Gesto pblica orientada para

resultados no Brasil1

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 4
Out-Dez 2002

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira

Introduo
O Plano Plurianual (PPA 2000-2003), denominado Avana Brasil,
trouxe mudanas de impacto no sistema de planejamento e oramento
federais, assim como na gesto pblica. Com a recuperao da estabilidade
da moeda e o processo de ajuste fiscal, iniciado em 1994, com o Plano
Real, formou-se o entendimento de que se impunha um choque gerencial
na administrao pblica brasileira. A deciso foi transformar o plano em
instrumento de gesto, orientando a administrao pblica para resultados.
O Decreto no 2.829, de outubro de 1998, constituiu a base legal
para a reestruturao de todas as aes finalsticas do governo. Esse
decreto determina que o programa seja a forma bsica de integrao
entre plano e oramentos, fixa os princpios de gerenciamento dos programas e do plano, cria a figura do gerente de programa, fixa suas principais responsabilidades e cria a obrigao de avaliao anual de
desempenho de todos os programas e do plano.
Aps dois anos e meio de implantao desse novo modelo de gesto,
possvel contabilizar mudanas importantes e definitivas na administrao
pblica brasileira, tantas quantos so ainda os desafios para a consolidao
de uma gesto pblica empreendedora. Por isso pareceu uma contribuio
til mostrar os aspectos estruturais desse modelo, terminando por mencionar os principais desafios que a experincia, apesar de curta, mostra
claramente.

Ariel Garces
diretor de
Planejamento do
Ministrio do
Planejamento,
Oramento e
Gesto.
Jos Paulo
Silveira
secretrio de
Planejamento,
do Ministrio
do Planejamento,
Oramento e
Gesto.
Contato:
ariel.pares@
planejamento.gov.br
jose.silveira@
planejamento.gov.br

53

O equilbrio fiscal e a
reforma do Estado
A experincia brasileira de implantar e manter uma poltica de equilbrio fiscal tem mostrado, nos ltimos oitos anos (1994-2002), as restries
que essa iniciativa impe implementao das polticas pblicas relacionadas ao desenvolvimento, caso estas no venham associadas a medidas
de otimizao do gasto. A harmonia entre a conduo das polticas de
regulao macroeconmica e as demais polticas setoriais tem se transformado em um dos principais desafios do atual governo. A opo foi adotar
o PPA 2000-2003 como projeto de desenvolvimento e, ao mesmo tempo,
instrumento de racionalizao e melhoria da qualidade do gasto, levando
em conta um cenrio de restries ao seu financiamento.
Para compreender melhor essas mudanas, importante lembrar
que a estabilizao econmica e a poltica de equilbrio fiscal, no Brasil,
fizeram com que as taxas de inflao, medida pelo ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC), cassem de 5.014%, nos 12 meses que
antecederam o Plano Real, para 22% nos 12 meses seguintes (1995), 9%
em 1996, 4% em 1997, 2,5% em 1998, voltando a subir para 8,4% em
1999, ano da desvalorizao e da implementao da poltica de cmbio
flutuante, retornando para 5,3% em 2001. Os nmeros, contudo, no
mostram a magnitude da reduo do gasto pblico que a estabilizao
imps. O pas se acostumara, aps dcadas de inflao, a ampliar artificialmente as despesas, financiando as demandas sociais e de infra-estrutura
crescentes com o chamado imposto inflacionrio.
Em 1996, um ano aps a estabilizao, o governo lanou o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja finalidade era a reestruturao das organizaes, para atribuir-lhes flexibilidade administrativa e
responsabilizao.
Em 1998, a crise da Rssia ampliou as repercusses negativas da
restrio fiscal, de tal modo que, ao lado da reestruturao das organizaes, prevista pelo Plano Diretor, foram adotadas duas outras importantes iniciativas no mbito da reforma do Estado, voltadas para os
instrumentos de gesto. A primeira, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) (Lei Complementar no 200), permite um planejamento fiscal, de
mdio prazo, importante para a orientao do gasto futuro, elemento
indispensvel credibilidade do plano. A segunda, o PPA 2000-2003,
est progressivamente introduzindo alteraes profundas na programao de recursos e no ciclo de gesto do setor pblico brasileiro: o plano,
o oramento, a execuo oramentria e financeira e a avaliao de
desempenho da ao governamental. So, todas as duas, iniciativas que
atingem o corao dos instrumentos de equilbrio fiscal e, ao mesmo
tempo, de alocao e aplicao de recursos.

RSP

54

As inovaes gerenciais, introduzidas pelo PPA 2000-2003,

decorrem da evoluo de uma experincia-piloto de gerenciamento,
executada entre 1996 e 1999. Ainda, no primeiro mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Programa Brasil em Ao, com
a finalidade de administrar um conjunto de 42 empreendimentos estratgicos, distribudos nas reas social e de infra-estrutura, no valor total de
US$ 28 bilhes, dos quais apenas 16,5% eram recursos do oramento da
Unio. Pela primeira vez, foram empregados os gerentes de empreendimento, o sistema de informaes gerenciais, o controle de fluxo financeiro
e a gesto de restries. O xito dessa experincia foi determinante para
que o governo tomasse a deciso de adotar esses princpios para todas as
aes do Governo Federal.

RSP

Integrao plano, oramento e gesto

O novo modelo de planejamento baseia-se na integrao dos instrumentos de planejamento, oramento e gesto, organizados segundo trs
horizontes de tempo: oito anos; quatro anos e um ano.
O primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma viso
estratgica do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao territrio,
para os prximos 20 anos. Trata-se de uma viso de futuro orientada tambm
para resultados concretos, por isso se traduz em portfolio de investimentos
necessrios ao crescimento equilibrado e integrado de todas as regies do
pas para os prximos oito anos. Com essa idia, cria-se o conceito de planejamento indicativo para as vrias esferas do setor pblico, como tambm
subsidia as decises microeconmicas de investimento do setor privado, das
agncias de financiamento e das entidades do terceiro setor.
Para definir o portfolio de investimentos para o horizonte de oito
anos, foi realizado amplo estudo, denominado Eixos Nacionais de Integrao
e Desenvolvimento 2000-2007. O estudo uma radiografia dos grandes
problemas nacionais e das imensas oportunidades que o pas oferece. Ao
varrer o territrio nacional, levantar as realidades regionais e identificar
potencialidades e obstculos ao crescimento, o estudo tornou possvel
compreender melhor o pas e definir caminhos para o desenvolvimento
econmico e social. O portfolio identificou investimentos, envolvendo US$
228 bilhes entre recursos pblicos e privados, distribudos em 6% na rea
de meio ambiente, 1% em informao e conhecimento, 49% em desenvolvimento social e 44% em infra-estrutura econmica. O estudo partiu de
premissas relativamente novas nos debates sobre desenvolvimento regional.
Adotou um enfoque geoeconmico no lugar do enfoque geopoltico, no
sentido de privilegiar os aspectos de complementaridade entre as regies
e, sobretudo, valorizar uma nova forma de perceber o que estratgico

