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CORRENTES DE PENSAMENTO
EM PLANEJAMENTO DE SADE
NO BRASIL
Carmen Fontes Teixeira
Washington Luiz Abreu de Jesus
INTRODUO

No Brasil, existe uma experincia acumulada sobre a produo tericometodolgica do planejamento e programao em sade que se constituiu
como importante suporte ao processo de formulao e implementao de
polticas pblicas setoriais. O debate terico e a experimentao prtica
presente neste campo atualmente so influenciados, por um lado, pelo
desenvolvimento cientfico que ocorre nas cincias polticas, na administrao
de sade e na economia sanitria, e, por outro, pelo processo de reforma do
sistema de servios de sade em curso no pas, cujo eixo tem sido, nos ltimos
20 anos, a organizao do Sistema nico de Sade SUS.
De fato, podemos considerar que a partir do enfrentamento de certos desafios
da prtica, aulas, conferncias e textos elaborados por vrios pesquisadores11
da rea como fruto de pesquisas ou consultorias vm fomentando a
incorporao de noes e conceitos oriundos das propostas conceituais e
metodolgicas revisadas anteriormente na cultura organizacional das
instituies gestoras do sistema de sade, notadamente a partir da segunda
metade dos anos 80, quando se criaram condies polticas favorveis
11

Ver, por exemplo, a produo de Jairnilson Paim (UFBA), Eurivaldo Sampaio (FSP-USP), Antonio Sergio Arouca,
Mario Hamilton, Adolfo Chorny, Javier Uribe Rivera (ENSP), Elizabeth Artmann, Marilene Castillo S, Hsio
Cordeiro, (UERJ), Eugenio Vilaa Mendes (ESP-MG), Sonia Fleury, Ana Luiza Viana, Eduardo Levcovitz, Paulo
Elias, Gasto Wagner de Souza Campos, Emerson Elias Merhy, Lus Ceclio, Ricardo Burg Ceccim e outros.

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institucionalizao das prticas de planejamento e programao nas


Secretarias Estaduais e Municipais de Sade.
Com isso, foram se desenvolvendo correntes de pensamento na rea,
materializadas na produo cientfica de vrios autores inseridos em distintos
espaos acadmicos, cuja influncia vem se estendendo na medida da difuso
e incorporao prtica institucional em diversas conjunturas polticas
configuradas nas esferas nacional, estadual e municipal.
O primeiro mapeamento dessas correntes foi feito em trabalho pioneiro de
Merhy (1995), retomado por Rivera e Artmann (1999), que identificaram a
existncia de quatro vertentes desenvolvidas por pesquisadores situados,
respectivamente, na ENSP, USP, UNICAMP e ISC-UFBA.
Tomando por base um estudo recente acerca do estado da arte na rea de
Poltica, Planejamento e Gesto em Sade (PAIM; TEIXEIRA, 2006),
possvel ampliar o leque das correntes de pensamento identificadas nesta
rea, de modo a incluir os estudos sobre Polticas de sade, fundamentados,
em sua maioria, no debate acerca dos elementos que compem o ciclo da
poltica, as vertentes do debate acerca do Planejamento propriamente dito,
os estudos que tomam como objeto a problemtica da Gesto, bem como
uma tendncia recente autonomizao da linha de pesquisa na rea de
Avaliao de sistemas e servios de sade.
A identificao dos diversos enfoques tericos e das propostas metodolgicas
elaboradas por esses grupos foi objeto de um trabalho anterior (TEIXEIRA,
2002) que buscou analisar a possibilidade de articulao de algumas das ideias
dos diversos autores, tendo como perspectiva o desencadeamento de processos
de mudana do modelo de ateno sade no mbito do SUS. Essa
possibilidade ainda nos parece vlida quando pensamos a construo de
referenciais para a prtica de formulao de polticas e planejamento das aes
de sade que leve em conta as mltiplas dimenses envolvidas nesse processo
(sujeitos, concepes, mtodos, organizaes, etc.). Considerando os objetivos
desse texto, nos restringimos a seguir a reviso do debate acerca dos processos
de formulao de polticas e as vertentes do debate sobre planejamento.

