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A poltica educacional do governo

Fernando Henrique Cardoso


Uma viso comparada
Eunice Ribeiro Durham

Resumo

O artigo avalia comparativamente as polticas educacionais


do governo Fernando Henrique Cardoso (19952003) no contexto do perodo entre 19922008. Demonstra os grandes
progressos alcanados em termos de acesso aos diferentes nveis de ensino e da reorganizao do sistema educacional
promovida a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Aponta tambm a importncia da criao de um
sistema nacional de avaliao de todo o sistema educacional. Por fim, analisa a questo da qualidade de ensino, que
hoje o problema central da educao no Brasil.
Palavraschave: Polticas educacionais; governo Fernando Henrique
Cardoso; governo Lula; qualidade de ensino.
Abstract

The article offers a comparative analysis of the educational


policies of president Fernando Henrique Cardoso (19952003) taking as reference the period between 1992-2008. It
demonstrates the great progress towards the universalization of basic education, the expansion of higher education and the
reforms based on a new educational law. It also analyses the importance of the implementation of a comprehensive system
of evaluation of all levels of education. Finally it analyzes the problems related to the improvement of education quality.
Keywords: Educational policies; Fernando Henrique Cardosos
presidency; Lulas presidency; quality of instruction.

Toda anlise de polticas educacionais precisa partir


do reconhecimento de que nem os seus sucessos nem os seus insuces
sos so de responsabilidade exclusiva do governo federal. De fato, todo
o ensino bsico, da prescola ao ensino mdio, de responsabilidade
de estados e municpios. O desenvolvimento da educao depende,
em grande parte, da atuao destas entidades federadas, como mos
tra o desempenho diferencial entre estados e regies do Brasil e entre
municpios do mesmo estado diante das mesmas polticas nacionais.
Parte dessas diferenas devese disponibilidade ou falta de recursos
e ao grau de desigualdade social. Mas as polticas estaduais e munici
pais so to ou mais importantes do que as intervenes federais para
assegurar a frequncia escola e melhorar o desempenho dos alunos.
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Minas Gerais e os estados do Sul, por exemplo, tm tido desempenho


melhor que So Paulo, cujo pib maior; no Nordeste, o Cear tem de
sempenho melhor que os demais estados. Avanos nos indicadores
estaduais paulistas durante o governo Serra, por outro lado, tambm
demonstram a importncia das polticas estaduais de educao.
No se deve esquecer que, apesar das variaes nas polticas gover
namentais, existem tendncias gerais que permeiam todos os gover
nos, tendncias que decorrem de amplas transformaes e presses
sociais. A principal delas a reivindicao de ampliao de acesso a
todos os nveis de ensino. At a dcada de 1980, tratavase do acesso
s sries iniciais do ensino fundamental e o analfabetismo ainda era
considerado o maior problema do pas. No final desta mesma dcada,
a preocupao maior era com o aumento de matrculas nas sries finais
do ensino fundamental. Nos anos de 1990, vm tona, adicionalmen
te, as questes da ampliao do ensino mdio e da qualidade do ensino.
O desempenho escolar depende, tambm, do nvel de renda e de
escolarizao dos pais. Os pases com os melhores sistemas educacio
nais so aqueles ou muito ricos ou onde h os pequenos desnveis so
ciais, ou, ainda, onde a gerao dos pais j completou os nveis iniciais
do ensino, o que no o caso do Brasil.
Na rea de educao, o desenvolvimento se d a longo prazo e
cumulativo. Por esta razo boas polticas desenvolvidas por um gover
no frequentemente s apresentam resultados no governo seguinte. O
desenvolvimento do ensino mdio depende, por exemplo, do aumen
to das matrculas no ensino fundamental e, especialmente, da dimi
nuio da repetncia e do abandono escolar nas sries iniciais, permi
tindo o aumento de concluintes na 8 srie. Por sua vez, a expanso do
ensino superior depende do aumento do nmero de matriculados e de
egressos do ensino mdio.
O Grfico 1 elaborado pela Fundao Lemann1 demonstra a con
sistncia, a longo prazo, do aumento das matrculas entre 1970 e
2000 e a ruptura ocorrida entre 2000 e 2007, advinda provavelmente
de mudanas polticas do governo Lula.
H de fato, at o ano 2000 e ao longo de diferentes governos, um
crescimento constante das matrculas em todos os nveis de ensino, da
prescola ao ensino superior. O grande aumento das matrculas entre
1970 e 1980 concentrouse nas sries iniciais do ensino fundamental,
e na dcada de 1990 as matrculas de 5 a 8 sries aumentaram signifi
cativamente, assim como as do ensino mdio. A tendncia de aumento
constante alterase apenas no perodo entre 2000 e 2007, com reduo
das matrculas no ensino fundamental e estagnao no ensino mdio.
Aumentos significativos das matrculas, neste perodo, ocorrem apenas
na prescola e no ensino superior, os dois extremos do sistema, e s
neste ltimo que o crescimento maior do que nos governos anteriores.

[1] O grfico cobre um perodo


maior do que aquele que estamos
analisando neste artigo e sua periodi
cidade no coincide exatamente com
mudanas de governo.

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Grfico 1
Evoluo do nmero de matrculas, por nvel de ensino Brasil (1970-2007)

Fonte: Saindo da Inrcia?. Boletim da Educao no Brasil. preal/Fundao Lemann, 2009.

[2] Guimares, Maria Helena de


Castro. A educao tem jeito? O desa
fio da Qualidade. In: Ituassu, Arthur
e Almeida, Rodrigo de (orgs.). O Brasil
tem jeito?. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2007, pp. 3573.

[3] H de fato uma tendncia, no


Brasil, de se acreditar no poder m
gico da lei, ignorando sua exequibili
dade e a disponibilidade de recursos
para implementla, como no caso da
lei de expanso do ensino fundamen
tal obrigatrio para oito anos, a qual,
promulgada em 1970, s se aproxima
da concretizao no final da dcada
de 1990.

A consistncia das tendncias implica o reconhecimento da fora


de tradies histricas que antecedem em muito o perodo que esta
mos analisando, que continuam a existir e que estiveram na base do
patamar institucional atual da educao.
Em primeiro lugar, a tradio, que vem desde o Imprio, de atribuir
a responsabilidade pelo ensino bsico (ento limitado s escolas pri
mrias) a estados e municpios. Como diz Maria Helena Guimares
de Castro, o governo federal encarregouse das instituies do topo
do sistema, as mais caras e as de melhor qualidade, que tendem a ab
sorver a totalidade oramentria do Ministrio da Educao2. Dado
o custo dessas instituies, a rede federal permaneceu pequena, aten
dendo s faixas superiores de renda da populao e, por esta razo, foi
incapaz de absorver o grande aumento da demanda e o atendimento
macio do ensino bsico e superior que recaiu, quase que inteiramen
te, sobre estados e municpios e sobre o ensino privado. Abordamos
tambm, a tendncia do governo federal de controlar todo o sistema
de ensino, utilizando como instrumento privilegiado para promover
mudanas o recurso a leis, normas e decretos de alcance nacional,
que os estados e os municpios devem executar e financiar (apesar
de frequentemente serem incapazes de fazlo). Disto resultou um
sistema extremamente burocrtico, ao mesmo tempo centralizador,
fragmentado e desigual3.
Por fim, h uma tendncia histrica de malversao dos recursos
destinados educao. De fato, irregularidades na aplicao dos recur
sos para a educao so constantes na histria da educao brasileira
envolvendo o governo federal, os estados e os municpios.
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Os marcos estruturais do sistema de ensino