55

para cada regio, muitas vezes estando este localizado em outra regio.
A percepo do que essencial para cada Estado ganhou novas perspectivas com a criao de uma nova unidade de programao, denominada
Eixos de Integrao e Desenvolvimento. Ao todo foram identificados nove
eixos, cujos espaos passaram a ser uma referncia para os investimentos
pblicos e privados.
Concludo o relatrio preliminar do estudo, iniciou-se a discusso do
portfolio de investimentos em fruns qualificados. Foram realizadas
reunies de trabalho nos ministrios para validar as concluses do estudo.
Foram ainda realizadas 27 reunies, uma em cada Estado da Federao.
A experincia de discusso contribuiu para melhorar a qualidade dos
resultados do estudo e aumentar o nvel de adeso estratgia de desenvolvimento do pas.
A perspectiva dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento no s balizou a organizao espacial dos programas do plano,
como permitiu selecionar os empreendimentos estruturantes que aportam
no PPA 2000-2003 a dimenso de um projeto de desenvolvimento nacional.
O PPA uma lei e torna-se, portanto, um plano normativo para
todo o setor pblico federal, no horizonte de quatro anos. O PPA 20002003, pela primeira vez, organizou todas as aes em 365 programas,
referncia para a formulao dos oramentos anuais. Estes foram criados
como um desdobramento operacional das Orientaes Estratgicas do
Presidente, com macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e da proposta de governo do
presidente eleito. Os recursos foram alocados aos programas a partir de
uma modelagem consistente do ponto de vista do equilbrio fiscal.
Com esses dois primeiros horizontes de planejamento, os oramentos
anuais passam a ser conseqncia da viso estratgica plurianual, assegurada pelos programas que integram, simultaneamente, o plano e os
oramentos anuais.
Assim, h a possibilidade de superar a tendncia natural
extrapolao plurianual do gasto, tradicional na cultura oramentria e
financeira. O programa passa a ser, nesse novo modelo de planejamento e
oramentao, o elemento de ligao entre o futuro desejado e programado
nos dois horizontes, de quatro e oito anos, e as decises de curto prazo da
programao oramentria e financeira.

RSP

O programa
O programa um conjunto articulado de aes (relativas a investimentos, despesas correntes e outras aes no oramentrias), para o
alcance de um objetivo. Esse objetivo concretizado em resultados

56

resultado a soluo de um problema ou o atendimento de demanda da

sociedade mensurados pela evoluo de indicadores no perodo de
execuo do programa, possibilitando, assim, a avaliao objetiva da atuao do governo.

RSP

Programa como unidade

de gesto pblica
A constituio dos programas pressupe orientar toda a ao do
governo para a resoluo de problemas ou demandas da sociedade. Isso
rompe com a viso departamentalizada das organizaes do setor pblico,
cuja tradio tem sido a de otimizar sua funo, independente dos resultados
globais atingidos. A inteno introduzir paulatinamente, nas organizaes
pblicas, uma preocupao gerencial com objetivos a serem atingidos na
sociedade.
A construo de programas a partir das demandas da sociedade
leva tambm formulao de programas multissetoriais mais eficazes do
que a programao setorial, tpica das organizaes departamentalizadas
do setor pblico. H, assim, uma possibilidade crescente de que a administrao pblica possa auscultar a sociedade, atender o cidado e ter
neste o seu referencial para a gesto.
Programa como viabilizador de
parcerias internas e externas
A outra face, menos conhecida, do conceito de programa est nas
possibilidades que este abre para a conjugao de recursos e a racionalizao do gasto mediante a incorporao de parcerias, que se formalizam
nos instrumentos de gesto do governo. O programa organiza as parcerias
tanto internas quanto externas ao governo.
As mudanas decorrentes do novo papel do Estado abrem oportunidades de combinar aes pblicas e privadas para objetivos de administrao pblica. Assim, os programas criados pelo PPA 2000-2003, alm de
definirem as aes financiadas com recursos fiscais, da seguridade social e
das empresas estatais, todos subordinados aos imperativos do equilbrio fiscal,
trazem incorporados tambm as parcerias externas, os recursos da iniciativa privada, do terceiro setor e das unidades subnacionais, Estados e municpios. A experincia brasileira tem mostrado o xito das parcerias tanto nas
reas de infra-estrutura como nas de desenvolvimento social.
Dois exemplos podem ser mencionados: os programas voltados para
a reduo da mortalidade infantil, que conseguiram, graas ao conjunta
de organizaes no-governamentais, governo central e local, uma reduo
de 41 em cada 1.000 nascidos, em 1995, para 28 em cada 1.000 nascidos,

57

em 2001; a construo da ferrovia que liga as regies produtoras de gros,

no Centro-Oeste do pas, com o porto de Santos, no Estado de So Paulo
(Ferronorte), investimento privado que se tornou vivel em funo da combinao de aes pblicas e privadas.
O fato de os programas terem sido desenhados a partir da demanda
da sociedade deu origem, naturalmente, aos programas multissetoriais.
Estes so a conjugao de aes de diferentes rgos da administrao,
articulados por um programa cuja gesto est confiada a um nico ministrio e a um s gerente. A ao governamental ganha a possibilidade de
equacionar problemas da sociedade com o mnimo de recursos, desde que
sejam rompidas as barreiras corporativas da administrao tradicional.

RSP

Programa como referncia para

alocao de todos os recursos
Todos os recursos do oramento so alocados aos programas que
esto previstos no PPA, na forma de aes oramentrias, exceo das
transferncias constitucionais devidas aos Estados e municpios e do pagamento de dvidas do Governo Federal. Os programas, contudo, so mais
amplos e completos e integram tambm outras aes, denominadas de
aes no oramentrias, que expressam outras fontes de recursos do
governo para financiar o cumprimento da sua misso.
No caso de investimentos (despesas de capital), pode-se afirmar
que h mais recursos sendo aplicados, anualmente, fora do oramento do
que os investimentos alocados por este ltimo. Desse modo, o programa
passa a ser no s uma unidade para a alocao dos recursos de natureza
fiscal, mas incorpora tambm os recursos disponveis das agncias oficiais
de crdito, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento s regies mais pobres, dos fundos administrados pelo Governo
Federal, cujos recursos pertencem sociedade, e dos dispndios correntes
das empresas estatais (no oramentrios pela legislao brasileira).
O programa foi concebido para integrar um conceito amplo de
recursos. No se limita apenas ao financeiro. A inteno desse programa
prover o governo de um mapa, os programas, que norteie todos os meios
da administrao recursos humanos, organizacionais, materiais e de
conhecimento para os fins definidos e possa orientar as decises da
alta direo da administrao. A pouca experincia da burocracia em
negociao e elaborao de acordos estratgicos entre as organizaes
que fazem parte de determinado programa tem sido um bice para a
aplicao completa desse conceito. No se podem esquecer, igualmente,
os prejuzos que traz a ausncia, por um lado, de cobrana mais generalizada do desempenho das organizaes e, por outro, de mecanismos para
premiar o desempenho das equipes dos programas bem-sucedidos.

