciencia el origen del universo ha sido replanteado
varias veces: como producto de una explosin, como resultado de una
impu1sin, o bien, como resultado de estos dos momentos. Para otro
tipo de explicaciones este planteamiento o interrogante es algo que no
preocupa ni interesa, no motiva investigarse porque, desde su lgica, esto
est resuelto. Para la lgica de la ciencia, esta interrogante encuentra
nuevos elementos y motivos para seguir investigando al respecto.
Se deca que la, ciencia, dentro de su lgica de trabajo, no sigue una
sola lnea de explicacin, sino que a veces es posible que se abran varias
lneas de trabajo, las cuales lejos de ser excluyentes son complementadas e interdisciplinarias. Por ejemplo, si se quiere hablar acerca de qu es
el ser humano, esto lleva a considerar lo que al respecto dice la biologa,
as el ser humano ser una especie animal, un mamfero, vertebrado
superior, estar conformado o constituido por diversos aparatos o
sistemas como el circulatorio, el digestivo, el respiratorio, etctera. La
antropologa ensear que el ser humano es el nico ser vivo capaz de
conformar una historia, capaz de constituirse en cultura; tambin
ensear que el ser humano es el nico ser capaz de transformar a la
naturaleza, etctera. La psicologa demostrar que el ser humano est
constituido por un sistema psquico, hablar de la necesidad de
aceptacin, de pertenencia, tambin nos sealar que el ser humano no
slo se mueve por instintos, sino que adems cuenta con pulsiones,
etctera. As podran sealarse muchos otros casos, donde las ciencias, en
su conjunto, han realizado aportaciones de suma importancia para
conocer o reconocer lo que es o se pretende decir que es el ser humano. Estas ciencias se complementan, se retroalimentan; un hallazgo
biolgico posibilita hallazgos psicolgicos, un hallazgo antropolgico
posibilitar avances geogrficos, etctera.
La ciencia es una explicacin compuesta de varias partes, no es una
de sus ramas o especialidades, sino que la ciencia es la forma de trabajo,
y sta exige sistematizacin, ordenacin y jerarquizacin, es un constante
retroalimentarse. De ah que la ciencia est en cada una de sus ramas o
especialidades, cada una de stas es la ciencia. Por eso a veces la ciencia
como explicacin de lo que existe se enfrenta a otras

La ciencia

37

explicaciones, porque la ciencia se ha diversificado mucho, pero los

principios cientficos son los mismos, es la unidad diversificada.
No olvidar que se ha sealado el hecho de que la ciencia es un
producto humano y que como tal, ha tenido que responder en diferentes
momentos de construccin a las exigencias o condiciones humanas por
las que ha pasado, ya que es el propio desarrollo humano quien
posibilita el desarrollo cientfico, contribuyendo ste a su vez al desarrollo de lo humano. EI hombre trata de explicarse a s mismo por medio
de la ciencia, pero el hombre ha-hecho la ciencia. Por eso es una explicacin y no es la Explicacin de lo que son las cosas.
Hasta el momento se ha insistido mucho en el hecho de que la ciencia es
una explicacin, pero habr de reconocerse que la ciencia tambin es
transformacin. El hombre se ha transformado conforme ha transformado a la naturaleza; la ciencia da cuenta de estas transformaciones. Si
el hombre transforma' a la naturaleza no slo significa una transformacin del hombre hacia la naturaleza, sino que esta transformacin tambin ha sido, en el mismo acto, de la naturaleza hacia el hombre. Una
manera en que el hombre ha intentado transformar a la naturaleza es
modificando lo que parece ser una simple piedra, o una simple rama. stas
son alteradas, transformadas en utensilios o en armas. El hombre comienza la
transformacin de la naturaleza; esa simple alteracin de la piedra o la
rama tambin ha modificado al hombre, le han facilitado el trabajo para
alterar a la naturaleza.
Por eso el hombre ha procurado perfeccionar los instrumentos de
trabajo, ha perfeccionado dos cosas a la vez, la transformacin de sus
herramientas o utensilios de trabajo y la manera de transformar a la
naturaleza. Estas dos transformaciones tambin han repercutido en l.
Esta es una diferencia fundamental entre el hombre y las otras especies
animales, porque el hombre de no haberse transformado hubiese permanecido en su etapa salvaje, en una etapa de poca o nula evolucin, lo
cual significara permanecer de una manera animal como las otras
especies animales.
La capacidad de transformacin ha sido la diferencia; el hombre
transforma y esta transformacin lo alcanza a l; cada etapa de perfeccionamiento tambin le perfecciona a l. No puede hacer nada sin que le
signifique un proceso transformador en s mismo. Recurdese que el
hombre era nmada y que el hecho de haber descubierto la agricultura y
la ganadera le hicieron sedentario, es decir, la transformacin que

38

Ciencia, metodologa e investigacin

oper en la naturaleza le transform tambin a l. La naturaleza no da

manzanas almacenadas, este almacenamiento hubo que crearlo, el
hombre lo cre; poder contar con alimento aun en poca en que no se
cosecha,- permite que e] hombre pueda dedicarse a otras actividades
porque el alimento est asegurado.
La naturaleza no da conejos o aves en corral, el hombre los hizo de
corral, con ello cont con alimento seguro y entonces pudo dedicarse a
otras cosas. El agua no se da en los tubos de drenaje o de la llave de la
casa, hubo que entubarla, hubo que hacerla potable, slo as el hombre
pudo contar con este vital lquido y evitar que todo mundo viviera cerca
de los ros o manantiales. La necesidad de contar con este lquido a toda
hora lleva al hombre a "ingenirselas" para poder contar con el agua en
la casa y entonces ha transformado la naturaleza de los ros y con ello l
ha experimentado una transformacin en s mismo ha dominado a la
naturaleza!, la naturaleza est a su servicio!
La manera como el hombre ha conjuntado todas las enseanzas
recogidas a lo largo de la historia es la ciencia. La ciencia es una herramienta de trabajo que el hombre emplea para continuar la transformacin de la naturaleza y por lo tanto su propia transformacin. Por ello
es fcil reconocer que la ciencia no es un fin sino un medio, ya que el
hombre ha aplicado la ciencia a los satisfactores que requiere,
procurndose as una vida ms placentera o por lo menos una forma
de vida ms llevadera; de no ser as, cada uno de los hombres tendra
la necesidad de tornar directamente de la naturaleza lo que necesita para
vivir: vestido, alimento, etctera. Es decir, todos los hombres tendramos
que ser recolectores, cazadores, etctera, y no es as, ya no es as, como
lo fue en una etapa de la historia de la humanidad.
Se ha dicho que la ciencia es un cmulo de conocimientos, de experiencias, las cuales se hallan sistematizadas, ordenadas y jerarquizadas.
Se ha dicho que la ciencia no slo es la explicacin o una forma de
explicar el todo que existe, sino que adems es transformacin. Pero falta
una caracterstica igualmente importante, ese cmulo de conocimientos, de experiencias, debe ser comprobable. Esta caracterstica es otra
diferencia y ventaja que tiene la ciencia en relacin con las dems formas de explicacin, porque lo que la ciencia, en trminos de Conocimientos, ha podido acumular a lo largo de su historia puede ser, mal
que bien, comprobado. Ya se deca que cada uno de los seres humanos ha tenido que aportar para s sus "propias" comprobaciones de lo

La ciencia

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que existe; pinsese en el hombre actual no cientfico que, aunque no

sea una obligacin, ha desarrollado una lgica que le permite diferenciar lo cierto de aquello que no lo es, y para ello, spalo o no, ha tenido
que contar con sus propias comprobaciones. Ya se adverta que la
lgica del hombreo cientfico no puede reducirse al hecho de que as lo
dicen los maestros o los libros, sino que tiene la posibilidad de poder
intentar comprobar, lo que la ciencia afirma; pinsese en los mismos
ejemplos que ya se describieron anteriormente, como aquel que plantea
que la Tierra no es el centro del universo, o aquel que afirma que la
Tierra no es plana, o si se recuerda el hecho de que los objetos tengan
que caer. Es posible advertir que las explicaciones de la ciencia son
explicaciones que alcanzan a comprender a un conjunto de hechos,
fenmenos o sucesos. La biologa, por ejemplo, es una posibilidad de explicacin de un conjunto de fenmenos diferente a la explicacin de la
economa, la cual tiene para s un conjunto de fenmenos, hechos o
sucesos especficos, lo mismo ocurre con la psicologa, la historia, la sociologa, etctera. Cada una de estas ramas de la ciencia tiene corno una
de sus actividades, la posibilidad de brindar explicaciones a un conjunto
de fenmenos. Las otras explicaciones, como las que dan la religin, la
magia o el mito, no cuentan con posibilidades tan variadas, slo cuentan
con una explicacin, o con una misma forma de explicar casi todo.
La ciencia promueve una explicacin, que necesita ser racional y
demostrable. Antes que nada, es una explicacin que se reconoce a si
misma insuficiente.
Y son las condiciones econmicas, polticas y sociales las que en
buena parte determinan qu es ciencia y qu no lo es; estas condiciones
permiten que las cosas se conozcan o que se oculten. La ciencia no es
independiente del hombre, depende directamente de ste; y todo lo que
afecte al hombre, en trminos de economa, de poltica o circunstancias
sociales, impactan directamente el sentido y los productos de la ciencia.
La ciencia es un instrumento de trabajo a favor de lo humano, pero lo
humano no es igual a s mismo, lo humano transita por tiempos y
espacios diferentes, La historia del hombre demuestra diversos contextos; en cada uno de stos han estado presentes las explicaciones de lo
que es el todo, o bien han estado ausentes las mismas explicaciones. La
ciencia tiene una historia, la cual est determinada por el tiempo y espacio social que habita.

40

Ciencia, metodologa e investigacin

RECAPITULE

En su carcter de producto humano la ciencia es imperfecta. Es

posible que el ser humano cree algo perfecto?, por qu?

EJERCTESE

Seleccione un fenmeno explicado cientficamente, posteriormente

d, a ese mismo fenmeno, una explicacin mgica o mtica.

Realidad natural y realidad social

La ciencia no slo se interesa por explicar un tipo o conjunto de fenmenos que se presentan como independientes a la voluntad humana, sino
que tiene como objeto de estudio la Realidad: todo lo que existe, todo lo
que rodea al ser humano. Es posible distinguir dos niveles de realidad, o
dos niveles en los cuales puede identificarse el objeto de estudio de la
ciencia: uno conformado por todo lo que existe, independientemente de la
voluntad humana; el mar, las rocas, los animales, las plantas, la naturaleza misma, los planetas, los cometas, etctera. Todos estos fenmenos existen sin que el ser humano los haya creado, son creacin natural,
no humana. Otra realidad que estudia la ciencia est conformada. por todo
lo que el hombre ha creado: el lenguaje, la cultura, el arte, la comunicacin, las guerras, el poder, la enajenacin, etctera.

La ciencia

41

Entonces, se puede hablar no de una sino de, por lo menos, dos

realidades, que en conjunto forman la Realidad. sta es el objeto de
est udio de la ciencia. Claro est que muchas veces se piensa que los
fenmenos o hechos de la realidad natural son ms cientficos que los
que se presentan en la realidad social, pero esto se explica de una manera
sencilla: la realidad natural apareci" primero ante la mirada del ser
humano y mucho tiempo despus aparece la realidad social como objeto de observacin del hombre. Nadie desconoce que hay mucha informacin acerca de reflexiones o experimentos que aluden a la realidad
natural y que en menor proporcin aparecen los elementos constitutivos de la realidad social, pero este "orden de aparicin" no significa
ordenacin jerrquica, es decir, no hay objetos de estudio ms importantes que otros, su importancia ser relativa, slo relativa mas no absoluta.
La realidad no slo es fsica, observable, medible o cuantificable; es
fcil suponer que si se mira alrededor, la mirada percibir una serie de
objetos: lmparas, alfombra, colores, etctera; se pensar que as como
es la realidad fsica tendra que ser la realidad social, a veces puede ser que
sea posible pero no siempre lo es. Por ejemplo si se habla de la
pobreza, ser relativamente fcil suponer que la pobreza es "observable" y entonces se comienzan a enumerar las caractersticas de la pobreza y se pretender describir la realidad social; sin embargo hay que
tomar en cuenta que hay otras "realidades" fsicas que son invisibles a la
mirada humana: los tomos, las clulas, etctera. Ahora reflexione de la
misma manera y note que hay "realidades" sociales que son igualmente
invisibles, por lo menos a primera vista, como por ejemplo, la ideologa, la moral o la filiacin poltica. Tanto una realidad corno otra son
realidades, son reales, verdaderas, ciertas.
Pero la realidad natural y la realidad social no pueden estudiarse de
la misma manera, aunque las dos requieran para su estudio de la ciencia. Entonces, no se habla de un mismo sentido de la ciencia que estudia la realidad natural que de la ciencia que estudia la realidad social,
aunque las dos sean realidades y las dos sean ciencias. La fsica, por
ejemplo, sirve para explicar la relacin que se establece entre el tiempo
y la velocidad, entre el peso y la forma; la qumica es una ciencia que
permite conocer cmo estn constituidos los alimentos (almidones, grasas,
carbohidratos, etctera). La pedagoga sirve para conocer diversos

42

Ciencia, metodologa e investigacin

modos de enseanza y aprendizaje, auxilia el conocimiento con mejores

mtodos y tcnicas de estudio; la psicologa permite conocer el porqu
el ser humano es capaz de experimentar miedo u odio. Entonces, la
ciencia constituye dos niveles de explicacin de la realidad: Ciencias
naturales y Ciencias sociales.
Precisamente, a razn de que la ciencia se ha constituido en una
posibilidad de explicacin de todo lo que existe, es que se ha tenido la
necesidad de crear "campos de trabajo" cada vez ms especficos, por lo
pronto ha sido necesario diferenciar dos grandes grupos, que ya se han
sealado, la realidad natural y la realidad social. Pero esta
especificidad no es suficiente, sino que todava su especializacin es
mucho mayor. Por ejemplo, al hablar de las matemticas, es posible
observar que an cuando se habla de sta como una rama de la ciencia, la matemtica, a su vez, se ve diversificada y as es posible hablar de
aritmtica, geometra, lgebra, clculo. Lo mismo sucede con cada rea
o rama de la ciencia. Por ejemplo, la biologa no slo es la biologa, sino
que en su interior es posible diferenciar la botnica, la ginecologa, la
oncologa.
Lo mismo sucede, evidentemente, con la ciencia social, cada una de
sus reas o ramas se han visto precisadas a especializarse cada vez ms;
por ejemplo, si se piensa en la sociologa, es posible encontrar
especificidades como la sociologa del trabajo, la sociologa de la educacin, la sociologa de la ciencia. Por ello es demostrable el hecho de
que la ciencia avanza y este avance le ha hecho indispensable su especializacin.
Lo que tienen en comn las ciencias naturales (biologa, fsica, qumica, etctera), con las ciencias sociales (sociologa, economa, pedagoga, etctera) es la actitud y la responsabilidad de trabajo, tanto para
con el objeto de estudio como para la presentacin de los productos o
resultados del trabajo efectuado. A pesar de esto es posible encontrar
una diferencia entre un grupo de ciencias y otro: la objetividad. Muchas
veces se piensa que la ciencia es el reino de la objetividad y que quien
hace ciencia o habla de ella no puede ser parcial, que su actitud es casi
por naturaleza de imparcialidad, mas habr de reconocerse que esto no
es del todo cierto.
Si se habla, por ejemplo, de la molcula que forma el agua, habr de
reconocerse que est formada de dos tomos de hidrgeno y uno

La ciencia

43

de oxgeno, ah est, no hay discusin. De igual manera si se habla de

que el aire es indispensable para la vida por ser el elemento que da el
oxgeno, tampoco hay discusin. Las ciencias naturales pueden apelar a
la objetividad porque mucho del trabajo que realizan no interfiere con su
condicin de humano, sus objetos de estudio estn afuera de ellos. Dos
ms dos es cuatro, sin importar cul es la filiacin poltica de quien lo
diga; no importa la historia familiar, el resultado de sumar dos ms dos
ser invariablemente el Mismo.
Pero qu sucede si se afirma que la mujer ha demostrado ser inferior al hombre, o bien, si se dijera que la religin catlica es una religin falsa... Entonces las discusiones surgiran, o por lo menos se
detonara el aparato discursivo, ya no se puede tan fcilmente ser objetivo. La diferencia estriba en que los fenmenos o hechos con los que
trabajan las ciencias 'sociales implican, aluden directamente al ser humano, no es independiente al objeto de estudio, sino que muchas veces es l mismo, el cientfico social, el objeto de estudio.
Esto no quiere decir, de ninguna manera, que las ciencias naturales
son objetivas y que las ciencias sociales estn impedidas de serlo, lo que
en realidad se est queriendo decir es que la objetividad entre un grupo
de ciencias y otras es diferente. Por ejemplo, la objetividad en las ciencias sociales estar colocada en el hecho de que el investigador o cientfico social deber reconocer los resultados de su investigacin aun
cuando stos puedan ser contrarios a su propia forma de pensar. Por
ejemplo, si se realiza una investigacin social donde se trata de conocer
el porqu los ciudadanos votan por un determinado partido poltico,
partido con el que el investigador comulga, si los resultados de la
investigacin favorecieran a un partido poltico contrario al del investigador social, ste tendr que reconocer los resultados obtenidos y habr' de difundirlos. Eso es ser objetivo.
La objetividad no slo habr de ubicarse en el hecho de que el objeto
de estudio sea ajeno o no al investigador, sino antes que nada en la
actitud y en la responsabilidad, porque evidentemente el investigador,
sea de ciencias naturales o de ciencias sociales, es un ser que vive en
sociedad y que entonces est permeado, educado y formado Con una
manera de pensar propia de su tiempo y espacio.

44

Ciencia. metodologa e investigacin

RECAPITULE

Qu tienen en comn la realidad natural y la realidad social?

EJERCITESE

Tome un ejemplo de realidad social y trate de ser objetivo tomando en

cuenta diversas opiniones sobre el mismo fenmeno o hecho
seleccionado. ,

Condicionantes de la ciencia
Es ya conocida la idea de que la ciencia responde a una serie de condiciones tanto de orden econmico como poltico y social, no es gratuito
ni casual que en determinados periodos la ciencia se haya visto
obstaculizada o se haya visto beneficiada, sino que por el contrario es
perfectamente entendible.
Son dos las grandes condicionantes a las que debe responder la suerte
de la ciencia, tanto en su origen como en la actualidad: condiciones
materiales y sociales de existencia. Ya se ha' dicho que la ciencia es un
producto humano; de la misma manera, se ha sealado que la suerte del
hombre va ligada_ a la de la ciencia. De esta manera es posible diferenciar diversas civilizaciones, algunas rinden culto al sol, otras a la lluvia,
otras al fuego. Suponga que un grupo de hombres, en el inicio, en su
condicin de nmadas se colocan al lado de un ro, ste es bondadoso y

La ciencia

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de l se obtienen productos alimenticios; las tierras, que estn a las orillas de este ro, son ricas, son frtiles; entonces, el hombre se establece
ah. Ya con la agricultura y la ganadera supone que el ro y la tierra son
fuentes de vida, supone que esto es una gracia de los dioses para con l y,
adems, asocia el hecho de que al realizar ciertos ritos, stos son del agrado
de los dioses, por ese no le abandonan y lo protegen.
Su comprensin o explicacin de las cosas se desprendi directamente de las condiciones materiales (fsicas) de existencia, como son: un
grupo de hombres establecidos a las orillas de un ro, sus especulaciones
estuvieron asociadas a las caractersticas fsicas del lugar que habitaban, de
haberse encontrado cerca del mar su explicacin del todo hubiera estado en
relacin con los fenmenos climatolgicos que acompaan a los litorales.
Mientras que otras culturas florecieron bajo circunstancias fsicas
diferentes, como pudieron serlo las civilizaciones establecidas en zonas
ridas, donde la flora y la fauna no son tan bondadosas corno pueden
serlo en lugares tropicales. La civilizacin que se estableci en, las zonas ridas tendr que procurar su sobrevivencia en condiciones ms
difciles en comparacin con las civilizaciones de las zonas tropicales,
ya que stas lo tienen todo: flora y fauna abundante; en realidad no
tienen que preocuparse por su alimentacin, mientras que las civilizaciones
de las zonas ridas tendrn que pasar varios infortunios. Los dioses, las
explicaciones, las creencias, las especulaciones, sern diferentes entre una
civilizacin, pues influyen los factores geogrficos en los cuales se han
tenido que desarrollar.
Si se tiene a dos pequeos, uno se lleva al campo y otro a la ciudad,
obviamente, tendrn diferentes contextos de desarrollo; al paso del tiempo
se podrn advertir las diferencias: uno fue educado en un ambiente donde
hay ganado, siembra, tierra; el otro, en un ambiente de asfalto,
automviles, calles de ciudad. Las diferencias son claras, cada uno de
ellos es diferente con relacin al otro, las condiciones en las que crecieron los hace ser, pensar y aspirar de manera diferente.
Es corno si se hablara del porqu un hombre piensa que la religin
catlica es la mejor religin, y otro, que ha sido educado en la religin
budista piensa que sta es la mejor. Ninguno de los dos hombres ha
decidido qu religin profesar, ellos crecieron en una religin, nadie les
pregunt si estaban o no de acuerdo, esa fue la religin "que les toc",

46

Ciencia, metodologa e investigacin

por lo tanto la profesan, la practican y hasta la defienden; aun cuando

con el paso del tiempo ellos pueden renunciar a una religin y tomar
otra, lo importante ser que ambos tienen que profesar una religin a
diferencia de un tercero que fue educado de manera distinta sin religin alguna. Entre los tres habr relativas diferencias, pero slo entre
dos habr cierta similitud: la religin.
Mientras las culturas del desierto consideraban al sol como un demonio, las culturas de zonas -templadas, tropicales, le han considerado
como un bien. Las condiciones materiales en donde se ubican las diferentes culturas han hecho de stas lo que son. Por ejemplo, recurdese la
importancia que ha tenido el maz para algunas culturas como la maya, este
alimento, este elemento material motiv la construccin de toda una
cultura alrededor de l, al grado que consideraban que el hombre estaba
hecho de maz. En otras culturas donde ni siquiera exista el maz, la
cultura se construa a partir de otras caractersticas de orden material.
Recurdese, por ejemplo, que el pulque era una bebida muy especial
para la cultura mexica, esto no podra ser lo mismo en culturas donde
no se le conoca, donde no exista el maguey.
La ciencia se construye a partir de las observaciones que el hombre
ha realizado a lo largo de su historia. Si un grupo de hombres desarrolla la navegacin, conocimientos astronmicos, etctera, es porque
cuenta con un mar que le provee de estos elementos materiales, a diferencia de aquellos hombres que no tienen un mar para desarrollar ese
tipo de observaciones. Mientras la lluvia es positiva se construirn ideaso
supuestos a favor de este elemento, pero si la lluvia es negativa,
inundaciones por ejemplo, la lluvia tal vez sea entendida de otra
manera. Por qu el Mxico antiguo no construy una civilizacin
alrededor del trigo? Todo mundo sabr que esto no poda ser por la
simple y sencilla razn de que no exista el trigo en Amrica.
La ciencia es obra humana, y el humano construye slo a partir de
los elementos con los que cuenta, suponga que cada una de las culturas que han existido pudieran construir a la ciencia independientemente
de las condiciones naturales y fsicas en las cuales se ubican. Tal vez
todas las civilizaciones, culturas y ciencias en el mundo seran las mismas, iguales; sin embargo, todos saben que esto no es as, cada civilizacin a lo largo de la historia ha hecho descubrimientos que han
contribuido al acervo universal. Todo mundo sabe que la plvora, por

La ciencia

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ejemplo, es descubierta y usada donde existe plvora, etctera. El medi o fsico, las condiciones materiales de existencia determinan en ltima instancia el carcter y sentido de cada una de las culturas y
civilizaciones que han existido en la Tierra.
Imagine que hay dos paquetes envueltos y cada uno de ellos contiene una serie de elementos b-materiales diferentes y con uno de ellos es
posible construir una silla, y que con el contenido del otro paquete es
posible construir una caja. Estas sern las condiciones materiales con las
que se construirn dos objetos diferentes. Al abrir un paquete se encuentran elementos o materiales como un martillo, clavos, madera... Al abrir el
otro paquete lo que hay en l es cartn, tijeras... Con el contenido del
primer paquete podr construirse una silla; con el contenido del
segundo paquete podr construirse una caja. Lo mismo sucede con las
culturas y civilizaciones: no pueden construirse a partir de lo que no
tienen sino que en buena parte se comenzarn a construir con lo que
est a su alrededor, no puede ser de otra manera. Regresemos al ejemplo anterior, porque alguna mente perspicaz pensar que con los materiales con los que se pretende construir una silla tambin ser posible
construir una caja y viceversa, es posible que as sea, pero eso no invalida
en lo ms mnimo el hecho de que construya lo que construya slo podr
hacerlo con los elementos o materiales con los que cuenta, lo mismo
ocurre al construirse una civilizacin o cultura, sea cual fuere.
Como condiciones materiales de existencia se han mencionado las
condiciones fsicas o ambientales en las cuales habrn de desarrollarse
las diversas civilizaciones, entendindose que estas condiciones materiales de existencia hacen referencia a todo lo que existe sin que el
hombre lo haya creado; es decir, las condiciones materiales de existencia es todo lo que existe independientemente de la voluntad humana:
flora, fauna, hidrografa, climas, etctera.
Todos estos elementos van a dar la pauta a la observacin humana, a
la construccin de la ciencia; mientras que en algunos lugares la abundancia' posibilita la sobrevivencia de manera cmoda, en otros lugares
en realidad la est dificultando. Al parecer, quien lo tiene todo poco habr
de preocuparse por conservar lo que tiene, a diferencia de aquellos que,
precisamente por carecer, procurarn conocer o saber qu se tiene que
hacer para no padecer carencias. En este sentido, Europa present un
avance cientfico-tecnolgico ms significativo que el presentado por

48

Ciencia, metodologa e investigacin

frica, ya que un continente no cuenta o contaba con condiciones

materiales de existencia abundante o a la mano, mientras que el otro
presenta realmente condiciones materiales de existencia de manera
abundante, esta riqueza no permiti que los hombres de este continente
se preocuparan por inventar o esforzarse por tener lo necesario para
sobrevivir.
A estas condiciones materiales de existencia habr que sumarle un
segundo grupo de condiciones que determinar el avance de la ciencia y
stas son las condiciones sociales de existencia, las cuales estarn
entendidas como todas aquellas circunstancias creadas por el hombre a
manera de reproduccin social, a travs de diversos sistemas u rdenes
prevalecientes en cada poca o etapa de la historia de la humanidad.
La ciencia no es libre, es un producto humano y podo tanto depende
de las condiciones polticas, econmicas y sociales de cada regin, pas o
localidad a la que se haga referencia. As, si a un rgimen le conviene,
la ciencia habr de desarrollarse; si es el caso contrario, entonces la
ciencia se ver fuertemente obstaculizada. Nadie desconoce que ha
habido a lo largo de la historia una serie de rivalidades cientficas, por
ejemplo la que se estableci alguna vez entre la Unin de Repblicas
Soviticas Socialistas y los Estados Unidos, la guerra por el espacio, por
los satlites artificiales, por las bases nucleares, etctera. No import que
en el mundo, pases como los del continente africano no tuvieran ni lo
indispensable, y que la hambruna fuera y sea una cotidianeidad que se
carga a cuestas, mientras la guerra fra consuma cantidades extraordinarias de recursos por la lucha blico-armamentista.
En la Edad Media, la ciencia estaba prohibida, el sistema de vida y el
sistema poltico no permitan que se dijeran cosas contrarias a lo que elrgimen ofreca. Hacer lo contrario era desafiar a Dios, al sistema y a su
autoridad. La Santa Inquisicin es otro pasaje de la vida humana en
dnde se enfrentaba el conocimiento no permitido y el otro sentido de
lo que era la verdad, si se est con el sistema se est en paz, ir en contra del sistema es atentar en contra de l, y eso no est permitido en
ninguna parte del mundo.
Suponga que se inicia la educacin de un nio; no ser lo mismo
educar a un nio en Mxico que en Estados Unidos o que en Japn; cada
sistema de vida tiene exigencias concretas, no es necesario ir tan lejos;

La ciencia

49

entonces imagine que se trata de la educacin de dos nios, uno ser

educado, en una comunidad indgena y otro educado en el Distrito
Federal, los dos nios van a desarrollarse en condiciones materiales de
existencia diferentes, como ya se ha visto, uno de ellos crecer en medio
de montaas, valles, ros, animales silvestres, etctera. Otro crecer en
medio del asfalto, de automviles, edificios, etctera. Sobre estas condiciones materiales de existencia . se han construido condiciones sociales
de existencia, por ejemplo, la lengua: uno de ellos aprender un dialecto,
el otro aprender a comunicarse con el idioma espaol. Uno de ellos
reconocer cierto tipo de autoridad, otro habr de reconocer a la
autoridad, pero no ser el polica, sino el anciano; uno de ellos aprender
desde muy pequeo a alimentar a los animales, otro aprender a
encender el televisor. Uno jugar a que es un hombre de ciudad, mientras que el otro jugar a que es hombre de comunidad.
Las condiciones sociales de existencia ensean al hombre a relacionarse con los otros, es decir, los capacita no para sobrevivir de manera
material, sino que ahora se trata de sobrevivir en sociedad, dentro de
los grupos. El idioma que aprendi uno le permite comunicarse con sus
gentes, estar "capacitado" para transmitir sus sentimientos, sus necesidades, etctera. Ese mismo idioma o lengua no le permitirn el proceso
de comunicacin entre un lugar y otro, ya que el espaol, obviamente, es el
idioma idneo entre quienes hablan espaol, mas no as para quienes
no dominan dicha lengua.
La ciencia est contenida en los sistemas de vida, mientras los aztecas
se explican el todo de una manera, los mayas hacan lo propio, los incas,
etctera. Cada grupo construye desde lo material su soporte social. En
Mxico no es fcil hacer ciencia porque no se ha permitido que as sea;
para hacer ciencia se necesitan recursos. Los pases ricos tiene ciencia,
los pases que tienen ciencia tienen dinero. Y este es un crculo que no
es casual, sino perfectamente coherente. La ciencia es poder, es
imposicin de una verdad sobre otra. Recurdese la Conquista de
Mxico, recurdese el enfrentamiento de cosmovisiones, mientras unos
se sacrificaban para honrar a los dioses, otros vivan gracias a que su
dios se haba sacrificado por ellos, mientras unos necesitaban alimentar a sus dioses con sangre humana, otro dios les peda amor y perdn,
etctera.

50

Ciencia, metodologa e investigacin

Quien tiene el poder econmico tiene la posibilidad de crear y explotar a la ciencia, y muchas veces en contra de aquellos que no tienen
poder. La idiosincrasia es una manera de percibir lo que se es, lo que

se quiere, pero esto mismo est permeado por lo que la ciencia permite que pueda decirse de uno mismo. La ciencia es poder y adems es
un resultado, quienes estn acostumbrados a vivir en la adversidad y
quienes estn acostumbrados a vivir en la abundancia se explican las cosas
de diferente manera, su medio les permite tener visiones diferentes.
Para un pueblo puede o pudo haber sido que determinadas condiciones materiales hicieran que se conformaran con lo que se tiene, o
bien esas mismas condiciones pudieron haberse constituido en motivaciones para salir de ese medio. Lo importante en este caso, es reconocer
que la ciencia no es independiente de este medio. La frase que dice "que
nada es verdad ni mentira sino que todo depende del cristal con que se
mira" es afortunada para este inciso en la medida en que la verdad es un
momento de explicacin. Y hay verdades que no pueden convenir a
quienes detentan el poder. Por ejemplo, hablar hoy de Tlloc o
Quetzalcatl como dioses a los cuales habr que venerarles resulta temerario, no as si se dice algo con todo el aval de la ciencia. Estas dos
posiciones son condiciones sociales de existencia que tambin determinan a la ciencia.
En algunos momentos de la historia de la humanidad hacer ciencia
era temerario, en otros momentos de la historia se premia e incentivo. el
uso y creacin de la ciencia. Roma, despus de conquistar Grecia, se
preocup por eliminar todo lo que haban dejado los griegos y en su
lugar "impusieron" su interpretacin de las cosas. Al igual que los europeos cuando se conquist Amrica.
Al nio, por ejemplo, se le ensea y l debe aprender lo que se
considera que le ser til, lo que un nio aprende es til para el medio
en el cual se desenvuelve, pero el mismo conocimiento puede ser
verdaderamente intil en un medio diferente. De qu servira ensear
a un nio algo que no le ser til?, de qu sirve aprender cosas que
"no sirven para nada"? A veces, este es el mismo procedimiento que
puede seguirse para determinar lo que es cientfico de aquello que no lo
es.
Piense, por ltimo, en el hecho de quin determina y bajo qu
criterios, lo que un nio debe o no aprender, lo que se debe aprender
en la primaria, en la secundaria o en el nivel medio superior. Asimismo,

La ciencia

51

quin y cmo se determina los criterios para asignar calificaciones?,

consistir en ser memorsticos? Se trata de usar un criterio propio (el
del docente) combinar estas dos situaciones o, no tiene nada que ver,
esto con lo que en realidad sucede? La ciencia es un producto que
depende de todo lo que est a su alrededor.
RECAPITULE

Sera posible la existencia de un conocimiento cientfico sin que est

determinado material y socialmente? por que?

EJERCTESE

Seleccione un conocimiento cientfico y trate de establecer sus

condicionantes materiales y sociales.

Los vatares de la ciencia

La ciencia ha sido una aliada de la humanidad, le ha servido como instrumento de trabajo, gracias a ella ha podido sobrevivir de una manera
ms cmoda. La transformacin de la naturaleza, tanto de lo que rodea
al hombre corno de su propia naturaleza se vieron facilitados por el
hecho de haber construido y utilizado a la ciencia. Pero aun as no es
difcil reconocer dos grandes avenidas por las que ha transitado la ciencia

52

Ciencia, metodologa e investigacin

en relacin con su concepcin y usos por parte del hombre: la positiva,

la de ser una aliada del humano, pero junto a sta tambin se encuentra
aquella que habla de la ciencia como una especie de enemigo potencial
del hombre.
Desde la primera perspectiva o avenida, el hombre con el uso de la
ciencia ha podido facilitarse un sinfn de tareas, ha invertido ciencia a su
propia transformacin, con esta inversin la naturaleza est a su
servicio. La ciencia ha servido al hombre para que ste no tenga que
repetir su historia. Si bien es-cierto que la naturaleza provee, tambin es
cierto que la naturaleza no da de manera fcil e inmediata, esta labor
corresponde a la ciencia_ La ciencia ha servido al hombre para explicarse su pasado, saber qu es y hacia dnde quiere ir. La ciencia le ha
servido para la procuracin de una convivencia mejor, para ponderar el
carcter social que lo hace ser humano.
La otra avenida por la que ha transitado la ciencia en su historia es
ms reciente, se refiere al hecho de que aun siendo un producto humano
a favor del hombre, ahora se pone en contra de lo humano; claro que
no es la ciencia en s misma, sino algunos de sus usos como puede serlo
la guerra, las bombas, la contaminacin, etctera. Pero esto no es una
responsabilidad atribuible a la ciencia como tal, sino a aquellos que se
benefician de esa manera con sus usos. La ciencia no es ni buena ni mala,
ni peor ni mejor, sino un producto que debe manejarse con responsabilidad y
tica, y ese puede ser uno de sus compromisos ms importantes. La
ciencia no es excusa, sino un privilegio que debe compartirse.

RECAPITULE

A su juicio, cules son los mayores beneficios y perjuicios de la ciencia

a la humanidad?

La ciencia

53

EJERCTESE

Cmo seria posible la existencia de un producto humano que slo

sea positivo o negativo, es decir, que sea excluyente?

Captulo 2

El conocimiento

comn hablar del conocimiento, hay quien

piensa que el conocimiento es nico, es decir, que hablar de conociEN RELACIN CON LA CIENCIA ES

miento es o significa .hablar del "conocimiento cientfico". Mas es importante aclarar que cuando se habla de conocimiento hay que entender
algunas cosas previamente, como es el hecho de que no existe un solo
tipo de conocimiento sino que, realmente, y de manera agrupada, se
identifican tres tipos o niveles de conocimiento. Por ello, es importante
reconocer que cuando se hace referencia al conocimiento, en realidad se
est queriendo decir que el conocimiento no est dado; es decir, que
conocer no significa conocer de una manera definitiva y determinante,
sino que ms bien, conocer significa: un conocer relativo o momentneo, ya que el conocimiento es un proceso inacabado.
Para poder hablar de conocimiento es necesario sealar que deben
existir por lo menos dos componentes:
1. Un sujeto (S) cognoscente, alguien que quiera o pueda conocer.
2. Un objeto (0) cognoscible, alguien que sea susceptible de ser
conocido.
Ira relacin que se establece entre el sujeto (S) y el objeto (0) es lo
que hace posible la existencia del conocimiento.
Por ejemplo, un recin nacido empieza a tener relacin con el mundo
exterior a travs de los sentidos, l no tiene ni idea de lo que se presenta
frente a l; escucha, aunque no entiende lo que oye; huele, aunque
tampoco sea capaz de diferenciar los olores, etctera. Esa es la cuestin
precisamente, el ser humano comienza a conocen empieza a percibir el
mundo que le rodea, en primer lugar mediante sus sentidos, son la

56

Ciencia, metodologa e investigacin

nica manera que tiene de comenzar a relacionarse con el mundo. Tanto el

hombre en sus orgenes como el beb llegan a este mundo y lo primero que hacen, sin saberlo, es activar sus sentidos y, entonces, empiezan a "saber", a conocer, a descubrir el todo.
El sujeto que va o pretende conocer lo hace apoyado en sus sentidos. As observa a su alrededor y lo nico que hace es contemplar.
Un beb se altera con el ruido, se altera con el fro, con el hambre, etctera. El ser humano est frente al mundo, el sujeto est frente a los
objetos:
SUJETO ____________________
(S)

OBJETO
(0)

El sujeto est ah frente a los objetos, frente a lo que le rodea. La

primera relacin, el primer contacto que tiene con los objetos le van
conformando un conocimiento, no quiere decir que ese primer contacto
a travs de los sentidos, sea ya un conocimiento, sino que, desde ese
momento, empieza a construirse el conocimiento. Cuando el beb, o el
ser humano en sus orgenes, ve un objeto existe un primer contacto entre el
sujeto y el objeto y el resultado de este primer contacto es, aunque
incipiente, conocimiento.
SUJETO ____________________
(S)

OBJETO
(0)

CONOCIMIENTO
(C)

Es probable que cuando se mira por primera vez un objeto ste no

le diga absolutamente nada, as como cuando el beb mira a su alrededor y pareciera que nada llama su atencin; sin embargo, a fuerza
de la repeticin es posible que comience a identificara su mam, ya
sea por la voz, por algn o algunos rasgos fsicos, por los cuidados
(satisfactores) que sta le proporciona, etctera, si as no fuera el beb
no podra expresar su desaprobacin cuando le toma en brazos cualquier otra persona. l ha comenzado a diferenciar un objeto conoci-

El conocimiento

57

do de otro que le es ajeno. Efectivamente, la nica manera que tuvo el

beb_ para hacer posible la identificacin de su mama fue por la
obviedad de que ya la conoca, pero cmo es posible que llegara a
conocerla sin saber cmo hacerlo? Si bien es cierto que el pequeo no
sabe qu es lo que hace que esta persona sea su mam, tambin es
cierto que sabe lo que no es su mam y por ello puede diferenciar entre
una persona y otra, no-sabe en dnde est la diferencia, pero la advierte
y la expresa.
Por ello es posible reconocer que cuando hay dos objetos ante el ser
humano, sin saber qu son o por qu son, es posible que a partir de
determinadas caractersticas pueda establecer la diferencia, por ejemplo, si
se trata de diferenciar dos figuras:

Claro est que a lo mejor no se sabe qu representa una y qu representa otra figura, tal vez sea fcil establecer la diferencia entre una y
otra; ya sea por una caracterstica o por otra la discriminacin podr
establecerse.
Si un sujeto mira un objeto y luego cambia la mirada hacia otro, por
ejemplo, si primero se miraba un florero y despus una ventana. El sujeto
que observa podr diferenciar el primer objeto del segundo, tal vez sin
poder expresar claramente por qu son diferentes, mas la diferencia para l
es` clara. Lo mismo sucede con un beb, mira y es posible que diferencie pero no puede establecer en dnde radica dicha diferencia. El
sujeto observa el florero, lentamente va cambiando la mirada y ahora la
fija en la ventana, regresa a mirar el florero, este ejercicio lo puede
hacer una y otra vez. Del florero a la ventana; si aparece un tercer objeto: una lmpara, entonces tendr que establecer la diferencia entre un
florero, una ventana y una lmpara.

58

Ciencia, metodologa e investigacin

Lo mismo que el ser humano en sus orgenes, o que el beb, se trata y

se ha tratado a lo largo de la historia, que el sujeto sea capaz de diferenciar un objeto de otro, y de otro y de otro. El sujeto est frente al
objeto:
SUJETO. _____________________

OBJETO

Aunque en realidad el sujeto se est relacionando con ms de un

objeto, el sujeto cognoscente tiene la posibilidad de diferenciar, de "reconocer" las diferencias entre un sinfn de objetos:

SUJET
O

Objeto
Objeto
Objeto
Objeto
Objeto

Un sujeto est frente a un sinnmero de objetos, reconocerlos significa haberlos conocido previamente. Si el sujeto es capaz de diferenciar entre un objeto y otro, entonces es capaz de diferenciar un objeto
de otros objetos. Con el simple hecho de reconocer un objeto podr establecer un sinfn de diferencias con cualquier otro objeto que no sea
"conocido". Por ejemplo, si est frente a dos representaciones numricas:
5

Es sumamente fcil identificar el nmero cinco arbigo, este nmero

es reconocido corno el nmero 5, significa que para que sea un cinco
(5), es posible diferenciado de un dos (2). Entre un nmero y otro es
posible reconocer cul es cul y saber cmo se escribe y hasta es
posible saber qu significa cada uno de ellos, pero esto no oblig a nadie a
saber qu es un nmero. Sin embargo se sabe contar aunque no se
sepa qu es un nmero. A pesar de ello existe la diferencia entre:

El conocimiento

59

Para los antiguos mexicanos la pequea lnea horizontal significaba

cinco. Se est ms acostumbrado a la numeracin arbiga y se tiene poca
familiarizacin con la numeracin maya. El sujeto estuvo ante dos objetos, diferencindolos a partir del reconocimiento de uno de ellos.
5
(cinco)
SUJETO __________
_________ (cinco)

El sujeto pudo establecer la diferencia entre dos objetos, al momento

de mirarles comenz el proceso de reconocimiento. El sujeto es quien
pretende conocer, es 'el nico que puede llegar a conocer a los objetos
y, por lo tanto, el nico que puede llegar a conocer.
Cuando el beb nace, comienza a relacionarse con los objetos, hasta
llegar a ser capaz de "reconocer" quin es su "mam", identifica el
bibern, etctera. A pesar de todo, no sabe por qu esta persona es su
mam, evidentemente desconoce el hecho biolgico, jurdico y psicolgico que posibilitan esa relacin de madre e hijo. Lo nico que sabe
o que conoce es que esta persona est con l y aprendi a llamarle mam.
RECAPITULE

Ante la consideracin de que el conocimiento es un "resultado" de

la relacin entre el sujeto y el objeto, se puede plantear otra posibilidad de obtencin del conocimiento?

EJERCTESE

Observe un objeto, el que sea, y trate de "conocerle", es decir, trate

de describir las caractersticas cuantitativas y cualitativas del mismo.

60

Ciencia, metodologa e investigacin

El proceso de conocer
Muchas veces se piensa que los objetos por conocer estn ah para ser
conocidos, casi de manera pasiva, es decir, que basta con que el sujeto
se disponga a conocer para que el conocimiento exista. En realidad el
conocimiento slo es posible porque se da la relacin entre el sujeto y el
objeto. Esta relacin, aunque lo parezca, no es lineal, simplemente es
una relacin sujeto-objeto:
SUJETO ___________________ OBJETO
(S)
(0)

El sujeto que pretende conocer o que conoce se pone en contacto con

el objeto, ste no se queda pasivo como si no pasara nada, el objeto,
aunque parezca, no se queda inmvil esperando a que el sujeto influya
en l, ya que el objeto tambin es capaz de influir en el sujeto. Si se formula que el sujeto quiere conocer un objeto (tema de estudio) determinado, y resulta que frente a l est un objeto como el siguiente:

Si es el sujeto el que quiere conocer, entonces va al objeto y el objeto

est ah para ser conocido, pero en muchas ocasiones el objeto es quien va
al sujeto. Imagine que el ser humano en sus orgenes va caminando
tranquilamente y, de repente, empieza a llover; en este caso fue la Ilu-

El conocimiento

61

via quien ha sorprendido al sujeto, el objeto fue al encuentro con el

sujeto. De igual manera, imagnese a un beb que, de repente, es molestado por un mosquito mientras duerme. El objeto fue al encuentro
del sujeto.
La primera impresin que tuvo el ser humano acerca de la lluvia fue
posible porque la lluvia, el objeto, fue al sujeto. La primera impresin
que tuvo el beb del mosquito fue posible porque ha sido el mosquito,
el objeto, quien ha ido al encuentro del sujeto. Entonces, es el hombre
quien en sus orgenes enfrenta a los objetos, pero tambin son los objetos quienes se presentan frente al hombre. Es decir, a lo largo de la historia de la humanidad ha sido un encuentro mutuo el que se ha dado
entre el sujeto y los objetos. En algunos momentos parece clara la idea
de que es el hombre quien identifica a los objetos de estudio, mas en
otros momentos tambin es clara la situacin en donde los objetos sorprenden a los sujetos.
Entonces no siempre es el hecho que el hombre va a los objetos,
no siempre el sujeto cognoscente "va" a los objetos cognoscibles de la
manera siguiente:
SUJETO __________________ OBJE TO
(S)
(0)

sino que tambin es muy probable que sean los objetos quienes se
dirigen a los sujetos:
SUJETO ____________________ OBJETO
(S)
(0)

La realidad es una relacin corno la que se ilustra:

SUJETO ___________________ OBJETO
(S)
(0)

Aun en el caso de que el sujeto sea quien vaya al objeto, el primer

contacto es del sujeto, pero de ah en adelante ya no podr establecerse
de una manera tan clara, quin va al encuentro de quin. Ya que si el sujeto

62 Ciencia, metodologa e investigacin

"va" al objeto, inmediatamente, casi de manera imperceptible, el objeto

"va" ahora al sujeto. Por ejemplo, si el sujeto observa un rbol(0):
SU JETO

OBJETO

El sujeto fue al objeto, inmediatamente el objeto "va" al sujeto:

SUJETO

OBJETO

Porque una vez que el sujeto mira al objeto, ste (rbol) "va" a los
ojos del sujeto "dejndose ver" (color, tamao, forma, etctera). En realidad, la relacin entre el sujeto y el objeto no es del sujeto al objeto,
sta puede ser una de las modalidades pero no se trata de una relacin
unilateral (del sujeto al objeto) sino, de una relacin multilateral, o por lo
menos, dgase de momento, bilateral:

SUJETO

OB JE T O

En este sentido la relacin que se establece entre el sujeto y el objeto es de "ida y vuelta". Por ejemplo, imagnese que se trata de investigar algo acerca de un tema (objeto) que para el investigador es
totalmente desconocido. Es decir, el sujeto "va" a ir al objeto. Y se trata
de investigar algo sobre la teora del Big Bang. El investigador no sabe de
qu trata dicha teora, entonces l tendr que comenzar a investigar y lo
primero que encuentra es que esta teora trata acerca del origen y evolucin del universo.
Primero, el sujeto fue al objeto (investig qu era eso de la teora
del Big Bang) despus, el objeto fue al sujeto (se dej ver, ya que el
investigador "supo" que se trata de una teora que explica el origen y
evolucin del universo). El investigador slo sabe eso, de qu trata la
teora, no sabe ms. Conforme el investigador va adentrndose al objeto, va cambiando su concepcin o apreciacin acerca del objeto que
investiga y sobre s mismo. Con estos cambios que experimenta, tambin se suceden cambios en el objeto investigado.

El

conocimiento

63

Cuando el investigador tena que hacer una investigacin sobre la

teora del Big Bang, no saba ms que eso: el nombre de la teora. El
sujeto fue al objeto. Cuando el investigador se adentra en el objeto, sabe a
qu se refiere dicha teora (sobre el origen y evolucin del universo). El
objeto ahora va al sujeto. Conforme el investigador va aprendiendo
cosas sobre su terna pe estudio va cambiando, ya no es el mismo sujeto
que desconoca todo acerca del objeto, ahora sabe ms acerca de la teora y
acerca de un saber cultural. Por ello ya no es el mismo investigador que
desconoca todo sobre el tema (objeto) ya que ahora sabe, por lo menos,
que esta teora propone cosas como las siguientes: el universo se
origin con una gran explosin, la cual fue posible por una alta
concentracin de energa y de una masa sumamente densa; tal concentracin caus una gran explosin que provoc que de una gran masa
incandescente se desprendieran varios pedazos, con los que se formaron las galaxias, las estrellas, nuestro sistema solar. Esta teora propone
que el universo tiene una edad aproximada de 15 mil millones de aos; al
darse la gran explosin sus componentes se fueron enfriando por ser una
masa incandescente; nuestro sistema solar se form hace aproximadamente unos 4 500 millones de aos. Adems, nuestro Sol es una
estrella de la tercera generacin, donde las primeras plantas tienen una
edad aproximada de 500 millones de aos, y el primer dinosaurio datar de hace unos 15 millones de aos.
Con este tipo de informacin, el investigador no puede ser el mismo que antes de comenzar la investigacin, ya que al momento que se va
investigando el conocimiento que sobre el tema (objeto) se adquiere,
va operando cambios en la manera de pensar. Por lo menos si sucede
como en el ejemplo mencionado, el investigador ignoraba
absolutamente todo lo concerniente acerca de la teora del Big Bang,
su concepto acerca del origen y evolucin del universo no pueden
permanecer igual, puede ser que no acepte los postulados de esta teora
y siga creyendo en sus propios postulados pero, el simple hecho de
confirmarlos ya hacen que el investigador no permanezca igual, no sea el
mismo. Ahora bien, si no tena informacin, porque no le interesaba,
acerca del origen y evolucin del universo, ahora tendr algunas ideas,
mnimas claro est, pero ideas al fin y al cabo. Difcilmente puede
r
enunciarse a lo que se sabe. Porque, efectivamente, esta teora es la ms
aceptada para explicar el origen y evolucin del universo y las pruebas

64

Ciencia, metodologa e investigacin

son contundentes: la temperatura del universo se mantiene constante

en 3 K, el desplazamiento o distancia que tiene una galaxia de otra
coinciden con la velocidad y distancias actuales en relacin con el
origen de la expansin del universo. Efectivamente, el sujeto que
investiga va transformando su propio conocimiento acerca del terna
investigado, es decir, el objeto (tema de investigacin) va
transformando al sujeto investigador.
Imagine que se tratara de una jovencita que tiene que investigar algo
acerca de la sexualidad humana y resulta que ella est experimentando
en si misma una serie de cambios de orden fisiolgico y anatmico y
que, probablemente, no advierte que la sexualidad humana es un proceso de evolucin y que poco a poco habr de notar los cambios en ella
operados. Al ir realizando la investigacin "descubre" que existe la
menstruacin, la aparicin del vello pbico, etctera. Aunque la joven
investigadora ri interprete adecuadamente la informacin recabada,
podr contrastar que la informacin existente es posible "comprobarla"
con sus propias vivencias; esta informacin no podr ser ignorada, ya
no se trata nicamente de cumplir con la investigacin, sino que ahora ve
descubierto su propio proceso de vida por la informacin recabada. As
como el joven investigador que pretende conocer qu es la masturbacin y al investigar se entera que es posible que l produzca
espermatozoides y que su esperma puede fecundar un vulo y con ello
iniciar un proceso de fecundacin; es decir, el joven descubre que puede
procrear, ser padre!, porque es capaz de producir espermatozoides. El
sujeto investigador no puede ser el mismo, aunque quisiera, porque as
corno l puede influir en el objeto, ste ha influido en l. El objeto que
es estudiado no es pasivo sino sumamente activo.
Piense, por ejemplo, en objetos de estudio como la erupcin volcnica, el estudio del mar o los ros; no son objetos pasivos, sino extraordinariamente activos; de hecho, no hay, no existen objetos de estudio
"pasivos", pueden parecerlo pero no lo son.
El sujeto tambin influye en el objeto que investiga, recuerde que el
investigador que pretenda conocer algo acerca de la teora del Big Bang,
ahora bien que mal ya tiene una idea mnima de lo que se trata la
teora y podr hacer comparaciones con otras teoras o explicaciones
al respecto, como la que proporciona la religin, donde el origen de todo lo
que existe es obra de Dios. Si antes de la investigacin sobre la teora

El C011CinItento

65

del Big Bang slo se conoca la explicacin religiosa, ahora el sujeto

cuenta con otra explicacin sobre el mismo objeto o tema. El sujeto ahora
puede dejarse influir o influir en cualquiera de las explicaciones conoc- idas, puede ponerlas a prueba, indagando cada vez ms acerca del tema
u objeto. Ahora el objeto no se puede resistir al sujeto y, entonces, el
sujeto puede influir sobre el objeto. Piense que el investigador est frente a
un vaso con agua y se trata de que, ahora, el investigador influya
abiertamente en el objeto, asa al vaso con agua agregar una cucharada
de sal y mover la mezcla hasta disolver los dos componentes y observar, o bien, pretender acercar el vaso con agua al fuego, precisamente
para observar los cambios operados en el lquido, como son la aparicin
de pequeas burbujas, la temperatura, etctera. El sujeto puede
manipular, influir infinidad de veces en el objeto.
Cuando el sujeta (el ser humano) se pone en contacto con los objetos se establece una relacin que dista mucho de ser unilateral, slo
del sujeto al objeto, ms bien se establece una serie de relaciones, donde el sujeto influye y es influido por el objeto, y donde el objeto es
influido e influye en el sujeto.
Por eso el conocimiento es un proceso, porque el conocimiento no
est dado, acabado. Un objeto nunca es conocido de manera definitiva, para siempre, sino que, ms bien, se trata de ir conociendo al objeto poco a poco; y se le conoce en cada hallazgo, en cada aportacin,
en cada etapa de la vida. Por ejemplo, un nio que juega con su mascota,
un perro. El nio desde el primer momento que vio al perro (y desde
el momento en que el perro vio por primera vez al nio) empez a
establecer una serie de relaciones de ida y vuelta. Cada gracia del perro
influye en el nio, cada caricia del nio influye en el perro. A pesar de
todo, el nio slo conoce hasta cierto nivel al perro, cuando ese nio
llega a ser adolescente y tiene una nueva mascota (otro perro), no se
relacionar con l de la misma manera que cuando era nio. Hay cosas
que han cambiado, porque el sujeto ya no es el mismo. Lo que de nio
conoca con relacin al perro ahora ha cambiado, su conocimiento de
adolescente le hace concebir al perro de manera diferente, y lo que
conoce ahora sobre los perros es ms elaborado que lo que' conoca
cuando era nio. Y todava ms, si se supone que ese joven estudia
veterinaria, entonces el conocimiento que tiene ahora acerca del perro
es muy distinto al conocimiento que tena de l cuando era nio o
cuando era adolescente.

66

Ciencia, metodologa e investigacin

El sujeto ha cambiado, conforme va conociendo, su concepto de las

cosas va modificndose. El sujeto no siempre es el mismo y por lo tanto
no siempre mira o piensa las cosas de la misma manera.
As como un beb no sabe por qu esta seora es su mam, tampoco
un nio puede explicarse el hecho de que deja de serlo para pasar a ser
adolescente. Tanto de nio, como de adolescente, o de adulto, puede ser
que se vean las mismas cosas, los mismos objetos, pero nunca se vern
de la misma manera. As como el sujeto cambia conforme va
evolucionando, conforme va conociendo ms acerca de los objetos que le
rodean, el objeto o los objetos tambin se transforman, nunca son los
mismos aunque parezca que s. Imagine que se tiene una naranja como
objeto de estudio, la naranja est frente al sujeto, si esa naranja es dejada ah durante varios das sta cambiar, comenzar un proceso de
descomposicin irreversible. Por ello, ningn objeto inanimado o animado permanece igual a s mismo. Muchas veces no alcanza la vida del
ser humano para conocer todos los cambios que se operan o experimentan en los objetos de estudio. Piense, por ejemplo, que se echa una
piedra al ro, una piedra que no es de ro, por lo tanto no es lisa como las
tpicas piedras de ro. Esas piedras son lisas porque el constante paso del
agua las ha hecho lisas, no porque as sean. Y se deca, se trata de
observar cmo la piedra va hacindose lisa como las piedras de ro. El
sujeto debe estar observando este hecho, y pasar mucho tiempo para
que el sujeto pueda apreciar abiertamente los cambios experimentados
en la piedra. Al paso del tiempo se observar que la piedra comienza a
cambiar, el objeto, no permanecer igual. De igual modo, ahora suponga
que se deja un trozo de madera a la intemperie, con el paso del tiempo
podrn advertirse cambios en la madera, por las influencias experimentadas por los cambios de temperatura, la exposicin al sol, la lluvia,
etctera. Ni el sujeto ni el objeto permanecen iguales, inmutables: son
cambiantes:
SUJETO ___________________________ OBJETO

El sujeto cambia por su propia evolucin de vida, no puede permanecer por siempre como un nio; su propia evolucin, su propio
desarrollo le hacen cambiar, pero adems, el sujeto tambin cambia

E l conocimiento 67

por las experiencias que ha tenido en su vida; su pensamiento se ve

transformado, un adulto no piensa de la misma manera que un nio,
bien o para mal, no piensan de la misma manera. El objeto, los
objetos van cambiando por su propia evolucin, porque no son eternos
tambin cambian porque los sujetos influyen en ellos. Esta relacin
de cambios constantes entre el sujeto, por su parte, y el objeto,
por la suya, y por la relacin establecida entre ambos hace que el
conocimiento sea un proceso inacabado. El conocer siempre estar
porque se establecer un sinfn de relaciones entre el sujeto presente y el
objeto.
Ahora bien, si se ha reconocido el hecho de que los sujetos no son
iguales a si mismos en cada una de sus etapas de vida, tambin es posible
reconocer que dos sujetos no son iguales entre si. Por ejemplo, dos
jvenes pueden tener opiniones, conocimientos diversos ante un mismo
objeto. No mirarn de la misma manera, no pensarn de la mis.. a manera
por el simple hecho de que son de la misma "generacin", es como si se
quisiera suponer que un joven del campo pensar de la misma manera que
un joven de la ciudad. Ya se ha dicho que los contextos tanto materiales
como sociales condicionan la existencia humana.
Los sujetos no observarn de la misma manera un mismo objeto, por
ejemplo, si en una escalera se encuentran dos sujetos del mismo sexo,
de la misma edad, con la misma escolaridad, de igual condicin social
y econmica, son dos sujetos sumamente parecidos, aun con todo eso
no mirarn de la misma manera el objeto porque estn colocados en
lugares diferentes, la perspectiva los har hablar de la misma escalera
de manera muy diferente. Porque uno est en el extremo superior y el
otro est en el extremo inferior de la escalera.
Los sujetos pueden parecerse mucho, pero nunca sern exactamente
iguales, dado que ni siquiera un mismo sujeto es igual a si mismo.
Cuando dos o ms sujetos estn frente a un mismo objeto, cada uno se
esforzar por ser objetivo o imparcial y tratar de mirar el objeto, pero la
colocacin de cada uno de los sujetos los har `mirar" cosas diferentes, y
esto no es un hecho que se le pueda reprochar al objeto, ni mucho menos
a los sujetos:
Es tanto como querer decir que los alemanes tienen que pensar de la
misma manera que los mexicanos, o viceversa; nuestros procesos de vida
(historia, sistema poltico, economa, etctera) nos han hecho diferentes,

68

Ciencia. tecnologa e investigacin

SUJETO I

SUJETO V

SUJETO II

SUJETO VI

SUJETO III
SUJETO IV

SUJETO VII
SUJETO VIII

SUJETO X

y gracias a ello la humanidad se ha podido "especializar" en un sinfn de

actividades, si no sera tanto corno suponer que, corno todos los seres
humanos somos "iguales", todos debernos pensar y concebir las cosas de
la misma manera. Y con ello se le est dando poca oportunidad al avance
de la civilizacin, de la cultura, de la ciencia.
Cada sujeta "mirar" un mismo objeto de manera diferente, y por ello
se obtendr un conocimiento distinto. No todos los seres humanos
pueden mirar exactamente lo mismo, por lo tanto los resultados de sus
observaciones tampoco sern iguales. El conocimiento que se obtiene
en cada relacin sujeto-objeto no siempre es el mismo. De ah la importancia de reconocer por lo menos, tres tipos o niveles de conocimiento, porque si no son los mismos sujetos los que observan y si no son
los mismos objetos los observados, los resultados de dichas observaciones o relaciones tendrn que ser tambin diferentes.
La nica manera de "producir" conocimiento ser a partir de la relacin establecida entre el sujeto y el objeto.
RECAPITULE

El conocimiento es la nica manera corno el ser humano puede llegar a comprender el todo que le rodea? Por qu?

El conocimiento

69

EJERC TESE
Elabore una lista de diez conocimientos que en este momento recuerde
y, despus, considere por qu han sido importantes para usted.

El conocimiento emprico
Este tipo de conocimiento se refiere al hecho de que el sujeto llega a
"reconocer" a "diferenciar" las cosas casi por rutina, por simple experiencia o prctica. Por ejemplo, cualquiera sabe que si se mete un vaso
con agua al congelador el agua contenida en l se congelar, se har
hielo, pero no todos saben por qu sucede esto, qu relacin tiene este
hecho con la cohesin molecular. O bien, por qu si se mete un vaso
con agua y sal disueltos, en este caso el agua no se congela. Todos saben
que si se mete un vaso con agua en el congelador, sta se har hielo, se
sabe que al poner agua en un recipiente en la lumbre, el agua se calentar, pero se desconoce el hecho del porqu sucede esto, por qu es
posible que se caliente. Slo se sabe qu hay que hacer para enfriar o
calentar el agua, pero desconociendo los porqus de cada uno de estos procesos.
Este tipo de conocimiento es el conocimiento emprico, son conocimientos que se obtienen nicamente por la experiencia, a fuerza de
repetirlos una y otra vez. Todos saben que si en un recipiente se pone
agua hasta los bordes, ya no ser posible verter medio litro ms de agua
en el mismo recipiente. Todo mundo sabe que de intentarlo el agua s
tirar, 'pero se desconocen las razones fsicas del por qu la capacidad
del recipiente (volumen) se vio rebasada o por qu el agua se tira hacia abajo y no hacia arriba. El conocimiento est probado, comprobado por la prctica, por la experiencia de observar una y otra vez el hecho
observado. El sujeto con el simple hecho de vivir y de relacionarse con

70

Ciencia, metodologa e investigacin

los dems y con el mundo que le rodea aprende cosas sin necesidad
de saber por qu es as y no de otra manera. El conocimiento emprico
se obtiene de la relacin que establece el ser humano con los objetos:
OBJETO
OBJETO
OBJETO

OBJETO
OBJETO
OBJE T0

OBJETO

SUJETO( OBJETO
OBJETO

OBJETO

OBJETO
OBJETO

La prctica, la experiencia es lo primero que tuvo el ser humano en la

carrera del conocimiento. Slo observaba y por la experiencia adquirida
supo que la tierra era de tales caractersticas; sin embargo, desconoca
el proceso que hace posible el hecho de que la tierra le diera de comer,
no saba de fotosntesis, de germinacin, entre otras cosas. Slo saba
que la tierra y no las piedras es donde tiene que depositarse la semilla
para que crezca. Y eso es el conocimiento emprico, el primer tipo de
conocimiento que se tiene de las cosas en general.
La misma palabra ernpiria da la idea de que se trata de poner en
prctica, es decir, por la prctica, por la experiencia (Empeiria, palabra
griega), lo cual se traduce de la siguiente manera: lo que se sabe se ha
podido saber por la experiencia. El cmulo de conocimientos se ha
hecho casi por inercia. Pero efectivamente, este es el primer conocimiento
que la humanidad tiene de todo lo que le rodea, un nio no sabe de
razones, sabe lo que sabe porque as lo aprendi o porque as le han
enseado, el nio hace las cosas que para el adulto tienen una explicacin racional, el nio sabe hacer las cosas pero desconoce las razones.
La experiencia y, por ello, la prctica, hacen posible que actualmente
un albail o un mecnico cumplan con su trabajo, mas el albail no
es ingeniero o arquitecto; de la misma manera, el mecnico cumple
coi-1'5u trabajo y no es ingeniero. Tanto el albail como el mecnico
saben hacer las cosas sin necesidad de comprender por qu tienen que
hacerlas de determinada manera, saben que si no se hace as el
trabajo no saldr bien y se explican las cosas a su modo, con su lgica,
pero no con las razones o la lgica que ciertamente hace que las cosas funcionen de una determinada manera. Por, ejemplo, el albail

El conocimiento

71

podr construir edificios, mas qu sabe de tensin gravitacional,

de velocidad de los vientos, del calentamiento del material,
etctera. El mecnico sabe colocar los escapes de un automvil,
pero qu sabe de combustin, de energa.
Ya se ha dicho, sin embargo no est por dems volver a sealar
que el conocimiento-emprico es el primer tipo de conocimiento
que el ser humano, tanto en lo individual como en lo social,
puede estructurar, porque toda relacin entre sujeto y objeto
implica un tipo de conocimiento que en este caso es el primer
nivel del conocimiento.
RECAPITULE

Por qu son indispensables los conocimientos empricos para la

convivencia humana?

EJERCTESE

Enumere cinco conocimientos empricos y reflexione acerca de su

posible explicacin cientfica.

El conocimiento terico
A veces sucede que el nio va a la escuela o lee un libro y sabe cosas, o
por lo menos cree saber cosas. As sabe que la molcula de agua est
formada por dos hidrgenos y un oxgeno y hasta se sabe la frmula

72

Ciencia, metodologa e investigacin

H 20, sin embargo nunca ha separado la molcula en hidrgeno y en

oxgeno. De la misma manera aprende a contar, a sumar, a restar. No
sabe qu es un nmero y a pesar de ello trabaja con los nmeros. Todo
mundo sabe de la existencia del planeta Plutn mas no es posible que
todos puedan demostrar la veracidad de tantas y tantas afirmaciones, las
cuales se repiten y se repiten en la escuela. Entonces qu pasa?, en
realidad se est hablando de conocimientos o esto no es un conocimiento?
Es, acaso, que todo lo que se dice "saber" o "conocer" se tiene que
comprobar? Si as fuera la vida no alcanzara para comprobar todo lo
que se conoce. Tampoco se trata de que "conocer" es repetir fielmente
lo que dicen los libros, sino que, por el contrario, se pretende, en el mejor
de los casos, tener un mnimo de acercamiento a lo que se dice y este
es, precisamente, el conocimiento terico.
El conocimiento terico est protegido por el aval de la ciencia, se
dira que as lo dice la ciencia y no habra posibilidades de comprobar
lo que se afirma. Slo unos cuantos podran tener acceso al conocimiento, los que le construyen y todos los dems seran una especie de receptculos pasivos, que slo toman lo que se dice y se repite tal y como
se dice. Ahora, no se trata de pretender comprobar uno y otro conocimiento, sino, lo que se quiere decir, es que se intente conocer lo que se
repite. Por lo tanto no se trata de comprobar todo lo que se sabe, porque
entonces resultara que si no se comprueba por cada uno de nosotros,
el conocimiento no existe, de tal manera resulta que el sistema solar no
existe, que las clulas no existen, tampoco los tomos. Nada sera posible si no se comprobara. Por supuesto que no es esta la pretensin,
sino que, ms bien, se trata de aprender y dominar, hasta donde sea
posible, la lgica que hace posible la existencia del conocimiento. Por
ejemplo, si se sabe sumar, para probarlo bastar con efectuar algunas
operaciones aritmticas, de lo contrario se puede pasar la vida sumando y sumando para comprobar que se sabe sumar. De igual modo, no
es necesario pasarse la vida restando y restando, bastar con conocer
la lgica que permite el hecho de que 2 2 es cero (0), sin necesidad
de estar restando una y otra vez.
El conocimiento terico es aquel conocimiento que slo se conoce
en teora y que no es posible de ser comprobado en la prctica; es corno
hablar del mar sin tener una referencia ms prctica, o como hablar de
la germinacin de una semilla sin siquiera conocer, tocar una semilla.

E l c o n o c i m i e n to

73

Si bien es cierto que hay muchos conocimientos que son imposible de

comprobar por el comn de la gente, corno puede ser el hecho de la
existencia del planeta Plutn; sin embargo, esto no impide el que se mire
el cielo de noche. El conocimiento terico es un cmulo de conocimientos
de suma importancia, este acopio de conocimientos ha sido posible
le ha construido, l problema radica cuando slo se repite a ciegas
dicho conocimiento sin tener la menor oportunidad de comprobarlo, si
no en la totalidad del conocimiento, s en la lgica que lo hara posible.
Si existe el conocimiento acumulado habr de procurarse su uso, su
aplicacin, si es posible aplicarle y comprobar su veracidad. El conocimiento no es ajeno al objeto de que trata, sino que precisamente se ha
obtenido de l, de su estudio. En muchas ocasiones el conocimiento
existente no es posible aplicarlo, porque a lo mejor no existen las condiciones adecuadas para su aplicacin y en ese caso s se estar
autnticamente frente a un conocimiento terico, porque la propuesta
explicativa existe, pero no hay posibilidades de comprobarla.
Tanto el conocimiento emprico (prctico) corno el conocimiento
terico (sin prctica) son dos niveles de conocimiento importantes para el
ser humano, y lo importante de la existencia de estos dos conocimientos
es que juntos han hecho posible que el conocimiento emprico y el
conocimiento terico se enriquezcan cada vez ms.
RECAPITULE

Cul cree que sea la importancia para la ciencia de la existencia de

conocimientos tericos?

74

Ciencia, m etodologa e investigacin

EJERCTESE

Haga una lista con los conocimientos tericos que recuerda de momento y procure su comprobacin emprica, destacando los inconvenientes que esto le represente.

Conocimiento cientfico
El conocimiento cientfico no es simplemente la unin del conocimiento
emprico y el conocimiento terico, sino que se habla de conocimiento
cientfico cuando se presentan ciertas caractersticas, tales como:
Orden
Jerarquizacin
Progresin
Comprobacin
Prediccin
Recuerde el ejemplo del nio que aprende a sumar y a restar, primero tendr que ejercitar una serie de operaciones sencillas, habr de
buscar una representacin con sentido para que el nio pueda verificar lo
que est aprendiendo, de tal suerte que no slo aprenda a sumar y a
restar sino que, dimensione lo que esto significa con hechos prcticos,
concretos. Despus de manejar y dominar operaciones sencillas,
entonces puede pasar a presentar operaciones aritmticas ms complicadas cmo la multiplicacin. Ya que, en un sentido estricto, la multiplicacin puede interpretarse como una suma abreviada, por ejemplo; si
se trata de multiplicar 10 por 10, lo que en realidad se est realizando es
la suma de diez veces el nmero 10. Cmo multiplicar si no se sabe
sumar?
En este simple hecho de pasar de la suma a la multiplicacin se
renen varias caractersticas que hacen la existencia de un conocimiento

El conocimiento

75

cientfico, como el hecho de que el nio ha dimensionado la

diferencia entre un nmero y otro y ha distinguido que hay nmeros de
menor valor y de mayor valor, es decir, el conocimiento es ordenado y
jerarquizado; cuando el nio aprende a sumar en cosas prcticas, concretas, se alude al hecho de que el conocimiento es "comprobable". El
poder pasar a la multiplicacin, despus de dominar la suma, significa la
posibilidad de considerar al conocimiento como algo "progresivo",
despus de multiplicar, podr- pasar a otra operacin: la divisin.
El conocimiento cientfico es un proceso que va desde el aprendizaje
emprico hasta el hecho de la "prediccin" de resultados posibles. Por
ejemplo, el sol, como estrella que es, vive y va a morir, lo que podemos
apreciar como su brillo son las mltiples explosiones que lo estn quemando, por lo tanto algn da morir; puede predecirse este hecho a partir
de la existencia de una serie de conocimientos previos que permiten, de
manera seria, comprobarlo, si no precisamente con nuestra estrella, s con
otras estrellas. Hoy en da a nadie sorprende una serie de hechos, sucesos conocidos de antemano como los eclipses, stos son predecibles
gradas a la labor de los astrnomos que calculan velocidades, distancias,
etctera y que, con facilidad, el pblico no cientfico puede apreciar estos
fenmenos naturales.
Es necesario diferenciar dos cosas importantes: una es hacer ciencia, construir, conformar conocimientos cientficos y otra, distinta, es ser
un estudioso de la ciencia. La mejor manera de llegar a construir conocimientos es preparndose, estudiando lo que es y ha sido el conoci miento a lo largo de la historia, tomando en cuenta que el conocimiento
cientfico es la aportacin que hace la ciencia a la convivencia humana.
RECAPITULE

Cules son las desventajas del conocimiento cientfico en relacin con

el conocimiento emprico y terico?

76

Ciencia, metodologa e investigacin

EJERCTESE

Identifique un conocimiento cientfico y trate de establecer su

ceso de elaboracin con referencia a las caractersticas de orden
jerarquizacin, progresin, comprobacin y prediccin.

Rojas Soriano, Ral. El proceso de la Investigacin cientfica.

3
La relacin
sujeto cognoscenteobjeto de conocimiento
en el proceso
de investigacin
En una primera aproximacin al estudio de la relacin sujeto
cognoscente- objeto de conocimiento, puede decirse que tanto el
conocimiento comn como el conocimiento cientfico se obtienen de
la vinculacin que se establece entre el sujeto y la realidad en que acta (el
hombre ordinario) o que investiga (el hombre de ciencia). En una
segunda aproximacin al asunto, puede afirmarse que esta relacin es
diferente por ser distintos loe objetivos del hombre ordinario de los del
cientfico. En el primer caso, el conocimiento se refiere a los aspe ct os de
los proceso s y objet os con los que tiene contacto en su vida
diaria y las representaciones que el individuo tiene del mundo externo
estn muchas veces contaminadas de mitos, creencias los cuales se
encuentran ligados a seres suprasensibles (influencia de la ideologa
religiosa). Aqu el hombre utiliza recursos limitados generalmente a la
experiencia sensorial. En el segundo caso, el cientfico tiene una finalidad
que rebasa lo inmediato sensible: pretende conocer la esencia de los
procesos qu se presentan en determinada parcela de la realidad, o
sea, descubrir las leyes que rigen su origen, desarrollo y transformacin.
Esto obliga a que la relacin sujetocognoscente (investigador)- objeto
de conocimiento (realidad concreta) este mediada por recursos tericos y
materiales (teoras, hiptesis, mtodos, tcnicas, instrumentos) para
obtener el conocimiento, a fin de que pueda lograrse la reconstruccin
conceptual de los aspectos y relaciones esenciales de la realidad que se
estudia.
De acuerdo con esto, puede decirse que el conocimiento cientfico es el
resultado de una interaccin concreta entre sujeto cognoscente y el objeto de
conocimiento en la que la prctica sustentada enTeoras, mtodos,
tcnicas se revela como criterio de verdad para que un conocimiento
pueda ser considerado como cientfico:

34

Primera parte

La cuestin as planteada resulta bastante sencilla; sin embargo, la

forma como la relacin sujeto-objeto se ha concebido y traducido en
acciones concretas para obtener el conocimiento ha sido diferente a lo
largo de la historia del pensamiento humano. El acento en uno u otro
elemento de la relacin sujeto-objeto ha tenido que ver con el
predominio de la corriente idealista y materialista y sus distintas variantes (idealismo objetivo y subjetivo; materialismo mecanicista y dialctico). Sin duda, la forma corno se concibe la realidad orienta la forma
de vinculacin entre el sujeto y el objeto en el proceso de
conocimiento.
A grandes rasgos pueden distinguirse tres tipos de relacin entre el
su jeto cognoscent e y el objeto de conocimiento: eI idealista, el
mecanicista y el dialctico, Estos modelos rara vez se presentan en forma
pura, ya que las mismas corrientes filosficas en las que dichos modelos
encuentran su justificacin no han surgido aisladamente y, adems,
no son sistemas completamente cerrados. Por otro lado, en la prctica
cientfica el investigador puede decidirse por un modelo, por ejemplo,
el dialctico y caer en otro, el mecanicista, como se ver ms adelante.

EL MODELO IDEALISTA
En el proceso de conocimiento el predominio lo tiene el sujeto
cognoscente
considera que puede obtener el conocimiento e inf l u i r
en la realidad objetiva
a travs de las ideas existentes. Por eso
a este modelo tambin se le denomina subjetivista. Segn esto, el hombre
genera los conceptos, las ideas (Dios, por ejemplo) y una vez hecho,
l os productos mentales elaborados por el individuo se convierten en
amos y productores de realidad , del mundo (idealismo objetivo reconoce la
existencia de la naturaleza, de los hombres, pero como producto de las
ideas, de un espritu universal; idealismo subje tivo: considera que la
realidad, el mundo, slo existe en la conciencia del hombre = solipsismo).
Hegel, quien es un idealista objetivo por excelencia, deca "... todo lo
real, en cuanto es verdad, es la idea; y tiene su verdad solamente por
medio y en virtud de la idea".'
La concepcin idealista de obtener el conocimiento existe desde la
antigedad; a partir de que la ciencia ha reconocido la materialidad
1
G. F. Hegel, Enciclopedia de Las ciencias filos6fcas, p. 148. En otra
de sus obras (Ciencia de la lgica, p. 664) repite el mismo
planteamiento: "La idea es el concepto adecuado, lo verdadero
objetivo, o sea lo verdadero como tal. Si algo tiene verdad, lo tiene por
medio de su idea, o sea algo tiene verdad slo cuanto es idea" (subrayado
en el original).

Cap. 3. La relacin sujeto cognoscente-objeto de conocimiento 35

del mundo y que existe independientemente de la conciencia y con

anterioridad a sta y reconoce asimismo que la realidad es cognoscible, las bases del idealismo han sufrido una fuerte sacudida. Sin
embargo, la filosofa idealista sigue vigente en la actualidad, y su
esencia contina en pie: reconoce la primaca del espritu, de la conciencia, sobre la materia, sobre la realidad objetiva. Diderot, filsofo
materialista francs del siglo XVIII, deca "... este sistema (eI idealismo}, para vergenza del espritu humano, para vergenza de la filosofa,
es el ms difcil de combatir, aunque es el ms absurdo de todos".'
Como se ha visto, en este modelo se destaca la participacin del
sujeto e/ cual se convierte en el agente activo de la relacin. La prctica concreta, sensible, referida a un mbito con creto de la
realidad objetiva, se deja de lado y se desarrolla en cambio la actividad
mental, abstracta, lo cual fue destacado por Marx en la primera Tesis
sobre Feuerbach.3

EL MODELO MECANICISTA
En este modelo (al que tambin se le denomina objetivista), la
parte activa la desarrolla el objeto, la realidad objetiva, y el sujeto se
convierte en una especie de espejo que capta todas las imgenes procedentes del mundo externo, El conocimiento se considera corno una
suma mecnica de verdades, e] cual se obtiene registrando los hechos
de la realidad emprica a travs de los rganos sensoriales. Este modelo
tiene tras s la - concepcin mecanicista de la teora del reflejo. De acuerdo con
esta concepcin, el objeto de conocimiento acta sobre el aparato perceptivo del sujeto que es un agente pasivo, contemplativo y receptivo; el
producto de este proceso (el conocimiento) es un reflejo o copia del objeto,
reflejo cuya gnesis est en relacin con la accin mecnica del objeto sobre
el sujeto.'

La prctica cientfica en este modelo es rudimentaria, se reduce a

la experiencia sensib le, la cual permite, al registrar y analizar los
hechos empricos, conocer la realidad en sus aspectos y relaciones
inmediatas, o poco profundas, que sirven ante todo para describir los
objeto s y p r o c e s o s .
El modelo mecanicista encuentra su justificacin histrica al inicio
2

Citado por I,cnin, Materialismo y cmpriocristicismo, pp. 27-28.

Las Tesis de Marx sobre Peurrbach se presentan en el Apndice 1).
4
Adam Schaff, Historia y verdad, p. 83.
3

36
Primera parte
de la ciencia moderna (a partir del siglo XV) cuando, despus de la
poca medieval en la que se desdea la experiencia sensible para conocer
la naturaleza, se enfrenta a la necesidad de obtener conocimientos
objetivos que puedan ser utilizados por el naciente modo de produccin capitalista que emerga de las entraas del feudalismo y requera,
para consolidarse, de conocimientos objetivos sobre el mundo que
permitieran el desarrollo de las fuerzas productivas.
En esa poca, los hombres de ciencia se dedicaron a descomponer
los procesos y objetos a fin de describir las distintas partes y relaciones
entre ellos antes de proceder a analizar su origen, desarrollo y transformacin. En ese proceso de conocimiento, una corriente el empirismo exalt las virtudes de los rganos sensoriales los cuales se
consideraban capaces de proporcionar el conocimiento (entre otros
empiristas se encuentran Francis Bacon y John Locke).
El empirismo es una manifestacin del materialismo, pero de un
materialismo mecanicista; ste Concibe el mundo, la realidad, como
conjunto de cosas aisladas, sin transformacin, y los movimientos se
reducen a movimientos mecnicos (desplazamiento de los objetos de
un lugar a otro) y las relaciones entre las partes de un objeto se reducen a relaciones externas, Este materialismo -mecanicista que surge
en las ciencias naturales se traslada al campo de la filosofa y da origen al
materialismo metafsico, al pensar metafsico. Engels lo destaca
claramente:
La descomposicin de la naturaleza en sus partes particulares, el aislamiento de
los diversos procesos y objetos naturales en determinadas clases especiales, la
investigacin del Interior de los cuerpos orgnicos segn sus muy diversas
conformaciones anatmicas, fue la condicin fundamental de los progresos
gigantescos que nos han aportado los ltimos cuatrocientos aos al conocimiento de la naturaleza. Pero todo ello nos ha legado tambin la costumbre
de concebir las cosas y los procesos naturales en su aislamiento, fuera de la
gran conexin de conjunto, No en su movimiento, por tanto, sino en su
reposo; no como entidades esencialmente cambiantes, sino como subsistencias firmes; no en su vida, sino en su muerte.5
El materialismo mecanicista (metafsico) se prolong hasta cl siglo
XVIII y es ampliamente desarrollado por los filsofos franceses: La

Mettrie, Holbach, Diderot, Helvetius, quienes destacan la importancia

de la experiencia sensible en la obtencin del conocimiento. La Metrie
seala por ejemplo que "no hay guas ms seguros que nuestros sentidos.
Estos son mis filsofos. Por mal que se hable de ellos, slo
Engels, Antidhring p. 7.

Cap, 3. La relacin sujeto cognoscente- objeto de conocimiento

37

ellos pueden iluminar a la razn con la bsqueda de la verdad, y a ellos

precisamente hay que remontarse si se aspira seriamente a conocerla".'

Las corrientes filosficas no son letra muerta, influyen en el p rode conocimiento del mundo. En el caso del materialismo mecanicista su influencia reside en que otorga un papel predominante al
objeto de conocimiento del cual se obtienen las sensaciones y percepciones que sirven para alcanzar la verdad cientfica. Este enfoque tiene
algo de verdad, pero en l est presente tambin el error ya que el
conocimiento de la realidad se realiza en primer momento- a travs de los
rganos sensoriales, pero despus stos resultan insuficientes para
penetrar en la esencia de las cosas; de los procesos, y es necesario por ello
recurrir al pensamiento abstracto.
Puede decirse, por tanto, que el modelo mecanicista ha aportarlo
elementos para el desarrollo de la ciencia, pero son elementos unilaterales o poco profundos que limitan el conocimiento de la realidad. La
ciencia ha demostrado que la mejor forma de penetrar en el estudio
de los procesos a fin de conocer las leyes que rigen su origen, desarrollo y transformacin es a travs de una interaccin entre el sujeto y el
objeto, y este modelo es el que se abordar en seguida.
ceso

EL MODELO DIALCTICO
Contra el predominio de uno de los dos trminos de la relacin sujetoobjeto en el proceso de conocimiento (el sujeto en el modelo idealista y el
objeto en el mecanicista) el modelo dialctico propugna la
interaccin entre ambos trminos de la relacin a fin de alcanzar un
conocimiento ms profundo de las leyes que rigen en la realidad objetiva y
poder utilizarlo en la transformacin de la misma. Para ello, este modelo
se apoya en las siguientes tesis:

1. El

mundo, la realidad, existe independientemente y con

anterioridad al ser humano (se reconoce la materialidad del mundo) y
no ha sido creado por ninguna idea o espritu universal
(se rechaza la postura idealista). Esta tesis es tambin

compartida por el modelo mecanicista.

2. La realidad es cognoscible, esto es, pueden conocerse los diversos
aspectos y relaciones de los procesos y objetos del universo (si
todava no conocemos cmo surgen o se transforman muchos
fenmenos se debe al limitado desarrollo de la ciencia en
6 Julian Offroy de la Mettrie, Obras escogidas. p. 47.

38

Primera
parte
alguna de sus ramas, pero tarde o temprano podrn conocerse). Se
rechaza por tanto, el agnosticismo.
3.
Los procesos
y objetos se encuentran en relacin y
dependencia mutuas, Existen en un todo interrelacionado.
4.
Los conocimientos obtenidos tienen validez para un contexto
histrico determinado, son verdades relativas, es decir, histricas, y no
verdades definitivas debido a que
5.
La realidad est en continuo cambio movimiento,
transformacin; la realidad es, pues, un proceso y no un conjunto
de cosas acabadas (materialismo metafsico) por lo que el conocimiento
es tambin un proceso y no un conjunto de datos fijos y acabados.
6.
El movimiento, el desarrollo, no surge por la voluntad de un
ser suprasensible o de las ideas (idealismo), sino que es automovimiento
(movimiento producido internamente por la contradiccin de sus
elementos).
7.
La realidad se presenta en distintos niveles; el externo es el
ni co accesi bl e a los r ga nos s e ns or i a l e s .
8.
Se destaca la prctica como criterio de verdad de los
conocimientos as como para transformar la realidad (Marx, en su
segunda Tesis sobre Feuerbach seala que: "El problema de si al
pensamiento humano se le puede atribuir una verdad objetiva, no es
un problema terico, sino un problema prctico. Es en la prctica donde
el hombre tiene que demostrar la verdad, es decir, la realidad y el
podero, la terrenalidad de su pensamiento").
Las tesis anteriores permiten, a quien asume este modelo de proceso
de conocimiento, tener la posibilidad de lograr un conocimiento ms
profundo de la realidad a fin de poder utilizarlo con mayor certeza en
el proceso de transformacin del mundo. Esto es as ya que las
caractersticas de la dialctica materialista arriba mencionadas se
han desprendido de la realidad objetiva y no han sido creadas
por la mente de los hombres.
En vista de que en este modelo se destaca. la prctica como criterio de
verdad y para transformar la realidad, es necesario externar algunas
reflexiones sobre este punto. Respecto de las ciencias naturales,
puede decirse que la generalidad de los individuos dentro de cualquier
corriente de pensamiento, est de acuerdo en utilizar el conocimiento
sobre, la naturaleza para imponerle un dominio cada vez mayor por
parte del hombre y poder as desarrollar las fuerzas productivas aunque,
en el caso del sistema capitalista, el beneficio lo reciban en mayor

Cap. 3. La relacin sujeto cognoscente-objeto

de conocimiento

39

medida las clases dominantes, en tanto que en el sistema socialista se

trata de beneficiar a la sociedad en su conjunto. En otras palabras,
existe la prctica cientfica para conocer objetivamente la realidad, y
la prctica tcnica que es prctica transformadora de la naturaleza y
que permite producir bienes y servicios (ambas prcticas son prc ticas sociales).
El problema-se presenta en las ciencias sociales. Se acepta la prctica para conocer cientficamente la realidad, pero la prctica cientfica no se da en forma aislada, se encuentra inmersa en una perspectiva
terico-metodolgica, la cual puede posibilitar ya sea un conocimiento
ms profundo de la realidad social, es decir, penetrar en la esencia de
los procesos sociales (materialismo histrico), o permitir un conocimiento fragmentario, superficial o poco profundo de tales procesos
(el positivismo y sus variantes: funcionalismo, conductismo). El conocimiento obtenido a travs de la prctica cientfica est, pues, impregnado de la perspectiva terico-metodolgica que se utiliza, por
lo que el nivel de profundidad del anlisis variar de una a otra corriente, En el ltimo caso (el positivismo y sus variantes), la prctica cientfica se encuentra sumamente limitada y las verdades obtenidas
sern, por tanto, limitadas. Enfrentarnos aqu el problema presente
entre investigadores marxistas y no marxistas. Muchos marxistas
sealan que la nica prctica que es cientfica es la que se apoya en el
materialismo histrico; por contraposicin, los no marxistas replican
que la prctica que ellos realizan es la verdaderamente cientfica.
Segn nuestro punto de vista, la prctica que realizan los investigadores no marxistas tiene algo de verdad en cuanto que ella permite
obtener conocimientos objetivos, pero fragmentarios o poco profundos de la realidad social. Por ejemplo, la limitacin del funcionalismo
reside (aunque esta limitacin se debe a la estructura conceptual de
esta corriente que refleja la ideologa dominante) en que no llega a
descubrir la esencia de la sociedad capitalista, puesto qu ello implicara
aceptar las relaciones de explotacin en que se basa dicha sociedad. En
cambio, el materialismo histrico tendera a descubrir la esencia
del capitalismo en realidades concretas, a fin de utilizar el
conocimiento para transformar estas realidades. Esto nos remite a
otro problema vinculado con el anterior,: la utilizacin del conocimiento para cambiar el mu n do so c i a l . P u e d e d ec i r s e que tanto
en el materialismo histrico como en' el funcionalismo est presente el
problema del cambio, pero a diferentes niveles: en el funcionalismo
puede aceptarse el cambio de aquellas partes o instituciones que difi-

40

Primera parte

cultan el funcionamiento armnico de la sociedad, pero no se concibe

el cambio del sistema capitalista al cual no se atreve ni siquiera a
cuestionar. Respecto del materialismo histrico el cambio social es
una categora bsica dentro de su estructura conceptual, pero se refiere fundamentalmente al cambio del sistema capitalista por otro de
tipo socialista, como trnsito hacia el comunismo.
Este ltimo planteamiento sobre el materialismo histrico es
completamente vlido a nivel terico y orienta el quehacer de los
marxistas en la obtencin del conocimiento y en la aspiracin de
transformar la sociedad capitalista. Pero si somos consecuentes con el
marxismo, es la prctica concreta la que en ltima instancia decide la
justeza o no de nuestras concepciones tericas (prctica cientfica) as
corno la posibilidad de transformar la sociedad (prctica sociopoltica, revolucionaria). Por tanto, la realidad que enfrentamos a
travs de la prctica concreta (situaciones polticas, limitacin de
recursos y de tiempo, caractersticas de la realidad objeto de estudio,
etctera) va a decidir finalmente el tipo de cambios que pueden
lograrse y su nivel de profundidad. No basta, por tanto, estar de
acuerdo con la perspectiva del materialismo histrico para que la prctica
transformadora pueda llevarse a cabo tal como se concibe en un
modelo terico. La prctica social en una realidad concreta es la
que va a decidir, en ltima instancia, la posibilidad y el tipo de prctica de transformacin que puede llevarse a cabo. La prctica, como
dice Guy Besse, es la madre de la teora.'
Siguiendo con estas reflexiones, puede decirse que en el materialismo histrico existe una vinculacin profunda entre la prctica
cientfica y la prctica sociopoltica y revolucionaria ya que interesa
conocer la realidad para transformarla. De acuerdo con esto puede
suceder que en una investigacin se asuma la perspectiva del modelo
dialctico que presupone la interaccin entre el sujeto y el objeto,
pero se caiga en una postura mecanicista (segundo modelo).
Cmo puede suceder esto? De la siguiente manera; cuntas
veces el investigador registra datos, hechos empricos (a travs de
observaciones, entrevistas, encuestas, etctera) segn las hiptesis
formuladas y se convierte en un registrador de hechos y adopta una
actitud pasiva, contemplativa, ya que la investigacin una vez terminada se archiva, o no existen las condiciones y elementos necesarios
para implementar una prctica concreta para incidir en los problemas
sociales analizados. Este proceso, de conocimiento que se inicia con
Guy liesic,Pnicarn :oriol y fr,,rr. , p. 23.

Cap. 3. La r e la c i n s u j et o cognoscente-objeto de conocimiento

41
la perspectiva del modelo dialctico termina en el modelo
mecanicista ya que el investigador slo puede recopilar la
informacin (y a veces ni eso) y la analiza para comprobar sus
hiptesis, pero no regre sa a la realidad concreta de la que obtuvo la
informacin emprica para realizar su prctica transformadora.
Por ello, no basta decidirse por utilizar el modelo dialctico para
pensar por ese solo hecho que podremos llegar a transformar la
rea lidad esto es puro idealismo). Es necesario tomar en cuenta las
condiciones objetivas, histricas, en que se desarrollan los procesos
sociales y en las que acta el investigador a fin de tomar conciencia
plena de las dificultades que la realidad concreta plantea no slo
para transformarla, sino tambin para conocerla cientficamente.

CIETIs 76

Cap. 7. Anlisis, sntesis, induccin y deduccin

Anlisis, sntesis
induccin deduccin.
su vinculacin en la
investiaacin cientfica
En el proceso de la investigacin cientfica se utilizan diversos
mtodos y tcnicas segn la ciencia particular de que se trate y de
acuerdo a las caractersticas concretas del objeto de estudio.
Existen, sin embargo, mtodos que pueden considerarse generales
para todas las ramas de la ciencia en tanto que son procedimientos
que se aplican a las distintas etapas del proceso de investigacin con
mayor o menor nfasis, segn el momento en que ste se desarrolle.
Estos mtodos son el anlisis y la sntesis, la induccin y la deduccin.
En el captulo quinto se mencion que tales mtodos, de acuerdo
con la perspectiva marxista, son procedimientos de que se vale el
modelo dialctico en el proceso de conocimiento de la realidad
concreta. Po r ello, no debe olvidarse este planteamiento ya que la
aplicacin aislada de uno u otro de egos mtodos es insuficiente
para aprehender la realidad si no se toman en cuenta las
categoras de la dialctica materialista que dan cuenta de las
caractersticas de la realidad y orientan la aplicacin del anlisis y la
sntesis, la induccin y la deduccin.
En el proceso de la investigacin cientfica estos mtodos se
encuentran vinculados de tal manera que no pueden concebirse
como mtodos puros" ya que el pensamiento pasa de uno a otro en
forma a veces simultnea debido a que la investigacin no es un proceso
lineal simple, sino complejo en donde se va de un nivel de
abstraccin y concrecin a otro. Este movimiento que se da en el
pensamiento permite pasar de formas elementales de conocimiento
a planteamiento que trascienden la experiencia sensible para
proyectar la esencia de los procesos y objetos.
Co n el propsito de que la exposicin resulte ms clara, se har
un primer momento una aproximacin al estudio de estos mtodos

79

sentndolos segn lo ha establecido la tradicin cientfica: anlisis-sntesis,

induccin-deduccin. En un segundo momento se tratar de
mostrar cmo los cuatro mtodos se encuentran estrechamente
vinculados en el proceso de investigacin y gracias a ello es posible el
conocimiento cientfico de la realidad.

ANLISIS Y SNTESIS
Analizar significa desintegrar, descomponer un todo en sus partes
para estudiar en forma intensiva cada uno de sus elementos, as corno
las relaciones entre s y con el todo. La importancia del anlisis resid e
en que "para comprender la esencia de un todo hay que conocer la
naturaleza de sus partes",' El todo puede ser de diferente ndole: un
todo material, por ejemplo, determinado organismo, y sus partes
constituyentes: los sistemas, aparatos, rganos y tejidos, cada una de
las cuales puede separarse para llevar a cabo un anlisis ms profundo
(esto no significa necesariamente que un aparato u rgano tenga que
separarse fsicamente del resto del organismo; en otras palabras, aislar
un rgano o aparato significa aqu que no se tomen en cuenta las dems partes del todo). Otros ejemplos d e un todo Material son: el
agua que puede descomponerse en hidrgeno y oxgeno; la socie dad y sus partes: base econmica (fuerzas productivas y relaciones
sociales de produccin)y superestructura (poltica, jurdica, religiosa,
moral). La sociedad es un todo material en tanto que existe fuera e
independientemente de nuestra conciencia,
El todo puede ser tambin racional, por ejemplo, los productos
de la mente: las hiptesis, leyes y teoras. Descomponemos una teora segn las leyes que la integran; una ley o hiptesis, segn las variables o fenmenos que vinculan y el tipo de relaciones que establecen.
Por tanto, puede hablarse de anlisis emprico y an1isis racional. El
primer tipo de anlisis conduce necesariamente a la Utilizacin del segundo tipo; por ello se le co nsidera como un procedimiento auxiliar
del anlisis racional.
anlisis va de lo concreto a lo abstracto ya que mediante el re curso de la abstraccin pueden separarse las partes (aislarse) del todo
as como sus relaciones bsicas que interesan para su estudio intensivo
(una hiptesis no es un producto material, pero expresa relaciones
entre fenmenos materiales; luego, es un concreto de pensamiento).
En el anlisis pueden vincularse diversos procedimientos empri1

Marx Hermann, Investigacin econmica. Su metodologa y su tcnica, p. 48.

80 Primera parte
cos (encuesta, observacin) racionales (mtodo comparativo). Por
ejemplo, la informacin que proporciona una encuesta se analiza
segn las hiptesis y objetivos planteados. Por lo regular se
procede a analizar primero los datos generales, despus la
informacin que se refiere a los aspectos y relaciones que
involucran las hiptesis (puede exa minarse cmo se vinculan dos
o ms situaciones empricas: el hecho de trabajar o no y el nivel de
participacin en clase); asimismo, pueden establecerse comparaciones
con fenmenos semejantes (por ejemplo el proceso de enseanzaaprendizaje) que se presentan en otras circunstancias con el
objeto de b !seas semejanzas y diferencias; finalmente se realizan
sntesis parcial :s donde se rene informacin sobre temas comunespara pasar despus a establecer sntesis ms amplias y profundas al
comprobarse o ajuste r se las hiptesis. Hermann seala que la investigacin analtica comienza con la observacin de un hecho o fenmeno. De esta manera pasarnos a la
des cripcin de lo que vemos o encontramos.
Pero este acto ya encierra otra cosa: el examen crtico del objeto de nuestro
inters. Y para poder examinado realmente con ojos crticos, tenemos que
descomponerlo, analizarla en el sentido propiamente dicho, a fin de
conocerlo as en todos sus detalles y aspectos. Es muy posible que el
paso siguiente sea la enumeracin de las partes que resulten del anlisis
anterior. En seguida tenemos que ordenarlas, es decir; comprenderlas una y
otra en su funcin y posicin. Y al hacer esto, se impone como lgica y
natural una adecuada clasificacin. Y contina Henriann diciendo que: con
todo esto ya hemos avanzado en forma tal que nos ser posible explicar lo
que hemos encontrado, por su 'origen, por las condiciones de su desarrollo o
existencia y por /o que significa o representa. Para completar esta parte de
nuestra investigacin, se nos ocurrir hacer comparaciones, buscar
analogas o discrepancias con otros hechos o fenmenos. As, logramos
establecer relaciones. 2

A partir de, aqu pueden formarse hiptesis, es decir,

establecer sntesis, pero en este momento se est en presencia ya
de otro mtodo, el sinttico y se ha pasado a ste en forma
"espontnea". La sntesis significa reconstruir, volver a integrar
las partes del todo; pero esta operacin implica una superacin
respecto de la opera cin analtica, ya que no representa slo la
reconstruccin mecnica del todo, pues esto no permitira avanzar
en el conocimiento; implica llegar a comprender la esencia del
mismo, conocer sus aspectos y

Cap. 7. Anlisis, sntesis, induccin y deduccin

81

relaciones bsicas en una perspectiva de totalidad. "No hay sntesis

sin anlisis" sentencia Engels, s ya que el anlisis proporciona la materia prima para realizar la sntesis. Al reconstruir un organismo vivo
segn sus diferentes partes podemos alcanzar una mayor comprensin
de su organizacin, de sus relaciones e interacciones y nuestro
concepto de organismo como un todo abarca entonces a otros
conceptos (sis temas, rganos, tejidos) y es por tanto ms complejo y
ms concreto a la vez (obsrvese que la sntesis al igual que el anlisis
aunque sean materiales,.implican una compresin racional de cosas).
La integracin del oxgeno y del hidrgeno proporciona una sustancia nueva (agua) que implica algo diferente al Oxigeno y al hidrgeno, pero que a la vez no puede constituirse si no es teniendo como
base a estos elementos. La sociedad mexicana es una totalidad
con creta compuesta de diferentes partes entre las cuales existen
diversas relaciones: la ley de la correspondencia entre la base econmica y
la superestructura establece una sntesis (ley) que permite
comprender mejor diversas instancias sociales y sus recprocos nexos.
La sociedad es un todo material que descomponemos, separarnos
(anlisis), en la mente para estudiar cada parte en forma intensiva a
fin de poder establecer sntesis; de aqu se sigue que un todo
material no necesariamente tiene que separarse fsicamente a fin de
observar sus partes (por ejemplo, las partes de un ser vivo) y poder
as estudiarlas, ya que s tas se encuentran indisolublemente ligadas
en la vid?, re a l (no podemos separar en la realidad al estado, las
leyes y la poltica de la base econmica, esto es, de la forma cmo
los hombres producen, distribuyen y consumen los productos y de
las relaciones que se establecen entre ellos; la separacin, como ya se
dijo antes, se realiza slo en la mente del hombre va el recurso de la
abstraccin).
Respecto de las sntesis racionales, por ejemplo, una hiptesis,
ellas vinculan dos o ms conceptos, pero los organiza de una forma
determinada; los conceptos desnutricin y acciden tes de trabajo al
vincularse pueden dar por resultado una hiptesis: a medida que aumenta la desnutricin de los obreros, se incrementa la tasa de acciden tes de trabajo. La hiptesis es una sntesis que puede ser simple compleja.
Asimismo, los todos materiales pueden ser simples (un organismo
unicelular) o complejos (un anima/ mamfero); las sociedades pueden ser
relativamente simples (una comunidad primitiva) o com plejas (una
sociedad industrial).
3Engcls , Anti-dhring, p. 29.

83

82

Primera parte

La sntesis, sea material o racional, se comprende en el

pensamiento; por ello, es necesario sealar que "el pensamiento, si no
quiere incurrir en arbitrariedades, no puede reunir en una unidad
sino aquellos elementos de la consciencia en los cuales o en cuyos
prototipos reales e xist a ya p revia men te dicha unidad. Si reno
los cepillos de los zapatos bajo la unidad "mamferos", no por ello
conseguir que tengan glndulas mamarias".
La sntesis va de lo abstracto a lo concreto, o sea, al reconstruir el
todo en sus aspectos y relaciones esenciales permite una mayor comprensin de los elementos constituyentes. Cuando se dice que va de
lo abstracto a lo-concreto quiere significarse que los elementos
aislados se renen y s e obtiene un todo concreto real (por ejemplo,
el agua) o un todo concreto de pensamiento (una hiptesis o ley).
En otros trminos,
Lo "concreto" (es decir el movimiento permanente hacia una comprensin
terica cada 'vez ms concreta) es aqu el fin especifico del pensamiento
terico. En tanto que es un fin de tal naturaleza, lo "concreto" define como
ley la manera de actuar del terico (se trata de una accin mental
naturalmente) en cada caso particular, por cada generalizacin tomada aparte.

Puede decirse por tanto que "desde ese punto de vista, lo

abstrac to > no es el fin sino el medio del proceso terico, y cada acto de
generalizacin (es decir, de reduccin de lo concreto a lo abstracto)
parece como un momento desvanecedor en el movimiento generar.
El anlisis y la sntesis se contraponen en cierto mome nto del
proceso, pero en otro se complementan, se enriquecen; uno sin el
otro o puede existir ya que ambos se encuentran articulados en
todo el proceso de conocimiento. Por ello,
No se pueden presentar las cosas como si cada ciencia debiera primero pasar
por una etapa de aproximacin exclusivamente analtica del mundo, que
sera una etapa de reduccin puramente inductiva de lo concreto a lo abstracto, para solamente despus que ese trabajo haya sido completamente
terminado, poder llegar a "reunir" las abstracciones obtenidas en sistemas y
"elevarse de lo abstracto a lo concreto"'

4
5

!bid (subrayado en el original).

E. Ilieokov, "Elevarse de lo abstracto a lo concreto", en El Capital..., p. 50.

INDUCCIN Y DEDUCCIN
Se ha afirmado en otra parte de este libro que en cualquier rea
del conocimiento cientfico el inters radica en poder plantear hiptesis, leyes y teoras para alcanzar una comprensin ms amplia y
profunda del origen, desarrollo y transformacin de los fenmenos y
no quedarse solamente con los hechos empricos captados a travs de
la experiencia sensible (recurdese que en la ciencia no es cierto
aquello de que los hechos hablan por s solos). Adems, a la ciencia le
interesa confrontar sus verdades con la realidad concreta ya que el
conocimiento, como se ha dicho, no puede considerarse acabado,
definitivo, tiene que ajustarse continuamente, en menor o mayor grado
segn el rea de que Se trate, a 1,a realidad concreta la cual se
encuentra en permanente cambio. En este proceso de ir de lo particular
a lo general y de ste regresar a lo particular tenemos la presencia de
dos mtodos: la induccin y la deduccin.
La induccin se refiere al movimiento del pensamiento que va de
los hechos particulares a afirmaciones de carcter general. Esto implica pasar de los resultados obtenidos de' observaciones ') experimentos
(que se refieren siempre a un nmero limitado de casos) al planteamiento de hiptesis, leyes y teoras que abarcan no solamente los
casos de los que se parti, sino a otros de la misma clase; es decir, generaliza los resultados (pero esta generalizacin no es mecnica, se
apoya en las formulaciones tericas existentes en la-ciencia respecti va) y al hacer esto hay una superacin, un salto en el conocimiento al
no quedarnos con los hechos particulares sino que buscamos su
comprensin ms profunda en sntesis racionales (hiptesis, leyes,
teoras). Esta generalizacin no se logra slo a partir de los hechos
empricos, pues de conocimientos ya alcanzados se pueden obtener
(generalizar) nuevos conocimientos, los cuales sern ms
completos. Insistimos otra vez: el trabajo cientfico no va del paso
mecnico de los hechos empricos al pensamiento abstracto; existen
niveles de intermediacin y a medida que se asciende, las
generalizaciones van perdiendo contacto con la realidad inmediata ya
que se apoyan en otros conocimientos los cuales s tienen relacin
directa o indirecta con la realidad concreta.
Para poder pensar en la posibilidad de establecer leyes y teoras con
base en la induccin, es necesario partir del principio de la regularidad e
interconexin de los fenmenos de la 'naturaleza y la sociedad, lo
cual permite pasar de la descripcin (que se refiere fundamentalmente a
los hechos empricos) a otros niveles de la ciencia: la explicacin y

84 Primera parte
prediccin a travs de leyes y teoras. Pero la existencia de la regularidad y conexin de los fenmenos se ha ido comprendiendo a partir
del estudio de casos particulares que muestran una tendencia en su
comportamiento, y la cual fundamenta el principio antes mencionado.
Puede decirse que las conclusiones obtenidas a travs de la
induccin tienen un carcter probable, el cual aumenta a medida que se
incrementa el nmero de hechos particulares que se examinan.
Cabe destacar que los procedimientos de la induccin slo
permiten establecer relaciones entre hechos empricos (leyes
empricas); para formular leyes terica s que expliquen a aqullas, es
necesario apoyarse en otros planteamientos tericos existentes en los
marcos de la ciencia de que se trate. Las consideraciones anteriores
nos llevan a rechazar la llamada induccin por enumeracin simple
propia del sentido comn y que consiste en establecer juicios a partir
de la observacin de varios casos en que se encuentran propiedades o
cualidades semejantes, por ejemplo, Juan, Pedro y Antonio,
habitantes de la colonia X, son amables, luego, todos los miembros de
dicha colonia son tambin amables.
El mtodo inductivo en versin moderna fue desarrollado por el
ingls Francis Bacon (1561 -1626 y se encuentra ligado a las
investigaciones empricas. Bacon rechaz la silogstica de Aristteles
en la quee se apoyaba la escolstica (doctrina del medievo) y la cual
desdeaba la experiencia sensible. En su lugar, Bacon destac la
importancia le la observacin y el experimento en la obtencin del
conocimiento, pero minimiz el papel de las hiptesis por lo cual ha
sido ampliamente criticado (para comprender mejor la postura de
Bacon, hay que situarlo en su momento histrico en el que
enfrent las fuertes limitaciones que la escolstica impona al
desarrollo de la ciencia al dejar le lado el contacto directo con la
realidad concreta en la formacin del conocimiento).
Los procedimientos de la induccin fueron desarrollados en el silo XIX por John Stuart Mill (1806-1873) quien los expuso en forma
de reglas:
1. Mtodo de semejanza: "Si dos o ms casos del fenmeno
somnetido a investigacin tienen de comn slo una circunstancia,
entones esta circunstancia en la que slo concuerdan todos estos
casos es la causa (o la consecuencia) del fenmeno dado."
Si nos interesa conocer, por ejemplo, la o las causas del bajo nivel
de aprovechamiento y encontramos en dos grupos sujetos a estudio
lo siguiente:
119

Cap. 7. Anlisis, sntesis, induccin y deduccin

grupo 1:

85

grupo 2:

a) realizan las lecturas

c) no hay motivacin por

b) asisten puntualmente a
clases
c) no hay motivacin por
parte del profesor

d) disponen de material di

parte del profesor

dctico

e) el profesor utiliza tc-

nicas didcticas

Obsrvese que en ambos grupos se presenta el factor: "no hay motivacin por parte del profesor", por lo que puede sealarse entonces
que este factor es la causa del bajo nivel de aprovechamiento en ambos grupos.
La importancia de este procedimiento radica en que permite una
aproximacin al conocimiento de la verdadera causa ya que ayuda a
eliminar diversos factores, porque no guardan relacin, aunque es posible incurrir en error en este punto. En segundo lugar, indica que
ciertos factores parecen darse conjuntamente. En tercer lugar, nos
permite observar qu, en la situacin concreta, el factor c (en este caso
falta de motivacin del profesor) se da antes que el efecto (bajo nivel de aprovechamiento).
2. Mtodo de la diferencia: "Si el caso en el que aparece el fenmeno dado y el caso en que no aparece son semejantes en todas las
circunstancias, excepto en una, que se encuentra en el primer caso,
esta circunstancia en la cual se diferencian nicamente estos dos casos,
es la consecuencia o la causa, o la parte necesaria de la causa del fenmeno."

Si utilizamos el mismo problema (bajo nivel de aprovechamiento

que se presenta en el grupo 1) tenemos:
grupo 1:

grupo 2:

a) realizan las lecturas

a) realizan las lecturas
b) asisten puntualmente a
b) asisten puntualmente a
clases
clases
c) el profesor no motiva a No c) el profesor motiva a los
los alumnos
alumnos

Esta y las siguientes reglas se citan en: Varios, Metodologa del conocimiento cien fico, p.
9 Goode y Hatt, Mtodos de investigacin social, p. 98 (lo del parntesis es nuestro).

86

Primera

De acuerdo con lo anterior, la causa del bajo nivel de

aprovechamiento es c (el profesor no motiva a los alumnos).
Obsrvese que en este procedimiento est presente el experimento
(que puede ser prospectivo o retrospectivo). La variable experimental
que se introduce en el primer grupo es: el profesor no motiva a los
alumnos.
Los dems procedimientos de la induccin pueden enunciarse de
la siguiente manera:
3. Mtodo combinado de semejanza y diferencia: "Si dos o ms casos de surgimiento del fenmeno tienen en comn una sola circunstancia, y dos o ms caos en que no surge ese fenmeno tienen en comn
slo la ausencia d esa misma circunstancia, entonces tal circunstan cia en la que slo se diferencian ambos tipos de casos, es /a consecuencia o la causa; o la parte necesaria del fenmeno investigado."

4. Mtodo de variaciones concomitantes: "Todo fenmeno que

vara de alguna manera siempre que otro fenmeno vara de una
manera particular, o bien es la causa o es el efecto de este fenmeno,
o est conectado con l por alguna causa."
5. Mtodo de residuos: "Separar del fenmeno una parte tal, que, te
sabe por inducciones anteriores, que es el efecto de ciertos antecedentes
y el resto del fenmeno es el efecto de los dems antecedentes."
La deduccin es el mtodo que permite pasar de afirmaciones de
carcter general a hechos particulares. Proviene de deductivo. que
significa descender. Este mtodo fue ampliamente utilizado por
Aristteles en la silogstica en donde a partir de ciertas premisas se
derivan conclusiones: todos los hombres son mortales, Scrates es
hombre, luego entonces, Scrates es mortal. No obstante, el mismo
Aristteles atribua gran importancia a la induccin en el proceso de
conocimiento de los principios iniciales de la ciencia. En el ltimo
captulo le Analticos, llega a la conclusin de que: "Por tanto es claro
que tetemos que llegar a conocer las primeras premisas mediante la
induccin; porque el mtodo por el cual, hasta la percepcin sensible
implanta lo universal, es inductivo". El mtodo deductivo est
presente tambin en las teoras axiomticas, por ejemplo, en la
Geometra de Euclides en donde los teoremas, se deducen de los
axiomas que se consideran principios que no necesitan demostracin.
10

Vimos, Metodologa del conocimiento cientfico, p. 42.Cap.

induccin y deduccin '

87

7. Anlisis, sntesis,

Existe otro mtodo afn desde el punto de vista lgico: el

hiptetico-deductivo. La diferencia con respecto al axiomtico
estriba en que las hiptesis de las que se deducen planteamientos
particulares se elaboran con base en el material emprico recolectado
a travs de diversos procedimientos como la observacin y el
experimento (vanse las estructuras de los mtodos de Galileo y Newton
que son, en esencia, mtodos hipotticos-deductivos, cap. 5).
Se ha dicho que las verdades establecidas por la ciencia tienen que
confrontarse con la realidad a travs de las conclusiones que se deduzcan de los planteamientos generales (hiptesis, leyes, teoras). Este
proceso implica, pues, partir de una sntesis para llegar al anlisis de
los fenmenos concretos mediante la operacionalizacin de los
conceptos o reduccin de stos a hechos observables directa o
indirectamente. En este proceso deductivo tiene que tomarse en
cuenta la forma como se de definen los conceptos (los elementos y
relaciones que comprenden) y se realiza en varias etapas de
intermediacin que permite pasar de afirmaciones generales a otras
ms particulares hasta acercarse a la realidad concreta a travs de
indicadores o referentes empricos. Este procedimiento es necesario
para poder comprobar las hiptesis con base en el material emprico
obtenido a travs de la prctica cientfica.
.1

EL ANLISIS, LA SNTESIS, LA INDUCCIN Y LA DEDUCCIN

EN EL PROCESO DE INVESTIGACIN

Si se parte de que el conocimiento se inicia, en un primer

momento, con el contacto de los rganos sensoriales con el mundo
externo y de aqu surge la materia prima para las elaboraciones
conceptuales , las que sern a su vez contrastadas con la realidad
concreta a travs de la prctica cientfica, puede observarse en este
proceso la vinculacin de los cuatro mtodos descritos arriba.
El contacto con la realidad a travs de diversos mtodos y tcnicas
como la observacin, la entrevista y la encuesta permite obtener datos empricos para iniciar el conocimiento de las partes e interrela ciones de los objetos y procesos Este contacto se realiza
con base en una idea, un concepto o hiptesis previos (sntesis) logrados en anlisis anteriores. Estas hiptesis de trabajo son una gua
preliminar que orienta el anlisis a fin de buscar aquellos hechos y relaciones empricos relevantes para construir hiptesis ms consistentes
y precisas. Los resultados del anlisis se concretan en sntesis parciales que hacen referencia a los conocimientos empricos recabados.

88

Primera parte

A partir de estas sntesis y mediante un proceso de induccin se establecen generalizaciones ms ricas de contenido en comparacin con
las hiptesis de trabajo que sirvieron de base para el estudio. La nueva
sntesis (hiptesis) se ha obtenido a travs de una generalizacin de
hechos particulares, pero tambin se ha reforzado con el conocimiento
existente en los marcos de la ciencia respectiva. Quedarnos con las
hiptesis o leyes como si fueran verdades definitivas implicara caer
en el terreno de la metafsica.
Partimos de que la realidad es un proceso y por tanto todo conocimiento respecto a . ella es tambin un proceso que va de sntesis
menos complejas otras ms complejas. Pero estas sntesis aun cuando
sean complejas y se encuentren ampliamente fundamentadas, tienen
que ser contrastadas con la realidad emprica a travs de un proceso
deductivo que permite derivar consecuencias que sean verificables en
forma directa o indirecta, mediata o inmediata.
El proceso anterior es el nico que puede dar frutos fecundos en
el campo de la ciencia como lo ha demostrado la historia del pensa miento cientfico; sin embargo, debe sealarse que en muchas ocasio nes se ha enfatizado uno u otro mtodo en el proceso de conocimiento,
lo cual ha conducido a obtener verdades parciales, superficiales o fragmentarias. Realizar anlisis sin apoyamos en sntesis (hiptesis, leyes
y teoras) nos limita en la comprensin amplia y profunda de los procesos del universo. A la vez, llevar a cabo sntesis a partir de otras sntesis sin recurrir al anlisis puede conducir a conclusiones errneas o
absurdas. Igualmente la induccin tiene que rebasar los hechos particulares de los que se parte y establecer afirmaciones de carcter general ya que la ciencia no se agota con la observacin y medicin de los
hechos empricos. As mismo, esas generalizaciones (hiptesis, leyes y
teoras) sirven de gua para explicar el comportamiento de fenmenos
concretos y orientar otras investigaciones empricas mediante la deduccin de consecuencias particulares.

8
El proceso
de abstraccin en
la construccin del
conocimiento
Conducen a un asesino al patbulo. La muchedumbre ve en l slo
al asesino sin pensar en el cmulo de circunstancias que le han situado en la senda del crimen. Esto significa pensar de manera abstracta
dice Hegel, y nada hay ms fcil que esto, refirindose, ante todo,
al pensar unilateral que se circunscribe a alguna parte, propiedad o
cualidad del fenmeno y no tiene en cuenta los nexos de todas sus
facetas, propiedades y cualidades del mismo ni sus relaciones con los
otros fenmenos, nexos y condiciones que le dan origen) Este tipo
de abstracciones son superficiales, vacas de contenido, errneas.
En la vida cotidiana, por otro lado, se confunde frecuentemente
lo abstracto con lo nebuloso, con lo que no pertenece a la realidad.
Se dice, por ejemplo, que cierta persona tiene una concepcin abstracta de las cosas cuando se quiere dar a entender que su modo de
pensar est alejado de la realidad.
Las abstracciones que efecta el hombre comn,,a diferencia de
las del cientfico, no permiten revelar la esencia de las cosas, la ley
de los fenmenos; en otras palabras, traspasar las apariencias, lo fenomnico o, en trminos de Kosk, 2 destruir el mundo de la
pseudoconcrecin para penetrar en la "cosa misma". Es necesario, por
lo tanto, si se pretende reproducir los procesos y objetos de la realidad
con el pensamiento abstracto para descubrir su esencia, o sea, los
aspectos y relaciones relativamente estables y fundamentales, realizar
abstracciones de carcter cientfico. Pero qu son las abstracciones
cientficas?, en qu consiste el proceso de abstraccin?, cul es el
criterio para demostrar la veracidad de las abstracciones de la ciencia?
1 Vid. Kosk, Dialctica de lo concreto, captulo primero: "El Mundo de la Peeudoconaccin
y su Destruccin."

LAS CIECNIAS NATURALES

BRUJOS Y APRENDICES: LAS CIENCIAS NATURALES

Cree

usted que, en el mundo de hay, hay un lugar para la filosofa?

Por supuesto, pero slo si Esta se basada el estado actual do los conocimientos y logros
cientficos... Los filsofos no pueden aislarse de la ciencia. sta no slo ha ampliado y
transformado minora visin de la vida y del universo enormemente, sino que tambin ha
revolucionado las reglas con las que opera el intelecto.
CLAUDE LVY-STRAUSS (1988)

El texto de referencia sobre dinmica de gases fue escrito mientras su autor disfrutaba de una
beca Guggenhem, y mismo lo describi como un texto cuya forma le fue dictada por las
necesidades de la industria. Dentro de este marco, confirmar la teora de la relatividad general
de Einstein se Ileg a considerar un paso crucial para mejorar la precisin de los misiles
balsticos, gracias a la estimacin minuciosa de los efectos gravitatorios.. Cada vez ms, la
fsica de la posguerra concentr sus estudios en aquellas reas que se pensaba podan tener
aplicaciones militares.
MARGARET JACOB (1993, pp. 66.67)
I

Ningn otro perodo de la historia ha sido ms impregnado por las ciencias

naturales, ni ms dependiente de ellas, que el siglo XX. No obstante, ningn otro
periodo, desde la retractacin de Galileo, se ha sentido menos a gusto Cola ellas. Esta
es la paradoja con que los historiadores del siglo deben lidiar. Pero antes de
intentarlo, hay que comprobar la magnitud del fenmeno.
En 1919 el nmero total de fsicos y qumicos alemanes y britnicos jun-

519

tos llegaba, quizs, a los 8.000. A finales de los aos ochenta, el nmero de cientficos e
ingenieros involucrados en la investigacin y el desarrollo experimental en el mundo, se estimaba
en unos 5 millones, de los que casi 1 milln se encontraban en los Estados Unidos, la potencia
cientfica puntera, y un nmero ligeramente mayor en los estados europeos.'
Aunque los cientficos seguan siendo una fraccin mnima de la poblacin,
incluso en los pases desarrollados, su nmero creca espectacularmente y
llegara prcticamente a doblarse en los veinte aos posteriores a 1970,
.incluso en las economas ms avanzadas. Sin embargo, a fines de los ochenta
eran la punta de un iceberg mucho mayor de lo que podra llamarse personal
cientfico y tcnico potencial, que reflejaba en esencia la evolucin educativa
de la segunda mitad del siglo (vase el captulo 10). Representaban, tal vez el
2 por 100 de la poblacin global, y puede que el 5 por 100 de
la
poblacin
estadounidense (UNESCO, 1991, cuadro 5.1). Los cientficos propiamente dichos
eran seleccionados por medio de tesis doctorales avanzadas que se
convirtieron en el pasaporte de entrada en la profesin. En los aos ochenta
un pas occidental avanzado medio generaba unos 130-140 de estos doctores en
ciencias al ario por cada milln de habitantes (Observatoire, 1991). Estos pases
empleaban tambin sumas astronmicas en estasactividadasji mayora de las
cuales procedan del erario pblico, incluso en icis pases de ms ortodoxo
capitalismo. De hecho, las formas ms caras de la alta ciencia estaban incluso
fuera del alcance de cualquier pas individual. a excepcin (hasta los anos
noventa) de los Estados Unidos.
De todas maneras, se produjo una gran novedad. Pese a que el 90 por 100de las

publicaciones cientficas (cuyo nmero se doblaba cada diez aos)

aparecan
en
cuatro idiomas (ingls, ruso, francs y alemn), el eurocentrismo cientfico termin en el
siglo XX. La era de las catstrofes y, en especial, el triunfo temporal del fascismo, desplazaron su
centro de gravedad a los Estados Unidos, donde ha permanecido. Entre 1900 y 1933 slo se
haban otorgado siete premios Nobel a los Estados Unidos, pero entre 1933 y 1970 se les
concedieron setenta y siete. Los otros pases de asentamiento europeo (Canad, Australia, la a
menudo infravalorada Argentina) tambin se con virtieron en centros de investigacin
independientes aunque algunos de ellos, por razones de tamao o de poltica, exportaron a la
mayora de sus principales cientficos (Nueva Zelanda, Surfrica, etc.).
Al mismo tiempo, el auge de los cientficos no europeos, especialmente
de
Extremo
Oriente y del subcontinente indio, era muy notable. Antes del final de la segunda guerra mundial
slo un asitico haba ganado un premio Nobel en ciencias (C. Raman, en fsica, el ao

1930). Desde 1946 estos premios se han otorgado a ms de diez investigadores con
nombre japons, chino, hind o paquistan, aunque se sigue infravalorando el auge de la
ciencia.
I. El nmero incluso mayor de cientficos en la entonces Unin Sovitica (acres de 5.5 millones) no era probablemente
del todo comparable (UNESCO. 1991, cuadros 5,2, 5.4 y 5.10).
2. Tres premios Nobel, todos despus de 1947.

518

EL DERRUMBAMIENTO

asitica de la misma forma que antes de 1931; se infravaloraba el de la ciencia

estadouniden se. Sin embargo, a fines del siglo todava haba zonas del mundo que
gen eraban muy pocos cientficos en trminos absolutos y an menos en trminos
relativos, como por ejemplo la mayor parte de frica y de Amrica Latina.