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ABORDAGENS TERICAS AO ESTUDO DAS POLTICAS


PBLICAS

Ao longo do desenvolvimento dos estudos sobre a formulao e implementao


das Polticas Pblicas, algumas teorias, ou melhor, abordagens tericas,
foram sendo formuladas, podendo-se destacar a teoria de seleo racional, o
incrementalismo, a anlise de sistemas, o ciclo da poltica pblica, a poltica da
burocracia, a coalizo de defesa e a teoria da seleo pblica (KELLY;
PALUMBO, 1992; CHAVES, 1999; PINTO, 2004; SOUZA, 2007).
A teoria do ciclo da poltica, sem dvida, a que tem obtido maior difuso,
funcionando como uma espcie de matriz terica em torno da qual se
desenvolve um conjunto de trabalhos que tentam complementar ou retificar
alguns dos seus pressupostos bsicos. Reviso feita por Viana (1996) indica
o conjunto de autores, como Kingdon (1984), Van Der Graaf e Van Ijk
(1985), Schneider (1971) e Anderson (1975), que tm aportado contribuies
a essa abordagem, apontando as fases ou etapas que compem o processo:
a) determinao da agenda; b) formulao e legitimao da poltica; c)
implementao da poltica; d) avaliao da poltica.
As crticas com relao a essa abordagem apontam que a noo de ciclo
pressupe uma sequncia ordenada, quando, na prtica, o processo bem
mais complexo, interativo e, por vezes, catico. Kingdon (1995), considerado
o principal formulador da teoria do ciclo da poltica, rebate as crticas
considerando que possvel levar em conta, no processo de anlise, o efeito
da combinao complexa de fatores e atores em situaes imprecisas que
precisam ser esclarecidas apesar de sua fluidez (PINTO, 2004, p. 39).
O fato que, apesar de suas limitaes, essa teoria tem fundamentado inmeras
pesquisas em vrias reas, inclusive na rea de sade, as quais constituem
exemplos da aplicao desse enfoque na anlise de momentos especficos do
estgio de pr-deciso, anterior incorporao de um determinado tema/
problema na agenda governamental, ou no estgio de deciso, quando os
diversos atores envolvidos analisam e selecionam as alternativas de
enfrentamento dos problemas e elaboram as polticas propriamente ditas.

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Com base nesses estudos, possvel identificar, alm dos estgios de prdeciso e deciso, vrios outros aspectos que podem ser analisados no
processo de formulao e implementao de uma poltica, especialmente os
participantes ativos (atores governamentais e no governamentais) e o
processo em si, entendido, segundo Kingdon, como permeado pelas correntes
da poltica, ou seja, fluxos de interao entre os participantes, os quais
determinam as caractersticas e os resultados alcanados em termos das
polticas formuladas e implementadas.
importante destacar que, para Kingdon, os atores governamentais
envolvem os representantes dos poderes institudos (Executivo, Legislativo,
Judicirio), incluindo os servidores pblicos, que compem a burocracia
estatal, enquanto os atores no governamentais, isto , atores polticos que
no ocupam posies na estrutura de poder formal do Estado, envolvem os
grupos de interesse, os especialistas, acadmicos, os partidos, a mdia e a
opinio pblica.
Ainda que se possa questionar a fundamentao terica acerca das relaes
Estado-sociedade embutida nessa tipologia de atores, indiscutvel seu valor
enquanto aproximao identificao e descrio dos participantes do
processo poltico, embora no d conta da complexa configurao desse
processo em sociedades onde se observa intensa e imbricada articulao
entre atores governamentais e no governamentais
O modelo terico elaborado pelo autor para dar conta da interao entre
os atores no processo poltico de construo da agenda (que envolve a prdeciso e a deciso) contempla a identificao de quatro (4) correntes que
se entrelaam, quais sejam:
a) reconhecimento do problema (ou seja, a acumulao de evidncias
que indicam a existncia de um problema, que passa a ser visto como
tal por um determinado ator);
b) formulao de alternativas (que depende tambm da acumulao de
conhecimentos acerca do problema e das possibilidades de seu
enfrentamento);

