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O Poder Legislativo na democracia

contempornea
A funo de controle poltico dos Parlamentos na
democracia contempornea
Jos Levi Mello do Amaral Jnior

Sumrio

Introduo. 1. Democracia antiga. 2. Evoluo dos Parlamentos e funo de controle.


3. Vontade geral e controle popular direto.
4. Mdia e funo de controle. 5. Funo de controle do Congresso Nacional. 5.1. Sustao de
atos normativos do Poder Executivo. 5.2. Convocao de ministros e pedido de informaes.
5.3. Tribunal de Contas da Unio. 5.4. Comisses parlamentares de inqurito. 5.5. Oramento e converso em lei de medida provisria.
5.6. Impeachment. Concluso.

Introduo

Jos Levi Mello do Amaral Jnior Doutor


em Direito do Estado pela USP, Procurador da
Fazenda Nacional, Professor do Mestrado em
Direito do UniCEUB/DF e Assessor da Liderana do PSDB na Cmara dos Deputados.
Braslia a. 42 n. 168 out./dez. 2005

A presente exposio pretende destacar


uma das mais antigas e marcantes funes
dos Parlamentos em geral e do Congresso
Nacional brasileiro em particular: a de controle poltico, isto , quando o Parlamento
serve (...) de canal de comunicao entre os
detentores do poder poltico e os governados e de orientao poltica do governo.
(CAGGIANO, 2004, p. 30). Nesse contexto,
(...) o Parlamento assume o papel de fiscal,
de vigilante sobre a atividade governamental. (CAGGIANO, 2004, p .30).
A funo em causa no nova. Surgiu
no sculo XI, ainda nos primrdios dos Parlamentos modernos. Passa, hoje, por um
evidente revigoramento.
No se pretende, com isso, desmerecer
funes outras dos Parlamentos, como, por
exemplo, a legislativa. De toda sorte, no
obstante a crescente participao dos gover7

nos na produo legislativa, a funo de


controle poltico dos Parlamentos a esses
garante efetiva participao na conduo
poltica do governo. possvel que o fortalecimento da funo de controle poltico seja,
justamente, uma reao crescente importncia dos atos de governo (COTA, 2000, p. 885886), a includos os de natureza legislativa.