No obstante, resulta notable que al menos un tercio de los premiados

asiticos no figuren como cientficos de sus respectivos pases de origen,
sino corno estadounidenses (veintisiete de los laureados estadounidenses son
inmigrantes de primera generacin). Porque, en un mando cada vez ms globalizado, el hecho de que las ciencias naturales hablen un mismo lenguaje y
empleen una misma metodologa ha contribuido, paradjicamente, a que se
concentren en los pocos centros que disponen de los medios adecuados para
desarrollar su trabajo; es decir, en unos pocos pases ricos altamente
desarrollados y sobre todo, en los Estados Unido.
Los cerebros del mundo que en la era de las catstrofes escaparon de
Europa por razones polticas, se han ido de los pases pobres a los pases
ricos desde 1945 principalmente por razones econmicas.' Esto es normal,
puesto que durante los aos setenta y ochenta los pases capitalistas desarrollados sumaban casi las tres cuartas partes del total de las inversiones mundiales
en investigacin y desarroll, mientras que los pases pobres (en
desarrollo) no invertan ms del 2 o 3 por 100 (UN World Social Situation,
1989, p. 103).
Sin embargo, incluso dentro del mundo desarrollado, la ciencia fue concentrndose gradualmente, en parte debido a la reunida de cientficos y
recursos por razones de eficacia, y en parte porque e/ enorme crecimiento de
los estudios superiores cre inevitablemente una jerarqua, o ms bien una
oligarqua, entre sus instituciones. El los aos cincuenta y sesenta la mitad de
105 doctorados de los Estados Unidos sali de las quince universidades de
mayor prestigio, e las que procuraban acudir la mayora de los jvenes
cientficos ms brillantes. En un mundo democrtico y populista, los
cientficos formaban una elite que se concentr en unos pocos centros
financiados. Corno especie se daban en grupo, porque la comunicacin, el
tener alguien con quien hablar, era fundamental para sus actividades. A
medida que pas el tiempo estas actividades fueron cada vez ms
incomprensibles para los no cientficos, aunque hiciesen un esfuerzo
desesperado por entenderlas con la ayuda de una amplia literatura de
divulgacin, escrita algunas veces por los mejores cientficos. En realidad, e
medida que aumentaba la especializacin, incluso los propios cientficos
necesitaran revistas para explicarse mutuamente lo que suceda fuera de sus
campos.
Que el siglo XX dependa de la ciencia es algo que no necesita demostra3. Tambin en los Estadoss Unidos se produjo una pequea huda temporal en los aos del maccarthysmo, y
huidas polticas ocasionales mayores de la zona sovitica.

LAS CIENCIAS NATURALES

519

ci La ciencia avanzada, es decir, el tipo de conocimiento que no poda

adquirirse can la experiencia cotidiana, ni practicarse o tan siquiera comprenderse sin muchos aos de estudios, que culminaban con unas esotricas
prcticas de posgrado, tuvo un estrecho margen de aplicacin hacia iguales
del siglo XIX. La fsica y las matemticas del siglo XVII influan en los ingenieros, mientras que, a mediados del reinado de Victoria, los descubrimientos
qumicos y elctricos de finales del siglo XVIII y principios del XIX eran ya
esenciales para la industria y las comunicaciones, y los estudios de los investigadores cientficos profesionales se consideraban la punta de lanza incluso de
loe avances tecnolgicas. En resumen, la tecnologa basada en la ciencia
estaba ya en el centro del mundo burgusdel siglo XIX aunque la gente
practica no supiese muy bien que hacer con los triunfos de la teora
cientfica, salve, en los casos adecuados, convenida en ideologa, como
sucedi en el siglo XVIII con Newton y a fines del XIX con Darwin.
Sin embargo, muchas reas de la vida humana seguan estando regidas casi
exclusivamente por la experiencia, la experimentacin, la habilidad, el sentido
comn entrenado y, a la sumo, la difusin sistemtica ele conocimientos
sobre las prcticas y tcnicas disponibles. Este era claramente el caso de la
agricultura, la construccin, la medicina y de toda una amplia gama de
actividades que satisfacan las necesidades y los lujos de los seres humanos.
Esto empez a cambiar en algn momento del ltimo tercio del Siglo. En la era
del imperio no slo comenzaron a hacerse visibles los resultados de la alta
tecnologa moderna (no hay ms que pensar en los automviles, la aviacin, la
radio y el cinematgrafo), sino tambin los de las modernas teoras
Cientficas: la relatividad, la fsica cuntica o la gentica. Se pudo ver adems
que los descubrimientos ms esotricos y revolucionarios de la ciencia tenan
un potencia: tecnolgico inmediato, desde la telegrafa sin hilos hasta el uso
mdico de los rayos X, basados ambos en descubrimientos realizadas hacia
1890. No obstante, aun cuando la alta ciencia del siglo XX era ya perceptible
antes de 1914, y pese a que la alta tecnologa de etapas posteriores estaba ya
implcita en ella, la ciencia no habla llegado todava a ser algo sin lo cual la
vida cotidiana era inconcebible en cualquier pone del mundo.
Y esto es lo que est sucediendo a medida que el milenio toca a su fin. Como
hemos visto (capitulo IX), la tecnologa basada en las teoras y en la investigacin
cientfica avanzada domin la explosin econmica de la seg u n d a mitad del
siglo XX, y no slo en el mundos desarrollado. Sin los conocimientos genticos,
la India e Indonesia no hubieran podido producir suficientes alimentos para sus
crecientes poblaciones, y A finales de siglo la biotecnologa se haba convertido
en un elemento importante para la agricultura y la medicina.
El caso es que estas tecnologas se basaban en descubrimientos y teoras tan
alejados del entorna cotidiano del ciudadano media, incluso en los pases ms
avanzados del mundo desarrollado, que slo unas docenas. o a lo sumo unos
centenares de personas en todo el mundo podan entrever inicialmente

520

EL DERRUMBAMIENTO

que tenan implicaciones prcticas. Cuando el fsico alemn Otto Hahn descubri la fisin
nuclear a principios de 1939, incluso algunas do los cientficos mas activos en ese campo,
como el gran Niels Bohr (18854962), dudaron de que tuviese aplicaciones prcticas en
la paz o en la guerra, por lo menos en un futuro previsible. Y si los fsicos que
comprendieron su valor potencial no se hubieran comunicado a sus generales y a sus
polticos, stos no se hubieran enterado de ello, salvo que fuesen licenciados en fsica, lo que
no era frecuente.

Por poner otro ejemplo, el clebre texto de Alan Turing de 1935, que proporcionara
los fundamentes de la moderna teora- informtica, haba sido escrito
originalmente como una exploracin especulativa para lgicos matemticos. La
guerra dio a l y a otros cientficos la oportunidad de traducir la corle a unos
primeros pasos de la prctica emplendola para descifrar cdigos, pero cuando el
texto se public originalmente, nadie, a excepcin de un puado de matemticos,
pareci enterarse de sus implicaciones. Este genio de tez plida y aspecto
desmaado, que era por aquel entonces un joven becario aficionado al jogging y
que se convirti pstumamente en una especie de dolo para los homosexuales, no
era una figura destacada ni siquiera en se propia facultad universitaria, o al
menos yo no lo recuerdo como tal. Incluso cuando los cientficos se entregaban a
la resolucin de problemas de importancia conocido, slo unos pocos cerebros
aislados en una pequea parcela intelectual podan darse cuenta de lo que se traan
entre manos. Por ejemplo, el amor de estas lneas era un becario en Cambridge
durante la misma poca en que Crick y Waison preparaban su triunfal
descubrimiento de la estructura del ADN (la doble hlice], que fue
inmediatamente reconocido corno uno de los grandes acontecimientos cientficos
del siglo. Sin embargo, aunque recuerdo que en aquella poca coincid con Crick en
diversos actos sociales, la mayora de nosotros ignorbamos por completo que tan
extraordinarios acontecimientos tenan lugar a pocos metros de. la puerta de nuestra
facultad. en laboratorios ante los que pasbamos regularmente y en bares donde
bamos a tomar unas copas. No es que tales cuestiones no nos interesasen, sino que
quienes trabajaban en ellas no vean la necesidad de explicrnoslas, ya que ni
hubisemos podido contribuir a su trabajo, ni siquiera comprendido exactamente
cules eran sus dificultades.
No obstante, por ms esotricas o incomprensibles que fuesen las innovaciones

4 Turing se suicid en 1954, tras haber sido condenado por comportamiento homosexual, que pos aquel entonces se
consideraba un delito y tambin una patologa que poda curarse mediante un tratamiento mdico o psicolgico.
Turing no pudo soportar la cura que le impusieron. No fue tanto una vctima de la criminalizacin de la
homosexualidad (masculina) en Gran Bretaa antes de los aos sesenta, como de su propia incapacidad para asumirla.

LAS CIENCIAS NATURALES

521

cientficas, una vez logradas se traducan casi inmediatamente en tecnologas prcticas.

As, los transistores surgieron, en 1948, corno un subproducto de investigaciones sobre la
fsica de los slidos, es decir, da las propiedades electromagnticas de cristales ligeramente
imperfectos (sus inventores recibieron el premio Nobel al cabo de ocho 5805); como
sucedi con el lser (1969), que no surgi de estudios sobre ptica, sino de trabajos para
hacer vibrar molculas en resonancia con un campo elctrico (Bernal, 1967, p. 563). Sus
inventores tambin fueron rpidamente recompensados can el prendo Nobel, como lo fue,
tardamente, el fsico sovitico de Carnbridge Peter Kapitsa (1978) por sus
investigaciones acerca da la fsica de bajas temperaturas, que dieron origen a los
superconductores.
La experiencia da las investigaciones realizadas durante la guerra, entre 1939 y 1946, que
demostr, por lo menos a los anglonorteamericanos, que una gran. Concentracin de recursos
poda resolver los problemas tecnolgicos ms complejos en un intervalo de tiempo
sorprendentemente corto, anim a una bsqueda tecnolgica sin Tener en cuenta los costes,
ya fuese con fines blicos o por prestigio nacional, como en la exploracin del espacio. Esto,
a su vez, aceler la transformacin de la ciencia de laboratorio en tecnologa, parle de la
.
cual demostr tener una amplia aplicacin a la vida cotidiana. El lser es un ejemplo de
esta rpida transformacin. Visto por primera vez en un laboratorio en 1960, a principios de
los ochenta haba llegado ya a los consumidores a travs del disco compacto. La
biotecnologa lleg al pblico an con mayor rapidez: las tcnicas de recombinacin del
ADN, es decir, las tcnicas para combinar genes de una especie con genes de otra, se
consideraran factibles en la prctico en [973. Menos de veinte altos despus la biotecnologa
era una de las inversiones principales en medicina y agricultura.
Adems, y gracias en buena medida a la asombrosa expansin de la informacin terica y
.
prctica, los nuevos avances cientficos se traducan, en un lapsa de tiempo cada vez menor,
en una tecnologa que no requera ningn tipo de comprensin por parto de los usuarios
finales. El resultado ideal era un conjunto de balones o un teclado a prueba de tontos que
slo requera que se presionase en los lugares adecuados para activar os proceso
automtico, que se autocorrega e incluso, en la medida de lo posible, tornaba decisiones,
sin necesitar nuevas aportaciones de las limitadas y poco fiables habilidades e inteligencia
del ser humano medio. En realidad, el proceso ideal poda programarse para actuar sin
ningn tipo de intervencin humana a menos que algo se, estropease. E] mtodo de cobro
de los supermercados de los aos noventa tipificaba esta eliminacin del elemento humano.
No requera del cajero ms que el conocimiento de los billetes y monedas del pas y la
accin de registrar la cantidad entregada por el comprador.

5 Ha quedado claro que si la Alemania naxi no pudo hacer la bomba atmica, no fue porque los cientficos Alemanes
roa supieran cmo hacerla, o porque no lo intentaran, con diferentes grados de mala conciencia, sino porque la
maquinaria de guerra alemana ere incapaz. de dedicar a ello los recursos necesarios. Abandonaron por ello el esfuerzo y se
concentraron en lo que les pareci Ms efectivo: los cohetes, que prometan beneficios ms rpidos.

522

EL DERRUMBAMIENTO

Un lector automtico traduca el cdigo de barras de los productos en el precio de los

mismos, sumaba todas las compres, restaba el total de la cantidad dada por el comprador e
indicaba al cajero el cambio que tenla que devolver. El procedimiento que se requiere para
realizar todas estas actividades con seguridad es extraordinariamente complejo, basado
como est en la combinacin de un hadware altamente sofisticado con unos programas
muy elaborados. Pero hasta que o a menos que algo se estropease, estos milagros de la
tecnologa cientfica de finales del siglo XX no pedan a los cajeros eras que el conocimiento
de los nmeros cardinales, una cierta atencin y una Capacidad mayor de tolerancia al
aburrimiento, Ni siquiera requera alfabetizacin. Por lo que haca a la mayora de ellos, las
fuerzas que les decan que deba informar al cliente que tena que pagar 2 libras con 15
peniques y les explicaban que haba de ofrecerle 7 libras y 85 peniques corno cambio por
un billete de 10 libras no les importaban ni les eran comprensibles. No necesitaban
comprender nada acerca de las mquinas para trabajar con ellas. Los aprendices de brujo ya
no tenan que preocuparse por su falta de conocimientos.
A efectos prcticos. la situacin del cajero del supermercado ejemplifica la norma humana
de finales de siglo: la realizacin de milagros con una tecnologa cientfica de vanguardia
que no necesitarnos comprender o reedificar, aunque sepamos o creamos saber cmo
funciona. Alguien lo har o lo ha hecho ya por nosotros. Porque, aun cuando nos creamos
unos expertos en un campo u otro, es decir, la clase de persona que podra hacer funcionar un
aperreo concreto estropeado, que podra diseado o construirlo, enfrentados a la mayor parte
de los otros productos cientficos y tecnolgicos de uso diario somos unos nefitos
ignorantes. Y aunque no lo seamos, nuestra comprensin de lo que hace que una cosa
funcione, y de los principios en que se sustenta, son conocimientos de escasa utilidad, como
lo son los procesos tcnicos de fabricacin de las barajas para el jugador {honrado) de
pker. Los aparatos de fax han sido diseados para que los utilicen personas que no tienen ni
la ms remota idea de por qu una mquina reproduce en Londres un texto emitido en Los
ngeles, Y no funcionan mejor cuando los manejan profesores de electrnica.
As, a travs de la estructura tecnolgicamente saturada de la vida humana, la ciencia
demuestra cada da sus milagros en el mundo de fines del siglo XX. Es tan indispensable y
omnipresente ya que hasta en los rincones nulo remotos del planeta se conocen el
transistor y la calculadora electrnica como lo es Al para el creyente musulmn.
Podemos discutir cundo se empez a ser consciente, por lo menos en las zonas urbanas de
las sociedades industriales desarrolladas, de la capacidad que poseen alguna; actividades
humanas para producir resultados sobrehumanos. Ello sucedi, con toda seguridad tras la
explosin de la primera bomba atmica en 1945. Sin embargo no cabe duda de, que el siglo
XX ha sido el siglo en que la ciencia ha transformado tanto el mundo como nuestro
conocimiento del mismo.

LAS CIENCIAS NATURALES

523

Hubiramos podido esperar qua las ideologas del siglo XX glorificasen los logros de la
ciencia, que son los logros de la mente humana, tal como hicieron las ideologas laicas
del siglo XIX. Hubiramos esperado tambin que se debilitase la resistencia de las
ideologas religiosas tradicionales, que durante el siglo pasado fueron los grandes
reductos de resistencia a la ciencia. Y ello no slo porque el arraigo de las religiones
tradicionales disminuy durante todo el siglo, como veremos, sino tambin porque la
propia religin lleg a ser tan dependiente de la alta tecnologa cientfica como
cualquier otra actividad humana en el mundo desarrollado. Un obispo, un imn o un
santn podan actuar a comienzos del siglo XX como si Galileo, Newton. Faraday o
Lavoisier nunca hubieran existido, es decir, sobre la base de la tecnologa del siglo xv y
de aquella parte de la del siglo XIX que no plantease problemas de compatibilidad
con la tecnologa o los textos sagrados. Result cada vez ms difcil hacerlo en una
poca en que el Vaticano se vea obligado a comunicar se ra satlite y a probar la
autenticidad de la sbana santa de Turn mediante la datacin por radiocarbono, en que
el ayatol Jomeini difunda sus mensajes en Irn mediante grabaciones
magnetofnicas, y cuando los estados que seguan las leyes cornicas trataban de
equiparse con armas nucleares. La aceptacin de facto de la ciencia contempornea ms
elevada a travs de la tecnologa que dependa de ella era tal que en la Nueva York de
fin de siglo las ventas de equipos electrnicos y fotogrficos de alta tecnologa eran en
buena medida la especialidad del jasidismo, una rama oriental del judasmo mesinico conocida sobre todo por su extremo ritualismo y por su insistencia en llevar una
indumentaria semejante a la de los polacos del siglo XVIII, y por preferir la emocin
exttica a la investigacin intelectual.
En algunas aspectos, la superioridad de la ciencia era aceptada incluso oficialmente. Los
fundamentalistas protestantes estadounidenses que rechazaban la teora de la evolucin
por ser contraria a las sagradas escrituras, ya que segn estas el mundo tal como lo
conocemos fue creado en seis das, exigan que la enseanza de la teora darwinista se
sustituyese o al menos, se compensase, con la enseanza de lo que ellos describan
como ciencia de la creacin.
Pese a todo, el siglo XX se senta cmodo con una ciencia de la que dependa y que habla
sido su logro ms extraordinario. El progreso de las ciencias naturales se realiz contra un
trasfondo de recelos y temores que, ocasionalmente, se convena en un arrebato de odio y
rechazo hacia la razn y sus productos. Y en el espacio indefinido entre la ciencia y la
anticiencia, entre los que buscaban la verdad ltima por el absurdo y los profetas de un
mundo compuesto exclusivamente de facciones, nos encontramos cada vez ms con la
ciencia ficcin, ese producto muy anglonorteamericano-- caracterstico del siglo, en
especial de su segunda mitad. Este gnero, anticipado par Julio Yente (1828-1905), fue
iniciado por H. G. Wells (1866-1946) a finales del siglo ere Mientras sus formas ms
juveniles como las series de televisin y los westerns espaciales cinematogrficos, con
naves espaciales y rayos mortferos en lugar de caballos y revlveres continuaban la

524

EL DERRUMBAMIENTO

vieja tradicin de aventares fantsticas con artilugios de alta tecnologa en la

segunda mitad del siglo las contribuciones ms serias al genero empezaron a ofrecer una
versin sombra, o cuando menos ambigua, de la condicin humana y de sus expectativas.
Los recelos y temores hacia la ciencia se vieron alimentados por cuatro sentimientos: el de
que la ciencia era incomprensible; que sus consecuencias (ya fuesen) practicas (o morales)
eran impredecibles y probablemente catastrficas: que pona de relieve la indefensin del
individuo y que minaba la autoridad. Sin olvidar el sentimiento de que la ciencia era
intrnsecamente peligrosa en la medida en que interfera el orden natural de las cosas. Los dos
sentimientos que he mencionado en primer lugar eran compartidos por cientficos y legos:
los dos ltimos correspondan ms bien a los legos. Las personas sin formacin cientfica
slo podan reaccionar contra su sensacin de impotencia intentando explicar lo que la
ciencia no poda explicar, en la lne de la afirmacin de Hamlet de que hay mas cosas en
el cielo y la tierra ... de las que puede soar tu filosofa.; negndose a creer que la ciencia
oficial, pudiera explicarlas y ansiosos por creer en lo inexplicable porque pareca
absurdo. En un mundo desconocido e inexplicable todos nos enfrentaramos a la misma
impotencia. Cuanto ms palpables fuesen los xitos de la ciencia, mayor era el ansia por
explicar lo inexplicable.
Poco despus de la segunda guerra Mundial, que culmin en la bomba atmica, los
Estados Unidos (1947) seguidos poco tiempo despus, como de Costumbre, por sus
parientes culturales britnicos se pusieron a observar la llegada masiva de OVNls,
objetos volantes no identificados, evidentemente inspirados par la ciencia ficcin. Se
crey de buena fe que estos objetos procedan de civilizaciones extraterrestres, distintas y
superiores a la nuestra. Los observadores ms entusiastas llegaron a ver cmo sus pasajeros,
con cuerpos de extrao aspecto emergan de esos platillos volantes, y un par de ellos
hasta aseguraron haber dado un paseo en sus naves. El fenmeno adquiri una dimensin
mundial, aunque un mapa de tos aterrizajes de estos extraterrestres mostrara una notable
predileccin por aterrizar o circular sobre territorios anglosajones. Cualquier actitud
escptica respecto de los ovnis se achacaba a los celos de unos cientficos estrechos de miras
que eran incapaces de explicar los fenmenos que se producan ms all de su limitado
horizonte, o incluso a una conspiracin de quienes mantenan al hombre de la calle en una
servidumbre intelectual para mantenerle lejos de la sabidura superior.
Estas no eran las creencias en la magia y en los milagros propias de las
sociedades tradicionales, para quienes tal es intervenciones en la realidad formaban parte
de unas vidas muy poco controlables, y eran mucho menos sorprendemos que, por poner un
ejemplo, la contemplacin de un avin o la experiencia de hablar por telfono. Ni formaban
parte tampoco de la universa y permanente fascinacin humana por todo lo monstruoso, lo
raro y lo maravilloso, de que la literatura popular ha dado testimonio desde la invencin de
la imprenta y los grabados en madera hasta las revistas ilustradas de

LAS CIENCIAS NATURALES

525

supermercado. Expresaban un rechazo a las reivindicaciones y dictados de la ciencia, a veces

conscientemente, como en la extraordinaria (y norteamericana) rebelin de algunos grupos
marginales contra la prctica de fluorizar los suministros de agua cuando se descubri que la
ingestin diaria de este elemento reduca drsticamente los problemas dentales de la poblacin
urbana. Estos grupos se resistieron apasionadamente a la fluorizacin no slo por defender
su libertad de tener caries, sino, por parte de sus antagonistas ms extremos, por considerarla
una vil conspiracin pura debilitar a los seres humanos envenenndolos. En este tipo de
reacciones, vivamente reflejadas por Stanley Kubrik en 1963 con su pelcula Telfono
rojo ? Volamos hacia Mosc, los recelos hacia la ciencia se mezclaban con el miedo a sus
consecuencias prcticas.
El carcter enfermizo de la cultura norteamericana ayud tambin a difundir estos temores, a
medida que la vida se vea cada vez ms inmersa en la nueva tecnologa, incluyendo la
tecnologa mdica con sus riesgos. La predisposicin peculiar de los norteamericanos para
resolver todas las disputas humanas a travs de litigios nos permite hacer un seguimiento de
estos miedos (Huber, 1990, pp. 97-115). Causaban los espermaticidas defectos en el
nacimiento? Eran los tendidos elctricos de alta tensin perjudiciales para la salud de las
personas que vivan cerca de ellos? La distancia entre los expertos, que tenan algn criterio a
partir del cual juzgar, y los legos, que slo tenias esperanza o miedo, se ensanch a causa de
la diferencia entre una valoracin desapasionada, que poda considerar que un noquean grado de
riesgo era un precio aceptable a cambio de un gran beneficio, y los individuos que,
comprensiblemente, deseaban un riesgo cero, al menos en teora.'
Estos eran los temores que la desconocida amenaza de la ciencia causaba a los hombres y
mujeres que slo saban que vivan bajo su dominio. Temores cuya intensidad y objeto
variaba segn la naturaleza de sus puntos de vista y testares acerca de la sociedad
contempornea (Fischhof et al., 1978, pp. 127-152).'
Sin embargo, en la primera mitad del siglo las mayores amenazas para la ciencia no
procedan de quienes se sentan humillados por su vasto e incontrolable poder, sino de
quienes crean poder controlarla. Los dos nicos tipos de regmenes polticos que (aparte de
las entonces raras conversiones al fundamentalismo religioso) dificultaron la investigacin
cientfica estaban

6. En este aspecto la diferencia entre teora y practica es enorme, puesto que personas que estn dispuestas a
correr grandes riesgos en la prctica, por ejemplo viajando en Coche por una autopista o desplazndose en
metro por Nueva York, pueden resistirse a tomar una aspirina por que saben que en algunos raros casos sufriese
efectos secundados.
7. En este estudio de Fischhof los participantes evaluaban los riesgos y los beneficios de veinticinco tecnologas:
neveras, Fotocopiadoras, Anticonceptivos, puentes colgantes, energa nuclear, juegos electrnicos,
diagnostico por rayos X. armas nucleares, ordenadores, vacunas, fluorizacin del agua, placas de energa Solar,
lser, tranquilizantes, cmaras Polaroid.(Vase tambin Wildavsky, 1990, pp. 41-60.)

526

EL DERRUMBAMIENTO

profundamente comprometidos en principio con el proceso tcnico ilimitado y, en uno de

les casos, con una ideologa que lo identificaba con la ciencia y que alentaba a la
conquista del mundo en nombre de la razn y la experimentacin. As, tanto el
estalinismo como el nacionalsocialismo alemn rechazaban la Ciencia, aunque con
diferentes argumentos y pese a que ambos la empleasen para fines tecnolgicos. Lo que
ambos objetaban era que desafiase visiones del mundo y valores expresados en forma de
verdades a priori.
Ninguno de los dos se senta a gusto con la fsica posteinsteiniana. Los nazis la

rechazaban por juda y los idelogos soviticos porque no era suficientemente materialista,
en el sentido que . Lenin daba al trmino, si bien ambos la toleraran en la prctica, puesto
que los estados modernos no podan prescindir de los fsicos posteinsteinianos. Sin
embargo, los nazis se privaron de los mejores talentos dedicados a la fsica en la Europa
continental al forzar al exilio a los judos y a otros antagonistas polticos, destruyendo as,
de paso, la supremaca cientfica germana de principios de siglo. Entre 1900 y 1933, 25 de
los 66 premios Nobel de fsica y de qumica haban correspondido a Alemania, mientras
que despus de 1933 slo recibi uno de cada diez. Ninguno de los dos regmenes
sintonizaba tampoco con las ciencias biolgicas.
La poltica radical de la Alemania nazi horroriz a los genetistas responsables que sobre
todo debido al entusiasmo de los racistas por la eugenesia haban empezado ya desde la
primera guerra mundial a marcar distancias respecto de las polticas de seleccin gentica
y reproduccin humana (que incluan la eliminacin de los dbiles y tarados), aunque
debamos admitir con tristeza que el racismo nazi encontr bastante apoyo entre los
mdicos y bilogos alemanes (Preciar, 1918). '
En la poca de Stalin, el rgimen sovitico se enfrent con la gentica, tanto por razones
ideolgicas como porque la poltica estatal estaba comprometida con el principio de que,
con un esfuerzo suficiente, cualquier cambio era posible, siendo as que la ciencia sealaba
que este no era el caso en e/ campo de la evolucin en general y en el de la agricultura en
particular. En otras circunstancias, la polmica entre los bilogos evolucionistas seguidores
do Darwin (que consideraban que la herencia era gentica) y los seguidores de Lamark
(que crean en la transmisin hereditaria de los caracteres adquiridos y practicados durante
la vida de una criatura) se hubiera ventilado en seminarios y laboratorios. De hecho, la
mayora de los cientficos la consideraban decidida en favor de Darwin, aunque slo fuese
porque nunca se encontraron pruebas satisfactorias de la transmisin hereditaria de los
caracteres adquiridos. Bajo Stalin, un bilogo marginal, Trofim Denisovich Lysenko (18981976), obtuvo el apoyo de las autoridades polticas argumentando que la produccin
agropecuaria poda multiplicarse aplicando mtodos lamarckianos, que acercaban el
relativamente lento proceso ortodoxo de crecimiento y cra de plantas y animales. En
aquellos das no resultaba prudente discutir de las autoridades. El acadmico Nikolai
Ivanovich Vavilov (1885-1943), el genetista sovitico de mayor

LAS CIENCIAS NATURALES

527

prestigio, muri en un campo de trabajo por estar en desacuerdo con Lysenko como lo
estaban el resto de los generistas soviticos responsables, aunque no fue hasta despus de
la segunda guerra mundial cuando la biologa sovitica decidi rechazar oficialmente la
gentica tal romo se entenda en el resto del mundo, por lo menos hasta la desaparicin del
dictador. El efecto que tuso en la ciencia sovitica fue, tomo era de prever, devastador.
El rgimen nazi y el comunista sovitico, pese a todas sus diferencies, compartan la
creencia de que sus ciudadanos deban aceptar una doctrina verdadera, pero una que
fuese formulada e impuesta por las autoridades seculares poltico-ideolgicas. De aqu que
la ambigedad y la desazn ante la ciencia que tantas sociedades experimentaban encontrase
su expresin oficial en esos dos estados, a diferencia de lo que suceda en los regmenes
polticos que eran agnsticos respecto a las creencias individuales de sus ciudadanos, como
los gobiernas laicos hablan aprendido a ser durante el siglo XIX. De hecho, el auge de
regmenes de ortodoxia seglar fue, corno hemos visto (captulos IV y XIII), un subproducto
de la era de las catstrofes, y no duraron. En cualquier caso, el intento de sujetar a la
ciencia en camisas de fuerza ideolgicas tuvo resultados contraproducentes aun en aquellos
casos en que se hizo seriamente (como en el de la biologa sovitica), o ridculos, donde la
ciencia fue abandonada e su propia suerte, mientras se limitaban a afirmar la superioridad
do la ideologa (como sucedi con la fsica alemana y sovitica).'
A finales del siglo xx la imposicin de criterios oficiales a la teora cientfica volvi a ser
practicada por regmenes basados en el fundamentalismo religioso. Sin embargo, la
incomodidad general anta olla persista, mientras iba resultando cada vez ms increble e
Melena. Pero hasta la segunda mitad del siglo esta incomodidad no se debi al temor por los
resultados prcticos de la ciencia.
Es verdad que los propios cientficos supieron mejor y entes que nadie cules podran ser
las consecuencias potenciales de sus descubrimientos. Desde que la primera bomba
v
atmica result operati a, en 1945, afganos de ellos alertaron a sus jefes de gobierno acerca
del poder destructivo que el mundo tena ahora a su disposicin_ Sin embargo, la idea de
que la ciencia equivale a una catstrofe potencial pertenece, esencialmente, a la segunda
mitad del siglo: en su primera fase la de la pesadilla de una Guerra nuclear
corresponde a la era de la confrontacin entre las superpotencias que sigui a 1945; en su fase
posterior y ms universal. a la era da crisis que comenz en los setenta. Por el contrario, la era de
las catstrofes, quizs porque fren el crecimiento econmico, fue todava una etapa de
complacencia cientfica acerca de la capacidad humana de controlar las de la naturaleza o,
en el peor de los casos, acerca de la capacidad por parte de
8. As la Alemania nazi permiti que Werner heisenberg explicase la teora de la relatividad, pero a condicin de
que no mencionase a Einstein (Pelers, 1992. p. 44).

528
EL DERRUMBAMIENTO
la naturaleza de ajusiarse a lo peor que eL hombre le poda hacer.' Por otra parte, lo que
inquietaba a los cientficos era su propia incertidumbre acerca de lo que tenan que hacer
con sus teoras y sus hallazgos.
II
En algn momento de la era del imperio se rompieron los vnculos entre los hallazgos
cientficos y la realidad basada en la experiencia sensorial, o imaginable con ella; al igual
que los vnculos entre 1a ciencia y el tipo de lgica basada en el sentido comn, o
imaginable con el. Estas dos rupturas se reforzaron mutuamente, ya que el progreso de las
ciencias naturales dependi crecientemente de personas que escriban ecuaciones es decir,
formulaciones matemticas en hojas de papel, en lugar de experimentar en el
laboratorio. El siglo xx iba a ser el siglo en que los tericos diran a los tcnicos lo que
tenan que buscar y encontrar a la luz de sus teoras. Dicho en otros trminos, iba a ser el
siglo de las matemticas. La biologa molecular campo en que, segn me informa una
autoridad en la materia, existe muy poca teora, es una excepcin.
No es que la observacin y la experimentacin fuesen secundarias. Al contrario, sus
tecnologas sufrieron una revolucin mucho ms profunda que en cualquier otra etapa desde
el siglo XVIII, con nuevos aparatos y tcnicas, muchas de las cuales recibiran el
espaldarazo cientfico definitivo del premio Nobel." Por poner slo un ejemplo, las
limitaciones de la ampliacin ptica se superaron gracias al microscopio electrnico, en
1937, y al radiotelescopio, en 1957, con el resultado de permitir observaciones ms
profundas del reino molecular e incluso atmico, as como de ]os confines ms remotos
del universo.
En las dcadas recientes la automatizacin de las rutinas y la informacin de las
actividades y los clculos de laboratorio, cada vez ms complejos, ha aumentado
considerablemente el poder de los experimentadores, de los observadores y de las tericos
dedicados a la constriccin de modelos. En algunos campos, como el de la astronoma,
esta automatizacin e informatizacin desemboc en descubrimientos, a veces
accidentales, que condujeron a una innovacin, terica. La cosmologa moderna es, en el
fondo, el resultado de dos hallazgos de este tipo: el de Hubble, que descubri que el
universo est en expansin basndose en el anlisis de los espectros de tus galaxias (1929), y
el descubrimiento de Penzias y Wilson de la radiacin csmica de fondo (ruido de radio)
en 1965. Sin embargo, a pesar de que la ciencia es y debe ser una colaboracin entre teora
y prctica, en el siglo XX los tericos llevaban el volante.

9. En 1930 Robert Millikan (premio Nobel en 1923). del Cltech, escribi la siguiente frase.. uno puede dormir
en paz consciente de que el Creador ha puesto en su obra algunos elementos a toda prueba, y que por tanto el hombre
no puede infligirle ningn dao grave.
10. Desde la primera guerra mundial ms de veinte premios Nobel de fsica y qumica han sido otorgados, total o
parcialmente, a nuevos mtodos, instrumentos y tcnicas de investigacin.

LAS CIENCIAS NATURALES

529
Para los propios cientficos la ruptura con la experiencia sensorial y con el sentido comn
signific una ruptura con las certezas tradicionales de su campo y con su metodologa. Sus
consecuencias pueden ilustrarse claramente siguiendo la trayectoria de la fsica, la reina
indiscutible de las ciencias durante la primera mitad del siglo. De hecho, en la medida en que
es todava la nica que se ocupa tanto del estudio de los elementos ms pequeos de la
materia, viva o muerta, como de la constitucin y estructura del mayor conjunto de materia,
el universo, la fsica sigui siendo el pilar fundamental de las ciencias naturales incluso a
finales de siglo, aunque en la segunda mitad tuvo que afrontar ia dura competencia de las
ciencias de la vida, transformadas despus de los aos cincuenta, tras la revolucin de la
biologa molecular.
Ningn otro mbito cientfico pareca ms slido, coherente y metodolgicamente seguro
que la fsica newtoniana, cuyos fundamentos se vieron socavados por las teoras de Planck y
de Einstein, as como por la transformacin de la teora atmica que sigui al
descubrimiento de la radiactividad en la dcada de 1890. Era objetiva, es decir, se poda
observar adecuadamente, en la medida en que lo permitan las limitaciones tcnicas de los
aparatos de observacin (por ejemplo, las del microscopio ptico o del telescopio). No era
ambigua: un objeto o un fenmeno eran una cosa u otra, y la distincin entre ambos casos
estaba clara. Sus leyes eran universales, vlidas por igual en el mbito csmico y en el
microscpico. Los mecanismos que relacionaban los fenmenos eran comprensibles, esto
es, susceptibles de expresarse en trminos de causa y efectos,. En consecuencia, todo el
sistema era en principio determinista y el propsito de la experimentacin en el laboratorio
era demostrar esta determinacin eliminando, hasta donde fuera posible, la compleja
mescolanza de la vida ordinaria que la ocultaba. Slo un tonto o un nio podan sostener
que el vuelo de los pjaros y de las mariposas negaba las leyes de la gravitacin. Los
cientficos saban muy bien que haba afirmaciones no cientficas, pero stas no les
ataan en cuanto cientficos.
Todas estas caractersticas se pusieron en entredicho entre 1895 y 1914. Era la luz una
onda en movimiento continuo o una emisin de partculas separadas (fotones) como sosa,da Einstein, siguiendo a Planck? tinas veces era mejor considerarla del primer modo; otras,
del segundo. Pero cmo estaban conectados, si lo estaban, ambos? Qu era aren
realidad la luz? Como afirm el gran Einstein veinte aos despus de haber creado el
rompecabezas, ahora tenemos dos teoras sobre la luz, ambas indispensables, pero
debemos admitir que no hay ninguna conexin lgica entre ellas, a pesar de los veinte
aos de grandes esfuerzos realizados por los fsicos tericos (Holton, 1970, p. 1.017). Qu
pasaba en el interior del tomo, que ahora ya no se consideraba (como implicaba e! nombre
griego) la unidad de materia ms pequea posible y, por ello, indivisible, sino como un
sistema complejo integrado por diversas partculas an ms elementales? La primera
suposicin, despus del gran descubrimiento del ncleo atmico realizado

530

EL DERRUMBAMIENTO

por Rutherford en 1911 un Manchester un triunfo de la imaginacin experimental y el

fundamento de la moderna fsica nuclear y de lo que se convirti en gran ciencia, fue que
los electrones describan rbitas alrededor de este ncleo a la manera de un sistema solar
en miniatura. No obstante, cuando se investig la estructura de tomos individuales, en
especial la del de hidrogeno realizada en 1912-1913 por Niels Bohr, que conoca la teora
de las cuantos de Max Planck, los resultados mostraron, una vez ms, un profundo conflicto
entre lo que hacan los electrones y empleando sus propias palabras, el cuerpo de
concepciones, de una admirable coherencia que se ha dado en llamar con toda correccin. la
teora electrodinmica clsica. (Holton. 1979, p. 1.028). El modelo de Bohr funcionaba, es
decir, posea una brillante potencia explicativa y predictiva, pero era bastante irracional y
absurdo, desde el punto de vista de la mecnica newtoniana clsica y, en cualquier caso. no
daba ninguna idea de lo que suceda en realidad dentro del tomo cuando un electrn saltaba,
o pasaba de alguna manera de una rbita a otra, o de lo que suceda entre el momento en que
era descubierto en una y aquel en que apareca en otra.
Les suceda lo que les ocurri a las certidumbres de la propia ciencia a medida que se
fue viendo cada vez ms claro que el mismo proceso de observar fenmenos a nivel
subatmico los modificaba: por esta razn, cuanto can mas precisin queramos saber la
posicin una partcula atmica, monos cenen tendremos acerca de su velocidad. Como se
ha dicho de todos los medioss para observar detalladamente dnde est realmente un
electrn, mirarlo es hacerlo desaparecer (Weisskopf, 1980, p. 37). Esta fue la paradoja
que un brillante y fsico alemn, Werner Heisenberg, generaliz en 1927 con el famoso
principio de indeterminacin, que lleva su nombre. El mero hecho de que el nombre haga
hincapi en la indeterminacin o incertidumbre resulta significativo, puesta que indica que es
lo que preocupaba a los exploradores del nuevo universo cientfico a medida que dejaban
tras de s las certidumbres del universo antiguo. No es que ellos mismos dudasen o
que obtuviesen resultados dudosos. Por el contrario, sus predicciones tericas por raras y
poco plausibles que fuesen, fueron verificadas por las observaciones y los experimentos
rutinarios, a partir del momento en que la teora general de la relatividad de Einstein
(1915) pareci verse probada en 1919 peor una expedicin britnica que, al observar un
eclipse, comprob que la luz de algunas estrellas distantes se desviaba hacia el Sol, como
haba predicho la teora. A efectos prcticos, la fsica de las partculas estaba tan sujeta a
la regularidad y era tan predecible como la fsica de Newton, si bien de forma distinta y. en
todo caso, Newton y Galileo seguan siendo vlidos en el nivel supratmico. Lo que pona
nerviosos a los cientficos era que no saban como conciliar lo antiguo con lo moderno.
Entre 1924 y 1927 las dualidades que haban preocupado a los fsicos durante el
primer cuarto de siglo fueron eliminadas, o ms bien soslayadas, gracias a un brillante
golpe dado por la Fsica matemtica: la construccin de la mecnica cuntica, que se
desarroll casi simultneamente en varios pases. La verdadera realidad que haba dentro

LAS CIENCIAS NATURALES

531

del tomo no esa o una onda o una partcula, sino estados cunticos indivisibles que se
podan manifestar en cualquiera de estas dos formas, o en ambas. Era intil considerarlo
como en movimiento continuo o discontinuo, porque nunca se podr seguir, paso a peso. la
senda del electrn.
Los conceptos clsicos de la fsica, como la posicin, la velocidad o el impulso no son
aplicables ms all de Ciertos puntos, sealados por el principio de indeterminacin de
Heisenberg. Pero, por supuesto, ms all de estos puntos se aplican otros conceptos que
dan lugar a resultados que no tienen nada de inciertos, y que surgen de los modelos
especficos producidos par las ondas o vibraciones de electrones (con carga negativa)
mantenidos dentro del reducido espacio del lamo cercano al ncleo (positivo]. Sucesivos
estados cunticos dentro de este espacio reducida producen unos modelos bien definidos
de frecuencias diferentes que, como demostr Sehrdinger en 1926, se podan calcular del
misma modo que poda calcularse la energa que corresponde a cada uno (mecnica
ondulatorio.).
Estas modelos de electrones tenan un poder predictivo y explicativo muy notable. As,
muchos anos despus, cuando en Los lamos se produjo plutonio por primera vez mediante
reacciones nucleares, durante el proceso de fabricacin de la primera bomba atmica, las
cantidades eran tan pequeas que sus propiedades no podan observarse. Sin embargo, a
partir del nmero de electrones en el tomo de este elemento, y a partir de los modelos para
estos noventa y cuatro electrones que vibraban alrededor del ncleo, y sin nada ms, los
cientficos predijeron, acertadamente, que el plutonio resultara ser un metal marrn con
una masa especfica de unos veinte gramos por centmetro cbico, y que poseera una
determinada conductividad y elasticidad elctrica y trmica. La mecnica cuntica explic
tambin por qu los tomos (y las molculas y combinaciones superiores basadas ena ellos)
permanecen estables o, ms bien, qu carga suplementaria de energa seria necesaria para
cambiarlos. En realidad, se ha dicho que
incluso los fenmenos de la vida (la forma del ADN y el que diferentes nucletidos sean
resistentes oscilaciones trmicas a temperatura ambiente) se basan en estos modelos
primarios. El hecho de que cada primavera loaren las mismas flores se basa en la estabilidad de
los modelos de los diferentes nucletidos (Weisskopf, 1980, Pp. 35-38).
No obstante, este avance tan grande y tan fructfero en la exploracin de la naturaleza se
alcanz sobre las ruinas de toda lo que la teora cientfica haba considerado cierto y
adecuado, y por una suspensin voluntaria del escepticismo que no slo los cientficos de
mayor edad encontraban inquietante. Consideremos la antimateria" que propuso desde
Cambridge Paul Dirac, una vez descubri, en 1928, que sus creaciones tenan soluciones
que correspondan a estados del electrn con una energa menor que la energa cero del
espacio vaco, Desde entonces el trmino antimateria", que carece

532

EL DERRUMBAMIENTO

de sentido en trminos cotidianos, fue alegremente manejado por los fsicos (Weinberg, 1977,
pp. 23-24). La palabra misma implicaba un rechazo deliberado a permitir que el progreso del
clculo terico se desviase a causa de cualquier nocin preconcebida da a. realidad: fuera lo
que fuese en ltimo trmino la realidad, respondera a lo que mostraban las ecuaciones. Y
sin embargo, esto no era fcil de aceptar, ni siquiera para aquellos cientficos que haban
olvidado ya la opinin de Rutherford de que no poda considerarse buena una fsica que no
pudiese explicarse a una camarera.
Hubo pioneros de la nueva ciencia a quienes les result imposible aceptar el fin de las
viejas certidumbres, incluyendo a sus fundadores, Max Pianck y el propio Albert Einstein,
quien expres sus recelos en el reemplazo de la causalidad determinista por leyes puramente
probabilsticas con la famosa frase: Dios no juega a los dados" . Einstein no tena argumentos
vlidos, pero coment: una voz interior me dice que la mecnica cuntica no es la verdad*
(citado en Jammer, 1966, p. 358).
Ms de uno de los propios revolucionarios cunticos haba soltado en eliminar las
contradicciones, subsumiendo unas bajo otras, Por ejemplo, Schdingcr crey que su
mecnica undulatoria haba diluido los presuntos saltos de los Electrones de una rbita
atmica a otra en el proceso continuo del cambio energtico, con lo que se preservaban el
espacio, el tiempo y la causalidad clsicas. Algunos pioneros de la revolucin reacios a
aceptar sus consecuencias extremas, como Planck y, Einstein, respiraron con alivio, pero fue
en vano. El juego era nuevo y las viejas reglas ya no servan.
Podan aprender los fsicos a vivir en una contradiccin permanente? Niels Bohr pensaba
que podan y deban hacerlo. No haba manera de expresar la naturaleza en su conjunto con una
nica descripcin, dada la condicin del lenguaje humano. No poda haber un solo modelo
que lo abarcase todo directamente. La nica forma de aprehender la realidad era describirla
de modos diferentes y juntar todas las descripciones para que se complementasen unas con
.
otras, en una superposicin exhaustiva de descripciones distintas que incorporan nociones
aparentemente contradictorias>, (Hollon, 1970, p. 1.018) Este era el principio de
complementariedad de Bohr, un concepto metafsico relacionado con la relatividad, que dedujo
de autores muy alejados del mundo de la fsica, y al que se asign una aplicacin universal. La
complementariedad de Bohr no se propona contribuir al avance de las investigaciones de
los cientficos atmicos, sino ms bien tranquilizarles justificando su confusin. Su atractivo
no pertenece al mbito de la razn.
Porque aunque todos nosotros, y mucho ms los cientficos inteligentes, sabemos que hay
formas distintas de percibir la realidad, no siempre comparables e incluso contradictorias, y
que se necesitan todas para aprehenderla en su globalidad, no tenemos idea de cmo
conectarlas. El efecto de una sonata de Beethoven se puede analizar fsica, fisiolgica y
psicolgicamente, y tambin se puede asimilar escuchndola, pero cmo se conectan estas
formas de compresin? Nadie lo sabe.
Sin embargo, la incomodidad persisti. Por un lado estaba la sntesis de la nueva fsica de

LAS CIENCIAS NATURALES

533

de mediador de los aos veinte, que proporcionaba un procedimiento muy efectivo para
introducirse en las cmaras blindadas de la naturaleza. Los conceptos bsicos de la
revolucin de los cuantos seguan aplicndose a fines del siglo xx. Y a menos que sigamos
a quienes consideran que el anlisis no lineal, posible gracias a los ordenadores, es un
punto de partida radicalmente nuevo, debemos convenir que desde al perodo de 1900-1927
la fsica no ha experimentado ninguna revolucin, sino tan slo gigantescos avances
evolutivos dentro del mismo marco conceptual.
Por otro lado, hubo una incoherencia generalizada, que en 1931 alcanz el ltimo reducto de
la certidumbre: las matemticas. Un lgico matemtico austriaco, Kurt Gdel, demostr que
un sistema de axiomas nunca puede basarse en s mismo. Si hay que demostrar su solidez,
hay que recurrir a afirmaciones externas al sistema. A la luz del teorema de Gdel no se
puede tan siquiera pensar en un mundo no contradictorio e internamente consistente.

Tal era la crisis de la fsica , si se me permite citar el ttulo de un libro escrito por un
joven intelectual britnico, autodidacto y marxista, que muri en Espaa: Christopher
.

Caudwell (1907 1937). No se trataba tan slo de una crisis de los fundamentos , como se
.
llam en matemticas al perodo de 1900 1930 (vase La era del imperio. captulo l0) sino
tambin de la visin que los cientficos tenan del mundo en general. En realidad, a
medida que los fsicos aprendieron a despreocuparse por las cuestiones filosficas, al
tiempo que se sumergan en el nuevo territorio que se abra ante ellos, el segundo aspecto
de la crisis se hizo todava mayor; ya que durante los ellos treinta y cuarenta la estructura del
tomo se fue complicando de ao en ao. La sencilla dualidad de ncleo positivo y
electrn(es) negativo (s) ya no bastaba. Los tomos estaban habitadas por una fauna y
flora creciente; de partculas elementales, algunas de las cuales eran verdaderamente
extraas. Chadwick, de Cambridge, descubri la primera de ellas en 1932, los neutrones,
partculas que tienen casi la misma masa que un protn pero sin carga elctrica. Sin
embargo, con anterioridad ya se haban anticipado tericamente otras partculas, como los
neutrinos, partculas sin masa y elctricamente neutrales.
Estas partculas subatmicas, efmeras y fugaces, se multiplicaban sobre todo con los
aceleradores de alta energa de la gran ciencia, disponibles despus de la segunda guerra
mundial. A finales de los aos cincuenta habla ms de un centenar de ellas y no se divisaba
su final. El panorama se complic adems, desde comienzos de los treinta, con el
descubrimiento de dos fuerzas oscuras y desconocidas que operaban dentro del tomo,
adems de las fuerzas elctricas que mantenan unido al ncleo con los electrones. Eran las
llamadas fuerza de interaccin fuerte, que ligaban el neutrn y el protn de carga
positiva con el ncleo atmico, y de interaccin dbil, responsable de ciertos tipos de
descomposicin de las partculas.
En el marasmo conceptual sobre al que se edificaron las ciencias del siglo xx, haba sin
embargo un presupuesto bsico y esencialmente esttico que no se puso en duda. Y que, a
medida que la incertidumbre iba cubriendo a

534

EL DERRUMBAMIENTO

los dems, se fue haciendo cada vez mes central para los cientficos. stos, al igual que
Keats, crean que la belleza es verdad, y la verdad, belleza, aunque su criterio de belleza
no coincida con el del poeta, Una teora bella, lo que ya era en si mismo una presuncin de
verdad, debe ser elegante, econmica y general. Debe unificar y simplificar, como lo
haban hecho hasta entonces los grandes hitos de la teora cientfica.
La revolucin cientfica de la poca de Galileo y de Newton demostr que las leyes que
gobernaban el cielo y la tierra eran las mismas. La revolucin qumica redujo la infinita
variedad de formas en que apareca la materia a noventa y dos elementos sistemticamente
conectados. El triunfo de la fsica del siglo XX consisti en demostrar que la electricidad, el
magnetismo y los fenmenos pticos tenan las mismas races. Sin embargo, la nueva
revolucin cientfica no produjo una simplificacin, sino una complicacin.
La maravillosa teora de la relatividad de Einstein, que describa la gravedad como una
manifestacin de la curvatura del espacio-tiempo, introdujo, de hecho, una dualidad
inquietante en la naturaleza: por un lado, estaba el escenario: es decir, el espacio-tiempo
curvo, la gravedad; y por otro, los actotes los electrones, los protones, las campos
electromagnticos... y no haba, conexin entre ellos, (Weinberg. 1979, p. 43). En los
ltimos cuarenta uas de su vida, Einstein, el Newton del siglo xx, trabaj para elaborar una
teora unificadas que enlazara el electromagnetismo pon la gravedad, pero no lo
consigui y ahora existas otras dos clases, aparentemente no conectadas entre s, de
fuerzas de la naturaleza, sin relacin aparente con la gravedad y el electromagnetismo.
La multiplicacin de las partculas subatmicas, por muy estimulante que fuese, slo poda
ser una verdad temporal y preliminar porque, por muy hermosa que fuera en el detalle, no
habla belleza en el nuevo tomo como la habla habido en el viejo. Incluso los pragmticos
puros de la poca, para quienes el nico, criterio sobre la validez de una hiptesis era que
sta funcionase, haban soado alguna vez con una teora de todo por emplear la
expresin de un fsico de Cambridge, Scephen Hawking que fuese noble, bella y
general. Pera esta teora pareca estar cada vez ms lejana, pese a que desde los aos
sesenta los fsicos comenzaron, una vez ms, a percibir la posibilidad de tal sntesis. De
hecho, en los aos noventa volvi a extenderse entre los fsicos la creencia generalizada de
que estaban a punto de alcanzar un nivel verdaderamente bsico y que la multiplicidad de
partculas elementales podra reducirse a un grupo relativamente simple y coherente.
Al mismo tiempo, y a caballo entre los indefinidos lmites de disciplinas tan dispares
como la meteorologa, b ecologa, la fsica no nuclear, la astronoma, la dinmica de
fluidos y distintas ramas de las matemticas desarrolladas independientemente en la
Unin Sovitica y (algo ms tarde) en Occidente, y con la ayuda del extraordinario
desarrollo de los ordenadores como herramientas analticas y de inspiracin visual, se iba
abriendo paso, o iba resurgiendo, un nuevo tipo de sntesis conocido con el nombre,
bastante engaoso, de teora del caos. Y era engaoso porque lo que revelaba no era tanto

LAS CIENCIAS NATURALES

535
los impredecibles resultados de procedimientos cientficos perfectamente deterministas,
sino la extraordinaria universalidad de formas y modelos de la naturaleza en sus
manifestaciones ms dispares y aparentemente inconexas."
La teora del caos ayud a dar otra vuelta de tuerca a la antigua causalidad. Rompi los
lazos entre sta y la posibilidad de prediccin, puesta que no sostena que los hechos
sucediesen de manera fortuita, sino que los efectos que se seguan de unes causas especficas
no se podan predecir. Ello reforz, adems, otra cuestin avanzada por los paleontlogos y
de considerable inters para los historiadores: la sugerencia de que las cadenas de desarrollo
histrico o evolutivo son perfectamente coherentes y explicables despus del hecho, pero
que los resultados finales no se pueden predecir desde el principio, porque, si se dan las
mismas condiciones otra vez, cualquier cambio, por insignificante o poco importante que
pueda parecer en ese momento, har que la evolucin se desarrolle por una va
radicalmente distinta (Gould, 1989, p. 51). Las consecuencias polticas, econmicas y
sociales do este enfoque pueden ser de largo alcance.
Por otra parte, estaba tambin el absurdo total de eran parte del nuevo mundo de los fsicos.
Mientras estuviese confinado en el tomo, no afectaba directamente a la vida cotidiana, en
la que incluso los cientficos estaban inmersos, pero hubo al menos un nuevo e inasimilable
descubrimiento que no sc pudo poner tambin en cuarentena. Este era el hecho
extraordinario, que algunos haban anticipado a partir de la teora de la relatividad, y que
haba sido observado en 1929 por el astrnomo estadounidense E. Hubble, de que el universo
entero pareca expandirse a tina velocidad de vrtigo. Esta expansin, que inciso muchos
cientficos encontraban difcil de aceptar, por lo que algunos llegaron a idear teoras
alternativas sobre el estado estacionarlo', del cosmos, fue verificada con la obtencin de
nuevos datos astronmicos en los aos sesenta. Era imposible no hacerse preguntas acerca
de hacia dnde se (y nos) diriga esta expansin; acerca de cundo y cmo comenz y, por
consiguiente, especular sobre la historia del universo, empezando por el big bang o
explosin inicial.
Este descubrimiento produjo el floreciente campo de la cosmologa, la parte de la ciencia
del siglo XX ms apta para inspirar bestsellers, y aument enormemente el papel de la
historia en las ciencias naturales que, a excepcin de la geologa y sus derivadas, haban
manifestado hasta entonces una
11. El desarrolla de la teora del caos- en los aos setenta y ochenta tiene algo en comn con el surgimiento, a
comienzos del siglo XX, de una escuela cientfica romntica centrada principalmente en Alemania (la
Naturphilosophie), en reaccin contra la corriente principal clsica centrada en Francia y Gran Bretaa. Es interesante
sealar que dos eminentes pioneros de la nueva escuela, Feigenbaum y Libchaber (vase Gleick, 1905. pp. 163 y
97), se inspiraron en la lectura de la apasionadamente antinewtoniana teora de los colores de Goethe, y en su tratado
sobre la transformacin de las plantas. que puede considerarse corno una teora evolucionista antidarwinista anticipada.
(sobre la Naturphilosophie vase Las revolucones burguesas, catulo 15)

536

EL DERRUMBAMIENTO

desdeosa falta de inters por ella. Disminuy, adems, la identificacin de la ciencia dura con la experimentacin, es decir, con la reproduccin de los fenmenos naturales.
Porque cmo se iban a repetir hechos que eran irrepetibles por definicin? As, el universo
en expansin se aadi a la confusin en que estaban sumidos tanto las cientficos corno
los legos.
Esta confusin hizo que quienes vivieron en la era de las catstrofes, y conocan o
reflexionaban sobre estas cuestiones, se reafirmasen en su conviccin de que el mundo
antiguo haba muerto o como mnimo, estaba en una fase terminal, pero que los contornos
del nuevo no estaban todava claramente esbozados. El gran Max Planck n.o tena dudas
sobre la relacin entre la crisis de la ciencia y de la vida cotidiana:
Estamos viviendo un momento muy singular de la historia. Es un momento de crisis en el sentido literal de
la palabra. En cada rama de nuestra civilizacin espiritual y material parecernos haber negado a un
momento critico. Este espritu se manifiesta no slo en el estado real de los asuntos pblicos, sino tambin
en la actitud general hacia los valores fundamentales de la vida social y personal Ahora, el iconoclasta ha
invadido el templo de le ciencia. Apenas hay un principio cientfico que no sea negado por no sea negado
por alguien. Y, al propio tiempo, cualquier teora, por absurda que parezca, puede hallar proslitos y discpulos en
un sitio u otro (Planck, 1933. p. 64).

Nada ser ms natural que el hecho de que un alemn de clase media, educado en las
certidumbres del siglo XX, expresase tales sentimientos en los das de la Gran Depresin y
de la ascensin de Hitler al poder. Sin embargo, no era precisamente pesimismo lo que
sentan la mayora de los cientficos. Estaban de acuerdo con Rutherford, que en 1923, ante
la British Association, afirm: "estamos viviendo en la era heroica de la fsica (Howarth,
1971. p. 92). Cada nuevo ejemplar de las revistas cientficas, cada coloquio ([puesta que a
la mayora de los cientficos les encarnaba, ms que nunca, combinar cooperacin y
competencia), mala avances nuevos, profundos y estimulantes. La Comunidad cientfica era
infanta lo bastante reducida, al menos en disciplinas punta como la fsica nuclear y la
cristalografia, corno pare ofrecer a todo joven investigador ]a posibilidad de alcanzar el
estrellato. Ser un cientfico era ser alguien envidiado. Quienes estudibamos en Cambridge,
de donde surgieron la mayora de los treinta premios Nobel britnicos da la primera mitad del
siglo que, a efectos prcticos, constitua la ciencia britnica en ese tiempo, sabamos
cul era la materia que nos hubiera gustado estudiar, si nuestras matemticas hubieran sido lo
suficientemente buenas para ello,
En realidad, las ciencias naturales no podan esperar ms que mayores hitos y avances
intelectuales, que hacan tolerables los parches, imperfecciones e improvisaciones de las
teoras al uso, puesto que stas estaban destinadas a ser slo temporales. Cmo iban a
desconfiar del futuro personas que reciba premios Nobel por trabajos realizados cuando
contaban poco ms de veinte aos?' Y, sin embargo, cmo iban a poder los hombres (y

LAS CIENCIAS NATURALES

537

las pocas mujeres) que seguan poniendo a prueba la realidad de la vacilante idea de
progreso en su mbito de actividad, permanecer inmunes ante la poca de crisis y
catstrofes en la que vivan?
No podan, y no lo hicieron. La era de las catstrofes fue, por tanto, una de las
comparativamente raras etapas en las que hubo cientficos politizados, y no slo porque
se demostr (cuando muchos de ellos tuvieron que emigrar de grandes canal de Europa
porque eran considerados racial o ideolgicamente inaceptables) que no podan dar por
supuesta su inmunidad personal. En todo caso, el cientfico britnico caracterstico de los
aos treinta era miembro del Grupo de cientficos contra la guerrea, organizacin
izquierdista radicada en Cambridge, y profesaba un radicalismo acentuado por el talante
abiertamente radical de sus mentores, cuyos mritos haban reconocido desde la Royal
Society hasta el premio Nobel: Bernal (cristalografa), Haldane (gentica), Needham
(embriologa qumica), Blackett (fsica), Dirac (fsica) y el matemtico G. H. Hardy,
para quien slo haba dos personajes en el siglo XX que pudieran compararse al jugador
de cricket australiano Don Bradman, a quien admiraba Lenin y Einstein.
El tpico fsico joven estadounidense de los aos treinta tendra probablemente problemas
polticos en la poca de la guerra fra que sigui a la contienda, a causa de las
inclinaciones radicales que haba manifestado antes de la guerra o que conservaba, como
les sucedi a Robert Oppenheimer (1904-1967), el gran artfice de la bomba atmica, y a
Linus Pauling, el qumico (1901) que gan dos premios Nobel, uno de ellos por su
contribucin a la paz, y un premio Lenin. El cientfico francs tpico era simpatizante del
Frente Popular en los aos treinta y activista de la Resistencia durante la guerra, algo de
que no muchos franceses podan enorgullecerse. Y el cientfico refugiado caracterstico de
la Europa central haba de ser hostil al fascismo, por muy poco interesado que estuviese
en la vida pblica. Los cientficos que siguieron en los pases fascistas y en la Unin
Sovitica o que no pudieron abandonarlos no podan mantenerse al margen de la
poltica de sus gobiernos, tanto si simpatizaban con ella como si no, aunque slo fuera por
los gestos pblicos que les imponan, corno el saludo nazi en la Alemania de Hitler, que
el gran fsico Max von Laue (1897-1960) procuraba evitar llevando algo en las dos manos
siempre que sala de su casa.
A diferencia de lo que ocurre con las ciencias sociales o humanas, esta politizacin era
excepcional en las ciencias naturales, cuya materia no exige, ni siquiera sugiere salvo
en ciertos mbitos de las ciencias de la vidaopiniones sobre loa asuntos humanos,
aunque a menudo las sugiera sobre Dios.

12. La resolucin de la fisica de 1924-1928 la llevaron a cabo personas coma Heisenberg, Pauli, Dira, Fermi y
Joliot nacidas entre 1900 y 1902. Shrdinger, De Broglie y Max Born estaban en la treintera.
13. Ms adelante se convirti en un eminente historiador de la ciencia china.

538

EL DERRUMBAMIENTO

Sic embargo, los cientficos estriben mas directamente politizados por sus bien fundadas
creencias de que los legos, incluyendo a los polticos, no tenan ni idea del extraordinario
potencial que la ciencia moderna, adecuadamente empleada, pona en manos de la
sociedad humana. Y tanto el colapso de la economa mundial como el ascenso de Hitler
parecieron confirmarlo de modos distintos. Por el contrario, la devocin marxista oficial de
la Unin Sovitica y su inclinacin hacia las ciencias naturales enga a muchos
cientficos occidentales de la poca, hacindales creer que era un rgimen adecuado para
realizar este potencial. La tecnocracia y el radicalismo convergieron porque en este punto
era la izquierda poltica, con su compromiso ideolgico con la ciencia, el racionalismo y el
progreso (ridiculizado por los conservadores mediante un neologismo, el cientifismo), la
que representaba naturalmente el reconocimiento y el respaldo adecuados para ala funcin
social de la ciencia, por citar el ttulo de un libro-manifiesto de gran influencia en esa
poca (Bernal. 1939), escrito, como no poda ser menos, por un fsico marxista brillante y
militante.
. .
Tambin es significativo que el gobierno del Frente Popular francs de 1936 -1 939
creara la primera subsecretara de investigacin cientfica (dirigida por Irene Joliot Curie,
galardonada con el Nobel) y desarrollase la que an hoy es el principal mecanismo de
subvencin de la investigacin francesa, el CNRS, Centre National de la Recherche
Scientifique. En realidad, cada vez resultaba ms evidente, por lo menos para los
cientficos, que la investigacin no slo necesitaba fondos pblicos, sino tambin una
organizacin pblica, Los servicios cientficos del gobierno britnico, que en 1930
empleaban en su conjunto a un total de 743 cientficos, eran insuficientes (treinta aos
despus daban empleo a ms de 7.000) (Berna 1967, p. 931).
La etapa de la ciencia politizada alcanz su punto lgido en la segunda guerra mundial, el
primer conflicto (desde la era jacobina, durante la revolucin francesa) en que los cientficos
fueron movilizados de forma sistemtica y centralizarla con fines militares, con mayor
eficacia, probablemente, por parte de los aliados que por parte de Alemania, Italia y Japn,
porque los aliados no pretendan ganar la guerra rpidamente con los mtodos y 1os recursos
de que disponan en aquel momento (vase el captulo I).
Trgicamente, la guerra atmica result ser hija del antifascismo. Una simple guerra
entre estados-nacin no hubiera movido a la flor y nata de los fsicos nucleare, gran parte
de ellos refugiados o exiliados del fascismo, a incitar a los gobiernos britnico y
estadounidense a que construyeran la bomba atmica. Y el mismo horror de estos
cientficos cuando la lograron, sus esfuerzas de tablilla hora para evitar que los polticos y
militares la usasen, y su posterior resistencia a la construccin de la bomba de hidrgeno,
muestran la fuerza de las pasiones polticas. En realidad, el apoyo que las campaas
antinucleares impulsados tras la segunda guerra mundial encontraron entre la comunidad
cientfica lo recibieron de los miembros de las politizadas generaciones antifascistas.

14. El trmino apareci por primera vez en 1936 en Francia (Guerlat. 1951. pp. 93-94).

LAS CIENCIAS NATURALES

539

Al mismo tiempo, la guerra acab de convencer a los gobiernos de que dedicar recursos
inimaginables hasta entonces a la investigacin cientfica era factible y esencial para el
futuro. Ninguna economa, excepto la de los Estados Unidas, peda haber reunido dos mil
millones de dlares (al valor de los tiempos de guerra) para construir la bomba atmica en
plena conflagracin. Pero tambin es verdad que ningn gobierno, antes de 1940, hubiera
soado en gastar ni siquiera una pequea fraccin de todo ese dinero en un proyecto
hipottico, basado en los clculos incomprensibles de unos acadmicos melenudos.
Despus de la guerra slo el cielo o, mejor dicho, la capacidad econmica fue el lmite del
gasto y de los empleos cientficos de los gobiernos. En los aos setenta el gobierno
estadounidense sufragaba los dos tercios de los costes de la investigacin bsica que se
desarrollaba en su pas, que en aquel tiempo sumaban casi cinco mil millones de dlares
anuales, y daba trabajo a casi un milln de cientficos e ingenieros (Holton. 1978, pp.
227-228).
III
La temperatura poltica de la ciencia baj despus de la segunda guerra mundial. Entre 1947
y 1949 el radicalismo experiment un rpido descenso en los laboratorios, cuando opiniones
que en otros lugares se consideraban extraas e infundadas se convirtieron en obligatorias
para los cientficos de la Unin Sovitica. Incluso los comunistas leales encontraban
imposible de tragar el lysenkosmo (vanse pp. 526. 527). Adems, cada vez fue ms
evidente que los regmenes que seguan el modelo sovitico carecan de atractivo material y
moral, al menos para la mayora de los cientficos.
Por otra parte, y pese a la ingente propaganda realizada, la guerra fra entre Occidente y el
bloque sovitico nunca genera entre los cientficos nada parecido a las pasiones polticas
desencadenadas por el fascismo. Puede que ello se debiera a la tradicional afinidad entre los
racionalismos liberal y marxista, o a que la Unin Sovitica, a diferencia de la Alemania
nazi, nunca pareci estar en situacin de conquistar Occidente, ni aunque se lo hubiese
propuesto, lo cual era muy dudoso. Para la mayor parte de los cientficos occidentales la
Unin Sovitica, sus satlites y la China comunista eran malos estados cuyos cientficos
eran dignos de compasin, ms que imperios del mal contra los que hubiera que hacer una
cruzada.
En el mundo occidental desarrollado las ciencias naturales permanecieron poltica e
ideolgicamente inactivas durante una generacin, disfrutando de sus logros intelectuales y
de los vastos recursos de que ahora disponan para sus investigaciones. De hecho, el
magnnimo patrocinio de los gobiernos y de las grandes empresas alent a un tipo de
investigadores que no discutan la poltica de quienes les pagaban y preferan no pensar en las
posibles

540

EL DERRUMBAMIENTO

implicaciones de sus trabajos, especialmente cuando pertenecan al mbito militar. A lo

sumo, los cientficos de estos sectores protestaban por no poder publicar los resultados
da sus investigaciones.
De hecho, la mayora de los componentes de lo que en ese momento era el enorme ejercito
de doctores en fsica contratados por la NASA (National Aeronautics and Space
Administration), fundada como respuesta al reto sovitico de 1958, no tenan mayor inters
en conocer las razones que orientaban sus actividades que los miembros de cualquier otro
ejrcito. A fines de los aos cuarenta todava haba hombres y mujeres que se torturaban con
el dilema de si entrar o no en los centros gubernamentales especializados en
investigaciones de guerra qumica y biolgica. No parece que posteriormente hubiera
dificultades para reclutar personal para estos puestos.
Un tanto inesperadamente, fue en la zona de influencia sovitica donde la ciencia se politiz
ms a medida que avanzaba la segunda mitad del siglo. No era una casualidad que el
portavoz nacional (e internacional) de la disidencia sovitica fuese un cientfico, Andrei
Sajarov (1921-1989), el fsico que haba sido el principal responsable de la construccin, a
fines de los aos cuarenta, de la bomba de hidrgeno sovitica. Los cientficos eran
miembros por excelencia de la amplia nueva clase media profesional, instruida y tcnicamente preparada, que era el principal logro del sistema sovitico, al mismo tiempo que la
clase ms consciente de sus debilidades y limitaciones. Eran mucho ms necesarios para el
sistema que sus colegas occidentales, ya que eran tan slo ellos los que hacan posible que
una economa atrasada en muchos aspectos pudiese enfrentarse a los Estados Unidos como
una superpotencia. Y demostraron que eran indispensables al permitir que la Unin
Sovitica adelantase durante un tiempo a Occidente en la tecnologa ms avanzada: la
espacial. El primer satlite construido por el hombre (Sputnik, 19571), el primer vuelo
espacial tripulado por hombres y mujeres (1961, 1963) y los primeros paseos espaciales
fueron rusos. Concentrados en institutos de investigacin o en ciudades cientficas, unidos
por su trabajo, apaciguados y disfrutando de un cierto grado de libertad concedido por el
rgimen pos-estalinista, no es sorprendente que surgieran opiniones crticas en ese mbito
investigador, cuyo prestigio social era, en todo caso, mucho mayor que el de cualquier otra
ocupacin en la sociedad sovitica.
IV
Puede decirse que estas fluctuaciones cala temperatura poltica e ideolgica afectaron al
progreso de las ciencias naturales? Mucho menos de lo que afectaron a las ciencias
humanas y sociales, por no hablar de las ideologas y filosofas. Las ciencias naturales

15. Recuerdo de aquella poca la preocupacin de un bioqumico amigo mo, antiguo pacifista y despus comunista, que
haba aceptado un puesto de estas caractersticas en un centro britnico.

LAS CIENCIAS NATURALES

541

podan reflejar el siglo en que vivan los cientficos tan slo dentro de los confines de la
metodologa emprica que, en una poca de incertidumbre epistemolgica, se generaliz
necesariamente: la de la hiptesis verificable o, en trminos de Karl Popper (1902-1994),
falsable mediante pruebas prcticas. Esto impona lmites a su ideologizacin. La
economa, aunque sujeta a exigencias de lgica y consistencia, ha florecido como una
especie de teologa probablemente como la rama ms influyente de la teologa secular: en
el Mundo occidental porque normalmente se puede formular, y se formula, en unos
trminos que le permiten rehuir el control de la verificacin. La fsica no puede
permitrselo. As, mientras que en el mbito de la economa se puede demostrar que las
escuelas en conflicto y el cambio de las modas del pensamiento econmico son fiel reflejo
de las experiencias y del debate ideolgico contemporneos, esto no sucede en el mbito de
la cosmologa,
Pese a todo la ciencia se hizo eco de su tiempo, aunque es innegable que algunos
movimientos cientficos importantes son endgenos. As, era prcticamente inevitable
que la desordenada proliferacin de partculas subatmicas, especialmente tras la
aceleracin experimentada en los aos cincuenta, condujese a los cientficos a buscar
simplificacin. La arbitraria naturaleza de la nueva, e hipotticamente ltima, partcula
de la que se deca ahora que estaban compuestos los protones, neutrones, electrones y
dems, queda reflejada en su mismo nombre; quark, trmino tomado de Finnegan's Wake
de James Joyce (1963). ste fue muy pronto dividido en tres o cuatro subespecies (con sus
antiquarks), descritas como up, down, sideways o strange, y quarks con charmo, cada
una de ellos dotada de una propiedad llamada color. Ninguna de estas palabras tena nada
que ver con sus significados comunes. Como de costumbre, a partir de esta teora se
hicieron predicciones acertadas, encubriendo as el hecho de que en los noventa no se ha
encontrado ningn tipo de evidencia experimental que avale la existencia de quarks de
ningn tipo.'
Si estos nuevos avances constituan una simplificacin del laberinto subatmico o, por
el contrario, un aumento de su complejidad, es algo que debe dejarse al juicio de los
fsicos capacitados para ello. Sin embargo, el observador lego escptico, aunque
admirado, puede recordar a veces las titnicos esfuerzos intelectuales y las dosis de
ingenio empleadas a fines del siglo XIX para mantener la creencia cientfica en el ter,
antes de que 1os trabajos de Planck y Einstein lo relegaran al museo de las pseudoteoras
junto al flogisto (vase La era del imperio, captulo 10).
La misma falta de contacto de estas construcciones tericas con la nulidad que intentan
explicar (excepto en calidad de hiptesis falsables) las abri

16. John Maddox afirma que esto depende de lo que cada uno entienda por encontrar.Se identificaron algunos
efectos de los quarts pero, al parecer, stos no se encuentran solo sino en pares o tros. Lo que confunde a las
cientficos no es si los quarks existen o no, sino el motivo por el cual nunca estn solos.

542

EL DERRUMBAMIENTO

a las influencias del mundo exterior. No era lgico que, en un siglo tan dominado por la
tecnologa, las analogas mecnicas contribuyeran a conformarlas, aunque esta vez en la
forma de tcnicas de comunicacin y control en los animales y. las mquinas, que desde
1940 han generado un corpus terico conocido bajo varios nombres (ciberntica, teora
general de sistemas, teora de la informacin, etc.)?
Los ordenadores electrnicos, que se desarrollaron a una velocidad de vrtigo despus de la
segunda guerra mundial, especialmente tras la invencin del transistor, tenan una enorme
capacidad para hacer simulaciones, lo que hizo mucho ms fcil que antes desarrollar
modelos mecnicos de los que, hasta entonces, se consideraban las funciones fsicas y
mentales bsicas de los organismos, incluyendo el humano. Los cientficos de fines del siglo
XX hablaban del cerebro si este fuese esencialmente un elaborado sistema de
procesamiento de informacin, y uno de los debates filosficos habituales de la segunda
mitad del siglo era si se poda, y en tal caso cmo, diferenciar la inteligencia humana de la
inteligencia artificial; es decir, qu es lo que habla si lo habla en la mente humana
que no fuese programable en teora en un ordenador.
Es indudable que estos modelos tecnolgicos han hecho avanzar la investigacin. Dnde
estara el estudio de la neurologa esto es, el estudio de los impulsos elctricos
nerviosos sin los de la electrnica? No obstante, en el fondo estas resultan ser unas
analogas reduccionistas, que un da probablemente parecern tan desfasadas como nos lo
parece ahora la descripcin que se hara en el siglo XVIII del movimiento humano en
trminos de un sistema de poleas.
Estas analogas fueron tiles para la formulacin de modelos concretos. Sin embargo,
ms all de stos, la experiencia vital de los cientficos haba de afectar a su forma de
mirar a la naturaleza. El nuestro ha sido un siglo en el cual, por citar a un cientfico que
reseaba la obra de otro, el conflicto entre gradualistas y catastrofistas impregna la
experiencia humana (Jones, 1992, p. 12). Y, por ello, no es sorprendente que haya
impregnado tambin la ciencia.
En un siglo XIX de mejoras y progreso burgus, la continuidad y el gradualismo
dominaron los paradigmas de la ciencia. Fuera cual fuese el sistema locomocin de la
naturaleza, no le estaba permitido avanzar a saltos. El cambio geolgico y la evolucin de
la vida en la tierra se haban desarrollado sin catstrofes, poco a poco. Incluso el previsible
final del universo, en algn futuro remoto, sera gradual, mediante la perceptible pero
inexorable transformacin de la energa en calor, de acuerdo con la segunda ley de la
termodinmica (la muerte trmica del universo.). La ciencia del siglo XX ha desarrollado
una imagen del mundo muy distinta.
Nuestro universo naci, hace quince millones de aos, de una explosin primordial y, segn
las especulaciones cosmolgicas que se barajan en el momento de escribir esto, podra
terminar de una forma igualmente espectacular. Dentro de l la biografa de las estrella y,
por tanto, la de sus planetas est, como el universo, llena de cataclismo: novas,

LAS CIENCIAS NATURALES

543

supernovas, estrellas gigantes rojas, estrellas enanas, agujeros negros y otros fenmenos
astronmicos que antes de los aos veinte eran desconocidos o considerados como
perifricos.
Durante mucho tiempo la mayor parte de los gelogos se resistieron a la idea de grandes
desplazamientos laterales, como los de la deriva de los continentes a travs del planeta en el
transcurso de la historia de la tierra, aunque la evidencia en su favor fuese considerable, Su
oposicin se fundamentaba en cuestiones bsicamente ideolgicas, a juzgar por la acritud de
la polmica contra el principal defensor de la deriva continental., lfred Wegener. En
todo caso, el argumento de quienes consideraban que la deriva continental no poda ser
cierta porque no haba ningn mecanismo geofsico conocido que pudiese llevar a cabo tales
movimientos no era, a priori, ms convincente que el razonamiento de lord Kelvin, en el
siglo XIX, segn el cual la escala temporal postulada en aquel tiempo por los gelogos no
poda ser verdadera porque la fsica, tal corno se conoca entonces, consideraba que la tierra
era mucho ms joven de lo que deca la geologa.
Sin embargo, en los aos sesenta lo que antes era impensable se convirti en la ortodoxia
cotidiana de la geologa: un mundo compuesto por gigantescas placas movedizas, a veces en
rpido movimiento (tectnica de p lacas.)."
Quiz resulte an ms ilustrativo el hecho de que desde los aos sesenta la geologa y la
teora evolucionista regresaran a un catastrofismo directo a travs de la paleontologa. Una
vez ms, las evidencias prima facie eran conocidas desde haca mucho tiempo: todos los
nios saben que los dinosaurios se extinguieron al final del perodo Cretcico. Pero era tal la
fuerza de la creencia darwinista segn la cual la evolucin no era el resultado de catstrofes
(o de la creacin), sino de lentos y pequeos cambios que se produjeron en el transcurso de
la historia geolgica, que este aparente cataclismo biolgico llam poco la atencin.
Sencillamente, el tiempo geolgico se consideraba lo suficientemente prolongado como
para dar cuenta de cualquier cambio evolutivo. Debemos sorprendernos de que, en una poca
en que la historia humana estaba tan marcada por los cataclismos, las discontinuidades
evolutivas llamaran de nuevo la atencin? Todava podramos ir ms lejos: el mecanismo
predilecto de las gelogos y los paleontlogos catastrofistas en el momento en que escribo
esto es el de un bombardeo del espacio exterior, es decir, la colisin con uno o varios grandes
meteoritos. Segn algunos clculos, es probable que cada trescientos mil aos llegue a la
Tierra un asteroide lo suficiente-

17. Las evidencias primo facie consistan en a) el ajuste de las lneas costeras de continentes separados
especialmente el de las costas occidentales de frica y las orientales de Amrica del Sur; b,) la similitud de los
estratos geolgicos en tales casos, y c) la distribucin geogrfica de ciertos tipos de animalesy plantas. Puedo recordar
mi sorpresa cuando en loa aos cincuenta, poco antes del avance de la tectnica de placas un colega geofsico se negaba
ni siquiera a considerar que esto necesitase explicacin.

544

EL DERRUMBAMIENTO

mente grande como para destruir la civilizacin, esto es . el equivalente a ocho

millones de Hiroshimas.
Estas disquisiciones haban sido siempre propias de una prehistoria marginal: pero,
antes de la era de la guerra nuclear, algn cientfico serio hubiese pensado en esos
trminos? Estas teoras de le evolucin que la consideran como un proceso lento,
interrumpido de vez en cuando por un cambio sbito (equilibrio puntuado), siguen
siendo objeto de polmica en los aos noventa, pero son parte ahora del debate dentro
de la comunidad cientfica. Al observador lego tampoco puede pasarle desapercibida
la aparicin, dentro del campo del pensamiento ms alejado de la vida cotidiana, de
dos reas de las matemticas conocidas, respectivamente, como teora de las
catstrofes, iniciada en los sesenta, y teora del caos, iniciada en los ochenta (vanse
pp. 534 y ss.). La primera de ellas se desarroll en Francia en los aos sesenta a
partir de la topologa, e investigaba las situaciones en que un cambio gradual
produce rupturas bruscas, es decir, la interrelacin entre el cambio continuo y el
discontinuo. La segunda, de origen estadounidense, hizo modelos de las situaciones
de incertidumbre e impredictibilida d en las que hechos aparentemente nimios, como
el batir de las alas de una mariposa, pueden desencadenar grandes resultados en otro
lugar, como por ejemplo un huracn.
Para quienes han vivido las ltimas dcadas del siglo no resulta difcil comprender por
qu tales imgenes de caos y de catstrofe aparecan en las mentes de cientficos y
matemticos.

V
Sin embargo, a partir de los aos setenta el mundo exterior afect a la actividad de
laboratorios y seminarios de una manera ms indirecta, pera tambin ms intensa, con
el descubrimiento de que la tecnologa derivada de la ciencia, cuyo poder se
multiplic gracias a la explosin econmica global, era capaz de producir cambios
fundamentales y tal vez irreversibles en el planeta Tierra, o al menos, en la Tierra
como hbitat para los organismos vivos. Esto era an ms inquietante que la perspectiva
de una catstrofe ocasionada por el hombre, en forma de guerra nuclear, que obsesiona la
conciencia y la imaginacin de los hombres durante la larga guerra fra, ya que una guerra
nuclear globalizada entre la Unin Sovitica y los Estados Unidos pareca poder evitarse
y, en efecto, se evit. No era tan fcil escapar de los subproductos del crecimiento
cientfico-econmico. As, en 1973, dos qumicos, Rowland y Molina, fueron los
primeros en darse cuerna de que los clorofuorobocarbonados, ampliamente empleados
en la refrigeracin y en los nuevos y populares aerosoles, destruan el ozono de la
atmsfera terrestre. No es de extraar que este fenmeno no se hubiese percibida antes, ya
que a principios de los aos cincuenta la emisin de estos elementos qumicos (CFC 11
y CFC 12) no superaba las cuarenta mil toneladas, mientras que entre 1960 y 1972 se

LAS CIENCIAS NATURALES

545

emitieron a la atmsfera ms de 34 millones de toneladas.', As, a principios de los aos

noventa, la existencia de grandes agujeros en la capa de ozono de la atmsfera era del
dominio pblico, y la nica pregunta a hacerse era con qu rapidez se agotara la capa de
ozono, y cundo se rebasada la capacidad da recuperacin natural. Estaba claro que si nos
deshacamos de los CFC la capa de ozono se repondra. Desde loa aos setenta empez a
discutirse seriamente el problema del efecto invernadero, el calentamiento incontrolado
de la temperatura del planeta debido a la emisin de gases producidos por el hombre, y en
los aos ochenta se convirti en una de las principales preocupaciones de especialistas y
polticos (Smil, 1990). El peligro era real, aunque en ocasiones se exageraba mucho.
Casi al mismo tiempo el trmino ecologa, acuado en 1873 para describir la rama
de la biologa que se ocupaba de las interrelaciones entre los organismos y su entorno,
19
adquiri su connotacin familiar y casi politica (Nicholson, 1970). Estas eran las
consecuencias naturales del gran boom econmico del siglo (vase el captulo IX).
Estos temores bastaran para explicar por qu en (los aos setenta la poltica y las
ideologas volvieron a interesarse por las ciencias naturales, hasta el punto de penetrar en
algunas partes de las propias ciencias en forma de debates sobra la necesidad de lmites
prcticos y morales en la investigacin cientfica.
Estas cuestiones no se haban planteado seriamente desde el final de la hegemona
teolgica. Y no debe sorprendernos que se planteasen precisamente desde aquellas ramas
de las ciencias naturales que siempre haban tenido, o parecan tener, implicacin directa
con las cuestiones humanas: le gentica y la biologa evolutiva. Ello sucedi porque, diez
aos despus de la segunda guerra mundial las ciencias de la vida experimentaron una
revolucin con los asombrosos avances de la biologa molecular, que desvelaron los
mecanismos universales de la herencia, el cdigo gentico.
La revolucin de la biologa molecular no fue un suceso inesperado. Despus de 1914
poda darse por hecho que la vida poda y tenia que explicarse en trminos fsicos y
qumicos, y no en trminos de alguna esencia inherente a los seres vivos.' De hecho, los
modelos bioqumicos sobre el posible origen da la vida en la Tierra, empezando con la
luz solar, el metano, el amonaco y el agua, fueron sugeridos por primera vez (en buena
medida con intenciones antirreligiosas) en la Rusia sovitica y en Gran Bretaa durante
los aos veinte, y situaron el tema en el terreno de la discusin cientfica seria. Dicho
sea

18. Worls Resources, 1986, cuadro 11.1, p. 319.

1 9, La ecologa es tambin la principal disciplina y herramienta intelectual que nos permite esperar que la
evolucin humana pueda mutarse, pueda desviarse hacia un nuevo cauce da manera que el hombre deje de ser un
peligro para el medio ambiente del que depende su propio futuro.
20. Cmo pueden explicar la fsica y la qumica los acontecimientos espacio-temporales que se producen
dentro de los lmites espaciales de un organismo vivo? (Shordinger 1994, p.2)

546

EL DERRUMBAMIENTO

de paso, la hostilidad hacia le religin sigui siendo un elemento dinamizador de las

investigaciones en este campo, y tanto Crick como Linus Pauling son ejemplos de ello
(Olby. 1970. p. 943). Durante dcadas la biologa dedic sus mayores esfuerzos al estudio
de la bioqumica y de la fsica, desde que se supo que las molculas de las protenas se
podan cristalizar y, por tanto, analizar cristalogrficamente. Se saba que una sustancia,
el cido desoxirribonucleico (ADN), desempeaba un papel, posiblemente el papel
central, en la herencia: pareca ser el componente bsico del gen, la unidad de la
herencia A finales de los aos treinta an se intentaba desentraar el problema de cmo
el gen causaba la sntesis de otra estructura idntica a l mismo en la que incluso se
copia[ba]n las mutaciones del gen original (Muller 1951, p. 95). En definitiva, se
investigaba cmo actuaba la herencia. Despus de la guerra estaba claro que, como dijo
Crick, grandes cosas aguardaban a la vuelta de la esquina. El brillo del descubrimiento
hecho por Crick y Watson de la estructura de doble hlice del ADN y la forma en que
explicaba la copia de genes mediante un elegante modelo mecnico-qumico, no queda
empaado por el hecho de que otros investigadores estuviesen acercndose a los mismos
resultados a principios de los aos cincuenta.
La revolucin del ADN, el mayor descubrimiento de la biologa (J. D. Bernal), que
domin las ciencias de la vida durante la segunda mitad del siglo, se refera
esencialmente a la gentica y, en la medida en que el darwinismo del siglo XX es
exclusivamente gentico, a la evolucin. Tanto la gentica como el darwinismo son
materias muy delicadas, porque los modelos cientficos de estos campos tienen muchas
veces una carga ideolgica cabe recordar aqu la deuda de Darwin con Malthus (vase
Desmond y Moore, captulo 18)- y porque frecuentemente tiene efectos polticos (como
el darwinismo social). El concepto de raza ilustra esta interaccin. El recuerdo de la
poltica racial del nazismo hizo que para los intelectuales liber5ales, entre lo que se
encontraban la mayora de los cientficos, fuera prcticamente impensable trabajar con
este concepto. De hecho, muchos dudaron incluso que fuese legtimo investigar
sistemticamente las diferencias genticas determinadas entre los grupos humanos, por
temor a que los resultados sirviesen de apoyo a las tesis racistas. De manera ms
general, en los pases occidentales las ideologas posfacista de democracia e igualdad
resucit viejos debates de la naturaleza contra la crianza o de la herencia contra el
entorno. Evidentemente, el individuo humano es configurado por la herencia y por el
entorno; por los genes y por la cultura. Pero los conservadores se inclinaban con gusto a
aceptar una sociedad de desigualdades inamovibles, esto es,
genticamente
determinadas, y la izquierda, con su compromiso con la igualdad, sostena que la accin
social poda superar todas las desigualdades ya que, en el fondo, stas estaban
determinadas por el entorno.

21. Tambin a la variante esencial matemtico-mecnica de la ciencia experimental, a lo que quiz de sebe
que no haya encontrado un entusiasmo al cien por cien en otras ciencias de la vida menos cuantificables o
experimentales, como la zoologa y la paleontologa (vase Lewontin, 1973).

LAS CIENCIAS NATURALES

547

La controversia se encon con la cuestin de la inteligencia humana que, por sus

implicaciones en la escolarizacin universal o selectiva, era altamente poltica, hasta el
punto que gener polmicas an mas encendidas que las suscitadas por la raza, aunque
ambas estaban relacionadas. Cun importantes eran estos debates se pudo ver con el
resurgimiento del movimiento feminista (vase el captulo X), algunos de cuyos
idelogos llegaron prcticamente a afirmar que todas las diferencias mentales entre
hombres y mujeres estaban determinadas por la cultura, esto es, por el entorno. De hecho,
la adopcin del trmino gnero en sustitucin de sexo implicaba la creencia de que
mujer, no era tanto una categora biolgica como un rol social. El cientfico que intentase
investigar cuestiones tan delicadas saba que se estaba aventurando en un campo de minas
poltico. Incluso quienes se adentraban en l deliberadamente, como E. O. Wilson, de
Harvard (1929), el paladn de la sociobiologa, evitaban hablar con claridad,"
Lo que todava enrareci ms el ambiente fue que los propios cientficos, especialmente los
del mbito ms claramente social de las ciencias de la vida (la teora evolutiva, la
ecologa, la etologa o estudio del comportamiento social de los animales y similares)
acusaban del uso de metforas antropomrficas o sacaban conclusiones humanas. Los
sociobilogos, o quienes popularizaban sus hallazgos, sugirieron que en nuestra existencia
social todava predominaban los caracteres (masculinos) heredados de los milenios
durante los cuales el hombre primitivo experiment un proceso de seleccin para adaptarse,
como cazador, a una existencia ms predadora en hbitats abiertos (Wilson, ibid.). Esto no
slo irrit a las mujeres, sino tambin a los historiadores. Los tericos evolucionistas
analizaron la seleccin natural, a la luz de la gran revolucin biolgica, como la lucha por
la existencia de el gen egosta (Dawkins. 1976). Incluso los partidarios de la versin
dura del darwinismo se preguntaban qu tena que ver realmente la seleccin gentica con
los debates sobre el egosmo, la competencia y la cooperacin humanas. Una vez mas, la
ciencia se vio asediada por los crticos, aunque, significativamente, no sufri ya el acoso
de la religin tradicional, exceptuando algunas grupos fundamentalistas intelectualmente
insignificantes. El clero aceptaba ahora la hegemona del laboratorio, y procuraba extraer
todo el con-

22. Mi impresin gen eral sobre la informacin disponible es que Homo sapiens es una especie animal
muy caracterstica en cuanto se refiere a la calidad y a la magnitud de la diversidad gentica que afecta a su
conducta. Si se me permite la comparacin, la unidad ps quica da la especie humana ha rebajado su status, y
de ser un dogma se ha convertido en una hiptesis verificable. Esto no es nada fcil de decir en el ambiente
poltico actual de los Estados Unidos, y algunos sectores de la comunidad acadmica la consideran una
hereja punible. Pero si las ciencias sociales quieren ser honestas no tienen otra alternativa que afrontar
directamente la cuestin. Es preferible que los cientficos estudien la cuestin de la diversidad conductual
gentica que mantener una conspiracin de silencio en nombre de las buenas intenciones. (Wilson. 1977.p.
133).
E l significado real de este retorcido prrafo es que las ra zas existen y que, por razones genticas, en
algunos aspectos concretos son permanentemente desiguales.

548

EL DERRUMBAMIENTO

suelo teolgico posible de la cosmologa cientfica cuyas teoras del big bang podan a
los ojos de la fe, presentarse como prueba de que un Dios haba creado el mundo. Por
otro lado, la revolucin cultural occidental de los ao sesenta y setenta produjo un
fuerte ataque neorromntico e irracionalista contra la visin cientfica del mundo;
un ataque cuyo tono poda pasar de radical a reaccionario con facilidad.
A diferencia de lo que ocurra en las trincheras exteriores de las ciencias naturales, el
bastin principal de la investigacin pura en las ciencias duras se vio poco afectado por
estos ataques, hasta que en los aos setenta se vio claro que la investigacin no se
poda divorciar de las consecuencias de las tecnologas que ahora engendraba. Fueron
las perspectivas de la ingeniera gentica, en los seres humanos y en otras formas de
vida las que llevaron a plantearse la cuestin de si deban ponerse lmites a la
investigacin cientfica. Por vez primera se oyeron opiniones de este tipo entre los
propios cientficos, especialmente en el campo de la biologa, porque a partir de aquel
momento algunos de los elementos esenciales de las tecnologas frankensteinianas ya
no eran separables de la investigacin pura o simples consecuencias de ella, sino que,
como en el caso del proyecto Genoma, pretende hacer el mapa de todos los genes
humanos hereditarios, eran la investigacin bsica. Estas crticas minaron lo que todos
los cientficos haban considerado hasta entonces, y la mayora sigui considerando,
como el principio bsico de la ciencia, segn el cual, salvo concesiones marginales a
las creencias morales de la sociedad," la ciencia debe buscar la verdad dondequiera
que esta bsqueda la lleve. Los cientficos no tenan ninguna responsabilidad por lo
que los no cientficos hicieran con sus hallazgos. Que, como observ un cientfico
estadounidense en 1992, ningn bilogo molecular importante que yo conozca ha
dejado de hacer alguna inversin financiera en el negocio bi otecnolgico
(Lewontin, 1992, p. 37; pp. 31-40), o que la cuestin (de la propiedad) est en
el centro de todo lo que hacemos (ibid, p. 38), pone en entredicho esta pretensin de
pureza.
De lo que se trataba ahora no era de la bsqueda de la verdad, sino de imposibilidad de
separarla de sus condiciones y consecuencias. Al mismo tiempo, el debate se
dirima esencialmente entre los optimistas y los pesimistas acerca de la raza
humana, ya que el presupuesto bsico de quienes contemplaban restricciones o
autolimitaciones en la investigacin cientfica era que la humanidad, tal como estaba
organizada hasta el momento, no era capaz de manejar el potencial de
transformacin radical que posea, ni siquiera de reconocer los riesgos que
estaba corriendo. Porque incluso los brujos que no aceptaban lmites en sus
investigaciones desconfiaban de sus aprendices. Los argumentos en favor de una
investigacin ilimitada ataen a la investigacin cientfica bsica, no a las
aplicaciones tecnolgicas de la ciencia, algunas de las cuales deben restringirse
(Baltimore, 1978).
Pero incluso estos argumentos se alejaban de lo esencial. Porque, como

23. Como, en especial, la restriccin de no experimentar con seres humanos.

LAS CIENCIAS NATURALES

549

todos los Cientficos saban, la investigacin cientfica no era ilimitada y libre, aunque slo
fuese porque necesitaba unos recursos que estaban limitados. La cuestin no estribaba en
si alguien deba decir a los investigadores qu podan hacer o no, sino en quin impona
tales lmites y directrices, y con qu criterios. Para la mayora de los cientficos, cuyas
instituciones estaban directa o indirectamente financiadas con fondos pblicos, los
controladores de la investigacin eran los gobiernos, cuyos criterios, por muy sincera que
fuese su devocin por los valores de la libre investigacin, no eran los de un Planck, un
Rutherford o un Einstein.
Sus prioridades no eran, por definicin, las de la investigacin pura, especialmente
cuando esa investigacin era cara. Cuando el gran boom global lleg a su fin, incluso los
gobiernos ms ricos, cuyos ingresos no superaban ya a sus gastos, tuvieron que hacer
cuentas. Tampoco eran, ni podan ser, las prioridades de la investigacin aplicada que
daba empleo a la gran mayora de los cientficos, porque stas no se fijaban en
trminos del avance del conocimiento en general (aunque pudiera resultar de ella),
sino en funcin de la necesidad de lograr ciertos resultados prcticos, como, por
ejemplo, una terapia efectiva para el cncer o el SIDA. Quienes investiga ban en estos
campos no se dedicaban necesariamente a aquello que verdaderamente les
interesaba, sino a lo que era socialmente til o econmicamente rentable, o por lo
menos aquello para lo que se dispona de dinero, aunque confiasen en que volviera a
llevarles alguna vez a la senda de la investigacin bsica. En estas circunstancias,
resultaba retrico afirmar que poner lmites a la investigacin era intolerable porque el
hombre, por naturaleza, perteneca a una especie que necesitaba satisfacer su curiosidad,
explorar y experimentar (Lewis Thomas, en Baltimore, 1978, p. 44), o que,
siguiendo la consigna de los montaeros, debemos escalar las cimas del conocimiento
porque estn ah.
La verdad es que la ciencia (un trmino por el que mucha gente entiende las
ciencias naturales duras) era demasiado grande, demasiado poderosa, demasiado
indispensable para la sociedad en general y para sus patrocinadores en particular
como para dejarla a merced de s misma. La paradoja de esta situacin era que, en
lti mo anlisis, el poderoso motor de la tecnologa del siglo XX, y la economa que
sta hizo posible, dependan cada vez ms de una comunidad relativamente
minscula de personas para quienes estas colosales consecuencias de sus actividades
resultaban secundarias o triviales. Para ellos la capacidad humana de viajar a la Luna o de
transmitir va satlite las imgenes de un partido de ftbol disputado en Brasil para
que pudiera verse en un televisor de Dsseldorf, era mucho menos interesante que el
descubrimiento de un ruido de fondo csmico que perturbaba las comunicaciones, pero
que confirmaba una teora sobre los orgenes del uni verso. No obstante, al igual que
el antiguo matemtico griego Arqumedes, saban que habitaban, y estaban
ayudando a configurar, un mundo que no poda comprender lo que hacan, ni se
preocupaba por ello. Su llamamiento en favor de la libertad de investigacin era como
el grito de Arqumedes a

550

EL DERRUMBAMIENTO

los soldados invasores, contra quienes haba diseado artefactos para la defensa de su
ciudad, Siracusa, en los que ni se fijaron cuando lo mataban: Por Dios, no destrocis mis
diagramas. Era comprensible, pero poco realista.
Slo los poderes transformadores de los que tenan la llave les sirvieron de proteccin,
porque stos parecan depender de que se permitiera seguir a su aire a una lite
privilegiada e incomprensible hasta muy avanzado el siglo, incomprensible incluso por
su relaltiva falta de inters en los signos externos de la riqueza y el poder. Todos los
estados del siglo XX que actuar on de otra manera tuvieron ocasin de lamentarlo. En
consecuencia, todos los estados apoyaron la ciencia, que, a diferencia de las artes y de la
mayor parte de las humanidades, no poda funcionar de forma eficaz sin tal apoyo, ala
vez que evitaban interferir en ella en la medida de lo posible. Pero a los gobiernos no les
interesan las verdades ltimas (salvo las ideolgicas o religiosas) sino, la verdad
instrumental. Pueden a lo sumo fomentar la investigacin pura (es decir la que resulta intil
de momento) porque podra producir algn da algo til, o por razones de prestigio
nacional, ya que en este terreno la consecucin de premios Nobel se antepone a la de las
medallas olmpicas, y se valora mucho ms. Estos fueron los fundamentos sobre los que se
erigieron las estructuras triu nfantes de la investigacin y la teora cientfica, gracias a
las cuales el siglo XX ser recordado corno una era de progreso y no nicamente de
tragedias humanas.

Captulo XIX
EL FIN DEL MILENIO
Estamos en el principio de una nueva era, que se caracteriza
por una gran inseguridad, por una crisis permanente y por
la ausencia de cualquier tipo de status quo ... Hemos de
sor conscientes de que nos encontramos en una de aquellas
crisis de
la historia mundial que describi Jakob
Burckhardt. sta no es menos importante que la que se
produjo despus de 1945, aun cuando ahora los condiciones
para remontarla parecen mejores, porque no hay potencias
vencedoras ni vencidas, ni siquiera en la Europa oriental.
M. STRMER en Bergedorf (1993, p. 59)
Aunque el ideal Terrenal del socialismo y el comunismo se
haya derrumbado, los problemas que este ideal intentaba
resolver permanecen: se trata de la descarada utilizacin serial
del desmesurado poder del dinero, que muchas veces dirige el
curso de los acontecimientos. Y si la leccin global del siglo
XX no produce una seria reflexin, el inmenso torbellino
rojo puede repetirte de principio a fin.
AL.EXANDERSolzhenitsyn,enNewCorkTimes,
28denoviembrede1993
Para un escritor es un privilegio haber presenciado el final de
tres estados: repblica de Weimar, el estado fascista y la
Repblica Democrtica Alemana. Creo que no vivir lo
suficiente como para presenciar el final de la Repblica
Federal.
HEINER MLLER (1992. p. 361)

TECNOLOGA , ECONOM A Y SOCIEDAD

o los dems recursos, dentro de ciertos lmites y sujetos a las restricciones que
le son i mpuestas, dic hos funcionarios se e ncuentren en una posicin muy
similar a la de sus colegas norteamericanos o a la del propietario privado de bienes
productivos.
Tanto en lo que respecta a la definicin de los derechos de propiedad como a su
asignacin a los individuas o grupos, se hacen frecuentemente distinciones entre
varias clases de propiedad. Ciertas reglas pueden aplicarse a la tierra, otras a
los edificios que se construyen en ella, otras a l o s i n s t r u me n t os o ma q u i n a s ,
d e r ec h o s pe r s o n a l e s , o a p r o p i e d a de s "incorpreas" o intangibles como las
patentes comerciales de propiedad l i t e r a r i a , l a " r e p u t a c i n " d e l o s n e go c i o s ,
l o s e n c a n t o s m gi c o s q u e se vende n en el frica Occidental o los nombres
propios, recla mados corno propiedad familiar en las Islas Marquesas del
Pacfico del Sur. La distincin ms importante ent re los diversos tipos de
propiedad es quizs la que s e f or mul a e n t r e bi e ne s pr oduc ti vos , c o mo l a
t i er ra, l os i mpl ementos y las mquinas, o sea lo que llaman los economistas el
capital, y aquellas cosas utilizadas directa mente para la s atisfaccin, es deci r
lo que desi gnan los economistas c omo bi enes de c onsumo. La tenencia de
estos ltimos es de evidente importancia para los individuos, ya que ellos ha c en
posi bl e s l a s a ti s f a cc i n de a l gunos i mpor t a nt e s de s e os . Pe r o e l uso que se da
al capit al a fe cta obvi a me nte a toda l a soci edad; quie ne s po se en bi enes
product i vos s on c apac es de lle ga r a adquiri r un poder y una influencia
considerables, ya que sus decisiones pueden tener consecuencias de largo
alcance en la determinacin de la clase y la cantidad de bienes productivos, as
como en los niveles generales de la actividad ec onmic a y la s oport uni dades
de emple o que s e of rec en a l os de m s .
La tecnologa
Los ma t e r i a l e s c on l os que una s oc i e da d sa t i s f ac e s us ne c e si dade s i n cluyen
por igual a los recursos y a la tecnologa que transf orma dichos recursos en los
obj etos que quieren los hombres. Sin embargo, la tecnologa no slo incluye a
los instrumentos, mquinas, y otros implementos...) sino tambin al conocimiento
acumulado y la tcnica requerida para utili z a r c u a l qu i e r i ns t r u me nt o
di sp oni b l e . Si n e l c ono c i mi e nt o r e qu e r i d o, r e s ul t a de po c o va l or l a c o mp l e j a
ma q ui n a r i a ; p or e l c ont r a r i o , di s poniendo de tal conocimiento, incluso los ms
burdos instrumentos pueden ser suma mente tiles_ Un 'si mple ins trumento de
cortar puede producir' resultados extraordinarios en manos de una persona
hbil, mientras que l a ma q ui na r i a mo de r n a r e s ul t a i n t i l e n ma n o s d e
c a mpes i no s o t r i b eos l etr ados o se mil et ra dos, co mo e st n des cubr ie ndo
act ual me nte muchas naciones que tratan de industrializarse. (A veces, sin
embargo, como oc ur r e e nt r e l os ma n us d e l Pa c f i c o del s ur , l os na t i vos
ant er i or me nt e ignorantes de la tecnologa moderna aceptan con gran
entusiasmo y considerable facilidad las complej as mquinas y los nue vos
aparatos.) Una , descripcin completa de la tecnologa incluira n o slo los
implementos especficos que usan los hombres, sino tambin el saber
tradicional, las h a b i l i d a d e s p r c t i c a s y e d o n d e e l l o e x i s t e , e l ma r c o
f u n d a m e n t a l d e los principios cientficos o los conocimientos generales.
El ni ve l de de s a rr ol lo e c onmi c o l ogr a do e n c ual qui e r s oci e dad depende de
muchos factores. Hay una evidente relacin entre la tecnologa

249

INSTITUCIONES SOCIALES
250
y el medio geogrfico, el cual presenta muchos de los ms importantes problemas que deben
resolver los hombres y proporciona los recursos que stos pueden utilizar. El beduino del
desierto necesito habilidades, tcnicas y equipo distintos a los que requiere el campesino del
Tibet, al africano de la selva o el europeo urbano. Sin embargo, las limitaciones del
medio, aunque formulan problemas y limitan las opciones de los hombres, "no
deter min an de manera precisa los cauces e n que se desarrollar una economa
(tecnologa). Mediante su habilidad y su trabajo, el hombre produce. una especie de medio
secundario, el cual es una funcin de las tcnicas y los recursos". No obstante, cuando
la naturaleza ofrece pocos recursos, la tecnologa es fundamentalmente tosca o est
limitada a campos muy reducidos. En las zonas en que se encuentran abundantes recursos
por ejemplo, carbn y acero, grandes ros, bosques y campos de aluvin se hace
posible una tecnologa ms completa y productiva.
Pero la presencia o ausencia de la limitacin natural es slo parte de la historia. La
existencia de recursos favorables no garantiza en s misma el nacimiento de una
tecnologa avanzada; ejemplo de ello son las culturas de los indios de Norteamrica
anteriores .a la llegada del hombre blanco. Los recursos, como las necesidades humanas,
no son entidades fijas; la tierra 'y sus productos slo llegan a ser "recursos" cuando los
hombres aprenden a utilizadas. El petrleo era un elixir para uso exclusivo de
charlatanes ambulantes hasta que alguien descubri la manera de refinado. Incluso despus
de que los cientficos haban descubierto la existencia del uranio, -ste era apenas algo
ms que un mero inters acadmico hasta que lleg a ser el ingrediente esencial en la bomba
atmica y fue reconocido su valor como una fuente potencial de poder. Las cadas de agua son
meras maravillas panormicas u obstculos para la navegacin, y a veces objetos de
adoracin, a menos que los hombres aprendan a utilizar su energa. "La marcha de la
invencin conquista la tierra desperdiciada en cultivos secos, convierte un rayo de luz
en parte de la gran industria y mantiene el catlogo de los recursos naturales en un perpetuo
fluir." 14
La tecnologa, pues, depende del conocimiento. Todos los adelantos tcnicos, as como
el conocimiento cientfico, derivan de lo que ya es utilizado y conocido. Durante la mayor
parte de la historia humana, el conocimiento y las habilidades importantes para las artes
industriales fueron trasmitidos de una generacin a otra, en la misma forma que los
padres enseaban a sus hijos, los maestros adiestraban a los aprendices o los ms viejos
cuidaban de la educacin de sus descendientes. Ahora, como entonces, un puado de
personas con imaginacin, siguiendo un tpico proceso de pruebas y errores, invent
nuevos instrumentos y tcnicas, o descubri nuevos hechos con los cuales poda asegurarse un
mayor progreso tecnolgico. En pocas recientes, la tecnologa ha llevado a depender
cada vez ms no tanto del conocimiento tradicional o in cluso del empirismo racional
enfocado hacia los problemas prcticos, sino ms bien del conocimiento cientfico
abstracto. El inventor prctico, como Thomas Edison o George Westinghouse, y el
mecnico precursor por ejemplo, Henry Ford, son remplazados por el ingeniero

13 Daryl l Forde y Mary Douglas, "Primitive Econo mics", en Harry L. Shapire

(ed.), Man, Culture, and Society, Nueva York: Oxford University Press, 1956, p. 331.
14. Hamilton y Hill, op- cit., p. 529.

TECNOLOGA, ECONOMA Y SOCIEDAD

251
tcnicamente calificado y el cientfico en su laboratorio o estudio. Las maravillas de la
industria moderna son cada vez ms el resultado de la elaboracin de concepciones
abstractas como E=MC2, y el producto del tubo de ensayo, la escala de corredera, el
microscopio, la computadora electrnica y otros instrumentos de la investigacin cientfica
contempornea. (Para un anlisis de la ciencia como institucin social, vase el captulo XV.)
En cierta medida, la tecnologa es tambin autogeneradora; sus distintas partes estn a
menudo tan estrechamente ligadas, que una brecha abierta en un punto permite avances en otros.
La fuente y el volumen de poder disponibles para usos productivos son de particular
importancia en el desarrollo tecnolgico. Muchas cosas estn fuera de alcance mientras
hombre depende slo de su propia energa o incluso de la de animales domsticos.
Los hombres musculosos equipados con hachas slo pueden derribar unos cuantos
rboles cada da; en cambio, una sierra mecnica incrementa notablemente su productividad.
Es por esta razn que realizaciones como la invencin de la mquina de vapor, la conquista de
la electricidad y, el dominio de los grandes ros han tenido gran influencia en el
desarrollo tecnolgico en general, y prometen tener semejantes efectos en el futuro de la
tecnologa y la sociedad en todos los pases.
Sin embargo, la aceptacin de nuevos instrumentos, mquinas o procesos no es automtica, sino
depende en gran parte de las ideas y valores prevalecientes. En la moderna sociedad industrial,
el cambio tecnolgico y la innovacin no solamente son bien recibidos por lo general, sino son
tambin, positivamente estimulados, tanto por nuestros valores predominantes como por
incentivos institucionalizados para la creacin que constituyen un visible sistema. Son tan
receptivos los hombres de la sociedad industrial con respecto a las innovaciones tcnicas, que
frecuentemente adoptan nuevas tcnicas o productos sin preocuparse por las posibles
consecuencias sociales que pueden derivar de ello para los trabajadores, para la comunidad,
para las prcticas .y valores aceptados. La actitud racional hacia la tecnologa que
caracteriza la vida urbana e industrial una actitud que considera sobre todo la clara
eficiencia tecnolgica ofrecida por algo nuevo- no se encuentra histricamente en la
mayora de las otras sociedades. En muchos grupos, los nuevos instrumentos, tcnicas e
implementos pueden ser adoptados si ofrecen hacer ms fciles las tareas tradicionales o
producir mayores o mejores cantidades de las cosas que desean los hombres. Pero, como
seala Linton, "una sociedad no aceptar una nueva invencin por el mero hecho de que sea
mejor que algo que ya se tiene si queda dentro del campo de lo que la sociedad considera
insignificante' Las ventajas que habrn de obtenerse no bastan para compensar las
molestias y dificultades que implican tales cambios. Una sociedad que acepta como
inevitable o deseable el trabajo manual no buscar aparatos sustitutos. Y a menos que
haya un fuerte deseo por poseer nuevos instrumentos o tcnicas, los fracasos y errores
ocasionales que ocurren con frecuencia cuando los inventos se ponen a trabajar al principio
pueden apaciguar cualquier inters que pueda haber existido sobre ellos. Cuando las
innovaciones afectan profundamente las concepciones existentes o amenazan los valores
15. Ralph Linton, Estudio del hombre, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1965, p.
313.

252
INSTITUCIONES SOCIALES
establecidos, pueden ser perfectam ente rechazadas, a pesar de todas sus ventajas.
Por ejemplo, el arado de hierro fundido, inventado en 1814, tena al principio poca
aceptacin entre muchos cultivadores norteamericanos, los cuales teman que este instrumento
envenenara la tierra; slo hasta que desaparecieron tales temores pudo utilizarse este
eficaz implemento.
En las pequeas sociedades tradicionales, relativamente homogneas, en las que el
individuo difcilmente evade los controles impuestos por el grupo, la aceptacin de
cualquier invento tecnolgico depende de su evidente utilidad, su compatibilidad con los
valores prevalecientes, su efecto potencial sobre la estructura social y el poder o la persuasin
del inventor. En sociedades ms grandes, ms complejas y diferenciadas, "hay
importantes distinciones entre los grupos y los individuos en lo que respecta a sus actitudes
y reacciones frente a las nuevas y viejas tcnicas de produccin. Los nuevos instrumentos,
mquinas o mtodos son frecuentemente adoptados slo despus de una larga y difcil
lucha en la que los innovadores, los defensores, los que se resisten y otros que mantienen
una actitud pasiva o desinteresada aunque en muchos casos no dejan de ser afectados por
ellos representan un complejo drama dentro del escenario histrico. Los motines
fueron frecuentes en los primeros das de la Revolucin Industrial en Inglaterra, donde los
trabajadores atacaban las mquinas que cambiaban su manera de vivir y afectaban sus
fuentes de trabajo. Los sindicatos contemporneos se resisten a veces a aceptar los
cambios tecnolgicos que amenazan romper las rutinas de trabajo de sus miembros o
pueden conducir a una disminucin de sus ingresos; en Norteamrica, los pintores de
casas son decididos adversarios de los rodillos domsticos de pintura e insisten en que
slo ellos pueden usar una brocha, de tamao frecuentemente limitado. Muchos otros
sindicatos, debe ser sealado, aceptan los mejoramientos tecnolgicos, pero tratan de
controlar su introduccin amortiguando as los efectos de estas innovaciones sobre sus
miembros, y usufructuando algunas de las ventajas que hacen posibles. A veces, las
invenciones han sido adoptadas slo despus de dramas personales de proposiciones, rechazos, perseverancia y xitos finales. En 1913, Lee De Forest fue declarado
prcticamente convicto, acusado de utilizar el correo para defraudar con la venta de
acciones para producir el amplificador audin, un aparato que posteriormente se revel
como un paso fundamental hacia el desarrollo de la electrnica moderna. El automvil
fue considerado al principio como una simple diversin de los ricos, y slo despus de
que Henry Ford inici la produccin de un coche barato y estndar ("usted puede
comprar esto en cualquier color que desee mientras sea negro"), se convirti en un medio
general de transporte.
Tanto el sistema institucional y la estructura del poder y el control, corno el carcter de
los participantes, pueden determinar la aparicin de estos dramas. Aquellos que poseen
poder sobre la propiedad y las personas pueden insistir en el uso de nuevos aparatos a
pesar de la oposicin de los dems; as, por ejemplo, los manufactureros britnicos, a
principio del siglo XIX, continuaron adelante no obstante la resistencia de los trabajadores. A
medida que la tecnologa se vuelve ms elaborada, la habilidad para manejar los
recursos y la fuerza de trabajo se hace cada vez ms importante como requisito para
mayores avances, y mucho de la discusin contempornea se refiere a las capacidades
relativas de una

TECNOLOGA, ECONOMA Y SOCIEDAD

253
sociedad planificada como la que existe en la Unin Sovitica y las de una sociedad
organizada de modo ms flexible, como la de Estados Unidos, para lograr una rpida
tasa de crecimiento tecnolgico. Pero el poder tambin puede ser usado para impedir el
cambio, ya que los que controlan el capital y los recursos pueden rehusars e a que se haga
uso de nuevos inventos o pueden colocar obstculos en el camino del inventor; las
corporaciones han acaparado a veces loa nuevos inventos para impedir prdidas
econmicas, o han hecho a un lado nuevos mtodos o productos debido a que no se
ajustan de manera efectiva en el modo corriente de produccin."
En resumen, pues, los usos de la tecnologa, as como su crecimiento, deben considerarse en
el contexto del conocimiento y las habilidades existentes, y en el marco de los valores que
les apoyan o prohben, y en relacin tambin con el sistema prevaleciente de controles
institucionales y la estructura vigente de papeles y relaciones.
Las complejas interrelaciones que existen entre la tecnologa' y los factores sociales y
culturales pueden observarse en el severo panorama de problemas que presentan las zonas
subdesarrolladas que estn tratando actualmente de industrializarse. Esas sociedades
predominantemente agrcolas se enfrentan a problemas estrictamente econmicos de
acumulacin de suficientes reservas de capital que hagan posible la compra o la
manufactura de los instrumentos o mquinas que necesitan, pero esta tarea econmica, est
condicionada por muchas limitaciones culturales y sociales. Los valores y creencias
tradicionales provocan a menudo una fuerte resistencia hacia las nuevas tcnicas. Los
aldeanos rabes, por ejemplo, se resistan a que se instalara una bomba en su aldea
debido a que ello eliminara la tarea tradicional femenina de cargar agua; y los trabajadores
azucareros de Puerto Rico se opusieron al uso de aparatos mecnicos porque "la caa
necesita el toque humano para crecer bien".17 Los campesinos y tribeos estn con
frecuencia poco dispuestos o se rehusan a aceptar las demandas impuestas por el trabajo
fabril, y en algunos casos slo podan encontrarse muy pocos tcnicos, gerentes y
trabajadores calificados que tuvieran los conocimientos y habilidades necesarias para
hacer operar una planta industrial. A pesar de la oposicin no frente a los frutos de la
industrializacin, para los cuales hay a menudo gran demanda, sino frente a sus
exigencias, quienes poseen poder poltico y econmico son generalmente capaces,
directa o indirectamente, de imponer su decisin para introducir la moderna tecnologa.
Pero ellos pueden estar constreidos en sus polticas y programas determinados por las
situaciones a las que se enfrentan: por ejemplo, la presin del crecimiento demogrfico
sobre los recursos disponibles; el descontento entre aquellos que son incapaces de
asegurar las actuales satisfacciones debido a que su trabajo debe canalizarse hacia la
manufactura de instrumentos, mquinas y fbricas, en vez de orientarse a la produccin
de los bienes que desean; la poca disposicin de los hombres de negocios para invertir en
los campos de produccin que

16. Vase, por ejemplo, los casos descritos por Bernhard J. St rn, "Resistances to the
Adoptions. of the Technological Innovations", cap. 4, en National Resources
Conmittee, Tecnological T re n d s a n d N at i on a l P ol i c y
W a s h i n gt o n , D . C .;
U n i t e d States Government Printing Office, 1937, pp. 39-66.
17
Citado en Margaret Mead (ed.), Cultural Patterns and Technical Change, Nueva
York: New American Library, 1955, pp. 238-41.

254
INSTITUCIONES SOCIALES
suponen riesgos pero que son socialmente necesarios, o los campesinos que se rehusan a
cambiar sus tradicionales mtodos agrcolas o no desean trabajar en las nuevas industrias.
En ocasiones en la China actual o en la Unin Sovitica, los dirigentes pueden superar
estas fuerzas inhibitorias a base de la coaccin, sin importarles el inmediato costo humano que
debe pagarse para crear una tecnologa industrial en poco tiempo.
El determinismo tecnolgico
Son tan amplios los efectos de la tecnologa, que algunos analistas sociales han cado en
una interpretacin tecnolgica monista de la sociedad y la historia. De acuerdo con esta
concepcin, de la que Thorstein Veblen es el mximo representante, la tecnologa
determina inevitablemente los hbitos y maneras de pensar de los hombres. Los cambios
en la tcnica requieren constantes reajustes institucionales y una adaptacin cultural, ya
que los nuevos instrumentos y mquinas imponen nuevas rutinas, requieren habilidades
renovadas y configuran la actitud intelectual y espiritual del trabajador. La "industria de
la mquina", en fuerte contraste con el sistema artesanal anterior, requiere una larga
educacin y la "aprehensin accesible de hechos opacos, en trminos cuantitativos ms o
menos exactos"; ello, segn Veblen, va en contra de la "difusion del... conocimiento con
supuestas sutilezas anmicas o antropomrficas, interpretaciones semipersonales de los
fenmenos observados y de sus relaciones recprocas. Adems, la "rutina y la disciplina
(impuestas por la mquina) se extienden ms all de las meras ocupaciones mecnicas, de
manera que en gran parte determinan los hbitos de todos los miembros de la comunidad moderna".18
No todos los grupos estn igualmente expuestos a las "fuerzas coactivas del medio", es
decir, a la tecnologa y los problemas concretos de supervivencia y manutencin. Quienes
estn vinculados ms a los "negocios" que a la "industria", estn menos sometidos a las
"exigencias econmicas" y tienen poco contacto con las rudas exigencias de la
tecnologa. Son por ello ms resistentes al cambio que los trabajadores e ingenieros, los
cuales deben resolver constantemente los requerimientos de una tecnologa mecnica basada
en la ciencia: A diferencia de Marx, que vio un conflicto interminable entre el proletariado y
la burguesa, conflicto que conducira al triunfo de la clase trabajadora tecnolgicamente progresista, Veblen, de manera ms pesimista, destac como la "clase ociosa",
debido a que posee poder y prestigio, poda a menudo frenar o restringir los cambios
requeridos por y para el progreso tecnolgico." A la larga, no obstante, Veblen y
otros autores suponen que la tecnologa contiene las fuerzas dinmicas del cambio social, y
que otros elementos de la cultura y la estructura social se adaptan inevitablemente a las nuevas
circunstancias creadas por la tecnologa. (A pesar de la importancia fundamental que
asignaba a la tecnologa, el propio Veblen dedic gran parte de su atencin, en su obra
publicada, al papel

Thorstein Veblen, The Instinct of Workmanship, Nueva York: B. W. Huebsch, 1922,

esp. cap. 7, pp. 309-11.
19. Vase Thorstein Veblen, Teora de la clase ociosa, trad. de Vicente Herrero,
Mxico, F. C. E. 1944, cap. VIII.
18

TECNOLOGA, ECONONA Y SOCIEDAD

255

del hbito, el instinto y los intereses dentro de la vida social y econmica.)29

La interpretacin tecnolgica del cambio y la estructura sociales, no obstante la
sutileza y la complejidad con que Veblen la elabor, exhibe obvias limitaciones.
Como ya hemos sealado, el progreso de la tecnologa, aunque sea en cierta medida
autogenerado, es tambin influido y a veces fuertemente, por otras variables: valores,
conocimientos, instituciones sociales y la estructura social. Las elecciones entre las
alternativas tecnolgicas pueden estar basadas simplemente en criterios de eficiencia
o en otros aspectos, tales como sus efectos sobre los trabajadores, las consideraciones
de provecho y prdida, o sus consecuencias para .el conjunto de la comunidad . El
efecto de la tecnologa est, siempre condicionado hasta cierto grado por el
contexto social y cultural. Una lnea de ensamble puede ser empleada para hacer
que los obreros trabajen a un ritmo incesante, fatigoso, o bien puede servir para que lo
hagan a velocidades ms moderadas y razonables; en el resul tado final intervienen
por igual los valores sociales y las relaciones entre trabajadores y patronos, sindicato y
gerencia, as como otras consideraciones. El impacto de los modernos medios de
comunicacin masiva sobre los valores, las creencias y los actos depende de las
imgenes, las ideas, la informacin y los valores que comuniquen dichos medios, aun que tambin intervendrn muchos otros factores. La bomba atmica o la de
hidrgeno tienen un enorme poder destructivo, pero la decisin para usarlas depende
de consideraciones polticas y morales, as como de criterios estrictamente tecnolgicas.
No obstante, al rechazar el determinismo tecnolgico -no debemos ignorar o reducir al
mnimo el efecto sustancial que ejerce la tecnologa sobre la vida social. En sociedades con
una tecnologa primitiva, la vida permanece estrechamente ligada al nivel de la mera
subsistencia. "La preocupacin por la provisin alimenticia de cada da o de cada
temporada, la frecuencia de las penalidades y los riesgos del hambre, son caractersticas
evidentes de una economa (y tecnologa primitiva)_"21 -Con el mejoramiento de las tcnicas
para enfrentarse al mundo que los rodea, los hombres pueden escapar a la constante
preocupacin por las necesidades inmediatas; el excedente de produccin hace posible
el ocio, la previsin y la planificacin, as como una diversificacin de intereses y
actividades, todo lo cual contribuye a su vez a un mayor adelanto tecnolgico y a ciertos
cambios en las relaciones culturales y sociales.
De modo general, el efecto de las nuevas tcnicas y productos debe ser fcilmente
perceptible para cualquiera que viva en un mundo en el que cada da aparecen nuevas
cosas o se ofrecen futuras maravillas tcnicas fbricas sin obreros, mquinas que.
"piensan", nuevos mtodos para la preservacin y el empaque de alimentos, la televisin en
tercera dimensin, etctera. Los periodistas y los pontfices de la poltica especulan
constantemente sobre los efectos de la televisin en las prcticas polticas, tradicionales y los
resultados que se obtendrn al sustituir el ferrocarril por el avin a reaccin. La guerra se
transforma revolucionariamente por el empleo de nuevas armas y los cambios en el
equilibrio de los medios productivos. Los economistas, los industriales y los lde20
La descripcin ms completa sobeo la vida y la obra de Veblen es la de Joseph
Dorfman, Thorstein Veblen and His A merica, Nueva York: Viking Press, 1934.
21.
Forde, op. cit., pp. 331-32,

256
INSTITUCIONES SOCIALES
res sindicales discuten sobre las consecuencias: de la automatizacin; el directivo de un a
compaa de automviles que mostraba a Walter Reu ther una fbrica automatizada haca
notar que las mquinas no reciban pago por trabajo extra ni c ubran cuotas sindicales a
lo que Reuther contest: "y usted tendr sin duda grandes dificultades para
venderles automviles".
El efecto global de la tecnologa, tanto en trminos generales como por lo que
resp ecta a las innovaciones espe cificas, requiere naturalmente un anlisis mecho ms
detallado del que podernos hacer aqu, ya que sus ramificaciones se extienden
ampliamente en todo el orden social. La vida familiar es afectada en la medida en
que los nuevos product os alteran las tareas cotidianas de marido y mujer, los
m todos de educacin infantil, la frecuencia y las pocas del embarazo.
La
productividad de la i ndus t r i a mode r na a br e l a " nue va fr ont e r a" de l oc i o, t r a nsf ormando as los valores tradicionales asign ados al trabaj o. Aumenta la esperanza de
vida a medida que las nuevas tcnicas y los nuevos materiales hacen posibles los
adelantos mdicos y mejoran las condiciones materiales de vida. Los dirigentes
encuentran nuevas tcnicas para man tenerse en el pode r o aplastar la oposicin, y
algunos de ellos tie nen ahora a su disposicin instrumentos que pueden
destruirnos a todos. Los valores, hbitos y expectativas de los hombres se ven
inexorable mente transformados por las nuevas formas de realizar las tareas ante riores, por las nuevas oportunidades a que tienen acceso, as co m o por las nuevas
perspectivas que han abierto los medios ms rpidos para viajar y los mtodos de
comunicacin ms eficaces.
Se han, hecho diversos esfuerzos para relacionar los tipos de s istemas tecnolgicos
con las formas de la cultura y la estructura social, aunque, no obstante, sin resultados
slidos o definidos. Pero aun si no existe una norma general, parece que hay
relaciones consistentes
entre algunas variables tecnolgicas y ciertas
caractersticas particulares de la vida social. En todas las sociedades industriales,
cualquiera que sea su contextura econmica o poltica, existen semejanzas en
aspectos importantes: los trabajos que desempean los hombres; el conocimiento y
la habi lidad que requieren trabaj adores, tcnicos y e mpres arios; aspectos
importantes de la organizacin fabril; e incluso, como se seal en el captulo VIII,
tendencias en la estructura familiar. Nuestro conoci mie nto de estas similitudes y el
grado en que la tecnologa industrial establece lmites para que ocurran slo
ciertos desarreglos sociales y culturales, son, sin embargo, todava tentativos e
inciertos, ya que hasta poca muy reciente la industrializacin estaba limitada casi por
completo a las sociedades "capitalistas" Inglaterra, los Estados Unidos, Francia,
Alemania y otras naciones de la Europa occidental y no era fcil de c a pt ar la
r el ati va i mpor t a nc i a de l a s i nst i t uci one s e c onmi c a s y l os medios de produccin.
A medida que sabemos ms sobre la Unin So vitica y observamos los cambios que
produce la industrializacin en otras partes del mundo en las que son distintos los
sistemas econmicos y p ol t i c o s , p ode mo s a pr e n de r m s c o n r e s pe c t o a l os
ef ect o s de l a tecnologa moderna en campos corno la sociedad y la cultura.