58

Gerenciamento

RSP

O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai alm

da sua funo clssica de formular planos. Incorpora, tambm, como
essencial, o gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial
adotado tem o objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforos
das equipes envolvidas na execuo, para a obteno de resultados, e, por
ltimo, assegurar a atualizao permanente do plano. A forma encontrada
para assegurar a qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do
gerente de programa, o monitoramento em rede, com o apoio de um sistema
de informaes gerenciais, o gerenciamento intensivo dos programas
estratgicos e a avaliao anual de desempenho de todos os programas e
do plano.
Gerente de programa
O gerente de programa o fator crtico de sucesso do modelo de
planejamento, oramento e gesto por programas. Para cada programa
h um s gerente responsvel, designado pelo ministro do ministrio ao
qual est afeto o programa.
Observa-se aqui o princpio da responsabilizao clara pelo desempenho, custos e resultados.
As funes do gerente de programa, no modelo proposto, so:
planejar a execuo do programa;
formar e motivar a equipe;
negociar os compromissos com as parcerias externas e internas;
manter um sistema de informaes gerenciais para o controle do
desempenho e da gesto de restries;
promover a execuo das aes de forma a obter os resultados
desejados;
participar da administrao oramentria e financeira;
comunicar-se com o pblico-alvo do programa; e
avaliar e aperfeioar continuamente o programa.
O gerente tambm o responsvel pelo registro do desempenho
fsico das aes do programa. Com a institucionalizao do Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), o gerente o responsvel nico pelo registro, para controle do governo, do resultado direto
do gasto, a denominada meta anual por ao (e.g., nmero de crianas
vacinadas, quilmetros de rodovia pavimentados, nmero de habitaes
construdas, nmero de parques nacionais mantidos).
No havia na administrao, at a criao do gerente de programa,
um responsvel pelo controle do ciclo produtivo do Estado, resultante dos
recursos alocados no oramento e efetivamente aplicados.

59

A estratgia de implantao do modelo gerencial foi centrada no

gradualismo e no processo adaptativo das organizaes. Criou-se, no interior
das organizaes, uma tenso entre a gesto departamental e a gesto
por objetivos.
Passados dois anos e meio, presenciam-se diversas situaes de
designao de funes aos gerentes, conforme a adoo do modelo, em
cada ministrio. De qualquer modo, o grau de internalizao do modelo tem
sido relativamente elevado no conjunto dos ministrios, muito mais por fora
de ao coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
de capacitao e valorizao do gerente, bem como do envolvimento deste
nos eventos do ciclo de gesto, do que pela subordinao dessas organizaes a uma norma que lhes impusesse o novo modelo gerencial. O objetivo
promover uma assimilao dos novos valores gerenciais pelas equipes,
pela alta direo dos ministrios e pelas organizaes vinculadas.

RSP

Monitoramento em rede
O novo modelo pressupe um processo de monitoramento em rede,
cujas bases so: o gerente, situado no ministrio setorial; o monitor de
programas, situado no Ministrio do Planejamento, cujo trabalho facilitar
a resoluo de restries execuo dos programas; e o Sigplan, sistema
informatizado que fornece ao gerente os meios necessrios para controlar
a execuo do programa. Esse sistema ao mesmo tempo, articula em
rede a alta direo do governo e o conjunto de gerentes e monitores.
O enfoque prospectivo uma das caractersticas importantes do
sistema, uma vez que possibilita aos gerentes a antecipao de restries
execuo do programa, o que facilita a mobilizao e a busca de solues
por parte do governo e de seus parceiros. A esta atividade chama-se de
gesto de restries. Entende-se por restrio todo problema que pode
impedir ou prejudicar a execuo de uma ou mais aes do programa,
cuja soluo est alm do alcance do gerente.
Outro aspecto importante a existncia de um mdulo do sistema
especificamente para a sociedade, que tem a finalidade de dar transparncia s aes de governo.
O objetivo apresentar sociedade o andamento do plano, usando
uma linguagem fcil e mostrando casos de impacto dos programas. Foi
desenvolvido para isso uma pgina na Internet, que pode ser acessada
por qualquer cidado no endereo: www.abrasil.gov.br.

Avaliao anual dos

programas e do plano
Prevista no Decreto no 2.829 e na lei do PPA 2000-2003, a avaliao de desempenho uma das etapas mais importantes do ciclo de
gesto do Governo Federal. Seu objetivo assegurar o aperfeioamento

60

contnuo dos programas e do plano, provendo subsdios para corrigir falhas

de concepo e execuo, atualizar objetivos e metas em relao s
demandas da sociedade e garantir que os resultados desejados para o
pblico-alvo ocorram efetivamente.
A avaliao est orientada para a obteno de resultados e se realiza
uma vez por ano, tendo como referncia o exerccio anterior. No ciclo de
gesto, a avaliao seguida da reviso anual dos programas, da elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e da elaborao e execuo da
Lei Oramentria Anual. Os resultados da avaliao contribuem para a
realizao de cada uma dessas etapas, tornando mais consistente a alocao
de recursos pblicos federais aos bens e servios demandados pela sociedade.
Nesse contexto, o processo de avaliao um instrumento gerencial
que se integra ao conjunto de ferramentas do novo modelo de gesto do
Governo Federal.
Mais que controlar custos, assegurar a conformidade legal de procedimentos ou medir a capacidade de implementao do governo, avaliar
significa, nesse caso, comparar o esforo realizado com a demanda e a
satisfao do beneficirio, adequando crescentemente os programas
expectativa da sociedade. O processo de avaliao, realizado de forma
participativa e transparente, proporciona, alm disso, a ampliao do
conhecimento dos gerentes e de suas equipes sobre o programa,
fortalecendo a sua capacidade de promover e articular a obteno de
resultados.
Levando em conta esses propsitos, a metodologia para a avaliao dos programas valorizou principalmente a anlise de resultados, tendo
como elementos de referncia os objetivos do programa, a variao observada em seus indicadores e o grau de satisfao do pblico-alvo, sempre
que esses elementos puderam ser medidos ou apurados em tempo hbil.
Em segunda aproximao, o foco da anlise de resultado se dirige para o
alcance das metas das aes, ou seja, o seu grau de execuo fsica comparado ao desempenho alcanado na execuo financeira.
As causas do bom ou mau desempenho so analisadas em dois
blocos. O primeiro considera a contribuio da concepo do programa,
trata de avaliar se os componentes do desenho do programa seu objetivo, indicadores, aes, metas, produtos e servios so consistentes
entre si e adequados para atender demanda ou resolver o problema que
lhe deu origem. No outro, discutem-se os mecanismos, os processos e as
condies da execuo, em relao aos resultados esperados. Na avaliao
da execuo, busca-se verificar a adequao e suficincia dos recursos
alocados, a pertinncia e eficcia da estratgia de implementao, assim
como os reflexos do modelo gerencial e da estrutura organizacional sobre
o desempenho do programa.

