EL NUEVO INSTITUCIONALISMO

La teora institucional en ciencia poltica

B. Guy Peters

..

Las races del nuevo insritucionalismo:

el institucionalismo normativo

La expresin nuevo instirucionalisJllo)} Y gran parre del impulso de

cambio en la ciencia poltica contempornea
se deben a la obra de James March y Johan E Olsen (1984, 1989, 1994, 1996). Estos estudiosos sostienen que la ciencia poltica -yen alguna medida tambin las
otras ciencias sociales- encauz la mayor parte de sus energas tericas
y conceptuales en direcciones que habran de atribuir menor importancia a los valores polticos y la eleccin colectiva. March y Olseu sostenan que en el anlisis poltico la centralidad de los valores estaba
siendo reemplazada por concepciones y metodologas individualistas y
en general utilitarias. Argumentaban
adems que esos supuestos individualistas eran inherentemente
incapaces de encarar las cuestiones
ms importantes
de la vida poltica, y3 que no podan integrar la accin individual con las premisas normativas fundamt!nt<lles o C011 la naturaleza colectiva de la actividad poltica ms importante,
Si bien March y Olsen exhortaban a devolver la disciplina a sus races intelectuales, no fltaron crticas a las soluciones qlle propusieron
para los problemas tericos que identificaban Oonbn, 1990; Pedersen,
1991; Sened, '1991). Hubo, por ejemplo, crticos severos que argtuncn-

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taban que estos investigadores interpretaban errneamente la teora de la

eleccin racional (Dowding, 1994) y que, por lo tanto, slo habian logrado destruir a una figura de paja. Pese a las crticas, March y Olsen reformularon con sus perspectivas tericas la naturaleza del discurso en la
ciencia poltica contempornea y obligaron a. repellsar a fondo la direc-

cin intelectual de la disciplina.' Mientras que en cierto momento las

instituciones y el anlisis institucional fueron eliminados de la disciplina, ahora hall regresado y constituyen una parte fundamental del discurso de la ciencia poltica.
Nos referiremos a esta versin del nuevo institucionalismo como
institucionalismo normativo. Este ttulo refleja el papel central asig1 nado a las normas y Jos valores dentro de las organizaciones al explicar
! la conducta. Otra caracterizacin correcta -surgida de la tradicin sociolgica- ha sido la de institucionalisruo mtico, que refleja la im\ portancia de los mitos y relatos al definir la conducta aceptable de los
miembros de las organizaciones (Meyer y Rowan, J 977). En el insti! tucionalismo normativo se sostiene que los actores polticos no son in, dividuos fragmentados que reflejan Sl1 socializacin y su constitucin
psicolgica, y actan para maximizar el beneficio personal, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las
que estn vinculados.
En esta perspectiva los individuos no estn fragmentados, sino incorporados a una compleja serie de relaciones con otras individuos y
con colectividades diversas (Granovetter, 1985). Esta complejidad de
interacciones para la mayora de los individuos que se desenvuelven en
entornos con mltiples instituciones significa que, a veces, pna actuar,
deben elegir entre lealtades institucionales contrapuestas. No obstante,
se supone que siempre estn influenciados por la gama completa de sus
vnculos organizacionales y, por ende, no pueden ser los individuos
autnomos, utilitarios y totalmente racionales que las teoras de la
eleccin racional suponen. Pero es importante sealar gue tampoco
son autmatas que respondan slo a la socializacin, como son vistos
desde la perspectiva de las teoras polticas conductistas, Por l contrario, desde el punto de vista del nstittJcion~lisl110 normativo los individuos deben escoger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales.
La diferencia entre la formacin exgena o endgena de la preferencia (Mnrch y Olsen, ,1996) es otra manera de comprender las dife-

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rencias que March y Olsen plantean entre su visin de la poltica y la

concepcin de intercambio que, en su opinin, es dominante en el
campo de la ciencia poltica; Para:las teoras basadas en el intercambio
(es decir, principalmente en la eleccin racional), las preferencias de
los actores polticos son exgenas al proceso poltico, y son moldeadas
por fuerzas que trascienden la situacin de eleccin inmediata. Por
1
otra parte, para las teoras institucionales, las preferencias individuales i
se deben, en gran medida, a su interaccin con las instituciones (vase \
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tambin Wildavsky, 1987). As, las instituciones moldean considera, blemente a sus propios participantes y proveen sistemas de significacin para quienes participan en la poltica y, en un sentido ms amplio,
en la vida social.
Aunque se considera que forma parte del nuevo institucionalismo
en la ciencia poltica, en cierto modo este enfoquerefleja un formato
tradicional para el institucionalismo que se encuentra en la sociologa
y la teora de la organizacin. Las races de esta perspectiva son particularrnente evidentes en la obra de Philip Selznick (1949; 1957), pero se remontan an ms atrs, hasta la obra de importantes autores, como Emile Durkheim (1922; 1986) Y MaX Weber (Gerth y Mills, 1946;
Bendix, 1960). Weber, por ejemplo, identific la manera en que las reglas culturales constituyeron la base para la-accin colectiva en diversos
ambientes, incluyendo tanto el mercado como el comportamiento poltico. Adems, Durkheim (1992) destac la importancia decisiva de los
smbolos en la estructuracin del comportamiento humano, dentro y
fuera de las instituciones formales. Desde sus orgenes la sociologa seal la importancia de los valores para-definir la naturaleza de las instituciones, las organizaciones y la conducta individual dentro de aquellas estructuras; y esa lnea de pensamiento sigue siendo visible en el
enfoque normativo de las instituciones.
Selznick (1949, p. 25 y ss.), estableci una diferencia entre las organizaciones C01110 la expresin estructural de la accin racional y las organizaciones como estructuras ms adaptativas y normativas. Estos dos
modelos se reflejan en la distincin que March y Olsen (1989, p. 118
Y ss.) establecen entre procesos polticos aditivos e integradores. El primer formato es en esencia una forma contractual para las organizaciones, en la que los individuos participan principalmente en funcin de
la bsqueda del beneficio personal.' Esta ltima forma de organizacin
se acerca ms a la idea de una institucin que expresa una lgica de lo

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adecuado), concepto central en la versin normativa del nuevo insri-rucioualismo. La participacin