At a Constituio de 1988, a estrutura do sistema brasileiro de


ensino estava baseada nas profundas reformas promovidas pelo Re
gime Militar entre 1964 e 1970, as quais definiram o modelo de uni
versidade e reorganizaram todo o ensino bsico, unindo os antigos
ginsios e colgios num nico nvel, o fundamental4. Data tambm
deste perodo a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (fnde), constitudo por recursos extraoramentrios for
necidos pelo Salrio Educao, que permitiu Unio interferir dire
tamente no ensino fundamental.
A primeira grande mudana do marco estrutural criado pelo go
verno militar ocorreu com a Constituio de 1988. Quatro medidas
tiveram impacto muito grande no sistema educacional.
A primeira, que afetou especialmente o ensino superior, foi a in
cluso da autonomia universitria como clusula constitucional. Esta
medida, defendida pelo setor pblico, teve impacto maior (e no es
perado) sobre o setor privado, liberando as universidades particula
res de grande parte dos controles exercidos pelo Conselho Federal de
Educao. As repercusses sobre os setores pblicos foram menores,
uma vez que a autonomia financeira foi restringida pelas leis oramen
trias e a gesto de seu pessoal foi engessada pelo Regime nico do
Funcionalismo Pblico, publicado logo depois. Alem dessas medidas,
a Constituio incluiu e aumentou a vinculao de percentuais m
nimos dos oramentos pblicos destinados educao: 18% para a
Unio e 25% para estados e municpios.
Mas a medida de maior repercusso na organizao do sistema
educacional foi a alterao do pacto federativo, que concedeu autono
mia aos municpios para organizar seus prprios sistemas de ensino,
independentemente de superviso dos estados ou da Unio. Desta
forma, criaramse no Brasil mais de 5,6 mil sistemas educacionais
autnomos, dificultando enormemente a formulao e a execuo de
uma poltica nacional, ou mesmo estadual, para o ensino bsico.
A outra mudana nos marcos estruturais ocorreu j no governo
Fernando Henrique, qual seja, a promulgao, em 1996, da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (ldb), depois de oito anos
de discusso no Congresso. Embora no se tratasse de iniciativa
do governo Fernando Henrique, a atuao do mec foi decisiva para
sua aprovao.
A ldb fortaleceu a tendncia descentralizao normativa, executi
va e financeira do sistema educacional e repartiu a competncia entre
as instncias do poder (federal, estadual e municipal), enfatizando a
responsabilidade de estados e municpios para com a universalizao
do ensino fundamental, que passou a ser responsabilidade de ambos.

[4] Sobre esta questo, podemos


recomendar o livro de Werebe, que
faz uma excelente crtica sobre esta
reforma, a qual ainda permanece v
lida. Werebe, Maria Jos Garcia. 30
Anos depois: grandezas e misrias do ensino no Brasil. So Paulo: tica, 1994.

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[5] Acordo entre os pases da Unio


Europeia para a reformulao dos sis
temas de ensino superior.

A educao infantil foi atribuda aos municpios e o ensino mdio aos


estados. A Unio permaneceu como o principal responsvel pelo de
senvolvimento do ensino superior pblico e pelo controle sobre todo
o ensino superior privado, mantendo suas antigas funes de coorde
nar o conjunto do sistema. Tambm lhe coube a funo redistributiva
e supletiva com o objetivo de diminuir as desigualdades regionais e
suprir deficincias dos sistemas de ensino As mudanas promovidas
pela ldb no ensino superior foram profundas. Em primeiro lugar, a
Lei regulamentou e ampliou a autonomia das universidades, inclu
sive no que diz respeito possibilidade de reorganizao de sua es
trutura interna, at ento obrigatoriamente organizada em departa
mentos e institutos. Alm disso, liberou os cursos da obrigatoriedade
do currculo mnimo, que definia as disciplinas a serem ministradas
obrigatoriamente em cada curso, sistema que foi substitudo por di
retrizes curriculares mais gerais, as quais contemplam prioritaria
mente os objetivos do curso e o perfil profissional dos formandos. A
ldb tentou tambm diversificar a oferta de cursos superiores, at en
to totalmente amarrada s licenciaturas e aos bacharelados, criando
os cursos sequenciais.
Devese reconhecer, no entanto, que a grande liberdade na orga
nizao dos cursos e na estrutura do ensino superior propiciada pela
ldb, estranhamente, em grande parte foi ignorada pelas universidades
pblicas. O ensino privado tirou maiores proveitos das inovaes.
Durante o governo Lula houve apenas duas tentativas de criao
de novos modelos de universidades pblicas, inspirados nas mu
danas que o Protocolo de Bologna5 promoveu na Europa: a reforma
proposta pela Universidade Federal da Bahia e a criao da Univer
sidade do abc. Tratase, em ambos os casos, de iniciativas que vm
encontrando dificuldades de implantao, mas que merecem ser
bemsucedidas e replicadas.
No caso do ensino bsico, a ldb teve influncia decisiva ao tratar da
questo da formao de professores, exigindo que, num perodo de
dez anos, no se admitissem mais docentes sem curso superior. Alm
disso, reconhecendo as enormes deficincias das licenciaturas, esta
beleceu que elas no mais poderiam ser oferecidas como simples ha
bilitao de um curso com outros objetivos (como os bacharelados e
os cursos de pedagogia), mas que deveriam ser cursos especificamen
te destinados formao de professores. Para a docncia nas sries
iniciais do ensino fundamental, que a raiz do problema, deveria ser
criado um curso novo, o Normal Superior. Foi esta parte da ldb que
encontrou os maiores obstculos para sua implantao em virtude
da forte resistncia por parte dos cursos de pedagogia das universi
dades pblicas e dos sindicatos, e acabou sendo descaracterizada no
governo Lula.
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Quanto ao conjunto dos sistemas de ensino, a ldb teve uma in


fluncia decisiva, ao exigir avaliaes peridicas de todos os nveis do
sistema, que passou a ser responsabilidade da Unio, com a colabo
rao de estados e municpios. No caso do ensino superior, a injun
o da avaliao foi reforada pela exigncia de renovao peridica
do credenciamento das instituies e do reconhecimento dos cursos,
baseada em avaliaes prvias.
Boa parte das polticas do governo Fernando Henrique foi orientada
para a implantao das reformas estabelecidas pela ldb. De fato, uma
das maiores realizaes deste governo foi a montagem de um sistema de
avaliao a partir do saeb (Sistema de Avaliao do Ensino Bsico), cuja
excelncia foi reconhecida internacionalmente, tornandose um instru
mento fundamental para a formulao de polticas pblicas. No ensino
superior foi institudo, como principal critrio de avaliao, o Exame Na
cional de Concluso de Curso, conhecido como Provo.
A ldb, lei modernizante e descentralizadora, reconhece que con
tedos e competncias podem ser transmitidos por intermdio de
diversas combinaes curriculares. No fixa disciplinas obrigatrias,
mas reas de conhecimento, permitindo que muitos contedos se
jam transmitidos como temas transversais, eliminando a excessiva
compartimentalizao dos currculos. Esta lei, no entanto, foi intei
ramente descaracterizada durante o governo Lula por mais de vinte
emendas, a maioria das quais de interesses particularistas ou corpo
rativos, entupindo novamente e descaracterizando a estrutura curri
cular do ensino bsico.
o crescimento dos sistemas de ensino

Comearemos esta anlise pelos dados quantitativos, tomando


como referncia da extenso das mudanas o ano de 1992, anterior ao
perodo Fernando Henrique, e utilizando como indicador no o nme
ro de matrculas, como consta do Grfico 1, mas as taxas bruta e lquida
de matrculas, que permitem avaliar o nvel de incluso do sistema6.
Como os perodos que estamos analisando so de durao desigual
(trs anos do governo Itamar, oito anos do governo Fernando Henrique
e seis anos do governo Lula),para se obter uma viso mais adequada ne
cessrio calcular a mdia anual do crescimento das taxas de matrculas.
O ensino fundamental, que j vinha crescendo a nveis elevados
durante o governo Itamar, mas com a matrcula concentrada nas sries
iniciais, continuou a crescer substancialmente no governo Fernando
Henrique, especialmente nas sries finais. De fato, um dos aspectos
mais importantes deste crescimento que ele ocorreu da 5 a 8 sries,
indicando que mais alunos estavam conseguindo se formar, o que am
pliou a procura pelo ensino mdio.

[6] As taxas bruta e lquida so cal


culadas tomando como referncia a
faixa etria que, idealmente, estaria
cursando aquele nvel de ensino. A
taxa bruta indica a relao entre o
total de alunos de qualquer idade e
o tamanho da faixa etria, sendo fre
quentemente maior que 100%, em
virtude da incluso de alunos mais
velhos ou (o que raro), mais novos.
A taxa lquida indica o percentual de
crianas e jovens da faixa etria cor
respondente matriculados no nvel
de ensino teoricamente corretos.

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TABELA 1
Evoluo das taxas bruta e lquida de incluso no Ensino Fundamental, Mdio e Superior Brasil
1992 1995 2002 e 2008

Fonte: pnadibge apud Instituto de Estudos do Trabalho e da Sociedade iets, 19922008.

TABELA 2
Mdia anual de crescimento das taxas bruta e lquida de matrcula no Brasil 19912-2008

Fonte: pnadibge apud Instituto de Estudos do Trabalho e da Sociedade iets, 19922008.

