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PANAM
Este documento fue elaborado por: Gilberto Chona (ICF/FMM), Jefe de Equipo; Flix
Alderete, Marcio Cracel, Cateryn Vucina (ICF/FMM); Juan Carlos Dugand y Karina
Daz Briones (PDP/CPN); Andrs Consuegra (LEG/SGO); Susana Romn Snchez
(ICF/FMM).
NDICE
INTRODUCCIN............................................................................................................4
II
SEGUIMIENTO...............................................................................................................5
A.
B.
C.
D.
III
Indicadores.........................................................................................................5
Recopilacin de datos e instrumentos................................................................8
Presentacin de informes....................................................................................8
Coordinacin, plan de trabajo y presupuesto de seguimiento............................9
EVALUACIN..............................................................................................................14
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G
ANEXOS
GLOSARIO DE TRMINOS
REFERENCIAS
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AFP
BID
CIAT
CUT
DAF
DGI
DGT
DIPRENA
DNC
DPI
DPP
DTI
EFA
FMI
GC
ITBMS
LAF
LOP
MEF
MR
MMR
PEG
PEP
PIB
PMR
POA
SEPA
SIAFPA
SINIP
SPNF
UCP
UM
UTI
INTRODUCCIN
I.1 El objetivo general del programa es contribuir a elevar la inversin pblica a los
niveles requeridos por el Plan Estratgico de Gobierno, a travs del incremento
sostenible de la recaudacin impositiva y la mejora de la eficiencia en el manejo
del gasto pblico.
I.2 Desde el 2002, el Banco ha acompaado los esfuerzos del Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) en fortalecer la Administracin Financiera Pblica
(AFP). El Banco aprob y ejecut con el MEF el Programa de Gestin Fiscal II
(1430/OC-PN; 2003-2009) y la Cooperacin Tcnica de Gestin Basada en
Resultados (ATN/OC-11401-PN) que sentaron las bases para una consolidacin
de un sistema de AFP integrado y moderno.
I.3 La experiencia en proyectos anteriores con el MEF ensea que para alcanzar los
objetivos establecidos en el programa es necesario crear un mecanismo de
ejecucin intra-institucional que coordine las actividades entre los actores clave
con responsabilidades claras y definidas, y que a su vez se encargue de ejecutar el
plan de seguimiento y evaluacin. Por lo tanto, en el presente programa se
replicarn las caractersticas que funcionaron bien y se fortalecern aquellas
donde hayan oportunidades de mejora en dos niveles: (i) ejecucin de las
actividades de acuerdo a los planes de trabajo; y (ii) adecuado seguimiento del
desempeo del programa a nivel de resultados por los niveles gerenciales
superiores del MEF.
I.4 Tomando en cuenta las lecciones aprendidas, las fortalezas y debilidades del
Gobierno Central (GC), la estructura institucional del MEF, y el riesgo que existe
de que se dificulte la coordinacin entre las unidades administrativas involucradas
en el programa, el MEF y el Banco acordaron reforzar la Unidad Coordinadora
del Programa (UCP) existente en el MEF para el prstamo 1430/OC-PN y la
ATN/OC-11410-PN como mecanismo de coordinacin intra-institucional que ser
responsable de todos los aspectos de la ejecucin, as como de actuar de enlace
con los Viceministros de Economa y de Finanzas (coordinadores polticos y
estratgicos), con el Banco y entre las mencionadas unidades administrativas,
participando de las reuniones de un Comit Asesor para el cambio institucional
que se crear en el MEF para hacer la supervisin estratgica de este programa.
En este sentido, cada direccin de lnea deber presentar anualmente a la UCP sus
necesidades presupuestarias para el perodo fiscal siguiente. Asimismo, cada
direccin de lnea deber presentar a la UCP semestralmente la informacin sobre
la ejecucin del Programa a efectos de que sta los consolide en los informes
semestrales de progreso a presentar al Banco; as como sus requerimientos de
fondos a efectos de que la UCP presente al Banco solicitudes consolidadas de
desembolso para el semestre siguiente. Las direcciones del MEF con la que
coordinar la UCP son: Direccin General de Ingresos (DGI), Direccin General
de Tesorera (DGT), Direccin Nacional de Contabilidad (DNC), Direccin de
Programacin de Inversiones (DPI), Direccin de Presupuesto de la Nacin
(DIPRENA), Direccin de Polticas Pblicas (DPP), Direccin de Tecnologa e
Informtica (DTI) y la Direccin de Administracin y Finanzas (DAF).