en las instituciones integradoras se interpreta sobre la base del compromiso con los objetivos de la organiza.cin, () al menos corno una aceptacin de la legtima pretensin de la
organizacin (o institucin) de contar con el compromiso de los individuos.
El tratamiento que March y Olsen dan a las instituciones se centra
en la versin integradora de aquellas organizaciones.
Como ya se seal, la razn principal por la que ellos desarrollaron y defendieron Sll
lluevo enfoque institucional habra sido que creyeron que la ciencia
poltica estaba siendo dominada por la idea de que las estructuras eran
aditivas y de que los individuos slo se involucraban
en poltica con
miras al beneficio personal y material (vase, por ejemplo, Downs,
1957, 1967). No obstante, su. elaboracin del concepto de estructuras
organizacionales
aditivas seala la manera en que las instituciones pre. sumiblemente
dominadas por conceptos individualistas e instrumentales tambin pueden' y deben contener importantes elementos normativos. Aun los partidarios ele! mercado libre como solucin pa los
problemas socioeconmicos
invisten a esa institucin de poderosos va. lores normativos,
por ejempl,o, la libertad) y la eleccin (Hayek,
1973), y sostienen que no se puede arribar a una comprensin cabal de
tales instituciones (y de hecho, de ninguna otra) sin tener en cuenta las
formulaciones
normativas implcitas en las declaraciones explicativas.
La obra de Chesrer Barnard (1983; vase Scort, 1995:1; Williamson,
1995) sobre teora de la organizacin y gestin debe ser considerada co11lO otra raz temprana
de la perspectiva normativa de las organizaciones
y las instituciones.
Barnard fue un ejecutivo de la industria telefnica
estadounidense
que se dio cuenta de que tal vez la mejor manera de
construir organizaciones eficaces fuera crear una cultura organizacional
positiva. Barnard argument desde el punto de vista del ejecutivo que
pretenda hacer que una organizacin se desempeara mejor, pero que
en el proceso sent las bases de una teora del comportamiento orgauizacional que se 'concentr en los smbolos y el rol de los gerentes al manipular cales smbolos para motivar a los empleados.'
Adems de reflejar la tradicin institncionalista
dentro de la sociologa y el anlisis organizacional,
el institucionalismo
normativo refleja una influencia de las formas tradicionales del institucioualismo
en la
ciencia poltica (vase captulo 1). Originariamente
esta lnea de la
48

ciencia poltica argumentaba

que en la determinacin
del comportamiento las instituciones
eran ms importantes
que las caractersticas
individuales. Por otra parte, tradicionalrnenre
se haba sostenido que
las instituciones
encarnaban los elementos tanto estructurales
como
normativos que podan ser usados casi con la misma eficiencia para explicar la conducta de sus miembros individuales. Por ejemplo: allnque
utiliza algunos mtodos y conceptos conductisras,
el estudio de 110nald Matrhews sobre el Sellado de Estados Unidos (1~73) deuiosrr
claramente que dentro de esa institucin existan valores Cjue moldeaban la conducta de sus miembros y restringan los roles legislativos que
podan desempear.
En este capitulo, como tambin en captulos posteriores sobre otras
versiones del nuevo insritucionalismo,
responderemos
1I11a serie de
preguntas sobre esta lnea de pensamiento. Las preguntas son al mismo
tiempo descriptivas y evaluarivas. Qu se argumenta dentro de este
enfoque sobre cierras caructeristicas clave de la vida institucional? E~
esta argument<lcin persuasiva y posC:'e coherencia interna? Estamos
en presencia de verdaderas teoras o slo nos enfrentamos con anlisis
de la vida social bastante vagos qUe, aunqlle brindan cierta asisreucia
para la comprensin,
no constituyen explicaciones y descripciones illtegrales de la accin social? Pocos anlisis del comportamiento
social
son inexpugnables como teoras (Kaplan, 1';)65), pero aun as necesitamos evaluar esos anlisis individuahuenre
si es que queremos COI1lprender hasta dnde pueden llevar la explicacin dentro de la disciplina, y qu trabajo queda todavia por realizar con miras a brindar
explicaciones ms completas y satisfactorias de estos fenmenos.

Qu es 11110 lnstltucon?
La primera y fundamental pregunta sobre cada enfoque ser cmo define la institucin. En ciencia poltica se usa la palabra institucin. libremente y con una precisin muy limitada, ya qlle siglliflca muchas
cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta eutidades amorfas, corno la clase social. Y hasta se describe como insrituciones a otros elementos constitutivos del universo sociopolirico, COl1l0 las
leyes y los mercados (Teubner, 1986; Robinson,
1991): El trmino
tambin es utilizado con bastante amplitud en sociologa, disciplina en

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que hemos mencionado o las restricciones al comportamiento, p<lra

q\1e esta forma de anlisis pueda contribuir al desarrollo de h disciplina tal como pretende, es necesario qu ;-dql1ieramayor especificidad.
Para March y Olse n, una institucin no es necesariamente una es" tructura formal, sino que ms bien se la entiende C0l110 un conjunto
\, de 1101.'111;15, reglamentaciones,
supuestos; y sobre todo, rutinas (1989,
pp. 21-26). Las instituciones brindan UII;I definicin estipulativa de las
instituciones polticas en los siguientes trminos:

I
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conjuntos de reglas y rutinas interconectadas qlle definen las acciones coITe~t;ls en trminos de relaciones entre roles y situaciones. Este proceso
implica deterrninar cul es la situacin, qu papel se est desempeando
y
cu~1 es la funcin de ese rol en determinada situacin.

Los autores tambin definen las instituciones en (uncin de las caractersticas que exhiben y que sus miembros despliegan. Primero:
polticas son conjuntos de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones conectas en trminos de relaciones entre rolesy situaciones.
Las instituciones

I:
1

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Luego dicen que las instituciones tienen un repertorio de procedmientes y que para elegir entre ellos se valen de reglas (1989, pp. 2t22). Por otra parte, las instituciones se definen por su durabilidad y su
capacidad para in fluir sobre la conducta de los individuos durante generaciones (1995, p. 99). Asimismo, se argumenta que las instituciones
poseen tina legitimidad casi inherente, que compromete a sus miem-
bros a comportarse de determinadas maneras, con Jo que hasta pueden
verse en situacin de actuar en contra de su propio inters (1989, pp.
22-23).
Las numerosas definiciones que se pueden extraer de esta versin
de) nuevo institucionalismo dejan sin respuesta algunos interrogantes,
como por ejemplo, cules seran las condiciones lmite de lo adecuado y de qu tipo de correlaciones entre normas y rutinas se habla. Pese a las mltiples definiciones ofrecidas en los diversos escritos de los
autores, es e11el enfoque del tema donde se pone claramente en evi-

50

dencia lo que el trmino institucin significa para ellos. Bsicamente una institucin seria llll conjunto de reglas y valores, normativos y
no cognitivos respecto de la manera en que influyen sobre los miern- i
bros institucionales, C01110 tambin el conjuntos de las rutinas que se
desarrollan para poner en ejecucin e imponer esos valores.
El rasgo ms importante de la conceptualizacin de March y Olsen
es que las instituciones tienen unaelgica de lo adecuado: que influye
sobre el comportamiento, y no una lgica del consecuencialismo,
que podra adems moldear la accin individual. "Es decir, que si una
institucin logra influir sobre la conducta de sus miembros, estos reflexionarn ms sobre si un acto se cie a las normas de .1<1 organizacin
que sobre cules sern las consecuencias para ellos. Un ejemplo extremo seria el comportamiento de un soldado que enfrenta la posibilidad
de la muerte y sin embargo se comporta adecuadamente (Macdonald, 1983), o el de los bomberos, que ingresan voluntariamente en
edificios en llamas porque ese es el rol que han aceptado como lI11a
funcin de su eleccin ocupacional y de su entrenamiento en el cuerpo de bomberos.
Esta conducta adecuada" puede compararse con la que se da por
\
1 .
sentada en los modelos econornicistas, en los que se espera que os 111dividuos piensen en primer lugar en el beneficio concreto que obtendrn como consecuencia de sus actos." Como argumentan March y
Olsen (1989, p, 161), los comportamientos sern intencionales, pero
no voluntarios cuando.los individuos se encuentren motivados por los
valores de sus instituciones, Es decir, que los individuos harn elecciones conscientes; pero esas elecciones estarn sempt~ dentro de los parmetros establecidos por los valores institucionales dominantes. Esas
decisiones exigirn tambin que cada individuo hAga una. interpretacin de los valores institucionales dominantes, puesto que hasta las instituciones ms desarrolladas dejan muchas zonas de comportamiento
abiertas a la interpretacin de los miembros individuales; 5 Y esto a su
Vez requerir que se utilicen ciertos medios para controlar las conductas y para reforzar las opiniones dominantes sobre lo adecuado.
La lgica delo adecuado opera tambin en situaciones menos extremas que las mencionadas. En las instituciones pblicas, la lgica de
lo adecuado se manifiesta en la mayora de los casos a travs de actividades corrientes, como atender a los clientes lo mejor posible o no
participar en actos de corrupcin en el trabajo (johnston y Heiden-