RSP

61

Realizado inteiramente em ambiente informatizado, o processo de

avaliao de programas constitui, por si s, eficiente instrumento de transformao e modernizao da gesto governamental. Para garantir a qualidade dos resultados e a uniformidade de procedimentos, foi inicialmente
elaborado o Manual de Avaliao de Programas, que descreve a metodologia
adotada, as rotinas e os instrumentos de cada etapa do processo, assim
como os rgos e as pessoas responsveis pela execuo.
A avaliao realizada em trs etapas. Na primeira, o gerente, de
comum acordo com sua equipe, responde a um questionrio organizado
em trs blocos de assuntos: resultados obtidos, concepo do programa e
execuo.
Na segunda etapa, so mobilizados diversos escales dos ministrios,
sob a coordenao das respectivas reas de planejamento e oramento,
para a tarefa de comparar os resultados dos programas com os objetivos
estratgicos definidos pelo ministrio para a sua atuao.
Na terceira etapa, tcnicos do Ministrio do Planejamento realizam
avaliao do conjunto de programas em relao aos macroobjetivos do
PPA, procedendo, tambm, anlise de consistncia das avaliaes realizadas pelos gerentes e rgos setoriais e elaborao da sntese das
avaliaes de cada programa. Alm disso, so realizadas anlises estatsticas, visando identificar as imperfeies do modelo, assim como restries
recorrentes ou sistmicas implementao dos programas, cuja superao
possa resultar em aperfeioamento do plano ou de seu modelo de gesto.
Os resultados da avaliao so encaminhados ao Congresso
Nacional em abril de cada ano e disponibilizados, em seguida, para o pblico
em geral, por meio da Internet (www.abrasil.gov.br).

RSP

Gesto estratgica
O PPA 2000-2003, integrado com os oramentos anuais, reflete um
projeto de desenvolvimento para o pas. Contudo, a experincia de planejamento estratgico mostra que to importante quanto a definio de objetivos
e prioridades assegurar as condies para a gesto estratgica do plano.
Assim, essa gesto inicia-se na alocao estratgica de recursos e estendese at o gerenciamento intensivo de programas considerados estratgicos.
Definio de programas e
aes estratgicas
Uma etapa importante a identificao de programas que permitam administrao federal alcanar os seus objetivos estratgicos. So
programas que, pela sua natureza, pelo volume de recursos envolvidos ou
pela sua relevncia, so estruturadores do projeto de desenvolvimento.

62

Atualmente, existem 67 programas estratgicos, de um total de 387

programas do plano, submetidos a um gerenciamento intensivo. Na rea
social, tm destaque os programas nas reas de sade, educao, previdncia e assistncia social, reforma agrria, segurana pblica, reduo da
pobreza. Na rea de infra-estrutura econmica, foram priorizados os
empreendimentos de transporte e energia, com foco especial neste ltimo
setor, em funo da crise de abastecimento de energia eltrica, desencadeada
a partir de maio/junho de 2001. Em conseqncia, todos os programas na
rea de energia foram integrados ao conjunto de programas estratgicos.

RSP

Alocao estratgica de recursos

Um pas em desenvolvimento, como o Brasil, no pode se dar o
privilgio de elaborar um oramento incremental. A alocao estratgica
representa um ponto crtico no processo, diante da escassez de recursos e
da disputa entre os ministrios para atender demanda setorial. Ao mesmo
tempo, existe a tendncia de o setor pblico trabalhar de forma incrementalista, sem atentar para os objetivos estratgicos.
Assim, a alocao estratgica de recursos aos programas exige
clareza de prioridades e esforo de negociao dentro do governo.
A alocao estratgica de recursos no rgida. Uma vez por ano,
por ocasio da elaborao do projeto de lei de diretrizes oramentrias, a
relao dos programas estratgicos ajustada a uma anlise da evoluo
do plano e das demandas da sociedade, considerando a disponibilidade de
recursos. nessa ocasio que definido tambm o montante global
de recursos alocados a esses programas.
Gerenciamento intensivo dos
programas estratgicos
Para garantir que os programas e as aes estratgicos sejam efetivamente implementados, foi desenvolvido um sistema de gerenciamento
intensivo, envolvendo os nveis operacionais e os altos escales do governo.
O sistema adotado segue os princpios bsicos do modelo gerencial do
PPA 2000-2003 e se apia na rede de gerentes e no Sistema de Informaes
Gerenciais. Aqui, o diferencial o controle do fluxo de recursos e a cooperao mais estreita para a superao de restries.
A gesto do fluxo de recursos, realizada pela rea de planejamento
do Ministrio do Planejamento, tem por objetivo assegurar os meios financeiros para a execuo fsica das aes dos programas estratgicos.
O controle envolve a participao dos gerentes e dos monitores de programas,
alm de uma equipe, com dedicao exclusiva, de apoio ao gerenciamento
dos programas estratgicos. Com base nas informaes prestadas pelo

63

gerente, estabelecido um fluxo de caixa, projetado em funo das

necessidades de execuo fsica para o ms corrente. Nesse processo, os
responsveis pelo monitoramento tm a funo de verificar a execuo
oramentria e a financeira relativas ao ms anterior e sua compatibilidade
com a evoluo fsica das aes, para orientar a tomada de deciso quanto
ao volume de recursos a serem liberados pelo Tesouro Nacional.
Os programas estratgicos so submetidos a uma avaliao mensal,
que informa o Relatrio de Situao dos Programas Estratgicos, entregue
mensalmente ao presidente da Repblica.
Para permitir o acompanhamento, em tempo real, desses programas,
foi implantada, na Presidncia da Repblica, uma Sala de Situao, equipada
com os recursos tecnolgicos necessrios informao do presidente da
Repblica.

RSP

Desafios do modelo
A reestruturao do planejamento governamental, a partir dos anos
90, com os planos plurianuais do Governo Federal de 1996-1999 e de
2000-2003, trouxe consigo o desafio de repensar a sua misso, os seus
conceitos e procedimentos. O Estado e a sociedade que emergem nesse
perodo so profundamente diferentes do planejamento, dos anos 70. Os
avanos implementados nos ltimos anos refletem o novo ambiente da
gesto pblica e, mais precisamente, a influncia de trs fatos marcantes,
cujo exame ajuda a compreender melhor a envergadura das mudancas
em curso, assim como mostra a direo dos novos passos, necessrios
consolidao desse processo.
O primeiro refere-se assimilao, pelo planejamento, dos novos
princpios organizacionais e de gesto, que passaram a dominar o movimento de reestruturao do setor pblico no mundo e, tambm, no Brasil,
com a reforma gerencial introduzida pela Reforma do Aparelho de Estado,
em 1995. A noo de planejamento orientado para resultados e intensivo
em gesto foi conseqncia natural desse processo contnuo de aperfeioamento da gesto pblica, incorporando experincias do setor pblico
de outros pases, alm de inovaes decorrentes do aprendizado e da
avaliao crtica dos modelos implementados. Nasce, assim, a idia de
combinar um planejamento abrangente que envolvesse o conjunto de bens
e servios prestados pelo Estado com uma gesto estratgica de um
conjunto seletivo de programas considerados estratgicos. No primeiro
caso, a definio de metas plurianuais de desempenho deveria elevar a
capacidade sistmica do Estado de gerar resultados crescentes. No segundo, a seletividade e a focalizao da ao governamental deveria assegurar
a obteno das transformaes essenciais sociedade.

