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Luis Ronaldo Martins Angoti
Publicado em 05/2012. Elaborado em 05/2012.
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DIREITO PREVIDENCIRIO
PREVIDNCIA COMPLEMENTAR
Pgina 1 de 2
1 INTRODUO
O presente texto apresentar um histrico dos sistemas de previdncia no
mundo, em particular do modelo Brasileiro e sua evoluo normativa, abordando as
caractersticas constitucionais da Previdncia Complementar. Discorrer tambm
sobre as regras previstas na Lei Complementar n. 109, de 29 de maio de 2001.
Prope-se na sequncia analisar os aspectos da regulao da atividade
econmica no universo dos fundos de penso, sob a tica do poder fiscalizador,
normatizador e indutor do estado, considerando a competncia da autarquia
fiscalizadora Previc. Desse modo, ser necessrio observar a compatibilidade entre os
princpios aplicveis aos fundos de penso no exerccio de atividade econmica e o
alcance de seus fins sociais de pagar benefcios, na medida em que as relaes
jurdicas constitudas so regidas precipuamente pelo direito privado, contudo sujeitas
regulao pelo poder pblico.
mercado de capitais, tendo como uma das finalidades disciplinar os fundos de penso
como captadores de poupana popular de maneira a carrear investimentos para a
Bolsa de Valores, estando portanto no mesmo contexto da reviso da legislao sobre
sociedades annimas (Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976). Assim historia
Pinheiro (2008, p. 13):
A Previdncia Complementar no Brasil surgiu, de forma regulamentar, com a Lei
n. 6.435, de 1977, em consonncia com a experincia norte-americana do ERISA
(Employee Retirement Income Security Act), na necessidade de regulamentao dos
montepios, da canalizao da poupana previdenciria ao desenvolvimento
do mercado de capitais no Pas a partir do 2 Programa Nacional de Desenvolvimento
e no funcionamento de algumas entidades de previdncia privada ligadas ao setor
estatal.
A terceira fase (modernizao normativa) teve incio com a Emenda
Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, que modificou o texto do art. 202
da Constituio Federal. A nova redao estabeleceu a edio de duas leis
complementares: uma prevista no caput[2] do mencionado dispositivo, que introduz
normas gerais sobre a Previdncia Complementar, materializada na Lei Complementar
n. 109, de 29 de maio de 2001; e outra, prevista no 4 do art. 202[3], que dispe
sobre as normas especficas para disciplinar a relao entre a administrao pblica
direta e indireta e suas respectivas entidades fechadas de Previdncia Complementar,
sobretudo no que se refere governana e custeio, concretizada na Lei Complementar
n. 108, de 29 de maio de 2001. Paixo (2007) interpreta da seguinte maneira:
O movimento de modernizao da legislao que rege a Previdncia
Complementar teve incio com a Emenda Constitucional n. 20, de 15.12.1998. Esta
emenda deu nova redao ao art. 202 da CF, que tratava de outro tema, dedicando-o
inteiramente Previdncia Complementar. Fez-se a opo por disciplinar a
Previdncia Complementar dentro do ttulo daOrdem Social da CF.
Na sequncia do aperfeioamento da legislao veio a Emenda Constitucional
n. 40, de 29 de maio de 2003, que deu nova redao ao artigo 192[4] que trata do
sistema financeiro nacional, suprimindo do dispositivo que integra o Ttulo da Ordem
Econmica a referncia a seguros, previdncia e capitalizao. Deste modo, sob o
prisma constitucional, a Previdncia Complementar tornou-se um tema evidentemente
inserido no mbito social.
Por ltimo, mencione-se que a Emenda Constitucional n. 41, de 19 de
dezembro de 2003, alterou o art. 40 da Carta Magna, estabelecendo nos pargrafos
14 a 16[5] a possibilidade de criao, por lei ordinria, de um regime de Previdncia
Complementar para o servidor pblico de cargo efetivo.
Atualmente, a Constituio Brasileira prev trs regimes de previdncia:
regime geral de previdncia social (art. 201)[6]; regime de Previdncia Complementar
(art. 202); e os regimes prprios dos servidores pblicos efetivos (art. 40)[7], que
incluem a possibilidade de um sub-regime (misto) especfico de Previdncia
Complementar na forma prevista nos pargrafos 14 a 16 acima referidos.