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c) configurao do processo de negociao poltica entre os atores (o complexo


jogo que envolve debate de alternativas atravessado pelas presses
exercidas pelos diversos participantes de acordo com sua fora poltica);
d) construo da agenda propriamente dita, quando do jogo de presses
deriva a adoo de uma deciso que se materializa em planos, programas
e projetos de ao governamental.
Chama a ateno, em todo o arcabouo terico desse autor, a noo de janela
de oportunidade para a adoo de uma determinada proposta de poltica quando,
do jogo de presses entre os atores, abre-se a possibilidade de que determinado
problema e/ou determinada soluo passa a contar com o consenso ou, pelo
menos, com o apoio de atores que tm peso poltico suficiente para determinar
sua incorporao agenda e sua traduo em propostas de ao.
O modelo terico do ciclo da poltica, segundo Kingdon, vem influenciando
o desenvolvimento do pensamento crtico na rea de Anlise e Formulao
de Polticas de Sade no contexto latino-americano e brasileiro nos ltimos
30 anos, especialmente por parte de autores que trabalham na rea de
Planejamento e Gesto de sistemas de sade.
Revisando esta produo com o intuito de construir um referencial para anlise
do processo de Formulao da Poltica de Sade da Populao Negra no mbito
do SUS, elaboramos um Modelo terico para a anlise de polticas de sade
(Figura 1) que busca articular, alm da contribuio oriunda dos autores que
trabalham com o ciclo da poltica, notadamente Kingdon, alguns elementos
provindos do enfoque situacional do planejamento, particularmente a anlise
da situao e a anlise de viabilidade das propostas formuladas e includas em
um Plano, programa ou projeto de interveno sobre um dado problema,
Conforme o Diagrama (Figura 1), possvel realizar a conduo de um
processo de planejamento que contemple dois momentos circunscritos pela
anlise permanente do Contexto (ou cenrio, segundo a perspectiva do
planejamento situacional): a) o momento da pr-deciso que conduz
formulao de uma Agenda estratgica. b) o momento de deciso

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propriamente dita, que corresponde elaborao do Plano ou programa de


ao. Cabe ressaltar que a construo da Agenda se d a partir da negociao
e pactuao entre os diversos atores (participantes ativos) que apresentam
Problemas e alternativas de soluo de acordo com suas concepes polticas,
seu conhecimento tcnico e seu grau de controle sobre os recursos
administrativos, e que a elaborao do Plano pode (e deve) levar em conta a
identificao dos limites (internos e externos ao ambiente organizacional)
que facilitam ou dificultam o processo de implementao.
Em sntese, consideramos que esse tipo de Modelo terico pode ser bastante
til, como referencial no s para a anlise de polticas, em uma mirada
retrospectiva, como geralmente ocorre em processos de investigao
acadmica, mas tambm como referencial para os gestores (coordenadores)
de um processo de planejamento, permitindo uma mirada prospectiva, ou
seja, a construo de cenrios (favorveis ou desfavorveis) deciso,
formulao e implementao de uma determinada poltica, como a Poltica
de Sade, bem como a anlise ex-ante da viabilidade de implantao das
propostas formuladas durante o processo de elaborao do Plano de Sade,
nacional, estadual ou municipal.
VERTENTES DO DEBATE SOBRE PLANEJAMENTO E
GESTO EM SADE

Como apontamos anteriormente, so identificadas quatro vertentes no debate


na rea de planejamento em sade no Brasil de hoje, todas, de certo modo,
tributrias da reflexo crtica acerca dos aspectos polticos do processo de
planejamento, programao e gesto do trabalho na rea de sade. Em todas elas
encontramos elementos que podem ser teis no processo de construo de uma
metodologia para o planejamento das aes de sade, quer se trate da elaborao
do Plano em nvel nacional, quer se trate do seu posterior desdobramento em
processos de planejamento estadual, regional, municipal e local.
Passando a revisitar cada uma dessas vertentes, cabe destacar que, da corrente
identificada como Aes programticas em sade, representada pela
produo do grupo vinculado ao Departamento de Medicina Preventiva da

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USP no incio dos anos 90, destaca-se a nfase concedida Teoria do