I.5 La UCP involucra al personal de carrera del MEF as como al personal bajo la
modalidad de consultora para apoyar reas operativas especficas de ejecucin
del programa (adquisiciones, seguimiento operativo, contabilidad). Este arreglo
favorecer la coordinacin y coherencia de las actividades previstas para las
diferentes direcciones del MEF, minimizar el tiempo de adaptacin a los planes
de trabajo y de gestin de riesgos, y contribuir a la agilidad del programa. Al
culminar el programa, el personal de la UCP que se encarga de las
responsabilidades fiduciarias ser transferido a la Unidad de Gestin de Proyectos
del MEF que inici funciones en 2011. El resto del personal de la UCP cesar en
sus funciones.
I.6 El Banco realiz una evaluacin de la capacidad institucional del MEF,
considerando los aspectos de planificacin, seguimiento, fiduciarios,
adquisiciones y control interno. La evaluacin result en un riesgo medio de que
el ministerio no sea capaz de ejecutar apropiadamente el proyecto. Con la
finalidad de mitigar este riesgo, fueron programadas actividades de capacitacin
para el personal involucrado en la ejecucin del proyecto y se asign presupuesto
para la realizacin de estas actividades. La Matriz de Mitigacin de Riesgos
(MMR) del proyecto presenta los detalles de las actividades mencionadas.
I.7 El MEF y el Banco han acordado que para el seguimiento del programa, la UCP
utilizar como instrumentos de seguimiento la Matriz de Resultados (MR), el Plan
de Ejecucin Plurianual (PEP), los Planes Operativos Anuales (POA), el Plan de
Gestin Financiera y la MMR, los cuales a su vez se consolidarn para su
seguimiento por el comit asesor del MEF y el Banco en el Project Monitoring
Report (PMR).
I.8 La evaluacin del programa ser responsabilidad del MEF y utilizar como
instrumentos de evaluacin la MR, el PEP y POA, el Plan de Gestin Financiera,
la Matriz de Mitigacin de Riesgos, una evaluacin de trmino medio y una
evaluacin final. Adems, para evaluar el impacto de desarrollo de las reformas
institucionales, se realizar un anlisis costo-beneficio ex-post y un anlisis
financiero ex-post que aplicarn un mtodo de valuacin contingente para medir
los beneficios de esta operacin, que conceptualmente incluyen un nmero de
ganancias fiscales (ingresos y ahorros pblicos), as como impactos econmicos y
sociales.
II SEGUIMIENTO
3A.
2.1
Indicadores
Los indicadores (de producto) a los que se dar seguimiento y que se encuentran
detallados en la MR son:
Frmula
Frecuencia
de
medicin
Componente 1 Modernizacin de la Administracin Tributaria
Fuente de verificacin
Principales funciones
implantadas dentro de la
Unidad de Grandes
Contribuyentes de la DGI.
No. de funciones
implantadas/4
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Unidad de Tributacin
Internacional (UTI) creada y en
funcionamiento.
UTI /1 (indicador no es
SMART)
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
No. de impresoras en
funcionamiento/7.000
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Metodologa de estimacin de
gasto tributario implantada.
Metodologa de
estimacin/1 (indicador
no es SMART)
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Auditores de la Unidad de
Grandes Contribuyentes
entrenados en tcnicas
avanzadas de auditora
corporativa.
No. de auditores
entrenados/ 200
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
No. de funciones
reforzadas / 4
Anual
Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
No. de funciones
implantadas / 5
Anual
Informes de la DIPRENA
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Borrador de Anteproyecto de
ley Orgnica de Presupuesto
elaborado.
Borrador de LOP / 1
(indicador no es
SMART)
Anual
Informes de la DIPRENA
presentados al Comit Asesor
del Programa.
No. de programas de
inversin implantados / 9
Anual
Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Funcionarios pblicos
capacitados en geo
referenciamiento, monitoreo y
evaluacin de programas y
proyectos utilizando las
herramientas del SINIP y el
Sistema de Formulacin
Presupuestaria.