da adoo de mecanismos de limitao e de


controle poltico do poder real. Os Parlamentos surgem para limitar e controlar o poder
do rei.
Em 1215, Joo Sem Terra foi obrigado a
outorgar a Magna Carta Libertatum aos seus
bares, documento que afirmava que, se o
rei desejasse tributos excedentes aos pactuados, deveria obter o consentimento do Magnum Concilium, formado pelos altos feuda1. Democracia antiga
trios laicos e eclesisticos. Tambm eram
Os gregos antigos conceberam um regiconvidados representantes dos condados e
me de governo exercido diretamente pelos
das cidades para assegurar que os tributos
cidados da polis. Em discurso proferido em
aprovados pela assemblia seriam efetiva431 a.C., primeiro ano da Guerra do Pelopomente suportados por todos os cidados lineso, Pricles registrou que o nome desse
vres. Em 1265, um poderoso feudatrio,
regime, (...) como tudo depende no de pouSimon de Monfort, reuniu o Parlamento concos, mas da maioria, democracia.
tra a vontade do rei Henrique III e convoDesde ento, a Histria registra procescou, tambm, dois cavaleiros de cada consos sociais que tm redefinido continuamendado e dois burgueses de cada cidade (em
te o significado de democracia. Ao longo do
razo do que chamado pai da Cmara
tempo, a democracia passa por ciclos ou por
dos Comuns). O rei Eduardo I, em 1295,
ondas, para usar a expresso de John
consolidou o procedimento, utilizando conMarkoff (1996, p. 18). Durante cada onda,
vocaes diretas para os nobres e clrigos e
discute-se o verdadeiro significado de deconvocaes por meio de representantes
mocracia.
para o terceiro estado (Parlamento modeAps a democracia grega e a repblica
lo). Nas primeiras dcadas do sculo XIV,
romana (eram bastante similares, tanto que
comeou a tomar forma o bicameralismo no
carece de base histrica a distino feita por
Parlamento ingls. Foi somente a partir do
o
James Madison, no Federalista n 10 a desculo XV que comeou a se configurar a
mocracia seria direta e a repblica represencompetncia legislativa do Parlamento intativa porque Roma no chegou a adaptar
gls (RUFFA, 2000, p. 193-194). Com as
as suas instituies expanso de seus dorevolues liberais, a funo legislativa
mnios) (DAHL, 2001, p. 26-27), o governo
foi, a, sim, arrebatada dos reis pelos Pardemocrtico quase que desapareceu (DAHL,
lamentos.
2001, p. 25-26). H, no entanto, registros de
Caracterstica fundamental da demoparticipao popular em governos locais.
cracia parlamentar que dela tomam parPor exemplo, as assemblias de vikings lite representantes dos comuns, mas no
vres guardavam a idia de igualdade, como
o povo diretamente. A esse propsito,
demonstra a resposta dada por alguns deeloqente a lio de Montesquieu (1995,
les quando perguntados: Qual o nome de
p. 120):
vosso senhor? Nenhum. Somos todos
J que, num Estado livre, todo
iguais. (DAHL, 2001, p. 29).
homem que supe ter uma alma livre
deve governar a si prprio, necess2. Evoluo dos Parlamentos
rio que o povo, no seu conjunto, pose funo de controle
sua o poder legislativo. Mas como isso
A democracia parlamentar comea a to impossvel nos grandes Estados, e
mar forma na Idade Mdia. Evolui por meio
sendo sujeito a muitos inconvenien8

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tes nos pequenos, preciso que o povo,


por intermdio de seus representantes, faa tudo o que no pode fazer por
si mesmo.
Logo adiante Montesquieu (1995, p. 120)
arremata:
A grande vantagem dos representantes que so capazes de discutir os negcios pblicos. O povo no
, de modo algum, capaz disso, fato
que constitui um dos graves inconvenientes da democracia.
interessante destacar a desconfiana
que Montesquieu nutria em relao democracia direta: o povo no seria capaz de discutir os negcios pblicos, o que constitui
um dos graves inconvenientes da democracia, desconfiana essa que comum maioria dos liberais clssicos.
Alm de no recomendar a deliberao
popular direta, Montesquieu (1995, p. 121)
apregoava a escolha dos representantes por
meio do voto censitrio:
Todos os cidados, nos diversos
distritos, devem ter direito a dar seu
voto para escolher o representante,
exceto os que esto em tal estado de
baixeza que so considerados sem
vontade prpria.
Foi somente nos sculos XIX e XX, com a
universalizao do voto, que a democracia
moderna recuperou elemento essencial ao
esprito e ao conceito da democracia antiga, qual seja, o direito de voto sem distino de classe e patrimnio. (BOVERO,
2002, p. 30).
Voltando ao sculo XVIII: Montesquieu
(1995, p. 121) reconhece a funo legislativa do Parlamento, mas tambm destaca a
sua tarefa de controle:
O corpo representante tambm
no deve ser escolhido para tomar
qualquer resoluo ativa, coisa que
no executaria bem, mas, sim, para
fazer leis ou para ver se as que fez so
bem executadas, coisa que pode realizar muito bem, e que ningum pode
fazer melhor do que ele.
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3. Vontade geral e controle