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2003

Desarrollo
sostenible en un
mundo dinmico
Transformacin de las instituciones, crecimiento
y calidad de vida

BANCO MUNDIAL

Una coedicin del Banco Mundial,

Mundi-Prensa
Libros,
S.A.
y
Alfaomega Grupo Editor S.A.

Contenido
Reconocimientos ......................................................................................................................................................................................... viii
Prefacio ..................................................................................................................................................................................... ix
Siglas y abreviaturas ...................................................................................................................................................................................xi
Presentacin del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003.................................................................................................... xiii
1

Logros y desafos

El desafo esencial del desarrollo ............................................................................................................................................................... 1

Actuar ahora sobre problemas de largo plazo.............................................................................................................................................9
2

Gestin de una cartera de activos ms general

13

Sostenibilidad, un marco en evolucin ....................................................................................................................................................14

Medicin de la sostenibilidad ....................................................................................................................................................................15
Importancia de una serie de activos ..........................................................................................................................................................18
Porqu es necesario manejar una cartera ms general de activos? ...................................................................................................... 18
Disyuntivos y desarrollo sostenible ..........................................................................................................................................................23
Algunos activos se usan en exceso o su provisin es escasa. Por qu? ..............................................................................................27
Correlacin del uso excesivo o la escasa provisin de bienes importante ............................................................................................32
3
Instituciones para el desarrollo sostenible
37
Instit uciones que coordinan la conducta humana.....................................................................................................................................38
Instituciones que protegen los activos.......................................................................................................................................................41
Captacin de seales, equilibrio de intereses e implementacin de decisiones ....................................................................................44
Superacin de barreras a la coordinacin .................................................................................................................................................47
Promocin de la inclusividad ....................................................................................................................................................................51
Catalizadores para el cambio...................................................................................................................................................................... 56
4
Mejorar los medios de vida en tierras frgiles
59
Inclusin, innovacin y migracin ...........................................................................................................................................................59
Manejo de tierras frgiles para mejorar los medios de vida ...................................................................................................................60
Vivir en el filo: las planicies ridas ...........................................................................................................................................................61
Vivir en el precipicio: las montaas ..........................................................................................................................................................69
Cmo nutrir los bienes escuchando y habilitando a las comunidades para actuar ...............................................................................71
Cmo nutrir el capital humano de la mujer .............................................................................................................................................7 I
Aprovechamiento del capital social tradicional ...................................................................................................................................... 75
Uso de recursos locales no renovables; equilibrio de intereses ........................................................................................................78
Equilibrio de intereses entre gobiernos, compaas y comunidades ............................................................................................... 78
Asociacin para el cambio .................................................................................................................................................................80

iv

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

5 T r a n s f o r m a r in s titu cio n e s en tierras agrcolas

83
Limitantes de tierra y agua ............................................................................................................................................................ 84
Intensificacin del uso de la tierra ................................................................................................................................................ 95
Intensificacin del uso de agua....................................................................................................................................................... 99
Cmo ponerse a la cabeza de la frontera ...................................................................................................................................... 101
Conclusin ....................................................................................................................................................................................... 105
6 Sacando el mximo p r o v e c h o de las ciudades
107
Las luces de la ciudad: faros de esperanza y seales de advertencia ........................................................................................... 108
Construccin de grupos representativos informados para abocar efectos externos y anticipar riesgos ................................... 114
Equilibrio de intereses para suministrar bienes pblicos urbanos................................................................................................ 117
Inclusin y acceso a los activos: desafiando las races institucionales de los barrios marginales urbanos .............................. 121
Instituciones para un desarrollo urbano sostenible ...................................................................................................................... 126
Conclusin ....................................................................................................................................................................................... 132
7 Fortalecimiento de la coordinacin nacional
135
Promocin de la inclusividad ........................................................................................................................................................ 136
Creacin de un clima sano de inversin......................................................................................................................................... 138
Gestin del medio ambiente .......................................................................................................................................................... 142
Manejo de los recursos naturales y uso eficaz de la asistencia .................................................................................................... 150
Evitar el conflicto violento ............................................................................................................................................................ 155
Conclusin ....................................................................................................................................................................................... 158
8 Problemas mundiales e intereses locales
159
Diseo de instituciones para resolver problemas globales ........................................................................................................... 159
Conservacin de la biodiversidad: mantenimiento de servicios actuales y opciones futuras..................................................... 166
Reduccin y adaptacin a los riesgos del cambio climtico......................................................................................................... 176
Conclusin ....................................................................................................................................................................................... 184
9 La senda hacia un futuro sostenible
185
Actuar hoy........................................................................................................................................................................................ 187
Dilogo permanente: una visin global y acuerdos ...................................................................................................................... 193
Dilogo permanente: algunas preguntas abiertas .......................................................................................................................... 198
Nota bibliogrfica............................................................................................................................................................................ 200
Introduccin a los indicadores seleccionados del desarrollo mundial ......................................................................................... 236
Recuadros
2.1 An incapaces de duplicar cabalmente procesos naturales ................................................................................................... 1 5
2.2 Subconjunto de Indicadores para medir la sostenibilidad ..................................................................................................... 1 6
2.3 Mar Aral: el costo de ignorar el papel de un activo ambiental .............................................................................................. 2 1
2.4 Cmo el conservar el valor de opcin de los bienes puede constituir una diferencia decisiva............................................ 2 3
2.5 Cambios ecolgicos catastrficos ............................................................................................................................................ 2 3
2.6 Remplazar bienes naturales por bienes hechos por el hombre puede resultar costoso ........................................................ 2 5
2.7 Subsidios perversos en la India ................................................................................................................................................ 2 9
2.8 Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992: Desarrollo y medio ambiente ............................................................................ 3 5
3.1 El mercado como mecanismo de coordinacin ...................................................................................................................... 3 9
3.2 Activos, amenazas y proteccin ............................................................................................................................................... 4 2
3.3 Los bienes n aturales decaen cuando las instituciones son dbiles ........................................................................................ 4 3
3.4 Democracia y poltica ambiental: captacin de seales, cambio del equilibrio.................................................................... 4 6

CONTENIDO

3.5 Balance de intereses en negociaciones locales y compromiso de las partes en la limpieza de ros de Colombia ......................... 47
3.6 Polticas pblicas responsables y formulacin responsable de normas.......................................................................................48
3.7 Cuando las instituciones protectoras fallan: el colapso de Enron y de las pesqueras de bacalao de Terranova ...........................50
3.8 Fomento de la inclusividad: la nueva democracia de Sudfrica ..................................................................................................51
3.9 Refuerzo mutuo: movimientos ambientalistas y democracia .........................................................................................................53
3.10 Desigualdad: sus largas colas en las Amricas ............................................................................................................................54
4.1 De la degradacin del suelo a la degradacin del agua: gestin de activos naturales en las Llanuras del Sur .................64
4.2 Conocimiento tradicional y voz: sostenimiento de los medios de vida en los pastizales del Sahel ........................................66
4.3 Equilibrio de bienes pblicos y privados: biodiversidad y produccin de caf en Chiapas ....................................................70
4.4 Lo que funcion entonces (Europa, 1900) es mucho ms difcil ahora (pases en desarrollo, 2000) .....................................72
4.5 Atencin de riesgos, cambio en instituciones y cubrimiento a las familias en el nivel de subsistencia en Tnez ...........................74
4.6 "Traductores culturales" como catalizadores para mejorar los medios de vida en Ait Iktel, Marruecos...............................76
4.7 Aprendiendo a equilibrar intereses: dos grandes minas en los Andes .........................................................................................79
5.1 Ms alimentos, uso ms intensivo de la tierra, menos agricultores por residente urbano........................................................84
5 2 Pobreza, desarrollo equitativo y dependencia temporal.................................................................................................................89
5.3 Distribucin de la tierra y dependencia temporal ...........................................................................................................................90
5.4 Despegue mediante zais y tas i as: tcnicas tradicionales de bajos insumos ..................................................................................91
5.5 Despegue mediante fertilizantes: la prxima revolucin verde?.................................................................................................91
5.6 Ciencia, tecnologa e instituciones para atender al desafo de la naturaleza: grandes existencias de pesticida obsoleto en frica
........................................................................................................................................................................................................................92
5.7 El principio preventivo ........................................................................................................................................................................95
5.8 Compromiso institucional y agricultura africana: lecciones de Asia y Sudamrica ..................................................................97
5.9 Debilitamiento del inters de los terratenientes en tierras improductivas ..................................................................................98
5.10 La carrera por agua -y tierra- y el desplazamiento de los pobres .............................................................................................99
5.11 Cuerpos legislativos para el agua en Francia............................................................................................................................. 101
5.12 La decisin del ranchero del Amazonas de deforestar .............................................................................................................. 103
5.13 Brasil: cmo ponerse por delante de la frontera agrcola ........................................................................................................ 105
6.1 El punto focal de lo "urbano" en este captulo ............................................................................................................................. 108
6.2 Cmo las redes sociales ayudan a los pobres de sectores urbanos a manejar los riesgos y progresar............................... 111
6.3 Reforma poltica y alianzas de partes interesadas derrotan la contaminacin ....................................................................... 116
6.4 Logro de objetivos ambientales, sociales y econmicos a travs de una estrategia de transporte urbano en Bogot ................120
6.5 Reglamentacin de las favelas en Brasil .................................................................................................................................125
6.6 Cmo los pobladores del ferrocarril en Mumbai lograron su propio reasentamiento ......................................................... 126
6.7 Bsqueda de ordenamientos de administracin metropolitana de Ciudad de Mxico ......................................................... 129
6.8 Dirigir el avance sobre el crecimiento de asentamientos urbanos en Lima ..........................................................................131
7.1 Democracia, liderazgo y descentralizacin en Amrica Latina ............................................................................................. 137
7.2 Brasil: Cambio de las reglas del juego para mejores servicios pblicos .............................................................................. 138
7.3 Sociedad civil y gobernabilidad ....................................................................................................................................................... 140
7.4 Las polticas nacionales pueden generar excesiva concentracin urbana............................................................................141
7.5 Subsidios perversos al azcar en Estados Unidos...................................................................................................................143
7.6 Subsidios perversos a la energa en la Repblica Islmica de Irn ...................................................................................... 144
7.7 Asistencia y compensacin para encarar obstculos a la reforma en el sector del carbn de la Federacin Rusa .................... 144
7.8 Camern: el camino hacia una gobernabilidad mejorada de los bosques .............................................................................. 146
7.9 Asociacin para pesqueras sostenibles ......................................................................................................................................... 148
7.10 Malasia: diversidad tnica, solucin de conflictos y desarrollo ......................................................................................... 154
7.11 Mejora del proceso: el proyecto del oleoducto Chad-Camern...........................................................................................156

vi

INFORME SOBRE EL DESARROLLO M U N D I A L 2003

8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6
8.7
8.8

Una institucin adaptable y de aprendizaje ..............................................................................................................

"Instituciones vinculantes" como intermediarios de poltica en Costa Rica y Bolivia .........................................
Pobreza y biodiversidad en Madagascar ..................................................................................................................
La Iniciativa de la Cuenca del Nilo .........................................................................................................................
Programa de Pago por Servicios Ambientales, de Costa Rica ...............................................................................
Incentivos municipales para la conservacin ..........................................................................................................
Obligaciones forestales canjeables que cumplen de manera eficaz con metas de conservacin .........................
El Fondo de Carbono Prototipo y el mercado del carbono .....................................................................................

9.1
9.2
9-3
9.4
9.5

Pensar espacialmente.................................................................................................................................................
Solucin de problemas por parte de centros de investigacin y grupos de accin ................................................
Un gran empujn para abordar los efectos dispersadores y aprovechar las oportunidades .................................
Metas de Desarrollo del Milenio (1990-2015) ........................................................................................................
Resultados de la Reunin Internacional sobre Financiacin para el Desarrollo, Monterrey, Mxico .................

162
163
167
171
174
175
175
181
188
191
194
195
195

Grficos
1.1
La poblacin global se aproxima a la estabilidad ...................................................................................................
1.2
Algunas regiones crecen rpidamente, otras se mantienen estables ......................................................................
1.3
Cociente de dependencia en descenso, por un tiempo ...........................................................................................

4
5
6

2.1
2.2
2.3

Tasas de ahorro neto ajustado por nivel de PIB per capita,1999............................................................................

Cmo los activos de la sociedad elevan el bienestar humano ................................................................................
Resultados ambientales muy diferentes con las mismas tasas de crecimiento......................................................

2.4
2.5

Reduccin de emisiones contaminantes en Ciudad de Mxico ..............................................................................

Mecanismos para enfrentar fallas de mercado y de poltica ..................................................................................

18
19
26
31
33

3.1
Normas, reglas y organizaciones sociales para coordinar la conducta humana ....................................................
3.2
Participacin creciente en organizaciones de la sociedad civil, 1981-1997..........................................................
3.3
Relacin entre calidad institucional e ingreso nacional..........................................................................................
3.4
Concentracin total de partculas suspendidas .......................................................................................................
3.5
En Amrica Latina ms alcaldes son elegidos localmente, por los ciudadanos o por Concejos
Municipales elegidos ................................................................................................................................................................

38
40
43
45
57

4.1
Tasa de crecimiento de la poblacin rural relativa a la participacin de la poblacin total de las
tierras frgiles ...........................................................................................................................................................................
4.2
Tierras ridas del mundo...........................................................................................................................................
4.3
Pluviosidad en el Sahel, 1950-2000 .........................................................................................................................
4.4
reas montaosas del mundo ...................................................................................................................................

61
63
65
69

5.1
5.2

86
88

Variaciones regionales en escasez de tierra.............................................................................................................

Variaciones regionales en escasez de agua..............................................................................................................

6.1
Muchos pases en desarrollo experimentan en este momento un proceso de transicin urbana con
tasas relativamente altas de crecimiento de la poblacin urbana...........................................................................................
6.2
Pobreza en Cali, Colombia: tasas de recuento 1999 ..............................................................................................
6.3
Elevada desigualdad en resultados de la salud en zonas urbanas ..........................................................................
7.1
7.2
puntual,
7.3

Plomo en la gasolina y en la, sangre en Estados Unidos, 1975- 1990 ...................................................................

Desempeo de crecimiento no sostenido tiene estrecha relacin con recursos naturales de f uente
y conflicto ...................................................................................................................................................................
Angola: PIB real per cpita, 1960-1996 ..................................................................................................................

113
122
123
149
151
152

CONTENIDO

8.1 Uso actual de la tierra en bosques de dosel cubierto deforestados entre 1990 y 2000.......................................................
8.2 Escenario de combustible fsil intensivo y escenario inocuo para el clima 1990-2100 ......................................................

Cuadros
2.1 Hacia el ahorro neto ajustado, 1999 (porcentaje del PIB) ..................................................................................................
2.2 Ejemplos de tipos de externalidades enfrentadas en cada mbito espacial .........................................................................
2.3 Beneficios de precios de la energa que cubren los costos....................................................................................................

4.1 Fragilidad ambiental en pases en desarrollo ......................................................................................................................

4.2 Distribucin regional de la gente que vive en tierras frgiles ..............................................................................................
4.3 Participacin de la poblacin de tierras frgiles, pases en conflicto y crecimiento de la poblacin rural ......................

5.1 Capacidad de las instituciones para percibir los problemas, equilibrar intereses e implementar soluciones ......................

6.1 Problemas ambientales urbanos y situacin de acuerdo con grado de desarrollo de la ciudad ........................................
6.2 Salud ambiental, bienestar y condiciones de vida varan de acuerdo con producto ciudad ...............................................

7.1 Conflicto civil y homicidios reportados ................................................................................................................................

CAPTULO 3

Instituciones para
el desarrollo sostenible
Hemos visto la libertad individual como un compromiso
social.
Amartya Sen'
El captulo anterior expuso el caso de que para que la
gente prospere especialmente durante
un horizo nte ms lar go tamb in tiene que
prosperar una amplia gama de activos. Manejar una
cartera general de activos puede asegurar que el proceso
de crecimiento contribuya al bienestar de la gente de
una manera sostenida. Pueden disearse polticas
para mejorar la gestin de activos'. En la prctica,
muchas polticas socialmente valiosas no se adoptan o
no se implementan. La perspectiva institucional examina las fuerzas que operan para dar forma e implementar las polticas.
Si las instituciones han de proteger a la gente y una
cartera general de activos, tienen que responder y determinar los cambios de primer orden que se realizarn
durante los prximos 50 aos respecto a: urbanizacin,
innovacin tecnolgica, crecimiento econmico, valores
sociales cambiantes, escasez cambiante de bienes
ambientales y naturales, y vnculos ms fuertes entre
las naciones. De manera que las instituciones tienen
que ser estables pero tambin tienen que ser capaces
de cambiar y de adaptarse, y tienen que surgir nuevas
instituciones.
El Captulo 3 se centra en la coordinacin del comportamiento humano requerida para que la gente y los
bienes prosperen; particularmente, en las instituciones que sostienen esta coordinacin, canalizando intereses y determinando la calidad y la efectividad del
crecimiento. El captulo aborda cuatro interrogantes:

Qu son las instituciones? Son las reglas y las

organizaciones, incluidas normas informales, que coordinan la conducta humana. Son esenciales para el
desarrollo sostenible y equitativo. Cuando funcionan
bien, habilitan a las personas para trabajar entre ellas
con miras a planear un futuro para s mismas, sus

familias y sus comunidades en general. Pero cuando son

dbiles e injustas el resultado es la desconfianza y la
incertidumbre. Esto ltimo estimula ms a la gente a
"tomar" que a "hacer", cosa que mina la potencial
unin'.
Cules son las funciones claves del ambiente
institucional en la promocin del bienestar humano?
ste tiene que captar seales sobre necesidades y
problemas en particular de las poblaciones marginadas; esto implica generar informacin, dar voz a los
ciudadanos, responder a la retroalimentacin y fomentar
el aprendizaje. Tambin tiene que equilibrar intereses,
negociando el cambio y forjando acuerdos, y evitando
estancamientos y conflictos. Y tiene que ejecutar e
implementar soluciones mediante el cumplimiento
confiable y continuo de los acuerdos.

Cules son las barreras al surgimiento de un

ambiente institucional de esa naturaleza? Una la
constituyen intereses dispersos. A los intereses
concentrados suele drseles demasiado peso, como
sucede en la asignacin de derechos de propiedad sobre
la tierra y el agua, y en la operacin del gobierno. Una
segunda barrera es la dificultad de forjar compromisos
dignos de crdito para proteger y nutrir a las personas
y los bienes. Y una tercera son las instituciones no
inclusivas. Cuando las sociedades y los procesos son
desiguales y no democrticos, es' ms difcil coordinar
intereses dispersos y forjar compromisos dignos de
crdito
Cmo pueden superarse estas barreras? A veces el
desarrollo social y econmico ofrece oportunidades de
cambio. Cambios estructurales urbanizacin,
transicin demogrfica, redistribucin de la riqueza
(particularmente incrementos de riqueza nueva) liberan fuerzas dinmicas y oportunidades para el cambio
institucional. Iniciativas para canalizar la informacin
tambin pueden servir como catalizadores para el
cambio. La informacin puede empoderar a

38

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

la gente dndole ms voz en los servicios pblicos y

permitiendo mayor transparencia y responsabilidad en
las actividades de los gobiernos y las firmas.
Instituciones que coordinan la conducta humana
Las instituciones son las reglas, organizaciones y normas sociales que facilitan la coordinacin de la accin
humana (Grfico 3.1). En el extremo informal, van desde confianza y otras formas de capital social (incluidas
normas profundamente arraigadas que gobiernan el
comportamiento social) hasta mecanismos y redes para
la coordinacin. En el extremo formal, incluyen las reglas y leyes codificadas de un pas y los procedimientos
y organizaciones para hacer, modificar, interpretar y
obligar al cumplimiento de las reglas y leyes (desde la
legislatura hasta el banco central).
Debido a que las instituciones gobiernan el comportamiento, son activos sociales (o pasivos, cuando
son malas o dbiles). Igualmente lo son los elementos
de capital social tales como confianza y redes personales. La distincin entre capital social e instituciones a
veces puede ser borrosa, y existen fuertes influencias
entre los diversos activos sociales (vase Captulo, 2
nota 14). Por ejemplo, el intercambio de bienes y
servicios en un pueblo puede basarse en redes
personales y otras formas de capital social; pero en una
ciudad probablemente se base en instituciones formales.
Asimismo, la fiabilidad general en una sociedad puede
ser fuerte ya sea gracias a redes personales fuertes o a
leyes y sistemas judiciales buenos que son

generalmente aceptados. De hecho, en la medida en

que las sociedades se tornan ms complejas, la
confianza en los individuos (basada en el
conocimiento del carcter y en la frecuencia de
contactos interpersonales) se complementa con la
confianza en las instituciones (reglas y organizaciones)
para el trato con extraos.
Dos dimensiones muy importantes de la coordinacin son los dems y el futuro. Los mercados son
instituciones que tienen funciones de coordinacin
(Recuadro 3.1). Un mercado que coordine las
transacciones de individuos y firmas habilita a stos
para servir a otros y para invertir para el futuro (como
cuando un panadero construye un horno en respuesta
a una mayor demanda). Pero los mercados necesitan
del respaldo de otras instituciones para asegurar la
confianza, el control y los incentivos adecuados. Los
agentes econmicos enfrentan costos de transaccin y
las instituciones pueden coordinar para bajar esos
costos. Los comerciantes pueden querer engaarse unos
a otros o incumplir sus promesas. Pero el capital social
e instituciones modernas como el gobierno de la ley y
el cumplimiento forzoso de contratos reducen esta
probabilidad (que es un costo de transaccin),
facilitando as transacciones mutuamente benficas.
Comprometerse a proteger y nutrir a las personas y los
bienes y a servir a intereses dispersos son desafos
particulares para estas instituciones.

Grfico 3.1
Normas, reglas y organizaciones sociales para coordinar la conducta humana

Tradicional.
Informal

Moderna.
formal

INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Recuadro 3.1
El mercado como mecanismo de coordinacin

Adam Smith (17761 , capta bien cmo las fuerzas del mercado coordinan la conducta humana para el bien comn,
con su famosa formulacin de la -mano invisible": "No es de
la benevolencia del carnicero, del cervecero ni del panadero que esperamos nuestra cena, sino de su consideracin de sus propios intereses". Yendo ms lejos. Friedrich
von Hayek describe lcidamente el mercado como un mecanismo de descubrimiento. A travs del intercambio voluntario, el mercado genera seales de precios,
transmitiendo as informacin sobre escasez. Cuando los
mercados son competitivos y descentralizados, el "conocimiento de las circunstancias particulares de tiempo y lugar" ayudar a guiar la toma de decisiones (Hayek, 1945, p.
526). Hayek usa el ejemplo de un incremento en la escasez
de estao. Los usuarios de estao, a travs del mayor
precio, recibirn la seal de que "parte del estao qu ellos
solan consumir ahora se emplea ms rentablemente en
alguna otra parte y. en consecuencia, ellos tienen que
economizarlo." Simultneamente, los productores reciben la
seal de que deben buscar nuevos proveedores. El sistema
opera con notable economa de conocimiento y recoge
intereses dispersos.
"La maravilla es que en un caso como el de la escasez de
una materia prima, sin emitir una orden de pedido, sin ms
que quiz un puado de personas que conozcan la causa, se
hace que decenas de miles de personas cuya identidad no
podra determinarse en meses de investigacin usen el
material o sus productos ms parcamente; en otras palabras,
esa gente se mueve en la direccin correcta" (Hayek, 1945.
p. 527).
Los mercados pueden desempear estas funciones aun
cuando haya, naturalmente, preocupaciones pblicas importantes, pero necesitan el apoyo de otras instituciones para
manejar esas preocupaciones. Por ejemplo, una agencia de
proteccin ambiental que emita permisos negociables de
polucin o que cobre por emisiones contaminantes (como con
el azufre en los Estados Unidos o la polucin del agua en
Colombia) puede usar los mercados para encontrar medios
baratos de reducir la polucin. Ms tpicamente, las normas
sobre emisiones contaminantes no usan los mercados tanto
como podran para retar a las firmas a encontrar formas de
produccin ms baratas y ms en armona con el medio
ambiente.
Fuente: Autores.

El Informe sobre d Desarrollo Mundial 2002: Creacin de

instituciones para los mercados, contempl primordialmente
los activos construidos por el hombre, y su enfoque fue
ms definido que el de este Informe. Pero consider ms
profundamente qu sostiene las inversiones y las
transacciones. Este Informe aprovecha esa base pero
expande la discusin a aspectos del bienestar que no se
limitan a los ingresos o que no son fciles de llevar a los
mercados, incluidos servicios derivados de bienes
ambientales, naturales y sociales. Los actores de la
sociedad en parte obran de acuerdo con un conjunto de
reglas dado y en parte determinan esas reglas. Las firmas,
el gobierno y la sociedad civil estn en posicin de actuar
y de influir en las acciones de otros, jugando papeles

39

complementarios en la coordinacin.
Jugadores del mercado
La participacin en el mercado habilita a la gente para
especializarse y trabajar unida y para aplicar sus destrezas
y recursos de la mejor manera posible, ya que el
mecanismo de precios proporciona informacin para
coordinar (vanse Recuadro 3.1 y Captulo 7). Pero el
marco institucional tiene que asegurar que los merca dos
funcionen y entreguen los beneficios esperados. Donde las
instituciones formales sean dbiles, la actividad se
localizar en el sector informal en muchos pases en
desarrollo la participacin de los trabajadores en el sector
4
informal es superior al 60% . Esto significa que una
proporcin sustancial de la actividad econmica est
privada de apoyo potencial al mejoramiento de la
productividad y tambin puede escapar a la gua de
instituciones que manejan los aspectos ambientales y
sociales'. Pero el poder del mercado tambin puede dar
a grandes firmas nacionales o a corporaciones multinacionales poderes coercitivos potenciales afines a los del
gobierno, en trminos de servir a intereses mezquinos y
no a intereses generales. As, un desafo de primer orden
para el gobierno y las instituciones formales es ser ms
acogedores y ofrecer ms apoyo a los actores privados,
con salvaguardas apropiadas para asegurar que el
inters pblico no se vea comprometido.
Gobierno
En muchas reas, el gobierno juega un papel central en
la organizacin de intereses dispersos: cumplir metas
nacionales y equilibrar intereses en competencia. A
diferencia de las normas y valores sociales, el gobierno
opera un proceso de establecimiento de reglas por el
cual las reglas pueden cambiarse ms rpidamente, con
visin y diseo, y aun ser enrgicas (o violentas). Pero si
un gobierno con sus poderes coercitivos socialmente
sancionados (aprobados) se encuentra liberado de
restricciones por reglas (u gr., por una constitucin o su
equivalente con la separacin de poderes que sta
conlleva), cmo puede comprometerse como socio? El
sector privado estar menos dispuesto a invertir y a hacer
negocios si no se les ha puesto coto a la inestabilidad y a
los riesgos de consecuencias expropiatorias. A menos que
las instituciones tengan xito en separar los poderes del
gobierno y ofrecer chequeos y balances significativos, las
comunidades y el sector privado mirarn menos al futuro
y los bienes ambientales y naturales se vern perjudicados
por inversiones y conservacin inapropiadas.
Pese a sus limitaciones, las formas democrticas de toma
de decisiones estn asociadas con procesos que presentan
caractersticas institucionales deseables; captan seales,
equilibran intereses y ejecutan acciones

40

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2005

escogidas. Un creciente cuerpo de literatura encuentra

que los indicadores de voz y responsabilidad estn estrechamente asociados con mejores resultados de desarrollo, incluidos ingreso nacional per capita ms alto,
menores tasas de mortalidad infantil y menores tasas
de analfabetismo (Captulo 7 e Informe sobre el Desarrollo Mundial 2002). Las evidencias empricas respaldan
ampliamente la conclusin de Amartya Sen de que la
democracia ayudada por la libertad de expresin juega un papel clave en la eliminacin de hambrunas y en
la produccin de alivio efectivo en los desastres'. La
evidencia terica y emprica tambin sugiere que el
compromiso ambiental y los resultados relacionados
con l se correlacionan positivamente con las prcticas
democrticas, aunque otros pases han logrado un buen
desempeo ambiental usando otros canales.
Sociedad civil
En las dos ltimas dcadas ha habido un agudo incremento de miembros activos de organizaciones de la
sociedad civil (Grfico 3.2). Durante este perodo las
organizaciones de la sociedad civil se han hecho ms
capaces, actuando a veces independientemente, a ve ces influyendo en las actividades del gobierno y del

o-

o1981

sector privado'.
El papel de la sociedad civil ha sido especialmente
notable en la movilizacin de apoyo para problemas
especficos, el suministro de informacin y el servicio
de verificacin imparcial. Las organizaciones de la sociedad civil suelen tomar la iniciativa y dar voz a grupos de inters no escuchados, creando con ello la
confianza, la legitimidad y el conocimiento necesarios.
En Bengala Occidental, India, la Misin Ramakrishna
trabaja con clubes juveniles en L500 pueblos, emprendiendo evaluaciones de necesidades y ayudando a identificar apoyo externo para proyectos de bienestar social
y de desarrollo. En Tailandia la Appropriate Technology
Association ha facilitado colaboracin entre granjeros,
cientficos
universitarios
y
autoridades
gubernamentales, para reducir el envenenamiento con
pesticidas, mediante el uso de controles biolgicos9.
La sociedad civil y los medios juegan tambin un
papel importante de seguimiento, por ejemplo, mejorando la responsabilidad pblica y reduciendo los in-

o-

1981

INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

centivos para la corrupcin en el gobierno. La explotacin comercial de recursos naturales es particularmente

susceptible a la corrupcin; por ejemplo en Bolivia un
voraz comercio ilegal de especies en peligro de extincin, a mechados de la dcada de 1980 fue facilitado
por funcionarios de aduanas que, en ausencia de una
supervisin independiente, falsificaban permisos de
exportacin. Una sociedad civil activa facilita que funcionarios del medio ambiente y otras personas publiquen los malos manejos; por ejemplo, en Camern la
sociedad civil juega un papel en el seguimiento de un
prometedor programa nuevo de concesiones para la
explotacin maderera (Captulo 7). Cuando los ciudadanos tienen acceso a fuentes independientes de informacin, a canales significativos para la participacin
poltica y a proteccin legal contra represalias, pueden
convertirse en una poderosa fuerza poltica para el mejor
desempeo de las agencias pblicas.
Las organizaciones de la sociedad civil son particularmente importantes para promover estrategias de
desarrollo ambientalmente sanas. La gestin ambiental frecuentemente trata los efectos de desbordamientos "corriente abajo", y a menudo las ONG pueden
brindar conocimiento y vnculos entre sitios geogrficamente dispersos. Con frecuencia, el surgimiento de la
actividad cvica ambientalista ha sido parte de una tendencia general ascendente de la actividad de la sociedad civil". Encuestas de opinin revelan de manera
consistente niveles de preocupacin pblica ambiental
en los pases en desarrollo iguales a los de los pases
industrializados".
Instituciones que protegen los activos
Cmo puede haber activos? No es ms fcil tomar que
hacer? Instituciones que restrinjan mediante normas
o bajo amenaza de castigo la toma de activos son esenciales para que los activos prosperen, sean stos hechos
por el hombre o naturales, sean o no negociados en los
mercados. Por ejemplo, la restriccin es necesaria para
que los bosques y las zonas acuferas produzcan beneficios sostenidos cuando la densidad de poblacin,
cambios en la tecnologa o en las preferencias y otros
desarrollos incrementen la demanda por su uso. Las
instituciones que aseguran tal restriccin permiten que
los activos prosperen; sin embargo, debido a que producen beneficios dispersos, las instituciones de esa naturaleza no surgen fcilmente.
Instituciones protectoras son aquellas que definen y
respaldan los derechos de control en trminos de acceso
y uso de activos esenciales para el bienestar humano;
por ejemplo, quin puede hacer pastar sus vacas en
determinado lugar, quin controla una fbrica, quin
se lleva a casa las utilidades finales, o a quin le est
permitido descargar emisiones contaminantes, cundo, dnde y a qu precio. Un subconjunto especial de
instituciones protectoras es el de derechos de propiedad privada. Estas dan al propietario derechos de uso y

41

toma de decisiones bien delimitados (y no demasiado

limitados), que tpicamente incluyen derechos de venta o arrendamiento de un bien. Estas instituciones conllevan un compromiso de la sociedad (familia extensa,
vecinos, campesinos o gobiernos) de ayudar a proteger
tales derechos. En un Estado moderno, este compromiso implica una obligacin activa del gobierno (polica
o jueces) de hacerlos cumplir y la seguridad de que el
propio gobierno respeta esos derechos. Por esta razn,
la seguridad de los derechos de propiedad est
estrechamente asociada con el Estado de derecho, de
manera que la gente puede formar supuestos acerca de
lo que ser respetado como suyo.
Pero tambin surgen instituciones protectoras para
menejar bienes que no son susceptibles de propiedad
privada. Una agencia de control de la polucin define
y protege los derechos de control del aire. Un banco
central protege la integridad de un sistema monetario
y financiero. Y las comunidades pueden solucionar
problemas de coordinacin y permitir que los activos
prosperen, como lo demuestra la literatura sobre
gestin de recursos de propiedad comn y capital social (el
importante juego entre cooperacin comunitaria e
instituciones formales de la sociedad moderna puede
ser benfico o perjudicial)".
En el ambiente institucional ms general, firmas,
gobierno y organizaciones de la sociedad civil conjuntamente dan fuerza a las reglas y normas. Por ejemplo,
la sociedad civil puede ayudar a que el sistema judicial
se mantenga independiente. De hecho, las reglas y
normas tpicamente estn respaldadas por sanciones
(aprobaciones) y muchas slo son efectivas cuando estn respaldadas por agencias y organizaciones.
Unos bienes protegen a otros y algunos son ms
vulnerables que otros a la depredacin (Recuadro 3.2).
La tierra es protegida por instituciones formales (derechos de propiedad, tribunales y agencias de titulacin)
en un mbito urbano moderno, pero est
relativamente menos protegida cuando est destinada a
pastoreo peridico, nmada. Las zonas de pesca pasan
de no necesitar ninguna proteccin cuando las
existencias son abundantes, a necesitar costosas
instituciones protectoras a medida que se desarrollan la
tecnologa pesquera y la demanda de pescado. Los
ahorros bajo el colchn necesitan de alguna proteccin,
pero los que se tienen en los bancos necesitan buenas
bvedas e instituciones dignas de crdito, tales como
agencias reguladoras independientes y bancos
centrales.
Un mayor ingreso nacional puede contribuir a una
mejor calidad institucional (por ejemplo, a travs de
ms gastos en tribunales). Pero ms importante aun es
que una mejor calidad institucional tambin puede
contribuir a un mayor ingreso nacional, como cuando

42
INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003
Recuadro 32
Activos, amenazas y proteccin
Si no estn debidamente protegidos, los activos no pueden
prosperar y contribuir al crecimiento y al bienestar humano.
No todos los bienes son vulnerables a las mismas amenazas,
pero s todos -naturales y hechos por el hombre, en la aldea y
en la ciudad- dependen de instituciones protectoras. En los
siguientes ejemplos la proteccin es dbil.
Con abigeos no tiene sentido introducir yuntas de bueyes
En Uganda, la traccin animal para arar es actualmente promovida como una forma de elevar la productividad agrcola.
En el subcondado de Nambiti la administracin planea proporcionar a grupos seleccionados de agricultores bueyes entrenados, con la esperanza de que esto elevar la productividad
e incluir a otros agricultores a invertir sus ahorros en bueyes. Sin embargo, all los campesinos son escpticos; el problema de bandidos con mucha movilidad y armados an no
se ha resuelto y los campesinos temen que cualquier yunta
de bueyes sea robada muy pronto.
Con derechos de propiedad inseguros, los
ingresos y el bienestar colapsan
En la ltima dcada, en las economas poscomunistas se han
producido transferencias masivas de propiedad estatal a agentes privados. En casi todos estos pases el sector privado pas
de tener una muy pequea participacin en la economa en
1989, a tener la participacin dominante en el ao 2000. Pero
en muchos pases estas transferencias no fueron acompaadas del desarrollo de instituciones que definieran y aseguraran bien los derechos de propiedad privada.
Un sorprendente 75% de las firmas de la Repblica del
Kirghizstn, Moldavia, la Federacin Rusa y Ucrania no "confan en que el sistema legal vaya a defender su contrato y sus
derechos de propiedad en disputas empresariales". Entre las
seis economas en las que los derechos de propiedad eran

buenas instituciones facilitan inversiones o acaban con la

pesca excesiva. Un gran grupo de estudios tericos y
empricos concluye que de las buenas instituciones se
derivan fuertes efectos causales, medidos por variables tales
como el gobierno de la ley para mayores ingresos per cpita
(Grfico 3.3). De acuerdo con un estudio, conceder ms
voz a la gente y tener mayor responsabilidad pblica elevara
14
el ingreso nacional per cpita por un factor de 2,5 . Otro
estudio sugiere que los ingresos per cpita creceran como
mnimo en un 2% anual en todos los pases si tan solo se
protegieran los derechos de propiedad (pblicos y privados)
y se persiguieran polticas de mercado ms competitivas
15.
Entonces, cuando las instituciones permiten que los
activos prosperen, la economa puede florecer. Pero si las
buenas instituciones son tan importantes, por qu no
todos los pases las tienen? Por qu un poltico o un lder
no habra de tomar medidas para fortalecer el sistema
judicial y proteger los derechos de propiedad?
Porque el lder que toma medidas para forjar instituciones fuertes, slo en el largo plazo cosecha beneficios de la
economa fortalecida y del mejor

menos seguros, el ingreso (PIB cay durante la dcada

de transicin en un 40% o ms. Muchos pases cuyo PIB se
redujo, tambin tuvieron grandes incrementos en las tasas
de mortalidad.
Sin compromisos con la ley y la propiedad, no es probable
la explotacin bien manejada
La inseguridad en los derechos de propiedad tambin
perjudica los bienes naturales y ambientales: poblaciones de
peces se ven amenazadas y se cortan rboles
prematuramente. Debido a que la gente no tiene la
seguridad de que maana podr cosechar, toma lo que puede
hoy, iniciando de ese modo una carrera por derechos de
propiedad.
Para una muestra transversal de pases, la inseguridad
en los derechos de propiedad reduce la inversin en
capital de factura humana e incrementa la deforestacin.
Los bosques se beneficiaran de reformas que fortalezcan
el compromiso con la ley y la propiedad. Hay buenas
razones para creer que los beneficios se extenderan
igualmente a otros bienes naturales y ambientales. Pero
hay excepciones, como cuando las reservas estn
naturalmente protegidas mediante costos de exploracin
y/o extraccin. En cuanto a las reservas de petrleo, la
exploracin y explotacin requiere una inversin que en s
misma es vulnerable al riesgo de la propiedad. En estos
casos, cuando derechos ms seguros incrementan la
extraccin o conversin, los efectos probables sern ms
atractivos y no se limitarn a reflejar intereses mezquinos de
corto plazo.
Fuente: Bohn y Deacon (2000); Hellman, Jones y Kautmann
(2000); Hoff y Stiglitz (2002): EBRD (2002); personal del
Banco
Mundial.

ambiente, y esto implica un entorno estable con

amplio respaldo poltico".
Activos valiosos no pueden prosperar y pueden decaer
intilmente mientras no haya un compromiso social de
desarrollar instituciones protectoras (Recuadro 3.3). Con
respecto a las tierras de cultivo, dos hechos facilitan el
surgimiento de instituciones protectoras, en la misma
forma en que esto puede haber sucedido histricamente.
En primer lugar, cuando la tierra se torna escasa, los
usuarios competidores no pueden evitar encontrarse cara a
cara y pueden escoger entre luchar o negociar. En segundo
lugar, cuando los vecinos estn asentados, pueden
ayudarse unos a otros a defender su tierra de una manera
recproca. Por tanto, aun sin un Estado o seor feudal, los
transgresores enfrentarn algn rechazo".
Para ver cmo se forman instituciones protectoras en
circunstancias ms desafiantes, consideremos las zonas
de pesca". La pesca contribuye con el 19% del consumo
humano total de protenas animales, de manera que las
9
buenas instituciones para la pesca son importantes` .
Una historia tpica del desarrollo de

43

INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Los bienes naturales decaen cuando

las instituciones son dbiles

Grfico 3.3
Relacin entre calidad institucional e ingreso
nacional

Las instituciones deficientes contribuyen a un clima de in versin pobre y al agotamiento de recursos naturales. Tambin es posible que algunos tipos de recursos naturales
dificulten la creacin de instituciones (Captulo 7), en tanto
que otros respaldan instituciones inclusivas y en armona
con el desarrollo.
Consideremos una muestra de 150 pases para los cuales
hay datos (del cuadro de ahorros ajustados, del Banco
Mundial) sobre reservas de capital, incluido capital fsico
hecho por el hombre, mineral. forestal y agrcola. Los ahorros ajustados son n egativos cuando esta reserva est en
descenso. De los pases que tienen bajas reservas de capital fsico hecho por el hombre (menos del 75% del ingre so
nacional), el 24% (16 de 67 pases) tena ahorros
ajustados negativos, en contraste con el 10% (8 de 8 3
pases) de pases que tenan reservas mayores de capital
fsico hecho por el hombre.

PIB per cpita (PPP, 1999)

50.000 -

o
45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

o
o 000
ooo
O o t o 00

5.000 0-

ci<>

15
O <3,

1
1,5

1
2

I
2,5

ndice de gobierno de la ley

PPP = Poder de paridad de compra.
Nota: Como medida de calidad institucional, el gobierno de la ley incluye
consideraciones tales como la seguridad de los derechos de propiedad, o
la confianza con la que un grupo de individuos puede recoger maana los
frutos de lo que se ha plantado o conservado hoy.
Fuente: Kaufmann, Kraay y ZoidoLobatn (1999).

zonas pesqueras comienza con el descubrimiento de

nuevas reservas de peces. A medida que un pescador
hace dinero, incrementa su capacidad. Los pescadores
no coordinan su gestin aunque enseguida vengan la
escasez y la competencia intil. Con el tiempo, la captura cae, primero por hora de esfuerzo y luego en total,
de manera que los pescadores individualmente rara vez
20
llegan al punto de equilibrio . Esta intil carrera por
la explotacin del recurso desperdicia mano de obra y
capital, dado que se capturan los peces a los que se les
hubiera debido permitir reproducirse y crecer. La participacin del gobierno puede empeorar las cosas, si
hay subsidios que distorsionen las seales y prolonguen
la pesca excesiva (Captulo7).
Contrastemos esta historia de desperdicio y ausencia de utilidades con alternativas en las que se
maximiza el valor del recurso. Una cooperativa de pescadores podra manejar bien un recurso si pudiera controlar a sus miembros, si sus miembros pudieran
controlar su organizacin y si la cooperativa pudiera
controlar la entrada a la industria todas ellas grandes
condiciones. En teora, un monopolio privado tambin
podra manejar eficientemente un recurso pesquero_ En
la prctica es ms frecuente que el gobierno regule
negando el acceso o haciendo cumplir forzosamente
las restricciones. Como ocurre en Nueva Zelanda y en
Islandia (Captulo 7), las restricciones que comienzan
por los usuarios de los recursos existentes y que se ba
Recuadro 3.3

As, los pases con altas tasas de agotamiento de recursos naturales tambin tendan a ser pases con bajas
reservas de capital fsico. Para estos pases que tienen
aho rros ajustados negativos, el punto focal en perspectiva
pasa de ser la recomendacin de polticas para incremen tar
los ahorros, a la recomendacin de mejoras en las instituciones
protectoras. Su baja acumulacin de bienes fsicos y la
decreciente base de bienes naturales son ms el resultado
de un ambient institucional en el que los activos no
pueden prosperar, que el resultado de bajos niveles de
ahorro.
Como una maldicin, la literatura sobre recursos naturales hace
esta conexin, igual que lo hace n estudios recientes tales como
Acemoglu, Johnson y Robinson (2001); Engerman y Sokoloff (1997). y
Woolcock. Pritchett e Isham (2001). Vanse tambin Auty (1997), y
Hoff y Stiglitz (2002).
Fuente: Cuadro del Banco Mundial sobre ahorros ajustados.

san en ellos, tienen ms probabilidades de ser crebles

y exitosas.
La Ley del Mar, con zonas econmicas exclusivas de
200 millas, refleja la idea de que la privatizacin de un
recurso puede dar lugar a una mejor gestin; sta "privatiza" la propiedad legtima para los Estados costeros
y de ese modo vincula apropiadamente el recurso tanto a intereses tradicionales como a una jurisdiccin
natural para el cumplimiento forzoso. Aunque no todos los problemas de manejo de zonas pesqueras se
limitan a aguas nacionales, las naciones pueden aprovechar la ley y negociar. Muchos programas impresionantes de manejo de zonas pesqueras no habran sido
posibles sin esta ley (Captulo 7). En muchos otros casos, sin embargo, las instituciones de gestin slo han
tenido un xito parcial en limitar la entrada y estabilizar la captura de peces, y como resultado no ha habido
la suficiente reduccin del exceso de capacidad y de
explotacin para producir beneficios importantes. El
reto es ganar la confianza de la industria en que se

44

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

pueden cosechar los beneficios siempre que se reduzca

la capacidad y se restaure la rentabilidad. Si el
compromiso de premiar la restriccin no es digno de
crdito, el exceso de explotacin pesquera contina.
Captacin de seales, equilibrio de intereses e
implementacin de decisiones
Un buen ambiente institucional tiene que desempear
muchas funciones. Pero para coordinar acciones de
manera persistente y digna de crdito, tres funciones
son indispensables: captar seales, equilibrar diferentes intereses e implementar decisiones.
Captacin de seales
Zonas de pesca en proceso de agotamiento, toxinas que
envenenan a los nios, corrupcin que debilita la prueba
de emisiones de gases, opresin que maniata a grupos
nativos, violencia contra la mujer..., todos estos problemas pueden ser ignorados voluntaria o accidentalmente en un entorno que no sea receptivo a las seales.
Las seales de degradacin social y ambiental (Captulo
2) pueden basarse en medidas cientficas (como en el
caso de la calidad del aire) o en la voz y retroalimentacin de parte de la gente, pero slo sern efectivas si
hay partidarios de la informacin y la accin.
La capacidad de captar seales est estrechamente
asociada con la capacidad de equilibrar intereses. La
creacin y recepcin de seales van desde la factibilidad
de detectar un fenmeno de una manera significativa,
hasta el proceso de agregar las seales y conseguir que
los decisores les presten atencin. As, la receptividad
a las seales depende de relaciones sociales y polticas.
Son stas abiertas e inclusivas, o fragmentadas y
discriminatorias? Son pluralistas, meritocrticas y libres, o estn politizadas y son monolticas? Hay libertad y competencia en la expresin individual, la empresa
y la organizacin poltica?
Tanto los ciudadanos como la-agencia de proteccin
de la calidad del aire necesitan buena informacin sobre polucin, y esta informacin tiene muchos usos. El
ndice Imeca de Ciudad de Mxico, publicado diariamente en la prensa, aconseja a la gente si mantener o no
a los nios adentro y evitar o no el ejercicio. Y obviamente informa a los ciudadanos qu tan bien le va a la
agencia con el mejoramiento de la calidad del aire, fortaleciendo de ese modo la mano de stos para hacer que
los polticos y las agencias respondan (rindan cuentas).
Pero tambin hay otras seales. La voz describe las
seales provenientes de ciudadanos firmas y la sociedad civil para influir en las instituciones (v. gr., mediante
quejas, votos, procesos judiciales y los medios de comunicacin). Una leccin obtenida de investigaciones
recientes en pases en desarrollo y desarrollados es que
la influencia incluida la influencia bien intencionada
de los ciudadanos para la reduccin de las emisiones
txicas por parte de las firmas-- puede viajar a travs
de muchos canales, fortalecida por la informacin2'. Un
mensaje que se deriva de los Captulos 4 a 6 es que
residentes tanto urbanos como rurales pueden tener

dificultades para conseguir que los escuchen y los

atiendan, y para superar este problema estn evolucionando nuevos arreglos institucionales (v. gr., recuadros
6.5 y 6.6, sobre residentes de favelas en Brasil y sobre
moradores de la va frrea en Mumbai, respectivamente). Para las reas rurales marginales, dos factores hacen que la receptividad a las seales provenientes de
los grupos marginados sea ms crucial ahora que antes. En primer lugar, la emigracin es menos que una
opcin, a diferencia de cuando los pases de elevados
ingresos se estaban industrializando (Captulo 4). En
segundo lugar, otros desarrollos tales como la minera
suceden ms rpidamente, de manera que las seales
acerca de su impacto sobre la comunidad y el medio
ambiente tambin tienen que moverse ms rpido (vase
Recuadro 4.7).
Muchos pases estn reordenando la forma de gobernarse a nivel local. Con la descentralizacin poltica, las instituciones se desarrollan para recibir seales
ms sutiles, cosa que es importante dado que los problemas y las prioridades difieren de un lugar a otro.
Pero la descentralizacin que se est produciendo en
pases tanto ricos como pobres, trae consigo promesas
al igual que riesgos. Puede resultar difcil lograr los
incentivos correctos y puede haber problemas de capacidad institucional dbil y de captura elitista tambin
a los niveles inferiores de gobierno'.
Equilibrio de alternativas e intereses
Una institucin protectora, por ejemplo una agencia
de proteccin de la calidad del aire, opera en un marco
permitido que equilibra intereses. Puede imponer un
estndar o un impuesto para las emisiones contaminantes, o fortalecer el cumplimiento forzoso. Esto efectivamente fortalece los derechos de los beneficiarios a
la calidad de aire, debilitando derechos de otros, y esa
es una de las formas en que puede implementarse el
cambio de prioridades sociales. El equilibrio de
intereses tiene lugar a muchos niveles: en legislaturas
nacionales, en procesos judiciales, en mercados, en
normas individuales e interacciones campesinas, en
los procesos vistos o no vistos en las salas de juntas y
en las sucursales corporativas.
Las evidencias muestran cmo la provisin de informacin (en una era de cantidades sin precedentes de
informacin) puede catalizar cambios en los balances
polticos y en las decisiones del mundo real. As, el trmino "transparencia" domina la campaa actual por
una mejor gobernabilidad. Hay evidencias de pases
ricos y pobres de que la mayor disponibilidad de informacin se traduce en mejor desempeo ambiental".

INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

45

Grfico 3.4
Concentracin total de partculas suspendidas

Total de partculas suspendidas (TSP) por ciudad

e <90

9 1- 2 0 0 > 2 0 0

Fuente: Bolt y otros (prximo a ser publicado).

~s a l

El Grfico 3.4 muestra las 1.445 ciudades del mundo en las que, de acuerdo con estimaciones del Banco
Mundial, la poblacin sufre la exposicin a concentraciones de partculas de polvo o de partculas totales
suspendidas (TSP, por su sigla en ingls) superiores a los
parmetros usuales de 90 microgramos 1.1/m3 .24 En menos del 2% de estas ciudades se hace un seguimiento
sistemtico de la polucin del aire y aun en menos ciudades la informacin sobre esa polucin est disponible
para el pblico. Una buena hiptesis basada en
estudios de pases industrializados y en desarrollo es
que el hacer seguimiento de la informacin sobre
polucin y publicarla ayudara (en parte a travs de
canales polticos) a mejorar la calidad del aire en estas
ciudades independientemente de su nivel de ingresos".
Pero el equilibrio no se mantiene solamente con la
provisin de informacin. Pases ms abiertos y democrticos presumiblemente dan peso a intereses dispersos, de manera que hay razones para esperar que le
presten mayor atencin a la proteccin ambiental. Los
datos son incompletos pero algunos resultados respaldan esta tesis (Recuadro 3.4).
Uno podra esperar que un sistema de un partido
nico tuviera dificultades para ser receptivo a las seales, dado que las noticias desagradables podran ser ms
fciles de suprimir en un entorno de esa naturaleza.
Pero ese no siempre es el caso. En la China dos caractersticas institucionales juegan un papel en reas como
el manejo ambiental, en las que se ha logrado un notable
avance en la ltima dcada: un enfoque sistemtico de
las quejas, y polticas nacionales para poner a

nommoiratema
om

disposicin del pblico informacin ambiental local

(Captulo 7). Un sistema movido por las quejas tiene
muchas cualidades pero puede inclinarse hacia los fenmenos inmediatamente notorios, como el ruido. Por
eso es valiosa su combinacin con datos de un seguimiento objetivo. Ambos mecanismos utilizan las fortalezas de un sistema descentralizado y reconocen de
qu manera instituciones nacionales (como la de asegurar la informacin) pueden ser importantes para la
responsabilidad local26.
En Europa, informacin que ayud a lograr un entendimiento comn de quin sufre por un problema y
quin contribuye al problema, fue esencial para mover
la balanza en favor de reducir la polucin transfronteriza,
aun cuando la negociacin no la autoridad hizo el
balance (vase Recuadro 8.1). Para lograr equilibrio y
para que las seales sean imparciales, es esencial tener
en funcionamiento instituciones de soporte. Las
corporaciones dependen de leyes y auditores para
objetivos tan tradicionales como la proteccin de las
pensiones de los trabajadores y de los bienes de los
accionistas, y ahora dependen tambin de la sociedad
civil para una responsabilidad social corporativa ms
general (Captulo 8).
Ejecucin de decisiones
En la medida en que una agencia ambiental ejecuta
decisiones mediante impuestos, regulaciones y cum-

46

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 3.4

Democracia y poltica ambiental: captacin de seales, cambio del equilibrio

Hay fuertes razones tericas para pensar en que la democracia conduce a la proteccin ambiental y a la eficiencia econmica en general.
Pueden observarse dos mecanismos plausibles:

en un entorno democrtico; estas caractersticas institucionales tambin son los ingredientes claves cuando se trata
de poner sobre la mesa nuevas prioridades, de reequilibrar
intereses en competencia y de emprender acciones.

La democracia ayuda a dar peso a intereses dispersos. En

general, las polticas se recargan a favor de intereses concentrados, dndoles menos peso a intereses igualmente
importantes diseminados entre una mayor cantidad de
gente. Los beneficios obtenidos de los bienes ambientales, como la calidad del agua fluvial, suelen considerarse
bienes pblicos y por consiguiente estn dispersos entre
muchos individuos, en tanto que los costos de limpieza
pueden estar ms concentrados.
La libertad de expresin y asociacin ayuda a la sociedad a
captar seales y ajustarse al cambio. A medida que aumenta
la densidad de poblacin, que se incrementa el conocimiento, que crece el ingreso o que cambian las preferencias,
cambian las presiones sobre el medio ambiente. En cuanto
decreci el problema de boiga de caballo en las calles de
Londres, surgieron nuevos problemas como polucin del
aire de la ciudad o la contaminacin por plomo, o derrames de petrleo en el Mar del Norte que reclamaban
nuevas instituciones de gestin y soluciones tcnicas. La
responsabilidad pblica de los polticos para con la gente y
la separacin de los poderes se visualizan mejor

No es fcil medir con precisin el compromiso ambiental.

Aun as, las democracias tienen una mayor tendencia a hacer
lo siguiente:

plimiento forzoso, los ciudadanos y las firmas cambian

sus emisiones de polucin. La agencia hace el seguimiento de estas emisiones y acta en concordancia, ya
sea ajustando sus cobros por las emisiones o evaluando
sanciones para los que no cumplan con las normas. El
programa de Costa Rica para el pago por servicios
ambientales (vase Recuadro 8.5) es un ejemplo en
el que las instituciones desplazan la carga de la
proteccin, ayudan a equilibrar intereses y aseguran una
mejor ejecucin. Hay muchos otros ejemplos,
frecuentemen te integrados con proyectos de desarrollo,
como el Centro Ambiental Global (GEF, por su sigla en
ingls) y el Fondo Prototipo de Carbono (Captulo
8). El Recuadro 3.5 explica cmo soluciones
negociadas a nivel local ayudaron en la
implementacin de reducciones de la polucin del
agua en Colombia.
La implementacin es una extensin del equilibrio.
Cuando el equilibrio tiene lugar entre proveedores y
clientes de un mercado, las funciones de equilibrio e
implementacin pueden ser una y la misma (vase Recuadro 3.1). La toma de decisiones equilibrada en las
salas de juntas y en las legislaturas nacionales no es de
mucho valor si no es implementada, o si los pasos de la
poltica a la implementacin son demasiado distantes.
En muchos pases, las leyes y la proteccin a travs de
los tribunales son de poco valor debido a que son
implementadas por tribunales no efectivos o corruptos,
a menos que uno tenga conexiones o dinero. En otros,

Poner bajo proteccin sus terrenos.

Suscribir y ratificar acuerdos ambientales multilaterales.
Pertenecer a organizaciones ambientales intergubernamentales.
Cumplir las exigencias de reportes de la Convencin sobre Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora
en Peligro de Extincin.
Tener un Consejo Nacional sobre Desarrollo Sostenible.
Tener informacin ambientalmente relevante a disposicin
del pblico.
El estudio encontr que es ms probable que las democracias asuman un compromiso ambiental, independientemente de su nivel de ingresos.
Fuente: Documento de base para el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003, preparado por Neumayer. Gleditch y Gates.

las deliberaciones presupuestarias no valen mucho porque no se respeta el presupuesto.

No es suficiente que una sociedad o un banco de
desarrollo tome una decisin poltica. Digamos que
la sociedad decide que los bosques no deben talarse si
los beneficios de la conservacin son superiores a los
beneficios de la conversin. Asegurando que los beneficios de la conservacin son menores, los urbanizadores que presionan por seguir adelante pueden truncar
la implementacin de esta decisin y talar un bosque.
Los urbanizadores cuentan con escapar a las sanciones
aun cuando las prdidas resulten ser altas si se sabe
que la sociedad carece de los incentivos, la oportunidad o el compromiso necesarios para castigar o para
echar atrs las transgresiones.
Entonces, cmo asegura uno que se implementen
las polticas? Buenos procedimientos y una amplia participacin pueden ayudar en la ejecucin de decisiones
de alto nivel. Pueden ayudar procedimientos que requieran evaluaciones previas, participacin y revisiones pblicas. Evaluaciones rutinarias de impacto social
y ambiental, de cumplimiento forzoso impuesto
mediante informacin de buena calidad y acceso
pblico a ellas, pueden exponer las consecuencias
antes de que el desarrollo sea irreversible. Esto puede
dejar en claro para el pblico, lderes polticos,
tribunales y socie-

I N S TI T U CI ON E S P ARA E l. D E S ARROLL O S OS T E N I B LE

47

Recuadro 3.5

Balance de intereses en negociaciones locales y compromiso de las partes en la limpieza de ros en Colombia
En Colombia, como en muchos pases, la mayora de aguas
usadas se vierten sin ningn tratamiento en corrientes de agua.
Con pocos mecanismos para el cumplimiento forzoso de la
ley, por mucho tiempo se han ignorado los lmites para
emisiones contaminantes. En 1997, el Ministerio del Medio
Ambiente implement un nuevo sistema de cobro por contaminacin del agua que es econmicamente eficiente y ejecutable. Facilitado por la estructura descentralizada de Colombia,
el sistema es implementado por agencias ambientales regionales. Ana autoridades municipales, industrias contaminadoras y comunidades afectadas, para negociar blancos de
reduccin de la polucin local y tarifas. A los contaminadores
se les cobra por unidad de emisin de aguas residuales, y las
partes acuerdan cronogramas para incrementar las tarifas en
caso de que no se cumplan los objetivos.
Todas las partes han recibido del ministerio nacional capacitacin extensiva y es impresionante cmo est funcionando
el sistema: En las 135 cuencas hidrogrficas del pas, la demanda de oxigeno bioqumico ya ha bajado en un 31,5% y los
slidos suspendidos en un 34.2%. A nivel nacional, el programa ha generado US$9,7 millones de ingresos, con lo que se
financian proyectos de reduccin de la polucin y agencias
ambientales regionales.
Entre las lecciones de la experiencia estn:

Uso del compromiso nacional para facilitar soluciones negociadas loca/mente. Los sectores regulados participan
porque las autoridades han mostrado su intencin de obligar al cumplimiento del programa. Pero a cada regin se le
permite fijar metas y cronogramas que reflejen las condi-

dad civil que los desarrollos propuestos no cumplen con

prioridades sociales ms generales. La informacin y las
instituciones de apoyo funciona como un mecanismo
de compromiso.
Como parte del Proyecto de Abastecimiento de
Agua, Sanidad y Salud de Uzbekistn, durante la preparacin del proyecto se acometi un proceso de evaluacin social en este pas. Inicialmente el gobierno
quera asegurar que el agua potable no tuviera ms de un
gramo de salinidad por litro, aunque los parmetros
internacionales permitieran una salinidad mayor. El
menor nivel de salinidad habra sido costoso y no hay
evidencias conocidas de que fuera a ser ms saludable.
Entonces, con la ayuda de cientficos sociales locales, se
llev a cabo una encuesta de tolerancia al gusto, la cual
encontr que niveles de salinidad de hasta dos gramos por
litro eran socialmente aceptables. El gobierno acogi los
resultados de esta evaluacin previa, y los consecuentes
cambios de diseo liberaron aproximadamente US$15
millones. Parte del ahorro sirvi para expandir la
cobertura geogrfica del proyecto y tuvo como
resultado proyectos piloto adicionales".
Muchos pases tienen un vaco entre la decisin poltica
de ensear a los nios con fondos pblicos y la
implementacin de esa decisin asegurarse de que el
aprendizaje sea efectivo. Estudios hechos en Argentina,
El Salvador y Nicaragua muestran que empoderar a los
padres (mediante participacin en las juntas escolares, por

ciones y aspiraciones locales. Las firmas pueden decidir

sobre sus reducciones de emisiones contaminantes y so bre el mtodo, a la luz de las tarifas por unidad.
Invencin de enfoques innovadores para la
administracin del programa. Un banco privado muy
respetado recauda los pagos y administra los fondos a
cambio de un porcentaje de los ingresos, reduciendo de
esa manera la carga de recaudacin pero no de auditora
para las agencias gubernamentales.
Mejoramiento de los beneficios comunitarios de
herramientas reguladoras basadas en el mercado. Los
lderes empresariales locales al principio fueron
escpticos pues perciban el programa como una nueva
carga tributaria generalizada. Cuando se acord que los
ingresos habran de financiar beneficios verificables, como
la reduccin de la polucin local, esto atrajo por igual a las
empresas y a las comunidades y ayud a generar
compromiso con la implementacin.
El progreso futuro requerir mayor cumplimiento por parte de sectores recalcitrantes, como las empresas
municipales de acueducto y alcantarillado, que usan
diversos pretextos para evitar pagar e invertir. Si se ve que
aquellos que no cumplen ganan, eso podra amenazar el
compromiso ms general entre los contaminadores,
compromiso que ha demostrado ser una fortaleza de los
enfoques negociados.

Fuentes: Banco Mundial (2000d): Centro Andino

12001).

ejemplo) puede mejorar la distribucin de servicios

educativos'.
Retroalimentacin por y para las instituciones
Las tres funciones comentadas antes: captar seales,
equilibrar intereses e implementar decisiones, no siempre
se distinguen ntidamente. En cuanto a bienes privados
comercializados en los mercados, el mercado mismo
produce seales de escasez futura y presente, probable y
plausible a la vez que equilibra necesidades y ejecuta
operaciones comerciales. Pero la transaccin entre agentes
en un mercado puede afectar a otros (como sucede con la
polucin). En este caso instituciones suplementarias (una
agencia de proteccin del aire) pueden desempear estas
funciones y representar los intereses de los afectados
(Recuadro 3.6).
Superacin de barreras a la coordinacin
Las instituciones prestan asistencia en materia de coordinacin, pero estimular el surgimiento de buenas instituciones es en s mismo un problema de coordinacin.

48

INFORME SOBRE. EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 3.6

Polticas pblicas responsables y formulacin responsable de normas

Consideremos una agencia de proteccin de calidad del aire encargada
de equilibrar la necesidad de emisiones contaminantes con la necesidad
de una mejor calidad de aire (vase grfico a del recuadro). La agencia
recibe seales sobre niveles de polucin, daos, emisiones contaminantes
y preferencias. Equilibra los intereses de diferentes partes, e implementa
polticas mediante impuestos y normas, y a travs de seguimiento,
ejecucin de la ley y publicidad.

venciones con beneficios para la salud o preocupaciones ms

generales concernientes al bienestar. Podra tambin dar a los
ciudadanos acceso a la informacin y el derecho a demandar a los
contaminadores (o a la agencia) o podra dar a la agencia
instrumentos tribu tarios ms poderosos. Todos estos ejemplos
reorientaran los derechos de propiedad sobre el aire hacia los
beneficiarios de un aire de mejor calidad.

Formulacin responsable de normas

Autorizacin a los legisladores

Para manejar problemas nuevos y en evolucin, el ambiente institucional

tiene que ser adaptable, aunque al mismo tiempo las instituciones
necesitan ser estables y duraderas. Las necesidades de coordinacin
cambiarn y otro tanto tendrn que hacer las instituciones. Cuando la
capa de ozono se vio amenazada, las naciones coordinaron sus acciones
creando una nueva institucin, el Protocolo de Montreal, para protegerla (Captulo 8). Y la mayora de los pases ahora tienen reglas para eliminar el
plomo de la gasolina, dado que se han acumulado las evidencias cientficas
sobre sus efectos nocivos y esta informacin est a disposicin del pblico
(Captulo 7).
Si el aire es mal manejado, el anlisis institucional probablemente
encontrar una debilidad en la institucin encargada de adoptar o de
implementar la poltica para proteger el aire. Por ejemplo, las partes
interesadas en la calidad del aire pueden no tener la informacin o el poder de
voz que necesitan para hacer frente a las concentradas partes
contaminadoras. En estos casos, el seguimiento y la transparencia pueden
ayudar a inclinar efectivamente la balanza hacia la calidad del aire. Pero es
posible que no haya institucin protectora del aire, o que sta est mal
equipada u obstruida.
Esto lleva el anlisis institucional a un nivel ms profundo, a la
formulacin responsable de normas. A este nivel, las reglas cambiarn y
surgirn nuevas instituciones -siempre que el ambiente institucional
general est captando seales, equilibrando intereses e implementando
polticas. Para la formulacin de normas en una democracia electoral, las
elecciones son un canal poderoso para emitir seales a la legislatura -el
proceso de formulacin de normas (grfico b del recuadro, circuito
intermedio). Y una vez que la legislatura ha hecho su balance, implementa
soluciones autorizando a una institucin nueva (o fortalecida) de proteccin
de calidad del aire. Por ejemplo, podra autorizar a la agencia para justificar
sus inter-

La legislatura es una institucin permanente de elaboracin de

reglas, pe ro tambin es una lista de personas que estn all
temporalmente (que cambian con las elecciones). El proceso
legislativo y los legisladores individuales obtienen su autoridad y
poderes del ambiente autorizador, ejemplificado por valores,
religiones y constituciones (grfico b del recuadro, circuito
exterior). En un ambiente autorizador fuerte -que d fuerza a las
reglas - las reglas para la formulacin de nor mas son bastante
estables.
Un elemento clave de un ambiente autorizador fuerte puede ser
una con stitucin que sea respetada y probablemente corta, que
contenga nicamente principios esenciales. Si este es el caso, cuando
se prueba la constitucin con respecto a la legislacin, al poder
ejecutivo o al judicial, tpicamente la le gislacin pasa sin ser
desafiada y sin ningn cambio. Pero ms importante que una
constitucin es un conjunto de valores ampliamente defendidos, de
manera que el apoyo a un cambio radical sbito resulte
improbable. Incluso sabiendo que el mundo est cambiando y que
las reglas del maana tienen muchos elementos inciertos, valores
ms profundos y principios ampliamente defendidos pueden
ofrecer estabilidad y darle fuerza a la formulacin de normas. Los
pases cuyo compromiso con el ambiente autorizador es poco, son
ms vulnerables a conflictos de distribucin, como se refleja en la
inestabilidad macroeconmica y en la carencia de confianza y de
credibilidad. Entonces, el gran inconveniente de instituciones de
baja calidad se evidencia en el largo plazo, como lo confirman
estudios empricos.

(a) Responsabilidad poltica pblica

Fuentes: Para una jerarqua escalonada de esa naturaleza en el

anlisis institucional, vase Williamson (2000). Rodrik (1996) hace

nfasis en el papel de la institucin en la superacin de conflictos

de distribucin y en la negociacin de refo rmas. Vase tambin
Acemoglu y otros (2002).

AGENCIA DE PROTECCIN
DE CALIDAD DEL AIRE

(b) Formulacin responsable de normas

VALORES,
CONSTITUCIN

Eiecata
(autoriza legislatura)

Eguintaio de
intereses

LEGISLATURA
Seales
(sotos)
Seales
polucin,
preferencias,
daos)

Eje cuta polticas

(Impuestos,
regulacin.
cumplimiento
foiToso)

Seales
(polucin,
preferencias,
daos)
PARTES INTERESADAS:
FIRMAS, CIUDADANOS

Fuente: Personal del Banco Mundial.

Ejecuta
(establece reglas
y agencia)

INSTITUCIONES PARA El. DESARROLLO SOSTENIBLE 49

Hay tres barreras importantes para la creacin y apoyo de

instituciones:
Organizar intereses dispersos: se requiere ms para
que la gente se rena y construya una escuela, que
para que construya casas individuales.
Forjar compromisos crebles: se requiere ms para
comprometerse en ayudarse unos a otros en el futuro
y durante un perodo ms largo, que para ayudarse
unos a otros hoy.
Promover mayor inclusividad: se requiere ms para
coordinar en pro del bien comn cuando el acceso a
bienes y voz es exclusivo, desigual y no democrtico.
Organizar intereses dispersos

El corretaje de fuerzas polticas suele inclinarse en contra de los intereses dispersos. As, un rgimen comercial puede desplegar proteccin aun cuando muchos
puedan salir perdiendo con l, dado que los intereses
de aquellos que se benefician con ese rgimen son ms
concentrados y por consiguiente se organizan con ms
facilidad. Las polticas pueden mostrar una inclinacin
urbana debido a que la poblacin rural tiene menos
voz y mayor dificultad para organizarse. O el servicio
civil puede tener exceso de personal o de remuneracin, debido a que los servidores civiles tienen una buena
tajada en el proceso poltico.
Las instituciones enfrentan desafos en la organizacin
de intereses dispersos aun cuando los intereses opuestos
tampoco estn concentrados. Recordemos a Ciudad de
Mxico: 20 millones de personas se benefician de las
mejoras en la calidad del aire, pero tambin hay millones
de contaminadores (vehculos, hogares y firmas). La
accin colectiva para generar instituciones con el fin de
mejorar la calidad del aire puede representar un
tremendo desafo, aun cuando los intereses de los
contaminadores tambin sean dispersos.
Proteger la calidad del aire implica coordinacin ms
all de lo que el mercado hara sin asistencia. Pero cmo
se realiza esta coordinacin? En muchos contextos un
gobierno interviene con impuestos y normas, pero en
muchos otros la coordinacin se realiza sin intervencin del Estado. Las tierras de pastoreo y los sistemas
de irrigacin comunes se manejan, a veces bien, mediante normas y consejos del pueblo29. Cul es el proceso que habilita esa coordinacin?
La libertad de expresin y asociacin, la confianza y
la responsabilidad poltica constituyen cierta maquinaria institucional para coordinar intereses dispersos,
tanto en la captacin de seales como en equilibrar
esas seales. Instituciones democrticas y el voto popular, pese a tener muchas debilidades, bajan los costos de coordinar intereses dispersos (vanse Recuadros
3.4 y 3.8).

Forjar compromisos crebles

La sociedad puede tener inters en no contaminar el agua

e incluso puede prohibir el exceso de descargas en sta.
Pero si el agua ya est contaminada, a las partes agraviadas les puede resultar difcil o imposible, por razones
polticas o de otro tipo, castigar a los contaminadores'''.
Tales fallas para actuar concretamente con base en los
compromisos, estimulan transgresiones de parte de aquellos que estn bien posicionados, y son perjudiciales para
la acumulacin y proteccin de activos.
Igualmente, un gobierno podra querer proteger un
rea contra asentamientos, pero encontrara difcil hacerlo si muchos pobladores alcanzaran a llegar y radicarse all antes de llegar l. Una accin prioritaria
(asignacin y pago de guardias apropiados para proteger el rea) puede servir como un mecanismo de compromiso. Por ejemplo, los Estados Unidos apostaron
ejrcito para proteger de incursiones el Parque Nacional Yellowstone antes de haber establecido el servicio
del parque".
Cuando se pueden degradar o destruir bienes sin
riesgo de sancin, es ms probable que stos se agoten, a
menudo de manera despilfarradora. Pero el cultivador
que se asienta ms all de la frontera agrcola, tradicionalmente lo ha hecho sin pedir permiso. A bajos
niveles de impacto humano sobre el medio ambiente,
cualquiera puede usar algo que nadie ms use, de manera
que este rgimen tiene sentido. Esto permite a las
instituciones avanzar geogrficamente al ritmo de los
asentamientos (o ligeramente atrs), lo cual es tanto
econmico como realista".
Pero tambin puede haber momentos en los que sea
importante ponerse al frente de la frontera de avance
del asentamiento, ya sea porque escasamente queda
algo de bosque, tierra o agua, o porque la preservacin
selectiva se ha convertido en una prioridad (Captulo
5). En muchos pases en desarrollo, el rea destinada a
produccin agrcola dejar de expandirse e incluso es
posible que se revierta en los prximos 30 a 50 aos,
de manera que la preservacin en el presente puede
producir beneficios duraderos a un mdico costo. Al
aumentar los ingresos, llega el momento en que el bosque tiene valor no solamente para el cultivador potencial (o para aquellos q ue dependen de l co mo
ecosistema para sus medios de vida) sino tambin para
ciudadanos distantes. Si estos intereses pueden encontrar
un canal apropiado para expresarse, el rgimen de "el
primero en llegar, el primero en servirse" puede
eliminarse selectivamente del men.
No obstante, con frecuencia es difcil vencer la tendencia a recompensar a los primeros en moverse. Cuando se establecen sistemas de cuotas de pesca, la carrera
por cuotas puede convertirse en una carrera por las
navieras o por cargos gubernamentales carreras que
pueden ser tan despilfarradoras como la carrera por
pescar las reducidas existencias (Captulo 7). Evitar el

50

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 3.7
Cuando las instituciones protectoras fallan: el colapso de Enron y de las pesqueras de bacalao de Terranova
Como un bosque que ha sido talado detrs de una linda fachada de rboles y
vallas, la corporacin Enron se desmoron y se declar en bancarrota en 2001.
A un valor comercial de US$60.000 millones antes de perecer, la consentida de
los mercados financieros vino a ser una de las ms grandes bancarrotas en la
historia de los Estados Unidos. Los bienes haban desaparecido a lo largo del
tiempo, escudados en declaraciones falsas.
Incluso en una corporacin privada como Enron, los intereses dispersos
de miles de propietarios estn potencialmente amenazados por individuos
bien ubicados. As como un maderero contratado puede explotar la madera
de una manera sostenible o despilfarradora, los gerentes y auditores -por
medios legales o ilegales- pueden servir a sus intereses personales en vez
de servir a los intereses de los propietarios dispersos. Normas y cultura, y
por supuesto instituciones protectoras (leyes sobre propiedad, contabilidad
y auditora), protegen los intereses dispersos, pero la proteccin nunca
ser perfecta. El caso de Enron se halla an en la etapa de investigacin de
los hechos, pero la lista de tcnicas utilizadas por funcionarios bien
ubicados cubre lo que uno esperara de cualquier otra institucin del sector
pblico o del privado que se haya corrompido: transacciones encubiertas,
falsas y ficticias destinadas al enriquecimiento de unos pocos.
Uno podra preguntarse por qu, si individuos bien ubicados pueden
abusar de un activo tomando ms de los ingresos que les corresponden,
habran de excederse en ello, matando as la gallina de los huevos de oro.
Naturalmente es posible que hayan perdido o abusado del bien por
accidente. No obstante, el camino del valor comercial de las acciones de
Enron parece sospechosamente similar al de otro fracaso de instituciones
protectoras, el colapso de la industria pesquera de bacalao de Terranova,
lo que insina cmo instituciones protectoras que fallan conducen a
carreras de despilfarro.
La rica captura de bacalao en Terranova fue creciendo lenta pero
sostenidamente durante cerca de 100 aos, hasta que en las dcadas de
1960 y 1970 se increment a grandes pasos y luego colaps (Captulo 7).
En las pesqueras. a medida que se desarrollan la tecnologa y el equipo, la
existencia de pesca en el mar comienza a decaer. Y si las instituciones protectoras no le ponen coto a la pesca excesiva, se produce una carrera
despilfarradora entre los pescadores. Ellos entienden que los peces que no
capturen hoy, maana pueden ser de otro, y un frenes de captura puede
terminar en colapso. Sin embargo, los colapsos son raros. Es ms comn
que instituciones dbiles tengan como resultado prdidas continuas y
sostenidas, tanto para bienes naturales como para bienes producidos. Por
ejemplo, muchas pesqueras generan sostenidamente cero utilidades, y
muchos gerentes y trabajadores de firmas y agencias pblicas con exceso
de personal, agregan poco valor por su remuneracin.

descansa en chequeos y balances e introduce instancias

independientes facultadas para vetar, muchas de las
cuales tienen que mirar en la va contraria para detectar
acciones impropias. Pero los funcionarios de Enron
disponan de contactos e influencia impresionantes.
Aunque los perros guardianes potenciales eran muchos,
Enron decay sin la ms mnima muestra de incomodidad por parte de los auditores y con entusiastas
recomendaciones de "compra" de los analistas burstiles
mejor pagados del mundo.
Para los Estados Unidos, el incidente de Enron es una sacudida pero no un terremoto, y no ha eliminado la
credibilidad en las instituciones protectoras. Los activos
valiosos -ya sean rboles y peces o ahorros de la gentenecesitan que las instituciones protectoras prosperen.
Cuando esas instituciones tienen xito, los rboles y la
pesca y la calidad del aire y los ahorros prosperan, para
gran beneficio de interesados muy dispersos. Pero a
medida que los activos crecen, las presiones sobre las
instituciones tambin crecen, poniendo a prueba su
compromiso. Las instituciones protectoras son
esenciales para que la gente ponga sus ahorros a
disposicin de los bancos y de la gente de negocios. El
costo real de instituciones dbiles no es que el resultado
de stas sea ms fraude y robo, sino que la mayora de la
gente no se acerque con sus ahorros. El potencial se
queda sin realizar. La propiedad legtima se concentra y la
empresa se constrie por falta de profundidad y por
escasa competencia, de manera que atiende a todo el
mundo deficientemente.

Detrs del xito de movilizar ahorros a travs de instituciones financieras y mercados de valores, hay un sistema de
instituciones protectoras, indudablemente uno de los
grandes logros de los Estados Unidos. Tal sistema

Fuente: CRSP, Universidad de Chicago, datos originales de la

Bolsa de Valores de Nueva York; The Economist febrero 14, 2002;
Hannesson, documento base para el Informe sobre el Desarrollo
Mundial 2003.

Enron, valor comercial, 1985-2002

desperdicio en materias ambientales y .recursos naturales requiere confrontar a aquellos que optan por agotar
bienes naturales, con todas las consecuencias sociales de
sus acciones, ya sea mediante mecanismos informarontar a aquellos que optan por agotar bienes naturales,
con todas las consecuencias sociales de sus acciones, ya
sea mediante mecanismos informa-

Captura de bacalao de Terranova, toneladas, 1850-2000

les o a travs de impuestos o normas. Asimismo, a

madereros y pescadores hay que inducirlos para que
acten como si enfrentaran las consecuencias de otros
que podran usar el bosque o la pesca.

INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuando los compromisos de proteccin no son dignos

de crdito, es altamente rentable moverse pronto para
manipular las instituciones (supuestamente) protectoras.
Las obligaciones de conservacin comercializables,
corno las del Brasil (Captulo 8), reducen los costos de
cumplimiento y por tanto son una forma de que los
compromisos de conservacin sean ms dignos de crdito. Como se discuti antes, la informacin tambin
ayuda, como cuando procedimientos participativos aseguran que las consecuencias se conozcan de antemano.
El Recuadro 3.7 hace un paralelo entre el compromiso
de las instituciones protectoras de bienes naturales y el
de las protectoras de ahorros de la gente en un mercado financiero moderno.
Promocin de la inclusividad
La tercera barrera a la coordinacin, mencionada en la
seccin anterior, es tan fundamental que amerita mayor explicacin. Mientras que hay amplio reconocimiento de que la calidad de las instituciones afecta el manejo
de los bienes, es menos reconocido el hecho de que la
distribucin de bienes y de voz afecta la evolucin de
las instituciones en el largo plazo (vase grfico de la
Presentacin del Informe). Los activos mal distribuidos pueden afectar negativamente la calidad de las instituciones y su capacidad para solucionar problemas.
Debido a esta relacin recproca entre instituciones y
la distribucin de bienes, uno puede quedar encerrado
en crculos viciosos o virtuosos_ Estos crculos no son

51

deterministas, pero para romper un crculo vicioso se

necesita esfuerzo extra. Esto es ms fcil cuando se asegura una mayor inclusividad en el acceso a los bienes,
mediante nuevas adiciones a la base de activos, por
ejemplo con amplia inversin en educacin primaria.
La importancia de la voz y la participacin
Una comunidad que quiera mejorar la calidad del aire
o proteger los rboles puede encontrar o no un canal para expresar sus intereses". Individuos de la comunidad pueden formar una asociacin y negociar con
los contaminadores. O pueden dejar todo al gobierno
y esperar que ste lo haga; en otras palabras, la voz y la
participacin son importantes. Una sociedad en la que
la mayora no tiene voz puede perder mucho en dos
sentidos. En primer lugar, puede perder debido a que
la creatividad y la productividad potenciales que hay
en la mayora de la gente son ignoradas o slo parcialmente valoradas. En segundo lugar, debido a que no
se escucha a los beneficiarios de los bienes naturales,
tambin puede desperdiciarse el potencial de estos bienes. Instituciones tales como la ley involucran necesariamente poderes coercitivos, y uno de los beneficios
potenciales de la voz de base amplia la de una democracia inclusiva es que sta compromete mejor esos
poderes para que sirvan a la sociedad en general. El
Recuadro 3.8 relata la notable y muy promisoria transformacin de Sudfrica hacia una sociedad ms
inclusiva.

Recuadro 3.8
Fomento de la inclusividad: la nueva democracia de Sudfrica
Uno de los ejemplos ms notables de transformacin institucional hacia una sociedad inclusiva, es la transicin de
Sudfrica de un sistema de gobierno blanco a una democracia pluralista cimentada en los principios de los derechos humanos y la reconciliacin. Cuando se llevaron a cabo las
elecciones nacionales de 1994, los sudafricanos negros, que
constituyen tres cuartas partes de la poblacin del pas, por
primera vez pudieron votar. Adems pudieron ejercer derechos que les haban sido negados por largo tiempo: a viajar
libremente y a vivir y trabajar donde quisieran. Esta transformacin ha requerido arrancar de raz los intrincados fundamentos institucionales del apartheid y crear una cantidad de
instituciones nuevas y ms inclusivas, desde la Constitucin
de 1996 hasta agencias de seguridad reformadas, gobiernos
provinciales y ministerios de salud y educacin. Cmo manej Sudfrica esta transicin?
De la violencia a negociaciones
Con el apartheid, la discriminacin legalmente aprobada, respaldada con violencia, penetraba todos los aspectos de la sociedad, pues a los negros se les negaban las libertades ms
elementales y eran vctimas de abuso generalizado de sus

derechos humanos. En 1961, Nelson Mandela y el

Congreso Nacional Africano abandonaron su estrategia
de protesta no violenta y recurrieron a la l ucha armada. Las
demostraciones masivas y la violencia continuaron a todo
lo largo de los aos 1980 y principios de la dcada de
1990. En Sudfrica, la transicin hacia un nuevo camino
comenz a mediados de la d cada de 1980 con una serie
de conversaciones, iniciadas por Mandela desde su celda
en la prisin, en las que participaron los lderes del
Congreso Nacional Africano y del Partido Nacional. Al
mismo tiempo, paros de trabajadores y levantamientos en
barrios bajos sobrepoblados estaban cobrndole su
cuota al pas y propiciando la salida de trabajadores
calificados. Naciones occidentales que por largo tiempo
haban respaldado el rgimen del apartheid, se volvieron
ms expresivas en su crtica y finalmente endurecieron
las sanciones econ micas. A raz del colapso de la
Unin Sovitica, tambin se abandon la lgica de la
guerra fra de apoyo al rgimen recalcitrantemente
anticomunista.
Liderazgo y compromiso con la reconciliacin
Estos desarrollos solos no podan asegurar una
transicin exitosa del apartheid a un nuevo conjunto de
reglas institucio(Contina en la pgina siguiente)

52

INFORME SOBRE El. DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 3.8 (Continuacin)

Fomento de la inclusividad: la nueva democracia de Sudfrica

nales. El proceso dependa de la visin y destreza de lderes polticos.
Mandela lleg muy lejos para asegurar a sus partidarios que no
actuara sin el consentimiento del resto del Congreso Nacional Africano.
Esto le gan la confianza y el respeto de sus seguidores, recurso en el
que se bas cuando lleg el momento de alcanzar compromisos difciles
con el Partido Nacional. El presidente De Klerk tambin demostr
liderazgo; en 1990, su decisin de liberar a Mandela y levantar la
prohibicin a importantes organizaciones polticas negras implicaba
gran riesgo.
Mandela y otros lderes del Congreso Nacional Africano eran dados a
combinar negociaciones duras con un fuerte com promiso pblico con la
reconciliacin nacional. Esto calm los peores temores de los lderes
del Partido Nacional y facilit el compromiso. Los mecanismos de
reconciliacin incluyeron negociaciones ampliamente participativas
relativas a la nueva constitucin, y un gobierno de unidad nacional que
dio a ex rivales la experiencia de gobernar hombro a hombro. La
Comisin de Verdad y Reconciliacin, creada en 1995 con el impulso del
arzobispo Desmond Tutu, constituy un mecanismo de alto perfil para la
creacin de confianza, para enfrentar las atrocidades del pasado y al
mismo tiempo frenar los te mores por represalias. Y la nueva
constitucin deleg poderes significativos a las provincias, lo que mitig
ms las preocupaciones blancas sobre el gobierno de la mayora a nivel
nacional.

Pero incluso medidas protectoras muy bsicas, como

el escudar a las familias y los ahorros contra el abuso y
el robo, a menudo no se materializan. La gente pobre
tiene que aceptar salidas muy costosas para sus
ahorros, como cuando compran oro, los perjudica la
inflacin o tienen que pagar a otros por salvaguardia". Y
la polica y los tribunales responsables de hacer
cumplir la ley, suelen no asistir o no proteger
adecuadamente a los pobres o a los grupos privados
de libertades. De hecho, muchas iniciativas de
desarrollo institucional estn engranadas para hacer
que la polica y los jueces presten ms atencin a las
necesidades de los pobres y de los privados de
libertades".
Proteccin de la gente... y el surgimiento de
instituciones protectoras para los activos
Cuando instituciones tales como la ley y las agencias
que respaldan la ley se vuelven ms inclusivas, ms
gente recibe proteccin, tiene voz y cuenta con respaldo. Y cuando las instituciones son ms inclusivas escuchando y respaldando a ms gente, una gama ms
general de activos puede prosperar (los Recuadros 3_4,
3.8, 3.9 y 3.10 iluminan diferentes aspectos de esto).
La razn es que los activos necesitan de guardianes y
de voceros. Por tanto, pueden no ser atendidos si la
gente que se beneficia de ellos no es bien atendida por
o no est bien representada en las instituciones. En
cuanto a los bienes privados, instituciones ms inclusivas facilitan el desarrollo y la acumulacin de activos, ya que ms personas se sienten seguras en sus casas y encuentran salidas prometedoras para sus ahorros. Con respecto a los bienes comunes y naturales
(carreteras, agua, pesca o bosques), instituciones ms
inclusivas profundizan el respaldo a la provisin de los
mismos de manera que pueda elevarse su calidad y cantidad. Consideremos lo que sucedi en Cubato, Bra-

La transicin hacia el gobierno democrtico

Estas y otras medidas facilitaron la transicin hacia el gobierno
democrtico, a la vez que evitaron la fuga de capitales y
preservaron valiosos activos sociales como las destrezas y
experticia del servicio civil, en su gran mayora blanco. Un
compromiso con los derechos humanos y la reconciliacin
constituy la frmula ganadora que asegur el xito de la transicin a
pesar de los esfuerzos por descarrilar el proceso.
La transformacin de Sudfrica en una sociedad inclusiva es un
ejemplo para el mundo, pero no porque fuera oportuno, fluido o sin
derramamiento de sangre; no fue nada de eso. Pero Sudfrica vivi
lo ms difcil de las transformaciones institucionales en las
circunstancias ms desafiantes, y lo hizo al tiempo que fomentaba una
cultura poltica que hace nfasis en los derechos humanos y la
reconciliacin. An quedan muchos retos para el ejercicio del
gobierno y el desarrollo, y las aspiraciones continuarn creando
tremendas presiones de cambio una fuerza positiva pero tambin un
desafo para instituciones y lderes.
Fuente: Sparks (19961: comunicacin personal con funcionarios del

Banco Mundial.

sil, donde la inclusividad, en forma de democratizacin

y de fin de la censura a los medios, inclin la balanza
hacia la sociedad civil y un ambiente ms limpio (Recuadro 6.3). En muchos pases, movimientos sociales
que presionan por la democratizacin y por mejoras
ambientales se han reforzado unos a otros (Recuadro
3.9).
Cmo pueden formarse instituciones protectoras
para proporcionar canales efectivos a intereses dispersos? En una amplia gama de casos la sociedad depende
de guardianes o custodios para proteger algo de valor.
Un ejemplo es cuando, en los proyectos, enfoques
participativos piden a la gente decir lo que piensa. La
presuncin que subyace a este empoderamiento de la
voz del pueblo no es slo que ste tiene derecho a hablar por su propia cuenta; es tambin que, por ejemplo, la gente de la ciudad puede beneficiarse al escuchar
a la de reas ms remotas acerca de lo que pasa en el
bosque, de los efectos de cortar rboles o de represar
los ros.
Para que las personas sean guardianes funcionales
tienen que estar bien dotadas y sentirse seguras. Como

INSTITUCIONES PAR A EL DESARRO LLO SOSTEN IBLE

Recuadro 3.9

Refuerzo mutuo: movimientos ambientalistas

y democracia
En la dcada de 1980 surgieron movimientos ambientalistas
en muchos lugares, en medio de movimientos sociales ms
generales en pro de la democratizacin. Democratizacin
y ambientalismo se han desarrollado juntos pero de distintas
maneras. En la Repblica de Corea movimientos sociales
para la democratizacin, el trabajo y la proteccin ambien tal unieron fuerzas en oposicin al gobierno autoritario de
los aos 1980. En Taiwan (China) los movimientos ambiental y prodemocracia fueron las dos movilizaciones sociales ms fuertes. Un estimado de 582 protestas ambientales
tuvieron lugar entre 1983 y 1988 una quinta parte de las
protestas pblicas ocurridas en ese perodo. En Brasil, organizaciones ambientales dispare s que haban mantenido
un bajo perfil durante el gobierno militar, se animaron y
unieron cuando ayudaron a escribir el captulo ambiental
de la nueva constitucin nacional entre 1985 y 1988. En la
antigua Unin Sovitica, organizaciones ambientales cvicas florecieron en los primeros aos, fueron aplastadas
bajo el mando de Stalin, volvieron a salir a la superficie, en
forma limitada, durante la liberalizacin poltica de los aos
1950 y surgieron como un componente central de los
movimientos masivos por la democratizacin a finales de
la dcada de 1980.
Fuente: Mirovitskaya (1998); Anbarasan y Yul (2001); Lee y otros
(1999); Hochstetler (1997).

ilustracin, todas las sociedades dependen de los padres para proteger y nutrir a los nios. Sucede que esta
proteccin falla, como cuando los nios son vendidos
para la esclavitud o la prostitucin. Esto no se debe a
que los padres no sean sus guardianes s lo son sino
a la pobreza y desesperacin de la familia.
Esta necesidad de tener guardianes bien dotados
coloca el desarrollo de base general y la reduccin de la
pobreza en el corazn mismo de las preocupaciones por
los bienes ambientales y otros bienes comunes. El acceso ms inclusivo a activos (capital humano, un pedazo
de tierra, un lote para vivienda) puede cambiar las
perspectivas de la gente, permitindole mirar ms hacia el futuro y comprometerse con sus comunidades.
Cuando las personas tienen bienes y por consiguiente
un inters propio en el futuro y en la comunidad tambin es ms fcil crear respaldo para las instituciones,
los bienes pblicos y bienes suministrados pblicamente, como el gobierno de la ley, el manejo de cuencas
hidrogrficas y la enseanza.
Qu tiene que ver la inclusividad en el acceso a los
activos con el desarrollo sostenible?
Elevados niveles de desigualdad y privacin pueden
perjudicar de manera importante la eficiencia y el crecimiento. La presencia o ausencia de inclusividad en
las instituciones y en el acceso a los bienes tiende a
tener efectos duraderos (Recuadro 3.10).

53

Fuerzas econmicas que crean diferencias en ingresos

y riqueza, sirven para una funcin positiva al crear
incentivos para asignar eficientemente los recursos. Pero
la pobreza y la desigualdad pueden resultar perjudiciales a travs de otros mecanismos importantes; a nivel macro, puede hacerse dao en el proceso poltico.
Polticas gubernamentales e instituciones son esenciales para que los activos prosperen, mediante el gobierno de la ley y de estabilidad macroeconmica. Una
distribucin equitativa puede facilitar el surgimiento
de instituciones para negociar el cambio y de ese modo
ayudar a adoptar buenas polticas, particularmente
para abordar externalidades y bienes pblicos. A nivel micro, las diferencias agudas en ingresos y riqueza
tambin son costosas. Imperfecciones como las halladas en los mercados de capital pueden permitir que se
desperdicie el potencial individual cuando los individuos son muy pobres. Por ejemplo, cuando un nio
talentoso se queda sin educacin (Captulo 7) o cuando una trabajadora permanece con un empleador o con
un bien que le da bajo rendimiento slo porque no
puede financiarse la emigracin o una bsqueda de trabajo36 . Otro ejemplo es cuando se desperdicia potencial
agrcola debido a una propiedad de la tierra distorsionada y altamente concentrada, y a problemas de
contratacin37.
Se ha encontrado que la desigualdad en bienes
inmuebles es perjudicial para el crecimiento". Las buenas instituciones parecen facilitar el crecimiento a largo plazo y sociedades ms igualitarias parecen tener
mejores instituciones. Ms aun, las buenas instituciones funcionan en parte directamente y en parte a travs de enseanza y apertura".
Un ambicioso estudio cuantitativo prob el papel
de la inclusividad y de las instituciones con una perspectiva de 500 aos'. Para los pases colonizados (que
no se limitan a las Amricas), un rompimiento de primer
orden en las estructuras de poder y de las instituciones
ocurri en la colonizacin. Los que eran ms ricos y ms
densamente poblados en 1500 (antes de la colonizacin)
son ms pobres ahora. Este revs de fortuna se produjo
debido a que en las reas ms ricas, ms densamente
pobladas, los colonizadores pudieron forzar a una gran
provisin de fuerza laboral a trabajar en minas o
plantaciones. Con estas instituciones extractivas, el
poder poltico era ms concentrado. La menor calidad de
tales instituciones para el crecimiento se hace
autoevidente despus de 1700, cuando la creacin de
activos se volvi importante y recompensaba a los
pases que tuvieran instituciones ms adecuadas para el
ahorro y la inversin.
En un reciente estudio de la India tambin se encuentran efectos nocivos duraderos de instituciones que
concentran la propiedad'. La colonizacin britnica
de la India dur 200 aos. Donde implementaron un

54

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 3.10
Desigualdad: sus largas colas en las Amricas
Muchas de las antiguas colonias europeas que ofrecan las
mejores perspectivas econmicas a principios de la poca colonial (basadas en sus dotaciones de recursos nacionales) se
cuentan hoy entre las ms pobres del mundo. Comenzaron a
quedarse atrs en los albores de la revolucin industrial. En
1700, Mxico y las colonias que habran de convertirse en los
Estados Unidos tenan ingresos per cpita muy similares, y
las islas de Barbados y Cuba, productoras de azcar, eran mucho ms ricas. De hecho, antes del siglo XIX en general se
consideraba que el territorio continental de Norteamrica ofreca perspectivas econmicas ms pobres que el Caribe y
Amrica Latina. Todo Canad, que Voltaire caracteriz una vez
como "unos cuantos acres de nieve", era considerado por las
potencias coloniales como de un valor comparable al de la
pequea isla azucarera de Guadalupe.

Rpido incremento del ingreso nacional per rpita en los

Estados Unidos y Canad despus de 1800.
PIB per capita con relacin al
de los Estados Unidos (%)

Economa
Argentina
Barbados
Brasil
Chile
Cuba
Mxico
Per
Canad
Estados Unidos
(PIB per cpita
en dlares de 1985)

1700
150
167
89
-

1800

1900

2000

102
50
46
112
50
41
-

52
10
38
35
20
67

36
44
22
28
26
14
82

550

807

3.859

34.260

No disponible.
Fuente: Banco Mundial (2001); Engerman, Haber y Sokoloff (2000).

Una vez que comenz la industrializacin en Norteamrica

en el siglo XIX. las economas estadounidense y canadiense
divergieron drsticamente del resto del hemisferio. Por
qulas reas antes favorecidas se quedaron atrs? El
desarrollo depende no slo de tener oportunidades
productivas; depende de crear una oferta interminable
de nuevas oportunidades. Una clave para la

sistema de ingresos basados en los terratenientes (por

implicacin, con derechos de propiedad concentrados),
el rendimiento fue superior que en las reas en las que
implementaron derechos de propiedad del cultivador.
En la India de la posindependencia el sistema de in gresos basado en los terratenientes fue abolido, de
manera que slo quedan las huellas histricas de las
instituciones. El rendimiento ha crecido significativamente ms rpido en las reas en que los propios cultivadores histricamente han tenido derecho s de
propiedad. Las diferencias resultan ser particularmente importantes de la dcada de 1960 en adelante, pues
los distritos de pequeos propietarios se beneficiaron
ms de la revolucin verde, con la aplicacin significati-

industrializacin inicial fue la capacidad de la poblacin

general para invertir, acumular capital humano y participar en
la actividad comercial. En las Amricas, solamente los Estados
Unidos y Canad proveyeron las leyes, instituciones y
polticas gubernamentales para hacer posible tal inversin y
participacin.
En las colonias espaolas del Nuevo Mundo, los recursos
naturales esenciales -metales y tierras agrcolas
altamente productivas-- eran susceptibles de operaciones a
gran escala. Esto hizo posible una gran desigualdad de
ingresos, riqueza y capital humano a principios de la
colonizacin. Esta desigualdad tuvo gran influencia en la
evolucin de las instituciones. En particular, las
instituciones que emergieron en estas colonias bloquearon
el acceso efectivo a oportunidades de progreso
econmico y social a una parte representativa de la
poblacin general. Esto persisti hasta mucho despus de
haber terminado la colonizacin y de que la esclavitud
fuera abolida. Estas instituciones inhibieron la
acumulacin de capital humano, la expansin del
empresariado y la creacin de un mercado masivo factores considerados importantes en el desarrollo
industrial.
Por qu habra de importar la desigualdad de cientos de
aos atrs para el desarrollo de hoy? Como se acaba de
anotar, las sociedades que tenan alta desigualdad en la
propiedad de activos al comienzo generaron instituciones
que pusieron restricciones a las oportunidades de
progreso econmico futuro de los individuos, y esto
puede haber atado esas economas a caminos de
crecimiento lento.
Nota: Klenow y Rodrguez-Clare (1997) atribuyen slo el 3% de la
variacin del crecimiento por trabajador entre pases a variaciones
del crecimiento del capital por trabajador, en tanto que las
variaciones en progreso tcnico explicaran el 91%. Otros estudios
llegan a conclusiones diferentes, en parte debido a que el progreso
tcnico y la acumulacin de capital se mueven juntos. Pero hay
pocos estudios que positivamente dan mayor nfasis a las
dotaciones iniciales. En el Captulo 7, la "maldicin de los recursos
naturales la idea de que ciertos recursos naturales pueden ser
perjudiciales para el crecimiento se comenta en mayor detalle.

Fuentes: Engerman y Sokoloff (1997, 2001) y Hoff,

documento base para el Informe sobre el Desarrollo
Mundial 2003.

vamente mayor de fertilizante, variedades de alto

rendimiento, e irrigacin. Los distritos que tenan histricamente instituciones de pequeos propietarios tambin tenan mayores inversiones en capital humano.
La propuesta de que la propiedad importa es respaldada tambin en otros estudios. Antes de 1977, contratos de cosecha compartida en Bengala Occidental,
India, generalmente implicaban que el 50% del rendimiento era para el tenedor de los aproximadamente
dos millones de cosechadores del Estado. En 1977, una
nueva administracin dio alta prioridad a una ley que
les daba seguridad de tenencia a los tenedores. La re-

I N S TI T U CI ON E S PARA E L D E S ARROLL O S OS T E N I B LE

forma increment la participacin de la produccin para

los tenedores del 50 al 75%. En la dcada siguiente a
la reforma, Bengala Occidental se abri camino: el crecimiento anual en la produccin de grano se elev del
0,5% al 5,1% en tanto que en toda la India slo subi
del 1,9% al 3,1%. El programa de reforma de la tenencia de la tierra explica alrededor del 30% del crecimiento adicionar". La reforma de la tenencia en los
barrios bajos en Brasil tambin parece haber liberado
el potencial de crecimiento y mejoras en el mbito urbano (vase Recuadro 6.5).
En etapas iniciales de desarrollo, los propietarios de
tierra pueden beneficiarse ms que otras personas de
las bonanzas (asegurando as una propiedad de la tierra de base general y que la agricultura minifundista
tenga probabilidades de ser ms efectiva en la reduccin de la pobreza vase Captulo 5) 43. De manera similar, los propietarios pueden ser quienes estn en mejor
posicin para beneficiarse cuando una comunidad se
desempea mejor, por ejemplo cuando escuelas y vas
son bien reparadas. Por esta razn, el hecho de que la
propiedad de la tierra sea de base estrecha y muchos
ciudadanos carezcan de tierra o de tenencia segura,
puede ser un impedimento para mirar al futuro y para
la accin colectiva constructiva, ya sea para la proteccin ambiental o para otros propsitos".
Los estudios citados muestran -cmo la mayor
inclusividad en el acceso a los bienes o menor
desigualdad puede ayudar a hacer el desarrollo ms
sostenible.
Un
mecanismo
es
directo
y
microeconmico: la propiedad legtima importa, y el
acceso a los bienes puede ayudar a una familia pobre a
realizar su potencial. Otro es poltico: una persona con
tierra o con casa es ms probable que apoye las
instituciones protectoras de los bienes (gobierno de la
ley y derechos de propiedad segura, por ejemplo) que
una persona que no tenga casa ni esperanzas de tenerla.
As, la inseguridad en los derechos de propiedad con
costosas oscilaciones polticas en las que grupos
cambiantes se expropian los bienes unos a otros es
menos probable si el acceso a los bienes es amplio e
inclusivo.
En el Grfico 3.3 se observ que instituciones protectoras como el gobierno de la ley son tpicamente
ms fuertes en los pases de altos ingresos. Tambin se
tom nota de que en ambas direcciones hay efectos
causales: no solamente las instituciones protectoras
permiten que los activos prosperen y que los ingresos
crezcan, sino que adems una sociedad fortalece su capacidad institucional a medida que crecen los ingresos. De modo similar, habr causalidad en ambas
direcciones entre desigualdad y buenas instituciones.
Los pases con mayor desigualdad tienen un gobierno
de la ley ms dbil (y menores ingresos). El punto clave
de esta seccin es que el acceso altamente desigual a los
activos puede estar castigando la creacin, preservacin
y mejoramiento de activos en bienestar, si las
instituciones no son slidas como rocas. Los grupos

55

carentes de bienes se consideran desprovistos del apoyo de los derechos de propiedad y, por tanto, polticamente respaldan menos tales derechos. Esto mina el
apoyo para la evolucin de instituciones que hagan
posible el crecimiento y el desarrollo sostenible.
A menudo una elite reducida se preocupa por los
riesgos de un empoderamiento poltico ms inclusivo.
Una de las cosas que le preocupan es que sus
miembros puedan ser expropiados. As como el acceso
desigual a los bienes puede ser un obstculo para el
surgimiento de buenas instituciones, si es
inapropiadamente diseada y equilibrada, la
redistribucin de activos existentes tambin puede
ser perjudicial para ello. Si una persona carente de
bienes es ms probable que apoye la expropiacin,
entonces un grupo que haya perdido activos por
expropiacin tambin es probable que se vuelva menos
respetuoso de la ley y de la propiedad. Debera ser
claro que es ms fcil mejorar la inclusividad a travs
del acceso a nuevos tipos de bienes (como cuando la
tierra de cultivo remplaza la importancia de recursos
naturales minerales, bosques, pesca; o cuando la
educacin remplaza la fuerza muscular, etc.) y a travs
de la expansin de activos que se deriva del proceso de
crecimiento. Las medidas redistributivas tienen que
disearse y equilibrarse de manera que eviten minar el
surgimiento de buenas instituciones que permitan que
la gente y los activos prosperen.
Los estudios citados en este captulo representan,
sin ser exhaustivos, una literatura an joven sobre los
requisitos institucionales ms profundos para el crecimiento econmico. Preguntas importantes son si las
instituciones lo son todo, si las polticas
determina das en parte por las instituciones tienen
efectos independientes e importantes y, finalmente, si
la alta desigualdad es de por s un obstculo mayor e
importante para las instituciones slidas. A nivel
prctico, hay muchos puntos de acuerdo: un elemento
clave del xito de las economas asiticas orientales
fue concentrarse en el crecimiento compartido, la
escolaridad inclusiva y la forma en que esto serva
para dar estabilidad poltica y confianza a los
inversionistas (Recuadro 7.10, Malasia). Un elemento
importante del discurso poltico de Europa
Occidental y Amrica del Norte en el siglo XX fue
"dar a todos una participacin en la sociedad",
apoyando polticas tendientes a fortalecer redes de
seguridad social, a subsidiar la educacin
general y a hacer ms inclusiva la propiedad de vivienda. Finalmente, polticas que se siguen con frecuencia proteccionismo intil, macropolticas insostenibles,
un sector pblico inflado se entienden mejor como juegos redistributivos de corto plazo que son costosos en
el largo plazo. Estos juegos tienen lugar al mayor costo
en naciones cuyas instituciones son deficientes, lo que
les da poca habilidad para negociar y para comprometerse con un cambio mutuamente benfico'''.

56
INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003
Catalizadores del cambio
ricanos puede crearse un parque nacional con un simLa reforma institucional se produce cuando los actores
ple decreto presidencial, pero quitarle el carcter de
aprovechan las oportunidades de cambio y usan los
parque a unas tierras implica la aprobacin tanto del
instrumentos de cambio que tienen a su disposicin.
presidente como del poder legislativo. Algunos pases
Las instituciones que median en la interaccin social
han asegurado su compromiso con el medio ambiente
tienen que fomentar tanto la estabilidad como el camen la constitucin, vinculando el medio ambiente con
bio. Se necesita una medida de estabilidad y
los derechos de los ciudadanos. Otros, como la India y
predecibilidad de las normas que gobiernan la sociedad,
Pakistn, tienen decisiones de la Corte Suprema que
48
para que la gente tenga confianza para trabajar unida,
sirven al mismo propsito . La estabilidad dada por
para desafiarse mutuamente en mejorar sus comunidades
todos estos mecanismos institucionales depende de si
y para invertir en el futuro. Una sociedad civil vibrante e
estn basados en valores compartidos, de manera que
instituciones tales como una legislatura democrtica
los actores relevantes se cian a ellos. En general, mlpueden dar dinamismo, incluido el de la formulacin
tiples procedimientos de revisin y sistemas de chede las reglas. En una sociedad fundamentada en un
queos y balances solamente funcionan cuando los
consenso ms general y en ciertos principios ticos, espoderes poltico y econmico no estn demasiado contas instituciones simultneamente adquieren fuerza y
centrados.
son ancladas para brindar predecibilidad y confianza.
Oportunidades
Una aparente paradoja es que pese a sus frecuenLas mejoras en las condiciones sociales y en las institutes cambios de liderazgo las democracias pueden comciones que las determinan pueden parecer insoportaprometerse mejor para el largo plazo y hacer las cosas
blemente lentas. Pero refor mas institucio nales
correctas. Cuando los pases se caracterizan como designificativas, y en ocasiones totales, efectivamente
mocracias estables, se benefician de sucesiones predeocurren, como lo demuestran la democratizacin en
cibles, como si las propias instituciones democrticas
Sudfrica, la exitosa campaa anticorrupcin en Hong
hubieran asumido el papel de un propietario con una
Kong (China) y la descentralizacin en Amrica Lati46
perspectiva de largo plazo . No obstante, los estudios
na (Grfico 3.5).
demuestran que, por lo menos hasta que las instituLas oportunidades de reforma suelen surgir de crisis
ciones democrticas hayan echado races, los Estados
econmicas o polticas que inspiran a la sociedad civil
democrticos jvenes tienen problemas similares a los
o a elites polticas para demandar cambios en el statu
de los Estados autocrticos en trminos de proteccin
quo y para buscar nuevas soluciones a problemas de
de los derechos de propiedad para permitir que los acvieja data. En Amrica Latina, crisis percibidas en la
tivos prosperen_ Este es un desafo para las democralegitimidad de las instituciones gobernantes han inscias inexpertas.
pirado reformas democratizadoras sustanciales que dan
Muchos pases de Asia oriental han tenido un buen
mayor voz y poder a las comunidades locales (Captulo
desempeo en estabilidad y creacin de activos duran7). Ms rutinariamente las oportunidades aparecen
te los ltimos 30 aos, pero no necesariamente a tracomo resultado de elecciones, cambios de liderazgo de
vs de instituciones democrticas. Como quiera que
las agencias o decisiones discrecionales de lderes nasea, lo que estos pases tenan en comn era acceso
cionales. Y tambin surgen oportunidades de reforma
genetal a la tierra (algunos haban experimentado golcon las preferencias cambiantes del pblico, as como
pes histricos que trajeron consigo la reforma agraria)
con cambios, por ejemplo, en educacin, urbansticos
u otras caractersticas que los hicieron enfatizar el creo tecnolgicos, y con el crecimiento del ingreso. Como
cimiento compartido, por ejemplo, mediante el desacaso ilustrativo, nuevas generaciones de individuos criarrollo rural de base general y la amplia provisin de
dos en condiciones de prosperidad y estabilidad mateservicios de salud y educacin.
rial tienden a dar mayor nfasis a la libertad de
Algunas instituciones v. gr., constituciones estn
expresin y a la calidad de vida49.
diseadas para hacer excepcionalmente difcil el camLas demandas que las sociedades hacen a sus insti47
bio . Tpicamente, los cambios constitucionales imtuciones tambin cambian como resultado de observar
plican un nivel de consenso entre los votantes mucho
otras sociedades. En aos recientes, el movimiento soms alto que el que requieren reformas menos legislacial transnacional por los derechos indgenas, la accin
tivas. Y una legislatura de dos cmaras implica la creade los movimientos de independencia en toda Europa
cin de coaliciones en formas alternativas para que los
cambios pasen. Otro medio institucional de proporcionar estabilidad y compromiso lo constituyen los denominados chequeos y balances, es decir, partes
independientes con capacidad de veto. Jueces de la corte
suprema con nombramiento vitalicio y sistemas en los
que los poderes de las ramas del gobierno son separados, pueden asegurar que el apartarse radicalmente de
la norma no se haga de prisa. Tambin puede haber
instituciones diseadas para facilitar el cambio en una
direccin y no en la otra. En muchos pases latinoame-

I N S TI T U CI ON E S P ARA E L D E S ARROLL O S OS T E N I B LE

57

Grfico 3.5
En Amrica Latina ms alcaldes son elegidos localmente por los ciudadanos
o por concejos municipales elegidos
Nmero de pases
25 -

20 -

Honduras
Per,
Las Bahamas

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

Ao
1980

oriental y la campaa multinacional por la transparencia en la gobernacin, muestran que las nuevas demandas sociales pueden esparcirse rpidamente a travs
de las fronteras.
Informacin y foros como catalizadores del cambio Hay
un conjunto de herramientas a disposicin para catalizar
cambios en instituciones: herramientas que proporcionan
informacin para aumentar la voz de los grupos
ignorados y foros que se celebran para la solucin
colectiva de problemas. Estructuras de poder irresponsables a menudo son vulnerables y por ende
potencialmente sensibles a la publicacin de informacin, de manera que tener ms informacin disponible puede ser un catalizador usado por reformadores,
empresarios y la sociedad civil para el cambio. Un gran
conjunto de estudios muestra el poder del acceso pblico a la informacin en el desempeo ambiental, tanto
en pases desarrollados como en desarrollo (Captulo
7) 50. Un creciente nmero de firmas y de ONG dan a
los inversionistas y a los mercados informacin sobre el
desempeo social y ambiental de las compaas (Captulo 8) informacin que facilita las decisiones de
inversionistas y clientes. y que cataliza cambios en el
comportamiento de las firmas. En el dominio del gobierno de corporaciones lucrativas de muchos socios,
se considera que la mejor rendicin de cuentas
financieras mejora la conducta efectiva. Tambin la publicacin de una debilidad genera presin tanto por

adherir a las reglas como por mejores reglas (vase Recuadro 3.7).
Aumentar la voz de los accionistas puede cambiar
drsticamente la balanza de fuerzas en favor de reformas institucionales. Los traductores culturales (Captulo 4) pueden aunar ideas y formas de trabajo nuevas
que incrementan la autoconfianza y la voz de grupos
antes excluidos de participacin o de autorizacin para
el cambio institucional. En Cubato, Brasil, la agencia
estatal para la proteccin del medio ambiente logr
reducir la polucin uniendo fuerzas con un movimiento vocal de los ciudadanos durante la transicin del
pas a la democracia (Recuadro 6.3). Foros de partes
interesadas pueden facilitar la solucin de conflictos y
el compartir ideas, y la creacin de consenso asociado
con los tratados ambientales internacionales ha permi tido avanzar sostenidamente en asuntos que van desde
la conservacin de humedales hasta la prevencin de la
contaminacin del mar con petrleo (Captulo 8).
Un enfoque espacial
Algunos cambios se producen fcilmente y algunos slo
con otros cambios estructurales como cambios en tecnologa, dotaciones y valores. Cambios en las condiciones del mercado laboral, combinados con accin

58

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

pblica y gubernamental, han contribuido a eliminar

la esclavitud y a elevar la posicin de la mujer. Y la
mujer con voz, poder y conocimiento ha conseguido
descensos en la fertilidad e hijos mejor educados. Crecimiento econmico, mejor transporte y el exitoso crecimiento de las ciudades dan a los pobres ms alternativas
para escoger empleadores, barrios y proveedores de
servicios. Hoy el cambio estructural ms significativo
es, quiz, la revolucin de la informacin, con potencial no slo para incrementar el conocimiento y el uso
del conocimiento sino tambin para mejorar la responsabilidad pblica.
El desarrollo dinmico es sostenible cuando mira al
futuro y es responsable. Por consiguiente, tiene que
ser evaluado no solamente por indicadores tales como
pobreza, recursos naturales, cubierta forestal y temperaturas ocenicas, sino tambin por el ambiente
institucional que ayuda a que emerja esta informacin,
que le da peso y que asegura que se tomen medidas en
respuesta a ella. Este captulo propone una lista de verificacin de funciones del ambiente institucional: captar
seales, equilibrar alternativas e intereses y ejecutar
decisiones. Tambin pone de relieve algunas barreras
al desarrollo institucional: intereses dispersos y problemas de compromiso. Estas barreras se superan ms
fcilmente fomentando la inclusividad.
Los principales mensajes de este Informe son que el
desarrollo sostenido implica que prospere una amplia
cartera de activos para que la gente pueda prosperar, y
que manejar bien esta amplia cartera requiere mejores
instituciones'. En este captulo se ha argumentado que
la calidad misma de las instituciones influye en y es

influenciada por la distribucin de los bienes. Como resultado, el acceso ms inclusivo a los bienes, e institucio nes autor izado ras ms inclusivas, p er miten
implementar instituciones para proteger mejor los activos y a la gente y para facilitar el bienestar. En pocas
palabras, cuanto ms se escuche a la gente y cuanto ms
diversos sean los intereses a los que se les da voz, menos
son los bienes que se desperdician.
La inclusividad puede incrementarse de varias maneras. Con mayor acceso a la educacin, tierras de cultivo y seguridad de la tenencia, las personas son
ciudadanos mejor equipados. Ciudadanos que tienen
algo que perder y algo que puede crecer; pueden mirar
ms al futuro, tener ms confianza y ver mayor valor
en la creacin y el apoyo a buenas instituciones. En un
entorno de esa naturaleza ellos pueden acumular, manejar y proteger mejor una diversidad de activos, incluidos bienes ambientales y sociales. Corno accionistas,
pueden volverse ms cooperativos, creativos y dispuestos a asumir riesgos, todo lo cual es necesario para las
transformaciones descritas en el resto de este Informe.
En los Captulos 4, 5 y 6 se aplican estas ideas en
reas espaciales rurales marginales, rurales comerciales y reas urbanas en las que la gente vive, disfruta la
vida y se compromete a nivel local, antes de que las
ideas sean aplicadas a los niveles nacional y global.

CAPTULO 4

Mejorar los medios

de vida en tierras frgiles
La prueba de nuestro progreso no es si agregamos ms a la
abundancia de quienes tienen mucho; es si proporcionamos lo
suficiente para quienes tienen demasiado poco.
Franklin Delano Roosevelt
inclusin, innovacin y migracin
U na cuarta parte de la gente de los pases en
desarrollo 1300 millo nes en total sobrevive
en tierras frgiles, reas que presentan signifi cativas limitantes para la agricultura intensiva y donde los vnculos de la gente con la tierra son cruciales
para la sostenibilidad de comunidades, tierras .de pastoreo, bosques y otros recursos naturales'. A esa poblacin corresponde mucha de la extrema pobreza,
gente que vive con menos de US$1 diario. La magnitud de dicha poblacin es una seal de que nuestros
supuestos acerca del grado y velocidad de la emigracin se han resquebrajado. Las reas menos productivas deberan haber sido abandonadas primero, puesto
que la gente emigra hacia mejores oportunidades. Si
bien algunas personas se han ido, muchas quedan atrs y
otras estn desplazndose (la poblacin estimada de
tierras frgiles se ha duplicado desde 1950 Captulo
1, Grfico 1.5). Mejorar sus medios de vida es esencial
para cumplir muchos de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio para las dcadas entrantes.
La gente que vive en tierras frgiles es vulnerable, pero
tiene una modesta cartera de activos que puede ayudarle
a salir de la pobreza: la tierra (si bien con limitantes),
capital social tradicional, capital humano y conocimiento
general y tcnico nativo. Sin embargo, no ha habido
instituciones locales ni nacionales que desarrollen
siquiera la productividad potencial de estos activos. Al
vivir en asentamientos dispersos y trabajar en la
economa informal o de subsistencia, la gente de la periferia rural es prcticamente invisible para los agentes/
individuos que toman decisiones. Debido a que se asuma que esa poblacin abandonara esas reas, pocos

gobiernos tomaron la iniciativa de recoger informacin

sobre sus actividades. Como resultado, las instituciones no han estado captando las seales de tensin social y ambiental provenientes de la periferia y tampoco
han sido capaces de equilibrar intereses (particularmente
intereses dispersos) en el establecimiento de sus agendas
de desarrollo. Durante los ltimos 50 aos, el gobierno y
el sector privado han concentrado su atencin y el gasto
agrcola fundamentalmente en el desarrollo de tierras con
potencial comercial, pese a que mucha de la poblacin
rural permanece en tierras marginales.
Este enfoque est empezando a cambiar. Los retornos de tierras ms productivas estn disminuyendo' y
la promocin de la produccin en reas frgiles se est
volviendo ms apremiante y ms factible. Pero para
abordar las necesidades de la gente de las tierras marginales se requiere ms investigacin sobre tecnologas y
servicios apropiados y ms informacin sobre las condiciones de esa poblacin. Muchas de las cabezas de
familia son mujeres limitadas por deficientes oportunidades educativas, poco acceso a la informacin y falta
de tenencia legal de la tierra. La presin demogrfica, la
falta de conocimiento y el simple temor al cambio
conducen a patrones destructivos de manejo de los bienes. Entender los problemas y encontrar formas de
ayudar a esas personas a salir de los crculos viciosos de
degradacin de los activos existentes, dao a los me dios de vida y bloqueo de derroteros para salir de la
pobreza, son retos de primer orden.
Es ms probable que la gente rompa los crculos
viciosos cuando el cambio es introducido gradual pero
sostenidamente durante largos perodos. Y el cambio
es ms probable cuando se enfrentan abiertamente los
factores de riesgo, de manera que se haga que los costos sean menos gravosos para quienes tienen ms que
perder. Asesora a largo plazo y la concesin de dinero
para experimentar con soluciones institucionales
innovadoras, deben ser parte del paquete para mitigar
los riesgos. Introducir operaciones mineras de alta tec-

60

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

nologa en reas remotas perturba a las comunidades y

puede perjudicar el medio ambiente. Establecer escuelas de base comunitaria es un cambio mayor con respecto al sistema centralizado y a menudo es percibido
como una amenaza por funcionarios ministeriales. Pero
los pases pueden beneficiarse de asociarse a largo plazo con instituciones experimentadas que les ayuden a
pensar detenidamente el proceso. Estrategias exitosas
combinan la emigracin de unos pocos miembros de
familia, la organizacin de asociaciones comunitarias y
programas nacionales que mejoran el nivel de la modesta cartera de activos de la comunidad.
Este captulo considera qu pueden hacer gobiernos, comunidades y el sector privado para promover el
crecimiento y el mejoramiento del bienestar de la gente que habita tierras frgiles. Aqu el nfasis se da a las
zonas ridas (debido a la cantidad de gente que vive en
ellas) y a las laderas de montaa (debido a los vnculos
con agua, bosques y recursos minerales). Cmo pueden
instituciones pblicas y privadas (nacionales y locales)
promover el mejoramiento in situ y/o la emigracin?
Algunas de las opciones exploradas en este captulo son:
Dar cabida a la voz e inclusin de estos grupos en
el proceso de toma de decisiones. Slo de esta
forma las instituciones pueden captar las seales
de lo que est sucediendo en la periferia y
entonces pueden disear soluciones apropiadas.
Nutrir todos los activos disponibles para las
comunidades pobres; compartir conocimiento
tcnico, mejorar la posicin de la mujer,
aplicar investigacin sobre cultivos especiales y
compartir los ingresos provenientes de minerales
y otros bienes que generan beneficios nacionales.
Crear ambientes que motiven a la gente
emprendedora a plantear ideas que atiendan a
las realidades de las bases.
Establecer asociaciones a largo plazo entre el
sector pblico, el privado y ONG,. que
promuevan la trasparencia, la responsabilidad
pblica o rendicin de cuentas, la transferencia de
conocimiento y soluciones que equilibren los
intereses de todos.
Manejo de tierras frgiles para mejorar los
medios de vida
500 millones de personas de pases en desarrollo viven
en regiones ridas sin acceso a sistemas de irrigacin.
Otros 400 millones viven en tierras donde el suelo no
es apto para la agricultura, 200 millones en regiones
en las que domina la pendiente y ms de 130 millones
en ecosistemas forestales frgiles'. Estas reas (Cuadro
4.1), que cubren un estimado del 73% .de la superficie
de tierra del planeta, enfrentan problemas
significativos para la inversin en agricultura y
tienen una limi tada capacidad para sostener
poblaciones crecientes.