Processo de trabalho em sade, que fundamenta a anlise das prticas de
sade (poltico-gerenciais, promocionais, preventivas ou assistenciais) em
suas mltiplas dimenses (SCHRAIBER, 1990, 1995, 1996). Outro aspecto
importante da contribuio desse grupo a valorizao da noo de
necessidades de sade, ponto de partida do processo de programao segundo
o antigo mtodo CENDES-OPS, re-conceituada a partir da leitura crtica da
teoria marxista das necessidades sociais articulada ao enfoque epidemiolgico
para a anlise dos problemas de sade (SCHRAIBER, 1999).
A corrente de pensamento identificada com a produo terica do grupo de
pesquisa em planejamento e programao da ENSP, por sua vez, tomou como
ponto de partida a anlise crtica da obra de Matus realizada por RIVERA
(1992, 1995) luz da Teoria de Ao Comunicativa (HABERMAS), cujos
desdobramentos geraram uma rica e diversificada produo de autores
vinculados ao grupo (ARTMANN, 1993; S, 1993; 1995).
Mais recentemente, esse grupo vem se dedicando temtica da Gesto
estratgica, desenvolvendo estudos e propostas de trabalho na rea de
Anlise estratgica, Liderana e Cultura Organizacional, e outros temas
correlatos que lanam novas luzes sobre o processo de Formulao e
implementao de polticas de sade (RIVERA, 2001, 2003).
O grupo identificado com o Laboratrio de Anlise e Planejamento do
DMP da UNICAMP, atualmente desfeito, construiu uma tradio de estudos
e elaborao de propostas derivadas da reflexo sobre Gesto em sade
que tambm pode iluminar as anlises sobre o processo decisrio em sade,
especificamente a reflexo sobre a Anlise e co-gesto de coletivos
(CAMPOS, 2000), a Micropoltica do trabalho em sade (MERHY, 1997)
e a proposio de aplicao de uma Tecnologia leve para o planejamento
em sade (CECILIO, 1997). Os conceitos e mtodos derivados desses
estudos podem ser utilizados como referencial para a construo de
processos de planejamento participativo que contemplem o envolvimento
de atores polticos diversos, como gestores, profissionais e trabalhadores
de sade e representantes dos usurios.

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A Anlise e co-gesto de coletivos ou Mtodo da Roda (CAMPOS, 2000)


busca apresentar uma proposta metodolgica de organizao do trabalho da
gesto de modo a permitir maior eficincia e eficcia aos processos, utilizando
o planejamento como instrumental para propiciar a construo de sujeitos
livres e criativos num espao democrtico e participativo.
A Micropoltica do trabalho em sade (MERHY, 1997), por sua vez, tem
como base a noo do trabalho vivo em ato, concentrando-se no estudo dos
processos de trabalho no nvel micro em organizaes de sade diversas, o que
pode vir a ser til pelo fato do processo de institucionalizao do planejamento
das aes de sade demandar a agregao de competncias em anlise
institucional aos dirigentes e tcnicos envolvidos na conduo do processo.
Na proposta de uma tecnologia leve para o planejamento em sade, Ceclio
(1997) busca mediar o carter instrumental do planejamento e a necessidade
de aproxim-lo ao cotidiano dos servios de sade por meio de uma
simplificao dos percursos metodolgicos. Para isso, partindo de sua
experincia, o autor articula componentes do PES e do ZOOP, propondo uma
organizao das etapas do processo de planejamento, com destaque para o
detalhamento do papel do planejador no processo, bem como a necessria
responsabilidade do gestor.
Mais recentemente, tm sido divulgados vrios estudos que podemos situar
como desdobramentos da reflexo acerca da micropoltica do trabalho em
sade, como por exemplo, o trabalho de Ceccim e Merhy (2009), Franco,
Bueno e Merhy (1999), que vm se dedicando questo da humanizao
das relaes entre trabalhadores e usurios de servios de sade, privilegiando,
para alm dos aspectos macro-organizacionais e gerenciais, o
desencadeamento de mudanas nas prticas cotidianas dos profissionais de
sade. Estes estudos podem servir como referencial para a implementao
de processos inovadores na cultura organizacional da rea de sade, com a
busca de autonomia criativa e superao das rotinas burocrticas que engessam
o trabalho e limitam seu alcance social. Nessa perspectiva, apontam
possibilidades de mudana em processos e prticas de planejamento nas
instituies do setor.