Nessa linha, a Constituio trata particularmente a previdncia dos
magistrados[8], dos membros do Ministrio Pblico[9], dos Tribunais de Contas[10], dos
Militares[11] e por fim das Foras Armadas[12].
Em um primeiro prisma, agrupam-se duas modalidades de sistemas pblicos
e obrigatrios: o regime geral de previdncia social administrado pelo INSS, e
destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, aos servidores de entes
federativos que no criarem regimes prprios e aos empregados pblicos; e
os regimes prprios de previdncia destinados aos servidores titulares de cargo
efetivo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e de quase metade dos Municpios,
includas suas autarquias e fundaes.
Em um segundo prisma, existe o regime de Previdncia Complementar,
de filiao facultativa e carter privado, tendo por finalidade atender necessidade de
renda adicional por ocasio da inatividade ou idade avanada. Sobre a necessidade
de distinguir o regime complementar, Rodrigues (2005, p.6) argumenta:
O direito pressupe que se compreendam as relaes sobre as quais ele incide.
No caso, relevante que o jurista possua os dados bsicos referentes insero da
Previdncia Complementar no mbito do sistema geral de proteo social, os seus
mtodos de custeio e a forma como se organizam seus planos. Sem esse
conhecimento, parece-nos que os dispositivos legais podem no fazer sentido lgico
ou levar o seu intrprete a equvoco hermenutico, em geral favorecendo um indivduo
em detrimento de toda a coletividade abrangida.
Nesse contexto, avaliar os princpios e normas que disciplinam o regime de
previdncia privada importante para compreenso da relao envolvendo
participante (ativo, assistido e beneficirio), patrocinador/instituidor (pblico e privado)
e fundo de penso, notadamente em um ambiente de soluo de conflitos inaugurado
pela Lei n. 12.154, de 23 de dezembro de 2009, que criou a Superintendncia
Nacional de Previdncia Complementar.
2.2 CARACTERSTICAS
O sistema complementar operado, de um modo, por entidades abertas de
previdncia e sociedades seguradoras, e de outro por entidades fechadas de
Previdncia Complementar - EFPC. As entidades fechadas, igualmente conhecidas
como fundos de penso, so pessoas jurdicas sem finalidade lucrativa que tm como
objeto a administrao de planos de benefcios previdencirios, desempenhando
atividades com alto grau de especificidade, regidos por legislao especial[13].
2.2.1 CONTRATUALIDADE
A relao contratual na previdncia fechada se reveste de uma caracterstica
multilateral, ou seja, diversas partes relacionadas (participantes, patrocinador ou
instituidor e Fundo de Penso), sem, contudo haver subordinao entre estas,
contando ainda com a presena moderadora do Estado. Para Paixo (2007):
[...] as referncias que a Constituio faz, em seu art. 202, a benefcio
contratado (caput), ao carter facultativo do regime de Previdncia Complementar
(caput) e s condies contratuais ( 2), no deixam dvidas quanto natureza
contratual das relaes constitudas no mbito da Previdncia Complementar.
Isso denota que as partes podero decidir em certa medida como querem
contratar, seja na criao e na adeso a um plano previdencirio, seja no momento de
suas alteraes e de eventual extino.
Desta maneira, diversamente do regime pblico oficial em que prevalece a
legalidade estrita, na previdncia privada os deveres, direitos e obrigaes das partes
devem estar definidos em contrato cuja formalizao ocorre por meio de instrumentos
(estatuto da entidade, regulamento do plano de benefcios, convnio de adeso entre
EFPC e patrocinador, e termo de inscrio do participante), os quais consubstanciam a
expresso da vontade dos envolvidos. Significa dizer que essas relaes jurdicas
devem ser regidas com base no que foi contratado entre as partes, prevalecendo o
princpio do pacta sunt servanda. Assim ensina Pulino (2011, p. 284):
Mas decorre da autonomia privada e particularmente do princpio da
contratualidade, evidentemente, a seriedade e a fora obrigatria dos compromissos
ajustados pelas prprias partes (o pacta sunt servanda, na consagrada expresso
latina). Por isso, alis, h intensa preocupao com a garantia do cumprimento dos
contratos firmados na rea, obrigando-se at, por mandamento expresso da
Constituio, a prvia constituio de reservas suficientes para garantir os benefcios
contratados, que um outro princpio imposto ao setor [...]