Cantidad de funcionarios
entrenados / 1.000
Anual
Informes de la DPI y la
DIPRENA presentados al
Comit Asesor del Programa.
Anual
Informes de la DGT
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Funcionarios del GC
capacitados en gestin
financiera y contable de
proyectos de inversin pblica.
No. de funcionarios
capacitados / 500
Anual
Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Funcionarios del GC
capacitados en Normas
Internacionales Contables del
Sector Pblico.
No. de funcionarios
capacitados / 800
Anual
Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Borrador de Anteproyecto de
Ley de Administracin
Financiera (LAF) elaborado.
Borrador de LAF / 1
(indicador no es
SMART)
Anual
Informes de la DNC
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Unidad de Programacin
Financiera creada y
funcionando plenamente en
coordinacin con 7 direcciones
del MEF.
Unidad de Programacin
Financiera / 1 (indicador
no es SMART)
Anual
Informes de la DPP
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Unidad de Gestin
Fiduciaria / 1
Anual
Informes de la DPP
presentados al Comit Asesor
del Programa.
No. de estndares
definidos / 10
Anual
Informes de la DTI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Sistemas/Servicios de apoyo
informtico y de
telecomunicaciones que apoyan
la AFP en pleno
funcionamiento.
Anual
Informes de la DTI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
3A.
2.2
3A.
Presentacin de informes
2.4 Los mecanismos e instrumentos que usar la UCP para informar acerca de los
resultados del seguimiento y que sern una fuente de informacin para el PMR
son:
2.5 Reportes semestrales de progreso de cada mdulo, generados por el SIAFPA
(utilizando SIAFPA-Pro), a ser entregados dentro de los 60 das calendario del
cierre de cada semestre o en la fecha que sea acordada con el Banco. Para la
preparacin de los informes semestrales se utilizar como referencia la MR donde
se especifican los criterios y los indicadores de medicin de los resultados del
programa, en conformidad con los lineamientos establecidos contractualmente. La
UCP deber mantener un dilogo continuo con el Jefe de Equipo del Banco a
cargo de la supervisin del programa, sobre la evolucin de las actividades,
resultados logrados, problemas encontrados y medidas correctivas. El esquema de
contenido mnimo para el informe semestral es el siguiente: (i) resumen ejecutivo;
(ii) gerencia y gestin; (iii) estado de ejecucin del programa (comparacin del
cronograma original y el real); (iv) ejecucin presupuestaria y financiera;
(v) cumplimiento de condiciones contractuales y recomendaciones; y
(vi) problemas identificados en el perodo y plan de accin para superarlos.
2.6 La UCP deber presentar al Banco un POA aprobado por el Jefe de Equipo del
Proyecto. Este documento contendr todas las actividades relativas a los
productos y actividades que se financien, as como un estado consolidado de las
mismas. El primer POA cubrir el perodo que se inicia con la firma del contrato
de prstamo y termina el 31 de diciembre del mismo ao. Los POA subsiguientes
abarcarn desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de cada ao. Debern
presentarse para la no objecin del Banco antes del 1 de diciembre del ao
anterior a su vigencia. El contenido mnimo de los POA ser el siguiente:
2.14
El Coordinador General, responsable de la UCP, dar cuenta a los
Directores de Programacin de Inversiones y de Crdito Pblico, quienes a su vez
han sido designados por los Viceministros de Economa y de Finanzas,
respectivamente, para supervisar al Coordinador General. En lo concerniente a las
actividades relativas a la DGI, el Coordinador General, adems de reportar a los
Directores de Programacin de Inversiones y de Crdito Pblico, informar a una
Unidad de Monitoreo (UM), que se crear exclusivamente para tal fin, sobre las
actividades correspondientes al componente de administracin tributaria. Dicha
UM funcionar bajo la supervisin del Director de Crdito Pblico.
2.15
Para coordinar, asegurar y verificar la ejecucin del plan de seguimiento,
el equipo de proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
organismo ejecutor han establecido la realizacin de misiones de administracin
que estarn integradas por el jefe y miembros del equipo del proyecto. Se
realizarn al menos dos misiones de administracin al ao. Tambin se realizar
una misin financiera y una misin fiduciaria al ao. La calendarizacin de las
misiones de administracin responder a hitos de la ejecucin como el taller de
arranque, la evaluacin intermedia y el taller de cierre del programa.
