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Pagamento por Servios Ambientais

Experincias locais e latino-americanas

DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS

Pagamento por Servios Ambientais

Experincias locais e latino-americanas

Projeto e Realizao:

DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS 7:


Pagamento por Servios Ambientais: experincias locais e latino-americanas.
Copyright by
Paula Lavratti e Guillermo Tejeiro (org) et alii, 2014
Todos os direitos reservados.

ORGANIZADORES:
Paula Lavratti
Guillermo Tejeiro

D598

Direito e mudanas climticas [recurso eletrnico]: Pagamento por Servios

Ambientais: experincias locais e latino-americanas / Paula Lavratti,

Guillermo Tejeiro, organizadores.


So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014; (Direito e Mudanas

Climticas; 7) 143p.

ISBN 978-85-63522-10-8

1. Direito ambiental. 2. Mudanas climticas. 3. Pagamento por servios

ambientais. I. Lavratti, Paula. II. Tejeiro, Guillermo.


CDU - 34:551.583

Sumrio

Apresentao
Paula Lavratti................................................................................................................. 5
1 O pagamento por servios ambientais como instrumento para orientar a sustentabilidade ambiental. A experincia da Costa Rica
Carlos E. Peralta............................................................................................................ 8

2 Los pagos por servicios ambientales (PSA) en Latinoamrica: casos del uso de recursos
hdricos en el medio rural
Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado.......... 54

3 Polticas de mitigao da mudana climtica pelo desmatamento evitado: a experincia


do programa Bolsa Floresta na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma
Danielle de Ouro Mamed........................................................................................... 87

4 Pagamentos por servios ambientais: uma anlise da contribuio catarinense para a


proteo da biodiversidade
Roberto Marcon De Bona........................................................................................ 111

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 |

APRESENTAO

O stimo volume da Srie Direito e Mudanas Climticas, publicado no mbito do projeto


Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios Ambientais: diagnstico, lies
aprendidas e desafios para a futura legislao, desenvolvido com o apoio financeiro do
Fundo de Direitos Difusos, rene anlises crticas sobre programas de PSA que vem sendo
desenvolvidos no Brasil e na Amrica Latina.
Inaugura a publicao Carlos E. Peralta, pesquisador costarriquenho, que nos oferece
uma avaliao do sistema de pagamento por servios ambientais da Costa Rica, no
artigo intitulado O pagamento por servios ambientais como instrumento para orientar
a sustentabilidade ambiental. A experincia da Costa Rica. Como se sabe, a experincia
da Costa Rica em PSA pioneira, de maneira que suas lies so valiosas para todos os
pases interessados em fazer uso desse instrumento econmico, tanto que a temtica j
foi objeto do volume 6 da nossa srie. No artigo constante do presente volume, Peralta
no s explica o funcionamento do sistema institudo pela Lei Florestal n 7575, como
tambm nos brinda com uma valiosa avaliao crtica do modelo, apontando fragilidades
cujo enfrentamento poder resultar em um programa mais eficiente e com maior eficcia
socioambiental.
O segundo artigo, Los pagos por servicios ambientales (PSA) em Latinoamrica: casos del
uso de recursos hdricos en el medio rural, de Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael
Clemente Oliveira do Prado, oferece um amplo panorama de programas de pagamento
por servios ambientais hdricos na Amrica Latina, com referncia ao Mxico, Costa
Rica, Equador e Colmbia. O estudo, ainda, analisa o estado da legislao florestal no
Brasil, especialmente no que toca efetividade no cumprimento das obrigaes relativas
s reas de preservao permanente e reserva legal, e faz uma reflexo sobre o papel que
o PSA poderia desempenhar nesse contexto.
Na sequncia, abordando experincias nacionais de PSA, o livro conta com dois artigos. O
primeiro deles, intitulado Polticas de mitigao da mudana climtica pelo desmatamento
evitado: a experincia do programa Bolsa Floresta na Reserva de Desenvolvimento

| Paula Lavratti

Sustentvel do Juma, de autoria de Danielle de Ouro Mamed, que tambm consultora do


projeto Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios Ambientais: diagnstico, lies
aprendidas e desafios para a futura legislao no Estado do Amazonas. Ao contextualizar
a questo do desmatamento no bioma amaznico, Danielle destaca a importncia de
instrumentos econmicos como o PSA, pontuando sua urgncia em face da mudana do
clima. A partir da, avalia de maneira crtica, com base em visitas de campo e entrevistas
com os beneficirios o que enriqueceu muito a anlise -, a experincia de aplicao do
Bolsa Floresta na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma.
Por fim, encerrando o stimo volume da srie, Roberto Marcon De Bona apresenta o estudo
Pagamentos por servios ambientais: uma anlise da contribuio catarinense para a
proteo da biodiversidade. O autor dedica-se a analisar dois projetos de PSA relacionados
proteo da biodiversidade realizados em Santa Catarina o Programa Consolidao e
Ampliao dos Sistemas Agroflorestais na Regio de Torres e o Programa Desmatamento
Evitado , para deles tirar lies a serem aproveitadas na futura regulamentao da Lei
Estadual n 15.133/2010, que institui a Poltica Estadual de Servios Ambientais.

Uma boa leitura a todos!


Paula Lavratti
Coordenadora Geral do Projeto
Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios
Ambientais: diagnstico, lies aprendidas e
desafios para a futura legislao

artigos

| Carlos E. Peralta

O pagamento por servios ambientais como


instrumento para orientar a sustentabilidade
ambiental. A experincia da Costa Rica
Carlos E. Peralta1

Resumo
Apesar da importncia dos ecossistemas para a vida, paradoxalmente, muitos esto seriamente ameaados pelos impactos ambientais causados pelas diversas atividades humanas. A forma e a intensidade da explorao ambiental tm desequilibrado seriamente
os ecossistemas, comprometendo a estabilidade do planeta. Para construir uma nova racionalidade que vise a sustentabilidade ambiental, dever ser reestruturado o processo de
incentivos econmicos que conduz os seres humanos a degradar o meio ambiente, de forma que as pessoas sejam orientadas a tomar decises e desenvolver estilos de vida sustentveis. Considera-se que os instrumentos econmicos so um importante mecanismo
para orientar, de maneira sustentvel, as atividades dos agentes econmicos e distribuir
de uma maneira mais adequada os custos socioambientais. Entre os instrumentos econmicos de gesto ambiental est o sistema de pagamento por servios ambientais (PSA),
utilizado com bastante sucesso na Costa Rica com o intuito de internalizar externalidades
ambientais positivas. O presente artigo objetiva identificar as principais caractersticas do
PSA, e, concretamente, estudar a experincia pioneira da Costa Rica com esse tipo de

1
Doutor em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Ps-doutorando da
UERJ Bolsista da CAPES/Programas Especiais/Prmio CAPES de Tese 2012. Supervisor do Ps-doutorado
Dr. Ricardo Lodi Ribeiro. PDJ/CNPq/Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Supervisor do PDJ: Prof.
Jos Rubens Morato Leite. Pesquisador do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental na Sociedade de Risco
(GPDA) da UFSC.

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instrumento. Assim, o trabalho analisa o fundamento normativo, as lies, os obstculos


e as perspectivas do PSA nesse pas da Amrica Central.

Palavras-chave: servios ecossistmicos; externalidades ambientais; instrumentos econmicos de gesto ambiental; pagamento por servios ambientais; Costa Rica.

1. Introduo
O modelo de desenvolvimento herdado da revoluo industrial e do racionalismo iluminista no se preocupou por integrar o elemento ecolgico na sua racionalidade, perdendo de
vista que a Natureza provedora dos bens e servios necessrios para vida no Planeta, e,
consequentemente, fonte indispensvel para o bem-estar dos seres humanos.
Atualmente, a questo ambiental uma das principais preocupaes da humanidade,
constituindo um signo marcante da nossa poca. Sem dvida, um dos maiores desafios
do cidado do sculo XXI ser a construo de uma sustentabilidade que valorize e respeite o equilbrio ecolgico como requisito sine qua non para a qualidade de vida na Terra. A
Natureza deve ser objeto de preocupao e cuidado.
Para construir essa sustentabilidade ambiental necessrio reestruturar o processo de
incentivos que conduz os agentes econmicos a desenvolver atividades que degradam o
meio ambiente. Precisamente, um dos eixos principais da Rio + 20 Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel - foi a discusso sobre a contribuio da
economia verde para orientar o modelo de desenvolvimento. Um dos possveis caminhos
para construir uma nova racionalidade ambiental atravs da introduo de instrumentos
econmicos de gesto ambiental que, complementando os tradicionais mecanismos de
Comando e Controle, permitam migrar de uma economia marrom degradadora do meio
ambiente -, para uma economia verde que incentive prticas sustentveis que respeitem
a dinmica prpria dos ecossistemas.
Entre esses instrumentos, o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) uma interessante ferramenta de gesto ambiental que, quando bem estruturada, capaz de orientar ati-

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vidades sustentveis, considerando critrios de eficcia ambiental, eficincia econmica


e justia social.
Partido desse breve marco de referncia, o presente artigo pretende analisar as principais
caractersticas do PSA, e, concretamente, estudar a experincia pioneira da Costa Rica, refletindo sobre o fundamento normativo, o funcionamento do Programa, e as lies, obstculos e perspectivas desse instrumento nesse pas da Amrica Central. Para cumprir com
esse objetivo, previamente sero realizadas algumas consideraes sobre a importncia
dos Servios Ecossistmicos e sobre algumas das particularidades dos instrumentos econmicos de gesto ambiental (IEGAs).

2. Servios Ecossistmicos e bem-estar humano


Os ecossistemas so sistemas abertos, com complexas relaes biolgicas, fsicas e qumicas, que envolvem a circulao, a transformao e a acumulao de energia e matria
atravs das inter-relaes dos seres vivos e das suas atividades (ELY, 1998). Os ecossistemas prestam uma serie de servios de grande valor para o bem-estar e para o desenvolvimento dos seres humanos.
Na literatura existem inmeras definies para o conceito de servios ecossistmicos ou
ambientais.2 Constanza et al (1997), em estudo publicado na Revista Nature, indicaram
que os servios ecossistmicos compreendem o fluxo de materiais, energia e informaes dos estoques de capital natural, que combinados com o capital manufacturado e
humano produzem o bem-estar humano.3

2
Ainda que existe uma importante discusso sobre as diferenas entre esses conceitos, neste
estudo sero utilizados como sinnimos, uma vez que a Lei Florestal da Costa Rica, N 7575, utiliza o termo
pagamento de servios ambientais. Interessa destacar que o professor Irigaray (2010) considera mais correto o
uso da expresso servios ecolgicos pela conotao mais especfica relativamente natureza dos servios
que se pretende recompensar. O professor da UFMG entende que a noo de servios ambientais amplia
demasiadamente seu contedo, afastando-se da dimenso ecolgica implcita na expresso servios
ecossistmicos. Ele explica que, por exemplo, tecnicamente uma floresta plantada com espcies exticas,
como o eucalipto, presta servios ambientais, que incluem desde o sequestro de carbono, como a prpria
utilizao econmica da madeira, todavia, esse servio no pode ser considerado como um servio ecolgico,
ou mesmo ecossistmico que merea ser compensado financeiramente.
3

Traduo prpria, do original em ingls: Ecosystem services consist of ows of materials, energy,

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A Avaliao Ecossistmica do Milnio AEM 4 (2005), classificou os bens e servios dos


ecossistemas em quatro categorias e fez uma relao entre esses servios e o bem-estar
humano.5
Servios de provises. Esta categoria inclui os produtos ou bens tangveis que so obtidos dos ecossistemas, e que na maioria dos casos tm um mercado formal, bem estruturado.Por exemplo: os alimentos, a gua, os combustveis, as fibras, as matrias-primas,
os recursos genticos, entre outros.
Servios de regulao. So os servios ligados aos processos ecossistmicos e a sua
contribuio para a regulao do sistema natural. Entre eles: A regulao do clima, a purificao da gua, a polinizao, o controle de doenas, o controle biolgico, etc.
Servios culturais. Trata-se dos servios de carter imaterial que os seres humanos obtm dos ecossistemas, atravs do enriquecimento espiritual, do desenvolvimento cognitivo, da reflexo, do lazer e da valorizao esttica. So servios altamente ligados aos
valores humanos, identidade e ao comportamento.
Servios de base (ou suporte). A categoria inclui os servios necessrios para o funcionamento dos ecossistemas e para a produo adequada de servios ambientais.Seu
efeito sobre o bem-estar dos indivduos e da sociedade se reflete no longo prazo, atravs
do impacto sobre a oferta de outros bens e servios.Exemplos deste tipo de servios so
a regulao do clima e a regulao hdrica.

and information from natural capital stocks which combine with manufactured and human capital services to
produce human welfare.
4
A AEM foi solicitada pelo ento Secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan em 2000, mediante
documento encaminhado Assembleia Geral intitulado Ns, os Povos: O Papel das Naes Unidas no
Sculo XXI. A avaliao, iniciada em 2001, teve como objetivo avaliar as consequncias que as mudanas nos
ecossistemas provocam no bem-estar dos seres humanos e determinar bases cientficas que permitissem
melhorar a conservao e o uso sustentado dos ecossistemas.
5
Sobre o conceito de servios ecossistmicos, a AEM (2005), indicou: Ecosystem services are the
benets people obtain from ecosystems. These include provisioning services such as food, water, timber,
and ber; regulating services that affect climate, oods, disease, wastes, and water quality; cultural services
that provide recreational, aesthetic, and spiritual benets; and supporting services such as soil formation,
photosynthesis, and nutrient cycling. (See Figure A.) The human species, while buffered against environmental
changes by culture and technology, is fundamentally dependent on the ow of ecosystem services.

12 | Carlos E. Peralta

A Figura 1 ilustra a articulao entre os Servios dos Ecossistemas e os componentes de


bem-estar humano.

Fonte: Millennium Ecosystem Assessment Synthesis Report, 2005.

Evidentemente, o fluxo e o tipo de servios dos ecossistemas dependero de mltiplos


fatores, como o tipo da unidade provedora do servio ecolgico e o seu estado de conservao.6

6
Ao respeito, o informe tcnico elaborado pela FAO/OAPN indicou: Los arrecifes de coral, por ejemplo,
tienen un gran potencial para reducir el impacto de las olas que llegan a la costa, de esta forma, amortiguan el
dao causado por las tormentas en tierra firme. Adems de ello, brindan hbitat a una gran variedad animales
marinos y por otra parte, constituyen un atractivo turstico, gracias a su belleza escnica. La vegetacin de
los bosques, en cambio, disminuye la escorrenta superficial y con esto el arrastre de sedimentos hacia los
cursos de agua, contribuye a la mitigacin del efecto invernadero gracias al secuestro de carbono, constituye
un atractivo natural para desarrollo espiritual y religioso y, al igual que los arrecifes, ofrece oportunidades para
desarrollar actividades recreativas en un entorno natural.(FIGUEROA, 2008).

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Os servios ecossistmicos tm um valor intrnseco e um valor funcional, desempenhando um papel fundamental para garantir a qualidade de vida no Planeta. Para poder entender a sua importncia, o estudo de Constanza et al (1997) estimou o valor econmico
mnimo de 17 servios prestados por sistemas ecolgicos em 16 biomas, obtendo uma
media anual aproximada de US$ 33 trilhes, praticamente o dobro do PIB mundial da poca, que era de US$. 18 trilhes.7 O estudo indicou, ainda, que a maioria desses servios
estava fora do mercado.
No entanto, apesar da importncia dos ecossistemas para o equilbrio da vida no planeta
e para o pleno desenvolvimento dos seres humanos, as evidncias demonstram que o
homem est provocando uma situao tensa na elasticidade dos ecossistemas. A pegada
ecolgica das atividades humanas est marcando significativamente as mudanas que
afetam a natureza8.
No sculo XX, e nas primeiras dcadas do sculo XXI, os ecossistemas tem sofrido uma
modificao sem precedentes na histria da humanidade. Entre as alteraes mais significativas est a transformao das florestas em terras para o cultivo, o desvio e o armazenamento de gua doce, a sobre-explorao da pesca, e a perda de reas de mangue e
arrecifes coralinos. Essas mudanas tm provocado o aumento das emisses de dixido
de carbono ocasionando o aquecimento global , causado a perda significativa de biodiversidade, a eroso do solo, etc. Praticamente todos os ecossistemas tm sofrido uma
transformao significativa nos seus ciclos naturais, afetando a sua capacidade de prestar
servios ecolgicos (SACHS; SANTARIUS, 2007). De acordo com um estudo liderado por

7
Ao respeito esse estudo indicou: We estimated that at the current margin, ecosystems provide at
least US$33 trillion dollars worth of services annually. The majority of the value of services we could identify
is currently outside the market system, in services such as gas regulation (US$1.3 trillion yr21), disturbance
regulation (US$1.8 trillion yr21), waste treatment (US$2.3 trillion yr21) and nutrient cycling (US$17 trillion
yr21). About 63% of the estimated value is contributed by marine systems (US$20.9 trillion yr21). Most of this
comes from coastal systems (US$10.6 trillion yr21). About 38% of the estimated value comes from terrestrial
systems, mainly from forests (US$4.7 trillion yr21) and wetlands (US$4.9 trillion yr21). (CONSTANZA et al.,
1997).
8
Sobre o conceito de Pegada Ecolgica, Cf. GLOBAL FOOTPRINT NETWORK. Disponvel em: <http://
www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/>. Acesso em: 18 de agosto de 2013.

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Johan Rockstron9 publicado na Revista Nature em 2009-, atualmente j ultrapassamos


trs das nove fronteiras planetrias:10 A perda de biodiversidade, a mudana climtica e o
ciclo do nitrognio.
Repensar o estilo de desenvolvimento vigente sem dvida um dos maiores desafios do
cidado do sculo XXI.

3. Falhas do mercado e externalidades ambientais


Na sociedade da segunda modernidade, a apropriao do meio ambiente e o uso dos
recursos naturais realizado sem considerar critrios de equidade e sustentabilidade ambiental. Os custos scio-ambientais no so considerados nos processos de produo e
no so refletidos nos preos dos produtos. No mbito ecolgico, o poder conceituado
como a capacidade de internalizar as utilidades do consumo ambiental e de externalizar os
custos nas zonas marginais, nas classes socais mais fracas, ou nas futuras geraes. Os
benefcios pelo uso do meio ambiente se refletem nos centros econmicos e nas classes
fortes (SACHS; SANTARIUS, 2007).
As denominadas falhas ou distores do mercado11 originam as chamadas externalidades
ambientais. Essas externalidades podem ser negativas ou positivas.12 Grosso modo, as
externalidades so os efeitos causados pelos processos de produo ou de consumo
que afetam ou beneficiam terceiros que no participam da transao. Ou seja, trata-se
dos custos ou benefcios originados pelas diversas atividades econmicas que no sendo

9
Coordenador do Stockholm Resilience Centre, da Universidade de Estocolmo. Para aprofundar sobre
esse estudo, confira o site desse Centro. Disponvel em: <http://www.stockholmresilience.org/planetaryboundaries>. Acesso em: 28 de agosto de 2013.
10
De acordo com o estudo, essas fronteiras esto associadas aos processos e subsistemas biofsicos
do Planeta e determinam os limites seguros para a ao humana.
11
Sobre o tema das falhas do mercado: Cf. SOARES, CLUDIA Alexandra Dias. O Imposto ecolgico
contributo para o estudo dos instrumentos econmicos de defesa do ambiente. Coimbra Editora, 2001, p.
75 Et seq;
12
Explica Pulido (2008) que o conceito de externalidade foi introduzido no fim do sculo XIX pelos
economistas Sidgwick e Marshall, para entender os efeitos da produo e do consumo de bens sobre outros
sujeitos, e que no so incorporados nos preos do mercado.

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devidamente internalizados circulam externamente ao mercado.13As externalidades representam um custo sempre que o agente econmico que produz os efeitos negativos ou
recebe os positivos no compensa quele que sofre o custo ou produz o benefcio.
No modelo de desenvolvimento vigente, pautado pela lgica do crescimento constante,
as diversas decises dos agentes econmicos (extrao, produo, consumo e despejo)
enquadram-se dentro de um marco e instituies econmicas, polticas e sociais, que por
regra desconsidera o meio ambiente. Dito em outras palavras, existem sinais que influenciam e incentivam as pessoas a tomar uma ou outra deciso, e, na maioria das vezes,
esses sinais no se preocupam com as consequncias ou possveis impactos na Natureza. Consequentemente, os custos scio-ambientais no so contabilizados nos fluxos
econmicos. A progressiva degradao ambiental que caracteriza a sociedade de risco
o resultado das aes antropognicas sobre os ecossistemas naturais.
De modo que, para construir uma racionalidade que considere a sustentabilidade ambiental necessrio reestruturar processo de incentivos que conduz os agentes econmicos
a no se preocupar com o meio ambiente, de forma que essa nova racionalidade permita
que as pessoas sejam orientadas a tomar decises e desenvolver estilos de vida que
respeitem a capacidade de resilincia do meio ambiente. Logicamente, nesse contexto,
a primeira preocupao dever ser investir numa educao que vise uma cidadania ecolgica, de maneira que no futuro as motivaes para proteger o meio ambiente no sejam
apenas econmicas e jurdicas, seno que encontrem fundamento em vnculos afetivos,
espirituais e de responsabilidade para com a Natureza.
Evidentemente, o Direito, como modelo articulador de condutas ter um papel fundamental na construo dessa nova racionalidade. A complexidade ambiental exige que o Direito
tenha um dilogo interdisciplinar e uma viso prospectiva, com um carter preventivo
mais do que repressivo. Consequentemente, o esverdeamento do Direito exige a implementao de normas indutoras, de mecanismos que incentivem boas prticas ambientais.
13
Ao respeito Alexandra Arago (1997) explica que A denominao efeitos externos ao mercado
compreensvel, porque se trata de transferncia de bens ou prestao de servios fora dos mecanismos do
mercado. So transferncias por meios no econmicos na medida em que no lhes corresponde qualquer
fluxo contrrio de dinheiro. Sendo transferncias a preo zero, o preo final dos produtos no as reflecte, e
por isso no pesam nas decises de produo ou consumo, apesar de representarem verdadeiros custos ou
benefcios sociais decorrentes da utilizao privada dos recursos comuns.

16 | Carlos E. Peralta

Como explica a professora Derani (1997) A tarefa do direito no ramo do direito ambiental
fazer com que as normas jurdicas possam orientar as aes humanas, influenciando
seu contedo, no sentido de um relacionamento consequente com o meio ambiente.
A questo ambiental um problema que dever ser considerado desde o ponto de vista
tico, jurdico, econmico e poltico; e cuja soluo dever estar relacionada com a adoo
de um critrio racional, pautado pela ideia de responsabilidade com o outro as futuras
geraes, as outras espcies e a natureza -, que permita um desenvolvimento econmico
e social, mas dentro dos limites da sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, o equilbrio
ambiental dever ser fundamento e parmetro da sustentabilidade.
Como afirma o Professor Morato Leite (2003) a crise ambiental torna cada vez mais aparente a necessidade de reformulao dos pilares de sustentao do Estado, o que pressupe inevitavelmente a adoo de um modelo de desenvolvimento apto a considerar as
geraes futuras e o estabelecimento de uma poltica fundamentada no uso sustentvel
da natureza.
Um dos eixos principais da Rio + 20 tratou a contribuio da economia verde para o
desenvolvimento sustentvel e para a erradicao da pobreza, ficando em evidncia a
importncia de discutir o papel dos instrumentos econmicos na gesto ambiental, como
mecanismos para estimular/orientar condutas e atividades que respeitem a sustentabilidade ambiental, e desencorajar quelas que no respeitem essa sustentabilidade. Seguidamente, sero realizadas algumas reflexes sobre esse tipo de mecanismos.

4. Instrumentos econmicos de gesto ambiental


A partir da segunda metade do sculo passado principalmente depois da Declarao
de Estocolmo , de maneira paulatina, o Estado passou a adquirir um papel de extrema
relevncia na defesa do meio ambiente, passando a elaborar uma intensa normativa de
carter ecolgico. O Estado moderno passou a assumir um novo papel no plano econmico, passando a ser um Estado Regulador da atividade econmica14, capaz de dirigi-la e

14
Sobre o conceito de Estado Regulador, Cf. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras
e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. Rio de Janeiro: Forense. 2002, p. 37.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 17

ajust-la aos valores e princpios constitucionais, objetivando o desenvolvimento humano


e social de forma ambientalmente sustentvel.
Concretamente, o Estado pode intervir nas atividades econmicas que incidem no meio
ambiente atravs de dois tipos de medidas: (1). Medidas diretas, conhecidas como sistemas de Comando e Controle. Trata-se de medidas de carter normativo, preventivas ou
repressivas, que regulam as condutas dos agentes econmicos atravs da imposio de
standards, limites, proibies e sanes sobre atividades que incidem de forma negativa sobre o meio ambiente; e (2). Medidas indiretas, fundamentadas na implementao de diversos instrumentos econmicos de gesto ambiental (IEGAs). Os IEGAs so
mecanismos de carter ordenatrio que revelam uma funo promocional, uma vez que
incentivam condutas que so almejadas pela coletividade. A sua finalidade orientar o
mercado de forma que as diversas atividades econmicas sejam realizadas de maneira
sustentvel. Para cumprir o seu objetivo, os IEGAs utilizam um sistema de incentivos e
desincentivos, financeiros ou fiscais. Esses instrumentos aportam um sinal econmico
aos mercados, e nesse contexto os agentes podem reagir livre e espontaneamente modificando a conduta que lesa o meio ambiente e adotando prticas sustentveis. A estrutura
dos IEGAs deve permitir uma aplicao diferenciada, de forma que os agentes econmicos possam eleger, dentre as vrias alternativas possveis, aquela que melhor se adapte
as caractersticas das suas atividades, mas sempre dentro dos limites da sustentabilidade
ambiental. De modo que, os IEGAs so mecanismos que visam a educao ambiental, a
adoo de prticas sustentveis, o desenvolvimento de novos conhecimentos cientficos,
e a adoo de tecnologias mais limpas.
At pouco tempo atrs, os Poderes Pblicos optavam principalmente pela implementao
de instrumentos de regulamentao direta para a defesa do meio ambiente. No entanto,
atualmente, considera-se que a utilizao exclusiva dos mecanismos de comando e controle insuficiente e impede uma adequada proteo ambiental em todos os casos. A
implementao exclusiva deste tipo de medidas reflete uma viso limitada do problema,
uma vez que a sua proposta unicamente considera as consequncias do problema sem
aportar nenhum tipo de soluo real que vise a preveno efetiva do risco ou do dano ambiental. Em poucas palavras, o grande inconveniente de adotar unicamente esse tipo de
mecanismos que, por si ss, acabam tendo pouca repercusso nos costumes de vida
dos cidados e nas suas relaes com o meio ambiente. De maneira que, esse tipo de

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medidas devem ser complementadas com mecanismos mais flexveis e eficientes, como
o caso dos instrumentos econmicos de gesto ambiental.
Depois da Rio-92, o tema da implementao dos instrumentos econmicos como mecanismos de gesto ambiental tem sido objeto de grande interesse e de um amplo debate
nos diversos mbitos do conhecimento cientfico e nas agendas polticas dos pases. Na
Agenda 21, elaborada na Rio-92, foi estabelecido que as autoridades nacionais deveriam
promover o uso de instrumentos econmicos como mecanismos de apoio execuo de
polticas para a promoo do desenvolvimento sustentvel de acordo com as condies
especficas de cada pas.
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) define os
instrumentos econmicos como aqueles que produzem modificaes nas condutas dos
agentes que incidem sobre o meio ambiente, atravs do simples jogo de incentivos financeiros e de mercado (apud RODRGUEZ; VILLOT, 1999).
Os IEGAs so considerados como uma manifestao do Princpio do Poluidor Pagador
(PPP)15. Tal princpio foi adotado pela OCDE atravs da Recomendao C (72) 128, de 26
de maio de 1972, e complementado pela Recomendao C (74.223), de 14 de novembro
de 1974. O PPP tambm foi previsto no Princpio 16 da Declarao do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, que indicou: Tendo em vista que o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as autoridades nacionais devem procurar
promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos,
levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos
internacionais.
De modo que, o PPP orienta o uso de IEGAs, mas claro que no se ope existncia
de mecanismos de controle direto, pelo contrrio, o PPP dever ser coordenado com
esse tipo de medidas. O princpio exige a internalizao dos custos ambientais, uma vez
que parte da ideia de que nenhum indivduo ou agente econmico deve lucrar a custa da
sociedade.

15
Tambm conhecido como princpio do Causante, ou na bibliografia hispana como Princpio El que
contamina paga.

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Conforme explica Rosembuj (1998), da leitura do PPP deve interpretar-se, a contrrio sensu, que aqueles que com as suas condutas criem condies especficas de conservao ambiental que beneficiem a sociedade devero receber um reconhecimento justo,
internalizando-se assim as externalidades ambientais positivas16 o que atualmente se
conhece como Princpio do provedor/recebedor.17
Nas ltimas dcadas, de forma paulatina, instrumentos econmicos tm sido incorporados com maior fora nas polticas pblicas destinadas a proteo ambiental. Como foi
indicado, os IEGAs no pretendem substituir os mecanismos de regulamentao direta,
mas complement-los. Evidentemente, mecanismos de controle direto deveram ser implementados nos casos de condutas ou atividades econmicas que pela sua alta incidncia negativa no meio ambiente, na sade e na qualidade de vida devam ser consideradas
como proibidas. O Poder Pblico dever selecionar, caso a caso, o instrumento ou a combinao de instrumentos a serem utilizados na defesa do meio ambiente. A escolha do
mecanismo depender de mltiplos fatores, como o tipo de problema ambiental, a informao disponvel, a natureza das incertezas existentes e o marco institucional e econmico em que enquadram-se as polticas pblicas, entre outros. Alm disso, necessrio ter
cuidado para no provocar distores que mercantilizem o meio ambiente e provoquem
um capitalismo esverdeado.
A criao e implementao de um IEGA dever estar precedida por uma memria tcnica
econmica-ambiental que permita considerar tanto a internalizao dos custos ambientais
que pretendem ser corrigidos, como os impactos sociais e econmicos do instrumento.
Assim, o Poder Pblico dever analisar, de acordo com critrios tcnicos e de proporcionalidade (idoneidade, necessidade e proporcionalidade estrita), a estratgia ambiental
mais adequada. Tambm ser necessrio criar um sistema eficiente de recopilao de

16
No mesmo sentido, o Relatrio da Unisfra International Centre (2004) indicou que: El principio
bsico que respalda el PSA es que los usuarios de recursos y las comunidades que estn en posicin de
proporcionar servicios ambientales deben recibir compensacin por los costos de dicha oferta, y quienes se
benefician de dichos servicios deben pagar por ellos, con lo cual se internalizan dichos beneficios. En ello, el
enfoque de PSA es idntico al principio de que el que contamina, paga al crear incentivos positivos para la
proteccin ambiental y la conservacin.
17
Com relao a esse Princpio, confira interessante trabalho sobre o PSA, da Professora Nusdeo, da
Faculdade de Direito da USP: NUSDEO,Ana Maria.Pagamentoporservios ambientais: Sustentabilidade
e Disciplina jurdica. 1a. ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 137-139.

20 | Carlos E. Peralta

informaes que seja claro e transparente, e que permita realizar uma avaliao ex post
dos resultados do IEGA adotado, identificando a eficincia econmica e a eficcia scio-ambiental do mecanismo.
Conforme ser exposto, entre os IEGAs est o Pagamento por Servios Ambientais (PSA),
utilizado com bastante sucesso na Costa Rica com o intuito de reconhecer o valor dos servios florestais e internalizar as externalidades ambientais positivas derivadas da proteo
desse tipo de servios.

5. O Pagamento por Servios Ambientais (PSA). Conceito e


caractersticas
Embora existam algumas diferenas entre os autores sobre a definio de PSA, parte-se
do princpio de que os protetores18 dos servios ambientais devero ser compensados
pelos custos derivados da proteo desses servios.
Segundo Irigaray, (2010) independentemente da abordagem, existe um consenso no sentido de que o pagamento por servios ecolgicos um tipo de instrumento econmico
que pretende fomentar prticas de conservao ambiental, outorgando um valor manuteno dos bens ambientais que se pretende proteger, em funo dos relevantes servios ecolgicos associados manuteno dos mesmos.
Grosso modo, pode afirmar-se que o PSA um instrumento econmico que tem como
objetivo a internalizao das externalidades ambientais positivas19. Trata-se de uma fer-

18
Considera-se mais apropriada a expresso protetor do que provedor, uma vez que a verdadeira
provedora de servios a Natureza; os seres humanos unicamente so capazes de respeitar, proteger e
utilizar de maneira sustentvel os servios e recursos oferecidos pelo Meio Ambiente.
19 Figueroa et alt, (2009) afirma que La implementacin de PSA contempla aquellos servicios
ambientales del tipo externalidades positivas, es decir, que se funda en la creacin de un incentivo para
las buenas prcticas en virtud de la demanda por cambios en los usos de recursos naturales, cuando stos
se encuentren en categoras de riesgos y/o amenazas y cuando estas buenas prcticas se perciben como
suficientemente valiosas para compensar los costos de oportunidad, como es el caso de las AP. Es decir, el
uso de pagos constituye una forma de aumentar la prestacin de externalidades positivas y de reducir las
externalidades negativas.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 21

ramenta que pretende influenciar as decises individuais e coletivas, incentivando uma


conscincia ambiental que valorize os benefcios produzidos pelos servios ambientais.
Para Altmann (2007) o PSA est orientado pelos princpios da preveno e do usurio/
pagador. Explica ele que o primeiro princpio pretende evitar o colapso dos ecossistemas,
e o segundo visa impor uma medida de carter pedaggica para os beneficirios dos servios ambientais, com o intuito de evitar o desperdio e sensibiliza-los com a preservao
ambiental.
De acordo com Wunder (2006), as principais caractersticas do sistema de PSA so: (1).
Trata-se de um acordo voluntrio entre as partes; (2). O objeto da transao um servio
ambiental claramente definido, ou, por exemplo, o uso sustentvel do solo permitindo
assegurar o servio ambiental; (3). Deve existir pelo menos um comprador e um provedor
do servio; e (4). O provedor dos servios do ecossistema deve assegurar a prestao
desses servios (condicionalidade).
De maneira que, basicamente, o sistema de pagamento por servios ambientais o resultado de um acordo voluntrio, condicionado, realizado entre o protetor de um determinado
servio ambiental e um comprador/beneficirio. Por regra, a transferncia de recursos
feita atravs de um intermedirio. A compra dos servios poder ser feita atravs de pagamentos em dinheiro, certificados ou pagamentos em especie (FIGUEROA et al., 2009).
O acordo dever ter um prazo previamente definido, e dever ser feito um monitoramento
rigoroso que permita determinar os nveis de sucesso do sistema de PSA e o cumprimento das obrigaes do provedor.
Altmann (2007) salienta que o PSA no pretende mercantilizar o meio ambiente, e destaca que para implementar um programa de PSA dever ser estruturada uma proposta que
beneficie a quem contribui com a preservao dos servios ambientais e que no onere
de maneira excessiva a quem paga por eles.
De maneira que, os recursos econmicos utilizados para financiar o PSA so um incentivo
para que aqueles que podem decidir sobre o uso e a conservao de um ecossistema
optem por proteger os servios ambientais que ele presta ao longo do tempo. Trata-se de
uma medida que visa tanto a preveno do dano ambiental como a restaurao do meio
ambiente.