popular direto
Foi exposto, h pouco, que a maioria dos
liberais clssicos desconfiava da democracia.
Entre os liberais clssicos entusiastas da democracia estava Jean-Jacques Rousseau.
Rousseau (2003, p. 20) afirma em conhecida passagem que o homem nasceu
livre e por toda parte ele est agrilhoado.
Aquele que se cr senhor dos outros no
deixa de ser mais escravo que eles. Ento
pergunta: Como se deu essa mudana? Ignoro-o. O que pode legitim-la? Creio que
pode resolver esta questo.
Rousseau (2003, p. 47) resolve a questo
pela subordinao do homem lei, lei essa
que ele compreende como derivada da vontade geral.
Rousseau (2003, p. 37-38) explica o que
entende por vontade geral diferindo-a da
vontade de todos: essa se refere ao interesse
privado; aquela ao interesse comum:
Se, quando o povo suficientemente informado delibera, os cidados no
tivessem nenhuma comunicao entre si, do grande nmero de pequenas
diferenas haveria de resultar sempre
a vontade geral, e a deliberao seria
sempre boa. Mas, quando se estabelecem faces, associaes parciais a
expensas da grande, a vontade de
cada uma dessas associaes se faz
geral em relao aos seus membros, e
particular em relao ao Estado; podese, ento, dizer que j no h tantos
votantes quantos so os homens, mas
apenas tantos quantas so as associaes. As diferenas tornam-se menos
numerosas e do um resultado menos
geral. E, por fim, quando uma dessas
associaes to grande que sobrepuja todas as demais, j no se tem
por resultado uma soma de pequenas
diferenas, seno uma diferena nica; ento, j no h vontade geral, e a
opinio vencedora no passa de uma
opinio particular.
9

Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002,


p. 48) explica o que Rousseau quer dizer: a
vontade geral s se manifesta se os homens
deliberarem sem comunicao entre si, com
suficiente informao, ou, como se poderia
dizer em termos modernos, sem a influncia dos partidos ou dos grupos de interesse.
Vale destacar um exemplo curioso: provvel que Rousseau no considerasse democrtica a deliberao em referendo dos
franceses sobre o Tratado que estabelece (ou
que estabeleceria?) uma Constituio para
a Unio Europia. Ao que consta, o eleitorado francs no deliberou desinteressadamente. Votou no ao Tratado como forma
de protesto contra o governo francs do dia
(com o que a Unio Europia no tem ou
pouco tem parte), ou para evitar a perda,
atual ou futura, de postos de trabalho para
os novos membros da Unio Europia (com
isso a Unio Europia tem, sim, parte, mas,
ora, trata-se de uma razo de votar evidentemente interessada...).
A concepo de Rousseau encanta. A sua
dificuldade que requer democracia direta.
Ora, a se impe a crtica de Montesquieu
(1995, p. 120): impossvel que o prprio
povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo nos grandes Estados. Mas h, nela,
elementos que se mantm atuais e que so
essenciais ao efetivo controle poltico. Cabe
destacar, aqui, um: o povo deve deliberar
suficientemente informado.
A deliberao popular direta pode, com
alguma facilidade, sofrer manipulaes e,
no limite, corromper-se em violncia de rua.
Hans Kelsen (1993, p. 107) menciona
como smbolo ainda que trgico da
democracia o episdio da vida de Jesus
em que um plebiscito volta-se contra Ele,
o Filho de Deus, e opta por Barrabs, um
ladro.
Por outro lado, Gustavo Zagrebelsky
(1995, p. 118-119) mostra que a multido que
gritava crucifica-o! era exatamente o contrrio do que pressupe uma democracia
fundada na razo, no dilogo e no entendi10