2.2.3 FACULTATIVIDADE
A facultatividade representa a opo que tem os sujeitos de se obrigarem ou
no a um plano de benefcios administrado pelos fundos de penso e possui dois
aspectos subjetivos - do empregador e do empregado - e duas dimenses - positiva e
negativa - que se combinam: a opo do empregador em oferecer plano e a inteno
a irregularidade; iii) no tiver sido formalizado TAC com a mesma conduta nos
ltimos cinco anos ou no tenha havido descumprimento de qualquer outro TAC[58].
A Previc adota a metodologia de Superviso Baseada em Riscos, tendo
publicado o Guia Previc - Melhores prticas em fundos de penso (2010) com o
objetivo de orientar os dirigentes, participantes, patrocinadores, instituidores, e seus
prprios servidores em relao gesto dos fundos de penso, e com isso promover a
estabilidade, segurana e boa governana de planos e entidades de previdncia e
proteger o interesse dos seus membros e beneficirios.
Nos termos do citado Guia, a Superviso Baseada em Risco incentiva uma
forte e importante mudana de cultura na rotina de trabalho, de gesto e de
acompanhamento por parte dos supervisores e supervisionados, que agregam
esforos para defender e garantir o patrimnio previdencirio dos participantes e
assistidos do sistema de Previdncia Complementar fechado.
Segundo Pena e Galazi (2008, p. 157) so dez os princpios a serem
seguidos na superviso: objetivos expressos em leis; independncia operacional;
recursos e poderes adequados para as autoridades supervisoras; utilizao da
metodologia de superviso baseada em risco, com proporcionalidade e consistncia;
consulta e cooperao entre autoridades supervisoras; confidencialidade no
tratamento de informaes; transparncia na conduo das operaes de superviso;
e adoo de cdigo de governana por parte das autoridades supervisoras. No
contexto Brasileiro, de acordo com Pena e Angoti (2011):
[...] a fiscalizao direta, ao lado do licenciamento prvio e do monitoramento
contbil, atuarial e de investimentos, constituem os pilares de atuao da Previc e
integram a estrutura de superviso baseada em risco.
[...]
A atividade de superviso baseada em riscos pode ser realizada diretamente
(on-site), quando a Diretoria de Fiscalizao formula, aprova e executa seu programa
anual de fiscalizao (PAF) documento sntese da fiscalizao dos fundos de penso
com base em uma matriz de risco; indiretamente (off-site), quando realiza o
monitoramento contnuo das aes de gesto e operaes das EFPC em relao aos
planos de benefcios por ela administrados; ou por ocasio do licenciamento prvio e
da anlise de risco subjacente.
Assim, a Superviso Baseada em Riscos realizada das seguintes formas: i)
fiscalizao direta com base em uma matriz de risco; ii) indiretamente, quando realiza
o monitoramento contnuo das aes de gesto e operaes das EFPC (referentes ao
controle contbil, atuarial e de investimentos); iii) por ocasio do licenciamento prvio e
da anlise de risco subjacente s proposies de constituio e alterao dos
contratos previdencirios (regulamento, estatuto, convnio de adeso); congregando
desse modo a interveno no domnio econmico pela disciplina, pelo fomento e pela
atuao direta nos casos de decretao de regime especial.
Em suma, o ordenamento brasileiro prev uma estrutura de regulao
moderna trazida pela Lei n. 12.154, de 2009, com rgos e entes que atuam nas
diversas funes, notadamente de normatizao, autorizao e fiscalizao, ou ainda
como conciliador e julgador.
3 - CONCLUSO
A relao entre participantes, empresa patrocinadora e a entidade
de Previdncia Complementar regida pelos princpios contidos no
artigo 202 da Constituio, bem como nas Leis Complementares n. 108
e 109, ambas de 2001, e tem como caractersticas a natureza privada e
contratual; o carter complementar; a autonomia em relao ao regime
geral e ao contrato de trabalho; a facultatividade; a constituio de
reservas; a regulamentao por lei complementar; e por fim a insero
dos participantes nos colegiados e instncias de deciso.
Essas caractersticas denotam uma multilateralidade no que se
refere aos contratantes (entidades, patrocinadores, participantes ativos e
assistidos), cujos interesses por vezes no se convergem, embora tenha
como objetivo o de pagar benefcios na forma contratada.