22 | Carlos E. Peralta

O PSA poder ser implementado atravs de duas modalidades: pblica ou privada. Na primeira modalidade o Estado representa os compradores dos servios ambientais, atravs
da cobrana de tributos, captao de doaes e assinatura de convnios para pagar os
protetores dos servios ambientais. No caso da modalidade privada, a gesto realizada
pelos prprios compradores dos servios ambientais. No entanto, nesta modalidade, na
maioria dos casos, os acordos so realizados com a mediao dos governos locais e de
ONGs.
A despeito das caratersticas apontadas, os sistemas de PSA no podem ser estandardizados, uma vez que cada Programa de PSA dever responder as realidades sociais, econmicas, ambientais e jurdicas de cada pas.
De modo que, para criar um Sistema de PSA, em tese, inicialmente ser necessrio: (1).
Definir a modalidade do Programa; (2). Identificar o estado da questo marco institucional, situao econmica, social, poltica e ambiental; (3). Delimitar as metas que pretendem ser atingidas em um determinado perodo; (4). Determinar como ser calculado o
valor dos servios ambientais que pretendem ser protegidos;20 (5). Definir as categorias
de gesto; (6). Identificar os possveis provedores e beneficirios, e os mecanismos de
controle -condicionalidade; (7). Desenhar um mecanismo eficiente que permita captar
recursos de financiamento para o Programa; e (8). Estabelecer mecanismos de avaliao
do PSA (ex ante, e ex post); entre outros possveis desafios iniciais.
Na Amrica Latina, a implementao de sistemas de PSA est sendo objeto de interesse
e de um intenso e crescente debate nas agendas polticas e nos mbitos jurdico e econmico. Em pases como a Colmbia, a Honduras, o Mxico, a Nicargua, o Panam, o Paraguai, a Venezuela, a Republica Dominicana e a Costa Rica existem disposies normativas
que regulam a gesto do PSA (FIGUEROA et al. 2009). No Brasil, existem importantes
estudos acadmicos sobre o tema e algumas experincias interessantes.21
20
Ao respeito Cf. FIGUEROA, Eugenio et al. Pago por Servicios Ambientales en reas Protegidas
en Amrica Latina. Santiago, Chile: FAO, 2009, p. 30-31.
21
Ao respeito Cf. NUSDEO,Ana Maria.Pagamentoporservios ambientais: Sustentabilidade e
disciplina jurdica. 1a. ed. So Paulo: Atlas, 2012; NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (org). pagando que
se preserva?: subsdios para polticas pblicas de compensao por servios ambientais. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009; ALTMANN, Alexadre. Pagamento por servios ambientais: Aspectos jurdicos para a
sua aplicao no Brasil. In: BENJAMIN, Antnio Herman et al. (coords). Anais do 14 Congresso Internacional

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 23

6. O Programa de Pagamento por Servios ambientais da Costa


Rica (PSA-CR)
6.1. Reflexes introdutrias
Entre as dcadas de 1940 e 1980, a Costa Rica teve uma perda significativa na sua cobertura florestal, chegando a ter um dos mais altos ndices de desmatamento no mundo. Em
pouco mais de quatro dcadas, a cobertura florestal do pas passou de 75% (em 1940)
para 21% (em 1987).
De acordo com um estudo realizado pela FAO e pelo CATIE (2000), o desmatamento na
Costa Rica foi causado principalmente: (1). Pela transformao dos bosques em cultivos
para agro-exportao; (2). A pecuria extensiva: (3). A construo de infraestrutura; (4). O
consumo de lenha e carvo como fonte de energia; (5). Uma poltica de colonizao que
privilegiava a ocupao de terras improdutivas; e (6). Polticas creditcias que incentivavam
a criao e exportao de gado.
Na dcada de 1990, depois da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio-92), de forma paulatina, na Costa Rica foi implementada uma interessante normativa de carter ecolgico22. Em 1994, com a finalidade de tutelar expressamente o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, atravs de uma Emenda

de Direito Ambiental. Volume 1. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010; IRIGARAY, C.T.H.
Pagamento por servios ecolgicos e o emprego da REDD para conteno do desmatamento na Amaznia. In:
BENJAMIN, Antnio Herman et al. (coords). Anais do 14 Congresso Internacional de Direito Ambiental.
Volume 1. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010.
22
Toda a legislao citada neste artigo est disponvel no Sistema Costarricense de Informacin Jurdica
(SCIJ). Em cada nota de rodap ser indicado o endereo eletrnico concreto das normas analisadas, na data
em que foi realizada a consulta. No entanto, nas referncias bibliogrficas unicamente constar o endereo do
site do SCIJ, uma vez que os endereos eletrnicos concretos podem variar quando so realizadas atualizaes
na estrutura do site do SCIJ.

24 | Carlos E. Peralta

Constitucional23 foram introduzidos dois pargrafos ao artigo 50 constitucional.24 Anterior


a essa Emenda, no existia na Constituio Poltica da Costa Rica de 1949-, uma norma
que de maneira expressa reconhece-se o direito fundamental ao meio ambiente. Esse direito era derivado via jurisprudencial, a partir de uma interpretao harmnica dos artigos
21, 50 e 89 da Constituio Poltica. 25
No que diz respeito matria Florestal, em 1996 foi aprovada a Lei N 7575, (de
13/02/1996)26. Nessa lei foi criado o atual Programa de Pagamento por Servios Ambientais (PSA-CR). Poderia afirmar-se que esse Programa foi criado para cumprir uma trplice
finalidade: (1). Deter os altos ndices de desmatamento existentes no pas; (2). Aumentar
a cobertura florestal; e (3). Reconhecer o valor dos servios florestais, incentivando a
cidadania ecolgica. 27 Apesar das crticas e desafios ainda existentes, principalmente no
23
Emenda introduzida atravs da Lei N 7412, de 3 de junho de 1994. Na exposio de motivos do
projeto da Emenda Constitucional indicou-se: (...) Los derechos contemporneos forman la llamada tercera
generacin ... Entre los nuevos derechos - que implican, tambin deberes- est el de vivir en un ambiente
puro, que abarque la proteccin de todo el entorno natural del hombre...El hombre debe tener la sabidura de
hacer un uso racional de la naturaleza, sin daarla o destruirla...Las reformas constitucionales que se presentan
tienen como propsito resaltar el derecho de todo habitante de Costa Rica, a disfrutar de un ambiente puro, lo
mismo que de un desarrollo ecolgico equilibrado y sano, conforme con la ley y los tratados internacionales...
Por otra parte, existe una obligacin internacional, que cada vez cobra ms fuerza en la comunidad de naciones,
de establecer una cooperacin estrecha para realizar las mismas tareas de proteger el ambiente y los recursos
naturales (...). Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica. Expediente N 10.649, p. 1-3.
24
Ao respeito o artigo 50 constitucional estabelece:
ARTCULO 50.() Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello, est legitimada
para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado.
El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho.
La ley determinar las responsabilidades y las sanciones correspondientes.
25
Ao respeito, por exemplo, Cf. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
DE COSTA RICA. Resoluo N 1154-96. Disponvel em SCIJ: <http://200.91.68.20/SCIJ_PJ/busqueda/
jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=104109&strTipM=T&str
DirSel=directo>. Acesso em: 14 de agosto de 2013.
26
Especificamente, o atual PSA-CR encontra fundamento nos arts. 3 inciso k), 22, 46, 47 inciso d), 69,
e Transitorio IV da Lei N 7575. Outras importantes normas nacionais complementam as disposies da Lei
Florestal: A Lei Orgnica del Ambiente (N 7554, de 1995), a Lei de Biodiversidad (N 7788, de 1998), a Lei de
Conservacin y uso del suelo (N 7779, 1998), a Lei de Conservacin de la Vida Silvestre (N 7317, de 1992),
a Lei Indgena (N 6172, de 1977), a Lei de Creacin del Servicio de Parques Nacionales (N 6084 de 1977), a
Lei de Simplificacin y Eficiencia Tributarias (N 8114, 2001), e a Lei da Autoridad Reguladorade los Servicios
Pblicos, (N 7593, 1996).
27

Com a Lei Florestal N 7575, os incentivos florestais foram sistematizados em trs categorias: a)

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 25

que diz respeito a sua eficcia social, considera-se que trata-se de um Programa de incentivos consolidado, que junto com outras medidas de proteo ambiental permitiu deter o
desmatamento e ampliar a cobertura florestal do pas de 21% (1987) para 52,38% (2012).
O atual PSA-CR pode ser definido como um instrumento econmico de gesto ambiental
fundamentado nas modernas tendncias que procuram a conservao e o uso sustentado
dos bosques tropicais atravs de incentivos econmicos.28 O Programa parte da ideia de
que a conservao e o uso sustentvel dos bosques a floresta em p -, tm importantes benficos para a sustentabilidade ambiental, e foi estabelecido como parte de uma
estratgia nacional de conservao ambiental com o intuito de complementar o Sistema
de reas Silvestres Protegidas. Em tese, o PSA permite promover uma maior conscientizao ambiental sobre a importncia dos servios e recursos florestais para o equilbrio
ecolgico.
A Lei N 7575 parte de um conceito abrangente de bosque, como ecossistema protetor
e regulador dos recursos hdricos, do solo, da biodiversidade e da atmosfera, e como uma
fonte importante de recursos econmicos para o pas atravs do seu potencial ecoturstico e da venda de servios ambientais. O atual PSA considerado como a terceira gerao
de incentivos florestais da Costa Rica29. O sistema tem sustento no citado artigo 50 da
Incentivos de carter financeiro: O PSA-CR, que inclui os CCB e os antigos CAFs; b) Incentivos fiscais: Como
por exemplo, isenes ao imposto sobre bens imveis (art. 29); e c) Incentivos no econmicos: proteo dos
imveis submetidos ao regime florestal ou dedicados a atividades florestais (art. 36).
28
A Sala Constitucional da Costa Rica tem analisado o PSA em diversas resolues. Ao respeito, no
SCIJ, podem ser consultadas as resolues N 01404-99, 04744-99, e 04501-2001.
29
Ao respeito, a Procuradoria Geral da Costa Rica, no parecer C-038-02 indicou La primera inicia con
los incentivos fiscales de la Ley Forestal 4465 de 1969 y su desarrollo en 1979 (deduccin al impuesto sobre
la renta de la inversiones realizadas en reforestacin, que se ensanch con el esquema de crditos bancarios
y cooperativos subsidiados en 1982 y deducciones sobre los bienes de capital utilizados en la explotacin).
La segunda generacin se vincula a la etapa de incentivos con los Certificados de Abono Forestal subsidio
a las inversiones- en sus diferentes modalidades (Ley Forestal 7032 de 1986 y 714 de 1990), eliminados para
proyectos nuevos.
Para aprofundar sobre os antecedentes do atual PSA-CR, Cf. MALAVASI, Edgar Ortiz. Sistema de Cobro y
Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica: Visin General. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo/PNUD. Feria de Soluciones Ambientales: La Experiencia de Costa Rica. 2003; CAMACHO, Mara
Antonieta (Coordinador) et al. Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica. Informe preparado para el
marco del proyecto PRISMA-Fundacin Ford Pago por Servicios Ambientales en Amrica Latina.
Disponvel em: <http://intranet.catie.ac.cr/intranet/posgrado/politica_gober/2013/Modulo%203/Seminario/
Servicios%20ecosistemicos/Pago-costarica-Ambiente-1%20(1).pdf>. Acesso em: 20 de agosto de 2013.

26 | Carlos E. Peralta

Constituio Poltica da Costa Rica e nos diversos instrumentos internacionais de proteo


ambiental adotados pela Costa Rica.
Basicamente, o Programa objetiva o reconhecimento financeiro aos proprietrios de bosques e plantaes florestais pelos esforos dirigidos proteo dos servios florestais
que incidem de maneira direta no desenvolvimento humano e na proteo e conservao
do meio ambiente. De modo que, atravs desse instrumento econmico pretende-se reconhecer os custos derivados da preservao desse tipo de ecossistema, internalizando
as chamadas externalidades ambientais positivas, e consequentemente desencorajando
atividades de desmatamento e degradao florestal.
Como explica o Professor Irigaray (2010)
o pagamento pelos servios ecolgicos fornecidos pelas florestas, constitui-se em modalidade de instrumento econmico que est sendo considerado como alternativa sobretudo para apoiar a reduo do desmatamento sobretudo nas florestas tropicais, compreendendo os incentivos
visando premiar a conservao da floresta e outros servios dos ecossistemas mediante critrios de desempenho e podem ser implementados
atravs de diversos instrumentos.

O PSA-CR representa uma importante mudana no conceito tradicional de subsdio30,


introduzindo o conceito de sistema sustentvel da atividade florestal. Assim, o PSA no
deve ser entendido como um subsdio tradicional, mas como um incentivo para que um
maior nmero de produtores considere a possibilidade de manter e aumentar a cobertura
dos bosques. (MANSO, 1998)

30
No citado parecer C-038-02, a Procuradoria Geral da Costa Rica manifestouEl incentivo por servicios
ambientales difiere de los subsidios pblicos no reintegrables, a ttulo gratuito, hechos bajo la obligacin de
dedicarlos a una actividad determinada, la que se protege. Tienen, por tanto, una connotacin distinta de las
medidas proteccionistas de la legislacin precedente, que se traducan en subvenciones, con erogacin de
fondos pblicos, para apoyar la reforestacin, y a partir de los aos noventa tambin la proteccin y manejo de
bosques, adems de las exenciones tributarias e incentivos no econmicos, como el desalojo administrativo
de ocupantes ilcitos. A pesar de que el sistema de pago de servicios ambientales aprovecha la experiencia
y base tcnica, financiera e institucional de los incentivos forestales anteriores, el concepto y fuentes de
financiamiento en que se apoya es esencialmente diverso e innovador.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 27

6.2. Servios ambientais reconhecidos na Lei 7575 e modalidades de gesto


Para efeitos do PSA-CR, a Lei Florestal entende por servios ambientais, aqueles que
fornecem os bosques e as plantaes florestais, e que afetam diretamente a proteo
e a melhoria do meio ambiente art. 3 inciso k). Assim, essa lei reconhece 4 tipos de
servios: (1). Mitigao das emisses de gases de efeito de estufa (fixao, reduo, sequestro, armazenamento e absoro de CO na atmosfera); (2). A proteo dos recursos
hdricos, para uso urbano, rural ou de hidreltricas; (3). A conservao da biodiversidade
para o uso sustentvel, para a pesquisa cientfica e farmacutica,e para a proteo dos
ecossistemas e das formas de vida; e (4). A subsistncia da beleza natural para o turismo
e para fins cientficos.
Para permitir a proteo desses servios, a Lei N 7575 reconhece 5 modalidades de gesto: Conservao dos bosques; Reflorestamento; Regenerao natural; Sistemas agro-florestais; e Manejo florestal. Essas modalidades podem ser subdivididas, de acordo com
as prioridades do PSA.

6.3. A Gesto do PSA-CR


O Programa do PSA-CR caracteriza-se por ser de carter pblico31, de escala nacional,
e criado por tempo indefinido. No art 46. da Lei N 7575 foi criado o Fondo Nacional
de Financiamento Forestal conhecido como FONAFIFO-32, como uma dependncia do

31
No pas, existem algumas pequenas experiencias privadas como o caso a tarifa hdrica cobrada
pela Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A. De acordo com a Lei N 7789 (de 1998), essa empresa
responsvel pela conservao, administrao e explorao racional dos recursos hdricos dos seguintes
municpios da provncia de Heredia: Central, San Rafael, San Isidro e Satan Luca de Barva.
32
Ao respeito o art. 46 da lei estabelece: ARTICULO 46.- Creacin del Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal. Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo ser financiar, para beneficio de
pequeos y medianos productores, mediante crditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque,
intervenido o no, los procesos de forestacin, reforestacin, viveros forestales, sistemas agroforestales,
recuperacin de reas denudadas y los cambios tecnolgicos en aprovechamiento e industrializacin de los
recursos forestales. Tambin captar financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los
bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de
recursos naturales, que se establecern en el reglamento de esta ley. El Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal contar con personera jurdica instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca
condiciones diferentes para los beneficiarios.

28 | Carlos E. Peralta

Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones MINAET, encarregada de obter


financiamento e administrar o PSA.
O Decreto Executivo N 30.762-MINAE (de 2002)33 centralizou no FONAFIFO toda a gesto do PSA, sendo esse rgo responsvel por receber, avaliar e aprovar as solicitaes
de PSA, definir as reas prioritrias para executar o Programa, e monitorar os projetos
aprovados. Antes dessa norma, o SINAC (Sistema Nacional de reas de Conservao do
Ministrio de Meio Ambiente e Telecomunicaes -MINAET) encarregava-se de boa parte
da gesto do Programa, correspondendo ao FONAFIFO efetuar os pagamentos.34
De maneira que, atualmente, o FONAFIFO funciona como uma espcie de intermedirio
entre os cidados costa-riquenhos, incentivando aqueles que tenham maior capacidade
de proteger os servios ambientais previstos na Lei N 7575. Esse incentivo materializa-se
atravs de um pagamento que est condicionado efetiva proteo desse servio.
A Junta Diretiva do FONAFIFO composta por trs representantes do setor pblico (SINAC-MINAET, Ministrio da Agricultura e o Sistema Bancrio Nacional) e dois representantes do setor privado florestal. Os membros so nomeados por um perodo de dois anos.
interessante destacar que atualmente as comunidades indgenas no tm representantes
na Junta Diretiva apesar de contar com uma boa parte da oferta de bosques maduros,
sistemas agro-florestais e reas para regenerao natural (CARVAJAL, 2010).
De acordo com a Lei Florestal, o FONAFIFO tem a obrigao de estabelecer mecanismos
- dentre eles o PSA-, para incentivar os pequenos e medianos produtores florestais. Para
cumprir com as suas finalidades, o FONAFIFO, na implementao das suas polticas, alm
de aspectos relacionados com a eficcia ambiental do PSA, dever considerar aspectos
que permitam melhorar as condies socio-economicas dos protetores dos servios florestais.

33

O Decreto reformou o Regulamento da Lei Florestal, N 7575.

34
Antes de 2002, corresponda ao FONAFIFO seleccionar a los propietarios de bosque y plantaciones
que recibiran el pago por los servicios ambientales que stos generan. En concordancia con lo anterior, el
SINAC se encargaba de determinar las reas prioritarias donde se aplicara el pago, hacer la recepcin y el
trmite de las solicitudes planteadas por los interesados y, finalmente, decidir sobre la aprobacin de las
mismas. Tambin le corresponda la supervisin de los proyectos, por medio de las reas de conservacin.
(FONAFIFO, 2005).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 29

Para realizar as suas atividades o FONAFIFO tem o apoio da Oficina Nacional Forestal
ONF,35da Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta OCIC36 e do Sistema Nacional de reas de Conservacin SINAC37.
Em 2003, o FONAFIFO abriu sete sedes regionais (em Limn, Gupiles, Sarapiqu, San
Carlos, Palmar Norte, Nicoya e Caas). Anteriormente, as solicitaes para entrar no PSA
unicamente podiam ser realizadas em San Jos, o que encarecia e dificultava o processo, principalmente para os pequenos agricultores que moravam fora da capital (PORRAS,
2010).

6.4. Recursos para o financiamento do PSA


No art. 47 da lei N 7575 foram estabelecidos os recursos de financiamento do PSA.38
Entre as principais fontes de financiamento est o denominado imposto nico sobre os
35
A ONF foi criada pela lei 7575 art. 7, como interlocutor entre o setor pblico e o setor florestal
privado. A ONF representa as organizaes dos produtores florestais e das industriais; organiza o setor e
colabora nos processos de elaborao de polticas e na capacitao.
36
A OCIC foi criada em 1996 Decreto Ejecutivo 25066-MINAE, reformado integralmente pelo Decreto
Ejecutivo 31676-MINAE, de 2004 - com a finalidade de promover a participao do setor publico e privado na
implementao de mecanismos relacionados com as mudanas climticas e com o desenvolvimento limpo.
A OCIC tem como funo, fortalecer as polticas e os mecanismos do mercado internacional dos servios
ambientais para a mitigao dos gases de efeito estufa. Forma parte da estrutura do MINAET.
37
O atual SINAC, - que funciona desde 1977, e anteriormente conhecido como Servicio de Parques
Nacionales- foi criado pela Lei da Biodiversidade, N 7788. Trata-se de um rgo desconcentrado do MINAET.
O SINAC d apoio ao FONAFIFO na implementao e monitoramento do PSA. Por exemplo, as reas
identificadas pelo SINAC nas quais existem problemas de conservao da cobertura florestal tm prioridade e
um valor superior (CAMACHO; SOLANO, 2010).
Camacho e Solano (2010) afirmam que o SINAC Un pilar del turismo sostenible (...) que abarca un 25%
del territorio nacional y contiene el 5% de la biodiversidad a nivel global. En el ao 2006, Costa Rica recibe
1.725.261 visitantes extranjeros, de los cuales aproximadamente el 60% visitan alguna ASP, a stos se suman
645.000 visitantes residentes en el pas. A mediados de los aos ochenta se favorece el desarrollo de este
sector mediante incentivos para empresas de servicios (Ley N 6990 de 1985), bajo el lema sin ingredientes
artificiales, con apoyo de polticas pblicas impulsadas por el ICT (creado desde 1955) y luego con el Plan de
Desarrollo Turstico 2002-2012.
38
Essa norma estabelece: ARTICULO 47.- Patrimonio. El patrimonio del Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal estar constituido por lo siguiente:
a) Aportes financieros recibidos del Estado, mediante presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Repblica
u otros mecanismos.
b) Donaciones o crditos que reciba de organismos nacionales e internacionales.

30 | Carlos E. Peralta

combustveis39. Das receitas arrecadadas com esse tributo, 3,5% dever ser destinado ao
PSA. Trata-se de um imposto com efeitos extrafiscais.
Em 2006 entrou em vigncia o Decreto Ejecutivo N 32868, que estabelece o denominado
Cann pelo uso da gua40; instrumento econmico de gesto ambiental estabelecido com
fundamento na Lei de guas. Das receitas arrecadadas com esse cann41, 25% dever
ser destinado ao FONAFIFO para internalizar o custo da proteo do recurso hdrico (CAMACHO; SOLANO, 2010).
Para poder financiar o Programa, e de acordo com o estabelecido no art. 47, o FONAFIFO
tem procurado novas fontes de recursos econmicos, implementando mecanismos como
o certificado de sostenibilidad ambiental (CSA)42 e celebrando convnios de cooperao
c) Crditos que el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal obtenga, as como recursos captados mediante
la emisin y colocacin de ttulos de crdito.
d) Recursos provenientes de la conversin de la deuda externa y del pago por los servicios ambientales que,
por su gestin, realicen organizaciones privadas o pblicas, nacionales o internacionales.
e) Recursos provenientes de la recuperacin de prstamos o crditos de desarrollo que otorgue.
f) Productos financieros que se obtengan de las inversiones transitorias que se realicen.
g) El cuarenta por ciento (40%) del monto de los ingresos provenientes del impuesto a la madera.
h) Las emisiones de bonos forestales aprobados y las que se emitan en el futuro. Con estos bonos se podr
pagar todo tipo de impuestos o tributos, salvo el impuesto forestal.
i) Otros recursos que pueda captar para cumplir con sus fines.
En la medida que lo requiera, podr dar avales para transacciones financieras que complementen los recursos
necesarios para ejecutar sus programas.
39
Esse tributo foi criado pela Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria, N 8114. O fato gerador do
tributo a produo nacional ou importao de combustveis. A lei estabelece alquotas fixas, por litro, de
acordo com o tipo de combustvel. Os sujeitos passivos so os produtores e os importadores de combustveis.
Para facilitar a gesto do tributo, RECOPE o contribuinte de iure do tributo. Existe repercusso do tributo nos
consumidores.
40 O artigo 1 do Decreto estabelece: Artculo 1El canon por aprovechamiento del agua debe
utilizarse como instrumento econmico para la regulacin del aprovechamiento y administracin del agua, que
permita la disponibilidad hdrica para el abastecimiento confiable en el consumo humano y el desarrollo socio
econmico del pas y adems la generacin de recursos econmicos para financiar a largo plazo una gestin
sostenible del recurso hdrico en Costa Rica.
41
importante destacar que esse instrumento no uma tarifa paga pelos consumidores do servio
de gua. O valor pago pelos detentores de licenas administrativas para extrair ou utilizar gua para diversos
fins, tais como: consumo humano, produo industrial, comrcio, atividade agropecuria, turismo e barragens.
42
Anteriormente conhecidos como certificados de servios ambientais. O CSA um mecanismo
financeiro criado em 2001 com a inteno de captar recursos econmicos de empresas privadas que desejem
contribuir com a proteo de recursos ambientais que normalmente utilizam para fins tursticos ou recreativos.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 31

com instituies pblicas e com empresas privadas43. O FONAFIFO tambm recebe recursos de emprstimos e doaes recebidas de bancos e agncias internacionais (acordos realizados pela OCIC)44.
O CSA pretende atrair recursos econmicos para o PSA em novas reas: 1. Bosque vivo: recuperao dos
bosques e da biodiversidade; 2. Viajem limpo: empresas de transporte areo e terrestre; e 3. gua vital: para
proteger bacias e aquferos. O FONAFIFO entrega um certificado por um montante equivalente quantidade
de hectares a serem protegidos. Trata-se de reas que prestam servios ambientais, e os recursos obtidos
com os certificados sero transferidos aos proprietrios dessas reas. Para a primeira emisso de CSA
foi previsto um total de US$ 1.995 milhes, visando a conservao e a recuperao de pelo menos 7.000
hectares de bosques e terrenos que protejam o recurso hdrico superficial e subterrneo na provncia de
Guanacaste (cantones de Nicoya, Santa Cruz, Filadelfia, Carrillo y Liberia). O valor facial foi de US$285 por
hectare, e os contratos tero uma validade mnima de 5 anos. O controle do PSA dever ser realizado pelo
Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE), pela Junta Nacional Forestal Campesina
(JUNAFORCA), atravs de auditorias internas e externas e pela Contralora General de la Repblica. Todos
os recursos econmicos obtidos pela venda dos CSA so administrados atravs de um fideicomisso com
o Banco Nacional de Costa Rica. Com o programa de venda dos CSA pretende-se aumentar a cobertura
florestal para benefcio dos recursos hdricos, reduo dos gases de efeito estufa, e para a preservao da
biodiversidade e da beleza da paisagem (FONAFIFO, 2013).
43
Em 2004 existiam sete convnios com empresas privadas que pagavam pelo servio ambiental de
proteo do recurso hdrico. Entre eles, est o convnio com a Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL).
Sobre esse Convnio, o FONAFIFO (2005) indicou que a CNFL comercializa casi la mitad de la electricidad
que se consume en Costa Rica. Para producir esta energa elctrica, la CNFL utiliza el agua de cuatro cuencas
en distintos puntos del pas: la del Ro Cote, la del Ro Balsa, la del Ro Aranjuez y la del Ro Virilla. Desde
1998, el FONAFIFO suscribi un convenio con la Compaa Nacional de Fuerza y Luz para que sta pague
una cantidad determinada por el servicio ambiental de la proteccin del agua que recibe por parte de tres de
las cuencas mencionadas (ros Cote, Aranjuez y Balsa). Desde entonces, la CNFL entrega al FONAFIFO $40
por hectrea por ao y actualmente el convenio abarca 10,900 hectreas en total. FONAFIFO est recibiendo
cerca de US$436 mil al ao mediante este convenio, dinero que, a su vez, el Fondo traspasa a los propietarios
de los bosques que se ubican en estas cuencas, hacindoles el respectivo Pago por Servicios Ambientales
bajo la modalidad de proteccin del bosque.
44
O Banco Mundial aprovou um crdito de US$ 32.6 milhes e o GEF fez uma doao de US$ 8 milhes
As sumas foram utilizadas para o pagamento de servios ambientais atravs do Projeto Ecomercados.
O banco alemo KFW fez uma doao de 10.25 milhes de euros (aproximadamente US$ 12 milhes) recursos
que deviam ser utilizados num perodo de sete anos (2000-2007). Esses recursos foram usados para pagar
servios ambientais na rea de Conservao Arenal-Huetar Norte (Zona Norte) e na sub-regio Sarapiqu da
rea de Conservao da Cordillera Volcnica Central.Dessa forma, foi dada continuidade ao trabalho iniciado
nessas reas pelo projeto de cooperao tcnica COSEFORMA, iniciativa no campo florestal financiada
anteriormente pelo governo alemo.
Por outro lado, com o apoio do Banco Mundial e do governo japons foi desenhado o projeto Reforesta que
tem como finalidade reativar o reflorestamento no pas. De 2002 a 2004 foram destinados mais de US$ 300
mil para esse projeto. O projeto pretende ser financiado atravs da colocao de ttulos no mercado visando
a captao de recursos de empresas e instituies que permitam desenvolver programas de crdito para o
reflorestamento (FONAFIFO, 2005).

32 | Carlos E. Peralta

Os recursos econmicos para financiar o PSA-CR so depositados num fideicomisso estabelecido pelo FONAFIFO no Banco Nacional de Costa Rica.