As taxas de crescimento anual das matrculas no ensino funda


mental decaem no governo Lula, no s nas sries iniciais, que j esta
vam praticamente universalizadas, mas tambm nas finais, nas quais
ainda era necessrio um aumento significativo.
Por outro lado, o ndice de crescimento anual do ensino mdio, mui
to pequeno at o governo Itamar, acelera substancialmente durante o
governo Fernando Henrique e cresce muito pouco no governo Lula.
O ensino superior, por sua vez, cujo crescimento estagnou entre
1985 e 1995, comea a crescer novamente no governo Fernando Hen
rique e continua seu movimento ascendente no governo Lula, espe
cialmente no que diz respeito taxa bruta.
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preciso considerar, entretanto, que em todos os perodos de cres


cimento quanto mais perto se chega da universalizao, mais difcil
manter o ritmo de crescimento, porque h menos crianas a serem
incorporadas e as que esto fora do sistema se encontram nos rinces
mais pobres, mais marginalizados e mais isolados e, portanto, mais
difceis de serem atendidos. Alm disso, tem havido uma queda na
natalidade, o que afeta a demanda para as sries iniciais. Isto explica
em parte o fato de que a taxa de matrculas nas sries iniciais tenham
decrescido no governo Lula, mas no justifica a diminuio das matr
culas nas sries finais (ver Grfico 1). O ensino mdio, apesar do cres
cimento excepcional ocorrido durante o governo Fernando Henrique,
est ainda muito longe da universalizao, e a diminuio do ritmo de
crescimento durante o governo Lula preocupante.
O crescimento de um nvel de ensino depende do crescimento anterior do nvel abaixo dele. Dessa forma, o crescimento do ensino mdio, no governo Fernando Henrique, beneficiouse do cresci
mento do ensino fundamental ocorrido no governo anterior e ainda
em marcha durante sua prpria gesto. O aumento das taxas de inclu
so no ensino mdio promoveram, por sua vez, um aumento de matr
culas no nvel superior, como de fato ocorreu durante o governo Lula.
Mas esse crescimento ser certamente prejudicado no futuro, dada a
pequena expanso do nvel mdio.
O Pblico e o Privado

No caso do ensino superior, necessrio analisar tambm o cres


cimento relativo dos setores pblico e privado. Esta relao entre os
setores pblico e privado permanece relativamente estvel no perodo
entre 1933 e 1965, com predomnio do setor pblico. Em 1965, no in
cio do governo militar, o setor privado comea a crescer mais vigoro
samente do que o pblico, ultrapassandoo em nmero de matrculas
em 1970. A partir desta data, o predomnio do setor privado cresce
continuamente at 1980 e cai (embora muito pouco) entre 1985 e
1995. O perodo do governo Fernando Henrique marcado por uma
nova expanso do setor privado que continua a crescer at 2008, du
rante o governo Lula, embora em ritmo menor7.
No houve nenhuma alterao de polticas nem criao de dificul
dades para o setor privado entre 1980 e 1988 (ano da nova constitui
o); no entanto, a participao deste setor decresceu nesse perodo,
provavelmente em funo da crise econmica, iniciando ento um
novo crescimento que vai at 2008.
Na verdade, o crescimento do setor privado parece operar por ciclos
que so em grande parte independentes de estmulos federais mas que
dependem da demanda do mercado, o qual condicionado pelo nvel

[7] A periodizao que escolhemos


adequada para mostrar a ocorrncia
de inflexes na relao pblicopriva
do. Para um tratamento mais extenso
sobre o assunto, ver Durham, Eunice.
Educao superior, pblica e priva
da (18082000). In: Brock, Colin
e Schwartzman, Simon (orgs). Os
desafios da Educao no Brasil. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 2005, Sam
paio, Helena. Ensino superior no Brasil:
o setor privado. So Paulo: Hucitec/Fa
pesp, 2000.

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TABELA 3
Evoluo das matrculas em estabelecimentos pblicos e privados no ensino superior brasileiro, por
perodos de crescimento (1933-2008)

Fonte: Censo e Sinopses Estatsticas mec/inep.

[8] O prouni isenta de diferentes


impostos instituies privadas lu
crativas que ofeream um percentual
de vagas gratuitas a estudantes pro
venientes do ensino mdio pblico,
com bom desempenho no Exame
Nacional de Ensino Mdio (enem) e
obriga as no lucrativas, que j gozam
de iseno de impostos, a oferta do
mesmo percentual de vagas gratuitas.
[9] No encontrei nenhum estudo
nem consegui dados sobre o custo real
do prouni para o pas em termos de
iseno de impostos. Dado o grande
peso dos impostos sobre o setor priva
do, suponho que seja bastante elevado.

de renda da populao e pelo nmero de egressos do ensino mdio. Em


perodos de crise econmica, o setor privado cresce muito pouco ou de
cresce. Em perodos de desenvolvimento, ele aumenta vigorosamente.
No houve nenhuma medida durante o governo Fernando Henri
que que justifique a acusao que lhe tem sido feita de favorecimento ao
setor privado. Pelo contrrio, as duas medidas que afetaram este setor
tiveram influncia negativa A primeira, paradoxalmente, consistiu no
reconhecimento e na permisso de instituies privadas lucrativas. Isto
desmascarou um segredo de Polichinelo: o fato de que instituies pri
vadas de ensino superior estavam se tornando, de fato, negcios extre
mamente rendosos, utilizando falhas na legislao. O reconhecimento
do carter lucrativo retirou a iseno de impostos, da qual gozavam, o
que as tornou muito menos rentveis. A segunda envolveu o Provo,
que, informando o pblico sobre o desempenho dos mesmos cursos
em diferentes instituies, diminuiu a procura nos cursos mal avalia
dos e aumentou o nmero de candidatos naqueles mais bem avaliados.
Paradoxalmente, dada a orientao do pt de criticar qualquer repas
se de recursos pblicos para o setor privado, a nica medida que benefi
ciou este setor ocorreu no perodo Lula, com a criao do prouni 8, que
socorreu, por meio da iseno fiscal, boa parte das instituies priva
das lucrativas, boas e ms, que enfrentavam dificuldades financeiras.
Eliminouse assim a clara distino no tratamento conferido s insti
tuies lucrativas e no lucrativas estabelecido no governo Fernando
Henrique, porque ambas foram isentas de impostos e ambas tiveram
que aceitar os alunos do prouni 9.
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Se esta mudana de fato aumentou o acesso ao ensino superior


por parte da populao mais pobre, perdeuse no entanto a oportu
nidade de incentivar a qualidade do ensino privado, o que poderia
ser feito restringindose o prouni aos cursos e s instituies mais
bem avaliados.
Por fim, preciso reconhecer que, com o grande aumento da carga
de impostos, foi possvel para o governo Lula, depois de muitos anos,
aumentar substancialmente o nmero de universidades pblicas e
expandir as vagas nas j existentes. O programa Reuni uma contri
buio do governo Lula para o aumento do setor pblico da educao
superior. Se isto era importante e necessrio, h que se lamentar no
ter havido o estabelecimento de critrios de expanso que corrigis
sem a grande desigualdade de oferta de ensino superior federal entre
as diferentes unidades da federao, levandose em considerao o
nmero de egressos do ensino mdio em cada uma delas. Podese
lamentar tambm que a expanso no tenha sido utilizada para di
versificar o sistema de ensino superior, o que se torna cada vez mais
necessrio dada a crescente heterogeneidade dos egressos do ensino
mdio em termos de competncia acadmica, interesses e vocaes.
Foi mantido o modelo nico de universidades voltadas para a asso
ciao entre ensino e pesquisa, contrrio do que vem ocorrendo nos
pases desenvolvidos10.
Vale lembrar que o crescimento quantitativo crucial para a de
mocratizao do ensino, como se verifica no Grfico 2, que compara a
taxa lquida de matrcula nos diferentes nveis de ensino por faixa de
renda, entre os anos de 1995 e 2005, perodo quase todo coberto pelo
governo Fernando Henrique (Grfico 2).
O crescimento das matrculas e da taxa lquida beneficia primor
dialmente as camadas mais pobres,e h um inegvel movimento em direo maior equalizao do sistema. O acesso s sries iniciais dos
20% mais pobres foi praticamente igualado ao dos 20% mais ricos.
Nas sries finais, a diferena no desaparece, mas diminui muito. No
ensino mdio houve um grande crescimento na participao dos 20%
mais pobres, mas estamos muito longe da universalizao. por esta
razo que o decrscimo no ndice de crescimento durante o governo
Lula nas sries finais e no ensino mdio, apontado nas tabelas 1 e 2,
to preocupante.

[10] Ver mais adiante a discusso so


bre ensino tecnolgico.