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Finalmente, a corrente identificada com o grupo de docentes e pesquisadores


do ISC-UFBA trabalha com a noo de Vigilncia da Sade, entendida como
uma proposta de organizao do conjunto de prticas que possam vir a dar
conta da integralidade da ateno sade, inserindo-se, assim, no debate
sobre as estratgias de mudana dos modelos assistenciais no mbito do
SUS (PAIM, 1997, 2006; TEIXEIRA, 1993, 1999, 2001; TEIXEIRA; PAIM,
2000; TEIXEIRA; SOLLA, 2006).
Nessa perspectiva, incorpora o planejamento estratgico-situacional como
parte da dimenso poltico-gerencial do processo de reorientao das prticas
de ateno sade, privilegiando o desenvolvimento de processos de anlise
da situao de sade da populao em territrios especficos como ponto de
partida para a reorganizao do processo de trabalho nas unidades que
compem a rede de servios.
O desenvolvimento conceitual e metodolgico dessa proposta vem se dando
ao longo dos ltimos 20 anos, desde o processo de experimentao inicial
realizado no contexto de implantao dos Distritos Sanitrios no perodo da
implantao do SUDS, passando pela adaptao ao processo de
municipalizao na dcada de 90 (TEIXEIRA, 2001) at a reflexo mais
recente, marcada pelo esforo de aperfeioamento e difuso da proposta no
contexto do PLANEJASUS12.
Importante destacar que, ao longo desse processo, essa corrente de
pensamento foi se alimentando do dilogo construtivo com outras correntes,
assimilando conceitos e instrumentos de trabalho, a exemplo de tcnicas de
mapeamento de atores e anlise de viabilidade (OPS, 1994), sem deixar de
levar em conta a importncia da incorporao do enfoque epidemiolgico ao
processo de formulao e implementao de polticas, planejamento, gesto
e avaliao de sistemas, planos, programas, projetos e servios de sade
(TEIXEIRA, 1999; SOUZA; TEIXEIRA, 2009).
12

O PLANEJASUS uma iniciativa da Coordenao de Planejamento e Oramento da Secretaria Geral do


Ministrio da Sade, atravs do qual vm se fortalecendo as equipes tcnicas das Secretarias Estaduais
envolvidas com o processo de planejamento, programao e avaliao do sistema. A implementao do
PLANEJA SUS, nos ltimos anos,contemplou a realizao de 44 cursos de capacitao em todo o Brasil,
contando-se com a parceria com instituies de ensino e pesquisa, a exemplo do ISC-UFBA

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nessa perspectiva que, como membros desse grupo, desenvolvemos


esforos concretos de elaborao metodolgica (tecnologia leve) na rea de
planejamento, tomando como eixo estruturante o enfoque estratgicosituacional. A experincia acumulada nessa linha tem sido registrada em vrios
artigos, captulos de livro e textos didticos utilizados em cursos de
capacitao em Sade da Famlia, especializao em Sade do Trabalhador,
Mestrado profissionalizante na rea de Gesto de sistemas de sade, e, mais
recentemente, cursos de especializao em Planejamento em sade, bem
como em consultorias realizadas junto a Secretarias Municipais e Estaduais
de sade
Um dos eixos da reflexo desenvolvida em todo o percurso dessa rica
experincia vem sendo a anlise da pertinncia da utilizao do enfoque estratgico-situacional como ponto de partida para a recriao
permanente da metodologia de planejamento em sade. Nesse sentido,
apresentamos a seguir os principais argumentos que sustentam essa
opo para, nos captulos seguintes, descrevermos em linhas gerais
a metodologia que temos utilizado, exemplificando com dois casos
concretos de elaborao de Planos de sade, um no mbito municipal e
outro no mbito estadual.
PERTINNCIA DA UTILIZAO DO ENFOQUE
ESTRATGICO-SITUACIONAL COMO EIXO DO
PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO SUS

Os argumentos favorveis ao uso do enfoque estratgico-situacional do


planejamento no processo de formulao e implementao de Planos de
Sade podem ser sintetizados do seguinte modo:
a) O enfoque estratgico-situacional permite a compreenso do objeto
do planejamento como sendo os problemas e oportunidades reais de
interveno, em uma perspectiva que supera a fragmentao
reducionista da realidade operada pelas disciplinas cientficas e
materializada nos setores nos quais se organiza a interveno estatal
em qualquer rea, inclusive na rea de saneamento;