6.5. Beneficirios
Os incentivos previstos na Lei N 7575 podem ser outorgados aos proprietrios de imveis, ou pessoas com ttulos de posse vlidos que realizem atividades de proteo e conservao dos bosques, reflorestamento, regenerao natural, proteo do recurso hdrico,
manejo florestal e sistemas agro-florestais. A exigncia do ttulo de propriedade limita o
acesso ao Programa, uma vez que em muitos lugares pequenos agricultores no tm ttulos de propriedade claramente definidos.45
Cabe destacar que atualmente o PSA admite beneficirios que tenham apenas o direito
de posse da terra, quando os recursos de financiamento no so obtidos diretamente do
setor pblico. Projetos do FONAFIFO (como Ecomercados) e intermedirios como o
FUNDECOR46, tm ajudado pequenos agricultores a formalizar os seus ttulos de propriedade.47
Segundo dados do FONAFIFO (2005), em 2004, os convnios, os crditos internacionais e as doaes
representavam mais de 65% do oramento anual (US$ 10.2 milhes dos US$ 15.5 milhes).
45
Sobre o asunto Porras (2010) explica que Otro requisito para solicitar un PSA es el contar con
un ttulo de propiedad o derechos de posesin vlidos. Evidentemente, ello limita la participacin de los
candidatos cuyos ttulos de propiedad no estn claramente definidos. En algunos lugares, como Monteverde,
las fincas se reparten entre los hijos y los ttulos de propiedad son informales (Hope et al., 2005). FONAFIFO
ha tenido dificultades para hacer frente a esta situacin y, como alternativa, trat de utilizar los derechos de
posesin (1997 y 2004); pero, el gobierno central le indic que esto no era posible debido a que los fondos
pblicos no se pueden entregar si las tierras en cuestin no cuentan con ttulos de propiedad reconocidos
legalmente.
46 Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central. ONG estabelecida na Costa Rica
desde 1989.
47
Sobre essa situao Porras (2010) afirma que Los derechos de posesin han sido considerados
como vlidos en proyectos especficos donde el financiamiento no provena del gobierno. Por ejemplo,
Ecomercados ha asignado fondos para ayudar a los agricultores a establecer sus derechos de posesin o
ttulos de propiedad; y algunos intermediarios como FUNDECOR estn ayudando a los agricultores a formalizar
sus derechos de propiedad, siempre que tengan la posesin legal y no haya conflictos con fincas aledaas por
la posesin de las tierras. Pero, este es un proceso difcil y pocos intermediarios estn dispuestos a lidiar con
l, especialmente si hay conflictos con las fincas vecinas.
Alrededor del 75 por ciento de las fincas participantes que usan derechos de posesin se concentran en

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 33

Sobre os beneficirios, especificamente, podero ser selecionados no Programa: Agricultores individuais, Empresas privadas, Associaes de desenvolvimento e conservao
e Comunidades indgenas.48 Os compromissos so registrados junto escritura da propriedade (exceto no Sistema Agro-Florestal SAF), garantindo a continuidade da gesto
sustentvel da terra mesmo que o lote seja vendido.
Entre 1998 e 2002, existia a possibilidade de celebrar os chamados Contratos grupais ou
globais. Tratava-se dzo de pequenos proprie trios no Programa atravs de uma organizao intermediria. Esse tipo de contrato foi eliminado em 2002 devido aos problemas
prticos que impediam a continuidade desse tipo de contrato.49
12 cantones. Algunas de estas reas son histricamente conocidas por sus problemas con los ttulos de
propiedad, situacin en parte causada por la salida de la United Fruit Company de Limn (Pococ, Gucimo y
Limn) y de algunas reas de Puntarenas (como Golfito). Muchas de estas reas son remotas, lo que hace
ms difcil culminar los procesos legales necesarios (Osa, Dota, Buenos Aires, Upala, Sarapiqu) y la mayora
tienen un puesto relativamente alto en el IDS. Slo tres de estas reas cumplen el criterio del IDS <40.
48
Sobre o impacto do PSA nas comunidades indgenas, confira interessante trabalho: CARVAJAL,
Carlos BORGE. Resultados del PSA en los Territorios Indgenas apoyados por El PPD-GEF/PNUD: Casos
de Conte Burica, Guaym De Coto Brus y Bajo Chirrip. [S. l.] GEF/PNUD, 2010.
Cabe destacar que na Costa Rica, como em outros pases, de acordo com a legislao vigente, as terras
indgenas tm carter de propriedade especial, de maneira que entende-se que as terras so da comunidade
indgena.
As terras indgenas esto protegidas pela Lei Indgena N 6172 de 1977-, pela Lei Florestal, pelos diversos
instrumentos de direito ambiental internacional, e pelo Convnio 169 da OIT. De acordo com a normativa
vigente, as Associaes de Desenvolvimento Integral Indgenas (ADIIs) tm a titularidade da terra dessas
comunidades, sendo que os indgenas tm direito de posse e usufruto.
Para viabilizar o PSA-CR em terras indgenas, o FONAFIFO determinou que os contratos deveriam ser realizados
com as ADIIS, como representantes legais dos territrios indgenas, correspondendo a cada associao
definir como dever ser investido o dinheiro na comunidade. De acordo com Carvajal (2010), as primeiras seis
ADDIS inscritas no programa de PSA estavam sujeitas s mesmas regras aplicadas a qualquer proprietrio
privado, o que na prtica provocou muitas dificuldades que impediram uma adequada aplicao do PSA nas
comunidades indgenas. Considerando os problemas existentes, o FONAFIFO se preocupou por adaptar as
condies do PSA realidade das comunidades indgenas, permitindo uma maior eficcia scio-ambiental
do instrumento. Atualmente, o PSA em comunidades indgenas visto mais como uma oportunidade do
que como um problema. A modalidade mais utilizada em terras indgenas tem sido o PSA para conservao
dos bosques, uma vez que existe uma grande oferta desse tipo de modalidade, e a estrutura dos custos de
transao nesses casos mais baixa. Dos 24 territrios indgenas, unicamente 6 ainda no participaram dessa
modalidade, devido a dois fatores: Esses territrios tm pouca rea disponvel, e boa parte deles j foi invadida
por pessoas alheias comunidade indgena. A maior participao indgena no PSA est concentrada nos onze
territrios bribri-cabcar da Reserva de la Biosfera La Amistad e nos guaym de Coto Brus, Conte Burica e Osa,
que so os 14 territrios com mais bosque e sistemas agro-florestais no pas. (CARVAJAL, 2010).
49

Sobre esses contratos Porras (2010) explica que En un esfuerzo por superar los obstculos

34 | Carlos E. Peralta

No que diz respeito ao alcance social do PSA, com o intuito de fomentar a participao no
Programa de agricultores mais pobres, em 2004, o Decreto Ejecutivo N 31.767 incorporou
o ndice de Desenvolvimento Social (IDS) como um dos critrios de seleo para escolher
propostas de PSA nos projetos de reflorestamento e proteo de bosques50. No entanto,
na prtica, a adoo desse critrio no permitiu fortalecer de maneira significativa os objetivos sociais do PSA51

generados por los altos costos de transaccin para los pequeos propietarios, FONAFIFO introdujo el sistema
de contratos grupales desde el inicio del programa. Esto favoreci a los pequeos agricultores unindolos bajo
un contrato sombrilla. La admisin fue alta y alcanz una proporcin considerable de los contratos anuales
(ver Tabla 3 y Figura 6): 27 por ciento de todos los contratos entre 1997 y 2002 y cerca del 40 por ciento
entre los aos 1998 y 2000. En los inicios del programa casi el 60 por ciento de los fondos fue distribuido
a travs de contratos grupales; sin embargo, estos niveles decayeron abruptamente, alcanzando su punto
ms bajo en 2002. Los contratos grupales estaban altamente concentrados en pocas reas y el acceso a los
mismos estaba limitado por la falta de intermediarios adecuados. Debido a que los contratos eran otorgados
bajo el principio de: el primero en llegar, el primero en recibir, los grupos mejor organizados tenan ms
probabilidades de conseguir un contrato. De hecho, el 70 por ciento de todos los contratos grupales fueron
colocados en tan slo 10 de los cantones del pas Nandayure encabezaba la lista con 109 contratos y $2.2
millones de dlares.
50
Ao respeito, Porras (2010) explica que Los niveles de pobreza van en aumento en Costa Rica. En
1997 haba 12 cantones con menos del 40 en el ndice de Desarrollo Social (15por ciento de todos los cantones).
En el 2007 haba 22 cantones ms en esta misma categora. La pobreza aument considerablemente en todas
las provincias, excepto en Heredia. Las provincias ms afectadas fueron: Alajuela; Limn, donde todos los
cantones estn oficialmente clasificados como pobres; Puntarenas, donde en 1997 el 30por ciento de los
cantones eran clasificados como pobres y en 2007 llegaban a ms del 70por ciento; y Guanacaste, que slo
tena un cantn pobre en 1997, alcanz casi el 50por ciento en 2007. A pesar de tener los niveles ms bajos
de pobreza el IDS ha aumentado significativamente en las provincias ms urbanas como Cartago y San Jos.
Heredia sigue registrando el mayor IDS en el pas, aunque los valores totales estn disminuyendo.
En 2004 el Programa de PSA empez a dar especial prioridad a los cantones con un IDS inferior a 40, con
el fin de fomentar la participacin en las reas ms pobres. Estos cantones estn bien representados en la
distribucin de los PSA, contando con 2.500 contratos o, ms precisamente, el 25por ciento de todos los
contratos emitidos desde que el programa comenz en 1997. Pero, contrariamente a lo que se esperaba,
su porcentaje respecto al total de contratos cay del 27por ciento al 23por ciento, luego de que en 2004 se
introdujeran el criterio del IDS.
51
Para Porras (2010) o IDS como critrio de seleo tem beneficiado principalmente os grandes
proprietrios e as empresas privadas, que tm capacidade de reagir mais rapidamente s polticas do
programa. Inclusive, considera que a reduo do IDS no pas faz pensar que seria mais aconselhvel que o
FONAFIFO deixasse de lado o IDS, e se aproximasse mais diretamente dos agricultores mais pobres. Ainda,
a autora considera que El desafo es disear un nuevo filtro que sea relativamente fcil de aplicar, sin afectar
la administracin y los costos de transaccin, proporcionando un buen punto de partida que permita a los
agricultores ms vulnerables participar en el Programa de PSA.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 35

Para fomentar o reflorestamento, o FONAFIFO criou o Projeto Refloresta visando dar


apoio tcnico e financiamento extra, e formalizou acordos com vrios bancos para permitir que propriedades hipotecadas pudessem participar no Programa. Ainda, Porras (2010)
destaca que como o acesso informao foi considerado fundamental para participar no
PSA, o Registro Nacional da Costa Rica criou um sistema on line para verificar a situao
legal das propriedades participantes, permitindo que o processo de financiamento fosse
mais expedito e econmico.
No entanto, apesar das citadas iniciativas, o impacto social do atual PSA-CR considerado
limitado. De acordo com Porras (2010) a maioria dos pagamentos realizados pelo Programa so dirigidos s reas com custos de oportunidade baixos, s grandes propriedades e
s companhias privadas. Ainda existem mltiplos e elevados custos de transao, sendo
que a maioria dos requisitos representa custos fixos que dificultam a participao dos
pequenos proprietrios.

6.6. Categorias e critrios de seleo


O Manual do PSA52 estabelece no art. 3, as reas mnimas e mximas que podero ser
consideradas para o PSA nas diversas modalidades. Cada uma das modalidades de gesto
dividida de acordo com as reas prioritrias identificadas para o PSA em um determinado
ano. Por exemplo, como poder ser visto mais adiante na Figura 2, a partir de 2003 no foi
mais oferecida a modalidade manejo de bosques; nesse mesmo ano foi estabelecido o
sistema agro-florestal (SAF), com o objetivo de combater a degradao da terra, fomentar
o manejo integrado de bacias e a segurana alimentar. (CAMACHO; SOLANO, 2010).
Anualmente, atravs de Decreto determinado o nmero de hectares a contratar para
cada modalidade, as reas prioritrias em cada uma delas, o nmero de rvores disponveis (no caso dos Sistemas Agro-Florestais) e os valores a pagar para cada modalidade.
Desde 2005, esses valores so estabelecidos em dlares dos Estados Unidos.

52
Denominado Manual de Procedimientos para el pago de Servicios Ambientales, e publicado no
Diario Oficial La Gaceta, N 46, de 6 de maro de 2009. Disponvel em: <http://www.pgr.go.cr/scij/Busqueda/
Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=64997&nValor3=79767&strTipM
=TC>. Acesso: 15 de agosto de 2013.

36 | Carlos E. Peralta

Em 2013 esses dados foram estabelecidos nos artigos 8 e 9 do Decreto Ejecutivo N


37.660-MINAET, de 06/03/2012.53 De acordo com o art. 9 dessa norma, os pagamentos
correspondentes aos contratos celebrados em anos anteriores devero ser realizados de
acordo com os Decretos Executivos correspondentes de cada ano. No art. 11 foram estabelecidas as reas prioritrias do PSA para 2013.
No Art. 13 do Decreto (em concordncia com o art. 3, k) da Lei Florestal), foi estabelecido
o prazo dos contratos para cada modalidade (entre 5 e 10 anos). No art. 14 estabelecida
a forma como sero distribudos os pagamentos.
A Tabela 1 mostra as modalidades e valores oferecidos para 2013, de acordo com o citado
Decreto:
Modalidade

Nmero de Hectares

Valores

Reflorestao
(1300 hectares)

Reflorestamento (geral)

US$ 980 por hectare.


Pagamentos realizados durante um perodo de
cinco anos.

Contratos por no mnimo


10 anos

Regenerao Natural
(2300 ha)
Contratos por 10 anos

6.000 hectares

Do total de hectares previs- US$ 1.470 por hectare.


tos para reflorestamento, Pagamentos realizados durante um perodo de
600 hectares so destinados cinco anos.
para reflorestamento com
espcies nativas e espcies
ameaadas ou em perigo de
extino
3.000 hectares

US$ 410 por hectare, para Regenerao Natural


em lugares de pastagem, reas com potencial
produtivo, lugares com pelo menos um ano de
abandono e livres de pastagem.
Pagamentos realizados durante um perodo de
dez anos.

53
Decreto denominado: Fomento Forestal y el pago de servicios ambientales para el ao 2013.
Disponvel em:<http://www.pgr.go.cr/Scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&
nValor1=1&nValor2=74663&nValor3=92290&strTipM=TC>. Acesso: 15 de agosto de 2013.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 37

Proteo do Bosque
(2300 ha).
(1.000 hectares no caso de
Reservas Indgenas)
Contratos por 10 anos

52.928 hectares

US$ 640 por hectare. Pagamentos realizados durante um perodo de 10 anos.

1.000 hectares

US$ 750 por hectare nas reas identificadas pelo


SINAC e pelo FONAFIFO.
Pagamentos realizados durante um perodo de 10
anos.

Proteo do Recurso
Hdrico

5.000 hectares

US$ 800 por hectare, para proteo do Recurso Hdrico nas reas de importncia hdrica identificadas
pela Direccinde Aguas del MINAET e pelo FONAFIFO.
Pagamentos realizados durante um perodo de 10
anos.

Manejo do bosque
(2300 ha);

500 hectares

US$ 500 por hectare para contratos de Manejo do


Bosque que realizem a colheita de acordo com critrios de sustentabilidade para Manejo de Bosques
Naturais conforme a normativa vigente.
Pagamentos realizados durante um perodo de 10
anos.

De acordo com o artigo 3,


3.6 do Manual do PSA.
Proteo do Bosque em
vazios de Conservao.
(2300 ha);

Contratos por 10 anos.

Sistema Agroforestal
(SAF)
(350 5.000 rvores);
(100.000 rvores em
Reservas Indgenas)

1.315.000 rvores
PSA por reflorestamento
integrado a SAF e reas
menores de 10 hectares

US$ 1,30 por rvore. Pagamentos realizados


durante um perodo de 3 anos.

PSA por reflorestamento in- US$ 1,95 por rvore. Pagamentos realizados dutegrado aSAF estritamente rante um perodo de 3 anos.
De acordo com o artigo
3, 3.8 do Manual do PSA. com espcies nativas
Contratos por 5 anos
Fonte: Decreto N 37.660-MINAET

O art. 10 do Decreto autoriza o FONAFIFO a estabelecer valores diferentes aos elencados


no artigo nono, respeitando os acordos, convnios ou contratos realizados com entidades
financeiras que estabeleam valores diferentes aos estabelecidos para os diferentes servios ambientais.

38 | Carlos E. Peralta

As solicitaes de PSA so avaliadas de acordo com os critrios previstos no artigo 11 do


Decreto, que estabelecem uma pontuao conforme indicadores especficos. A Tabela 2,
por exemplo, mostra os critrios54 previstos no citado Decreto para a proteo de bosques:
Nmero de
Critrio

Critrio de Priorizao

Numero de
Pontos

Bosques em propriedades localizadas em reas definidas dentro de Va- 85


zios de Conservao
Bosques dentro dos Territrios Indgenas do pas.

80
Bosques em propriedades localizadas dentro dos Corredores
Biolgicos oficialmente estabelecidos. De acordo com o conceito de Corredor Biolgico estabelecido no Regulamento da Lei de Biodiversidade,
Decreto Executivo N 34.433 de 11 de maio de 2008, art. 3 inciso b).
Bosques que protegem o recurso hdrico (com documento da ASADA,
AyA, municpios, MINAET, que declare a importncia de proteger o bosque)

Bosques em propriedades localizadas dentro das reas Silvestres Pro- 75


tegidas e que ainda no foram compradas ou expropriadas pelo Estado.

Bosques fora de qualquer um dos critrios anteriores

55

Bosques para proteo que cumpram com o estabelecido nos pontos an- 10 pontos
teriores, e existindo contrato de PSA de anos anteriores, desde que cum- adicionais
pra com os outros requisitos estabelecidos no Manual de Procedimentos
para o PSA, e concluam o seu perodo de vigncia no mesmo ano em que
foi apresentada a solicitao. A vigncia dos novos contratos iniciar no
dia seguinte da data de vencimento do contrato anterior.

II

Bosques em propriedades localizadas em distritos com ndice de Desen- 10 pontos


volvimento Social (IDS) inferior a 40%, de acordo com a determinao re- adicionais
alizada pelo MIDEPLAN (Ministrio de Desenvolvimento e Planificao.)
(2007).

III

Bosques em qualquer uma das prioridades anteriores, em reas inferio- 25 pontos


res ou iguais a 50 hectares.
adicionais

Fonte: Decreto N 37.660-MINAET

De acordo com a Lei Florestal, os interessados em integrar o PSA devem apresentar um


plano de gesto florestal, de acordo com cada modalidade de PSA, certificado por um

54
Esses critrios foram estabelecidos de acordo com o art. 38 do Regulamento Lei Florestal, Decreto
N 25.721-MINAE e reformas -, e considerando as polticas de conservao do SINAC.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 39

tcnico florestal autorizado (chamado de regente)55. A Figura 2 ilustra as diversas modalidades incluindo as reas prioritrias - oferecidas pelo FONAFIFO entre 1997 e 2013.

Fonte: FONAFIFO, 2013.

55
As funes do Regente florestal esto no Captulo 6 da Lei 7575, De las Regencias Forestales
(arts. 22 a 25).

40 | Carlos E. Peralta

A Figura 3 ilustra a distribuio de hectares contratados com o PSA-CR, por ano e modalidade, no perodo de 1997 a 2012:

Fonte: FONAFIFO, 2013.

6.7. Forma de Pagamento


O pagamento pela proteo dos servios ambientais poder ser feito atravs da entrega
de certificados (CCB)56 ou atravs de dinheiro (valores estabelecidos em US$ e atualizados
anualmente de acordo com a inflao). O primeiro pagamento efetuado no momento da
assinatura do contrato.
Uma caracterstica do PSA-CR a sua condicionalidade. O monitoramento e avaliao so
realizados pelos regentes florestais certificados pelo FONAFIFO. A primeira vistoria da
56
No artigo 22 da Lei Florestal, foram criados os Certificados de Conservacin del Bosque (CCB) para
compensar os participantes do programa pelos servios ambientais da conservao do bosque. O pedido do
certificado s poder ser realizado se no houve extrao de madeira nos dois anos anteriores ao pedido; e
no podero ser feitas colheitas durante a sua vigncia. Os certificados so ttulos nominativos que podem
ser negociados ou ser utilizados para pagar impostos, taxas, ou qualquer outro tributo. A lei delegou no
Regulamento a determinao do valor desses certificados, os requerimentos do beneficirio e a prioridade das
reas.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 41

propriedade realizada no momento em que apresentada a proposta. Uma vez aprovado o PSA, os regentes florestais realizam vistorias anuais para verificar se os termos do
contrato esto sendo cumpridos. Os pagamentos dependem dos resultados dessas avaliaes. A certificao irregular de uma propriedade acarreta a perda da licena do regente.
Na Figura 4 apresentado o funcionamento do PSA-CR.

Fonte: Elaborao prpria

6.8. Impactos positivos e perspectivas do PSA-CR


Um estudo do IICA indicou que o PSA-CR visa estabelecer uma serie de mecanismos
redistributivos e inovadores com o objetivo de democratizar o esquema de incentivos,
permitindo incluir os pequenos proprietrios, as comunidades indgenas e os sistemas
agro-florestais (CAMACHO; SOLANO, 2010).

42 | Carlos E. Peralta

Desde que o Programa foi criado pela Lei N 7575, o PSA-CR teve importantes resultados,
entre eles: (1). Promover na sociedade uma conscincia sobre a importncia dos servios
florestais para a vida e para o bem-estar humano; (2). Permitiu a discusso sobre o fortalecimento do setor florestal e da institucionalidade do pas; (3). Teve impactos positivos na
diminuio da taxa anual de desmatamento (atualmente prxima de 0%), na expanso e
na qualidade das florestas, e na regenerao de reas degradadas; (4). Nos ltimos anos
existe uma maior preocupao com o impacto social do Programa.
Em nmeros, de acordo com estudo realizado por Porras et al (2012), entre 1997 e 2010,
o PSA teve impactos concretos, permitindo:
(1). A proteo de mais de 710 mil hectares de bosque em terrenos privados.
(2). O reflorestamento de aproximadamente 50 mil hectares.
(3). O Manejo sustentvel de aproximadamente 30 mil hectares.
(4). A plantao de 3,5 milhes de rvores atravs do SAF.
(5). Recentemente o PSA conseguiu a Regenerao natural de 5.500 hectares.
(6). Tem beneficiado a mais de 10 mil campesinos, indgenas, projetos, empresas e cooperativas vinculadas atividade florestal.
(7). O PSA tem um impacto scio-econmico, principalmente em reas marginais nas
quais o pagamento a principal fonte de renda, por exemplo, em alguns territrios indgenas e zonas rurais distantes.
(8). A experincia com o PSA na Costa Rica tem sido uma importante fonte de informao
para implementar programas similares em outros pases.
Ainda, de acordo com o FONAFIFO, atualmente 41.661 hectares so protegidos pelos
CSA, o que em termos monetrios representa US$ 8,3 milhes ao longo de 6 anos. 57
Esses certificados foram adquiridos por 48 empresas e organizaes.58
Apesar das crticas e dos grandes desafios ainda existentes, o PSA-CR pode ser considerado como um Programa consolidado, que junto com outras medidas de proteo am57
Cf. Jornal El Financero de Costa Rica. Disponvel em: <http://wvw.elfinancierocr.com/ef_archivo/2009/
diciembre/27/negocios2194620.html>. Acesso em: 02 de setembro de 2013.
58
Sobre os CSA, Cf. Site do FONAFIFO (2013). Disponvel em: <http://www.fonafifo.com/paginas_
espanol/invierta_bosques/e_ib_invierta_en_bosques.htm>. Acesso em: 9 de setembro de 2013.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 43

biental permitiu deter o desmatamento e ampliar a cobertura florestal de 21% (1987) para
52,38% (2012). De acordo com um estudo da Unisfra International Centre (2004), El
esquema nacional de PSA de Costa Rica es sin duda el ms complejo e institucionalmente
perfeccionado del mundo.
Um estudo recente do FONAFIFO (2012) mostrou um aumento de 0,94% na cobertura
Florestal do pas entre 2005 e 2010.
A Figura 5 ilustra a evoluo da densidade da Cobertura de florestal na Costa Rica entre
1940 e 2010.

1940
Cobertura
Forestal 75%

1977
Cobertura
Forestal 31%

1997
Cobertura
Forestal 42%

1950
Cobertura
Forestal 72%

1983
Cobertura
Forestal 26%

2000
Cobertura
Forestal 47%

1961
Cobertura
Forestal 53%

1987
Cobertura
Forestal 21%

2005
Cobertura
Forestal 51%

2010
Cobertura
Florestal 52,38%

Fonte: Estudio de cobertura forestal de Costa Rica 2009-2010 MINAET/FONAFIFO (2012)

44 | Carlos E. Peralta

Atualmente, de acordo com Porras et al (2012) a estratgia ambiental projetada do FONAFIFO inclui: (1). Preencher os vazios de conservao (aproximadamente 14% do territrio
nacional - de acordo com GRUAS II59). Aumentar, at 2030, a proteo das florestas
existentes em 113.000 hectares; e (2). Manter a regenerao da floresta secundria em
20.000 hectares. Incluir 8.500 hectares de regenerao em terras com capacidade florestal (onde no existe floresta secundria) atravs da promoo de sistemas agro-florestais
e silvo-pastoris.
Alm desses objetivos ambientais, considera-se que atualmente os principais desafios do
FONAFIFO passam pela necessidade de reavaliar as perspectivas financeiras e administrativas do programa, desenhar um mecanismo eficiente de avaliao dos resultados PSA,
ter uma maior ateno com os efeitos sociais do PSA, e realizar estudos de valorao que,
considerando os custos de oportunidade, permitam estabelecer uma relao adequada
entre a qualidade e a quantidade de um determinado servio ecossistmico e o pagamento realizado.

6.9. Crticas e perspectivas


Alguns relatrios tcnicos indicam alguns pontos fracos do PSA-CR que devem ser considerados com ateno pelas autoridades da Costa Rica.
Um estudo elaborado para o Projeto Prisma Fundacin Ford indicou que a titularidade da
terra na regio centro-americana provoca efeitos discriminatrios e excludentes no PSA,
principalmente para os pequenos produtores campesinos, os grupos indgenas e os afro
caribenhos. Esses grupos, por regra, no tm ttulo de propriedade das suas terras, e consequentemente os beneficiados com o PSA so os grandes produtores e os profissionais
florestais. O estudo indica que tal situao provoca limitaes no que diz respeito participao desses setores nos processos de negociao, formulao e execuo de polticas
e estratgias setoriais relacionadas com o PSA (CAMACHO, 2000).60
59
Gruas II a Propuesta de Ordenamiento Territorial para la Conservacin de la Biodiversidad en
Costa Rica, elaborada pelo MINAET e pelo SINAC, 2009.
60
No mesmo sentido, o estudo da Unisfra International Centre (2004), indicou que El modelo de
Costa Rica, por ejemplo, tiende a centrar sus pagos en los grandes y medianos propietarios privados de
terrenos, en detrimentos de los pequeos propietarios, las comunidades indgenas y usuarios del suelo sin

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 45

Por outro lado, o citado estudo adverte que as limitaes existentes nos mecanismos
de valorao, controle, execuo dos planes de manejo, e financiamento do PSA sustentados em normas jurdicas complexas, superpostas e dispersas , estimulam prticas
burocrticas e provocam problemas de interpretao jurdica que dificultam aos pequenos
produtores o acesso ao PSA-CR. Essa situao tem ocasionado mudanas constantes na
legislao, provocando insegurana jurdica e desinformao sobre os procedimentos e
tomada de decises (CAMACHO, 2000).
Ressalta-se, que existe uma capacidade limitada das autoridades competentes para monitorar o cumprimento das condies estabelecidas nos contratos, impedindo uma adequada medio do impacto do PSA-CR no mbito ambiental e socioeconmico.
Ainda, considera-se que deveriam ser realizados estudos mais concretos sobre distintos
servios ambientais, que permitam uma valorao e uma quantificao mais real, especialmente no que diz respeito aos servios relacionados com a paisagem e a biodiversidade (JIMNEZ, 2003). Atualmente, os pagamentos so uniformes em todo o pas e realizados em funo de prticas de gesto (input based) e portanto os servios provisionados
no so avaliados individualmente.
Na seleo de reas Prioritrias deveriam ser incorporados critrios claros que permitam
determinar a contribuio dessas reas para a conectividade da paisagem e distribuio
espacial dos servios ambientais.
Outro aspecto que merece ateno diz respeito aos custos de transao do Programa,
que so variados e altos. O estudo de Porras et al (2012) alerta que muitos dos requisitos do PSA-CR so custos fixos que representam uma elevada carga para as pequenas
propriedades, o que ainda limita a participao dos agricultores mais pobres no PSA-CR.
Atualmente, a grande maioria dos participantes do programa so empresas ou donos de
propriedades relativamente grandes.
Ainda, um estudo do IICA salienta que existe uma tendncia para que a demanda de PSA-CR seja maior que o financiamento disponvel (CAMACHO, 2010).
ttulos registrados de propiedad. Ello puede resultar en detrimento de los esfuerzos de desarrollo sustentable y
conservacin, al marginar an ms a las comunidades ms pobres, que pueden acudir a usos no sustentables
o ilegales para generar ingresos.

46 | Carlos E. Peralta

Finalmente, uma auditoria realizada pela Contraloria Geral de la Repblica de Costa Rica
(CGR), em 2011, questionou a efetividade ambiental, econmica e social do Programa, considerando que no existe um sistema integral de avaliao dos resultados do Programa.
A CGR considera que dever ser fortalecida a viso de que o PSA-CR uma ferramenta
de conservao, e tambm alertou no sentido de que atualmente no existe uma relao
clara entre o Pagamento e a quantidade e qualidade do servio ambiental prestado. Entre
as principais observaes realizadas no relatrio da CGR, em resumo, cabe destacar:
1. Sobre a Poltica de Servios Ambientais. No que diz respeito aos servios ambientais
dos bosques e das plantaes florestais, a auditoria considerou que o pas no tem uma
poltica clara e consolidada que permita maximizar os benefcios da conservao; a viso
sobre os servios ambientais no tem sido homognea. Para a CGR, as polticas do Plan
Nacional de Desarrollo e do Plan Nacional de Desarrollo Forestal (elaborado pelo SINAC e
pelo FONAFIFO) so insuficientes para dimensionar a funo ambiental, econmica e social dos bosques, potenciar o efeito da conservao e contribuir com o desenvolvimento
do pas. Assim, a CGR determinou que devero ser fortalecidas as polticas de conservao dirigidas ao reconhecimento dos servios ambientais.
2. Sobre a Governana. A CGR indicou que existe uma necessidade de melhorar a governana administrativa e poltica do PSA-CR, permitindo uma maior coordenao entre o
FONAFIFO, o SINAC e o MINAET. A auditoria constatou que o SINAC no est realizando
as funes de controle e avaliao do PSA, e que o FONAFIFO no entrega os ao SINAC
os relatrios de gesto e resultados. Consequentemente os resultados do Programa no
so analisados, impedindo conhecer os efeitos reais do PSA na conservao, e a identificao clara das reas de gesto que deveriam ser priorizadas.
3. Sobre a Efetividade do PSA-CR. A CGR destacou que ainda que existem resultados
positivos diminuio do desmatamento e incentivo ao reflorestamento - importante
determinar a potencialidade real do PSA-CR. A auditoria questionou se os resultados poderiam ser melhores. A CGR indicou que existe uma desatualizao dos valores do PSA-CR por hectare. Ao respeito, a auditoria conclui que o PSA-CR no considera os custos de
oportunidade associados s diversas atividades econmicas do entorno das propriedades
com bosque e plantaes florestais.61A auditoria tambm alertou no sentido de que atu61

A respeito a auditoria da CGR (2011) indicou: Por ejemplo, en el caso de las fincas visitadas en las

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 47

almente no existe uma relao clara entre o pagamento e a quantidade e qualidade do


servio ambiental prestado. Ainda, a CGR afirmou que o Programa parece indicar que o reflorestamento mais importante que a conservao, distorcendo os objetivos do PSA-CR.
Sem dvida, considerando as observaes realizadas pela auditoria da CGR, e por vrios
relatrios tcnicos, necessria uma avaliao integral Estado do PSA-CR- que permita identificar os resultados positivos e as deficincias do Programa no mbito social,
ambiental e econmico, com o intuito de desenhar uma estratgia que permita fortalecer
o Programa.

7. ConclusO
Na atualidade, considera-se que os instrumentos econmicos so um importante mecanismo para orientar a sustentabilidade. Os IEGAs, fundamentados no PPP, permitem que
o Estado oriente os agentes econmicos, incentivando condutas que respeitem a sustentabilidade ambiental. Esses instrumentos tm como objetivo uma adequada distribuio
dos custos scio-ambientais, e devem complementar os mecanismos de Comando e
Controle.
Dentre os IEGAs, o PSA-CR um mecanismo que pretende a internalizao das externalidades ambientais positivas. Trata-se de uma medida que visa tanto a preveno do dano
ambiental como a restaurao do meio ambiente. O mecanismo tem uma dupla finalidade: 1. Promover na sociedade uma conscincia sobre a importncia dos servios ecossistmicos para a vida e para o bem-estar humano; e 2. Internalizar os custos derivados da
preservao desse tipo de ecossistema.
O PSA-CR encontra fundamento nas modernas tendncias que procuram a conservao e
o uso sustentado dos bosques tropicais atravs de incentivos econmicos. O PSA-CR foi
zonas de San Carlos y Sarapiqu algunos propietarios manifestaron que el pago que reciben, bajo la modalidad
de proteccin de bosque, sea $64 por hectrea por ao, es inferior al monto que recibiran por alquilar esa rea
para la actividad de cultivo de pia, sea $600 por hectrea por ao. Si bien la Ley Forestal prohbe el cambio de
uso del suelo en terrenos privados, esto podra incentivar que en forma ilcita se presente la tala ilegal de un
bosque y que ste sea sustituido por un cultivo como la pia, lo que permite obtener una mayor rentabilidad
sobre el inmueble pero teniendo como consecuencia la prdida del bosque.