A qualidade do ensino e os sistemas de avaliao

Ensino bsico

A questo da qualidade de ensino, o maior problema do sistema


educacional brasileiro hoje, foi a rea na qual o governo Fernando
Henrique encontrou suas maiores dificuldades.
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Grfico 2
Taxa lquida de matrcula, por nvel de ensino, segundo a renda

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios/ibge (1995 e 2005). Elaborado pelo Ncleo de Estudo
de Polticas Pblicas da Unicamp.

At o governo Fernando Henrique no havia indicadores que medis


sem a qualidade do ensino. No sabemos, portanto, quando se inicia a
queda da qualidade do ensino nem sua amplitude. Foi apenas com a re
gularizao e o aperfeioamento do saeb a partir de 1995,e a incluso do
Brasil na avaliao internacional feita pela oecd (Organization for Econo
mic CoOperation Development) com o pisa (Programa Internacional de
Avaliao de Alunos), aes realizadas pelo governo Fernando Henrique,
que tivemos dados objetivos sobre desempenho escolar. A importncia
dessa iniciativa precisa ser reconhecida porque a construo deste sistema
de avaliao representa, de fato, uma mudana de patamar nas polticas
educacionais do pas.O governo Fernando Henrique no foi marcado pelo
incio da queda da qualidade do ensino,mas pela possibilidade de medila.
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O problema da qualidade j vinha sendo apontado desde a dcada


de 1980 por pesquisadores da rea de educao. Embora no houves
se ainda indicador de desempenho propriamente dito, estes pesqui
sadores, muitos dos quais do prprio mec, percebiam claramente o
problema da m qualidade de ensino por meio da anlise de dados
referentes repetncia e ao abandono escolar que ela promove.
O grande pioneiro nesse tipo de anlise foi Srgio Costa Ribei
ro, que criou o termo pedagogia da repetncia para caracterizar a
concepo pedaggica que embasava o carter altamente seletivo do
sistema de ensino tradicional11. Estudo realizado por Goldemberg e
Durham em 199312 aponta com clareza a gravidade do fenmeno da
repetncia, demonstrada no fluxo escolar.
A Tabela 4 mostra muito claramente o grau de excluso escolar
vigente em 1985: de cada 100 ingressantes, apenas 18 concluam a
8 srie.
Esses dados, no entanto, no atingiam o grande pblico. Foi s
com a regularizao e a institucionalizao do saeb realizada pelo go
verno Fernando Henrique e com a ampla divulgao dos seus resul
tados, promovida pelo mec, que a questo da qualidade passou a ser
discutida na grande imprensa, conscientizando a populao sobre a
gravidade do problema. Mas a anlise do fenmeno da repetncia aju
danos a entender por que a ampliao das matrculas est associada a
uma queda da qualidade do ensino.
Costumase dizer, e verdade, que o Brasil possua antigamente um
excelente sistema de ensino pblico (especialmente no ginsio e no co
lgio) e que o desempenho dos alunos diminuiu de modo alarmante.
Mas preciso considerar que, naquele tempo, as altssimas taxas de re
provao e evaso escolar, (assim como os antigos exames de admisso
ao ginsio) funcionavam como um sistema de peneiras cada vez mais
finas, que excluam precocemente do sistema de ensino a enorme maio
ria dos alunos provenientes de famlias menos escolarizadas e de me
nor renda, como ficou patente no Grfico 2 e na Tabela 613.
Neste sistema, a evaso decorrente das reprovaes macias no
ensino fundamental, especialmente nas sries iniciais, fazia com que
apenas os melhores alunos (de acordo com os padres ento aceitos)
chegassem at o final da quarta srie e, com o exame de admisso ao
ginsio, apenas os melhores entre esses lograssem terminar a oitava.
Ascendia ao ensino mdio um nmero ainda mais restrito de alunos.
Este tipo de processo seletivo assegurava que apenas uma pequena
parcela dos alunos, os de melhor desempenho, sobrevivesse no sis
tema educacional at o final do ensino fundamental e mdio. Criase
assim a iluso de um ensino de qualidade que resulta da eliminao
precoce dos alunos com maiores dificuldades de corresponder s ex
pectativas dos professores.

[11] Ribeiro, Sergio Costa. A peda


gogia da repetncia. Estudos Avanados, vol. 5, n 12, 1991, pp. 722.
[12] Goldemberg, Jose e Durham,
Eunice R. A educao no Brasil. So
Paulo: Instituto de Estudos Avana
dos da Universidade de So Paulo,
1993.

[13] Neste sistema, a evaso decor


rente das reprovaes macias no en
sino fundamental, especialmente nas
sries iniciais, fazia com que apenas
os melhores alunos (de acordo com
os padres ento aceitos) chegassem
at o final da 4 srie e, com o exame
de admisso ao ginsio, apenas os
melhores entre esses lograssem ter
minar a oitava. Ascendia ao ensino
mdio um nmero ainda mais res
trito de alunos. Este tipo de processo
seletivo assegurava que apenas uma
pequena parcela dos alunos, os de
melhor desempenho, sobrevivesse
no sistema educacional at o final do
ensino fundamental e mdio. Criase
assim a iluso de um ensino de quali
dade que resulta da eliminao preco
ce dos alunos com maiores dificulda
des de corresponder s expectativas
dos professores. Sobre esta questo,
ver tambm Gomes, Candido. A. e
Sobrinho, Jos Amaral (orgs.). Qua
lidade, eficincia e equidade na edu
cao bsica. Srie Ipea, n 136. ipea/
bsb, 1992.

164 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

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TABELA 4
Nmero e percentual de matrculas na seqncia de oito sries do ensino fundamental tomando
como referncia a 1 srie de 1978

Fonte: Goldemberg e Durham. A educao no Brasil, 1993.

[14] Como o saeb aplicado a cada


dois anos, no temos dados para 2002,
ltimo ano do governo anterior.

O Sistema de Avaliao do Ensino Bsico (saeb) aplicado a cada


dois anos de 1995 a 2005 mostra a continuidade da queda no desem
penho dos alunos at o penltimo ano do governo Fernando Henrique.
Os primeiros sinais de melhoria e de inverso da curva decrescente
da qualidade do ensino ocorrem apenas entre 2001 e 200314, quando
os indicadores melhoram tanto em matemtica como em portugus,
em todas as sries. A nica exceo a da mdia em portugus na oita
va srie, a qual apresenta uma queda, embora muito pequena, de 0,2
pontos. Sendo o saeb aplicado a cada 2 anos, no inclui 2002 ltimo
ano do governo Fernando Henrique. Embora os resultados tenham
sido obtidos em 2003, j no governo Lula, devem ser atribudos aos
esforos do governo anterior, uma vez que o ano de 2003 foi muito
tumultuado no mec em funo de trocas de ministros, no tendo sido
possvel, durante este ano, elaborar e implementar polticas voltadas
para a melhoria da qualidade do ensino. Esta hiptese reforada pelo
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165

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fato de que no perodo entre 2003 e 2005, j superadas as dificuldades


iniciais no governo Lula, se as sries iniciais continuaram a apresentar
uma pequena melhoria, tanto em matemtica como em portugus, as
sries finais e o ensino mdio retomam um movimento descendente.
Isto significa que as dificuldades encontradas pelo governo Fernando
Henrique no esforo de melhorar o ensino persistiram pelo menos
durante o primeiro mandato do governo Lula.
Alm do saeb, contamos tambm, a partir de 2000, com a incluso do
Brasil no pisa realizado pela oecd ; uma avaliao internacional compara
da do desempenho dos alunos de 15 anos que aplicada a cada trs anos.
A anlise comparativa entre o Brasil e outros pases, possibilitada pelo
pisa oferece, pela primeira vez, uma demonstrao cabal da gravidade do
problema da qualidade de ensino. A publicao destes resultados contri
buiu enormemente para que a questo da qualidade do ensino atingisse
o grande pblico. A Tabela 5 apresenta uma relao de alguns dos pases
avaliados, que indica claramente o fosso que separa o Brasil no s dos
pases desenvolvidos, mas de outros dois pases latino americanos15.
Em 2006, 55,5 % dos alunos brasileiros de 15 anos matriculados
na 8 srie do ensino fundamental ou na 1 srie do ensino mdio esto
classificados nos nveis 1 e abaixo de 1, considerados crtico e abaixo
do crtico. Em comparao, apenas 5,7% dos coreanos e 11% dos cana
denses encontramse nesta categoria. Inversamente, apenas 5,8% dos
estudantes brasileiros atingem os nveis 4 e 5, ao passo que nos dois
pases citados, 54,4% e 41,7% se situam nos dois nveis mais elevados.
Isto obviamente repercute no ensino superior. Podemos inferir
que os alunos dos nveis 1, abaixo de 1 e at 2, isto , 75% dos concluin
tes do ensino fundamental, no tm condies de enfrentar o ensino
superior com sucesso e estaro excludos deste nvel de ensino16.
Resultados to desastrosos no podem ser atribudos a falhas do
governo Fernando Henrique: so uma herana maldita bem mais
antiga, que no conseguimos ainda superar. Por fim, a enorme impor
tncia do sistema de avaliao do desempenho escolar, de grande cre
dibilidade, criado no governo Fernando Henrique permitiu anlises
e denncias no que diz respeito qualidade do nosso ensino. No se
pode deixar de admirar a coragem e a honestidade na apresentao de
dados que poderiam prejudicar sua imagem poltica.
A partir de 2006 o novo governo introduziu profundas modifi
caes no saeb. A primeira a substituio do carter amostral do
exame por uma prova universal para as 4 e 8 sries do ensino funda
mental, a Prova Brasil foi positiva. A vantagem da prova universal
que, utilizando metodologia semelhante do saeb, com pequenas
diferenas, permite avaliar no apenas estados e regies mas, inclu
sive, municpios e escolas, oferecendo um novo instrumento, mais
detalhado, para orientar as polticas educacionais.