64

O segundo diz respeito importncia de ampliar a misso do

planejamento governamental, para que pudesse incorporar novos objetivos de gesto oriundos das mudanas no papel do Estado, que ocorrem
nesse perodo. Trata-se, por exemplo, de manejar a viso estratgica e a
transparncia na alocao do gasto pblico, proporcionado pelo planejamento, para atrair os investimentos privados e a cooperao do terceiro
setor na direo das demandas de desenvolvimento. Cria-se, assim, o
conceito de planejamento indicativo para um horizonte de longo prazo,
oito anos, o equivalente a dois planos plurianuais, e referenciado ao territrio. Em outra vertente, a necessidade de pensar a sustentabilidade
fiscal a longo prazo cria as condies favorveis para planejamento do
gasto com ncora fiscal, tornando a integrao plano/oramentos um
processo natural, em uma gesto pblica orientada tambm pela disciplina fiscal. A LR Fiscal, sabiamente, lana mo da plurianualidade fiscal
e da necessidade de vincular o gasto pblico ao seu impacto futuro, por
meio dos anexos fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Plano
Plurianual. H uma forma nova de planejar o gasto pblico, que se impe
definitivamente, com largas conseqncias futuras para a funo planejamento. Como combinar desenvolvimento com disciplina fiscal? Essa
nova tenso que tem levado a incorporao de novos conceitos e
prticas funo do planejamento. Um exemplo a necessidade de
manejar simultaneamente recursos fiscais e no fiscais, pblicos e
privados, ou de articular a cooperao entre o Estado, a comunidade e o
terceiro setor, orientando esses conjuntos heterogneos de meios para
resultados e transformaes na sociedade.
O terceiro responde necessidade de incorporar a noo de desenvolvimento sustentvel no mbito da gesto pblica. Transformado em
conceito de valor pblico a partir dos anos 90, vem-se, em todo o mundo,
iniciativas de incorporar os princpios da Agenda 21 na misso do Estado
contemporneo e na forma de conceber o desenvolvimento. O planejamento referenciado ao territrio foi a opo encontrada. Assim, noes
de ordenamento e desenvolvimento do territrio ganham um novo destaque.
H o reconhecimento simultneo de que as regies competem entre si e
de que a viso de desenvolvimento integrado e equilibrado do territrio
nacional to importante quanto assegurar a melhoria de desempenho de
cada um dos mltiplos setores que ajudam a melhorar a qualidade de vida
do cidado que mora na regio.
Em outras palavras, o desenvolvimento sustentvel introduziu a
necessidade de combinar planejamento setorial com planejamento territorial.
Tornou mais abrangente o conceito tradicional de desenvolvimento regional,
baseado na necessidade de ateno maior do setor pblico apenas sobre
as regies menos desenvolvidas ou estagnadas, e introduziu o conceito de
desenvolvimento solidrio de todos os territrios, baseado na competitividade
da nao que este aporta do ponto de vista da sua insero internacional.

RSP

65

Introduziu ainda um acompanhamento do desenvolvimento diferenciado

das regies, subordinado elevao da qualidade de vida local e da
preservao dos recursos naturais.
Influenciado por essas foras que movem grande parte da reforma
do Estado brasileiro, a experincia do PPA 2000-2003 introduziu um conjunto de inovaes, que ainda permanece como desafios de processo de
transformao mais profundo do planejamento governamental e da gesto pblica. Um balano desses anos mostra a importncia, para a administrao pblica, de encarar essas mudanas em cinco grandes frentes,
cujo formato final depender do embate das idias e da prtica dos prximos
planos plurianuais e de seus respectivos oramentos. Este balano na sua
verso mais ampla est registrado em um Livro Branco sobre o desafio
do planejamento governamental. Ele o resultado de uma anlise crtica
do trabalho realizado nos ltimos oito anos e da consulta a um grupo de
atores interessados: autoridades governamentais, empresrios, especialistas, polticos e jornalistas.

RSP

Planejamento de longo prazo

aprofundar o planejamento de
longo prazo, referenciado
ao territrio, sustentabilidade
e governana
O PPA 1996-1999 introduziu o conceito de Eixos de Integrao e
Desenvolvimento como unidade de programao territorial e de empreendimento estruturante. O enfoque espacial inovador dos Eixos de Integrao
ampliou os horizontes de planejamento, introduzindo a viso estratgica de
longo prazo e a identificao dos investimentos pblicos e privados, para
induzir o desenvolvimento em cada regio. As experincias com a
implementao e a avaliao do PPA 2000-2003 criaram, por sua vez, o
conhecimento e as oportunidades para novos aperfeioamentos.
No estgio atual, um dos desafios mais importantes o de criar mecanismos para articular as polticas setoriais, tendo como referncia comum o
ordenamento e o desenvolvimento integrado e solidrio das regies, de forma
a reduzir disparidades regionais e sociais. O resultado prtico a possibilidade de traduzir as polticas setoriais em um portfolio multissetorial de
projetos estruturantes, integrados e sinrgicos, que explicitem a estratgia
de desenvolvimento em cada espao do territrio nacional.
Essa viso do territrio nacional, tratada como um todo em busca
de coerncia e equilbrio, ganhou nova inspirao com a possibilidade de

66

transform-lo a partir dos princpios da sustentabilidade ampla e da

governana, mas h ainda largos passos a dar. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta a combinao tima da demanda social,
econmica, poltico-institucional e ambiental do desenvolvimento e no
segundo, a necessidade de submeter as propostas de governo a processo
amplo de negociao com os poderes constitudos, instituies pblicas e
privadas e segmentos representativos da sociedade civil organizada.
Nos ltimos 15 anos, diante dos modelos tradicionais de ordenamento
e desenvolvimento do territrio, emerge outro modelo: o do desenvolvimento local. As suas virtudes esto assentadas no despertar do cidado
que quer ser ator do desenvolvimento, e no mais seu objeto, na estruturao
de pequenas e mdias empresas locais em torno de um segmento econmico que ganha economias de escala, a partir de sinergias de proximidade. Se, no primeiro caso, as exigncias de eqidade e equilbrio
inter-regional esto demonstradas em vrios pases que adotaram uma
viso integral do territrio, como o caso emblemtico da Frana, so
inegveis as vantagens, em termos de eficcia econmica, que o desenvolvimento local aporta, como se depreende de experincias na Itlia.
Assim, a valorizao da gesto do desenvolvimento local, associada
implementao de empreendimentos estruturantes dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento, pode resultar em resposta mais efetiva
ao desafio de promover o desenvolvimento sustentvel, particularmente
em regies deprimidas. Ao mesmo tempo, o aperfeioamento do estudo
dos eixos, com a incluso dos arranjos produtivos locais e das regies
deprimidas, deve enriquecer o leque de oportunidades de investimentos
capazes de estimular o desenvolvimento. A gesto do desenvolvimento
local , ainda, um instrumento importante para integrar as aes
multissetoriais de Governo Federal e ampliar a participao da comunidade na implementao dessas aes.
A noo de eixos como unidade de programao territorial traz
implcita duas ambies metodolgicas, nem sempre bem compreendidas
ou realizadas com xito pleno. A primeira est no fato de privilegiar uma
viso geoeconmica de desenvolvimento dos territrios sobre a viso
geopoltica/administrativa, recortando o espao brasileiro a partir da sua
dinmica scio-econmica e ambiental e da interdependncia entre as
regies ou Estados. A segunda, fortemente influenciada pela anterior, est
em valorizar, na anlise do territrio, os fluxos inter-regionais sobre os
fixos, entendidos estes ltimos como os ativos que caracterizam cada regio.
A idia que a atratividade de qualquer regio depende tanto das suas
caractersticas em termos scio-econmicos, ambientais e polticoinstitucionais, como das relaes que esta mantm com o seu ambiente
externo. Contudo, verifica-se uma insuficincia de informaes, estatsticas
e estudos que permitam aprofundar esta anlise e ampliar os resultados

RSP

67

em termos de definio de investimentos estruturantes, qualidade e

focalizao do gasto com vistas a um desenvolvimento harmnico das
regies a um custo menor e mais racional.