Cuadro 4.1
Fragilidad ambiental en pases en desarrollo
Caractersticas Nmero Participaci Participacin
de
n
de
personas _ de
la la superficie
(millones) poblacin de
- 40
en tierras
tierra afectada
Aridez
518
35
Slo rida
350
rida,
36
rida,
suelo107
rida,
pendiente,
25
suelo
pobre, 216
Pendiente
17
Slo pendiente 149
Pendiente,
26
suelo
Pendiente,
41
bosque
Suelo pobre. 430
Slo
suelo386
Suelo pobre,
44
bosque
Bosques
(solamente) 130
Total
1.294

22

10
100

7
73

Notas: a. Datos de la FAO sobre suelos no aptos para

agricultura alimentada con lluvia.
b. La cantidad total estimada de personas que viven en bosques
es 237 millones, de los cuales 130 millones corresponden a gente
que vive en bosques sin ninguna otra limitante geofsica. Estos
bosques son parte de ecosistemas frgiles, principalmente de
reas tropicales remotas (Amazonas, frica central) y los
bosques boreales de Asia. La conversin para uso comercial
privado tiene que tener en cuenta el valor tanto de bien privado
como de bien pblico del bosque.
Fuente: Promedios de CIESIN y LandScan (vase Notas finales,
Captulo 4, nota 1). Las limitantes se clasificaron, de acuerdo con
la limitacin dominante, en aridez, pendiente, suelo pobre y
bosque. Esto no incluye fragilidad debida a factores
relacionados con el clima.

Como son sensibles a los patrones de uso de la tierra,

son particularmente vulnerables a la degradacin, la
erosin, inundaciones y deslizamientos de tierra.
Rpido crecimiento demogrfico, tierra frgil y
conflicto
La regin de Asia oriental y meridional tiene la mayor
cantidad de gente en tierras frgiles, en tanto que las
de frica al sur del Sahara y el Oriente Medio y Norte
de frica tienen las mayores participaciones, cada una
con cerca del 40%. Todas las regiones tienen varios
pases en los que la gente que vive en tierras frgiles
constituye la mitad de su poblacin total. Entre los
aos 1950 y 2000 varios pases con gran parte de su
poblacin ubicada en tierras frgiles vieron triplicarse
o cuadruplicarse su poblacin rural. Y ms de tres cuartas partes de los 42 pases en conflicto civil en la dcada
de 1990 tienen cantidades significativas de poblacin en
tierras frgiles (Cuadros 4.2 y 4_3).

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILE 61

El tamao y la velocidad del crecimiento demogrfico

en los pases en desarrollo durante los ltimos 50 aos
no tuvieron precedentes; fue ms rpido que la tasa
experimentada por los pases de la OCDE en cualquier
momento de su historia. En dos generaciones la poblacin en edad laboral se increment 3,5 veces en el Norte
de frica y al sur del Sahara y en Amrica Latina y el
Caribe, y cerca de tres veces en Asia central y meridional. Aun hoy las tasas de crecimiento demogrfico rural siguen siendo altas en pases donde el 30% o ms
de la poblacin vive en tierras frgiles (Grfico 4.1).
Mucha gente vive en tierras marginales debido a las
mayores tasas de fertilidad y porque las tierras mejores
estn superpobladas. Refugiados y desplazados tambin se han visto forzados a vivir all debido a que han
perdido sus casas a causa de inundaciones, incendios,
huracanes, conflicto, guerra civil o alto nivel de desempleo urbano4 . Parte de la gente de estas reas marginales son los 250 millones estimados de nativos con
distintas lenguas, culturas y apego a la tierra'.
Vivir en el filo: las planicies ridas
Los ecosistemas de tierra seca se caracterizan por una
extrema variabilidad en las lluvias, sequas recurrentes
pero impredecibles, elevadas temperaturas, baja fertilidad del suelo, elevada salinidad, presin de pastoreo e
incendios. Tales ecosistemas reflejan y absorben radiacin solar, mantienen el equilibrio en el funcionamiento d e la atm sfer a y so stienen b io masa y
biodiversidad. Aunque la biodiversidad de las tierras
secas es baja en comparacin con la de los bosques y
humedales, los servicios que proporciona al ecosistema
son considerables. Pese a su fragilidad, la llanura del

Serengeti, en

frica oriental, actualmente

mayor tonelaje de vida silvestre animal
reunida en tierra, tal como en el pasado lo
hicieron las grandes llanuras de Amrica del
Norte, igualmente frgiles especies y
ecosistemas de las tierras secas han
desarollado una cantidad de mecanismos de
adaptacin que les proporcionan flexibilidad
y recuperacin incendio, sequa y presin de
la vida silvestre. Estos

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

mecanismos son importantes para los cambios de clima de los cuales se teme que intensifiquen la sequa y
la variabilidad de las lluvias en frica'.
De los 500 millones de campesinos que viven en
tierras ridas y en tierras secas semiridas', la gran
mayora es de Asia y frica, pero tambin hay grandes
ncleos aislados en Mxico y en el nordeste del Brasil
(Grfico 4.2). El bajo volumen y la extrema variabilidad de precipitacin limitan el potencial productivo
de estas tierras para la agricultura sedentaria y para el
pastoreo nmada. Muchas formas de expandir la produccin agrcola en las tierras secas cambios por cultivos de productos de otras reas, reduccin de los
perodos de barbecho, cambio de prcticas agrcolas,
sobreexplotacin de reas de pastoreo, tala de rboles
para combustible tienen como resultado mayor degradacin ambiental.
Las inversiones agrcolas dirigidas por el Estado, as
como las dirigidas por el mercado, ignoran la agricultura de tierras secas, con sus menores retornos y mayores riesgos, y en cambio se concentran en la agricultura
en reas ms productivas. La financiacin de investigacin y desarrollo (I&D) para agricultura de zonas
templadas es el 70% del total de la financiacin pblica y privada para investigacin agrcola. La financiacin de I&D para agricultura tropical constituye el 28%
del total (la mayor parte sobre arroz). Y la I&D dedicada a los problemas que enfrentan los habitantes de
las tierras frgiles es tan solo el 7 u 8% del total de
8
financiacin de I&D . Sin tener la capacidad de
emigrar y sin apoyo financiero y tcnico importante, los
campesinos pobres de las zonas ridas tienen pocas
Grfico 4.2
Tierras ridas del mundo

63
63
perspectivas de satisfacer sus necesidades nutricionales'.
Las Llanuras del Sur en Norteamrica, el Sahel en frica
y los pastizales del interior de Asia enfrentan caractersticas climticas y del suelo similares, pero
diferen tes limitaciones polticas, financieras e
institucionales. El caso de las Llanuras de Sur es un
ejemplo del rechazo del conocimiento nativo seguido
de su reconocimiento, la casi extincin del bisonte de
las llanuras y los esfuerzos subsecuentes por
preservarlo, el entendimiento parcial de la
variabilidad climtica seguido de tecnologa para
neutralizar muchos de los efectos del clima, y la
pobreza seguida de emigracin masiva y medidas para
expandir la flexibilidad del ecosistema para resistir a la
sequa y generar riqueza (Recuadro 4.1).
Ese tambin es un ejemplo de modelo altamente
subsidiado, intensivo en consumo de energa, que es
improbable que sea sostenible en los Estados Unidos y
no es replicable en otras regiones de pastoreo. Pocos
pases son de tamao continental, el cual permite una
ms fcil emigracin hacia reas mejor dotadas. Pocas
economas son suficientemente grandes o suficientemente diversificadas para hacer posible un subsidio cruzado de otros sectores para pagar las soluciones tcnicas
a los problemas de las tierras de pastoreo frgiles. Y
pocos tienen el compromiso poltico y financiero para
sostener tan alto nivel de apoyo durante un perodo
tan largo. La solucin para prevenir la "Dust Bow
(cuenca de polvo) y contrarrestar sus consecuencias,
requiri transferencias masivas del resto de la sociedad.
Cada estado afectado no podra haber solucionado solo
los problemas nicamente con sus propios recursos.

Aridez como limitante ambiental

Ninguna limitante
___ Ecosistema frgil
IIIII Aridez como limitante

Fuente: Mapa de Aridez Global-AEZ de la FAO: cubre tierras hiperridas. ridas y secas semiridas. Vase nota 1.

6-1

INFORME SOBRE El. DESARROLLO MUNDIAL 200;

Recuadro 4.1
De la degradacin del suelo a la degradacin del agua: gestin de activos naturales en las Llanuras del Sur
Muchos nativos de las Llanuras del Sur de Norteamrica y del
mundo entero reconocieron y aceptaron las limitantes bsi cas
de las tierras secas que forzaban a un patrn de restric cin
ecolgica en su conducta. Tambin disearon reglas para
modificar la conducta destructiva. Instituciones complejas y en
evolucin tradiciones, reglas, leyes, hbitos y una tica de
conservacin guiaron a las culturas nativas a conservar
recursos naturales escasos y a sobrevivir en ambientes hostiles
mediante el logro de los incentivos adecuados. Los colonizadores de las Llanuras del Sur consideraron ineficiente el uso
tradicional que los grupos nmadas hacan de las tierras
productivas. Convirtieron tierras primarias de pastoreo en reas de
agricultura intensiva (monocultivos, usualmente trigo). Este patrn
result malo para los suelos ms ligeros de las Llanuras. El
surcado profundo solt el suelo y el monocultivo min sus
nutrientes.
Degradacin, pobreza y migracin
En la dcada de los aos veinte, la agricultura a gran escala
llev a que la expansin del cultivo de trigo se adentrara ms en
los pastizales nativos. En la siguiente dcada, el pastoreo y el
surcado excesivos, as como el monocultivo, se vieron
exacerbados por la peor sequ a en la historia de los Estados
Unidos. Ao tras ao, durante la dcada de los aos treinta, un
rea de cerca de 50 millones de hectreas de la "Dust Bowl" se
vio afectada. El gobierno moviliz una gran cantidad de
expertos para que buscaran soluciones cientficos, agrnomos,
ingenieros civiles, historiadores polticos y sociales, agri cultores
locales, empresarios y polticos. La solucin de los cientficos era
retornar a los mtodos nativos de plantar diver sas especies
vegetales, volver a sembrar pasto en los suelos ms sueltos y
limitar el pastoreo. La visin de los empresa rios estaba en
contra de renunciar a la rentabilidad y facilidad del monocultivo de
trigo en las grandes fincas. A lo largo de la dcada, mientras
cientos de miles de gentes que haban quedado en la ruina
emigraban, el programa de conservacin New Deal gast en alivio
de la sequa un estimado de US$500 millones (US$6.000
millones de 2000) e introdujo una serie de medidas:

Alivio Federal de Emergencia, leyes de zonificacin

para las reas ms frgiles, compra de tierras
privadas submarginales (se consider ms fcil
comprar reas del problema y trasladar a tierras
mejores a la gente que viva all, que regular y
rehabilitar tierras de propiedad privada), pa gos en

efectivo por dejar la tierra en barbecho y prstamos

agrarios atados a prcticas aprobadas de manejo de la

Lluvia, inundaciones o sequa? frica al norte y

al sur del Sahara
En gran parte de frica el arado y el monocultivo de
los suelos frgiles en tiempos coloniales continuaron
despus de la independencia"). Los gobiernos nacionales vean las reclamaciones de tenencia comn como
impedimento para lograr acceso a ms tierras de cultivo
para la creciente poblacin. Pero cuando dividieron en
pedazos bosques y tierras tradicionalmente comunes,
manejados por los mayores de las aldeas, no los
remplazaron por arreglos alternativos de tenencia y el

tierra.
Cuerpo Civil de Conservacin, siembra de 220 millones
de rboles en cinturones de proteccin, tcnicas de
conservacin del suelo y el agua como la introduccin del
surcado en contorno, construccin de pequeas presas y
pozos. cultivos mixtos, replantacin de pastos y
proteccin estatal y federal de los restantes pastizales
abiertos, a cargo de la Oficina de Manejo de la Tierra.
Desde 1940 volvieron los patrones normales de pluviosidad y
la emigracin redujo la poblacin agrcola e increment los
tamaos de las fincas (cerca de 1 milln de personas
emigraron de esa rea entre 1930 y 1970). Pero en los
aos 1950 azot la "Dust Bowl II", seguida de la "Dust
Bowl III" en la dcada de 1970. Las prcticas de
conservacin haban ayudado, pero para alcanzar una
produccin confiable para la industria agroprocesadora, los
Estados Unidos necesitaban lograr en las llanuras una
agricultura "sin efectos climticos". Necesitaban obtener
"lluvia" mediante bombeo profundo de fuentes acuferas
subterrneas.
Transferencias
financieras,
tecnologa
y
lluvia
"subterrnea" El gobierno respondi con un compromiso
poltico y financiero sin precedentes y sostenido, a nivel
nacional y local, para atender el impacto humano y
ambiental de la degradacin. La estrategia reflejaba la
conviccin de que el ingenio y la tecnologa tenan que
resolver los misterios de la naturaleza con los que nuestros
ancestros aprendieron a vivir como fuerzas inmutables.
Una caracterstica preocupante es la dependencia de la
produccin agrcola intensiva en consumo de combustibles fsiles, con bombeo profundo (hasta 600 pies)
de acuferos subterrneos, y la fuerte dependencia de
fertilizantes qumicos y de mecanizacin. El vasto acufero
se est bombeando a una velocidad superior a las tasas de
recuperacin, dejando con ello una tasa anual de
agotamiento neto de 3,62 millones de pies por acre (4.500
millones de metros cbicos). En las Llanuras del Sur, el
gasto gubernamental neto por cabeza es mayor que en
cualquier otra parte de los Estados Unidos, con subsidios
al agro por un monto acumulado ponderado de
US$350.000 millones de 1960 a 2000*.

*The Economist 15 embre de

2001. Fuente: Worster (1979).de
dici

Estado no pudo proteger las reas. Ni individuos ni

comunidades eran propietarios legtimos de tierras o
bosques, de manera que no haba consecuencias claramente definidas ni directas de su mal uso". Consecuentemente, las tierras fueron mal usadas.
Cambios en el uso de la tierra pueden disminuir rpidamente la calidad del suelo y el cultivo intensivo
puede agotar sus nutrientes. La deforestacin puede
causar erosin, al permitir que se vayan con el agua las
capas de suelo ms aptas para la agricultura. Dos patrones son tpicos en Africa (y en el mundo):

ME JO RAR LOS ME D I OS D E VI DA E N TI E RRAS F RG I LE S

Poblaciones crecientes convierten tierras de

pastoreo de calidad superior para cultivar
productos de pancoger. Los ganaderos pierden las
mejores tierras de pastoreo, su seguridad contra la
sequa. Sus movimientos migratorios se reducen,
usan ms intensivamente tierra de menor calidad y
el exceso de pastoreo conduce a la degradacin.
Los agricultores pobres, de subsistencia, tienen
que acortar los perodos de barbecho para
alimentar familias crecientes. La reduccin
del barbecho incrementa la vulnerabilidad a la
sequa y, sin suficientes insumos, agota los
nutrientes del suelo. La degradacin y la erosin
del suelo empeoran.
Ms gente y animales se concentran en tierras semiridas y ridas que pueden sostener cultivos o un pastoreo ms intensivo slo cuando la pluviosidad es superior a
lo normal. En el Sahel la favorable pluviosidad desde la
dcada de 1950 hasta mediados de la de 1960 atrajo ms
gente. Las precipitaciones volvieron a los bajos niveles
normales en 1970 (Grfico 4.3) y para 1974 se estima
que 250.000 personas haban muerto conjuntamente con
casi todo su ganado vacuno, sus ovejas y cabras. Unos 7
millones de personas dependan de ayuda alimentaria de
emergencia. La devastacin llev a las Naciones
Unidas a convocar a una conferencia especial sobre
desertizacin en 1977, en Nairobi, Kenya.
La posibilidad de que el Sahel pueda entrar en otro
perodo favorable de lluvias plantea el riesgo de repetir
la misma tragedia, en la medida en que la gente pobre
se sienta empujada a volver a la tierra. Los cientficos no
tienen suficiente informacin acerca del efecto de
Grfico 4.3
Pluviosidad en el Sahel, 1950-2000

65

las perturbaciones climticas sobre la flexibilidad y

la viabilidad a largo plazo de los ecosistemas de
tierras secas; tampoco conocen las tensiones
humanas y naturales que estos ecosistemas pueden
asimilar'. Una dificultad para distinguir entre causas
humanas y naturales es la falta de datos sobre la
cantidad de pastizales previos a la perturbacin
humana y sobre la prdida a lo largo del tiempo.
El
P anel
I nter gub erna me ntal
so b r e
Ca mb io Climtico (IPCC, por su sigla en ingls)
informa que frica es altamente vulnerable al
cambio climticou. Si bien la regin ecuatorial y
las reas costeras son hmedas, el resto del
continente es de seco subhmedo a rido. El
calentamiento global reducir la humedad del suelo
en las zonas subhrnedas y reducir tambin los
derrames. Ya el almacenaje de agua ha descendido
a niveles crticos en algunos lagos y represas
importantes, con repercusiones negativas para la
actividad industrial y la irrigacin agrcola. Dada la
diversidad de limitantes, frica enfrenta desafos
intimidadores en la adaptacin a los efectos del
cambio climtico (Captulo 8).
La mala calidad de los suelos es otro factor ambiental restrictivo. Deficiencia de fsforo, bajo
contenido orgnico y baja infiltracin y capacidad
de retencin de agua en gran parte del suelo
africano han sido factores limitantes en la
agricultura. A diferencia de la variabilidad
climtica, este problema s puede atenderse:
la calidad del suelo puede aumentarse mediante
manejo cuidadoso y complementacin de los
nutrientes del suelo. Ms difciles de atender son las
sequas recurrentes (Recuadro 4.2)

ri

Fuente: National Center for Atmospheric Research, World Monthly Surface Station Climatology. Disponible en http://tao.atmos.washington.edu/data_set/

sahel.

66

INFORME. SOBRE El. DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 4.2

Conocimiento tradicional y voz: sostenimiento de los medios de vida en los pastizales del Sahel
El conocimiento prctico tradicional de supervivencia
en Nigeria, los esfuerzos de gestin de parte de las bases
en Burkina Faso y el manejo altamente eficiente de
pastizales en Mal, ilustran todos importantes estrategias
sobre medios de vida en el Sahel.
Migracin estacional y tcnicas de proteccin en Nigeria
En Nigeria. como en gran parte del Sahel, mecanismos
socia les e institucionales tradicionales han permitido
a los manaderos adaptarse a las fluctuaciones en las lluvias
y otros cambios naturales*. La gente de las tierras secas
emigra en respuesta a la escasez y al cambio ambiental. Para
algunos la migracin es estacional, como sucede entre las
tierras secas y las'hmedas de Nigeria. Terminada la corta
estacin de lluvias, los manaderos de Fulani emigran al sur
para apacentar su ganado y evitar el tsets. A su regreso
traen tubrculos alimentarios cultivados en el sur. Otros
agricultores y pastores de tierras ridas, en sus estrategias
de pastoreo contra la variabilidad ambiental y la escasez de
agua, reconocen el valor de la diversidad. Cultivan
mltiples plantas adaptadas a diferentes tensiones y
pastorean diversos animales. Estas estrategias ayudan a la
gente a manejar los riesgos comprendiendo la flexibilidad
con la que la biodiversidad contribuye a los ecosistemas de
tierras secas.
Inclusin y desarrollo de las bases en Burkina Faso
Las comunidades que habitan el Sahel son pobres y los
patrones errticos del clima las mantienen al margen de la
inanicin slo por una estacin de cultivo. Sigue siendo muy
difcil proporcionar servicios bsicos de salud y educacin y
asegurar alimentos en condiciones tan vulnerables. Las
organizaciones de gestin de servicios y activos son
comits de desarrollo formados para gestionar bienes de
infraestructura local y asociaciones nativas que manejan en
colaboracin recursos como tierra, bosques, agua,
semovientes, vida silvestre y algunas actividades de
produccin de la aldeat. Ellos expanden la organizacin
interna de aldeas y provincias implementando una
estrategia culturalmente coherente que equilibra el
patrimonio y eleva la productividad, usando mecanismos
para la inclusin, la expansin del patrimonio y la remu-

Tierras secas de Asa: manejo de presiones en

competencia sobre el uso de la tierra

En Asia, la presin de la poblacin sobre las tierras

arables es considerable y creciente_ Alrededor del 35%
de las tierras productivas presentan degradacin severa.
El resultado ha sido mayor presin demogrfica sobre
las tierras secas del interior. Esto ha afectado especialmente a Afganistn, China, India y Pakistn'', y las
altas estepas del interior de Asia, el rea de pastoreo
restante ms grande del mundo, que incluye a Mongolia
el noroeste de China y partes de Siberia. Durante miles de aos, estos pastizales han sido el hogar de
manaderos de caballos, camellos, cabras, ovejas y ganado vacuno, que practican sistemas elaborados de rotacin estacional de pastizales a travs de amplias franjas
de tierra, en respuesta a las fluctuaciones climticas.

neracin. Los comits del agua, por ejemplo, toman decisiones para asegurar que haya un nmero mximo de aljibes a
una distancia accesible a pie para la comunidad durante la
estacin seca, con reservas suficientes. (Vase tambin Recuadro 5.5 sobre los zais.)
Se tiene la esperanza de que organizaciones rurales locales
puedan hacer la diferencia en la atencin a los problemas
climticos y en la prestacin de servicios. Las instituciones
locales de Burkina Faso arrancan con equidad y solidaridad y
propenden al crecimiento y el desarrollo. Ellas estn reduciendo la pobreza con poca o ninguna asistencia externa. _
Sistemas de pastoreo tradicionales altamente
eficientes de Mal
Investigaciones iniciales describieron los sistemas de pastoreo tradicionales de las zonas tropicales ridas como
ineficientes. Descubrimientos ms recientes destacan la eficiencia de esos sistemas en el uso de sus recursost. Un estudio pionero en Mal mostr que el sistema de pastoreo mvil
produca de 1,5 a 8 veces ms protenas por hectrea en carne y leche que los sistemas de ganadera en .condiciones
climticas similares en los Estados Unidos y Australia, esencialmente con cero consumo de combustibles fsiles. Los sistemas ms asentados, sedentarios, eran menos eficientes en
Mal. Un trabajo posterior en Botswana y otros pases confirm estas observaciones de mayor eficiencia biolgica.
Los resultados cambiaron la idea que se tena del manejo de
pastizales en las condiciones climticas altamente varia bles
de las regiones tropicales ridas. En esos sistemas "de no
equilibrio" los productores de semovientes tienen que ser
capaces de "rastrear" el forraje disponible o encontrar nuevas
reas de pastoreo para sus animales, lo que usualmente requiere acceso a grandes reas que encierren un rango diverso de nichos naturales. Esto exige movilidad y flexibilidad que
permitan la rpida descarga en pocas de sequa y la recarga
cuando reaparecen las lluvias.

Fuente: Vase Niamir-Fuller (1998): t vase Donneli-Roark.

Ouedraogo y Ye (2001); t vase Breman y Wit (1983):
Behnke, Scoones y Kerven (1993).

La rotacin de manadas ha ayudado a sostener la fertilidad y la flexibilidad de los ecosistemas de pastizales y

a mejorar la salud de los semovientes''.
Durante la ltima dcada, presiones demogrficas y
usos en competencia de estas tierras frgiles han dificultado encontrar el equilibrio correcto entre el manejo tradicional de la tierra y la demanda de mayor
productividad agrcola. Polticas gubernamentales que
desestimularon un estilo de vida nmada, el movimiento de rebaos y el uso temporal de pedazos de pastizales,
condujeron a la dependencia de medios de vida agrcolas y de manadas sedentarias, lo cual cre mayor presin sobre los ecosistemas locales y degrad las tierras
frgiles de pastoreo. Las experiencias contrastantes de
Mongolia y el noroeste de la China ilustran algunos de
los problemas y de las posibles soluciones.

ME JO RAR LOS . ME D I OS D E VI DA E N TI E RRAS F RG I LE S

Pastoreo mvil. Mongolia"'. Mongolia ha conservado

muchas de las costumbres del pastoreo tradicional y la
tenencia tradicional de la tierra en la que sta es manejada como un ejido. Los manaderos dependen de razas
locales (que son ms fuertes y ms flexibles) que pacen
todo el ao en pastizales nativos. Estas prcticas tradicionales fueron respaldadas efectivamente por las colectividades entre las dcadas de 1950 y 1980. El
ambiente poltico permita que la gente y los rebaos
se movieran por grandes reas y ofreca la posibilidad
de manejo sostenible de las tierras de pastoreo bajo
condiciones de acceso controlado. Hasta 1989 el Estado
ayud a movilizar familias a diferentes zonas de
pastoreo y provey escuelas y clnicas subsidiadas. Tambin cre varias empresas pblicas que ofrecan empleos, reduciendo as la cantidad de manaderos y
manteniendo relativamente estable el tamao de las
manadas.
La transicin econmica desde 1990 no ha conducido
al manejo sostenible. La movilidad de los animales
decay significativamente. Muchas empresas pblicas
cerraron. Al tener pocas alternativas, la gente recurri
a la ganadera, a menudo por primera vez. El nmero
de manaderos creci a ms del doble, de 400.000 en
1989 (17% de la poblacin mongol) a 800.000 a mediados de los aos 1990 (35%). La pobreza tambin se
increment al 36% de la poblacin para 1995, a partir
de una base muy pequea en los aos 1980. Las manadas pasaron de los tradicionales 25 millones de cabezas
a alrededor de 30 millones. Los subsidios del Estado
para salud, educacin y servicios de reubicacin se detuvieron, lo que hizo ms difcil la migracin y la adquisicin de capital humano. Hoy se cree que un
estimado del 10% de tierras de pastoreo estn degradadas, lo que causa notables incrementos en la frecuencia e intensidad de las tormentas de polvo.
El problema se considera manejable en Mongolia
porque las presiones demogrficas no son muy grandes.
De 1950 a 2000 la poblacin rural se increment cerca
del 50% (en contraste con un incremento del 700% en
el vecino noroeste de la China). El gobierno est respondiendo a las consecuencias de los ltimos 10 aos con la
promocin de medios de vida seguros en el sector ganadero, mediante diversificacin de activos, manejo de riesgos, microfinanciacin y asistencia para mejorar la
movilidad de la poblacin. El Estado est creando un
fondo para financiar la prestacin de servicios en reas
remotas y est tratando de fomentar el crecimiento y
nuevos empleos en otras partes de la economa, reduciendo as el nmero de manaderos. El tener menos
manaderos muy mviles debe reducir las presiones del
exceso de pastoreo, promover el manejo sostenible de
pastizales y asegurar medios de vida aceptables.
Agricultura mixta e intensificacin de la produccin
ganadera. Noroeste de la China". En la China, lo
mismo

67

que en Mongolia, las tierras de pastoreo son de propiedad del Estado. Pero el pastoreo sedentario y la conversin de pastizales en cultivos arables fueron ms
comunes en el noroeste de la China que en Mongolia,
empezando en la dcada de 1950, cuando las tierras de
pastoreo de propiedad estatal fueron asignadas a las
"comunas del pueblo". La concentracin de gente en
los pueblos signific una descendente rotacin en el
pastoreo y la expansin de la agricultura. Las polticas
estimularon la conversin de pastizales primarios en
tierras arables de cultivo, lo que llev a la salinizacin
y a la erosin de algunas reas por el viento. A circunstancias muy diversas se aplicaron polticas comunes, lo que produjo resultados negativos y mayor
degradacin en algunos lugares. Con subsidios se estimularon sistemas agrcolas mixtos que ejercan
mayor presin sobre las tierras frgiles que el
tradicional pastoreo mvil.
Reformas econmicas de principios de la dcada de
1990 concedieron a los hogares participaciones nominales en el conjunto de tierras colectivas. Las reas
compartidas fueron cercadas, haciendo difcil
as el movimiento de rebaos_ Insumos subsidiados,
transferencias de ingresos y bombeo profundo de
acuferos subterrneos estimularon un rpido
incremento en la agricultura. De un estimado de 3
millones de pastores nativos en la dcada de 1950 en la
parte "interior mongol" del noroeste de la China, los
agricultores y criadores de animales suman hoy 20
millones y el ganado se duplic, de 17 millones de
cabezas en 1957 a 32 millones hoy.
El plan de desarrollo occidental de la China comparte dos caractersticas con las polticas seguidas en
las Llanuras del Sur de los Estados Unidos: intensificar
la produccin agrcola y crear agricultura "libre del clima" en los pastizales, mediante irrigacin tomada de
acuferos subterrneos. El objetivo es hacer del rea una
despensa agrcola y crnica para atender a las crecientes demandas de dietas locales mejoradas. Pero a diferencia de las Llanuras del Sur donde alrededor de 1
milln de granjeros se fueron entre 1930 y 1970, permitiendo as la reconsolidacin de propiedades y la conversin de vastos pastizales en reas protegidas, las
presiones demogrficas han continuado incrementndose en las reas de pastoreo chinas. Las tasas de pobreza en estas reas degradadas y ecolgicamente
sensibles estn muy por encima del promedio nacional
(25% en algunas provincias, en contraste con el promedio nacional de 6,3%). Existe poca investigacin
cientfica emprica sobre lo que Ies est sucediendo a la
tierra y a los acuferos. La frecuencia e intensidad de
las tormentas de polvo estn aumentando. Las estimaciones de degradacin van del 50% al 75%, en con traste con el 10% al 15% en las tierras de pastoreo de
Mongolia.

68

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Lucha contra la desertizacin y derrotero para

las tierras secas

Los problemas ambientales prximamente surgirn,

casi con certeza, del empeoramiento de problemas actuales que no estn recibiendo la atencin adecuada.
Algunos cientficos clasifican la desertizacin y la
deforestacin en el tercer lugar entre los problemas
ambientales que exigen atencin, despus del cambio
climtico y los recursos de agua". Muchos hacen nfasis en que los vnculos entre cambio climtico y otros
problemas ambientales (agua, ecosistemas) probablemente son importantes. Y como se ha demostrado
una y otra vez, las polticas sectoriales tomadas aisladamente, al solucionar un problema pueden agravar
otros, particularmente durante un largo perodo.
Quiz ahora sepamos ms acerca de estas relaciones,
pero todava no entendemos exactamente cmo
interactan estos problemas ni cules puedan ser las
medidas ms efectivas' 9 . Se necesita ms investigacin aplicada y difusin organizada de lecciones y tcnicas.
Con el proceso de Ro en 1992 y bajo los auspicios
de los Estados Unidos, se negoci la Convencin para
Combatir la Desertizacin (CCD), la cual entr en vigencia en 199620 . Con 178 signatarios y 115 pases
directamente afectados por la desertizacin, la CCD
refleja un compromiso global de combatir el problema. Esta es una de las pocas convenciones que incorporan
objetivos de desarrollo social y ambientalmente
sostenible. Reconociendo la falta de conexin entre el
cmulo de experiencia local en manejo de tierras secas y
la ciencia de avanzada que conecta los cambios ambientales globales con las sociedades, la CCD establece
arreglos institucionales que vinculan las metas nacionales
con el inters global en materia de manejo de la tierra y el
agua.
Asimismo, la Convencin reconoce la necesidad de
compartir el riesgo y la gestin de soluciones con un
grupo mucho ms grande de pases (el ejemplo de las
Llanuras del Sur de los Estados Unidos ilustra las limitadas opciones disponibles para una jurisdiccin pequea,
en ausencia de una participacin ms amplia de la
carga y el riesgo) y promueve la asociacin de grupos
nacionales e internacionales y la vinculacin de
comunidades nativas con la comunidad cientfica, para
desarrollar soluciones a la desertizacin integrando socios, recursos financieros y preocupaciones sobre degradacin de la tierra, para programas en marcha.
La investigacin agrcola en la China y en la India
muestra decrecientes retornos de las inversiones en
muchas reas de alto potencial, pero las inversiones en
tierras secas pueden producir grandes retornos en trminos de reduccin de la pobreza, aun si las cosechas
son modestas'. Gobiernos, investigadores y organizaciones donantes estn empezando a prestar atencin a

I&D sobre variedades de semillas para cultivos para la

gente que vive en tierras marginales, pero es necesario que
el sector pblico haga mucho ms por remplazar variedades
de cultivo anticuadas (vanse notas 7 y 8). En asociacin
con instituciones sudafricanas, el Centro Internacional
para el Mejoramiento del Maz y el Trigo del CGIAR ha
desarrollado dos variedades de maz para pequeos
granjeros que trabajan en suelos propensos a la sequa,
cidos, agotados en trminos de nutrientes. Ambas
variedades son resistentes a la sequa y una madura
tempranamente, cuando el abastecimiento de alimentos
agrcolas est en su punto ms bajo. Ensayos desde Etiopa
hasta Sudfrica han producido cosechas que son entre el 34
y el 50% mayores que las producidas por las variedades
actualmente cultivadas".
Hay oportunidades para alcanzar medios de vida
sostenibles en unas cuantas reas. Pero los urbanistas tienen
que reconocer que las tierras secas no son homogneas y
que no es posible hacerlas funcionar sosteniblemente como
si fueran tierras no secas. Dado que grandes cantidades de
gente probablemente permanecern en las tierras de
pastoreo secas por lo menos por unas cuantas generaciones
ms, se necesita una serie de estrategias para identificar los
atributos de la tierra que pueden aprovecharse para
proporcionarle a esa poblacin un medio de vida":

Nuevas tecnologas para cultivos resistentes a la

sequa
Mejor recoleccin de agua
Intensificacin, incluido el uso de fertilizantes

Asesora sobre mejores prcticas agrcolas y de

pastoreo
Programas innovadores de seguros (como los establecidos en Mongolia, Kenya y Etiopa)
la Sistemas de alerta temprana basados en la
comunidad (como los de Kenya)
Conocimiento local y nuevas iniciativas.
Algunas zonas ridas pueden aprovechar su potencial
de energa solar; otras pueden tener un valor escnico que
amerite el desarrollo del ecoturismo. El Programa de rea
de Conservacin Transfronteriza de Mozambique y el
desarrollo de la reserva de vida silvestre de Burkina Faso son
dos intentos en pro del ecoturismo que combinan
cooperacin local e internacional. La investigacin y las
innovaciones para la apropiada prestacin de servicios
combinadas con polticas que ligan las actividades
humanas (agricultura, ganadera y asentamientos) con
los procesos naturales (distribucin de la vegetacin, ciclos
de crecimiento estacional y cuencas hidrogrficas) ayudan
a sostener ecosistemas vulnerables a la vez que mejoran la
productividad para sostener poblaciones crecientes.

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

Vivir en el precipicio: las montaas

Las montaas proporcionan a la gente de casi todo el
mundo agua dulce y una parte sustancial de su madera
y minerales'. Ellas albergan ms de la mitad de la
biodiversidad mundial y nutren diversas culturas en
un amplio rango de latitudes, desde las regiones
polares, pasando por zonas templadas y subtropicales
hasta zonas tropicales (Grfico 4.4). Pero su
inclinacin, altitud, relieve, temperatura, aislamiento y
pluviosidad las hace uno de los ecosistemas ms
variables y diferenciados. La cantidad de gente dispersa
en muchas comunidades pequeas que viven en reas
accidentadas tiene implicaciones para su subsistencia y
para la sostenibilidad de los sistemas de produccin
de montaa. El potencial agrcola de las montaas
est limitado por el reducido tamao de los terrenos
arables, la variabilidad climtica y condiciones ms
difciles para el crecimiento, incluidas estaciones de
crecimiento ms cortas, lo que contribuye a mayores
niveles de pobreza. Los habitantes de esas tierras
frgiles sobreviven manejando diestramente el mosaico
que tienen a su disposicin".
Transformaciones en las montanas
Los ambientes montaosos ayudan a igualar la tasa de
flujo de agua entre las estaciones hmedas y las secas.
Pero actividades humanas tales como la conversin forestal pueden perturbar los flujos normales e incrementar la sedimentacin, lo que acarrea costos para los
usuarios corriente abajo. La minera y el uso de fertilizantes pueden contaminar el agua de las montaas
desde el principio de su recorrido. Por eso en algunos

69

lugares los usuarios del valle bajo han empezado a

compensar a los del valle alto a fin de mitigar los
impactos negativos (por ejemplo en Costa Rica)'.
Muchas de las actividades comerciales en las montaas
contribuyen a la generacin de ingresos y al
crecimiento. Pero los habitantes mismos no siempre se
han beneficiado como debieran de los bienes y servicios
que proporcionan las reas montaosas. Aqu el
objetivo no es detener el cambio en las montaas: es
manejar los recursos de manera que proporcionen
medios de vida sostenibles para sus moradores y que
provean los bienes y servicios valorados en las tierras
bajas.
La deforestacin en reas montaosas ha contribuido a cambios duraderos en la productividad de la
tierra. En Europa se talaron grandes reas de bosques
de montaa que no han vuelto a crecer debido a
cambios en el uso de la tierra y la prdida de suelo. En
frica, algunas zonas montaosas han sido despojadas
de vegetacin por exceso de pastoreo y ya no son
capaces de sustentar medios de vida sostenibles. La
conversin de la tierra (deforestacin) y el agotamiento
de especies a menudo pueden extenderse por
perodos ms largos que una vida humana normal, de
manera que los impactos no son perceptibles
inmediatamente. Es necesario mejorar las instituciones
de tal manera que puedan captar estas seales antes de
que sea demasiado tarde. Algunos atributos de las
montaas cambian a lo largo de perodos aun ms
prolongados, a travs de la erosin gradual o del
levantamiento causado por procesos

Grfico 4.4
reas montaosas del mundo
Nota: Pendiente = 8%. Vase nota 1.
Fuente: Mapa de pendientes de la USGS.

Pendiente como limitante ambiental

Ninguna limitante
Ecosistema frgil
Pendiente como limitante

70

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

tectnicos. La retirada de los glaciares debido al calentamiento global ya est ocurriendo y durante los prximos
50 a 100 aos probablemente casi todos los nevados
se derretirn, afectando con ello los flujos de agua corriente
abajo. Algunos arreglos ambientales, como la
recuperacin de glaciares o la reforestacin en altitudes
mayores, donde los rboles crecen lentamente, pueden
resultar imposibles en cualquier lapso humanamente
relevante.
Recursos de montaa: bosques, minerales,
biodiversidad y medios de vida sostenibles

La explotacin de madera genera empleo e ingresos, as

como insumos para la produccin. Pero tambin puede
perturbar culturas y patrones de produccin locales. A
menos que los habitantes de los bosques controlen sus
propios recursos y obtengan los ingresos por su explotacin,
la tala puede no elevar los ingresos de la gente de las
montaas, e incluso puede empobrecerlas en el mediano
plazo (como sucedi en la India y en Indonesia) incluso en
pases de elevados ingresos (Virginia Occidental)". Es
posible que genere ingresos a corto plazo para trabajadores
de bajo salario, pero una vez talada el rea las compaas
madereras siguen adelante, dejando a la poblacin local sin
fuentes tradicionales de subsistencia en los bosques ahora
agotados. Esto suele conducir al corte destructivo de la
madera restante para otros usos, lo cual no es sostenible.
Los minerales, como los bosques, estn distribuidos
desigualmente entre las reas montaosas y suelen ser
extrados por empresas (extranjeras o nacionales) ajenas a
la regin. Los impactos de la minera son ms localizados
que los de la explotacin maderera, pero habitualmente son
ms intensos debido al potencial para choques sociales y
posibles problemas ambientales. Ms recientemente se han
logrado avances en direccin a la minera sostenible.
Los beneficios de la biodiversidad y en trminos de
esparcimiento son de los valores ms extendidos de las
montaas y para los cuales es ms difcil asignar precios
de mercado. Aunque las especies individualmente atraen la
atencin, la inmensa mayora de los beneficios de la
biodiversidad y del paisaje provienen del funcionamiento
integrado de los sistemas ambientales de montaa. Estos
ecosistemas proporcionan fuentes importantes de
subsistencia para los lugareos. Del uso sostenible de los
bosques de montaa puede derivarse un medio de vida
permanente, por ejemplo del turismo y de usos
recreativos, o de la combinacin de preservacin de la
biodiversidad y desarrollo agrcola comercial (Recuadro 4.3)
Los sistemas integrados de montaa tienen beneficios estticos y econmicos de valor global. Reducen
los riesgos de deslizamientos de tierra y protegen la
biodiversidad, la cual preserva genomas para cultivos
para la alimentacin y para el desarrollo de nuevas

Recuadro 4.3

Equilibrio de bienes pblicos y privados:

biodiversidad y produccin de caf en Chiapas
La Reserva de Biosfera El Triunfo tiene un notable valor de
conservacin de la biodiversidad, con parcelas re lativamente grandes de bosque de niebla todava intacto y una gran
diversidad de especies animales y vegetales nativas, incluidas muchas que existen nicamente en la Sierra Ma dre de Chiapas y en Guatemala. Dentro de las 120.000
hectreas de bosque prstino de la Reserva El Triunfo estn
algunos de los pueblos ms pobres de Mxico. Con un ni vel del 40%, la incidencia de la pobreza extrema en Chiapas
es ms del doble de la tasa nacional (17%) y ms de seis
veces la de los estados del norte de Mxico (6%). Al interior de la Reserva. en una zona intermedia de tierras privadas, unas 14.000 personas haban estado desmontando
bosque para plantar caf de montaa, de manera que talaron alrededor de 17.000 hectreas en los ltimos 20 aos.
Los cafeteros no saban que la cubierta de rboles protege
las plantas de caf y aumenta la calidad del grano.
En julio de 1999, el Centro Ambiental Global (GEF, por
su sigla en ingls) provey auxilios (US$750.000) para financiar un Proyecto de Mejoramiento del Hbitat. Se puso a
una ONG local a cargo del fomento de las cooperativas
comunitarias y el liderazgo local en 20 aldeas, ayudando a
los lderes locales a preparar planes sobre recursos naturales y de desarrollo. La ONG reuni por primera vez funcionarios del gobierno local, comunidades y ONG para
coordinar las actividades, aprender con respecto al caf
cultivado a la sombra, as como sobre mejoramiento del
acceso a crdito y a asistencia tcnica.
Los agricultores de El Triunfo estuvieron entre los primeros en probar un mercado emergente para un caf que
armoniza con el medio ambiente. El caf cultivado a la
sombra orgnica y la habilidad de la organizacin de productores para mercadear la mejor calidad del mismo, permitieron a los cultivadores obtener una ganancia adicional
del 40 al 100% con respecto al caf comn de montaa (y
con respecto a lo que estaban ganando antes). La inver sin en conocimiento, el liderazgo local y la cooperacin
de las bases les dieron a los agricultores pobres un incentivo para proteger su base de recursos naturales como uno
de sus mejores activos.
Fuente: Pagiola y Ruthenberg (2002).

medicinas. Las reas boscosas de montaa tambin

pueden ser importantes para acopiar bixido de carbono. Estos beneficios y valores son difciles de traducir a
precios y transacciones del mercado; no obstante, se
est trabajando sobre un sistema de comercializacin
del carbono (ejemplo de esto es el programa de pagos
por servicios ambientales, de Costa Rica vase
Recuadro 8.5).
Las montaas estn involucr adas en muchos procesos ecolgicos: manejo del agua, biodiversidad, influencias del tiempo y valores culturales, recreativos y
paisajsticos. Las intervenciones humanas pueden
alterar estas relaciones de maneras que pueden
perjudicar (o beneficiar) a diferentes poblaciones. Tal
como sucede en los pastizales ridos, cuando las
presiones de-

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

mogrficas y econmicas son bajas y los recursos abundantes, el uso del bien pblico usualmente no plantea
un problema de sostenibilidad. A medida que
aumentan las presiones, puede presentarse uso excesivo
y abuso, lo que usualmente requiere algn tip de
institucin para manejar la escasez. De la degradacin
debida al acceso abierto a la explotacin, a insuficiente
proteccin de activos valiosos y a la imperfecta fijacin
de precios de los bienes suministrados, pueden surgir
amenazas. El manejo de ambientes montaosos suele
requerir una consideracin ms detenida dedos efectos
secundarios siste mticos que en el caso de las tierras
bajas.
Frecuentemente hay demandas en competencia por
los recursos de montaa para incrementar la extraccin del recurso o para preservar servicios en el sitio y
corriente abajo: Al igual que las tierras secas, las montaas tampoco son homogneas. Cada rea exige una
estrategia diferente basada en su potencial inherente,
la mezcla de valores de sus recursos naturales y el valor
comercial de algunos de sus productos renovables y no
renovables. Es necesario que todas las estrategias incorporen el potencial de la tierra y la voz, las capacidades y las aspiraciones de la gente que vive en ella.
Cmo nutrir los bienes escuchando
y habilitando a las comunidades para actuar
Adems de las limitantes geofsicas, otras limitantes
socioeconmicas dejan a mucha gente de la periferia
rural con poco para protegerse de golpes inesperados.
Atencin mdica deficiente; acceso limitado a educacin, informacin y asistencia tcnica, y alto nivel de
desempleo urbano reducen las oportunidades de emigracin y disminuyen los giros que reciben las comunidades campesinas. Muchos pases en desarrollo han
estado mal preparados para ayudar a la gente de su
periferia rural a enfrentar problemas y a conectarse con
la gran corriente econmica.
Carentes de acceso a informacin, educacin y entrenamiento, las comunidades basadas en la subsistencia tienen dificultades para mejorar su salud y para
diversificar sus actividades ajenas al agro. Pese a que
los costos de enfrentar la desnutricin son manejables,
en un estimado de 85 pases las deficiencias en
micronutrientes siguen siendo serias, lo que reduce la
capacidad mental y la habilidad para aprender. La
medicin de las deficiencias escolares es mala pues la
mayora de los sistemas se centran ms en las tasas de
matrcula que en las de perseverancia hasta el final y
que en la relevancia del currculo. El acceso deficiente a
servicios de salud y educacin incrementa la incidencia
de discapacidades y baja productividad, bloqueando as
oportunidades para que las comunidades marginadas
avancen.
Esta seccin considera cmo las comunidades pueden nutrir sus bienes y encontrar formas de salir de la
pobreza, a travs de una combinacin de polticas de
lacima hacia abajo iniciadas por el sector pblico o cen-

71

tralmente (como en Tnez) y cambios de la base a la

cima iniciados localmente y que se abran camino hasta
los centros de poder (Marruecos). Por ejemplo, el sector minero del Per contempla un intento reciente de
virar hacia el desarrollo compartido entre comunidades, compaas y el gobierno. La forma en que grupos
rurales marginales salieron de la pobreza 100 aos atrs
en algunos pases europeos, tambin revela lecciones
importantes que muestran cunto ms dificil es esto
para los pases en desarrollo hoy (Recuadro 4.4).
Las instituciones de pases industrializados nunca
tuvieron que enfrentar muchos de los problemas que
hoy enfrentan los pases en desarrollo. Las que heredaron los pases en desarrollo no estaban listas para abordar los problemas de grupos grandes, dispersos, que viven
en reas remotas y frgiles. Hoy el gasto gubernamental
para servicios sociales es en muchos casos parcializado,
dejando mejor libradas a las reas urbanas aun cuando
una gran parte de la poblacin habite reas rurales,
tierras marginales y la periferia urbana (Captulo 6).
Muchos pases tienen sistemas de educacin y salud
altamente centralizados y estandarizados que simplemente no corresponden a las necesidades de reas remotas, y que son costosos de administrar. Las inversiones y
servicios agrcolas se concentran en las tierras ms
favorables, aun cuando la mayora de los agricultores
se hallen en tierras frgiles. Los pases estn cambiando
lentamente estos enfoques".
Cmo nutrir el capital humano de la mujer
Estudios de un amplio grupo de sociedades encuen tran que la mujer es un motor importante de crecimiento y desarrollo". Su capacidad de ahorro e
inversin en su familia est bien documentada. Como
guardiana de la nutricin familiar, la mujer lucha contra
el hambre y la desnutricin. Su papel en la agricultura,
fundamentalmente ignorado, explica la supervivencia
de muchas comunidades de subsistencia tradicional en
tierras marginales. Sin embargo, en muchos sitios la
tradicin, una movilidad limitada y la falta de voz o de
acceso a la informacin hacen de las mujeres el grupo
ms marginado. Mientras los hombres buscan trabajo
en otras partes, las mujeres atienden los campos y cuidan de los nios, los ancianos y los animales de la granja.
Las comunidades tradicionales dependen de las mujeres adultas y las nias para recoger lea y agua y para
producir y preparar alimentos. Estn las instituciones
nacionales y locales invirtiendo en este motor para el
crecimiento, o lo estn limitando?
Aproximadamente el 80% de las mujeres econmicamente activas en frica al sur del Sahara y Asia
meridional estn en actividades agrcolas, fundamentalmente agricultoras de subsistencia en hogares de
cabeza femenina o trabajadoras diurnas en fincas co-

72

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 4.4

Lo que funcion entonces (Europa, 1900) es mucho ms difcil ahora (pases en desarrollo, 2000)
En el paso del siglo XIX al XX muchos de los campesinos
pobres de Europa habitaban tierras marginales. Salieron de
las trampas de pobreza gracias al ingenio, a instituciones
inclusivas y flexibles y a circunstancias favorables que no existen en la periferia rural de hoy. Innovaciones tcnicas atrajeron trabajadores no calificados '.y alentaron la emigracin de
campesinos de la periferia rural de Europa para trabajar en
fbricas en Norteamrica. Una sociedad civil vibrante hizo realidad una participacin sostenida y ms amplia en el crecimiento del ingreso.
Emigracin entonces... pero no ahora
Las instituciones nunca dirigieron sus polticas a tratar con la
gente restante en las tierras frgiles, porque la mayora de
ella se haba ido. La emigracin abierta de Europa entre 1870
y 1910 redujo las presiones sobre las reas rurales europeas
pobres y elev la productividad en el Nuevo Mundo. Aproximadamente el 13% de la fuerza laboral europea emigr hacia el Nuevo Mundo durante esos 40 aos. En los casos de
Italia e Irlanda fue el 45% de la fuerza de trabajo la que,
emigr alrededor del 25% a Escandinavia. Ms o menos el
80% de los migrantes eran campesinos o trabajadores no
calificados con no ms que educacin primara, pero
encontraron trabajo en fbricas y minas. La transicin tuvo
lugar con pocas restricciones legales y el gobierno facilit la
asimilacin mediante educacin y salud pblicas.
Para los pases en desarrollo de hoy, la emigracin de la
periferia rural es hacia centros urbanos costeros y tugurios
periurbanos, no hacia Norteamrica, Europa Occidental u otros
pases desarrollados. La emigracin acumulada hacia los Estados Unidos entre 1970 y 2000 constituy menos del 2% de
la fuerza laboral de frica al sur del Sahara y menos del 5% de
la de Amrica Latina y el Caribe (regin con la ms alta tasa de
emigracin). A diferencia de hace 100 aos, cuando los campesinos constituyeron el 80% de los emigrantes, hoy profesionales, trabajadores calificados y los que tienen alguna
educacin universitaria representan, ms de la mitad de los
inmigrantes a los Estados Unidos. Los trabajadores menos
calificados vinieron de Mxico, los ms calificados de-Asia y
frica*.
Tecnologa, salarios y trabajo entonces
Las fbricas de principios de los aos 1900 emplearon trabajadores no calificados, con poca escolaridad, por salarios de
subsistencia (en condiciones de trabajo dickensianas ampliamente documentadas). Henry Ford tom la decisin sin precedentes de mejorar las condiciones de trabajo, persiguiendo
sus propios intereses dentro del contexto de los intereses de
un grupo mayor. El incremento del acceso de la fuerza laboral
a los activos es una iniciativa distributiva con la que se gana
en eficiencia, reconocida incluso por empresarios realistas.
En 1908, despus de disear un automvil confiable y econmicamente accesible, Henry Ford quiso bajar el costo unitario para expandir las ventas a un mercado masivo. En 1913
l y sus ingenieros introdujeron la lnea de ensamblaje,
reduciendo con ello el tiempo de ensamble de un carro de
doce a dos horas, con la misma cantidad de trabajadores. La
productividad se dispar y la fuerza laboral no necesitaba
ninguna educacin, pues bastaba un poco de entrenamiento
(la mitad de los trabajadores de Ford eran inmigrantes
pobres provenientes de tierras marginales de Italia y Europa
Oriental). Al cabo de un ao de utilidades rcord, Ford ms
que duplic los salarios del personal no calificado y redujo el

da laboral de 10 a 8 horas, aun cuando 'haba colas de

trabajadores buscando empleo por el salario ms bajo.
Esa decisin signific que trabajadores escasamente educados
pudieran empezar a acumular capital y ahorros lo que les
permiti salir de la pobreza junto con sus familias. Ade ms, Ford
redujo la rotacin de fuerza laboral del 300% al 23% e increment
la productividad en otro 50%. Qu lo motiv? Quera vender
ms carros (los salarios eran tan bajos en esa poca que pocos,
excepto los acaudalados, podan comprarlos). Y quera bloquear
la creacin de un sindicato laboral.
En los siguientes 50 aos, grupos de inters de los Estados
Unidos y otros pases de la OCDE presionaron por el cre cimiento
compartido, creando instituciones que incluyeran a ms gente y
un crculo de prosperidad ms amplio. Medidas de la cima a la
base (como educacin pblica y servicios de salud para todos) y
medidas de la base a la cima produjeron una mayor participacin
en el crecimiento del ingreso. Los sindicatos de trabajadores
consiguieron mayores salarios mediante una combinacin de
negociacin colectiva, incrementos en la productividad y cierta
restriccin del mercado laboral Organizaciones por los derechos
de la mujer lograron el derecho de sta al voto y posteriormente
que se convirtiera en participante activa del mercado de trabajo.
Redes de segu ridad social ayudaron a los mayores y a los
desempleados. Estas y otras polticas sirvieron para meter ms
gente en la gestin, la distribucin y el beneficio de la creciente
riqueza de los pases. Las polticas apoyaron la inclusividad y
ayudaron a crear mejores instituciones.
Tecnologa, salarios y trabajo en la actualidad
A finales de la dcada de 1970 los mtodos de produccin
empezaron a cambiar en todos los pases, disminuyendo los
retornos para la fuerza laboral no calificada e incrementndolos para
la calificada. Hoy, los trabajadores no calificados de los pases, en
desarrollo enfrentan restricciones para la migracin legal y
mayores requerimientos de destrezas. El limitado nmero de
trabajos que tienen salarios superiores a las niveles de
subsistencia hace difcil mejorar los ingresos de la fuerza de
trabajo carente de educacin y de destrezas, grande a ni vel
global. Desde 1990, la elevada oferta de trabajadores no
calificados ha sealado un estancamiento global y una convergencia de salarios a niveles de subsistencia en muchos pases
en desarrollo. Esto dificulta a los emigrantes de reas rurales
(tanto de la periferia como de reas rurales comerciales
sobrepobladas) encontrar empleo lucrativo en reas urbanas y
periurbanas.
Aun cuando el sector informal representa la mayor parte del
empleo para la poblacin en edad productiva, no es visi ble en la
pantalla de radar del economista. No se recogen
sistemticamente datos sobre el sector informal. La s tasas
salariales reportadas en la dcada de 1990 para la fuerza laboral
agraria y los obreros de la construccin no calificados (las dos
mayores probabilidades de trabajo para los inmigrantes
provenientes de la periferia rural) seguan siendo bajas y planas
en muchos pases (grfico del recuadro).
Solamente la Repblica de Corea (US$500 al mes) y la Repblica
Checa, Mauricio y Tnez vieron acercarse los salarios para
trabajadores no calificados a US$250 mensuales. En la mayora
de los dems pases, los salarios de PPA promedio

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

para trabajo no calificado seguan siendo muy bajos, inferiores a US$100 mensuales, en la dcada pasada. Los salarios
agrcolas muestran una tendencia similar. El salario de PPA
promedio equivalente en los pases de la OCDE para trabajo
similar era 16 veces mayor para el trabajo agrcola y 22 veces
mayor para el trabajo no calificado en construccin.t Semejante diferencia en los salarios para trabajo agrcola se explica
en parte por las restricciones para la inmigracin legal y las
barreras al comercio agrcola en los pases de la OCDE. Las
diferencias salariales entre actividades calificadas y no calificadas es aun mayor, lo que destaca la importancia de la educacin y el entrenamiento, de los cuales se carece totalmente
en la periferia rural de muchos pases. Eso ayuda a explicar
por qu la desigualdad de ingresos se ha convertido en un

merciales ms grandes. Estas realidades econmicas

estn empezando a dar ms influencia a la mujer. Instituciones que miran al futuro estn respondiendo con
cambios de actitud y en la prestacin de servicios. El
Grameen Bank de Bangladesh y la fundacin Zakoura
de Marruecos ofrecen microcrdito para mujeres y escuelas para nias; en frica occidental, Amrica
Central y Baluchistn, las mujeres contribuyen en el
diseo de proyectos de riego, salud y educacin.
Agencias y comunidades, que reconocen los elevados
retornos de mejorar la posicin de la mujer, estn
formando equipo con ONG, antroplogos, socilogos y
economistas locales, para llegar directamente a ella
con informa cin, educacin y acceso a crdito".
Ajustando la prestacin del servicio a las circunstancias locales y empoderando comunidades rurales
remotas, algunos pases estn encontrando medios accesibles para mejorar los servicios y ayudar a la gente a
salir de las trampas de pobreza. Esto comienza con un
buen entendimiento de los valores y capacidades de

73

problema global en el siglo XXI -y por qu tanta gente de la

periferia rural se ha quedado atrs y en la pobreza. Muchas
familias sobreviven diversificando los ingresos mediante giros de miembros de la familia que viven en el exterior, as
como trabajando en el sector de servicios de la economa ru ral ajena al agro, lo cual ahora constituye ms de un tercio del
ingreso rural en muchos pases.
* Departamento de Comercio de los Estados Unidos, U.S. Census Brief
(2002), grficos 4 y 5.
I Vase Freeman y Oostendorp (2000).
Fuente: O'Rourke y Williamson (1995); Williamson (1997); Hatton y
Williamson (1998); Raff y Summers (1986); Lacey (1986); Estrategia de
Desarrollo Rural del Banco Mundial (2001).

una comunidad y requiere gente capaz de unir una apreciacin de la modernidad con una comprensin de las
tradiciones locales (traductores culturales).
Tnez ilustra la combinacin de liderazgo nacional,
compromiso a largo plazo y entendimiento cultural
para lograr mejoras de base amplia en la calidad de
vida de todos los ciudadanos. Poco despus de su independencia en los aos 1950, el presidente Bourguiba

74

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

empez a introducir en Tnez reformas legales para

mejorar la posicin de la mujer. El visitaba rutinariamente los pueblos, explicando los cambios que quera. El
ministerio de educacin transport chicos y chicas de
reas remotas a la escuela, y el ministerio de salud envi
parteras a los pueblos para que comentaran sobre salud
preventiva y planificacin familiar y para informar a
las mujeres sobre sus derechos.
Dcadas ms tarde, la agencia de asistencia tcnica de
Alemania Gesellschaft Fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) reconoci que una de las agencias
pblicas de Tnez sera buena candidata para su enfoque
de desarrollo participativo. La Organizacin para el
Desarrollo Silvopastoril del Noroeste de Tnez
(Odesypano) haba estado administrando un programa
de plantacin de rboles, con variado nivel de xito, en
las colinas ridas de noroeste del pas, con el objeto de
reducir la erosin que sedimentaba las represas ms
adelante, corriente abajo. La GTZ quera financiar un
proyecto que incluyera a la mujer. La idea de tener
mujeres trabajadoras que acompaaran a agentes masculinos
no se haba considerado antes. El director de Odesypano la
apoyaba, pero vea muchos riesgos que son difciles de
asumir por un servidor pblico. La experiencia demostr
que la persistencia, la financiacin subsidiada y la

asociacin pueden superar la aversin profundamente

arraigada de una agencia a asumir riesgos (Recuadro
4.5).
Transformacin de instituciones e individuos: el
papel del liderazgo
El liderazgo poltico de Tnez mejor la posicin de la
mujer a travs de dcadas de pronunciamientos pblicos
persistentes, cambios en las leyes y acciones concretas.
Estas polticas han continuado y siguen siendo aplicadas
consistentemente, incluso despus de un cambio de
gobierno a finales de la dcada de 1980. Agregarle a
Odesypano alcance femenino concordaba con estos
esfuerzos, pero acarreaba riesgos que era necesario atender
directamente. El director enfatiz el cambio de
tradiciones locales que fortaleca la posicin de la mujer
en el contexto de un mejoramiento de la posicin de la
familia entera.
Tnez ha logrado un importante progreso en la
transformacin de una relacin amo-sirviente en una
asociacin entre esposo y esposa, aun en pueblos pobres y
remotos. Gracias a los esfuerzos consistentes de lderes
tunecinos durante un largo perodo, las mujeres
disfrutan de iguales derechos casi en todo aspecto
contemplado en la ley, excepto la herencia. Cuando se

Recuadro 4.5

Atencin de riesgos, cambio en instituciones y alcance a las familias en el nivel de subsistencia en Tnez
Las familias de la regin montaosa semirida del noroeste de.
Tnez son pobres, con un ingreso medio per cpita anual de
US$220. A mediados de la dcada de 1990 la GTZ lleg al
gobierno de Tnez con un auxilio de US$1 milln para financiar
un proyecto que integraba la participacin femenina a ni vel de
aldea. El director de Odesypano vea varios problemas y riesgos
en la inclusin de mujeres trabajadoras de extensin agraria.
Haba pocas mujeres especialistas preparadas en asuntos
agrarios, si es que las haba. Las familias no que rran que las
mujeres jvenes fueran con varones a aldeas de reas remotas y
accidentadas. Y a los aldeanos les resultara difcil aceptar
agentes mujeres. La GTZ arguy que este enfo que haba trado
buenos resultados en otros pases y que las mujeres de las
aldeas tunecinas tenan importantes responsabilidades
agrcolas. Al cabo de un ao de discusiones sobre cmo
minimizar los riesgos, en 1995 el director contrat a siete mujeres
corno parte de un cuerpo de 40 trabajadores de extensin.
Leila, una de las seleccionadas, de 25 aos, era una graduada en literatura rabe que estaba desempleada. La GTZ las
puso a ella y a las dems en un programa de entrenamiento de
seis semanas y puso a Leila a trabajar en equipo con Al, agente
graduado en administracin pecuaria quien ya haba estado
trabajando en las aldeas. En la primera visita de Leila a una aldea,
Al pidi a los hombres que le permitieran a ella hablar con sus
esposas. Ellos se negaron. Ella se sent a escuchar la discusin
en silencio y continu acompaando a Al a sus reuniones con los
hombres de la aldea una vez cada dosmeses, pero nunca habl,
slo escuch a los hombres discutir los problemas de la aldea.
Despus de su tercera reunin, dos hombres trajeron
consigo a sus mujeres y le dijeron a Leila que confiaban

en ella. Se haba roto la barrera. Leila ense a las

mujeres higiene animal, mejores mtodos de ordeo y la
forma de hacer queso. plantar alcaparros, cultivar flores
de azafrn y cultivar y trenzar ajo todos productos que
ellas estn empezando a vender en el mercado local y
en hoteles de descanso (resort hotels) a lo largo de la
costa. Se introdujeron vanas actividades como esfuerzos
de equipo para los hombres y sus esposas, incluida la
cra de conejos, mejores corrales para aves y mejores
tcnicas de recoleccin de agua. El hacer que las
mujeres escucharan los mismos mensajes que estaban
recibiendo sus esposos reforzaba el conocimiento
prctico y la aplicacin de nuevas ideas, lo que mejor
significativamente los resultados.
Una dinmica de desarrollo est cambiando tradiciones,
incrementando los ingresos familiares (hasta el 7% al ao
entre 1996 y 2000) y promoviendo la cohesin social.
Tambin est reforzando la asociacin entre esposos y
esposas y entre familias que estn empezando a aunar
recursos para crear actividades comerciales ms grandes.
La cantidad de trabajadoras de extensin agrcola casi se
ha duplicado, de 7 en 1997 a 13 en 2001.
Fuente: Visitas de campo de personal del Banco, entrevistas con

personal de Odesypano, junio de 1997, y Banco Mundial

12001d1.

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

les pidi a las campesinas de las montaas que reflexionaran sobre cul era el cambio que haba tenido el impacto ms importante en su vida en los ltimos 10 a
20 aos, ellas respondieron que haba sido- "la forma
en que la conducta de los hombres hacia nosotras ha
cambiado... ahora ellos son ms amables con nosotras,
menos exigentes y ms apreciativos. Ahora nos llaman
por nuestro nombre y nosotras tenemos el derecho de
rechazar a nuestros maridos".
.
Es difcil para el anlisis econmico captar todos los
beneficios de traer comunidades remotas a la gran corriente. Los costos pueden ser altos y fciles de calcular, pero los beneficios son ms difciles de captar. Es
posible tener una idea de los costos que significa no
emprender inversiones que incluyen a minoristas y grupos remotos en el proceso de desarrollo. Los carteles de
la droga en Colombia, el movimiento Sendero Luminoso en el Per, la rebelin de Mindanao en las Filipinas y la de Chiapas en Mxico, pueden todos atribuirse
parcialmente al descontento y la pobreza de comunidades privadas de libertades y habitantes de reas remotas. A menos que se encuentren medios para
incorporar a estos grupos de una manera significativa
en la gran corriente, los mismos siembran la semilla
del conflicto posterior.
Aprovechamiento del capital social
tradicional
Asentamientos dispersos, lejos de los centros urbanos,
hacen que sea costoso y fsicamente difcil proporcionar
servicios. Los servidores pblicos, especialmente los
maestros, son reclutados de centros urbanos y son
renuentes a vivir en aldeas. El ausentismo es alto y los
campesinos suelen desconfiar de los observadores externos. Los expertos agrcolas enviados a reas rurales
marginales, a veces ven a la gente de la localidad como
demasiado pobre y carente de educacin para desarrollarse. El resultado es una negligencia benigna, o bien
intervenciones costosas (y slo parcialmente exitosas).
Aprovechando tradiciones muy arraigadas, un pueblo
pobre encontr una forma de mejorar su calidad de
vida.
Solucin a problemas de accin colectiva
en la comunidad
Combinando los activos tradicionales de confianza y
participacin con activos modernos hombres y mujeres educados, los campesinos pueden avanzar ms all
del nivel de supervivencia, hasta conseguir el desarrollo. En Ait Iktel, el liderazgo local mezcl una aguda
comprensin de la cultura del pueblo con destrezas
tcnicas, gerenciales y de consecucin de fondos
adquiridas a travs de educacin y experiencia por fuera
del pueblo. El diseo tcnico del proyecto encajaba con
la capacidad financiera de la comunidad y gener un
fuerte sentido de propiedad comunitaria (Recuadro 4.6).
Fue
importante
que
todos
contribuyeran,
mantuvieran y se beneficiaran de un proyecto. Los
campesinos de Ait I ktel tenan q ue p oder pagar

75

el pro yecto y lo s subsecuentes costos de

mantenimiento. Como lo explic Ali Amahan, "la
donacin de la embajada japonesa para la planta
elctrica fue vital. Sin ella no habramos podido hacer el
proyecto; pero fue importante que los campesinos
trabajaran duro para conseguir esa donacin". Si un
proyecto es diseado, construido y pagado ntegramente
por una entidad externa, la comunidad tendr poco
sentido de pertenencia.
Lograr unanimidad es difcil, pero en este pueblo
fue importante para sostener la dinmica y guiar el
capital social tradicional en la direccin del desarrollo.
Cuando se carece de consenso (como para la escuela de
nias), es mejor seguir adelante con actividades en las
que todo el mundo est de acuerdo (la va de acceso y
la electricidad). El buen nombre tiene tiempo para desarrollarse, lo que facilita alcanzar consenso en el siguie nte p r o yecto . Escuc hand o , entend iend o y
abordando cada objecin familiar a la escuela, el pueblo logr un consenso y la Asociacin prepar un proyecto altamente satisfactorio, con caractersticas locales
apropiadas, que no se encuentra en el sistema educativo del Estado31.
Expandir el desarrollo impulsado por la comunidad
a un mayor nmero de aldeas, requiere compromiso
visible de las comunidades. Esto no puede forzarse.
Ahora Mohamed Amahane trabaja de tiempo completo en desarrollo comunitario en 14 aldeas y tambin
asesora a otras, pero nicamente cuando ellas toman
la iniciativa de contactarse. l les ayuda a identificar
"traductores culturales" y a presentar proyectos que
estn dentro de los lmites de los medios y la capacidad
de gestin del pueblo. Gradualmente est surgiendo
un esfuerzo nacional por apoyar ese tipo de actividades
y expandir la voz en las comunidades locales32.
Apoyo desde la cima
Instituciones gubernamentales formales pueden haber
bloqueado el proceso de desarrollo comunitario, pero a
mediados de la dcada de 1990 el fallecido rey Hassan
II permiti cierto aligeramiento poltico que hizo posible el surgimiento de ONG de defensora local. Sin
esta apertura, Ait Iktel no habra podido crear una asociacin ni buscar financiacin con donaciones externas.
Otra ayuda lleg en 1997, cuando el ministro de educacin bsica introdujo un programa piloto de escuelas de base comunitaria. El presupuesto del programa
es inferior al 0,01% del presupuesto del ministerio, pero
permiti a las ONG locales crear escuelas, beneficiando con ellas a muchas nias para las que el sistema
pblico no era una alternativa viable. Tambin permiti a las comunidades adaptar las reglas a las condiciones locales, identificar maestros y promover una

76
INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003
Recuadro 4.6
"Traductores culturales" como catalizadores para mejorar los medios de vida en Ait lktel, Marruecos
La aldea de Ait lktel est ubicada en las Montaas del Alto
Atlas, a unos 100 kilmetros de Marrakech*. Los ingresos per
cpita son bajos, 2.500 dirhams (US$250) al ao, y en buena
parte provienen de giros de emigrados. A mediados de la dcada de 1990 la aldea no tena electricidad, y en los aos de
sequa el agua potable se hallaba a 3 kilmetros de recorrido a
pie. El 5% de la matrcula primara era para nias y el 2% para
nios que asistan a la escuela pblica; a 5 kilmetros de distancia
aproximadamente.
El bien ms valioso de la aldea era su capital social tradicional, personificado por los mayores de la aldea quienes administraban mediante la bsqueda de consenso y la
distribucin equitativamente compartida de recursos limita dos,
matorrales, agua y terrenos de pastoreo comunales. Este capital
social ha permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales,
musicales y religiosas sobrevivan a travs de los siglos. Ms
recientemente, ha habilitado a la comunidad para virar hacia
una dinmica de desarrollo sin precedentes en la historia de
esta regin.
En 1995, cuando Ait lktel enfrent una sequa por tercer ao
consecutivo, los aldeanos aunaron los giros recibidos y dos
lugareos Ali Amahan, entonces director de Monumentos
Nacionales de Fez, y su primo Mohamed Amahan, tcnico
mecnico de una compaa explotadora de minas de fosfato en
Casablanca organizaron a tos hombres de la aldea para
construir un pozo. Asumiendo el papel vital de "traductores
culturales" personas que entienden los mtodos modernos de
administracin y a la vez arraigadas en las tradiciones locales.
los dos hombres notaron que las mujeres organizaron
espontnea y eficientemente la distribucin del agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que la comunidad estaba
preparada para hacer ms. El xito del proyecto del agua puso
en marcha una dinmica de desarrollo que hoy sigue operando.
Los lugareos establecieron una asociacin, Ait Iktel por el
Desarrollo, que habra de funcionar bajo la autoridad de la
asamblea de la aldea. La asamblea, una estructura de autoridad
patriarcal tradicional, rene a todos los jefes de familia, maneja
los asuntos de la aldea, resuelve desacuerdos y toma decisiones
sobre la base de un acuerdo unnime. La asociacin movilizara
las remesas de emigrados para los proyectos de desarrollo
comunitario y creara un "banco de trabajo del pueblo". Cada
familia contribuye anualmente con cinco das de trabajo en los
proyectos.
Una vez terminado el pozo. Mohamed y Ali le plantearon a la
asamblea la construccin de una escuela para nias, pero la
prioridad de la aldea era mejorar la carretera de acceso y
comprar una ambulancia que ayudara a reducir la muerte de
madres. Una vez realizados estos dos proyectos, los dos hombres
nuevamente plantearon la posibilidad de crear una escuela
para nias. Una vez ms, la asamblea del pueblo tena otra
prioridad: la electricidad. Mohamed dise un proyecto acorde
con los niveles de ingresos de los pobladores: un pequeo
generador para todas las casas del centro, y paneles solares
para casas ms remotas. Para la creacin de capital social era
crucial que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto.
En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la
iluminacin de la aldea, la asamblea estuvo de acuerdo en la
escuela para nias.
Los aldeanos no se oponan a enviar a las nias a la
escuela, pero estaban insatisfechos con la educacin
proporcionada por el Estado. La mala calidad de la
instruccin no preparaba a los estudiantes para trabajos
en la aldea ni en la ciudad, y apartaba a los hijos de sus
races agrcolas y artesanales locales que podan

brindarles algn medio de vida. La Asociacin

seleccion a un egresado de la universidad desempleado
para que asumiera la funcin de maestro. Los aldeanos
reconstruyeron tina Casa abandonada para que sirviera
como aula, usan do sus propios materiales, y arreglaron el
horario escolar de manera que les diera tiempo a las nias
para hacer sus labores domsticas. Queran tambin
clases todo el ao (haciendo que las vacaciones
coincidieran con eventos de la aldea, siembra y cosecha).
Las clases se impartan en lengua nativa y el currculo era
rabe, francs, matemticas y, los viernes, labores
manuales enseadas por las mujeres del lugar. stos
representaban cambios de primer orden con respecto al
sistema estatal. Para el segundo ao la matrcula de nias
entre 6 y 20 aos ascendi del 5% al 90%. Para dar
cabida a la demanda, los aldeanos construyeron una
segunda escuela en 1991 Tres aos des pus muchas
nias se haban graduado pero no tenan Perspectivas de
pasar al siguiente nivel En 2000 una ONG nacional (Comit
de Apoyo para la Educacin de Nias Campesinas)t cre
un programa de becas para que las nias continuaran su
educacin.
En un perodo de tres aos, cada proyecto contribuy a
una dinmica de desarrollo que expandi la modesta base
de activos de los aldeanos y que contina hasta hoy. Los
ingresos se incrementaron un poco pero el presupuesto de
tiempo aument radicalmente, de manera que la gente tena
ms tiempo para dedicarse a avanzar que para la
supervivencia. La electricidad les permiti a los nios
estudiar por la noche, a las mujeres continuar trabajando
en manualidades y a los aldeanos instalar una bomba
elctrica para irrigacin. El agua y la electricidad
fcilmente disponibles redujeron el tiempo que las nias
necesitaban para recoger agua y lea. Ahora Ait lktel
dispone de informacin sobre salud, en video, en el
centro comunitario (el 65% de las familias han empezado
a hacer planificacin familiar). El sistema de irrigacin ha
duplicado las cosechas de verano durante la estacin seca
y permitido cierta diversificacin de cultivos. Gracias a la
ambulancia, no ha habido muertes maternas en el parto.
Los costos totales del proyecto, de US$300.000 (de US$300 a
US$400 por persona) fueron cubiertos por un auxilio de la
embajada japonesa (60%), ahorros provenientes de giros
(25%) y el trabajo de los aldeanos (15%). Los costos de
mantenimiento los cubren los lugareos, y los maestros
reciben sus salarios de la Asociacin, mediante una
transferencia proveniente del Ministerio de Educacin. El
costo del auxilio para expandir el servicio a nivel nacional
sera aproximadamente de US$1.000 millones al ao
durante cinco aos. El presupuesto anual del Ministerio
de Agricultura es aproximadamente de US$2.000
millones, dedicado en su mayora a invertir para los
agricultores de tierras ms productivas, pese a que la
mayora de las familias campesinas habitan tierras
marginales.
Fuente: *Amahan (19981; Memissi (1997); visitas de
campo y entrevistas con la Association Ait lktel du
Dveloppement 2000.
1 http://www.csstmat

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

participacin comunitaria ms fuerte en educacin. El
costo de estas escuelas oscila entre el 25 y el 50% del
de las escuelas pblicas y los resultados son impresionantes. El programa se ha mantenido como piloto,
pequeo. El ministerio, cauteloso con respecto a la iniciativa, est tomando tiempo para considerar los muchos cambios introducidos por el programa.
Para llegar a poblaciones remotas de formas econmicamente efectivas, las instituciones nacionales necesitan ser flexibles: abiertas a nuevas ideas y al aprendizaje
mediante la escucha". Debido a que las administraciones gubernamentales pueden ser muy reacias a asumir
riesgos, el cambio de conducta es extraordinariamente
difcil. Lderes prominentes y agencias internacionales
pueden jugar un papel cataltico en despertar conciencia y promover iniciativas promisorias.
En 1998 una reconocida escritora marroqu, Fatema
Mernissi, public un libro sobre el dinmico desarrollo
de Ait Iktel. Su libro fue presentado en la reunin internacional del Foro de Desarrollo Mediterrneo en
Marrakech. En 1999, un empresario marroqu lanz
un programa de escuela rural aprovechando las enseanzas de Ait Iktel. En eI ao 2000 el rey Mohamed
VI honr la Asociacin Ait Iktel con un premio nacional al mrito y cit la filosofa de desarrollo de sta
para las actividades de la Fundacin para la Solidaridad Mohamed V (una entidad de ayuda nacional creada en 1998). En 2001 la Asociacin recibi un premio
internacional de la Fundacin Aga Khan. Este reconocimiento es importante especialmente si las autoridades lo respaldan con acciones concretas. Transformar
agencias jerrquicas del gobierno nacional en instituciones que escuchen, delegar algo de la toma de decisiones a las comunidades y responder efectivamente a
nivel local es un proceso largo, complejo. Presiones
polticas y econmicas internas y externas de parte de
ONG locales, as como la mayor facilidad de acceso a
noticias e informacin satelitales que hacen a la gente
consciente de las posibilidades, estn propiciando tales
transformaciones.
Expansin de iniciativas impulsadas
por la comunidad
En varios pases, ministerios de gobierno y la sociedad
civil estn trabajando unidos para fortalecer y expandir las iniciativas basadas en la comunidad. El Comit
de Avance Rural de Bangladesh (BRAC, por su sigla
en ingls) es el ms grande ejemplo, y uno de los ms
impresionantes, de expansin de escuelas comunitarias. Entre otros proyectos promisorios estn el Programa de Apoyo Comunitario para la educacin
primaria en Baluchistn y el programa de Escuelas
Manejadas por la Comunidad (Educo) en el Salvador.
En Nicaragua, con su diversidad de pueblos a los que
es difcil llegar, el Ministerio de Educacin deleg autonoma gerencial y presupuestaria a los consejos escolares locales, con un xito razonable. Compaas privadas tambin se estn involucrando ms en la
promocin de la educacin y en iniciativas del tipo "adop-

77

te una escuela".
Cobertura en salud, microahorro y crdito son otros
servicios sumamente necesitados en reas remotas34.
Instituciones donantes y ministerios de salud estn haciendo equipo con ONG para enviar rutinariamente a
los pueblos parteras y visitantes de la salud entrenados
(en vez de clnicas costosas equipadas de mdicos y enfermeras), con medicinas, planificacin familiar y asesora nutricional. Entre otros ejemplos estn los siguientes:

En Orissa, India, la ONG internacional CARE

est
creando
microempresas
para
producir
mosquiteros tratados con insecticidas, a fin reducir la
malaria y ayudar a las aldeas pobres a generar
ingresos.

En Tigray, Etiopa, en 1992 se lanz un

programa de salud y antimalaria basado en la
comunidad, con 714 voluntarios para atender a ms de
1,7 millones de personas en unas 2.000 aldeas.

En Lbano, bancos privados estn

patrocinando ONG para promover el microahorro
en reas montaosas remotas. Camionetas se
desplazan a los pueblos, recolectan ahorros, hacen
pequeos prstamos y depositan los ahorros en la
sucursal bancaria ms cercana. Unos cuantos
combinan la banca mvil con servicios de extensin
en salud.
Expandir el desarrollo impulsado por la comunidad a
una cantidad grande de aldeas es crucial para mejorar los
medios de vida en las tierras frgiles. Algunos ministerios
gubernamentales estn acogiendo nuevos enfoques, pero
a menudo adolecen de falta de liderazgo, voluntad y conocimiento tcnico de parte de los funcionarios oficiales,
lo que hace que iniciativas promisorias se mantengan a
un nivel modesto. La motivacin y capacidad locales para
la accin colectiva son los principales prerrequisitos para
expandir iniciativas comunitarias exitosas, pero un ambiente nacional habilitador, combinado con auxilios financieros, es complemento crucial.
Existe una larga historia de estudios cualitativos sobre
desarrollo comunitario, pero las evaluaciones
economtricas cuidadosas son ms recientes. Los resultados de la investigacin economtrica acerca de la
efectividad de las iniciativas de desarrollo comunitario
todava son preliminares, pero hasta donde se ha visto,
los proyectos de base comunitaria estn dirigidos a los
pobres y pueden mejorar la prestacin de servicios.
Mucho depende del contexto del pueblo (grupos homogneos tienen una tasa de xito ms alta), de si el
diseo responde a las realidades locales en su contenido
y escala, si el gobierno est comprometido con los
proyectos y si el enfoque es gradual, si tiene seguimiento
y si es adaptado toda vez que se necesite".

73

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Uso de recursos locales no renovables: equilibrio

de intereses
En todos los pases, grupos rurales marginales que viven en o
cerca de recursos naturales potencialmente ricos, suelen ser los
menos escuchados en asuntos de su inters, su tierra y otros
recursos. Pero la forma en que los costos ambientales y
econmicos y los beneficios de la extraccin de recursos se
manejen y transformen en otros tipos de activos, es crucial para
sostener los medios de vida de las comunidades pobres de reas
montaosas frgiles. Se comparten con la comunidad local los
ingresos provenientes de recursos naturales? Se usan los ingresos
para transformar la base local y nacional de activos, invirtiendo
en nuevos bienes humanos, fsicos y financieros? Para algunos
pases en desarrollo, los ingresos por recursos han constituido
una importante oportunidad de acelerar el desarrollo (por
ejemplo en Botswana, Chile y Malasia). Para otros
(Argelia, Angola, Liberia 'y Per), recursos minerales y
petrolferos no han generado un crecimiento econmico sostenido y de base amplia. Las reglas institucionales hacen la
diferencia (Captulo 7, Grfico 7-3)A finales de los aos 1990, actitudes, enfoques y leyes
concernientes a las industrias extractivas empezaron a alterar
las reglas del juego para darles ms in fluencia a las
comunidades locales. En pases tan diversos como
Australia; Canad, Nigeria, Per, Turqua y los Estados
Unidos, comunidades locales han estado hacindose escuchar,
organizndose para lograr beneficios sostenibles de, operaciones
extractivas grandes. Consideraciones sociales y ambientales
estn empezando a consolidarse en la toma de decisiones para
evitar hacer dao a la comunidad o al medio ambiente y dejar
atrs tierras desgastadas y comunidades disfuncionales despus
del cierre de una operacin.
Comunidades pobres de reas remotas tienen altas
expectativas en cuanto a que las industrias extractivas les
ofrezcan una oportunidad de-salir de la pobreza a travs de
puestos de trabajo, infraestructura e ingresos fiscales. Cuando
no se cumplen estas expectativas y cuando se incurre en costos
sociales y ambientales, las comunidades locales suelen
sublevarse_ En aos recientes protestas comunitarias han
conducido a la interrupcin e incluso al cierre de operaciones
de industrias extractivas, con altos costos econmicos directos
para los sectores privado y pblico y para todos los dems (y.
gr., una mina de cobre en Papua Nueva Guinea; una mina de oro
y cobre en Iryan Jaya; una mina de oro en Bergama, Turqua;
campos petrolferos en el delta del Nger, y un gasoducto en
Malasia y Tailandia).
Bien hechas, las actividades extractivas pueden ayudar a
transformar la base de activos de una sociedad, a generar
crecimiento y servir a los intereses de todas las partes. Las
comunidades locales quieren salir de la pobreza, los gobiernos
centrales quieren divisas e ingre-

sos tributarios para cumplir sus obligaciones fiscales. Y las

compaas quieren maximizar los retornos de sus inversiones.
Pero en muchos casos los gobiernos encuentran dificultades
para equilibrar los diferentes intereses: la capacidad
institucional es dbil, los funcionarios estn insuficientemente
entrenados, las comunidades locales estn mal organizadas y
se deja que las compaas manejen situaciones potencialmente
caticas que escapan a sus reas tradicionales de experticia.
ONG internacionales y locales estn ejerciendo presin sobre
compaas mineras y gobiernos, ayudando a los grupos
locales a organizarse para exigir libre acceso a la
informacin, transparencia en limpiezas ambientales y
tratamiento justo. Las compaas y los gobiernos han
empezado a desarrollar estrategias para responder (Recuadro
4.7)36.
Equilibrio de intereses entre gobiernos,
compaas y comunidades
La falta de voz de la comunidad en una etapa temprana del
desarrollo minero de Yanacocha signific que no se captaran
las seales y que los problemas y la desconfianza se
acumularan. Intereses divergentes se tornaron ms difciles
de equilibrar y los problemas se volvieron mucho ms
difciles de resolver. Instituciones inclusivas, transparencia,
acceso a informacin y atencin al proceso de toma de
decisiones se reconocen ahora como elementos claves de la
buena prctica y de la responsabilidad social corporativa en
las industrias extractivas. El cambio de relaciones bilaterales
a asociaciones tripartitas entre compaas, comunidades y
gobierno se muestra prometedor. A mediados de la dcada
de 1990, el gobierno canadiense adopt un enfoque de
asociacin basado en "una distribucin justa de beneficios
netos, participacin local y respeto por el medio ambiente"".
Gobiernos
Los gobiernos tienen papeles difciles en materia de
reglamentacin, balance de ingresos y desarrollo nacional y
local, que son particularmente evidentes en el sector de las
industrias extractivas. Lograr la estructura adecuada de arreglos
fiscales para alcanzar todos estos objetivos no es fcil, y las
38
soluciones tienen que ajustarse a las circunstancias locales .
Los gobiernos centrales necesitan dejar de lado la recepcin de
impuestos legalmente destinados a las regiones, establecer
procedimientos transparentes sobre la forma en que van a
usarse los ingresos y prestar asistencia a los funcionarios
locales para que se organicen con el fin de gastar
eficientemente con responsabilidad pblica estos fondos.
Cada una de estas tareas es difcil incluso para los pases que
tienen instituciones bien desarrolladas. Al establecer los
trminos fiscales, los gobiernos tienen varios objetivos:

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES 79

Recuadro 4.7
Aprendiendo a equilibrar intereses: dos grandes minas en los Andes
Las minas Yanacocha y Antamina estn a 4.000 metros (13.120
pies) sobre el nivel del mar, en los Andes peruanos. A esta altitud la
agricultura no es viable, excepto para pastoreo a pequea escala.
Ms del 90% del pueblo predominantemente campesino de estas
dos regiones vive por debajo de la lnea de pobreza. Las tasas de
desnutricin, mortalidad infantil y analfabetismo son altas y
duplican o triplican los promedios nacionales.
La exploracin de la mina de Yanacocha empez en 1989 y las
operaciones se iniciaron en 1992, en tanto que las exploraciones
de Antamina comenzaron en 1999 y las operaciones arrancaron
slo a fines de 2001. Las experiencias de estas dos minas
ilustran el grado en que estn empezando a cambiar
globalmente-- las expectativas y las prcticas industriales en
minera social, ambiental y econmicamente sostenible. Y
muestran cmo las instituciones (gobiernos, compaas y
comunidades) necesitan aprender a adaptar conductas, anticipar
o evitar choques y promover desarrollo de base amplia.
Yanacocha: conversin de colisin en cooperacin con
respecto al oro en Cajamarca?
A principios de 1990 se detectaron oro y otros minerales en la
regin de Cajamarca. y Buenaventura, una de las compaas
mineras privadas ms importantes del Per, se uni con la
estadounidense Newmont, una de las ms grandes del mundo, y
la Corporacin Financiera Internacional (CFI) para constituir la
Minera Yanacocha, SRL.
El yacimiento est cerca de la ciudad de Cajamarca, sitio de
importancia simblica e histrica. Habitada por descendientes
de los Incas, Cajamarca es el lugar donde el conquistador
espaol Francisco Pizarro y su centenar de hombres
emboscaron y mataron a miles de guerreros nativos incas y
capturaron a su emperador Atahualpa en 1532. Pizarro retuvo a
su cautivo durante ocho meses "mientras extraan el rescate ms
grande de la historia con la promesa de liberarlo. Una vez
conseguido el rescate (oro suficiente para llenar un saln de 22
pies de largo por 17 de ancho y 8 de altura), Pizarro incumpli
su promesa y ejecut a Atahualpa"*.
Una vez ms, el oro-se convierte en fuente de tensin en la
regin. Las expectativas de la comunidad sobre la mina como un
escape de la pobreza eran comprensiblemente altas. Pero desde el
principio la compaa se preocup por la seguridad, temerosa de
las actividades de Sendero Luminoso. Pensaba que no tena ms
opcin que mantener un perfil bajo para proteger a sus
empleados y a las dems personas de la comunidad que
apoyaban la operacin. Consecuentemente, se abstuvo de organizar
reuniones de consulta extensiva y se mantuvo alejada de las reas
ms urbanas, concentrndose ms bien en actividades de desarrollo
en las reas rurales aledaas a la mina y limit la consulta a
representantes seleccionados de la comunidad. El sentimiento de
distanciamiento entre la compaa y el municipio de Cajamarca fue
difcil de cambiar, incluso cuando Sendero Luminoso dej de ser
una amenaza despus de 1995.
La mina de Yanacocha fue un notable xito financiero. Es la
mina de oro ms rentable y de ms bajo costo del mundo
debido fundamentalmente a las excelentes reservas de oro.
Trabajando a toda su capacidad, los ingresos por exportaciones
han alcanzado los US$500 millones anuales en los ltimos aos
y los impuestos sobre la renta de la corporacin llegan a entre
US$45 y US$55 millones anuales (30% de utilidades). Una ley de
1992 (el canon minero) le exigi al gobierno central devolverle
a la regin el 20% de la recaudacin anual de impuestos
corporativos (alrededor de US$8 millones). pero al parecer
Cajamarca no ha recibido sino una parte de esos fondos. No es
claro si se recibi

y en qu forma se recibi el dinero. La transparencia de

las cuentas a diferentes niveles institucionales sigue
siendo un problema.
En junio de 2000, un derramamiento accidental de mercurio
demostr ser un "campanazo" para la compaa, as como
para la comunidad y el gobierno que los urgi a reexaminar
el impacto del proyecto en la comunidad local. El mercurio
derramado no lleg al sistema de aguas y la compaa
acometi acciones remediales. (Ha habido algunas
disputas acerca de las circunstancias y del nmero de casos
de contaminacin). La comunidad qued muy preocupada
con respecto al compromiso de Yanacocha de proteger el
medio ambiente y la salud comunitaria. Temerosa durante
algn tiempo de que la expansin de la mina pudiera
afectar la fuente de agua para Cajamarca, la co munidad se
organiz en noviembre de 2000. Para evitar que la
compaa explotara los grandes depsitos restantes
contiguos a la mina existente, la municipalidad de
Cajamarca aprob una ordenanza por la cual parte de la
cuenca fue declarada como reserva ambiental para la
recarga de agua (la Minera Yanacocha est apelando la
ordenanza ante la Corte Constitucional).
Actualmente la compaa reconoce la importancia de con tar con una licencia "social" de amplia cobertura, adems
de su licencia "legar para su operacin. La consulta ha
virado hacia un proceso general que incluye la validacin
comunita ria de los proyectos de desarrollo local, la
formalizacin de los sistemas de informacin y de quejas y
el dilogo entre las mltiples partes interesadas. La
Minera se est embarcando en un programa de desarrollo
urbano que implica inversiones que se sumarn a las de
los programas rurales en marcha. Puesto que a la mina
le quedan como mnimo otros 20 aos de operacin, no
es demasiado tarde para forjar un pacto de desarrollo
social y ambientalmente sostenible.
Antamina: creacin de una relacin de desarrollo con
las comunidades locales
Antamina es una nueva empresa minera en la regin
centro -norte de los Andes, a unos 300 kilmetros al sur de
Yanacocha. De propiedad de un consorcio de tres
compaas canadienses (90% de las acciones ) y una
japonesa (10%), se espera que Antamina se convierta en
la tercera productora de zinc ms grande del mundo y en
la octava ms grande de cobre. Inicialmente, los ingresos
proyectados por exportaciones fueron de US$950 millones
anuales y los impuestos corporativos de US$83 millones (el
20% de los cuales habran de retornar a la regin). La
operacin de Antamina se present unos 10 aos des pus de la de Yanacocha, pero las dos minas comparten
varias similitudes. Ambas tienen altos perfiles econmicos
como operaciones modernas que contribuyen con valiosos
ingresos a la economa peruana. Ambas estn en reas
habitadas por pueblos indgenas pobres con poca o
ninguna tradicin minera previa. Pero las comunidades
aledaas a Antamina han tenido mucho menos contacto con
el mundo externo, moderno, que las de la regin de
Cajamarca. Para ambas operaciones la capacidad del
gobierno central de atender problemas sociales y
ambientales, y otras cuestiones de desarrollo institucional, ha
sido limitada. Pero Antamina quiere evitar algunos de los
problemas experimentados por Yanacocha y tiene la suerte
de iniciar sus actividades en una poca de paz en la que
internacionalmente se estn reconociendo reglas del juego
ms inclusivas.
*Vase Diamond (1997).
Fuente: McMahon y Flix (2001); entrevistas con
personal del Banco Mundial y de la CFI.

80

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Proteger los ingresos tributarios de las fluctuaciones de precios de los bienes de consumo
Asegurar una distribucin de la riqueza que llegue a
las comunidades afectadas
Respaldar decisiones de inversin que generen los
mximos retornos
Evitar la corrupcin y prevenir la malversacin de
fondos
Permitir que se aparte una proporcin de los ingresos tributarios ya sea para emergencias o para las
generaciones futuras.
Al gobierno central se le puede pedir legtimamente
que proporcione el marco legal y regulador para los
impactos ambientales y sociales de las industrias extractivas, y para las instituciones que hacen seguimiento y
obligan al cumplimiento en el terreno. Aunque las minas usen procesos limpios, modernos, aun pueden crear
problemas ambientales y de salud que son tcnicamente
difciles de atender. Se necesitan comunicaciones y
planes de emergencia para responder a accidentes, y los
empleados y las comunidades locales necesitan entrenamiento en las medidas que haya que tomar.
La agencia responsable del seguimiento y la ejecucin
de las normas ambientales necesita tener autonoma y
credibilidad. En el Per esta responsabilidad est en
manos de una unidad especializada dentro del ministerio
de minas. Esto asegura capacidad tcnica, pero tambin
pone a la agencia en situacin de conflicto de intereses,
puesto que el mandato del ministerio es al mismo tiempo
promover la minera y regularla. El conflicto de intereses
podra disminuir con una unidad del medio ambiente ms
autnoma, con alguna representacin industrial y
comunitaria (similar a la agencia del medio ambiente
en Chile). En casos excepcionales, puede ser necesario
adjudicarle la responsabilidad a una agencia externa
imparcial.
Compaas
Las grandes operaciones mineras son intensivas en capital y requieren tcnicos entrenados, quienes frecuentemente provienen de afuera. Con pocos trabajos
disponibles para los habitantes locales, las comunidades buscan cada vez ms otras compensaciones. Una
opcin es que desde las primersimas etapas del desarrollo, la compaa ofrezca entrenamiento intensivo
para la gente y las pequeas empresas de la localidad,
que les permita vender bienes y servicios a la compaa minera. Dadas las oportunidades locales de convertirse en fuente de recursos, tal entrenamiento tiene
que tener un impacto importante en la economa local, fomentando el empresariado. La meta sera transferir destrezas tener una mayor cuota de trabajadores
locales al servicio de la compaa, directa o indirectamente y crear ms cohesin social entre la compaa
y la comunidad. Debido a que las minas son recursos

finitos, es necesario invertir inteligentemente los in gresos para crear alternativas para la comunidad cuando la mina cierre.
La llegada de trabajadores entrenados ajenos a la localidad y la disponibilidad de mayores ingresos en efectivo
suelen chocar con las costumbres del lugar. Las compaas se beneficiaran de contratar traductores culturales,
quienes pueden vincular el mundo comercial moderno
con la cultura, la lengua y las tradiciones locales. Si el
equipo de toma de decisiones cuenta con traductores culturales que trabajen conjuntamente con los ingenieros y
especialistas financieros, ellos pueden desempear la funcin vital de puente que ayude a la comunidad y a la compaa a entenderse mutuamente y a resolver problemas.
El consorcio de alcaldes y ONG locales de Antamina, y el
que se haya comprometido desde el principio a tres ONG
internacionales que trabajan de tiempo completo en asuntos de desarrollo, se muestra promisorio. Yanacocha est
fortaleciendo ahora su programa de relaciones y entrenamiento comunitarios, y de conversin de la comunidad
local en fuente de recursos_ Tambin est creando una fundacin para promover actividades de generacin de ingresos, la cual ayudar a mejorar la comunicacin y la
confianza con la comunidad.
La minera extensa y otras industrias extractivas requieren grandes reas de tierra. La forma en que se
adquiera la tierra (y el que los habitantes tengan ttulos de propiedad claramente demarcados o no) afecta
las negociaciones y la confianza de la comunidad local.
Adems, el precio de la tierra necesaria para la explotacin minera es difcil de determinar. Los agricultores
que venden primero a precios ms bajos aunque reciban
los precios acordados ms tarde se sienten engaados al
ver que la tierra de sus vecinos se vende por mucho ms.
Con frecuencia los campesinos gastan rpidamente el
producto de su venta (o reasentamiento) y poco
despus se hallan sumidos en la pobreza. Quiz sea
necesario que las compaas propongan formas de
asistencia a los agricultores locales para el manejo de
los ingresos en efectivo. Siempre que sea posible, los
acuerdos de venta o de arrendamiento de tierra deben
tener lugar entre la compaa y grupos organizados de
campesinos en vez de agricultores individuales.
Comunidades
Los esfuerzos de compaas y de ONG por ayudar a las
comunidades locales a desarrollar capacidades de abogaca y operativas estn empezando a rendir fruto. Las
comunidades locales ya estn aprendiendo a organizarse y a hacerse or, cambio importante que gan mpetu en la ltima dcada. Ellas necesitan asegurar que
sus puntos de vista sean bien entendidos y que sus objetivos estn engranados hacia la proteccin y el desarrollo comunitarios. Al igual que las compaas y el
gobierno, las comunidades locales necesitan liderazgo
motivado, libre acceso al conocimiento y la voluntad

MEJORAR LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRGILES

de aprender. En todo el mundo se est viendo surgir
gradualmente un enfoque factible de "paradigmas de
minera sostenible" que combinan estrategia
empresarial y tica. En un caso tan complejo como el
de Yanacocha, las cosas estn avanzando en la
direccin correcta pero an queda mucho por hacer.
Apoyo institucional ms hondo
Muchos gobiernos estn luchando por cumplir papeles exigentes y complicados en estas sociedades de triple va. Cuando el gobierno no puede cumplir sus
obligaciones y las compaas, los funcionarios
locales y las comunidades no pueden ponerse de
acuerdo sobre sus responsabilidades es difcil
desarrollar los recursos extractivos de una manera
sostenible. Si de todas formas la extraccin mineral
seguramente ha de continuar, dado el enorme inters
de la mayora de las partes en seguir adelante,
entonces dar asistencia tcnica a corto plazo para el
fortalecimiento institucional mientras sea necesario
puede no ser suficiente. Tiene que existir un respaldo
ms sustancial y un genuino aprender haciendo, a una
escala y con una duracin apropiadas. Manejar
efectivamente arreglos tripartitos implica un proceso
de aprendizaje largo y costoso, pero con retornos
potencialmente altos para todos los interesados.
Asociacin para el cambio
Han surgido varias iniciativas para integrar la
consulta local a la toma de decisiones. La
Organizacin Latinoamericana para la Energa, de los
pases productores de petrleo de la cuenca
subandina, enfatiza la comunicacin entre gobiernos,
industria y comunidades nativas sobre cmo usar y
distribuir las rentas del petrleo. Tambin hace
hincapi en los estndares para petrleo y gas en
Amrica Latina. El proyecto del oleoducto ChadCamern aborda la forma en que se usarn los
ingresos del petrleo, con procedimientos para
incorporar los puntos de vista de las comunidades y
regulaciones sobre impacto ambiental y social
(Recuadro 7.10). La iniciativa de la Cuenca del Ro
Nilo trata de conseguir que todas las partes
interesadas consideren los beneficios potenciales de
cooperar pensando no solamente en los intereses de
su respectivo pas sino tambin en los intereses de los
pases vecinos que comparten el recurso (Recuadro
8.4).
Respaldando la asociacin a largo plazo, los donantes
pueden hacer mucho por ayudar a los gobiernos a
crear las instituciones adecuadas, pero ello requerir
un apoyo a mayor escala que, por ejemplo, el que
actualmente se da para intercambios cientficos o para
el CGIAR. Se necesitan esfuerzos institucionales de
largo plazo a todos los niveles. Los donantes pueden
incrementar sustancialmente el volumen y la
confiabilidad de la financiacin a largo plazo para
asesora experta, apoyo

tcnico oportuno, transferencias de tecnologa, programas de intercambio de personal clave y becas de entrenamiento internacional (Captulo 9).
Combinacin de conocimiento prctico,
informacin y entendimiento de las bases
Muchos pases en desarrollo copiaron instituciones de
Occidente, pero pocos las adaptaron a las
circunstancias locales, lo cual trajo consecuencias
ambientales, econmicas y sociales adversas.
Administraciones centralizadas tuvieron dificultades
para adaptar servicios pblicos diseados para entornos
urbanos a las condiciones enteramente distintas de
reas rurales remotas. Las instituciones han cambiado,
pero lentamente, en particular con respecto a
poblaciones rpidamente crecientes y a un mundo
rpidamente cambiante. Ellas necesitan ajustar los
servicios a las condiciones locales, escuchar y entender
a la gente a la que tratan de ayudar, y empoderar a las
comunidades para que se ayuden ellas mismas.
Los gobiernos necesitan estimular interacciones abiertas
entre gobierno, universidades, el empresariado y la
sociedad civil. Se requieren institutos para la solucin
de problemas (cuerpos de expertos consultores y
ejecutivos) que se concentren en desafos concretos que
enfrentan las comunidades. En el presente, muchos
pases estn muy mal atendidos. Cuerpos de expertos
consultores y ejecutivos pueden ayudar a que ideas
importadas tengan sentido y a adaptarlas a las
circunstancias del pas. Escuchando a las bases y
probando ideas con respecto a la realidad, ellos pueden
promover la creatividad, polticas relevantes y soluciones factibles que ayuden a los gobiernos a gobernar
mejor (Captulo 9, Recuadro 9.2).
Cmo nutrir los activos en la comunidad...
Las comunidades de la periferia rural tienen activos
que necesitan ser alimentados. La combinacin de
conocimiento prctico local con investigacin por
etapas y asesora tcnica externa, puede ayudarles a
incrementar la productividad de su tierra y a sostener
ecosistemas cruciales. Esas comunidades tienen
conocimientos nativos que las han guiado para
conservar recursos naturales escasos y sobrevivir en
ambientes hostiles, mediante el logro de los incentivos
adecuados y las instituciones nacionales necesitan
escuchar y aprender de esa percepcin de las cosas y
combinarla con enfoques tecnolgicos modernos. Tienen
tambin mujeres que potencialmente son fuertes
motores de desarrollo pero cuya contribucin es
impedida con demasiada frecuencia. Y tienen capital
social y algunos ahorros de giros que reciben y que, de ser
movilizados, pueden lanzar una dinmica de desarrollo.
Los campesinos que tienen' experiencia por fuera del
rea pueden ayudar a la comunidad a orientar sus
tradiciones hacia el diseo de proyectos que concuerden
con sus medios, y los gobiernos necesitan encontrar
formas de promover y estimular este tipo de trabajo.

81

82

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

La nacin
Los gobiernos (y los donantes) pueden financiar redes
de conocimiento, difusin e intercambios campesinos
que permitan a los lderes comunitarios locales y a sus
contrapartes del gobierno informarse de primera mano
sobre soluciones creativas como los grupos de manejo
de servicios y activos, de Burkina Faso, o la Asociacin
Ait Iktel, de Marruecos. Los pases en desarrollo reciben, de pases donantes y ONG que trabajan en reas
rurales marginales, diversos programas de voluntarios.
Para asegurar que el conocimiento adquirido se quede
en su pas, los gobiernos podran crear organizaciones
nacionales de voluntarios para graduados locales (a menudo recin egresados de la universidad y desempleados),
con el fin de que hagan equipo con los voluntarios extranjeros y trabajen conjuntamente en los proyectos.
Trabajando con ONG, las instituciones pblicas
pueden expandir su alcance y elevar la relevancia y la
eficacia de sus servicios en funcin de los costos. Los
servidores civiles suelen tenerle aversin al riesgo y ser
renuentes a cooperar con asociaciones externas. A veces los cambios de conducta son ms fciles de introducir cuando funcionarios superiores lanzan iniciativas
piloto a las que se les hace seguimiento con evaluaciones claras e incentivos orientados hacia los resultados,
que promuevan el aprendizaje, el cambio, el trabajo
con grupos locales y la expansin de las experiencias
positivas. Un mejor seguimiento de los indicadores
apropiados ayudar a los gobiernos a rastrear lo que
est sucediendo en la periferia rural. Por ejemplo, qu
parte del gasto pblico llega efectivamente a las reas
rurales marginales? Les est llegando rutinariamente
a las comunidades campesinas asesora en materia de
salud, agricultura y medio ambiente? Qu parte de la
nacin est empleada en trabajos no calificados, de bajo
salario, y cmo han cambiado esos salarios?
y el mundo
A menudo hay el potencial para mejorar el nivel local,
dependiendo de que se reconozca que las mejoras de nivel implican un cambio significativo de la base hacia
arriba y de la cima hacia abajo, y que uno y otro toman
tiempo. Mucha gente que vive en tierras frgiles ha
comenzado a organizarse para superar el nivel de supervivencia, y pasar as al desarrollo de las bases. Es la gente que abre el camino del progreso social, econmico y
ambiental. Pero necesita instituciones nacionales adaptables y flexibles y compromisos globales para contar
con financiacin, apoyo y asociaciones de largo plazo.
La asociacin de instituciones, de largo plazo servidores civiles con experiencia que ayuden a sus contrapartes de otros pases a implementar reformas
difciles puede convertirse en un-a parte mucho mayor de la asistencia para el desarrollo que ofrecen los
donantes. La larga duracin de estas relaciones aumenta

la relevancia de la asesora y puede incluir intercambios patrocinados por donantes, entre agencias, grupos de consultores expertos, acadmicos y consejeros
empresariales. Mayor financiacin con auxilios (combinada con asesora) puede ayudar a los gobiernos nacionales a superar la aversin a asumir riesgos. Compartir
los riesgos y las cargas entre un mayor nmero de pases mejor dotados, ofrece la mejor oportunidad para
atender algunos de los problemas ms difciles que atascan a las comunidades en la pobreza.
Los donantes pueden hacer mucho en trminos de
aprendizaje de lo que parece funcionar en la dinmica
de desarrollo comunitario, y de difundir esa informacin mediante intercambios campesinos de "manos a
la obra" y apoyo para la creacin de institutos prcticos para la solucin de problemas. Tambin pueden
asumir el liderazgo en I&D y difusin de tecnologa
para energa renovable, cultivos aptos para zonas frgiles, tcnicas de manejo de la tierra, y medicinas. Ellos
deben expandir los estudios cientficos y empricos sobre lo que les est sucediendo a las tierras frgiles y al
clima y proponer remedios cientficos y tecnolgicos
econmicamente factibles a medida que, y donde sea
apropiado. Puesto que las tierras frgiles son heterogneas, no siempre se pueden replicar fcilmente las
mejoras en los medios de vida. Pero hay mucho campo
para adaptar innovaciones de unos pases a otros y de
unas regiones a otras; tales innovaciones incluyen escuelas comunitarias, trabajo de extensin dando asesora, cruces de plantas resistentes a la sequa, y otras
tecnologas capaces de elevar la productividad, desarrolladas en una regin y que ofrecen buenas aplicaciones para otras regiones.
Este captulo explora oportunidades para mejorar
in situ el bienestar de la gente que vive en tierras y
ecosistemas frgiles. En el presente, esa poblacin tiene pocas opciones fuera de la de permanecer ah. La
migracin internacional est sumamente restringida en
comparacin con lo que fue 100 aos atrs (vase
tambin el Captulo 9). Incluso la migracin
interna es incierta, especialmente en economas en las
que la cantidad de trabajadores rurales no
calificados es muy alta o donde el crecimiento
econmico de orientacin urbana ha sido bajo. Para
enfrentar las presiones demogrficas en las reas
frgiles tiene que estimularse la emigracin, tanto
preparando mejor a habitantes rurales para que
asuman trabajos no rurales, como mejorando la
capacidad de las reas rurales comerciales y de las reas
urbanas para proporcionarles a esas personas
oportunidades ms productivas (vanse Captulos 5 y
6). Para quienes viven en tierras frgiles, as como
para los habitantes de zonas agrcolas comerciales y los
de reas urbanas, desarrollar su capital humano es decisivo para expandir sus opciones de medios de vida
mejores.

CAPTULO 5

Transformar instituciones
de tierras agrcolas
1 captulo anterior se refiri a la gente que vive
en asentamientos remotos de baja
densidad, en t i e r r a s f r g i l e s , y c m o
c o n n u e v a s m e j o r a s institucionales esa gente
puede manejar mejor su cartera de activos para
incrementar la productividad y sostener ecosistemas
cruciales. El Captulo 5 trata sobre la gente que vive
en reas con potencial agrcola comercial, ya sea en
tierras de frontera donde la agricultura movida por el
mercado es reciente, o en zonas cercanas a mercados
mayores y crecientemente urbanos. Estas reas
ayudarn a alimentar a la poblacin mundial creciente
y con ingresos cada vez mayores. Este captulo se
centra en el manejo y la interaccin de activos tales
como tierra y agua y el medio ambiente; cmo ayudar a
los pobres a lograr mejor acceso a la tierra y al agua;
y la importancia de la distribucin de los bienes para el
desarrollo de buenas instituciones (segn lo descrito en
el Captulo 3), especialmente en reas cercanas a
mercados donde la intensificacin puede generar un
crecimiento equitativo considerable. La poblacin total
de las zonas rurales es de 3.000 millones de personas,
ms de la mitad de las cuales vive en reas con
potencial agrcola comercial (vase Grfico 1.1).
Parte de esta gente emigrar a las ciudades y
mucha vivir en reas que sern reclasificadas como
urbanas cuando su densidad se incremente. El nmero
total se mantendr en el rango aproximado de 1.500 a
2.000 millones de personas durante las prximas 3 a 5
dcadas. Pese a la generalizada preocupacin de los
ltimos 20 o 30 aos con respecto a escasez de alimentos, el mundo rural en desarrollo ha excedido las expectativas en produccin de alimentos (Recuadro 5.1).
Continuarn las tendencias pasadas o hay una causa
real de preocupacin? Para que el mundo tenga una
transicin suave hacia una relativa estabilidad demogrfica dentro de 50 aos, sus reas rurales tendrn
que responder a una srie de retos.
El Captulo 5 aborda los desafos claves de desarrollo para la transformacin rural durante los prximos
30 a 50 aos:

Eliminar la pobreza rural y fortalecer los vnculos

urbano-rurales, incluida la preparacin de emigrantes para
una vida urbana productiva.

Como se coment en el Captulo 4, en la mayora

de los pases de bajos ingresos se espera que la poblacin rural crezca. En gran parte del mundo, la
combinacin de produccin de alimentos para sub sistencia y ganancias en efectivo en manos de los
pobres no es suficiente para producir una dieta adecuada. Alrededor de 820 millones de personas carecen de acceso a alimentos suficientes para llevar una
vida saludable y productiva, y alrededor de 160 millones de nios padecen una seria falta de peso para
su edad'. Entre 2.000 y 2.500 millones de
campesinos se convertirn en residentes urbanos
entre ahora y el ao 2050. El que sus familias tengan o
no tierra, agua y educacin antes de urbanizarse, es
crucial para su futuro, para el futuro de las ciudades a
las que se trasladen y para la calidad de las
instituciones de su sociedad.
Intensificar la produccin agrcola y manejar tierra y
agua para alimentar a una poblacin creciente y cada
vez msurbana.
Durante los prximos 30 a 50 aos, las reas rurales tendrn que alimentar a una poblacin adicional
global de 2.000 a 3.000 millones de personas y mejorar sustancialmente la dieta de los 2.500 a 3.000
millones que viven hoy con menos de US$2 diarios.
Eso requerir forjar reglas institucionales para pasar
activos a las manos de pequeos propietarios, detener la explotacin de nutrientes, reducir la erosin
del suelo y adoptar prcticas agrcolas que restauren
la fertilidad del suelo. Tambin requerir compartir
la tierra y el agua rurales para servir a la poblacin
urbana en expansin y para atender las necesidades
ambientales.

84

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 5.1

Ms alimentos, uso ms intensivo de la tierra,

menos agricultores por residente urbano
La disponibilidad global de alimentos se ha incrementado.
Dicha disponibilidad, en trminos per cpita, es alta durante
todo el ao, con variaciones de un pas a otro y de una
regin a otra. Habiendo duplicado la produccin de granos y
triplicado la produccin de semovientes desde principios de
los aos 1960, los agricultores del mundo proveen ahora
alrededor de 2.700 caloras diarias por persona. India y
China, hace dos dcadas consideradas en general como
desastres maltusianos en este aspecto, ahora satisfacen
sus propias demandas de cereal. Para el mundo en desarrollo el aumento de los ingresos permiti incrementar el
consumo de carne y de aves. Y pese a la creciente demanda de.grano, los precios del maz, el arroz y el trigo bajaron
en un 50% o ms durante los ltimos 20 aos. Ms importante an es, quiz, que la proporcin de nios que sufren
de desnutricin cay considerablemente del 45% en la
dcada de 1960 al 31% a finales de la de 1990 aunque
an no lo suficiente.
La agricultura se ha intensificado. En casi todo el mundo,
la reducida disponibilidad de tierras de cultivo ha inducido la
transicin de una tecnologa de expansin de la frontera
agrcola a una de incremento de la productividad. frica y
Sudamrica son las excepciones evidentes: ambas tienen
grandes reas de tierra an no explotadas. No obstante, es
posible que esa tierra no sea muy productiva. Si bien la
tendencia en Sudamrica es hacia la intensificacin, la
frontera agrcola contina adentrndose en la selva
amaznica. En Africa hay ncleos aislados de produccin
intensiva, pero el caso general es de nuevas fronteras de
cultivo que abren reas antes dedicadas al pastoreo comunal de semovientes y de acortamiento del perodo de
barbecho entre siembras o de cultivo de barbecho para
lea. En las reas ms marginales estos cambios han creado
nuevos problemas (como se observ en el Captulo 4).
Muchos pases han vivido la transicin del asentamiento
rural al urbano, de manera que tienen menos agricultores
para alimentar a ms gente de las ciudades. En la dcada
de 1960, en los pases en desarrollo haba tres
agricultores por residente urbano, hoy hay uno y medio.

Fuente: Pinstrup -Andersen y otros (1999); Rosegrant y

otros (2001); Crosson y Anderson (2002).

Ponerse al frente de la frontera agrcola para controlar la

conversin despilfarradora de tierra.
La expansin de la tierra de cultivo ha cobrado una
gran cuota del depsito de biodiversidad del mundo, con
el despeje de una quinta parte de las selvas tropicales desde
1960. La biodiversidad restante est precariamente concentrada ms de un tercio est confinado ahora al 1,4%
de la tierra del mundo'. Algunas de las nuevas tierras de
cultivo son de alta calidad y producen importantes beneficios locales en agricultura. Pero mucha de la tierra de
frontera recientemente convertida ofrece poca oportunidad para el progreso de los lugareos, pese a que impone
grandes costos sociales, nacionales y globales en trminos
de emisiones de gases de efecto de invernadero y prdida
de biodiversidad y de recursos paisajsticos.

Este captulo argumenta que, si bien el "sector" rural

ha tenido un buen desempeo en su respuesta a las
necesidades agregadas de alimentos, su desempeo ha
sido menos bueno en atender las necesidades generales
de la poblacin rural y en preparar a muchos para un
futuro urbano. Tambin seala cuestiones en torno a
los conflictos y complementariedades entre promocin
del desarrollo rural y proteccin del medio ambiente.
Para ambas cosas es crucial contar con buenas reglas
institucionales. Debido a este punto focal, el captulo
cubre aspectos relacionados con derechos de propiedad sobre tierra y agua, y propiedad intelectual sobre
conocimiento agrcola. No intenta dar un tratamiento
completo, ni siquiera equilibrado, de los problemas de
desarrollo rural. El propsito es ilustrar la importancia
de pensar ms profundamente en las reglas
institucionales que gobiernan la conducta y respaldan
las polticas, y cmo podran mejorarse'.
El principal mensaje del captulo es ste: dondequiera
que an sea posible, los pases deben dar una alta prioridad a la creacin de dotaciones igualitarias de tierra,
agua y capital humano para su gente a medida que
hacen la transicin de asentamientos rurales a urbanos.
El surgimiento fluido de instituciones relacionadas con la
tierra y el agua es de importancia fundamental para un
pas, porque las reglas que sancionan la posesin
legtima de la propiedad determinan el carcter posterior del Estado y de la sociedad. Los pases que han
distribuido equitativamente la propiedad rural antes
de urbanizar, han desarrollado sociedades ms
igualitarias y democrticas que aquellos que ponen los
bienes en las manos de elites rurales relativamente pequeas. Dicho en otros trminos, los pases con poblaciones rpidamente crecientes que han concentrado la
tierra en las manos de unos pocos, han urbanizado prematuramente, educado a pocos y desarrollado sociedades
extremadamente desiguales. La experiencia y la
investigacin muestran que para el posterior desarrollo de instituciones inclusivas es crucial crear propiedad legtima generalizada de la tierra.
Limitantes de tierra y agua
Los incrementos en la produccin de alimentos se estn desacelerando. La tierra se est degradando cada
vez ms. La escasez de tierra y agua es ms evidente.
La mejor manera de abordar estos problemas es pensar
en ellos no como problemas de escasez de recursos
globales sino como problemas de pobreza en medio de
la abundancia.
Abundancia global de alimentos y, sin embargo,
pobres con hambre
La visin prevaleciente entre los economistas agrcolas
es que el problema mundial de alimentos se debe a

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AG 1COLAS

insuficiente poder de compra de la gente pobre, no a

restricciones globales sobre la produccin agregada de
alimentos, ni siquiera con una poblacin rural expandida.
Los datos agregados respaldan este punto de vista, pero
algunas regiones pobres tienen demasiado poco alimento. Y es
verdad, como lo sealan muchos, que los incrementos anuales
en la produccin de alimentos han venido decreciendo. Pero
los incrementos anuales en la demanda estn cayendo ms
rpidamente. Las evidencias a nivel global en el sentido de que
el crecimiento de las cosechas (por oposicin a la produccin)
se est desacelerando, son extremadamente dbiles4.
Lo que s es incuestionable es que una desaceleracin en la
demanda de alimentos con relacin a la produccin mucha
de ella inapropiadamente subsidiada en pases de la OCDE ha
deprimido los precios de los alimentos a rcords mnimos. Con
una proporcin siempre mayor de la poblacin mundial bien
alimentada, el aumento de los ingresos mundiales induce
incrementos ms pequeos en el consumo de alimentos. Las
tasas descendentes de crecimiento de la poblacin
tambin estn desacelerando el crecimiento en la demanda de
alimentos'. Con ingresos ms altos, los patrones de consumo
de alimentos cambian. Pero simulaciones de la economa
alimentaria mundial sugieren que incluso un rpido
incremento en el consumo de carne en la China (ya en
proceso) y en la India (menos probable) no alterara
significativamente la balanza de oferta y demanda mundial de
alimentoso.
En pocas palabras, el alimento continuar siendo abundante a
un precio razonable para quienes tienen los ingresos para
comprarlo. No obstante, eliminar el hambre maana requerir
la misma solucin que eliminar el hambre hoy; esto es,
elevar la productividad y los ingresos de la gente pobre. Y
en esto el mundo tiene que desempearse mejor. Para ms
del 70% de los pobres del mundo que viven en el campo, esto
significa incrementar su capacidad de producir alimentos para
consumo y alimentos para vender en los mercados'.
Degradacin de la tierra: tambin un problema de la pobreza
Se ha reportado ampliamente que la erosin, la
salinizacin, la compactacin y otras formas de degradacin del
suelo afectan al 30% de las tierras irrigadas del mundo, al 40%
de las tierras de cultivo alimentadas por lluvias y al 70% de
los pastizales. El efecto de esta degradacin en la
productividad total hasta ahora es limitado, en parte porque
los agricultores ponen nuevas tierras en cultivo. La prdida
acumulada en la productividad global debida a la degradacin
de la tierra a lo largo de tres dcadas, se ha estimado en el 12%
de la produccin total de tierras irrigadas, cosechas

alimentadas por lluvias y pastizales. Esto genera

una tasa media de prdida anual de
productividad del 0,4%8.
Sin embargo, los estimados de degradacin subyacentes tienen debilidades debido a que la mayora
intenta estimar prdidas histricamente sin tener
datos sobre degradacin a travs del tiempo.
Estudios empricos basados en datos reales de
series temporales sobre muestras de suelo (tomadas
en toda la China e Indonesia durante 50 aos) no
encuentran ninguna prdida total de profundidad
o calidad del suelo agrcola para la China ni para
Indonesia". En contraste, los datos de series
temporales para 1971-1993 de los Punjabs de India y
Pakistn, sugieren que la intensificacin del uso de la
tierra y el agua ha tenido como resultado una
degradacin de los recursos que est reduciendo el
crecimiento de la productividad total. En cuanto a
Pakistn, estos datos indican que la degradacin de
los recursos ha reducido en un tercio el crecimiento
de la productividad total derivado del cambio tcnico,
educacin e inversin en infraestructura".
Estudios basados en patrones de cosecha y uso de
fertilizantes en frica indican que el no remplazar los
nutrientes del suelo sacados a travs de las cosechas
(explotacin de nutrientes) es grave, generalizado e
inducido por la pobreza". Todos los pases africanos,
excepto tres, muestran anualmente balances
negativos de nutrientes de ms de 30 kilogramos de
nitrgeno, fsforo y potasio por hectrea".
Los campesinos africanos tradicionalmente han practicado la quema de matorrales y la rotacin de
cultivos para mantener la produccin, en tanto que
los decrecientes nutrientes del suelo empiezan a
afectar las cosechas. Esta prctica se est volviendo
insostenible dado que la creciente densidad de
poblacin acorta el perodo de barbecho, lo cual
reduce la fertilidad. Entonces cada ao se necesita
ms tierra para cultivo, en parte debido a la mayor
poblacin y en parte para compensar el efecto de un
descenso en las cosechas. Los granjeros presionados
por la pobreza enfrentan tres opciones, con resultados
mixtos:
Expandirse hacia los bosques, pastizales
permanentes, laderas o humedales.
Continuar intensificando el trabajo en la tierra
existente.
Complementar el trabajo en las tierras existentes
con el uso de fertilizantes inorgnicos y orgnicos
e infraestructura para la conservacin de la tierra y
el agua, como son franjas de pasto, zanjas contra
la erosin, barreras vivas protectoras, muros de
contencin y terrazas.
La primera opcin pone a los agricultores en un camino que choca con otros usos de la tierra, como pas-

85

86

INFORME SOBRE El DESARROLLO MUNDIAL 2003

toreo de ganado, terrenos comunales y reservas de
biodiversidad. Adems inicia de nuevo el ciclo vicioso de
degradacin de la tierra, condenando a los agricultores a
trabajar en tierras cada vez ms marginales (debido a
condiciones agronmicas, enfermedad y distancia de los
mercados). La segunda opcin es insostenible en ausencia de un
nuevo manejo del suelo que aumente la fertilidad, porque
acelera la espiral descendente de cada de las cosechas y
perodos de barbecho ms cortos". La tercera opcin ha sido
prohibitiva en el pasado debido a que implica que los
campesinos asuman riesgos adicionales en la forma de insumos
comprados". Como se expone enseguida, se estn poniendo a
disposicin nuevas tcnicas adaptadas que pueden mejorar la
fertilidad del suelo usando recursos naturalmente disponibles en
frica". Estas tcnicas ofrecen la promesa de poder salir de esta
espiral descendente.
Tierra y agua: seria escasez regional,
abundancia global
Tierra y agua, hoy globalmente abundantes, segn las
proyecciones seguirn siendo suficientes durante los 30 a 50
aos del horizonte de este Informe, incluso al tiempo que se
satisfacen las necesidades de una poblacin creciente y se
mejora la nutricin". Pero el panorama agregado oculta seria
escasez local y regional de agua y tierra en todos los
continentes, as como una falta de financiacin y de capacidad
institucional para desarrollar y sostener el potencial de recursos
de agua de AfriGrfico 51
Variaciones regionales en escasez de tierra

ca. La Comisin Mundial del Agua predice que en

los 30 aos entrantes el uso del agua se incrementar
en un 50% y que 4.000 millones de personas la
mitad de la poblacin mundial vivirn en condiciones
8
de graves tensiones por agua en 2025' . El conflicto
en torno a la tierra y al agua empeorar especialmente en
reas que ya estn sufriendo por agotamiento de agua
en Asia meridional y en el Oriente Medio y el Norte de
frica. Adicionalmente se estn cerniendo batallas entre
el uso econmico directo y las necesidades ambientales.
Y en muchas regiones semiridas en proceso de
urbanizacin, empeorar el conflicto entre el uso de
alto valor (usualmente urbano) y la irrigacin, de bajo
valor.
Disponibilidad de tierra. La tierra adicional disponible
en el mundo en desarrollo es de tres tipos (Grfico
5.1)19:

Tierra en uso para cultivo anual y permanente

Tierra perdida o ya no utilizable

econ micamente para cultivo

Reser va d e tier r a an no utilizad a p er o

ap ta p ar a agricultura sostenible.
La tierra "perdida" ha sido consumida por la expansin urbana o degradada ms all del punto de re20
cuperacin econmica . Globalmente, a travs de la
degradacin se ha perdido tierra agrcola a una tasa
aproximada de 0,5% al ao, y por causa de nueva in-

1.200 1.000 -

800 -

Reserva de tierras
Total de tierra perdida

600 -

Tierras insosteniblemente
cultivadas

400 -

Tierras en uso para cultivos

200 -

0 -I

frica al sur
del Sahara

Amrica Latina
y el Caribe

Asia oriental

Asia
meridional

Regiones
Fuente: Ibsram (2001).