[15] O pisa classifica os alunos em 56


categorias que vo de 1, ou crtico, a
mais baixa, a 5, ou avanada, a mais
elevada, incluindo ainda uma sexta
categoria, sem numerao, a do abai
xo do crtico ou 1. Sobre esta questo,
ver Soares, J. F. Qualidade e equida
de na educao bsica brasileira: fatos
e possibilidades. In: Brock, Colin e
Schwartzman, Simon (orgs), op. cit.

[16] O saeb tambm foi importante


na medida em que inclua uma srie
de outras informaes teis como in
fraestrutura da escola, formao ini
cial e continuada do corpo docente,
formao e atuao dos diretores, en
tre outras. Essas informaes deram
origem a pesquisas sobre as variveis
internas ao sistema escolar que influ
am positivamente no desempenho
dos estudantes, chegando conclu
so que a mais relevante era a atuao
do diretor da escola. Por outro lado,
a formao em nvel superior dos do
centes possua uma influncia bem
menor e o fato de o professor possuir
ou no licenciatura (em oposio ao
bacharelado) no era significativo.
Por fim, um resultado surpreenden
te dessas pesquisas foi o de que no
havia uma forte associao entre o
salrio dos docentes e o desempenho
dos estudantes.

166 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

09_EUNICE_NEC88_152a179.doc 166

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Grfico 3
Mdias de proficincia em lngua portuguesa Brasil (1995-2005)

Fonte: Sinopses Estatsticas do mec/inep.

Grfico 4
Mdias de proficincia em matemtica Brasil (1995-2005)

Fonte: Sinopses Estatsticas do mec/inep.

Como houve ligeiras variaes da metodologia entre saeb e a Prova


Brasil, os dados de 2007 no so estritamente comparveis aos de
2005, e a melhoria apresentada neste ano pode ser ilusria. Mas
encorajador o fato de a Prova Brasil haver finalmente registrado, no
segundo governo Lula, entre 2005 e 2007, uma substancial melhoria
no desempenho em portugus nas trs sries avaliadas. No entanto, a
melhoria muito pequena no que diz respeito prova de matemtica,
na 8 srie e no ensino mdio.
A partir de 1996, alm da Prova Brasil, o mec passou a utilizar um
novo indicador, o ideb (ndice de Desenvolvimento Educacional Bra
sileiro), que apresenta resultados melhores do que o saeb.
O ideb no pode ser comparado ao saeb porque combina, num nico
ndice, duas variveis: o desempenho na Prova Brasil e o fluxo escolar
NOVOSESTUDOS 88 NOVEMBRO 2010

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167

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(isto , a repetncia). Isto significa que um aumento na nota tanto pode


significar que a repetncia diminuiu como que o desempenho escolar
melhorou. Essas duas variveis so importantes, mas uma avaliao
comparativa dos resultados entre os dois governos s poder ser feita se
os resultados da Prova Brasil forem desagregados do problema do fluxo
(Grfico 4). Como a grande melhoria nos ndices de reprovao se deu no
governo Fernando Henrique, como se v na Tabela 7, o clculo de um ideb
para o governo anterior mostraria resultados muito mais elevados do que
o apresentado apenas pelas notas do saeb, como vinha sendo feito.
Ensino superior

No incio do governo Fernando Henrique, havia uma conscincia


generalizada da queda de qualidade do ensino superior, especialmente
daquele oferecido por instituies privadas. Tambm neste caso no
havia dados seguros que comprovassem este fato.
Os nicos momentos de avaliao no ensino superior ocorriam
por ocasio do credenciamento de instituies e o reconhecimento
dos cursos feitos pelo ento Conselho Federal de Educao, atribuio
assumida depois pelo Conselho Nacional de Educao em 1995. No
caso das instituies estaduais esta avaliao recaa sobre os Conse
lhos Estaduais. Aps uma instituio ser credenciada e seus cursos
reconhecidos, no passava por nenhuma outra avaliao. Alm do
mais, como os processos eram sempre individuais, no havia nenhum
instrumento de comparao entre os cursos existentes.

TABELA 5
Avaliao do desempenho dos alunos de 15 anos na prova de leitura do PISA Brasil e outros
pases (2006)

Fonte: Education at a glance. oecd: 2006.


168 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

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Grfico 5
Desempenho Prova Brasil/SAEB

Fonte: ideb/mec.

A ideia de criar uma avaliao de desempenho dos alunos atravs de


um exame de final de curso, como fazia o saeb, foi audaciosa. Criouse,
ento, o Exame Nacional de Concluso de Curso (enenc), utilizando os
mtodos de avaliao mais modernos, o qual ficou conhecido popular
mente como Provo. No primeiro ano de funcionamento, foram avalia
dos cinco cursos e o nmero foi aumentando anualmente at atingir, em
2002,75% dos alunos matriculados no ensino superior.Os exames eram
universais, isto , abrangiam todos os alunos concluintes dos cursos ava
liados. Isto permitiu, pela primeira vez, uma comparao da qualidade da
formao obtida pelos alunos em cursos de diferentes instituies.
Apesar da intensa oposio, o governo insistiu na ampla divulga
o dos resultados, no s no site do mec, mas tambm pela imprensa,
o que contribuiu muito para tornar a questo da qualidade do ensino
superior um objeto de discusso pblica. Alm disso, o Provo permi
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tiu e orientou uma avaliao in loco e mais aprofundada das institui


es com os piores resultado, exigindo reformas internas no sentido
de melhorar a formao oferecida.
Sem dvida, o Provo precisava de revises, que estavam sendo
estudadas no final do governo Fernando Henrique, mas foi um ins
trumento crucial para realizar a passagem de um sistema de controle
baseado em critrios formais para um outro, centrado na avaliao de
desempenho. Na passagem para o governo Lula, considerouse im
possvel manter o Provo porque havia sido uma das iniciativas mais
criticadas pelo pt em relao ao governo anterior. Mas j era impossvel
tambm ignorar a necessidade de um sistema de avaliao, alm do
fato de o Provo ter contado com grande apoio popular. Criouse ento
um novo sistema extremamente complexo de avaliao de cursos e
instituies, o sinaes incorporando a autoavaliao avaliao externa
e um novo sistema de exames que inclua, alm dos formandos, tam
bm os ingressantes, tentando medir o valor agregado. Alm disso, o
exame passou a ser feito por amostragem.
A implantao do sinaes, pela sua prpria complexidade, encontrou
inmeras dificuldades. Talvez por esta razo seus resultados no tm
sido amplamente divulgados. Incluindo variveis diferentes num mes
mo ndice,no possui a clareza do Provo sobre o que,de fato,est sendo
avaliado. Alm disso, sendo feito por amostragem, no permite a comparao entre as instituies, tornandose vlido apenas quando se
comparam estados e regies. Com isto, o resultado mais utilizado do
sinaes tem sido o exame realizado com os concluintes, o enad, isto ,
o mais semelhante ao Provo, embora mesmo esta prova venha encon
trando dificuldades na sua elaborao e aplicao.
Pareceme indispensvel que, aproveitando as experincias dos
governos anteriores, um novo governo institua um novo sistema de
avaliao sem as fragilidades do sinaes e mais semelhante ao Provo.