mento: tinha pressa, era homognea, mas


totalitria, no tinha nem instituies, nem
procedimentos, era instvel, emotiva e, portanto, extremista e manipulvel...
Ora, vale lembrar, o prprio Kelsen (1993,
p. 78) defendia a democracia parlamentar
(com voto universal), entre outros motivos,
justamente para evitar o enfrentamento de
classes nas ruas, ao seu tempo apregoado
pelos adeptos do marxismo:
(...) a democracia o ponto de
equilbrio para o qual sempre dever
voltar o pndulo poltico, que oscila
para a direita e para a esquerda. E se,
como sustenta a crtica feroz que o
marxismo faz democracia burguesa, o elemento decisivo representado pelas relaes reais das foras sociais, ento a forma democrtica parlamentar, com seu princpio majoritrio-minoritrio que constitui uma diviso essencial em dois campos, ser
a expresso verdadeira da sociedade hoje dividida em duas classes essenciais. E, se h uma forma poltica
que oferea a possibilidade de resolver pacificamente esse conflito de classes, deplorvel mas inegvel, sem
lev-lo a uma catstrofe pela via cruenta da revoluo, essa forma s pode
ser a da democracia parlamentar, cuja
ideologia , sim, a liberdade no alcanvel na realidade social, mas cuja
realidade a paz.
O grande drama da democracia direta
alm do problema quantitativo havido nos
grandes Estados , portanto, fazer com que
o povo delibere suficientemente informado,
o que essencial ao modelo de Rousseau e
sem o que no h vontade geral. Por outro
lado, em um modelo de democracia representativa, um povo suficientemente informado tambm essencial para que existam canais sociais efetivos de controle do poder.
Na medida em que tais canais sociais de
controle so efetivos, maior a chance de o
controle poltico do Parlamento tambm ser
efetivo.
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4. Mdia e funo de controle


Elemento essencial efetividade dos canais sociais de controle do poder a mdia.
A liberdade de expresso inerente
democracia, no s enquanto direito de ser
ouvido, mas, tambm, enquanto direito de
ouvir o que os outros tm a dizer. Somente
assim possvel adquirir uma compreenso esclarecida sobre os negcios pblicos
para, a seguir, sobre eles opinar e influir.
(DAHL, 2001, p. 110).
Os meios de comunicao contribuem
para com a informao do cidado e, em
conseqncia, para com o processo democrtico, difundindo opinies.
Ainda assim, algumas advertncias devem ser feitas em benefcio da prpria democracia.
Primeiro. H o risco de formao de fbricas miditicas de consenso, isto , um
poder concentrado econmico e ideolgico
pode vir a condicionar, controlar, ou, at
mesmo, conquistar diretamente o governo.
Isso pode originar uma telecracia poltica, em
que o eleitor, em vez de escolher, ser escolhido, criado, moldado por aquele que
est elegendo, em um mero rito de legitimao exterior. (BOVERO, 2002, p. 154159).
Segundo. A mdia mais comum, ainda
hoje, a televiso. Nela prevalece a imagem.
O ser humano dito homo sapiens em razo
da sua capacidade simblica, da sua capacidade de abstrao decorrente da linguagem (SARTORI, 1999, p. 5-7). Com a televiso, h uma ampliao dos contatos e das
trocas. No entanto, como a televiso se funda, sobretudo, na imagem, h um claro empobrecimento do entender, da compreenso
(SARTORI, 1999, p. 20). Enquanto a capacidade simblica distancia o homo sapiens do
animal, o ver o avizinha da sua capacidade
ancestral (SARTORI, 1999, p. 8). O crescer
vendo sem entender origina um novo tipo
de ser humano, o homo videns (SARTORI,
1999, p. 14). A influncia da televiso sobre
a opinio pblica pode ser determinante
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para os rumos da poltica, do governo, at


porque, com freqncia, a televiso se exibe
como porta-voz de uma opinio pblica que
, na realidade, o eco de retorno da prpria
voz (SARTORI, 1999, p. 46).
Assim, tem razo Michelangelo Bovero
(2002, p. 157): em uma sociedade complexa,
o processo poltico decisrio tambm ele
necessariamente complexo. ilusrio pretender melhorar a qualidade democrtica,
simplificando o processo decisrio, isto ,
tornando-o direto ou menos indireto. Em
verdade, (...) talvez seja necessrio tornlo ainda mais complexo, acrescentando-lhe
mecanismos corretivos, de controle e de garantia (...).
Essencial tambm a existncia de fontes alternativas e independentes de informao (DAHL, 2001, p. 111). Com efeito, (...)
uma das necessidades imperativas dos
pases democrticos melhorar a capacidade do cidado de se envolver de modo
inteligente na vida poltica. (DAHL,
2001, p. 207).
Os Parlamentos so, assim, indispensveis enquanto espaos democrticos de debate e esclarecimento dos cidados, aptos a
decantar, ao menos em parte, as deficincias e distores inerentes ao debate, justamente porque operados por atores que delas tm plena conscincia. Observa-se, nisso, uma outra e muito importante faceta
do controle poltico levado a efeito pelos
Parlamentos.