Oriente Medio
y Norte de frica

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS

fraestructura, 0,1% al ao. La degradacin severa proviene de la erosin por lavado (particularmente en el
sudeste asitico y Amrica Central), de la explotacin de
nutrientes del suelo (especialmente en frica) y de la
salinizacin (sobre todo en algunas reas con grandes
sistemas de irrigacin). Ntese que se ha perdido casi
tanta tierra (303 millones de hectreas) como la que hay
actualmente en uso (307) en frica y Amrica Latina.
Parte de sta es tierra en la que se han cambiado
patrones de cultivo "de broza y quema" (basados en la
explotacin de nutrientes) y puede recuperarse al cabo
de un prolongado perodo de barbecho.
La tierra que est disponible (y que es arable) vara
muchsimo de una regin a otra. Amrica Latina y
frica se destacan por tener reservas extraordinariamente
grandes de tierra arable: 700 millones y 680 millones de
hectreas respectivamente. Como mnimo el 45% de los
1.400 millones de hectreas de tierras de reserva son de
bosques. Asia oriental y el Pacfico y el Oriente medio y el
Norte de frica tienen poca tierra arable adicional_ Y Asia
meridional ya est cultivando suelos que no son sostenibles
para la agricultura.
Mucha de la tierra potencialmente arable de frica no es
accesible para la agricultura comercial, o es malsana para
la salud humana o animal, o ya se est usando para
pastoreo de animales. En Amrica Latina la nueva tierra
est principalmente en la Amazonia, donde es en general
antieconmico explotarla. Pero parte de ella s es de
explotacin potencialmente econmica y en consecuencia
es objeto de mucha disputa entre grupos de inters
ambientalistas y de desarrollo rural_ Es claro que en
ambos continentes esta tierra restante sin cultivar tiene
extremas limitaciones en relacin con la tierra que ya est
en produccin; limitaciones desde la perspectiva
agronmica y con respecto a los mercados. Mucha de ella
slo puede cultivarse a un elevado costo ambiental.
Disponibilidad de, agua. Lo mismo que la tierra, los recursos
de agua estn desigualmente distribuidos en el mundo".
Una vez ms, Africa y Amrica Latina tienen grandes
recursos sin explotar. De acuerdo con el International
Water Management Institute (IWMI), en frica slo
Sudfrica ha explotado ms del 20% de sus recursos de
agua potencialmente utilizables, y en Amrica Latina slo
Cuba (el 48%) y Mxico (el 27%). P e s e a e s a m o d e s t a
e x p l o t a c i n e n f r i c a y Latinoamrica, el desarrollo
futuro esperado de la irrigacin ser limitado. La mayora
de los sitios buenos para irrigacin planos, cercanos al
agua, cercanos a buenos mercados ya han sido
desarrollados.
Datos del IWMI revelan que China es el pas de Asia
oriental con mayor tensin por agua, al haber explotado ya
el 44% de su agua utilizable (en trminos agregados) y
tener proyectado exceder el 60% para 2020. En
general, los expertos consideran que una sali

87

da de agua superior al 60% excede la capacidad

ambiental de acarreo del sistema de una cuenca fluvial.
Aunque el uso agregado en la China parece todava
razonable, el pas tiene varias cuencas que ambientalmente
estn seriamente agotadas y enfrenta una grave
sobrexplotacin de agua subterrnea en las llanuras
chinas del norte. De acuerdo con datos del IWMI, las tomas
ya exceden los lmites ambientales en Afganistn y
Pakistn y en 2020 los habrn excedido en la India. La
irrigacin en las llanuras del noroeste de la India (el sitio
ms importante de su revolucin verde) ya excede las tasas
de recarga. En el Oriente Medio y en el Norte de frica
solamente Marruecos tiene recursos de agua no explotados.
Todo el resto ha excedido los lmites ambientales y muchos
estn minando acuferos subterrneos (Grfico 5.2).
frica est relativamente bien dotada de recursos de
agua. Tiene nicamente del 1 al 3% de su agricultura bajo
el sistema de irrigacin, en contraste con dos tercios en
Asia. Sin embargo, el potencial de expansin en frica es
limitado porque ms del 60% del potencial de irrigacin
est en regiones hmedas donde, debido a los altos niveles
de precipitacin, la irrigacin a lo sumo sera
complementaria para la agricultura, bien manejada,
alimentada por la lluvia. En muchas de las regiones donde
realmente se necesita la irrigacin, ms del 60% del
potencial de recursos de agua renovables ya est explotado,
y la mayora de las reas de mximo potencial ya estn en
el sistema de irrigacin22.
El Grfico 6 de la presentacin del Informe muestra la
escasez proyectada de agua en todo el mundo en 2025,
agrupada en tres categoras: escasez fsica, escasez
econmica y poca o ninguna escasez de agua".
Eliminacin de la pobreza rural y preparacin de emigrantes
El desafio social del sector rural para los prximos 50 aos
es enorme. ste no slo tiene que alimentar al mundo y
preparar de 2.000 a 2.500 millones de personas para
convertirse en ciudadanos urbanos productivos, sino que
tambin puede crear las precondiciones para la evolucin de
instituciones sensibles e inclusivas locales y nacionales
(como se coment en el Captulo 3).
Para los pases en desarrollo pobres y con grandes sectores
agrcolas, el crecimiento rural tiene un poderoso efecto
para sacar a la gente de la pobreza". En las economas
rurales, cuanto ms iguales sean los ingresos y los
activos, ms

los pases que dejan que los ingresos y los activos rurales se
concentren en manos de unos pocos, despus les resulta
extremadamente dificil sacar a la gente de la pobreza (Recuadro
5.2). Ellos mismos se han arrinconado.
Rompimiento del ciclo de pobreza y preparacin de emigrantes
Las condiciones para romper el ciclo de pobreza y sacar al
campesino pobre de la pobreza estn abrumadora-mente
asociadas con crecientes interacciones urbano-rurales y uso ms
intensificado de la tierra agrcola existente. En reas rurales ms
densas, con cabeceras municipales, es ms probable que existan
mercados crediticios y que la tierra califique como garanta. Precios agrcolas ms altos asociados con mejores vas y
proximidad a mercados urbanos, y ms oportunidades de
distribuir el riesgo, estimulan una agricultura con mayores
insumos. Esto a su vez lleva a un mayor valor producido por
unidad de rea y generalmente a ms trabajos ajenos al agro, en
el procesamiento y el transporte de alimentos y en las industrias
de servicios agrco las. Una base eco n mica ms
d iver sificad a, dinmicamente ligada a pueblos agrcolas y
eventualmente ciudades proporciona ms estabilidad de ingresos en toda la economa. Tambin se pueden prestar ms
eficientemente los servicios de educacin y salud'.
El primer pilar del crecimiento econmico encabezado por
el campo y que llega a la gente pobre es

un "multiplicador virtuoso de empleo" y una transicin

hacia la vida urbana a travs de trabajos rurales no
agrarios''. Impulsando el multiplicador virtuoso de
empleo est la tendencia del campesino pobre a consumir predominantemente bienes de origen local, producidos por gente que tambin es pobre. Esto crea una
cadena de mayor demanda e ingresos que opera en cascada a travs de las manos de los pobres en los sectores
rural y urbano. Un dlar extra de ingresos en manos de
un agricultor pobre puede llevar a una demanda por
valor de 50 centavos de productos y servicios de otro
campesino pobre, cuarenta centavos de demanda de
bienes producidos por residentes urbanos pobres, y slo
10 centavos de demanda de productos fabricados en el
sector urbano formal o importados del exterior. En
manos de un granjero rico, casi la totalidad del dlar
escapa a la economa de los pobres.
El segundo pilar del crecimiento econmico de base
campesina es el efecto de entrenamiento producido por
el empleo rural no agrcola. Adems de permitir a la
familia campesina diversificar sus fuentes de ingreso y
reducir el riesgo, el empleo rural no agrcola es un paso
importante hacia las destrezas urbanas. Un campesino
o campesina joven que consigue trabajo con el comerciante de fertilizantes o de implementos agrcolas, hace
una transicin suave hacia una economa municipal rural
desarrollando las destrezas urbanas y a menudo la
oportunidad de irse posteriormente para la ciudad.

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS

Recuadro 5. 2
Pobreza, desarrollo equitativo y dependencia temporal
La desigualdad reduce la eficiencia econmica y atrapa a
las sociedades en malos caminos de desarrollo a travs de
instituciones que perpetan la desigualdad misma en tres
formas:

La desigualdad reduce la participacin de los pobres

en los procesos polticos, tanto directa como indirectamente. Esto a su vez reduce la probabilidad de que los pobres
tengan acceso a educacin, atencin mdica y otros
servicios que contribuyen al crecimiento.

La desigualdad puede impedir el establecimiento de instituciones independientes e imparciales y el cumplimiento

forzoso de reglas obligatorias, porque stas pueden reducir
los beneficios de los privilegiados.

La desigualdad facilita a los acaudalados mantener el

control en las negociaciones polticas, ya sea directamente
o a travs de la fuga de capitales. Por consiguiente. es ms
difcil para las sociedades responder rpida y ptimamente a
golpes externos.
Cada uno de estos efectos impide el surgimiento de
instituciones capaces de distribuir ms ampliamente los
ingresos, los activos y las oportunidades.
Fuente: Binswanger y Deininger (1997).

Este proceso de transformacin y crecimiento tiene el

beneficio adicional de conducir a un mayor respaldo a
las escuelas. En la medida en que los padres observan
a los nios de la comunidad negociando satisfactoriamente la dinmica rural-urbana, le dan mayor
valor a una mejor educacin.
Ejercicio del gobierno y distribucin de los activos rurales
Como mostr el Captulo 3, la situacin de dependencia temporal surge cuando las reglas institucionales
encierran a los pases en caminos de desarrollo malos, que
les impiden responder a desafos futuros. Por ejemplo, las
cadas ms agudas del crecimiento despus de los golpes
econmicos de los aos 1970 tuvieron lugar en pases con
sociedades divididas e instituciones dbiles para el manejo
de conflictos". De manera similar, el reciente
estancamiento de Argentina y de la Repblica
Bolivariana de Venezuela puede rastrearse hasta una
incapacidad para sanear conflictos distributivos.
Investigaciones acerca de los determinantes del crecimiento han encontrado una consistente relacin negativa
entre desigualdad inicial (usualmente distribucin desigual
del ingreso o de la riqueza en el sector rural) y el
crecimiento subsiguiente". Este efecto puede rastrearse en
el corto y el mediano plazo, como se mostr antes en el
contexto del multiplicador virtuoso de empleo, as corno
en el muy largo plazo (relevante aqu

89

para el horizonte de 30 a 50 aos). Como se explic

en el Captulo 3, las diferencias en desigualdad y
riqueza, capital humano y poder poltico, provenientes
de las experiencias coloniales, explican mucha de la
variacin en los registros de crecimiento de Norte y
Sudamrica". Mientras que en Norteamrica la experiencia de los asentamientos iniciales llev a un
ciclo virtuoso de instituciones inclusivas, en Amrica
Latina la desigualdad e instituciones exclusivas se convirtieron en la regla (Recuadro 5.3).
Incremento del valor de los activos
de los pequeos propietarios
Durante las ltimas dcadas la urbanizacin ha sido
rpida y en muchos pases, especialmente latinoamericanos, la mayora de los residentes rurales ya ha emigrado a las ciudades sin activos fsicos ni financieros, ni
capital humano. Al mismo tiempo, las instituciones
no han evolucionado para incluirlos en el proceso de
desarrollo. En Asia y frica, sin embargo, la mayora
de la gente an vive en el campo. Y es de estos pases
de los que se espera una parte sustancial de los 2.000 a
2.500 millones de personas en que se incrementar la
poblacin urbana en los pases en desarrollo para el
ao 2050. En estos pases, una estrategia para ensanchar el rango de los activos a los que tiene acceso la
gente del campo, simultneamente sera un golpe contra la pobreza rural, estimulara una orientacin
inclusiva en la evolucin institucional y preparara
emigrantes para que se convirtieran en buenos ciudadanos urbanos".
El control del agua es crucial para asegurar y minimizar
el riesgo climtico y para permitir a los agricultores
invertir de manera segura en mayor produccin. A
diferencia de Asia, donde entre el 30 y el 35% de la
tierra agrcola es irrigada (y produce dos tercios del rendimiento agrcola), frica irriga solamente del 1 al 5%
de su tierra de cultivo (depende de la clasificacin del
manejo tradicional del agua)". Sin mecanismos para
controlar el riesgo, la inversin en fincas se limitar a
intensificar los insumos laborales. Es posible que se
necesiten inversiones a nivel de finca y de paisaje dirigidas
a enriquecer los nutrientes del suelo y la materia
orgnica, para proteger los campos de la erosin por
lavado o por viento y para regenerar la vegetacin natural, con el objeto de ofrecer servicios del ecosistema
local que beneficien tambin la produccin agrcola.
Donde la inversin pueda adquirir la forma de
mejoramiento del control del agua y de las caractersticas de retencin de agua propias del suelo, el riesgo
climtico puede bajar considerablemente (Recuadro 5.4).
Un ataque de base amplia para ayudar a los agricultores
africanos a romper el ciclo vicioso de la pobreza
requerir mayor inversin en todos los frentes, incluida
ms atencin a red-ticas agrcolas de baja intensidad y

90
INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003
Recuadro 5.3
Distribucin de la tierra y dependencia temporal
Brasil ilustra muy bien el poderoso impacto de las asignaciones iniciales de
tierra sobre el desarrollo agrcola subsiguiente. En casi todo el pas, a finales
del siglo XIX la tierra nicamente poda titularse en lotes de 4 kilmetros
cuadrados (988 acres) o ms -rea mucho mayor de la que poda trabajar
una familia. Las restricciones para la subdivisin mantuvieron altamente
concentrada la propiedad legtima de la tierra. Consecuentemente, la
agricultura brasilea se volvi dependiente del trabajo asalariado,
caracterizado por una eficiencia y un nivel de inversin relativamente bajos.
La inversin y la productividad se elevaron solamente despus de que
subsidios gubernamentales lograron una rpida capitalizacin del sector.
Las ventas de tierras eran incapaces de reducir significativambnte la
desigualdad en el tamao de las propiedades distribuidas. Brasil se
convirti en una sociedad fundamentalmente urbana, sin que se hubiera
desarrollado nunca una presencia significativa de fincas familiares de
tamao apropiado. Como resultado, mucha de la poblacin rural se traslad
a las ciudades como fuerza laboral asalariada, sin activos y sin preparacin
para la vida urbana, y ms de la mitad de la poblacin campesina restante
vive en la pobreza. Indudablemente, la dinmica de esta transicin ruralurbana es uno de los elementos de mayor peso en el hecho de que Brasil
tenga uno de los niveles ms altos de desigualdad de ingresos en el
mundo. Recientemente el pas hizo fuertes inversiones para superar el
lastre de este inicio inequitativo. De 1995 a 2001 invirti ms de
US$10.000 millones en reforma agraria, ubicando con ella a unas 584.000
familias en cerca de 20 millones de acres.
En los Estados Unidos las leyes sobre granjas familiares (Homesteading
Acts) limitaron a 160 acres los lotes que las familias podan adquirir. Para
conservar los derechos de pro

a la tecnologa de cultivos genticamente modificados en reas

distantes de los mercados. Y se necesitarn inversiones
pblicas mayores en control del agua, transporte y avance
tecnolgico dirigido al cultivo de alimentos bsicos".
En frica, el mejoramiento. de las instituciones agrcolas puede
depender de que se fortalezca primero el valor de los bienes
mediante infraestructura de aguas y transporte, y uso de
fertilizantes (Recuadro 5.5). Muchos pases seguirn una doble
estrategia, estimulando la intensificacin y comercializacin
m e d i a n t e a g r i c u l t u r a i n t e n s i v a e n i n s u m o s comprados,
en reas productivas cercanas a mercados y transporte urbano (y
en reas ms distantes con poblacin rural densa) y agricultura
baja en insumos externos en reas ms remotas. Dado el predominio
de suelos con limitaciones, el logro de altos niveles de produccin en frica
implicar el uso tanto de fertilizantes inorgnicos como de insumos para
mantener la materia orgnica y la estructura del suelo. En zonas de
cultivo periurbanas en las que se usan elevados niveles de insumos
fertilizantes (inorgnicos u orgnicos), los problemas de calidad del agua
pueden convertirse en una preocupacin (como

piedad, a los individuos se les exigi cultivar los lotes durante un

determinado nmero de aos. Las granjas operadas por sus
dueos dominaron la produccin agrcola, de manera que los
arrendamientos y ventas lo nico que hacan era reasignar la
tierra a familias campesinas ms eficientes en la explotacin de
lotes de tamao similar. La agricultura estadounidense se
convirti en uno de los sistemas ms productivos del mundo, y
hoy contina sindolo.
Con base en la estructura agraria, que consiste predominantemente en familias campesinas, las principales economas
del sudeste asitico -Indonesia, Malasia y Tailandia, siguiendo
el camino marcado antes por Taiwan y la Repblica de Corea- y
China redujeron la tributacin agraria en la dcada de 1970 y
empezaron a apoyar a los pequeos propietarios. Estos pases,
adems de establecer polticas macroeconmicas favorables,
invirtieron en infraestructura y servicios sociales rurales.
Tambin proveyeron servicios de investigacin y extensin y
respaldaron sistemas crediticios viables para pequeos
propietarios. El rendimiento agrcola creci rpidamente y la
cantidad de hogares campesinos que vivan en la pobreza cay
radicalmente.
En 1978, China abandon la agricultura colectiva y asign la
mayor parte de la tierra de cultivo a familias, dndole una
pequea propiedad a cada una. Tambin increment vertical mente los precios pagados por los bienes agrcolas. Durante los
siguientes 15 aos el rendimiento del agro creci ms del 6%
anual. Este asombroso incremento en la productividad agrcola
precipit el auge econmico de larga duracin y la reduccin
de la pobreza en China.
Fuente: Basado en Binswanger y Deininger (19971.

ha sucedido en reas de produccin intensiva en Asia

y Europa); por tanto se requiere el uso de franjas filtradoras y otras protecciones para los conductos del agua.
Decenas de miles de familias campesinas de Kenya,
Malawi, Mozambique, Tanzania, Uganda, Zambia y
Zimbabwe han adaptado un mtodo de recuperacin
de la fertilidad del suelo desarrollado durante los ltimos 10 aos por investigadores del Centro Internacional
para la Investigacin en Agrosilvicultura. Este enfoque
utiliza varias combinaciones de barbecho, fsforo y
transferencias
de
biomasa,
con
resultados
consistentemente buenos. Un programa para expandir estas prcticas de decenas de miles a decenas de
millones de familias campesinas africanas costara
US$100 millones al ao durante 10 aos".
Cmo profundas estructuras institucionales
impiden la investigacin sobre las necesidades
de los pequeos propietarios pobres
Ya hay genes disponibles que podran ayudar a la produccin de alimentos en los pases ms pobres si se los
transfiriera a cultivos de la gente pobre. Entre ellos
hay genes que mejoran la tolerancia a la sal, el alumi-

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS 91

Recuadro 5 4
Despegue mediante zais y tassas: tcnicas tradicionales de bajos insumos
Desde principios de la dcada de 1980 una tcnica para mejorar
y utilizar tierras degradadas se extendi rpidamente en Burkina
Faso y Nger, y recientemente se introdujo en Ghana. Esta
tcnica -denominada zai en mossi y tasca en bausa- se origin
en la regin Yatenga de Burkina Faso. Implica abrir hoyos de
20 a 30 centmetros de profundidad y rellenarlos con desechos
de los cultivos, compost de los hogares y boiga.
Muchos suelos laterticos del rea se han vuelto impermeables,
sellados por una fina costra endurecida por el viento y el agua.
Loszais atraen termitas y los tneles subterrneos que stas hacen
incrementan la infiltracin de agua. En los huecos se siembra
panizo, lo que protege las plntulas del viento. La cantidad de
zais por hectrea vara de 12.000 a 25.000. El ahoyado de una
hectrea toma alrededor de 60 das (5 horas diarias en promedio)
en la estacin seca, cuando la demanda de trabajo es poca.
Esta tcnica ha triplicado las cosechas y reducido enormemente
la prdida de cosechas en aos secos. En la planicie central de
Yatenga se han recuperado unas 100.000 hectreas, con la
promocin del Projet Agro-Forestier (financiado por el Comit
Oxford para el Alivio de la Hambruna), y del Projet Agro-Ecologie
financiado por Alemania. En muchos casos los campesinos
adoptan espontneamente la tcnica despus de ver los
resultados en otros campos.

Recuadro 5.5
Despegue mediante
revolucin verde?

fertilizantes:

la

prxima

Durante los aos 1960, la causa fundamental del descenso

en la produccin de alimentos per capita en Asia fue la falta
de variedades enanas y de alta productividad de arroz y trigo.
El problema asitico de seguridad alimentaria slo se
enfrent efectivamente con el advenimiento del
germoplasma mejorado. Enseguida entraron en juego otros
aspectos claves que hasta entonces no haban sido efectivos
(habilitacin de polticas gubernamentales, irrigacin,
produccin de semillas, uso de fertilizantes, manejo de
plagas, servicios de investigacin y extensin), respaldando
la diseminacin de las nuevas variedades. La actual necesidad de recuperacin de la fertilidad del suelo en frica es
anloga a la necesidad del germoplasma "tipo Revolucin
Verde" en Asia hace tres dcadas, creencia sta que es
respaldada por dos de los "padres" de la Revolucin
Verde: Norman Borlaugh y M.S. Swarninathan.
Fuente: Snchez y otros (2001).

nio y el manganeso en los suelos; que dan a las plantas

mayor resistencia a insectos, virus, bacterias y hongos; que
enriquecen el caroteno beta para corregir deficiencias de
vitamina A; que crean aceites, almidones y aminocidos
ms nutritivos, y que mejoran los perfiles y la
digestibilidad de cidos grasos para animales".

Vale la pena citar la reaccin de campesinos ghaneanos

visitantes ante lo que haban logrado los burkinabeses:
"Nosotros tenemos la bendicin de tierras mucho mejores y
sin embargo nos quejamos de nuestros suelos pobres.
Incluso hemos descartado una gran proporcin de nuestros
suelos como 'muertos' pero, para sorpresa nuestra, aqu len
Burkina Faso) estn usando esa clase de suelos para
producir algo an mejor de lo que nosotros estamos
haciendo en nuestros mejores suelos".
El zai es una respuesta de los agricultores a la tensin demogrfica y climtica. La regin de Yatenga tiene una de las
densidades de poblacin ms altas de Burkina Faso. Antes de
la dcada de 1950 se usaron versiones tempranas del zai en
esa misma regin, pero a una escala mucho menor. En los
aos 1950 y 1960 se abandonaron debido a que la pluviosidad
estuvo muy por encima del promedio y no se necesitaron las
propiedades de captacin de agua del zai. Habiendo resurgido
durante la sequa de las dcadas de 1960 y 1970, alrededor
de 1980 los zais empezaron a extenderse rpidamente a raz
de mejoras en las tcnicas introducidas por Yacouba
Sawadogo, un agricultor de la aldea de Gourga. El papel de
los donantes en la difusin, especialmente a travs de visitas
de campo y ensayos campesinos, ha sido crucial.
Fuente: Reij. Scoones y Toulmin (1996); Millar (19991;
Meitzner y Price (1996); e IFAD (1999).

Pese a esta promesa para los pobres, la

biotecnologa en general y la investigacin
transgentica en particular escasamente han
empezado a trabajar por atender los problemas
de los pobres. Hasta ahora las grandes
plantaciones
comerciales
de
cultivos
transgnicos se han limitado a Argentina,
Canad y los Estados Unidos, mientras que otros
pases siembran menos del 2% del total
mundial 36. Esto se debe en parte a que mucha
de la investigacin que respalda esta
tecnologa est atada a patentes de propiedad de
un reducido nmero de multinacionales,
organizaciones de ciencias de la vida integradas
verticalmente, que han tenido poco inters
comercial de trabajar en cultivos con
mercados limitados o financiar investigacin
para las necesidades de los productores pobres.
Tambin se debe a que las reglas que ponen
mundialmente a disposicin esta tecnologa
relativas a co mp artir conocimiento,
productos, procesos y genes patentados se
estn definiendo en tribunales estadounidenses,
con base en jurisprudencia estadounidense. Los
dems pases de altos ingresos se estn
manteniendo al da, pero los pases en
desarrollo, que es donde estn las mayores
necesidades, se estn quedando atrs.
El uso de biotecnologa moderna
(ingeniera gentica) en agricultura ha dejado
al mundo profundamente dividido, aunque no
siempre a lo largo de lneas predecibles38 .
Algunas aplicaciones generan poca controversia;
por ejemplo, la seleccin gentica con

92

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

ayuda de marcadores. Otras, como los organismos

transgnicos, causan mucha preocupacin. La tranquilidad con respecto a la nueva tecnologa est determinada en gran medida por lo cmoda que se sienta una
sociedad con sus instituciones cientficas y de
seguridad alimentaria, as corno con sus sentimientos
acerca del surgimiento de concentraciones de poder
econmico en corporaciones multinacionales de
ciencias de la vida". A los agricultores pobres y los
consumidores pobres an no se les ha reconocido voz
significativa en las decisiones sobre el uso agrcola de
estas nuevas tecnologas.
Las controversias actuales sobre biotecnologa son
resultado de dos revoluciones gemelas, en ciencias y
en derechos de propiedad:
Una revolucin cientfica en la comprensin de la
estructura de los genes y de las secuencias de genes
reguladores (genmica), as como en bioinformtica,

ha creado una oportunidad sin precedentes para mejorar

las caractersticas de plantas y animales ya sea a
travs de cruces ms rpidos y eficientes con ayuda
de marcadores, o mediante la insercin de nuevos
genes en plantas, por transformacin gentica.
Una revolucin institucional en el cubrimiento de derechos de propiedad intelectual (DPI), especialmente en los
Estados Unidos, ha tenido como resultado un rpido
crecimiento del sector privado en gentica de cultivos.
Estas revoluciones han generado preocupaciones asociadas sobre seguridad alimentaria y ambiental y sobre
consecuencias ticas y de equidad, todo dentro de un
contexto de una rezagada capacidad institucional de la
sociedad para mantenerse al da, especialmente en el
mundo en desarrollo. Tales preocupaciones tienen su
fundamento en experiencias anteriores relacionadas (Recuadro 5.6 sobre existencias de pesticidas en frica).

Recuadro 5.6
Ciencia, tecnologa e instituciones para atender el desafo de la naturaleza: grandes existencias de pesticida
obsoleto en frica
La ciencia y la tecnologa son herramientas
importantes para enfrentar las fuerzas que daan los
espacios vitales y afectan la calidad de vida. Para sacar
provecho de estas herramientas se requieren
instituciones efectivas de soporte. En frica. instituciones dbiles, incapaces de regular y distribuir
pesticidas, han dejado un legado de cantidades de
pesticidas obsoletos, peligrosos.
En la agricultura, los insectos y otras plagas tienen un
impacto potencialmente devastador sobre las cosechas
en todo el mundo. Uno de los ejemplos ms dramticos
es la plaga de langostas en frica. Para enfrentar estas
y otras infestaciones, en los ltimos 40 aos la
comunidad de donantes ha dado prstamos, auxilios
y otras transferencias para cubrir la consecucin de
pesticidas como componentes importantes de
proyectos agrcolas. No obstante, para que esta accin
tenga xito, ministros de agricultura, autoridades
portuarias, redes de transporte y manipulacin,
agencias de almacenaje, dueos de almacenes,
agencias de extensin y comunidades campesinas
necesitan saber cmo gestionar la compra, el
transporte, el almacenamiento, la aplicacin y la
eliminacin oportunos de estos qumicos. Si esta
coordinacin se hace bien, los qumicos contribuyen
al bienestar. De lo contrario, se convierten en un
peligro social y ambiental.
Problemas de coordinacin combinados con asesora
equivocada o ineficiente asistencia para el desarrollo
de parte de agencias donantes y fabricantes de
pesticidas. han tenido como resultado un arrume de
ms
de
50.000
toneladas
de
pesticidas
extremadamente txicos y ahora obsoletos, algunos
de los cuales datan de hace 40 aos, y decenas de
miles de toneladas de suelos severamente
contaminados que hay que eliminar. Se estima que
un 30% de los pesticidas de desecho fueron
fabricados a base de contaminantes orgnicos
sumamente persistentes (POP por su sigla en ingls),
los Ctiales se han filtrado a los mantos de agua y a
los ocanos y ahora se estn moviendo por todo el
globo a travs de lascorrientes ocenicas,

contaminando as la cadena alimentaria de muchas

especies marinas lejos de las costas de frica. El
problema de los pesticidas acumulados pas de ser slo
local a ser un problema local y global, de responsabilidad
compartida entre todas las partes. Los pases africanos no
cuentan con los equipos industriales especializados para la
eliminacin de los pesticidas, de manera que es necesario
recoger esas existencias y regresarlas a centros de
evacuacin de desechos peligrosos en localidades de
pases industrializados, especialmente en Europa.
Las agencias donantes subestimaron los prerrequisitos
institucionales necesarios para la correcta aplicacin
de los pesticidas, cosa que habra permitido a los pases
africanos cristalizar los efectos benficos y minimizar al
mismo tiempo los impactos negativos. Los donantes
subestimaron tambin las dificultades de movilizacin
para la accin global dirigida a enfrentar el problema.
Por iniciativa de la FAO y de otros pocos donantes, hace
cerca de una dcada comenz una modesta actividad
de limpieza, que se ha movido lentamente. Se ha eliminado menos del 5% de las existencias estimadas, y
nuevas adiciones de pesticidas obsoletos continan
acumulndose ms rpido que la tasa de evacuacin.
Reconociendo que un enfoque gradual no solucionara el
problema, en diciembre de 2000 dos ONG (WWF y
Pesticides Action Network PAN U.K.) lanzaron la idea
de acciones importantes de limpieza dentro de un
"Programa para las Existencias Acumuladas de frica".
El programa a 15 aos, cuyo costo estimado es de
US$250 millones, sera financiado por donantes y
manejado en cooperacin con los socios y pases
miembros. El programa incluye inventarios a nivel de
pas, limpieza y evacuacin, y asistencia tcnica extensiva para evitar la recurrencia del problema. El desafo
ahora es coordinar el proceso entre las diferentes partes
involucradas.

Fuente: GEE Programa para las Existencias

Acumuladas de frica: entrevistas con personal del
Banco Mundial, 2002.

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS

Transgnicos y pases en desarrollo. El lento progreso

en la aplicacin de la investigacin transgnica a los
problemas de los campesinos pobres se debe al aspecto
excluyente de los DPI, as corno a problemas de
bioseguridad, seguridad alimentaria, eleccin del consumidor, comercio y la red de investigacin financiada
pblicamente. Las soluciones a estos problemas complejos estn todas contra una cortina de fondo hecha
de incertidumbre, relacionada con la globalizacin,
q ue d eja a mucha gente inq uieta acer ca de su
incapacidad para controlar su vida y su medio
ambiente.
Derechos de propiedad ms hondos han creado una
revolucin en la ciencia agrcola y una carrera por derechos de propiedad (exclusivos) sobre conocimiento
agrcola y biolgico. Esta carrera ha llevado a mayor
concentracin de la industria de las ciencias de la vida,
incluidas compras masivas de compaas productoras
de semillas en todo el mundo. Estos gigantes globales
despiertan temores sobre la bioseguridad y la seguridad alimentaria, realzados por trgicas fallas institucionales en las reas de seguridad de forrajes, alimentos y
drogas en Europa_
Quin tiene la mayor necesidad de acceder a estas
nuevas tecnologas agrcolas? Los campesinos pobres de
los pases en desarrollo. El principio preventivo nos dice
que es preferible que pequemos de exceso de cautela, que
contemplemos las alternativas y aseguremos un proceso
completamente transparente y democrtico. La aplicacin
de este principio sugiere dudas sobre la necesidad de
organismos genticamente modificados (GMO, por su
sigla en ingls) en pases de altos ingresos, donde la
sobreabundancia de comida y los bajos precios de la misma
estn asociados con US$360.000 millones en subsidios
anuales. Ello ciertamente llevara a una decisin distinta
en pases de frica, donde los campesinos pobres dependen
decisivamente de una o dos cosechas cultivadas en condiciones precarias. _
La gente pobre necesita tener ms voz en las discusiones
internacionales de estas materias, y la ciencia y los
gobiernos tienen que encontrar mecanismos para mejorar
la calidad del debate. Esto requiere diferenciar ms
claramente lo que se conoce en la ciencia actual de lo que
no se conoce, de manera que el proceso poltico pueda
actuar ms efectivamente sobre lo que no se conoce. Si
partes interesadas representativas e informadas deciden
seguir adelante con la ingeniera gentica, eso tambin
requerir un seguimiento digno de crdito e independiente,
y sistemas para identificar e intervenir pronto cuando
surjan problemas imprevistos. Los problemas a nivel
mundial con especies invasivas deberan servir como avisos
de alerta sobre la necesidad de la diligencia debida al
introducir nuevos organismos a la naturaleza.
Las revoluciones gemelas en ciencia y derechos de
propiedad han creado desafos y oportunidades para las
instituciones pblicas de investigacin, los departamentos de ciencias de la vida en las universidades,
las instituciones nacionales de investigacin agrcola y
los centros internacionales de investigacin agrcola del

93

Cgiar. La oportunidad est en que los derechos de propiedad ms fuertes han desencadenado una carrera extraordinariamente dinmica por derechos exclusivos de
propiedad de conocimiento agrcola. Y la investigacin pblica participa en la carrera.
La carrera ha generado nuevo conocimiento agrcola a una tasa sin precedentes. Pero el reto es doble.
En p r i mer l u gar , c mo p ued e ca n al izar s e la
investigacin para que beneficie a la gente pobre, de
los pases en desarrollo que realmente la necesitan?
Y en segundo lugar, cmo puede hacerse esto en un
perodo de decreciente apoyo financiero pblico para
la investigacin agrcola pblica? Esta situacin pide
nueva investigaci n pb lico-privada y nuevos
modelos de cooperacin regional". Asegurar que esta
investigacin llegue a la gente pobre, tambin pide
un papel considerablemente fortalecido del sector
pblico en hacer y dirigir investigacin bsica.
Ciencia agrcola patentada y dominio del sector
privado. El dominio del sector privado en biociencia
agrcola es relativamente nuevo. Mientras los
campesinos pudieron replicar variedades mejoradas
de plantas y animales en el campo, hubo poco espacio
para que el sector privado recuperara los costos de
inversin en variedades mejoradas_ Entonces, para
promover el inters pblico en mayores cosechas
y mejor calidad de alimentos, el sector pb lico
tradicionalmente ha cargado con el grueso del
gasto en investigacin agrcola. Fue slo con la
introduccin de tecnologa hbrida en los aos 1930
que el sector privado se interes por invertir en
biologa de cultivos. Por qu? Porque las variedades
hbridas pierden sus caractersticas de alto rendimiento
cuando las semillas obtenidas de ellas se usan para
la siembra. Los cultivadores que buscan los
beneficios de hbridos de alto rendimiento tienen que
comprar cada ao nuevas semillas si quieren
mantener ese rendimiento. Esto hace posible que las
compaas de semillas que tienen las cepas originales
se apropien los beneficios de la incrementada
produccin de los cultivo s inducida por la
investigacin.
En 1980 se fortalecieron los incentivos para I&D agrcola
para el sector privado, cuando la Corte Suprema de los Estados
Unidos decidi que, si bien no podan expedirse patentes de
proteccin para cosas vivas que se dieran naturalmente, tal
proteccin s era aplicable a organismos vivos que hubieran
sido alterados por intervencin humana". Posteriores interpretaciones extendieron esta cobertura a nuevos procesos,
los cuales pueden o no dar origen a un nuevo producto. El
Acuerdo de 1995 sobre aspectos de los derechos de
propiedad intelectual relacionados con el comercio

94

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

(Adpic) estableci un marco institucional internacional de estndares mnimos para comercio internacional que involucre propiedad intelectual, incluidos
procesos y productos agrcolas patentados.
Tres factores explican el dominio del sector privado:

La proteccin ms profunda de la propiedad

intelectual, que permiti a las firmas entrar en el campo
de investigacin ms bsica, tradicionalmente dejado al
sector pblico.

La carrera por derechos de propiedad entre

firmas y entre firmas y el sector pblico, fuertemente
influida por vidos mercados de capital.

El debilitamiento del apoyo de los contribuyentes

a la investigacin agrcola del sector pblico. En efecto, con
subsidios agrcolas anuales superiores a los US$300.000
millones, mercados mundiales saturados y bajos precios
rcord, para muchos contribuyentes la justificacin del
apoyo pblico a la innovacin agrcola era dbil. La
tendencia prevaleciente es "dejmosle eso al sector
privado".
Un pblico dividido. El apoyo a la aplicacin de
transgnicos a las necesidades alimentarias de la gente
pobre ha sido casi unnime entre las principales ins
tituciones de desarrollo agrcola . Aun as, la discusi n d e l u so d e tr a n s g n ico s p ar a at e nd er la s
necesidades de desarrollo de los pobres ha estado fuertemente influenciada por la preocupacin pblica, especialmente en Europa, y el uso de tecnologa agrcola
transgnica ha estado abrumadoramente engranado
hacia las necesidades de la agricultura mecanizada, a
gran escala.
En Europa, grupos de consumidores encabezados por
Paz Verde y Amigos de la Tierra han vetado los alimentos genticamente modificados y consecuentemente la
produccin domstica y las importaciones de productos
genticamente modificados se han detenido en gran
medida'''. En una encuesta de la Comisin Europea el
56% de los encuestados sentan que los alimentos
genticamente modificados eran peligrosos'. Igualmente,
grupos de consumidores y ONG impidieron el ingreso
de frjol soya genticamente modificado al Brasil, pese al
apoyo del ministro de agricultura y del jefe de la agencia
nacional de investigacin agrcola, Embrapa; ONG locales e internacionales tambin han encabezado la resistencia en China, India y Kenya'''. En contraste, la actitud
pblica en Norteamrica es optimista frente a la promesa
de la biotecnologa moderna, aunque con preocupacin
acerca de posibles problemas ambientales.
Es dato que la percepcin de riesgo difiere fuertemente
entre los cientficos y el pblico en Europa, y entre el
pblico general de Europa y el de Norteamrica. Atrapados en el medio estn los campesinos pobres, en especial
los de tierras secas o degradadas, quienes ms podran
beneficiarse de la nueva tecnologa.
Explicacin de las diferencias en las percepciones de riesgo. Las
diferencias en las percepciones de riesgo entre
Norteamrica y Europa parecen deberse en gran
medida a diferencias en la confianza de unos y otros

en que sus instituciones de ciencias de la vida capten

con precisin las seales de riesgo y se las comuniquen
al pblico. Estas diferencias tienen su base en la
experiencia. Mientras que Norteamrica no ha tenido
ninguna falla catastrfica en su sistema de proteccin de
alimentos y drogas, Europa ha experimentado numerosas fallas, especialmente durante la ltima dcada.
Correcta o incorrectamente, la confianza del pblico
estadounidense en sus instituciones de seguridad de
alimentos y drogas se ha reforzado constantemente.
Comenzando con la Thalidomida a finales de los aos
1950, ha evitado las tragedias con alimentos y drogas que
han ocurrido en otras partes. Esta confianza ha permitido a la Administracin de Alimentos y Drogas (FDA,
por su sigla en ingls) resistir a la presin de la industria
por reducir su escrutinio de los nuevos productos'''.
En contraste, Europa se vio golpeada por una serie de
problemas de seguridad de alimentos y drogas, precisamente cuando alimentos genticamente modificados estaban empezando a ingresar al mercado. La
"enfermedad de las vacas locas" (encefalopata
espongiforme bovina o BSE), de la que se sospecha que
mat por lo menos a 8 personas y que condujo a la
matanza de hatos por valor de US$5.500 millones en
Gran Bretaa, sacudi la confianza pblica en la credibilidad y capacidad del gobierno y de la agroindustria
alimentaria". De acuerdo con un informe parlamentario britnico emitido en febrero de 2000, la BSE cre
una "crisis de confianza" tanto en la ciencia como en el
49
gobierno . Se observ que los ciudadanos britnicos
eran ms dados a confiar en la ciencia que ellos vieran
como "independiente", de manera que los cientficos
universitarios clasificaban en el mximo lugar y el gobierno en el ltimo. El resto de Europa tambin ha
sufrido recientes crisis de confianza en la capacidad del
gobierno para proteger a la gente. Francia sufri por la
falla del gobierno en su escndalo sobre sangre contaminada con SIDA, la cual infect a 3.600 personas que
recibieron transfusiones a mediados de la dcada de
1980. Tambin Blgica experiment alarmas, altamente visibles en materia agrcola y de alimentos en
los aos 1990'.
La desconfianza europea de las instituciones de proteccin alimentaria ha conducido a demandas para ser
directamente informados y directamente
involucrados_ Dado este deseo, el principio preventivo
(Recuadro 5.7), ampliamente respaldado en Europa,
tiene tres atractivas caractersticas. En primer lugar,
desacelera la comercializacin de nuevos cultivos. Al
imponer a los promotores una mayor carga de pruebas para
mostrar que los nuevos organismos no van a crear peligros
ambientales ni alimentarios, el principio preventivo,

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRICOLAS

Recuadro 5.7
El principio preventivo

Cuando una actividad genera amenazas de dao a la salud

humana o al medio ambiente, deben tomarse medidas
preventivas, aun cuando no se hayan determinado
cientficamente, con toda seguridad, algunas relaciones de
causa y efecto.
El proponente de una actividad, no el pblico, debe asumir
la carga de la prueba.
El proceso de aplicacin del principio preventivo tiene que
ser abierto, informado y democrtico, incluyendo a las
partes potencialmente afectadas. Tambin tiene que incluir
un examen del rango completo de alternativas,
comprendida la no accin.

Fuente: Adaptado del Wingspread Consensus Statement on the

Precautonary Principie lhttp://www.sehn.org/wing.html).

tal como se ha implementado en algunas leyes nacionales, desacelera el proceso de aprobacin y da

ms tiempo para que el pblico est informado. En
segundo lugar, el principio pide ms transparencia
en la toma de decisiones del sector pblico
relacionadas con medio ambiente, alimentos y salud.
En tercer lugar, siempre que exista incertidumbre
cientfica sustancial, exige que las decisiones se tomen a
travs de un proceso poltico informado. En el
Protocolo de Cartagena sobre la Bioseguridad, el cual
regula el embarque de ciertos organismos
genticamente modificados (a lo s q ue se hace
referencia en el protocolo como "Organismos Vivos
Modificados"), a travs de fronteras nacionales, se
adoptaron referencias a la precaucin.
Pobreza y el principio preventivo
El principio preventivo exige el anlisis de las alternativas a la introduccin de nueva tecnologa y nuevos
organismos, y no slo de los riesgos inherentes -al uso de
stos. En frica, en . muchas reas agrcolas marginalmente viables, el rango de alternativas actualmente es
mnimo. Para los agricultores de esas reas, cultivos
modificados que puedan sobrevivir mejor a una sequa
prolongada, o que mejoren las dietas mediante el enriquecimiento con micronutrientes, pueden estar entre las
pocas opciones cruciales para ser complementadas con
inversin en mejoras del suelo y del agua a nivel de finca
y de campia".
Los esfuerzos por mejorar la vida de los agricultores de
zonas ridas y semiridas mediante programas convencionales de reproduccin, han tenido un xito limitado. Por esos
medios los genetistas no han logrado mucho ni en elevar la
produccin de mijo robusto pero de baja productividad ni en
mejorar la resistencia a la tensin por humedad de maz hbrido
frgil pero ms productivo. Estos dos objetivos se han resistido a
los programas tradicionales de mejora pero se han vuelto
confiablemente factibles con modificacin gentica".
El principio preventivo requiere sopesar las alternativas y los costos y beneficios de ayudar a estos agricultores. Como se observ antes, la comunidad
respalda un amplio consenso en el sentido de que las

95

alternativas que pueden adoptarse a gran escala son

pocas y de que los riesgos de los transgnicos pueden
manejarse. El desafo es enfocar la investigacin y
promover la participacin del conocimiento para
mejorar "cultivos hurfanos" cultivos importantes
para los pobres pero que no han tenido el beneficio
de investigacin significativa debido a un limitado
potencial de mercado.
Aclarar los elementos. Las dimensiones tica, moral y
social de la biotecnologa retan a las instituciones de la
sociedad a todos los niveles, desde el rural hasta el
planetaria. Desafan las nociones de propiedad y a las
instituciones de derechos de propiedad, a las instituciones nacionales e internacionales responsables de la
bioseguridad, a las instituciones que tienen que ver con
seguridad alimentaria y eleccin del consumidor, las reglas de comercio internacional y la organizacin y el papel
de la investigacin del sector pblico (Cuadro 5.1)53_
Para bioseguridad, seguridad alimentaria y eleccin y
comercio del consumidor hay en operacin mecanismos
sensores activos que funcionan primordialmente a
travs de ONG y de redes formales e informales. La
Internet ha incrementado muchsimo el poder del trabajo
en red. Los mecanismos para equilibrar intereses son
dbiles en las cinco dimensiones. Se requiere mucho
mayor atencin para enmarcar el debate de tal
manera que el pblico pueda entender mejor los beneficios y riesgos, haciendo accesibles para l posiciones
independientes con las que lderes cientficos estn de
acuerdo. La implementacin de remedios institucionales
en cada una de estas reas se est dando dentro de un
contexto global, y estn surgiendo marcos para forjar
acuerdos internacionales. Debido a que estos marcos a
menudo no reflejan un consenso satisfactorio a nivel
nacional, es de esperarse que el camino de su implementacin sea pedregoso.
Ms importante es que, para introducir ms ciencia y
tecnologa en reas ignoradas de la agricultura de
pases en desarrollo, tiene que haber en funcionamiento
un compromiso a largo plazo con el desarrollo del
conocimiento agrcola y de instituciones de apoyo,
particularmente en frica (vase Recuadro 5.8).

Intensificacin del uso de la tierra

La creacin de comunidades agrcolas ms dinmicas,
intensivas en insumos, en reas cercanas a mercados
en las que los incentivos de precios hagan atractiva la
intensificacin, requiere un esfuerzo sostenido en va54
rios frentes . En primer lugar, tienen que establecerse
las condiciones para activar el mercado de tierras y hacer

96 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Cuadro 5.1
Capacidad de las instituciones para percibir los problemas, equilibrar intereses e implementar soluciones

Dnde estamos en el
equilibrio de intereses

Dnde
estamos
en
la identificacin de problemas
Problemas
con
rgimen de
derechos
de
propiedad
intelectual

Bioseguridad

Debates sobre DPI no bien

acompaados o entendidos por
pblico. Estndares mnimos de
DPI establecidos en la Ronda de
Uruguay. Men de opciones de DPI
aceptables,
grande. 55
Muchos
pases en desarrollo y ONG creen
que los DPI, basados en conceptos
occidentales de ley, no son ticos ni
prcticos en pases en desarrollo66.

Vieja preocupacin sobre especies

invasivas,
exticas,
salvajes.
Naturaleza documenta amenaza de
polen de maz Bt para mariposas
monarca? Monsanto demandado por
"intrusin" de Bt en sembrados vecinos
cultivados
orgnicamente.
Investigacin subsiguiente muestra baja
amenaza para monarcas en condiciones
de campo 59 Semillas genticamente
modificadas resultaron escasamente
competitivas fuera de condiciones de
cultivo para las que fueron diseadas.

Seguridad
alimentaria
y eleccin
del
consumidor

Comercio

Innovadores (especialmente en
productos farmacuticos) sintieron
que derechos de propiedad dbiles
amenazaban la inversin. Ahora
costos legales de investigacin
innovadora son barrera para
investigadores del sector privado.
Preocupacin acerca del efecto de
DPI fuertes sobre concentracin en
industria de ciencias de la vida.

Casos
no
documentados
de
problemas de salud humana por
comer GMO de mercado comercial.
Pruebas normales captan problema
potencial de alergia. Opinin
cientfica en Europa y Estados
Unidos coincide: "GMO no
presentan ningn problema por
encima de ningn otro alimento"6.

Con alimento abundante, precios

bajos y altos subsidios agrcolas,
apoyo de pases desarrollados para
investigacin agrcola pblica es
dbil.

La implementacin de DPI vara

muchsimo, como funcin del
ingreso
nacional 57.
La
implementacin
de
DPI
se
fortalecer a medida que los pases
se conviertan en exportadores
potenciales (para cumplir estndares
de propiedad intelectual (PI) de
pases importadores).

Pases desarrollados tienen mnima

voz respecto de disyuntivas entre
riesgo para bioseguridad y seguridad
alimentaria.
Argumentos
son
inaccesibles para pblico lego.
Principio preventivo aceptado en
Protocolo de Cartagena sobre
Bioseguridad, pero mecanismos para
resolver desacuerdos son dbiles.

Presin de pblico europeo propicia

un "principio preventivo fuerte" que
exige filtrado para riesgo hipottico.
Academia
de
Ciencias
estadounidense declara ausencia de
base cientfica para procesos de
filtracin ms estrictos para GMO
que para no GMO. Preferencia
europea por no GMO baja precios de
productos agrcolas GMO. Se reduce
rea estadounidense de maz GMO.
Surgen preocupaciones de riesgo por
contaminacin de polen.

Grupos
de
consumidores
y
ambientalistas de pases desarrollados
cuestionan
comercio
de
GMO.
Preocupaciones referentes a "prdida de
control' y concentracin de industria
multinacional
relacionadas
con
globalizacin, as como a problemas
especficos de seguridad alimentaria y
ambiental. Industria preocupada con
proteccionismo disfrazado y robo de Pl.

Inversin
en
investigacin
pblica

Dnde
estamos
en
la
implementacin de soluciones

Posiciones
contradictorias.
Exigencias
de
Organizacin
Mundial del Comercio (OMC)
basadas en Ronda de Uruguay
(acuerdos SPS) requieren que
restricciones
se
basen
en
evaluacin cientfica de riesgos.
Protocolo de Cartagena sobre
biodiversidad ratifica "principio
preventivo" que "la falta de
certeza cientfica debida a
insuficientes
informacin
y
conocimiento
cientficos
relevantes" no debe impedir a los
Estados prohibir importaciones.
Dificultad
para
equilibrar
(a)
"investiga cin pura", (b) investigacin
sobre mejoramiento de productividad
de cultivos sin mercados comerciales
significativos pero de importancia
para los pobres, y (c) investigacin
sobre cosechas para productos bsicos
de primer orden donde las cosechas
estn llegando a mximos genticos.

Estados Unidos filtra GMO usando

mismos estndares que para no
GMO.
Departamento
de
Agricultura
estadounidense
(USDA) es responsable de
implementacin excepto para
productos Bt, los cuales necesitan
tambin aprobacin de EPA.
Legislacin europea tiende a exigir
filtrado de riesgos hipotticos.
Presin de pblico europeo detiene
nuevas aprobaciones en 1998.

FDA estadounidense aplica

mismos estndares para seguridad alimentaria que para
product o s n o G M 0 6 1 . U E
a d o p t a rotulacin basada "en
derecho de consumidores a
saber." En pases en desarrollo,
baja prioridad para seguridad de
alimentos
GMO
en
comparacin con agua pura y
carne no contaminada.

Protocolo crea Centro de

Referencia sobre Bioseguridad
para intercambiar informacin
sobre
organismos
vivos
modificados y asistir a pases en
implementacin. Pide asistencia
de pases en desarrollo para
creacin de capacidad.

Imperativo desarrollar programas

nacionales e internacionales de
investigacin del sector pblico
que (a) estn orientados hacia
objetivos nacionales claros, y (b)
complementen
(mediante
asociaciones) y no dupliquen otras
actividades de los sectores pblico
y privado62.

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS

97

Recuadro 5.8
Compromiso institucional y agricultura africana: lecciones de Asia y Sudamrica
El actual pesimismo acerca de la capacidad de un continente
para alimentarse ya se vio antes en Asia. Se comprob que los
pesimistas estaban equivocados con respecto a Asia. Pero ello
tom largo tiempo, compromiso coordinado con investigacin
agrcola, extensin y educacin superior agropecuaria. Estas son
las lecciones que hay que aprender de la Revolucin Verde en
Asia y Sudamrica.
"La experiencia de desarrollo de Asia revela que frica no est
inevitablemente predestinada a un futuro econmico desolador
en el siglo XXI. Hay marcas de grandes errores en proyecciones
econmicas. Incluso premios Nobel como Gunnar Myrdal pueden
equivocarse notablemente. Myrdal fue pesimista acerca de las
perspectivas de desarrollo de Asia a finales de los aos 1960
debido a la corrupcin. 'Estados blandos', rpido crecimiento
demogrfico y los oscuros prospectos agrcolas. Pero l no
anticip la Revolucin Verde de Asia, la cual estaba echando
races al mismo tiempo que su libro, Asan Drama, estaba
saliendo de imprenta en 1968. La rpida expansin de
variedades de trigo y arroz de la Revolucin Verde en Asia a
finales de la dcada de 1960 y principios de la siguiente. y el
logro de China de la tasa de crecimiento agrcola ms alta del
mundo desde 1980 hasta 1995, destacan los peligros de la
proyeccin econmica". Incluso Bangladesh, considerado por
mucho tiempo un "caso de supervivencia", recientemente surgi
como una historia de xito agrcola. En Amrica Latina, Brasil y
Chile se han convertido en competidores agresivos en los
mercados globales de alimentos.
Lo que estos pases tienen en comn es un compromiso a largo
plazo en investigacin, extensin y educacin superior agrarias
en el desarrollo de lo que Carl Eicher ha etiquetado "Tringulo de
Conocimiento Agrario". El tiempo para el desarrollo exitoso del
conocimiento agrario se mide en dcadas,

que la tierra est al alcance de los pequeos propietarios. En

segundo lugar, los pequeos propietarios tienen que tener
acceso a crdito para hacer de su propiedad una unidad
econmicamente viable. Y en tercer lugar, los pequeos
propietarios tienen que tener suficiente proteccin contra
el riesgo para poder invertir en insumos que aumenten la
productividad, tales como fertilizantes y semillas
mejoradas.
Tres actividades son importantes para pasar ms tierra a
las manos de los pequeos propietarios: clarificar y
adjudicar derechos de propiedad, mejorar el
funcionamiento de los mercados de venta y
arrendamiento de tierras y, donde sea necesario,
redistribuir la tierra mediante reforma agraria.
Clarificar y adjudicar derechos de propiedad segn lo dicte
la escasez de tierra. Los pases que estn haciendo la
transicin de la propiedad comn de la tierra a formas ms
individuales de propiedad, necesitan crear un marco legal que
permita que .los derechos de propiedad evolucionen
hacia una tenencia individualizada, a medida que surja la
necesidad con la mayor comercializacin y escasez de tierra.
Donde los arreglos de tenencia se han visto seriamente
quebrantados por conflicto y guerra civil, reforma agraria
colectivista o acaparamiento de la tierra por parte de
individuos influyentes (Bolivia, Cuba, Etiopa, Honduras,
Nicaragua, Tanzania, Uganda y Vietnam), se necesita un

no en aos, y requiere apoyo nacional y de donantes a largo

plazo. La complejidad de los sistemas agrarios africanos ha
frustrado intentos de dar el salto a una revolucin verde. En
frica el xito requerir adaptacin local, trabajo piloto y difusin.
Donde las instituciones agrarias son fuertes, se ha logrado
xito. La revolucin verde de Zimbabwe en maz, que condujo a
un supervit confiable de maz y gener exportaciones del grano
para 19 de los 21 aos de 1970 a 1991, se bas en 28 aos de
investigacin nativa, los cuales en 1960 produjeron la variedad
altamente productiva de maz SR-52. Desafortunadamente se ha
dejado perder el liderazgo tecnolgico que hizo esto posible.
El compromiso a largo plazo que se requiere para desarrollar
instituciones de conocimiento agrario no sintoniza bien con el
clima de ayuda de hoy. El clima de hoy favorece rpidos
"resultados sobre el terreno" y prefiere participacin directa de
campo, a menudo a travs de ONG. Los donantes tienen razn
en exigir responsabilidad pblica por los recursos de la ayuda.
Pero la experiencia muestra que no hay manera de cortar
camino hacia el conocimiento agrario. El progreso agrcola
sostenido en los pases en desarrollo requerir un compromiso a
largo plazo de los donantes y el asocio con instituciones locales
de investigacin, extensin y educacin superior agrcolas.
Fuentes: Carl Eicher, Institutions and the African Farmer, tercera
conferencia de economistas destacados del Programa de
Economa
de
CIMMYT,
en:
http://www.cimmytorg/Resources/Publicationsicatlog2001/PubCal2001-Economics.htm;Zimbabwe's
Maize-Based
Green Revolution: Preconditions for Replication, World
Development. vol. 23. N 5, pp. 805-808, 1995.

enfoque que medie entre reclamaciones que se traslapen y que

establezca claros derechos de propiedad a un costo
mnimo.
Donde la inseguridad de la tenencia ya afecta los incentivos, debe
iniciarse la titulacin de tierras. La titulacin con base en el rea es
importantedondelosintentosdelospoderosos por quitarles tierra a
los menos poderosos resultan en inseguridad. Bajo estas
condiciones, un programa "sobre demanda" puede incrementar la
facilidad de posesionarse de tierras y entonces un sistema basado en el
rea es ms apropiado. Un ejemplo sera la rehabilitacin del
programa de irrigacin en Somalia, donde los valores de la
tierra se incrementarn muchsimo con el acceso mejorado al
agua y donde el gobierno de la ley es tenue, de manera que los
menos poderosos estn expuestos a perder tierra a favor de
individuos con fuertes conexiones polticas o posiciones de
poder. La experiencia en Bolivia,

98

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

E1 Salvador, Per y Tailandia demuestra que la titulacin basada en el rea puede llevarse a cabo introd uciendo la titulaci n en co mb inaci n co n un
mecanismo de resolucin de disputas.
Un enfoque sobre demanda puede justificarse en
cuatro circunstancias. La agricultura comercial apenas
est empezando a emerger como empresa rentable para
los productores ms innovadores y progresistas. Los
valores y normas comunitarios tradicionales an se
imponen forzosamente. El poder poltico local en la
estructura gubernamental formal est efectivamente
restringido por las estructuras polticas tradicionales y
por la autoridad tradicional. Y los sistemas administrativos nacionales extienden el Estado de derecho a
las reas locales.
Bajo estas circunstancias, los productores empresariales
emergentes
comercialmente
orientados
pueden
necesitar ms seguridad de la propiedad legtima que
la mayora de los agricultores que son todava fundamentalmente productores de subsistencia. Por ejem plo, el grupo empresarial emergente puede necesitar
acceso a mercados crediticios formales, lo que tpicamente requiere mayor seguridad de la propiedad. En
esas circunstancias, un proyecto de titulacin de toda
el rea sera costoso e ineficiente debido a que el costo
excedera los beneficios para la mayora de las parcelas.
Adems, tal vez sea posible usar la fuerza poltica y el
apoyo local de autoridades tradicionales para certificar
las fronteras de una manera equitativa, sin necesidad
de titulacin para toda el rea. En el centro y el oeste
de Uganda existen comunidades exactamente de este
tipo en muchas reas.
Mejorar el funcionamiento de los mercados de venta y
arrendamiento de tierras. Frecuentemente se han impuesto restricciones a las operaciones de los mercados de
tierras para compensar fallas en los mercados de crdito y de riesgos y par a compensar polticas que elevan
el precio de la tierra por encima de su valor esperado
en uso agrcola, como el uso de la agricultura para
evadir impuestos, y subsidios de crdito agrcola
dirigidos a grandes terratenientes. Tpicamente, estas
restricciones sobre contratos de arrendamiento y venta
reducen la voluntad de los terratenientes de poner tierra
a disposicin de pequeos propietarios a travs de ventas o arrendamientos, de manera que deben ser eliminadas. Las fallas subyacentes del mercado tienen que
atenderse directamente. Gravar la tierra puede reducir
el incentivo de los grandes terratenientes para tener
tierras improductivas (Recuadro 5.9). Un impuesto
local global sobre la tierra tiene la ventaja de mantener
incentivos para producir y genera ingresos a los gobiernos locales. Adems, capitalizando los atractivos
locales en valores de la tierra, un impuesto local sobre
la tierra establece un lazo directo entre niveles tributarios y beneficios recibidos por los contribuyentes'.

Recuad r o 5 .9
Debilitamiento del inters de los terratenientes en
tierras improductivas
En 1995 Brasil transfiri la recaudacin de su impuesto
predial de la agencia de reforma agraria (Incra) al Ministerio de Finanzas. Con este cambio, por primera vez se empez a valuar seriamente el impuesto. Adems, los Bancos
Federales Brasileos empezaron a ejecutar por deudas de
pago dudoso respaldadas con tierra, y los precios de la
tierra cayeron debido a la entrada del Brasil al Mercado
C o me r c ia l d e l Su r ( M e r c os u r ) y a q ue t e r m in l a
hiperinflacin (que haba conducido a una carrera por bienes races).
Estos hechos iniciaron un proceso de debilitamiento del
inters de los terratenientes en conservar tierras im productivas. Con este debilitado inters fue posible montar una gran campaa contra las tenencias irregulares. En
los ltimos aos Incra reclam ms de 50 millones de hec treas de tenencias irregulares. De stas, 10 millones de
hectreas de la regin amaznica fueron traspasadas al
Instituto Brasileo del Medio Ambiente para que creara
reas protegidas. El resto qued disponible para
redistribucin. De acuerdo con el ministro de reforma agraria, ahora no hay ninguna restriccin sobre la tierra disponible para ser distribuida a los desposedos del Brasil. La
restricc in est en los recursos presupuestarios requeridos por la constitucin brasilea para ayudar a los beneficiarios de la reforma agraria a establecer unidades de
produccin viables.
Fuente: Personal del Banco Mundial.

_________________________________________
Despolitizar la reforma agraria y dar nfasis a la productividad sostenida y a la reduccin de la pobreza. Debido
a que muchas reformas agrarias se han dado en res puesta a crisis polticas, con poco compromiso sostenido de hacer productivas las fincas de los pequeos
propietarios, los resultados a menudo han sido decepcionantes.
Transformar una finca grande en un conjunto manejable
de empresas de pequeos propietarios requiere un
nuevo patrn de produccin, subdivisin de la finca y
construccin de infraestructura'. Entonces, para lograr
los beneficios de productividad de la redistribucin se
requiere un cambio de unos objetivos polticos ad hoc a
objetivos de productividad y relacionados con la
pobreza. Brasil, Colombia y Sudfrica 'estn
implementando un nuevo modelo de reforma agraria
"negociada". Aunque es demasiado pronto para sacar
conclusiones definitivas, la evidencia inicial es estimulante. Elementos claves de este enfoque son':
Enfatizar la reduccin sostenible de la pobreza por
medio de proyectos agrarios integrados por parte de
la gente pobre (proyectos que luego son
respaldados con un auxilio para compra de tierra).
Descentralizar la ejecucin e integrar al desarrollo
objetivos a nivel local, con especial nfasis en el
en-

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS 99

trenamiento de beneficiarios y la formacin de capital humano.

Involucrar al sector privado en el desarrollo, financiacin e implementacin de proyectos.

Trabajar para forjar y mantener un

electorado de base amplia, incluidos propietarios de
tierra, uniones de trabajadores campesinos, empresas
agrarias e investigacin y extensin agrcola.
Intensificacin del uso de agua
Con la escasez de agua en aumento, tienden a surgir
mercados, formales o informales, legales o ilegales, pacficamente o con violencia. Y la tendencia ser que el
agua llegue hasta su uso de mximo valor dada la infraestructura vigente. Esto da cierta tranquilidad, ya
que el campo para mejorar la eficiencia en el uso del
agua mediante una mejor fijacin de precios es grande; sin embargo, las instituciones que subyacen a esos
mercados determinarn el costo social de la transicin
a los mercados y la eficiencia y equidad de la infraestructura que se ponga en funcionamiento para hacer
posible el transporte del agua y los mercados de agua69.
En cuanto concierne a la tierra, la emergente proteccin legal de la propiedad usualmente confiere derechos a los primeros usuarios. Pero conseguir
derechos de propiedad verdaderamente seguros es ms
complicado con el agua que con la tierra. La distancia
fsica y una jurisdiccin legal y administrativa
diferente (estados, regiones, naciones) complican los
acuerdos entre usuarios del valle alto y usuarios del
valle bajo. Cantidades garantizadas se vuelven
insi gni fican tes al d egr ad ar se la calid ad . Y la
complejidad de los sistemas hidrolgicos y la
impredecibilidad del clima hacen de la "propiedad
legtima" un concepto contingente. Por estas razones,
los derechos de propiedad sobre el agua han emergido
slo en situaciones de escasez y la naturaleza de los
derechos vara de acuerdo con las peculiaridades de
la cuenca hidrogrfica.
La competencia por el agua tiene dos etapas: una por
acceso a agua barata y otra por derechos sobre el agua. La
competencia por acceso adquiere la forma de competencia
por derechos de propiedad de tierras que estn bien dotadas
de agua (Recuadro 5.10). Esto significa comprar tierra
buena, fcil de irrigar, tierra sobre acuferos poco profundos
o tierra para la cual pueda persuadirse al gobierno de
proporcionar agua a bajo costo. En cada caso los derechos
al agua son menos que un problema en las primeras
etapas en comparacin con los derechos a la tierra. Slo
en una segunda etapa, cuando surge escasez de agua, a
menudo ocasionada por el conflicto con su uso urbano o
pblico, el irrigador busca- convertir usos tradicionales del
agua en derechos de propiedad. Este principio de apropiacin previa los derechos del invasor al agua tiende a
ser aceptado en la mayora de los entornos.

Recuadro 5.10
La carrera por agua y tierra y el
desplazamiento de los pobres
En algunas regiones ridas del frica al sur del
Sahara los derechos sobre la tierra son menos importantes
que los derechos a usar agua de sitios especficos, como un
pozo aislado. Los derechos a tierra de pastoreo podan ser
abiertos para la comunidad entera e incluso para varias
comunidades. pero los derechos al agua eran restringidos.
El control sobre el agua significaba el control de facto sobre
la tierra, justamente a la inversa de lo que pasa en la fijacin de lmites en las Amricas. As, tener un derecho de
agua era mucho ms importante que tener un derecho a
tierra de pastoreo.
Con el advenimiento de una tecnologa moderna el
pozo de sondeo sbitamente se relajaron las restricciones
al pastoreo y a los individuos acaudalados o poderosos
les result posible lograr acceso a tierras y
oportunidades de pastoreo mediante la implementacin de
la nueva tecnologa. En Botswana, el programa de poltica
de pastoreo en tierras tribales (TGPL, por su sigla en ingls)
promovi la propiedad privada de la tierra de pastoreo y la
perforacin de pozos para extraccin de agua, con la teora
de que la propiedad individual dara incentivos para maximizar
los retornos del pastoreo, mantener o mejorar la calidad de
los pastizales e incrementar la tasa de extraccin de ganado
y el ingreso nacional. El resultado fue que muchos de los
ranchos privados pasaron a manos de individuos
acaudalados y se redujeron el pastoreo, la caza y las
oportunidades de recoleccin para la gente pobre.

Fuente: Richard Barrows, comunicacin personal.

La apropiacin previa tiene sus ms y sus menos.

Un ms es que tiende a recompensar la conducta emprendedora y la inversin en recursos productivos. Es
mucho menos probable que un campesino que teme
perder los derechos al agua invierta en nivelacin de la
tierra e infraestructura de irrigacin, que uno que est
seguro de que continuar teniendo agua a disposicin.
Las comunidades tambin prefieren ver inversin y
actividad econmica que ver un recurso ocioso.
Hay dos menos. En primer lugar, la apropiacin previa
agudiza las desigualdades en ingresos y activos,
recompensando a aquellos que tienen el capital inicial para
invertir. En segundo lugar, a menos que sea bien
administrada, conduce a una carrera destructiva por derechos
de propiedad y a la prdida de servicios ambientales del
agua.
Aunque se ha propuesto la redistribucin no voluntaria del uso del agua existente y de los derechos
asociados, se ha encontrado que sta es imprctica
tanto en pases industrializados, como Australia y
los Estados Unidos, como en pases en desarrollo
que tienen fuertes gobiernos centrales, como Mxico
(donde redistribuir los derechos del agua, en palabras de
un prominente reformador, "requerira una revolucin").
Tambin es problemtica aun en pases en desarrollo

100 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

que tienen un fuerte mandato redistriburivo (como
Sudfrica). Los beneficios de formalizar los derechos
de facto de los usuarios del agua y de trabajar con
estos usuarios de una manera sostenible, en la mayora
de los casos se ha juzgado que pesan ms que las
desventajas de reforzar la inequidad existente".
Si el establecimiento de derechos se dilata, las estrategias de negociacin de demandantes individuales
conducirn a una despilfarradora disminucin de los
recursos y a inversin prematura. Un rgimen de derechos de propiedad que no asigne los derechos de manera expedita no slo corre el riesgo de desperdiciar
agua, sino que adems lleva a una infraestructura
antieconmica diseada para "asegurar" reclamaciones de agua antes de que otros demandantes lo hagan
a menudo aos, si no dcadas antes de que la demanda emergente lo justifique. Por ejemplo, la presin por
un sistema de conduccin de 2.000 kilmetros para
llevar agua desde el ro San Francisco hasta el noreste
del Brasil aunque la mayor parte de la demanda urbana que ha de justificar el proyecto no va a emerger
antes de 10 aos proviene en parte de una preocupacin por garantizarle al noreste pobre y rido del Brasil un derecho sobre la limitada agua del San Francisco.
Presiones similares existen entre estados de la India".
El uso ambiental del agua no estar protegido sin
intervencin institucional especfica_ En ausencia de
instituciones protectoras, el precio asignado a este uso
del agua es cero; todo otro uso establecer una demanda anterior. Si se quieren conservar los estuarios y los
ecosistemas fluviales, hay que poner en operacin soluciones institucionales que tengan en cuenta el carcter de bien pblico que el agua tiene por naturaleza.
Cules son los mayores problemas institucionales para
las comunidades rurales en el control de la carrera por el
agua? El p rimer o co nsiste en q ue el princip io
"institucional" para el manejo del recurso agua es que
dicho manejo debe llevarse a cabo al nivel ms bajo que
sea apropiado, y ser tan participativo como sea posible.
El segundo es que el principio "ecolgico" requiere el
manejo holstico del agua, incluidos manejo de cuencas
hidrogrficas y garantas de mantenimiento de valores
ambientales. Y el tercero es que el principio "de
instrumento" exige que el agua sea manejada como un
recurso econmico. Estos tres principios son ampliamente
conocidos como los Principios de Dubln, por la Conferencia
de Dubln en 1992, donde fueron desarrollados por primera
vez y se lleg a acuerdo sobre ellos. Los especialistas en aguas
coinciden en que el manejo del agua tiene que respetarlos.
Captacin de seales de decadencia ambiental. Los problemas de agua son ambientales y econmicos. Las se
ales de decadencia ambiental son captadas por las
comunidades rurales como una prdida gradual de reservas de pesca y del valor recreativo y esttico del
agua, as como de la calidad y abastecimiento de
aguapara uso domstico, y la presencia de enfermedades
humanas transmitidas por el agua. Frecuentemente estas
seales se pasan por alto o se interpretan incorrectamente. Si se quieren proteger los flujos ambientales,

hay que movilizar experticia a nivel de cuenca antes de

que surja el conflicto econmico por agua. La seal
econmica es una creciente disparidad entre los valores
del agua para irrigacin y del agua para usos urbanos e
industriales. En cuanto al agua subterrnea, la seal inicial
del problema es la disminucin de los niveles, que las
comunidades locales suelen notar en pozos superficiales
de agua potable mucho antes de que se convierta en un
problema para los irrigadores.
Equilibrio de los intereses de todos los demandantes de agua.
Equilibrar intereses en competencia por el agua requiere
un consenso sobre la naturaleza tcnica del problema.
Esto exige experticia a nivel de cuenca. Es crucial
determinar tempranamente los flujos ambientales. Si
las necesidades ambientales emergen slo despus de
haber empezado a surgir el conflicto econmico, el
problema de equilibrio se torna mucho ms contro versial. La funcin de una agencia para el agua es proporcionar anlisis de calidad e informacin tcnica sobre
las caractersticas hidrolgicas de la cuenca, incluido el
anlisis de escenarios alternativos de reparticin, comercio y fijacin de precios del agua.
Es necesario equilibrar los intereses donde ellos son
conflictivos el principio institucional de Dublin. Donde
los problemas son locales, por ejemplo de manejo de un
distrito de irrigacin, y los actores homogneos, tpicamente las comunidades encuentran mecanismos para
resolver el conflicto". Los conflictos entre reclamantes
muy distintos por ejemplo, el distrito de riego y el
abastecimiento urbano de agua en los que la presa hidroelctrica es una complicacin adicional requieren
mediacin a nivel de cuenca. Resulta esencial la existencia
de cuerpos legislativos para el agua, o una estructura
institucional similar que represente a todas las partes
interesadas de la cuenca. Los cuerpos legislativos para el
agua tienen que tener respaldo tcnico de una agencia
fuerte y respetada para el agua (Recuadro 5.11).
Ejecucin de acuerdos para compartir el agua. La
a c c i n i mp l i c a ya s e a r e p ar t i r me j o r e l a g u a
disponible o construir nueva infraestructura para
obtener ms agua, o incrementar el flujo y la calidad
del lquido mediante el acopio de agua lluvia y
mejoras en la camp ia. Histricamente se han
desarrollado instituciones de manejo del agua para
abordar la asignacin de los flujos existentes; se
necesita mucha ms atencin para mejorar la accin
institucional en materia de produccin de agua y
eficiencia en el uso de la misma. El agua, aun en los
pases industrializados, tiende a estar muy mal asignada". De manera que el campo de accin para repartirla
mejor, sin tener que recurrir a nuevas fuentes de

TRANSFORMAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS 101

Recuadro 5.11
Cuerpos legislativos para el agua en Francia

En Francia, desde 1964 la poltica sobre el agua para cada

uno de seis niveles hidrogrficos principales ha sido formulada por un comit de bassin, autntico cuerpo legislativo para el agua de una cuenca fluvial. La cantidad de
curules vara de 61 a 114 y la composicin del comit, determinada por orden ministerial, comprende tres grupos:
1. Usuarios, dignatarios locales calificados y representantes
de grupos socioprofesionales (40% a 45% de las
curules).
2. Representantes de las autoridades regionales (rgions,
dpartements, communes, 36% a 38% de las curules).
3. Representantes del Estado (19% a 23% de las curules).
Esta organizacin limita deliberadamente la influencia
del Estado y refleja el deseo de promover el papel y la responsabilidad de los diferentes actores usuarios y representantes elegidos en cada cuenca y de estimularlos a
que lleguen a un acuerdo. El comit de cuenca tiene que
dar su aprobacin a las tarifas y a la base para su clculo.
La agencia ejecutiva del comit de cuenca es la junta
del agua (agentes de l'eau}, organismo administrativo pblico bajo la responsabilidad del Estado. ste tiene un doble
papel:
Tomar parte en la financiacin de los trabajos generales
en la cuenca.
Llevar a cabo estudios investigativos relacionados con el
agua.
Fuente: Chret 09931.

abastecimiento, generalmente es grande, pero hay

que poner a funcionar incentivos. Cuando la cantidad
de usuarios en competencia es relativamente pequea,
pueden buscarse soluciones ad hoc. Por ejemplo, la
empresa de servicios de agua puede comprar mecanismos de irrigacin altamente eficientes para el
d is tr i to d e r i e go , ( co mo el Va ll e I mp e r ia l e n
California), o puede pagar a los agricultores para que
se abstengan de irrigar (mercado de agua de California
y otros). En la medida en que aumenta el nmero de
jugadores, o en que se agotan las soluciones fciles,
los mercados de agua se tornan sumamente eficientes
para la asignacin del lquido y la coordinacin.
Tienen que establecerse comisiones para cuencas
hidrogrficas o agencias para el agua, a fin de abrir el
dilogo sobre oportunidades de ganar-ganar en la reparticin del agua. Al final, a travs de este proceso
ad hoc de negociacin y comparacin de valor, surgirn mercados del agua'''. Tales mercados aseguran
que el agua de cada cuenca alcance su uso de mximo
valor. Tambin aseguran. que las diferencias entre los
precios sealen claramente los beneficios potenciales
de aumentar los flujos mediante presas, reservorios
o transferencias entre cuencas.

El paso a asignaciones del agua por el mercado

requiere, no obstante, dos importantes acciones. En
primer lugar, tienen que asignarse derechos de propiedad: tiene que decidirse quin tendr que pagarle
a quin por el agua. En segundo lugar, tienen que
hacerse asignaciones ambientales: qu tanta agua hay

que reservar para mantener flujos ambientalmente

cruciales en la cuenca? El mercado no va a tomar
estas decisiones. La primera tiene que ser determinada
por leyes existentes y por los conceptos prevalecientes
de justicia, y la segunda mediante una combinacin
de criterios tcnicos y polticos". En ausencia de
los mecanismos de equilibrio apropiados, muchos
ros importantes dejan de verter sus aguas al ocano
o a los lagos continentales.
Los mercados de agua acabarn por dejar por fuera a
los usuarios de valoracin baja, a travs de los precios. Esto puede tener dos malos resultados. Si la comunidad de usuarios de valoracin baja es fuerte, est
bien representada y es polticamente estratgica, puede bloquear la reforma del mercado dilatando o incluso impidiendo mejoras en la asignacin de agua
necesitadas con urgencia. Si es dbil, corre el riego de
perder su base econmica y quedarse sin alternativas
claras, debido a que el agua para irrigacin adquiere
un precio que queda fuera de su alcance.
Pero si la regla de asignacin previa asignara derechos
de propiedad a usuarios rurales, se suavizara
muchsimo la transicin hacia la asignacin por parte
del mercado. Cuando los cultivadores locales son dueos del agua, inequvocamente salen mejor librados con
el incrementado valor de sta inducido por el mercado. Ellos tienen un rango de opciones; pueden continuar cultivando como antes, sacrificando el ingreso
que podran tener vendiendo agua; o pueden mejorar
el nivel invirtiendo en equipo de irrigacin que ahorre
agua y en cultivos de mayor valor, y vender el supervit
de agua creado; o pueden decidir vender toda el
agua e invertir en medios de vida alternativos. Derechos de propiedad similares tendran que asignrseles
a las instituciones protectoras de los servicios ambientales de la cuenca.
C mo p o n er s e a la cab e za d e la fr o n ter a
Qu impulsa la expansin de la frontera agrcola
hacia diferentes reas de vida silvestre? La pobreza y
la oportunidad. En esta seccin se contempla la
frontera forestal. Pero el patrn tambin es vlido
para la conversin de humedales, pastizales y otras
fronteras agrcolas o de vida silvestre. El asentamiento
en el oriente amaznico brasileo lo han determinado
gentes del noreste que huyen de sequas peridicas. Los
asentamientos del occidente, en contraste, tienden a estar
habitados por pequeos propietarios que vendieron fincas en el sur del Brasil durante el auge del mercado de

1 02 INFORME SOBRE EL DESARROLLE) MUNDIAL 2003

tierras a mediados de la dcada de 1970 y principios
de la de 1980, a fin de buscar oportunidades comprando tierra ms barata en la Amazonia, con una
ganancia de 5 a 10 hectreas en la Amazonia por
cada hectrea vendida en el sur'. Historias similares
de expansin hacia los bosques de Indonesia, Malasia,
las Filipinas y Tailandia presentan elementos de fuga
inducida por la pobreza y de oportunidad en trminos
de beneficios". La expansin de la frontera agrcola
destaca la importancia de instituciones para enfrentar
una carrera por derechos de propiedad.
Muchos bosques fueron originalmente reclamados
por comunidades locales, pero estos derechos les fueron
otorgados a los gobiernos durante el perodo colonial o
poscolonial. En tanto que los gobiernos frecuentemente han enfrentado grandes dificultades para menejar
estos bosques (a menudo reas enormes), a nivel local
la falta de derechos y beneficios econmicos derivados
de los bosques ha reducido los incentivos para protegerlos. En los pases en desarrollo, los ltimos 15 aos
han visto un cambio de primer orden en la tenencia de
los bosques, la cual se ha devuelto a comunidades locales y pueblos nativos, de tal manera que el 14% es
ahora de propiedad de ellos y otro 4% que an es de
propiedad pblica est reservado para uso exclusivo de
ellos". Este cambio en la propiedad legtima de los
bosques, ms el sorprendente cambio de muchos pases escasos en bosques hacia la siembra de rboles en
las fincas significa que, potencialmente, los mercados
de productos forestales comerciales y de servicios del
ecosistema podran contribuir en el futuro a los medios de vida rurales mucho ms de lo que lo hicieron
en el pasado, particularmente con reformas en las
polticas del mercado".
El proceso de conversin para la agricultura normalmente comienza con la tala de rboles. A medida
que avanzan las carreteras y que los mercados se desarrollan, los bosques se convierten en bienes que
vale la pena aprovechar. En Asia y Amrica Latina
\hay oleadas tpicas de tala en las cuales se eliminan
sucesivamente rboles de mayor a menor valor, lo
que va seguido de la quema de los rboles residuales
no comerciales y, finalmente, del establecimiento
de grandes ranchos o fincas de orientacin
comercial. En frica, la selva cerrada tiene ms
probabilidades de verse convertida en pequeas
granjas. Sin embargo, stas suelen orientarse hacia
el mercado (Captulo 8, Grfico 8.1).
La ocupacin racional de la frontera y la conservacin de su biodiversidad requiere mejores polticas y
gobernacin nacional_ Intervenciones en trminos de
proyectos para mejorar el bienestar comunitario son
bien intencionadas y potencialmente tiles, pero no
responden a la escala del problema 80. Los pases necesitan controlar primero la explotacin maderera no
regulada, la cual cataliza la conversin y degradacin
y apropia rentas a individuos privados que pertenecen al pblico o al pueblo nativo. Hacer esto es tcnicamente factible pero intereses creados ms

influyentes pueden resistirse al cambio. La explotacin maderera a gran escala frecuentemente beneficia a lderes gubernamentales u otras partes
interesadas poderosas, a veces para beneficio personal pero a menudo debido a que el bosque constituye
una fuente de ingresos, por fuera del-presupuesto,
para proyectos".
La gente y la vida silvestre de las grandes selvas
transfronterizas del mundoel occidente de la Amazonia, partes de la cuenca del Congo, Siberia y Nueva
Guinea estn protegidas slo parcialmente y por el
momento, por su inaccesibilidad. Estos son los ltimos
lugares donde los procesos de grandes ecosistemas representan la experiencia preindustrial, y son la morada
de muchos pueblos, plantas y especies animales nativos. Hoy tambin estn sujetos a amenazas crecientes.
Carreteras construidas para el desarrollo del petrleo y
del gas, para la extraccin de caoba o para fines militares pueden abrir estas regiones a la intrusin y a menudo a la explotacin despilfarradora por parte de
madereros, rancheros y agricultores y a incendios
destructivos. La combinacin de conversin y tala descuidada constituye una receta mortal para incendios
forestales: bvedas abiertas de ramas, que conducen
a un suelo seco; residuos de la tala altamente inflamables en la tierra y escapes de fuego usado para la
limpieza de tierras". Los catastrficos incendios forestales de Indonesia en 1999 ocasionaron daos por
US$7.900 millones a la economa de ese pas y daos
adicionales a la salud y el turismo en pases vecinos".
Sin intervencin, es probable que en el curso de los
prximos 5 a 50 aos estas reas experimenten los
problemas sociales y ambientales de fronteras anteriores.
La trampa de la frontera agrcola. La carrera
por la propiedad en la frontera agrcola crea una aguda
disparidad entre lo que es bueno para un terrateniente
individual y lo que es bueno para la sociedad. En primer
lugar, es improbable que el ranchero o agricultor que
abre nuevas tierras tenga en cuenta la prdida de
biodiversidad y de almacenamiento de carbono
(Recuadro 5.12). En segundo lugar, las propiedades en
el margen extensivo tienden a estar asociadas con
comunidades transitorias de baja densidad, lo que eleva
los costos y reduce la calidad de los servicios
gubernamentales y crea pocas oportunidades para forjar
capital humano y social. As, una economa agrcola
extensiva y depredadora tiene un costo verticalmente
superior para la provisin de servicios humanos
equivalentes por parte del Estado, o bien tiene servicios
deficientes que llevan a una correspondiente prdida de
potencial humano.

TRANSFORNIAR INSTITUCIONES DE TIERRAS AGRCOLAS 103

Recuadro 5.12
La decisin de deforestar del ranchero
de la Amazonia

En la Amazonia las praderas suelen degradarse ms all

de su uso econmico en unos 10 o 15 aos. Entonces el
ranchero tiene que decidir si recuperarlas mediante arado,
fertilizacin y siembra de nuevos pastos, o plantar en tierras
recin deforestadas. La decisin depende fundamentalmente del costo relativo de las nuevas tierras (deducidas las
ventas de madera de valor comercial) y el costo de fertilizantes y limo para poder volver a usar la tierra degradada.
En reas de intensificacin en las que el costo de nuevas tierras es superior a US$300 por hectrea, los campesinos generalmente optan por arreglar las praderas. Pero
donde el valor de la tierra oscila entre US$20 y US$100 por
hectrea, encuentran ms rentable deforestar nuevas tierras y abandonar las degradadas. Aplicando una estimacin conservadora del valor del almacenamiento de
carbono, el valor de una hectrea de selva amaznica en
trminos de retencin de carbono supera los US$800. Pero,
pese a que la deforestacin genera para el ranchero un
valor de menos de US$300 y le cuesta a la sociedad ms
de US$800 en prdida de beneficios de almacenamiento
de carbono, todava ningn acuerdo nacional ni internacional ha tenido xito en desarrollar instituciones que influyan
en la decisin del ranchero.
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

Instituciones dbiles para apoyar a las

comunidades y proteger la biodiversidad
Cualquiera que sea el motivo que impulse la colonizacin de nuevas tierras, importantes condiciones
institucionales y econmicas son constantes. En primer lugar, la combinacin de tierra abundante y barata e insumos agrcolas de alto costo (debido a
elevados costos de transporte y mercados escasamente
desarrollados) crea presin econmica para el uso de
tcnicas extensivas en el uso de tierra. Estas incluyen
la extraccin de nutrientes del suelo y la falta de
control de la erosin. En segundo lugar, el gobierno
y el ejercicio del gobierno son dbiles, de manera
que gran parte de la poblacin de la frontera participa
en la apropiacin unilateral de derechos a tierras
forestales. En tercer lugar, la prdida de biodiversidad
valiosa y la contribucin al calentamiento global no
entran en los clculos econmicos de los agricultores
que desmontan nuevas tierras.
En estas condiciones, la rpida rotacin de fincas y la
transitoriedad para la gente pobre son propiamente inevitables.
Los pobres carecen de activos garantas, acceso a crdito,
acceso a otras fuentes de ingreso ajenas al agro, y destrezas
urbanaspara navegar por los mercados de insumos y productos
del sector formal. Como resultado, casi siempre un especulador
o empresario har tarde o temprano una oferta de compra que
el dueo pobre no puede rechazar generalmente en
situacin de tensin, como la prdida de una cosecha la
muerte de un miembro de la familia o una enfermed ad". Algunas familias salen de la pobr eza
mediante el proceso repetido de asentarse en nuevas
tierras, mejorarlas y venderlas y trasladarse a otras,
corriendo as la frontera agrcola. Muchos ms son

los que permanecen atrapados en la pobreza perpetua.

El proceso por el cual los pobres ocupan y adquieren derechos de invasores a la tierra y posteriormente
la venden a agentes empresariales, se repite en muchas
formas y entornos. En el sistema pa boei en la regin
interior de Chon Buri al sudeste de Tailandia, empresarios locales pagan a pequeos agricultores pobres para
que establezcan su vivienda en bosques federales, con
el acuerdo de que la tierra le ser entregada al patrocinador al cabo de 3 a 5 aos'. Ya sea arreglado formalmente de antemano o producto de ventas de urgencia
o de diferentes tasas de descuento implcitas, este patrn de gente pobre que adquiere derechos de propiedad informales mediante el desmonte de bosque, y que
posteriormente vende al agente empresarial, es comn
en todo el mundo en desarrollo".
Este ciclo de transitoriedad est profundamente
arraigado tanto en la posicin educativa y social del
colonizador pobre como en el ambiente institucional
de la frontera extensiva. La educacin es a lo sumo rudimentaria, de manera que el granjero pobre carente
de educacin y de destrezas urbanas tiene pocas alternativas. Para empeorar las cosas, el patrn de expansin de la frontera, predominantemente bajo en
insumos y en densidad demogrfica, limita profundamente las oportunidades ajenas al agro. Entonces
los colonizadores pobres carecen de seguridad y de
alternativas de manejo de riesgos, fuera de la de
vender la granja y emigrar internndose ms en la
frontera. Esto genera un ciclo destructivo para el
pobre y para los bosques.
Si bien el capital social puede ser sustancial en
reas de colonizacin fronteriza especialmente en
asentamientos a los que inmigrantes de una misma
comunidad se han trasladado juntos , la capacidad
de aunar riesgos mediante la accin colectiva es baja.
Dado que casi todos los colonizadores pobres estn
metidos en la misma actividad, todos estn sujetos a
los mismos riesgos de plagas, sequa, enfermedad, y
son incapaces de autoasegurarse como grupo.
Cmo poner instituciones por delante
de /a frontera
La mayora de las grandes reas vrgenes que quedan
estn en zonas remotas de bajo potencial agrcola. En
ellas, medidas para sacar la tierra del mercado de tierras
creando parques, reservas nativas o reservas biolgicas se suman a los esfuerzos complementarios de las
autoridades nacionales para estimular una produccin
ms intensificada en tierras ya destinadas a cultivo.

104 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL

Reservar esta tierra tiene beneficios pblicos importantes. Protege ecosistemas cruciales y se une a las
fuerzas econmicas tendientes intensificar el uso de
tierras ms cercanas a los mercados. En la medida en
que cierra la frontera y eleva los precios de la tierra
(reflejando as la disminucin de la abundancia de
tierras), desalienta la explotacin de nutrientes,
estabiliza comunidades y promueve el uso intensivo
de la tierra. La creacin de parques, punto focal de la
mayora de los proyectos de conservacin, ha logrado
considerable xito: el 13% del bosque hmedo de
tierras bajas del mundo ya est protegido". Tales
parques pueden ser efectivos especialmente cuando
cuentan con la presencia de guardabosques y personas
de la localidad participan o reciben compensacin".
Financiar el mantenimiento de reas protegidas es
un motivo de preocupacin en todas partes. Ha habido frecuentes crticas acerca de "parques de papel"
carentes de la infraestructura y del personal necesarios. Pero investigaciones recientes muestran que la sola
designacin de parques tiene un impacto importante
en los patrones de asentamientos futuros". Cuando las
reas protegidas se establecen muy por delante del
avance de la frontera, una ligera presencia oficial es
suficiente para detener a los intrusos. Durante los prximos 30 a 50 aos, la presin sobre la frontera agrcola
inicialmente va a incrementarse y luego va a menguar
a medida que la poblacin global se estabilice y que
mayores ingresos y educacin creen mejores oportunidades de trabajo. Evitar prdidas irreversibles
durante este proceso continuo de reduccin y cambio
de las circunstancias seguramente va a producir
grandes beneficios para las generaciones futuras.
Necesidades institucionales de primer orden
para establecer reas protegidas por delante
de la frontera
Las mayores necesidades institucionales son (a) captar seales de prdida de biodiversidad; (b) equilibrar
intereses de las comunidades con proteccin de la
biodiversidad, y (c) ejecutar actividades para proteger
la biodiversidad.
Captar seales de prdida de biodiversidad. Las seales
de prdida de ecosistemas o especies son difciles de
identificar localmente porque la prdida suele ser parte de efectos acumulativos a una escala mucho mayor.
Agencias ambientales gubernamentales y universidades estn haciendo cada vez ms seguimiento a las seales de advertencia de prdida de biodiversidad, como
la conversin de bosques. Organizaciones especializadas en seguimiento, como Global Forest Watch,
j uegan u n p ap el cad a vez m s vital. E l Fo nd o
Ambiental Global ha servido como instrumento en
el desarrollo de evaluaciones de biodiversidad y
estrategias de accin en muchos pases.

Iniciativas para promover la transparencia pueden

ayudar a catalizar el cambio. La combinacin de voz
para los moradores de los bosques, mejor tecnologa
de las comunicaciones y avances en sensores remotos
significa que las actividades forestales son ahora ms
visibles que antes. ONG y grupos de reforma del gobierno pueden usar esta informacin para pedir mayor
responsabilidad pblica sobre la forma en que se conduce la explotacin maderera y sobre cmo se usan los
ingresos forestales. La transparencia en el otorgamiento de concesiones y en el seguimiento del desempeo
de los concesionarios es un paso importante hacia una
mejor regulacin forestal. Esfuerzos recientes en
Camern muestran tanto los desafos como los beneficios de moverse hacia la transparencia (Captulo 7, Recuadro 7.10).
Equilibrio de intereses de las comunidades y de los agentes
del desarrollo. Pero ltimamente estas herramientas slo
pueden aplicarse si hay consenso popular sobre las estrategias de desarrollo regional y respaldo a las polticas que
crean los incentivos y desincentivos necesarios. Provincias y
naciones necesitan debatir, por ejemplo, lo deseable de
intensificar y mejorar el nivel de las redes de carreteras
en reas rurales densamente pobladas, y restringir a la
vez la construccin de nuevas carreteras en zonas
importantes por su biodiversidad pero poco aptas para la
agricultura. Hay pocos ejemplos buenos de esta clase de
planeacin del uso de la tierra a gran escala, la cual va
mucho ms all del desacreditado enfoque tecnocrtico
de la zonificacin. Se trata de un rea en la que los recursos
internacionales pueden ser cruciales para ayudar a facilitar
el acuerdo domstico sobre enfoques del desarrollo
regional en armona con la biodiversidad, econmicamente
sensatos y socialmente sostenibles. Pero la agenda escasamente ha empezado a tomar forma.
La experiencia muestra que equilibrar intereses en
la creacin de parques, reas protegidas y reservas de
produccin forestal individuales es mucho ms fcil
que lograr consenso sobre una zonificacin ms comprensiva. Esta es fundamentalmente una cuestin de
ponerse por delante de la frontera lo suficiente para
que la presin del desarrollo no surja todava. Una
vez que el rea protegida o de reserva sea una realidad,
se requiere poca presencia para mantenerla intacta.
Aun as, reservar tierra ms all de la frontera
agrcola generar resistencia de partes interesadas
en el desarrollo y de comunidades locales
tradicionales. Al proporcionar beneficios tanto
econmicos como ambientales, un patrn de uso
de la tierra en forma de "mosaico" mezcla de
bosques maderables, reservas extractivas, tierras
nativas y reas totalmente protegidas puede ayudar
a crear un electorado de ambientalistas, silvicultores
y moradores de los bosques, incluidos pueblos
nativos (Recuadro 5.13). En contraste, iniciati-

T R AN S FO RM AR I NST I T UCI O NE S D E T I ER R A S AG R CO LAS 10 5

Recuad r o 5 .1 3
Brasil: cmo ponerse por delante de la frontera
agrcola

En la Amazonia brasilea 140 millones de hectreas

(28% del rea) corresponden a reas protegidas parques nacionales, reservas biolgicas, reservas
extractivas y reservas indgenas. El anlisis basado
en imgenes de satlite y estudios de campo, para
detectar signos de ocupacin e identificar potencial
forestal y valores de alta biodiversidad muestra que, sin
uso competitivo, 46 millones de hectreas ms (el
9% de la Amazonia brasilea) podran incluirse en
proteccin a la biodiversidad y 70 millones de
hectreas (14%) en produccin nacional para la
silvicultura sostenible.
Si esto se sacara adelante, ms de la mitad
de la Amazonia estara dedicada a preservacin o a uso
forestal sostenible. El gobierno se ha comprometido a
hacer de un representativo 10% de la selva amaznica
(41 millones de hectreas) nuevas reas protegidas a
travs del programa Alianza Forestal del Fondo Mundial
para la Vida Silvestre (VVWF) y el Banco Mundial.
Tambin est desarrollando un programa forestal
nacional para fortalecer el sistema silvicultural
creando nuevos bosques nacionales. El objeti vo a
largo plazo es crear un mosaico de uso de la tierra
para controlar el avance de la frontera agrcola,
respaldar a las comunidades mediante actividades
sostenibles y asegurar un separador estratgico
para reas de alta biodiversidad.
Fuente: Verssimo y otros (2000).

vas de proteccin de grandes reas, que no vayan

acompaadas de alternativas creadoras de empleo,
enfrentan una poltica formidable.
Ejecucin de actividades para la proteccin de ecosistemas.
Las reas ms all de la frontera agrcola pueden protegerse mediante reservas biolgicas, reservas nativas,
reservas extractivas o bosques productivos. Recursos
internacionales estn ayudando a los gobiernos a sostener el uso de la tierra y proteger la biodiversidad.
Por ejemplo, con el objetivo de poner un representativo
10% de todos los ecosistemas forestales en la categora
de reas totalmente protegidas y 200 millones de hectreas en la de bosques de produccin certificada, el
Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Vida Silvestre estn trabajando con los gobiernos y con ONG
locales para crear parques y para crear y certificar reservas madereras sostenibles". El programa piloto del
Brasil para conservar la selva, financiado conjuntamente por el Brasil, los Pases Bajos y el G7, ha fijado el
estndar para la participacin de ONG y habitantes
locales en las actividades de proteccin forestal.
Hay a la mano soluciones tcnicas para asegurar el
gobierno de la ley en reas de difcil acceso, en parte
gracias a los rpidos avances tecnolgicos. Los programas brasileos Proarco y Amazonia Fique Legal han
mostrado la factibilidad tcnica de detectar deforestacin ilegal a gran escala mediante la coordinacin
desensores remotos e inspeccin sobre el terreno. Empleando deteccin satelital, el Estado de Mato Grosso
se ha movido enrgicamente para perseguir a los

deforestadores ilegales. Brasil e Indonesia han usado

la Internet para publicar la ubicacin e identidad de
los transgresores de la ley".
Conclusin
Este captulo revis algunos desafos claves del desarrollo para las reas rurales durante los prximos 30 a
50 aos: ponerse por delante de la frontera con proteccin a la biodiversidad y actividades ambiental y socialmente sostenibles en reas de frontera; intensificar la
produccin agrcola, y manejar la tierra y el agua para
generar crecimiento, eliminar la pobreza rural y preparar
emigrantes para ser ciudadanos urbanos productivos.
Ponerse por delante de la frontera
En muchos pases, el avance de la frontera agrcola refleja una falla en la poltica de tenencia de la tierra, y la
carrera por derechos de propiedad conduce a fincas de
tamao excesivo, subutilizacin de la tierra y falta de
oportunidad en las reas ms favorables, ms cercanas
a las ciudades. Tambin crea incentivos para abrir nuevas tierras en la frontera.
Casi todos los resultados son negativos. En primer
lugar, debido a la distancia, el costo y la transitoriedad, la capacidad de los gobiernos para facilitar el desarrollo humano en una frontera agrcola es
extremadamente limitada (y por tanto, las gentes de
la frontera son las grandes perdedoras). En segundo
lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera agrcola
lleva a una agricultura extremadamente extensiva.
En la medida en que los valores de la biodiversidad y
el carbono no son tenidos en cuenta en la decisin
del agricultor de abrir nuevas tierras, los costos ambientales son altos. En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que la tierra marginal de frontera que se
abre hoy sea abandonada como antieconmica en el
futuro. Esto se ha vuelto ms evidente ahora ya que
las proyecciones alimentarias globales indican poca
necesidad de tierra adicional para responder al crecimiento previsto de la poblacin y los ingresos92.
Ponerse por delante de la frontera con parques, reservas y bosques maderables ayuda a ponerle fin a este
ciclo de transitoriedad y conversin de tierra de bajo
valor; estabiliza la economa de frontera; da incentivos para un desarrollo ms intensivo ms cerca de
las ciudades, y reduce la prdida innecesaria de
biodiversidad.

Intensificacin de la produccin agrcola

Intensificar la produccin agrcola e incrementar la
productividad agrcola total es crucial en gran parte
del mundo en desarrollo, en respuesta a las crecientes

106 INFORME SOBRE El. DESARROLLO MUNDIAL 2003

poblacin y demanda de alimentos. Tambin puede
ser altamente deseable. Puede reducir la presin por
la expansin hacia reas de vida silvestre y hacia las
restantes zonas de hbitat natural dentro de regiones
colonizadas (conjuntamente con iniciativas de conser vaci n) , r ed uciend o as la p r esi n so b r e la
biodiversidad. Aumenta el alimento disponible para
las ciudades y conduce a vnculos rural-urbanos dinmicos. Mayor densidad de poblacin y lazos ruralurbanos fuertes hacen que las inversiones en salud y
educacin en las reas rurales sean ms efectivas,
incrementan el potencial de empleo fuera del agro
y ayudan a los agricultores a aceptar riesgos y a
innovar. Todos estos argumentos respaldan una
poltica de tenencia que promueva granjas
relativamente pequeas, operadas por sus dueos.
En reas ms cercanas a municipios rurales y ciudades, el empleo rural ajeno al agro ser una poderosa
fuerza para diversificar el ingreso, permitiendo as asumir mayores riesgos e inversiones. Tambin puede actuar como escaln de entrada para que el trabajador
rural ingrese al empleo urbano productivo. As, los
arreglos de arrendamiento deben estimularse para permitir que los agricultores j venes que estn
comenzando tengan acceso a tierra y con frecuencia
a crdito. Los arreglos de tenencia en compaa,
e f e c t i v o s p a r a q u e l o s ag r i c u l t o r e s q u e e s t n
comenzando compartan los riesgos con el propietario
de la tierra, no deben desestimularse.
Eliminacin de la pobreza rural y preparacin de
emigrantes
En los pases en desarrollo pobres que tienen grandes sectores agrcolas, el crecimiento encabezado
por el sector agrcola tiene un poderoso efecto para
sacar a la gente de la pobreza, especialmente cuando
los ingresos y los activos del sector rural son de
a! j una manera iguales. Los pequeos propietarios
que tienen activos desarrollan voz participativa y
se convierten en agentes polticos. La historia ha
mostrado que esto genera un camino de desarrollo
inclusivo que ayuda a los pases a enfrentar
posteriores desafos. Pero lograr poner activos en
manos de los pequeos propietarios requiere buenas
polticas con respecto a la tierra y al agua. Estas
polticas tambin habilitan a los pobres para lograr
acceso a oportunidades con el fin de forjar su capital
humano y social.

El valor de los activos se eleva mediante investigacin agrcola dirigida a los pobres y mediante
me j o r e s i n s t i t u c i o n e s ag r a r i a s . E n f r i c a , e l
mejoramiento de las instituciones agrarias puede
depender de que se fortalezca primero el valor de los
activos con control del agua e infraestructura de
transporte y con un programa co ncertado para
aumentar la fertilidad. Una estimacin razonable del
co s to d e u n p r o gr a ma p ar a e xp a nd i r mo d elo s
actualmente exitosos es US$100 millones anuales
durante 10 aos. Muchos pases seguirn una estrategia
de doble va que estimula la intensificacin y la
co mer cializaci n. Esta estr ategia p r o mo ver a
tambin la investigacin intensificada para adaptar
productos bsicos a una agricultura alta en insumos
en reas productivas cercanas a transporte y mercados
urbanos, y estimulara complementos mnimos de
fertilizantes qumicos para una agricultura baja en
insumos en reas ms remotas.
En todo caso, esta estrategia exigir reformas tanto
en los pases en desarrollo como en los desarrollados.
Los agricultores de los pases en desarrollo producen en
un mercado mundial en el que barreras arancelarias y
subsidios agrcolas en todas partes pero principalmente
en los pases industrializados deprimen los precios
mundiales de los productos agrcolas ms o menos un
12%. Para muchos agricultores de pases en desarrollo
donde los costos de transporte son elevados, esto puede
traducirse en una diferencia del 50% o ms en los precios
de las explotaciones agrcolas". Asimismo, los
agricultores de los pases en desarrollo sufren de falta de
conocimiento agrcola. Corno se observ en el Captulo
4, slo el 28% de investigacin y desarrollo agrcola
pblico y privado se aplica a la agricultura tropical. El
progreso agrcola sostenido en los pases en desarrollo
requerir un compromiso a largo plazo, nacional y de
donantes, con el "tringulo de conocimiento" agrario:
investigacin, extensin y educacin superior agrcola.
Una estrategia de desarrollo basada en el fortalecimiento
de las instituciones rurales y un fuerte sector de
pequeos propietarios tambin facilitarn la emigracin
final a las ciudades. Como se discutir en el Captulo 6,
las ciudades tambin tienen que estar preparadas para
tratar con los nuevos inmigrantes.

CAPTULO 6
Cmo sacar el mximo
provecho de las ciudades
D ebido a la rpida tasa de crecimiento y al
exorbitante nmero de residentes de las zonas
ur b a n a s a q u ie ne s e s n e ces ar io p r o p o r c io nar
empleo, vivienda y servicios, las ciudades del mundo
en desarrollo enfrentan una tarea formidable. Las ciudades proveen proximidad, la cual genera externalidades, tanto positivas como negativas. Desde un aspecto
positivo, la proximidad es fuente de productividad; las
actividades industriales y de servicios emergen en las
ciudades porque empresarios y pequeas empresas
pueden compartir mercados, infraestructura, fuerza laboral e informacin. Los ahorros de costos y las ventajas de la productividad, que afluyen a las empresas
cuando stas se localizan cerca de las dems en el mismo sector industrial o de otras actividades econmicas, se derivan directamente de la proximidad fsica o,
indirectamente, de una interaccin menos tangible
entre actores econmicos (aprendizaje y trabajo en red,
conducentes a la innovacin). Sin embargo, grandes
grupos de personas y de actividades en estrecha proximidad igualmente generan externalidades negativas:
inadecuadas condiciones de salubridad, contaminacin
del aire y del agua, congestin, crimen, y as sucesivamente. Esta situacin acta como un incentivo en la
calidad de las instituciones tanto formales como
informales para garantizar externalidades positivas y
para hacer frente a las externalidades negativas.
Como se observa en los dos captulos anteriores, el
desarrollo de las zonas urbanas tendr que ser objeto de
mejor coordinacin con el desarrollo de las zonas rurales, abriendo mercados para los productos rurales,
subcontratando actividades para ampliar el empleo rural
no agrcola y ayudando a los emigrantes del sector rural
a adaptarse ms rpidamente a la vida de la ciudad. Las
ciudades y los pueblos facilitan la transformacin de la
sociedad en conocimiento, instituciones y actividad
econmica. Al agrupar a personas y actividades
diversas, las zonas urbanas ofrecen mayores
oportunidades para mejorar la calidad de vida'. Para
que las ciudades y los pueblos lleguen a ser conscientes
de las promesas de una vida mejor en particular los
pobres y los emigrantes de las zonas rurales necesitan
instituciones ms fuertes que permitan un acceso amplio a los activos y equilibrar intereses que garanticen el
suministro de los bienes pblicos. Estas instituciones son
vitales para una gobernabilidad urbana que incluya a
todos los residentes, sea receptiva a sus necesidades y

conducente al manejo cuidadoso de recursos naturales y

desechos.
En primer lugar, este captulo describe las oportunidades y los retos de la vida urbana para, a continuacin, plantear las siguientes preguntas:

De qu manera es posible crear grupos

representativos
informados
para
abordar
externalidades y prever riesgos? El suministro de
informacin, la creacin de conocimiento y la
movilizacin de intereses dispersos son bsicos para
crear grupos representativos que acten de manera
mancomunada para prever los problemas y prevenir
y manejar desastres.

De qu manera es posible equilibrar

intereses en conflicto y articular intereses dispersos
para suministrar bienes pblicos urbanos?
Previsin, voluntad poltica y un sistema de
gobernabilidad que sea responsable ante una amplia
diversidad de partes interesadas son ingredientes
bsicos para lograr compromisos confiables.

De qu manera es posible alentar la

inclusin y el acceso a los recursos bsicos para la
sostenibilidad de una ciudad? La seguridad de
tenencia y la planeacin de nuevos asentamientos
con el fin de impedir la creacin de barrios
marginales, reducirn el acceso desigual a los
recursos, otorgando, por tanto, poder a los pobres y
permitindoles convertirse en miembros productivos
de la sociedad urbana.

Qu mecanismos institucionales se necesitan

para una adecuada gobernabilidad urbana y un
desarrollo urbano sostenible? Estos mecanismos
incluyen compartir de manera apropiada la
responsabilidad y una adecuada coordinacin entre
grupos de partes

107

108 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

interesadas; amplia participacin en la planeacin
estratgica y trabajo en red entre gestores y partes
interesadas.
Las luces de la ciudad: faros de esperanza y
seales de advertencia
El creciente nmero de personas en las zonas urbanas
y el correspondiente crecimiento econmico de las ciudades y los pueblos constituyen dos experiencias
cruciales del desarrollo econmico y social (Recuadro
6.1). Las zonas urbanas ofrecen posibilidades de mayor riqueza debido a que brindan a los individuos la
oportunidad (a travs de un nmero ilimitado de mercados urbanos en funcionamiento) para desarrollar un
portafolio ms amplio y ms extenso de activos y para
lograr una mayor rentabilidad por su trabajo. Tambin existen en razn de los intereses colectivos para
compartir la cultura, el aprendizaje, la observancia religiosa y la proteccin mutua.
Con todo, a travs de las ciudades en todas las regiones del mundo existe evidencia de que los beneficios probables, tanto individuales como colectivos, no se
logran en su totalidad y, por el contrario, parecen
opacados por multitud de problemas. La inadecuada
oferta de puestos de trabajo, vivienda y otros bienes y
servicios tiene su origen en las imperfecciones de los
mercados y las polticas. Para muchos intereses ambientales y sociales, los mercados no pueden ofrecer la
coordinacin necesaria para revelar intereses y minimizar costos de transaccin. En muchos pases, los fracasos institucionales significan que los mercados son
menos eficaces de lo que podran ser, en tanto no se
desarrollan de manera adecuada las soluciones alternativas y los usos innovadores de los instrumentos del
mercado para enfrentar las amenazas al desarrollo sostenible. Este captulo no analiza la gama completa de
polticas urbanas adecuadas2. Ms bien, se enfoca en
las condiciones para crear institticiones para proteger
los activos urbanos en particular los activos ambientales y sociales porque estas condiciones arrojan luces
sobre el potencial para identificar y adoptar polticas
adecuadas y determinar la capacidad de la sociedad para
responder a futuros problemas.
La funcin de las ciudades en el desarrollo
sostenible
La poblacin urbana de los pases en desarrollo aumentar en las tres prximas dcadas (debido al incremento natural, a la inmigracin y a la nueva clasificacin
de antiguas zonas rurales) en 60 millones de personas
al ao, el equivalente a la poblacin de la Repblica
rabe de Egipto o Etiopa. Las zonas urbanas tendrn
que cumplir algunas funciones capitales para apoyar el
desarrollo nacional sostenible:

Recuadro 6.1
El punto focal de lo "urbano" en este captulo
Dos categoras de temas de discusin son pertinentes a este
Informe: el sistema espacial de las zonas urbanas en el pas y
el desempeo de las zonas urbanas. El primer tema se analiza
en el Captulo 7. El presente captulo examina la segunda
categora de aspectos urbanos-la ciudad y su gobernabilidadcomo su unidad de anlisis. Centrar la atencin en la ciudad
pone de relieve los impactos de la vida urbana (buenos y malos) y la forma en que el marco institucional pertinente, tanto
nacional como local, afecta estos resultados.
Si bien el anlisis de este captulo aplica a las ciudades y a
los pueblos, como sus contrapartes ms pequeas, el
debate gira principalmente en torno a las ciudades. En su
mayora, los beneficios de la a glomeracin y las deseconomas aparecen a medida que los pueblos se convierten
en ciudades reconocibles.
El Informe analiza oportunidades cambiantes y retos que
surgen segn la poblacin avanza a lo largo del continuo de la
magnitud del asentamiento; no obstante, no plantea que las
perspectivas de sostenibilidad son una funcin de escala. Los
asentamientos muy extensos (ciudades con una poblacin
de muchos millones de habitantes) no son necesariamente
los mejores ni los peores casos de desarrollo sostenible.
En algunos pases la calidad del aire urbano tiende a ser
peor en las ciudades de tamao mediano (poblaciones
entre 100.000 y 500.000)*.
Con frecuencia, el crimen y la vulnerabilidad al desastre se
convierten en problemas en aglomeraciones urbanas muy
por debajo de un milln de habitantes, aunque no
aumentan proporcionalmente con el tamao de la poblacin.
La congestin tiende a empeorar con el tamao de la
ciudad, pero tambin depende de otros factores como el
transporte pblico, el manejo del trfico y el espacio de
las vas.
Muchos de los beneficios econmicos de la productividad urbana, como salarios altos y mayor capital humano,
parecen tener una correlacin positiva con la poblacin
urbana, por lo menos hasta un umbral bastante amplio.
Lo que s queda claro es que la calidad de la gobernabilidad y la administracin urbana es crtica en la obtencin de
los beneficios y en la reduccin de los impactos negativos
de ciudades de cualquier tamao. Como indica el Captulo 1,
la tendencia proyectada de mayor nmero de personas (y
tal vez de cuotas de poblacin urbana) viviendo en ciudades
de gran extensin durante las prximas dcadas en los
pases en desarrollo, asignar gran importancia a la
construccin de instituciones para abordar los problemas de
esas ciudades.
Observacin basada en pases con datos ms extensos
por ciu dades. Lvovsky (2001), anexo B.

Facilitar

el cambio social e institucional,

mejorando el acceso a las ideas, al conocimiento y a
la tecnologa y creando tanto el mpetu como la
oportunidad para la innovacin.
Proveer empleo y servicios a escala suficiente
para los residentes actuales y futuros_ El empleo
producti-

COMO SACAR EL MXIMO PROVECHO DE LAS CIUDADES 109

yo es crtico, de tal manera que el descenso en las
relaciones de dependencia demogrfica que se proyecta en la mayora de los pases en desarrollo durante
los prximos 20-30 aos pueda traducirse en mayor
ahorro e inversin.
Garantizar un entorno saludable y atractivo para la
poblacin urbana, protegiendo al mismo tiempo los
recursos naturales y reduciendo los efectos nocivos
sobre regiones ms extensas y generaciones futuras.
La masiva inversin en capital social de las ciudades
que se requiere en previsin de la duplicacin de la
poblacin urbana hacia el 2030, ser decisiva para
los resultados ambientales.
Lo que permite a las zonas urbanas propender al
cambio y a una mejor calidad de vida es su escala y
densidad, as como su diversidad social y econmica.
La proximidad y la heterogeneidad convierten a las
zonas urbanas en instrumentos de conocimiento y
aprendizaje, de productividad y desarrollo de mercados y de mejores opciones y calidad de servicios. Y lo
logran en mucho mayor medida cuando las condicio nes institucionales son las correctas.
El estmulo urbano a la transformacin y a la innovacin
social. El vuelco de sociedad rural a urbana, con una
mayor socializacin entre personas distintas, transforma las actitudes y los comportamientos sociales. Revela
los lmites de los valores tradicionales y las instituciones, e intensifica las presiones a favor del cambio en la
gobernabilidad local y en las relaciones intergubernamentales. Las normas sociales tradicionales que perpetan las desigualdades para las mujeres y para ciertas
minoras, tienden a ser menos aplicadas en el entorno
urbano'. Por lo general, los hogares urbanos estn ms
motivados a limitar el tamao de la familia, en razn
de alternativas econmicas y estilos de vida.
El fermento de la vida urbana genera nuevas formas de
accin colectiva para abordar los retos que surgen.
Grupos representativos de base urbana han sido la fuerza
motriz que ha impulsado muchas de las causas ambientales pertinentes a los bienes pblicos nacionales y
mundiales creando parques nacionales, protegiendo
la biodiversidad y manejando las zonas costeras. Ms
del 90% de las ONG ambientales de China se localizan
en ciudades de la regin costera oriental relativamente
4
bien desarrollada . Un estudio reciente en Indonesia
propona que la manera ms adecuada para salvar a los
tigres era ensear a los nios urbanos sobre la especie'.
Histricamente, las ciudades han sido centros de
aprendizaje e innovacin. La creciente intensidad de
intercambios de conocimientos que surgen de la
globalizacin y la revolucin de la tecnologa de la informacin tiene el mayor impacto cuando tambin
existe la oportunidad de comunicaciones interper6
sonales . La informacin informal, o el conocimiento
tcito, importante para la productividad y las relaciones
sociales, prospera por medio de los contactos cara a
cara'. Por ejemplo, una investigacin en empresas
mexicanas demuestra que el acceso a redes informales
(almuerzos de negocios con compradores, proveedores,

competidores y funcionarios pblicos locales) tiene un

efecto significativo y posible sobre su productividad. Y
la proximidad a las instituciones de educacin superior
ofrece a las empresas oportunidades para comercializar
ideas de investigacin, con frecuencia por medio de
asociaciones universidad-empresa9.
Fuentes de productividad urbana. El empleo y los servicios urbanos se benefician de las economas de aglomeracin desde ahorro de costos y otras ventajas que
se acumulan en las empresas cuando se localizan en
cercana de otras empresas del mismo sector industrial,
o simplemente cerca de otras actividades econmicas
para compartir mercados, servicios, infraestructura,
fuerza laboral e informacin. La ventaja de productividad significa que la inversin urbana tiene fuertes efectos multiplicadores para estimular otras actividades de
gran valor. Los beneficios se extienden a las zonas rurales, que necesitan acceso a los mercados urbanos para
expandir y diversificar la produccin, tanto agrcola
como no agrcola.
Como norma, las grandes zonas urbanas son las ms
productivas, ya que permiten una mayor especializacin del uso de la fuerza laboral, mejor correspondencia entre capacidades y ocupaciones, y una gama ms
amplia de opciones de consumo para los trabajadores y
10
servicios auxiliares para los productores . En la medida en que esta mayor productividad tenga ms peso
que los mayores costos de la tierra, fuerza laboral, vivienda, y otras necesidades, la ciudad puede prosperar.
Una vez las deseconomas se tornen demasiado grandes, las ciudades de mayor tamao pueden perder su
ventaja para crear puestos de trabajo o mejorar el bienestar de los residentes, a menos que puedan delegar
algunas actividades (aquellas ms maduras y estandarizadas) a ciudades de menor tamao para abrir el espacio a otras (industrias y servicios ms innovadores y de
mayor valor) y cambiar los usos de la tierra.
Para que las ciudades cumplan su potencial como
generadores de crecimiento econmico nacional, deben garantizar que el mercado laboral no slo sea amplio sino bien integrado e incluyente con puestos de
trabajo y lugares de residencia accesibles. Una ciudad
puede mejorar su clima de inversin. Sin embargo, en
general, las ciudades slo pueden mejorar el clima
nacional de inversin si su marco global legal y regulador complementa el marco nacional para minimizar riesgos, incertidumbres y costos de transaccin a
los inversionistas. Este aspecto es de importancia particular para las empresas pequeas y del sector informal, que ofrecen la mayor parte del empleo urbano,
dependen ms fuertemente de la infraestructura y la
informacin que brinda el sector pblico y son particu-

110 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

larmente vulnerables a los fracasos institucionales y de
poltica.
Servicios ms asequibles y de mejor calidad. El mayor
campo para la competencia y la productividad en todos los bienes y servicios permite a las zonas urbanas
ofrecer beneficios a los consumidores bajo la forma de
mayor oportunidad y calidad". Pero, en particular, la
ventaja es importante para los servicios con elevados
costos fijos (rendimientos crecientes en funcin de la
escala), como servicios de educacin secundaria y superior y de salud, e infraestructura de redes". La ventaja de costos dilucida algunos de los indicadores sociales
evidentemente mejores en las zonas urbanas y en pases
ms urbanizados". Es decir, la urbanizacin tiene un
considerable impacto positivo sobre la eficacia de un
pas para alcanzar resultados en la salud y en la
educacin" . Aun cuando se requieren servicios ms
costosos para obtener beneficios ambientales y de salud (como para la eliminacin de desechos, aguas servidas, tratamiento de agua y trnsito masivo), con
frecuencia es posible justificar el costo agregado por
medio de mayores rendimientos econmicos.
La migracin en busca de opcin y cambio. A menudo, la
oferta de nuevas oportunidades y una mejor calidad de
vida es lo que atrae a los emigrantes hacia los pueblos y
ciudades (el factor atraccin). Las limitadas opciones de
empleo en las zonas rurales, ya sea debido a trastornos
agrcolas resultantes de desastres naturales y sociales, o
a la mayor productividad agrcola que reduce la
demanda de mano de obra agrcola (Captulos 4 y 5),
tambin ayudan (el factor rechazo)". Las ciudades y
los pueblos permiten a los individuos sustituir su capital humano (esfuerzo de trabajo y capacidades) por
activos naturales, financieros o fsicos de los que pueden carecer, y transformar y expandir a ritmo ms
constante sus activos en cartera de lo que es posible en
muchas zonas rurales.
Con frecuencia, quienes emigran a las ciudades estn
en mejor situacin que sus vecinos en su lugar de
procedencia'; en las ciudades reciben ms educacin y
mejores capacidades, y a largo plazo se ponen al nivel
de los residentes urbanos establecidos". Una reciente
investigacin en Amrica Latina encontr una ganancia
privada potencialmente importante como resultado de
la migracin a las zonas urbanas, en parte porque los
rendimientos para el capital humano tienden a ser mayores en estas zonas'. Un estudio del mercado urbano
del trabajo en el estado de Punjab, en India, no encontr
evidencia de que los inmigrantes permanezcan confinados a puestos de trabajo marginales y estn
9
desempleados de manera desproporcionada' . A menudo los inmigrantes consiguen trabajo,.vivienda y servicios a travs del sector informal y, con frecuencia,
dependen de redes sociales de apoyo para hacerlo (Recuadro 6.2). No obstante, los desequilibrios en la demanda y oferta de puestos de trabajo, vivienda y servicios urbanos pueden significar el aumento de la pobreza
urbana en un principio y durante largos perodos.

A corto plazo, en ocasiones el influjo de inmigrantes

puede abrumar algunas zonas urbanas, en particular
cuando el ritmo se ve agudamente acelerado por conflictos sociales o desastres nacionales. A mediano plazo, y como parte del proceso natural de desarrollo, la
migracin del sector rural al urbano y el resultante flujo de retorno de transferencia eleva los ingresos y las
condiciones de vida en ambas zonas. La migracin circular y temporal de y hacia las ciudades o pueblos ayuda a manejar el riesgo tanto para los hogares rurales
como para los urbanos". La apertura a nuevas ideas y
el aprendizaje adquirido por los inmigrantes urbanos
se transmiten a las comunidades rurales por medio de
los vnculos sociales y familiares, y a travs del uso de
remesas para incorporar la tecnologa a las actividades
21
rurales . A largo plazo, una vez se completa la transicin urbana, el crecimiento de la poblacin natural en
las ciudades, antes que la migracin rural-urbana, explica, casi en su totalidad, el crecimiento urbano. La
migracin entre ciudades continuar en respuesta a
cambiantes oportunidades econmicas.
Hacer que el medio ambiente sea eficiente para los residentes urbanos, y preservarlo para otros. La vida urbana plantea riesgos ambientales, que afectan a la poblacin
actual (en particular a los pobres) a travs de impactos
locales sobre la salud y la seguridad. Asimismo causa
degradacin del medio ambiente, con consecuencias a
ms largo plazo, ms extensas e intergeneracionales" .
Las variaciones en la incidencia y severidad relativa de
un rango de problemas ambientales a travs de
ciudades con diferentes grados de desarrollo plantean
diferencias en las prioridades de accin.
En las ciudades de bajos ingresos, menos de la mitad de los hogares tienen conexin a los servicios de
acueducto y alcantarillado, mientras el consumo per
cpita de agua es la mitad del de las ciudades con un
rango de ingreso entre bajo y mediano (Cuadro 6.2).
En las ciudades ms pobres, menos de una tercera parte de los desechos slidos se eliminan de manera adecuada; nicamente las ciudades ms ricas suministran
un tratamiento global a las aguas servidas. Reflejando
parcialmente los riesgos ambientales, la mortalidad
promedio de los nios menores de cinco aos en las
ciudades ms pobres es ms del doble de la de la siguiente categora de ingreso-ciudad, y 20 veces la de
las ciudades ms ricas.
En particular en las ciudades con bajos niveles de
desarrollo, muchos residentes enfrentan riesgos ambientales debido a sus condiciones de vida y localizacin.
Estos hogares tienen menor capacidad para pagar mecanismos de proteccin o mitigacin o para afirmar
sus reclamos de mejores servicios_ Los ms vulnerables

COMO SACAR EL MXIMO PROVECII0 DE LAS CIUDADES 111

Recuadro 6.2
Cmo las redes sociales ayudan a los pobres de sectores urbanos a manejar los riesgos y progresar
Con frecuencia se dice que las zonas urbanas carecen de capital social. Sin embargo, las redes sociales son importantes en
las estrategias de supervivencia y movilidad de los pobres urbanos y en las decisiones sobre migracin de las zonas rurales.
Los riesgos en el contexto urbano surgen principalmente de
derechos de propiedad dbiles (que pueden resultar en prdida de activos y reasentamiento involuntario), de condiciones
de salubridad inadecuadas, exposicin al crimen violento y al
desempleo u otros efectos de crisis macroeconmicas. A semejanza de sus contrapartes rurales, los pobres urbanos manejan la situacin utilizando sus redes sociales y sus activos
personales.
Las redes sociales de la ciudad se basan ms en vnculos
recprocos entre individuos y amigos, que en obligaciones familiares (como en las zonas rurales). Sin embargo, mantener
vnculos estrechos entre las redes sociales urbanas y rurales
puede resultar crucial para la preservacin de la integridad del
individuo. Al igual que en las zonas rurales, la habilidad de las
comunidades urbanas para participar en la accin colectiva es
con frecuencia decisiva para obtener los servicios pblicos. Esto
sucede principalmente en las grandes ciudades (por ejemplo,
Yakarta o Manila) donde los pobres urbanos debido a su elevado nmero y a la relativa facilidad para organizarlos representan un importante grupo poltico que tambin puede ser objeto
de manipulacin por parte de funcionarios pblicos que prometen el suministro de servicios.
Una reciente investigacin de campo en los barrios marginales de Nueva Delhi confirma que la principal fuente de riesgo
del hogar y de la base de activos de los pobladores de asenta-

mientos de ocupantes ilegales es la tenencia insegura de la

tierra. Usualmente, los barrios marginales con menor seguridad
de tenencia son los que acogen a los nuevos inmigrantes y a otros
individuos con redes sociales relativamente limitadas, quienes
son incapaces de negociar con burcratas y polticos. Las redes
sociales entre los residentes de los barrios marginales ayudan
con la supervivencia (manejo de necesidades de emergencia),
de manera similar a las redes rurales tradicionales y con la
movilidad ascendente de los individuos y la comunidad. La
transicin de un barrio marginal "no reconocido" a uno
"reconocido" permite el acceso al agua y a servicios sanitarios y a
la inmunidad contra la demolicin. De manera similar, las redes se
utilizan para progresar en el mercado laboral, ya sea a travs del
empleo en el sector formal o del empleo informal independiente.
Los habitantes de los barrios marginales tambin utilizan las
relaciones con los lderes locales para obtener estatus de
ciudadana y fortalecer su proteccin legal.
Los pobres urbanos, incluyendo los inmigrantes, avanzan de
sus redes iniciales heredadas hacia otras redes que los vinculan
con beneficios y recursos externos, ajenos a su comunidad
original. En tanto estas redes son un recurso til, las energas de
los pobres se usaran de manera ms productiva si los servicios
bsicos y la seguridad de tenencia se suministraran de manera
ms consistente y con mayor transparencia, eliminando de este
modo tanto la necesidad de negociaciones exhaustivas para
adquirir los ttulos bsicos de propiedad como la oportunidad
de buscar rentas por parte de funcionarios pblicos locales.