b que funciona casi C0l110 UI1 sinnimo de organizacin, Si bien hasta

cierto punto es vlido describir como instituciouesr 1:Is estructuras

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51

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heiruer, 1989). Se trata de verdaderas pautas rutinarias del comporta miento correcto, pero dentro de esta concepcin normativa de las instituciones, son la rutina y las acciones. de la vida cotidiana las que ms
. importancia rienen.rl-linguna
institucin est tan bien constituida eo .mo para suponer que jams se presentarn situaciones anmalas. Por lo
tanto, ser preciso que existan mecanismos de imposicin para tratar
los inevitables casos de desacato, pero casi siempre y para la mayora de
las decisiones las rutinas bastarn para generar un desempeo adecuado. Asimismo es de tener en cuenta el simple hecho de que la presencia de rutinas suele ayudar a identificar cules son los casos excepcionales -y por 10 tanto, importantespara cualquier organizacin.
Esos casos excepcionales pueden crear dentro de las organizaciones
el
derecho consuetudinario
que defina lo adecuado y lo inadecuado.
La accin de la lgica de lo adecuado puede ser considerada una
versin de la teora del rol. La institucin define un conjunto de expectativas de comportamiento
para individuos ubicados dentro de la
institucin, y luego refuerza el comportamiento
adecuado para el rol y
sanciona el inadecuado. Algunos aspectos del mi pueden aplicarse a todos los miembros de la institucin, mientras que otras expectativas sern especficas de la posicin ocupada por determinado
individuo.
Adems, al igual que en la cultura organizacional, pueden existir varias
versiones del rol, entre las cuales un ocupante de ese rol puede escoger. Este seria el caso de los diversos roles o estilos ele primer ministro.
A pesar de la ndole algo amorfa de un rol, el concepto mismo brinda
un medio para vincular la conducta individual con la institucin.
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Esta conceptualizacin,
como todas las que se proponen
en las
ciencias sociales, contiene algunos elementos problemticos.
Un. problema potencial es el grado de uniformidad que supuestamente
existe
dentro de una institucin. Sabemos, por ejemplo, que aun en instituciones antiguas y bien desarrolladas, las personas leen los signos cultu" rules de diferente liAanera, y tambin definen de manera muy diferente el trmino adecuado." Los estudios de cultura organizacional
'sealan que dentro de una sola organizacin existen mltiples culturas,
y que algunas de ellas son ortogonales respecto de la cultura dominante y hasta pueden llegar a debilitarla (Martin y Siehl, 1983; Ott,
1989). Por lo tanto, debemos preguntarnos
cunta uniformidad
debe
haber en una institucin para Cjue podamos decir que existe. Por otra
parte, ese aspecto sude diferir en diversas situaciones sociales, segn la

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formalidad de las normas requeridas y el grado de variedad de la materia prima -es decir, la genre- que constituya la institucin,
Otro elemento potencialmente
problemtico
de la conceptualizacin surgir de la manera en que se definan los componentes
de la definicin general de una institucin, Por ejemplo: qu es una norma y
qu es una rutna?!March y Olsen abordan estas cuestiones. En primer
lugar tratan de est.\blecer una diferencia entre las rutinas organizacionales y la adhesin estereotipada y burocrtica al comportamiento
convencional y a los liSOS anteriores .. En este contexto una rutina es simplenre nte una paura estable de conducta, y esa ddillicill IlO incluye la
idea de que sea inmutable, disfuncional o de cumpli11liclHo obligarerio. Tal como en el caso de las variables couveuciouahnenre
usadas para describir las organizaciones
(burocrticas), corno la diferenciacin y
la especializacin (March y Simou, 1957), se supone que las rutinas
tornan ms predecible y racional el comportamiento
de 1I1l<l organizacin. Sin embargo, suele ser dificil determinar cundo ter-mina la prc.

decibilidad y empieza la inercia.

March y Olseu encaran tambin la cuestin de ,~as..l~?rn:~\.s.
A diferencia de muchos otros tericos institucionales,
estos aut')"j:es110 hacen
de las normas un elemento fundameutal de Sil enfoque, sino que las
consideran slo una parte del control del comportamiellto
dentro de
instituciones
y organizaciones.
En primer lugar, estos investigadores
consideran que las normas son elementos fuudnnres, es decirlI~ledos
p"ra estructurar el comportamiento
de nivel macro de los sistemas polticos (March y Olsen, 1995, pp. 21-25). En segundo trmino, para
dios, las reglas o normas son, hasta cierto pUIlCO, la forrnalizaciu de la
lgica de lo adecuado, Sirven de gua a los recin llegados a la organizacin o son intentos de crear conceptos ms uniformes de lo que
son tales lgicas. Pero aun dentro de ese contexto March y Olsen hacen notar que las normas siempre son interpretadas de maneras diferentes y que, ror lo ranro, su influencia sobre el cOlnponamiellto
es diversa.
El ltimo iurerrogante bsico que aparece sin respuesta en las versiones normativas del nuevo insritucionalismo
es la diferencia entre
una institucin y una org:mizacin. Esta versin del institucioualismo
tiene fuertes races en la teora de la orgallizacin,
incluyendo las diversas teoras sociolgicas de las organizaciones mencionadas anteriormente, Adems, Olsen (1988, 1991) ha seguido afirrnando la impor-

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tanda de la teora de la organizacin

para comprender
la poltica.
Cnles son las diferencias relevantes entre instituciones y organizaciones? Tampoco en este terreno se ha dado una respuesta definitiva; de
modo que la divisin entre los dos tipos de estructura sigue siendo
fluida.' Pero resulta ms fcil establecerla si agreglllnos el adjetivo formal para calificar a 1::1 organizacin,
aplicando as una definicin muy
estricta de la.~organizaciones
y otra, ms vaga y de base cultural, de las
instit uciones.

1989, pp. 25-27). As, en la mayora de los casos, cuando los individuos son introducidos en una institucin ya han sido previamente socializados por su pertenencia a la sociedad. Algunas normas comunes
=reciprocidad,
honestidad, cooperacin= que son importantes para los ._,

Ilier y Mahon, 1993). Por otra parte, por qu hemos de necesitar dos
etiquetas para un solo fenmeno? y si organizaciones
e instituciones
son la misma cosa, por qu hablamos de instituciones? Haciendo esa
salvedad, aun en intentos I1l~S rigurosos de separar los conceptos de 01'g;lIlzacibn e institucin (Habermas, 1984) debe haber cierta dosis de
variedad compartida,
si es que pretendemos
medir los dos trminos
con instrumentos
ms objetivos.