5. Funo de controle do
Congresso Nacional
A Constituio de 1988 confere, com nfase, a funo de controle poltico ao Congresso Nacional.
Em seu art. 49, X, dispe:
da competncia exclusiva do
Congresso Nacional: (...) fiscalizar e
controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, includos os da administrao indireta.
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Diversos so os mecanismos de controle


poltico constantes da Constituio. Vale
destacar alguns deles.
5.1. Sustao de atos normativos
do Poder Executivo
A Constituio permite ao Congresso
Nacional, em seu art. 49, V, sustar por meio
de decreto legislativo atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa.
No entanto, trata-se de instrumento de
pouqussima prtica. Foi utilizado ou
melhor, o seu correlato estadual foi utilizado pela Assemblia Legislativa do Estado
do Rio Grande do Sul para sustar Decreto
do ento Governador Alceu Collares que
institua o chamado calendrio rotativo.
De toda sorte, o Supremo Tribunal Federal
declarou inconstitucional a sustao aludida ao entendimento de que o Decreto
sustado ajustava-se aos limites do poder
regulamentar do Poder Executivo estadual 1.
Portanto, ainda que se trate de um controle poltico, a sustao somente pode ser
levada a efeito quando houver (...) o desbordamento, pelo Executivo, do poder regulamentar ou dos limites da delegao legislativa. (FERRAZ, 1994, p. 62).
Recentemente, tramitou no Senado
Federal o Projeto de Decreto Legislativo no
139, de 30 de maro de 2005, que susta a
aplicao dos incisos V e VI do art. 2o do
Decreto no 5.392, de 10 de maro de 2005,
que declara estado de calamidade pblica
no setor hospitalar do Sistema nico de Sade no Municpio do Rio de Janeiro, e d outras providncias, do Poder Executivo. No
entanto, antes de aprovado o projeto, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o Decreto presidencial referido, impugnado que foi no Mandado de Segurana n o 25.295-2/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 20 de abril de
2005, o que tornou desnecessrio o projeto
aludido.
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5.2. Convocao de ministros e


pedido de informaes
O constitucionalismo brasileiro pratica,
ainda, outras formas de controle poltico do
poder, como, por exemplo, a convocao de
Ministros de Estado ou quaisquer titulares
de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de
responsabilidade a ausncia sem justificao adequada2, bem assim a eles encaminhar pedidos escritos de informaes 3.
5.3. Tribunal de Contas da Unio
Vale lembrar, tambm, o importante papel do Tribunal de Contas da Unio. A teor
dos arts. 70 e 71 da Constituio de 1988, a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e
das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo que ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio.
O Tribunal de Contas da Unio pode,
por exemplo, aplicar as sanes previstas
em lei4 e sustar a execuo do ato impugnado quando o rgo ou entidade responsvel no adotar, no prazo assinalado, as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei5.
5.4. Comisses parlamentares de inqurito
As comisses parlamentares de inqurito, previstas no 3 o do art. 58 da Constituio de 1988, em muito ajudam a tornar efetiva a funo de controle poltico do Poder
Legislativo ptrio.
A teor da Constituio, as comisses
parlamentares de inqurito tm poderes de
investigao prprios das autoridades judiciais, so criadas por uma ou por ambas
as Casas congressuais6, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a
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apurao de fato determinado e por prazo