48 | Carlos E. Peralta

estabelecido na Lei Florestal N 7575. A lei introduz um esquema sustentvel da atividade


florestal, considerando os importantes servios ambientais das florestas para o equilbrio
ecolgico.
O PSA-CR um sistema que pretende retribuir aos donos dos bosques e de plantaes
florestais, pela proteo dos servios ambientais que incidem de maneira direta na conservao do meio ambiente, e que beneficiam a coletividade. Atravs desse instrumento
econmico feita uma internalizao dos custos derivados da preservao desse tipo de
ecossistema.
Depois de quase vinte anos de existncia, o PSA-CR no est isento de crticas. Sem dvida, as importantes observaes realizadas pela auditoria da CGR em 2011, e por diversos
estudos tcnicos devem ser consideradas pelas autoridades competentes com o intuito
de fortalecer o PSA-CR, permitindo uma maior eficincia econmica e aumentando a sua
eficcia scio-ambiental. Para cumprir com essa finalidade necessrio o fortalecimento
da governana do PSA que vise uma maior articulao entre os setores envolvidos no
Programa. Tambm fundamental implementar um modelo de avaliao adequado que
identifique periodicamente os resultados concretos do PSA, permitindo determinar os
impactos positivos e os desafios existentes com o intuito de traar estratgias que visem
um programa mais eficiente e com uma maior eficcia scio-ambiental.
Apesar dos pontos fracos do sistema PSA-CR e dos desafios existentes, existe um consenso sobre a importncia desse instrumento econmico na gesto ambiental da Costa
Rica. O atual PSA-CR, previsto na Lei n 7575, apesar das dificuldades existentes, tem
contribudo para o fortalecimento da institucionalizao no pas, atravs da criao de instituies como o FONAFIFO, o SINAC, a ONF e a OCIC. Como indicado, existe ainda o
desafio de buscar uma articulao que vise uma governana no setor florestal mais atenta
aos desafios existentes.
Sobre os objetivos ambientais do PSA-CR, o Programa, junto com outras medidas de
proteo ambiental, permitiu reduzir o desmatamento, incentivando a recuperao e a
conservao no pas. O PSA-CR propiciou uma maior conscientizao sobre o valor dos
servios dos ecossistemas, e incentivou estudos sobre os mecanismos de valorao desses servios e o desenho e implementao de novas fontes de financiamento.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 49

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54 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

Los pagos por servicios ambientales (PSA) en


Latinoamrica: casos del uso de recursos hdricos
en el medio rural1
Franco, Jos Gustavo de Oliveira2
Prado, Rafael Clemente Oliveira do3

RESUMEN
Las leyes ambientales tradicionalmente siguen el modelo de comando-control en lo cual
son definidas las reglas, restricciones u obligaciones que sujetan los infractores a una punicin, en muchos casos, inocuas y de dbil aplicabilidad. Muchas de stas normas tienen
como misin asegurar demandas de la sociedad como el mantenimiento del suministro
del agua, creando as importantes restricciones de uso de este recurso natural vital, en
particular para los pequeos agricultores. En este contexto, se ha fortalecido un nuevo
modelo inductivo de proteccin del ambiente, basado en mecanismos de mercado, como
es el Pago por Servicios Ambientales (PSA) el cual redistribuye los costes sobre la socie1
El presente trabajo ha sido originalmente presentado en los Seminarios Permanentes del Anuario
Mexicano de Derecho Internacional (SAMDI), edicin 2011 bajo el tema-eje: Regionalismo o Globalizacin
Frente a Problemas Internacionales?, realizado en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), los das 1 y 2 de septiembre. Direccin del Profesor Doctor Manuel
Becerra Ramrez, Co-organizacin de Evelyn Tllez Carvajal y Rafael Clemente Oliveira do Prado.
2
Abogado y Magster en Derecho por la Pontificia Universidad Catolica del Paran (PUC-PR), Doctor
en Ciencias Ambientales por la Universidad Federal del Paran (UFPR), Brasil. Actualmente es Director del
Programa de Post-grado (Especializacin) en Derecho Socioambiental en la Pontificia Universidad Catolica del
Paran (PUC-PR) campus Londrina, adems de ser socio-fundador del Bufete de Abogados Passos de Freitas
& Oliveira Franco con sede en Curitiba, estado del Paran, Brasil.
3
Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidad de la Regin de Joinville, estado de Santa
Catarina, Brasil (UNIVILLE). Abogado colegiado en la Orden de Abogados de Brasil (OAB), Diplomado en
Derecho Internacional y Comparado Ambiental por el Washington College of Law, American University, EE.UU.
Magster en Derecho Ambiental por la Universidad Rovira i Virgili, de Tarragona, en Espaa.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 55

dad para que se efecte la proteccin y uso de los recursos naturales. Entre los pases latinoamericanos este modelo ha sido bien recibido, pues se ha logrado a travs de l buenos
resultados cuanto a la proteccin de los ecosistemas, y lo mismo se ha convertido en un
importante instrumento de redistribucin de ingresos a las parcelas menos favorecidas de
la sociedad. Experiencias exitosas, como las de Mxico, Costa Rica, Ecuador y Colombia,
demuestran que la prctica de los sistemas de PSA son una buena opcin para la preservacin del ambiente hombro a hombro con su utilizacin sostenible.

PALABRAS CLAVE: ambiente, servicios ambientales, medio rural, Latinoamrica, desarrollo sostenible.
Cuando el estudio de la casa (Ecologa) y la gestin de la casa (Economa) se pudieren fundir, y cuando la tica poder ser extendida para incluir
el ambiente, all de los valores humanos, entonces podremos realmente
ser optimistas en relacin al futuro de la humanidad4

1. INTRODUCCIN
A partir de la identificacin y reconocimiento internacional de la existencia de una crisis
ambiental, en la Cumbre de Naciones Unidas, en Estocolmo, 1972, el Derecho positivo
viene incorporando mecanismos e instrumentos con miras a la reduccin de los impactos
ambientales negativos ocasionados por los modelos de desarrollo y crecimiento econmicos que han sido adoptados por la mayora de los pases industrializados.
En esta poca, fueron lanzadas las bases de lo que sera llamado en la dcada siguiente
el desarrollo sostenible, y naca el Derecho Ambiental propiamente dicho. Es as, que a
partir de ese periodo, hay un mayor crecimiento y consolidacin de normas al respecto del
ambiente, generando un cambio importante en los estndares jurdicos conocidos hasta

4
En el orignal en lengua portuguesa: Quando o estudo da casa (Ecologia) e a administrao da
casa (Economia) puderem fundir-se, e quando a tica puder ser estendida para incluir o ambiente, alm dos
valores humanos, ento poderemos realmente ser otimistas em relao ao futuro da humanidade (ODUM,
E. P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1988, p. 347. Nuestra traduccin).

56 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

aquel momento; este cambio tambin generar grandes restricciones y obligaciones ambientales a los ciudadanos, empresas e incluso a los Estados. Las libertades individuales
y de mercado pasan a tener limitaciones de carcter ambiental.
Para garantizar un ambiente ecolgicamente equilibrado, el Derecho empieza a establecer
la prohibicin del uso de determinados productos contaminantes, emisiones de gases,
contaminacin de cauces y eliminacin inadecuada de residuos. Mecanismos como la
exigencia de licencias ambientales y la evaluacin del impacto ambiental de obras o actividades pasan a ser adoptados en varios Sistemas Jurdicos. En ese mismo sentido, se multiplican las normas enfocadas al uso de ciertas reas, as como a la obligacin de que los
propietarios se encarguen de la recuperacin y mantenimiento de algunos ecosistemas,
principalmente los forestales. El reconocimiento de la relevancia de la diversidad biolgica
situ a las selvas tropicales en el centro del debate.
Los principios orientadores de interpretacin y aplicacin de las normas ambientales son
diversos, establecidos en los Foros y Cumbres internacionales, como la Conferencia de
Naciones Unidas sobre el ambiente y el desarrollo, de 1992 (Cumbre de Ro) y muchas de
las Conferencias de las Partes (COP) tales como: el principio de desarrollo sostenible, de
la funcin social de la propiedad, de quien contamina paga (sumado hoy da al del usuario
paga), principio de precaucin y accin preventiva, el acceso equitativo a los beneficios
de los recursos naturales, la solidaridad, entre otros. Es menester, por lo tanto, subrayar
que el desarrollo sostenible, ms que un principio, tiende a caracterizarse como el propio
modelo de desarrollo buscado, como la finalidad mayor de los estados.
Sin embargo, bajo este contexto, la sistemtica de proteccin del ambiente se ha basado
preferentemente en un modelo de mando y control, es decir, represivo, apoyado en el
sistema de responsabilidades civil, penal y administrativa. De esta manera, la legislacin
en materia ambiental establece unas limitaciones u obligaciones que en caso de no ser
cumplidas, generan responsabilidades. Obsrvese que para su efectiva implementacin
en la prctica, este sistema requiere que los destinatarios cumplan espontneamente las
determinaciones, asociado a un considerable y oneroso aparato de fiscalizacin. En este
modelo, la proteccin de determinados ecosistemas queda tambin vinculada a la necesidad de que se creen unidades de conservacin y preservacin de la naturaleza mediante
la expropiacin de reas privadas con un elevado coste, y en muchos casos con una baja
eficiencia.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 57

Sucede que, incluso frente a la gran evolucin de la disciplina del Derecho Ambiental, y por
consiguiente de sus normas en las ltimas cuatro dcadas, son constantes las noticias al
respecto de problemas ambientales de incumplimiento, o de ineficiencia legal.
La incapacidad del modelo mando-control de alcanzar sus objetivos y garantizar un ambiente equilibrado, as como su alto coste operativo, empiezan a indicar la necesidad de
adopcin de nuevos modelos y sistemas alternativos o complementarios.
Por otro lado, se observa que el sistema exclusivamente represivo acaba por generar varios conflictos aparentes entre derechos ya consolidados, en especial entre los llamados
derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, derecho a la vivienda, el derecho de
propiedad, el derecho a la alimentacin, a la propiedad e incluso el derecho a la cultura, no
en pocos casos estos derechos se hallan restringidos o incluso violados frente a la aplicacin concreta de las normas ambientales. A modo de ejemplo, se pueden citar casos de
aplicacin de normas ambientales que limitan casi totalmente el uso de inmuebles rurales
de pequeos agricultores familiares, o la necesidad de expropiacin y la consiguiente disgregacin socio-cultural.
En respuesta a estas carencias y problemas del sistema jurdico ambiental, nuevos instrumentos de proteccin del ambiente han sido propuestos e implementados, tales como
instrumentos econmicos para la proteccin del ambiente, entre los cuales se halla el
Sistema de Pagos por Servicios Ambientales (en adelante PSA).
Estos nuevos instrumentos con miras a la efectividad del derecho ambiental, son reglados mediante un modelo inductivo, que generan oportunidades de mercado y de renta
incentivos a la vez de meras restricciones. El modelo punitivo se mantiene pero como
subsidiario. Siguen la lnea adoptada por los principales foros internacionales de las Naciones Unidas, constituyendo uno de los nodos gordianos de los debates conducidos por el
Programa de las Naciones para el Medio Ambiente (PNUMA) en sus conferencias de las
Partes (COP) 15, realizada en Copenhague en 2009, y la COP 16, realizada en Cancn en
2010, esta especficamente tratando de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), y
ltimamente tambin en las COP de la Convencin de la Diversidad Biolgica (CDB), como
en la COP 10, realizada en Nagoya el 2010, la cual ha lanzado el Protocolo sobre Acceso y
Participacin en los Beneficios y ha tratado de la Economa de los Ecosistemas y la Biodiversidad (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB por sus siglas en ingls).

58 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

Los pagos por los servicios ambientales, se trata de un modelo en el cual se reconoce la
relevancia y la necesidad para el ser humano y para el propio mercado, de los servicios
prestados por los ecosistemas en su funcionamiento, tales como la estabilidad del clima,
el ciclo de nutrientes, el suministro, mantenimiento, calidad y cantidad del agua, por ejemplo. De esta manera, se reconoce y atribuye el valor de las actividades y acciones humanas destinadas a la recuperacin, mantenimiento y mejora de estos servicios.
Se puede ejemplificar la aplicacin de esta sistemtica en proyectos de Pagos por Servicios Ambientales, como en el caso de los llamados MDL (mecanismos de desarrollo
limpio) y del mercado de crditos de carbono, o Mercado de Reduccin Certificada de
Emisiones (RCE) establecidos por la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el
Cambio Climtico (CMNUCC) o Protocolo de Kioto. O tambin los PSA hdricos, en que los
usuarios del agua de un determinado cauce pagan por los servicios ambientales prestados
por los productores rurales que garantizan la calidad y la cantidad de los recursos hdricos
mediante la adopcin de prcticas de gestin del suelo, como tambin de recuperacin
y mantenimiento de reas forestales o bosques ribereos de la correspondiente cuenca
hidrogrfica.
Una gran parte de estos servicios estn asociados a ecosistemas forestales ubicados
principalmente en zonas rurales, representa un importante instrumento de preservacin
y tambin de redistribucin de la carga y de los beneficios derivados de la preservacin.
En este sentido, constituye la posibilidad de nuevas fuentes de rendimiento para quienes
preserven o utilicen de forma sostenible las reas forestales y boscosas, en especial las
poblaciones tradicionales y aquellas con carencias, como los pueblos indgenas y los pequeos agricultores familiares.
Es en este contexto que el presente trabajo se propone tratar de los PSA en Latinoamrica, especialmente en el caso de los recursos hdricos en reas rurales. Por lo tanto,
se iniciar por la puesta en contexto del concepto de los Servicios Ambientales y de los
Sistemas de Pagos por Servicios Ambientales, pasando a continuacin a los requisitos
tericos de los sistemas de PSA y las caractersticas especficas de los PSA hdricos. Posteriormente se analizarn experiencias latinoamericanas de PSA hdricos para, finalmente,
tratar de la cuestin forestal en Brasil y la alternativa de los PSA como Poltica Pblica.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 59

2. LOS SERVICIOS AMBIENTALES Y LOS SISTEMAS DE PAGO POR SERVICIOS


AMBIENTALES (PSA)
Se denominan Servicios de los Ecosistemas a todos los todos los servicios con origen en
los ecosistemas, tanto naturales cuanto antropizados, y que proveen materiales, energas,
o condiciones directa o indirectamente necesarias para el mantenimiento del equilibrio
ecolgico y de la vida en la biosfera.
Los ecosistemas proveen al ser humano diferentes recursos naturales de uso directo,
como madera, agua, alimentos, pero tambin garantizan el mantenimiento de ciertas condiciones ambientales y procedimientos esenciales para una vida sana y de calidad, como
la composicin del aire (gases de la atmsfera), la calidad de las aguas, la estabilidad del
clima, la fertilidad del suelo. Por tanto, el mantenimiento de un ambiente equilibrado que
garantice una saludable calidad de vida y la dignidad del ser humano, se halla intrnsecamente vinculado al mantenimiento de estos servicios.
Segn el informe Millenium Ecosystem Assessment, de 2005, uno de los ms completos
estudios al respecto de los Servicios Ecosistmicos, realizado por ms de 1360 cientficos
en 95 pases, a solicitud de la ONU, los servicios de los ecosistemans son los beneficios
que obtenemos de estos5. Adems, pueden ser clasificados en: 1. servios de proviso,
incluindo alimentos, gua, madeira e fibras; 2. servios de regulao, que afetam climas,
inundaes, doenas, resduos e a qualidade da gua; 3. servios culturais, que fornecem
benefcios recreacionais, estticos e espirituais; e, 4. servios de suporte, tais como formao do solo, fotossntese e ciclo de nutrientes.6.
Por otra parte, los actos realizados por el ser humano con miras a la recuperacin, mantenimiento o mejora de estos servicios prestados por los ecosistemas, son denominados
Servicios Ambientales7. Son estos servicios ambientales los que pasan a ser valorados
por el mercado.
5
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Avaliao Ecossistmica do Milnio Minuta do
Relatrio Sntese. 2005. p. 10. Disponvel em: <http://www.millenniumas sessment.org/documents/
document.446.aspx.pdf >. Acesso em: 07/06/2011.
6

Ib. Idem. P. 10.

7
Cabe ressaltar que a diferenciao entre os termos servios Ecossistmicos e Servios Ambientais
no uniforme e adotada em todos os trabalhos e normas que tratam do tema.

60 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

En el modelo econmico y jurdico tradicional, hasta entonces predominante, los servicios


ecosistmicos as como los servicios ambientales, salvo los de uso directo, no encontraban un respaldo adecuado, siendo considerados como beneficios ofrecidos gratuitamente
por los ecosistemas, o externalidades positivas sin ningn valor o tutela jurdica.
A pesar de que, el principio de quien contamina paga ya es utilizado jurdicamente desde la
dcada de 1980 como una externalidad negativa, salvo contadas excepciones, se termina
aplicando sin una contrapartida directa, haciendo prevalecer el modelo imperante de mando y supervisin de control, sobre la base de la responsabilidad civil, penal y administrativa
del incumplimiento de las restricciones legales ambientales. Este modelo es oneroso y de
baja/relativa efectividad, hasta el momento.
Ante el creciente impacto ambiental de las actividades humanas, la mayor demanda de
recursos naturales y la reduccin de la capacidad de los ecosistemas para proporcionar
servicios ambientales esenciales, se hace cada vez ms evidente la necesidad de proteccin y de un reconocimiento explcito de su valor para el sistema socioeconmico actual.
As, segn el Informe EEM8 aproximadamente 60% de los servicios ecosistmicos evaluados es utilizado de modo no sostenible o estn siendo degradados. Dicho informe subraya
que: A espcie humana, embora protegida de mudanas ambientais pela cultura e pela
tecnologia, depende fundamentalmente do fluxo dos servios dos ecossistemas. Estos
servicios dependen de ciertas condiciones de los ecosistemas, adems, por supuesto,
del mantenimiento de determinados ecosistemas, para que puedan ser proporcionados
de forma continuada, bajo la amenaza del fin de la provisin de los beneficios inherentes
a ellos.
El reconocimiento de la relevancia de las prcticas que mejoren los servicios ecosistmicos, o incluso que les permitan el mantenimiento de su oferta, con la posibilidad de compensacin de aquellos que se comprometan a actuar, comporta la posibilidad de elaboracin de polticas pblicas inductivas, en lugar de meramente represivas. Son los llamados
Pagos por Servicios Ambientales. Esta lgica permite internalizar estas externalidades
positivas, con el fin de distribuir el costo del mantenimiento de estos servicios entre todos
los beneficiarios y los proveedores, de manera ms equitativa.
8

ONU. 2005. Op. Cit. p. 22.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 61

Ante el fracaso de los instrumentos de comando y control para garantizar la plena eficacia
de las normas de proteccin del ambiente y la integridad de los ecosistemas, e incluso en
muchos casos el simple cumplimiento ntegro de la legislacin ambiental en asegurar el
mantenimiento de dichos servicios, es lo que refuerza el concepto de polticas inductivas
por medio de incentivos positivos, tales como los Sistemas de Pago por Servicios Ambientales. Como bien observa Altmann (2008, p. 37): O conceito de servios ecolgicos traz
uma nova racionalidade da questo ambiental. A concepo de que a natureza preservada
tambm fornece benefcios ao homem possui implicaes econmicas, jurdicas e sociais
permite novos instrumentos de polticas ambientais. Con lo cual se est de acuerdo al
constatar que los instrumentos de mando y control estn considerando la complejidad de
los cuidados paliativos en torno al tema del ambiente, hay una necesidad apremiante para
complementarlos en ciertas situaciones9.
De acuerdo con el Programa de Produccin de Agua, de la Agncia Nacional de guas do
Brasil (ANA): Esta es una innovacin reciente poltica que est atrayendo mucha atencin
tanto en los pases desarrollados y en vas de desarrollo. Adems explica que: La innovacin implica un alejamiento de las polticas comando y control ambiental, con las fuerzas
del mercado para lograr una mayor resultados ambientales y gratificante proveedores de
servicios ambientales, que hasta entonces no haba recibido ninguna indemnizacin. Sin
embargo, vale la pena mencionar que estas polticas no estn destinadas a sustituir el modelo de mando y control, sino a actuar como instrumentos complementarios que tienen
como objetivo suplir las lagunas normativas e incluso garantizar la eficacia de la ley.
Todo eso puede incluir distintas variables, desde escalas ms globales, como la regulacin
del clima, a travs de la reduccin de CO2 de la atmsfera, o la biodiversidad, mediante
el mantenimiento de los hbitats, hasta escalas locales, como el mantenimiento de la
calidad y estabilidad del suministro de agua de una cuenca fluvial, como en el caso que
nos ocupamos en este trabajo. De hecho, se suele dividir estas variables de Pagos por
Servicios Ambientales como: PSA hdricos, PSA carbono y PSA biodiversidad.
Por lo tanto, la creacin de los Sistemas de Pago por Servicios Ambientales se basa en
la idea de que los costes inherentes al mantenimiento de estos servicios actualmente
soportados por algunos (externalidades positivas y negativas) debe ser internalizados y
9

Ib. Idem, p. 98.

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redistribuidos entre los beneficiarios de los servicios, para garantizar la sostenibilidad del
modelo socio-econmico y una mayor eficacia en la proteccin del ambiente.
Como se muestra en el Programa Produtor de guas de la ANA: el concepto de externalidad es clave para entender las motivaciones para el programa de PSA. La humanidad utiliza los recursos naturales y el ambiente mediante la generacin de externalidades positivas
o negativas que tienen consecuencias en la sociedad actual y las generaciones futuras.
Es esencial reconocer y atribuir a cada actor involucrado los costes y beneficios derivados.
La premisa bsica para el pago por servicios ambientales es compensar a los agentes
econmicos que manejan el ambiente y los recursos naturales para crear bienes y servicios ambientales que benefician no slo a s mismo, sino a la sociedad, en particular, la
empresa es local, regional o de la sociedad incluso de la sociedad global.
De acuerdo con este concepto, se puede observar claramente la presencia por un lado
del cumplimiento del principio quien contamina paga, y del usuario pagador, ya bastante
sedimentados en Derecho Ambiental, y por otro lado el concepto relativamente reciente,
del principio del Conservador/Recibidor. En los trminos expuestos por la ANA: Este modelo complementa el principio asentado del usuario pagador, destacando la prestacin
del servicio: es decir, el principio del proveedor-receptor, cuando los usuarios pagan y los
conservacionistas cobran.
Hay que tener en cuenta que este modelo tambin es compatible con el principio de desarrollo sostenible, otro de los principios bsicos del Derecho Ambiental, ya que propone
el desarrollo econmico con equidad social y calidad ambiental. Por lo tanto, la internalizacin de externalidades positivas y negativas y la redistribucin de costos y beneficios les
permiten incorporar al mercado consumidor el valor de los recursos naturales y dar lugar a
un consumo concienciado y ms sostenible. Por otro lado, permite repartir los beneficios
entre los que cargan con los costes de la conservacin, en muchos casos las poblaciones
ms pobres en las zonas rurales. En este sentido, tambin es relevante para la implementacin del principio de equidad, por distribuir los costes y beneficios de manera ms justa.
De esta forma, es importante recordar que la mayora de los resultados de los pasivos
ambientales deriva de la evolucin histrica de la propia legislacin ambiental, que viene
ampliando las restricciones y cargas inherentes a la propiedad, en algunos casos de forma
significativa. Pero tambin es importante tener en cuenta la necesidad de la intervencin

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 63

del Poder Pblico, ya sea para crear un marco reglamentario adecuado al modelo, ya sea
para regular las fuerzas del mercado a fin de equilibrar los impactos sociales, ambientales
y econmicos.

3. REQUISITOS TERICOS DE LOS SISTEMAS DE PAGO POR SERVICIOS


AMBIENTALES
Como instrumentos econmicos, los sistemas de Pagos por Servicios Ambientales se
basan en reglas de mercado, para los cuales la doctrina suele apuntar a cinco elementos
necesarios para su caracterizacin: (1) una transaccin voluntaria en la que (2) un servicio
ecolgico bien definido (o utilizacin del suelo que pueda garantizar efectivamente este
Servicio) (3) y adquirido por un (o ms) comprador (4) de un (o ms) proveedor del servicio ecolgico (5) si, y solamente en el caso de que el proveedor del servicio ecolgico
garantice su suministro (condicionalmente).10
Se concluye, por tanto, que la voluntariedad en la prestacin del servicio, o la adhesin al
sistema es una de sus caractersticas bsicas, no pudiendo ser obligatorio. En este sentido, es decir que no se trata de un sistema con miras a la firma de acuerdos de ajuste
de conducta (TAC), inherentes al cumplimiento de la obligacin legal, sino de un sistema
que disponga de un contrato voluntario de adhesin en el cual son asumidas obligaciones
personales y no reales11. Tal requisito, en cierto punto, tambin refleja un elemento fundamental para que se caracterice el PSA.12
El servicio ambiental en cuestin debe ser claramente definido con vistas a posibilitar la
verificacin/seguimiento de su cumplimiento. As, las obligaciones personales asumidas
10
WUNDER, S. Payments for environmental services: some nuts and bolts. Center for
International Forestry Research - CIFOR. Jacarta. 2005. p.3. VEIGA NETO,F.C. A Construo dos Mercados
de Pagamentos por Servios Ambientais e suas Implicaes para o desenvolvimento Sustentvel no
Brasil. Tese (Doutorado Prog. de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade CPDA) Univ.
Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ. Rio de Janeiro, 2008. p. 10.
11

Obligaciones reales, aqu referidas como aquellas inherentes al derecho de propriedad imueble.

12
Em este sentido al explicar los conceptos bsicos para todo y cualquiera PSA, comoadcionalidad,
permanencia y huga (a ser evitada) VEIGA (2008, p. 27) explica: O primeiro deles, exatamente a lgica da
adicionalidade, qual seja, um projeto de PSA s pode ser considerado como tal, se o mesmo for comparado a
uma determinada situao existente ou esperada, tambm chamada de linha de base do mesmo.

64 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

deben ser objetivas y pertinentes a las actividades que garanticen la prestacin o mantenimiento del servicio ecolgico.
Por fin, es indispensable la identificacin del prestador y del adquiriente del servicio ambiental, identificando quienes es el usuario-pagador y quien es el proveedor-receptor, adems de la necesidad de establecimiento de un sistema con indicadores objetivos, tanto
del cumplimiento de las obligaciones asumidas, como de los resultados efectivamente
obtenidos. Tratndose de mecanismos de mercado, queda evidente que los requisitos enmarcan en los clsicos elementos del Contrato establecidos en el Derecho Civil. Es decir,
objeto lcito o no prohibido por ley, agente capaz, voluntad libre y consciente.
No obstante, debe observarse que para lograr la efectividad social es altamente recomendada la participacin del Poder Pblico destinada a moderar las fuerzas de mercado,
permitiendo que el instrumento integre tambin a los pequeos productores y comunidades con ms carencias. Tambin porque la presin del mercado sin reglamentacin puede
acarrear efectos sociales negativos, como la presin sobre la venta de tierras, o eventualmente la generacin de costes como consumidores de recursos y no como proveedores
de servicios.

4. PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES HDRICOS


Los Sistemas de PSAH son constituidos por un modelo que consiste en la bsqueda de
la garanta de la calidad y cuantidad de agua de una determinada cuenca, a travs de la
gestin y reglamentacin entre los usuarios de este agua, o el Poder Pblico, y los propietarios/poseedores de las tierras que componen la respectiva cuenca. Para tanto los propietarios o poseedores de las tierras se comprometern a adoptar determinadas prcticas
de uso del suelo, de manejo forestal, de reforestacin o mantenimiento de determinadas
florestas, con el objetivo de garantizar o mejorar la eficacia de la produccin de agua de la
cuenca, tanto en calidad, cuanto en cantidad.
El uso del suelo de determinada cuenca es determinante para la calidad y cantidad de
su cauce. Erosin del suelo, vertidos de efluentes, uso inadecuado de agroqumicos y la
urbanizacin son factores evidentes de la degradacin de las aguas. Tambin es reconocida la estrecha relacin existente entre calidad, y mismo calidad/estabilidad del agua de

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 65

determinadas cuencas y su cobertura vegetal13. Las cuencas hidrogrficas con ms cobertura vegetal tienden a presentar menos procesos de erosin, lo que ocasionas menos
sedimentos lanzados en los causes. Mejoran tambin la estabilidad hdrica por inclinarse
a mantener las mejores condiciones de permeabilidad del suelo, garantizando una mejor
recarga de las aguas subterrneas. En oposicin a eso, reas con menor permeabilidad
tienden a desaguarse inmediatamente en los momentos de precipitacin generando znit
de riadas y sus consecuentes impactos, sucedidos por perodos de menor cauce o sequa,
frente el bajo almacenamiento de agua subterrnea.
As, los Sistemas de Pagos por Servicios Ambientales que tengan el reto de garantizar la
calidad/cantidad del agua para el suministro pblico, mediante la intervencin de la gestin de la cuenca hidrogrfica, en regla se foca en el uso del suelo y sus prcticas, en la
cobertura forestal y en la recuperacin de las reas degradadas directamente vinculadas
al agua, tales como los bosques ribereos/adyacentes de los ros. Mediante estas intervenciones, se busca la garanta de la mejora y el mantenimiento del servicio ambiental,
calidad y cantidad del agua.
Como bien ejemplifica Veiga Neto: Um bom exemplo de externalidade ambiental positiva
seria o do produtor rural que planta rvores nativas ao longo de um rio, e desta forma, contribui para a reduo do processo de sedimentao deste corpo hdrico, evitando custos
associados qualidade da gua para os usurios da bacia a jusante. Y adelante completa
diciendo que: Se no houver a percepo do ganho e um correspondente pagamento
dos beneficirios, usurios da gua, a estes produtores, eles no sero recompensados
pelo benefcio social que geraram e talvez no tenham estmulo para continuar a realizar
tal trabalho.14
Como la mayora de los ecosistemas continentales se ubican sobre espacios territoriales
bajo dominio/titularidad individual, pblico y principalmente privada, en muchos casos jurdicamente clasificados como bienes accesorios, a su mantenimiento depende de ciertas
opciones, condiciones y formas de uso por parte de sus titulares o poseedores.
13
En que pese ser bastante difundido y acepto la cuestin de cantidad de agua de una cuenca en
relacin a su cobertura forestal, esta no est de todo asentada, existiendo posicionamientos contrarios,
principalmente frente la gran cantidad de agua utilizada por las florestas, en especial las de grande porte.
Demostrando estas divergencias vase VEIGA NETO, 2008, op. Cit.
14

VEIGA NETO, 2008. Op. Cit. p. 16.

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Por otro lado, una gran parte de estos servicios es demandada por las poblaciones urbanas, pero generada en su totalidad en el rea rural, y en muchos casos envolviendo poblaciones tradicionales bien como pequeos agricultores. Por tanto, nada ms adecuado que
imponer este coste a los usuarios de los recursos hdricos tales como las empresas de
suministro de agua, industrias y mismo los grandes consumidores rurales.
El sistema tiene como objetivo incentivar prcticas de gestin por medio de la remuneracin es costeada por el proprio usuario beneficiario del servicio. En el presente caso, por
la garanta de una mejor calidad del agua, con reflejos en la reduccin del coste de tratamiento en la sanidad, all de una mayor estabilidad hdrica, incluso en relacin a eventos
crticos.
En este contexto, si bien estructurado y conducido socioambientalmente este modelo
permite la redistribucin de renta urbana e industrial para poblaciones rurales, que a menudo son econmicamente ms carentes.

5. EL DESARROLLO DE LOS PSA HDRICOS EN LATINOAMRICA


Uno de los primeros y ms conocidos sistemas de PSA estructurado en estos moldes, ha
sido exactamente el hdrico15. En que pese no ser latinoamericana, la experiencia ocurri
en Estados Unidos, ms especficamente en la ciudad de Nueva York, y sus buenos resultados han sido responsables por la difusin posterior de su concepto. Alias, la sistemtica
debidamente adaptada ha sido mostrada bien adecuada a la realidad y a las demandas en
Latinoamrica.
La experiencia estadunidense ha tenido inicio en principios de la dcada de 199016 cuando
ha sido identificada la degradacin de la calidad del agua proveniente de una de las ms

15
Hay referencias en la literatura al respecto de iniciativas anteriores 1984 de la OCDE, levadas a
cabo en Estados Unidos, de forma puntual y sin algunas de las caractersticas ms relevantes del PSA hdrico
referido. Para ms informaciones vide FAO. 2007.
16
APPLETON, A.F. Paper. How New York City Used an Ecosystem Services Strategy Carried out
Through an Urban-Rural Partnership to Preserve the Pristine Quality of Its Drinking Water and Save Billions
of Dollars and What Lessons It Teaches about Using Ecosystem Services. November. 2002. New York City.
Disponvel em: assets.panda.org/ downloads/pesnewyorkappetlon.pdf. Acessado em 16/05/2011.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 67

pequeas cuencas en contribucin (10%) de agua a la ciudad de Nueva York y la tendencia


en se pasar lo mismo en relacin a las otras cuencas, especialmente en consecuencia de
la urbanizacin y alteracin del uso del suelo. Delante el problema planteado, en vez de
adoptar la solucin convencional de construccin de estaciones de tratamiento de aguas,
la ciudad ha optado en criar un sistema de incentivos/pagos a los productores rurales que
adhiriesen al programa, y que se comprometiesen en adoptar determinadas prcticas y
usos del suelo que garantizasen la calidad del agua. El programa ha tenido una aceptacin importante por los propietarios de la regin significativa, sumando en 5 aos 93% de
adhesin. Con eso, se ha facilitado el aumento de rentabilidad y mantenimiento de la actividad rural, hasta entonces en decadencia econmica, evitando cambios indeseados en el
estndar del uso del suelo. Con un coste de circa de 1/8 del valor necesario en la construccin y la operacin de los sistemas convencionales del tratamiento del agua, el programa
logra mantener hasta hoy una calidad excepcional del agua destinada al suministro de
aquella ciudad. Tales resultados han evidenciado el potencial ambiental, y tambin socioeconmico de dicho modelo. No han tardado en surgir nuevas experiencias y aplicaciones.
En este sendero, conforme un levantamiento realizado por Landell-Mills y Porras, en 2002
ya haban sido registrados 20 casos de PSA Hdricos en Norteamrica en Latinoamrica y
noms uno en Europa.17
Especficamente en Latinoamrica, an en 1996, Costa Rica ha creado un programa de Pagos por Servicios Ambientales Nacional, mediante la Ley Forestal 7.575/96, con el reto de
conservar los recursos hdricos, biodiversidad, secuestro de carbono y paisajes. Este ha
sido el primero programa de PSA del mundo que ha acobijado todo un territorio nacional.
El programa Costarricense establece el pago a los propietarios rurales, mediante la firma
de contratos plurianuales, en los cuales se comprometen en reforestar sus inmuebles,
mantener/proteger las florestas ubicadas en sus propiedades, o utilizarlas dentro de los
estndares sostenibles18.
17
LANDELL-MILLS, N. y PORRAS, T.I.,2002 Silver bullets or fools gold? A global review of markets
for forest environmental services and their impact on the poor. Instruments for sustainable private sector
forestry series. International Institute for Environment and Development, London. Pg. 126.
18
Cf. FAO. Pagos a los Agricultores por Servicios Ambientales. El Estado Mundial de la Agricultura
y la Alimentacin, 2007. Coleccin FAO: Agricultura N 38. FAO. Roma, 2007. PAGIOLA, S. Payments for
Environmental Services in Costa Rica. Paper. 2006. Disponible en: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/2010/.
ltimo acesso en: 16/05/2011; y VEIGA NETO, 2008. Op. Cit.