Fuente: Rao y Woolcock (2002).

son los nios y las mujeres, los ancianos y los incapacitados,

adems de las personas que trabajan en casa, quienes
continuamente estn expuestos a riesgos en su entorno
inmediato.
En las ciudades ms pobres, el crecimiento urbano
manejado con ineficiencia degrada los recursos naturales, en
especial las cuencas colectoras, los suelos y el medio
ambiente costero debido a la descarga de aguas negras sin
tratar, /a inadecuada eliminacin de desechos slidos y la
falta de drenaje de aguas lluvias. En contraste, muchos de
los aspectos de la degradacin ambiental en las ciudades
ms ricas, como las emisiones de gases de efecto de
invernadero de combustibles hidrocarburos, surgen de estilos
de vida que suponen un elevado consumo y el desperdicio
concomitante de los recursos naturales.
Pese a estas diferencias en la incidencia de riesgos y sus
nexos con el ingreso y el consumo, los residentes urbanos de
los pases de medianos ingresos estn sujetos a impactos
ambientales, tanto tradicionales como modernos (corno
exposicin a desechos peligrosos y contaminantes
qumicos)23. Los viajes internacionales y los cambiantes
patrones del clima mundial estn acercando los perfiles
ambientales de las ciudades en los pases industrializados y
en desarrollo al propagar algunos riesgos (de enfermedades
y desastres naturales,

respectivamente) a ambos grupos de pases. Desde el punto de

vista de la amplia gama de intereses, se requiere una
reforma institucional para proteger a los pobres y a los
activos ambientales en las ciudades, tanto en el presente
como en el futuro24.
Permitir que el potencial urbano transforme la sociedad
y mejore el bienestar, protegiendo al mismo tiempo el
medio ambiente, puede parecer ms difcil hoy para el
mundo en desarrollo de lo que fue para los pases
industrializados en etapas similares de su transicin urbana.
Por qu? Debido a las tasas ms rpidas de crecimiento de
la poblacin urbana de hoy (Grfico 6.1)
(aproximadamente la mitad por causa de la migracin y
el resto debido al crecimiento natural y a la reclasificacin
de zonas contiguas), y al exorbitante nmero de residentes
urbanos a quienes es necesario proporcionar empleo,
vivienda y servicios durante las prximas dcadas. Las
tasas de crecimiento de la poblacin urbana, en particular en
frica al sur del Sahara, no han tenido precedente aunque,
como en otras regiones, su proyeccin es a la baja. Pese a esta
desaceleracin, para el Este de Asia se proyectan casi 20
millones de nuevos residentes urbanos al ao.
Las mismas caractersticas de las zonas urbanas densidad,
escala de asentamiento y diversidad social que pueden
inducir el potencial positivo de un mayor n-

1 12 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Cuadro 6.1
Problemas ambientales urbanos y situacin de acuerdo con el grado de desarrollo de la ciudad
Sector

Estrato bajo

Estrato medio-bajo

Estrato medio-alto

Estrato alto

Servicio de suministro
de agua

Baja cobertura, elevada

contaminacin bacteriana,
cantidad inadecuada para la
higiene (elevado riesgo de
contaminacin de alimentos y
enfermedades contagiosas)

Bajo acceso por parte de

residentes pobres y
vecindarios informales

Confiable por lo general, pero

creciente demanda causa
escasez en el suministro del
recurso

Suministro adecuado pero

elevado consumo total:
cierta preocupacin con
contaminantes residuales

Saneamiento

Cobertura muy baja,

defecacin abierta en algunos
vecindarios y baja relacin
sanitarios pblicosresidentes: alto riesgo de
enfermedades diarreicas

Mejor cobertura de letrinas y

sanitarios pblicos; pero mal
mantenidos: baja cobertura
de alcantarillado

Mejor acceso a servicios sanitaros mejorados, pero todava un

elevado nmero de residentes
en las grandes ciudades no est
cubierto, especialmente en asentamientos informales; la mayor
parte de las descargas de
aguas
servidas no est tratada

Plena cobertura: la mayor

parte de las aguas servidas
reciben tratamiento

Drenaje

Inadecuado drenaje de aguas

lluvias, psimo mantenimiento: inundacin frecuente,
ocasionando alto riesgo de
vectores de enfermedades
relacionadas con el agua
(zancudos)

Un poco mejor que en el

estrato de ingresos bajos

Mejor drenaje: inundacin

ocasional

Drenaje adecuado;
inundaciones muy limitadas

Recursos hdricos

Mezcla de drenaje de agua

usada y agua lluvia hacia
cuerpos de agua limpia
causando contaminacin
bacteriana y sedimentacin

Riesgo de contaminacin de
aguas subterrneas debido a
letrinas mal mantenidas y
aguas servidas sin tratar

Pozos privados extraen el

agua subterrnea:
contaminacin severa por
causa de descargas
industriales y municipales

Altos niveles de controles de

efluentes y tratamiento para
reducir la contaminacin

Manejo de desechos
slidos

Recoleccin poco organizada:

reciclamiento por parte del
sector informal, vertimiento o
quema abiertos de desechos
mezclados: alta exposicin a
vectores de enfermedades
(ratas. zancudos)

Cobertura moderada de
servicios de recoleccin,
poca separacin de
desechos peligrosos: en su
mayora. vertederos no
controlados

Recoleccin mejo
organizada; graves
problemas pero creciente
capacidad para m a n e j o d e
desechos peligrosos:
vertederos parcialmente
controlados

nfasis mayor en reduccin

total de desechos.
recuperacin de recursos y
prevencin de desechos
peligrosos; vertederos
controlados o incineracin

Contaminacin del aire

Contaminacin del aire de

interior y del aire ambiente
por combustibles de baja
calidad para usos domsticos
y generacin de energa

Contaminacin del aire

ambiente sigue siendo seria
(pero mayor capacidad para
controlar especialmente las
fuentes industriales)

Contaminacin del aire

ambiental principalmente por
causa de vehculos (debido a
alto volumen de kilmetros
por vehculo)

Emisiones de gases de
efecto de invernadero

Muy baja per cpita

Creciente contaminacin del

ambiente por emisiones industriales y vehiculares (altas emisiones por vehculo, debido a
combustibles y vehculos ineficientes)
Baja pero creciente per
cpita

En rpido crecimiento,
debido principalmente a la
motorizacin

Muy alta per cpita

Gestin de la superficie

Aprovechamiento incontrolado

Controles de uso de la tierra

terrestre
(zonacin ambiental de
sitios frgiles y
preparacin para
nuevos asentamientos)

de la tierra; presin intensa

de asentamientos ilegales en
sitios abiertos

ineficaces o inadecuados,
que empujan a los nuevos
asentamientos hacia la periferia
urbana; alto crecimiento
continuado de la poblacin

Riesgo de accidente

Accidentes en el hogar y en
el lugar de trabajo debido a
hacinamiento, incendios

Crecientes riesgos de accidentes

industriales en el lugar de
trabajo y de trfico (peatones
y vehculos no motorizados)

Accidentes de transporte en
aumento, pero cierta
respuesta de mitigacin y
tratamiento de emergencia

Menor tasa de accidentes

industriales y de transporte a
pesar de creciente viaje
(kilmetros por vehculo).

Manejo de desastres

Los desastres naturales

producen prdida masiva de
vidas y de propiedad,
especialmente en
asentamientos en zonas
propensas a desastres: poca
capacidad para respuesta de
mitigacin o de emergencia

Un poco mejor que en el

estrato de bajo ingreso,
aunque con creciente riesgo
de desastres naturales

Creciente conciencia y
capacidad para respuesta de
mitigacin y tratamiento de
emergencia de desastres

Adecuada capacidad para

mitigacin y respuesta

Cieno grado de zonacin

ambiental

Uso regular de zonacin

ambiental; poco crecimiento
de la poblacin pero ingresos
en incremento presionan por
mayor consumo de la tierra
para los residentes existentes

Fuente: Adaptado de Leitmann (2001) y Hardoy, Mitlin y Satterthwaite (2001).

Nota: Las ciudades se agrupan por producto estimado de ciudad (ingreso promedio de ciudad calculado mediante mtodos de cuentas nacionales). La muestra es de
ciudades (incluyendo pases de la OCDE) con datos disponibles y no es estadsticamente representativa. El ingreso bajo se define como producto ciudad por debajo de
US$750 per cpita al ao: ingreso medio-bajo: US$751-2.499: ingreso medio-alto: US$2,500-9.999: ingreso alto, superior a US$10.000.

1 14 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

mero de puestos de trabajo, ms servicios y aprendizaje, igualmente crean el potencial negativo y la
necesidad de equilibrar intereses. Adems de efectos
externos, las zonas urbanas se asocian con otras
amenazas al desarrollo sostenible y a la habilidad para
vivir. Los problemas del uso de la tierra y la capacidad
de acceso (incluyendo la congestin) impiden la
utilidad, inclusividad y disfrute de la vida urbana, en
tanto la inseguridad fsica es el resultado de riesgos
inadecuadamente manejados de desastres naturales,
crimen y violencia. Todos estos problemas afectan a los
pobres aun a medida que reducen el bienestar de todos
los residentes urbanos.
En principio, ninguna de estas amenazas se origina
en la tasa de urbanizacin, el tamao de la ciudad o la
carencia de recursos fiscales o de otro tipo si bien estos factores (y otros como la geografa, la cultura local
y el legado histrico) pueden hacer que los problemas
sean ms difciles de manejar. Independientemente de
su tamao o ingreso, las ciudades no deberan soportar
deseconomas debilitantes (vase Recuadro 6.1). Shangai,
una de las zonas urbanas ms extensas del mundo en
uno de los pases ms pobres, dedica ms del 3% de su
PIB a la proteccin ambiental. Y se las ha ingeniado
para obtener mejores resultados (espacios verdes, mejoras en la calidad del aire y tratamiento de aguas servidas) que la mayora de las dems ciudades de pases
en desarrollo".
En muchos pases, el crecimiento de la pobreza urbana, puesto en evidencia en particular por el incremento de las poblaciones residentes en condiciones
ambientales en extremo inadecuadas, es, en parte, un
reflejo de las presiones sobre los limitados recursos de
la ciudad". Igualmente subraya los fracasos de las instituciones y su falta de receptividad a ciertos grupos. A
medida que la urbanizacin termina, las tasas de crecimiento sern ms lentas y se reducir la presin sobre
las ciudades. Sin embargo, recuperar varias dcadas no
es satisfactorio. En este momento es cuando se requieren medidas para acelerar la tasa de mejoramiento de
las ciudades y evitar hacer ms costoso cerrar las brechas en el futuro. En la actualidad existen opciones
tecnolgicas e institucionales que deben ser objeto de
mayor anlisis.
Para que las ciudades hagan un aporte significativo
al desarrollo sostenible, deben maximizar las externalidades positivas, minimizando al mismo tiempo las
negativas. El impacto econmico y social favorable de
las ciudades puede superar la "huella ecolgica de las
ciudades'. Estas pueden entrar en crculos viciosos o
virtuosos que llegan a reforzarse a s mismos y, con
frecuencia, en la innovacin institucional es posible encontrar desencadenantes del cambio. Un catalizador
institucional clave la informacin puede incrementar los beneficios urbanos y reducir las deseconomas y
los riesgos.

Construccin
de
grupos
representativos
informados para abocar efectos externos y
anticipar riesgos
La concentracin espacial de gente y actividades econmicas en las zonas urbanas origina efectos externos
con impactos significativos sobre los residentes, y crecientemente sobre poblaciones ms amplias en el mbito regional y global. La movilizacin para la accin
con el fin de resolver este tipo de problemas (por ejemplo, la contaminacin) exige que las partes afectadas
logren tener acceso a informacin confiable sobre costos y beneficios y puedan percibir un inters comn
para encontrar una solucin. La creacin de grupos representativos eficaces puede ser ms difcil cuando los
impactos son inciertos e infrecuentes, como en la mitigacin de desastres. Los avances en la tecnologa y el
conocimiento ayudan, y los gobiernos locales y nacionales deben cumplir una importante funcin de
liderazgo en ambos casos.
Informacin confiable e incentivos; control de la
contaminacin del aire
La contaminacin del aire genera elevados costos sociales y econmicos. En muchos pases en desarrollo y
en transicin, el dao alcanza entre el 4 y el 6% del
ingreso urbano, y tiene graves consecuencias sobre la
salud humana. Cada ao, entre 500.000 y un milln
de personas mueren prematuramente debido a la contaminacin del aire, por problemas respiratorios inducidos". Las emisiones de los vehculos ocasionan el dao
ms grave a la salud humana porque ocurren cerca al
nivel del suelo y en centros densamente poblados, mientras las fuentes de chimeneas dispersan los contaminantes de manera ms extensa y a alturas superiores".
Los residentes urbanos en pases de ingresos bajos y
medios estn ms expuestos (muy por encima de las
pautas de la OMS) a algunos contaminantes
localiza dos del aire, como las partculas suspendidas,
que sus contrapartes en pases de alto ingreso, aun
cuando estos ltimos consumen ms energa per
cpita.30.
A medida que se industrializan, se motorizan y se enriquecen, los pases no tienen que sufrir el deterioro de la
calidad del aire. Muchas tecnologas y comportamientos
para reducir la contaminacin del aire urbano son eficientes y de costo mnimo, aun a niveles bajos de desarrollo
econmico y de limitada capacidad institucional, siempre
y cuando exista compromiso poltico y conciencia de los
ciudadanos31. Mientras, por ejemplo, la accin de los pases industrializados para eliminar la gasolina con plomo
tom una dcada para ponerla en prctica, compartir el
conocimiento y demostrar soluciones aplicables han permitido a los pases desarrollados erradicar mucho ms rpidamente este tipo de combustible (Captulo 7).
Institucionalmente, es ms fcil reducir las fuentes
estacionarias de contaminantes del aire urbano (inte-

COMO SACAR MXIMO PROVECHO DE LAS CIUDADES 1 1 5

reses concentrados) que reducir las fuentes mviles (intereses dispersos), debido a que hay menos contaminantes". El hecho que el suministro de combustible
fuera la principal fuente de plomo aerotransportado,
facilit a los pases poner en prctica su eliminacin por
medios administrativos. La presin de una opinin pblica informada ha sido ms decisiva para hacer que los
gobiernos refrenen otros tipos de contaminacin y para
motivar la promulgacin de leyes u otras acciones. En
China, la poblacin urbana educada ha sido una fuerza
importante para este tipo de reformas. Pero la buena
disposicin del gobierno nacional para poner al alcance
de la poblacin informacin sobre los costos de la salud
y los riesgos constituy una condicin previa esencia133.
Reducir las fuentes mviles de la contaminacin y los
vehculos de alto consumo de gasolina resulta ser un reto
mucho mayor debido a que los grupos de ingreso medio
y medio-alto son los beneficiarios de mayor nmero de
viajes en automotores, y la principal fuente de crecientes emisiones con un impacto global y regional. Estas
partes interesadas constituyen un grupo de inters ms
influyente que el pblico en general, y especialmente
mucho ms que los pobres que sufren la contaminacin
resultante y los riesgos de accidente. La accin colectiva
para reducir los gases que producen el efecto de invernadero (especialmente CO2) se complica an ms debido al carcter no local y a ms largo plazo de los daos.
El crecimiento de la propiedad de vehculos automotores en los pases en desarrollo podra derrotar los
avances logrados en la eficacia de los combustib les o
de los vehculos_ Por tanto, las aproximaciones eficaces
para reducir la contaminacin causada por el transporte
involucran una serie de intervenciones a diferente escala
(local, nacional y global), que forman parte de las estrategias integradas de transporte analizadas ms adelante". Estas medidas incluyen mejor informacin sobre
niveles y fuentes de, y daos causados por, contaminacin, campaas educativas, sistemas de incentivos (incluyendo la aplicacin de impuestos a vehculos y
combustibles) y medidas tecnolgicas, como remplazar
los vehculos con alto kilometraje y muy contaminantes e
instalar regmenes computarizados de inspeccin y
mantenimiento.
Es igualmente necesario manejar la oferta y la demanda a travs de los sistemas de transporte, por medio de mejor transporte pblico, condiciones mejoradas
para el transporte no motorizado, manejo del trfico,
medidas para reducir el trfico" y el cobro de tasas a
los usuarios de vas y vehculos. Estas medidas requieren coordinacin entre jurisdicciones dentro de las zonas urbanas y entre niveles de gobierno36
Creacin de grupos representativos para el manejo del
agua potable y de las aguas servidas
Si bien la eliminacin inadecuada de las aguas residuales
en el mbito del vecindario tiene impactos negativos
inevitables, con frecuencia una capacidad organizativa
dbil para la accin colectiva limita las soluciones. La
innovacin tecnolgica, alentada por una asociacin

profesional de ingenieros civiles progresistas, hace diez

aos sustent la introduccin en Brasil de un enfoque
de bajo costo de redes de alcantarillado poco profundas y de pequeo calibre. Comparado con los sistemas
convencionales, este alcantarillado comunal reduce a
la mitad los costos de inversin, aunque requiere un
fuerte compromiso de los hogares para su mantenimiento por parte de toda la colectividad. Los sistemas
de alcantarillado comunales han funcionado bien cuando esta colaboracin ha sido sostenida y los hogares
participantes han sido conscientes de su responsabilidad. Pero dado que puede resultar difcil comprometer
a los hogares individuales para que participen, un arreglo institucional ms organizado, a travs de asociaciones comunitarias que contrataran el trabajo de
mantenimiento, est en consideracin para cualquier
extensin futura del sistema37.
En tanto las comunidades y las ONG pueden trabajar
juntas para proveer instalaciones sanitarias a hogares y
vecindarios por igual, los costos sociales son menores y los
beneficios mayores si la eliminacin y el tratamiento de
las aguas servidas cubren toda la ciudad. Pocas ciudades
de los pases en desarrollo tratan sus aguas servidas, lo
cual aumenta la contaminacin de los cuerpos de agua ro
abajo y la degradacin de frgiles ambientes costeros.
Como los costos de inversin son elevados y las zonas de
impacto se pueden extender a lo largo de muchas jurisdicciones, las soluciones requieren colaboracin entre los
gobiernos locales y entre niveles de gobierno.
Los cargos de contaminacin del agua han sido mucho menos eficaces para lograr que las municipalidades reduzcan sus emisiones, que para los contaminantes
industriales y de base agrcola. El Sistema de Cubierta
Tapn Carga de Cuencas Colectoras, de Colombia, ha
llevado a los industriales a reducir los efluentes, aunque
dos terceras partes de los gobiernos locales, causantes
del 70% de la contaminacin del agua, no han sido
receptivos". Se necesitar una creciente demanda
pblica de mejor calidad del agua para presionar por
estos cambios, ayudada por el crecimiento del ingreso
y una gestin adecuada del sistema hdrico para reducir el desperdicio del recurso y sustentar rentas netas,
dado que el tratamiento es muy costoso.
Tanto para la contaminacin del aire como del agua, la
conciencia del pblico y la presin de los ciudadanos
sobre los gobiernos y los generadores de contaminacin son, posiblemente, los factores ms importantes
que impulsan la reforma ambiental frente a los intereses arraigados o a la indiferencia oficial. La democratizacin poltica y la libertad de asociacin pueden ser el
catalizador para lograr que grupos de partes interesadas dispersas sean conscientes de sus problemas cornunes y de su fortaleza colectiva (Recuadro 6.3)

1 1 6 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 6.3
Reforma poltica y alianzas de partes interesadas derrotan la contaminacin
A finales de los aos setenta, la prensa brasilea castig a la
ciudad de Cubatao, en el Estado de So Paulo. Brasil, como el
"valle de la muerte", debido a la extrema contaminacin industrial de su agua, aire y suelos, que haba ocurrido durante dcadas de dictadura militar_ La gente pobre viva en medio de los
vertederos de desechos txicos en una zona igualmente propensa a los desastres naturales. En 1983, Cetesb, la entidad
estatal encargada de la proteccin del medio ambiente, dio inicio a un programa de control de la contaminacin que logr
reducir de manera significativa los niveles de contaminacin en
un plazo inferior a diez aos. La entidad logr desafiar la posicin privilegiada de intereses industriales consolidados y hacer
que los industriales cargaran con casi todos los costos del control dela contaminacin.
Cmo se logr? Una asociacin ciudadana de "vctimas de
la contaminacin y malas condiciones de vida" (APVM) enfoc
el debate pblico en el costo humano de la contaminacin y
atrajo el respaldo generalizado a la reforma. A la vez que el programa recibi el apoyo a alto nivel para el mejoramiento ambiental en el gobierno estatal y con el respaldo de la

opinininternacional, tres cambios en el mbito nacional a

comienzos de los aos ochenta fueron claves: la transicin a
la democracia que permiti el surgimiento del activismo
social independiente, las elecciones libres en el mbito estatal y
la eliminacin de la censura a los medios.
En la ejecucin del programa, Cetesb se bas en un marco
legislativo apropiado y en su condicin de nica entidad con
el mandato y el conocimiento experto para el control de la
contaminacin en el Estado. Con todo, la limpieza
ambiental de Cubatao fue posible nicamente despus de
que los cambios en las reglas polticas del juego significaron
que los burcratas progresistas pudieron aliarse con
ciudadanos informados para retar a las poderosas elites
econmicas que haban obstaculizado anteriores esfuerzos
en favor de la reforma. La experiencia de APVM forj una
identidad colectiva entre los residentes injustamente
tratados que los impuls a actuar y fijar nuevos trminos
para una relacin de colaboracin entre los ciudadanos y
los poderes econmicos de la ciudad.
Fuente: De Mello Lemas (1998)-

Movilizacin de intereses dispersos para prever

los problemas. P revenir y manejar los desastres
Los desastres urbanos (naturales e industriales) pueden ser causa de enormes prdidas de vida y significar
considerables costos econmicos y financieros. Estos
desastres son especialmente devastadores para los pobres, quienes, con frecuencia, viven y trabajan en condiciones precarias. El impulso hacia la mitigacin se
incrementa a medida que los efectos de los desastres, y
los costos de los fracasos para emprender acciones, llegan a ser ms inmediatos y ms ampliamente percibidos. Se requieren instituciones capaces de motivar la
accin antes de la crisis y compartir de manera equitativa los costos y beneficios de medidas preventivas entre los ciudadanos. La mitigacin del riesgo exige
mejorar el conocimiento, crear grupos interesados en
reducir los riesgos, y fortalecer las instituciones y las
asociaciones entre diferentes niveles del gobierno y del
sector privado.
El cambio climtico y los desastres naturales estn
estrechamente relacionados. El calentamiento global,
que se calcula elevar los niveles del mar hasta en 0.8
metros en este siglo", es particularmente amenazador
para las ciudades costeras donde se localizarn la
mayora de las megaciudades de los pases en desarrollo
4
para el ao 2025 '-- as como para los pequeos
Estados isleos''. Eventos relacionados con el clima,
que afectan directamente las zonas urbanas, incluyen
inundaciones, deslaves, inversiones trmicas, huracanes y marejadas de tormenta. Gran parte del costo econmico y humano golpear en la frontera que avanza
entre el medio ambiente construido y la naturaleza en
las ciudades de los pases en desarrollo, las cuales
tambin sirven como zonas de recepcin para los
refugiados ambientales.

Aunque, anualmente, los terremotos reclaman menos vidas que los eventos relacionados con el clima,
entre 40 y 50 de las ciudades de mayor crecimiento de
los pases en desarrollo se localizan en zonas ssmicas 43. La
exposicin a este tipo de riesgos y la reducida capacidad
para suministrar servicios bsicos despus de una crisis,
pueden poner en peligro el atractivo de una ciudad como
lugar para emprender actividades comerciales.
Construccin de conocimiento. El conocimiento sobre los
riesgos puede ser escaso o nulo, aun entre los residentes de mayor riesgo; no obstante, el conocimiento de
la comunidad acerca de los riesgos fsicos es fundamental para los esfuerzos de mitigacin. Evaluaciones integrales de vulnerabilidad, con utilizacin de sensores
remotos, imgenes por satlite, simulaciones de estimaciones de riesgo y prdida, pueden ayudar a documentar y reducir la vulnerabilidad fsica, social y
econmica. Cambiar la infraestructura fsica y tcnicas
innovadoras para refaccionar los edificios pueden . mejorar la prevencin de desastres. Lo mismo pueden lograr mtodos "blandos" (no fsicos) no estructurales:
los que aumentan la informacin sobre riesgos, crean
nuevo conocimiento, construyen la capacidad de las
instituciones y capacitan y acrecientan la conciencia de
los encargados de la toma de decisiones y de las comunidades en riesgo.
Calcular las prdidas puede ser til para la preparacin del aspecto financiero. Memphis, Tennessee,
calcul un costo equivalente a 500.000 de dlares para
refaccionar las estaciones de bombeo de agua para hacerlas resistentes al desastre en comparacin con 17

COMO SACAR EL MXIMO PROVECH0 DE LAS CIUDADES 117

millones de dlares que costara cambiar cada bomba
y 1.4 millones de dlares por cada da que el sistema
estuviera fuera de servicio". Pero los pases en desarrollo rara vez tienen un estimativo de costos bien documentado, especfico a la localizacin y a los riesgos de
las medidas duras y blandas (fsicas y no fsicas) de
mitigacin. An ms escaso es el estimativo de costos
utilizado de manera sistemtica para la educacin pblica. Sin una poblacin educada, por lo general las
decisiones colectivas sobre polticas de desastre son
dominadas por miembros ms ricos de la comunidad.
Sus prioridades pueden diferir considerablemente de
las de los pobres, quienes arriesgan una cuota ms grande
de sus activos en un desastre'''.
Crear incentivos y grupos interesados en la reduccin del
riesgo. Fuertes proponentes de prevencin de desastres
son indispensables para las estrategias de mitigacin,
as como la voluntad politica para dirigir cambios en la
reglamentacin y apropiaciones financieras. Con recursos limitados, los pases en desarrollo deben depender
de asociaciones de todos los actores. En los Estados
Unidos, la prevencin de desastres se inici con coaliciones de cientficos, organizaciones de asistencia
de emergencia, asociaciones de profesionales y otros
grupos cvicos que presionaron a los gobiernos para
financiar trabajo de investigacin y estrategias de mitigacin de riesgos. Este movimiento recibi impulso
cuando la Federal Emergency Management Agency
(FEMA), con el respaldo de un mandato federal e
incentivos, tom la delantera y foment iniciativas locales y estatales (como los Proyectos regionales de Preparacin de Terremotos en California), aunque continu
trabajando por medio de asociados cvicos y profesionales.
El pblico necesita decidir acerca de niveles aceptables de riesgo, comparando los beneficios inmediatos
de los gastos en otras prioridades sociales con los beneficios aplazados de prdida reducida de vidas y costo de
reemplazo de activos posterior a un desastre po tencial. Estas interconcesiones se pueden aminorar
cuando incentivos bien diseados cambien el comportamiento privado para ayudar a prevenir los riesgos.
Entre los ejemplos se incluye reducir las primas de seguros sobre la propiedad residencial, cuando se tomen
medidas bsicas resistentes al riesgo, ofreciendo seguro
de desastres con estricta aplicacin de las estipulaciones
de las normas para la construccin u ofreciendo
franquicias tributarias o subvenciones para mitiga cin" . Los residentes pobres, para quienes los seguros
o los incentivos de base tributaria no son prcticos, se
beneficiaran de la planeacin urbana tendiente a impedir el desarrollo de barrios marginales, de la zonificacin
ambiental aplicable en las ciudades y del reasentamiento combinado con mejoramiento con base en la
comunidad y sistemas de regulacin de tenencia de la
tierra (analizados ms adelante).
Los desastres recientes pueden alentar a los pases a
emprender algunas de estas medidas y a inculcar una
manera de pensar a ms largo plazo. Despus del terre-

moto de enero de 2001, que mat 15.000 personas, el

estado Gujarat, en India, est intentando crear instituciones para el manejo eficaz de desastres. Ese estado tiene una nueva autoridad para el manejo de desastres que
coordina todos los aspectos de la respuesta, trabaja con
las ONG, el sector privado, las universidades, comunidades locales y facilitadores externos. El programa incluye preparacin previa al desastre y respuesta posterior
al desastre, reconstruccin y prevencin de desastres. Se
estn introduciendo incentivos para crear grupos interesados en la prevencin de desastres capitalizando la mayor conciencia de la poblacin y su disposicin al cambio.
Adaptacin al cambio climtico. La adaptacin al cambio climtico puede ser ms difcil, ya que los riesgos
aumentan de manera gradual y menos visiblemente,
pero no menos urgentemente". Las ciudades costeras
y otros centros de poblacin (especialmente los pequeos estados isleos) tendrn que invertir en barreras de
proteccin y tal vez trasladar residencias y servicios
pblicos esenciales por medio de un repliegue organizado. Las prioridades de esta adaptacin deben asignarse a la construccin de zonas y de infraestructura,
que de todas maneras requieren atencin urgente, como
los asentamientos informales vulnerables y sistemas de
saneamiento y drenaje que ya no dan abasto. Los gastos
de adaptacin constituirn una carga significativa sobre
el sector pblico, las compaas privadas que
suministran servicios pblicos y, de manera indirecta,
sobre la economa urbana. Los residentes de bajos ingresos que viven en condiciones de mayor riesgo requerirn asistencia particular.
Equilibrio de intereses para suministrar
bienes pblicos urbanos
Las zonas urbanas pueden mejorar y enriquecer la integracin social por medio del suministro de bienes pblicos y servicios culturales y ambientales. El logro de
estos beneficios requiere que las instituciones canalicen
los intereses dispersos de un pblico pluralista para
dar expresin al valor social del acceso equitativo a los
bienes pblicamente proporcionados y para identificar
las necesidades futuras en urbanizacin y reaprovechamiento de tierras y algunas veces para superar poderosos intereses creados. Con el fin de suministrar otros
bienes pblicos urbanos se necesitan mecanismos similares para equilibrar intereses en conflicto (para un
sistema de transporte bien integrado, y eliminacin
higinica de desechos slidos)" y para expresar intereses dispersos (en el caso del drenaje). Previsin, voluntad poltica y un sistema de gobernabilidad responsable
ante una amplia gama de partes interesadas son ingredientes clave para el logro de compromisos confiables.

1 1 8 I N F O R M E S O B R E E l . D E S A R R O L LO M U N D I A L 2 0 0 3
Equilibrio entre los intereses privados 3,pblicos
en el uso de la tierra y compromiso con prioridades
de inters pblico
El reto de prever el crecimiento de la poblacin urbana
radica en enfocarse en los aspectos social, ambiental y
econmicamente ms importantes de los futuros usos
de la tierra, y comprometerse con la ejecucin confiable
de estas opciones pblicas. Los nuevos asentamientos
en o cerca de las zonas urbanas existentes requieren las
siguientes acciones:
Reservar derechos de paso para arterias de transporte
primario
Proscribir el asentamiento o urbanizacin de zonas
no adecuadas debido a su fragilidad ambiental o
vulnerabilidad a desastres (laderas empinadas, zonas de inundacin) y proteger recursos ambientales
frgiles (cuencas colectoras urbanas, humedales)
Reservar zonas para servicios pblicos, especialmente
parques, o desarrollar otros espacios pblicos con
valor social y cultural.
Esta labor debe tener en cuenta la oferta y la
demanda incipientes y evitar determinar en exceso el
futuro de la ciudad. Un problema frecuente es que los
planes maestros de la ciudad pueden excluir del desarrollo urbano sitios importantes de gran valor, en especial en la periferia, dejando al mismo tiempo de
separar sitios ambientalmente vulnerables o en riesgo
de una forma carente de fuerza ejecutiva. Aunque la
expansin urbana hacia zonas agrcolas puede suponer
interconcesiones reales de bienestar social, gran parte
de la denominada zonificacin agrcola alrededor de
las ciudades no est actualizada. Pasa por alto los mayores beneficios econmicos y fiscales de los usos de la
tierra urbana y alienta oportunidades de corrupcin y
especulacin. A menudo las municipalidades urbanas
tienen mucho menor participacin en la toma de decisiones sobre conversin de la tierra en la periferia que
los gobiernos nacionales o las elites poderosas.
Para identificar los lmites mnimos, de alta prioridad y con fuerza ejecutiva respecto del uso de la tierra,
primero que todo las instituciones locales deben identificar los resultados socialmente deseables para el desarrollo urbano (como cules son las zonas ambientalmente
sensibles que se deben proteger recurdese el ejemplo de Catskill en el Captulo 2 y cunto espacio verde se debe apartar) y luego comprometerse de manera
confiable con el logro de esos resultados. En Conakry,
Guinea, a comienzos de los aos ochenta, la municipalidad desarroll un plan estructural bsico para la ciudad. Trece aos despus de que se adopt el plan para
construir las vas y las redes de infraestructura primarias esenciales para la movilidad y la productividad urbanas, casi todas las redes se han instalado. Ahora el
enfoque de la ciudad se dirige a mejorar vecindarios
densamente poblados suministrando vas internas y
secundarias conectadas a esta red y servicios municipales bsicos (drenaje y recoleccin de desechos slidos), como parte de un programa integrado que cubre
toda la ciudad.

Reurbanizacin de los bienes pblicos. La vitalidad social

y econmica de las ciudades se ve fortalecida por el
fomento y proteccin de sus caractersticas culturales,
el desarrollo de espacios pblicos y otros servicios pblicos como activos sociales equitativos, y por la conversin a nuevos usos de tierras y frentes de agua
abandonadas y degradadas. Grupos cvicos y empresarios privados pueden alentar esta accin colectiva, pero
con frecuencia se requieren la asociacin formal y el
liderazgo poltico de los gobiernos local y nacional.
El legado histrico de una ciudad y la cultura social
arraigada en sus vecindarios y estructuras constituyen ac49
tivos valiosos . Son necesarias la visin y la voz de intereses dispersos y futuros con el fin de dar la debida
importancia a estos valores intangibles, para contrarrestar las presiones al reedificar y modernizar para usos comerciales o de altos ingresos, y para evitar la degradacin
gradual del medio ambiente construido, debida a las necesidades de los pobres de lugares a precios asequibles para
vivir. A comienzos de los aos ochenta, las autoridades de
una histrica ciudad de China, Ping-yao, casi demuelen la
antigua muralla de la ciudad para construir una amplia
avenida. Las protestas de los acadmicos y de los residentes,
con ayuda de funcionarios y de los medios de comunicacin
en otros lugares de China y el extranjero, persuadieron a las
autoridades de localizar estos nuevos desarrollos urbanos
por fuera de la ciudad antigua. El deterioro econmico de la
ciudad se ha frenado y ahora sta goza de una nueva distincin para el turismo como la nica ciudad de China protegida dentro de las viejas murallas de la ciudad".
El uso y nuevo uso de los espacios pblicos ofrecen una
oportunidad para aprovechar los recursos naturales de una
ciudad preservando o creando parques, callejuelas y plazas arquitectnicamente singulares y frentes de agua. Estos servicios pblicos urbanos son parte de la cartera de
activos de una ciudad y el acceso amplio a ellos mejora el
bienestar y fortalece el capital social, ya que pobres y ricos
pueden disfrutarlos por igual. En las ciudades de rpido
crecimiento del mundo en desarrollo reservar espacios
abiertos exige un fuerte compromiso (defensa de la causa) y
pensamiento progresista para abogar en nombre de estos
intereses dispersos. Un ex alcalde de Bogot vio en los
cientos de kilmetros de canales de drenaje que cruzan la
ciudad una forma de conectar todos los parques de la ciudad convirtiendo estos canales en caminos y ciclorrutas.
Pese a la resistencia de algunos sectores, la ciudad hizo
realidad esta visin, creando una de las rutas para peatones ms extensas del mundo, bordeadas de rboles, iluminacin, esculturas al aire libre y bancas, y conectando
algunos de los vecindarios ms pobres de la ciudad con
campos de golf y parques''.

C O M O S AC AR E L M X I M O P R O VE CH 0 DE L AS CI U D AD E S 1 1 9
Para una ciudad, la recuperacin de lugares degradados y estructuras abandonadas puede representar
muchos beneficios. Para la renovacin de estos lugares, vencer las barreras institucionales y financieras es
fin
importante a de mejorar las zonas urbanas deprimidas ambientales y sociales de las zonas aledaas y de
impedir la fuga de nuevas inversiones hacia la periferia
urbana. La amplia experiencia de los pases industrializados subraya los beneficios sociales y econmicos cuando estas zonas deprimidas se recuperan como parte
integral de los procesos de renovacin de vecindarios".
Las asociaciones de inversin pblica y privada requieren marcos legales explcitos relativos a los derechos a
la propiedad, riesgos compartidos y asignacin de la
responsabilidad de la limpieza de la contaminacin. En
Budapest, los intentos por identificar un programa de
reurbanizacin para la siderrgica Scepel, en una isla
en el ro Danubio en el centro de la ciudad, se han
atrasado debido a las dificultades de las negociaciones
con ms de 200 propietarios del lugar, el cual fue privatizado a toda prisa durante la transicin postsocialista.
Para la renovacin urbana, el liderazgo y la previsin resultan clave. A mediados de los aos ochenta, el
alcalde de Estambul lider un programa para limpiar
un brazo del Bsforo, conocido como Cuerno Dorado,
que se haba convertido en un lugar putrefacto por causa del vertimiento de aguas servidas y desechos slidos. Este programa parte de una cuantiosa inversin
en el alcantarillado metropolitano para ampliar los servicios sanitarios a cerca de 300.000 residentes de bajos
ingresos y tratar el agua de la municipalidad tambin
traslad a otros lugares las industrias y bodegas contaminantes. Se ha restaurado la calidad del agua del Cuerno Dorado. Ha resurgido la actividad recreativa y
turstica. Y la inversin pblica y privada ha rejuvenecido los activos culturales e histricos de la zona".
Equilibrio de intereses en contlicto en razn
de la facilidad dle acceso'
El transporte urbano tiene estrecha relacin con el desarrollo de la urbanizacin y, conforme las ciudades crecen, puede ser causa de externalidades, tanto positivas
como negativas. El transporte urbano se entiende mejor
como parte de estrategias urbanas integradas que pueden
servir a los intereses de todos los grupos de usuarios
(entre ellos los pobres, las mujeres y los impedidos para
movilizarse) y prever necesidades de largo plazo que no
tienen quin abogue por ellas. En las economas en
transicin, la mayora de las ciudades estn
suficientemente pobladas como para soportar un transporte pblico a gran escala", y a menudo incluyen (dependiendo de las condiciones fsicas y climticas) la
movilizacin a pie y en bicicleta como importantes mtodos de transporte. Es importante que se desarrollen
instituciones que equilibren y otorguen la debida importancia a estos intereses. Y dado que la motorizacin

todava se encuentra en una etapa incipiente, es probable

que surja una estrategia de transporte urbano en un
contexto institucional tal que su enfoque se dirija a equilibrar las vas y los automviles privados con otras alternativas dentro de una perspectiva urbana ms amplia.
Una de las externalidades negativas ms importantes del sector urbano es la congestin del trfico. Conforme las ciudades crecen y se enriquecen, l a propiedad
y el uso de vehculos aumentan con mayor rapidez que
el espacio de vas disponible. La ampliacin del espacio
de vas tiende a alentar un mayor uso de vehculos, de
manera que el desequilibrio contina. La experiencia
indica que la construccin de ms vas no es el camino
hacia un futuro libre de congestiones. Lo ms importante
es el uso y el manejo del espacio destinado a vas; por
ejemplo, el espacio se debe organizar jerrquicamente
para separar los flujos de trfico para fines distintos.
Desde un punto de vista poltico, manejar la demanda a
travs de impuestos y cargos por impacto sobre la
construccin y el uso de las vas, resulta mucho ms
difcil una vez se consolida la dependencia del
automvil. Para poder funcionar con eficacia, las ciudades requieren una cantidad mnima de espacio para
la circulacin relativa a su tamao, y reservar desde un
principio los derechos de paso para las principales rutas
de transporte es esencial para una efectiva planeacin
urbana 56 . Como quiera que las ciudades se van desarrollando de manera ms densa, y las inversiones comienzan a ser cuantiosas y "voluminosas", y los costos
de infraestructura del transporte aumentan considerablemente, es necesario prever con anticipacin los requerimientos de la demanda real.
Si bien los costos ambientales y de eficiencia de la
motorizacin y congestiones de trfico relacionadas
atraen grupos de presin que se hacen or (y con frecuencia en conflicto), polticamente hablando, los intereses de los pobres no se expresan tan bien". Con
todo, los pobres pierden cuando el predominio del trfico de los vehculos privados socava el respaldo al transporte pblico y el espacio para opciones no motorizadas.
Los pobres se ven ms restringidos en su movilidad y,
como peatones, son vctimas de la mayora de los accidentes de trfico. Con frecuencia, las vas de alta velocidad dividen los vecindarios de bajos ingresos,
aumentando el ruido y la contaminacin a nivel del
suelo. Por ejemplo, durante la construccin del sistema de autopistas interestatales en los Estados Unidos, en
los aos cincuenta, el criterio de planeacin para
seleccionar los lugares "menos costosos" fue origen de
intrusin no solamente en zonas ambientalmente frgiles (humedales, etc.), porque el valor de mercado
de la tierra era bajo, sino tambin en los vecindarios
urbanos ms pobres, separndolos del resto de la ciudad
y acelerando su deterioro. El masivo gasto pblico en el
sistema de autopistas, desequilibrado por el con-

12 0 I N F O R M E S O B R E E L D E S A R R O L L O M U N D I A L 2 0 0 3
tinuo apoyo a otros sistemas de transporte, aceler la
fuga de residentes urbanos ms pudientes hacia los
suburbios y la cada de la economa de antiguas zonas
urbanas deprimidas, aumentando problemas sociales
persistentes en las ciudades de los Estados Unidos.
Las estrategias de transporte urbano dirigidas a la
movilidad de todos los residentes, no de unos pocos
simplemente, para hacer el transporte ms sostenible
desde una perspectiva ambiental, social y econmica,
implican diversas medidas equilibradas:
Manejar la infraestructura vial existente para mejorar
el flujo del trfico y reducir la velocidad alrededor de
zonas densamente pobladas.
Otorgar la debida importancia a los efectos de impactos y trfico inducidos sobre el transporte no
motorizado y el medio ambiente cuando se evalen
nuevos proyectos viales.
Internalizar los costos sociales del uso de vas modificando las tasas de impacto que se cobran a los urbanizadores para financiar nuevas vas, introduciendo
la fijacin de precios por congestin de vas (o algn
sustituto) y cobrando los costos sociales plenos del
estacionamiento.
Mejorar la viabilidad del transporte pblico dando
prioridad a los buses en carriles restringidos, garantizando la adecuada financiacin y mejorando la eficacia operativa por medio de la competencia regulada.
Proteger a los peatones y a los usuarios del transporte no motorizado proporcionando rutas seguras
para peatones y ciclorrutas.
Suministrar transporte masivo por tren en las
ciudades muy grandes con alta demanda de
transporte, donde este sistema tambin pueda servir a
los usuarios de bajos ingresos, como en algunas
ciudades de Amrica Latina.
La planeacin y la administracin del transporte exigen equilibrar intereses en conflicto en un entorno de
incertidumbre y riesgos. Muchas decisiones tienen impactos a largo plazo y elevados costos, as que se requiere una coordinacin entre los diversos sistemas de
transporte. Las ciudades que han logrado poner en prctica una estrategia integral de transporte, como Curitiba,
Bogot y Singapur", han combinado la voluntad poltica
con la competencia tcnica y profesional (Recuadro
6.4). Se necesitan aproximaciones integradas similares
para garantizar la seguridad del trfico.
Lograr no consenso y compensar a los perdedores.
Eliminacin de desechos sanitarios slidos
La produccin de desechos slidos (incluyendo desechos peligrosos) crece a medida que las actividades econmicas se desplazan de la agricultura a la industria,
aumentan los ingresos y cambian los estilos de vida. La
eliminacin inadecuada de estos desechos puede tener
Recuadro 6.4

Logro de objetivos ambientales, sociales y

econmicos a travs de una estrategia de
transporte urbano en Bogot
A partir de 1998, Bogot puso en prctica una
estrategia integral de movilizacin urbana que incluye

el fomento del transporte no motorizado (ciclorrutas), la

restriccin al uso de automviles durante ciertas horas y
das (aprobada por un referendo pblico) y un sistema de
buses de trnsito rpido (Transmilenio). Utilizando rutas
exclusivas para buses en los carriles centrales de las
principales vas y una red de estaciones y buses
alimentadores, el sistema presta servicios expreso y local y
transporta 45.000 pasajeros por hora en cada direccin. Las
operaciones de los vehculos, el acceso de los pasajeros y
los servicios de tiquetes estn a cargo de compaas
privadas, por medio de concesiones obtenidas a travs de
licitaciones competitivas. El nuevo sistema de buses est
atrayendo a los antiguos usuarios del automvil y
restaurando el respeto por el transporte pblico*. A
mediados de 2001, el sistema haba logrado un elevado
nivel de productividad (630.000 viajes por da laboral), a una
tarifa que cubre plenamente los costos de operacin, y sin
vctimas de accidentes de trfico. La contaminacin del
aire se ha reducido en 40%. mientras el tiempo de viaje del
usuario ha disminuido en 32%.
La estrategia de transporte de Bogot se benefici del
fuerte liderazgo de la Alcalda en la articulacin de una visin a largo plazo y en la representacin de los intereses de
quienes no son usuarios de automviles, pese a la resistencia
de los grupos de presin de los propietarios de automotores. El programa igualmente requiri la asociacin entre
los concesionarios privados y el gobierno municipal, el cual
financi y ejecut la infraestructura fsica y suministr el
espacio dedicado a la vas.
Presentacin de Pealosa (2001), actualizada
abril 2002. t Banco Mundial (2002a), recuadro 8.2.

consecuencias ambientales. El manejo de la remocin

de desechos y su eliminacin es un problema de coordinacin. Usualmente, la recoleccin de desechos es
responsabilidad de las autoridades municipales, pero
en muchas ciudades el servicio formal cubre, si acaso,
la mitad de los desechos producidos. Operadores privados informales se encargan de la mayor parte del
trabajo de recoleccin, clasificacin y reciclaje de la
basura y, a veces, las comunidades proveen el servicio para ellas mismas". Si emb argo, estas solciones informales rara vez se integran de manera adecuada
en un sistema de eliminacin segura. La eliminacin
inadecuada de desechos slidos daa los sistemas de
drenaje, contamina las aguas subterrneas y libera metano, un potente gas de efecto de invernadero.
Una restriccin importante a la accin y a la coordinacin colectivas es el sndrome de NEMP ("no en mi
patio") ninguna comunidad quiere tener el vertedero
de basuras en su cercana. Luego la eliminacin se
descuida, o se localiza un vertedero pblico sin debate
pblico cerca de 1-a poblacin con menor peso polti-

COMO SACAR EL MXIMO PROVECHO DE LAS CI U DADES 121

co). Los logros alcanzados a travs de un proceso decisorio pblico sobre los vertederos pblicos de desechos
slidos (rellenos sanitarios o incineradores) plantean
diversas lecciones60:
En primer lugar, el debate pblico debe darse al
comienzo y ser abierto, y la seleccin del sitio debe
basarse en criterios transparentes acordados por anticipado
por las comunidades donde se pretende instalarlo'.
En segundo lugar, se debe compensar a las comunidades afectadas, por medio de transferencias financieras o acceso a otras inversiones requeridas.
Usualmente, en Canad y los Estados Unidos la comunidad seleccionada recibe "cuotas de receptor".
En tercer lugar, quien auspicia el proyecto debe gozar
de credibilidad para cumplir los compromisos tendientes a minimizar los impactos ambientales, por
medio de una adecuada operacin y administracin.
La comunidad local y las autoridades locales deben
controlar el lugar de vertimiento, y su diseo debe
incluir la conservacin de las funciones para los
recolectores informales, de tal manera que stos puedan adquirir medios de subsistencia menos riesgosos.
El problema de la eliminacin segura es particularmente agudo en las grandes ciudades y zonas metropolitanas donde varias autoridades municipales deben
llegar a acuerdos sobre el sitio escogido y cooperar para
compartir los costos y lograr economas de escala.
Muchas ciudades grandes se han visto obstaculizadas por
la ausencia de un ordenamiento apropiado de
gobernabilidad. En Monterrey, Mxico, una autoridad
metropolitana dedicada a este propsito administra una
empresa pblica para operar un relleno sanitario que
sirve a ocho municipalidades. En Santiago, Chile, 14
comunidades crearon una corporacin mancomunada
para construir y operar un sistema de relleno y recuperacin de gases por medio de cooperacin voluntaria
en lugar de una autoridad metropolitana formal. Estos
ejemplos demuestran que la accin colectiva por parte de
los gobiernos, as como por otras instituciones sociales,
exige buena voluntad, confianza y la conviccin de que
los intereses se encuentran equitativamente equilibrados
(en este caso, reflejado en la participacin en la
financiacin de los costos y efectos ambientales
secundarios del servicio de eliminacin)62.
Encontrar voces para intereses dispersos. Drenaje
Muchas ciudades carecen de sistemas eficientes de drenaje de aguas lluvias, y la construccin mal planeada
cierra los cursos naturales del agua. En Argel, donde
inundaciones masivas en noviembre de 2001 causaron
800 muertes (700 en vecindarios densamente poblados), un canal natural de drenaje del agua en la ciudad
haba sido convertido en una va pavimentada. Se prev
que los desbordamientos de desages de aguas lluvias y

alcantarillas obstruidos durante perodos de lluvias intensas se convertirn en mayor fuente de desastres que
las inundaciones fluviales en las principales ciudades'.
El aspecto institucional ms importante es que el drenaje no cuenta con un grupo interesado explcito sino
cuando surge un problema grave. Las autoridades locales pueden verse motivadas a actuar acerca de aspectos
de drenaje cuando la inundacin afecta el distrito comercial, corno en Cabanatuan, Filipinas, donde la comunidad empresarial local ejerci presin sobre el alcalde
para que invirtiera en infraestructura de drenaje. En
Kampala, durante aos, las autoridades locales se olvidaron de proteger las antiguas inversiones en el canal
Nakivubo contra la invasin de los asentamientos y su
obstruccin con desechos slidos. All, y en comunidades de Etiopa, las reformas recientes en favor de la democracia local han mejorado el perfil del drenaje como
una prioridad para el gasto pblico.
Inclusin y acceso a los activos: desafo de las
races institucionales de los barrios marginales
urbanos
Como se explica en el Captulo 3, la evolucin de instituciones efectivas para resolver problemas de coordinacin la determina el grado de inclusin y acceso a los
activos por parte de un pblico ms extenso. El acceso a
la tierra urbana el recurso natural escaso de la ciudad
y su activo ms duradero es vital para la sostenibilidad
econmica, social y ambiental de una ciudad. Las
instituciones deben permitir que la gente se asiente con
seguridad, de tal manera que les sea posible prever un
futuro para sus familias y su ciudad, permitiendo al
mismo tiempo cierto grado de flexibilidad en el uso de
la tierra. Vecindarios informales, ilegales o cuasilegales,
con condiciones de vida muy por debajo de los
estndares adecuados, con frecuencia denominados
genricamente barrios marginales, son una manifestacin obvia del acceso inequitativo a los activos fsicos y
financieros, a la tenencia segura de la tierra y a la representacin poltica. Asimismo son el reflejo de los
fracasos de los gobiernos en liderar y facilitar el crecimiento de la vivienda de bajos ingresos y de los servicios bsicos para los futuros inmigrantes, por medio de
polticas y planeacin adecuadas. Estas comunidades
crecen mediante la enorme energa empresarial de los
residentes que construyen la ciudad y proveen su fuerza
laboral. Con un adecuado entorno institucional, estas
comunidades pueden evolucionar con mayor rapidez
hacia vecindarios seguros, saludables y hospitalarios.
Manifestaciones geogrficas y ambientales de la
exclusin.
Slo es posible ser consciente de la pobreza y sus mltiples manifestaciones en las ciudades analizando datos desagregados (especialmente datos detallados

122 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

espacialmente). En Cali, Colombia, por ejemplo, la
incidencia de la pobreza del ingreso es ms alta en vecindarios periurbanos con precarias condiciones ambientales e infraestructurales. La zona oriental (anteriormente
una laguna) y la zona occidental (colinas muy inclinadas) acogen asentamientos de inmigrantes y minoras
pobres que viven en viviendas con un alto ndice de
hacinamiento (Grfico 6.2)'.
Uno de los retos ms difciles para un futuro urbano
sostenible es reducir las disparidades del bienestar entre
los residentes de las ciudades. Con frecuencia, estas
disparidades se ocultan en datos oficiales sobre
acceso al agua y a los servicios sanitarios, los cuales no
reflejan con exactitud los problemas con la cantidad,
calidad-y confiabilidad de los servicios o el nmero de
personas que comparten estos servicios en asentamientos densos. En Acera, Ghana, por ejemplo, slo 12%
del quintil ms rico de la poblacin, pero ms del 66%
del quintil ms pobre, comparte un sanitario o letrina
con ms de diez hogares diferentes. Cerca del 44% de
los hogares en Mysore, India, tienen conexiones de agua,
pero slo el 8% de aquellos en asentamientos informales
las tienen.
Estas desigualdades son tambin responsables de
tasas de mortalidad infantil tres o ms veces superiores

Grfico 6.2
Pobreza en Cali, Colombia: tasas de recuento 1999

Baja: < 20%

Media: 21- 40%
Alta: 41- 50%

Fuente: Departamento Administrativo de Planeacin

Municipal de Cali. Colombia. 1999.

entre los hogares de bajos ingresos de muchas ciudades

que entre los hogares de altos ingresos (Grfico 6.3)68.
Los pobres de Accra y So Paulo tienen tasas superiores
de muerte, no slo por causa de enfermedades contagiosas de la niez sino tambin debido a enfermedades respiratorias y circulatorias y lesiones por accidentes de
trfico y homicidios. 1 as amenazas afectan a todos los
grupos de edad, creando una red de inseguridad.
Los grupos locales y los organismos involucrados en
los problemas de salud y epidemiologa ambientales
en las ciudades combinan datos de censos y encuestas
de hogares con un sistema de informacin geogrfica
referenciada (GIS, por sus siglas en ingls) para representar el acceso a los servicios y los resultados de salud
por vecindarios. En Porto Alegre, Brasil, por ejemplo,
las autoridades locales utilizaron un detallado atlas
ambiental para planeacin y gestin y para la educacin en las escuelas7.
Los mltiples riesgos para la salud ambiental y la
seguridad ambiental en las zonas urbanas se relacionan en gran medida con las condiciones y localizacin
de los asentamientos. Centenares de millones de habitantes urbanos disponen de pocas opciones asequibles
diferentes de vivir en lugares (por lo general tierras
pblicas) donde la urbanizacin no se ha aprobado y
donde los residentes, por consiguiente, no tienen derecho legal a servicios o protecciones urbanas. Estos
vecindarios informales permanecen en precarias condiciones durante dcadas. Dado que el hogar es tambin fuente importante de ingresos (tanto por concepto
de rentas como de industrias caseras) y el principal activo
privado del hogar, la carga social y econmica de tales
condiciones fsicas es pesada. Muchos barrios marginales tambin son lugares propensos a desastres en las
laderas o en las planicies de inundacin (tierras bajas) o
en la cercana de fbricas. Las inundaciones de monzones
en Mumbai causan centenares de vctimas entre los ocupantes ilegales de zonas en riesgo entre stas los canales cuya finalidad es la de drenar el agua en exceso.
El Informe de las Naciones Unidas sobre Hbitat
calculaba la poblacin de los barrios marginales urbanos
en 837 millones para el ao 2001. Con base en los
desgloses regionales para 1993, ms de la mitad se
encuentran en Asia y representan la tercera parte de la
poblacin urbana de la regin. Los barrios marginales
alojan a ms de la mitad de todos los residentes urbanos
de frica y cerca de la cuarta parte en Amrica Latina y
el Caribe".
Usualmente, los vecindarios de los barrios marginales
presentan concentraciones desproporcionadamente
elevadas de gente de bajos ingresos (aunque no necesariamente de pobres extremos, como la gente sin hogar). Tambin es posible que alojen a residentes de
medianos ingresos en ciudades donde la oferta formal
de mercados de infraestructura y vivienda es muy d-

C O M O S A C A R E L M X I M O P R O V E C H O D E L A S C I U D A D ES 1 2 3
Grfico 6.3
Elevada desigualdad en resultados de la salud en
zonas urbanas
Tasa de mortalidad infantil urbana, segundo quintil de
ingreso de los ms pobres

Tasa de mortalidad infantil urbana, quintil

de ingreso de los ms ricos

Nota: Los datos son representados para todos los pases con
base de datos para los cuales se dispone de una muestra de
tamao adecuado (el quintil ms bajo es representado
inadecuadamente y por eso no se muestra). Las tasas de
mortalidad infantil son medidas como muertes antes de un ao
de edad por cada 1.000 nacimientos vivos.
Fuente: Encuestas Demogrficas y de Salud (ver
www.measuredhs.com).

bil. Por lo general, los residentes de los barrios marginales en zonas deprimidas de las ciudades se asientan
en estos lugares durante muchos aos, usualmente tienen mejor disponibilidad de infraestructura (aunque sta
es con frecuencia inadecuada en trminos de calidad y
no es confiable). Igualmente, estos residentes tienen comunidades ms establecidas y menor aislamiento fsico
que los residentes de nuevos asentamientos, comnmente
en las afueras. Ambos grupos sufren el estigma de su
vecindario que les impide el acceso al empleo y a redes
ms extensas de capital social".
Factores asociados con el crimen y la violencia tambin son comunes en zonas de privacin dentro de las
ciudades. Las tasas ms altas de homicidio en Cali,
Colombia, se encuentran en los vecindarios ms pobres. Encuestas de residentes urbanos en Guatemala y
Colombia identificaron tensiones por el acceso al agua
como una causa de violencia". Anlisis de regiones administrativas o municipalidades en el estado de So
Paulo categorizaron su exclusin territorial con base
en el riesgo fsico, la oferta de servicios urbanos y la
seguridad de tenencia. Municipalidades con las condiciones de vida ms precarias tenan las tasas ms altas
de homicidio, y otras con la menor exclusin territorial
fueron las menos violentas_ Las regiones con los peores
resultados tambin tenan una desigualdad de
ingresos muy elevada 74. Esta exclusin significa
mayores ex-

pectativas frustradas, esperanzas derrotadas y desconfianza en el futuro de la sociedad.

Aun en algunas economas de transicin muchos de
los pobres urbanos viven en asentamientos muy por
debajo de los estndares y cuasilegales (por ejemplo,
15-25% de los residentes urbanos en la antigua repblica yugoslava de Macedonia, muchos de ellos minoras tnicas)". Sin embargo, no todos los asentamientos
informales muestran viviendas de baja calidad. Urbanizadores comerciales o partes polticamente influyentes
que especulan que las inversiones en propiedad raz sern reglamentadas posteriormente, construyen viviendas
ilegales o irregulares (afines a la contienda por derechos
sobre la tierra en la frontera agrcola que describimos en
el Captulo 5). Esta especulacin con la tierra se alienta
cuando los pases carecen de polticas explcitas sobre
seguridad de tenencia y las autoridades no tienen la
capacidad para equilibrar intereses y articular las
opciones pblicas relativas al uso de la tierra, o para
comprometerse a hacerlas cumplir.
Promocin de la autonoma por medio del acceso a
los activos: seguridad de tenencia
Aunque los barrios marginales son el reflejo de fracasos
institucionales en la poltica de vivienda, financiacin de
vivienda, planeacin urbana, servicios pblicos y
gobernabilidad local, una de las fallas fundamentales es
la ausencia de seguridad de tenencia. Seguridad de
tenencia significa "proteccin contra la remocin
involuntaria de la tierra o de la residencia, excepto por
medio del debido proceso legal'''. Por tanto, el nfasis
se hace en evitar el desalojo forzoso o arbitrario, ya sea
de viviendas individuales o de asentamientos completos.
La importancia para la pobreza urbana da cuenta de su
inclusin en las Metas de Desarrollo del Milenio como
indicador 31 ("Proporcin de personas con acceso a la
seguridad de tenencia"), relativas al Objetivo 11 ("Para
el ao 2020, haber logrado un mejoramiento significativo de las vidas de, por lo menos, 100 millones de habitantes de barrios marginales") y la Meta 7 ("Garantizar
la sostenibilidad ambiental"). El tema es tambin un
aspecto medular del Programa Hbitat de las Naciones
Unidas y su Campaa Global para Garantizar la Tenencia, y del programa Ciudades sin Barrios Marginales, de
la Alianza de Ciudades, de la que hcen parte numerosos simpatizantes.
La falta de tenencia segura en las zonas urbanas no ha
sido objeto de medicin sistemtica. Aun la designacin
de residentes como propietarios de vivienda o tenedores
de vivienda no implica proteccin contra un desalojo
sumario cuando el registro de propiedad de la tierra y el
imperio de la ley no se aplican con el rigor debido". La
tenencia segura es parte de la jerarqua de derechos de
un pas, que cubre una gama que va desde los ttulos y
contratos legales hasta el reconocimiento habitual de
derechos de uso'. Por consiguiente, pro-

1 24 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

veer tenencia segura no enfrenta los derechos de ocupantes ilegales o inquilinos contra los de los propietarios
de la propiedad privada y de los arrendadores, quienes
deben estar protegidos segn la ley contractual. Sin
embargo, los pases que permiten el desalojo arbitrario
con frecuencia fallan igualmente en exigir el
cumplimiento de los contratos de la propiedad privada inmobiliaria y, por otra parte, obstruyen el mercado
de arrendamientos de la propiedad privada, poniendo
en mayor desventaja an a los ciudadanos de bajos ingresos.
Al confirmar los derechos y responsabilidades asociados con la ocupacin y uso de la tierra, la reglamentacin de la condicin de tenencia elimina una fuente
importante de inseguridad poltica y econmica para
los hogares y para las comunidades. Reduce en parte
los riesgos que desaniman a los residentes de invertir
en sus viviendas y locales comerciales, y les otorga una
participacin ms fuerte en la sociedad urbana y un
aliciente para trabajar con los funcionarios locales para
procurarse los servicios pblicos. Un estudio en Indonesia
encontr que una mayor seguridad de tenencia aument la probabilidad de exigir la recoleccin de basuras79.
Y encuestas de habitantes de los barrios marginales en
Bangalore revelan que una mejor situacin de tenencia tiene un impacto significativo y positivo sobre la
buena disposicin a involucrarse en la accin colectiva
para obtener servicios urbanos, aun en comunidades
culturalmente heterogneas80.
Un compromiso creciente, por parte de las autoridades
municipales, estatales y nacionales de Brasil para
reglamentar los barrios marginales o favelas ha puesto
en marcha un proceso de transformacin (Recuadro 6.5).
Un momento crucial fue la constitucin federal de 1988,
la cual fortaleci polticas municipales para legalizar y
mejorar las condiciones de tenencia en estos asentamientos informales. Un nuevo e innovador estatuto
municipal, promulgado en el mbito federal en julio de
2001, permite un apuntalamiento legal para que las
municipalidades reglamenten las favelas como parte de
planes concertados para combatir la segregacin espacial y la desigualdad social, y para construir una gobernabilidad urbana ms inclusiva y democrtica".
En el contexto urbano, la seguridad de tenencia es
tanto un bien colectivo como un bien privado". Comunidades completas se ven amenazadas cuando los
barrios marginales son demolidos, mientras los residentes obtienen seguridad cuando su asentamiento es
aceptado como parte integral del tejido urbano. Con
frecuencia hay suficiente estabilidad de los habitantes
cuando ellos confirman los derechos de cada uno a la
residencia. Las organizaciones comunitarias en asentamientos informales utilizan su activo ms poderoso
(redes sociales) para resistirse al reasentamiento involuntario y para presionar por derechos asociados como
ciudadanos urbanos".

La Railway Slum Dwellers Federation de Mumbai

(RSDF) logr mane j ar con xito el reasentamiento de
los hogares miembros para permitir un proyecto de
transporte con beneficios para toda la ciudad en su
conjunto (Recuadro 6.6).
Qu tan importante es un ttulo legal? La experiencia
de muchos pases en desarrollo confirma que los hogares y las comunidades logran concretar beneficios significativos al trasladarse de una tenencia muy insegura
a una tenencia de hecho (ms segura aunque no totalmente legal)". A veces, se espera que el otorgamiento
de derechos legales individuales (propiedad absoluta)
confiera ventajas adicionales, como mayor acceso a los
crditos de vivienda y un mercado de la vivienda ms
activo". Sin embargo, hacerlo exige instituciones bancarias e inmobiliarias colaboradoras, lo que a menudo
no se ha materializado debido a otras limitaciones, entre
las que se incluyen los bajos ingresos y la renuencia de
los prestamistas a financiar mejoras progresivas de las
viviendas: la nica manera en que los pobres pueden
proveerse su propia vivienda 86. En las economas en
transicin de Europa y de la antigua Unin Sovitica,
algunos de los efectos de incentivos de la privatizacin
de la construccin de vivienda se han visto
limitados por las restricciones de informacin y financiacin en los mercados inmobiliarios".
La titulacin puede empeorar el acceso global de los
pobres a tierras y viviendas asequibles. Esto puede suceder cuando los ttulos se aplican solamente a ciertos
asentamientos, donde los ocupantes se ven obligados a
dejar las viviendas debido a los mayores costos del canon de arrendamiento posteriores a la titulacin, o
cuando a los habitantes de los barrios marginales los
trasladan a nuevos vecindarios con escrituras de propiedad, aunque sin ninguna ayuda para adquirir servi88
cios de infraestructura . Por consiguiente, la demanda
efectiva de ttulos legales a veces es menor de lo que
podra esperarse segn los incrementos observados en
los valores de la tierra89.
La titulacin legal tambin puede tener elevados
costos administrativos, en particular dado que muchas
ciudades carecen de catastros efectivos, lo que significa
prolongadas batallas legales por la propiedad. En Per,
el programa Cofopri logr un volumen mucho mayor
de titulacin legal (un milln de escrituras expedidas
.
en cuatro aos) que lo conseguido por iniciativas similares en otros pases. Esto ha sido posible gracias a los
extensos terrenos de propiedad del gobierno en la periferia urbana. Debido a conflictos de propiedad 90, la
titulacin en zonas urbanas ms antiguas ha avanzado
con ms lentitud. Una alternativa a la titulacin legal
y a los catastros que puede ser muy eficaz y de fcil
aplicacin para agilizar la prestacin de servicios y reconocer la posesin, es establecer la asignacin de direcciones de las calles el trazado y numeracin o
denominacin de las calles y de las viviendas en los
asentamientos informales. Este sistema, utilizado en

COMO SACAR EL MXIMO PROVECI [O DE LAS CIUDADES 1 25

Recuadro 6.5
Reglamentacin de las favelas en Brasil
Elevados porcentajes de la poblacin en muchas ciudades de
Brasil -25% de los residentes de Ro de Janeiro y 40% en el
Recife metropolitano- viven en asentamientos informales o ilegales, con frecuencia en tierras pblicas. Estas favelas son el
hogar de una fuerza laboral esencial -una fuerza laboral sometida a terribles condiciones de salubridad, frecuentes desastres naturales, como deslaves de lodo e inundaciones, y al
crimen. En el pasado, la poltica oficial hacia las favelas fue una
poltica de abandono (con la introduccin ocasional de servi cios cuando era polticamente conveniente u obligatoria a causa
de una emergencia) y de amenazas de desalojo. No fue sino
hacia los aos setenta cuando la mayora de las municipalidades comenzaron a incluir a estos asentamientos en los mapas
de planeacin, aun como provisionales, a pesar de haber existido durante dcadas en muchos casos. En los ltimos aos se
ha comenzado a dar una transformacin de estos asenta mientos. cuando las autoridades locales, apoyadas por el go bierno de sus estados y el nacional, han hecho compromisos
con la inclusin socio-poltica y fsica en la ciudad de las favelas.
Comenzando a principios de los aos ochenta, algunas ciudades. ms notoriamente Belo Horizonte y Recife, dieron inicio a
una labor para reglamentar o integrar las favelas en el tejido
urbano, y darles reconocimiento legal. Se introdujeron nuevos
mecanismos de planeacin en el mbito nacional que permitieran
la designacin de algunos asentamientos como "zonas residenciales especiales de inters social" (ZEIS), que permitieron la
adaptacin de reglamentaciones de planeacin y zonificacin a
los requisitos de uso de la tierra de estas comunidades. En Recife, en
1987 se estableci un mecanismo adicional (Prezeis) para
institucionalizar, por primera vez, el proceso de integracin de
los asentamientos irregulares en el aparato formal de planeacin,
con participacin comunitaria, y permitir el suministro de servicios e infraestructura para disminuir las disparidades. Segn esta
ley, Recife estableci una comisin de legislacin de tenencia de la
tierra, encargada de identificar y resolver problemas especficos
en cada ZEIS por medio de la participacin de muchas partes
interesadas -un mecanismo reconocido por hacer cumplir el
compromiso del gobierno de seguir adelante con su programa de
reglamentacin a pesar de la resistencia de sectores conservadores. El estado de Pernambuco se ha unido a los esfuerzos
del estado de Recife incorporando recursos de inversin para
ayudar a cubrir los asentamientos sealados para reglamentacin en toda la zona metropolitana.
En otras ciudades de Brasil se han adoptado programas con
objetivos similares, entre ellas Porto Alegre. Ro de Janeiro y
So Paulo. El programa de Ro (donde las autoridades estatales
han modificado su anterior resistencia a las favelas, proveyendo
financiacin para
materiales de construccin a los residentes sin exigir garantas
colaterales) es notable por su escala*. En Belo Horizonte y Porto
Alegre los programas suponen un fuerte nfasis en la confeccin
de presupuestos y planeacin participativa para las inversiones en
los asentamientos. Un estudio de 1988 realizado por el Instituto
Brasilero de Economa Aplicada indica que por lo menos 794
municipalidades tienen algn tipo de programa de mejoramiento
de favelas o asenta-

15 pases de frica Occidental, presta asistencia a las

empresas de servicios pblicos en la facturacin de los
servicios y permite la imposicin de impuestos simples
sobre los terrenos".

miento informal, y cerca de 506 de stos incluyen algn tipo de

reglamentacin de tenencia de la tierra.
Cuando las polticas de reglamentacin de tenencia han intentado transferir ttulos individuales de dominio absoluto de
la propiedad a los ocupantes de tierras pblicas o privadas,
como en Befo Horizonte y Ro, este aspecto del programa ha
resultado difcil de aplicar y menos exitoso que el mejoramiento
fsico del suministro de servicios. Otras municipalidades, como
Porto Alegre y Recife. han hecho uso de un innovador
mecanismo legal alternativo para fomentar la seguridad de
tenencia individual y comunitaria. Esta frmula, la "concesin
del derecho real al uso" (CDRU), es un arrendamiento que
confiere derechos de propiedad privada a las tierras de
propiedad pblica por un periodo de hasta 50 aos, ya sea para
un individuo o una comunidad**. Aunado a la denominacin de
asentamientos como "zonas de inters social", el CDRU protege
a los residentes contra el desalojo y les otorga amplios
derechos de propiedad. Este mecanismo permite al Estado
proteger el acceso de las comunidades de bajos ingresos a la
tierra que ocupan, con el fin de fomentar la integracin
socioeconmica de la ciudad; igualmente sirve para preservar
la tierra pblica escasa para usos sociales actuales y futuros.
Los asentamientos a los que se les ha otorgado estos derechos
de uso han logrado mejoras fsicas a partir de inversiones
privadas y pblicas en viviendas e infraestructura, y de
manera creciente van tomando la apariencia de vecindarios de
clase obrera fsicamente integrados con las zonas
adyacentes.
Aunque todava no se ha puesto a prueba en toda su magnitud, el nuevo Estatuto de Ciudad en el mbito nacional ofrece a
las municipalidades las herramientas para avanzar todava ms
en la reglamentacin de los asentamientos informales. El
Estatuto incluye, por ejemplo, estipulaciones para facilitar la
transferencia de tierra de propiedad privada a los ocupantes
actuales en casos cuando la ocupacin no ha sido impugnada
durante un perodo no inferior a cinco aos. Para completar la
transformacin en la calidad de vida y la inclusin social de los
pobres urbanos, estos compromisos polticos y legales e
inversiones deben ser complementados por un conjunto
ms amplio de polticas (le tambin fomenten la
oportunidad econmica y contrarresten otras dimensiones
de la pobreza.
* La primera fase mejor cerca de 60 favelas y 20 subdivisiones irregulares,
afectando a cerca de 250.000 personas, con el apoyo de un crdito del
Banco Interamericano de Desarrollo en 1995. Una segunda fase y un
segundo crdito en el ao 2000 aplican a 56 favelas y 8 subdivisiones
irregulares, para aproximadamente el mismo nmero de residentes. Los
costos totales del mejoramiento segn estos proyectos equivalen a un
promedio de 4.000 dlares por vivienda, que se compara
favorablemente con la mayora de programas de vivienda y con muchos
proyectos de servicios de saneamiento y sociales. (Brakarz. 2002).
** En Brasil, el CDRU se puede registrar, permite la transferencia del
derecho a los herederos legales, la venta, el arrindo y el uso de la tierra
como garanta colateral. Puede utilizarse como derecho tanto individual
como colectivo (una forma de condominio) y tiene una dimensin
de gnero, ya que a las mujeres se les da tratamiento prioritario en la
concesin del derecho de uso (Payne y Fernndez 2001; Fernndez,
2002).
Fuente: Cira, nota de antecedentes para el Informe sobre el Desarrollo
Mundial 2003.

Cuando los residentes de los vecindarios informales

no estn expuestos a un desalojo arbitrario, pueden
dedicar su capital social a negociar peticiones de servicios con las autoridades locales o las empresas de
servi-

126 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 6.6
Cmo los pobladores del ferrocarril en Mumbai
lograron su propio reasentamiento
En Mumbai, la capital comercial de India y hogar de 12 millones
de habitantes, cerca de 24.000 vivieron durante casi dos dcadas
a lo largo de la lnea del ferrocarril suburbano de intenso
trfico, con chozas situadas a un metro escaso de la lnea
frrea. Adems de arriesgarse a morir y sufrir lesiones. estos
residentes estaban sujetos a una ausencia casi total de
servicios bsicos.
Un proyecto para mejorar el sistema de trfico y transporte
de la ciudad exiga el reasentamiento de los pobladores de este
barrio marginal. Para representar a la sociedad civil en el plan
de reasentamiento, el equipo de trabajo del gobierno de
Maharashtra busc la participacin de una alianza desThe
Society for the Promotion of Area Resource Centres (SPARC,
una ONG registrada), la National Slum Dwellers Federation (NSDF)
y una cooperativa de ahorros de mujeres pobladoras de barrios
marginales y de la calle. Una unidad constituyente de la NSDF
es la RSDF, conformada por las familias de Mumbai que
tendran que mudarse debido al proyecto del ferrocarril.
Para junio de 2001, la alianza haba logrado el reasentamiento de 10.000 familias, apenas en un ao, sin recurrir a la
fuerza, a lugares de habitacin con la seguridad de tenencia
segura y servicios bsicos de agua, sanitarios y electricidad.
Cmo se logr? La Autoridad Metropolitana de Desarrollo
Regional, de Mumbai, a cargo del proyecto del ferrocarril, se
mostr dispuesta a ceder parte de los poderes que
normalmente detentaban los organismos gubernamentales en
funciones de reasentamiento y rehabilitacin determinacin de
elegibilidad, obtencin de datos bsicos sobre la comunidad,
asignacin de viviendas. Estas funciones, que ofrecen
oportunidades para bsqueda de rentas y corrupcin, se
cedieron a la alianza de las ONG.
Mucho antes del inicio del proyecto del ferrocarril, la RSDF
haba recogido informacin sobre los pobladores del ferrocarril
como un mecanismo de movilizacin comunitaria y gozaba de la
confianza de sus propios miembros como un recurso para el
proceso de reasentamiento. Los hogares estuvieron de acuerdo
respecto de los criterios para la asignacin de lugares de
vivienda permanentes y temporales. En los nuevos
asentamientos, las familias han conformado cooperativas de
prstamo para compensar la prdida de ingresos como
resultado de la mudanza:
La experiencia demuestra que una comunidad movilizada y
autogobernada de gente pobre puede actuar de manera
colectiva en su propio bien y en bien de la sociedad urbana ms
amplia, cuando existe confianza mutua y flexibilidad por parte de
la comunidad y de los organismos del gobierno.

Fuente: Burra (2001a).

cios pblicos y emprender accin colectiva para mejorar

sus asentamientos 2. En Pune, India, una organizacin
de residentes utiliz tcnicas similares de movilizacin
comunitaria y autoevaluacin, como en Mumbai, para
satisfacer sus propias exigencias de servicios sanitarios,
despus de que las autoridades municipales no haban
prestado atencin a sus requerimientos por largo tiempo. La alianza de habitantes de barrios marginales de
Pune (principalmente las mujeres) evalu las
necesidades de los residentes, dirigi las construcciones
con diseos innovadores para satisfacer las necesidades
de diferentes grupos de usuarios y estableci sistemas

efectivos de pago y mantenimiento. Su trabajo tuvo

como resultado la instalacin de una cifra rcord de
letrinas en pocos aos, que prestaban servicio a cerca de
la mitad del milln de habitantes de estos barrios en la
ciudad". En Santo Domingo, Repblica Dominicana, las
asociaciones de residentes de tres asentamientos de bajos
ingresos tomaron medidas similares. Estos asentamientos, localizados en los costados de barrancos, son
vulnerables a frecuentes deslizamientos de tierra. Los
miembros de la asociacin, las mujeres principalmente, disearon y administraron su propio programa de
mitigacin de desastres construyendo muros de contencin y haciendo otras mejoras de infraestructura94.
Instituciones para un desarrollo urbano
sostenible
La gobernabilidad urbana efectiva exige que las instituciones manifiesten y equilibren intereses en conflicto y
se comprometan con soluciones a favor del bienestar
colectivo. Algunos ordenamientos institucionales tienen
importancia particular para garantizar el desempeo de
estas funciones a travs del rango de los aspectos
urbanos:
Una estructura de responsabilidad compartida y de
coordinacin que vincule la comunidad, la autoridad local y los mbitos provincial y nacional del gobierno y otorgue poder de decisin a los actores
apropiados para abordar los problemas en cada caso
Un foro de amplia participacin en pensamiento estratgico, para permitir una comprensin y un consenso comunes, que motive acciones y evale los
avances
Redes de comunicacin y construccin de capacidad entre los encargados y las partes interesadas.
Como se plante anteriormente, en las comunidades urbanas, especialmente en los vecindarios, es posible
replicar los ordenamientos informales que funcionan en
las zonas rurales. Sin embargo, a este tipo de instituciones informales a veces se les pide que hagan demasiado. Pueden estimular la empresa privada pero
no permitir que las empresas crezcan. Y pueden proveer apoyo a los hogares, pero no suministrar todos los
servicios, la seguridad econmica o la legitimidad poltica que la poblacin merece en la escala que la ciudad
requiere. La mayor escala y complejidad de la vida
urbana exige, entonces, instituciones formales eficaces, que operen de manera ms predecible, con mayor
transparencia y adaptabilidad.
Qu motiva a estas instituciones a surgir y crecer?
Con frecuencia, parece que los grandes cambios ocu-

C O M O S A C A R E L M X I M O P R O V E C H O D E L A S C I U D A D E S 1 27
tren como consecuencia de crisis repentinas el brote de
una enfermedad, un desastre natural o el surgimiento
de un lder carismtico. En los ltimos aos, la democratizacin y la descentralizacin fiscal han otorgado
nueva legitimidad y autoridad a los gobiernos locales
(Captulo 7)95. Y la globalizacin abre nuevas oportunidades, introduciendo nuevos conocimientos y creando
nuevas expectativas para abordar los retos urbanos.
Otorgar poder de decisin a los actores
apropiados y garantizar la coordinacin
Los activos ambientales y sociales necesarios para el
desarrollo urbano sostenible se vuelven ms complejos
con la creciente escala de asentamiento. Mudarse de un
vecindario a la ciudad, a la regin o a la nacin implica
nexos ambientales y sociales e impactos ms amplios,
aumentando la divergencia de intereses y la posibilidad
de conflicto, y mayores requerimientos tcnicos e institucionales para coordinar estos intereses divergentes.
Asumir la responsabilidad de los servicios urbanos y
efectos derivados al nivel prctico ms inferior el principio de complementariedad es una condicin bsica
para movilizar la accin colectiva. La complementariedad otorga poder a aquellos con mucho ms en juego
y fortalece la legitimidad del alto gobierno a travs del
poder compartido. La descentralizacin de los servicios
urbanos a las autoridades locales es deseable para
otorgar mayor poder a los ciudadanos urbanos y mejorar el acceso a informacin confiable, aunque exige que
las autoridades respectivas respondan y dispongan de
los medios para abordar los problemas a su nivel y
esto depende del marco de relaciones financieras intergubernamentales96
Las tensiones polticas entre niveles de gobierno son
comunes. Con frecuencia, los gobiernos centrales imponen mandatos sin fundamento sobre las autoridades
locales, y estas ltimas pueden innovar sin lograr respaldo adecuado de los gobiernos centrales. Igualmente, las
autoridades locales pueden ser menos progresistas que
los gobiernos locales y obstaculizar reformas necesarias.
En China, algunas autoridades locales se opusieron a
difundir informacin sobre condiciones ambientales de
las ciudades mucho despus de que la Oficina Estatal
de Proteccin del Medio Ambiente lo haba autorizado,
mientras otras (en la provincia de Jiangsu) actuaron
sobre polticas de divulgacin experimentalmente
antes del compromiso del gobierno centra19 7 .
Accin colectiva en los vecindarios. Con frecuencia, es
posible resolver problemas ambientales locales, como
la remocin de desechos slidos del vecindario, a travs
de la coordinacin en el mbito de la comunidad. La
mancomunidad de intereses hace posible la accin
colectiva, bien sea para resolver problemas internamente
o para obtener lo que se necesita de otras instancias
(gobierno o empresas de servicios pblicos). Las organizaciones populares y comunitarias que trascienden la
confrontacin para involucrarse con las autoridades de
la ciudad tienen mayores perspectivas para lograr
beneficios sostenibles para los pobres urbanos". La ex-

periencia en Pakistn, Filipinas y Tailandia con programas para infraestructura bsica y mejoras en las
viviendas en vecindarios de bajos ingresos demuestra
lo que las asociaciones comunitarias pueden lograr como
actores clave en asociacin con el gobierno y el sector
privado. Sin embargo, estas asociaciones exigen un
compromiso a largo plazo para sustentarlas".
La principal desventaja de muchos programas similares ha sido la falta de continuidad del respaldo financiero y poltico por parte de las instituciones formales.
En particular, los organismos y las empresas de servicios
pblicos de la ciudad deben asumir la responsabilidad
para incrementar y mantener las redes de infraestructura y servicios como drenaje, iluminacin y parques,
trascendiendo el vecindario. Con frecuencia, las
conexiones con la infraestructura externa al vecindario
(vas o lugares de eliminacin de desechos slidos)
son inadecuadas por causa de la mala coordinacin
con los organismos gubernamentales responsables,
reduciendo los beneficios ambientales y de otro tipo.
Muchos vecindarios urbanos tambin han empleado sus redes sociales internas para crear instituciones
protectoras que garanticen la seguridad pblica local,
como a travs de actividades de "vigilancia del crimen"
en el mbito de la comunidad pero esto tambin exige
la estrecha colaboracin y el respaldo de instituciones
formales, como la polica. En el distrito Warwick
Junction, de Durban, Sudfrica, 50 comerciantes de la
comunidad patrullan voluntariamente las 24 horas del
da. La polica metropolitana dio capacitacin al grupo
en arrestos de ciudadanos, derechos constitucionales de
los individuos y procedimientos procesales con el fin de
garantizar el seguimiento de una causa criminal. Sus
esfuerzos han significado una reduccin importante de
las actividades delictivas, y un nuevo clima de confianza
entre la comunidad y la polica ha mejorado la tasa de
investigaciones y enjuiciamientos exitosos. Sin embargo, las relaciones todava son tensas debido a la percepcin por parte de los ciudadanos del inadecuado
mantenimiento formal del orden en la ciudad".
Gobierno local (municipal) fuerte. En gran medida, las
cuestiones relativas al desarrollo sostenible en las zonas
urbanas trascienden un vecindario individual y exigen
un mecanismo formal permanente de accin colectiva,
por medio de un gobierno local eficaz que trabaje con
las comunidades, pero asuma mayores responsabilidades. Aqu es cuando comienzan a presentarse divergencias de intereses entre grupos de partes interesadas ms
amplios y poderosos e interconcesiones sobre prioridades y a quin se sirve que subrayan la necesidad de una
gobernabilidad representativa.
Las reformas tendientes a hacer a las autoridades
municipales y a sus organismos ms responsables y

128 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

transparentes ante todos los grupos de la sociedad estn en la mdula del mejoramiento del desarrollo sostenible en las ciudades. El programa de reforma
comprende:
Mayor democratizacin (procesos electorales)
Buenas prcticas e incentivos para una slida ges tin
financiera
Participacin y acceso del pblico a la informacin
sobre confeccin de presupuestos y planeacin de
inversiones
Mejoramiento de habilidades y profesionalismo de
los funcionarios pblicos
Verificacin y evaluacin con base en un anlisis comparativo e informacin recibida de los clientes.
Muchas ciudades demuestran relaciones innovadoras
entre la sociedad civil y el gobierno local para aumentar
la presin en favor del desempeo en la ejecucin de
funciones bsicas. Las iniciativas en favor de la reforma
ganan a menudo terreno por medio de la colaboracin en
actividades concretas del gobierno local como el
anlisis pblico de la confeccin de presupuestos y las
adquisiciones del municipio en Obninsk, Rusia", y el
referendo en toda la ciudad para afirmar la buena
disposicin de los residentes para pagar las mejoras de
infraestructura posteriores a las inundaciones en Tijuana,
Mxico". Despus, este tipo de iniciativas puede
emprender procesos ms amplios y ms profundos de
reforma en otras zonas. Actualmente, Obninsk influye en
reformas en el mbito provincial, mientras Tijuana
transform su plan de recuperacin de desastres en
una serie de innovaciones estableciendo un nexo entre
el rgimen impositivo y las mejoras de obras pblicas.
La confeccin participativa del presupuesto, que se inici
en Porto Alegre y se ha expandido a otras 80 ciudades de
Brasil, ha transformado de manera apreciable las
relaciones entre la sociedad civil y el gobierno local".
Como parte de la construccin de capacidad urbana y
de la descentralizacin urbana en Senegal y Guinea,
algunas autoridades locales han institucionalizado la
consulta pblica en la produccin de sus programas de
inversin pblica y mantenimiento, y han incorporado
estos programas en un acuerdo contractual entre la ciudad y el gobierno central. Este pacto municipal compromete a las autoridades de ambos niveles en la
ejecucin forzosa de las implicaciones financieras acordadas y de las medidas de reforma prometidas a los
ciudadanos'.
Colaboracin a travs de jurisdicciones. Gestin metropolitana'". Las amplias zonas de impacto de muchas
externalidades ambientales, y la interdependencia de
las principales actividades econmicas que comparten
redes de infraestructura y otros servicios espacialmente
contiguos, requieren colaboracin entre gobiernos locales, as como gobiernos nacionales y regionales. Lo
anterior tiene particular pertinencia en los sistemas que
implican economas de escala transporte con cubrimiento de toda la ciudad, gestin del recurso hdrico,
control de la contaminacin, rellenos sanitarios y tratamiento de aguas servidas. Con todo, este siguiente

nivel en la jerarqua de la accin colectiva presenta una

posibilidad todava mayor de un conflicto de intereses,
en particular por cuestiones de costos y beneficios compartidos. Y la norma casi siempre es la fragmentacin y
la competencia excesiva entre municipalidades. En los
ms de 70 pases en proceso de descentralizacin, con la
notoria excepcin de India, las leyes municipales y las
reformas constitucionales han tenido el efecto, en gran
medida no intencional, de debilitar las perspectivas para
soluciones metropolitanas a los problemas de las
ciudades extensas.
Una diversidad de ordenamientos organizativos formales e informales, en pases en desarrollo e industrializados ha evolucionado durante los aos para enfrentar el
reto de administrar las ciudades extensas. En un patrn
comn (como en Dhaka y So Paulo), la jurisdiccin
para funciones especficas se asigna por zona geogrfica,
creando muchos gobiernos multipropsito que puedan
cooperar para fines especficos, como la recoleccin de
datos regionales o compartir los costos de equipos e
instalaciones costosos. En ocasiones, esta colaboracin
da como resultado una zona metropolitana o un distrito
de servicios especializados, en los cuales poderes
limitados por lo general para planeacin o preservacin,
como de cuencas recolectoras o parques regionales se
ceden a autoridades especiales.
Autoridades metropolitanas formalmente constituidas,
creadas o autorizadas por la ley nacional, son
menos frecuentes. En un patrn denominado fragmentacin funcional, gobiernos de nivel inferior estn limitados a funciones bsicas, como suministro de agua y
de iluminacin de calles, en tanto un segundo nivel
maneja funciones de zona ms amplia, como las autopistas y las lneas troncales de abastecimiento de agua,
como en Ciudad de Mxico (Recuadro 6.7). Estos gobiernos de segundo nivel pueden ser entes autnomos, a
veces con poderes ejecutivos para llevar a cabo proyectos, como la autoridad de desarrollo en Kolkata.
En otros casos, como sucedi comnmente en Amrica
Latina en los aos setenta y ochenta, los organismos
me tr o p o li ta na s s lo c u mp le n u na f u nc i n d e
consultora. El ordenamiento ms formal el de las
organizaciones metropolitanas centralizadas como en
Bangkok, Kuala Lumpur y Sel es bastante raro y
por lo general es impuesto por los gobiernos centrales
para administrar una ciudad capital.
Algunas ciudades, como Johannesburgo, han fusionado estos modelos, y los prototipos originales tambin estn cambiando conforme cambia la demanda.
La globalizacin expone a las ciudades a fuerzas que

COMO SACAR u. MXIMO PROVECHO DE LAS CIUDADES 129

Recuadro 6.7
Bsqueda de ordenamientos de administracin
metropolitana de Ciudad de Mxico

En las ltimas dcadas, Ciudad de Mxico ha explorado varios ordenamientos organizativos. La aglomeracin urbana
en el valle de Mxico comienza con el Distrito Federal, sede
del gobierno central, un rea con 10 millones de habitantes,
dividida en 16 barrios o delegaciones. Rodeando el Distrito
Federal, pero conectado sin lneas de demarcacin en trminos funcionales, se encuentran 12 municipalidades contiguas (otros siete millones de habitantes) en el estado de
Mxico. Una definicin todava ms incluyente (la regin de
Ciudad de Mxico) cubre cerca de 100 municipalidades en
cinco estados.
Se han creado varias comisiones metropolitanas para cubrir zonas clave de crisis. Hace ms de 30 aos se cre una
comisin de aguas para planificar y aplicar un sistema colosal
de transferencias entre cuencas para proveer de agua a Ciudad de Mxico. De manera similar, una comisin de calidad
del aire ha crecido sin pausa para manejar las fuentes mvi les
de contaminacin. La comisin ha logrado eliminar el plomo
del combustible y trabaja para reducir el volumen del trfico y
para mejorar la eficiencia de operacin de los automotores.
A pesar de la media docena de comisiones de planeacin y
de propsito especial, un problema persistente es coordinar
el crecimiento de la ciudad con la infraestructura de agua y
transporte; por ejemplo, haciendo que el transporte masivo
conecte zonas residenciales con concentraciones clave de
empleo. Recientes reformas polticas que convierten la
Alcalda en un cargo por eleccin han desencadenado un
caldeado debate poltico sobre la creacin de una autoridad
metropolitana enteramente nueva para Ciudad de Mxico.
Fuente: Campbell, nota de antecedentes para el Informe sobre el
Desarrollo Mundial 2003.

exigen una base ms amplia de administracin y planeacin, y ms direccin estratgica. Los ordenamientos
metropolitanos tambin parecen responder a la necesidad de vincular a los votantes-contribuyentes con
mecanismos de opcin pblica. En las ltimas dcadas, Londres, Montreal, Nueva York, Ottawa y Toronto
han seguido una senda iterativa, avanzando en primer
lugar (a finales de los aos ochenta) de entes metropolitanos formales con autoridad ejecutiva hacia un sistema de municipalidades fragmentadas e independientes.
A finales de los aos noventa, estas ciudades haban
dado un viraje de regreso hacia varios sistemas descentralizados, pero con mayor aporte democrtico de grupos de ciudadanos elegidos o nombrados.
A medida que evolucionan estos y otros ordenamientos, compartir experiencias en el plano internacional adquirir mayor importancia. A menudo se requiere
el liderazgo de gobiernos nacionales o provinciales para
proveer asignaciones funcionales y financiacin a ordenamientos metropolitanos, ya que las autoridades locales no ceden sus poderes con facilidad, en particular
cuando esto involucra una redistribucin de la recaudacin tributaria a travs de las jurisdicciones".

Construccin de consenso y estrategias p a r a u n

d e s a r r o l l o ur b a n o s o s t e n i b l e
Una condicin fundamental para la coordinacin es
tener una comprensin compartida del problema, conocer los costos y beneficios de soluciones alternativas
y dar cabida a las inquietudes de diferentes partes interesadas. Los planes locales de accin ambiental y las
estrategias de desarrollo de la ciudad son dos fuentes
pertinentes de experiencia para sacar a la luz intereses
y llegar a un consenso.
A partir de la Cumbre de la Tierra, en 1992, cerca
de 6.400 autoridades locales de 113 pases se han comprometido formalmente con la produccin de planes
locales de accin ambiental o los han emprendido acti107
vamente (denominados "Agenda 21 Local")
. Estas
iniciativas integran objetivos ambientales en planes de
desarrollo, poniendo el nfasis en la participacin y la
rendicin de cuentas. Articulan inquietudes locales y
motivan a las partes locales interesadas en torno a prioridades compartidas para el futuro de la zona, y
proveen la base para coordinar el trabajo de diferentes
mbitos de entidades del gobierno y del sector.
La ciudad de Manizales, Colombia, con cerca de
360.000 habitantes, ha formulado un plan local de
accin ambiental con amplia consulta y lo ha integrado al plan de desarrollo y al presupuesto municipales.
El plan incorpora medidas para revitalizar el legado
arquitectnico de la ciudad, mejorar el transporte pblico, fortalecer el manejo de las cuencas colectoras del
ro Chinchin, que provee de agua el acueducto municipal, reducir los riesgos de deslizamientos de tierra,
crear parques ecolgicos y definir planes comunitarios
de accin ambiental. Igualmente el plan cre un innovador programa de indicadores de "luces de trfico
ambientales" para indicar los avances logrados"
No todos los ejercicios de la Agenda 21 han sido tan
participativos como se proyectaba, y el mpetu para su
aplicacin a largo plazo se ha desvanecido la dificultad de forjar compromisos a largo plazo ha sido uno de
los obstculos de una coordinacin exitosa, como se
plantea en el Captulo 3. El xito ha sido mayor con el
respaldo sostenido de sucesivas administraciones de la
alcalda, fuerte participacin de una ONG local y una
universidad, y esfuerzos para movilizar la financiacin
para el desarrollo econmico local. En gran medida, la
Agenda 21 se ha emprendido en ciudades ms
pequeas, sealando, tal vez, la dificultad para
construir consenso a escala metropolitana_ Igualmente,
el liderazgo del gobierno nacional ha jugado un papel
decisivo en la replicacin de Agendas 21 Locales entre
pases.
Las estrategias de desarrollo de ciudad son intentos
similares en la planeacin estratgica participativa,
aunque con un enfoque potencialmente ms amplio
de integrar inquietudes ambientales y de
productividad dentro de una perspectiva en favor de
los pobres".

1 30 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Se han utilizado para construir consenso sobre una visin para la ciudad y sobre las medidas para lograr esa
visin. Estas estrategias por lo general incluyen una evaluacin participativa de las condiciones y perspectivas
econmicas, sociales y ambientales de la ciudad, y plantean prioridades Y planes de accin tanto para poltica
como para inversin. Veamos algunos ejemplos:

Una estrategia de desarrollo de ciudad en Cali,

Colombia, sirvi para analizar las opiniones de partes
interesadas acerca de proyectos pblicos importantes y llev a cambios en las prioridades de inversin
de la ciudad. La primera fase, la cual tambin motiv
un debate sobre la violencia como aspecto clave parala ciudad, seal la necesidad de una mejor
comprensin de la economa local y de las restricciones al empleo.
En San Fernando, Filipinas, una estrategia de desarrollo de ciudad sirvi para reordenar las
prioridades de inversin en servicios sanitarios,
entre otros resultados.
Santo Andre, en el estado de So Paulo, focaliz su
planeacin estratgica en las desigualdades y en la
exclusin social, y emprendi una estratificacin social para planificar y verificar acciones tendientes a
reducir las disparidades.
Una prctica efectiva para institucionalizar las estrategias de ciudad es incorporar sus elementos clave
en los sistemas regulares de la planeacin de ciudad.
En tanto el sostenimiento y la aplicacin de la planificacin estratgica continan siendo un reto, estos intentos pueden poner de relieve las prioridades de
diversas partes interesadas y aumentar la presin pblica en favor del cambio". Dos puntos que deben
hacer parte de la agenda de la mayora de estrategias
de desarrollo de ciudad son: trascender la frontera urbana en expansin y hacer asequible y habitable la densidad urbana.
Trascender la frontera urbana en expansin: dirigir nuevos
asentamientos para evitar futuros barrios marginales. Las
ciudades y los pueblos de los pases en desarrollo debern dar cabida a la duplicacin proyectada de la poblacin urbana en la siguiente generacin. Aun con
reformas institucionales para mejorar e integrar los
barrios marginales existentes, nuevos barrios pueden
conformarse. Con frecuencia, las autoridades locales han
sido renuentes a reconocer la necesidad de prever y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos ingresos; en su lugar, los han abandonado a su suerte. Sin
embargo, proveer redes de infraestructura despus del
hecho es mucho ms costoso, especialmente para
asentamientos densos con trazados irregulares o que
requieren reasentamiento. En Bogot, la oficina de desarrollo urbano calcula que la instalacin de redes de
drenaje es tres veces ms costosa en los asentamientos
informales que en vecindarios planificados'.

La voluntad poltica es vital para crear un entorno

institucional que intuya y prevea las demandas de nuevos habitantes y permita un pensamiento a futuro y
una asociacin entre el gobierno, los inversionistas privados y los hogares. Valiosa experiencia en la planeacin
de asentamientos de bajos ingresos ha surgido de sitios
y programas de servicios, por lo general iniciados por
las autoridades- locales o sus agentes, para suministrar
el trazado bsico de terrenos e infraestructura mnima
(como servicios sanitarios esenciales), en anticipacin
de un desarrollo espontneo. Un programa de este tipo
en Lima estuvo dirigido a impedir el crecimiento de
zonas de invasin, anticipndose a la demanda (Recuadro 6.8).
Forjar compromisos a largo plazo es clave en la superacin exitosa de la frontera. Una fuerte respuesta
de oferta es importante para hacer sostenibles estos planes. Muchos programas bien intencionados se han
visto frustrados por la falta de tierra y vivienda
asequibles, aun para los grupos de ingresos medios.
Esto ha reducido el respaldo poltico a soluciones de
diseo mnimo y costo mnimo, y a los pobres los han
arrinconado al final de la cola de servicios. Conakry,
el plan estructural bsico de la municipalidad ha
intentado en parte reservar zonas periurbanas para
nuevos asentamientos y ensayar asociaciones entre los
sectores pblico y privado para la produccin de lotes
con servicios. El gobierno planific la conexin de los
sitios a las redes de infraestructura, en tanto los
inversionistas privados, a travs del pago de un
"aporte en equipos", garantizaran la replicacin del
plan. Pero las autoridades no se pudieron comprometer
con la plena ejecucin de esta parte del plan porque
ningn inversionista privado adhiri al mismo, y los
retrasos resultantes llevaron a conflictos por la tierra
cuando los ocupantes ilegales invadieron la zona. Sin
embargo, en El Salvador, una empresa comercial
privada (Argoz) ha llevado a cabo, durante ms de 25
aos, un rentable plan de urbanizacin para hogares
de bajos ingresos, con la ayuda de un marco legal
propicio a la conversin de la tierra urbana y la
determinacin de mantener asequibles los criterios de
diseo'''.
Hacer asequible y habitable la densidad urbana. Dar
cabida al crecimiento de la poblacin en ciudades
involucrar tanto la expansin fsica en la periferia como,
en muchos casos, la creciente densidad de asentamientos
en la ciudad. Las densidades urbanas promedio ya son
infinitamente mayores en las principales ciudades de los
pases en desarrollo, sobre todo en Asia, que en Norteamrica y Europa por ejemplo, Mumbai tiene casi 400
personas por hectrea y Shangai 500, comparadas con
cerca de 170 para la zona urbana de Barcelona y 40
para Nueva York"'. El aspecto clave para las ciudades

COMO SACAR EL M XIMO PROVECHO DE LAS CIUDADE S

131

Recuadro 6.8
Dirigir el avance sobre el crecimiento de asentamientos urbanos en Lima
Lima, Per, 1977. Mientras nos encontrarnos en la cima de una
colina que domina un nuevo asentamiento en el extremo de
una vasta llanura del desierto a unos diez kilmetros al nordeste del centro de Lima. el chico, de unos siete u ocho aos, dijo
que era ingeniero. Ingeniero? "Bueno", coment, "estoy ayudando a la gente a trazar las lneas para los lotes y a construir
nuestro barrio". El asentamiento, que consista en poco ms de
lneas trazadas a tiza y casuchas de juncos entrelazados y pliegos de plstico, creca da a da, a medida que recin llegados
eran movilizados en camiones por el Sistema Nacional para la
Movilizacin Social (Sinamos). Los pobladores ayudaban a los
topgrafos a trazar los lotes y a limpiar las zonas para los patios
de recreo y servicios comunitarios.
El grupo bsico de pobladores se haba organizado al comienzo para ocupar ilegalmente terrenos pblicos debajo de
cables de energa de alta tensin. En su mayora, provenan de
barrios marginales en el centro de la ciudad, donde alquilaban
habitaciones o vivan con familias. En la noche acordada, caminando en pequeos grupos y con pliegos de plstico enrollados alrededor del cuerpo, convergieron en el lugar escogido y
levantaron sus carpas y casuchas en la noche. Una vez establecidos como un asentamiento de invasin, se enteraron de que
Sinamos los trasladara a un asentamiento permanente, aunque sin servicios, uno de los nuevos pueblos jvenes.
Sinamos, conformado por jvenes ingenieros, arquitectos y
trabajadores sociales profundamente comprometidos, fue creado a mediados de los aos setenta. Armados de entusiasmo y

maduras de los pases en desarrollo es proveer la infraestructura y los servicios (especialmente servicios sanitarios, transporte pblico y zonas verdes, como parques
y patios de juegos) necesarios para hacer habitables y
eficientes densidades ya elevadas de por s, con facilidad de acceso a los hogares, al trabajo y a otros lugares. El reto para las ciudades que todava no lo han
logrado es evitar que estos desarrollos espaciales sean
inasequibles a su creciente poblacin.
Con frecuencia, los gobiernos tratan de controlar el
tamao de la ciudad e influir en la forma espacial del
crecimiento de la ciudad reglamentando el uso de la
tierra, por medio de normas sobre el tamao mnimo
de los lotes y el ancho de las vas, por ejemplo. Es comn que las ciudades presenten seales inconsistentes a
los inversionistas: una instancia urbana exaltando la
forma
urbana
compacta,
refutada
por
reglamentaciones y prcticas financieras que
promocionan usos de la tierra de baja densidad, que
favorecen a los grupos de ingresos medio y alto. Al
comienzo de la economa de transicin en Cracovia,
Polonia, los funcionarios municipales abogaron por
un desarrollo de mayor densidad de las zonas urbanas
deprimidas; aun as, persisti una rgida agrupacin en
zonas, inconsistente tanto con las intenciones de los
planificadores corno con los incentivos del mercado"' .

una comprensin de la dinmica de los asentamientos que

John FC. Tumor ha desarrollado en Arequipa y Lima,
Sinamos se propuso afrontar el reto de asentamientos
ilegales en rpido crecimiento en las afueras de Lima*.
Denominaron pueblos jvenes a las comunidades de
bajos ingresos, lo que otorg a los asentamientos
ilegales una imagen positiva.
Sinamos desarroll un enfoque de dos flancos. Mejor
los pueblos jvenes existentes, dependiendo de la
participacin de la comunidad y de una inversin pblica
relativamente menor. Luego, a medida que los
asentamientos ilegales continuaron apareciendo, comenz
un programa masivo de prevencin de barrios marginales,
proveyendo lotes reconocidos para satisfacer la demanda
probable para vivienda de bajos ingresos. El primer plan
mnimo estructural se fue reduciendo gradualmente a
trazados de vecindario y a estudios de ingeniera para la
infraestructura primaria.
Veinte aos despus, los pueblos jvenes se han
convertido en vecindarios bien consolidados, de bajos
ingresos y de bajo-mediano ingreso, dotados con la
mayora de servicios urbanos, escuelas, hospitales,
mercados y otros servicios. La clave para el xito del
programafue recoger las seales de demanda, equilibrar
intereses y comprometerse con la ejecucin, ajustando la
coordinacin social con las aspiraciones de los pobres.
* Turner y Fichter (1972).
Fuente: Chvez, nota de antecedentes para el Informe
sobre el Desarrollo Mundial 2003.

Cuando las reglamentaciones de uso de la tierra dirigidas a limitar densidades se aplican con todo el
rigor, como en Brasilia, hacen subir el costo de la
vivienda en las zonas urbanas deprimidas y obligan a
los pobres a desplazarse hacia la periferia, donde no se
dispone de los servicios de infraestructura y transporte,
t
o son costosos ". Aun ciudades que tratan de estimular
la urbanizacin alrededor de zonas de transporte
pblico (como Curitiba, Brasil), o frenar la
expansin periurbana imponiendo un cinturn verde
(como en Portland, Oregon), han visto el viraje hacia
las afueras de usos ms densos de la tierra. En Mxico,
la falta de financiacin para la rehabilitacin de
viviendas existentes, o para la mayora de unidades
multifamiliares, as como los vestigios del control de
los arrendamientos, impiden el mejoramiento de
vecindarios de las zonas urbanas deprimidas y
fomentan el desarrollo de la periferia urbana"6.
Los controles del crecimiento urbano encaminados a
reglamentar estrictamente las densidades y las normas
de construccin, pueden hacer ms inequitativo el
acceso a los activos urbanos de la tierra y la
vivienda"7 . La zonificacin que permite usos
mixtos de la tierra consistentes con la forma en
que los vecindarios de bajos ingresos se urbanizan
en forma naturales ms aconsejable para mantener
accesibles los pues-

132

I N F O R M E S O B R E E L D E S A R R O L L O M U N D I A L 2 0 03

tos de trabajo, los servidos y la vivienda. Polticas fiscales y de otro tipo que asignan a los urbanizadores todas
las cargas del suministro de la infraestructura incrementa(
requerida para nuevos asentamientos tambin son necesarias para internalizar los costos sociales de la expansin de la urbanizacin. Estas cargas, las cuales se deben
introducir antes de que los patrones de la expansin espacial queden insertos, pueden ser una combinacin de
tasas de impacto de urbanizacin e impuestos globales
vinculados a los valores de la propiedad.
Sin embargo, estas cargas no reducirn la demanda
de asentamientos de bajos ingresos en la periferia en
las ciudades de los pases en desarrollo. Los residentes
de estas zonas no estn sujetos a la tributacin formal
por cunto carecen de seguridad de tenencia, y ya estn pagando un alto precio por cualquier infraestructura que puedan adquirir en los mercados informales.
De modo que reglamentar los asentamientos informales y facilitar el acceso a tierras de bajo costo y a desarrollo del sector de la vivienda deben ser las prioridades
ms importantes para garantizar un acceso ms equitativo a los activos urbanos y condiciones de vida ms
saludables y atractivas en las ciudades de los pases en
desarrollo_ Estas medidas, aunadas a la asignacin apropiada de tierra urbana para fines pblicos derecho de
paso, mejoramiento del medio ambiente, etc. pueden
transformar la base institucional para la evolucin de
la forma urbana.
Fomento del aprendizaje y liderazgo institucional a
travs de redes
Las instituciones para el desarrollo urbano sostenible
deben incorporar incentivos y procesos de aprendizaje
para lograr una mejor solucin de los problemas existentes, y prever y prepararse para resolver nuevos problemas. En forma creciente este estmulo se da a travs
del trabajo en red por parte de las autoridades locales y
de grupos no gubernamentales, tanto por medio de
asociaciones como de comunicaciones electrnicas. Las
redes alientan la comunicacin entre pares, divulgan
innovaciones y aportan presiones vlidas en favor del
cambio. Asimismo, inculcan profesionalismo y elevados estndares de desempeo, cultivando el liderazgo.
De igual manera, un mayor nmero de foros para retroalimentacin pblica pueden ayudar a identificar
errores y hacer correcciones durante la marcha.
La asociacin de ONG locales, nacionales e internacionales que fomentan la autonoma de las comunidades y
de las mujeres en India y otros pases, constituye un ejemplo perfecto del trabajo en red. A travs de la alianza de
SPARC, Mahila Milan (una cooperativa de ahorro de
mujeres), NSDF de India y Slurn Dwellers International
(vase Recuadro 6.6), los gestores y los pobres urbanos comparten experiencias sobre vivienda, servicios urbanos y seguridad de tenencia. Y distribuyendo mtodos de
recoleccin de informacin (corno un autocenso de pobladores de barrios marginales), negociando habilidades y
estmulo a travs de la ciudad y del pas y comunicndose

con grupos similares en otros lugares, la alianza est aumentando la escala y la sostenibilidad de su labor.
Igualmente, las autoridades locales trabajan en red en
fin
el mbito internacional con el de aprender de sus
pares. Asociaciones nacionales, regionales e internacionales de autoridades locales difunden entre las
ciudades miembro asistencia tcnica, capacitacin e
ideas sobre una vasta gama de temas de planeacin,
operativos y fiscales" 8. La Unin de Ciudades
Capitales de Iberoamrica (UCCI) realiza talleres y
fin
tiene un portal en la Internet con el de asistir a las
ciudades miembro a aprender sobre modernizacin
municipal, manejo de desechos slidos, transporte
urbano, proteccin del legado cultural y otros temas" 9.
El primer grupo de ciudades filipinas que llevaron a
cabo estrategias de desarrollo de ciudad est
prestando asistencia a otras ciudades para hacer lo
mismo, como parte de una creciente red de
conocimiento urbano que involucra a la Philippine
League of Cities, la China Association of Mayors y
otros grupos nacionales en el Este de Asia'". La Clean
Air Initiative, un consorcio de donantes y financiacin
privada, est ayudando a construir capacidad entre
ciudades en varias regionales por ejemplo, extender a
ciudades de frica las experiencias de Asia y Amrica
Latina con la remocin del combustible con plomo
(Captulos 3 y 7).
Las redes igualmente sirven con el fin de construir
iniciativas para una accin colectiva sostenible, creando
presiones vlidas entre grupos de pares. Las asociaciones profesionales de las autoridades locales dan
asesora y normas sobre indicadores de desempeo que
se pueden comparar o ponderar entre las ciudades
miembro. Se ha dado gran publicidad a numerosas clasificaciones externas de ciudades respecto a calidad de
vida o atraccin para los inversionistas y, en ocasiones,
han suscitado acciones correctivas.
Conclusin
El logro de un desarrollo urbano sostenible exige instituciones progresistas que sean conscientes de los problemas incipientes, equilibren intereses (en especial
prestando atencin a los desfavorecidos de la sociedad),
se comprometan con la ejecucin eficaz de soluciones
acordadas, aprendan y se adapten. Para hacer que estas instituciones surjan y funcionen con eficacia, es
necesario confrontar las inequidades bsicas en el acceso a los activos, dar poder de decisin a intereses
dispersos y equilibrarlos contra intereses creados, y
construir grupos representativos que puedan representar
y comprometerse con intereses a ms largo plazo.
Entre las acciones prioritarias para poner de manifiesto problemas e intereses divergentes, se incluye el

COMO SACAR EL MXIMO PROVECHO DE LAS CIUDADES 13 3

desarrollo de conjuntos de datos desagregados, como la
representacin grfica de riesgos ambientales en una
ciudad. La divulgacin amplia de este tipo de
informacin, junto con los costos y beneficios de
soluciones alternativas, resulta esencial para crear grupos
de accin. Equilibrar intereses y crear consenso se puede
facilitar a travs de la planeacin estratgica
participativa, con la ayuda de trabajo en red entre
gestores y autoridades locales para compartir
conocimiento local y global e innovaciones, y presiones
vlidas que alienten el liderazgo. Estas medidas para
fortalecer el funcionamiento de las instituciones tienen
un costo bastante bajo y se pueden poner en prctica a
corto plazo con las capacidades y recursos existentes.
Aunque el respaldo del gobierno central puede ser de
utilidad, los sectores interesados de la ciudad son quienes
deben tomar gran parte de la iniciativa.
Cambios ms fundamentales tendran un impacto ms
amplio y duradero, y seran ms decisivos para construir
nuevas instituciones. Estas reformas ms profundas
incluyen el otorgamiento de la seguridad de tenencia,
lo cual puede transformar el equilibrio de poder entre
los pobres urbanos y el resto de la sociedad urbana.
Aumentar la apertura y rendicin de cuentas de las
autoridades locales, a travs de procesos democrticos y
procedimientos participativos, incrementara igualmente
la receptividad a los intereses y problemas de grupos
ms pobres y la legitimidad de las acciones del
gobierno. Aunque estas reformas son extensas en
impacto, la experiencia demuestra que es posible darles inicio con bastante rapidez, siempre y cuando exista
voluntad poltica. Medidas ms complejas, como
disear ordenamientos de gestin metropolitana y ayudar a las ciudades a mitigar los riesgos de desastre y
adaptarse a las amenazas del cambio climtico, pueden exigir mayor creatividad, liderazgo y recursos. Asi-

mismo requieren mayor apoyo sostenido de las

instituciones nacionales.
Gran parte del futuro desarrollo fsico que las ciudades
requieren puede darse a un costo ms bajo cuando los
problemas se aceptan ms temprano que tarde; por ejemplo, separando derechos de paso para las vas de
transporte primario y parques y espacios verdes,
facilitando nuevos asentamientos de bajo costo y alejando
la urbanizacin de zonas precarias o ambientalmente
frgiles. Igualmente es posible hacer inversiones para
proteger la salud ambiental en el mbito local con gran
eficacia y a un bajo costo, con la participacin de los
residentes para identificar y llevar a cabo soluciones
apropiadas. Avances significativos en la calidad de vida
de los residentes urbanos menos favorecidos son posibles
para integrarlos plenamente en la vida de la ciudad;
cuando existe un acuerdo, cuando existe flexibilidad por
parte de los proveedores de servicio del gobierno y del
sector privado, y cuando hay una apertura por parte de
las instituciones formales a soluciones creativas
diseadas por una amplia gama de residentes, actores y
redes en una ciudad. Muchas actividades en un lugar o
comunidad tienen consecuencias que afectan a otros
lugares o comunidades. El principio de la
subsidiareidad exige que estos efectos externos se
resuelvan en mbitos superiores un principio que se
basa en equiparar la envergadura del efecto secundario
con la de la jurisdiccin ms capacitada para internalizar
el problema. El principio de inclusin garantiza que el
bienestar de la gente sea una prioridad que debe
abordarse en los mbitos nacional y global, corno se
analiza en los captulos siguientes.

CAPTULO 7

Fortalecimiento
de la coordinacin nacional
No es posible obtener beneficios para la sociedad
con acciones individuales sin coordinacin.
Adaptado de Mancur Olson

Slo a travs de una actividad coordinada, liderada por

instituciones y polticas', es posible hacer
r e a l id ad mu c h a s o p o r t un i d a d e s te n d i e n t e s a
mejorar el bienestar. Debido a diferencias en leyes,
normas y sistemas de gobierno, frecuentemente es la
nacin la esfera poltica y legal para la coordinacin de
actividades. Gran parte de la actividad del sector privado es nacional en su mbito de influencia y las monedas, polticas comerciales, reglamentaciones de
seguridad, y aspectos similares, circunscriben de manera
importante los mercados. Ms aun, puesto que muchos
efectos externos se extienden por fuera de los
municipios y las regiones, la nacin es tambin el mbito donde es posible equilibrar intereses ya sea de
manera directa o facilitando la negociacin entre localidades. De hecho, el gobierno nacional cumple una
funcin especial al proveer un marco legal y crear un
entorno instrumental a asociaciones en las cuales el
sector privado, la sociedad civil y todos los estamentos
del gobierno puedan hacer un aporte. Asociaciones del
gobierno y grupos de expertos y accin constituyen un
ejemplo (Captulo 9); otros ejemplos son las asociaciones de industrias madereras, las ONG y el gobierno
local y nacional, para promulgar leyes tendientes a la
conservacin de los usos de la tierra productiva ms
all de la frontera agrcola (Captulo 5). La evolucin
fluida de los derechos de propiedad, de comunales a
privados (Captulo 5), o el mejoramiento de la seguridad
de tenencia en los barrios marginales urbanos (Captulo
6) dependen bsicamente de un marco nacional expedito
de normas, leyes y organizaciones. El liderazgo nacional,
incluyendo a los parlamentarios, puede ser fundamental
para introducir directamente el cambio, como sucedi
con el apoyo del presidente Bourguiba,

de Tnez, a los derechos de las mujeres (Captulo 4) y

el aporte de Nelson Mandela a la formacin de la moderna Sudfrica (Captulo 3). Igualmente los actores
nacionales se comprometen con la bsqueda de metas
internacionales y las formulan, como se plantea en el
Captulo 8.
El presente captulo se enfoca en las razones que
plantean que mejores resultados surgen cuando la base
institucional para la coordinacin es fuerte, alentando
el hacer, el intercambiar y el preservar, lo que conduce al
crecimiento y al desarrollo sostenible, y desestimulando
el tomar, que lleva al desperdicio y al conflicto. El nfasis
se pone en la coordinacin en el mbito nacional manejar un portafolio ms amplio de activos (Captulo 2).
Los intereses nacionales que aqu se analizan son vitales para el desarrollo sostenible y ponen de relieve
las ventajas institucionales que pueden fortalecer la
coordinacin:
Promoviendo la capacidad de inclusin y la

participacin de los pobres (alentando el acceso a

los activos y a la participacin)
Generando un clima sano de inversin (prestando
atencin a fundamentos macroeconmicos, fortaleciendo la gobernabilidad, y suministrando infraestructura bsica)
Manejando del medio ambiente (desmantelando
subsidios perversos, protegiendo bosques y
pesqueras, y frenando la contaminacin del aire)
Utilizando los recursos con eficacia (evitando la
degradacin de los recursos naturales y
garantizando que la ayuda externa no socave la
responsabilidad del gobierno)
Evitando el conflicto violento (usando los recursos
naturales de manera adecuada y confrontando la
pobreza extrema, para limitar sus efectos de
agitacin social).
Reducir la pobreza y proveer un clima seguro a la
inversin fortalece el incentivo para trabajar y cons135

1 36 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

truir comunidades, y fomenta el mejor uso y proteccin del medio ambiente. Fortalecer el manejo de los
recursos naturales, en especial ciertos recursos concentrados, ayuda a confrontar la pobreza generalizada y
reduce la posibilidad de conflicto.
El tratamiento de cada uno de estos aspectos intentar
resolver tres preguntas:
Cumple el entorno institucional las funciones clave de recoger seales, equilibrar intereses y ejecutar
decisiones?
Qu ventajas institucionales podran mejorar el
proceso de organizar intereses dispersos y forjar
compromisos confiables?
Los procesos de hoy permiten el surgimiento y evolucin de instituciones ms incluyentes en el tiempo?
Que el proceso de desarrollo sea fuerte, sostenible y
sensible a nuevos retos depende en gran medida de las
respuestas a estas preguntas.
Promocin de la inclusividad
Como se anota en los captulos anteriores, el crecimiento
de activos, la produccin de activos y la sostenibilidad
de la movilizacin social dependen de la calidad de
instituciones cuya evolucin se relaciona con la participacin y de la capacidad de inclusin de todos los miembros de la sociedad. No existen muchos ajustes simples
que se puedan aplicar en un perodo de tres a cinco
aos, pero en un perodo ms prolongado una ampliacin sostenida es posible si se comienza ahora y se
refuerza permanentemente en el mbito nacional.
Fomentar la inclusin tambin puede ayudar a hacer realidad de manera ms amplia el potencial de una
nacin. Con frecuencia, los pobres o los excluidos no
pueden aprovechar las oportunidades debido a los enormes obstculos a su participacin. Sin una participacin en el sistema social, econmico y poltico, no tienen
el incentivo para participar, contribuir o ser progresistas. Fomentar mayor participacin, con mayor acceso
a los activos y a voz, es un pilar de crecimiento y desarrollo sostenible continuos, y el entorno institucional
es bsico en la forma en que los actores nacionales abordan este asunto apremiante.
Fomento del acceso a los activos y a los servicios
Un elevado potencial humano se desperdicia debido a
la inadecuada prestacin de servicios. Un estudio reciente
de educacin primaria y secundaria, basado en encuestas de 41 pases, muestra importantes vacos en los logros educativos asociados con gnero e ingreso familiar'.
Existe una gran desventaja femenina en la educacin en
el Sur de Asia, Norte de frica y frica occidental y
central, y los pobres tienen un acceso limitado a la educacin en casi todos los pases estudiados.

El estudio tambin indica que los adultos educados,

en especial las mujeres, tienden a tener menos hijos,
aunque ms saludables y mejor educados. Trascendiendo las ganancias generalizadas de productividad asociadas con la escolaridad, las encuestas sugieren que
las oportunidades ms importantes se pierden en los
pases pobres. Los rendimientos previstos para una
nacin a partir de una educacin con mayor cobertura,
en especial para las nias, ya estn bien documentados, y la educacin es una parte clave de las meras de
desarrollo del milenio (MDM).
La extensin ms amplia del acceso a los activos y
servicios ayudar a hacer realidad el poten cial de la
gente y mejorar la eficiencia de la dinmica. El entorno institucional es vital para la redistribucin a travs
del crecimiento. Asociaciones con partes interesadas
constituyen un mtodo prometedor para financiar una
mayor capacidad de inclusin, aun el gasto en educacin y proyectos de reforma agraria con base en el
mercado, donde los pobres sin tierra reciban ayuda para
adquirir tierras y establecer explotaciones agrcolas
(vase Captulo 5). Esto introduce un viraje de la
carencia potencial de incentivos para los
contribuyentes hacia los pases de mayores ingresos,
donde sus efectos se absorben con mayor facilidad.
Independientemente de la fuente, nacional o
internacional, el apoyo a la asistencia de los ricos a los
pobres ser ms factible desde una perspectiva poltica
cuando los recursos para suministrar servicios pblicos
se utilicen con mayor eficacia. En el caso de la
asistencia internacional para el desarrollo, por
ejemplo, lo anterior significa mitigar los efectos de
incentivos negativos que la asistencia puede generar,
como una menor rendicin de cuentas del gobierno (lo
cual se analiza en mayor detalle ms adelante). Las
ventajas para abordar estas cuestiones de incentivos y
mejorar los servicios incluyen involucrar al sector
privado y a la sociedad civil en la prestacin de estos
servicios, fomentar la descentralizacin (fiscal,
administrativa y poltica) y facilitar la influencia de
los padres de familia y de la comunidad en las escuelas
(derecho a expresar su opinin y otros medios para
incrementar la transparencia). Este tipo de medidas
tambin estimula el surgimiento de mejores instituciones con el paso del tiempo (Captulo 4).
Fortalecimiento del derecho a expresar urna opinin
Los mecanismos que fortalecen el derecho a expresarse
tales como una prensa libre, elecciones y participacin en las organizaciones de la sociedad civil son clave para incluir a los privados de derechos civiles, para
construir mandatos y para generar consenso. Los excluidos, los sin voz, no se apropiarn de un proceso,
accin o resultado. Este efecto igualmente aplica a diferentes escalas local, nacional, global. El derecho a
expresarse puede lograr mucho para canalizar intereses dispersos (Captulo 3).