2.16
Ao 1
1
Ao 2
3
Ao 3
3
Responsabl
e
Costo
(miles de
US$)
Financiamiento
MEF
1.890
Del programa
Compra de equipos de
oficina.
MEF
400
Del programa
Compra de licencias de
software y hardware.
MEF
325
Del programa
MEF
180
Del programa
MEF
60
Del programa
Sub Total:
2.855
MEF
10
Del programa
MEF
20
Del programa
Talleres de capacitacin
sobre el SEPA en el BID y
contratacin de un
especialista en adquisiciones
para apoyar a la UCP en la
preparacin del plan de
adquisiciones de los 18
primeros meses de ejecucin.
MEF
Sub Total:
Del programa
35
BID
36
Del pograma
Misin fiduciaria
BID
12
Del programa
Misin financiera
BID
Del programa
BID
Misin especial
Sub Total:
Costo Total:
62
2.952
IIIEVALUACIN
5A.
3.4 Contribuye el incremento del nmero de instituciones del GC que aplican el Presupuesto Plurianual por Resultados a
la consolidacin de la Gestin del Gasto Pblico, con una mayor economa de recursos por la optimizacin de la
formulacin y la ejecucin presupuestaria de acuerdo a metas y resultados?
3.5 Una vez creada y en funcionamiento la CUT se fortalecer la AFP, mediante la reduccin de saldos ociosos en las
instituciones del GC, la inversin de los excedentes de caja y la optimizacin del endeudamiento pblico basado en
necesidades reales de caja del gobierno?
5A.
C.
Frmula
Frecuencia de
medicin
Fuente de verificacin
Impacto
Inversin quinquenal elevada a
los niveles requeridos por el
Plan Estratgico de Gobierno
(PEG).
Anual
Resultados
Recaudacin de la DGI
generada a travs de la Unidad
de Grandes Contribuyentes.
Cantidad en US$
constantes de 2010
recaudada de
Grandes
Contrbuyentes/Valor
de la recaudacin de
la DGI a precios de
2010.
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Recaudacin del
ITBMS/PIB
nominal x 100.
Anual
Informes de la DGI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Valor corriente de la
inversin pblica
efectuada en
US$/Valor de la
meta total de
inversin pblica en
US$ x 100.
Anual
Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Nmero de
instituciones/16 x
100.
Anual
Informes de la DPI
presentados al Comit Asesor
del Programa.
Nmero de
Anual
instituciones/16 x
100.
Nmero de
instituciones/16 x
100.
Anual
Nmero de sistemas de
interconexin informtica y de
telecomunicaciones del MEF
para la AFP integrados.
Nmero de
sistemas/8.
Anual
D.
Metodologa de la evaluacin
3.7 Dada la naturaleza del programa, centrado en cambios institucionales de la administracin financiera en el MEF, es
difcil generar flujos de beneficios precisos para realizar un anlisis costo-beneficio tradicional a nivel de preparacin
del programa sin retrasar su aprobacin. Sin embargo, un anlisis de costo-efectividad financiero de las mejoras
derivada de la modernizacin de la administracin tributaria y de la creacin de la CUT permiten identificar beneficios
significativos (ver apndice sobre anlisis costo-efectividad del programa).
3.8 Para verificar los beneficios econmicos, sociales y financieros se propone realizar una evaluacin del programa que
ser reflexiva, procurndose obtener medidas de los cambios ocurridos en las variables claves del anlisis antes y
despus de las intervenciones en cada componente. Se pretende realizar una evaluacin costo-beneficio a posteriori del
programa y los anlisis de evaluacin econmica y financiera ex post para cada componente identificando atributos
hednicos, aplicando tcnicas de valuacin contingente, apoyadas en la literatura existente sobre anlisis econmico y
financiero del impacto de reformas de la AFP.
E.