68 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

Por el hecho de acobijar todo el territorio nacional y otras variables de proteccin all de
la hdrica, el modelo adoptado por Costa Rica acaba por no conyugar una relacin directa
entre usuario pagador y protector recibidor del agua especficamente19. Da manera, para
financiar los pagos el mecanismo adoptado ha sido el Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal (FONAFIO), que cuenta con diversas fuentes, siendo la principal de ellas un porcentual de tasas incidentes sobre combustibles fsiles. Bajo el aspecto de los recursos
hdricos, mediante la negociacin de acuerdos, algunas hidroelctricas tambin han asumido el pago de valores a hondo.
En Costa Rica este programa ha tenido tamaa aceptacin que en 2000 la cantidad de
reas ofrecidas para participar del programa han sido muy superiores a la disponibilidad
de los recursos. Relevante tambin es el hecho de que cerca de 60% de los propietarios
que han adherido al programa se trataban de pequeos y medianos productores, lo que
ensea la relevancia social de dicho modelo. Se observa que la variable social, en que
pese secundaria, tambin constituye un indicador utilizado para la seleccin de reas que
vengan a ser contempladas.
En el ao de 1997, Ecuador ha lanzado las bases para lo que se transformara en un innovador programa de PSA, basado especficamente en recursos hdricos. Segn VEIGA
NETO, miembro de la The Nature Conservancy (TNC), la idea de creacin de un Fondo que
mirase la conservacin de las aguas que abastecen la ciudad de Quito (con aproximadamente 2 millones de habitantes), ha tenido inicio en aquel ao mediante uma campanha
para a proteo das nascentes que abastecem a cidade, localizadas na Reserva Biolgica
do Condor, rea protegida com mais de um milho de hectares e de grande riqueza em
biodiversidade,20. En al ao siguiente, en 1998, el proyecto ha ganado fuerza mediante
la adhesin de instituciones locales e internacionales como el Ayuntamiento de Quito, la
Fundacin Antisana y la TNC.
En el ao de 2000, el proyecto ha atingido su cspide a travs de un fondo denominado
Fondo para la Proteccin del Agua (FONAG) que cuenta con el apote de los principales usu-

19
Alis, ai reside uma das principais crticas ao programa especfico voltado a proteo dos recursos
hdricos, posto que este no considera a relao direta entre o valor e a demanda do servio prestado, que na
prtica est diretamente vinculado ao consumidor e ao prestador da bacia hidrogrfica em que se situa.
20

VEIGA NETO, 2008. Op. Cit. p. 132.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 69

arios como la Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable de Quito (EMAAP),


la cual contribuye con 1% de sus recetas mensuales, cerca de US$ 360.000,00 anuales.
As como la Empresa Elctrica de Quito (EEQ), con cerca de US$ 45 mil/ao, all de otras
empresas y contribuciones de fondos21. Segn VEIGA NETO, en 2003 los rendimientos del
fondo han empezado a financiar proyectos como recuperao de margens de rios, reflorestamento em reas crticas, limpeza de lixos clandestinos, educao ambiental, apoio
s melhores prticas agrcolas e pecurias e pagamentos de salrios de guarda-parques
na Reserva Biolgica do Condor.22
Es relevante observar que en el ao 2003 la legislacin ambiental de Ecuador, mediante
el Decreto Ejecutivo n 3516, ha reconocido y reglamentado el concepto de Servicios
Ambientales en su artculo 263, Libro III, Del Rgimen Forestal. Esta misma norma constituye un importante reglamento para el uso de los Sistemas de Pagos Ambientales, al
definir instrumentos y atribuciones para su implementacin. En este sentido se crea, por
ejemplo la Direccin Nacional de Servicios Ambientales y Herramientas para la Conservacin (7.3.2), cuya misin es Promover y regular el diseo, uso y aprovechamiento de
herramientas econmicas, sociales y tecnolgicas para la conservacin y preservacin
del ambiente, y posee como primera atribucin regular el Sistema Nacional de Pagos por
Servicios Ambientales.23
En contrapartida, la experiencia de Colombia se sobresale frente el uso del modelo PSA
como una de las principales bases de las Polticas Pblicas ambientales desde finales de
los aos 1990, con especial referencia a la recuperacin forestal y a la proteccin de los
recursos hdricos. Una de las referencias es el plano propuesto por el Gobierno Federal en
1998, denominado Plan Estratgico para la Restauracin y el Establecimiento de Bosques
en Colombia, ms conocido como Plan Verde, y que ha sido elaborado por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Plan Verde ha tenido sus objetivos posterior-

21

Conforme VEIGA NETO, 2008. Op. Cit. p. 132.

22

Ibidem, p. 132.

23
Art. 74. Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrn derecho a beneficiarse del
ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no sern
susceptibles de apropiacin; su produccin, prestacin, uso y aprovechamiento sern regulados por el Estado.
Constitucin Ecuatoriana en vigor.

70 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

mente incorporados al Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) del ao 2000 con un
horizonte de 25 aos24.
En aquel momento, donde las experiencias de PSA todava no estaban asentadas como
Polticas Pblicas, el PNDF preva ampliamente el uso de herramientas econmicas para
la recuperacin y proteccin de las forestas.
El Plan Verde traa como una de sus principales estrategias Restaurar Ecosistemas Degradados y Promover la Reforestacin Protectora en reas que Generen Servicios Ambientales Bsicos a la Poblacin y de Especial Significancia para la Economa Nacional.
En este, y en otros puntos, se evidencia la prioridad dada a la proteccin de los recursos
hdricos. Ya la descripcin de su modelo financiero subraya la valorizacin de las externalidades positivas y negativas referentes a los servicios ambientales, con la consecuente
adopcin de sistemas de PSA25.
En esta misma lnea, otras polticas relevantes han sido adoptadas por Colombia en el
sector, como por ejemplo: El Plan Estratgico de Mercados Verdes que tiene como reto
consolidar la produccin de bienes ambientalmente sostenibles e incrementar la oferta
de servicios ecolgicos competitivos en los mercados nacionales e internacionales, contribuyendo al mejoramiento de la calidad ambiental y el bienestar social; el Programa para
el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de la Alta Montaa: Pramos (2002),
la Poltica Nacional para Humedales Interiores (2002), entre otros26.
Siguiendo el mismo camino est el Plan Nacional de Desarrollo Estado comunitario: Desarrollo para Todos 2006-2010, lo cual ha trado la incorporacin de los Sistemas de Pagos
por Servicios Ambientales como una de sus herramientas, reconociendo de esta forma
su importancia en lo que dice respecto a la proteccin de los recursos hdricos, y de los

24
Cf. TORREZ,M.G. Avances y oportunidades para el desarrollo de una poltica orientada al
reconocimiento de los servicios ambientales. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Colombia. in CAF e TNC. TALLER REGIONAL: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela. Conservando los
Servicios Ambientales para la Gente y la Naturaleza. Bolvia, 2008, p. 79 y ss.
25
PLAN ESTRATEGICO PARA LA RESTAURACION ECOLOGICA Y EL ESTABLECIMIENTO DE
BOSQUES EN COLOMBIA, PLAN VERDE. Versin Aprobada por el Consejo Nacional Ambiental, Republica
de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Santaf de Bogot, 1998.
26

TORREZ. 2008. Op. Cit. p. 82.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 71

beneficios sociales, incluso para contribuir a reducir la vulnerabilidad de los grupos ms


pobres y a crear oportunidades para mejorar el nivel de vida de la poblacin.27
Sin embargo, all de las Polticas Pblicas, Colombia se destaca tambin por un nmero
significativo de experiencias desarrolladas, entre las cuales se debe acentuar los PSA
hdricos28. Segn RAMOS, Colombia es, tal vez, el pas de la regin andina que tiene el
mayor nmero de proyectos individuales en compensacin de servicios ambientales, los
cuales estn adelantados y con varios aos de antigedad29. Dicho autor esclarece que
esta experiencia ha permitido cosechar diversas lecciones sobre el modelo en discusin,
en los cuales se halla de manera relevante las Polticas Pblicas y Legislativas que as lo
reconocen, a tambin la identificacin de la necesidad de apoyo a las comunidades locales
para facilitar su participacin en esquemas de PSA, garantizando el retorno social, all del
ambiental.
Por fin, merece especial referencia el programa PSA de Mxico, principalmente por la
importancia que este ha dado a los beneficios sociales para las poblaciones carentes y
comunidades tradicionales.
En 2003 Mxico ha lanzado, mediante su Comisin Nacional Forestal (CONAFOR), un
Programa Nacional de Pagos por Servicios Ambientales, destinado a preservar y recuperar
las reas forestales mediante la firma de contratos con comunidades, propietarios, y/o poseedores. Una de las variables del programa se trata del Programa de Pagos por Servicios
Ambientales Hidrolgicos (PSAH) cuyo principal objetivo es garantizar el mantenimiento o

27

Idem et ibidem, p. 83.

28
TORRES. (2008, op. Cit. pg. 85,) cita alguns exemplos de PSAs hdricos existentes na Colombia,
tais como: el caso de la cuenca del Ro Chinchina, Caldas (Procuenca), que pretende consolidar un proceso
forestal sostenible a largo plazo, dirigido a conformar un gran colchn de agua y generar una alternativa de
produccin y empleo. Tambin existe un conjunto de proyectos que se hallan en diseo, como son el de las
Asociaciones de Usuarios del Agua en la microcuenca de Chaina, Boyac (Instituto Alexander von Humboldt,
Alcalda de Villa de Leyva y Consejo Ambiental de Villa de Leyva), el de Salvajina, Cauca (CIPAV, Fundacin
Proselva y la Asociacin de Cabildos Indgenas del Sur Occidente GEF), el de los Bosques de San Nicols,
Antioquia, y el Proyecto de Servicios Ambientales del ro Amoy, Tolima.
29
RAMOS, A. Descripcin de algunos casos en Colombia: lecciones aprendidas y principales
barreras. in CAF e TNC. TALLER REGIONAL: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela. Conservando los
Servicios Ambientales para la Gente y la Naturaleza. Bolvia, 2008, p.107.

72 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

mejora de los recursos hdricos mediante la recuperacin o mantenimiento de la cobertura


forestal de la cuenca hidrogrfica en reas prioritarias.
Los recursos del Programa provienen del Fondo Forestal Mexicano, y son originarios mayoritariamente de encargos repasados a los usuarios de recursos hdricos. Segn Asquith y
Wunder, los valores cobrados anualmente por los proveedores por hectrea de floresta
varan entre U$S 40,00 (cuarenta dlares estadunidense) para reas de bosque nublado
y US$ 30,00 (treinta dlares estadunidense) para las otras reas forestales. Contratos
con proveedores de servicios ambientales tienen un plazo de cinco aos con objeto de
renovacin para el cumplimiento de los requisitos contractuales. Los pagos son anuales y
tambin estn condicionados al cumplimiento efectivo de las obligaciones contractuales,
que se celebrar a finales de ao. La prueba de conformidad se hace por medio de imgenes satelitales y encuestas al azar para determinar la posible eliminacin de la superficie
forestal30.
Slo entre los aos 2003 y 2005, de acuerdo con la CONAFOR 2007, el programa incluy
ms de 480.058 hectreas de bosques nativos, pag ms de $ 147,485,665.05 pesos mexicanos, y comprometida con el pago del contrato de cinco aos ms de $ 737,423,825.76
pesos mexicanos. Dado que los nuevos datos presentados en el ao 2009, muestran un
aumento significativo, indicando que desde el inicio del programa hasta el ao 2008, ya
ha llegado a un rea de ms de 1.467.700 hectreas, y los contratos ascendieron a ms
de $ 1,832,900,000.00 pesos mexicanos. Eso es, sin duda, una importante inversin de
recursos con importantes efectos socioeconmicos y ambientales.
Pero el programa slo tuvo esta condicin antes de su importante base legal e institucional, como poltica pblica establecida de desarrollo sostenible de carcter nacional. El
programa tiene un fuerte apoyo legal, en donde una de las principales normas es la Ley
General de Desarrollo Forestal Sustentable de 2003, que trae los principios de la Poltica
Nacional en Materia Forestal (art. 30, VI y VII), el reconocimiento el valor de los servicios
ambientales de los bosques y el apoyo, los incentivos econmicos y la compensacin a
los propietarios y poseedores que contribuyen a su mantenimiento.

30
ASQUITH, N. y WUNDER S. (edit.). Pagos por Servicios Hdricos: Las Conversaciones de Bellagio.
Fund. Natura Bolivia: Santa Cruz de la Sierra, 2008, p.21.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 73

Tambin se prev la promocin del desarrollo de un mercado de servicios ambientales


para pagar a los propietarios y los poseedores de los recursos forestales por los beneficios
de su correcta gestin generados para otros sectores de la sociedad autorizando el
Fondo Forestal Mexicano llevar a cabo esas subvenciones31. Adems, en su artculo 143,
la ltima seccin, incluso vincula el producto de bienes y servicios ambientales generados
por el pago directo de sus proveedores, a excepcin de los gastos administrativos. Como
se puede ver la Ley Forestal de Mxico adopt como uno de sus principales opciones
estratgicas para el modelo inductivo basado en el mercado de PSA, en lugar del modelo
clsico de la represin.
Pero hay otro factor que hace que el programa mexicano de PSA sea una referencia, son
las variables adoptadas para la definicin de las reas a tratar, incluyendo los indicadores
apropiados, as como los aspectos ambientales y los indicadores socioeconmicos y culturales. En consecuencia, las principales variables consideradas y cruzadas para definir
las reas prioritarias a ser cobijada por los programas de PSA hdrico son: porcentaje de
cubierta forestal, rea prioritaria para la conservacin del acufero sobreexplotado, zonas
de alto riesgo de deforestacin, reas de escasez de agua superficial; municipios donde la
mayora sean indgenas y sitios socioeconmicamente carentes/marginalizados32. Como
confirmam, Asquith y Wunder al decir que, Las reas de mayor prioridad son aquellas
donde haya la mayor amenaza de deforestacin, zonas con una incidencia elevada de pobreza, as como de biodiversidad, y cuencas importantes para comunidades aguas abajo o
para la recarga de acuferos.33
Con estas caractersticas, la experiencia mexicana ha demostrado la viabilidad de la utilizacin de sistemas de PSA como herramienta para la mitigacin de la pobreza. Tambm

31
En estos trminos vanse artculos 133, 134, 142 y 143 parte final de Ley General de Desarrollo
Forestal Sustentable. Art. 143. El Fondo Forestal Mexicano se podr integrar con: [] Los recursos que el
Fondo Forestal Mexicano obtenga por el cobro de bienes y servicios ambientales se entregarn directamente
a los proveedores de dichos servicios y una parte se destinar a cubrir los costos de esta operacin. Las
aportaciones que las personas fsicas o morales de carcter privado hagan al Fondo Forestal Mexicano sern
deducibles del Impuesto sobre la Renta.
32
CONAFOR. PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES HIDROLGICOS. Apresentao. Mxico, 2007.
p. 13. Disponvel em http://www.csva.gob.mx/foroagua/Material/ 5taReunion/L_CONAFOR.pdf. Acessado em
16/04/2011.
33

ASQUITH, N. y WUNDER S. 2008. Op. Cit. p. 21.

74 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

a possibilidade do modelo como adequado para compensao e contrapartida s populaes mais carentes e comunidades tradicionais das zonas rurais que prestam servios
ambientais relevantes ao restante da sociedade.
Por estas caractersticas, dicho modelo result ser bastante factible y apropiado para Latinoamrica, y ms all de los experimentos citados, ahora hay sistemas PSA hdricos
presentes en casi todos los dems mercados Latinoamericanos, como El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Per , Bolivia, Chile, Argentina, Brasil, entre otros. La mayora,
sin embargo, an sigue carente de un adecuado marco legal sobre el tema.
No obstante, hay que recordar que el PSA puede ocurrir con o sin la intervencin del Poder
Pblico, y a veces se llevan a cabo directamente por los individuos a travs del contrato
puro y simple. Al considerarle un instrumento de mercado, no hay ningn impedimento
para que el PSA hdrico se aplique sin normas especficas, pero si es as, se podr tener
mejores resultados en el aspecto social, considerando la importancia de definir un marco
reglamentario adecuado por parte del Poder Pblico. Las experiencias tambin muestran
que donde hay intervencin del Estado, hay una mayor tendencia en ampliar su aplicacin.
Un tema que est siendo debatido en los mercados de PSA, es con respecto a los beneficios reales que dichos sistemas pueden aportar a los pequeos agricultores, las poblaciones tradicionales y los ms pobres en general. En este punto la doctrina demuestra
que existen puntos positivos y negativos de los sistemas de PSA y las poblaciones ms
pobres. Los puntos positivos son principalmente apuntados como siendo: Pagos recibidos
por los servicios ambientales; reglamentacin de los ttulos de propiedad; capacitacin
tcnica decurrente del programa, organizacin y fortalecimiento de los grupos involucrados, entre otros. Como puntos negativos, normalmente los costes impuestos en el caso
de ser usuario de servicios ambientales, as como la presin sobre las tierras, si stas
son valorizadas; dificultades en comprobar la titularidad de la tierra para poder adherir al
programa o cuando reivindicadas por terceros o por el propio Poder Pblico, entre otros
problemas34.

34
LANDELL-MILLS, N. y PORRAS, T.I. 2002. Op cit. p. 160/161; ASQUITH, N. y WUNDER, S. (editores).
2008. Op. Cit P. 20. e FAO. 2007. Op. Cit.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 75

Si no, hay opiniones encontradas sobre el uso social de estos mecanismos, especialmente teniendo en cuenta la consideracin de que la adopcin de criterios sociales puede
poner en peligro la eficacia del ambiente o la sostenibilidad econmica del programa.
De outra sorte, existem pontos de vista conflitantes acerca do uso social destes mecanismos, especialmente diante da considerao de que a adoo de critrios sociais pode
colocar em risco a eficincia ambiental ou mesmo sustentabilidade econmica do programa. Es evidente en este punto la importancia del Poder Pblico adoptar el modelo de PSA
como Poltica Pblica, y para tanto, crear una base legal adecuada, permitiendo que se
pueda relacionar las cuestiones ambientales a los lmites del mercado y a las demandas
sociales.
La asociacin de los principios de quien contamina paga y el usuario paga, al principio del
proveedor recibidor, puede, sin duda, ser aplicados de norma ms amplia y efectiva sumada a la intervencin del Poder Pblico, de forma a inducir y regular adecuadamente estos
mercados. La adopcin de Fondos gestionados de forma conjunta por el Poder Pblico y
por la iniciativa privada, en primer plan son la mejor alternativa para garantizar el direccionamiento de los recursos y evitar desvos de gestin.
Considerando las experiencia Latinoamericanas traidas hasta el momento, se puede constatar la viabilidad en se obtener reflejos sociales ptimos, all de los ambientales, mediante la implementacin de los sistemas de PSA, como los ejemplos de Costa Rica, Ecuador,
Colombia y principalmente Mxico. Sin embargo, estos ejemplos demuestran tambin
la relevancia de un adecuado marco legal y de Polticas Pblicas que garanticen mejores
resultados socioambientales.

6. La cuestin forestal en Brasil y la opcin de los PSA como


poltica pblica
Por ltimo, teniendo en cuenta los anlisis del modelo inductivo basado en sistemas de
Pagos por Servicios Ambientales, y algunos de sus principales ejemplos, se puede lanzar
una importante reflexin sobre la situacin actual de la legislacin ambiental de Brasil y el
uso de la experiencia Latinoamericana para la solucin de los conflictos sociales y ambientales y aumento de su eficacia hasta la fecha.

76 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

Como se ha visto, la legislacin ambiental brasilea y mundial, desde los aos 70, despus del Convenio de Estocolmo, ha ido evolucionando en sus herramientas de bsqueda
por garantizar el equilibrio ecolgico del ambiente. En esta lnea, la legislacin ambiental
brasilea experiment en el 1980, 1990 y 2000, un incremento en los estndares ambientales muy importantes, y un cambio en el paradigma Constitucional de desarrollo.
Entre estas normas, merece referencia para el tema el ejemplo del Cdigo Forestal Brasileo, Ley 4.771/65, que pesar su redaccin original sea de 1965, l ha tenido su concepcin inicial drsticamente alterada durante las dcadas 1980 y 1990, pasando a tener un
texto prximo al actual debido a una importante alteracin hecha en el ao 2000.35
En ello, se da la apliancin de las reas antes previstas como protegidas, como los bosques ribereos, jurdicamente denominados en portugus brasileo como reas de Preservao Permanente (APP), ubicadas al largo de los cauces, las cuales pasan en 1986
de no mnimo 05 para 30 metros de ancho, y al rededor de nacientes, inicialmente sin
medidas definidas, en 198936, se han fijado 50 metros de radio, de esta manera pasando
a choquearse con usos ya consolidados y, mismo, a impedir nuevos. En esta poca, se
puede observar que la mayor parte del territorio nacional en las regiones Sur, Sureste,
Centro-Oeste y Nordeste ya posea ocupacin consolidada, en diversos casos mediante el
uso APP bajo los estndares legales vigentes.
Los denominados bosques ribereos poseen entre sus principales funciones exactamente proteger a los ros de azoramiento, de la contaminacin, bien como el mantenimiento
de su mayor estabilidad hdrica. Es interesante que la alteracin de las APP de cauces,
de 1996 coincide con la divulgacin de un informe que, segn Lima y Zakia, ha sido concluido en 1985, por Clinnick, el cual, despus de una reviso exaustiva sobre o uso e a
eficcia de diferentes larguras de faixa ciliar visando proteo do curso dgua em reas
florestais na Austrlia37, concluy que para el filtraje de las aguas superficiales, pesar las
grande variaciones, la achura de 30 metros sera lo ms recomendable.
35
El texto refundido y consolidado actualmente del Cdigo Forestal Brasileo ha sido dado por la
Medida Provisria n 2166 67 reedicin de 25/08/2001.
36
Estos cambios ha sido introducidos en 1986 mediante la Ley 7.511/86, y en 1989 mediante la Ley
7.803/89.
37
LIMA,W.P.L; ZAKIA, M.J.B. Hidrologia de matas ciliares. In: RODRIGUES,R.R; LEITO FILHO,H.F.
(Eds.). Matas Ciliares: Conservao e Recuperao. So Paulo: Editora da USP: Fapesp, 2000, p. 37.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 77

En estas APP, el rgimen jurdico atribuido es el de preservacin, no siendo posible los usos
directos, salvo pocas excepciones legalmente expresas38. De este modo, actualmente, a cada
166,6 metros de cauce, hay una restriccin de uso convencional 10.000 m o un hectrea, debido a la incidencia de la APP, y casa naciente atinge aproximadamente 7.850 m
de rea, lo que representa un significativo impacto sobre los usos convencionales en las
propiedades o poses rurales, especialmente en las pequeas.
De proteger los recursos hdricos, las APP pasan a desempear funciones e proteccin de
la biodiversidad, funcionando como hbitats y corredores biolgicos, permitiendo la conexin entre fragmentos forestales, reservas legales, y mismo unidades de conservacin,
por su disposicin geogrfica extremamente presente y vascularizada en el paisaje39. En
este contexto histrico, las reas de reserva forestal, o Reserva Legal (RL) de las propiedades en la regin Sur de Brasil las RL corresponden a 20% de su rea total a partir
de 1989 las RL pasan a ser obligatoriamente compuestas por vegetacin nativa, y el anigo
proceso de ocupacin y conservacin de las reas de bosque para el cultivo, antes vistos
como sinnimo de progreso, generacin de riquezas y beneficios sociales, han pasado a ser
considerados como seal de destruccin de la naturaleza. Adems, desde 1993 el Decreto
750/93 restringe la supresin de trozos remanecientes de Bosque Atlntico, dicho Decreto
ha sido sustituido posteriormente por la Ley 11.428/2006, actualmente en vigor.
Pesar de estas diversas restricciones y exigencias y de la ampliacin de la legislacin protectora, las noticias en general, demuestran un aumento en la devastacin y prdida de las
reas forestales. El incumplimiento de exigencias para con los citados Bosques Ribereos
(APP) y Reservas Forestales Legales (RL), la contaminacin y azoramiento de los ros, bien
como los conflictos con los propietarios son situaciones constantemente presentes en los
medios de comunicacin brasileos, fomentando, incluso la actual propuesta de reforma
del Cdigo Forestal brasileo.
38
Como en el acceso de personas y animales al agua (art. 4, 7), intervenciones de bajo impacto
conforme Resoluciones del Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) o el Manejo Agroforestal Sustentable
pasible de autorizacin en las pequeas propiedades familiares, en los trminos de los artculos: 4 c/c art. 1, 2,
V, b, Ley 4.771/65.
39
Estos cambios se han consolidado principalmente despus de la Medida Provisria (MP) 1.956-50/2000
actualmente en vigor con redaccin dada por la MP 2.166-67/2001. Al respecto del rol de conectividad, importancia
y funcin del corredor de flujo gnico desempeado por las APP vase FRANCO, 2005; ANJOS et al. s/d.; PRIMAC
y RODRIGUES, 2001.

78 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

Segn una encuesta realizado por el estado de Paran, en 98 inmuebles ubicados en tres
comunidades de agricultores familiares, se ha identificado que de estos 98, 92% presentaban irregularidades en relacin a las APP. Aproximadamente 54,8% de las APP ribereas
en estas comunidades estudiadas no posean cobertura forestal, y cuando consideradas
simplemente el rea de las fincas de agricultores familiares este nmero aumenta para
70,4%40. Sin embargo, los datos extrados por el Sistema de Informaes Geogrficas
(SIG) del proyecto de Pagos por Servicios del Municipio de Balnerio Cambori, en el
estado de Santa Catarina, Brasil, ha identificado que la cuenca del ro Cambori presenta
56% de sus reas ribereas (APP) sin cobertura forestal boscosa41.
Es evidente que la mera existencia de legislacin no es suficiente para evitar el avance de
la deforestacin, la prdida de los bosques remanecientes y garantizar el cumplimiento de
las restricciones o las obligaciones en materia de reas protegidas. El monitoreo con hincapi en el modelo tradicional de mando y control no viene logrando la aplicacin efectiva
de la legislacin competente.
Por otro lado, como recuerdan SONDA et al. De um modo geral, os remanescentes florestais se concentram em regies de menor desenvolvimento econmico e social.42 Y complementan que: So regies acidentadas, com solos de baixa fertilidade, marcadas por sistemas
de produo familiares de subsistncia ou tradicionais, em grande parte, com elevada presena
de produtores pobres e sem acesso aos instrumentos de polticas pblicas43. De esa manera,
muy a menudo, los agricultores familiares, en muchos casos ya estn condenados a ocupar las
zonas relegadas por el mercado, lo que termina atingindoles directa, y ms significativamente,
por las restricciones generadas por la legislacin forestal.

40
FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Legislao Florestal Brasileira; Efetividade e implicaes
para a agricultura familiar. Tese (Doutorado em Meio Ambiente e Desenvolvimento) Universidade Federal
do Paran. Curitiba, 2009. p. 181.
41
TNC; KLEMZ, Cludio. Relatrio de visita tcnica: Avaliao e Recomendaes de Aes de
Restaurao Ecolgica no Projeto Produtor de gua Bacia hidrogrfica do Rio Cambori. TNC - The
Nature Conservancy: Balnerio Cambori, SC. 2010.
42
SONDA,C; KUNIYOSHI,Y.S.; GALVO,F. Comunidades rurais tradicionais e utilizao dos recursos
vegetais silvestres: um estudo de caso na APA Estadual de Guaratuba. In: Unidades de Conservao:
Aes para valorizao da biodiversidade. CAMPOS, J. B.; TOSSULINO, M. G. P.; MULLER, C. R. C. (Orgs.).
Curitiba: IAP, 2006, p. 241.
43

Idem et ibidem, p. 241.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 79

Para que se tenga una idea de lo que esto significa en la prctica, en el caso especfico
de la cuenca del ro Cambori, por ejemplo, el impacto generado por las limitaciones derivadas de la Ley Forestal, cuando se suman los porcentajes de APP, la gran mayora de los
bosques restantes fuera de esas zonas, alcanza un promedio de 51% del rea de la propiedad, segn una encuesta realizada por el Proyecto SIG. En una situacin similar como
la demostrada en el estudio anterior en las comunidades de agricultores familiares en el
estado de Paran, los resultados fueron similares, alcanzando la suma de los bosques restantes de APP y un promedio de 42% de la superficie de la propiedad. Ms que eso, en
este estudio se identificaron alrededor de 177 edificaciones en la APP, las cuales deberan
ser demolidas, 80 de ellas halladas en las 98 fincas de pequeos agricultores familiares,
caracterizando un elevado coste a ser soportado por ellos44.
Hay que se tener en cuenta que conflictos similares se han identificado en trabajos
anteriores,como BRANDENBURG et al., que han oservado que, debido a un incremento del
numero de normas y conflictos ambientales: O agricultor deve praticar uma agricultura no
poluente para no contaminar rios ou lenol fretico, conservar florestas e reas ribeirinhas,
planejar matas ciliares e desta forma muitas vezes forado a reduzir sua rea destinada
produo agrcola para garantir o abastecimento das cidades e, no caso brasileiro, sem uma
contrapartida que o possa compensar economicamente.45
Es evidente en este caso, un problema de orden social y del ambiente en el que dos variables de gran importancia para la sociedad estn en juego. Representan verdadero choque
de los derechos humanos fundamentales - trabajo, la vivienda, la propiedad, la dignidad
humana y el ambiente ecolgicamente equilibrado - exigentes pruebas de que la ayuda en
la comprensin de la misma, y la identificacin de las posibles formas de reducir al mnimo
los conflictos resultantes.
Es evidente en este caso, que hay un problema de orden socioambiental, en el que dos
variables de gran importancia para la sociedad estn en juego. Como bien observan Oliveira
y Almada Chvez necessrio compreender que o desenvolvimento deve contemplar os

44

FRANCO, 2009. Op. Cit. p. 300.

45
BRANDENBURG, A.; FERREIRA, A. D. D.; SANTOS, L. J. C. Dimenses socioambientais de rural
contemporneo. In: Desenvolvimento e Meio Ambiente Revista Interdisciplinaridade, meio ambiente e
desenvolvimento: Desafios e avanos do ensino e da pesquisa interdisciplinar, n. 10, Ed. UFPR, 2004, p. 122.

80 | Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado

diferentes aspectos que compe a realidade. Ignorar um lado e privilegiar o outro o primeiro passo para o fracasso.46 E completam: Em outras palavras, as dimenses sociais
e ambientais devem estar previstas nas aes tendentes a melhorar a qualidade de vida
que obviamente est aliada qualidade do meio ambiente.47
Em ltima anlise, o desenvolvimento e a proteo ambiental caminham juntos, de modo
indivisvel e integrado; no podem ser considerados em isolamento um do outro, e ambos
so tidos como sendo conjuntamente do interesse comum da humanidade48.
Sin embargo, se verifica que en gran parte de los pasivos ambientales de la propiedad se
lleva a cabo por los cambios hechos en la legislacin forestal brasilea, e incluso de los
objetivos del modelo de desarrollo adoptado por el Brasil antes y despus de la Constitucin Federal de 1988. En este contexto, con el fin de dar cumplimiento a estas normas y
garantizar la justicia social, ms equidad, es que se han propuesto la insercin de Brasil
como de los pagos por servicios ambientales, tales como polticas de incentivos, las acciones de induccin asociada a la actual represin.
Ejemplos exitosos en otros pases como ya anteriormente citados, incluso en Brasil mismo, como en el caso del Municipio de Extrema, estado de Minas Gerais, est influenciando gradualmente la ampliacin del uso de estos mecanismos en la bsqueda de una
gestin ms eficiente de los recursos hdricos, y demuestra su viabilidad.
A pesar de que en Brasil an no cuenta con una legislacin federal sobre el tema, varios
proyectos de PSA hdricos ya se estn realizando en el pas. Segn una encuesta de la
TNC a mediados de 2010, Brasil contaba con ms de 45 PSAHs, aunque en fase inicial.
Entre las primeras, llevado a cabo con el apoyo de The Nature Conservancy y la Agencia
Nacional de Aguas (ANA), se hallan ejemplos notables como la cuenca del Ro Guandu, en
Ro de Janeiro, del ro Pipiripau, en el Distrito Federal, el PCJ-MG, en Minas Gerais y So

46
OLIVEIRA, V. L.; CHAVEZ, F. A. Justia social e desenvolvimento sustentvel. In: Revista Brasileira
de Agroecologia I Congr. Bras. de Agroecologia, n.1, v.1, nov. 2006, p.632.
47

Idem et ibidem, p. 632.