RSP

Financiamento do Plano Plurianual

ampliar o modelo de financiamento para
articular recursos pblicos e privados
O desafio de encontrar formas inovadoras para financiar o desenvolvimento vem adquirindo importncia crescente nos ltimos anos, em decorrncia do agravamento da crise fiscal do setor pblico. No pas e no exterior,
esto sendo discutidas e experimentadas novas maneiras de viabilizar a
ampliao da oferta de servios sociais e de infra-estrutura econmica.
O fenmeno no restrito a pases em desenvolvimento. Solues inovadoras nesse campo tm vindo da Unio Europia, onde as regras de
integrao ao bloco econmico impem severas restries ao gasto pblico.
A implementabilidade do plano de governo em tais circunstncias
precisa ser discutida mais amplamente com o Legislativo e com a sociedade, visando construir consensos sobre novos mecanismos de financiamento e modelos alternativos de viabilizao de investimentos, para ampliar
a oferta de servios de interesse pblico sociedade.
Um elemento importante para dar consistncia ao Plano Plurianual
seria a elaborao de uma estratgia de financiamento, integrada ao plano,
que orientasse a modelagem financeira, e para viabilizar a implementao dos
programas. O contedo dessa estratgia teria natureza indicativa, cuidando
de apontar, em linhas gerais, por setor e regio, as principais fontes, as parcerias potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de mitigao de
riscos adequados para cada situao especfica. Serviria, tambm, para dar
foco ao portfolio das agncias federais de crdito e fomento.
Outro requisito essencial nessa trajetria a internalizao, no setor
pblico, do conhecimento necessrio utilizao de modernas tcnicas de
estruturao de parcerias pblico-privadas. Nesse sentido, poderia ser
ampliada para outras reas de governo a agenda de capacitao e cooperao internacional, que vem sendo desenvolvida no Ministrio do Planejamento, para a implantao de uma unidade piloto de parceria pblico-privada.
Uma outra linha de ao est associada evoluo recente do conceito
de servio de interesse pblico. Cada vez mais, toma corpo a percepo de
que a ao pblica no privilgio exclusivo do Estado. Organizaes da
sociedade tm demonstrado que podem prestar servios pblicos de relevante
interessante social, mobilizando recursos, articulando parcerias e produzindo
solues freqentemente inovadoras. O incremento da participao do
terceiro setor na implementao de programas do governo uma alternativa

68

consistente para incorporar ao investimento pblico a capacidade de

mobilizao e de gesto das organizaes no-governamentais.
Uma das contribuies relevantes do estudo dos Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento ao planejamento pblico foi organizar
as oportunidades de investimento em grupos de projetos sinrgicos, capazes
de alavancar o desenvolvimento de um espao territorial. A implantao
integrada desses investimentos potencializa os seus efeitos, alm de reduzir
custos e prazos de maturao. Substituir, portanto, a prtica de financiar
projetos isolados, adotando, em seu lugar, a viso de grupos integrados de
projetos ou programas de efeito estruturante, seria um passo importante
para melhorar o desempenho e otimizar o uso de recursos escassos, tanto
no mbito do governo como no campo de atuao das agncias de fomento,
nacionais ou internacionais.
Em uma mesma linha de raciocnio, investimentos em arranjos
produtivos locais articulados com projetos de infra-estrutura econmica
so tambm uma forma de potencializar resultados, principalmente em
regies deprimidas ou nos espaos de integrao continental em fase de
implementao.
A estruturao de engenharias financeiras mais apropriadas aos
projetos estruturantes do desenvolvimento, com maior oferta de recursos
a menores custos, tambm pode ser aperfeioada com a utilizao de
instrumentos modernos de mitigao de riscos pelas agncias multilaterais de financiamento.
Em uma outra perspectiva, deve-se ter presente a necessidade de
fortalecimento dos fundos de penso como fonte de recursos de longo
prazo, para o financiamento da infra-estrutura econmica. tambm importante o estmulo criao de fundos de previdncia complementar nos
Estados e municpios, como forma, em um primeiro momento, de melhorar o fluxo de caixa das unidades da Federao e, em um prazo maior, de
gerar recursos adicionais para o financiamento de longo prazo.

RSP

Gesto empreendedora adotar

o programa como unidade de gesto
A introduo da gesto por programas no ambiente atual da administrao pblica engendra uma tenso entre as prticas existentes e os
novos valores e atitudes empreendedoras, caractersticas da administrao
orientada para resultados. A estratgia tem consistido em manejar essa
tenso, de tal modo que sua intensidade no seja um obstculo, mas, ao
contrrio, exera um efeito indutor do processo de mudana. Para tanto,
necessrio superar progressivamente um certo nmero de bices, medida
que avana a implementao do novo modelo integrado de planejamento,
oramento e gesto.

69

No parece haver dvidas quanto ao progresso que representou a

adoo do conceito de programa no s como forma de integrar o PPA e os
oramentos anuais, mas em termos de transparncia da alocao dos
recursos pblicos e de compromisso da gesto com resultados. Contudo,
outros passos devem ainda ser dados para que a gesto governamental se
direcione efetivamente para transformaes na sociedade, em lugar de
orientar-se apenas para processos e produtos. Essa mudana depende, em
grande medida, do esforo que seja feito para consolidar o programa como
unidade de gesto. Depende, igualmente, de uma adaptao das organizaes do setor pblico, de modo a dot-las de capacidade de gesto matricial
e adotar o Estado de gesto multissetorial. Significa, em outros termos,
implementar uma reforma de Estado, que combine, simultaneamente, os
princpios da Reforma do Aparelho de Estado, de 1995, fortemente voltada
para o aumento da produtividade e qualidade, a partir de uma transformao das organizaes, e as mudanas introduzidas pelo ciclo de gesto do
gasto, que traduz a preocupao, essencial ao Estado moderno, com os
impactos na sociedade.

RSP

Ajustar as organizaes
gesto por programas
Devem-se criar organizaes que conciliem funes e objetivos.
A gesto por programa introduz um conflito entre a estrutura departamental
e uma atuao por objetivos. Em outras palavras, acentua-se a contradio entre as vises setoriais e o objetivo do programa, que, por definio,
visto sob a perspectiva externa da demanda da sociedade.
At certa intensidade, esse conflito tem efeitos benficos, pois
contribui para o equilbrio entre eficcia e eficincia dos resultados da
organizao. O desafio, nessas circunstncias, o de imprimir velocidade
ao processo de transformao da organizao em seus vrios aspectos, a
saber: estrutura, valores, liderana, estratgia, desenvolvimento de pessoal
e sistemas de informao e controle.
Para tanto, fundamental, em primeiro lugar, que os objetivos dos
programas espelhem com preciso, em cada ministrio, os problemas ou
as oportunidades que devem ser enfrentados, para viabilizar uma situao
futura desejada, compatvel com uma orientao estratgica que integre e
mobilize a equipe do ministrio. Essa orientao, por sua vez, deve refletir
os compromissos do governo.
Outro passo importante o fortalecimento e a integrao das funes
de planejamento, oramento e gesto dos ministrios. Em uma perspectiva
de gesto por resultados, recomendvel que se d nfase ao planejamento
e gesto estratgica, elaborao e execuo oramentria e financeira
orientada pelos resultados dos programas, a um processo contnuo de evoluo