La formacin iustitncional
. La segunda pregunta que nos planteamos respecto de l; descripcin y
evaluacin de las diversas teoras institucionales
es; De dnde surgen
las instituciones? Al saber qu sostiene cada teora sobre la formacin
de las instituciones se adquiere una gran cantidad de informacin sobre la. capacidad de la teora p;ra explicar una amplia gama de comportamientos,
as como sobre la dinmica poltica general que supuestamente acta dentro de cada una de esas teoras. As, por ejemplo,
para March y Olscn las normas son fundamentales porque determinan
la naturaleza de las instituciones. De dnde salen las reglas y las norI1l;lS que supuestamente
moldean las instituciones
y rigen el comportamiento dentro de ellas?
La primera respuesta a esta pregunta es gue las instituciones derivan
gran parte de su estructura de significacin y de su lgica de lo adecuado de la sociedad dentro de la cual se forman (March y Olsen,

I
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En cuanto a las rutinas, al parecer surgen naturalmente

una vez que
las -personas empiezan a interactuar en un ambienfe protoinstitucional.
Las rutinas son medios a travs de los cuales los miembros individuales
de una institucin pueden bajar drsticamente
los costos de sus transacciones y decisiones durante la participacin.
Asimismo, la institucin dispone de medios que no slo mejoran su eficiencia sino que
tambin le permiten satisfacer las demandas normales que se le plantean (vase Sharkansky, 1997). Como March y Olsen (1989, pp. 21 Y ss.)
puntualizan,
todas las organizaciones
desarrollan rutinas y luego las
emplean para controlar los cambios dentro de su entorno laboral y para reaccionar frente a ellos. En cierto modo, las rutinas definen la naturaleza ele la organizacin: las comisaras tendrn rutinas diferentes a
las de los cuarteles de bomberos, s bien ambas actan en el campo de
la seguridad pblica (vase McCubbim y Schwartz, 1984), A medida que las rutinas se fortalecen y adquieren mayor significado, aumenta el grado de institucionalizacin
dentro de la estructura.
Estos conceptos constituyen slo respuestas parciales a la cuestin
de los orgenes de las instituciones.
Por ejemplo, si bien cuando ingresan a la mayora de las instituciones
los individuos suelen aportar dversos valores, los resultados no son demasiado satisfactorios en las instituciones que tienen normas y valores muy diferentes de los que se
encuentran
en la sociedad, aunque esas instituciones
presten importantes servicios a la sociedad. Y una vez ms, las organizaciones militares o de tipo militar parecen ser el mejor ejemplo de tal situacin. Aun
dentro de las instituciones polticas ms normales, la ambicin personal de los polticos suele no coincidir demasiado con las normas sociales acerca del rol del funcionario pblico como servidor del pueblo.

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actores pblicos se aprenden C01110 parte del proceso general de sociaIizacin. As C01110 las personas que fundan una nueva organizacin de
masas se apoyan por lo general en la norma que establece que para tomar una decisin es preciso que todos los miembros voten y que una
de las propuestas tenga la mitad ms uno de los votos, existe tambin
una gran diversidad de normas sociales adecuadasy tiles para establecer instituciones
polticas. 8

Pero aun con el agregado de un concepto de formalismo, en las organizaciones la lnea divisoria entre los dos conceptos sigue siendo indistinta. Podemos preguntarnos,
sin embargo, si se trata de una falla
inevitable del enfoque: muchos conceptos y medidas que se usan en las
ciencias sociales tienen un aire de f;JIljli;n>con otros conceptos (Co-

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Hay una definicin sociolgica (Eiseustadr, 1959) de las instituciones,

y especialmente de las burocracias, tille subraya hasta qu punto ambas
estn separadas del resto de la sociedad. Si esto fuera as, entonces las
instituciones no podran apoyarse en las normas sociales generalizadas,
sino que deberan desarrollar las suyas propias.
Un segundo aspecto preocupante de la definicin de March y 01sen es la posibilidad de preguntarse cmo deciden los individuos interactuar para crear rutinas, Sera muy fcil aceptar la idea de que las rutinas surgen una vez que la organizacin o institucin se ha formado y
empieza a funcionar, pero la decisin inicial de institucionalizar
mere. ceria un tratamiento ms riguroso en la teora.;-Ell cierto modo, el pro.ceso de institucionalizacin
parece darse el! dos etapas. En la primera
debe haber una decisin consciente ele crear una organizacin o instituciu para determinado
propsito. L, segunda etapa sera entonces
mejorar la institucin a lo largo del tiempo e insuflarle ciertos valores.
Desde luego, siempre existe la posibilidad de que se produzca una
desviacin sustancial de los valores, ya que los fundadores originales de-ben poner en ejecbn sus jdeas del.ltro dd contexto de una estructura
.organizacional en desarrollo. Este proceso de implementacin
requiere
interacciones con otros individuos y por ello es de esperar cierto despla'zamiento de los valores, a menos q ue existan claros medios de control
sobre los miembros. No importa cun cuidadosa sea la seleccin que se
haga, habr sin duda algunas diferencias de valores y percepciones. y
esas diferencias influirn sobre J manera en que se interpreten Jos valores institucionales y generarn un proceso poltico que producir ciertas
modificaciones en la constelacin inicial de valores institucionales.

El cambio institucional
March y Olsen y SU~. seguidores tienen ms en claro cules son las pautas de cambio dentro de las instituciones
una vez que se han formado
(1989; Brunsson y Olsen, 1993) que cmo se dan los procesos iniciales de formacin. De hecho, la lgica del cambio en las instituciones
es uno de los cOmpOlleJltes ms fuertes y persuasivos de su argumenta.. cin (vase sobre todo Brunsson y Olsen, 1993). Las tesis de March y
\ Olseu sobre el cambio y la adaptacin se apoyan en su trabajo anterior,
\ incluyendo el famoso mtodo para la torna de decisiones llamado del