48
TRINDADE, A. A. C. Direitos Humanos e Meio-Ambiente. Paralelo dos sistemas de proteo
internacional. Porto Alegre:Fabris Ed., 1993, p. 171.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 81

Paulo, el proyecto Produtor de gua do Esprito Santo, y el proyecto Produtor de gua de


la ciudad de Balneario Cambori, Santa Catarina, entre otros49.
Varias instituciones nacionales oficiales como la ANA y el Ministerio del Medio Ambiente
(MMA), sealizan que los PSAH pueden hacer parte de una de las alternativas viables para
un modelo ms efectivo de proteccin ambiental, siguiendo la lnea de FA, OEA y PNUMA. Varios son tambin las organizaciones no gubernamentales y foros de discusin que
se ha dedicado a la investigacin y fortalecimiento del intercambio de informacin sobre
el PSA, como por ejemplo TNC, socia en proyectos asociados y pionera en la difusin de
este modelo en Brasil, as como UICN, la Fundacin O Boticario, entre otras.
Para la doctrina jurdica-ambiental brasilea el Pago por Servicios Ambientales tambin ha
encontrado un eco, como ensea, pesar de manera inicial las cartas de los das 11 y 13
del Congreso Internacional de Derecho Ambiental (2007 y 2009) organizado por el Instituto Direito por um Planeta Verde, celebrado anualmente en So Paulo, el reconocimiento
del instrumento del PSA como legtimo y relevante para la eficacia de la legislacin forestal
y ambiental, as como para la concienciacin ambiental.50
Siguiendo esta tendencia, se citan los ejemplos de algunos estados brasileos que ya han
formulado su poltica de Estado y de PSA, como es el caso de Santa Catarina, aprobada
por la Ley 15.133/2010; del Estado de Acre, que ha aprobado la Ley 2.308/2010, aunque
est ms centrado en el carbono, entre otros.
Todava es menester en Brasil una Poltica Nacional de Pagos por Servicios Ambientales.
A pesar de este inconveniente, actualmente se encuentra en el Congreso Nacional el
Proyecto de Ley 792/07, ya en una etapa avanzada de discusin, la cual objetiva el establecimiento de una poltica nacional de PSA. Sin lugar a dudas representando un importante
hito para la legislacin ambiental brasilea.
Teniendo en cuenta los ejemplos analizados, se puede inferir que los modelos de induccin sobre la base de los instrumentos econmicos y debidamente regulados y aprobados,
incluso como Poltica Pblica, puede ser una de las principales alternativas para garantizar
49
Todos disponveis para consulta no site do Programa Produtor de gua da Agncia Nacional de gua
ANA: http://www.ana.gov.br/produagua/.
50

Vide Carta de So Paulo do 11 Congresso Internacional. BENJAMIN, et al. 2008.

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la eficacia de la actividad forestal y la legislacin ambiental, y minimizar los conflictos sociales y ambientales presentes en Brasil.

7. CONCLUSIONES
Los servicios de los ecosistemas son esenciales para mantener la calidad de vida en el
planeta. La estabilidad de su suministro est indisolublemente ligada al mantenimiento
de los ecosistemas que proporcionan. Los modelos jurdicos guiado el modelo de mando
y de control representan un gran avance en la proteccin de estos ecosistemas, pero no
son suficientes para garantizar su mantenimiento a largo plazo. El reconocimiento del valor
de los servicios ambientales prestados por los que ayudan a mantener los ecosistemas y
sus servicios ha representado una gran alternativa, incluyendo complementaria.
Tradicionalmente los servicios ambientales no fueron valorados en cuenta en los costos
de comercializacin. Internalizar los costos de los servicios de los ecosistemas en el mercado, por lo que los usuarios pagan por ellos para cumplir con el usuario de quien contamina paga y de quien contamina paga igual. Por otra parte asegurar que se transmiten a las
que garantizan el mantenimiento o la mejora de la prestacin de servicios de los ecosistemas estas cantidades pagadas, se rene el nuevo receptor Proveedor principio, garantizar
la eficacia en la conservacin del ambiente. Permite una mayor equidad y justicia social,
atendiendo al concepto de desarrollo sostenible.
Los instrumentos econmicos con sesgo inductivo, como los Sistemas de Pago de Servicios Ambientales para el agua, especialmente antes de los ejemplos de Amrica Latina
han demostrado la viabilidad, eficacia y relevancia ambiental de esta nueva propuesta.
Tambin destaca la importancia y la necesidad de adoptar el modelo como poltica pblica,
con un marco jurdico que permita la correcta aplicacin social y las fuentes de financiacin de un ambiente equilibrado y slido.
La experiencia de Amrica Latina es de suma importancia para el desarrollo e implementacin de nuevas propuestas basadas en el modelo, que proporciona importantes lecciones
derivadas de aos de aplicacin prctica y los diversos modelos ya existentes.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 83

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DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 87

Polticas de mitigao da mudana climtica pelo


desmatamento evitado: a experincia do programa
Bolsa Floresta na Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel do Juma
Danielle de Ouro Mamed1

RESUMO
O presente trabalho busca abordar a questo do combate s mudanas climticas, especialmente no que se refere criao de meio de combate ao desmatamento das florestas
amaznicas. Nesse sentido, ser demonstrada a atual situao florestal brasileira, trazendo-se a importncia de aes de mbito estadual de combate aos problemas socioambientais ocasionados pela depredao das florestas. Nesse sentido, sero apresentados
alguns dos resultados obtidos no desenvolvimento da dissertao de mestrado da autora,
que visitou algumas comunidades da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma,
onde desenvolvido o programa Bolsa Floresta, do Governo do Estado do Amazonas em
parceria com a Fundao Amazonas Sustentvel. Conforme ser demonstrado, preciso
valorizar as experincias que buscam a preservao do meio ambiente juntamente com
o fornecimento de provises e oportunidades econmicas para os povos que dependem
diretamente das florestas. Os sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais, nesse
sentido, podem contribuir para este desafio, porm, devero observar critrios de justia
social, transparncia, necessidades ambientais e respeito s diversidades culturais e sociais dos beneficirios.
1
Doutoranda em Direito Econmico e Socioambiental pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran
com bolsa pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas. Mestre em Direito Ambiental
pela Universidade do Estado do Amazonas. Membro do Projeto de Pesquisa financiado pelo CNPq, intitulado
Direito e desenvolvimento sustentvel: a proteo das florestas e dos recursos hdricos na Regio Amaznica
em face da mudana climtica, coordenado pela professora Dra. Solange Teles da Silva.

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PALAVRAS-CHAVE: mudana climtica; floresta; servios ambientais; desenvolvimento sustentvel.

1. INTRODUO
A urgncia da questo florestal em razo dos problemas ocasionados pela mudana do
clima tem desencadeado uma srie de polticas pblicas que visam mitigar o passivo
ambiental. Entre tais polticas, destaca-se o Programa Bolsa Floresta, de iniciativa do
Governo do Estado do Amazonas (Brasil), que visa o pagamento de benefcios financeiros
s comunidades tradicionais do municpio de Novo Aripuan (Estado do Amazonas), pela
manuteno dos servios ambientais florestais na regio.
A pesquisa encontra-se baseada no trabalho de dissertao de mestrado apresentado no
Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental pela autora, cujo contedo inclui visitas de campo e entrevistas aos participantes do Programa Bolsa Floresta na Unidade
de Conservao, tornando possvel a discusso de resultados em diversos aspectos. No
entanto, a nfase do presente artigo ser abordar, primeiramente, a urgncia da questo
florestal no Brasil e a relao da mesma com as mudanas do clima. Partindo, ento, deste panorama de fundo, ser possvel demonstrar como tem se dado a experincia de PSA
no Estado do Amazonas e de forma especfica, analisar como ela tem se desenvolvido no
Projeto Juma, ressaltando-se as correspondentes implicaes econmicas, ambientais e
sociais envolvidas.
Desta forma, pretende-se reunir elementos que permitam tecer algumas contribuies a
respeito desta experincia, em especial, verificando seus pontos fortes e aspectos que
demandam ajustes. A preocupao maior, portanto, consiste em trabalhar o tema considerando o contexto econmico e as limitaes necessrias s condutas humanas em face
da natureza, alm dos problemas sociais envolvidos.

2. A QUESTO DAS FLORESTAS NA AMAZNIA


A questo florestal no Brasil tem demandado a ateno das discusses a respeito da necessidade de um melhor nvel de proteo ambiental em face das mudanas climticas

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no pas. Nesse sentido, deve-se destacar a posio brasileira estratgica quanto ao tema,
especialmente, tendo em vista a necessria gesto do maior bioma florestal do mundo: A
Amaznia. Mais de um bilho de pessoas no mundo dependem diretamente dos recursos
florestais. As florestas tropicais hospedam cerca de 90% da biodiversidade existente, o
que justifica uma interveno internacional e nacional para o controle de problemas como
o desmatamento (IRIGARAY, 2010, p. 70).
Norman Myers (1992, p. 346), define desmatamento como a destruio da cobertura florestal atravs das derrubadas destinadas a vrios tipos de explorao e cultivo de produtos primrios. O desmatamento implica em que nenhuma rvore sobreviva e a terra fique
destinada a usos no florestais (MYERS, 1992, p. 346), o que altera completamente a
economia local, trazendo prejuzos sociais e ambientais inestimveis.
AbSaber, por sua vez, ao refletir sobre a dinmica do desmatamento da Amaznia, lembra que no centro-sul do pas foram necessrios 150 anos para eliminar 250.000 km de
florestas tropicais de planalto, enquanto que na Amaznia, apenas entre 1965 e 1900 a devastao foi da ordem de aproximadamente 400.000 km. Em dados mais atuais, tem-se
entre 1988 e 2012 a perda de florestas na Amaznia Legal foi de 396.772 km de florestas
em razo do desmatamento (INPE, 2012). Ainda que resguardadas as propores territoriais entre os biomas da regio centro-sul do pas e da Amaznia, assusta a velocidade e
extenso do desmatamento ocorrido.
No entanto, apesar da perda ambiental patente, deve-se considerar que a perda social
tambm alcana graves propores. Nesse sentido, convm lembrar que h uma grande
diversidade de povos culturalmente diferenciados que dependem das florestas. Na regio
vivem cerca de 250 mil indgenas, 4,5 milhes de seringueiros, beiradeiros e castanheiros,
350 mil garimpeiros, 5 milhes de trabalhadores seminmades e alguns milhes de habitantes urbanos (ABSABER, 2004, p. 132). Portanto, para que sejam pensadas alternativas
sobre o problema ambiental da Amaznia, h que se considerar toda esta diversidade
social.
Assim, a questo ambiental traz a discusso sobre o futuro das populaes que dependem
diretamente das florestas amaznicas (dimenso socioambiental), principalmente quando
se leva em conta que, geralmente, a floresta determinar a manuteno da qualidade de
vida e de reproduo cultural dessas sociedades. O modo de vida dos povos indgenas,

90 | Danielle de Ouro Mamed

por exemplo, reflete esta dependncia para com os recursos florestais. Em terras indgenas o desmatamento nos ltimos anos foi menor que 1% e em reservas extrativistas esse
ndice foi de 3% (MOREIRA, 2010, p. 130).
Alm de servir como base econmica e de reproduo cultural para os povos locais, os benefcios da floresta para a manuteno do equilbrio ambiental so inquestionveis. Carlos
Irigaray cita alguns dos benefcios da floresta para o equilbrio ambiental: armazenamento
de carbono, manuteno do sistema climatolgico, manuteno do sistema hidrolgico,
conteno de queimadas, reciclagem de nutrientes, alm do controle da eroso e manuteno da biodiversidade, por exemplo (IRIGARAY, 2010, p. 67).
Apesar de muitos serem os benefcios que as florestas ocasionam para as sociedades,
nota-se um histrico de depredao deste recurso por parte do poder econmico, interessado nos lucros possveis atravs de atividades que demandem o desmatamento:
A histria brasileira marcada pelo uso predatrio de nossas florestas.
A sociedade assiste passivamente ao vivo ou na TV a uma rotina de
desmatamentos, queimadas, extrao predatria de madeira etc. Naturalmente, a divulgao dessas tragdias tem um lado positivo. Nunca o
futuro de nossas florestas foi to debatido na imprensa, no Congresso,
nos rgos do Governo, nas Universidades, nos fruns, na internet, em
reunies e eventos pblicos (VIANA, 2006, p. 26).

Essa histria nacional marcada pela destruio das florestas, no entanto, no somente
estigma do passado. Recentemente, inclusive, foi aprovado pelo Legislativo Brasileiro, o
Novo Cdigo Florestal, considerado um retrocesso s leis ambientais do pas, pois permite disposies como a reduo de reas protegidas, o que poder ocasionar danos
ambientais irreversveis. Assim, mostra-se incontestvel a urgncia do debate florestal no
Brasil e do fortalecimento das polticas j existentes, bem como a criao de novas.
Portanto, diante da notria imprescindibilidade da proteo jurdica das florestas brasileiras, nota-se a necessidade de criao de alternativas de pequeno, mdio e curto prazo
que possam ajudar na gesto racional das florestas brasileiras. Nesse sentido, tem-se
a contribuio oferecida pela criao de instrumentos econmicos, como os sistemas
de Pagamento por Servios Ambientais, para tratar as questes relacionadas. No entan-

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to, ainda que seja utilizada uma racionalidade baseada nas necessidades econmicas,
preciso muni-la da preocupao com a socioambiental, verificando o maior atendimento
possvel no ideal de sustentabilidade (ecologicamente correto, socialmente justo e economicamente vivel), para que, em sua aplicao, tais polticas no caiam no reducionismo
do mero atendimento da lgica mercadolgica e do atendimento das necessidades puramente econmicas.

3. POLTICAS PBLICAS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL PELA VIA


DOS SISTEMAS DE PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS: URGNCIA
EM FACE DA MUDANA DO CLIMA
As polticas pblicas que utilizam instrumentos econmicos, e especialmente polticas
baseadas no princpio do protetor-recebedor2 vm se concretizando no Brasil por meio de
diversos programas governamentais que instituem algum tipo de sistema de Pagamentos
por Servios Ambientais. Cada vez mais Estados brasileiros adotam legislaes voltadas
temtica da preservao do meio ambiente, especialmente pela instituio das chamadas
bolsas verdes ou pela remunerao proporcional aos benefcios que os atores possam
gerar em prol da manuteno das funes ecossistmicas3.
Os problemas relacionados ao meio ambiente possuem relao incontestvel com as
mudanas de paradigma que norteiam o modo de produo da sociedade. Alm das questes de poluio dos recursos naturais, destacam-se os problemas ocasionados pelos
efeitos da mudana climtica que geraram uma srie de polticas especficas que as utilizam como justificativa para sua instituio.

2
O princpio do protetor-recebedor consiste em norma jurdica de carter axiolgica, legitimada pela
sociedade e refletida pelo ordenamento jurdico brasileiro, que considera como valor social a necessidade
de conceder benefcios econmicos queles que contribuem para a manuteno das funes regulares dos
ecossistemas (MAMED, 2012).
3
Exemplos: Lei N 12.512, de 14 de outubro de 2011, que institui o Programa de Apoio Conservao
Ambiental, dentre outros; Lei n 17.727, de 13 de agosto de 2008, que institui o Programa Bolsa Verde no
Estado de Minas Gerais; Programa Bolsa Verde, do Governo do Acre; Programa Produtores de gua, da
Agncia Nacional de guas e Programa Proambiente, do Governo Federal.

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No meio cientfico, mostram-se abundantes os trabalhos direcionados ao estudo da mudana climtica, especialmente aps as constataes e contribuies do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC)4.
Carlos Nobre, ao falar das mudanas climticas globais, explica que os cenrios de projeo das emisses de gases de efeito estufa (GEE, principalmente dixido de carbono,
metano e xido nitroso - CO2, CH4 e N2O) apontam para a possibilidade de impactos significativos aos ecossistemas nos prximos 100 anos (NOBRE, 2001, p. 239). importante
salientar que, se tratando de mudanas climticas, deve-se considerar que seus efeitos
no se restringem esfera da elevao da temperatura: H, ainda, muita incerteza com
relao s possveis mudanas na precipitao pluviomtrica e quanto s modificaes
na frequncia de extremos climticos (secas, inundaes, geadas, tempestades severas,
vendavais, granizo etc) (NOBRE, 2001, p. 239).
Os efeitos de tais mudanas, portanto, podem afetar negativamente toda a sociedade,
trazendo prejuzos das mais diversas ordens, desde a destruio de vidas, de culturas e de
economias, bem como sade e bem-estar humanos e equilbrio ecossistmico.
Portanto, tratar adequadamente a questo florestal brasileira evitar que os efeitos da
mudana climtica cheguem a um ponto de irreversibilidade, onde no seja possvel frear suas consequncias negativas, tanto para a natureza quanto para os povos dela dependentes. No caso das queimadas na Amaznia, a ameaa se deve combinao de
fatores, que incluem aquecimento global, desflorestamento e queimadas que afetam os
ciclos hidrogeolgicos (FAPESP, 2011). Quanto ao problema do desmatamento, Nobre et
al, sugerem que, caso a floresta amaznica seja desmatada em mais de 40%, se chegar
ao ponto de no retorno (irreversibilidade), quando a perda florestal gerar mais perda
florestal. Este ponto de no retorno, em termos de aquecimento global, para os autores
citados, corresponde ao aumento da temperatura mdia do planeta em aproximadamente 3C a 4C. Assim, opina-se que apesar de haver um esclarecimento em torno destas
previses, a vinculao entre mudana climtica e desmatamento as torna ainda mais
provveis (NOBRE, SAMPAIO, KAY e BETTS, 2008). Nesse sentido, Sampaio defende que
um desmatamento acima de 50% da rea original da Amaznia converteria a floresta para
a formao cerrado, de forma irreversvel (SAMPAIO, 2008).
4

Maiores informaes no site: <http://www.ipcc.ch>.

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Como resposta aos problemas da mudana climtica, especialmente quanto questo


do desmatamento, portanto, que se pensou nos projetos de Reduo de Emisses por
Desflorestamento e Degradao (REDD). O conceito de REDD est baseado na ideia de
incluir na contabilidade das emisses de gases de efeito estufa aquelas que so evitadas
pela reduo do desmatamento e a degradao florestal. Trata-se de um mecanismo que
permite que pases em desenvolvimento, detentores de florestas tropicais recebam uma
compensao financeira internacional pela reduo de suas emisses por desflorestamento e degradao das florestas (IPAM, 2011).
Moutinho et al (2010, p. 2-3) defendem que o Brasil possui uma importante vocao para
polticas de REDD, defendendo que o pas encontra-se em uma posio favorvel e suficientemente preparado para utilizar dos benefcios que o mecanismo oferece. Porm
salientam os autores que as polticas carecem de aes de governana, incentivos e compensaes pela via dos servios ambientais para que sejam gerados impactos no sentido
de desenvolvimento na regio.
Esta preocupao advm do fato de que as polticas de desenvolvimento que consideravam a questo ambiental, historicamente, exclua as populaes tradicionais. Esta situao demonstrada por Eliane Moreira, que aborda a excluso de povos tradicionais
em relao s polticas que envolvam Mudanas Climticas. A questo suscitada na
medida em que, notadamente, os povos tradicionais contribuem para a manuteno dos
sistemas ecolgicos mantendo suas formas tradicionais de manejo dos recursos naturais
que no geram impactos significativos ao meio ambiente. No entanto, explica a autora,
tais povos acabam sendo excludos das polticas relacionadas ao tema, denotando grave
injustia ambiental5, uma vez que esses povos so os mais afetados negativamente por
fenmenos relacionados s mudanas climticas: ao mesmo tempo em que os povos
tradicionais revelam-se como os grandes responsveis pela conservao das florestas,
so eles os mais vulnerveis no que tange s alteraes climticas, em decorrncia de
suas estreitas relaes com os recursos naturais. (MOREIRA, 2010. p. 131)

5
Trata-se da situao em que os grupos socialmente mais vulnerveis acabam arcando com os
custos negativos da poluio ambiental causada pelo sistema econmico. Esses grupos so os que menos se
beneficiam com as atividades poluidoras, mas so os que mais absorvem os impactos negativos (ACSELRAD,
2009).

94 | Danielle de Ouro Mamed

Assim, quando se trata do estabelecimento de polticas dessa natureza em face de povos indgenas e comunidades tradicionais, deve-se considerar que as estruturas sociais
e econmicas desses povos so substancialmente distintas das formas da sociedade
hegemnica, moderna e capitalista. Nesse sentido, defende Manoela Carneiro da Cunha
(2008) que os povos tradicionais ligam-se aderncia de tecnologias e prticas semelhantes
s que vigoravam tradicionalmente e que no so lesivas ao meio ambiente. Para a autora,
os direitos que hoje se reconhecem a esses povos so, em geral, fundamentados pelos
servios ambientais por eles proporcionados.
Portanto, so tais especificidades que geram dvidas no tocante aplicao das polticas
de REDD, bem como quanto distribuio de resultados. Alm dos possveis limites culturais participao de povos indgenas e comunidades tradicionais nestas polticas, ainda
que se salientar outros problemas de ordem prtica, como a necessidade de transparncia
financeira, controle por parte do poder pblico e capacitao/ orientao das populaes
tradicionais para compreenderem a dinmica do pagamento por servios ambientais e
do principio do protetor-recebedor no mbito dos instrumentos internacionais e nacionais
para que as polticas atinjam integralmente a seus objetivos.
Assim, nota-se que a questo delicada, uma vez que a incluso dos povos indgenas e
comunidades tradicionais em tais polticas deve ser pensada critica e conscientemente,
para que seja possvel torn-la adequada e eficiente na mitigao de danos decorrentes
das mudanas climticas, contanto que observadas as necessidades especficas dos atores sociais envolvidos. A incluso das comunidades tradicionais em polticas de Pagamentos por Servios Ambientais apresentam vrios vieses a serem considerados: a efetividade de tais polticas para preservao dos ecossistemas, a participao das comunidades
na observncia dos compromissos assumidos como contrapartida ao recebimento do benefcio, o nvel de aceitao das comunidades ao Programa, sua transparncia e uma srie
de outros fatores envolvidos. Programas como o Bolsa Floresta, portanto, propem levar a
esses povos a incluso necessria, trazendo novos elementos economia local.
Portanto, as polticas pblicas que instituem instrumentos econmicos para conter o desmatamento podem trazer benefcios diretos manuteno do equilbrio climtico global, alm de preservar os recursos naturais necessrios s atividades econmicas. No
caso dos Pagamentos por Servios Ambientais para comunidades tradicionais, tenta-se
agregar justia ambiental e procura-se retribuir financeiramente queles que permitem a

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 95

continuidade dos recursos naturais por meio de condutas positivas do ponto de vista da
sustentabilidade.
O Programa Bolsa Floresta, que ser analisado na sequncia, possui um duplo objetivo:
Compensar financeiramente as famlias rurais residentes nas comunidades das Unidades
de Conservao (UCs)6 e, ao mesmo tempo, incentiv-las conservao dos recursos
naturais pela manuteno da floresta em p, combatendo aes de desmatamento (SANTOS, 2010, p. 17).

4. O PROGRAMA BOLSA FLORESTA NA RESERVA DE DESENVOLVIMENTO


SUSTENTVEL DO JUMA
Dentre as polticas de PSA em curso no Brasil7, optou-se por realizar um estudo de caso
sobre o Programa Bolsa Floresta, do Governo do Estado do Amazonas em parceria com
outras instituies.
O Programa busca a aplicao do princpio do protetor-recebedor nas polticas ambientalistas do Estado, visando fomentar a economia dos moradores de Unidades de Conservao, seja pela remunerao direta ou pela distribuio de insumos para as atividades
econmicas. No obstante o dever legal de no desmatar as reas das submetidas ao Projeto (Unidades de Conservao Estaduais), a instituio da Bolsa aparece como um fator
incentivador de condutas ambientalmente saudveis, que no redundem na perda de cobertura florestal e consequente alterao do sistema hdrico dos ecossistemas afetados.

4.1. A RDS do Juma


A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma (RDS do Juma) foi criada pelo Governo do Amazonas por meio do Decreto 26.009 de julho de 2006 e possui uma rea de

6
As Unidades de Conservao, segundo a Lei N 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, estabelece duas categorias para estas Unidades: As Unidades de
Proteo Integral no admitem interferncia humana, no sendo possvel a permanncia de moradores em
sua rea. As Unidades de Uso Sustentvel, por outro lado, so compatveis com a permanncia de pessoas,
sendo que somente se admite uso dos recursos naturais de forma sustentvel.
7
No Brasil, possuem polticas de Pagamento por Servios Ambientais os Estados do Amazonas, Acre,
Esprito Santo, Minas Gerais, Santa Catarina, Paran e So Paulo.

96 | Danielle de Ouro Mamed

589.611,28 hectares (SDS/AMAZONAS, 2010, p. 26). A Reserva gerenciada pelo Centro


Estadual de Unidades de Conservao (CEUC) vinculado Secretaria do Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SDS) e co-gerida pela Fundao Amazonas
Sustentvel (FAS). A rea da reserva est localizada no municpio de Novo Aripuan, no
Estado do Amazonas e, segundo inventrio realizado em 2008 pela FAS8, abriga 44 comunidades; com 378 famlias; conta com 1.668 moradores cadastrados, o que corresponde
a 338 famlias beneficiadas no total e 319 cartes de benefcio individual entregues (FAS,
2009, p. 46). O transporte para o local feito pelas vias fluvial e area. Para realizao da
pesquisa de campo, optou-se por utilizar transporte fluvial, por meio de lanchas que atendem a vrios municpios do interior, sendo que, de Manaus at Novo Aripuan (sede do
municpio) foram despendidas 12 (doze) horas de viagem em lancha (popularmente conhecida como expresso, uma vez que o transporte mais rpido que os barcos tradicionais).
Mapa 1 - Localizao da RDS do Juma em relao a Manaus tendo como referncia o
Estado do Amazonas e a Amrica do Sul.

Fonte: SDS/AMAZONAS, 2010, p. 28.

Informaes disponveis em <http://www.fas.org.br>.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 97

A RDS do Juma drenada pelo Rio Aripuan, um dos maiores afluentes do Rio Madeira,
que possui guas claras. A vegetao dotada de formaes florestais diversas como Floresta Ombrfila densa de terras baixas, Floresta Ombrfila Densa Submontana, Floresta
Ombrfila Densa Aluvial, florestas alagadas por guas barrentas, transparentes e pretas,
alm de vasta biodiversidade, com cerca de 242 espcies vegetais j identificadas (AMAZONAS, 2007, p. 48).
Figura 1: Rio Aripuan. RDS do Juma.

Fonte: MAMED, 2011.

98 | Danielle de Ouro Mamed

A rea da RDS tem como limites a estrada Novo Aripuan-Apu a leste; a fronteira dos
municpios com Manicor a oeste; o rio Mariepaua a oeste; margem direita do rio Madeira
ao norte e terras sob jurisdio federal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) ao sul.
Dentro da Reserva as comunidades existentes praticam roado, sendo que h ocorrncia
de terra preta de ndio, que torna parte das terras especialmente frteis. Em material
institucional do Governo do Estado do Amazonas, informa-se que na Regio de Novo
Aripuan tambm h ocorrncia de extrao de madeira, ouro e seixo, assim como atividades extrativistas como coleta de copaba para produo de leo. No local tambm se
encontram stios arqueolgicos onde possvel encontrar utenslios como machados e
cermicas (AMAZONAS, 2007, p. 49).
O artigo 20 da Lei do SNUC, determina que a Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
uma rea natural que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais, desempenhando um papel fundamental
na proteo da natureza e na manuteno da diversidade biolgica. A lei tambm indica
que essas reas devero ser geridas atravs de plano de manejo, que dever definir reas
de proteo integral (com proibio de desmatamento) e reas onde ser permitido o uso
sustentvel dos recursos naturais, inclusive com substituio da cobertura vegetal por
espcies cultivveis (art. 20, 5, IV).
O modelo de Reserva de Desenvolvimento sustentvel, segundo Queiroz, fundamenta-se
na participao das populaes locais na formao e manuteno das bases cientficas e
ideolgicas que sero utilizadas no manejo e aes para conservao da biodiversidade
(2005, p. 189). A participao dos atores, para o autor, se traduz pelo seguinte:
Estes dois suportes da proposio, quando atuam concomitantemente,
criam as condies necessrias para a consolidao de normas de manejo poltica e socialmente aceitas, baseadas nas premissas de conservao da biodiversidade. Isso se concretiza na elaborao e aprovao de
normas de uso dos recursos naturais e de um sistema de zoneamento,
apreciados e votados pela populao e seus representantes, e oficializados num plano de manejo. (QUEIROZ, 2005, p. 189)

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 99

Assim, para a instituio das RDSs h a necessidade de que as polticas ambientais sejam
socialmente aceitas. Ainda que a urgncia em preservar os bens ambientais seja latente,
polticas que visem atingir a este objetivo no podem negligenciar as necessidades sociais
da populao residente nas reas. No caso da instituio das RDSs, nota-se uma preocupao em permitir o necessrio arranjo entre as instituies governamentais e as reivindicaes dos moradores das reas, fato que pode permitir a diminuio da presso
existente sobre os recursos naturais em tais reas.

4.2. O Projeto Juma


O Projeto Juma um projeto de Reduo de Emisses do Desmatamento e Degradao
(REDD)9 desenvolvido na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) do Juma, objetivando conter a retirada de cobertura florestal e respectivas emisses de gases de efeito
estufa em rea de grande presso pelo uso da terra no Amazonas (VIANA et al, 2008, p.
10). O Projeto trabalha, basicamente, com Pagamentos por Servios Ambientais, realizados atravs do Programa Bolsa Floresta, que est subdividido em quatro linhas: a) Bolsa
Floresta Familiar; b) Bolsa Floresta Associao; c) Bolsa Floresta Social e d) Bolsa Floresta
Renda. A linha do Programa mais conhecida justamente a primeira: Bolsa Floresta Famlia. Este Programa prev o pagamento de um quantum mensal compensao de
R$ 50,00 (cinqenta reais) s famlias residentes nas Unidades de Conservao. Segundo
publicao oficial do Programa, essa remunerao no se pretende constituir a principal
fonte de rendas das famlias, considerando-a como um complemento a ser associado aos
demais benefcios constantes das outras linhas do Programa, consistentes em insumos
necessrios produo local e s necessidades sociais (FAS, 2009).
A Bolsa Floresta Associao, por sua vez, equivale a 10% da soma de todas as Bolsas Floresta Famlia, destinados ao fortalecimento das bases de organizao comunitria. Este
recurso destinado diretamente Associao de moradores. A terceira linha do Programa
9
O Projeto de REDD do Juma visa coibir o desmatamento e degradao florestal na regio, assim
como suas respectivas emisses de gases de efeito estufa. Sua implementao envolve conteno do
desmatamento e promoo do desenvolvimento sustentvel em uma rea de grande presso na Amaznia.
O Projeto do Juma o primeiro projeto de REDD no Brasil e possui certificao internacional, pelo selo CCB
(Padres Clima, Comunidade, e Biodiversidade) emitido pela auditora alem Tv Sd (WORD RAINFOREST
MOVEMENT, 2010).

100 | Danielle de Ouro Mamed

refere-se ao Bolsa Floresta Social, que corresponde a investimentos no montante de R$


350,00 (trezentos e cinqenta reais) anuais por famlia a serem aplicados na melhoria de
educao, sade, comunicao e transporte dos habitantes da RDS. Por fim, a ltima linha
do Programa prev investimentos da ordem de R$350,00 (trezentos e cinqenta reais) por
famlia, ao ano, destinados ao apoio de produo sustentvel (as atividades so escolhidas
pela comunidade e no podem implicar em desmatamento e devem ser legalizadas). O
Programa Bolsa Floresta objetiva uma compensao financeira para os servios prestados pelas populaes tradicionais e indgenas do Amazonas: a conservao das florestas. O texto, extrado de material institucional do Projeto, demonstra a possibilidade de
pagamento s populaes tradicionais e indgenas dentro do Estado pela manuteno de
florestas nos espaos territoriais legalmente protegidos, como o caso da RDS.
No entanto, possvel observar alguns questionamentos a respeito da compatibilidade
de polticas que norteiam tais programas em face das leis ambientais j existentes. No
caso da Reserva do Juma, interessante notar que a lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao, estabelece a instituio desses espaos protegidos, determina que em
Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, como no caso da RDS do Juma, j expressam
legalmente a obrigao de manuteno da integridade florestal, independente de contraprestao econmica.
Assim, a determinao de pagamentos por servios ambientais pode gerar questionamentos dos mais cticos, uma vez que a simples existncia de um diploma legal que determine previamente a obrigatoriedade de que o territrio seja resguardado, de modo que
alguns questionam, do ponto de vista legal, a instituio de mecanismos que permitam a
compensao financeira ao cumprimento de leis.
Por outro lado, necessrio ponderar que o estabelecimento dessas polticas no se
traduz no simples pagamento por cumprimento de obrigao legal, mas pode constituir
um meio de retribuio e de justia socioambiental. necessrio observar se a populao
local possui condies de, sozinha, atender aos requisitos legais de proteo ambiental
sem comprometer seu sustento e sua sobrevivncia cultural. A criao de mecanismos
econmicos que possibilitem compatibilizar a necessria proteo da floresta, pensando
nas necessidades sociais, parece ser um esforo que deve ser considerado.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 101

Como j observado no decorrer do segundo captulo, o histrico de polticas ambientais


do Brasil apontava para uma desconsiderao dos problemas sociais vinculados degradao do meio ambiente, razo pela qual se nota a construo paulatina dos movimentos
socioambientalistas. A partir de ento, pode-se inferir que tais polticas no visam em
si, premiar aqueles que cumprem as determinaes do ordenamento jurdico, mas sim,
fornecer meios para suprir as falhas encontradas entre o Direito e as necessidades do
sistema econmico e da salubridade do meio ambiente.
H que se relembrar que a complexidade da questo ambiental, primeiramente, pode
conduzir a uma coliso de princpios10, onde se busca o equilbrio entre o atendimento das
necessidades econmicas (vinculado explorao dos recursos naturais) e a necessidade
de se resguardar o meio ambiente, garantindo sua salubridade para as presentes e futuras
geraes. justamente em resposta a esta coliso que surge a ideia da RDS, uma vez que
tenta mitigar problemas ambientais fomentando atividades que visem suprir as necessidades das pessoas envolvidas.
Nesse sentido, criticar os sistemas de Pagamento por Servios Ambientais pelo simples
fato de exigiram uma contraprestao exigida legalmente (independente do benefcio)
constitui um argumento parco e que desconsidera o conjunto de necessidades sociais. O
uso de instrumentos econmicos, portanto, dentro de uma lgica sistmica, pode contribuir de forma valiosa para mitigar as crises que o meio ambiente tem enfrentado. No caso
dos sistemas de PSA, exige-se a preservao dos ecossistemas por parte daqueles que
os habitam; concesso de benefcios financeiros como forma de retribuio e de incentivo
a condutas sustentveis; preveno de emisso de gases de efeito estufa por desmatamento e, consequentemente, manuteno regular dos servios ambientais florestais,
hidrolgicos e da biodiversidade.
Assim, na instituio de polticas dessa natureza, necessrio que sejam tomados todos
os cuidados no tocante observncia de garantia de direitos sem que outros sejam cerceados. Esse tipo de poltica, por sua abrangncia, precisa ser executada tendo como base
a legalidade, a informao e a participao popular, especialmente daqueles que sero os
maiores afetados e que dispem de menos recursos para fazer valer suas prerrogativas

10

Ver ALEXY, 2005.