certo. Se for o caso, suas concluses so encaminhadas ao Ministrio Pblico, para
que promova a responsabilidade civil ou
criminal dos infratores.
O Supremo Tribunal Federal, no Habeas
Corpus n o 71.039-5/RJ, Relator o Ministro
Paulo Brossard, julgado em 7 de abril de
1994, fixou os elementos principais que, at
hoje, orientam a jurisprudncia da Corte em
matria de comisses parlamentares de inqurito.
Vale registr-los:
(1) destinam-se a apurar fatos relacionados com a administrao pblica para conhecer situaes que requeiram disciplina
legal, bem assim verificar os efeitos de certa
legislao, sua excelncia, inocuidade ou
nocividade;
(2) no se destinam a apurar crimes nem
a puni-los. No entanto, se no curso de uma
investigao, constatam possvel crime, dele
daro cincia ao Ministrio Pblico, para
os fins de direito, como qualquer autoridade, e mesmo como qualquer do povo;
(3) podem fazer uso dos meios instrumentais necessrios a tornar efetivos os seus
poderes investigatrios, poderes esses que
prestam auxlio necessrio ao poder de legislar;
(4) tm poderes limitados a fatos determinados, mas fatos outros, inicialmente
imprevistos, podem ser aditados aos objetivos da comisso j em ao;
(5) podem (...) colher depoimentos, ouvir indiciados, inquirir testemunhas, notificando-as a comparecer perante ela e a depor; a este poder corresponde o dever de,
comparecendo a pessoa perante a comisso,
prestar-lhe depoimento, no podendo calar
a verdade. Comete crime a testemunha que
o fizer. (...) Tambm pode requisitar documentos e buscar todos os meios de provas
legalmente admitidos. Por outro lado, a testemunha pode invocar sigilo profissional,
que tem alcance geral e se aplica a qualquer juzo, cvel, criminal, administrativo ou
parlamentar;
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(6) a elas no cabe cuidar do cumprimento de pena ou de priso cautelar, sem prejuzo de quando a testemunha cala a verdade, agrava a comisso com gestos indecentes ou, at mesmo, a desacata tomar adequadas e imediatas providncias, sem embargo da ulterior remessa dos autos ao Ministrio Pblico para os fins de direito;
(7) se a pessoa ouvida como indiciada,
o ser nos termos e na forma da lei, isto ,
ter o direito de permanecer calado (art. 186
do Cdigo de Processo Penal) para no se
auto-incriminar.
No entanto, em se tratando de testemunha, adverte o Ministro Paulo Brossard, o
Poder Judicirio deve ser prudente (...) para
evitar que a pessoa venha a obter HC para
calar a verdade, o que modalidade de falso testemunho. Com efeito, com muita freqncia, os implicados nas investigaes de
uma comisso parlamentar de inqurito
impetram habeas corpus no Supremo Tribunal Federal para comparecerem perante ela
na condio de investigados, no de testemunhas.
Os poderes das comisses parlamentares de inqurito so a elas inerentes e decorrem do seu prprio fundamento constitucional. Para exerc-los, no dependem do Executivo ou do Judicirio, ainda que faam uso,
por exemplo, da Polcia Federal, do Banco
Central do Brasil e de outros rgos e entidades para a realizao de determinadas
diligncias (a includas quebras de sigilos
bancrio, telefnico e fiscal). Mas o fazem
por seu prprio poder. No precisam de ordem judicial. Do contrrio, conforme ensina com preciso o Ministro Paulo Brossard, uma comisso parlamentar de inqurito no poderia funcionar seno amparada
nas muletas que lhe fornecesse outro Poder, o
que contraria a lgica das instituies.
Outrossim, a teor da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, a instalao de
uma comisso parlamentar de inqurito
direito das minorias que no pode ser obstaculizado se acaso alcanado o tero constitucional requerido para a criao da comisso7.
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Se acaso no fosse assim, fazer oposio