cubo de la basura (Cohen, March y Olsen, 1lJ71). Este mtodo propicia el concepto de que las soluciones pueden ir en busca de los problemas para resolverlos, y de que las instituciones
necesitan el ispouer
ele un reservorio de respuestas a las que puedan echar mano cuando se
advierta la necesidad de ajustar polticas. La fimdamentacin
del enfo- ..\
que es que las instituciones tienen una serie de respuestas de rutina ante los problemas e intentan usar las respuestas conocidas antes de buscar alternativas que se aparten de los valores bsicos. Los cambios
institucionales que Se ponen en prctica, de este modo, se adaptan a la
lgica de lo adecuado; y aquellos valores institucionales desempean la
valiosa [uncin de limitar la gama de la bsqueda de alternativas polticas (<<r,lCionalicL;d limirada) par,1 la insriruciu
(vase rarnbin Cyert
y March, 1963). La lgicl del cubo d la basura sostiene tambin que
rara vez el cambio se da como evento planificado, sino ms bien corno
el producto de la confluencia de varias corrientes de actividad y de
oportunidades
para [a accin dentro de la institucin."
.
.
La bibliografia sobre illStitucionalismo
norrnarivoja punta a la extsrencia de varios estmulos p;lra el cambio, pe!'n se ro nce nrra sobre los
procesos de aprendizaje como medio principal para la adaptacin (vase rambin Olsen y Peters, 1996). El argumellto bsico es qlle, ;l travs de un proceso de aprendizaje, las instituci oues identificau las cir-
cunstancias Cllnbi:lIItes de SLl entorno y luego Se "daplan a ellas. Los \
cambios en el entorno cousrituyen un conjunto de oportuuidades
para la institucin, COulO tambin una am enaza pan\ las p;tutas de COIl1portarnienro
establecidas. Adems, este enfoque. seJ'iab la ndole casi
aleatoria del cambio en las organizacioIls pblicas, en contraste COI\
los programas de reformas altamente deliberados 'Slllnidos por O~l:~IS
visiones de' las instituciones,
especialmente
las basadas en la eleccin
racional (vanse pp. 71 Y ss.).
Por ltimo, dentro de esta perspectiva el cambio institucional 110 es
necesariamente
funcional, sino 'lile las insrirucioues pblicas pueden
leer mal las seales emitidas por la sociedad y responder de llll modo
disfuncional. No obstante, teniendo en cuenta el modelo adaptativo
propuesro, las instituciones tendrn reiteradas oportullidadc$ de ajusrar
su comportamiento.
La base normativa de la institucin es una 1ll1pOrtante fuente de orientacin para determinar LJu cambios son adecuados
y cules no lo son, de modo Cjue no haya necesidad de calcular ampliameure los resultados, como sera el caso segn la ((lgica del couse-

57
56

cuencialismo. Aunque 1;:1lgica del cambio est bien explicada, parece

existir cierta tendencia a reificar las instituciones y a adscribir a la co-

Esta cuestion es otra formulacin de una estructura conocida: la

cuestin de la agencia en teora social (Dessler, 1989). Es decir: podemos explicar el comportamiento de los individuos por las estructuras dentro de las cuales funcionan o debemos observar la accin individual para explicar el comportamiento de las estl~lIcturas?Tambin en
este caso es evidente que estas interacciones no necesariamente son
unidireccionales. Giddens (1981, 1984; vase tambi.i Sewell, 1992)
ha sostenido que estas relaciones son duales, con 10 que quiere decir
que exist.e una causalidad recproca entre agente y estructura. Ello implica, a su vez, un constante proceso dinmico que vincula estos dos
componentes bsicos de la teora social, como asimismo la idea de que
las instituciones no pueden dejar de ser un medio para vincular a los
individuos con los elementos ms formales de la vida social.
Est claro, adems, de qu modo las instituciones afectan el comportamiento individual en el iustitucionalismo normativo. Las instituciones tienen una lgica de lo adecuado que define qu comportamiento es adecuado para los miembros de la institucin y cul no lo es.
Algunas instituciones, por ejemplo los mercados (Eggertsson, 1990),
suelen tener una lgica del consecuenialismo "":0, en trminos muy
generales, l1tilitarismo~ que complementar, pero 110 reemplazar, a b
lgica de lo adecuado. Por ejemplo, aun en los mercados ms implacables, hay reglas y prcticas aceptadas, y algunas prcticas que no seran
aceptables. Los miembros de esa institucin violan .esas normas a costa
de su propio riesgo, aun cuando se supone que la g'1pancia es la preocupacin dominante en este esquema consecuencialista, Un comerciante
que viola las reglas del mercado se arriesga a ser exd{ido de posteriores
transacciones, as como un miembro del Parlamento que viola normas
acerca de la lealtad partidaria puede ser expulsado del partido parlamentario.
Para que esta lgica de lo adecuado sea eficaz debe existir cierta.
forma de imposicin. Como ya se seal, la mayora de las instituciones poseen tales medios, aun cuando no posean medos formalizados
para juzgar o sancionar. Siempre hay medios informales a travs de los
cuales se puede presionar a los miembros para que se sometan a las
normas. Hasta cierto punto, la justificacin para postular la necesidad
de una base normativa p;ra las instituciones es que en las instituciones
eficaces los procesos de sancin y puesta en vigor se construyen dentro' de las estructuras mismas y a travs de la socializacin, en vez de

lectividad la capacidad de eleccin.

EIl otra obra Brunsson y Olseu (1993) encararon la cuestin de la
reforma en las orga nizacio nes e instituciones, Estos autores se concenrran en el papel de los valores en el cambio organizacional (vase tamhiJ.l Brunssou, J 989; Brunssou, Forssell yWindberg. l(89). Ilrunsson
y Olsen sostienen que mientras mayor sea el grado de ruptura entre los
valores profesados por una institucin y su comportamiento real, y entre los valores sostenidos por la sociedad circundante y el comportamiento de la institucin, ms probable ser el cambio. Adems, segn
esta perspectiva, rara vez el cambio es el ejercicio racional, planificado
que Se' encuentra en los planes estratgicos, sino que ms bien tiende a
ser emergente y ms orgn ico,
En resumen, pese a sus capacidades descriptivas, el enfoque institucionaiista normativo parece tener dificultades para explicar de dnde
salen I;sinstituciones. Esta cuestin no es trivial. Si el enfoque institucionalista ha ele brindamos tilla alternativa vlida para explicaciones ms
individualistas y deliberadas de la vida poltica, entonces debe ser capaz
."' de decir cmo nacen las instituciones, que tan importantes son para la
. teora. Por otra parte, tina vez creadas, debe haber una lgica clara para
el cambio. El enfoque describe bien el proceso de cambio, pero tiende
;J reificar ];J institucin
como elemento dinmico de los cambios.

La rcacci61t isulividna! e institucional

r La siguiente pregunta importante es: cmo se vinculan los individuos

1 las instituciones? Las explicaciones institucionales, aunque cance;

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1

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bidas C01110 alternativas a las explicaciones individualistas de los eventos polticos, deben contener cierto mecanismo para relacionarse con
el comportamiento individual. y esto se aplica en arribas direcciones.
Es decir, debe haber un mecanismo a travs del cual la institucin moldee el comportamiento de los individuos, y debe haber un mecanismo
a travs del cual los individuos sean capaces de fOJ:I1J;r
y reformar las
instituciones. A menos que se pueda lograr que la vinculacin sea clara, las instituciones seguirn siendo entidades abstractas y tendrn poca relacin edil el comportamiento poltico.

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hacerlo por medio de un mecanismo externo de imposicin.