70

organizacional, que tenha por objetivo incorporar a gesto por programas s

estruturas formais e aos processos decisrios da organizao.
desejvel, ainda, que todos os eventos do ciclo de gesto do gasto
do governo tenham como referncia os programas e seus resultados.
O objetivo assegurar que o programa atue como elemento integrador
desse processo, ao estabelecer uma linguagem comum para as atividades
de elaborao, reviso e avaliao do Plano Plurianual, definio de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborao dos oramentos, programao oramentria e financeira, programao plurianual
fsico-financeira, auditoria interna e externa.
Outro aspecto relevante a apropriao de custos. Atualmente, os
principais gastos administrativos da mquina de governo no esto relacionados aos programas para cujos resultados contribuem. o caso,
principalmente, das despesas de pessoal. A adequada apropriao desses
custos, relacionando-os diretamente a resultados, ser um avano importante na forma de proceder racionalizao e melhoria da qualidade do
gasto. Dar-se-, com isso, transparncia aos custos de bens e servios,
evidenciando a relao custo/benefcio do programa. Ser possvel tambm,
e pela primeira vez, introduzir uma gesto de pessoal que tome em conta
as necessidades de competncias e o nmero de funcionrios, em funo
de resultados esperados na sociedade, dando aos servidores uma definio clara de sua contribuio para elevar o valor pblico da administrao pblica.
A transparncia para a sociedade e o fortalecimento do controle social
so contribuies importantes do modelo de gesto por programa. Essas
conquistas podem ser ampliadas com a utilizao mais intensa do programa
e de seus resultados como instrumentos de dilogo do governo com a
sociedade. O programa, assim, transforma-se no referencial ideal para a
discusso pblica sobre os resultados atingidos e as melhorias necessrias
ao seu aperfeioamento contnuo. Permite, ao mesmo tempo, estabelecer
uma relao de co-responsabilidade entre a comunidade e o Estado, para
assegurar a transformao social, medida crucial em face das dificuldades
fiscais e do tamanho dos desafios de um pas em desenvolvimento.

RSP

Prover informao gerencial

Tornar disponveis para a alta direo do governo as informaes de
desempenho fsico e financeiro das aes de cada programa, seus resultados e as restries que enfrenta durante a execuo condio fundamental para o monitoramento e a coordenao do plano e do oramento.
No primeiro ano do Plano Plurianual 2000-2003, foram atingidos apenas
37% de aes com capacidade de correlacionar a execuo fsica financeira. Em 2001, elevou-se este ndice para 49%. possvel chegar ao final

71

de 2002 com um nvel de controle prximo de 65%. Para isso h medidas

em curso de simplificao e adequao ao uso do sistema de informaes
gerenciais, de capacitao de pessoal e da auditoria dos programas.

RSP

Generalizar a cultura de avaliao

de desempenho
Dar conseqncia avaliao de desempenho no processo
alocativo e na gesto pblica. Assim, a avaliao de desempenho voltase para o aperfeioamento contnuo do novo modelo de gesto. Assume
um papel de transformao da gesto. Tem por base a auto-avaliao
dos programas e se desenvolve de modo a constituir um processo de
interao de gerentes, equipes, rgos de superviso setoriais e de
coordenao geral, para a anlise crtica dos resultados e das restries,
bem como a pactuao dos aperfeioamentos possveis. O desafio o
da sensibilizao e capacitao de gestores, como tambm o aprendizado
de novas metodologias, para a construo coletiva de uma cultura
gerencial de avaliao de desempenho que se caracterize pela participao e pela transparncia. O processo desenvolve-se de modo a
integrar as organizaes responsveis pelo planejamento, oramento e
gesto e para criar as condies necessrias implementao dos
aperfeioamentos.
Dar flexibilidade aos procedimentos
administrativos e de execuo oramentria
Mesmo em um ambiente de ajuste fiscal, que tem prevalecido ao
longo do perodo de implementao do novo modelo de gesto na administrao pblica brasileira, a falta de recursos financeiros apenas a segunda
mais importante restrio gesto do plano e dos oramentos. A maior
restrio a rigidez de procedimentos administrativos e de execuo
oramentria, que ainda no incorporam as novas condicionantes da gesto
por programas. As dificuldades concentram-se, sobretudo, nos contratos,
na rigidez oramentria e financeira, na descentralizao de polticas e
nas alteraes do plano e do oramento, motivadas por circunstncias,
por vezes, imprevistas na conduo dos programas por alteraes feitas
obrigatoriamente por meio de projeto de lei.
Estabelecer a comunicao
com a sociedade
A gesto orientada para resultados cria percepes de ganhos e
perdas. Perdem as estruturas da organizao, cujo poder aparentemente

72

ameaado pela transparncia que decorre da gesto por programas.

Ganham os segmentos da sociedade beneficirios dos programas e os
gestores de alto nvel da administrao pblica, que so avaliados em funo
dos resultados percebidos pela sociedade em geral. Nesse contexto, a
comunicao com a sociedade assume um papel de melhoria constante
dos programas e de transformao da gesto. Nossa experincia tem
mostrado que a interao com o pblico-alvo do programa um dos principais fatores de motivao dos gerentes e uma referncia concreta para
sua ao integradora da organizao.
Outra vertente da comunicao dirige-se ao Congresso Nacional e
aos seus parlamentares, cuja compreenso e adeso ao modelo estimulariam a sua difuso e o incremento mais rpido dos princpios na Administrao Pblica Federal.

RSP

Introduzir parcerias
A gesto por programas oferece uma viso mais ampla no que
concerne origem e natureza dos recursos necessrios consecuo de
objetivos da administrao pblica. Um programa concebido sob essa nova
perspectiva pode articular aes de diferentes agentes pblicos ou privados,
como tambm recursos outros que no s financeiros pessoas, conhecimento, capacidade de gesto e recursos materiais para a obteno dos
resultados desejados. A experincia tem demonstrado que aqui se encontra
a maior fonte de melhoria da qualidade do gasto pblico. Contudo, tais resultados dependem da transformao mais difcil de ser conquistada: o comportamento empreendedor dos gerentes pblicos, inseridos em um ambiente
organizacional tradicionalmente burocrtico.
Gesto de programas estratgicos
As experincias recentes com o Brasil em Ao e o Plano Plurianual
2000-2003 demonstraram a utilidade de se intensificar o gerenciamento de
aes de elevado contedo estratgico. O desafio, nesse caso, aprimorar
o processo de seleo de programas ou projetos estruturantes, que reflitam
as prioridades e o compromisso do governo. recomendvel, tambm, limitar
o nmero e o valor dos programas e projetos estratgicos, de modo a assegurar a continuidade da sua implementao.