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b) Alm disso, este enfoque concebe o processo de planejamento como


sendo constitudo de momentos que se interpenetram, sem seguirem
uma lgica sequencial rgida, o que possibilita uma articulao das
experincias acumuladas nas distintas prticas das vrias instituies
envolvidas com a poltica de sade;
c) No que diz respeito ao produto do planejamento, o enfoque
estratgico-situacional prope a modularizao do plano, isto , sugere
que o plano seja composto de mdulos operacionais que sintetizam os
elementos do processo de trabalho previsto (objetivos, atividades,
produtos e resultados, responsveis, participantes, prazos e recursos),
flexibilizando a organizao e facilitando a participao de distintos
sujeitos sociais, bem como um ordenamento espao-temporal em
funo do desenho estratgico;
d) Tambm cabe ressaltar que as noes envolvidas na proposta de gesto
do plano e gerncia de operaes, segundo o enfoque estratgicosituacional, trazem embutida uma teoria de governo que abre espaos
mudana das prticas institucionais prevalentes nas organizaes
estatais, articulando-se com as propostas de reforma do Estado e de
reorientao do desenho institucional e da prtica administrativa na
esfera pblica, potencialmente em direo a uma democratizao das
relaes e uma intensificao das aes comunicativas entre dirigentes,
tcnicos e usurios dos servios.
O primeiro aspecto, relativo ao objeto do planejamento, remete, como
apontado no captulo anterior, concepo de situao como sendo um
conjunto de problemas, identificados, descritos e analisados na perspectiva
de um determinado ator social, concepo cujo fundamento epistemolgico
reside na inseparabilidade entre sujeito e objeto do conhecimento.
De fato, Matus assume uma perspectiva relacional da produo de
conhecimentos, admitindo que o sujeito que conhece faz parte da realidade
que se d a conhecer, o que implica a adoo de uma viso policntrica do
conhecimento acerca da situao, referida viso dos diversos sujeitos
que a vivenciam.

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Essa tomada de posio diante do processo de conhecimento tem como


uma das consequncias a admisso da pluralidade de planejamentos, isto ,
o reconhecimento de que todos os atores sociais planejam, ainda que no
escrevam planos, isto , tomam decises e estabelecem cursos de ao voltados
consecuo dos seus objetivos. Esse ponto de vista, que implica no
reconhecimento do outro, um ponto de partida essencial, na medida em
que estabelece um patamar de relacionamento entre as instituies dos
diversos setores, fundado no respeito s diferenas de concepes, de
capacidades gerenciais e operativas e at de interesse no desenvolvimento
do processo de planejamento conjunto.
Por outro lado, a concepo situacional do objeto de conhecimento e
interveno por parte das instituies envolvidas implica a incorporao do
enfoque por problema, isto , a identificao e seleo de problemas sociais
que podem ser analisados de distintos ngulos, contribuindo para a
identificao da contribuio possvel de cada instituio envolvida no seu
enfrentamento e soluo. A base terico-metodolgica dessa concepo reside
no fluxograma situacional, instrumento de anlise de problemas
fundamentado na teoria da produo social, que tenta estabelecer uma sntese
das concepes fenomenolgicas, histricas e estruturais.
O fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaes disponveis
acerca dos problemas, seja das suas formas de expresso enquanto fatos ou
fenmenos que se oferecem percepo mais ou menos imediata, ou enquanto
condicionantes e determinantes histrico-estruturais, cuja identificao e anlise
pressupem o acesso a teorias explicativas que vo alm das aparncias
fenomnicas. Essa abordagem multirreferencial (ou plurirreferencial)
dos problemas pressupe a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na
anlise dos problemas que tanto possibilita o estabelecimento de um processo
de dilogo entre os sujeitos envolvidos quanto permite a identificao da
contribuio que cada instituio pode vir a aportar no processo de interveno
sobre os determinantes, condicionantes ou fatos que expressam os problemas.
O fluxograma situacional, portanto, tanto abre espao a uma reviso terica,
apontando para a necessria conjugao das contribuies das diversas disciplinas,