En su
forma extrema esto podra ser visto como parte de la autocrtica de los
Guardias Rojos durante la Revolucin
Cultura! en China (Lin, 1991;
vase tambin White, 1989), y en una versin menos extrema podra
.. observarse en la confesin en ciertas comunidades religiosas y en los
cdigos de honor ck las academias militares (Comisin sobre las Fuerzas Armadas, Senado de 10$ EE. Ut.L, 1976, 1994).11' Numerosos estudios de la organizacin informal que opera menos in extreniis destacan
la existencia de medios capaces de lograr, tranquila pero eficazmente,
la conformidad con las normas del grupo.
La separacin de las instituciones del resto de la sociedad parece ser
un elemento importante en la definicin de las instituciones y tambin
en su capacidad de imponer sus normas. La condicin de asociado a una
institucin sude ser UIl bien valioso para quienes se incorporan a ella. Lo
es, por ejemplo, en el caso de las instituciones aditivas cuando los miembros dependen de su condicin de miembros para su subsistencia. Tambin suele ser este el caso para muchas instituciones integradoras, corno
iglesias y hasta grupos sociales, de las cuales los individuos derivan buena parte del sentido de su vid~. Hasta las organizaciones que actan dentro de la burocracia pblica, l1?rmalmente consideradas el lugar menos
interesante del mundo para pasar la vida, suelen significar mucho para
sus miembros, de modo que la privacin de ese vnculo les impondra
determinados
costos.
Aunque es evidente que las instituciones pueden moldear la conducta de los individuos, el proceso reciproco uo es tan claro. En los casos extremos, el lder de una institucin, especialmente una institucin
pequea y jerrquica, puede producir un cambio manifiesto en el COlTlportamieuro
de la institucin. Pero aun entonces la aceptacin puede
deberse slo a razones instrumentales y no a cambios reales en los valores que apuntalan el comportamiento.
Cuando ello es as, en trminos
, instirucionalistas no puede haber habido ningn cambio significativo.
Es importante sealar aqu hasta qu punto algunos gurs de la gestin'>, sobre todo Perers y Waterrnan (1982), dan por sentado que la mejor manera de cambiar el comportamiento
de las firmas del sector privado es cambiar susvalores. Y no slo eso: tambin suponen que esos
cambios son relativamente ta(:les de producir.
Hay otro aspecto que es aun ms interesante e importante:
cmo
los individuos que no se encuentran e n posiciones formales de control

60

pueden iniciar cambios duraderos dentro de una institucin.

La bibliografa sobre cultura organizacional puntualiza tambin qlle es improbable que las culturas de las organizaciones
o instituciones
sean
uniformes. Como ya se seal anteriormente
(vause pp. 50-52), las
culturas ortogonales
dentro de cualquier organizacin
pueden ser
fuente de visiones alternativas y de una lgica d lo adecuado tambin alternativa, y adem5s suelen estar asociadas no slo a individuos
sino tambin a ideas e intereses. Por ejemplo, las organizaciones
militares pretenden suprimir el disenso interno, pero con frecueucia no
pueden sojuzgar a lderes ortogonales, como Charles de Gaulle con
su inters por Jos vehculos blindados (Doughty, 19H5) o Billy M itchell
con su inters por el podero areo (Gauvreau y Cohen, 1(42)- Estas
mltiples culturas suelen significar un desafo para el liderazgo y, por
ende, la poltica inrerorgunizacional
normal puede producir cambios
dentro de la institucin.
Dado que desde esta perspectiva

J I

las inst itucioucs

se basan en gran .-

medida en el acatamiento y la conforruidud,

una fuente de cambio es
la disconformidad.
Entre los relatos m5s interesantes de sta produccin de cambio institucional por tal mtodo figuran las campaas de
resistencia no violenta del Mahatma Garulhi en la India (13MJl1aO,
1986) y de Martn Luther King en el Sur de Estados Unidos (Hranch ,
1(88). En ambos casos se lograron transformaciones
fundamentales de
instituciones sociales y legales, mediante el simple mtodo de no acatar muchas reglamentaciones
del orden politice existente. Esa resistencia tue reforzada con reclamos morales y religiosos y h:,gitimada por 1<1
modalidad no violenta con que S llev a cabo. Estos son los casos extremos, pero dentro de situaciones ms corrientes 10$ miembros de i1\$tituciones diversas tambin lograron el cambio simplemente
no aceptando el statu t]uo.
Otra va para generar cambio dentro de una institucin es la accin
de liderazgo de los individuos. En este caso nos reteriuios, o bien a la
capacidad de un individuo (Ille desempea un rol nominal de liderazgo (especialmente dentro de una institucin grande), o bien a un .individuo dotado de una excepcional capacidad personal para producir un
cambio institucional. Pocos dirigentes han sido capaces d retormular
una institucin en la forma en que Margaret Thatcher reformul el
gobierno brituico (Marsh y Rliodes, 1992b; Gauible, [(04). Tharcher ocup el cargo de primera ministra, pero la mayora de sus cole-

r',
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acadmica cristalizan las pautas de pensamiento y accin dentro de cada

g~s de idntico rango no fueron capaces de producir UIl cambio eIJ los
valores institucionales tan duradero como el '.lile ella produjo.
Por ltimo, el vnculo entre la institucin y los individuos puede
i lograrse a travs del cambio que se opera en los individuos que son reclutados por las instituciones. Por ejemplo, desde la dcada de J 970 en
adelante las organizaciones militares de todo el mundo se vieron obligadas a reaccionar ante Jos cambios producidos en los valores de St1~ j\ yenes reclutas. Aconteci que simplemente la manera tradicional de
ejercer el mando y la autoridad en el ejrcito dej de ser efectiva para
motivar y controlar a una I1UCV; camada de jvenes que crecieron con
ms valores participativos y democrticos (Iuglehart y Abramson,
1994). Muy pronto los oficiales del ejrcito descubrieron que podan
geller;r los niveles deseados de desempeo de las tropas usando formas
lllUy diferentes de di reccin (Clotfelter y Peters, 1976). En este caso [a
.institucin cambi gradualmente en vez de intentar modificar las pau.. pruna. 12 E"n una
tas sociales que se estaban arraigan d o en su materia
situacin
vez menos extrema, 'el Congreso de los Estados Unidos ha
tenido que cambiar significativamente para adaptarse al comportamiento de los nuevos legisladores que ingresaron en t 994 y que en su
mayora no estaban dispuestos a aceptar las prcticas convencionales
dentro de ];) legislatura (Aldrich y Rohde, 1997). La norma que estableca que los nuevos legisladores, especialmente los senadores, deban
ser vistos pero 110 odos ha sido severamente cuestionada, l3 y adems se
ha alterado el estilo genera I de interaccin dentro del Congreso.
Una ltima observacin acerca de las interacciones entre el indiviJ duo y las instituciones dentro del contexto del institucionalisruo
es que
las instituciones siempre intentan perpetuarse, de modo. que a lo largo
del tiempo suelen endurecer su perfil ele valores. Por ejemplo, en Estados Unidos hay dos organizaciones que estn. vinculadas con la poltica anti-rnonopolio: la Comisin Federal de Comercio (Federal Trade
Commission. [FTC]) y la Divisin Anti-Monopolio (Anti- Trust Division
[ATD]) del departamento de Justicia. Si bien en muchos casos administran las mismas leyes, estas organizaciones se han ido separando con
el transcurso del tiempo. Dentro de la FTC el pensamiento institucional
empez a estar dominado por los economistas y la lgica de la economia, mientras que la ATD reclut sobre todo abogados, en parte debido
a que forma parte de una organizacin legal ms amplia. Las normas
para la afiliacin y los valores que aportan los afiliados por su formacin

organizacin."