TABELA 6
Taxas de defasagem idade/srie

Fonte: iets (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade), 20022008, em www.iets.org.br.

170 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

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11/10/10 3:40 PM

Ensino Tcnico e Tecnolgico

[17] Cludio Moura Castro vem h


anos denunciando este desvio. Ver
Brock, Colin e Schwartzman, Simon
(orgs). Os desafios da Educao no
Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,
2005.

Precisamos agora mencionar uma parte do sistema educacional


que se torna cada vez mais relevante e que, at h pouco tempo, era
ignorado nas anlises. Tratase do ensino tcnico e tecnolgico para a
formao de uma mo de obra mais qualificada para o mercado de tra
balho. O governo federal havia criado, ainda durante o regime militar,
uma rede de escolas tcnicas de excelente nvel e muito bem equipa
das, as quais integravam o ensino mdio propedutico e uma forma
o tcnica e operavam em tempo integral. A qualidade do ensino era
igual ou superior das melhores escolas particulares de nvel mdio,
e eram mais caras do que estas, custando de cinco a dez vezes mais do
que as escolas secundrias estaduais.
Dado o elevado custo de instalao e manuteno dessas escolas, a
rede sempre foi muito pequena e atendeu a uma minoria muito reduzi
da dos alunos de nvel mdio. O problema mais srio, no entanto, que
vinha sendo apontado desde antes do governo Fernando Henrique,
que, oferecendo, alm da formao tcnica, um excelente curso mdio
regular propedutico, tornavase uma tima preparao para o vesti
bular. Em virtude disso, as vagas passaram a ser disputadas por alunos
provenientes das classes mdias, que haviam cursado o ensino funda
mental em escolas particulares, os quais, ingressando diretamente na
universidade aps a concluso do curso tcnico, no se dirigiam para o
mercado de trabalho. Diante da grande procura, exigiam exame para
ingresso, cuja disputa era to grande como a que ocorria nos vestibula
res das universidades pblicas, com os mesmos resultados elitizantes.
Dessa forma, em lugar de formar trabalhadores e tcnicos altamen
te qualificados e bem remunerados para atender s novas necessida
des do mercado de trabalho, transformaramse em cursos prvesti
bulares, atendendo a uma minoria privilegiada17.
O governo Fernando Henrique tomou a iniciativa de separar a for
mao para o trabalho, oferecida nas escolas tcnicas, da formao
propedutica, que deveria ser obtida nos cursos mdios regulares. Isto
permitia uma ampliao imediata nas vagas para o ensino tcnico, afas
tando boa parte da clientela cujo interesse estava centrado no vestibular.
A resistncia das escolas tcnicas foi enorme, porque se orgulhavam
da excelncia de seu ensino e da excelente formao dos que nela ingres
savam. A reforma implicava deixarem de ser instituies de elite. Em face
dessa resistncia, a reforma foi iniciada, mas de forma parcial. Cedendo
presso das escolas, o governo Lula reintroduziu a juno de ensino
propedutico junto ao tcnico, mantendo sua excelente qualidade e seu
elitismo. O acerto da orientao da proposta do governo anterior pode
ser avaliado pelo que ocorreu nas escolas tcnicas estaduais de So Paulo,
onde se manteve a separao. Os alunos cursam o ensino mdio regular,
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de carter propedutico, na rede comum e fazem a formao para o traba


lho nas escolas tcnicas. Com isto, o nmero de ingressantes nas escolas
tcnicas provenientes da rede pblica passou de cerca de 45% para mais
de 70%, com colocao imediata no mercado de trabalho.
Quanto ao ensino tecnolgico de nvel superior, que , em todos os
pases desenvolvidos, uma excelente alternativa aos cursos universit
rios, os problemas dizem respeito ao pequeno tamanho da rede, que ab
sorviam at 2008, no conjunto do pas, apenas o equivalente a 3% das
matrculas. Foi s nos ltimos dois anos (perodo no coberto pelas es
tatsticas que estamos utilizando) que o governo Lula tomou a iniciativa
de propor um plano para promover uma grande expanso da rede federal
de ensino tcnico e tecnolgico, mas j sem tempo para sua implantao.
Se implantado pelo prximo governo, certamente ser uma excelente
contribuio para a diversificao do sistema de ensino superior18.
No entanto, apenas a educao tcnica de nvel mdio e a tecnol
gica de nvel superior no satisfazem as necessidades do mercado nem
as do grande nmero de jovens e adultos que no conseguiu completar
o ensino mdio, ou o fez com aproveitamento muito insatisfatrio.
Esta populao precisa de alguma qualificao que lhes permita exer
cer um trabalho mais bem remunerado. O Ministrio do Trabalho e os
sistemas S19 podem satisfazer esta demanda com cursos vocacionais,
de curta durao, que no demandam escolaridade anterior.
A drstica diminuio de recursos para a oferta destes cursos durante
o governo Lula muito estranha, quando se considera a postura ideol
gica do Partido dos Trabalhadores. Reportagem do Estado de So Pau
lo20 que teve acesso a estudo elaborado pelo Ministrio do Planejamento
mostra que os gastos do governo federal, de 2003 a 2008, com progra
mas de qualificao financiadas pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador
(fat) foram de 97 milhes de reais por ano, enquanto a mdia anual entre
1999 e 2003 (segundo mandato de Fernando Henrique) havia atingido
768 milhes de reais, cerca de oito vezes mais. Em 2009, a situao pio
rou, pois foram despendidos apenas 40,4 milhes. O prximo governo
dever rever esta situao com urgncia, para que no ocorra o que a in
dstria vem receando: um apago da mo de obra qualificada.

[18] A exceo ao reduzido tamanho


da rede de ensino tcnico e tecnolgi
co pblico no Brasil o estado de So
Paulo, onde, h mais de dez anos, vem
ocorrendo um acelerado processo de
criao, pelo governo do Estado, de
Faculdades Tecnolgicas (fatecs) e
Escolas Tcnicas (etecs), dentro de
um sistema de gesto inovador, sem
os entraves do funcionalismo pblico
e com um custo menor, mas manten
do sua gratuidade e qualidade.
[19] O sistema S constitui uma ini
ciativa de formao profissional por
parte da empresas privadas. Tem
como base um fundo constitudo a
partir de uma pequena porcentagem
da folha salarial e separado por ramo
da produo. Os mais importantes
so o senai (da indstria ) e o senac
(do comrcio).
[20] O Estado de So Paulo, 18/7/2010,
p. 3.

As polticas e os programas do Governo FH

fundef

Se a Constituio havia dado um passo importante com a vinculao de recursos para a educao nas trs instncias de poder, a questo
do financiamento do ensino fundamental obrigatrio, que a base de
todo o sistema educacional, no havia sido resolvida. De fato, a autono
mia de estados e municpios e sua responsabilidade conjunta pelo ensi
no fundamental tinha deixado indefinida a contribuio de uns e outros.
172 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

09_EUNICE_NEC88_152a179.doc 172

11/10/10 3:40 PM

Quando se inicia o governo Fernando Henrique, a situao do fi


nanciamento do ensino fundamental ainda era catica, havendo um
jogo entre estados e municpios no sentido de empurrar as responsa
bilidades de uns para outros, criando desigualdades setoriais e locais
inadmissveis e desnecessrias.
Como preldio ao fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio), houve uma medida im
portante tomada em 1996, estabelecendo que os governos municipais
e estaduais deveriam destinar 60% dos recursos vinculados edu
cao para a manuteno do ensino fundamental. Mas esta medida
no chegou a resolver a questo, persistindo enormes diferenas nos
recursos disponveis para diferentes municpios no mesmo estado.
Foi para resolver este problema que se criou o fundef.
O fundef uma das medidas mais importantes do governo Fer
nando Henrique, estabelecendo, de fato, um novo marco institucional
no financiamento do ensino. Tendo como base a vinculao de 15%
do oramento de estados e municpios para o ensino fundamental, o
fundef resultou na criao, em cada estado, de um Fundo, formado a
partir do total dos recursos transferidos da Unio para estados e mu
nicpios e entre estados e seus municpios, dos quais se reservava 15%
para o financiamento do ensino fundamental (equivalente a 60% dos
25% obrigatrios para a educao). Dividindose este montante pelo
nmero de crianas matriculadas nas escolas pblicas de ensino fun
damental chegavase a um valor mnimo por aluno, e redistribuase
este valor entre o governo estadual e os governos municipais, de acor
do com o nmero de matrculas de cada sistema. Nos estados onde o
valor aluno assim distribudo era menor do que um mnimo calculado
anualmente, a Unio o complementava com recursos prprios. Igua
louse a situao extremamente desigual de financiamento do ensino
por entre unidades extremamente dspares, respeitando a autonomia
dos entes federados, j que os recursos arrecadados localmente no
eram partilhados (embora, para estes, permanecesse obrigatria a re
serva de 15% para o ensino fundamental). Incidindo apenas sobre as
verbas transferidas entre Unio, estados e municpios, era de aplicao
absolutamente transparente e automtica, no envolvendo uma nova
burocracia. Alm disso, estabelecendo que 60% dos recursos do Fun
do seriam obrigatoriamente destinados ao pagamento do salrio dos
professores em efetivo exerccio nas escolas, permitiu aumentos ge
neralizados dos salrios que, nos municpios mais pobres, chegaram
a 300%. Alm disso, diminuiu radicalmente a utilizao de professo
res em atividade fora da escola. Por fim, como estados e municpios
recebiam conforme o nmero de alunos que mantinham, indepen
dentemente do partido ao qual pertenciam governadores e prefeitos,
dificultouse enormemente a presso polticopartidria e clientels
NOVOSESTUDOS 88 NOVEMBRO 2010