3.10
As mismo, aunque la decisin de la tasa de descuento para calcular el retorno de una inversin en cambio
institucional es arbitraria, asimilarla a la tasa de descuento comnmente aceptada para inversiones en proyectos ms
tradicionales, como los de infraestructura, introduce un sesgo constante en los clculos de los beneficios netos que no
altera significativamente la tasa de retorno cuando los prstamos financian cambios institucionales con beneficios
significativos, como los propuestos en este programa.
3.11
Como parte de las discusiones de seguimiento y evaluacin del programa se discutirn las variables a
cuantificar y el modelo especfico de evaluacin de costo-beneficio econmica y financiera que se deber adoptar para
evaluar de forma ex - post el impacto econmico y social, as como la tasa de retorno financiera de la inversin
realizada.
F.
3.15
La evaluacin intermedia del programa deber ser entregada al Banco a los 90 das contados a partir de la fecha
en que se haya desembolsado el 50% de los recursos del prstamo o cuando hayan transcurrido 18 meses de ejecucin,
lo que ocurra primero.
3.16
El informe de evaluacin final servir de insumo para el Informe de Terminacin del Proyecto y deber ser
enviado al Banco a los 90 das contados a partir de la fecha en que se haya desembolsado el 90% de los recursos del
prstamo. Estos informes incluirn: (i) los resultados de la ejecucin financiera por componente; (ii) el cumplimiento
de metas de los productos y resultados y avances de los impactos esperados, de acuerdo a los indicadores establecidos
en la MR del programa y el PMR; (iii) el estado de la operacin y mantenimiento de las obras, bienes y servicios
concluidos; (iv) una sntesis de los resultados de las auditoras realizadas durante la ejecucin del programa; y (v) una
sntesis de la evaluacin de costo-beneficio del programa.
3.17
La evaluacin econmica de costo beneficio a posteriori del programa requerir la elaboracin de trminos de
referencia especficos para acordar con el ejecutor su modelo conceptual y la metodologa a seguir. As mismo, se
crear una base de datos que se actualizar trimestralmente para garantizar que la evaluacin cuente con series de datos
para todas las variables relevantes del modelo de evaluacin a aplicar. El ejecutor, en coordinacin con el Banco, ser
responsable de producir y actualizar la base de datos. Dicha base de datos se recopilar desde el incio de la ejecucin
del programa con series de tiempo para el perodo ms largo posible que permita realizar regresiones y otros clculos
economtricos. Para el diseo del modelo de evaluacin se contratar un experto en evaluacin econmica de proyectos
y para realizar la evaluacin de costo beneficio del programa a posteriori se contratar a una firma experta en
evaluacin econmica de programas de reforma institucional. Los costos asociados a las actividades de evaluacin
estn claramente reflejados en el plan de trabajo de la evaluacin (Cuadro 5).
3.18
Ao 1
1
Contratacin de un consultor
internacional o firma consultora para
realizar la evaluacin intermedia
Ao 2
4
Ao 3
4
Costo
(miles de US$)
Financiamiento
MEF
50
Del programa
MEF
50
Del programa
MEF
30
Del programa
MEF
80
Del programa
Contratacin de un consultor
internacional o firma consultora para
realizar la evaluacin final
Contratacin de un consultor para
disear y establecer la metodologa,
base de datos, variables y lnea de
base para realizar la evaluacin
econmica de costo-beneficio del
programa.
Responsable
Costo Total:
210
ANEXOS
1.
2.
3.
Matriz de Resultados.
Mecanismo de ejecucin del programa.
Trminos de Referencia del personal de la UCP.
REFERENCIAS
OP-273-1: Poltica de Gestin Financiera para Proyectos Financiados por el BID. Abril
2010.
OP-452-1: Resumen Ejecutivo de la Gua de Procedimientos para la Gestin de Riesgos
en Proyectos con Garanta Soberana. Diciembre 2010.
Experto para asesorar a las direcciones de lnea vinculadas al rea de gastosViceministerio de Economa (Polticas Pblicas, Presupuesto y Programacin
de Inversiones): Economista con no menos de 15 aos de experiencia,
preferiblemente asesorando proyectos con organismos internacionales de
desarrollo en el rea de AFP y no menos de 7 de experiencia comprobada
asesorando en las reas especficas de seguimiento y evaluacin de inversin
pblica y presupuesto.
10