seria mera iluso e a minoria parlamentar
no teria razo de ser, o que vai de encontro
prpria democracia. No limite, com o domnio indefinido da maioria sobre a minoria, essa acabaria se retirando, cedo ou tarde, do jogo parlamentar.
Da a sempre atual lio de Hans Kelsen
(1993, p. 69-70):
(...) Uma ditadura da maioria sobre a minoria no possvel, a longo
prazo, pelo simples fato de que uma
minoria, condenada a no exercer
absolutamente influncia alguma,
acabar por renunciar participao
apenas formal e por isso, para ela,
sem valor e at danosa na formao
da vontade geral, privando, com isso,
a maioria que, por definio, no
possvel sem a minoria de seu prprio carter de maioria. (...)
Portanto, as comisses parlamentares de
inqurito atuam, tambm, como efetivo meio
de controle poltico do governo do dia por
parte da minoria, da oposio, o que imprescindvel democracia.
Enfim, surge, aqui, uma vez mais, como
fator de controle e de estmulo aos trabalhos
das comisses parlamentares de inqurito,
a mdia. No raro, a mdia toma a frente dos
trabalhos, antecipando e pautando os trabalhos das comisses. verdade que h riscos nisso. No entanto, o acompanhamento
da mdia natural e inerente democracia e
constrange solues heterodoxas8. Faz parte do amadurecimento de uma cultura democrtica. Ademais, a experincia brasileira em comisses parlamentares de inqurito registra saldo positivo9 que, talvez, no
houvesse sido obtido sem a cobertura de
mdia.
5.5. Oramento e converso em
lei de medida provisria
H momentos em que a atividade legislativa do Congresso Nacional adquire ntida conotao de controle poltico do Poder
Executivo. o caso, por exemplo, da discus14

so do projeto de lei oramentria e da converso em lei de medida provisria.


A repetio anual da discusso do oramento um momento importante da funo
de controle poltico, (...) pois submete vigilncia parlamentar a realidade global do
programa anual do Governo e oferece ocasio para um debate geral acerca das finalidades da ao do Executivo. (COTA, 2000,
p. 886).
A converso em lei da medida provisria , tambm, momento em que o Congresso Nacional exerce estreito controle poltico
sobre a decretao de urgncia adotada pelo
Presidente da Repblica. Diversos so os
significados da converso em lei (AMARAL
JNIOR, 2004, p. 293-300), alguns dos quais
configuram ntido controle poltico do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo:
(1) a lei de converso da medida provisria ao transformar o ato legislativo do
governo em um do Parlamento recupera,
ao menos em parte, um dos ideais de
Montesquieu (1995, p. 119), qual seja, a lei
no pode ser aplicada pela mesma autoridade ou rgo que a fez;
(2) integra diferentes grupos parlamentares na formao definitiva da vontade legislativa do Estado, o que ganha ainda mais
importncia em um sistema de governo presidencialista (em que no se presume o apoio
de uma maioria parlamentar ao governo do
dia);
(3) demonstra que a Constituio confere a potestade de legislar, com primazia, ao
Poder Legislativo, porque a esse e lei no
so opostos os requisitos de relevncia e
urgncia (exigidos que so da medida provisria e do Presidente da Repblica), bem
assim militam contra a medida provisria
as cautelas que cercam o processo de converso em lei;
(4) rejeitada a medida provisria, dado
ao Congresso Nacional dispor sobre os seus
efeitos por meio de decreto legislativo10.
A rejeio da medida provisria , em si
mesma, um controle poltico. verdade que
no implica a queda do governo do dia.
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Mesmo em sistemas parlamentaristas, como