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173

11/10/10 3:40 PM

tica, criandose um imenso incentivo para o aumento das matrculas


no ensino fundamental. O Fundo foi um instrumento extremamente
eficaz para o aumento das taxas de incluso no ensino fundamental.
O pt, e os sindicatos de professores dominados pelo partido, fize
ram oposio feroz ao fundef, propondo substitulo por um simples
piso salarial nacional, que acabou sendo finalmente implantado no se
gundo governo Lula. A vantagem de medidas como o fundef, em oposi
o ao piso salarial, que aquele assegura aos estados e aos municpios
os recursos para aumentos salariais, que ficam associados ao valor por
aluno. O Piso Nacional volta tradio anterior de tentar a resoluo
de um problema a partir de uma lei nacional que repassa a responsabi
lidade pela garantia dos recursos a estados e municpios, sem levar em
conta as imensas diferenas entre eles. Acredito que este tipo de lei fede
ral inconstitucional, pois cria despesas para os outros entes federados,
ferindo sua autonomia, sem levar em conta a disparidade da capacidade
financeira entre estados e entre municpios, que enorme.
Tendo o pt feito violenta oposio ao fundef,quando assumiu o poder
no Ministrio resolveu criar um novo sistema e substitulo pelo fundeb
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Va
lorizao dos Profissionais da Educao), que procura estender o mesmo
princpio para todo o ensino bsico, da creche ao ensino mdio. Este novo
sistema extremamente complicado porque envolve diferentes porcen
tagens de diferentes impostos e valores por aluno,que so diversos nos
diferentes tipos e nveis de ensino. O fundef redistribua recursos entre o
estado e seus municpios em relao a uma obrigao comum,a do ensino
fundamental.Mas a educao infantil de responsabilidade exclusiva dos
municpios,no envolvendo os estados;e o ensino mdio cabe apenas aos
estados, no envolvendo os municpios. O fundef deixava disposio
tanto dos municpios como do estado 40% dos recursos destinados
educao a fim de que cumprissem suas responsabilidades especficas:
a educao infantil de um lado, e o ensino mdio, de outro. Distribuir
fundos entre municpios e, entre municpios e estados, entre educao
infantil e ensino fundamental e mdio, por critrios estabelecidos pelo
governo federal, um problema complicado e diferente para cada estado,
o que pode prejudicar um ou outro nvel de ensino, alm de interferir na
autonomia dos sistemas. No Estado de So Paulo, por exemplo, a amplia
o e a melhoria do ensino mdio vem sendo prejudicada pela reduo das
verbas destinadas a este setor. O mais correto teria sido criar trs fundos
separados, se que havia necessidade de ao federal nesta questo.
Bolsa Escola

A bolsa escola foi a uma inovao importante no campo das pol


ticas sociais, orientada para estimular a entrada e a permanncia na
escola dos filhos de famlias mais pobres.
174 A poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso Eunice Ribeiro Durham

09_EUNICE_NEC88_152a179.doc 174

11/10/10 3:40 PM

Essa ideia no foi criada pelo governo Fernando Henrique, mas


por Cristvo Buarque, durante sua gesto como governador do Dis
trito Federal. A gesto Fernando Henrique adotou a idia e a trans
formou em um programa nacional que oferecia auxlio monetrio
a famlias de baixa renda, com filhos em idade escolar, para que os
matriculassem e assegurassem um mnimo de 75% de frequncia s
aulas. O controle era feito por meio dos boletins de frequncia dos
filhos. O programa auxiliou famlias de baixa renda e aumentou o
nmero de matrculas escolares.
No governo Lula esta bolsa foi muito ampliada e transformada na
Bolsa Famlia, incluindo a populao sem filhos em idade escolar, o
que implicou um aumento considervel da populao atendida. A fre
quncia escola pelos filhos em idade escolar continua sendo exigida,
mas no tem sido controlada.
Dinheiro Direto na Escola

Este programa, criado antes do fundef, foi o primeiro que teve


como objetivo desburocratizar a distribuio de recursos do fnde
(Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao) para a educao
e neutralizar as influncias polticopartidrias, aumentando a au
tonomia da escola. Nele, parte dos recursos do fnde passaram a ser
distribudos diretamente s escolas de ensino fundamental de todo
o pas, podendo ser utilizado de acordo com as necessidades de cada
uma, incluindo consertos e pequenas reformas, aquisio de material
pedaggico e administrativo etc. At ento, para substituir vidros ou
telhas quebradas, pintar uma sala de aula ou consertar buracos no p
tio era necessrio acionar os rgos centrais. A distribuio era feita
de acordo com o nmero de alunos, independentemente do partido
do prefeito ou do governador, dificultando o clientelismo que tem
caracterizado o fnde.
Os programas de formao de professor

Deuse continuidade tanto no governo Fernando Henrique como


no governo Lula a uma poltica j antiga utilizada pela Unio e pelos
estados, qual seja, a oferta de cursos de aperfeioamento para professo
res em exerccio nas redes pblicas. Entretanto, pesquisas realizadas
com dados do saeb tm demonstrado que eles pouco ou nada contri
buram para melhorar o desempenho dos alunos. A raiz do problema
parece residir na formao inicial dos docentes, especialmente no que
diz respeito s sries iniciais.
Por esta razo, o principal programa dirigido para a melhoria do
ensino foi uma decorrncia da ldb e afetou basicamente a docncia
para as sries iniciais do ensino fundamental ao criar o curso normal
superior e estabelecer a exigncia de que, em dez anos, s fossem admi
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tidos professores com licenciatura em nvel superior. Isto provocou,


em todos os estados, com ou sem auxlio do governo federal, progra
mas especiais para a obteno desta titulao por parte dos docentes
da rede pblica. Voltaremos a esta questo nas concluses.
Outros Programas

A lista de novos programas criados durante o governo Fernando


Henrique muito grande. Parte deles foi reformulada durante governo
Lula, como o fundef, parte foi abandonada, alguns foram ampliados
e outros foram criados. Cabe nos limites deste trabalho apenas citar
alguns outros.
O Fundescola, criado com recursos do fnde e do bid, dirigiu no

vos recursos para as regies Norte, Nordeste e Centro Oeste e ti


nha por objetivo diminuir as desigualdades regionais do sistema
educacional. Foi substitudo pelo par, muito semelhante a ele.
O programa de avaliao dos livros didticos distribudos s es
colas foi preservado.
O programa dos Parmetros Curriculares Nacionais,que teve
como objetivo oferecer uma base comum nacional para o ensino
bsico no foi extinto mas deixou de receber ateno.
Das iniciativas de ampliar o uso de novas tecnologias que envol
veram a tv Escola, a distribuio de computadores e o incio de
cursos distncia. Apenas o primeiro foi abandonado e os demais
consideravelmente ampliados.
Por fim, h que se mencionar a continuidade de programas mais
antigos do fnde, como o da Merenda Escolar, o do Transporte Es
colar e o da distribuio de livros didticos, que foram ampliados
e avaliados.
de fato surpreendente a quantidade de programas mantidos,
transformados, ampliados ou criados por cada governo. Embora eles
tenham provavelmente infludo para o aumento das taxas de matr
culas, notvel que nenhum deles parea ter conseguido melhorar a
qualidade do ensino.
Concluses: A questo inadivel da qualidade do ensino