102 | Danielle de Ouro Mamed

enquanto cidados, a exemplo do que ocorre com as populaes tradicionais, como as


amaznicas, em razo das distncias a serem percorridas.

5. EFEITOS ECONMICOS, SOCIAIS E AMBIENTAIS


Segundo o discurso institucional que permeia o Programa Bolsa Floresta (demonstrados
pelo Governo do Estado do Amazonas e pela Fundao Amazonas Sustentvel), suas bases estariam firmadas no contexto da necessidade da busca por alternativas para mitigao dos efeitos negativos advindos das mudanas climticas atravs de premissas da
economia ecolgica e da ideia de desenvolvimento sustentvel.
Visando atender s necessidades econmicas das comunidades que habitam a Reserva, o
Programa prev uma srie de benefcios, constitudos por meio de todos os componentes
do Bolsa-Floresta. Alm do recebimento em dinheiro da quantia de R$50,00 (cinqenta
reais) mensais, as outras vertentes do Programa devem prover recursos a serem direcionados ao fortalecimento das cadeias produtivas das quais participem os atores envolvidos. No caso da Reserva do Juma, conforme ressaltado pelos prprios moradores, esses
recursos j foram destinados maioria das comunidades na forma de motores de luz;
motores do tipo rabeta, mudas de plantas para cultivo e animais para criao (galinhas).
Tais investimentos demonstram suprir a escassez de alternativas econmicas que entra
no embate com a necessidade de preservao das florestas e recursos hdricos, evitando
o desmatamento e gerando, ao mesmo tempo, uma fonte de sobrevivncia queles que
vivem em reas em que a explorao de recursos deve ser diminuda com vistas preservao ambiental. Diante da dificuldade de conseguir conciliar os dois aspectos, a sada
dos Pagamentos por Servios Ambientais mostra-se interessante, se construda de forma
a observar os demais direitos relacionados.
Do ponto de vista do desenvolvimento sustentvel, seria possvel inferir que as polticas
de PSA podem contribuir de forma eficiente para atingir aos objetivos de assegurar o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, assegurado constitucionalmente, bem como para a
efetivao de polticas de justia ambiental.

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 103

Se a ideia do desenvolvimento sustentvel remete mxima compatibilizao das atividades humanas com a manuteno do meio ambiente, conforme a concepo de Veiga
(2007, p. 91), polticas pblicas que busquem permitir o atendimento dessas duas necessidades podem ser de grande valia.
No entanto, h que se esclarecer que a simples disponibilizao de recursos financeiros
pode no ser compatvel com os ideais de desenvolvimento como liberdade, conforme se
observou em Amartya Sen (2010). J no possvel a adoo de um modelo de desenvolvimento baseado apenas no crescimento econmico indiscriminado. Sen, nesse sentido, apresenta uma nova forma de ver o desenvolvimento, pelo vis da liberdade que as
pessoas possuem de levar o tipo de vida que elas valorizam (2010, p. 33). Esta concepo
coaduna-se com a ideia de utilizao dos mecanismos econmicos como os PSAs como
alternativa na ampliao das liberdades das comunidades beneficirias.
Logo, o recebimento do benefcio financeiro no pode implicar na perda da capacidade
das pessoas de manter as atividades que sempre desenvolveram, sem que suas condutas
resultassem em dano aos ecossistemas. A maioria das queixas existentes refere-se a que
o valor considerado baixo para atender s necessidades de pessoas que eventualmente
deixaram de exercer alguma atividade por conta das obrigaes contradas para integrao ao Programa.
Durante a realizao das entrevistas, ficou claro que num primeiro momento, as comunidades no demonstraram participar das decises no que se refere aplicao dos recursos recebidos pelo Programa. Segundo alguns depoimentos, os insumos foram enviados
sem que a comunidade opinasse se queria ou no aquele tipo de investimento. Este fato
resultou em que alguns dos insumos providos pelo Programa no geraram os rendimentos esperados. O maior exemplo disto, visto durante as visitas, o fracasso das criaes
granjeiras dentro da reserva. Como no possuam recursos tcnicos para a criao de
galinhas, ocorreu uma grande mortandade dos animais que no chegaram idade adulta
a ponto de reproduzir-se e chegar a resultados satisfatrios.
Assim, nota-se que h um anseio por maiores investimentos nas atividades ambientalmente sustentveis, como a possibilidade de aumentar suas reas destinadas ao roado,
fortalecimento das cadeias produtivas de castanha e extrao de leo de copaba, por
exemplo, que so atividades tradicionais das populaes. Se a necessidade ambiental

104 | Danielle de Ouro Mamed

exige que no sejam mais retirados os recursos madeireiros, h a necessidade de maior


fomento de outras atividades, uma vez que o recebimento de R$50,00 (cinqenta reais)
por famlia ainda no tem potencial para suprir todas as necessidades dos moradores da
reserva.
Portanto, primeira vista, pode-se inferir que o anseio dos comunitrios, considerando
aqueles que participaram desta pesquisa, que sejam valorizados por manter atividades
compatveis com a manuteno da floresta mas que, ao mesmo tempo, sejam incentivados a tais comportamentos, de forma que as atividades realizadas possam se dar de
forma mais expressiva economicamente, de modo que possam exercer da melhor formas
atividades que j possuem familiaridade. Esta valorizao no reside apenas na necessidade de maiores ingressos financeiros, mas na disponibilizao de infraestrutura que
viabilize estas atividades, uma vez que as distncias a serem percorridas na Amaznia
impem este desafio.
Fernside (2008) aborda a origem desta dificuldade, tendo em vista a maior valorizao
econmica de atividades predatrias, advogando, portanto, maiores investimentos dos
setores na economia e incorporao de valor aos servios ambientais:
A economia atual da Amaznia brasileira quase inteiramente baseada na destruio da floresta, por intermdio da explorao predatria da
madeira ou pelo desflorestamento para pastagem de gado bovino e, em
algumas reas, pela soja. As atividades sustentveis, tais como, o extrativismo da borracha e castanha-do-Brasil existem, mas sua importncia
relativa mnima do ponto de vista dos fluxos financeiros da economia
atual. Ademais, a taxa sob a qual esses usos podem produzir produtos
sustentveis limitada e freqentemente desfavorvel em relao aos
usos predatrios, ao menos, isto , que o valor dos servios ambientais
possam ser incorporados aos fluxos de renda.

Assim, haveria a necessidade de estudos econmicos que atestassem a viabilidade do


Projeto ou que sugerissem novas medidas polticas em razo das reais necessidades dos
atores sociais envolvidos. Para tornar-se um modelo mais prximo do ideal, ainda carece
de ajustes que sanem eventuais desequilbrios e forneam aos atores participantes ple-

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 105

nas condies de exercerem suas capacidades com respeito s limitaes de acesso aos
recursos florestais.
Maciel, Sales e Costa (2008, p. 17), analisando sistemas de PSA no Acre, encontraram
problemas anlogos e atestam que as polticas desenvolvidas atualmente na Amaznia,
tm buscado a implementao dos ideais de desenvolvimento sustentvel, mas que ao
longo deste processo, os atores participantes encontram dificuldades de diversas ordens.
Tais dificuldades, na viso dos autores, tm levado diversificao das atividades, inclusive dentro de reas protegidas. No caso acreano, cita-se o desenvolvimento de atividades
pecurias em Reservas Extrativistas, uma vez que os baixos rendimentos obtidos pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF)11, ainda no do conta de atender
s demandas sociais na mesma medida que as atividades predatrias (MACIEL, SALES e
COSTA, 2008, p. 17).
Portanto, nota-se a urgncia em que sejam garantidas as condies que tornem possvel
a efetividade dos sistemas de PSA, uma vez que visam, alm da proteo ambiental,
garantir as condies suficientes para a reproduo das famlias e da
prpria unidade produtiva, mudando o foco da valorao ambiental notadamente relacionado ao custo de oportunidade para a cobertura do custo
social, que, em ltima instncia, tambm cobre a conservao ambiental
(MACIEL, SALES e COSTA, 2008, p. 18).

Durante a pesquisa de campo realizada, notou-se, ainda, o anseio dos comunitrios pela
possibilidade de aumento de suas rendas familiares, por conta do acesso a poucos recursos econmicos no local. Como foi possvel observar, alguns antigos produtores - como
extratores de copaba - possuem dificuldades tcnicas em realizar este trabalho, uma vez
que as rvores se encontram em locais de difcil acesso. Tendo em vista, ainda, as longas
distncias entre as comunidades e os custos de deslocamento para a sede do Municpio
de Novo Aripuan, o prprio escoamento da produo fica comprometido. Custos com
11
O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) tem a misso de fomentar o desenvolvimento
de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao tecnolgica no setor. um fundo pblico
de natureza contbil criado pela Lei de Gesto de Florestas Pblicas Lei n 11.284/2006 e regulamentado pelo
Decreto N 7.167/2010. O Servio Florestal Brasileiro o gestor do FNDF (SFB, 2011). Disponvel em: <http://
www.sfb.gov.br/extensao-e-fomento-florestal/fundo-nacional-do-desenvolvimento-florestal/fundo-nacionalde-desenvolvimento-florestal>. Acesso em 22 de dez de 2011.

106 | Danielle de Ouro Mamed

combustvel so relativamente altos quando se considera o acesso a recursos financeiros


por parte dos comunitrios: suas rendas consistem, principalmente, em bolsas recebidas
atravs de programas governamentais (de assistncia social, como o Bolsa Famlia; ou
educacionais, como as bolsas oferecidas pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
do Amazonas - FAPEAM). As outras formas de subsistncia se do atravs de sua atividade na agricultura de pequena escala, de acordo com os critrios estabelecidos pelo
Programa.
Assim, o modo de vida dessas populaes tem sido baseado, alm do recebimento desses auxlios, em outros componentes, como a manuteno das roas, produo de farinha, castanha e criao de pequenos animais, atividades que, juntamente com os investimentos de PSA poderiam trazer novas perspectivas e melhor atender aos anseios dos
comunitrios.
Santos (2010, p. 46), tendo em vista o discurso governamental e os resultados efetivamente obtidos pela Lei de Mudanas Climticas do Amazonas, que instituiu o Programa
Bolsa Floresta, critica: Ao que parece at agora a referida Lei tem se limitado ao forte
marketing publicitrio e que as condies institucionais no tm viabilizado a implantao
integral da Lei (...).
As crticas do autor, portanto, remetem a que, em sua viso, a publicidade do Programa
foca em seus aspectos positivos e acabam por no ressaltar as dificuldades de implantao integral da Lei. Levando em considerao os esforos envidados e o caminho a ainda
ser percorrido, h que se salientar que o ponto timo parece residir em que, alm das polticas de PSA, seja possvel o fomento das atividades valorizadas pelos comunitrios e que
no signifiquem depredao da floresta, j praticadas por eles h vrias geraes. Nota-se
que os comunitrios anseiam poder ampliar suas atividades, comercializando os produtos
de suas atividades em pequena escala, apenas para manuteno de suas necessidades.
No entanto, esse fomento precisa servir ampliao de suas capacidades: chegar ao uso
sustentvel requer instituies efetivas e eficientes que possam prover os mecanismos
atravs dos quais conceitos de liberdade, justia, capacidades bsicas e igualdade governem o acesso e uso dos servios do ecossistema. (SEN, 2010, p. 66)
Caso se consiga atingir este ponto, haver uma poltica mais prxima do objetivo final:
congregar as necessidades sociais e econmicas com a de preservao do meio am-

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 107

biente, suavizando os efeitos do sistema econmico e atendendo demanda por justia


socioambiental.

6. ConclusO
No Brasil, a urgncia da questo ambiental em contraposio s questes de desenvolvimento patente, especialmente no que se refere proteo de suas florestas, conforme
se buscou demonstrar ao longo do presente trabalho, sendo que tal urgncia justifica-se
frente considervel riqueza de recursos florestais, bem como de sua condio atual de
degradao.
Os sistemas de Pagamento por Servios Ambientais, nesse sentido, constituem a forma
de efetivar o princpio do protetor-recebedor que tm recebido destaque atualmente no
que tange proteo dos recursos florestais. A ideia dos PSAs contempla vrios aspectos no que se refere s necessidades sociais e do meio ambiente, no devendo se tratar
somente remunerao para cumprimento da lei. Os sistemas de PSA possuem uma autntica vocao para a proteo socioambiental, aliando preservao ambiental, reduo
da pobreza e fomento da equidade.
Como ficou demonstrada atravs da pesquisa de campo realizadas, a viso dos moradores entrevistados na Reserva do Juma em relao floresta traduz-se numa relao de
respeito, uma vez que da floresta que sempre tiraram seu sustento. Pequenas reas
desmatadas abrigam as roas, onde se plantam os frutos da terra para subsistncia e venda em baixa escala. Tradicionalmente, os moradores das reas sempre retiram produtos
da floresta sem causar supresso considervel da vegetao, a exemplo das atividades de
produo de castanha, leo de copaba ou extrao da seiva das seringueiras. Recursos
madeireiros, segundo os entrevistados, s so extrados atualmente para construo das
casas e embarcaes, uma vez que, atualmente, em sua maioria, entendem a importncia
de manter a floresta em p.
A instituio do Programa Bolsa Floresta, no entender dos beneficirios, aparece como
uma poltica de assistncia muito bem-vinda, mas cujo valor, ainda no reflete uma justa
remunerao que lhes permita uma vida digna sem a contribuio de outras fontes de
renda. Assim, a viso que os comunitrios possuem a respeito do Programa poderia ser

108 | Danielle de Ouro Mamed

ampliada, de forma a que estes tenham conscincia de que recebem o que lhes de direito, como retribuio pela manuteno dos servios ambientais florestais.
H que se ressaltar que as bases do Programa Bolsa Florestas prevem investimentos
na concretizao de oportunidades econmicas e sociais, atravs dos investimentos do
Bolsa Renda, Bolsa Social e Bolsa Associao. No entanto, tais investimentos, apesar de
serem concedidos visando evitar o desmatamento da rea, por meio do incentivo de atividades econmicas no degradantes, em alguns casos, assumem um carter predominantemente assistencialista, uma vez que alguns dos entrevistados admitiram que as bolsas
so sua nica fonte de renda (alm do bolsa-floresta, h beneficirios do bolsa-famlia, do
Governo Federal, e de outros projetos de instituies estaduais e federais).
Por outro lado, os recursos advindos do Bolsa Renda ou Bolsa Social, ainda que no se
mostrem expressivos, notadamente, tm ajudado os comunitrios no desenvolvimento
de atividades geradoras de renda, conforme eles prprios informaram durante a pesquisa
de campo realizada.
Quanto aos aspectos prticos, nota-se a necessidade de melhorar a distribuio dos investimentos e considerao da necessidade de financiar atividades econmicas desenvolvidas tradicionalmente pelos moradores. No estudo de caso apresentado, nota-se que
o caminho para tanto tem sido construdo e poder levar a excelentes resultados, pelo
necessrio aperfeioamento, e gerar como consequncias qualidade ambiental e justia
social.

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DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 111

Pagamentos por servios ambientais: uma anlise


da contribuio catarinense para a proteo da
biodiversidade
Roberto Marcon De Bona1

Resumo
A poltica de pagamentos por servios ambientais (PSA) apresenta-se como uma proposta
de garantir o equilbrio ecolgico, por meio de incentivos e benefcios aos participantes
que se comprometem com a proteo do meio ambiente. Nessa perspectiva, este artigo busca relacion-la preservao da biodiversidade. Analisam-se, assim, os principais
desafios, princpios e aspectos que permeiam o PSA. Este instrumento se encontra em
processo de discusso poltica e de implementao em alguns estados brasileiros. Em
Santa Catarina, se encontra regulamentado na Lei Estadual n 15.133/2010, com o propsito de promover prticas sustentveis de preservao dos recursos naturais relacionados
s Unidades de Conservao e s Formaes Vegetais. Nesse sentido, apresenta-se a
contribuio catarinense como um modelo de preservao da biodiversidade, por meio do
PSA, destacando seus principais atributos, desafios e perspectivas.

PALAVRAS-CHAVE: preservao ambiental; equilbrio ecolgico; biodiversidade; pagamento por servios ambientais.
1
Graduando em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Bolsista de Iniciao Cientfica
IC/CNPq. Integrante do Grupo de Pesquisa de Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco
GPDA/UFSC.

112 | Roberto Marcon De Bona

1. Introduo
A adoo de instrumentos de comando-e-controle, atravs da fiscalizao e represso a
condutas contrrias ao meio ambiente, na busca pela garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado, pode apresentar mazelas em virtude do dficit de instrumentos que
o Poder Pblico detm para atuar de forma mais ativa na proteo ambiental.
Diante disso, este artigo tem como objetivo analisar a poltica de pagamentos por servios
ambientais, observando como ela se insere no contexto ambiental com o intuito de incentivar prticas de preservao, o contexto legislativo em mbito nacional e as principais iniciativas legislativas estaduais, principalmente a lei catarinense 15.133 de 2010, bem como
analisar os dois principais projetos existentes no estado de Santa Catarina relacionados
preservao da biodiversidade.
Deve-se ressaltar que a utilizao de pagamentos por servios ambientais como forma de
proteo do meio ambiente um tema que necessita ser aprimorado em virtude da carncia de estudos sobre o assunto, dos poucos projetos que se encontram efetivamente em
execuo e pelo fato de ser algo ainda recente no ordenamento jurdico brasileiro.
Dessa forma, primeiramente sero apresentadas as diversas funes que a biodiversidade exerce no meio ambiente e a importncia da sua preservao. Posteriormente,
estabelecer-se- uma anlise comparativa entre instrumentos de comando-e-controle e
instrumentos econmicos, dentre os quais se enquadram os pagamentos por servios
ambientais, para ento averiguar de que forma os pagamentos por servios ambientais
ajudam na manuteno da diversidade biolgica. Por fim, ser feito um estudo sobre a
Lei 15.133/10 e como ela prev a implementao da poltica de pagamentos por servios
ambientais em Santa Catarina com foco na proteo da diversidade biolgica, assim como
ser realizada uma breve anlise das iniciativas catarinenses no intuito de preservao da
biodiversidade.

2. Conceito de biodiversidade
A importncia da biodiversidade est atrelada com as influncias que ela exerce no Planeta, tendo como o processo de fotossntese, regulao do clima, proteo e manuteno

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do solo, produo de oxignio e o fornecimento de alimentos, roupas e medicamentos


como alguns de seus exemplos. (BARBIERI, 2010, p. 9).
Entretanto, pode-se afirmar que vrios fatores colaboram para a reduo da biodiversidade, destacando-se entre eles o consumo excessivo e insustentvel, principalmente em
pases de primeiro mundo, as presses agrcolas, pecurias e madeireiras, e tambm a
presso exercida por questes de pobreza de pases menos desenvolvidos ao exigir que
se destinem recursos pblicos no combate pobreza em detrimento da proteo a diversidade biolgica. (ANTUNES, 2012, p. 439).
Apesar de a biodiversidade estar diretamente relacionada com a proteo do meio ambiente, Sirvinskas (2012, p. 579), ao abordar o tema, afirma que sua importncia para a
humanidade ainda desconhecida, ou seja, ainda faltam informaes que possam detalhar precisamente de que forma e, principalmente, em qual intensidade a biodiversidade
exerce sua influncia no meio ambiente e afeta a vida dos seres humanos.
Por biodiversidade se entende
a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas2 terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de
ecossistemas. (BRASIL, 2000).

Com a reduo da biodiversidade pode-se afirmar que so gerados riscos concretos para
a vida humana, [...] posto que a biodiversidade constitui a base dos bens ambientais e servios ecossistmicos3 essenciais sobrevivncia e ao bem-estar da humanidade. (FREITAS, 2012, p. 1).

2
Ecossistema uma combinao complexa e dinmica de plantas, animais, microrganismos e
ambiente natural, que vivem em conjunto como uma unidade e que dependem uns dos outros. (COMISSO
EUROPEIA, 2009, p. 2).
3
Compreende-se por servios ecossistmicos as funes ecossistmicas desempenhadas pelos
sistemas naturais que resultam em condies adequadas sadia qualidade de vida [...]. (SANTA CATARINA,
2010).

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O reconhecimento do valor da biodiversidade parte do pressuposto que os ecossistemas,


alm de possurem um valor de uso direto4, tambm podem trazer benefcios s pessoas
de maneira indireta5, atravs da prestao de servios como, por exemplo, a regulao do
clima, estocagem de carbono e manuteno dos recursos hdricos (SEEHUSEN; PREM,
2011, p. 24). Dessa forma, uma definio precisa de biodiversidade [...] deve considerar
trs nveis: a diversidade de espcies6, a diversidade gentica7 e a diversidade de ecossistemas8. (BARROS, 2007, p. 1).
Conforme ressalta Benjamin (2001, p. 3) mesmo que os impactos que afetam a biodiversidade sejam mais perceptveis em mbito local, o debate sobre sua importncia deve
alcanar mbito internacional e que apenas contando com a ampla participao da populao que ser possvel evitar uma perda drstica da diversidade biolgica.
Constata-se que para haver a efetiva prestao dos servios ambientais necessrio que
haja a implementao de prticas humanas que minimizem os impactos negativos do
desenvolvimento/industrializao nesses ecossistemas (FURLAN, 2008, p. 205), se re4
Valor de uso direto o valor que os indivduos atribuem a um recurso ambiental pelo fato de que dele
se utilizam diretamente, por exemplo, na forma de extrao, de visitao ou outra atividade de produo ou
consumo direto. Por exemplo, extrativismo, turismo, recreao e atividades de pesquisa cientfica. (MOTTA,
2011, p. 2).
5
Valor de uso indireto o valor que os indivduos atribuem a um recurso ambiental quando o benefcio
do seu uso deriva de funes ecossistmicas [...] (MOTTA, 2011, p. 2).
6
A questo da diversidade de espcies est diretamente atrelada prestao dos diversos servios
ambientais em virtude de eles serem fundamentais para a vida humana e sem os quais haveria grandes
prejuzos, tendo a polinizao, ciclagem de nutrientes, conservao dos solos e controle de pragas e
doenas como alguns de seus exemplos. (FREITAS, 2012, p. 3-4).
7
Como diversidade gentica pode-se entender a variabilidade presente no conjunto dos indivduos
da mesma espcie e decorre da variao intraespecfica no curso da reproduo sexuada dos seres vivos.
(FREITAS, 2012, p. 3). Sua funo est em servir como base para o desenvolvimento de cultivos adaptados a
condies ecolgicas e climticas especficas, variveis e extremas, como nos cenrios de mudanas climticas
globais. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 191). Alm disso, a manuteno da variabilidade
gentica, atravs da conservao e manejo de variedades selvagens, pode proporcionar a resistncia de
culturas agrcolas a pragas ou a novas condies ambientais. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p.
184-185).
8
Esta categoria destaca a variedade de ecossistemas que existem no planeta e tambm as
especificidades da biodiversidade em cada um deles, de modo que seja apenas possvel encontrar determinada
espcie em uma localidade especfica (fenmeno conhecido como endemismo), sendo, portanto, fundamental
a preservao de todos os ecossistemas, em virtude das suas particularidades e riqueza biolgica. (FREITAS,
2012, p. 5).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 115

correndo muitas vezes a solues artificiais na tentativa de reproduzir as mesmas funes


exercidas pelos recursos naturais, os quais so prestados gratuitamente pela natureza,
demandando assim grandes investimentos pblicos e privados. (NUSDEO, 2012, p. 15).
Destarte, surge a necessidade de se recorrer a polticas pblicas sendo as unidades de
conservao e o incentivo a prticas econmicas sustentveis dois importantes exemplos
para garantir a efetiva tutela do meio ambiente na busca pela preservao da diversidade
biolgica (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 185), sendo que os pagamentos
por servios ambientais se apresentam como ferramenta complementar para promover
atividades de conservao, manejo e uso sustentvel dos recursos naturais. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 185).

3. Direito Econmico e Direito Ambiental: o Poder Pblico,


Instrumentos de Comando-e-Controle (ICC) e Instrumentos
Econmicos (IE)
O Poder Pblico dotado de mecanismos que impem queles que promovem atividades
as quais demandam recursos naturais o dever de cautela ao realizar suas funes, com o
objetivo de evitar que danos ambientais venham a ocorrer posteriormente (THOM, 2012,
p. 813-814).
Essa imposio feita pelo Estado decorre do fato que os bens pblicos9 so no-exclusivos e no-rivais (MOTTA; RUITENBEEK; HUBER, 1996, p. 11-12). O primeiro conceito
refere-se ao fato de que o uso de bens, como por exemplo, o ar, a gua e a fauna, exclusivamente por uma pessoa, difcil de ocorrer (MOTTA; RUITENBEEK; HUBER, 1996, p.
11), enquanto que o segundo est relacionado ao fato de que um bem pblico pode ser
utilizado por uma pessoa sem privar as demais de usufruir deste bem. (MOTTA; RUITENBEEK; HUBER, 1996, p. 12).

9
Bens pblicos so aqueles bens cujos direitos de propriedade no esto completamente definidos
e, portanto, suas trocas com outros bens acabam no se realizando efetivamente no mercado. (MOTTA;
RUITENBEEK; HUBER, 1996, p. 11).

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Dessa forma, em virtude da no-exclusividade e no-rivalidade dos bens pblicos, o seu


acesso, enquadrando-se dentre eles o acesso ao meio ambiente, teoricamente deve ser
permitido a toda populao.
Por outro lado, deve-se ressaltar que o equacionamento da questo ambiental passa pelo
enfrentamento da existncia de externalidades10 na atividade econmica e na utilizao
dos bens de uso comum que no possuem direitos de propriedade bem definidos. (CAMPOS, 2011, p. 4).
Por conseguinte, pode-se afirmar que em virtude da utilizao dos bens pblicos, neste
caso os recursos naturais, pela economia e que estes recursos carecem da estipulao
de um valor monetrio direto, no h a sua contabilizao no processo de produo, remetendo os custos provenientes da degradao ambiental para a coletividade. (GERENT,
2006, p. 9).
Como forma de evitar que as conseqncias de atividades poluidoras sejam arcadas pela
sociedade, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada no Rio de Janeiro entre os dias 3 e 14 de junho de 1992, proclamou princpios
norteadores do desenvolvimento sustentvel11, destacando-se o princpio dezesseis, o
qual dispe que
As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalizao
dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, tendo em
vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princpio, arcar
com o custo da poluio, com a devida ateno ao interesse pblico e
sem provocar distores no comrcio e nos investimentos internacionais. (ONU, 1992).

Dessa forma, as normas jurdicas que regulamentam o desenvolvimento econmico devem estar diretamente relacionadas com a proteo do meio ambiente (THOM, 2012,
10
Pode-se compreender como externalidade o custo gerado pela economia que no contabilizado
pelo seu gerador, que os remete ao social ou a sociedade que o internaliza como custo social. (SHIKI, S.;
SHIKI, S. F. N., 2011, p. 12).
11
Pode ser definido como o desenvolvimento que satisfaa as necessidades atuais sem comprometer
as capacidades das futuras geraes em suprir suas premncias (ONU, 1987, p. 15, traduo do autor).

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807-808), ou seja, a fim de enfrentar os problemas ambientais, o Estado assume um


papel regulador das atividades econmicas (CAMPOS, 2011, p. 4), sendo que no que diz
respeito proteo do meio ambiente, o Poder Pblico possui duas formas de prever a
regulao ambiental: instrumentos de comando-e-controle e instrumentos econmicos.
(CAMPOS, 2011, p. 4).

3.1. Instrumentos de Comando-e-Controle


Pode-se entender por instrumentos de comando-e-controle aqueles que prevem a interveno do Estado em setores econmicos visando observao e o cumprimento de
normas pr-estabelecidas para que seja possvel realizar determinada atividade dentro da
legalidade (GRAU NETO, 2011, p. 2).
Deve-se frisar que o direito ambiental brasileiro tem sua estrutura fundada essencialmente em mecanismos de comando-e-controle (ALTMANN, 2008, p. 29), ou seja, em sanes negativas, [...] de natureza punitiva12 (FELL; TREMA, 2008, p. 1), dentre as quais
se destacam as infraes administrativas, penais e de responsabilidade civil pelos danos
causados ao meio ambiente (ALTMANN, 2008, p. 29).
Assevera Thom (2012, p. 815) que ao fiscalizar atividades poluidoras o Estado intervm
indiretamente no domnio econmico buscando a harmonia entre desenvolvimento econmico e a preservao ambiental.
Entretanto, em virtude das sanes s atividades poluidoras poderem apresentar um valor
de carter irrisrio perante o dano ambiental causado e, principalmente diante da ineficincia administrativa em uma parcela dos rgos pblicos no que se refere ao poder de
fiscalizao, o Estado deixa de cumprir parcialmente o seu dever, constitucionalmente
previsto13, de garantir a preservao do meio ambiente (THOM, 2012, p. 814-815).
12
Afirma Machado (2012, p. 93) que o princpio do poluidor pagador encontra respaldo no artigo 4,
VII, da Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) que determina a imposio, ao poluidor e
ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados [...]. (BRASIL, 1981). O princpio do
poluidor-pagador tambm est previsto no artigo 14 1, da Lei 6.938/81, artigo 27 e 28, I, da Lei 9.605/98,
bem como no artigo 225, 2 e 3 da Constituio Federal. (SIRVINSKAS, 2012, p. 145).
13
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo

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Do mesmo modo, afirma Justiniano (2010, p. 100) que os instrumentos de comando-e-controle se apresentam como insuficientes perante a questo da degradao ambiental,
se destacando como problema deste instrumento a carncia de recurso humano para
garantir uma fiscalizao eficaz.
Destarte, diante de um cenrio de degradao ambiental cada vez mais acentuado no pas,
mesmo possuindo uma legislao repressora de condutas contrrias ao meio ambiente
(ALTMANN, 2008, p. 29),
O emprego de polticas de incentivo da preservao ambiental representa interessante alternativa para motivar um engajamento cada vez maior
da sociedade na preservao do meio ambiente, podendo produzir efeitos paralelamente ao emprego dos mecanismos de comando e controle,
que nem sempre tem total eficcia. (FURLAN, 2008, p. 237).

Apresentando-se como alternativa utilizao de mecanismos de comando-e-controle


para garantir a preservao do meio ambiente, a adoo de instrumentos econmicos,
nos quais se enquadram os pagamentos por servios ambientais, se destaca por mudar a
forma como se busca atingir a proteo ambiental, sendo o seu debate fundamental para
que estes instrumentos sejam aplicados de forma eficaz.

3.2. Instrumentos econmicos


Enquanto os instrumentos de comando-e-controle buscam reprimir condutas negativas
ao meio ambiente, o sistema de incentivos econmicos tem como objetivo estimular a
adoo voluntria de prticas de reduo da poluio ou de preservao ambiental ou, ao
menos, que desse aos destinatrios um espao de escolha de meios alternativos para a
consecuo de seus objetivos. (NUSDEO, 2012, p. 100).
Neste caso, os objetivos dos instrumentos econmicos estariam, num primeiro momento, vinculados correo das externalidades negativas produzidas pelo poluidor, ou seja, o
custo dos danos ambientais retornaria quele que degrada o meio ambiente de forma que
influenciasse na tomada de decises, atravs do estabelecimento de um valor qualidade
e preserv- lo para as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988).

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ambiental e tambm poluio14 (THOMAS; CALLAN, 2010, p. 113) e, consequentemente, atrelando aspectos relacionados ao meio ambiente na poltica econmica. (THOM,
2012, p. 817).
Porm, deve-se ressaltar que tambm possvel prover auxlio financeiro para a adoo
de determinada conduta ambiental.15 (CAMPOS, 2011, p. 6). Do mesmo modo ensina
Thom (2012, p. 818), o qual afirma que
Benefcios ou incentivos fiscais constituem tambm relevantes instrumentos econmicos de implementao de polticas pblicas ambientalmente saudveis. Atravs de isenes concedidas em carter extrafiscal
a determinados setores da economia, ao Poder Pblico facultado induzir polticas econmicas e investimentos em prol do desenvolvimento
sustentvel e da preservao ambiental.