Transparncia, informao e insero dos participantes na gesto
devem ser entendidas como formas de assegurar os direitos das partes,
em especial sobre a composio das contribuies, do desempenho dos
planos e dos critrios de concesso dos benefcios.
A importncia da atuao do Estado reside no fato dos fundos de
penso serem investidores institucionais de longo prazo com grande
volume de poupana interna suficiente para influenciar atividades
econmicas especficas.
O papel do Estado como regulador dos fundos de penso deve
ser o de conferir segurana jurdica a todas as partes, fomentar e
disciplinar, bem como a de proteger os interesses dos participantesbeneficirios, de modo que as relaes privadas sejam tuteladas pelo
poder pblico com vistas a assegurar que os ativos respondam s
obrigaes dos planos de benefcios previdencirios.
4 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARROSO, Luiz Roberto. Constituio, Ordem Econmica e
Agncias Reguladoras. Revista Eletrnica Direito
Administrativo Econmico. Nmero 1 fev./mar./abr. 2005.
CALVO, Adriana Carrera. Da competncia da Justia do Trabalho
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de Previdncia n 283 junho 2004.
MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de Direito Previdencirio
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PAIXO, Leonardo Andr. A Previdncia Complementar fechada:
uma viso geral. 2007. Disponvel no site <www.mps.gov.br/spc>. Acesso
em: 21 jan. 2011.
PENA, Ricardo; GALAZI, Geraldo. Avaliao de Riscos Manual
de Boas Prticas. So Paulo, Abrapp/ICSS/Sindapp, 2008, p. 157-173.
Artigo A superviso baseada em riscos na Previdncia Complementar
no Brasil: estgio atual e perspectivas.
PENA, Ricardo. Revista de Direito Previdencirio (doutrina,
legislao e jurisprudncia), Ano 1, n. 0, 2010, Conceito Editorial,
Florianpolis/SC. Previc, pelo fortalecimento da Previdncia
Complementar.
______. Previdncia Complementar no Brasil: histria, evoluo e
desafios. Artigo publicado na Revista Fundos de Penso da
NOTAS
[1]
[12]
objetivo de:
[...]
II - disciplinar, coordenar e supervisionar as atividades reguladas
por esta Lei Complementar, compatibilizando-as com as polticas
previdenciria e de desenvolvimento social e econmico-financeiro;
III - determinar padres mnimos de segurana econmicofinanceira e atuarial, com fins especficos de preservar a liquidez, a
solvncia e o equilbrio dos planos de benefcios, isoladamente, e de
cada entidade de Previdncia Complementar, no conjunto de suas
atividades;
[...]
V - fiscalizar as entidades de Previdncia Complementar, suas
operaes e aplicar penalidades; e
[26]
regulador e fiscalizador:
[...] III - as retiradas de patrocinadores;
[27]
[36]
[...]
III - expedir instrues e estabelecer procedimentos para a
aplicao das normas relativas sua rea de competncia, de acordo
com as diretrizes do Conselho Nacional de Previdncia Complementar, a
que se refere o inciso XVIII do art. 29 da Lei 10.683, de 28 de maio de
2003;
[43]
objetivo de:
[...]
II - disciplinar, coordenar e supervisionar as atividades reguladas
por esta Lei Complementar, compatibilizando-as com as polticas
previdenciria e de desenvolvimento social e econmico-financeiro;
III - determinar padres mnimos de segurana econmicofinanceira e atuarial, com fins especficos de preservar a liquidez, a
solvncia e o equilbrio dos planos de benefcios, isoladamente, e de
cada entidade de Previdncia Complementar, no conjunto de suas
atividades;
[...]
VI - proteger os interesses dos participantes e assistidos dos
planos de benefcios.
[44]
uma vez ao ano, na forma, nos prazos e pelos meios estabelecidos pelo
rgo regulador e fiscalizador.
[49]
Art.
60. ...............................................................................................................
.....................................................
[...]
3 Os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil a que se
refere o 2 executaro, em carter privativo, os procedimentos de
fiscalizao das atividades e operaes das entidades fechadas de
Previdncia Complementar, de competncia da PREVIC, assim como
das entidades e fundos dos regimes prprios de previdncia social.
[58]