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coerentemente com a admisso da complexidade da realidade, quanto abre espaos


organizao das aes de cada instituio de acordo com o que Matus chama
de espao de governabilidade sobre a situao que cabe a cada uma, em funo
da sua misso institucional e do alcance social das suas prticas.
O segundo aspecto a considerar relativo concepo do processo de
planejamento proposto pelo enfoque estratgico-situacional. Conforme posto
anteriormente, para este enfoque o processo de planejamento constitudo de
momentos momento explicativo, momento normativo, momento estratgico e
momento ttico-operacional cada um deles trazendo em si mesmo os demais,
diferenciando-se apenas por uma questo de nfase, seja no conhecer, no dever
ser, no pode ser ou no fazer. Essa lgica, que desafia o tempo cronolgico
e remete pluralidade de tempos, tcnico e poltico, e simultaneamente pluralidade de dimenses do(s) sujeito(s) que planeja(m) enquanto sujeito
epistmico, poltico, tico e prtico conecta-se coerentemente com a pluralidade de instituies envolvidas no esforo do planejamento em sade no Brasil.
De fato, a noo de momentos do planejamento permite a integrao de
cada instituio totalidade do processo, independentemente do momento
em que ela esteja, internamente, com relao ao problema selecionado para
interveno conjunta. Assim, uma dada instituio pode estar comeando a
analisar o problema, sob sua tica especfica, enquanto outra instituio pode
j estar executando aes voltadas interveno sobre determinados aspectos
da situao sob sua responsabilidade institucional.
A noo de momento, ao tempo que respeita a experincia acumulada em cada
instituio, permite a elaborao de um pensamento comum ao dar visibilidade,
ou melhor, trazer ao plano da conscincia dos sujeitos envolvidos o
conhecimento acerca da especificidade de cada momento, apontando o caminho
para uma forma de pensar o planejamento mais coerente com a indeterminao
e incerteza que marcam o contexto econmico, social e poltico contemporneo.
A noo de momento se articula dinamicamente com a proposta de organizao
do plano como uma estrutura modular, que permite a definio de objetivos e
o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em tempos

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distintos do processo de interveno sobre os problemas. Ou seja, permite


que se incluam propostas voltadas para o aperfeioamento do conhecimento
disponvel, ou para o aperfeioamento das normas tcnicas e administrativas
que regulam as aes a serem realizadas, ou a operacionalizao de aes
propriamente ditas, sem engessar o processo em etapas rgidas, sequenciais.
Outra virtude da proposta de modularizao do plano, na perspectiva do
planejamento de sade, a possibilidade de integrar, em um mesmo mdulo,
sujeitos institucionais distintos, flexibilizando, na prtica, estruturas
organizativas burocrticas. A flexibilizao um dos princpios fundamentais
das propostas mais atuais em termos da organizao dos processos de trabalho,
decorrncia inclusive da acelerao do desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
que torna cada vez mais obsoletas estruturas fundamentadas na rgida
especializao do trabalho, exigindo a reunio de especialistas na reconstruo
coletiva de processos de trabalho que envolvem criatividade e participao.
Alm disso, a utilizao de matrizes de programao que incluem a especificao
dos objetivos especficos, atividades e subatividades, produtos e resultados
esperados, responsveis e participantes, bem como a explicitao dos prazos e
dos recursos previstos para a execuo das aes, permite o desencadeamento
de um processo criativo de elaborao de propostas de prticas que articula a
experincia de cada sujeito e de cada instituio envolvida. Usada
adequadamente, a matriz de programao ou matriz problema-operaes
prevista no enfoque situacional pode se tornar um instrumento eficiente de
gerao de ideias novas e motivao para o trabalho entre os participantes do
processo de planejamento das aes de sade.
Finalmente, uma consequncia possvel da incorporao do enfoque situacional
a abertura de espaos para o desenvolvimento de aes comunicativas entre
dirigentes, tcnicos e organizaes, incidindo tanto em uma democratizao
das relaes de trabalho ao interior das instituies quanto na democratizao
das relaes entre as instituies governamentais e os grupos sociais organizados.
Cabe observar que a abertura desses espaos de dilogos e negociao coletiva
em torno de propostas de ao social e do redirecionamento do uso dos

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MTODOS E EXPERINCIAS

recursos pblicos pode implicar ou no na reestruturao das relaes de


poder vigentes no ambiente interno das instituies e no ambiente externo,
no contexto social onde se operacionalizam as intervenes sobre a sade.
Na dependncia da direcionalidade impressa ao processo de planejamento,
ainda que o enfoque situacional pressuponha um incremento da participao,
da negociao e do dilogo, este pode contribuir ou no para o empowerment
da populao e a construo de uma nova cidadania, fundamentada na coresponsabilizao pela promoo do bem-estar coletivo.
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