Estabelecendo um nexo entre o princpio do protetor-recebedor e a utilizao de instrumentos econmicos no intuito de preservar o meio ambiente, afirma Altmann (2008, p.
56), que este princpio leva em considerao o fato que a maioria dos provedores16 dos
servios ambientais enfrentam prejuzos financeiros em virtude dos custos de oportunidade17, ou seja, ao escolher pela preservao ambiental, est se renunciando a determinada atividade econmica a qual poderia trazer vantagens econmicas significativas para
o provedor18.
14
Neste caso possvel perceber a proximidade dos instrumentos econmicos com o princpio do
usurio-pagador, o qual segundo Machado (2012, p. 93), encontra respaldo no artigo 4, VII da Lei 6.938/81
ao prever que o usurio possui dever de [...] contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos. (BRASIL, 1981).
15
Ideia a qual fundamenta o princpio do protetor-recebedor, que prev uma retribuio queles que
efetivamente contribuem para a preservao e conservao da natureza e, por conseguinte, garantem a
proteo dos servios ambientais. (ALTMANN, 2008, p. 56).
16
Por provedor dos servios ambientais (podendo tambm ser chamado de recebedor dos pagamentos
por servios ambientais) entende-se aquele que preserva, conserva, mantm, protege, restabelece, recupera
e/ou melhora os ecossistemas no mbito de planos e programas especficos [...]. (SANTA CATARINA, 2010).
17
O conceito de custo de oportunidade consiste no valor perdido por no se optar por atividade
econmica considerada lucrativa, em prol da conservao de florestas. (WUNDER et al., 2009, p. 61).
18
A proximidade do princpio do protetor-recebedor com os instrumentos de pagamentos por servios
ambientais fica evidente ao analisarmos o artigo segundo do Substitutivo aos Projetos de Lei n 792 e n 1.190
o qual afirma que todo aquele que, de forma voluntria, empregar esforos na manuteno ou na ampliao

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Dessa forma, em virtude de prevalecer a importncia dada a aspectos de vis econmico


em detrimento da preservao do meio ambiente (MACHADO, 2012, p. 74) e da necessidade da criao de condies favorveis conservao e uso de tecnologias e prticas
sustentveis, dentro de uma estratgia de conciliao entre desenvolvimento econmico
e conservao ambiental (WUNDER et al., 2009, p. 23), a utilizao dos pagamentos por
servios ambientais se apresenta como importante alternativa na busca de uma preservao ecolgica eficaz.

4. Pagamentos por Servios Ambientais


Por pagamento por servios ambientais entende-se a retribuio monetria ou no, referente s atividades humanas de preservao, conservao, manuteno, proteo, restabelecimento, recuperao e melhoraria dos ecossistemas que geram servios ambientais, amparados por programas especficos. (SANTA CATARINA, 2010). Nesse mesmo
sentido, pagamentos por servios ambientais consistem em uma transao voluntria,
na qual um servio ambiental previamente definido, ou um modo de utilizao da terra
que possa assegurar este servio, adquirido por, pelo menos, um comprador19 de no
mnimo, um provedor, em que este provedor garanta a proviso do servio ambiental.
(WUNDER, 2005, p. 3, traduo do autor).
Entre as modalidades de transao decorrente da adoo de pagamentos por servios
ambientais, pode-se mencionar como exemplo os contratos de conservao, os quais
incumbem aos proprietrios ou posseiros, mediante pagamento, de explorar suas terras
de maneira que promovam a preservao do meio ambiente por um perodo estipulado no
contrato (NUSDEO, 2012, p. 30).
Destarte, a proposta dos pagamentos por servios ambientais consiste em incentivar a
escolha de mtodos alternativos de produo e uso da terra, levando em considerao a
necessidade de internalizar o que seria normalmente uma externalidade (SEEHUSEN;
dos servios ambientais far jus a pagamento ou a compensao, na forma do regulamento. (BRASIL, 2007b,
p. 6).
19
Comprador qualquer pessoa ou instituio que tenha disponibilidade e interesse em pagar para
que um servio ambiental seja prestado tendo as empresas privadas, o Poder Pblico e ONGs como seus
principais exemplos. (WUNDER et al., 2009, p. 29).

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PREM, 2011, p. 38) e tambm em dar a devida importncia ao valor de uso indireto que
os recursos naturais possuem.
Ao estudar a poltica de pagamentos por servios ambientais, merece destacar a iniciativa
costarriquenha na promulgao de leis e na implementao de programas que tm como
meta a preservao ambiental.
Na Costa Rica as primeiras experincias as quais incentivavam prticas preservacionistas
que merecem serem destacadas ocorreram a partir de 1979, com a Deduo do Imposto de Renda de todos os gastos relacionados para estabelecer e manter uma plantao
florestal.20 (DIAZ, 2005, p. 4, traduo do autor).
Entretanto, somente aps a sua participao na Cpula da Terra no ano de 1992, em que
o pas participou de diversos acordos, que a Costa Rica estabeleceu o sistema de pagamentos por servios ambientais (CHAVES; LOBO, 2000, p. 1), merecendo destaque para
a Lei n 7.575/96 a qual instituiu o Fundo Nacional de Financiamento Florestal FONAFIFO21.
No ordenamento jurdico brasileiro o tema sobre os pagamentos por servios ambientais
recente e ainda pouco divulgado.

20
Tal iniciativa encontrava respaldo na revogada Lei n 4.465/69 a qual estabelecia como uma funo
essencial do Estado garantir a proteo, aproveitamento, conservao e fomento dos recursos florestais do
pas [...]. (COSTA RICA, 1969, traduo do autor).
21
Art. 46. Cria-se o Fundo Nacional de Financiamento Florestal, cujo objetivo ser financiar, para
benefcio de pequenos e mdios produtores, mediante crditos ou outros mecanismos de fomento de
manejo de florestas, alteradas ou no, os processos de arborizao, reflorestamento, viveiros florestais,
sistemas agroflorestais, recuperao de reas devastadas e as trocas de tecnologia em aproveitamento
e industrializao dos recursos florestais. Tambm buscar financiamento para o pagamento dos servios
ambientais ofertados pelas florestas, plantaes florestais e outras atividades necessrias para fortalecer o
desenvolvimento do setor de recursos naturais, que se estabelecero conforme regulamentado por esta lei.
[...] (COSTA RICA, 1996, traduo do autor).

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Segundo o Projeto de Lei n 792/07 (2007b, p. 3), se destacou inicialmente a Lei n


7.990/8922 a qual vai ao encontro do contedo regulamentado no artigo 20, 123, da
Constituio Federal de 1988, e que prev a compensao financeira pela explorao de
recursos naturais na gerao de energia eltrica.
Outras iniciativas so a Lei n 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (SNUC), a qual instituiu a contribuio financeira para as UCs a ser paga
pelas companhias de distribuio de gua e gerao de energia, ou por outras companhias
que usem gua fornecida por unidades de conservao.24 (RESERVA DA BIOSFERA DA
MATA ATLNTICA, 2012, p. 57) e tambm o Novo Cdigo Florestal Lei 12.651/12 , conforme disposto em seu Artigo 4125.
Contudo, cabe ressaltar que apesar da Lei 12.651/12 mencionar os pagamentos por servios ambientais entre seus dispositivos, pode-se afirmar que sua contribuio foi apenas
22
Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado
da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, de
recursos minerais em seus respectivos territrios, plataformas continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, e d outras providncias [...]. (BRASIL, 1989).
23
So bens da Unio:
[...]
1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a
rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural,
de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo
territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por
essa explorao. (BRASIL, 1988).
24
Art. 47.O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pelo abastecimento de gua ou que
faa uso de recursos hdricos, beneficirio da proteo proporcionada por uma unidade de conservao,
deve contribuir financeiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em
regulamentao especfica.
Art. 48.O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e distribuio de energia eltrica,
beneficirio da proteo oferecida por uma unidade de conservao, deve contribuir financeiramente para a
proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em regulamentao especfica. (BRASIL,
2000).
25
Art. 41. o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuzo do cumprimento da legislao
ambiental, programa de apoio e incentivo conservao do meio ambiente, bem como para adoo de
tecnologias e boas prticas que conciliem a produtividade agropecuria e florestal, com reduo dos impactos
ambientais, como forma de promoo do desenvolvimento ecologicamente sustentvel, observados sempre
os critrios de progressividade, abrangendo as seguintes categorias e linhas de ao:
I - pagamento ou incentivo a servios ambientais como retribuio, monetria ou no, s atividades de
conservao e melhoria dos ecossistemas e que gerem servios ambientais [...]. (BRASIL, 2012).

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de autorizar o Poder Pblico a instituir programas de apoio e de preservao ao meio


ambiente, remetendo, portanto, as expectativas da regulamentao desta matria aos
projetos de leis em andamento.
Dentre as iniciativas de lei a nvel nacional, destaca-se o Projeto de Lei n 792/07 de autoria do Deputado Anselmo de Jesus o qual define os servios ambientais e prev a transferncia de recursos, monetrios ou no, aos que ajudam a produzir ou conservar estes
servios (SENADO FEDERAL, 2013), o qual atualmente se encontra aguardando parecer
da Comisso de Finanas e Tributao (CFT) na Cmara dos Deputados (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2013) e que destaca o reconhecimento internacional dos pagamentos por
servios ambientais como poltica de conservao dos recursos naturais, mencionando
ainda a iniciativa da Costa Rica em preservao do meio ambiente e desenvolvimento
sustentvel (BRASIL, 2007a, p. 3).
Em contrapartida, diversos estados brasileiros26 j possuem arcabouo jurdico prevendo
este mecanismo, dentre eles o estado de Santa Catarina que, a partir da Lei n 15.133/10,
instituiu a poltica estadual de servios ambientais. (SENADO FEDERAL, 2013). Dessa
forma se percebe a iniciativa de projetos estaduais em reconhecer a importncia deste
instrumento e tambm demonstra o compromisso assumido pelos mesmos na preservao dos recursos naturais.
Ademais, outro fator relevante da poltica de pagamentos por servios ambientais que,
ao estipular que o provedor do servio ambiental merece ser remunerado por adotar prticas ambientalmente corretas, surge a necessidade de mensurar um valor que corresponda importncia que a atividade produzida pelo provedor traz aos usurios deste servio.27
(NUSDEO, p. 19).
26
Como por exemplo, o estado do Amazonas, atravs da Lei n 3.135/07 e da Lei Complementar n
53/07, o estado de So Paulo (Lei n 13.798/09 e Decreto n 55.947/10) e o estado do Acre (Lei n 2.308/10).
(SENADO FEDERAL, 2013).
27
Um critrio objetivo de mensurao econmica dos pagamentos por servios ambientais ainda
palco de grandes discusses, portanto no ser alvo de anlise neste artigo, uma vez que a tomada de deciso
sobre os ecossistemas e seus servios pode ser especialmente complicada porque diferentes disciplinas,
pontos de vista filosficos e escolas de pensamento avaliam o valor dos ecossistemas de diferentes maneiras
(PEIXOTO, 2011, p. 11), sendo, portanto, necessrio aperfeioar instrumentos e processos de tomada de
deciso e fornecer conhecimento sobre que tipo de informaes pode ter maior influncia (PEIXOTO, 2011, p.
12), alm de despertar o interesse de grupos da sociedade no intuito de aprimorar o mercado de pagamentos

124 | Roberto Marcon De Bona

Importante ressaltar tambm que as transaes por servios ambientais, alm de visar
proteo do meio ambiente, podem estar vinculadas, de um lado, ao surgimento de
mercados28 de servios ambientais e, no outro extremo, estaria relacionada ao desenvolvimento de polticas sociais29 no auxlio a populaes de baixa renda, como o caso de
comunidades indgenas e de agricultores familiares. (NUSDEO, 2012, p. 69).
Como fundamento para a aplicao dos pagamentos por servios ambientais, o Relatrio
do Projeto de Lei n 792/07 afirma que como os efeitos desses servios so usufrudos
por todos, justo que as pessoas por eles responsveis recebam incentivos. (BRASIL,
2007b, p. 3), afirmando ainda que no basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou
degrada, mas preciso destinar recursos a quem garante a oferta dos servios voluntariamente. (BRASIL, 2007b, p. 3).
Destarte, diante do compromisso assumido pelo Brasil na preservao da biodiversidade
e, conforme lio de Amaral et al. (1999) os quais afirmam que as atuais leis e polticas
pblicas de meio ambiente no so suficientes para diminuir a perda da biodiversidade,
deve-se ressaltar que recorrer aos pagamentos por servios ambientais no intuito de preservar o meio ambiente pode ser um importante avano na manuteno e proteo da
biodiversidade.

5. PSAs e a proteo da biodiversidade


Na legislao brasileira a importncia da preservao da diversidade biolgica est fundamentada primeiramente no artigo 225 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil

por servios ambientais. (NUSDEO, 2012, p. 22-23).


28
A ideia de mercado bastante criticada em funo de no observar a efetividade da prestao do
servio ambiental nas transaes, tendo como principal exemplo o mercado de carbono, os quais possuem
viabilidade econmica, mas que privilegia a aprovao de projetos os quais no conseguem comprovar a
gerao de servios ambientais. (NUSDEO, 2012, p. 78-79).
29
Est relacionada a polticas que, alm de premiar de forma monetria aqueles que preservam, prev
o fornecimento de outros servios sociais, dentre eles o auxlio moradia, sade e educao. (NUSDEO, 2012,
p. 80).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 125

de 1988, se estendendo para diversas leis no ordenamento jurdico, a exemplo do Decreto


n 4.339/0230 e do Novo Cdigo Florestal31.
Segundo Seehusen et al. (2011, p. 193) a conservao da biodiversidade depende tanto
de aes de proteo e recuperao de ecossistemas nativos, quanto daquelas voltadas
ao uso e manejo sustentvel da terra e dos recursos naturais., de forma que o servio de
conservao da biodiversidade se apresenta como um eficaz instrumento, uma vez que
ele contratado mediante a obrigao de garantir certos usos da terra compatveis com
a preservao pelos detentores da sua posse. (NUSDEO, 2012, p. 26).
Prossegue Nusdeo (2012, p. 26-31) afirmando que as iniciativas para a proteo da biodiversidade dividem-se em categorias, merecendo destaque para os contratos de conservao32, concesses de conservao33, licenas para pesquisa e direitos de prospeco34,

30
Segundo o item 2, I, do Anexo deste Decreto: a diversidade biolgica tem valor intrnseco,
merecendo respeito independentemente de seu valor para o homem ou potencial para uso humano. (BRASIL,
2002).
31
Conforme art. 1-A, I, o Novo Cdigo Florestal atender, como uma de suas metas, a afirmao do
compromisso soberano do Brasil com a preservao das suas florestas e demais formas de vegetao nativa,
bem como da biodiversidade, do solo, dos recursos hdricos e da integridade do sistema climtico, para o bem
estar das geraes presentes e futuras. (BRASIL, 2012).
32
Conforme mencionado anteriormente, contratos de conservao so aqueles que prevem
o pagamento aos proprietrios ou posseiros de terras para que estes adotem medidas que promovam a
conservao daquela localidade, tendo como foco tanto a proteo de reas de relevante importncia para a
proteo da biodiversidade, como tambm auxiliar as populaes que mantm um convvio ecologicamente
correto com o meio ambiente, mas que no conseguem auferir renda suficiente para garantir a sua
sobrevivncia. (NUSDEO, 2012, p. 30).
33
Regulamentada pela Lei 11.284/2006, a Lei de Gesto de Florestas Pblicas, que permite aos rgos
pblicos a concesso de lotes florestais, situados em florestas pblicas, para explorao de madeira mediante
manejo florestal, com a exigncia de pagamento de contrapartida financeira. (NUSDEO, 2012, p. 30).
34
Esses direitos envolvem a coleta e pesquisa de material gentico numa rea geogrfica especfica
para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, vale dizer, utilizao do
material para aplicao industrial ou comercial (NUSDEO, 2012, p. 26) e decorre da percepo do valor
monetrio do patrimnio gentico, que est na base de muitos frmacos comercializados sob patentes de
titularidade da indstria farmacutica. (NUSDEO, 2012, p. 27).

126 | Roberto Marcon De Bona

servides florestais35 e criao de produtos compatveis com a biodiversidade36.


Alm das legislaes j mencionadas, outra lei a qual merece destaque a Lei n 11.284/06
Lei de Gesto de Florestas Pblicas , principalmente diante da anlise do artigo 2, I e
II37, bem como de sua Exposio de Motivos, a qual caracteriza o anteprojeto da mencionada lei como um instrumento poltico para o desenvolvimento sustentvel. (BRASIL,
2005).
Corroborando com tais alegaes, a Exposio de Motivos n 14, do Ministrio do Meio
Ambiente menciona entre seus principais objetivos o incentivo e fomento a programas de
proteo florestal e tambm queles que fazem uso das florestas de forma sustentvel,
prevendo a absoro de oportunidades apresentadas em nichos especficos de mercado
para produtos de origem sustentvel, contribuindo para o alcance de melhores preos
para os produtos florestais (BRASIL, 2005), alm de objetivar a agregao de valor
floresta em p, reduzindo a presso para a expanso da fronteira agrcola e ampliando a
oferta de produtos florestais oriundos das florestas plantadas. (BRASIL, 2005).
Por conseguinte, uma vez que o ordenamento jurdico nacional prev que a proteo da
biodiversidade est diretamente atrelada ao incentivo adoo de prticas ecologicamen35
Segundo o art. 78 da Lei 12.651/12, que d nova redao para o art. 9-A da Lei 6.938/81, e que
prev a servido florestal como sendo sinnimo de servido ambiental (BRASIL, 2012) O proprietrio ou
possuidor de imvel, pessoa natural ou jurdica, pode, por instrumento pblico ou particular ou por termo
administrativo firmado perante rgo integrante do Sisnama, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de
parte dela para preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo servido
ambiental. (BRASIL, 2012) a qual no se aplica s reas de Preservao Permanente e Reserva Legal
mnima exigida (BRASIL, 2012) e a sua restrio ao uso ou explorao da vegetao da rea sob servido
ambiental deve ser, no mnimo, a mesma estabelecida para a Reserva Legal. (BRASIL, 2012). Dessa forma,
reas sob regime de servido podem ser objeto de contratao remunerada por terceiros interessados na
conservao florestal. (NUSDEO, 2012, p. 29).
36
So produtos cujo processo de produo pode ser conciliado com a preservao do ecossistema
(NUSDEO, 2012, p. 31), como por exemplo, os produtos orgnicos, cujo cultivo dispensa o uso de agrotxicos
e consequentemente no gera riscos de poluio do solo e dos recursos hdricos, alm de serem mais
saudveis. (NUSDEO, 2012, p. 31).
37
Art. 2oConstituem princpios da gesto de florestas pblicas:
I - a proteo dos ecossistemas, do solo, da gua, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como
do patrimnio pblico;
II - o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das florestas e que contribuam
para o cumprimento das metas do desenvolvimento sustentvel local, regional e de todo o Pas; (BRASIL,
2006).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 127

te sustentveis, a promulgao do PL n 792/07 aguardada com bastante expectativa


para que haja a regulamentao dos pagamentos por servios ambientais a nvel nacional.
Enquanto isso, conforme mencionado anteriormente, o estado de Santa Catarina j possui legislao instituindo a poltica de pagamentos por servios ambientais, alm de ter
projetos em andamento, sendo necessrio verificar de que forma o estado catarinense
colabora com o desenvolvimento de experincias e com o fortalecimento da poltica de
pagamentos por servios ambientais.

5.1. A proteo da biodiversidade em Santa Catarina por meio dos pagamentos


por servios ambientais.
No estado de Santa Catarina o mandamento para construir a poltica de pagamentos por
servios ambientais surgiu na Lei n 14.675/09 a qual instituiu o Cdigo Estadual do Meio
Ambiente CEMA (SANTA CATARINA, 2009).
Segundo consta no artigo 288 da referida lei A regulamentao do pagamento de servios ambientais a que se refere esta Lei ser realizada por meio de lei especfica, a ser
elaborada pelo Poder Executivo, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias. (SANTA CATARINA, 2009).
Importante ressaltar, ainda no que tange ao CEMA, que os pagamentos por servios
ambientais surgem como um dos instrumentos econmicos previstos na legislao38 39,
visando proteo e melhoria da qualidade ambiental no seu territrio (SANTA CATARINA, 2009), conforme exposto em seu artigo primeiro. Desta forma, seguindo os objetivos elencados no Cdigo Ambiental Catarinense, no dia 19 de janeiro de 2010 foi instituda
a Lei n 15.133 a qual prev a instituio da Poltica de Estadual de Servios Ambientais

38
Art. 200. O Poder Pblico Estadual deve adotar instrumentos econmicos visando incentivar o
atendimento dos objetivos, princpios e diretrizes definidos nesta Lei. (SANTA CATARINA, 2009).
39
Art. 201. Constituem instrumentos econmicos da Poltica Estadual do Meio Ambiente:
[...]
IV - pagamento por servios ambientais, que poder ser efetuado de forma direta ou indireta, conforme critrios
de elegibilidade estabelecidos na lei especfica a que se refere o art. 288 desta Lei; (SANTA CATARINA, 2009).

128 | Roberto Marcon De Bona

e regulamenta o Programa Estadual de Pagamentos por Servios Ambientais no Estado


de Santa Catarina - PEPSA [...]. (SANTA CATARINA, 2010).
Conforme informa a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econmico e Sustentvel
de Santa Catarina (2011), ao buscar a preservao ambiental por meio dos pagamentos
por servios ambientais, o PEPSA atuar na execuo de aes de proteo florestal e
restaurao, recuperao e preservao de reas exauridas atravs do Fundo Estadual
de Pagamentos por Servios Ambientais (FEPSA), o qual prev as fontes de financiamento deste programa. (SANTA CATARINA, 2010).
Preocupada com a preservao da biodiversidade, a lei catarinense prev40 a criao do
Subprograma Formaes Vegetais, o qual tem por finalidade gerir aes de pagamento,
prioritariamente aos agricultores familiares, comunidades tradicionais, povos indgenas e
assentados de reforma agrria [...] (SANTA CATARINA, 2010), e tem suas diretrizes elencadas no artigo 11 da Lei estadual41.
Ao priorizar os benefcios dos pagamentos por servios ambientais aos agricultores familiares, a lei catarinense vai ao encontro da realidade estadual, tendo em vista que no estado catarinense predomina o modelo de agricultura familiar de pequenas propriedades
(EPAGRI, 2013) o qual constitudo por aproximadamente 180 mil famlias (EPAGRI, 2013).

40
Art. 6 Fica criado o Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais - PEPSA, com o
objetivo de implementar, no mbito do Estado de Santa Catarina, o pagamento das atividades humanas
de preservao, conservao, manuteno, proteo, restabelecimento, recuperao e melhoria dos
ecossistemas que geram servios ambientais por meio dos seguintes Subprogramas:
[...]
II - Subprograma Formaes Vegetais [...]. (SANTA CATARINA, 2010).
41
Art. 11. O Subprograma Formaes Vegetais de PSA tem por finalidade gerir aes de pagamento,
prioritariamente aos agricultores familiares, comunidades tradicionais, povos indgenas e assentados de
reforma agrria, atendidas as seguintes diretrizes:
I - recomposio ou restaurao de reas degradadas com espcies nativas, florestais ou no;
II - conservao da biodiversidade em reas consideradas prioritrias para o fluxo gnico das espcies da
fauna e flora;
III - preservao da beleza cnica relacionada ao desenvolvimento cultural e do turismo ecolgico;
IV - formao e melhoria de corredores ecolgicos entre reas prioritrias para a conservao da biodiversidade;
e
V - vedao converso de reas florestais para uso agrcola ou pecuria. (SANTA CATARINA, 2010).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 129

A importncia de incentivar o pequeno produtor rural na proteo do meio ambiente, atravs dos pagamentos por servios ambientais tambm mencionada no Projeto de Lei n
792/07 (2007a, p. 13), o qual dispe que
se aprovado, criar um novo horizonte promissor para as populaes rurais, especialmente os mais pobres que vivem em regies estratgicas
do ponto de vista da conservao ambiental. Os agricultores podero
ser recompensados financeiramente pelos esforos realizados em suas
propriedades no sentido de mudar a relao com a natureza.

Dos principais projetos catarinenses por pagamentos por servios ambientais previstos
ou em andamento42, dois possuem a proteo da biodiversidade entre seus principais objetivos, sendo que da anlise de seus resultados que ser possvel extrair as lies aprendidas e os principais entraves para a implementao destas iniciativas, de forma a servir
de modelo para os projetos de pagamentos por servios ambientais vindouros.

5.1.1. Programa Consolidao e Ampliao dos Sistemas Agroflorestais na


Regio de Torres
O programa Consolidao e Ampliao dos Sistemas Agroflorestais na Regio de Torres,
o qual coordenado pela ONG Centro Ecolgico, e que dentre seus municpios engloba
tambm o de Praia Grande, localizado no extremo sul catarinense, destaca a importncia
da proteo do bioma da Mata Atlntica em virtude da sua ampla biodiversidade (MICCOLIS et al., 2011, p. 9), apresentando como principal objetivo garantir a preservao da vegetao local, em virtude da modernizao agrcola ocorrida naqueles municpios gerando
o desmatamento de importantes reas de preservao e alterao dos ciclos hidrolgicos.
(SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 217).

42
No ano de 2011, o estado de Santa Catarina possua dois projetos de pagamentos por servios
ambientais relacionados a mercados de carbono (MAY, 2011, p. 80-81), trs vinculados preservao de
recursos hdricos (VEIGA; GAVALDO, 2011, p. 146-147) e dois voltados conservao da biodiversidade.
(SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 213).

130 | Roberto Marcon De Bona

O projeto busca, atravs do reflorestamento e da utilizao de forma sustentvel dos


recursos ambientais, garantir a preservao da vegetao local, contribuindo para a conservao da biodiversidade. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 217).
O principal problema que existe nestes municpios decorre da adoo de adubos qumicos
e agrotxicos por parte dos pequenos proprietrios rurais no plantio de banana, somados
ao alto preo destes insumos e tambm pelo baixo valor pago pelo produto cultivado
(MICCOLIS et al., 2011, p. 10). Diante disso, o projeto adota a implantao de Sistemas
Agroflorestais43 (SAFs) ao combinar o cultivo da banana com espcies madeirveis, como,
por exemplo, o palmito e frutas nativas. (MAY et al., 2010, p. 98).
Alm disso, o projeto44 busca incentivar o cultivo de produtos orgnicos ao investir em
adubao orgnica, coleta seletiva e no sistema de sombreamento45, inserindo tais produtos em mercados orgnicos (MAY et al., 2010, p. 99), sendo que a venda de tais mercadorias a custo mais elevado compensa a menor produtividade que ocorre ao adotar prticas
de cultivo benficas ao meio ambiente (MICCOLIS et al., 2011, p. 10).
Por fim, deve-se ressaltar ainda a importncia dos Sistemas Agroflorestais na proteo
da biodiversidade, ao relatar que as culturas de bananas produzidas nas localidades onde
este projeto foi implementado tornaram-se mais resistentes a eventos extremos do que
aquelas cultivadas em monoculturas. (MICCOLIS et al., 2011, p. 10).

43
Os Sistemas Agroflorestais constituem sistemas de uso e ocupao do solo em que plantas
lenhosas perenes (rvores, arbustos, palmeiras) so manejadas em associao com plantas herbceas,
culturas agrcolas e/ou forrageiras e/ou em integrao com animais, em uma mesma unidade de manejo, de
acordo com um arranjo espacial e temporal, com alta diversidade de espcies e interaes ecolgicas entre
estes componentes. Nesses modelos de explorao agrcola so utilizadas culturas agrcolas e/ou pastagens
com espcies florestais. (ABDO; VALERI; MARTINS, 2008, p. 2).
44
Este programa, apesar de apresentar resultados prticos, ainda se encontra em fase de elaborao,
sendo que questes como monitoramento, fonte de recursos e valorao do servio ambiental ainda esto
em fase de aprimoramento. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA, 2011, p. 217).
45
Dentre os efeitos da implementao do sistema de sombreamento, destacam-se: a reduo da
temperatura da superfcie do solo e maior disponibilidade de nutrientes. (RIBASKI; MONTOYA; RODIGHERI,
2013).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 131

5.1.2. O Programa Desmatamento Evitado


Outro projeto que se destaca em Santa Catarina o Programa Desmatamento Evitado
criado no ano de 2007 (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO
AMBIENTAL, 2013a, p. 17) estabelecido em Santa Catarina nos municpios de Alfredo
Wagner e Itaipolis e tambm em cidades dos estados do Paran e Bahia e que atualmente se encontra em fase de execuo (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 214),
tendo como objetivo a proteo de remanescentes de reas ambientais, destacando-se
a conservao da Mata de Araucrias, visando compensao de gases de efeito estufa
e tambm a conservao da biodiversidade (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011,
p. 214).
Tal iniciativa atua diretamente com produtores rurais os quais abdicam de atividades agrcolas para pr em prtica este projeto, tendo as empresas privadas como financiadoras
deste programa e tambm recebendo auxlio da Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educao Ambiental (SPVS) em questes de suporte e monitoramento (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO AMBIENTAL, 2013a, p. 17-18).
Dos resultados apresentados, o Programa Desmatamento Evitado relata que foram adotados 228 hectares de terra em Santa Catarina visando conservao do meio ambiente,
atravs de medidas como: estocagem de carbono, identificao e conservao da fauna
e flora, com foco em espcies ameaadas de extino e fomento a pesquisa e educao
ambiental, de forma a sensibilizar a sociedade para a temtica das Mudanas Climticas.
(SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO AMBIENTAL, 2013a, p.
25-26).
O programa ressalta a importncia de dar continuidade a estas iniciativas na proteo do
meio ambiente, buscando encontrar meios para implementao destes projetos a longo prazo (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO AMBIENTAL,
2013b), apresentando como alternativa a adoo deste programa pelo Poder Pblico como
modelo a ser seguido. (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO
AMBIENTAL, 2013a, p. 27).

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5.1.3. Anlise dos Projetos Catarinenses


Acerca dos projetos mencionados, dois aspectos merecem destaque. O primeiro deles
que a execuo de ambos os projetos ocorreram anteriormente promulgao da Lei
15.133/1046 47. O segundo que ambos independem de apoio do Poder Pblico para a sua
efetivao. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 214-217).
Por conseguinte, diante da iniciativa de agentes privados na efetivao de projetos de
pagamentos por servios ambientais, pode-se verificar o engajamento de particulares na
busca pela conservao do patrimnio ambiental em Santa Catarina alm do reconhecimento de que os pagamentos por servios ambientais surgem como um importante
instrumento para a conservao do meio ambiente.
Dessa forma, a Lei n 15.133/10 se apresenta num contexto em que os pagamentos por
servios ambientais esto mostrando seus primeiros resultados, servindo para dar amparo legal a esse mecanismo e a incentivar novas prticas de proteo ao meio ambiente.
Para tornar o uso de mecanismos de pagamentos por servios ambientais atrativos, surge
a necessidade de expandir o debate sobre os conceitos e a viabilidade do uso deste instrumento, sendo necessrio aprofundar junto populao os principais temas que norteiam
a legislao e demais valores (sociais, culturais e ambientais) atrelados aos servios. (EPAGRI/CIRAM, 2011).
Por fim, aguarda-se iniciativa do Governo do estado em publicar o Decreto de regulamentao da lei estadual catarinense para finalmente firmar a parceria entre Poder Pblico e
proprietrios rurais e implantar os primeiros projetos de pagamentos por servios ambien-

46
O Programa Desmatamento Evitado foi desenvolvido e passou a ser executado a partir do ano de
2007. (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO AMBIENTAL, 2013a, p. 17).
47
O programa Consolidao e Ampliao dos Sistemas Agroflorestais na Regio de Torres conta com
iniciativas desde 1981. (MAY et al., 2010, p. 98).

DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 133

tais financiados pelo governo do estado de Santa Catarina objetivando a preservao da


biodiversidade no estado catarinense48 49.

6. ConCLUSO
Diante do reconhecimento da importncia e dos benefcios que podem ser angariados
atravs da conservao e manuteno da biodiversidade, surge a necessidade de garantir
de forma eficaz a sua preservao, sendo que no que tange a legislao nacional, diversas
leis prevem que a biodiversidade deve ser protegida.
Apresentando-se como instrumento econmico o qual deve ser implementado paralelamente aos instrumentos de comando-e-controle, os pagamentos por servios ambientais
surgem com a perspectiva de incentivo a condutas preservacionistas, despertando o interesse de seus provedores sobre a importncia de proteger o meio ambiente e comprovando que possvel auferir renda a partir da conservao da biodiversidade.
Em Santa Catarina a escolha de instrumentos de pagamentos por servios ambientais
j vem sendo adotada por municpios e tambm por agentes privados, entretanto, maior
foco deve ser dado Lei 15.133/10 a qual j foi promulgada h mais de trs anos e ainda
carece de decreto que regulamenta a poltica de pagamentos por servios ambientais.
Entretanto, mesmo carecendo de regulamentao, a lei catarinense vem para corroborar
com a ideia de que os pagamentos por servios ambientais so uma importante poltica
de preservao do meio ambiente e que em Santa Catarina ela pode encontrar amplo
respaldo uma vez que o pequeno produtor rural ser um dos principais destinatrios deste
instrumento.
Por fim, o principal objetivo estabelecer uma relao entre iniciativas pblicas e particulares para incentivar o surgimento de novos projetos de pagamentos por servios ambien48
Deve-se ressaltar que apesar da lei estadual ainda no ter sido regulamentada, existem parcerias
municipais entre Prefeituras e proprietrios as quais possuem respaldo na legislao municipal que prevem
a implantao de projetos de pagamentos por servios ambientais, entretanto, nenhum deles possui como
foco a preservao da biodiversidade (GUEDES; SEEHUSEN, 2011).
49
Em 2011, a expectativa era de que o Decreto fosse publicado at o final daquele ano, porm, ainda
hoje o documento no foi promulgado. (EPAGRI/CIRAM).

134 | Roberto Marcon De Bona

tais com foco na proteo da biodiversidade e tambm para dar continuidade aos projetos
particulares j em andamento.

7. Referncias BIBLIOGRFICAS
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DIREITO E MUDANAS CLIMTICAS 7 | 135

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ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, de recursos
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econmica exclusiva, e d outras providncias. (Art. 21, XIX da CF). Disponvel em: <http://
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Ambientais: diagnstico, lies aprendidas e desafios para a
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