F O R T A LE C I M I E N T O D E

LA COORDINACIN NACIONAL I 3 7

Recuadro 7.1
Democracia, liderazgo y descentralizacin en Amrica Latina
Entre 1989 y 1994, la Repblica Bolivariana de Venezuela
y Bolivia pusieron en prctica radicales reformas institucionales que
descentralizaron el poder poltico y mejoraron las oportunidades
de participacin. En la Repblica Bolivariana de Venezuela se
otorg a los ciudadanos el derecho a votar por alcaldes y
gobernadores por primera vez, cambiando radicalmente una
prolongada tendencia hacia la centralizacin. En Bolivia. la Ley de
Participacin Popular cre centenares de municipios otorgndoles el 20% de las rentas del gobierno.
En cada caso, el cambio institucional fue el resultado de
una combinacin de tres factores: problemas sociales percibidos ampliamente, liderazgo poltico y propuestas adaptables
elaboradas por pequeos grupos de analistas. En la Repblica
Bolivariana de Venezuela. los disturbios de Caracas demostraron
convincentemente a las elites polticas la profundidad de la
insatisfaccin ciudadana con las instituciones nacionales de
gobierno. El presidente Prez respondi proponiendo un pa quete de reformas democrticas diseadas aos atrs por una
comisin establecida bajo el gobierno anterior. En Bolivia, la
creacin de municipios fue una idea desarrollada por un grupo de expertos asociados con el partido del presidente Snchez
de Lozada. El presidente se convenci de que tal iniciativa daba
esperanzas para abordar las inquietudes planteadas por gru

pos indgenas y comunidades locales que se hacan or cada

vez con mayor fuerza.
El liderazgo tuvo un importante protagonismo en la
decisin para descentralizar el poder y en la opcin de
aproximaciones institucionales especficas. Los lderes polticos
mostraron gran discrecin en tratar de equilibrar intereses a
travs de la descentralizacin, venciendo la oposicin de
intereses creados. En Bolivia. por ejemplo, poderosos
sindicatos y comits cvicos departamentales se opusieron a
la idea de la promocin de la autonoma municipal.
Adems, los lderes polticos contaban con una
reserva de propuestas especficas y adaptables que pudieron
ofrecer como soluciones para resolver la insatisfaccin social
generalizada con el desempeo de las instituciones
pblicas. Analistas tcnicos disearon las propuestas en
grupos de expertos y comisiones presidenciales, con un
conocimiento profundo de las condiciones nacionales en
muchos casos a travs de contacto directo con las
organizaciones populares. Con frecuencia, las propuestas
haban sido elaboradas muchos aos atrs y se haban
mantenido vigentes en debates entre expertos y lderes
sociales, quienes las plantearon para su adopcin cuando
surgi la oportunidad poltica.

Fuente: Grindle (2000).

Con frecuencia, las oportunidades de reforma surgen de crisis econmicas o polticas que inspiran a la
sociedad civil o a las elites polticas a exigir cambios en
el statu quo y buscar nuevas soluciones a problemas
persistentes. En Amrica Latina, las crisis percibidas
en la legitimidad de las instituciones de gobierno han
provocado reformas sustanciales que otorgan mayor voz
y poder a las comunidades locales (Recuadro 7.1)
La organizacin de intereses dispersos para lograr
una mejor coordinacin depende en gran medida de la
posibilidad de tener voz. Cuando se expresa a travs de
los votos, la voz aumenta la rendicin de cuentas y la
receptividad, a medida que los encargados de formular
la poltica en contextos democrticos competitivos se
preocupan de la reeleccin. Un ejemplo adecuado es la
hambruna tal vez la peor clase de fracaso de coordinacin. Al observar que India no ha sufrido una hambruna
desde la independencia, Amartya Sen, premio Nbel,
anota que "con el actual sistema poltico en India, es
casi imposible que ocurra una hambruna. La presin
de la prensa y de los distintos partidos polticos hace
imperativa.., la organizacin de una rpida ayuda de
emergencia"3.
En 16 estados de India se ha investigado empricamente la proposicin que, en una democracia competitiva, la prensa suscita una rpida ayuda de emergencia
en caso de desastres, demostrando que la circulacin
de peridicos incrementa en gran medida la distribucin pblica de alimentos durante pocas de escasez'.
Los efectos son amplios, slidos y significativos, aun

despus de controlar el ingreso, la urbanizacin y la densidad de la poblacin. El estudio demuestra que la informacin, la rendicin poltica de cuentas y un pblico
educado e informado son vitales para recoger seales
dispersas de socorro. Garantizar una prensa libre y democracia representa asimismo un mecanismo de compromiso para actuar. Infortunadamente, este mecanismo
tiene limitaciones. Como anota Sen, "la privacin tiene
que ser dramtica para 'merecer ser noticia' y ser polticamente explotable'. El sistema poltico de India puede
evitar hambrunas pero... parece ser incapaz de resolver
en forma eficaz la desnutricin endmica".
La educacin constituye otro ejemplo de la importancia de tener voz. Y es un buen ejemplo del reto que
Sen insina: cmo se puede orientar a las instituciones a garantizar un compromiso con actividades que
son a largo plazo, menos visibles, pero igualmente
importantes? Un sonoro mensaje de la investigacin
sobre sistemas de educacin es qu la participacin de
familias y comunidades puede aumentar los aportes y
la disciplina. La descentralizacin y el fomento de la
participacin del sector privado y las ONG pueden
ayudar a la sociedad a cumplir metas educativas. En El
Salvador, la descentralizacin estimul mayor participacin de familias y comunidades en la educacin,
ampliando las oportunidades educativas para los pobres en las zonas rurales 6. En Colombia, un programa
oficial de bonos utiliz al sector privado para ampliar
el ingreso a la educacin secundaria y la opcin para
los nios pobres y con eficiencia de costos'.

138 INFORME SOBRE E L DESARROLLO MUNDIAL 2003

Estudios sobre las escuelas secundarias en Argentina
indican que cuestiones institucionales, como la autonoma de la escuela y la participacin de los padres,
marcan una importante diferencia en los resultados de
s
la educacin . La participacin de los padres (a travs
de una junta escolar) habilita a las familias para influir
en la forma en que opera la escuela y asegura el compromiso de la escuela de atender las necesidades de sus
hijos. Segn mediciones de resultados de pruebas, se
determin que la autonoma y la participacin tienen
un efecto positivo y significativo en el aprendizaje del
estudiante. Resulta interesante anotar que el efecto es
al menos tan fuerte para los nios de hogares pobres
como para la poblacin en general.
Aunada a la transparencia y al acceso a informacin
confiable, la voz es una palanca poderosa de mejor coordinacin. Esto hace que nuevas tecnologas que fomentan la transparencia y ponen informacin pertinente al
alcance de las partes interesadas sean mucho ms interesantes. Igualmente la voz juega un papel preponderante
en la creacin de un entorno propicio al surgimiento de
mejores instituciones en el tiempo (Recuadro 7.2).
Cr eaci n d e un cli ma sa no d e inver si n
Las instituciones son vitales para fomentar un clima
sano de inversin que favorezca el hacer antes que el
tomar y permita prosperar hacia un portafolio ms amplio de activos. Ya sea sembrar muestras de arroz en un
campo, hacer muebles al lado de una va, establecer
una nueva empresa o comprar ttulos valores en una
bolsa de valores, a los inversionistas les gustan los rendimientos y les disgustan los riesgos. Aspectos del clima de inversin ms amplio, como la tasa de inflacin,
el alcance de la corrupcin o el costo de embarque,
ayudan a determinar el incentivo para invertir 9. Las
instituciones tendrn una funcin importante en la solucin de estas cuestiones, afectando no solamente el
mpetu para nuevas inversiones, sino tambin la productividad y el valor del acervo existente de activos.
El clima de inversin abarca:
Los fundamentos macroeconmicos (incluyendo
moneda slida, fuertes cuentas fiscales y tasas de
cambio estables)
El funcionamiento del gobierno (poniendo el
nfasis en un control eficaz de la corrupcin y un
slido marco reglamentario que fomente la
competencia del sector privado, resolviendo al
mismo tiempo los efectos externos negativos), e
Infraestructura
bsica
(apuntalando
el
comercio y el desarrollo de capital humano).
Puesto en un contexto ms amplio que facilite iniciativas de autorregulacin por medio de la
adopcin de un mecanismo con tres conceptos
bsicos (ganan-

Recuadro 7.2
Brasil: Cambio de las reglas del juego por
mejores servicios pblicos
El estado de Ceara -en la regin ms pobre de Brasil, el nordeste- fue legendario debido al clientelismo, la influencia
poltica y la mala administracin pblica. En 1987. un nuevo
gobierno reformista elegido, liderado por Tasso Jereissati,
tom las riendas. Slo algunos aos despus de que el nuevo gobierno emprendi un programa de salud pblica, la cobertura de la vacunacin contra el sarampin y el polio se
haba triplicado al 90% de la poblacin infantil, y las muertes de infantes haban bajado de 102 por 1.000 infantes a
65. Cmo se pudo vencer con tanta rapidez una larga tradicin de clientelismo y oposicin poltica? Cmo organismos del Estado, reconocidamente mediocres, tuvieron y
sustentaron un mejor desempeo que abarcaba varios aos y
cambios en la administracin?
El gobernador y la administracin estatal tuvieron que
obligar a alcaldes renuentes a unirse al programa. La presin sobre los alcaldes vino de municipios vecinos que se
haban unido al programa y de una oleada de publicidad poco
usual y permanente a travs de la radio y otros medios. Al
crear una comunidad informada y exigente, el estado haba
dado inicio a una dinmica en la cual los alcaldes vieron recompensas polticas por apoyar el programa. Al hacerlo, el
gobierno contribuy a remplazar la antigua dinmica del
clientelismo por una dinmica ms orientada al servicio,
aprovechando una oportunidad como un tercer equipo para
mejorar la rendicin municipal de cuentas.
Fuente: Tendler (1997).

cias estndares, impacto social y efectos ambientales),

estos componentes son factores determinantes de costos de transaccin que condicionan lo que se produce y
cmo se produce'''. Criterios mejorados son de particular importancia para orientar inversiones a largo plazo
(que duran entre 20 y 50 aos), o cuando los impactos
son irreversibles. El clima de inversin tambin jugar
un papel importante en el surgimiento de mejores instituciones con el paso del tiempo.
Prestar atencin a los fundamentos
macroeconmicos
La gestin segura de variables econmicas es necesaria
pero no suficiente para fomentar un desarrollo sostenible.
Las crisis macroeconmicas especialmente crisis financieras y presupuestarias pueden anular el desar rollo y
socavar la sostenibilidad. El entorno macroeconmico es
amplio, y en este texto slo se tratan brevemente algunos elementos: inflacin, equilibrios fiscales y tasa de
cambio.
La inflacin en particular la inflacin inesperada
debilita el incentivo para producir. Existe un gran acervo
de literatura sobre la inflacin, donde las dificultades de
compromiso son el principal problema: el gobierno o
el banco central puede comprometerse con no poner
dinero en circulacin? Algunas soluciones institucio -

FO R T A L E C I M I E N T O D E L A C O O R D I N A C I N N AC I O N A L
nales comprenden otorgar independencia al banco central y adoptar objetivos y normas transparentes para
manejar la oferta monetaria. Otros dispositivos de compromiso incluyen vincular la tasa de cambio a un tipo
de cambio nominal mvil".
Las cuentas fiscales son tambin parte importante
del clima de inversin. Investigaciones en finanzas pblicas han abordado muchos aspectos importantes de
la administracin financiera, tales como gastar anticclicamente, construir una red de seguridad, redistribuir
el ingreso, suministrar bienes pblicos, y similares. Un
aspecto importante que ilustra en forma adecuada el
enfoque asumido en este Informe es la descentralizacin fiscal, que ha atrado creciente atencin con base
en la promesa de mayor rendicin de cuentas y el suministro ms sensible de servicios y bienes pblicos
financiados con mayor cercana al nivel de los beneficiarios ltimos.
Sin embargo, las ganancias potenciales que se obtienen de la descentralizacin estn abocadas a varios
efectos externos, en especial el problema de las limitaciones de "presupuesto blando'''. Si las localidades
confan en que un gobierno a ms alto nivel las sacar
de apuros en el caso de una crisis financiera, el gasto
puede ser excesivo, dando lugar a incertidumbre y rotaciones que socavan el incentivo para invertir. En el
caso extremo, el despilfarro fiscal regional puede llevar a
problemas fiscales del orden nacional que precipitan
crisis de inflacin y de tasa de cambio. Las instituciones, pues, son importantes para generar "limitaciones
blandas de presupuesto" que protejan los intereses dispersos de los contribuyentes en otros municipios, y faciliten el compromiso por parte de niveles ms altos
del gobierno' 3. Por ejemplo, en 1996 Hungra adopt
una ley estableciendo procedimientos formales de quiebra para los municipios. Este tipo de ordenamientos es
bsico para permitir una slida administracin financiera que contribuya a un clima de inversin fuerte.
La tasa de cambio es otro aspecto macroeconmico
fundamental, importante para las transacciones internacionales, tanto sobre la cuenta corriente (comercio
de bienes y servicios) como la cuenta de capital (prstamos e inversin extranjera directa). Rotaciones importantes de la tasa de cambio pueden socavar el
incentivo para invertir. Adems, los pobres acusan de
manera desproporcionada los efectos adversos porque
tienen escaso acceso a los complejos instrumentos financieros necesarios para protegerse o cubrirse contra
movimientos de la bolsa de valores. Mucho depende
de la confianza. Si bien un acalorado debate contina
sobre la mejor forma de manejar la tasa de cambio,
mantener una fuerte poltica fiscal y monetaria es esencial. Y muchos gobiernos han buscado mecanismos de
compromiso institucional, entre ellos tasas fijas de cambio, el patrn oro, juntas cambiarias y hasta utilizacin del dlar de Estados Unidos.

139

Fortalecimiento del funcionamiento del gobierno

En el incentivo para invertir influyen poderosamente
el mantenimiento de los derechos de propiedad y el
imperio de la ley, el cumplimiento estricto de
contratos, la reglamentacin de la actividad y la
participacin en otras intervenciones que apoyan el
hacer sobre el tomar. Pero la reglamentacin, por
ejemplo, puede caer en manos de intereses
concentrados, en detrimento de la mayora. De
manera semejante, la bsqueda de sobornos por parte
de funcionarios del gobierno por lo general estimula el
hostigamiento arbitrario, perjudicando igualmente
intereses ms amplios y el incentivo para invertir. Y
una vez que alguien ha acumulado riqueza a travs de
una inversin sensata, esa inversin puede ser objeto
de confiscacin, bien sea por individuos privados
(crimen) o por el gobierno (expropiacin). Puede el
gobierno comprometerse con proteger activos y evitar
su depredacin? Si no, se desestimular la actividad en
gran medida, se marchar a donde la protejan o se
trasladar al sector informal.
Como se anota en captulos previos, durante los
prximos 50 aos se necesitar un elevado crecimiento
en la productividad y el empleo, con el fin de mejorar
la calidad de vida de poblaciones en aumento en los
pases en desarrollo. Con frecuencia, el sector de la pequea y la mediana empresas es el segmento ms dinmico de los pases en desarrollo y ellas son vitales
para la expansin de las oportunidades de empleo, en
particular para los pobres". No obstante, estas
empresas enfrentan muchos tropiezos en entornos
difciles de negocios. Por ejemplo, Hernando de Soto y
su equipo emprendieron investigacin incipiente sobre
reglamentaciones de ingreso, y abrieron en Lima, Per,
un almacn de ropa con un empleado. Encontraron
que se necesitaron 289 das, trabajando seis horas al
da para registrar legalmente el negocio, y el costo fue
de ms de 40 veces el salario mnimo mensual'. Un
estudio similar analiz posteriormente los obstculos y
costos de establecer formalmente un negocio en 85
pases, para averiguar si la calidad de los bienes
pblicos y privados aparentemente la justificacin
para la reglamentacin es mejor en pases con ms
reglamentaciones'. Si la calidad es mejor, el
gobierno funciona por el inters pblico; si es menor,
se aprovecha. Los autores encuentran que la calidad de
los bienes no es mejor en pases con muchas
reglamentaciones; por el contrario, las disposiciones
adicionales llevan a la corrupcin y obligan a las
fuerzas activas a localizarse en el sector informal,
impidiendo ordenamientos ms productivos. Los
autores concluyen que cuando las instituciones del
gobierno son dbiles, es mejor tener un gobierno ms
pequeo que intervenga y regule menos". Esto es
consistente con uno de los principales temas del
Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, que
argumenta a favor de "un ajuste adecuado entre las
capacidades institucionales del Estado y su accin"".

1 40 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Otra va importante para una inversin amplia es la
vivienda y la tierra. Con frecuencia, la adquisicin
formal de tierra para vivienda involucra muchos pasos y
toma aos'. De nuevo el resultado es desestmulo de la
inversin, ineficiente localizacin de la actividad en el
sector informal y corrupcin. Las respuestas
institucionales incluyen mejores ordenamientos de
tenencia, modernizacin de procedimientos formales de
registro e introduccin en el proceso de mayor
transparencia y rendicin de cuentas.
La corrupcin es un riesgo significativo que enfrentan
los empresarios, debido a que los funcionarios del gobierno
que van en busca de rentas pueden socavar la viabilidad de
una inversin en su totalidad. El pago de sobornos para

continuar las operaciones del negocio igualmente

disminuye los rendimientos, reduciendo el incentivo para
invertir. Encuestas auspiciadas por el Banco Mundial en
negocios de pases en desarrollo indican que la
corrupcin es un problema crucial, imponiendo con
frecuencia costos adicionales a las empresas ms
pequeas de manera desproporcionada. Investigacin en
curso contina ilustrando los efectos nocivos de la
corrupcin y sugiere soluciones posibles que son sobre
todo institucionales, incluyendo asociarse con la sociedad
civil (Recuadro 7.3), facilitar acceso a la informacin,
crear organismos contra la corrupcin, garantizar la
independencia de los medios y del sistema judicial, y la
descentralizacin' .

Recuadrd 7.3
Sociedad civil y gobernabilidad
La sociedad civil ha surgido como una fuerza crtica en la labor
emprendida para mejorar la gobernabilidad. Elevados niveles
de corrupcin se asocian con la pobreza, la desigualdad, menor inversin directa interna y extranjera, y dbil desempeo
econmico*. El control de la corrupcin, que garantiza un gobierno que funcione bien, es primordialmente un bien pblico y
un insumo intermedio en el suministro de otros bienes pblicos. Este problema de accin colectiva se ve agravado por incentivos difciles: no solamente los beneficiarios preferiran ser
usuarios gratuitos y no contribuir a la gobernabilidad si otros lo
estn haciendo, sino que el incentivo para burlar las normas e
involucrarse en prcticas corruptas es ms fuerte cuando otros
actores frenan sus propias actividades ilcitas.
Aspectos internacionales de la corrupcin complican todava ms el asunto. Cuando Estados Unidos promulg en 1977
la Ley sobre Prcticas Corruptas en el Extranjero, prohibiendo
el pago de sobornos por parte de sus ciudadanos, o compaas o sus filiales, ninguna otra nacin sigui el ejemplo con
legislacin similar. En muchos pases, la corrupcin en el extranjero era tan corriente que los sobornos se trataban como
gastos de negocios deducibles de impuestos. Subsidios de
gobierno a travs de la exportacin de financiacin y seguros
dieron cabida a la corrupcin en el extranjero como un ingrediente desagradable, aunque necesario, del hacer negocios en
los mercados incipientes.
En los aos noventa, organizaciones de la sociedad civil
(OSC), como Transparencia Internacional (TI), contribuyeron a
cambiar actitudes hacia la corrupcin. El enfoque bsico de esta
organizacin es un trabajo de no confrontacin con el fin de
construir "coaliciones nacionales, regionales y globales que abarquen al Estado, a la sociedad civil y al sector privado para combatir la corrupcin interna e internacional f. Se intenta lograr
este objetivo creando conciencia ciudadana, ejerciendo presin
ante los gobiernos y facilitando acuerdos para disminuir la
corrupcin. Uno de los aportes de TI ms importantes y
duraderos ha sido ayudar a incluir el tema de la corrupcin en la
agenda, tanto de los pases en desarrollo como de los
industrializados. Esto se logr principalmente haciendo
hincapi en los efectos negativos de la corrupcin (que golpea
a los pobres de manera desproporcionada) y generando
publicidad a travs de la publicacin anual del ndice de
Percepciones de la Corrupcint.
La piedra angular de los esfuerzos de TI por fomentar acuerdos refrenando la corrupcin es el pacto de integridad entre
gobiernos y compaas que licitan proyectos**. Mientras
losdetalles varan dependiendo del proyecto, la idea bsica es
un compromiso por parte de las autoridades de no exigir ni

aceptar, y por parte de las compaas de no ofrecer, ningn

soborno u obsequio a cambio de una ventaja en el proceso de
asignacin del proyecto. Actualmente estos pactos estn
forjando coaliciones entre licitadores, organismos del
gobierno y OSC en aproximadamente 50 situaciones
competitivas alrededor del mundo, y estn apuntalados por
transparencia y procedimientos de divulgacin, supervisin
independiente de terceros y sanciones especficas por
incumplimiento.
TI tambin ha fomentado accin colectiva internacional para
refrenar la corrupcin, principalmente el Convenio de la
OCDE. Con el apoyo de dirigentes del sector empresarial,
gobiernos y OSC. el Convenio de la OCDE para Combatir el
Soborno de Funcionarios Pblicos Extranjeros en
Transacciones Internacionales de Negocios se firm en
1997, entr en vigor en 1999 y. para finales de 2001, haba
sido ratificado por 34 de 35 Estados signatarios. incluyendo
varios pases no miembros de la OCDE***.
El Convenio representa un intento por lograr un escape coordinado de la trampa de la corrupcin, de modo que las
empresas no se encuentren en desventaja al abstenerse
de prcticas corruptas. El Convenio no contiene ningn
mecanismo formal para castigar a los signatarios que hacen
trampa y no ayudan a controlar la corrupcin, poniendo en
vigor leyes contra la corrupcin, pero se espera que la
publicidad y la condena nacional e internacional garanticen
esfuerzos de buena fe. Sin embargo, el Convenio s
estipula un elaborado sistema de verificacin, ayudado en
parte por las OSC, para tranquilizar a los signatarios en el
sentido que otros participantes cumplen con los requisitos
acordados. La experiencia con esfuerzos internacionales
para combatir la corrupcin es un ejemplo significativo de
la forma en que las OSC pueden hacer un aporte
importante al desarrollo_
* Lambsdorff (1999).
t Galtung (2000, p. 26).
t Para un debate de la forma en que la corrupcin afecta
de manera desproporcionada a tos pobres, vase Banco
Mundial (2001 c, p. 102)- ** TI (2000). Libro Fuente
2000: Confrontando la corrupcin. Los elementos de un
sistema nacional de integridad. Berln. lhttp://www.
transparency.org/sourcebookl.
*** Vase la direccin electrnica de OCDE para el
texto:
http://www.
oecd.org/pdf/M00017000/M00017037.pdf.
Fuente: Eigen y Eigen-Zucchi (2002).

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACIN NACIONAL 141

Suministro de infraestructura bsica
Desde una perspectiva analtica, la infraestructura, el
tercer elemento importante de un clima sano de inversin, es diferente de otras inversiones en el sentido que
tiende a presentar un componente importante de bienes pblicos y economas de escala en la produccin.
Igualmente requiere la coordinacin de mecanismos
en red y un slido rgimen reglamentario. En consecuencia, a menudo resulta m s barato proveer servicios de infraestructura alcantarillado, acueducto,
energa, telecomunicaciones, puertos y vas en formas
que capten economas de escala. Mayor densidad de la
poblacin eleva los rendimientos de la inversin en infraestructura". La infraestructura tambin tiene profundos efectos a largo plazo en el desarrollo, con una
significativa dependencia de gua en la eficiencia de la
energa, sistema de transporte y la distribucin espacial de la actividad_
La proximidad es importante 22. No todas las zonas
tienen el mismo potencial. Como resultado, la distribucin espacial de la actividad econmica en general,
y de centros urbanos en particular, es importante para
el desarrollo sostenible (Recuadro 6.1). La visin espacial del asentamiento urbano como un sistema de ciudades y pueblos (vinculando actividades urbanas y
rurales) tiene que ver con la medida en la cual la poblacin urbana se concentra en la ciudad ms grande
(medida como "primaca") y la forma en que las unidades urbanas ms pequeas y las ciudades secundarias se
dispersan a travs de las regiones. La excesiva primaca
puede tener una verdadera eficiencia de costos econmicos para los pases. El acceso inadecuado de las zonas
rurales alejadas de los mercados urbanos debido a un
sistema de pueblos y ciudades mal desarrollado, que refleja una dbil red de transporte de las zonas rurales a las
urbanas y entre ciudades limita igualmente las opciones de crecimiento y diversificacin de la economa rural
(Captulo 5) y debilita el incentivo para invertir.
Con frecuencia, una desproporcionada concentracin
urbana es el resultado de un desequilibrio de las
instituciones nacionales para determinar y equilibrar
intereses, en particular entre regiones e instancias de
gobierno. A menudo, la democratizacin, la descentralizacin fiscal y las inversiones en carreteras, vas fluviales y comunicaciones pueden reducir de manera
significativa esta concentracin, permitiendo un acceso
ms amplio a los activos urbanos en todo el pas
(Recuadro 7.4)23.
Al proveer acceso a oportunidades y activos urbanos, y vincular espacialmente actividad dispersa en todo
el pas, la infraestructura bsica ayuda a determinar el
rendimiento de otras inversiones. Los agricultores necesitan carreteras para traer los productos agrcolas al
mercado. Los exportadores requieren telecomunicaciones y puertos para hacer y realizar transacciones.

Recuadro 7.4
Las polticas nacionales pueden generar excesiva
concentracin urbana

La concentracin urbana se asocia positivamente con el

crecimiento econmico en las etapas tempranas del desarrollo. Focalizar el desarrollo en unos pocos centros urbanos genera economas de escala en la produccin y el
consumo y conserva infraestructura escasa, como carreteras, trabajadores calificados y recursos administrativos. Pero la
excesiva concentracin es costosa, y estas ganancias crecientemente se compensan por congestin y menores rendimientos para inversiones adicionales. Ms aun, es probable
que una concentracin desproporcionadamente elevada de
actividad econmica en unas pocas zonas urbanas tenga
un efecto adverso en la distribucin interregional de oportunidades y bienestar. Investigacin emprica demuestra que la
concentracin urbana aumenta y luego disminuye con el
desarrollo econmico. Por ejemplo, investigacin reciente
provee evidencia en el sentido que la concentracin urbana
de pases aumenta con crecimiento a niveles bajos de ingreso, alcanza el punto mximo con niveles de ingreso bajomedio (alrededor de un ingreso per capita de 2.500 dlares
de PPP 1987) y luego decae a mayores niveles de ingreso.
Las polticas y la poltica tambin influyen en la concentracin urbana. El avance de regmenes menos democrticos a ms democrticos reduce la concentracin urbana en
un 10% de su mediana. La concentracin urbana es igualmente menor en pases con mayores niveles de descentralizacin fiscal (figura en el recuadro). Esta relacin se sostiene
aun cuando se ejerza control sobre la escala de la poblacin
urbana. Inversiones en infraestructura en vas fluviales y carreteras, usualmente impulsadas por polticas nacionales.
tambin sirven para reducir la primaca, a medida que estas
inversiones abren las zonas rurales alejadas del comercio
externo, domstico e internacional.

La concentracin urbana decae con la descentralizacin

fiscal

Nota: La grfica indica que la concentracin urbana (segn se mide

por la distribucin del tamao de las ciudades) disminuye con mayor
descentralizacin fiscal (segn se mide por la participacin de las
rentas subnacionales en las rentas totales). Esta nota se basa en
conclusiones contenidas en Ades y Glaeser (1995); Henderson 120001;
Henderson y Davis (2002); Lall (2002), y Wheaton y Shishido (1982).
Fuentes de los datos: Banco Mundial, IDM. y Estadsticas
Financieras del Gobierno.

142 I NFORM E SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Las pequeas empresas industriales demandan electricidad para operar sus equipos. Adems, la confiabilidad
de estos servicios de infraestructura es un importante
factor determinante del riesgo. Agricultores, exportadores y empresarios estn expuestos a cuantiosas prdidas en la eventualidad de una falla infraestructural.
Investigacin reciente pone el nfasis en la importancia de la infraestructura para el desempeo econmico, en especial a largo plazo, y sus efectos externos
positivos sobre la inversin privada". Soluciones institucionales para mejorar la prestacin de servicios de infraestructura incluyen gestin comercial, competencia,
participacin de partes interesadas, y asociaciones del
sector pblico y privado en la financiacin de proyectos
de infraestructura". Estos sern cruciales para construir
la infraestructura bsica que apuntala un fuerte clima de
inversin para un desarrollo sostenible.
Gestin del medio ambiente
Muchos pases en desarrollo estn respondiendo a los
problemas ambientales antes de lo que los pases
industrializados hicieron en similares grados de desarrollo. En verdad, como se anota en el Captulo 2, el
enfoque de desarrollo de "crecer primero, limpiar despus" e investigaciones recientes cuestionan cada vez
26
ms la nocin de una curva ambiental de Kuznet . La
relacin se mantiene para algunos contaminantes pero,
para otros, como el dixido de carbono, las emisiones
continan creciendo a medida que aumenta el ingreso
per cpita2 7 . Nuevas tecnologas y el conocimiento
ms extenso sobre los impactos de la degradacin
ambiental tambin significan que los pases en
desarrollo pueden tomar mejores opciones ambientales,
como en el caso del viraje a la gasolina sin plomo (ver
ms adelante). Aun as, el medio ambiente contina
siendo un reto importante para actores e
instituciones nacionales. El manejo de bosques,
recursos hdricos, zonas costeras, pesqueras y zonas
atmosfricas plantea varios problemas de coordinacin
bien conocidos, que involucran efectos externos y
bienes pblicos. En muchos casos, cuando la pesca,
bosques, cuerpos de agua, y aire se tratan como recursos
comunes, los esfuerzos por preservar el medio ambiente
estn sub-abastecidos; si la coordinacin se aplicara, las
ganancias podran ser cuantiosas.
La manera en que las finanzas pblicas abordan estos
problemas consiste en gravar las actividades que
generan efectos externos negativos, subsidiar la actividad que produce efectos externos positivos, o regular
la actividad directamente (Captulo 2). La tendencia a
sub-abastecer los bienes pblicos se puede remediar utilizando el proceso poltico para determinar el tipo y nivel al que se deben suministrar los bienes pblicos para
luego recaudar impuestos y subsidios con el fin de fortalecer los incentivos para el suministro de bienes
pblicos o suministrar los bienes pblicos directamente,
financiados por la recaudacin tributaria. Pero estas soluciones son por lo general de difcil aplicacin complicadas por controversias sobre compartir cargas y

beneficios y el carcter, importancia y valor de efectos

externos y bienes pblicos.
En las etapas iniciales de las actividades que precipitaron los problemas, no se reconocieron muchos aspectos relativos al medio ambiente. Ms aun, han
surgido poderosos grupos representativos que obstaculizan el cambio y relegan los problemas ambientales a niveles ms bajos de prioridad. No slo las polticas
a menudo no logran desalentar actividades perjudiciales para el medio ambiente, sino que, en forma de subsidios perversos, las polticas con frecuencia estimulan
este tipo de actividades. En este texto se analizan los
retos de gobernabilidad e institucionales de un manejo
eficaz del medio ambiente, indagando en mayor detalle sobre subsidios perversos, antes de abordar tres problemas ambientales en el mbito nacional que ilustran
muy bien la importancia de instituciones para coordinacin, apoyadas en el mbito nacional: gestin de bosques, pesqueras y zonas atmosfricas.
Desmantelamiento de subsidios perversos
Los subsidios perversos estimulan actividades que son
perjudiciales para el medio ambiente y la economa".
Por ejemplo, subsidiar el carbn puede perjudicar a la
economa asignando recaudos tributarios a una actividad que no es competitiva a precios internacionales y
causa daos al medio ambiente estimulando el uso de
una de las fuentes de energa ms contaminantes. Los
subsidios se han establecido por muchas razones, entre
ellas algunas loables, como mitigar la pobreza o solucionar fallas del mercado. Sin embargo, con frecuencia
estos subsidios fracasan en el logro de estas metas, o
las logran nicamente a costos exorbitantes. La remocin de subsidios perversos simultneamente beneficiara la economa y el medio ambiente, liberando
fondos pblicos para otros fines. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 describa este tipo de accin de
poltica econmica como ganador-ganador".
Infortunadamente, la aplicacin de reformas de poltica resulta a menudo muy difcil porque, en reali dad, la situacin es ganar-ganar-perder. Una vez en
vigor, se crean grupos representativos para mantener
los subsidios vigentes, ms all de su funcin aparentemente til. Algunas partes interesadas polticamente importantes tienen todas las de perder. Otro factor
que obstruye la remocin de subsidios principalmente en pases industrializados 'es la trampa de ganancias transitoria, segn la cual el flujo esperado de
subsidios se capitaliza en el activo asociado". La eliminacin de un subsidio agrcola, por ejemplo, reducira
los precios de la tierra y perjudicara a los agricultores
actuales, quienes tal vez no perciban ningn beneficio

FORTALECIMIENTO DE L.A COORDINACIN NACIONAL 143

especial del programa de subsidios una vez el
precio ms elevado que pagaron en un principio
por la tierra se incluya en el clculo. Los mayores
beneficiarios del flujo de subsidios fueron los
agricultores que posean la tierra en el momento
en que el subsidio se introdujo por primera vez.
Por tanto, es posible esperar que los agricultores
actuales opongan feroz resistencia a la eliminacin
de subsidios (resulta muy difcil abordar la
compensacin a cambio de mayor eficacia
dinmica).
En el mundo entero, la agricultura se subsidia
por muchas razones; entre ellas, garantizar la
oferta de alimentos, reducir la variacin de precios
agrcolas, mantener el sector agrcola y apoyar a
las comunidades rurales. El grueso de subsidios
globales a la agricultura se distribuye en los pases
de la OCDE (la mayora de pases en desarrollo
gravan con impuestos netos a su sector agrcola),
donde se calcula que han superado la cifra de
325.000 millones de dlares en el ao 2000
(comparado con flujos oficiales de recursos netos a
pases en desarrollo de aproximadamente 37.000
millones de dlares en el ao 2001), y gran parte
de esto es perverso". La produccin agrcola
alentada por subsidios degrada el medio ambiente
al estimular las siguientes prcticas:

Excesivamente rpida conversin de zonas

de bosques o humedales para uso agrcola
Pastoreo excesivo de praderas
Aplicacin excesiva de pesticidas y
fertilizantes
Elevado uso del agua y agotamiento de
acuferos.

La intencin era que muchos subsidios agrcolas

fueran temporales, para proveer asistencia en una
crisis agrcola, por ejemplo (vase Captulo 5).
Sin embargo, su eliminacin ha resultado difcil,
aun en casos en los cuales la legislacin inicial
contena una clusula con fecha de expiracin. Los
subsidios agrcolas benefician a un grupo
concentrado y perjudican intereses dispersos, entre
ellos, de consumidores, contribuyentes y quienes
cargan con los costos ambientales, en particular en
los pases de la OCDE, donde la agricultura es una
pequea parte de la economa (Recuadro 7.5).
Asimismo, los subsidios perversos a la
economa socavan seriamente el desarrollo. Los
del Norte distorsionan las economas internas y
deprimen los precios mundiales, bloqueando
oportunidades de intercambio comercial en
productos agrcolas que generan ms de la mitad
de las ganancias por concepto de exportaciones
para 40 pases en desarrollo". Los subsidios agrcolas perversos en el Sur involucran
primordialmente insumos especficos, como agua,
fertilizante y pesticidas, pero pueden tener efectos
igualmente perversos sobre el medio ambiente,
como lo demuestra el precio demasiado bajo del
agua en la cuenca del mar Aral (Recuadro 2.3 en el
Captulo 2).

Recuadro 7.5
Subsidios perversos al azcar en Estados Unidos
En Estados Unidos, el azcar es un caso extremo de subsidios perversos, y el ejemplo clsico utilizado por Anne
Krueger para ayudar a generar literatura sobre bsqueda de
rentas*. Debido a un programa de mantenimiento de precios y cuotas de importacin, los consumidores de Estados
Unidos pagan por lo menos el doble del precio mundial por el
azcar. Ms de 3 dlares se pierden para los consumidores
y la economa por cada dlar transferido a los productores de
azcar, y el subsidio para cada productor es ms del doble
del ingreso promedio familiar en Estados Unidos. Ms aun, la
mayor parte de la produccin de azcar se concentra en el
sur de Florida, sacando agua de los Everglades y devolvindola con fertilizantes, produciendo eutrofizacin.
El Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de Estados Unidos y el
Distrito de Gestin de Agua del Sur de Florida han desarrollado un plan para mitigar en parte la degradacin ambiental en los Everglades de Florida, a un costo estimado de
8.000 millones de dlares, el cual se ejecutar durante un
perodo de 20 aost. Generar informacin sobre el costo
ambiental y econmico ser vital para la organizacin de
intereses dispersos para vencer a los intereses privados que
rodean las actuales polticas del azcar en Estados Unidos.
Se han logrado algunos avances institucionales. El Grupo de
Trabajo Ambiental (GTA), una ONG, est publicando el monto
de subsidios recibidos por productores agrcolas y otros, lo
que, con el paso del tiempo, tal vez sirva para catalizar un
cambio de political. Igualmente est creciendo la presin
internacional para liberalizar el intercambio comercial para
fomentar un desarrollo sostenible, ya que las polticas de
Estados Unidos, y polticas similares en la Unin Europea
que protegen a los productores de remolacha azucarera,
socava las perspectivas de desarrollo de productores de
azcar ms competitivos en los pases en desarrollo.
Krueger (1974, 1996).
tVer http://www.discovery.com/news/features/
everglades/ everglades.html para mayores detalles.
t Ver direccin electrnica de GTA en www.ewg.org.
Fuente: Myers y Kent (2001, p. 47).

En la energa tambin abundan los subsidios perversos (Recuadro 7.6). Gran parte de la produccin y
distribucin de energa es controlada por los gobiernos. Cuando el marco fiscal y regulador no logra fijar
el precio de la energa en una forma que internalice la
totalidad de los costos sociales de su uso, el consumo es
excesivo, con altos costos de contaminacin. Los pases
en desarrollo y en transicin proveen subsidios de ms de
120.000 millones de dlares a la produccin de electricidad, y en ocho de los ms importantes pases en
desarrollo el total de subsidios a la energa supera los
83.000 millones de dlares". En la OCDE, como se
anota en el Captulo 2, el total de subsidios a la energa en este grupo suma cerca de 71.000 millones de
dlares, mientras los subsidios al carbn son de aproximadamente 8.000 millones de dlares al ao 34 . Los intereses dispersos de quienes cargan con los costos
ambientales y de otro tipo no se captan en forma adecuada en el proceso decisorio. En tanto el uso de la

144 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 7.6
Subsidios perversos a la energa en la Repblica
Islmica de Irn
La economa iran est fuertemente distorsionada, hasta tal
punto que reformas produciran ganancias de bienestar calculadas en cerca del 19% del PIB. Gran parte de esto se origina
en precios del petrleo que slo representan cerca del 10%
de los precios en el mundo, con un subsidio implcito a productos del petrleo que asciende a ms del 18% del PIB.
Este tipo de subsidios alienta un excesivo y derrochador consumo de energa, privando al pas de importantes ganancias
en moneda extranjera.
Por lo general, los pobres no se benefician de estos subsidios, y su eliminacin podra liberar ingentes recursos que
podran redirigirse hacia gastos ambientales, sociales y de
otro tipo, apuntalando un desarrollo sostenible. Las perspectivas de reforma dependen de la apertura del proceso
poltico, otorgando mayor voz y participacin. El primer paso
para abordar los subsidios al combustible es expresndolos
explcitamente en el presupuesto. Esto pondra de relieve
su magnitud en relacin con otros mbitos prioritarios y facilitara un proceso de reduccin gradual de los subsidios
para permitir que los precios del combustible en Irn suban
a niveles mundiales durante un perodo de tres aos una vez
se inicien las reformas.

Fuente: Banco Mundial (2001d).

energa es de base amplia, por lo general los subsidios

benefician de manera desproporcionada a los grupos de altos
ingresos. El impacto de este tipo de subsidios tambin se
siente durante largo tiempo, debido a que el acervo de capital
con baja eficiencia de energa (transporte, edificios y procesos
de produccin) toma muchos aos (y a veces dcadas)
para cambiar.
En otros sectores tambin existen subsidios perversos,
como en la gestin del agua, en las carreteras, pesqueras y
forestal. Y el debate contina sobre la forma en que algunos
de estos subsidios sirven a metas de poltica tales como
reducir la pobreza y la desigualdad. Con todo, las asombrosas
cifras sugieren que una reforma de polticas podra mejorar
considerablemente las condiciones ambientales, fortalecer el
desempeo econmico y liberar ingentes recursos para un
desarrollo ms equitativo. En la ltima dcada hubo ciertos
avances y la asistencia internacional al desarrollo puede
facilitar el proceso (Recuadro 7.7). En verdad, reformar las
polticas para detener el estmulo a la degradacin del
medio ambiente es el primer paso para poner en prctica
medidas ms extensas tendientes a garantizar que activos
ambientales, como los bosques, los peces y las zonas
atmosfricas, no se dilapiden.
Obtener el mayor beneficio de los bosques:
gobernabilidad, mercados y asociaciones
Una cifra sin precedentes: 12.6 millones de hectreas
netas" de bosques naturales s transforman cada ao.

Recuadro 7.7
Asistencia y compensacin para encarar
obstculos a la reforma en el sector del carbn
de la Federacin Rusa
El programa del Gobierno de Rusia para la reestructuracin
del sector del carbn tiene como objetivo la reduccin de
subsidios y redirigir los recursos de una produccin que genera prdida (entre otras metas de reforma). El programa
ilustra el modo en que la asistencia combinada con mayor
transferencia y ordenamientos institucionales eficaces pueden servir para vencer los obstculos a la reforma. El total
de subsidios al sector del carbn en Rusia fue de 2.760 millones de dlares en 1994 (1,02% del PIB), y la produccin
fue ineficiente. Esfuerzos iniciales para reestructurar el sector
del carbn redirigiendo el apoyo del gobierno encontraron
dificultades, debido principalmente a la falta de transparencia
en el sistema de transferencia y a problemas de ejecucin
en las fases iniciales de la transicin. Durante la segunda fase
del programa de reestructuracin, apoyado por el Banco
Mundial, se pusieron en marcha nuevos mecanismos
institucionales, incluyendo controles y balances, con el objetivo explcito de incorporar transparencia en la asignacin y
transferencia del apoyo. Este apoyo comprenda fondos
para la proteccin social de trabajadores despedidos, obras
fsicas en cierre de minas, programas de creacin de puestos de trabajo y medidas de seguridad. El Banco Mundial
tambin suministr por adelantado un prstamo adicional
de asistencia tcnica al gobierno ruso, con el fin de construir capacidad y asistir en la solucin ms efectiva de problemas de ejecucin. Este prstamo fue decisivo para el
xito del programa ms amplio de reestructuracin sectorial, que produjo una baja en el total de subsidios al carbn a
0,28 miles de millones de dlares en el ao 2000 (0,12% del
PIB). Despus de 10 aos de produccin excesiva inducida
por decrecientes subsidios, la produccin de carbn comenz
a crecer de nuevo en 1998 y, en la actualidad, la produccin
de la industria es crecientemente dirigida al mercado sin
incentivos perturbadores, aunque no todava sujeta a impuestos de rectificacin de efectos externos.

Fuente: Kudat, Ozbilgin y Borisov (1997) y funcionarios

del Banco Mundial.

El valor de los bosques para conservar la biodiversidad y aislar

el carbono se debe reconocer como parte integral de
estrategias de desarrollo sostenible. Los recursos forestales
apuntalan los medios de subsistencia de 90% de los 1.200
millones de personas que viven en la pobreza extrema y son
importantes para la seguridad agrcola y alimentaria de casi la
mitad de los habitantes de los pases de bajos ingresos 36. La
explotacin maderera ilegal y la gestin inadecuada de los
bosques producen prdidas cuantiosas y prdida de rentas estatales superiores al monto total de prstamos concedidos por
el Banco Mundial a estos pases 37 . Adems, actualmente
una alta proporcin de las emisiones de carbono producidas
en los pases en desarrollo, entre 10 y 30% de las emisiones
de todo el mundo, es producida por la quema de
bosques".
Cuando mecanismos formales, pero dbiles, suplantan los
mtodos tradicionales de gestin de bosques, el

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACIN NACIONAL 145

recurso se dilapida, debido a que con frecuencia quienes
habitan en el bosque o en sus cercanas. perciben un
control futuro menos seguro. Las pujas por los derechos
de propiedad pueden ser muy perjudiciales para los
bosques, acelerando la tasa de conversin a tierra
agrcola (Captulo 5). Y son cuantiosos los subsidios
perversos a la explotacin maderera industrial, por
medio de alivios fiscales, precios demasiado bajos para
las industrias madereras comerciales, gastos en infraestructura y lasitud en la observancia de las normas
legales.
Entre los controles institucionales para corregir
esta situacin se incluyen los siguientes:
Mejorar los marcos de poltica y legales para
establecer y mantener los derechos de
propiedad de las comunidades locales
Fomentar asociaciones con grupos locales y
OSC para integrar la explotacin forestal, la
empresa en pequea escala y las actividades de
conservacin en el desarrollo rural y en la
gestin de cuencas colectoras
Introducir reformas de polticas de
gobernabilidad
y
de
concesin
de
explotaciones madereras
Construir mercados internacionales que
canalicen fondos a pases que provean los
bienes pblicos mundiales para preservar la
biodiversidad y aislar el carbono
Impulsar asociaciones con actores privados y
OSC para avanzar hacia la explotacin
sostenible y la gestin forestal con certificacin
confiable con base en el desempeo, otorgada
por terceros independientes.

Cada uno de estos controles es importante para una

slida gestin forestal consciente de los diversos beneficios para diferentes partes interesadas, que cumpla
las funciones de recoger seales, equilibrar intereses y
ejecutar decisiones. Cuando los derechos de propiedad se
especifican con claridad es ms probable que los actores
sean ms sensibles a seales sobre la situacin de sus
activos y sopesen los compromisos entre usos actuales y
diferidos. Cuando la transparencia y la gobernabilidad
son fuertes (es decir, los ciudadanos son socios activos del
gobierno y los burcratas no aceptan sobornos), el
gobierno tendr mayor capacidad para equilibrar
intereses sociales ms amplios con los intereses ms
estrechos de las empresas madereras. La entidad
gubernamental pertinente tambin estar mejor capacitada para ejecutar polticas de concesin informadas
que movilicen rentas fiscales. La gestin de bosques
requiere instituciones afincadas capaces de garantizar
que los derechos de propiedad, otorgados a las comunidades locales, de alimentos, combustible y amparo,
no pasen por alto los beneficios de la conservacin de los
bosques para las cuencas colectoras regionales o
provinciales, ni tampoco los intereses globales en el
carbono de un bosque y en servicios a la biodiversidad.

Este ltimo conjunto de intereses dispersos se puede

canalizar con fondos de todo el mundo por medio de
mercados recin creados (incluyendo iniciativas, corno
el Fondo Prototipo del Banco Mundial para el Carbono,
que se analiza en el Captulo 8). Asimismo, asociaciones
con OSC y actores del sector privado pueden estimular
prcticas sostenibles de gestin de bosques,
recompensando el comportamiento responsable, eliminando del negocio a los buscadores de rentas y a los
actores corruptos, y creando las bases para una certificacin confiable e independiente por organismos
internacionalmente reconocidos. Muchos de estos temas
se ilustran en los prometedores emprendimientos
asumidos para reformar las prcticas de gestin de bosques en Camern (Recuadro 7.8).
Obtener el mejor beneficio de las pesqueras. Superar la
tragedia del patrimonio comn de la humanidad y
mejorar la informacin
Segn se analiza en el Captulo 3, los recursos de la
pesca ofrecen significativa< oportunidades y retos. El
manejo de este recurso renovable para maximizar el
bienestar de manera sostenible es crtico para el desarrollo. Cerca de 30 millones de personas que viven en
pases en desarrollo participan en actividades de pesca
"y, a menudo, las comunidades pesqueras costeras estn
39
entre los ms pobres de los pobres" . Para cerca de un
billn de personas que habitan en pases pobres, la pesca
tambin es una fuente vital de protena y un importante
componente de la seguridad alimentaria". Con todo,
como se anota en el Captulo 1,70% de las pesqueras
del mundo estn sobrexplotadas o se explotan a su
capacidad mxima. Los subsidios a la pesca estn entre
14.000 millones y 20.000 millones de dlares al ao en
el mundo entero: de estas sumas la mitad se otorgan en
pases de la OCDE, produciendo una enorme
41
sobrecapacidad . Segn algunas estimaciones, la
produccin mxima sostenible en el mundo entero se
podra capturar con la mitad de la flota pesquera
existente . Las dos principales razones de la dificultad
para manejar las pesqueras son el acceso abierto, o
carcter de fondo comn del recurso, y la falta de informacin. Esto lleva a espectaculares fracasos de coordinacin en trminos de desperdicio y, a veces, al
agotamiento del recurso. El marco institucional es clave
para la prevencin de estas fallas y el apuntalamiento de
un fuerte manejo del recurso pesquero.
El carcter de fondo comn de las pesqueras origina
intereses dispersos y problemas de compromiso. En
ausencia de claros derechos de propiedad, los pescadores individuales son incapaces de manejar los recursos
pesqueros con eficacia y comprometerse a limitar la
captura a un nivel sostenible. Las ganancias de una
pesca reducida por parte de un pescador individual las
devenga la totalidad del grupo, y los ordenamientos
cooperativos son complicados debido a los fuertes in-

1 46 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 7.8
Camern: El camino hacia una gobernabilidad mejorada de los bosques
Como principal exportador de madera del frica. Camern genera cuantiosos ingresos provenientes de la explotacin de recursos forestales, y la rica biodiversidad y otros servicios
ambientales emanados de estos bosques les asigna importancia mundial. Al igual que en otras naciones con enorme riqueza
forestal, las normas legales reguladoras de la explotacin
maderera han sido muy dbiles. Hasta mediados de los aos
noventa, permisos de explotacin maderera se concedan por
medio de un oscuro proceso administrativo vinculado a un
clientelismo profundamente arraigado. A los poseedores de los
permisos no se les exiga cumplir con planes de gestin forestal. El seguimiento de las normas bsicas de explotacin forestal era escaso. Aun ms, la licencia de cinco aos no ofreca
ningn incentivo para la proteccin a largo plazo de los recursos forstales. Sin una ejecucin forzosa de la norma, las industrias madereras construyeron carreteras en lo profundo del
bosque, abriendo zonas antes inaccesibles a la conversin agrcola y facilitando el comercio de carne de animales silvestres,
poniendo en riesgo especies exticas de animales silvestres y
la integridad ecolgica del bosque a largo plazo. El sistema de
asignacin de permisos forestales era propenso a la corrupcin e inseguro en trminos generales para los inversionistas a
largo plazo. Ms aun, las rentas para el Estado, las administraciones locales y las comunidades locales, por concepto de la
explotacin del bosque, eran muy bajas e irregulares.
Una nueva ley para la subasta de concesiones
Despus de aos de dilogo de poltica con donantes, en 1994
la rama ejecutiva de Camern present ante el parlamento una
nueva ley forestal, estipulando la subasta de concesiones forestales con base en licitaciones por hectrea para licitadores
precalificados. La intencin era aumentar la transparencia,
desestimular la expansin innecesaria de las redes de carreteras de las explotaciones forestales y alentar una actividad industrial de alto valor agregado. La ley exiga igualmente planes
de gestin y asign la mitad de los rditos a los gobiernos y
comunidades locales. Sin embargo, los decretos de cumplimiento
de la ley encontraron la oposicin pblica, tanto de quienes
crean que beneficiaba a las compaas extranjeras, como de
aquellos que preferan la situacin actual. Al final, las reformas
propuestas se adoptaron para cumplir con condiciones
crediticias de ajuste estructural, aunque sin una fuerte apropiacin local.
Crece el apoyo
Despus de un lento comienzo, las reformas lograron apoyo
local y comenzaron a producir resultados. La primera ronda de
asignaciones de concesiones, en 1997, estuvo viciada, originando fuertes crticas del Banco Mundial y de ONG locales e
internacionales. Poco despus, una tercera operacin de ajuste estructural, auspiciada por el Banco Mundial, provey un
nuevo marco ms flexible para debatir y apoyar la aplicacin de
la ley forestal. Los avances se lograron gracias al surgimiento
de grupos de apoyo a la reforma, entre ellos un fuerte equipo
de reformistas en el gobierno, y las comunidades que comenzaron a obtener beneficios de mayores ingresos compartidos.
Las consultas entre partes interesadas se han intensificado. Y
la transparencia ha aumentado: los peridicos publican detanes informando cules son las empresas autorizadas para operar en cules sitios, ayudando a los residentes locales a identi-

centivos para hacer trampa. La incapacidad de forjar

compromisos confiables debilita la cooperacin y el
fondo comn es sobrexplotado. Cuando el recurso
pesquero y los ingresos de la pesca decaen, el proble-

ficar a los operadores ilegales. De igual importancia fue el uso

formal generalizado de observadores independientes. El gobierno contrata a respetados camerunenses para vigilar el proceso
de asignacin de concesiones. ONG de Camern y del exterior
se contratan para asistir en la verificacin del cumplimiento por
parte de los concesionarios de las normas legales que regulan
la explotacin forestal, tanto por medio de inspeccin in situ,
como a travs del uso de imgenes por satlite. Esto sirve para
garantizar que el sistema de licitacin no aliente la explotacin
excesiva de los bosques.
Avances a la fecha
Mayor transparencia. Global Forest Watch
Cameroon lleg a la conclusin que "la ronda de junio
2000 de asignaciones de concesiones fue ms
transparente que la de 1997... las nuevas asignaciones
parecen estar en conformidad con las pautas
gubernamentales, que hace poco se aclararon. Este
cambio da fe del compromiso de Camern de desarrollar
un complejo sistema de subastas, con base en el
mercado, enderezado a mayor transparencia y rentas
provenientes del aprovechamiento forestal". La tasa
anual por hectrea aument de 0,14 dlares en 1996
a 6 dlares en 2002, y el valor total de contratos de
varios aos otorgados desde junio de 2000 supera los
600 millones de dlares.
Introduccin del primer marco legal para
aprovechamiento forestal comunitario en frica
central, incluyendo acceso prioritario a tierras de
bosques y procesar legalmente la explotacin forestal
ilegal, con imposicin de multas de hasta 15 millones
de dlares a una sola compaa.
Salida gradual de especuladores a corto plazo e
incremento de inversionistas a largo plazo, con un
impacto positivo en industrias de alto valor agregado
y en el empleo local. a Mayor captacin de rentas en el
inters de la nacin y de las comunidades rurales,
conforme las rentas anuales de la explotacin forestal
aumentaron de menos de 3 millones de dlares en
1995 a ms de 30 millones de dlares en 2001
(excluyendo impuestos y aranceles sobre exportacin
de madera). Las rentas fiscales percibidas por las
comunidades
locales
aumentaron
de
niveles
insignificantes en 1998 a 8 millones de dlares en
2002.
Fuerte compromiso con la conservacin de la
biodiversidad, incluyendo la creacin de nuevas zonas
protegidas y negociaciones en curso sobre concesiones
de conservacin con ONG internacionales.
El tiempo dir si estas reformas se mantienen. Un signo
estimulante es que las lecciones del sector forestal en
negociacin de reformas, tratamiento de intereses creados y
mayor transparencia se estn aplicando a otros sectores,
entre ellos el sistema nacional de adquisiciones. Esto
estimular tal vez su replicacin en otros lugares de la
Cuenca del Congo, y sugiere que el proceso existente es
propicio para el fortalecimiento institucional en el tiempo.
Fuente: Funcionarios del Banco Mundial, Essama-Nssah y
Gockowiski (20001: Brunner y Ekoko 12000): Collomb y Biki
(2001).

ma se ve complicado por la dinmica de la economa

poltica que, a menudo, permite que los intereses

F O R T A L E C I M IE N T O D E L A C O O R D I N A C I N N A C I O N A L 1 4 7
concentrados de los pescadores obtengan subsidios del
gobierno, perjudicando intereses dispersos (otros contribuyentes) y prolongando la pesca excesiva (vase
Recuadro 3.4).
Otro problema importante es la informacin inadecuada. No slo es difcil controlar la pesca y las
capturas desembarcadas, sino que tambin resulta
igualmente difcil controlar las reservas del recurso. La
preocupacin acerca de estadsticas confiables sobre
pesqueras la ilustran los debates en curso sobre si la
captura total mundial ha llegado a su punto mximo
(en parte dependiendo de la exactitud de los datos de
las pesqueras chinas) y los ingentes esfuerzos
realizados
por
gobiernos
y
organizaciones
internacionales para garantizar estadsticas confiables
43
. Estos datos conforman la base para establecer
producciones mximas sostenibles y otros aspectos
clave del manejo de pesqueras. Datos agregados sobre
pescado capturado por peso ocultan la composicin del
pescado, dificultando la posibilidad de responder por
cambios en la calidad del pescado. Igualmente es escasa
la informacin disponible sobre la relacin entre la
pesca y los ecosistemas martimos, campo que genera
creciente inters".
El reto de una slida gestin del recurso pesquero
adquiere grandes proporciones en los pases en desarrollo donde, con frecuencia, la pesca representa un
empleo ele ltimo recurso, "atrayendo un nmero creciente de pescadores mal remunerados, quienes tienen
que recurrir a dainas prcticas de pesca para escasamente ganarse la vida"". Cuando la pesca se da en pequea escala, por parte de comunidades pobres en el
sector informal, la intervencin de las autoridades plantea mayores retos administrativos y polticos y es probable que la capacidad de verificacin y seguimiento
de las normas sea igualmente dbil. Un proceso ms
amplio de desarrollo, que ofrezca oportunidades alternativas de empleo, es importante no slo para reducir
la pobreza, sino tambin para mejorar la gestin de las
pesqueras.
Las instituciones son vitales para mejorar la coordinacin en el manejo de recursos pesqueros. Es necesario encontrar mecanismos para restringir la pesca a
niveles que maximicen el valor del recurso. Este tipo
de mejoras elevara significativamente el valor total de
las capturas desembarcadas. Esto depender de instituciones protectoras ms fuertes, incluyendo la verificacin y seguimiento de normas sobre pesca. P or
ejemplo, el gobierno de Tailandia ha hecho enormes
esfuerzos para mejorar la gestin de la pesca durante
los aos noventa, ms que duplicando los desembolsos
relacionados para llegar al 1,6% de los ingresos WRI
totales de las capturas de pesca martima en 1
Aun as, una veda sobre la pesca de arrastre a partir de
1972 no ha entrado en vigor. La misma relacin gestin de pesqueras-gasto en Islandia es del 3%; en
Noruega, de cerca de 8%, y en Terranova, Canad, se
calcula en 20% del valor de la captura'. Mejorar la
verificacin, el seguimiento de las normas y la capacidad de investigacin resulta costoso, pero una

creciente tendencia en la gestin de las pesqueras es

utilizar parte de la mayor riqueza generada por el
Fortalecimiento de la gestin cae la pesca para
financiar esta capacidad. Se trata de un cambio notable
de la financiacin de estas actividades a partir de
impuestos generales.
Una dificultad significativa para restringir la captura
con vistas a una mejor gestin de las pesqueras es la
puja internacional por derechos de propiedad sobre los
recursos martimos. La Tercera Reunin de las Naciones Unidas sobre la Ley del Mar (promulgada en 1982,
ratificada en 1994) produjo un importante viraje
institucional a este respecto, otorgando a los pases
costeros una zona econmica exclusiva de 200 millas".
Esto facilita un uso ms productivo de los recursos
pesqueros ya que el grueso de la pesca se desarrolla
dentro de esta zona y las responsabilidades de una
adecuada gestin recaen sobre un grupo ms pequeo
de partes interesadas. Aunque muchos tipos de peces
emigran entre las aguas territoriales de diferentes pases
y nadan hacia aguas internacionales por fuera de la
zona exclusiva, la cooperacin es ms fcil cuando
involucra a menos naciones, y las cuestiones de la
pesca se pueden resolver, a veces, segn una base
bilateral.
Mientras el establecimiento de derechos de propiedad
sobre reservas pesqueras es poco comn, los esfuerzos
para resolver el problema de la propiedad comn se
han enderezado hacia alguna forma de derechos de uso
exclusivo, tales como cuotas individuales transferibles,
licencias para poseer y operar buques de pesca, y
derechos territoriales de uso". Estos mecanismos
presentan
diversas
ventajas
y
desventajas,
dependiendo del contexto, pero por lo general buscan
mejorar los incentivos privados que enfrentan los
pescadores para garantizar una gestin sostenible, en
ocasiones creando derechos de pesca comercializables.
Estas prcticas han originado algunas historias de xito
(Islandia y Nueva Zelanda), pero en otros casos
fracasaron, como en el agotamiento de las reservas de
bacalao en las costas de Terranova, Canad, a
comienzos de los aos noventa (Recuadro 3.4).
Aunque las prioridades de las pesqueras varan con
los pases desarrollados tratando de reducir la capacidad
y permitir la regeneracin de reservas pesqueras agotadas
o sobrexplotadas, y los pases en desarrollo tratando de
desarrollar nuevos recursos y mejorar la tecnologa
todas las naciones estn tratando de maximizar los
beneficios provenientes de este gran recurso
renovable". Los actores deben ser capaces de recoger
las seales sobre la situacin y tendencias de las
pesqueras,
desarrollar
confianza
mutua
y
comprometerse con la restriccin. La FAO est
involucrada en el mejoramiento de la capacidad de
informacin y fortalecimiento en pases en
desarrollo'`. Un Cdigo de Conducta para Pesqueras
Responsables, que fomenta una gestin ms

14-8 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

fuerte de las pesqueras en la legislacin nacional, apuntala los esfuerzos de gobiernos, sociedad civil y actores
del sector privado". Existe igualmente una creciente
conciencia en el sentido que equilibrar los intereses de
los pescadores, presentes y futuros, requiere consenso y
asociaciones entre todas las partes interesadas, y que las
OSC que trabajan a travs del mercado pueden
cumplir una importante funcin (Recuadro 7.9).
Control de la contaminacin del aire en el mbito
nacional: la funcin de la informacin
Como se anota en el Captulo 6, la contaminacin del
aire causa graves perjuicios en el mbito local en muchas ciudades de pases en desarrollo y en transicin".
En principio, la contaminacin del aire es una cuestin de
externalidades, donde los contaminadores no tienen en
cuenta los intereses de las personas afectadas negativamente. Si bien se emprenden muchas acciones e iniciativas en el mbito local, las estrategias de control, como
estndares para combustibles y nuevos automviles, por
lo general tienen y necesitan apoyo en un contexto
nacional ms amplio. Actores en el mbito nacional
igualmente participan en la solucin de problemas de
contaminacin del aire, como el ozono y el azufre a
nivel del suelo, que afecta a regiones ms extensas y a
pases vecinos (vase Captulo 8 para un debate sobre el
azufre en Europa). En ausencia de un apoyo
institucional ms

amplio, los enfoques tradicionales de finanzas pblicas

con frecuencia no se adoptan ni se ponen en prctica. La
funcin de la informacin es crtica'''.
Como se anota en el Captulo 2, los pases en desarrollo no necesitan atravesar un prolongado perodo
de nociva calidad del aire en su senda hacia el desarrollo. Pueden beneficiarse como participantes tardos en
muchos niveles. En primer lugar, ya se han desarrollado
tecnologas eficaces en funcin de costos y de baja
emisin. En segundo lugar, mecanismos institucionales
y enfoques de poltica, desarrollados en otros lugares,
pueden ayudar a los pases y a las comunidades a evitar
los errores y librarse de arrepentimientos". En tercer
lugar, y tal vez lo ms importante, en un entorno donde
consideraciones de economa poltica son cardinales, el
creciente flujo global de informacin sobre experiencias
de la gente en otros lugares fortalece la posicin de aquellos afectados negativamente en cualquier pas dado.
Plomo en la gasolina: participantes tardos se libran de remordimientos'6. La gasolina con plomo es un buen
ejemplo: a finales de los aos noventa, la mayora de
pases en desarrollo fuera de frica haban logrado
importantes avances cambiando a la gasolina sin plomo, y
cerca de 16 haban eliminado por completo la gasolina
con plomo" . El tetraetilo de plomo es un aditivo de bajo
costo utilizado para aumentar la eficiencia de la
gasolina. Fue introducido en Estados Unidos en la
dcada de 1920 y no se

Recuadro 7.9
Asociacin para pesqueras sostenibles
Como uno de los compradores ms grandes de todo el mundo,
Unilever comparte la creciente preocupacin sobre la sostenibilidad de las prcticas de pesca en muchas zonas, en particular desde cuando un tonelaje bruto supuestamente estable de
capturas desembarcadas oculta una merma del pescado blanco en aos recientes, el tipo de pescado ms utilizado en los
productos de Unilever. En respuesta, Unilever hizo causa comn con el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus
siglas en ingls) para fundar el Consejo de Gestin Marina (CGM)
en 1997. La misin del CGM es "salvaguardar la oferta de pescado de mar promoviendo la mejor opcin ambiental"*. Mediante
prolongadas negociaciones con partes interesadas clave del
sector de pesqueras alrededor del mundo, el CGM desarroll
un conjunto de fuertes estndares ambientales. El CGM fomenta
la certificacin de pesqueras segn este estndar, provee un
sello ecolgico a los productos de pesqueras certificadas y
fomenta el aprovisionamiento a partir de pesqueras certificadas por el CGM. El CGM se independiz totalmente en 1998. y
contina puliendo sus estndares, acreditando a terceros certificadores independientes y construyendo conciencia ciudadana.
Unilever apoya estas iniciativas y trata de fomentar prcticas
sostenibles de pesca en parte a travs de sus decisiones de aprovisionamiento. A finales de 2001, 5% de los insumos de pesca
de Unilever se compraron de pesqueras certificadas como
sostenibles (por medio de la certificacin de la pesquera Hoki
en Nueva Zelanda). A finales de 2002, Unilever espera aumentar esta cuota a 25% (conforme la certificacin se ample para
cubrir pesqueras ms grandes) y, para el ao 2005, todo
el pescado se comprar exclusivamente a pesqueras
certificadas desde el punto de vista de la sostenibilidad.

El CGM ilustra la forma en que asociaciones entre actores del

sector privado, ONG y el gobierno pueden generar una
respuesta institucional que mejore la coordinacin para el
desarrollo sostenible. Una importante empresa del sector
privado es consciente de la amenaza que para sus ms
importantes actividades comerciales significa la pesca
excesiva, y se asocia con una ONG para generar una entidad
confiable e independiente de certificacin. Al establecer
estndares ambientales y promoviendo una etiqueta
ecolgica, esta nueva entidad conecta al consumidor con la
gestin de las pesqueras, ayudando a apuntalar los
esfuerzos del gobierno para establecer, mantener y poner
en vigor normas firmes para la explotacin del recurso
pesquero. Mientras algunas decisiones de certificacin han
sido polmicas, el proceso de asociacin da esperanzas de
que la gestin del recurso pesquero mejorar con el
transcurso del tiempo. El ejemplo del CGM igualmente puede
difundir ideas sobre la forma en que las asociaciones
tambin pueden contribuir en otros campos.
Ver las pginas sobre visin, misin y valores en el portal
del CGM. Fuente: Direccin electrnica de CGM en:
http://www.msc.org/, y presentacin de Frozen Fish International
GMBH "Verpflichtung des Marktes sur bestandserhaltenden FischereiFortschritte und Herausforderungen", en el Foro de BerlnComprometido con la Sostenibilidad, Berln, mayo 20-23, 2002.

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACIN NACIONAL 149

elimin sino hasta medio siglo despus. En un principio,
la informacin sobre los efectos del plomo era escasa y,
con el tiempo, los intereses de la industria se consolidaron y
bloquearon esfuerzos para eliminar el plomo de la gasolina. Sin embargo, conforme Estados Unidos cambi a la
gasolina sin plomo, muy pronto qued claro que eliminar
el plomo de la gasolina se asocia con decrecientes niveles
de plomo en la sangre humana (Grfico 7. 1), reduciendo
la hipertensin y los ataques cardacos y evitando el dao
a la inteligencia de los nios (la eliminacin del plomo de
la pintura tambin jug un papel).
La eliminacin paulatina de gasolina con plomo en
Vietnam constituye un buen ejemplo de la forma en
que un contexto institucional que estimula a los actores a recoger seales, equilibrar intereses y ejecutar
decisiones puede ayudar a enfrentar un reto difcil, aun
a niveles relativamente bajos de desarrollo econmico". Esfuerzos iniciales para eliminar paulatinamente
el plomo en la gasolina comenzaron en 1995, pero encontraron resistencia debido a preocupaciones sobre el
costo del cambio y el impacto sobre vehculos ms viejos. En diciembre de 1999 se realiz un taller, con participacin de representantes del gobierno, los militares,
la polica, la industria, la academia y los medios, as
como de expertos de pases vecinos (como Tailandia),
con experiencias novedosas y expertos de otros pases
con experiencias anteriores. Las consultas "Sur-Sur"
fueron muy importantes para disipar preocupaciones
continuas_ Despus de la reunin, el gobierno de Viet-

nam comenz a revaluar con ms cuidado los costos

del cambio y emprendi un programa para aumentar
la conciencia ciudadana. Consultas con otras partes
interesadas indicaron que un viraje rpido sera tcnicamente posible y tendra eficiencia de costos, y Vietnam cambi virtualmente de la noche a la maana a la
u
gasolina sin plomo el l de julio de 2001. En septiembre
del mismo ao se prohibi la gasolina con plomo.
Vietnam se encontraba en buena posicin para el viraje,
ya que gasolina sin plomo a precios competitivos ya se
encontraba disponible en los mercados internacionales,
y la ausencia de intereses petroleros sustanciales en
Vietnam tambin signific que la oposicin de este
sector era mnima. Aun as, la difusin de informacin y
la participacin de partes interesadas para ayudar a
superar las percepciones erradas sobre gasolina con plomo fueron vitales al proceso y se pueden replicar para
resolver otros retos similares.
La informacin ayuda a controlar la contaminacin del
aire en China. La informacin fue importante en el proceso de cambiar a gasolina sin plomo, descrito antes, y
puede catalizar significativas mejoras en la calidad del
aire de manera ms generalizada, como se evidenci
en China, donde la contaminacin del aire es un problema grave. Miles de residentes de las ciudades mueren prematuramente por su causa cada ao. Millones
ms sufren de enfermedades relacionadas con la contaminacin. A pesar de los problemas en las polticas chinas relativas a la contaminacin del aire, ha habido

Grfico 7.3
Plomo en la gasolina y en la sangre en Estados Unidos, 1975-1990

150

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

muchos avances y nuevos mecanismos se desarrollan

para mejorar el proceso. Estas herramientas se basan
en experiencia obtenida con programas de divulgacin
de informacin sobre el desempeo ambiental de las
empresas, los cuales se han "caracterizado como la 'tercera ola' de reglamentacin ambiental, despus de enfoques de mercado"".
Los encargados de la formulacin de poltica y las
instituciones de China reconocen claramente el valor
de la verificacin ambiental y de la forma en que sta
puede modificar equilibrios y fortalecer la responsabilidad. "Uno de los elementos ms fuertes de la estrategia
ambiental de la Oficina Estatal de Proteccin del Medio
Ambiente ha sido su trabajo en participacin pblica,
divulgacin pblica de informacin ambiental, e
informacin ambiental en todos los mbitos"". El
gobierno central pone un nfasis explcito en la apertura, y el Premier Zhu Rongji declar en la primavera
de 2001 que toda la informacin sobre el medio ambiente deba ser pblica'''.
La provincia de Jiangsu es un buen ejemplo de la
forma en que el acceso a la informacin puede mejorar
los resultados ambientales. Un programa piloto de clasificacin del desempeo industrial y de divulgacin se
cre en la ciudad de Zhenjiang en 2002' . Despus de
una serie de talleres, el gobierno provincial aument el
alcance de la iniciativa para cubrir toda la provincia de
Jiangsu. A mediados de 2002, se incluyeron en el programa cerca de 2.500 compaas industriales, responsables de ms del 80% del total de la contaminacin
industrial en la provincia63.
En estos programas se genera informacin con el fin
de fomentar la participacin ms amplia de la comunidad en el proceso regulador, para ayudar a imponer presin sobre los contaminadores con "reglamentacin
informar'. Cuando la capacidad reglamentaria formal
es dbil, como en muchos pases en desarrollo, la informacin es un catalizador de la participacin de la sociedad civil, de lderes polticos y del sector privado.
Inquietudes sobre los pasivos ambientales tambin
pueden inducir a los acreedores privados a evitar el otorgamiento de prstamos a los grandes contaminadores,
y a los consumidores a evitar sus productos. Adems,
consumidores y OSC en los pases industrializados prestan cuidadosa atencin a las actividades de las multinacionales. Es ms probable que las empresas que
enfrentan sanciones sociales, polticas y econmicas
negocien con actores locales6'
Los resultados ambientales son sensibles a los
ordenamientos institucionales. Esto pone de relieve la
necesidad de evitar enfocarse exclusivamente en
estndares de emisin e impuestos a la contaminacin y,
en su lugar, complementar estos ltimos con la voz de
los beneficiarios del medio ambiente y otros mecanismos para mejorar las opciones ambientales &. Estas iniciativas no son sustitutos de los esfuerzos tendientes a
desarrollar instituciones e instrumentos de poltica oficial ms formales, sino complementos claros que disminuyen el costo posible de adoptar y aplicar medidas de

MUNDIAL

2003

poltica. La informacin habilita intereses dispersos a

travs de mltiples canales: mercados de producto etiqueta y certificacin; legislacin mayor presin de los
votantes por reformas; mercados de capital accionistas; tribunales demandas de los ciudadanos, demandas por perjuicios y procesos de reclamacin. Ninguno
de estos canales funciona sin informacin adecuada.
Manejo de los recursos naturales y uso eficaz
de la asistencia
El aprovechamiento de los recursos naturales es, con
frecuencia, un reto significativo para los actores e instituciones nacionales. El aprovechamiento de los recursos naturales genera rentas para el gobierno que en
un contexto institucional dbil lo hace menos res ponsable y sensible a los contribuyentes ciudadanos,
estimula la bsqueda de rentas y otra competencia improductiva, y puede llevar a desequilibrios macroeconmicos, desempeo econmico bajo y, en casos
extremos, conflicto violento. Tiene, pues, el potencial
de perjudicar el surgimiento de buenas instituciones,
las cuales son, a largo plazo, vitales para un crecimiento
fuerte y sostenido. La asistencia internacional puede
tener efectos similares, impidiendo el surgimiento de instituciones incluyentes y sensibles. El reto radica en evitar que estos potenciales negativos se hagan realidad.
R e c u r so s
naturales:
bendicin
o
maldicin?
La discusin sobre si, y bajo qu circunstancias, los recursos naturales son "tesoro o problema" es amplia'''.
La explotacin de una extensa zona petrolera, hace
poco encontrada, en Asia central, ser una fuente de
gran riqueza y dinamismo econmico o acarrear desgracias? La importancia de las instituciones ha surgido
como un aspecto clave del debate. En el contexto de
un contrato social viable, basado en normas formales y
acordadas ampliamente para la asignacin de recursos
y la conciliacin de demandas, los ordenamientos
institucionales pueden ser suficientes para refrenar el
comportamiento oportunista y la expresin violenta de
los agravios. Un extenso estudio del Banco Mundial
sobre recursos naturales en Amrica Latina "encontr
que la clave para el xito es complementar la riqueza de los recursos naturales con buenas instituciones,
capital humano y conocimiento'''. Sin embargo, donde las instituciones son dbiles, el aprovechamiento de
los recursos naturales puede tener consecuencias negativas, y algunos autores llegan a referirse a una
"maldicin de recursos" 69 . Un mecanismo bsico es
que la disponibilidad de ingresos por concepto de
estos recursos puede liberar al gobierno de la
obligacin de desarrollar instituciones que sean
responsables frente

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACION NACIONAL 1 5 1

al pueblo en su conjunto. Por ejemplo, empricamente
se ha puesto a prueba la cuestin de si el petrleo y los
minerales impiden el surgimiento de instituciones democrticas, y se ha demostrado frente a un panel de
113 pases entre 1971 y 19977.
Los efectos adversos se magnifican cuando el patrimonio de recursos naturales digamos, petrleo y minerales es "de fuente puntual", lo que significa que
sus patrones de produccin e ingresos totales estn
concentrados'. El caf y el cacao asumen caractersticas de fuente puntual cuando se embarcan, y son similares a los petroqumicos y a los minerales'-'. Cuando
los gobiernos controlan los ingresos de la extraccin de
recursos, sus actividades se pueden financiar en mayor
grado sin el consentimiento de los contribuyentes, reduciendo la rendicin de cuentas. Donde el gobierno
es menos abierto, rentas fcilmente apropiables debilitan la gobernabilidad y las instituciones, las cuales son
vitales para el desempeo econmico a largo plazo
(vase Recuadro 4.7 sobre minera en Per). En un
contexto donde el gobierno es sensible a sus
ciudadanos, estos efectos adversos son dbiles.

Datos sobre el PIB real per cpita indican que los

pases en desarrollo con pocos recursos naturales crecieron 2-3 veces ms rpido entre 1960 y 1990 que los
pases con gran abundancia de recursos naturales, una
observacin que parece ser slida con respecto a mtodos alternativos para clasificar a los pases como pobres
en recursos naturales o abundantes en recursos
naturales73 . El Grfico 7.2 presenta un listado de 45
pases cuyo crecimiento no fue sostenido, en cuanto
lograron su nivel de 1999 del P 113 per cpita en una
dcada anteriormuchos de ellos en los aos sesenta''.
De estos 45 pases, todos menos seis son economas de
fuente puntual". Casi todos los pases con recursos naturales de fuente puntual tambin sufrieron conflictos
violentos en los aos noventa (aparecen en negrilla en
el Grfico 7.2).
Angola constituye un ejemplo sorprendente de esta
tragedia. La guerra civil ha persistido en Angola desde
mediados de la dcada de 1970 y "se ha asociado con
instituciones dbiles (a veces inexistentes) inestabilidad y violencia polticas, escaso imperio de la ley y una
burocracia mal pagada y corrupta que han primado

Grfico 7.2
El desempeo de crecimiento no sostenido tiene estrecha relacin con recursos
naturales de fuente puntual, y conflicto.

Los pases en bastardilla se reportaron en conflicto civil en los aos noventa; el conflicto civil se define como una guerra que
ha causado ms de 1.000 muertes en combate. ha desafiado la soberana de un Estado internacionalmente reconocido, ha
ocurrido dentro de sus fronteras reconocidas, ha involucrado al Estado como su principal combatiente y ha sometido al Estado
a una oposicin militar organizada que ha infligido un nmero importante de vctimas (Sambanis, 20001 Nora: pases para
los cules se dispone de datos muestran crecimiento no sostenido si su P10 per cpita para 1999 (en dlares de 1999) se
logr en algn perodo previo (Murshed, 20021. Los pases se categorizan como economas de fuente puntual si sus dos
exportaciones ms importantes son de combustibles. minerales o cultivos de plantacin (con algunos juicios hechos
donde exista cierto grado de ambigedad) (Isham y otros. 2002).
Fuente: Autores.

I 52 I NFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

sobre un cambio promedio anual en el P113 desde 1973
de -4.7" (Grfico 7.3)". Lo anterior, en un pas con
abundantes recursos de diamantes y petrleo.
El contexto institucional es crucial. Donde las normas
y las leyes son dbiles, grandes patrimonios de recursos
naturales llevan a un peor desempeo econmico en el
largo plazo, comparado con pases que poseen menores
recursos naturales. Las instituciones existentes se
erosionan y el surgimiento de nuevas instituciones se
dificulta". Existen dos aspectos clave en el tratamiento
de los recursos naturales: cmo se manejan los recursos
y cmo se utilizan las ganancias resultantes?
La gestin eficaz de los recursos depende de los derechos de propiedad, de si la propiedad es de tenencia de
un individuo, grupo o gobierno. En tanto existen excepciones que involucran algunas corporaciones multinacionales que fomentan prcticas sostenibles debido
a consideraciones sobre su reputacin, en general cuando los derechos de propiedad no se han establecido o
son mal defendidos, los horizontes cronolgicos son cortos y pujas nocivas por el control tienen lugar a continuacin. Como explica el Captulo 5 respecto de los
bosques, si los actores del sector privado y otros no
tienen certeza del futuro control sobre el recurso, es
probable que extraigan el recurso lo ms rpido posible con escasa preocupacin por las condiciones del
mercado, el impacto sobre las comunidades locales, el
medio ambiente o la produccin sostenible. En medio
del conflicto violento, la gestin de los recursos es todava menos ptima, probablemente porque el control
futuro es muy incierto. Si es inherentemente difcil de

establecer derechos de propiedad y el recurso permanece en un fondo comn, es igualmente probable que
la gestin sea poco econmica.
En tanto los participantes formales que gozan de
derechos de propiedad son, usualmente, capaces de percibir las seales del mercado, el aprovechamiento de
los recursos naturales involucra efectos externos importantes con extensos impactos sociales y ambientales. Aplicar paliativos estndar, como reglamentacin e
impuestos, resulta difcil. Cuando la rendicin de cuentas es dbil y los lderes del gobierno tienen limitados
horizontes cronolgicos, es probable que el recurso sea,
una vez, extrado tan rpido como sea posible con
poca preocupacin por ramificaciones ms amplias" .
En estos casos, el contexto institucional es vital para la
capacidad de los actores nacionales de mejorar la
coordinacin. Derechos seguros de propiedad dependen de un compromiso que se pueda hacer cumplir
por todas las partes interesadas, en particular el gobierno y otros nexos de poder que utilizan la fuerza,
para abstenerse del saqueo. Solamente entonces los
recursos sern protegidos en el proceso de extraccin.
La misma meta se lograr encontrando maneras de formalizar los derechos de aquellos que tienen de hecho el
control, como los agricultores sin tierra de la selva
amaznica (Captulo 5).
La gestin de los recursos naturales involucra tambin
problemas significativos en la canalizacin de intereses
dispersos. Como consecuencia de la extraccin de
recursos, tal vez las comunidades tengan que desplazarse o el medio ambiente local quiz sufra un dete-

Grfico 7.3
Angola: PIB real per cpita, 1960-1996
PIB real per cpita (dlares de EU, precios internacionales de 1985)

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACIN NACIONAL 15 3

rioro importante. El gobierno puede jugar un papel
destacado en el manejo de estos impactos estipulando un
marco para la participacin responsable del sector privado
y facilitando los esfuerzos de las OSC. La cohesin social y
el desarrollo institucional sern bien servidos utilizando la
riqueza de recursos para fomentar la participacin de los
pobres y compartir los beneficios de manera ms amplia
(aun cuando es ms difcil compensar a las comunidades
afectadas que operar por fuera de la economa monetaria).
El proyecto forestal de Camern, que se describe en el
Recuadro 7.8 y el oleoducto Chad-Camern, que se
describe en el Recuadro 7.11, son ejemplos prometedores
de la forma en que asociaciones amplias pueden mejorar el
proceso.
Otra serie de problemas surge con la utilizacin de las
ganancias resultantes del aprovechamiento de los recursos
naturales. La disponibilidad de fondos asociados en las
arcas del gobierno complica la relacin entre los lderes del
gobierno y la ciudadana. Cuando el gobierno debe
financiar sus actividades a travs del establecimiento
general de impuestos, debe interactuar y negociar con los
contribuyentes, dando a los ciudadanos mayores
oportunidades para responsabilizar a sus dirigentes. Pero
disponer de recursos a partir de fuentes naturales, en
especial cuando la produccin involucra unos pocos
concentrados, permite que los lderes del gobierno, y
otros con el control de facto, sigan sus propios planes.
Los fondos confieren poder, facilitan el clientelismo y
ofrecen una base para la cooptacin. Y es probable que el
pas experimente ms corrupcin, bsqueda de rentas, y
otras actividades no productivas en la costosa
competencia por los recursos, incluyendo el conflicto
civil'.
Tambin es probable que un pas como ste termine con
desequilibrios macroeconmicos que se originan en la
volatilidad de precios y la "enfermedad holandesa",
segn la cual la tasa efectiva de intercambio se revala,
incrementando el precio relativo de mercancas no
exportables .y perjudicando la produccin de mercancas
exportables. La industria manufacturera interna pierde
competitividad y es debilitada, perjudicando las
oportunidades de desarrollo de capital humano y
generando desempleo. El fenmeno tambin hace ms lenta
la urbanizacin y la transicin demogrfica a un
crecimiento ms lento de la poblacin'. Y al inhibir la
industrializacin y la urbanizacin, puestas a punto por
la competencia, impide igualmente el surgimiento de
instituciones favorables que, en ltimas, son ms
importantes para el desempeo econmico a largo plazo y
la creacin de un flujo continuo de nuevas oportunidades.
En presencia de una gran acumulacin de fondos, las
restricciones presupuestarias todava pueden ser
vinculantes? Cmo pueden los lderes del gobierno
comprometerse con su uso honrado en inters de un
desarrollo sostenible ms amplio? Superar la bsqueda

de rentas a corto plazo constituye un reto significativo, que exige un

fuerte "compromiso de no rescate" para sectores en dificultades de
la economa o gobiernos locales. Transparencia, auditoras
independientes y dilogos abiertos con todas las partes interesadas
son vitales para procesos eficaces en especial cuando se crean fondos
de inversin (a veces en el extranjero) para las generaciones
futuras como parte de una estrategia a largo plazo para protegerse
contra problemas similares a la enfermedad holandesas'_
Una vez se determina la cuota de ingresos totales que se va a
colocar en estos fondos de inversin, su administracin eficaz se
beneficiar de una junta independiente, cuyo nico objetivo sea
maximizar los rendimientos. La sociedad civil puede desempear
una funcin clave de verificacin, como en Camern (Recuadro
7.8) y Chad (Recuadro 7.11). Y llegar a un acuerdo amplio
sobre cdigos corporativos de conducta puede ser importante,
como ocurre con los intentos por parte de algunas compaas
petroleras internacionales para mejorar la rendicin de cuentas
publicando los nombres de los beneficiarios y cuentas de sus

pagos por concepto de regalas en Angola_

Que los recursos naturales puedan debilitar las instituciones
e impedir su evolucin no es un sino trgico. Malasia
(Recuadro 7.10) y Botswana han apalancado sus recursos
naturales para fomentar el desarrollo" . Adems de robustas
polticas macroeconmicas, los "buenos" ejemplos de pases
ricos en recursos sealan la importancia del crecimiento
compartido o acceso inclusivo a los recursos por medio
del cual las rentas provenientes de los recursos se invierten
en mejoras a la educacin y a la agricultura, con los pobres
como objetivo principal. Aprovechar las rentas
provenientes de los recursos para fomentar la inclusividad
en el acceso a los activos tambin estimula la cohesin
social y el desarrollo institucional, donde este tipo de
iniciativas financiadas con impuestos a los ricos podra ser
ms difcil. Reducir la polarizacin y fomentar la capacidad
para negociaciones y construccin de coaliciones, as como
una habilidad para comprometerse con reformas y
sustentadas, tambin puede ser decisivo para responder a
83
choques externos . Cuando se manejan y se utilizan bien,
las rentas provenientes de recursos naturales ofrecen una
oportunidad importante para agilizar un desarrollo ms
sostenible.
Garantizar que la ayuda no haga a un gobierno menos
responsable
La asistencia para el desarrollo puede ayudar a los gobiernos a producir un efecto multiplicador de sus recursos para hacer realidad el cambio. Sin embargo, la
asistencia y los ingresos provenientes de los recursos
naturales comparten un atributo clave: el potencial para
debilitar la responsabilidad de los gobiernos frente a sus
ciudadanos. La asistencia provee una fuente de fon-

1 5 4 I N F O R ME S OB R E E L D E S AR R O L L O M U N D I AL 2 0 03

Recuad r o 7 .1 0
Malasia: diversidad tnica, solucin de conflictos y desarrollo
Pese a una rica base de recursos naturales (estao,
caucho. productos forestales, petrleo y gas, adems
de grandes ex tensiones de tierra cultivable), la exitosa
transicin econmica de Malasia no se hizo obvia en los
aos siguientes a la independencia del rgimen colonial
britnico en 1957. Una insurgencia comunista asol las
zonas rurales; Singapur se separ en 1965, tras una
enconada disputa, y los centros urbanos bullan de
tensin tnica*. En la mayora de los grupos tnicos de
Malasia exista una fuerte percepcin de que haban
resultado perdedores frente a los chinos en el intento
de asegurar puestos de trabajo urbanos bien pagados,
beneficindose del crecimiento de altos ingresost. En
las elecciones federales de 1969, los partidos polticos
que promovan intereses no malayos obtu vieronuna
buena votacin, y la frustracin de los malayos ter min en disturbios con centenares de vctimas
fatales. Se suspendi el parlamento y se declar el
estado de emergencia. El futuro de Malasia era incierto.
Respuesta a la crisis
En respuesta a la crisis, el gobierno anunci la Nueva Poltica
Econmica (NPE) en 1970, un programa a 20 aos
encaminado a reducir drsticamente la pobreza,
mejorar las condiciones de vida mediante la expansin
de los servicios de educacin y salud, y eliminar la
identificacin de raza con funcin econ mica. El
crecimiento del empleo y de la produccin sustenta ra
cuantiosas inversiones en programas de urbanizacin
y pequeas explotaciones agrco las, una expansin del
sector pblico y un rgimen de inversin extranjera
recibida con be neplcito.
Para 1990, muchos objetivos se haban logrado. La
incidencia de la pobreza decay en todo el pas, de 44%
a comienzos de los aos setenta a 15% a finales de los
ochenta, con la etnia malaya registrando la mayor
reduccin. La educacin primaria cubri a toda la
poblacin y la expectativa de vida al nacer au ment de
58 a 71 aos, con todos los grupos tnicos registran do
impresionantes ganancias. El desempl eo en la
Malasia peninsular se redujo a menos del 4%, y
malayos y chinos te nan igual oportunidad de asegurar
un puesto de trabajo urba no bien pagado. El crecimiento
anual del PIB durante el perodo de la NPE fue sostenido,
con un promedio de 6.5%, y la estructura el la
economa fue modernizada con bienes manufactura dos
que remplazaban a los recursos naturales para el
grueso de las exportaciones.
Cules fueron los factores que, en gran medida,
permitie ron a Malasia evitar la maldicin de los recursos,
distender un complejo conflicto tnico y transformar
exitosamente la economa?
Un espritu igualitario
Una explicacin es la ausencia de una elite feudal en
Malasia, que podra haber desviado las rentas oficiales
e
impedido
el
desarrollo
institucional.
Como
consecuencia de legislacin promulgada durante el
rgimen colonial britnico, 60% de la tierra agrcola en
Malasia peninsular era de propiedad de pequeos
agricultores, mientras 30% eran grandes haciendas de
propiedad de no malayos en la poca de la
independenciat. En tanto que las reservaciones y las
pequeas explotaciones agrcolas desanimaban a los
malayos de jugar un papel en la vida urbana. fomentaron

un espritu malayo que contribuy al xito de la NPE.

Ms aun, Malasia desarroll un sistema de sultanatos que
cooper con el gobierno federal en la construccin de
consenso y en la solucin de conflictos. Los britnicos tenan
un pacto de protectorado con los sultanes malayos, segn el
cual el funcionario britnico residente no interfera con el
sultn en asuntos de la religin y de las costumbres
malayas, aun cuando la condicin del sultn era la de un
cortesano con ttulo nobiliario". Esta situacin estableci
un buen precedente para las relaciones de cooperacin
despus de la independencia entre el gobierno federal y los
grandes feudos y atemper los posibles reclamos
competitivos por las rentas provenientes de los recursos
naturales_
Buenas soluciones distributivas
El delicado equilibrio tnico de Malasia tambin fue un
poderoso incentivo para la elite poltica malaya en el sentido de
buscar soluciones distributivas que produjeran recursos para
los malayos de bajos ingresos. Aun un pequeo viraje del
voto malayo podra socavar la mayora parlamentaria y el
control del gobierno. e inclinar la balanza hacia las elites no
malayas. El fortalecimiento de la administracin pblica y
otras instituciones polticas, econmicas y sociales en
procura de una prestacin eficiente en costos de recursos a
los malayos pobres fue, pues, una necesidad poltica.
El pragmtico liderazgo poltico se comprometi a una orientacin hacia el exterior de Malasia, en intercambio comercial e
inversiones, para lo cual se necesit una perspectiva de
largo plazo del desarrollo y de los resultados distributivos, y
un enfo que consensual a la toma de decisiones. Esto fue
aceptable para el electorado ya que el liderazgo poltico de
Malasia gozaba de credibilidad nacida del xito en conducir al
pas a la independencia del rgimen colonial'.
Un factor crucial, aunque menos documentado en el xito de
Malasia, radicaba en el fomento de la armona tnica
mediante un entendimiento tcito con ciudadanos chinos
sobre mecanismos distributivos. La estrategia de la NPE era
redistribuir el crecimiento a favor de malayos tnicos, evitando al
mismo tiempo la expropiacin de activos existentes para
redistribucin". Ms aun, mientras las rentas provenientes de los
recursos naturales contribuyeron a financiar programas
pblicos dirigidos principalmente a malayos de bajos ingresos,
la imposicin de impuestos sobre el ingreso, el intercambio
comercial y el comercio continu siendo moderada, ayudando
principalmente a los grupos chinos, cuya presencia en
actividades que generaban estos recaudos por concepto de
impuestos era ms fuerte".
En tanto persisten algunos retos importantes, el gran xito
del desarrollo de Malasia radica en la promocin de la
inclusin, utilizando las rentas provenientes de los recursos
naturales para crear una clase media tnicamente
diversa, con participacin en la solucin de conflictos y en
el progreso econmico. Factores conducentes a estos
logros incluyen la ausencia de una clase feudal, un
delicado equilibrio tnico y un liderazgo poltico confiable y
progresista.
* Con cerca de 55% malayos, 35% chinos y 10% indios,
Malasia es un pas tnicamente diverso.
t En los aos sesenta, el ingreso promedio per capita de los
malayos era la mitad del ingreso promedio chino; 80% de malayos
trabajaba en las zonas rurales en agricultura, y la incidencia de la
pobreza entre los malayos del sector rural era alta (Ross-Larson.
1980)

FORTALU:LidIENTO 11F, A cooRDINActoN NAcioN,N1

15)

Recuadro 7 .10 ( continuacin)

La legislacin era la Ley de la Reservacin Malaya de
1913.
" Steinberg (1987). La Constitucin de Malasia
Independiente contina protegiendo los privilegios de los
sultanes. Los soberanos hereditarios y gobernantes
constituyen la Conferencia de Soberanos. Los soberanos
hereditarios eligen a uno de los suyos para gobernar por
un trmino de cinco aos como el Jefe Supremo del Estado
o
Y a n g d i- P e r t u a n A g o ng .
# El gobierno parlamentario reasumi el poder en Malasia

dos a los lderes del gobierno, una vez ms sin la necesidad de interactuar ni negociar con miembros del sisterna poltico. Este efecto se identifica claramente en
trabajos de investigacin sobre deudas perversas, donde
los dirigentes del gobierno tramitan prstamos
internacionales y proceden a asignar los fondos equivocadamente a proyectos mal concebidos o, lo que es
peor, a robar y dilapidar los fondos sin el consentimiento
de aquellos en cuyo nombre se contrajeron las obligaciones''. Que los prstamos se sigan otorgando y el
servicio de la deuda se siga exigiendo de gobiernos subsiguientes, pese a una dbil relacin entre el gobierno
contratante inicial y sus ciudadanos, demuestra que en
un contexto institucional dbil las operaciones de crdito oficiales pueden tener efectos nocivos. El estudio
de 1998 sobre la eficacia de la asistencia provista por el
Banco Mundial y otras investigaciones ofrecen observaciones aleccionadoras":
Anteriormente,
pases
con
polticas
inadecuadas recibieron tanta asistencia como
los que hicieron positivos esfuerzos en favor de
la reforma.
En ocasiones, la asistencia ha prolongado
polticas inadecuadas.
La asistencia se distorsiona: fondos para
escuelas pueden facilitar la compra de
aviones86.
El estudio encontr que la asistencia equivalente a 1
% del ingreso nacional aport 0,5% al crecimiento en
pases con polticas adecuadas, 0% en pases con
polticas mediocres y -0,3% en pases con polticas inadecuadas. Otros estudios encuentran evidencia en
el sentido que pases menos corruptos no recibieron un
tratamiento especial de parte de los proveedores de asistencia, y que la asistencia extranjera erosion la calidad
de la gobernabilidad, segn se mide por ndices de
corrupcin, del imperio de la ley, y de calidad burocrticas'.
Similar a la maldicin de los recursos naturales, la
asistencia para el desarrollo origina problemas de compromiso y de intereses dispersos. Pero, como sucede
con los recursos naturales, es posible encontrar soluciones innovadoras para aumentar la eficacia de la asistencia, sin incurrir en costos indebidos de transaccin.
En un contexto institucional dbil, los donantes deben
garantizar que la responsabilidad limitada de funcionados del gobierno ante sus ciudadanos se vea aumentada
(o temporalmente compensada) por otros mecanismos
de rendicin de cuentas, tales como una participacin

de 1974 El Barisan Nacional (Frente Nacional), una

pragmtica alianza multitnica constituida segn la linea de
la alianza que inici la lucha por la independencia en 1951,
obtuvo el poder en las elecciones durante todo el perodo de
la NPE.
tt El ingreso per capita de los chinos era 64% ms elevado
que el ingreso per capita de los malayos en 1973; en 1987
continuaba siendo ms alto, pero de un moderado 44%.
U Banco Mundial 11992a),
F u e n t e : Funcionarios del Banco Mundial.

intensa en el proyecto o la condicionalidad de ste, hasta

tanto se desarrollen medidas internas ms
permanentes, con base en la transparencia y la
participacin. Los donantes y otros acreedores deben
ser sensibles a las seales del inters disperso de las
poblaciones que llevan sobre sus hombros el servicio de
la deuda, por ejemplo, cuando suministren fondos a
intereses concentrados aquellos que controlan los
ingresos de nuevas obligaciones internacionales.
Los donantes se han vuelto ms selectivos, dirigiendo la
asistencia a pases con buenas polticas e instituciones
("condicionalidad institucionar) 8A. Las institucio nes financieras internacionales cada vez ms buscan
promover el surgimiento de mejores instituciones y de
enfoques participativos, con el nimo de fortalecer la
coordinacin abordando directamente el problema de
encontrar canales para los intereses dispersos perjudicados por polticas mal concebidas. El alivio de la deuda intenta estimular reformas y canalizar fondos hacia
el desarrollo. Los gobiernos beneficiarios, as como los
donantes, estn permitiendo mayor transparencia en
el proceso, en particular, dando acceso a la informacin y facilitando la participacin de la sociedad civil
(Recuadro 7.11). Est creciendo el apoyo a la preparacin de Documentos de Estrategia de Reduccin de la
Pobreza, cuyo objetivo es "Fortalecer la apropiacin por
el pas de estrategias de reduccin de la pobreza; ampliar la representacin de la sociedad'civil en particular
de los pobres mismos en el diseo de estas
estrategias; mejorar la coordinacin entre asociaciones
para el desarrollo; y focalizar los recursos analticos, de
asesora y financieros de la comunidad internacional
al logro de resultados en la reduccin de la pobreza"".
Evitar el conflicto violento
El conflicto violento destruye el marco institucional
que permite a la gente obtener el mximo de la vida y
trabajar juntos hacia el desarrollo sostenible. Cuando

156 INFORME SOBRE EL DESAROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 7.1 1
Mejora del proceso: el proyecto del oleoducto Chad-Camern
La experiencia de desarrollo en Chad sugiere que la asistencia
se puede hacer ms eficaz para reducir la pobreza. La
explotacin de petrleo constituye una nueva oportunidad
significativa para acelerar el desarrollo en uno de los pases
ms pobres del mundo. Con el nimo de facilitar la extraccin,
ayudar a la reduccin de la pobreza y evitar impactos
ambientales y sociales adversos, el Banco Mundial apoya la
construccin del oleoducto Chad -Camern por medio de tres
proyectos.
Pero el entorno institucional en Chad es dbil. Con frecuencia, la extraccin de recursos naturales de fuente puntual y
manejar los ingresos asociados aumentan los retos institucionales. Ms aun, parte del oleoducto atraviesa zonas forestales y est cerca de comunidades aborgenes de Camern.
La asistencia internacional para facilitar la explotacin de
petrleo en Chad busca abordar estos problemas con las siguientes medidas tendientes a fortalecer la administracin de
los ingresos petroleros y a mitigar impacto ambiental y social
negativo:
Por ley, los ingresos netos directos (dividendos y
regalas) se deben depositar en una cuenta de
depsito en garanta en el extranjero para asegurar
auditoras publicadas cada ao, de acuerdo con
normas contables internacionales.
Por ley, 10% de los ingresos se depositarn en un
Fondo para las Generaciones Futuras. El resto se
asignar como sigue: 80% a sectores prioritarios,
incluyendo la salud pblica y asuntos sociales,
educacin, infraestructura, desarrollo rural, medio
ambiente y recursos hdricos; 5% para desarrollo en
las zonas productivas (Doba); y 15% a gastos de
operacin e inversin del gobierno.
Una Junta de Control y Verificacin de Ingresos
Petroleros, creada para autorizar y verificar los
desembolsos, est compuesta por nueve miembros,
cuatro de los cuales son representantes de la
sociedad civil y uno es un parlamentario de la
oposicin.El
Banco
Mundial
tambin
est
comprometido con la verificacin del uso de los

ingresos petroleros, y las violaciones al acuerdo

podran provocar el reembolso acelerado de los
prstamos concedidos segn el programa, y afectar
de manera ms generalizada el nivel de asistencia para
el desarrollo que otorgan el Banco Mundial y otros
donantes.
El proyecto observar las polticas de
salvaguarda del Banco Mundial para evaluaciones
ambientales. hbitats naturales. poblaciones
indgenas, propiedad cultural, reasentamiento y
bosques.
Una pequea zona de bosques tropicales (10-15
kilmetros cuadrados) se perder como
consecuencia de la construccin del oleoducto,
pero para compensar por esta prdida. en
Camern se han creado dos grandes parques
nacionales (5.000 kilmetros cuadrados), que se
manejarn con miras a una mayor conservacin de
la biodiversidad en estas zonas. Estas medidas, que ponen el nfasis en la construccin de
capacidad, transparencia y rendicin de cuentas,
combinadas con la continua participacin de la sociedad
civil en las decisiones sobre gastos, debern ayudar a
garantizar que los ingresos se dirijan hacia los pobres.
El programa contina enfrentando retos. Algunos de los primeros pagos recibidos por el gobierno de Chad a mediados
de 2000, se utilizaron para fines militares. Dado que eran
"pagos anticipados" -y, por tanto, no estaban incluidos en el
marco del proyecto- no violaron la letra de los pactos del
oleoducto, pero ponen de relieve las posibles dificultades
para mejorar la eficacia de la ayuda. El gasto militar se hizo
pblico y gener debate. y posteriormente el gobierno
adopt medidas para hacer ms transparentes los planes de
gastos para el perodo restante del convenio. La esperanza
es que el proceso permitir mayor fortalecimiento
institucional con el tiempo.
Fuente: Funcionarios del Banco Mundial.

la muerte y la destruccin son generalizadas, el primer

punto de la agenda debe ser la prevencin, la reconciliacin y la reconstruccin. A partir de 1990, ms de la
mitad de todos los pases de bajos. ingresos han experimentado conflictos significativos, generando sustanciales efectos externos transnacionales que exigen una
respuesta de la comunidad mundial por ejemplo,
ayudando a los refugiados, proveyendo mediacin de
terceros, apuntalando garantas de compromiso y apoyando la reconstruccin". En frica, conflictos de envergadura han asolado a prcticamente todos los pases,
o a sus vecinos, en la ltima dcada 9' . Si bien algunos
aspectos de seguridad se pueden resolver en el mbito
local, la formacin del Estado y los retos al Estado son
nacionales en su alcance, haciendo del conflicto un asunto de importancia nacional.
El Captulo 3 plantea que la gente y los activos
manufacturados y naturales se deben proteger para
que prosperen. Las amenazas contra la gente y los activos se mantienen bajo control a travs de normas informales, valores y sanciones, pero igualmente
pormedio de tales instituciones y leyes y un Estado que

las hace respetar. Esta proteccin puede fallar en

pequea escala, llevando a la extorsin y al crimen, o en
mayor escala, resultando en desafos al Estado y en guerra
civil. Vale la pena anotar que, adems de destruir vidas y
activos fsicos, el conflicto violento tambin asalta el
capital social, socavando las redes sociales y la confianza,
y devasta el medio ambiente, con la resultante prdida
de activos naturales. Como se plantea en el Captulo 2,
existe interdependencia en el portafolio de activs, y
su destruccin puede dar origen a ciclos viciosos, como
se evidencia en la mayor probabilidad de que el conflicto retorne a las zonas que recientemente estuvieron
sometidas al conflicton.
Los conflictos civiles y los homicidios (Cuadro 7.1)
surgen de factores subyacentes similares, entre ellos
las ganancias potenciales de la violencia, tales como el
botn disponible, y de la destruccin o debilidad de
estructuras defensivas, tales como normas tradicionales,
sanciones y el imperio de la ley impuesto por el
gobierno 93. El Cuadro 7.1 indica que:

FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACIN NACIONAL

Para el mundo en conjunto, entre 1944 y 1996, el

nmero promedio de muertes anuales debido a
guerras civiles fue cuatro a cinco veces superior
al de muertes causadas por homicidios.
En frica Subsahariana, las muertes por conflictos
civiles y homicidios son mayores que en otras
regiones.
Este de Asia y el Pacfico, y el Medio Oriente y
Norte de frica, por el contrario, tienen un
nmero relativamente superior de muertes por
conflicto civil e inferior por homicidios. Esto
sugiere que las instituciones del Estado tienen
menos xito en la mediacin de las tensiones y en
refrenar la violencia civil que lo que logran las
normas y sanciones para limitar los homicidios.
En Amrica Latina, donde los ingresos y la
desigualdad son algo superiores, el nmero de
muertes por el conflicto civil es relativamente
bajo, mientras que el de homicidios es alto. Esto
sugiere que el Estado ha sido bien "defendido",
en parte a travs de perodos de regmenes
militares, pero que factores tales como altos
niveles de desigualdad continan provocando
homicidios94.
"Ofensas atpicamente graves" y divisiones religiosas
o tnicas en la sociedad han sido citadas como causas
importantes del conflicto Estudios de Easterly (de
prxima aparicin) y otros sugieren que el marco
institucional es vital para restringir los efectos divisivos
de este tipo de caractersticas sociales, y que otros fac96
tores tal vez sean ms importantes . Conclusiones
empricas sugieren que otros dos factores son importantes en la incidencia y duracin del conflicto civil: la
presencia de recursos naturales y la incidencia de la
pobreza extrema y el crecimiento insostenible.
Cuadro 7.1
Conflicto civil y h o mic id io s rep o rt a d o s
(por 100.000 personas)
Total de muertes Total de
producidas por homicidios
el conflicto
c vil al ao
(1944-1996)

Todas las regiones

(promedio ponderado
por poblacin)
frica Subsahariana
Este de Asia y Pacifico
Medio Oriente y Norte de frica
Asia meridional
Europa y Asia Central
Amrica Latina y e l Caribe
Fuentes:

10.3
30.3
10.1
9.4
7.4
3.4
3.2

por ao

2.3
7.4
0.6
12
1.9
1.8
4.5

Sambanis (2000); Jacobs. Aeron-Thomas y Asirop (2000);

Fajnzylber. Lederman y Loayza 12000).

157

Recursos naturales y guerra civil

Hay evidencia de que la dependencia de los recursos naturales
aumenta la probabilidad de conflicto, en particular si esos
recursos son de localizacin especfica y saqueables, dando a
los grupos de la oposicin la oportunidad de obtener fondos'".
Esto se diferencia del impacto ms amplio de recursos
naturales de fuente puntual, analizados antes". Existe
tambin un vnculo entre la extraccin de recursos
naturales y la guerra civil sustentada en ofensas relacionadas
con "expropiacin de la tierra, daos ambientales y migracin
de la fuerza laborar". El acceso potencial a los ingresos provenientes de los recursos facilita a los ejrcitos privados o a
los jefes militares la adquisicin de armas que contribuyen a
la incidencia del conflicto civil.
Mecanismos similares tambin pueden afectar la duracin e
intensidad del conflicto 100. La riqueza de recursos hace ms
fcil para los grupos dbiles continuar antes que ser
derrotados, y sus cabecillas podran derivar mayores ingresos
de los recursos durante el conflicto de lo que obtendran en
tiempos de paz I'''. La presencia de recursos naturales
tambin puede hacer ms difcil el logro de acuerdos de
paz, debido a que los lderes tienen dificultades para
controlar el saqueo por parte de sus subordinados. Para 13
casos de conflicto civil en pases tales como Angola, Sierra
Leona y la Repblica Democrtica del Congo estos mecanismos fueron evidentest02.
Adems, el gobierno y la comunidad internacional quizs
no tengan la capacidad para convencer a grupos rebeldes
violentos de que ellos no se beneficiarn de los recursos
extrados. Por el contrario, los grupos rebeldes logran comprar
armas y otros tipos de apoyo con "futuros saqueos",
intercambiando concesiones de diamantes por servicios de
mercenarios, por ejemplo, aun antes de que el conflicto se
haya iniciado 103. Los rebeldes aceptan la paz a cambio de
autonoma regional slo si el gobierno puede comprometerse
de manera creble con las promesas que hace, pero la
presencia de recursos naturales aumenta el incentivo para que
el gobierno falte a los acuerdos de paz'''.
Surgen soluciones institucionales, pero se hace necesario
fortalecerlas. Las organizaciones de la sociedad civil continan
concentrando la atencin internacional en las prcticas de
gobiernos malogrados y de grupos rebeldes violentos.
Igualmente la publicidad estimula a los actores privados a
adoptar cdigos de conducta para la extraccin de recursos,
como lo ilustran los esfuerzos para etiquetar los diamantes y
excluir del mercado a los "diamantes del conflicto"
provenientes de Sierra Leona y Angola. La presin
internacional est creciendo para refrenar el saqueo por parte
de vecinos, que en la actualidad incitan al conflicto en la
Repblica Democrtica del Congo, y para fomentar la
democracia y la participacin con el f in de ayudar a prevenir
la acu-

158 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

mulacin de agravios que explotan y se convierten en
violencia. En realidad, como se anota antes, investigaciones recientes sobre la "maldicin de los recursos" sugieren otro mecanismo menos directo mediante el cual
los recursos elevan la probabilidad del conflicto violento,
socavando el marco institucional que es crucial para el
desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza.
Pobreza extrema, imbu vidad y guerra
En gran medida, el elevado nivel del conflicto en frica
se puede explicar por los bajos ingresos y el inadecuado
crecimiento'". Con todo, la probabilidad de conflicto
aumenta en la medida en que la pobreza se concentra en
un grupo distinto en razn de etnia, religin o regin.
La discriminacin sistemtica, la negacin del acceso a
los servicios pblicos, "la pobreza extrema y las malas
condiciones sociales (incluyendo los campos de refugiados) facilitan tambin el conflicto, proveyendo combatientes disponibles inmediatamente-".
La concentracin de la pobreza en un grupo particular sugiere que los encargados de la toma de decisiones no son receptivos a las seales, en particular desde
la periferia, y se despilfarra el potencial nacional. Los
lderes del gobierno tal vez tampoco tengan la capacidad
poltica para prestar mayor atencin a los grupos
agraviados, con el fin de impedir la violencia. Adaptar
las instituciones, ampliando la democracia, por ejemplo, podra ser de utilidad. Los soberanos de Inglaterra
fortalecieron la posicin de los nobles creando un parlamento 107. En realidad, la democracia (o una
exten sin dramtica del sufragio a nuevos grupos) puede
ser un compromiso con la redistribucin. En muchos Estados, la democracia se ha ampliado en respuesta a tensiones sociales, produciendo reducciones sucesivas en
la desigualdad'". Despus del cese de hostilidades, a
veces se busca la descentralizacin del poder para reducir las tensiones permitiendo mayor autonoma. Pero
esto no garantiza la paz", pues tambin permite a las
regiones distanciarse an ms y, con frecuencia, el centro
reafirma su poder con el paso del tiempo. Por esta razn,
ofertas de mayor autonoma a menudo sufren los
mismos problemas de compromiso que afectan a
otros elementos de las propuestas de paz.
Los gobiernos deben avanzar hacia polticas no
discriminatorias y ayudar a quienes estn en la pobre za
extrema. Recordemos a Malasia, pas que utiliz los
ingresos por concepto de recursos (en vez de una agresiva redistribucin de los activos) para financiar una
mejora del acceso a los activos por parte de los pobres y
de los excluidos, lo cual ayud a superar el conflicto
tnico y socioeconmico (vase Recuadro 7.10). Los organismos proveedores de asistencia internacional tal
vez puedan ayudar a hacer un aporte similar, prove yendo ayuda para apalancar una nueva base de
activospara los pobres y los excluidos, que permita
mayor participacin. Adems, al ayudar a garantizar
los acuerdos, la comunidad internacional puede
colaborar en superar los graves problemas de

compromisos asociados con la dejacin de las armas. La

solucin de conflictos y el compromiso con la
reconstruccin se facilitan, pues, no solamente
avanzando del mbito local hacia instituciones
comprometidas en el mbito nacional, sino aun ms:
invitando a la participacin global.
Conclusin
El fomento del desarrollo sostenible requiere la gestin eficaz de extensos portafolios de activos manufacturados, naturales, intelectuales y sociales. Lo
anterior exige mejorar la coordinacin entre comunidades y localidades en el mbito nacional, en particular, respecto de activos con beneficiarios que estn muy
dispersos o son pobres. El entorno institucional es vital
en este proceso, permitiendo al gobierno, as como a
actores privados y civiles, ser sensibles a las seales, equilibrar intereses divergentes y ejecutar decisiones colectivas. Procesos efectivos tambin propician el surgimiento
de mejores instituciones con el paso del tiempo desestimulando la propensin al tomar y brindando incentivos para el hacer, el intercambiar y el preservar.
Motivado por el tomar, y engendrado en gran medida por la pobreza extrema y la competencia improductiva por los recursos naturales, el conflicto destruye
las instituciones. Pero Fortaleciendo la voz, ampliando
la participacin y garantizando un acceso ms inclusivo a los activos, puede limitar las tendencias al tomar.
Puede hacer un aporte importante a mejores instituciones con apoyo y alcance que son ms amplios y
ms profundos. Las instituciones inclusivas pueden
liberar potencial creativo ampliando la proteccin a grupos y activos anteriormente desprotegidos. Deses timular el tomar depende de hacer a las instituciones
ms inclusivas y receptivas a beneficiarios dispersos, lo
cual es crucial para una mejor gestin del medio ambiente. Estimular el hacer depende de fomentar un sano
clima de inversin que provea las condiciones para el
crecimiento y permita que los activos prosperen, lo que
es crucial para reducir la pobreza y generar innovaciones tendientes a aminorar las exigencias sobre el medio ambiente.
Las asociaciones entre actores del gobierno, la sociedad civil y el sector privado ofrecen una promesa importante para mejorar los resultados del desarrollo.
Estos nexos de intereses, en especial de gobiernos nacionales, tambin cumplen funciones clave en el abordaje de asuntos transnacionales y en el mejoramiento
de la coordinacin global, como se analizar en el siguiente captulo.

CAPTULO 8

Problemas mundiales
e intereses locales
lecciones para los problemas globales no ambientales.
menudo, los problemas sociales y ambientales
les desbordan las fronteras nacionales_ Muchas de las
cuestiones descritas en anteriores captulos gestin de
riesgos en las tierras frgiles (Captulo 4), competencia
por derechos de propiedad sobre el agua y la tierra
(Captulo 5), contaminacin urbana (Captulo 6) y
conflicto (Captulo 7) tienen ramificaciones
internacionales. Su solucin exige el mismo aparato
institucional descrito en el Captulo 3; es necesario
detectar y diagnosticar los problemas y equilibrar
intereses dentro y fuera de las fronteras. Sin embargo,
hay una gran diferencia: en el mbito global no existe
autoridad central para hacer cumplir los pactos. Las
naciones deben pensar en frmulas para mantenerse en
los derroteros acordados.
Resulta imposible analizar en detalle, en este captulo, la larga, variada y creciente lista de retos que demandan cooperacin internacional: administracin de
cuencas ribereas transfronterizas; gestin internacional de pesqueras; control de enfermedades contagiosas; reduccin de la lluvia cida y prevencin del
conflicto armado y del terrorismo, para nombrar slo
algunos. Ms bien, este captulo aprovecha las grandes
lecciones de la experiencia con algunos problemas ambientales respecto del diseo y desarrollo de instituciones capaces de resolver asuntos transnacionales ms
difciles.
El Captulo 8 pone el nfasis en los avances logrados respecto de problemas ambientales transnacionales:
la proteccin de la capa de ozono estratosfrica, y la
reduccin de la lluvia cida en Europa. Luego aplica
estas lecciones a dos aspectos fundamentales, no resueltos, de la sostenibilidad, que son temas de controversia y de nacientes convenciones ambientales
globales: redudr y adaptarse al cambio climtico y conservar la biodiversidad. (Un tercer aspecto, la desertificacin, se analiza en el contexto del Captulo 4). Aunque
por lo general se han caracterizado como aspectos del
medio ambiente, estos problemas contienen causas
ysoluciones con profundas races sociales y polticas, y
159

Diseo de instituciones para resolver

problemas globales
Quin habra pensado que refrigeradores, extintores
y rociadores de aerosol con una fuga podran perjudicar gravemente toda la biosfera? La historia de cmo
se diagnostic como un problema el agotamiento del
ozono estratosfrico, y cmo se organiz la comunidad
global para resolverlo, ilustra la forma en que instituciones adaptables y de aprendizaje pueden abordar con
xito problemas globales.
Los refrigeradores comenzaron a utilizar cloro1
fluorocarbonados (CFC) alrededor de 1930 . Para 1970,
el mundo haba usado cerca de un milln de toneladas
de estas sustancias cada ao como refrigerantes, como
propulsores en las latas de aerosol, y en la manufactura. En ese ao, James Lovelock utiliz tcnicas recin
inventadas para detectar trazas de CFC en la
atmsfera de la ciudad de Londres. Su solicitud de un
subsidio para medir las concentraciones de CFC sobre
el Atlntico fue denegada: "Un crtico coment que
an si la medicin tena xito, no poda imaginar un
aporte ms intil de conocimiento".
No obstante, Lovelock insisti, y demostr que los
CFC se podan detectar a gran distancia de la tierra.
Cuatro aos despus, los qumicos F. Sherwood
Rowland y Mario Molina notaron que an concentraciones diminutas de CFC podan, en teora, erosionar
la capa de ozono estratosfrico que protege la vida
contra la radiacin ultravioleta, una percepcin que les
signific el Premio Nobel de qumica en 1995.
Igualmente se supo que los CFC tenan una larga vida en
la atmsfera y que una mayor exposicin a la radiacin
ultravioleta aumentara el riesgo de cncer de la piel.
Aunque hasta entonces no se haba demostrado una
relacin causa-efecto definitiva, a comienzos de los
aos ochenta la

1 60 INFORME SOBRE E.L DESARROLLO MUNDIAL. 2003

evidencia circunstancial era lo suficientemente fuerte
como para respaldar una aproximacin preventiva a la
amenaza del agotamiento del ozono. El Convenio de
Viena (1985) comprometi a las naciones del mundo a
abordar el problema, aunque sin imponer obligacin
alguna.
Entre tanto, desde los aos veinte, los cientficos se
haban dedicado a verificar el ozono estratosfrico, en
una creciente red mundial que se extendi hasta la
Antrtida en 1957. Un cientfico de la Estacin Britnica de la Antrtida, notando lecturas de ozono en descenso a finales de los aos setenta, public datos
definitivos hacia 1984. Poco despus, dramticas imgenes por satlite del "hueco" del ozono sobre la
Antrtida captaron la atencin del pblico. Esta evidencia ms precisa motiv el Protocolo de Montreal de
1987, un vstago del Convenio de Viena, para imponer
obligaciones sobre los pases desarrollados buscando reducir el uso de sustancias que agotan el ozono. Asimismo, el Protocolo de Montreal estableci grupos de trabajo
para evaluar los impactos del agotamiento del ozono y
la tecnologa y la economa de reducir las sustancias que
agotan el ozono.
Hacia 1990 ya se dispona de evidencia concreta de un
impacto causal de compuestos de bromo y cloro sobre el
ozono. En ese ao entr en vigencia el Protocolo de
Londres al Convenio de Viena. Segn este protocolo, los
pases en desarrollo acordaron asumir obligaciones, con
un perodo de gracia, y los pases desarrollados suscribieron un fondo de fideicomiso para asistirlos.
El proceso contina siendo dinmico. Se han adoptado
dos nuevas enmiendas al Convenio de Viena. Paneles
tcnicos, que involucran la cooperacin de
mltiples partes interesadas, han ayudado a identificar enfoques tecnolgicos para erradicar por completo
las sustancias que agotan el ozono. Ms de US$1.300
millones se han comprometido en asistencia a los pases en desarro llo. El resultado: una reduccin previsible en las concentraciones atmosfricas de sustancias
que agotan el ozono y una eventual recuperacin de la
capa de ozono.
Por diversas razones, el problema de proteger la capa
global de ozono result ms fcil de abocar que otros
problemas globales. La produccin y el uso de sustancias que agotan el ozono no son vitales para ninguna
economa, a diferencia de los gases de efecto de invernadero, cuya produccin est fuertemente implantada
en los sectores de la energa y el transporte. Ha resultado fcil encontrar sustitutos menos nocivos para la
mayora de las sustancias, a costos bajos. La economa
poltica de lograr acuerdos tambin ha sido favorable.
En el mbito nacional, los pases industriales ricos, responsables de la mayor produccin, tambin eran los
que estaban en mayor riesgo de sufrir del cncer de
piel, en parte debido a que el agotamiento del ozono es
mucho ms severo en las latitudes templadas que enlas
tropicales. Y las empresas que producen la mayora de
las sustancias que agotan el ozono tambin han producido la mayora de los sustitutos.

Los xitos logrados para abocar este problema brindan

tanto esperanza como inspiracin para otras iniciativas
globales. Igualmente sealan los componentes clave en
la solucin de problemas globales, a saber:
Recoger seales del problema y ponerse de
acuerdo respecto de sus caractersticas.
Construir capacidad local y redes
internacionales para respaldar un aprendizaje
adaptable.
Reconciliar
intereses
internos
e
internacionales.
A continuacin se hace un anlisis ms detallado de
estos componentes, junto con un cuarto componente
que comienza a surgir:
Aprovechar mecanismos descentralizados para
crear incentivos dirigidos a acciones
socialmente responsables.
Recoger seales del problema y ponerse de acuerdo
respecto de sus caractersticas
La solucin de problemas demanda cierto grado de
consenso sobre los hechos y sobre los costos e impactos
de la accin (o la inaccin). El primer paso consiste en
detectar el problema y ponerlo en la agenda pblica.
Con frecuencia, la deteccin inicial de los problemas
ambientales la hacen los cientficos, en ocasiones a partir de informacin recolectada para fines muy diferentes
y descubierta por casualidad.
Por ejemplo, en Europa, la lluvia cida se tom en
serio slo despus de que un cientfico sueco, Svante
Odn, en 1967, utiliz datos de una antigua red de
monitores de precipitacin para establecer una conexin
entre emisiones en otros pases y la lluvia cida en Suecia, y entre la lluvia y el deterioro de la calidad del agua
superficial'. Pero la deteccin no es suficiente. En especial donde se hace necesario movilizar intereses dispersos, los activistas (incluyendo, a veces, cientficos),
para poner un problema en la agenda pblica. ONG,
tales como Transparencia Internacional, Testigo Global y Vigilancia Mundial de los Bosques, renen y publican pruebas sobre corrupcin y abusos de los
derechos humanos, en particular en relacin con el
manejo de los bosques y de los recursos naturales. En
el futuro, el nuevo Convenio de Aarhus sobre Acceso a
la Informacin, Participacin Pblica en el Proceso de
Toma de Decisiones y Acceso a la Justicia en Asuntos
del Medio Ambiente, puede facilitar la deteccin y
debate de problemas ambientales y sociales.
El siguiente paso consiste en llegar a un consenso
sobre la gravedad, amenaza y posibles soluciones del
problema. En un comienzo, los activistas utilizan datos para exigir accin, y los defensores del statu quo

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 161

atacan los datos y su interpretacin como inexacta,
incompleta y sesgada.
Los avances para resolver esta cuestin demandan
mejor informacin y cierto grado de consenso sobre el
diagnstico. No siempre es fcil lograrlo. Para comprender problemas como la lluvia cida y el calentamiento
global, debemos entender cmo se comportan miles de
fbricas y millones de hogares y la forma en que los
qumicos se mezclan y reaccionan a travs de toda la
atmsfera_ Slo es posible comprender estos procesos por
medio de complejos modelos de simulacin, y estos
modelos slo se pueden validar comparndolos con observaciones robustas y exactas de sistemas fsicos, biolgicos y sociales. Hay espacio para un desacuerdo sincero
en la interpretacin de los datos y de los modelos. Y,
naturalmente, cada parte interesada fomentar interpretaciones favorables a sus propios intereses. Lo que se requiere es un foro confiable y legtimo para abogar por
un consenso sobre el diagnstico y la accin'.
Combinar la credibilidad y la legitimidad en una
institucin de poltica resulta ser un excelente acto de
equilibrio, en particular respecto de los asuntos globales.
La credibilidad demanda aportes cientficos y tcnicos,
aislados al mximo de presiones polticas. Por el contrario, la legitimidad es bien poltica. Las partes comprometidas en un acuerdo internacional deben legitimar
y aceptar las interpretaciones de los cientficos. Lo mismo deben hacer los ciudadanos a quienes se les pedir
cumplir con el acuerdo. De alguna forma, las instituciones de mediacin deben servir de intermediarios en
los anlisis de problemas que son polticamente aceptables y, no obstante, poseen integridad cientfica.
Cmo se puede lograr esto?
El Panel Intergubernamental sobre el Cambio
Climtico (PICC) es un ejemplo. La Organizacin Meteorolgica Mundial y el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma) constituyeron el PICC con la finalidad de evaluar el riesgo del
cambio climtico inducido por el ser humano. El panel
ha producido tres extensas evaluaciones, llevadas a cabo
por un equipo internacional de expertos voluntarios,
quienes evaluaron y sintetizaron la vasta y a veces contradictoria literatura cientfica, por medio de un elaborado conjunto de grupos de trabajo, subgrupos y
crticos_ Dada la extensin de los informes, y los documentos supremamente tcnicos, la atencin se centra
en extraer resmenes para los encargados de la formulacin de poltica. Representantes de todos los gobiernos miembros del PICC aprueban cada resumen,
rengln por rengln, en un foro donde los cientficos
pueden defender sus conclusiones. El proceso tiene
como resultado la aceptacin poltica de los hallazgos
cientficos. Durante los ltimos diez aos, el trabajo
del PICC ha hecho un significativo aporte a la promocin de un consenso sobre el carcter y causas del cambio climtico.
La Cmisin Mundial sobre Presas (CMP) es otro
esfuerzo pionero de evaluacin, que pone el nfasis en

los aspectos sociales_ Las metas de la Comisin eran

analizar la eficacia de las grandes presas, proveer un
marco para evaluar opciones y procesos decisorios para
el desarrollo del recurso hdrico, y producir pautas relacionadas con todos los aspectos del desarrollo de presas. Convocados por el Banco Mundial y la Unin
Mundial para la Conservacin de la Naturaleza (UICN),
los miembros de la Comisin representaban una amplia gama de partes interesadas. La Comisin logr
producir un informe consensual cuyos valores
medulares y prioridades estratgicas han sido objeto de
amplia aprobacin. Pero el entorno informal de
autorizacin ha venido a ser un dbil compromiso de
los gobiernos nacionales con el resultado, segn una
evaluacin independiente'. Y es menor el consenso
sobre las recomendaciones especficas de la CMP para
su ejecucin. Todava est por verse si el informe ser
un resultado irrepetible o habr iniciado un proceso
sostenido de aprendizaje y compromiso.