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62

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El diseiio institucional

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Si en la perspectiva normativa sobre las instituciones ha~ una desarrollada concepcin de cambio, la capacidad de esa versin del institucionalismo para comprender y orientar el disefio de las instituciones ser
sumamente dbil. Tal vez esta deficiencia sea de esperar, dada la naturaleza ms adaptativa y evolutiva de la teora. Mientras que el instrumentalismo inherente a los enfoques basados en la eleccin racional
(vanse pp. 92-96) hace que el diseo sea relativamente sencillo, la base de valor de las instituciones pensadas dentro de esta perspectiva hace al diseo ms difcil y menos seguro.
El diseo de instituciones desde una perspectiva normativa implica
la aplicacin de una suerte de plantilla o modelo prescriptivo. Anteriormente, al exponer la formacin inicial de las instituciones, seala1110S que si bien puede haber un formato de diseo en la conciencia de
los fundadores, la naturaleza de las instituciones en el modelo de
March y Olsen implica que, en realidad, ese formato no puede ser ejecutado. Aunque
intentara implementar' esa plantilla, sera preciso
hacerlo en una forma muy modificada, debido a la naturaleza casi inherentemente evolutiva de las instituciones en esta teora. As, el diseo (ya en la etapa inicial o en un rediseo) puede no producir lo que
los autores deseaban.
Esta dfic~tad para ejecutar un diseo organizacional claro aparece
hasta cierto punto en todos los abordajes del diseo institucional, pero
en la versin normativa de la teora este desalentador resultado es casi
inevitable." Pocas instituciones polticas son capaces de moldear el
comportamiento de sus miembros en la direccin exacta en que esperaran hacerlo los autores del diseo. Con el transcurso del tiempo el
proceso de hacer confluir a los individuos y las instituciones puede hacerse ms fcil, dado que siempre habr una cierta dosis de socializacin de previsin. Es decir, que la naturaleza de una institucin llegar a ser del conocimiento pblico y los futuros miembros sabrn as a
qu atenerse y no se asociarn a menos que concuerden con la lgica de la institucin.

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Los limites de la explicacin

t:$ sorprendente
entonces qne esta versin del nuevo institucionalismo haya recibido fuertes crticas. Una buena parte de esas criticas
provinieron de los adversarios naturales de la tendencia, por ejemplo,
los tericos de la eleccin racional (Sened, 1991; Dowding, 1994). Los
crticos sostienen que, a diferencia de sus explcitas postulaciones sobre
el comportamiento
humano, en la versin normativa del instirucionaIismo hay muy poca o ninguna argumentacin explcita sobre ese punto. POt- otra parte, su individualismo
metodolgico los lleva a pensar
que un mtodo de anlisis que carezcade tal fundamento no puede ser
capaz de explicar el comportamiento.
Sin embargo, tambin han surgido crticas desde el campo de los estudiosos, de quienes hubiera sido de esperar que se mostraran ms benvolos con los propsitos generales de la teora. Sin embargo, ellos creen
que, C01110 medio para explicar los fenmenos polticos, la teora tal como est presentada adolece de tallas qlle le son inherentes. Muchas de las
crticas al nuevo institucionalisrno basado en los valores se concentran en
la lgica interna de la teora, mientras que otras concentran su atencin
en su capacidad para explicar los fenmenos polticos de una manera
que va ms all de las convicciones individuales de los investigadores responsables de la cr{leln de la teora y de la propagacin de su uso.
El principal reparo que se hace a este mtodo es que en lo fundamental no es refutable. Es decir, que los criterios adoptados para explicar la existencia.de una lgica de lo adecuado dentro de una institucin son tan vagos como para que resulte difcil decir que no existan
anteriormente y que no influyeron sobre el comportamiento
de los
miembros de la organizacin. As como sc podra decir que la teora
racional no es refutable +ya que sostiene que los individuos en cuestin
estn actuando racionalmente
y que los observadores externos 110
comprenden
sus premisas-e, tambin se podra sostener que los miembros de una institucin actan meramente segn su propia interpretacin de los valores institucionales. Por otra parte, como ya hemos sealado, la mayora de las instituciones tienen mltiples conj untos de
valores y un individuo puede escoger entre ellos y tambin interpretarlos, de modo que las aparentes discrepancias puedan resolverse.
Otra lnea dentro de las criticas es la que argumenta que, al poner
tanto nfasis en el rol de las instituciones y en la "lgica de lo adecua-

No

64

do, March y Olsen han eliminado totalmente la toma de decisiones

del proceso (Dowding, 1994, p. 111). El razonamiento es que, aun

cuando las instituciones en efecto restringen a eleccin, siempre habr en la prctica alguna oportunidad de violar las normas o de interpretar de otro modo los valores institucionales o, en ltima instancia,
de ejercitar eljuicio individual. March y Olsen sosteuian que el anli- -1
sis de la eleccin racional haca demasiado autnomos a 10$ individuos, f
pero sus crticos dicen que ellos eliminaron totalmente la agencia hu- \
~
mana ele la toma de decisiones polticas.
La crtica de Dowding es, en cierto modo, una interpretacin demasiado simple de la argument<lcin de:March y Olsen, pero hasta un
crtico que simpatice con la teora puede llegar a preglllltarseL~mo "1
funcionan en este anlisis la autonoma de los individuos y la autono- "
ma de las instituciones. \Esto es especialmente pertinente cuando la lgica de lo adecuado dell institucin entra en conflicto COll los valores
individuales o profesionales. Por ejemplo, los valores mdicos rradicionales, que postulan la prioridad del inters del paciente, entran en COI1Hiero con la lgica de lo adecuado, que se rige por principios ecoumicos, COl1l0 sucede en las organizaciones de atencin de la salud
administradas por empresas (Mechanic, 1996)_ En tales casos los mdicos como individuos deben decidir qu conjuntos de valores abrazarn.

La bu ella institucin
Finalmente llegamos a preguntarnos qu es lo que constituye una buena
institucin segn la concepcin normativa del nuevo instirucionalismo.
Teniendo en cuenta la base normativa explcita de este enfoque de las
cuestiones institucionales, la pregunta parece justificada, pero la respuesta no es LacL Desde una perspectiva normativa, el fuco de las instiruciones est ms bien en el uso de normas intentas pal'J definir la institucin
en sus propios trminos, que en el uso de normas externas p,lra evaluar
su desempeo o para evaluar aquellas normas estndares. As, en gran
medida l~s versiones utilitarias de la ciencia poltica, tan fuertemente criticadas por 10$ nuevos insritucionalisras, brindaban una evaluacin normativa de las instituciones que era ms clara, aunque tal vez insuficiente.
Una vez expresado lo qlle antecede, podemos analizar el modelo
evaluativo que existe dentro de la versin normativa del lluevo iusritu-

65

cionalismo. En primer lugar, el nfasis sobre la integracin normativa y

la creacin de valores colectivos dentro de una institucin u organizacin otorga una manera de enjuiciar su xito. El problema es que este
modelo de evaluacin es fundamental para la conceptualizacin
y definicin de una institucin segn el modelo normativo. Por lo tanto, ese
criterio evaluativo podra convertirse en una simple dicotoma de xi-

r,

to o fracaso, con pocas posibilidades de medir los grados de xito. Por

lo tanto, si dentro de una organizacin 110 se crea un sistema de valores
comunes, no podr afirmarse que la organizacin exista realmente.
Si buscamos una evaluacin ms sensible de la calidad de una institucin, podemos preguntarnos
en qu medida dentro de la organizacin se crea O se ha creado una tica comn, y de qu manera esa ti-

_.

r1

. ca opera entre Jos miembros de la organizacin.