Quando se analisa a histria das polticas educacionais e os in


meros programas voltados tanto para a democratizao do acesso
como para a melhoria da qualidade de ensino dos ltimos vinte anos,
constatase que enquanto o primeiro objetivo foi persistentemente
perseguido e gradualmente atingido, o segundo, objeto de preocupa
o igualmente constante, est longe de ser alcanado.
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O resultado mais surpreendente que emerge de uma anlise so


bre a qualidade do ensino nos ltimos dezesseis anos que, embora
a grande maioria dos docentes j tenha obtido diploma de ensino su
perior e feito cursos de educao continuada, os concursos para in
gresso na carreira do magistrio, abertos apenas a docentes com esta
qualificao, no conseguem preencher as vagas existentes, apesar do
grande nmero de candidatos, em virtude do elevadssimo ndice de
reprovao. Em So Paulo, em concurso realizado em 2010, a reprova
o em algumas disciplinas chegou a 80% e, na mdia, atingiu 50%.
Os concursos demonstram de forma cabal que os licenciados no
dominam sequer os contedos bsicos das matrias e das estruturas
curriculares com as quais devem operar. No creio que este fracasso
possa ser atribudo falta de interesse dos diferentes governos mas re
sulta de no termos conseguido atingir a raiz do problema: a formao
inicial de professores. A melhoria do salrio e da carreira docente so
igualmente importantes, mas sem que haja professores qualificados,
nenhuma dessas medidas ter efeito na melhoria da qualidade do en
sino. Mesmo a formao continuada no consegue superar deficin
cias da formao inicial.
Darcy Ribeiro j dizia que era preciso uma reforma profunda de
todo o sistema de formao de docentes para o ensino bsico e que
no adiantava formar em nvel superior se os cursos de formao con
tinuassem a apresentar os mesmos defeitos que os caracterizavam.
exatamente isso que continua acontecendo.
O cerne da questo reside na formao de docentes para os nveis
iniciais de ensino, durante os quais os alunos deveriam aprender a ler,
escrever, realizar operaes simples de matemtica, utilizar compu
tadores e adquirir noes elementares mas integradas de geografia,
histria e cincias. Crianas podem e devem aprender muito mais.
Mas esta a base da qual depende o sucesso escolar em todos os nveis
posteriores do sistema de ensino. A verdade que no estamos conse
guindo formar professores competentes para ensinar esta base.
A tentativa mais importante de alterar tal situao consistiu na
criao, pela ldb, dos Cursos Normais Superiores para a formao de
docentes para a prescola e as sries iniciais do ensino fundamental.
At ento, o nico curso que oferecia titulao em nvel superior na
rea da educao era o curso de Pedagogia, o qual, entretanto, no foi
concebido para formar professores das sries inicias, mas os chama
dos especialistas em educao: tericos, pesquisadores, planejadores
e gestores dos sistemas educacionais. Quando foram criados, recruta
vam seu pblico entre os professores j formados nas escolas normais.
Os egressos do curso de Pedagogia no pretendiam voltar sala de
aula, mas orientavamse para preencher as funes de pesquisadores e
gestores do sistema educacional. At hoje, o curso mantm esta orien
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tao e filosofia, no conseguindo se libertar de suas marcas de origem.


Embora hoje o curso defina formalmente seu objetivo como sendo a
formao de docentes para os nveis iniciais do sistema de ensino,
suas diretrizes curriculares mal mencionam esta tarefa e se omitem na
questo dos contedos que os futuros professores precisam dominar.
As deficincias dos cursos de Pedagogia vem sendo denunciadas h
anos e pesquisa recente de Bernadete Gatti d um tratamento exaus
tivo a esta questo21.
Se a formao de professores para os nveis iniciais uma tare
fa difcil, no impossvel. J tivemos, mesmo no Brasil, cursos que
conseguiram formar professores com a competncia necessria para
realizar esta tarefa, como ocorreu nos cefans. Estes eram escolas de nvel mdio. Hoje necessrio retomar esta mesma experincia em
nvel superior.
O exemplo a ser seguido o de Cuba, que possui hoje, junto com
Costa Rica, o melhor sistema educacional da Amrica Latina. O es
tranho que, embora a grande maioria dos pedagogos brasileiros de
monstre grande admirao pelo sistema educacional cubano, conti
nuam a defender uma pedagogia contrria a tudo que se faz naquele
pas, opondose ferozmente aos Cursos Normais Superiores. O segre
do cubano reside em garantir, durante o perodo formativo, que os fu
turos professores dominem os conhecimentos que devem transmitir
e aprendam a realizar a transposio didtica necessria entre o que
aprenderam e aquilo que devem ensinar. Este o cerne de um currculo
destinado a formar professores e no pesquisadores, tericos da edu
cao ou gestores. No Brasil, continuamos a insistir em uma formao
pedaggica terica e em jarges vazios como o de que o importante
no o que o aluno aprende, mas que ele aprenda a aprender, e de
que no deve haver a preocupao de ensinar contedos, mas compe
tncias, como se se tratasse de coisas diferentes22.
A questo da nfase nos contedos to mais necessria porquan
to, no Brasil (embora o problema no seja s nosso), os candidatos s
licenciaturas, especialmente das sries iniciais, so majoritariamente
jovens provenientes do nosso pssimo ensino mdio pblico,oriundos
de famlias pobres, cujos pais so pouco escolarizados. Boa parte deles no tem um domnio adequado nem da leitura nem da escrita,
possuem um vocabulrio muito pobre e tem grande dificuldade de
resolver problemas simples de aritmtica. Seus conhecimentos de ge
ografia e histria so muito limitados e fragmentados. Por outro lado,
so tambm, frequentemente, jovens que se esforaram muito para
concluir o ensino mdio e os primeiros de suas famlias a ingressar
num curso superior. Tm um talento que deve ser aproveitado e desen
volvido, mas para isso necessrio que as deficincias de sua formao
anterior sejam sanadas.

[21] Gatti, B. A. e outros. Formao


de professores para o ensino funda
mental: instituies formadoras e
seus currculos. Relatrio de pesqui
sa. So Paulo: Fundao Carlos Cha
gas/Fundao Vitor Civita, 2008.

[22] Para uma comparao entre


Cuba e Brasil, ver Carnoy, Martin;
Gove, Amber K.; Marshall, Jefery H.
As razes das diferenas de desem
penho acadmico na Amrica Latina:
dados qualitativos do Brasil, Cuba.
Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, vol. 84, n 206/207/208,
2003, pp. 733.

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Recebido para publicao


em 6 de setembro de 2010.

De fato, a causa principal do mal desempenho dos alunos do ensi


no fundamental, denunciada pelo pisa, que os prprios professores,
carregando consigo as falhas de sua formao de nvel mdio, no do
minam nem as competncias nem os contedos do que devem ensinar.
Um dos maiores desservios do governo Lula na questo educa
cional, no meu entender, foi o desmonte da experincia dos Cursos
Normais Superiores que o governo Fernando Henrique havia iniciado
e o retorno formao dos professores nos Cursos de Pedagogia, com
provadamente incapazes de realizar esta tarefa.
O problema das demais licenciaturas tambm conhecido de lon
ga data. Consiste em, como nos cursos de Pedagogia, relegar a forma
o profissional do futuro docente a um mero apndice dos cursos de
bacharelado, estabelecendo um fosso entre a aprendizagem dos con
tedos (em geral voltados para a formao de pesquisadores) e sua
adaptao s exigncias e s peculiaridades do ensino bsico. A parte
pedaggica, propriamente, igualmente divorciada dos contedos e
incapaz de lidar com a questo da transposio dos conhecimen
tos. Isto ocorre porque a preparao pedaggica monopolizada por
graduados e psgraduados dos cursos de Pedagogia que no tem ne
nhuma formao na rea de conhecimento ofertada pelo bacharelado.
Chegamos situao absurda na qual, por exemplo, a formao peda
ggica oferecida aos futuros professores de fsica feita por pedagogos
que no sabem nada de fsica.
Tentase agora, por meio de cursos distncia, melhorar a forma
o dos docentes. Mas enquanto toda a concepo pedaggica no for
revista e os currculos no forem inteiramente reformulados, temo que
os concursos de ingresso ao magistrio continuem a reprovar a maio
ria dos candidatos e a qualidade do ensino bsico continue a ser muito
precria. Esta a tarefa inadivel do prximo governo.

NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

88, novembro 2010


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Eunice Ribeiro Durham professora titular do departamento de Antropologia da fflchusp


e diretora do Ncleo de Pesquisas Sobre o Ensino Superior (nupes) da mesma universidade.

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