Aprendizaje y adaptacin
El proceso de diagnstico es ms eficaz cuando nutre
un proceso adaptable de equilibrar intereses, fijar metas, emprender acciones y aprender de los resultados.
El Convenio sobre Contaminacin Transfronreriza de
Largo Alcance del Aire (Clrtap, por sus siglas en ingls) ilustra el aprendizaje adaptable (Recuadro 8.1). Este
Convenio ha forjado cada vez ms ambiciosos acuerdos
entre naciones europeas (incluyendo las economas en
transicin) sobre la reduccin de las emisiones que ocasionan la lluvia cida, la eutrofizacin, el ozono a nivel
del suelo y otros problemas ambientales. En parte lo ha
logrado fomentando la recoleccin, coordinacin y anlisis de datos sobre emisiones y condiciones ambientales. Este proceso ha fomentado la comunicacin entre
encargados de la formulacin de polticas y cientficos,
facilitado un acuerdo sobre una definicin operativa de
metas, y propiciado un enfoque racional, con eficiencia
de costos, para el logro de estas metas.
El Clrtap y el Protocolo de Montreal ilustran el atractivo del aprendizaje adaptable para construir acuerdos
internacionales. Los pases son adversos a asumir o a
obligarse a asumir compromisos cuando existe una gran
incertidumbre sobre los costos o impactos:sobre su
habilidad para inducir a los ciudadanos a someterse a
lo pactado, y acerca del cumplimiento de otras partes.
El aprendizaje adaptable permite a pases y a grupos
cuyo comportamiento se pretende cambiar entender
el problema y ganar confianza en su propia capacidad
y en la de otros para resolver el problema.
Son dos los caminos disponibles:
Una va es a travs de "leyes blandas":
declaraciones no obligatorias de principios y, a
veces, de objetivos.

1 62 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 8.1
Una institucin adaptable y de aprendizaje
El Clrtap se ha concentrado principalmente en la reduccin de la
contaminacin en Europa, aunque incluye a partes de Estados
Unidos. Su primer acuerdo independiente, el Protocolo de
Helsinki (1985), exiga a las partes reducir las emisiones de azufre en 30% respecto a las emisiones de 1980. Muchos observadores consideran que esta ha sido una meta modesta. Pero
el Protocolo estableci un rcord sin antecedentes de cooperacin que, hasta ahora, ha tenido como resultado seis protocolos subsiguientes (y cada vez ms ambiciosos) sobre reduccin
de las emisiones.
En la determinacin, perfeccionamiento y ejecucin de los
objetivos de reduccin, el Clrtap ha recibido la ayuda del Programa Cooperativo para la Verificacin y Evaluacin de la Transmisin de Largo Alcance de Contaminantes del Aire en Europa
(EMEP, por sus siglas en ingls) y del grupo de modelacin de la
lluvia cida, del Instituto Internacional para el Anlisis Aplicado
de Sistemas (IIASA, por sus siglas en ingls). El EMEP fue
establecido en 1977, segn un mandato de las Naciones Unidas, pero fue "adoptado" por Clrtap en un protocolo de 1984,
cuando se le otorg financiacin permanente. EMEP ha trabajado en la recoleccin de datos sobre emisiones y calidad del
aire y en modelacin del transporte atmosfrico de contaminantes. Varias reseas de cientficos polticos han sealado al
EMEP como un catalizador en la promocin de una mejor interpretacin dalos problemas de contaminacin yen facilitar acuerdos sobre lmites ms rigurosos de las emisiones. Durante ms
de una dcada, EMEP trabaj para garantizar la consistencia enla

recoleccin de los datos y en los mtodos de presentacin de

informes entre sus diversos miembros.
Para 1990, se consider que los datos eran lo suficientemente adecuados para apoyar un modelo de simulacin
confiable, Rains, con el fin de evaluar los costos e
impactos de escenarios alternativos de reduccin de
emisiones. Este modelo, desarrollado en el IIASA, fue
utilizado por negociadores para fijar niveles de
compromiso para el Segundo Protocolo sobre Reduccin
de Azufre. Este protocolo y anlisis posteriores han
demostrado que el costo a corto plazo del logro pleno de
las metas ambientales era inasequible, facilitando un
acuerdo sobre medidas provisionales obtenibles.
El proceso de recoleccin de datos, construccin del modelo y aplicacin de ste facilit la comunicacin entre
cientficos y encargados de la formulacin de poltica,
propiciando un ciclo virtuoso de un perfeccionamiento
continuo de los datos y modelos. Esto ha ayudado al
Convenio a enfrentar otros contaminantes adicionales y
suministra una base para que todas las partes interesadas
verifiquen la observancia de los protocolos por parte de las
naciones, aumentando as la confianza mutua en el
Convenio. En la actualidad, la modelacin para una evaluacin integrada se ha incorporado al EMEP aunque
contina adscrito al IIASA.
Fuentes: Jger y otros (2001); Jger. Van Eijndhover y
Clark (2000); Di Primio (1998); Chayes y Chayes (1995).

Al establecer normas de manera gradual, las leyes

blandas sientan los cimientos para negociar ordenamientos obligatorios. Objetivos no obligatorios, pero
ambiciosos, pueden igualmente estimular la experimentacin que sera demasiado riesgosa en un rgimen obligatorio'.
La segunda va es comenzar con un acuerdo
obligatorio que sea fcil de lograr, pero que
establezca un proceso que permita a las partes
aprender ms acerca de costos y beneficios, y
construir confianza en el comportamiento de
sus asociados y en instituciones de reciente
creacin.
En ambos casos, el requerimiento aparentemente trivial de presentar informes puede ser clave. La presentacin de informes segn el Protocolo de Kyoto, para
las emisiones de gases de invernadero; segn el Protocolo de Montreal, para el consumo de sustancias que
agotan el ozono, o segn la Organizacin Internacional del Trabajo, para el seguimiento de normas laborales incrementa el conocimiento interno del problema
y fortalece la confianza externa en el compromiso del
pas con la observancia del acuerdo.

laborales internacionales afectan a los trabajado res,

propietarios y consumidores de plantas de montaje de
bajos salarios. El Protocolo de Montreal toca a multinacionales y compaas qumicas locales, a las personas que corren el riesgo de contraer cncer de piel y a
las familias pobres que suean con permitirse el lujo
de un pequeo refrigerador de segunda mano. Las negociaciones sobre el cambio climtico afectan a los
mineros del carbn, a las compaas petroleras, a los
pastores del Sahel, a los pobladores de los atolones, a
los dueos de automviles y a los empresarios de las
turbinas elicas.
Para funcionar, estos acuerdos deben reconciliar intereses en y entre pases. Esto exige movilizar inters,
y demandas de accin, entre los muchos que
obtendran algn beneficio del acuerdo, pero cuya
capacidad para hacerse or es menor que la de aquellos
pocos que perciben que sus principales intereses estn
en riesgo. Requiere, pues, de formas creativas para
abocar problemas y soluciones a fin de aumentar la
congruencia percibida de intereses, dentro y entre
pases. Y a menudo depende del fortalecimiento de
las capacidades de la gente y de las organizaciones en
el mundo en desarrollo para evaluar las opciones,
negociar las estipulaciones y financiar y emprender
acciones.

Construccin de capacidad local para la evaluacin, la

negociacin y la accin
Cmo un centenar o ms de gobiernos, que representan
a miles de millones de personas, pueden forjar pactos
sostenibles que afectan la vida de esas personas? Estos
pactos deben equilibrar los diversos intereses de grupos
que trascienden las fronteras nacionales. Las normas

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 163

Bolivia y Costa Rica tienen incontables problemas
internos urgentes; aun as, ambos pases han tomado
la delantera en la bsqueda de metas de conservacin
de la biodiversidad con implicaciones globales. Su experiencia ilustra la funcin crtica de redes de expertos
y de intermediarios de poltica en la movilizacin de
intereses internos y en la formulacin de formas creativas
para vincular a la sociedad civil, encargados internos
de la formulacin de polticas, e intereses globales. En
ambos pases, organizaciones de investigacin que agrupan a cientficos nacionales e internacionales nutrieron
a un grupo de intermediarios de poltica, quienes pudieron mezclar el conocimiento poltico y recursos financieros internacionales con las habilidades polticas
internas y la experiencia necesaria para liderar y ejecutar importantes reformas de poltica (Recuadro 8.2).
En consonancia con ideas de otros pases, pero profundamente inmersos en los movimientos sociales internos y en debates de poltica, estos pases han estado a
la vanguardia de un impresionante rcord de innovaciones de poltica ambiental. Y han ayudado a estimular
dilogos nacionales sobre la calidad del medio ambiente
y el desarrollo sostenible.
La construccin de capacidad de esta clase es importante para que los pases en desarrollo evalen, negocien y ejecuten acuerdos internacionales. Carentes
de expertos y dinero, los pases ms pobres se encuentran a menudo en desventaja en las negociaciones internacionales. Por ejemplo, los pases de menores
ingresos enviaron delegaciones sustancialmente reducidas a la sexta Reunin de Signatarios del Protocolo

de Kyoto, perjudicando su capacidad para participar

en la amplia gama de sesiones simultneas, tcnicamente especializadas . Y sin un grupo de expertos, resulta difcil para estos pases formular polticas y ejecutar
proyectos. Por estas razones, es importante desarrollar
redes y organizaciones de expertos en los pases en desarrollo (y en algunos casos compartirlas entre pases en
desarrollo) y sostenerlas a largo plazo. No es suficiente
conformar equipos para misiones temporales'.
Reconciliar intereses internos e internacionales,
compromisos y dinero
Los acuerdos internacionales son posibles debido a la
coincidencia entre intereses internos y mundiales y
porque las naciones participantes acuerdan que los beneficios que obtienen compensan los costos que aceptan. Pero los acuerdos ambientales y sociales involucran,
usualmente, el equilibrio de intereses internos opuestos, a menudo apoyando un conglomerado mayor de
intereses dispersos en detrimento de un grupo con un
enfoque estrecho, aunque influyente. Y el seguimiento nacional no se logra, por lo general, con el simple
trazo de la firma de un ejecutivo, sino que requiere la
cooperacin de una multitud de ciudadanos, funcionarios oficiales, dirigentes empresariales y otros. Pensemos, por ejemplo, en las cuestiones que rodean los
derechos de los trabajadores, la contaminacin y la proteccin de humedales o bosques de propiedad privada.
Una nacin que acepta ser signataria de compromisos
internacionales sobre estos temas, debe ofrecer internamente zanahorias y garrotes para persuadir a sus
Rica se cuentan su sistema de parques nacionales y

R ecuariro 8.2

"Instituciones vinculantes" como intermediarios de poltica en Costa Rica y Bolivia

En Costa Rica y Bolivia se han desarrollado fuertes
comunidades de intermediarios de poltica en torno a una
clase nica de organizacin de investigacin sobre el medio
ambiente, que funge como un lugar para intercambio
intelectual y cooperacin entre expertos ambientales
nacionales y extranjeros. El Centro de Ciencias Tropicales, el
Centro de Investigacin de Agricultura Tropical y Educacin
Superior, la Organizacin para Estudios Tropicales y el
Instituto de Ecologa ofrecen capacitacin en ecologa
tropical. Igualmente facilitan el trabajo en red entre
cientficos ambientales que buscan aplicar sus conocimientos
a la creacin de instituciones tales como leyes y or ganismos
ambientales y zonas protegidas. Estos mismos expertos han
asumido el liderazgo en la construccin de respaldo nacional
a la gestin sostenible del medio ambiente, creando
programas de educacin ambiental en las escuelas y
ayudando a "incorporar" intereses ambientales en sus
sociedades.
En Bolivia, los logros institucionales incluyen el canje de
deuda por naturaleza, primero en su clase en el mundo, el
proyecto ms grande de reduccin del cambio climtico de
base forestal, y algunos de los enfoques ms innovadores
del mundo a la gestin de parques, involucrando pueblos
indgenas. ONG y partes interesadas locales. Entre los logros
de Costa

exploraciones innovadoras de las finanzas ambientales,

incluyendo su sistema de pagos por servicios ambientales,
compensaciones por el carbono de base forestal y acuerdos
de prospeccin de la biodiversidad.
Tres caractersticas de estas instituciones de investigacin
son de particular importancia:

Se localizan fsicamente en los pases de inters.

Esto es esencial para el trabajo en red y para la
construccin de comunidad entre los cientficos
nacionales. y produce un cuadro de expertos que, a
menudo, asume funciones de liderazgo en las
organizaciones ambientales y ONG.
Garantizan la participacin intensiva de cientficos,
tanto nacionales como extranjeros, quienes
fomentan la cooperacin internacional en apoyo
de metas nacionales.
No son partidistas, lo cual facilita constructivas
relaciones de trabajo entre expertos y
reformadores asociados con diversos partidos
polticos -un ingrediente clave para garantizar que
los esfuerzos de reforma de poltica continen a
travs de los gobiernos.

Fuente Steinbert (2001).

164 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

ciudadanos que acepten el seguimiento de esos acuerdos. Sin embargo, los mismos convenios internacionales
pueden ayudar a proveer algunas zanahorias y garrotes.
A veces, los pactos internacionales pueden ser una
herramienta bienvenida para reforzar la legislacin y
la reglamentacin internas. El Convenio de Ramsar
sobre humedales exige que cada participante se comprometa con la conservacin y uso sostenible de, por lo
menos, un sitio de humedales de "importancia internacional". (En la actualidad, casi un milln de kilmetros cuadrados de humedades se incluyen en el pacto,
tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo). La inclusin en la lista tal vez pueda restringir
la habilidad de agricultores o urbanizadores para drenar y
convertir los humedales, o la de las fbricas y plantas de
tratamiento de desechos para contaminarlos. Pero estas
restricciones igualmente pueden conferir beneficios
internos, tales como la recarga de aguas subterrneas y
la prevencin de inundaciones, en tanto proveen
igualmente beneficios globales, como la conservacin
de las poblaciones migratorias de vida silvestre.
Aunque el Convenio de Ramsar tiene poco poder de
observancia, anlisis preliminares indican que la proteccin de humedades incluidos en la lista ha mejorado. Lo anterior sugiere que los sitios protegidos segn el
Convenio de Ramsar ayudan a fortalecer los compromisos internos con la proteccin de los humedales.
De manera similar, el acceso a los convenios de derechos humanos puede fortalecer la promulgacin de leyes internas sobre derechos humanos 9 . El Convenio de
Aarhus, por ejemplo, parece fortalecer los compromisos internos con la libertad de informacin sobre asuntos del medio ambiente.
Las transferencias financieras se disean a menudo
para armonizar acciones locales con intereses globales.
Muchos acuerdos internacionales son conscientes de que
los pases en desarrollo tal vez no tengan la capacidad
para financiar sus compromisos para mejorar el medio
ambiente mundial, cuando esos compromisos proporcionen algunos beneficios internos. El GEF ha aprobado
cerca de $2.700 millones en subvenciones para reducir
las sustancias que agotan el ozono, moderar el cambio
climtico, proteger la biodiversidad y proteger las aguas
internacionales. Dependiendo de la forma en que el Protocolo de Kyoto se ejecute, los pases en desarrollo y las
economas en transicin podran obtener miles de millones de dlares anualmente en pagos del mercado que
fomentaran tecnologas energticas limpias.
Normas, certificacin e informes de desempeo.
Induccin de un comportamiento socialmente
responsable
Cmo puede la sociedad premiar a las personas, firmas, organizaciones y gobiernos que se comportan
bien? En el mbito local, una comunidad podra tratar
con condescendencia a os comerciantes amistosos, c-

vicos y responsables desde el punto de vista del medio

ambiente, y hacerlo con gusto, aun si sus precios son
un poco ms altos que los de competidores menos respetables_ Fuera de la comunidad, el espacio para hacerlo disminuye a medida que se reduce la informacin
sobre la reputacin. Los ciudadanos pueden solicitar al
gobierno reglamentar o imponer impuestos sobre el
mal comportamiento, y a veces funciona. Pero no siempre, pues fracasa en el mbito mundial o cuando el
gobierno no se muestra receptivo. Un conjunto naciente
de instituciones y redes trata de llenar este vaco produciendo informacin sobre desempeo, utilizando esa
informacin para establecer incentivos para un comportamiento socialmente responsable.
La contaminacin intencional del mar con petrleo se
fren mediante el uso inteligente de normas e informes
de desempeo. El problema fue durante largo tiempo
inextricable: buques tanques vacos llenaban sus
tanques que todava contenan algo de petrleo con
agua para lastre, y luego descargaban la mezcla contaminada. El Convenio Internacional para la Prevencin
de la Contaminacin por Petrleo del Mar, de 1958,
prohibi esta prctica, pero su observancia fue imposible en los grandes mares oscuros. Un nuevo convenio,
Marpol (1978), abord el problema de nuevo, exigiendo que todos los buques nuevos tengan un tanque de
lastre separado del tanque de petrleo. rganos de
verificacin independientes inspeccionan los buques y
expiden certificados de cumplimiento. Para los buques
resulta difcil conseguir seguros sin un certificado. El
problema se resolvi en parte' aunque la falta de
instalaciones portuarias para la eliminacin del petrleo sigue siendo un obstculo".
Las empresas privadas tienen mayor libertad en su
opcin de procesos de produccin. Estas opciones tienen
consecuencias ambientales y sociales, tanto locales como
globales. Afectan la cantidad de contaminantes industriales y agroquimicos que se descargan en canales navegables, el cuidado con el que se extraen los peces y la
madera, el tratamiento de los obreros de bajos salarios y
la descarga de gases de invernadero. Pero estas opciones
no son generalmente observables por los extraos.
Sistemas para la presentacin de informes de desempeo ambiental y social (o certificacin) podran
ayudar a dar un viraje a las compaas hacia procesos
de produccin socialmente ms responsables, por diversas razones. Quizs los consumidores podran preferir firmas ms responsables por ejemplo, las que
producen productos sostenibles madereros o derivados
de la pesca. Las comunidades igualmente pueden presionar a las empresas que desacatan abiertamente normas legales o sociales".
Quizs lo ms importante, los mercados financieros
pueden premiar a las compaas con buenos indicadores

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 165

de desempeo. Por qu? Creciente literatura sugiere
que un mejor desempeo ambiental y social no es ninguna carga y, a lo mejor, se asocia con mayores urdida3
des' . Un estudio economtrico encontr que empresas
multinacionales que aplican normas autoimpuestas,
superiores a las que aplican Estados Unidos, en todas
sus operaciones en el mundo, tienen un valor de mercado superior que firmas comparables'. Otro estudio,
de 614 compaas de Estados Unidos, encontr que
una reduccin equivalente a 10% en la generacin de
desechos se asoci con un incremento equivalente a
0,3% en el rendimiento de los activos". Estas asociaciones pueden ser causales: las buenas prcticas reducen
el desperdicio de materiales valiosos, mejoran la moral
y la productividad de los trabajadores, suavizan las
relaciones de la comunidad y reducen los pasivos. Y
puede suceder que los gerentes que manejan de manera adecuada complejas cuestiones ambientales y sociales, tambin son efectivos en otros aspectos de la
operacin de un negocio. De cualquier manera, si el
desempeo ambiental y social es un sustituto de la rentabilidad, entonces los mercados financieros darn
la bienvenida a informacin mejorada sobre este desempeo y actuarn de acuerdo con ella.
Varias iniciativas estn comenzando a hacer pblica
informacin sobre desempeo ambiental y social y
existe evidencia de compaas que responden. El programa Proper, liderado por el gobierno de Indonesia,
el cual instituy informes auditados de los niveles de
contaminacin de las compaas, publicados por ellas
mismas, ha sido emulado en China, India, Filipinas y
Vietnam (vase Banco Mundial, 2000d, y Wang y otros,
de prxima publicacin). Sistemas no gubernamentales de evaluacin y certificacin se estn desarrollando
con gran rapidez. La Organizacin Internacional de
Normas ha formalizado la certificacin para procesos
de gestin ambiental sistemas que otorgan a las compaas el tipo de mecanismos internos de retroalimentacin que se resaltan en este Informe. Algunas ONG
han desarrollado sistemas de certificacin para la madera, normas laborales en el montaje de zapatos y vestuario, produccin de alimentos orgnicos, y otros
productos y procesos'. Por ejemplo, el Consejo de Manejo Forestal, iniciado por una ONG, ha estipulado
criterios para el manejo sostenible de los bosques y ahora
acredita a certificadores privados. Para el ao 2001 se
certificaron 25 millones de hectreas de bosques (en su
mayora plantaciones). Varias empresas privadas de
inversin han desarrollado sistemas de clasificacin de
"balance final triple" para evaluar el desempeo social,
ambiental y financiero de las empresas. Y la Iniciativa
Global de Informes, una organizacin apoyada por el
Pnurna, trata de desarrollar normas verificables para
la presentacin de informes ambientales y sociales,
anlogas a las normas para los informes financieros.
Ha habido un rpido crecimiento en los fondos mutuos y otros mecanismos de inversin que someten a
revisin las inversiones desde la perspectiva del desem-

peo social y ambiental. En 1984, se revisaron socialmente US$40.000 millones en activos profesionalmente
administrados; en el ao 2001, US$2 billones, de
US$19 billones en activos profesionalmente administrados". La creciente demanda de inversin socialmente responsable y la creciente oferta de indicadores
de desempeo ambiental y social pueden interactuar
en un crculo virtuoso. Mejor informacin permite una
inversin con mayor criterio; mayor inters en inversin tica suscita mejor informacin. En forma anloga, a medida que la certificacin comienza a
convertirse en norma en una industria, los productos
no certificados encuentran que la competencia es ms
difcil.
Quin establece las normas, define los indicadores y
cmo? Se trata de un asunto crucial para el futuro de
estos enfoques "ascendentes" de la reglamentacin. Ya
hay controversia sobre cmo fijar normas estrictas para
la certificacin. Normas demasiado laxas podran derrotar el propsito de la certificacin. Pero igualmente
podran hacerlo normas demasiado estrictas, si stas
resultan demasiado costosas en su adopcin por parte
de las empresas, y para su verificacin por parte de
organismos externos. En la reglamentacin de la explotacin forestal, normas demasiado estrictas pueden
imponer elevados costos en las empresas madereras sin
producir beneficios ambientales". Estos convenios son
de importancia capital en las negociaciones de intercambio comercial, en particular cuando los pases en
desarrollo temen que normas onerosas los excluyan de
los mercados de exportacin. Vale la pena considerar si
las instituciones mundiales de evaluacin del medio ambiente podran cumplir una funcin en la evaluacin
de posibles normas.
A los gobiernos tambin se estn aplicando normas e
indicadores. TI evala la corrupcin en los gobiernos
nacionales, con clasificaciones que catalizan la presin
poltica interna en favor de la reforma y afectan las decisiones de inversin del sector privado. TI ha recibido el
crdito por ayudar a estimular iniciativas internacionales para reducir la corrupcin (vase Captulo 7,
19
Recuadro 7.3) . El Fondo Monetario Internacional
(FMI) foment recientemente normas para presentacin
de informes sobre datos econmicos bsicos, tales como
PIB, inflacin, empleo y balanza de pagos. Igualmente
elabor Cdigos de Buenas Prcticas sobre
Transparencia Fiscal, Monetaria y Financiera, con el
objetivo explcito de promover la gobernabilidad.
Naturalmente los pases tienen diferentes capacidades
para cumplir con las normas, y el FMI les presta
asistencia para mejorar sus capacidades. En ltimas, no
obstante, los mercados y la comunidad internacional
pueden considerar los avan-

166 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

ces hacia la observancia de la norma como un indicador del compromiso de un pas con la gobernabilidad.

Una investigacin global por satlite calculaba una

rasa bruta de deforestacin pantropical de 0,5%
anual entre 1990 y 2000, o 9,2 millones de hectreas al ao, un rea del tamao de Portugal" .
Arrecifes de coral tambin se pierden debido a los
blanqueadores 2 1 , la contaminacin y la pesca
destructiva. Un evento de blanqueamiento en todo
el mundo en 1998, asociado con El Nio, da 16%
de los arrecifes de coral del planeta, con la mitad de
ellos posiblemente daados de modo irreversible.
Otro 32% se considera amenazado durante los prximos 30 aos, y 11% ya se ha perdido".
Tres cuartas partes de todas las reservas de
peces se han explotado hasta sus lmites
sostenibles o por encima de estos lmites. Las
capturas totales de las pesqueras se han
estabilizado
o
han
declinado. Algunas
pesqueras, como las del bacalao d el At l nt ico
23
No r o e st e, ha n co lap sad o p o r completo . En
otras, el agotamiento de peces depredadores de
gran valor ha producido cambios en la estructura
del ecosistema. Casi 15 millones de kilmetros
cuadrados de fondo ocenico han sido objeto
de barrido por las embarcaciones pesqueras de
arrastre, causando posiblemente dao perdurable a
especies que habitan el suelo ocenico.

Conservacin
de
la
biodiversidad:

mantenimiento de servicios actuales y

opciones futuras
En un lejano rincn de Etiopa un agricultor limpia un
bosque para la siembra. En el proceso, elimina una de
las pocas matas de caf silvestre que quedan de las que
desciende todo el caf comercial --y que contienen genes
que protegen contra la roya de la hoja, una amenaza
para la produccin mundial del caf. En los bosques de
Brasil sobre el ocano Atlntico, un prspero cultivador de cacao tala los rboles del bosque que daban sombro a sus ahora enfermas matas de cacao, pero que
tambin fueron el hbitat para el mono tit de cabeza
dorada, una especie en peligro de extincin que podra
ser la atraccin principal de una futura industria de
turismo ecolgico. En las tierras bajas de Sumatra, grandes compaas convierten bosques de rica diversidad
en plantaciones de palma de aceite.
En todos estos casos, actores que buscan utilidades
privadas no slo amenazan biodiversidad de inters
mundial; tambin daan recursos valiosos para sus ve cinos y pases. El dao puede ser inmediato y palpable,
pero algunas veces resulta difcil de medir en trminos
financieros y su pleno impacto tal vez se postergue, ya
que los ecosistemas condenados se demoran aos para
Qu motiva la degradacin de un ecosistema?
recuperarse. Esto hace difcil recoger las seales del dao a
Deliberadamente la gente daa los ecosistemas para
la biodiversidad, dificulta equilibrar intereses no
obtener algn provecho. Es imperativo entender a los
monetarios poco precisos contra intereses impulsados
actores involucrados, y los incentivos que los motivan,
por las utilidades, y desafiantes a la ejecucin de polti para lograr algn tipo de consenso social sobre polticas que hagan virar los incentivos de la degradacin
cas tendientes a reducir la degradacin de los ecosishacia el uso sostenible. La complejidad del problema,
temas. Por ejemplo, la prdida de bosques es, en gran
junto con la posibilidad de prdidas irreversibles, moparte, resultado de su conversin a la agricultura por
tiva la atencin que se presta a la biodiversidad en el
parte de agricultores pequeos, medianos y grandes, si
presente captulo.
bien la tala, a veces, cumple un importante rol catalizaEl mensaje que se pretende transmitir es que el
dor facilitando el acceso y la financiacin para la convermantenimiento de funciones de biodiversidad y de
sin. Hasta hace poco se pensaba que los empobrecidos
ecosistema no es la agenda nicamente de los pases
cultivadores, en su proceso de conversin del bosque a
ricos, como sostienen algunos. Por el contrario: la
tierras agrcolas eran los responsables de gran parte de
biodiversidad tiene grupos interesados locales que la
la deforestacin del trpico. Si bien existen ejemplos
valoran por razones econmicas y no econmicas. Pero
localizados y conmovedores de deforestacin de este
donde los servicios de la biodiversidad no producen
tipo impulsada por la pobreza por ejemplo, en
rentas, puede resultar difcil para esos grupos proteger
Madagascar (Recuadro 8.3) el desplazamiento de los
sus activos ambientales contra su liquidacin. Las so cultivos parece responder por apenas una pequea prociedades pobres tal vez sean incapaces, por s mismas,
porcin de la degradacin de bosques tropicales de dosel
24
para financiar los valores de opcin de la conservacin
cerrado (Grfico 8.1) . Otros pequeos y medianos
del ecosistema. El reto es, pues, encontrar formas para
agricultores responden por gran parte de la deforesaliarse con intereses internos y globales que apoyen la
tacin de frica, y una pequea proporcin, aunque
conservacin y el uso sostenible.
en volumen significativo, por la deforestacin en bosques de dosel cerrado en otros lugares. Se trata de un
La dimensin del problema
grupo diverso, que incluye algunos agricultores de subLos ecosistemas son objeto de graves perturbaciones
sistencia, pero tambin muchos operadores comeren gran escala:
cialmente orientados y prsperos. Y la agricultura a gran
escala, incluyendo fincas ganaderas y plantaciones, responde

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 167

Becuadro 8.3
Pobreza y biodiversidad en Madagascar
La diversidad de Madagascar est entre las ms ricas y nicas del
mundo, un activo de difcil valoracin en trminos monetarios,
pero con gran potencial para apoyar el turismo ecolgico y, tal
vez, industrias de prospeccin biolgica. De sus 12.000
especies de plantas, 85% se encuentran nicamente en
Madagascar. Sus 32 especies endmicas-del lemur son la atraccin de los ecoturistas. Alcaloides extrados de su planta
vincapervinca rosada conforman la base de algunos de los
medicamentos ms eficaces para el tratamiento contra el cn-.
cer, logrando una tasa de 90% de remisin de la enfermedad
en comparacin con la leucemia infantil. Con todo, en los ltimos 40 aos, Madagascar ha destruido- casi la mitad de sus
bosques, los cuales contienen la abrumadora mayora de sus
activos de biodiversidad, sin obtener ganancias de compensacin en otros activos. El pas ha cado todava ms en la pobreza,
con un PIB per cpita que ha disminuido de US$383 (en dlares de
1995) en 1960 a US$246 en la actualidad. En 1997, 16% de los
nios murieron antes de cumplir los cinco aos de edad.
Qu sucedi? La productividad agrcola se estanc mientras la poblacin se triplic_ Los habitantes de Madagascar dependen en gran medida del arroz y de algunos pocos productos
bsicos. En 1960, la productividad promedio del arroz fue de
1,8 toneladas por hectrea -similar a la de Indonesia, y mucho
ms que la tonelada por hectrea promedio de Mal. Para el ao
2000, en Mal la productividad se haba duplicado y en Indonesia se
haba ms que duplicado, pero continuaba siendo casi la
misma en Madagascar. La productividad esttica -pese a un
importante incremento en el rea de arroz irrigado -refleja en
parte la implosin de la red de vas de la nacin, la cual se redujo
de 55.000 kilmetros en 1960, a 33.000 en el ao 2000. Refleja
asimismo una tasa baja y en descenso del uso de fertilizantes:
nicamente 4 kilos por hectrea, comparados con un promedio de
12 en la regin de frica al sur del Sahara, y un promedio de 96
en pases en desarrollo*. Entre tanto, la poblacin aument de
5,4 millones a 15,5 millones.
La combinacin de una poblacin en crecimiento y una
productividad estancada gener presiones por la expansin
agrcola por medio de la conversin de bosques. Los pequeos agricultores ampliaron los cultivos de arroz, con base en el
sistema de roza y quema hacia tierras boscosas que oficialmente eran de propiedad del Estado. Esta prctica atrae a los
agricultores debido a sus bajos requerimientos en trminos
de mano de obra e -insumos, y rendimientos relativamente
atractivos en los primeros dos aos. Pero los rendimientos

por la mayor parte de la deforestacin en Amrica

Latina y Asia. La pobreza, por tanto, no es el principal
impulsor de gran parte de la deforestacin tropical,
pero sta s puede exacerbar la pobreza de las comunidades que dependen del bosque para su subsistencia.
La rentabilidad que los pequeos agricultores obtienen de la conversin del bosque es variable y, a menudo, modesta. Con frecuencia la rentabilidad es mejor
que el valor de opcin de los bosques (vase la seccin
titulada "Actuar ahora para reducir las emisiones de
hoy") slo para la secuestracin del carbono. Se ha
calculado que la conversin, por parte de los
agricultores, de los bosques del Ecuador produce un
valor

rpidamente comienzan a disminuir a menos de media tonelada

por hectrea despus de uno o dos aos. Posteriormente, la tierra
se emplea en usos todava menos productivos, como la
ganadera, o se abandona. En otras partes del pas, el pastoreo y la
extraccin de lea alientan la degradacin del bosque. As,
mientras 115.000 kilmetros cuadrados de bosques se han
perdido desde 1960, el rea para el cultivo de productos bsicos
slo se ha expandido 15.000 kilmetros cuadrados.
La destruccin del bosque no slo no ha logrado incorporar
nuevas tierras a la produccin: ha degradado la productividad
de las tierras agrcolas y de la infraestructura existente. Laderas
de colinas desnudas se erosionan fcilmente: 230.000 hectreas
de tierras de regado han sufrido daos o estn amenazadas por
la sedimentacin. La sedimentacin igualmente obstruye las instalaciones hidroenergticas y amenaza los ecosistemas fluviales y martimos.
Madagascar tiene la esperanza de reducir la pobreza y la
presin sobre su biodiversidad, alentando la produccin
agrcola. El mejoramiento de las carreteras en las zonas
agrcolamente productivas puede aumentar los ingresos de los
agricultores, reducir los precios de los fertilizantes, promover la
agricultura intensiva y absorber fuerza laboral -reduciendo los
incentivos para que los agricultores emigren hacia la frontera
del bosque. Adems, la transferencia de derechos de propiedad y de gestin de los recursos naturales a las comunidades
locales est generando incentivos para un uso ms sostenible
y mayor conservacin de estos recursos. Igualmente el pas
pretende adaptar prometedoras tecnologas agrcolas
sostenibles, como la labranza mnima, que protegen mejor los
recursos naturales y cuentan con la capacidad para aumentar la
rentabilidad. La expansin del pequeo sector industrial tal vez
tambin pueda aliviar la presin sobre la tierra.
A mediano y largo plazo, los activos naturales nicos de
Madagascar tal vez puedan proveer la base para una lucrativa
industria turstica, con base en el ecoturismo y en los centros
de vacaciones. Quizs el pas tambin se pueda beneficiar de
los mercados globales de la diversidad y de los servicios de
secuestracin del carbono -si estos mercados se desarrollan
en gran escala.
WRI 2000.
Fuente: Funcionarios del Banco Mundial. Zonas de bosques, zonas cultivadas y rendimientos de la base de datos Faostat; mortalidad infantil
segn Gwatkin (2000).

actual de US$376 a US$1.721 por hectrea",

dependiendo de la proximidad a ls carreteras y del
acceso al crdito". En Sumatra, la conversin de los
bosques al cultivo de yuca, arroz de tierras altas o
agrobosques de caucho produce una rentabilidad
insignificante sobre la tierra (es decir, despus de
deducir el costo de la fuerza laboral' ). En Camern,
el cultivo de barbecho l argo y corto de cultivos
alimentarios produce valores actuales de US$288 y
US$644, respectivamente, por hectrea. El cultivo
intensivo de cacao produce una rentabilidad de US$785 a
US$1.236 por hectrea, dependiendo de supuestos
respecto de los precios del cacao; el cultivo interca-

168 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Grfico 8.1
Uso actual de la tierra en bosques de dosel
cubierto deforestados entre 1990 y 2000
Miles de kilmetros cuadrados

lado con rboles frutales aumenta la rentabilidad aun

ms". En el bosque de Baha, sobre el Atlntico, un
ecosistema muy fragmentado y desde hace tiempo
ocupado, los valores promedio de la tierra son apenas
de cerca de US$275 por hectrea y la tierra boscosa
que queda tiene un valor (por hectrea) de 30% respe cto de tierra equivalente dedicada a la agricultu ra
La conversin a gran escala tambin produce rendimientos variables. Los rendimientos del monocultivo a
gran escala de palma de aceite en Sumatra se calculan en
US$617 por hectrea, sin incluir los US$876 que se
podran obtener de la venta de madera 30. Pero la
conversin a gran escala a veces produce nicamente
rendimientos privados y sociales. En la Amazonia de
Brasil, cerca de 90% de la propiedad agrcola arrebatada a
los bosques est dedicado a praderas de pastoreo o est
abandonado. Si bien algn grado de actividad ganadera
tal vez sea sostenible, las tasas promedio de la ganadera
son muy bajas: 40% de pastizales activos contienen
menos de 0,5 cabezas de ganado por hectrea. Y ms de
la mitad de la tierra convertida est en 1% de
propiedades con una extensin superior a 2.000
hectreas'.
Una variacin semejante en actores y rentabilidades se
encuentra en la degradacin de los sistemas marinos. Los
pescadores pobres del Sudoeste de Asia practican la
pesca con cianuro para obtener apenas US$50 al mes,
amenazando en el proceso a los ecosistemas coralinos'.
Pero los buques pesqueros industriales y altamente
capitalizados, a menudo subsidiados, agotan las grandes
pesqueras.
La degradacin del ecosistema es a veces una consecuencia
involuntaria
de
otras
actividades.
Lairrigacin y el control de las inundaciones,
por ejemplo, han alterado muchos ecosistemas. Y

existen crecientes amenazas a los ecosistemas costeros:

en el mu n d o e n ter o , cr e ce n la s ci ud ad e s
co s ter a s, estimuladas por el floreciente intercambio
comercial ocenico. Ya 20% de la gente del mundo vive
a una distancia de 25 kilmetros de la costa, y 39% a
100 kilmetros". Conforme las poblaciones urbanas
crecen a lo largo de las costas y ros principales, los ros
de desechos tambin crecen. La combinacin de
desechos
h u ma no s,
d ese c ho s
a ni mal es ,
esco r r e nt a d e fertilizantes y emisiones de xido
nitroso generan flujos masivos de nitrgeno hacia las
aguas costeras. El nitrgeno contribuye a la
eutrofizacin, un problema importante en las aguas
costeras, y al fenmeno relacionado de la hipoxia:
"zonas muertas" privadas de oxgeno". Tambin puede
estar asociado con expansiones de algas, algunas de las
cuales son nocivas para la gente. Las poblaciones
humanas concentradas tambin cargan las aguas
costeras con sedimentos, patgenos y qumicos txicos.
Y el crecimiento de la poblacin costera lleva a la
destruccin de los manglares y de otros hbitats que
nutren los recursos biolgicos, incluyendo ms de 90%
del acervo de peces de mar del mundo, que se origina en
las aguas costeras".
Quin tiene inters en el mantenieminto de los
ecosistemas?
Mientras algunas personas obtienen una ganancia de
la destruccin del ecosistema, otras sufren, tanto en
el mbito local como en el global. Algunos de los
daos locales afectan la vida y la subsistencia de
manera directa e inmediata:
Agotamiento de existencias renovables de peces,
madera o vida silvestre
Menor control de la inundacin y filtracin de
nutrientes, debido a la prdida de humedales
Mayor inundacin y sedimentacin en pequeas
cuencas colectoras de vertiente debido a
cambio del uso de las tierras altas
Calidad inferior del agua potable
Impactos sobre la salud, y otros, por la contaminacin del aire causada por incendios forestales y de
tierras.
Estos daos pueden ser extensos. Los incendios forestales de Indonesia de 1997-1998 causaron daos
internos calculados en US$7.900 millones'''.
Resulta difcil asignar un valor monetario a otros
valores del ecosistema profundamente sentidos en el
mbito local. En consecuencia, para las personas interesadas puede ser difcil equilibrar los intereses ms
enfocados que obtienen beneficios de la degradacin
del ecosistema_ Por ejemplo, tal vez los hbitats naturales puedan ser valorados localmente por razones
recreativas, espirituales y estticas. En un mundo don-

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 169

de los ingresos van en aumento y los costos del transporte disminuyen, los ecosistemas raros pueden tener
un valor de opcin como base para una futura industria ecoturstica. Y en trminos ms especulativos, la
informacin gentica, biofsica y ecolgica encarnada
en la diversidad puede ser valiosa para las futuras industrias agrcola, farmacutica, qumica, de materiales y de la informacin". Por ejemplo, actualmente las
colecciones de los bancos, de genes contienen 15% o
menos de la diversidad gentica de parientes silvestres
de importantes especies de cultivos alimentarios, como
maz, arroz, sorgo, mijo y arveja". La prdida de parte
del 85% restante podra restringir el desarrollo de variedades mejoradas de estos cultivos.

particular de los ecosistemas marinos, donde la prd i d a d e u n a e s p e c i e p u e d e r o mp e r l a c a d e n a

alimenticia a medio ocano de distancia y para las
especies de aves migratorias. Cambios a gran escala
en la cobertura de la tierra pueden contribuir al
cambio climtico regional. Existe evidencia en el
sentido que la prdida de vegetacin en frica
Occidental y en la Amazonia oriental puede dar inicio
a un ciclo de aplicacin inmediata de una menor
precipitacin y consecuente muerte de vegetacin".
La deforestacin hace un importante aporte al cambio
climtico global. Y hay razones para aplicar el
principio de prevencin: se desconocen las consecuencias globales de la prdida masiva de biodiversidad.

La biodiversidad como un bien pblico global

El inters puramente global en la diversidad se enfoca
en dos aspectos: la diversidad misma y el mantenimiento
de procesos globales. A menudo el trmino biodiversidad se utiliza libremente para referirse a recursos
biolgicos. Pero quienes consideran la biodiversidad
como un bien pblico verdaderamente global, ven un
problema afn al de No: asegurarse de que una seleccin representativa de los diversos rangos de genes,
organismos y ecosistemas sobreviva la carnicera actual de la prdida de hbitat, invasiones de especies
extraas, sobrexplotacin, contaminacin y cambio
climtico. La estrategia del arca de No refleja los
deseos de la gente, afincados en la tica y en la esttica,
as como en la economa, para garantizar que las
generaciones futuras se puedan beneficiar de la biodiversidad. No se trata tan slo de un inters de las naciones
ms ricas. Un estudio de 1993 determin que la prdida
mundial de especies se consideraba como un problema
"muy serio" por una proporcin mayor de personas
en Brasil, Chile, Mxico y Polonia que en Alemania,
Noruega, Suiza o el Reino Unido39.
El mantenimiento de la biodiversidad global requiere
cooperacin global. Pensemos en el problema del arca de
No: cmo mantenemos un conjunto representativo de
la diversidad del mundo? Los conservacionistas han tratado de identificar conjuntos de ecosistemas que contienen gran parte de la variedad biolgica del mundo.
Un ejercicio de este tipo identific un conjunto prioritario de 233 ecorregiones terrestres, fluviales y martimas, con base en la particularidad de especies y
procesos ecolgicos". Ms de la mitad cruzan las
fronteras nacionales y, por tanto, demandaran cierto
tipo de coordinacin para su conservacin y uso
sostenible. Y como lo demuestra el Convenio sobre
el Comercio Internacional de Especies en Va de Extincin, la cooperacin internacional en trminos del
comercio puede ayudar a dar nueva forma a incentivos
locales que estimulen la degradacin del ecosistema.
Adems de las consideraciones de diversidad pura, la
biodiversidad es de inters mundial porque la prdida de
especies o ecosistemas clave podra tener impactos
transfronterizos o globales. Esta es la situacin

Enfoques de paisajsmo a la conservacin de la

biodiversiclad: los ecosistemas se funden con los
sistemas sociales
Equilibrar los intereses en la biodiversidad para el bien
comn va a requerir una nueva clase de instituciones
gestoras del ecosistema. Casi siempre, los problemas de
prdida de la biodiversidad no se pueden resolver en los
predios del agricultor o en el territorio del pescador. En
primer lugar, con frecuencia los incentivos que provo can la prdida de diversidad se deben abordar en el mbito del mercado o en el mbito poltico que regula el
acceso a la tierra y al agua. En segundo lugar, acciones
en una parte de un ecosistema pueden afectar una parte
distante, como cuando la contaminacin del agua daa
un arrecife lejano. En tercer lugar, para reducir un conflicto potencial se requiere de eficacia, por medio de incentivos que mantengan la agricultura en tierras de
alto valor econmico y bajo uso ecolgico.
Las instituciones gestoras del ecosistema adoptarn
formas muy diferentes, dependiendo de la diversidad
involucrada y de los sistemas prevalecientes de tenencia
y gobernabilidad. Consideremos una tipologa de
situaciones (a menudo las situaciones reales contendrn
aspectos de ms de un tipo):
Ecosistemas acuticos, marinos y fluviales,
cubren vastas extensiones, involucran muchos
tipos de actores y, con frecuencias, desbordan
fronteras nacionales.
Bosques fronterizos son sitios escasamente
establecidos de conflicto y explotacin, en la
medida que intereses tanto corporativos
como populares se apresuran para captar
rentas y reclamar la propiedad. En este caso, la
conservacin de la biodiversidad es un
resultado de la necesidad fundamental de
establecer la gobernabilidad y racionalizar el
uso de la tierra. Estos importantes aspectos se
analizan en detalle en el Captulo 5 y, por
tanto, no se estudian en esta seccin.

170 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

El patrimonio cvmn en transicin son zonas, a
menudo con densidades de poblacin bastante
elevadas, donde el manejo de bosques, cordilleras
o pesqueras ha fallado, a veces por causa de la
apropiacin por parte del gobierno del patrimonio
comn y su inadecuada administracin, en algunos
casos exacerbada por el crecimiento de la
poblacin. El uso sostenible de la diversidad
depende de la solucin de conflictos entre
comunidades, y de aclarar los derechos y
responsabilidades de las comunidades y del
gobierno.
Hbitats fragmentados con tenencia menos disputada
plantean difciles cuestiones de poltica. Tienden a ser
mosaicos de agricultura y hbitat natural, donde
tanto los costos de oportunidad privados como los
beneficios sociales de uso sostenible son elevados.
Incluyen algunas de las zonas "de conflicto", donde el
riesgo de perder la totalidad de un sistema es el
mayor.
Para dar alguna idea de la forma en que estos tipos
difieren, consideremos el mapa mundial de la densidad de poblacin en los bosques (vase Grfico 7 en la
Presentacin del Informe). Los bosques ms grandes,
relativamente intactos, escasamente poblados de la
Amazonia, la Cuenca del Congo y Siberia, ilustran
los bosques fronterizos. Las franjas densamente
pobladas de bosques en India y Nepal incluyen zonas
de patri monio co mn, bajo transicin de la
administracin del gobierno a la de las comunidades. Y los bosques poblados de Cen-troamrica,
costas de Brasil y Madagascar constituyen ejemplos
de hbitats fragmentados ricos en biodiversidad.
Aqu se describen algunos de los retos
institucionales para abordar el mantenimiento de estos
ecosistemas. El punto que se pone de relieve es que,
en gran medida, se trata de retos para la
administracin local. El inters global radica en
apoyar estas instituciones locales en el
mantenimiento de activos de importancia global y
en coordinar acciones donde los aspectos administrativos trasciendan las fronteras nacionales.
Manejo de ecosistemas acuticos
La necesidad de un enfoque amplio de ecosistema a
las pesqueras ha sido obvia desde hace mucho tiempo,
subrayada por el reciente colapso desastroso de algu nas pesqueras. El advenimiento de la zona econmica
exclusiva de 200 millas ha puesto la mayor parte del
recurso pesquero (aunque no todo) bajo el control
nacional principalmente y este hecho pone a las naciones en una posicin de reglamentacin de estos
recursos para su sostenibilidad. (El Captulo 7 analiza
algunos de los factores que determinan el xito de
las naciones para hacerlo).
Pero algunas pesqueras requieren un manejo internacional. El Convenio sobre la Conservacin de
los Recursos Marinos Vivos de la Antrtida (Ccamlr,por

sus siglas en ingls) representa un esfuerzo internacional en un manejo sostenible del ecosistema en
este caso, los 35 millones de kilmetros cuadradas
del Ocano Sur circumpolar. La meta del Convenio
es ma nejar esta zona prestando atencin no
simplemente a especies econmicamente explotables,
tales como el kril, sino al ecosistema como un todo,
abarcando otras especies de inters, como pinginos
y focas.
Similar al Clrtap, el Ccamlr tiene como objetivo ser
un sistema adaptable, de aprendizaje. Dos grupos de
trabajo, bajo la supervisin de un comit cientfico,
verifican los datos de ecosistemas y pesqueras. Los datos
sirven para calibrar modelos de ecosistema y orientar
las decisiones de Ccamlr sobre medidas de conservacin, haciendo operativo el principio de precaucin para
garantizar que el recurso pesquero no se agote. El Convenio enfrenta retos particulares en la disuasin de la
captura ilegal, no informada y no reglamentada de
moluscos 'diente de mar' de la Patagonia (perca chilena), una especie valiosa, de muy lenta reproduccin.
Pero las innovaciones en verificacin e informacin incluyendo requerimientos de sistemas de verificacin
para los buques, que permitan el rastreo por satlite
y la puesta en prctica de un sistema de documenta cin de capturas para las capturas desembarcadas y
para el trasbordo de pescado estn cambiando los
incentivos y mejorando la informacin con fines de
gestin42.
Muchos ecosistemas costeros y marinos cruzan las
fronteras nacionales y demandan accin transnacional
coordinada, en particular para los mares internos y lagos internacionales. El Sistema Global del Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en ingls), que opera bajo
varios mandatos para apoyar 45 proyectos hdricos internacionales para el ao 2000, ha liderado anlisis
transfronterizos de diagnstico para identificar problemas y equilibrar intereses entre las diversas partes. El
anlisis cientfico provee un mtodo para evaluar objetivamente la naturaleza del problema y comprometer
a las partes interesadas. Luego sirve de base para acordar un Plan de Accin Estratgica. Un estudio del GEF
determin que, una vez completados, el anlisis y la
planeacin mejoraron significativamente la fijacin de
prioridades y la construccin de consenso".
El manejo costero integrado es un enfoque que sistemticamente compromete a las partes interesadas en el
diagnstico y solucin de los problemas costeros. Un tonteo
reciente encontr 21 ejemplos nacionales y subnacionales
de manejo costero integrado en todo el mundo, con 284 de
ellos en 99 pases en desarrollo y en transicin'. Pero muchos
de estos esfuerzos existen slo en el papel. Excluyendo las
110 iniciativas de manejo costero integrado en Estados
Unidos (donde el rcord de seguimiento es ms prolongado
por lo general), slo 45% se encuentran en ejecucin, y
no hay datos sobre su eficacia. Mientras que el manejo

PROBLEMAS MUNDIALES E I NTERESES LOCALES 171

costero integrado ilustra el enfoque institucional a problemas de accin
colectiva, por los que aboga este Informe, todava no ha demostrado
plenamente su potencial.
60% de los recursos de agua dulce de la Tierra se encuentran en
cuencas ribereas internacionales, dentro de las fronteras de ms de un
Estado'. 40% de los habitantes del mundo vive en estas cuencas
compartidas, todos ellos con la expectativa de utilizar los recurs o s d e
l o s r o s . H i s t r i c a m e n t e , d e m a n d a s competitivas de aguas
compartidas han producido tensiones y conflicto. A medida que la
poblacin crece y las economas se desarrollan, mayor ser la presin
que se ejerza sobre estos recursos compartidos. Para fomentar la paz,
sostener los ecosistemas de cuencas ribereas y satisfacer las
necesidades de desarrollo de todos aquellos que dependen de recursos
hdricos compartidos, ser imperativo que los pases en forma cooperativa sostengan, manejen y desarrollen cuencas ribereas
internacionales. La Iniciativa de la Cuenca del Nilo responde a este
reto (Recuadro 8.4).
Patrimonio comn en transicin
En el Sur de Asia, gran parte de frica y partes del Sudeste de Asia
existen regiones donde la gente ha

utilizado los bosques y tierras boscosas por generaciones. Hist

parte de estos recursos de propiedad comn fueron bien man
instituciones de la comunida En las otras regiones, los rec
tan abundantes que no haba necesidad de una gestin min
ambos casos, gran parte de estas zonas boscosas eran co
por los gobiernos nacionales, a menudo ansiosos de recibir in
la madera. El problema era que estos gobiernos y sus
independientes carecan con frecuencia de la capacidad par
y proteger estos recursos y del inters para involuc
comunidades que los usaban. A medida que la pobla
presiones econmicas comenzaron a crecer, estas zonas b
fueron degradando por la conversin y la sobrexplotacin.
A partir de 1985, muchos pases han comenzado a transferir el
las tierras boscosas de vuelta a las comunidades locale
Colombia y Per transfirieron casi 50 millones de hectreas a la
de las comunidades; Bolivia, Brasil, India y Per es
la gestin comunitaria de 111,1 millones de hectreas. Indone
Sudn, Tanzania y algunos otros pases han emprendido
similares".

se han unido en una bsqueda comn de desarrollo y de manejo sostenibles de las aguas del Nilo. Su Programa de Accin Estratgica est orient
Un ejemplo de cooperacin extraordinario en el manejo de cuencas ribereas visin compartida "para lograr un desarrollo socioeconmico sostenible,
internacionales se est desarrollando en la Cuenca del ro Nilo. El Nilo, con una la utilizacin equitativa y el beneficio de los recursos hdricos comunes de l
extensin cercana a 7.000 kilmetros, es el ro ms largo del mundo. La cuenca Nilo". El programa contempla proyectos, que cubren la totalidad de la
cubre 3 millones de kilmetros cuadrados y es compartida por 10 pases: inversiones cooperativas que fomentarn la reduccin de la pobreza, el c
Burundi, la Repblica Democrtica del Congo, la Repblica rabe de Egipto, mejor gestin ambiental. La iniciativa goza de fuerte apoyo de mucho
Eritrea, Etiopa. Kenya, Rwanda, Sudn, Tanzania y Uganda. Tensiones, algunas donantes a travs de un Consorcio Internacional para Cooperacin s
antiguas, surgen porque todos los ribereos dependen en mayor o menor grado presidido por el Banco Mundial.
Las aguas
de las aguas del Nilo para sus necesidades bsicas y crecimiento econmico.
Para del Nilo encarnan tanto potencial de conflicto como potencial de ganan
Estrategias unilaterales de desarrollo hdrico en la cuenca podran produ
algunos, las aguas del Nilo se perciben como cruciales en su supervivencia.
Los pases de la cuenca se caracterizan por su extrema pobreza, conflicto deterioro del sistema del ro y aumentar en alto grado las tensiones entre
generalizado y creciente escasez de agua, frente a ms altas demandas del Pero un desarrollo y manejo cooperativos de las aguas del Nilo en formas
recurso. Esta inestabilidad se conjuga con los retos del crecimiento econmico podra aumentar los flujos totales del ro y los beneficios econmicos
de la regin, como lo hace una elevada escasez de agua relativa a la creciente oportunidades de "ganar-ganar", que puedan ser compartidas entre los
poblacin de la cuenca. Cerca de 150 millones de personas viven en la cuenca en iniciativa provee un marco institucional para fomentar esta cooperacin, co
la actualidad, con creciente demanda de agua per capita. Se proyecta que ms de base en una fuerte apropiacin y propsito compartido por parte de los
300 millones de personas vivirn en la cuenca en 25 aos. Las presiones sobre apoyada por la comunidad internacional. La gestin cooperativa de
hdricos podra igualmente servir de catalizador para mayor integracin regi
recursos hdricos escasos sern muy grandes.
Los pases del Nilo han tomado una decisin consciente de usar el ro como del ro, con beneficios que exceden en gran medida los que proporciona el m
Fuente:
una fuerza para unir e integrar -antes que dividir y fragmentar- la
regin.Funcionarios del Banco Mundial.

Recuadro 8.4
La Iniciativa de la Cuenca del Nilo

comprometindose con la cooperacin. Juntos han emprendido la Iniciativa de

la Cuenca del Nilo, liderada por un Consejo de Ministros de Asuntos Hdricos
de la Cuenca del Nilo, con el apoyo de un Comit Asesor Tcnico y una
Secretara, en Entebbe, Uganda. La iniciativa es una asocia cin regional
dentro de la cual los pases de la Cuenca del Nilo

1 72 I N F O R M E S O B R E E L D E S A R R O L L O M U N D I A L 2 0 0 3
Los proyectos que se desarrollan en estos pases
buscan fomentar instituciones comunitarias para la
gestin de los bosques, as como transferir
formalmente la autoridad. Hacerlo exige cambiar las
polticas y leyes nacionales de tenencia de bosques y
t i e r r a y c a mb i a r l o s i n c e n t i v o s y l a c u l t u r a
corporativa de la autoridad nacional que administra
los bosques o la tierra. Asimismo exige negociar
derechos entre usuarios tradicionales de recursos de
pr opied ad co mn y co nstr uir capital so cial y
capacidad de gestin en las comunidades locales. Se
trata de retos for midables, pero una dcada de
esfuerzos ha producido resultados estimulantes, como
tambin lecciones de prudencia. Proyectos en India
y Nepal indican que las comunidades pueden obtener
mayores ingresos y ganancias ambientales a travs
de la gestin y recuperacin de zonas forestales muy
degradadas. Pero en ocasiones ha habido menos
disposicin de parte del gobierno para renunciar a zonas que todava contienen valiosos recursos madereros'.
Hbitats fragmentados con tenencia menos disputada
La alternativa entre metas de la biodiversidad y ganancias privadas es ms problemtica en zonas ms
intensivamente modificadas. donde casi todo el hbitat
original se ha perdido. Estas tierras, atractivas para el
asentamiento, retienen pequeas parcelas de hbitats
menos afectados dentro de mosaicos de tierras agrcolas.
Un estudio identific un conjunto de este tipo de reas,
los "puntos lgidos" que han perdido ms de 70% de
su rea original y ahora contienen cerca de un tercio de
la biodiversidad terrestre del mundo en apenas 1,5%
de la superficie de la Tierra".
La fragmentacin aumenta el riesgo de extincin.
Espacios ms pequeos sostienen menos especies. Especies atrapadas en fragmentos que se van reduciendo
pueden llegar a desaparecer localmente; si tienen la
mala suerte de estar restringidas a apenas unos pocos
fragmentos, corren el riesgo de extincin. Toma tiempo, sin embargo, para que las especies desaparezcan en
un fragmento recin aislado, ya que sus poblaciones
disminuyen lentamente. En un fragmento de 10 kilmetros cuadrados, la mitad de las especies amenazadas
aquellas que no puede sostener el fragmento ms pequeo se pierden en 50 aos49; en un fragmento de 1
kilmetro cuadrado, la vida media es de apenas 10
aos". De modo que durante las prximas dcadas
existe el riesgo de una avalancha de extinciones y la
consecuente prdida de ecosistemas completos si
contina la prdida de hbitat y la fragmentacin.
Pero tambin hay la posibilidad de reversar esta disminucin si la accin es lo suficientemente rpida.
Debido a que estas zonas se han establecido hace
ms tiempo, partes de ellas tal vez pueden exhibir
tenencia de tierra razonablemente bien definida para

individuos o grupos aunque rara vez sin algn grado de

conflicto. Y por lo general la tenencia acarrea
consigo algn grado de derechos legales o
tradicionales para modificar la cobertura de la tierra_ As
que el problema de establecer la gobernabilidad es
menos urgente que en los bosques fronterizos
(aunque rara vez ausente), y la atencin se dirige a
reconciliar los intereses de los dueos de tierras con los
de la comunidad ms extensa.
La proximidad de la gente y de los hbitats aumenta el valor de los servicios ambientales, como
prevencin de inundaciones y recreacin. Pero
condiciones agroclimticas favorables y poblaciones
densas motivan a los propietarios de tierra a drenar los
humedales, a apropiarse de los ros, a "explotar" los
bosques y a expandir sus propios pueblos, tierras
agrcolas y pastizales. Estas zonas, pues, tienen
mayores valores de conservacin para la comunidad local
y global, y a menudo elevados valores de
explotacin para el terrateniente. Cmo se pueden
reconciliar estos valores?
El enfoque general es utilizar los mercados, las
reglamentaciones o los alicientes para cambiar los
incentivos del terrateniente. Ayuda distinguir entre
incentivos que son de observancia propia y aquellos que
exigen de verificacin e imposicin externas.
Mucho trabajo orientado a proyectos en la promocin de la biodiversidad (adems de establecer
zonas protegidas) se ha encaminado a establecer incentivos
de observancia propia por medio de nuevas tecnologas o
de nuevos mercados. La idea es que una intervencin
nica sera suficiente para crear una fuente sostenible de
valor en la biodiversidad, una fuente que el terrateniente
estara entonces motivado para mantener antes que
explotar. Un excelente proyecto en Per ilustra el
principio. All, los pobladores "criarn" valiosas ranas
lanzadardos en el b o s q u e , u s a n d o u n a t c n i c a d e
i n c u b a c i n y produciendo en forma sostenible un
nmero mayor de ranas jvenes de las que
normalmente creceran. Slo se exportarn ranas jvenes;
como es imposible capturarlas en su hbitat natural, el
plan no alentar la recoleccin furtiva si se cumple en
forma adecuada. Las ranas alcanzan elevados precios,
de modo que existe un fuerte incentivo para conservar
el bosque como est.
Pero existe un creciente consenso en el sentido que este
tipo de enfoque de plena observancia propia, en tanto que
localmente importante y merecedor de lograrse en la
medida de lo posible, puede tener un campo de accin
limitado. Recursos biolgicos silvestr es e scaso s so n
sup r e ma me nte
r en tab les,
resistentes
a
la
domesticacin y ms atractivos para q u e u n
t e r r a t e n i e n t e l o s c o n s e r v e a n t e s q u e eliminarlos.
Por ejemplo, los rboles de gran tamao crecen ms
lentamente que el dinero en el banco, de modo que talarlos
constituye una gran tentacin, en ausencia de
reglamentacin o de valores de no mercado.

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 173

Rara vez el ecoturismo produce hoy en da una
rentabilidad sustancial por hectrea, aunque hay
algunos ejemplos de xito (con frecuencia subsidiados
en parte por donantes) en la gestin comunitaria de
1
la vida silvestre en frica' . Proyectos integrados de
conservacin y desarrollo, planteados segn la idea
que mejores medios de subsistencia locales reduciran la
presin sobre los hbitats, tambin han sido
desalentadores. En algunos casos, los agentes locales
no fueron responsables de la degradacin del hbitats;
en o tr o s, l a o f er t a i nco nd i cio n al d e i n gr e so s
adicionales no hizo nada para disminuir el atractivo de
sobrexplotar los recursos naturales.
Un enfoque ms prometedor de incentivos de observancia propia busca introducir un giro entre los agricultores hacia formas de gestin de la tierra no nocivas
para el medio ambient'. Incluye el fomento de sistemas agroforestales que repliquen y complementen la
biodiversidad y las funciones hidrolgicas del ecosistema
original, proveyendo al mismo tiempo mayores ingresos
y empleo que los cultivos anuales. En Sumatra, material
de siembra mejorado de agrobosques de caucho de
pequeos agricultores puede tener la capacidad para
mantener la mitad de la riqueza de las especies y niveles
de carbono de bosques primarios, ofreciendo al mismo
tiempo utilidades y generacin de empleo su-. periores
a las de plantaciones de palma de aceite pobres en
biodiversidad 53. Este tipo de sistemas puede ayudar a
restaurar la diversidad en ecosistemas degradados
dominados por la produccin agrcola, reducir el dao
al hbitat ro abajo, producido por zonas de agricultura
intensiva, y cualificar la eficacia de la conservacin en
zonas protegidas, mejorando la calidad del hbitat de
usos de la tierra en los alrededores.
Pero aquellos que introducen enfoques agrcolas no
nocivos para el medio ambiente caminan sobre el filo
de la navaja. Si no es lo suficientemente rentable, el
enfoque ser rechazado. Si es demasiado rentable, podra desplazar los hbitats que se supone debe salvar. .
As que agrobosques y enfoques similares pueden complementar, pero no sustituir, el mantenimiento de algunas zonas de hbitat natural, y quizs no siempre
sean de observancia propia.
Equidad y eficiencia en la fun sin d el
d esa rrollo y la con servacin
La desilusin con el enfoque de la observancia propia ha
motivado el inters en una alternativa que compense a
los tenedores de tierra por estar de acuerdo con restricciones
externamente verificables sobre el uso de la tierra". Los
pagos pueden continuar o, donde las instituciones legales
son fuertes, los terratenientes pueden estar de acuerdo
con servidumbres permanentes de conservacin en su
propiedad a cambio de un pago de una sola vez. Los pagos
pueden ser financiados directamente por el Estado en
nombre de los beneficiarios de servicios ambientales.
O el Estado puede crear un mercado para estos
servicios imponiendo requisitos reglamentarios a los

usuarios de servicios ambientales.

Un ejemplo bien conocido es el Programa de Conservacin de Reservas de Estados Unidos, el cual dedica
cerca de US$1.500 millones al ao a incentivos para los
fin
terratenientes, con el de que retiren de la produccin
tierras ambientalmente sensibles y establezcan
vegetacin que impida la erosin. La financiacin se
basa en un sistema de puntuacin que considera un
rango de beneficios ambientales as como el precio que
pide el agricultor, resultando en un sistema de adjudicacin efectivo en costos. Europa dedica un monto similar para los retiros de tierra de la produccin".
En el mundo en desarrollo, los pases latinoamericanos lideran el camino. El Programa de Pago por Servicios Ambientales, de Costa Rica (Recuadro 8.5),
agrega financiacin para conservacin de bosques de
una diversidad de beneficiarios dispersos:
Usuarios urbanos del agua (quienes pagan por la
reduccin de la sedimentacin).
Instalaciones de control de hidroenerga (las cuales
tienen a su cargo la reglamentacin del flujo
de agua).
Contribuyentes internos (interesados en la
diversidad y la belleza del paisaje, para su propio
disfrute y como fuente de ingresos por concepto de
turismo y bioprospeccin).
Extranjeros (que buscan que los crditos por
secuestracin del carbono cumplan con lmites
voluntarios o reglamentarios sobre las emisiones
netas de CO2).
Luego los fondos se usan para adquirir servidumbres de conservacin renovables a cinco aos sobre
propiedad densamente arbolada.
Los estados de Brasil introdujeron hace poco dos
mecanismos de financiacin sumamente innovadores.
Uno, el ICMS Ecolgico (Recuadro 8.6), modifica
las leyes para compartir las rentas del estado para
r eco mp ensar a lo s mu ni cip io s (d istr ito s) q ue
establezcan zonas protegidas pblicas o privadas, o
protejan las cuencas colectoras. El otro (Recuadro
8.7) introduce la canjeabilidad de una obligacin de
.
vieja data de los terratenientes de mantener una
determinada proporcin de cada propiedad como
reserva forestal. Con la canjeabilidad, los
establecimientos agrcolas que estn por fuera del
seguimiento de la norma pueden pagar
potencialmente a terceros para mantener y expandir
bosques de gran calidad y valor de biodiversidad, antes que erradicar cultivos rentables, generadores de
empleo, en un intento vano y costoso de volver a
crear un bosque desaparecido. Lo anterior reduce los
costos de seguimiento de la norma creando un
mercado para servicios de conservacin. El estado de
Paran recientemente utiliz la canjeabilidad como

174 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Recuadro 8.5
Programa de Pago por Servicios Ambientales, de Costa Rica
Costa Rica ha creado un programa pionero que permite a aquellos que se benefician de los servicios ambientales de los bosques compensar a aquellos que soportan la carga de mantener
esos bosques. El Programa de Pago por Servicios Ambientales
es un vstago de una Ley Forestal pionera, promulgada en 1996,
que reconoce cuatro servicios ambientales suministrados por
los ecosistemas forestales: reduccin de las emisiones de gases de efecto de invernadero: servicios hidrolgicos, entre ellos'
agua para consumo humano, riego y produccin de energa; conservacin de la biodiversidad y belleza paisajstica para recreacin y ecoturismo. Segn este programa, los usuarios de estos
servicios financian un fondo forestal nacional (Fonafifo), el cual, a
su vez, contrata con terratenientes privados la conservacin de
los bosques y la aplicacin de prcticas de gestin sostenible.
El programa surgi de una creciente conciencia sobre la
importancia de los bosques, frente a un teln de fondo de rpida deforestacin. En 1950, los bosques cubran casi la mitad
de Costa Rica. Sin embargo, en los aos 70 y 80, la tasa de
deforestacin del pas estaba entre las ms altas del mundo. La
creciente conciencia sobre la importancia de la biodiversidad
de Costa Rica -tanto como elemento del patrimonio nacional y
como fuente de ingresos por medio del ecoturismo- fue el acicate para la creacin de un extenso sistema de parques nacionales. Aun as, una alta proporcin de los bosques del pas
continu en manos particulares. Y segn la opinin de un terrateniente, la extraccin de toda la madera vendible y la conversin a tierras de pastoreo era ms rentable que la silvicultura
sostenible y ciertamente ms rentable que la conservacin es tricta de los bosques. Para 1995, la cobertura boscosa se haba
reducido a apenas la cuarta parte del territorio de Costa Rica.
Pero desde comienzos de los 90, ONG y organismos del gobierno comenzaron a prestar creciente atencin a los servicios
ambientales de los bosques, movidos, en parte, por un estudio
emprendido por el Banco Mundial que, por primera vez, intent
asignar valores econmicos a los servicios ambientales forestales. La nueva ley forestal fue el corolario de estos debates.
El fondo forestal nacional hace contratos con individuos (por hasta
300 hectreas de bosque primario y bosque secundario maduro),
con las reservas indgenas y con grupos de ONG en representacin
de pequeos terratenientes. Existen tres tipos de contratos: para
la conservacin de los bosques existentes, para la gestin

sostenible del bosque y para reforestacin. En todos los casos, los

participantes deben presentar un plan de gestin del bosque,
certificado por un silvicultor con licencia, que describa las
condiciones biofsicas de la tierra, establezca un cronograma de
verificacin y especifique acciones tendientes a la prevencin de
incendios forestales, caza ilegal y aprovechamiento ilegal del
bosque. Los terratenientes ceden derechos a Fonafifo sobre los
servicios ambientales (tales como secuestracin del carbono). Los
pagos difieren segn el tipo de contrato. Los contratos de
conservacin forestal, que representan 85% de la zona
contratada, pagan US$42/hectrea ao por un perodo de cinco
aos, por la ejecucin de tareas especificadas en el contrato. Para
finales del ao 2001, 4.461 contratos cubran 283.384 hectreas, de
las cuales 14% pertenecan a comunidades indgenas.
El fondo financia el programa parcialmente por medio de la venta de
estos servicios. Los productores de hidroenerga, incluyendo tanto
a las pequeas empresas privadas como a la Compaa Nacional
de Fuerza y Luz, de propiedad del Estado, tienen inters en adquirir
servicios forestales, como regulacin del caudal subcrtico,
retencin de la sedimentacin y control de la erosin. Estas
compaas del sector privado y pblico han firmado contratos de
varios aos, por un total de ms de US$5,5 millones. Las ventas
internacionales de compensaciones del carbono (servicios de
secuestracin del carbono) equivalen a un total neto de US$2
millones. A travs del Banco Mundial, el GEF asign recientemente
US$5 millones como apoyo a los contratos de conservacin
forestal en zonas prioritarias del Corredor Biolgico Mesoamericano,
as como una suma adicional de US$3 millones para fortalecer la
ejecucin del programa. Esta asistencia la complementa un
prstamo del Banco Mundial por US$32 millones para apoyar el
programa mientras se crean y reglamentan mecanismos
financieros a largo plazo. Hasta ahora, el grueso de los US$57
millones gastados se ha originado en un impuesto nacional a la
gasolina.
Como iniciativa pionera, el programa enfrenta diversos retos entre ellos, reducir los costos de verificacin y seguimiento de
miles de contratos pequeos, optimizar el impacto del programa
sobre la calidad del medio ambiente y garantizar fuentes de
financiacin sostenibles a largo plazo.
Fuente: Ortiz matavasi y Kellenberg, nota de antecedentes para
el 1DM 2003.

medio para asegurar el apoyo de partes

interesadas a una nueva ley que busca garantizar
el seguimiento universal de las obligaciones de
reserva forestal.
Estos ejemplos sealan el camino hacia
instituciones de gestin de ecosistemas, con tres
importantes aspectos dirigidos a equilibrar
intereses y forjar compromisos a lar go p lazo .
En pr imer lugar, fo mentaran una
formulacin participativa de una visin y metas
especficas para el desarrollo regional y la gestin
del paisaje. Las metas ambientales bien podran
incluir el mantenimiento de ecosistemas
representativos sobre zonas lo suficientemente
extensas para garantizar su viabilidad a largo
plazo. En segundo lugar, permitiran
flexibilidad en el logro de esas metas, reduciendo

el mbito delconflicto entre las partes

interesadas y disminuyendo los costos sociales y
privados de resultados que, aunque valiosos, son
difciles de medir en trminos financieros. En
tercer lugar, crearan incentivos para que los
terratenientes hagan realidad la visin regional.
Aportes internacionales de fondos a este tipo de
instituciones internas de gestin del medio
ambiente podran ser un camino para cumplir
metas tanto internacionales como internas,
conservando firmemente al mismo tiempo la
propiedad de la tierra y su gestin en las manos
del pas. Las instituciones internas evaluaran
metas y prioridades locales, fijaran normas
transparentes para ofrecer y distribuir incentivos,
estableceran mecanismos de observancia forzosa
y

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 175

Recuadro 8-6
Incentivos municipales para la conservacin
En Brasil, una fuente importante de financiacin del Estado es
un impuesto al valor agregado, el ICMS. Los estados descuentan a los municipios la cuarta parte del impuesto. De este pago,
tres cuartas partes deben ser proporcionales a la contribucin
del municipio: el resto puede ser distribuido segn criterios estipulados por el Estado. Ahora, cuatro estados-Paran, So Paulo,
Minas Gerais y Rondnia- utilizan la zona bajo proteccin`comO
criterio de redistribucin. El ICMS Ecolgico es un mecanismo
brasilero nico que utiliza las transferencias estado-municipio (incluyendo a los distritos rurales) para premiar la creacin y mantenimiento de zonas protegidas para la conservacin de la
biodiversidad y proteccin de cuencas colectoras. El objetivo es
contrarrestar percepciones locales en el sentido que el mantenimiento de una zona protegida reduce las rentas municipales.
Este esfuerzo ofrece un incentivo para que las autoridades y co munidades locales apoyen el establecimiento de zonas protegidas, en vez de permitir, digamos, la expansin de extensas
explotaciones ganaderas. Pero la transferencia de rentas no est
condicionada y no tiene que dedicarse a la gestin de parques.
La proporcin dedicada a incentivos de zonas protegidas vara
de 9.5% en Minas Gerais a 5% en Paran y Rondnia. En Minas
Gerais gran parte de la porcin redistributiva del ICMS se usa
para apoyar objetivos sociales diferentes al medio ambiente.

En tanto el ICMS Ecolgico representa slo una pequea

proporcin de los desembolsos totales del ICMS,
constituye un incentivo relativamente considerable segn
los estndares de los programas de conservacin. Los
presupuestos anuales han sido de cerca de 50 millones de
reales en Paran y 15 millones en Minas Gerais. (Hasta
1999. el real brasilero y el dlar estadounidense eran casi
equivalentes).
Desde cuando se adoptaron los programas, cerca de un milln de. hectreas han sido puestas bajo restricciones de
zonificacin ambiental en Paran. y cerca de 80.000 en Mina
Gerais. Entrevistas de campo sugieren que las autoridades
Municipales despliegan incentivos locales para inducir a los
terratenientes a asumir estas restricciones, con el fin de atraer
financiacin estatal. El ICMS Ecolgico es. pues, un
interesante mecanismo porque afecta los incentivos a
terratenientes sin incurrir en los elevados costos de
transaccin asociados con los pagos directos a los
terratenientes. Su eficacia, sin embargo, depende de la
capacidad del Estado para verificar y exigir el cumplimiento
por parte de los terratenientes de los compromisos con la
conservacin.
Fuente: May y otros (de prxima publicacin).
Vase tambin Bernardes (1999); Grieg-Gran (2000).

Recuadro 8.7
Obligaciones forestales canjeables que cumplen de manera eficaz con metas de conservacin
El estado brasilero de Paran ha creado un mercado para la
conservacin permitiendo el trueque de obligaciones de terratenientes para mantener los bosques. Una ley brasilera de vieja
data exige que los dueos de propiedades mantengan 20% de
cada propiedad cubierta por vegetacin nativa (50% a 80% en
la regin de la Amazonia). Pero el incumplimiento de la norma
era comn.
La nueva ley de Paran permite a los terratenientes satisfacer sus requerimientos de reserva forestal en otros lugares, en
zonas de mayor importancia ecolgica pero de menor costo de
oportunidad. El- "trueque" de reserva forestal est permitido
nicamente con combinaciones de bioma-cuenca riberea con
el fin de garantizar la plena representacin de la biodiversidad
del Estado. Como incentivo de cumplimiento, los terratenientes deben demostrar que estn registrados con Sisleg para llevar a cabo cualquier transaccin legal relacionada con sus tierras,
como venta por ejemplo.
Un anlisis preliminar de un hipottico programa similar para el
cercano estado de Minas Gerais ilustra la forma en que programas de mejoramiento de la eficacia, como este, podran aumentar la conservacin de la biodiversidad y la produccin

cumplimiento y recibiran financiacin interna e internacional, tanto pblica como privada. Bien podran
integrarse con autoridades regionales de desarrollo y
utilizar la financiacin para resolver necesidades de
reduccin de la pobreza que, aunque slo indirectamente estn vinculadas al uso de a tierra, se perciben
como parte de una visin integral de desarrollo local
sostenible. Disponer de una institucin establecida como

econmica. En un escenario en el cual el seguimiento de

los requisitos de reserva forestal se hace cumplir
propiedad por propiedad, terratenientes con una cobertura
forestal inferior a 20% logran cumplir la norma dejando sus
tierras quietas para regeneracin espontnea. Debido a
que esta tierra ha sido intensamente trabajada y dispone
de escasas fuentes de semillas, es posible que esta
regeneracin sea de baja calidad, con escaso beneficio
ambiental real. Los costos privados del seguimiento
forzoso de la norma se calculan en cerca de 5.000
millones de reales. En los acuerdos, tal vez los
terratenientes logren cumplir en parte con la norma
comprando proteccin o regeneracin forestal de otros que
tengan ms de 20% de cubierta forestal. Debido a la
proximidad de restos forestales, es probable que la
regeneracin a partir de esta fuente sea ms vigorosa y de
un valor ecolgico sustancialmente mayor. Cuando los
terratenientes tengan libertad de trueque dentro de la misma
bioma, los costos de cumplimiento de la norma se reducen
casi en tres cuartas partes, en tanto la proporcin de reserva
forestal de mayor calidad ecolgica aumenta a 72%.
Fuente: Chomitz, Thomas y Salazar Brandto (de prxima
aparicin).

esta, como condicin previa para la financiacin internacional de la conservacin, disipara los temores en el
sentido que la promesa de financiacin inducira perversarnente mayor destruccin del hbitat. Igualmente
disipara temores en el mbito interno de un control
extranjero de la tierra y amenazas a la soberana.

176 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

Red ucci n y ad ap taci n a lo s r ies g o s
del cambio climtico
Los seres humanos estamos cambiando el clima del planeta. La quema de combustibles fsiles y en menor grado,
pero no menos importante, la deforestacin y otras prcticas de uso de la tierra libera CO 2 y otros gases de efecto de
invernadero (GHG, por su sigla en ingls). Acumulndose
en la atmsfera con ms rapidez de la que sera posible
eliminarlos por medio de sumideros naturales, estos gases
atrapan eI calor, cambiando el clima de maneras complejas, con impactos generalizados. Intrnsecamente se trata
de un problema global, debido a que los GHG se mez clan rpidamente en la atmsfera e, independientemente
del lugar donde ocurre la emisin, tienen el mismo impacto
sobre el cambio climtico. Y se trata de un problema de
largo plazo porque la enorme inercia de los sistemas sociales, econmicos y fsicos significa que tomara dcadas
moderar en forma sustancial la tasa del cambio climtico.
Debido a estas caractersticas, el cambio climtico
ha sido un problema particularmente difcil de resolver. Para las sociedades ha sido difcil recoger las sea les entender las causas, magnitud y consecuencias del
cambio climtico. A partir de 1750, el CO, atmosfrico ha estado aumentando. En 1896, Svante Arrhenius
supuso que esto podra a fectar el clima global, pero
slo un siglo despus, y gracias al PICC (descrito antes), se ha comenzado a llegar a un consenso sobre aspectos del problema. La dispersin de intereses en la
reduccin del cambio climtico ha sido un obstculo al
logro de un acuerdo sobre acciones. Muchas de las personas ms vulnerables al cambio climtico son pobres,
viven en regiones lejanas, o ni siquiera han nacido. Aun
los ricos vulnerables dueos de propiedades costeras,
por ejemplo tal vez todava no clasifican el cambio
climtico entre sus principales inquietudes actuales. La
voz de estos numerosos, pero difusos, intereses es ms
dbil que la de las industrias y los consumidores, en particular los ricos, que dependen en alto grado de combustibles fsiles y cargaran con el peso de los costos del
control. Por ltimo, el cambio climtico es un ejemplo
extremo del problema de compromiso que se describe
en el Captulo 3. La reduccin del cambio climtico
exigir un esfuerzo concertado y de muchas dcadas.
Con estas barreras en mente, esta seccin comienza
con un anlisis de las consecuencias y fuentes del cambio climtico. Con base en esta informacin, se evalan
aspectos institucionales de la iniciativa de la reduccin
a largo plazo del cambio climtico. Luego, se examinan
aspectos relacionados con la adaptacin al cambio
climtico que acciones anteriores ya han hecho inevita bles y que la falta de avances en la reduccin agravarn.
Consecuencias y causas del cambio climtico
El cambio climtico ya est aqu'''. Durante el siglo
XX, la temperatura media de la superficie de la Tierra
aument en 0,4 a 0,8 Celsius (C). De acuerdo con

el PICC, es probable que los GHG liberados por la

actividad humana hayan sido responsables de casi todo
el calentamiento de los ltimos 50 aos. Otros cambios observados son consistentes con este calentamiento. Los niveles del mar aumentaron 10 a 20
centmetros durante el pasado siglo. Durante los
ltimos 50 aos, el rango de verano de la plataforma
de hielo marino del rtico se ha contrado en 10% o
ms, y su grosor se ha contrado en 40%. Por fuera
de las regio nes polares, los glaciares se estn
replegando, afectando ecosistemas de montaa y flujos
de agua. Las sequas se han vuelto ms frecuentes e
intensas en Asia y frica. Muchos de los arrecifes
coralinos del mundo han sido- daados por el
blanqueamiento (vase nota 21), asociado con temperaturas ms elevadas del mar. Animales y plantas
han modificado sus rangos geogrficos y su comportamiento. Es posible que hayan aumentado eventos de
clima extremo.
Sin control, se pronostica que estos impactos se intensificarn, planteando riesgos de diversas clases para
diferentes pases. Los impactos se sentirn con mucha
ms fuerza en muchos pases en desarrollo, entre stos,
los que no han hecho ningn aporte al cambio climtico. Son fsicamente vulnerables. La agricultura sensible al clima ocupa un lugar importante en sus
economas. Y tienen menor capacidad institucional para
adaptarse al cambio.
Las islas y zonas costeras a bajo nivel en todo el mundo
estarn expuestas a inundacin y daos causados por
tormentas. Bangladesh, por ejemplo, puede ser golpeada
duramente. Un estudio reciente predice que para el ao
2030, 14% ms del pas ser en extremo vulnerable a
las inundaciones causadas por mayor precipitacin" .
Un aumento de 10 centmetros en el nivel del mar inunda
permanentemente 2% del pas, con el efecto adicional
de hacer las inundaciones ms severas y prolongadas.
Las intrusiones de agua salada, y estaciones secas ms
severas, reducirn la disponibilidad de agua dulce en las
zonas costeras. Conforme las poblaciones costeras crecen
en el mundo entero, un aumento de 40 centmetros en
el nivel del mar incrementara el nmero de habitantes
de las zonas costeras en riesgo de inundaciones anuales
de 57 a 206 millones 90% de ellos en Asia y ffica58.
Los impactos locales ms severos los enfrentan las islas
bajas del Pacfico, algunas de las cuales podran perder
sus recursos de agua dulce y sufrir extensas inundaciones
durante las marejadas de tormenta, si aumentan los
niveles del mar.
El cambio climtico podra ser perjudicial para la
agricultura de pases en desarrollo. Aun teniendo en
cuenta posibilidades de sustitucin de cultivos, un estudio lleg a la conclusin que un aumento de 2C en la
59
temperatura disminuye en 36% el valor de la tierra
agrcola de India. Zonas ridas y semiridas de frica

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 177

y Asia probablemente enfrentarn temperaturas ms
elevadas. Reacciones entre prdida de vegetacin y
menor precipitacin podran resultar en
desertificacin ms rpida'.
Se considera que los impactos sobre los pases
industrializados son mixtos, pero generalmente
pueden ser negativos". Es probable que la productividad
agrcola aumente, a mediano plazo, en algunas zonas
del norte. Pero es probable que el sur de Europa sufra
veranos ms secos; gran parte de Europa podra experimentar inundaciones ribereas. La costa atlntica de
Estados Unidos ser vulnerable a aumentos de niveles
del mar, y es probable que Australia sea ms propensa
a la sequa_
Interpretaciones actuales describen igualmente el
cambio climtico como un mecanismo cuidadosamente equilibrado que fracasa cuando est sometido a tensin, con ejemplos prehistricos de cambios en la
temperatura global de 10C que han ocurrido en el
transcurso de una dcada'. Existe un riesgo de consecuencias catastrficas del cambio climtico que de
manera irreversible podran ser puestas en marcha durante el presente siglo. Por ejemplo, podra haber una
falla abrupta de las corrientes de "banda sin fin" del
gran ocano que calientan el Atlntico Norte y
mezclan las aguas profundas con las superficiales. Las
prdidas de biodiversidad podran ser masivas
conforme la fragmentacin del hbitat imposibilita la
migracin de plantas y animales en respuesta a
temperaturas rpidamente cambiantes. Es difcil
evaluar los riesgos, pero afectan a pases industriales
as como a pases en desarrollo, y son lo
suficientemente crebles para demandar atencin.
Cuando menos, ponen un precio, u opcin de valor, en
el mantenimiento de niveles ms bajos de GHG
atmosfricos, mientras el mundo examina con mayor
atencin las consecuencias y desarrolla opciones para
la reduccin.
Qu impulsa el cambio climtico? Los gases de
efecto de invernadero se han acumulado en la atmsfera
como consecuencia de 250 aos de emisiones de combustible fsil en combustin, deforestacin y otras fuentes. En la actualidad, cerca de 40% del efecto de
calentamiento inducido por los seres humanos" proviene de mayores concentraciones atmosfricas de metano (de rellenos, arrozales y bovinos), xido nitroso
(de la industria y la agricultura) y halocarburos, como
clorofluorocarbonos_ El 50% restante es CO,. De los
aproximadamente 28.200 millones de toneladas de
emisiones anuales de CO 23.100 millones son de energa y otras fuentes industriales. Este componente se
asocia estrechamente con el ingreso, entre pases, aunque existe considerable variacin en las emisiones por
cada dlar del PIB y emisiones per cpita entre los
pases ms ricos. Los 5.100 millones de toneladas
restantes provienen de la deforestacin del trpico.

Una mirada a dos escenarios" para futuras emi siones de CO, ayudar a proveer antecedentes para
entender el reto que representa la reduccin del
cambio climtico (Grfico 8.2). Ambos escenarios
se inician en 1990, con emisiones per cpita en los
pases de la OCDE de seis veces el nivel de Asia
(incluyendo Japn), y con emisiones totales divididas
ms o menos por igual entre el mundo en desarrollo
y el desarrollado. Ambos escenarios plantean rpido
crecimiento econmico y convergencia sustancial
del PIB per cpita entre pases desarrollados y en
desarrollo. El escenario del panel superior no es una
extrapolacin esttica de tecnologas actuales. Ya
incorpora rpido avance tecnolgico con una reduccin de 75% en el uso de energa por dlar del PIB, y
mayor uso de energas renovables (incremento de hasta 17% respecto del 5% de 1999).
No obstante, las emisiones aumentan radicalmente
durante el siglo, y las emisiones de los pases industrializados en el ao 2100 estn muy por encima de las emisiones mundiales en 1990. Para el ao 2100 el incremento
medio en la temperatura global es de 3,0 a 6,9C". El
escenario del panel inferior postula un cambio tecnolgico ms fuerte, con una economa de mucho menos ener
ga intensiva y una participacin de 52% de energa
renovable. Esto mantiene el aumento de la temperatura
en el rango de 1,2 a 3,3C. En ambos escenarios, las
emisiones per cpita de la OCDE son todava el doble del
nivel de los pases en desarrollo al final del siglo.
Estos escenarios son ilustrativos antes que predictivos.
Pero transmiten tres puntos que son esenciales para
entender el problema de equilibrar intereses y ejecutar
acuerdos. En primer lugar, las emisiones per cpita en
pases industrializados son mucho ms elevadas que en
pases en desarrollo, y es probable que sigan siendo altas
durante algn tiempo. En respuesta a este desequilibrio
pases ricos imponiendo mayores efectos externos per
cpita la Comisin Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climtico (Unfccc, por sus siglas en ingls)
estableci responsabilidades diferenciadas para pases
desarrollados, pidindoles tomar la delantera en encarar
el cambio climtico y suministrar la tecnologa necesaria
al mundo en desarrollo. En segundo lugar, los pases en
desarrollo, no obstante, producirn 'en el futuro mucho
ms emisiones que los pases desarrollados y, 'en consecuencia, deben estar involucrados en la implementacin.
En tercer lugar, aplicar el escenario ms inocuo para el
clima exige comenzar ahora mismo. Gran parte del acervo
de capital como plantas de energa y edificios tiene
una vida til de 50 aos o ms. Y gran parte de las
tecnologas de energa y de energa baja en carbono
renovables necesarias para el escenario inocuo necesitarn entre 10 y 20 aos de investigacin y desarrollo para
su introduccin al mercado. Para poder disponer de
capital de alta eficiencia y bajo carbono en la segunda

1
73
INFORME
SOBRE
DESARROLI O MUNDIAL 2003
Grabe:o 8.2

EL

Escenario de combustible fsil intensivo

y escenario inocuo para el clima 19902100
Escenario de combustible fsil intensivo

2
Ao

114.

Tiempo
para
desarrollar
Vida til de plantas
nuevas tecnologas
de energa y edificios
Escenario inocuo para el clima
Emisiones de CO, GtC (miles de millones de toneladas equivalentes de
carbono) 3 0 . 0 0 ___________________________________________
Escenario fsil: aumento de tempe

Fuente: Escenarios de emisiones AI FI y 01 a partir de Nakicenovic y Swart (2000); proyecciones de temperatura a

partir de De Stott y Kettleborough (2002).

mitad de este siglo, el proceso de investigacin, desarrollo y

despliegue de capital manufacturado que incorpore
mayor eficiencia de energa y mayor uso de renovables-- tiene que comenzar desde ahora.
En resumen, aquellos cuyas acciones ocasionan el
cambio climtico y aquellos que cargan con sus riesgos
conforman dos conjuntos de actores diversos y slo parcialmente coincidentes. Esta diversidad plantea aspectos
de equidad y eficiencia en la bsqueda de opcionespara
la reduccin del cambio climtico y para la financiacin
tanto de la reduccin como de la adaptacin.

Preocupadas por los riesgos climticos, la mayora de

las naciones del mundo aceptaron la Unfccc en 1992.
El objetivo del convenio se define como la "estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto de invernadero en la atmsfera a un nivel que evitara una

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES I 79

peligrosa interferencia antropognica con el sistema
climtico". Pero el convenio en s mismo no cuantific este nivel ni especific cmo lograrlo.
Como un primer paso, en 1997 se negoci el Protocolo
de Kyoto a la Unfccc. Este pacto requerira que las
naciones industrializadas y las economas en transicin
los pases del Anexo B aceptaran lmites
especificados sobre las emisiones de GHG para el
perodo 2008-2012.. El Protocolo rebajara los costos
de cumplimiento permitiendo que los pases del Anexo
B canjeen sus asignaciones de emisiones. Igualmente
permitira a estos pases comprar reducciones de emisiones de pases en desarrollo, calculndose las emisiones contra niveles supuestos de "negocios como de
costumbre", dado que las emisiones de los pases en
desarrollo no tenan un tope. El subsiguiente Acuerdo
de Marrakech de 2001 permita que los pases en desarrollo generaran reducciones de emisiones a partir de
proyectos forestales nicamente en forma limitada. En el
momento de escribir este Informe, el Protocolo de Kyoto
no haba entrado todava en vigencia.
Es importante ser consciente de que los compromisos
del Protocolo para 2008-2012, aun si todos los principales emisores los cumplieran, seran slo un primer
paso hacia la meta de la Unfccc. Teniendo presente lo
anterior, este captulo esboza algunas consideraciones
estratgicas en la bsqueda de esta meta a largo plazo,
un pilar de sostenibilidad global.
Si el mundo pretende estabilizar las concentraciones
atmosfricas y brindar buenos niveles de vida a
todos sus ciudadanos, debe hacer un viraje a largo plazo
a tecnologas energticas (como viento, energa solar e
hidrgeno, entre otras) que emiten cantidades netas de
casi cero CO2. La aritmtica simple muestra por
qu. Se proyecta en la actualidad que la poblacin del
mundo se estabilice en cerca de 9.000 millones de personas hacia mediados del siglo. Supongamos que, entonces, la gente aspire a los estilos de vida actuales de
un pas prspero. Entre los pases prsperos, Noruega
tiene uno de los coeficientes ms bajos de emisiones
per cpita de CO, provenientes de la energa, debido
en parte al extensivo uso de la hidroenerga. Con todo, si
la poblacin mundial del ao 2050 emitiera CO, en
promedio a esta tasa, el total sera de casi 2,5 veces las
emisiones globales actuales'', lo que excedera considerablemente la capacidad de absorcin del planeta.
Entre hoy y el momento en que el mundo haga un viraje
completo hacia tecnologas de emisiones de casi cero,
los GHG se acumularn en la atmsfera. El tamao
del dao y el riesgo de cambios catastrficos, se
relacionarn con la cantidad acumulada. Para reducir
el dao, el mundo debe agilizar el viraje a energas de
menores emisiones, aumentar la eficiencia del uso de
energa y reducir las emisiones de GHG.
Si bien estas acciones ofrecen algunos beneficios colaterales inmediatos adems de su efecto acumulativo

para reducir los daos climticos, involucran costos.

Como las reducciones de emisiones representan un bien
pblico global, compartir la carga es inevitablemente
polmico. Para facilitar la coordinacin global en este
empeo, una estrategia tiene que reducir los costos
generales de reducir las emisiones y buscar alinear intereses locales y globales tanto como sea posible. Igualmente tiene que evitar problemas de usuarios gratuitos.
Esto exige mayor innovacin institucional, en el mbito
tanto nacional como global.
Una estrategia adaptable para reducir el cambio
climtico ofrece incentivos para emprender acciones
desde ahora para reducir las emisiones de GHG a lo
largo de tres horizontes cronolgicos: a corto plazo (510 aos), mediano plazo (10-20 aos) y largo plazo (2050 aos). La estrategia del cambio climtico global tiene
que ser adaptable, porque la reduccin del cambio
climtico tomar la mayor parte de este siglo para cumplirse. Condiciones econmicas, ambientales y polticas y nuestro conocimiento del cambio climtico
cambiarn ciertamente en gran medida durante este
perodo. Se hace necesario emprender algunas acciones
desde ahora; el impacto de estas acciones cumplir una
funcin durante estos tres horizontes cronolgicos:
Proseguir vigorosamente opciones actuales para
reducir econmicamente las emisiones de GHG,
reduciendo as la posibilidad de provocar
catastrficos cambios climticos y ganar tiempo
para que se afiancen acciones de largo plazo
fundamentales.
Establecer incentivos para garantizar que la
prxima generacin de acervo de capital de larga
vida transporte, generadores y edificios sea
eficiente en energa, para estimular la
intensificacin de la agricultura y la conservacin
de existencias de carbono en los bosques, y para
cambiar las estructuras urbanas hacia un menor
uso de energa.
Emprender desde ahora actividades de
investigacin y desarrollo para garantizar que
tecnologas de cero emisiones se puedan
desarrollar y desplegar ampliamente para
mediados del siglo.
Aprovechar esfuerzos actuales con el fin de crear
instituciones internacionales adaptables para
fomentar la cooperacin y compartir las cargas.
Aunque los pases no miembros de la OCDE utilizan slo
20% de la energa per cpita que usa los pases de la
OCDE, utilizan 3,8 veces tanta energa por dlar del
PIB". Esta disparidad sugiere la bsqueda de formas en
que los pases en desarrollo y en transicin puedan
aumentar la eficiencia y reducir los costos de los combustibles con emisiones reducidas de GHG como un
beneficio colateral bienvenido. Por qu estas oportunidades aparentes de "ganar-ganar" son tan elusivas?
Dos tipos de fracasos institucionales se atraviesan en

180 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

el camino. Primero, distorsiones en la poltica
energtica pueden poner en desventaja a las sociedades en general, pero beneficiar intereses especiales.
Segundo, las empresas y los hogares pasan por alto
formas rentables de ahorro de energa porque simplemente significa mucho trabajo buscarlas. Por fortuna existen soluciones institucionales para estos dos
problemas, aunque ninguno es de fcil solucin.
Muchos pases ricos en energa subsidian a los
consumidores o productores de sta, lo que resulta
en el uso ineficiente del combustible, en una mezcla
i n a d e c u a d a d e c o mb u s t i b l e s y e n e m i s i o n e s
innecesarias de CO2. El Recuadro 7.6 analizaba a Irn,
pas que gasta 18% de su PIB en subsidios a productos
del petrleo. En los pases de la OCDE, los subsidios
al carbn fueron de US$8.000 millones en 1997'9.
El desmantelamiento de los subsidios a la energa o
a industrias que hacen uso ineficiente de sta no es
una tarea fcil, debido a razones que este Informe ha
analizado en profundidad. Pero es posible. China redujo
las emisiones de CO, en 7.3% durante 1996- 2000,
en gran parte a travs de la reestructuracin industrial y
mejoras al combustible, incrementando al mismo
tiempo su PIB en 36%70 . Estas reducciones estuvieron
acompaadas por una disminucin de 32% en
particulados, los cuales tienen graves efectos sobre la
salud y contribuyen al calentamiento global71.
Tanto en los pases industrializados como en los pases en desarrollo, los hogares y las empresas desperdician inversiones en ahorro de energa con
extraordinariamente elevadas tasas financieras de rentabilidad en el papel. Inversiones tales como motores
elctricos eficientes, luces fluorescentes compactas, calderas mejoradas y aislamiento, a menudo se pueden
pagar ellas mismos en un ao o dos, produciendo en el
proceso reducciones tanto de GHG como de contaminantes del aire local. Aunque descubrir estas oportunidades implica esfuerzo y atencin, su bsqueda
puede parecer onerosa y riesgosa.- Tal vez los consumidores puedan tener todo el derecho de preguntarse si
un costoso bombillo en realidad va a durar lo suficiente
para producir los ahorros anunciados, o si el espectro
de la iluminacin ser desagradable. Tal vez ellos no
sepan ni les importe mucho que algunos electrodomsticos gastan un par de vatios de energa de reserva,
si bien a escala nacional estos vatios suman estaciones
generadoras de energa completas. Los ejecutivos de
las empresas o los gerentes de las empresas del gobierno tal vez no tengan la informacin ni el incentivo
para encontrar oportunidades para reducir las cuentas
de energa.
Nuevos conjuntos de instituciones estn haciendo ms
fcil para los consumidores, las empresas y los
gobiernos aprovechar las oportunidades de eficiencia
energtica. Estas ltimas incluyen iniciativas de gobierno para fijar normas y divulgar informacin
sobreeficiencia. Estas iniciativas, promovidas por

primera vez en los pases industrializados, se comienzan

a extender a las economas en desarrollo y en transicin.
Tailandia introdujo un programa de gestin de
demanda, por un valor de US$189 millones, en
1993". El primer objetivo del programa fue el
alumbrado, el cual responde por 20% del consumo
de energa en Tailandia. El programa persuadi a los
fabricantes tailandeses de luces fluorescentes de
cambiar a un nuevo diseo que consuma 10% menos de
energa. El programa facilit la aceptacin de los
co n s u mi d o r e s me d ia n te u n a co mb i nac i n d e
publicidad e imposicin de normas para la calidad y
durabilidad de la luz. En el trmino de un ao, el nuevo
alumbrado controlaba 100% del mercado. Los coeficientes costo-beneficio calculados eran de 54,6 para
los consumidores y 13,8 para la sociedad en su conjunto,
teniendo en cuenta los costos del programa.
Parecen existir muchas oportunidades para que los
pases en desarrollo reduzcan las emisiones de GHG
a un costo apenas lo suficientemente elevado para
ser un disuasivo local, pero bastante b ajo para el
mundo. La captura del metano de los rellenos
sanitarios es un ejemplo de la aplicabilidad mundial
(Recuadro 8.8). Ejemplos como ste motivan el
"mercado del carbono", el cual moviliza fondos del
mundo industrializado para inclinar la balanza hacia
energa limpia en las economas en desarrollo y en
transicin.
La intensificacin de la agricultura, combinada con la
proteccin de bosques contra su destruccin, ofrece el
potencial de reducir sustancialmente las emisiones de CO
disminuyendo al mismo tiempo la pobreza rural,
protegiendo la biodiversidad y proveyendo servicios
ambientales locales. Como se mencion antes, el cambio
en el uso de la tierra aporta a la atmsfera 5.100 millones
de toneladas de CO2 al ao, ms o menos 50% es decir,
10 a 30% del total de emisiones humanas 73 . La mayor
parte de las emisiones del uso de la tierra son el resultado
de la conversin de los bosques tropicales. Una significativa
proporcin de esta conversin resulta en zonas de pastizales
y de cultivos, con mediocres rendimientos. La estrategia
de intensificacin de la agricultura, que se analiza en el
Captulo 7, conserva estos bosques, para un futuro uso sostenible, y promueve la agricultura de fuerza laboral intensiva en tierras ms adecuadas. Asimismo, los suelos
mejorados y los cultivos ms densos ayudan a absorber el
CO lo cual aumenta la productividad y resistencia de la
tierra . Las plantaciones madereras, la agrosilviculrura y las
plantaciones de biomasa podran significar un importante
aporte a la secuestracin mejorando al mismo tiempo los
medios de subsistencia en el sector rural.
Si bien los incentivos para la conservacin de los
bosques y del carbono del suelo presentan problemas
de ejecucin, ofrecen importantes beneficios. En todo
el mundo tropical, los agricultores pueden llegar a

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES LOCALES 18 1

Recuad r o 8 .8
El Fondo de Carbono Prototipo y el mercado del carbono
El Fondo de Carbono Prototipo es un esquema piloto "para
demostrar la forma en que acciones tendientes a la reduccin de
fas emisiones de gases de efecto de invernadero, a partir de
proyectos, pueden fomentar y contribuir al desarrollo sostenible y disminuir el costo de cumplimiento del Protocolo de Kyoto". Si
entra en vigencia, el Protocolo estipula oportunidades para que
los pases en desarrollo y las economas en transicin adopten
tecnologas ms limpias y vendan las reducciones resultantes en
emisiones de GHG a pases industrializados que se han
comprometido con lmites a sus propias emisiones netas. (Aunque el Protocolo de Kyoto fracasara, este mercado podra llegar a
ser realidad partiendo de polticas de carcter nacional y mercados voluntarios para reducciones de emisiones). El mercado
del carbono ofrece un potencial enorme. Podra reducir el costo
para los pases industrializados de alcanzar cualquier meta acordada para las reducciones de emisiones. Podra estimular el desarrollo de tecnologas de energa renovable. Y podra proveer a
los pases en desarrollo y en transicin con tecnologa, beneficios ambientales e ingresos por concepto de exportaciones.
Sin embargo, lograr este objetivo exige resolver mltiples
problemas tcnicos e institucionales. Las reducciones de
emisiones se pueden producir a un costo razonable? Cmo se
pueden medir con precisin? Cmo se contratan estas reducciones? En realidad contribuyen al desarrollo sostenible? Dilucidar estas preguntas es importante no slo para la puesta en
marcha de mercados del carbono, sino para fomentar el consenso sobre su factibilidad.

quemar una hectrea de bosques pluviales para obtener una ganancia de una sola vez de algunos cientos
de dlares liberando al mismo tiempo cientos de
toneladas de CO, y destruyendo biodiversidad
inapreciable. Segn datos de FAO, cada ao la
deforestacin reclama 3,8 millones de hectreas de
bosque tropical con una biomasa superior a 200
toneladas por hectrea, equivalente a cerca de 370
toneladas por hectrea de emisiones de CO,, en el
caso de que sea completa. Esto implica costos de
extincin de apenas un dlar o dos por tonelada".
Entretanto, los usuarios de la energa en los pases
industrializados, que buscan reducir el mismo volumen
de CO, en sus naciones por razones voluntarias o para
cumplir requisitos de reglamentacin pueden terminar
gastando un monto muchsimo mayor. En los nacientes
mercados de carbono de hoy, los compradores estn
pagando de US$4,40 a US$8 por tonelada para cumplir
con normas nacionales, y algunos escenarios para un
mercado del carbono proyectan precios mucho ms
elevados. Las ganancias potenciales de este intercambio
comercial parecen ser cuantiosas. Dividiendo la
diferencia, los usuarios de la energa en el mundo en
desarrollo podran, en principio, ahorrar dinero en el
cumplimiento de sus obligaciones de reducir sus
emisiones de CO ayudar a mantener los muchos servicios y valores del bosque tropical e invertir en 'un
medio de subsistencia mejor para el agricultor tropi-

El Fondo de Carbono Prototipo es una empresa de aprendizaje

sobre la marcha para ayudar a responder es tos interrogantes.
Con US$145 millones aportados por seis gobiernos nacionales y
17 firmas privadas, el Fondo pretende comprar reducciones de
emisiones de 25 -30 proyectos. Su primer proyecto financia la
captura de metano y la generacin de electricidad en un relleno
sanitario municipal en Letonia. Sin esta financiacin, la ciudad de
Liepaja no habra tenido un aliciente para capturar el metano que
libera el relleno. Los costos de capital tienen una relacin
importante con el valor de la electricidad: la tasa econmica de
retorno haba sido de apenas 2,6%. Una mezcla de carbono y
subsidios para la inversin inicial aument a 22% la
rentabilidad para la ciudad. Tambin significar una reduccin
calculada de 681.000 toneladas (equivalente de CO2) de
emisiones de GHG, ya que el metano es un poderoso gas de
captacin de calor; su utilizacin para generar electricidad no
slo reduce directamente las emisiones, sino tambin reduce
la combustin de combustibles fsiles. El proyecto igualmente
suministra un relleno a la ciudad construido segn
estndares ambientales ms elevados.
Al emprender este esquema, el Fondo de Carbono Prototipo fue pionero en el desarrollo de mecanismos institucionales
para contratar, verificar y controlar reducciones de emisiones.
Esta informacin ha sido objeto de amplia divulgacin como un
bien pblico global, reduciendo los costos de transaccin para
futuros proyectos de captacin de metano.
Fuente: Banco Mundial (2000h).

cal. Como parte de esos medios de subsistencia, suelos

y cultivos mejorados secuestrarn un volumen aun
mayor de CO,.
Son muchos los problemas prcticos involucrados en
hacer realidad esta visin, sin contar el peligro de
que cualquier seccin del bosque se pueda llegar a incendiar o talar en algn momento. Pero estos son enfoques prcticos a la solucin de estos problemas". Lo
ms importante, una decisin global para invertir en
un portafolio de inversiones en bosques y carbono
agr co la d iver sifica este r iesgo . Utilizar estas
inversiones por medio de instituciones de gestin del
medio ambiente controladas localmente garantiza
que los ordenamientos sean aceptables. Y tambin
ayuda a moldear los incentivos a largo plazo para la
intensificacin agrcola que evitan la presin a largo
plazo para la desertizacin.
Las acciones de hoy para afectar la evolucin del acervo de capital vehculos, edificios y generadores pueden producir reducciones inmensas y duraderas de
emisiones de GHG, y mejor eficiencia econmica. La
produccin de este equipo genera inmensas cantidades
de emisiones. Y una vez instalado, el equipo origina
emisiones durante dcadas. Los tiempos de rotacin
son de cerca de 10 aos para vehculos, 30-50 aos

182 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

para plantas de energa y 80 aos para edificios residenciales. Lo anterior significa grandes oportunidades
para reducir las emisiones y los costos de combustible
a largo plazo utilizando tecnologas de energa eficientes con el fin de ampliar el acervo de capital, o
para remplazar equipo que se va descartando.
Las oportunidades son en particular grandes para
los pases en desarrollo, los que invertirn masivamente
en infraestructuras de larga vida como clave del desarrollo. Se espera que entre 1997 y 2020, los pases
en desarrollo expandan su capacidad de generacin de
energa en un factor de 2,5, invirtiendo US$1,7 billones en nuevas plantas y quizs ms en transmisin y
distribucin'. Del acervo de edificios de China en 2015,
se espera que la mitad se construya entre hoy y esa
fecha". Una vez construidos, es probable que estos
edificios perduren durante medio siglo o ms. Pero las
prcticas actuales de la construccin utilizan tecnologas
anticuadas que dejan escapar el calor, no permiten a los
usuarios ajustar los niveles de calor y consumen 50100% ms energa que los edificios en climas similares
en otros lugares. El carbn para calentar estos edificios
ya genera 350 millones de toneladas de CO2 al ao y
gran parte de los niveles perjudiciales de dixido de
azufre y particulados en el norte de China. Queda claro
que un viraje fuerte en las prcticas de la construccin
tendra enormes beneficios a largo plazo, tanto para
China como para el clima del mundo. Segn un
estudio del Banco Mundial, un viraje como este incorporara significativas reformas de poltica energtica, d e mo d o q ue lo s co n s u mid o r e s t e n ga n u n
incentivo para conservar energa, pero en una forma
que proteja a los ms pobres. Al mismo tiempo
demandar investigacin, desarrollo y divulgacin de
diseos de construccin mejorados apropiados a
condiciones locales.
Las acciones de hoy pueden determinar si los caminos del
desarrollo tienen un "efecto cerrojo" con regmenes de energa
alta o baja, con patrones que se refuerzan a s mismos de
poltica, infraestructura, capital y estilo de vida En los pases
ricos en tierra, entre ellos Australia, Canad y Estados Unidos,
han evolucionado estilos de vida de energa intensiva que
ofrecen bajos precios del combustible y elevada dependencia
de los automviles". Normas sociales, emplazamiento de
infraestructura y precios relativos desalientan a los individuos
de optar por estilos de vida que consumen menos recursos_
Y como los individuos estn conectados con un elevado
consumo de energa, es probable que haya poco apoyo poltico
a elevar los precios superiores de energa a niveles que reflejen
impactos ambientales. Una vez ocurra este efecto cerrojo,
quizs se necesite de una generacin o ms para cambiar. El
efecto cerrojo prevalece en el sector de suministro de energa
tambin. La dependencia del carbn, por ejemplo,.crea
infraestructura, comunidades, y poderosos grupos polticos, haciendo difcil el vuelco a fuentes de combustible
menos intensivas en carbn.

A ms largo plazo, el nivel de gases de invernadero

en la atmsfera nicamente se puede estabilizar haciendo que el mundo cambie a fuentes de energa de
emisin cero: energa elica, energa solar, biomasa renovable, fusin y combustible fsil (con secuestracin
fsica equivalente de CO ,). Unas pocas de estas fuentes, como la energa elica en sitios favorables, tienen
buenas perspectivas a corto plazo. Pero se cree que la
mayora de estas tecnologas estn a dcadas de hacerse realidad desde una perspectiva comercial y entonces slo si se emprende investigacin bsica y aplicada
con mayor mpetu. Histricamente, las nuevas tecnologas energticas han requerido de ms de medio siglo
para desplazar a las anteriores. Por tanto, un
desarrollo y despliegue giles de nuevas tecnologas es
esencial para lograr reducciones importantes de emisiones en el presente siglo.
Existe una necesidad urgente de fomentar la investigacin bsica en tecnologas energticas. Los desfases
cronolgicos entre la investigacin bsica y el despliegue comercial en gran escala son aleccionadores. La
industria privada no est dispuesta a emprender la investigacin bsica necesaria en campos como fusin,
secuestracin del carbono geolgico, combustin de
carbn de alta eficiencia o tecnologas de edificios de
alta eficiencia para los climas tropicales. Ms aun, hay
por lo menos evidencia que parece indicar altos rendimientos para la financiacin gubernamental aun en investigacin relativamente aplicada. Por ejemplo, se
proyecta que una inversin pblica de US$3 millones
en tecnologas para ventanales eficientes producir
US$15 millones en ahorro de energa hasta el 2015
slo en Estados Unidos". Con todo, la financiacin
pblica para investigacin bsica en energa ha disminuido en Europa y Estados Unidos". Solamente 21,8%
de los presupuestos para investigacin en energa de
pases miembros de la Asociacin Internacional de
Energa se asigna a energa renovable y conservacin".
Una mayor financiacin para investigacin podra
adelantar sustancialmente el momento en el cual se
pongan en prctica tecnologas de baja emisin de
energa y reduzcan de ese modo el peso de los controles
de emisiones de GHG. A su vez esto podra facilitar
acuerdos internacionales sobre tales controles. Nuevas
tecnologas podran igualmente proveer una amplia
gama de beneficios ambientales. Lo que es ms
importante, nuevas tecnologas en especial las
relacionadas con el uso y eficiencia de la energa
podran reducir las cuentas de energa del mundo en
desarrollo. Lo anterior dara una poderosa base para
investigacin global en cooperacin sobre energa,
involucrando a cientficos e ingenieros, tanto del
mundo desarrollado como del mundo en desarrollo.
Tambin plantea esfuerzos para garantizar que las
tecnologas derivadas de esta. investigacin estn al
alcance de todos en trminos favorables.

Cooperacin internacional para reducir emisiones

Sin importar que el horizonte sea corto o largo, estos planes
demandan acciones complementarias desde ahora. Los
impuestos y los mercados del carbono ofrecen cierras
ventajas. Pueden dar seales de precio que estimulan la
conser vaci n de energa con eficiencia de costos y la
conservacin de los bogues. Estas seales pueden ofrecer el
estmulo de la demanda que impulsa tecnologas
renovables, como energa elica y energa solar en el
sentido"descendente 'de la curva de aprendizaje, hacindolas
competitivas con combustibles fsiles en algunas zonas. Este
mecanismo puede, por consiguiente, apoyar el desarrollo y
transferencia de tecnologa adaptada a los pases en
desarrollo. Si se establecen en forma apropiada, los mercados
del carbono (como los que contempla el P r o t o c o l o d e
K y o t o ) p u e d e n r e s u l t a r e n l a transferencia
descentralizada de recursos y tecnologa a proyectos de
desarrollo sostenible en las economas en desarrollo y en
transicin.
Las iniciativas para estimular la adopcin de bienes de
capital de baja emisin y el desarrollo de tecnologas
eficientes de baja emisin pueden complementar los
mercados del carbono y los impuestos sobre el carbono. La
imposicin de estndares de energa (por ejemplo, sobre
automviles o edificios) podra ser econmicamente
ineficiente, pero este tipo de reglamentaciones podra tener
ventajas. Podran resolver fallas del mercado para las cuales
los incentivos de precios no sirven, tales como la tendencia
para la industria de la construccin de transferir los costos
recurrentes de la energa a arrendadores o compradores
mal informados. O podran demostrar ser polticamente
aceptables, y ms responsables que los impuestos ante un
compromiso de largo plazo. Y conforme un mayor nmero de
personas cambien a bienes eficientes, ser ms fcil apoyar
restricciones ms severas a las emisiones asociadas
con los mercados del carbono. En forma similar, acelerar la
investigacin en nuevas tecnologas complementara muy
bien las polticas de precios y otras polticas que
propician un rpido desarrollo, divulgacin y conocimiento
de estas tecnologas.
Cmo se pueden financiar las reducciones de emisiones,
ms all de aquellas que se pagan a s mismas? Este
sigue siendo el aspecto ms polmico de la mitigacin del
cambio climtico. Por ejemplo, en los mercados del
carbono, la asignacin de permisos de emisin determina
quin paga por las reducciones. En opinin de muchos, una
asignacin de permisos igual, per cpita, en todo el mundo
quizs acarreando transferencias de emisores ricos a pases
pobres constituir una asignacin equitativa. Pero esta
norma de asignaciones, si se impusiera en forma abrupta, podra
perturbar las economas de los emisores ricos y, por tanto, no
garantizar su participacin en el plan. Por otra parte, un
fuerte vnculo entre las emisiones anteriores y las asignaciones
actuales, aplicado en todo el mundo,

PROBLEMAS MUNDIALES E INTERESES

LOCALES 183
perjudicara las perspectivas de desarrollo de las naciones pobres y sera, pues, inaceptable. Como compromiso, se han propuesto planes hbridos de asignacin
que mezclan asignaciones per cpita y limitativas y
giros hacia la asignacin per cpita en el tiempo. Otras
alternativas incluyen impuestos nacionales coordinados
sobre el carbono, segn los cuales cada pas retiene el
recaudo de impuestos y combinaciones de asignaciones e impuestos, y el impuesto sirve como "vlvula
de seguridad" limitando los costos de cumplimiento
si los precios de los permisos aumentan demasiado_
En parte, los acuerdos sobre cargas compartidas se ven
obstaculizados por la incertidumbre sobre la carga econmica real que cualquiera de estos sistemas implicara.
La experiencia del Clrtap sugiere que quizs no sea
necesario elaborar por anticipado y en gran detalle frmulas a largo plazo para compartir la carga. Una alternativa prctica consiste en comprometer a todas
las partes, comenzando con pasos de construccin de
confianza, manteniendo al mismo tiempo el mpetu
para alcanzar metas progresivamente ms ambiciosas,
tomar decisiones ms difciles y asumir compromisos a
largo plazo conforme las opciones se comprendan mejor.
Es urgente, sin embargo, desarrollar un marco que no
castigue a naciones u otros actores que voluntariamente
reducen sus emisiones antes de los compromisos.
Adaptacin al cambio climtico
El sistema climtico contiene gran inercia. Aun si las
emisiones de GHG se frenaran como por arte de magia
en este momento, el efecto de anteriores emisiones continuar elevando las temperaturas y los niveles del mar
en los siglos venideros. Se desprende, entonces, que se
requieren esfuerzos de adaptacin, pero la agenda de
adaptacin apenas se comienza a abordar.
Algunos impactos del cambio climtico son relativamente predecibles y se harn sentir de manera inexorable
en las prximas dcadas. Manejarlos demandar previsin,
compromiso y recursos. Por ejemplo, una manera obvia
para reducir la vulnerabilidad a un aumento del nivel del
mar es evitar el surgimiento de grandes asentamientos en
las zonas bajas. Sin embargo, por lo general resulta
dificil excluir a los habitantes urbanos de zonas atractivas
para ellos. Consideraciones de adaptacin entonces pueden
requerir mayores inversiones actuales en el desrrollo de
alternativas de asentamiento, como complemento a la
proteccin de zonas que se encuentran en creciente riesgo.
Otros aspectos de largo plazo incluyen la planeacin
anticipada para remplazar recursos hdricos amenazados,
desarrollar variedades de cultivos resistentes a la sequa, y
mantener corredores de biodiversidad de manera que los
animales silvestres puedan emigrar en respuesta a
cambios de temperatura.
Un efecto inmediato y duradero del cambio climtico
es el aumento de los riesgos relacionados con el clima,

184 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2003

como sequas, inundaciones y tormentas. Esto ocurre
debido a que el clima mismo se vuelve ms voltil y
porque el pasado se convierte en una gua cada vez menos confiable del futuro, en especial para eventos catastrficos poco frecuentes. Un estudio reciente determin
que las grandes inundaciones son cada vez ms frecuentes, como lo predeciran modelos del cambio climtico".
Lo anterior sugiere que el costo de construir (o garantizar) infraestructura a un determinado estndar de riesgo (digamos, para soportar una inundacin una vez en
100 aos) est aumentando aun en la actualidad.
Existe creciente conciencia que los pases en desarrollo, en especial, no estn manejando en forma
ptima los actuales riesgos relacionados con el
clima, mucho menos los riesgos futuros. De modo
que los esfuerzos para reducir las vulnerabilidades
actuales no solamente tendrn resultados
inmediatos, sino que aumentarn la capacidad de
los pases para manejar crecientes vulnerabilidades
al cambio climtico.
Un conjunto emergente de innovadores meca nismos de manejo de situacin involucra el uso de
pronsticos del clima a largo plazo y mercados de
seguros para reducir los riesgos de eventos
climticos extremos. Estos eventos pueden ser
particularmente devastadores para los habitantes
pobres del sector rural, cuya red de apoyo mutuo
en su totalidad puede ser destruida por sequas,
inundaciones y tormentas. Un interesante producto
colateral de la investigacin en el cambio climtico
ha sido la creciente capacidad para pronosticar
patrones climticos estacionales desde meses antes.
Por ejemplo, las temperaturas del mar en el Pacfico
oriental se pueden utilizar para pronosticar el clima
de Zimbabwe antes del advenimiento de las esta- .
ciones y as poder ayudar a los agricultores pobres a
optimizar sus decisiones de siembra de cultivos".
Estas predicciones podran tambin ayudar a los
agentes comerciales a prepararse para las sequas,
reduciendo de manera significativa los impactos
sobre el bienestar de los hogares".
T a mb i n h a y ma yo r i n t e r s en u t i l i z ar lo s
mercados de seguros para ayudar a los agricultores
pobres a manejar los riesgos del clima una funcin
que el seguro tradicional de cosecha nunca ha podido
cumplir bien debido a los costos de incluir a los
pequeos agricultores, de medir los daos y procesar
los reclamos, y evitar el riesgo moral y la seleccin
adversa". Por el contrario, el seguro del clima
depende de datos fcilmente mensurables sobre
temperatura y precipitacin y facilita el reaseguro. Un
proyecto piloto actual de la Corporacin para la
Financiacin Internacional explora el potencial para
este tipo de seguro en el mundo en desarrollo. Estas
iniciativas subrayan el valor de los datos del clima

como bienes pblicos, tanto locales como mundiales.

La gestin de iesgos.climaticos en gran escala ser
ms importante en la escala subnacional y nacional.
En realidad, los daos financieros por causa de catstrofes relacionadas con el clima estn creciendo con gran
rapidez, pese a que resulta difcil separar la mayor exposicin de la mayor frecuencia de eventos extremos.
Aqu las naciones individuales pueden cumplir una importante funcin, as como el mundo en su conjunto,
para asegurar a las regiones pobres y vulnerables contra
estas catstrofes, una funcin que ya se cumple (en forma ad hoc y a veces inadecuada) por medio de un mosaico de respuestas de asistencia a desastres. Un
problema clave de compromiso en el diseo de un
sistema ms global consiste en proveer seguros adecuados sin estimular la bsqueda del riesgo ni el comportamiento perjudicial al medio ambiente, como los
asentamientos en zonas que se encuentran en riesgo
de deslizamientos de tierra, o la agricultura en zonas
frgiles" .
.La forma ms general y efectiva para ayudar a los
pases pobres vulnerables a adapta rse al cambio
climtico es propiciar un desarrollo rpido y sostenible. Durante las prximas dcadas, mayores tasas de
crecimiento e inversiones aceleradas en capital humano
imprimirn un viraje a estos pases fuera de sectores
sensibles al clima y mejorarn su capacidad para la
gestin de riesgos relacionados con el clima.
Co nclusin
El rasgo caracterstico de los problemas globales es la
ausencia de una autoridad central de coordinacin y
observancia. Pese a este obstculo, existen ejemplos
estimulantes de construccin exitosa de instituciones
transnacionales para abordar problemas ambientales
transfronterizos. Los logros han sido mayores en casos
como el ozono estratosfrico y la lluvia cida, donde
es posible hacer operativo el problema en trminos
tcnicos precisos; donde, por tanto, es posible enfocar
la accin internacional en intervenciones estrictamente
definidas; y donde los beneficios percibidos de la accin colectiva pueden ser elevados, para actores claves,
respecto al costo. Esto ser ms difcil para otros problemas ambientales y sociales donde la relacin entre
la accin y el impacto no se entienda tan bien, y donde
los costos y beneficios de la accin no coincidan. Aun
as, una estrategia adaptable del tipo que se describe
en este captulo ofrece mucho para recomendarse a s
misma, porque la frecuencia y la urgencia de este tipo
de problemas seguro van a aumentar a medida que la
globalizacin avanza a lo largo de muchas dimensiones. El siguiente captulo seala algunas formas para
abordar los vnculos entre aspectos sociales, econmicos y ambientales dentro y entre pases en un mundo
que cada vez es ms pequeo.