Como ya sealarnos,
la bibliografa sobre cultura organizacional
(vase tambin Morgan,
1997) sostiene que hay culturas diversas y que esas culturas pueden coexistir dentro de una sola institucin. Esto plantea la posibilidad de que
la socializacin incompleta de los miembros caracterice a algunas, s no
a todas, las instituciones.
Si, por lo tanto, la creacin de un sistema de
valores comunes +una lgica de lo adecuado que sea comn a todoses la mejor manera de comprender una institucin, entonces la amplitud de las variaciones dentro de esa cultura puede utilizarse para medir
el xito relativo de la institucin y el proceso mismo de institucionalizacin. Ji,

Podriamos profundizar an ms y preguntarnos

si la cultura interna
que fue creada es adecuada para los desafos que enfrenta una institu. cin y para las tareas que debe desempear. Es probable que en el transcurso del tiempo se desarrolle en las culturas cierta inconsecuencia,
mientras la institucin recrea un sistema de valores interno que es incompatible C011 un entorno que ha cambiado. Algunos de los ejemplos
mximos de culturas disfuncionalcs que se perpetan surgen de las 01'ganizaciones militares y la tendencia de los generales a librar ia ltima
guerra. No obstante, la incapacidad de adaptarse no se limita a las organizaciones militares, ya que el "aprendizaje miope (Levinthal y March,
1994) o aprendizaje patolgico (Olsen y Peters, 1996) ha sido idenrificado en gran nmero de ambientes organizaciouales.
Esto aadira un
elemento de desempeo ms directo a la discusin de las instituciones,
algo similar al proyecto de los institucionalistas empricos.

66

Resumen
El nuevo institucionalismo comenz

con los intentos de March y 01sen de recrear o salvar su versin de la ciencia poltica, Estos autores
crean que su enfoque preferido de la disciplina estaba amenazado por
las incursiones de explicaciones tanto econmicas como socio-psicolgicas de los problemas polticos. Ambas alternativas ponan de' relieve el papel del individuo en la toma de decisiones polticas y tendan a
conceptualizar al individuo como actor autnomo. La naturaleza autnoma de la accin era ms evidente en los modelos econmicos, pero
tambin lo era en los enfoques conductistas.
La perspectiva de March y Olsen propona varios importantes componentes tericos para la ciencia poltica como disciplina. Uno de tales elementos era el retorno a sus races institucionales
y a un sentido
de que las races del comportamiento
poltico son colectivas y no individuales, En su modelo los individuos son importantes y, en ltima
instancia, deben hacer las elecciones, pero esas elecciones estn en gran
medida condicionadas por su pertenencia a tina serie de instituciones
polticas. En este enfoque el problema e(~tructura~agencia se resuelve a
travs de la aceptacin del individuo y de su capacidad para interpretar los valores de las instituciones.
Un segundo elemento decisivo del ansis de March y Olsen es que
la base del comportamiento
en las instituciones es flis normativo que
coercitivo. En vez de guiarse por reglas formales establecidas, los
miembros de instituciones son ms influidos por los valores contenidos
dentro de las organizaciones.
Como ya hemos sealado, aunque este
elemento normativo de la teora de March y Olsen es atractivo, sigue
constituyendo
tambin una grave debilidad en trminos tericos, ya
que puede tornar irrefutable la teora. No existe U11 medio independiente de dilucidar si fueron los valores los que produjeron los comportamientos,
y tampoco existe una manera segura de argumentar que
los valores no estn en la raz misma del comportamiento,

.~.

Notas
1. La carscterizacin de Almond (1988), quien habl de una "disciplina dividida es an ms adecuada, debido a la continua y creciente influencia del institucioualismo.

67

r>.

2. En funcin del esquellla de anlisis organizacional de Etzioui esto podra

ser una interaccin calculadora del individuo con la organizacin.
3. Al igual que otras versiones de la gestin de las relaciones hUI11;HllS, este
enfoque contiene la posibilidad de ser munipulador, pero quid sea aun ms normativo y humano que la gestin jerrquica tradicional.
4. Los tericos de la eleccin racional podran lllUy bien explicar la conducta de tos soldados como la voluntad de afrontar la muerte probable en combate
como un trueque pOI; la muerte cierta que 1;:.$esperara si desobedecieran las rdenes recibidas. O suponer que esos individuos asignan un valor muy alto al hecho de no mostrarsecobardes, As considerada la cuestin, su comportamiento
S
torna racional slo" cuando S comprende" el mecanismo de castigos y recompensas;
5. Una excepcin posible sera la de las instituciones totales, pero aun en
tales casos los internados son capaces de definir algunas esferas de eleccin personal (Goffinan, 1':>6"1).
6. Por ejemplo, la extensa bibliografa sobre organizacin informal" que
existe dentro d las organizaciones
formales puntualiza cun importantes para
explicar el comportamiento
son las normas que suelen estar reidas con las norm,IS formales.
7. Como haremos notar ms ldelante, esto se aplica a [Odas las manifestaciones de insrirucioualismo
que provienen de la tradicin sociolgica. Pedersen
(ll)') 1, pp. "132-l34) propone una discusin a fondo de esta cuestin.
8. No obstante, los insrirucionnlistas de la eleccin racional podran sostener
qllt; esta norma para votar es raci~'JIlal y no meramente tradicional (Buchanan y
'Iullock, 1962). Sera simplemente UJl medio de disminuir los costos rotales dentro de una organizacin.
l). Kingdon (1994) tiene una idea similar acerca de la convergencia
de tenciencias para la formacin del programa de trabajo.
10. Estos valores hall declinado notablemente en la Academia Naval de Estados Unidos y tal VZ tambin en otras instituciones militares. Esra declinacin
puede ser considerada COIllO un proceso de desinstirucionalizacin,
especialment dentro de un marco normativo.
1"1. Esta importancia del acatamiento se advierte tambin en algunas versiones de las perspectivas basadas en la eleccin racional, por ejemplo, la basada en
las reglas (vanse pp. 79-80).
12. Hubo un cambio similar cuando el ejrcito estadounidense empez a inCOL-pararmujeres a los grupos de combate, en vez de seguir confinndolas en los
tradicionales puestos de enfermeras, empleadas y mecangrafas. Las mujeres
aporraron nuevos valores acerca de las organizaciones y hasta acerca de la violencia, yesos valores debieron ser aceptados deurro de las organizaciones existentes.
13" Esta no fue laprimera vez. Cuando Shirley Chisholrn fue elegida como
legisladora, en la dcada de 1960, se neg a aceptar su asignacin a la comisin
de Agricultura y cuestion el sistema de distribucin por comisiones. Agricu!-

68

rura era Ull destino prestigioso para una legisladora que se iniciaba, pero careca de importancia par los parridurios de Chisholm el) Harlem.
l4. La argumentaciu
Cjuejustifica esa situacin es que, para el n:~ poltica,
la redundancia puede ser funcional en vez de disfuncional (Laudau, 1W{); Bendor, 1(85). Teniendo las percepciones alternativas de todas las cuesrioues se puede tener mayor certeza de que todos los casos de comportamiento
monop lico
se n llevados a las corres de jusriciu.
15. De hecho, este realismo puede ser una ventaja del enfoque, y no una Ela.
16. J);lda la intluencia de Philip Selznick ("l04,;); vanse pp. 26-27) sobre este
cuapo de: bibliografa, la creacin de ese sistema de valores comunes puede ser
vista como una medida cid xito del liderazgo de la insritucin. Asimismo, Baruard le atribuy al liderazgo la responsabilidad d la creacin de b cultura comn.

69