Desenvolvimento gerencial
ampliar a capacitao gerencial
Novas habilidades gerenciais necessitam ser reforadas ou desenvolvidas. A gesto por programas demanda gerentes capazes de integrar
esforos de pessoas e equipes dentro e fora da organizao qual foi

73

atribuda a conduo do programa. Capacidade de negociao, de

motivao de equipes prprias ou remotas, comunicao com o pblicoalvo do programa, conhecimento das tcnicas de gesto de projetos e
programas so as habilidades essenciais ao sucesso do novo modelo de
gesto. Essas habilidades so demandadas ao extremo, quando o programa
tem o carter multissetorial ou baseia-se em um arranjo de parcerias pblicoprivadas. De outra parte, a capacitao gerencial torna-se indispensvel
em uma administrao pblica que busca formas de descentralizar e
flexibilizar a gesto em nvel das equipes que esto prximas do usurio/
beneficirio da ao governamental.
Trata-se, portanto, de elevar a capacidade de resposta no apenas
de gerentes de programas e gestores pblicos, mas do conjunto de
servidores, submetidos a um ambiente de crescente complexidade, e
promover uma mudana comportamental, com o objetivo de transformar
a atitude burocrtica em postura empreendedora. O esforo de
capacitao amplo atende, ao mesmo tempo, necessidade de criar
uma linguagem comum de conceitos e procedimentos, essencial a um
modelo de gesto em rede. A gesto por programas, diferentemente da
gesto departamental, potencializa esse tipo de gerenciamento, medida
que permite organizar as mltiplas reas de governo e os diversos setores
da sociedade em torno de resultados na sociedade, de interesse comum.

RSP

Rede de planejamento, oramento e gesto

aprofundar a integrao entre as reas de
planejamento, oramento e gesto do
Governo Federal e sua articulao com
Estados e municpios
O planejamento governamental tende a adotar mecanismos flexveis
de atuao em rede, para articular e coordenar um grande nmero de
agentes, pblicos e privados, envolvidos com a oferta de bens e servios
pblicos sociedade, em funo da amplitude e diversidade da sua rea
de abrangncia, assim como pela necessidade de adaptao constante a
um ambiente em contnua transformao.
A consolidao dessa rede, no Governo Federal, passa pelo
revigoramento dos sistemas de planejamento, oramento e gesto, que
compreendem, alm dos rgos centrais, ncleos setoriais distribudos por
toda a Administrao Pblica Federal. A proposta que essas estruturas
sejam reorganizadas e capacitadas para o exerccio de novas funes,
assumindo papel mais estratgico na coordenao do planejamento setorial.
A articulao com os Estados e municpios precisa tambm ser
expandida, para aumentar a eficcia e a eficincia das polticas pblicas,

74

reduzindo sobreposies e potencializando sinergias. O sucesso de qualquer

iniciativa nessa direo depende, porm, da modernizao dos sistemas
de planejamento, oramento e gesto de Estados e municpios. Para isso,
recomendvel esforo concentrado de capacitao, fortalecimento
institucional e informatizao, com o apoio do Governo Federal.
No menos importante o aperfeioamento da interface do planejamento com o Congresso Nacional. preciso ampliar e fortalecer o relacionamento com as assessorias tcnicas dos Legislativos e melhorar os
fluxos de informaes relacionadas ao ciclo de gesto governamental.
Um dos principais entraves modernizao da gesto governamental, entretanto, a insuficincia quantitativa e qualitativa de informaes
gerenciais. Por falta de sistemas e mtodos adequados, os gerentes nem
sempre conseguem obter e consolidar informaes sobre os resultados e
o desempenho fsico dos programas sob sua responsabilidade. Essas
dificuldades se multiplicam medida que aes vo sendo descentralizadas para Estados e municpios.
Na falta de informaes consistentes para subsidiar a deciso, o
gerenciamento e a gesto estratgica perdem foco e rapidez. indispensvel, portanto, que o governo prossiga em seus esforos de implementar
e integrar sistemas de informaes, para apoiar o gerenciamento dos
programas, subsidiar a gesto setorial e viabilizar a gesto estratgica do
plano. Com isso, seria possvel melhorar a qualidade das decises e, conseqentemente, o desempenho da gesto pblica.

RSP

Notas

Trabalho apresentado no I Encontro Internacional de Gesto Pblica, OCDE. Paris,

junho 2002. Jos Paulo Silveira e Ariel Ceclio Garces Pares.

75

Referncias bibliogrficas

RSP

O DESAFIO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL. (2002), SPI/MP.

A EVOLUO DO PLANEJAMENTO. (2000), SPI/MP.
ESTUDO DOS EIXOS NACIONAIS DE INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO. (1999), verso PPA 20002003, BNDES, SPI/MP.
. Verso PPA 2004-2007, em elaborao.

76

Resumo
Resumen
Abstract

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 53
Nmero 4
Out-Dez 2002

Gesto pblica orientada para resultados no Brasil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira
O Plano Plurianual (PPA 2000-2003), denominado Avana Brasil, trouxe mudanas de
impacto no sistema de planejamento e oramento federais, assim como na gesto pblica.
Aps dois anos e meio de implantao desse novo modelo de gesto, possvel
contabilizar mudanas importantes e definitivas na administrao pblica brasileira, tantos
quantos so ainda os desafios para a consolidao de uma gesto pblica empreendedora.
Este texto apresenta os aspectos estruturais desse modelo de gesto pblica orientada para
resultados, terminando por mencionar os principais desafios que a experincia, apesar de
curta, mostra claramente. Estes ltimos foram mencionados no Livro Branco do Planejamento Governamental, realizado a partir de uma anlise crtica e de uma ampla consulta a
atores interessados no tema.

Gestin pblica orientada a resultados en Brasil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira
El Plan Plurianual (PPA 2000-2003), llamado Avance Brasil, promovi cambios de
impacto en el planeamiento y en el sistema de presupuesto federales, as como en la gestin
pblica.
Despus de dos aos y seis meses de implantacin de este nuevo modelo de gestin, es
posible contabilizar importantes y definitivos cambios en la administracin pblica brasilea,
tantos cuantos son an los desafos para consolidacin de una gestin pblica emprendedora.
Este texto presenta los aspectos estructurales de este modelo de gestin pblica orientada
a resultados, terminando por mencionar los principales desafos que la experiencia, a pesar
de corta, demostra claramente. Estos desafos fueron mencionados en el Libro Blanco del
Planeamiento Gubernamental, llevado a travs de un anlisis crtico y de una amplia consulta a los atores interesados en el tema.

Results-oriented public management in Brazil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira

Ariel Garces
diretor de
Planejamento
do Ministrio
do Planejamento,
Oramento e
Gesto.
Jos Paulo
Silveira
secretrio de
Planejamento,
do Ministrio
do Planejamento,
Oramento e
Gesto.
Contato:
ariel.pares@
planejamento.gov.br
jose.silveira@
planejamento.gov.br

The Pluriannual Plan (PPA 2000-2003), called Advance Brazil, promoted impact changes
in the federal planning and budget system, as well as in the public management.
After a two-year-and-a-half implantation of this new management model, it is possible
to put into account important and definitive changes in the Brazilian public administration.
These changes still are in as much as the challenges to consolidate an entrepreneurial public
management. This text presents the structural aspects of this model of results-oriented
public management and terminates by mentioning the main challenges that experience,
although short, shows clearly. These challenges had been mentioned in The White Book of
Governmental Planning, carried through from a critical analysis and an ample consultation
to stakeholders.

77