o italiano, a rejeio do decreto-legge no gera
a automtica queda do Conselho de Ministros italiano (VIESTI, 1967, p. 208-209), em
que pese minar a fora e a credibilidade do
governo (PALADIN, 1998, p. 399), podendo, at mesmo, em alguns casos, prenunciar a sua queda. Foi o que experimentou em
novembro e dezembro de 1958 o Gabinete
Fanfani, que caiu aps a rejeio de trs
decreti-legge relativos tributao da gasolina e do gs liquefeito (RUFFA, 1965, p. 500).
A teor do art. 94, IV, da Constituio italiana
de 1947, o voto contrrio de uma ou de ambas as Cmaras sobre uma proposta do Governo no importa obrigao de demisso.
5.6. Impeachment
No sistema de governo presidencialista,
o mais drstico controle poltico confiado
ao Parlamento contra o Poder Executivo o
impeachment do Presidente da Repblica.
O instituto tem origem no Direito ingls,
nos sculos XIII e XIV, e a ele estavam sujeitos todos os sditos do reino, exceto a Coroa
(PINTO, 1992, p. 24). A Cmara dos Lordes
julgava (...) a acusao dos Comuns com
jurisdio plena, impondo livremente toda
sorte de penas, at a pena capital (...).
(PINTO, 1992, p. 26).
Apoiado na lio de Jean Vilbois, Paulo
Brossard de Souza Pinto (1992, p. 26) registra que, a partir da vitria do Parlamento
ingls sobre o poder real em 1688, at a consolidao da prtica do governo de Gabinete, o impeachment perdeu, paulatinamente,
utilidade e, enfim, foi substitudo pela responsabilidade poltica que constitui a essncia
do governo parlamentar. E quando, em 1848,
foi intentado contra Lord Palmerston, Robert
Peel pde dizer aos Comuns que the days of
impeachment are gone, e esta a concluso
da generalidade dos autores. (PINTO,
1992, p. 30).
A Constituio brasileira de 1891 inspirou-se na Constituio americana de 1787
que, por sua vez, tomou como modelo a prtica e a experincia inglesas. No entanto, o
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impeachment, (...) tal como foi gizado pelo


constituinte [americano nota nossa], parece ter sido surpreendido numa posio in
fieri, situado entre o que era e o que viria a
ser. (...) A soluo americana, enclausurada
pela codificao, fixa um instante da evoluo institucional britnica, que prosseguiu
e foi alm da frmula legislada. (PINTO,
1992, p. 32-33).
O constituinte americano fotografou
um especfico momento evolutivo das instituies inglesas, qual seja, a tripartio de
poderes, a includo o impeachment11. Esse
conjunto foi copiado pela Constituio brasileira de 1891. Por fatores que escapam aos
limites do presente estudo, o constitucionalismo americano no acompanhou a evoluo subseqente das instituies inglesas,
aquela em que a responsabilidade poltica
do governo perante o Parlamento muito
mais rpida e menos traumtica tornou
obsoleto o impeachment12. No caso do constitucionalismo brasileiro, no houve falta de
evoluo, mas, sim, retrocesso, porque, ao
menos no II Imprio, a prtica institucional
ptria j conhecia a responsabilidade do
governo perante o Parlamento...13

Concluso
A funo de controle poltico dos Parlamentos vem desde os primrdios das instituies parlamentares. Foi ofuscada, verdade, pela funo legislativa. No entanto,
posteriormente, com a progressiva participao dos governos na potestade de legislar, essa tambm ficou esmaecida no mbito
parlamentar.
Por outro lado, a paulatina dependncia dos governos em relao aos Parlamentos, mormente nos sistemas de governo parlamentaristas, propiciou um ntido revigoramento da funo parlamentar de controle
poltico.
Com efeito, tal como havida nos sistemas de governo parlamentaristas, a responsabilidade poltica do governo perante o
Parlamento o mais vigoroso mecanismo
15

de controle poltico desse contra aquele. O


governo assume postura pr-ativa, inclusive legislativa, e o Parlamento lhe confere legitimidade e o fiscaliza, controla. Em situaes limites de conflito entre os dois, (...) a
negao de confiana a forma mais drstica de ao do Parlamento sobre o Governo. (COTA, 2000, p. 886).
No caso brasileiro, no obstante o sistema de governo presidencialista, a funo de
controle poltico tem sido o grande alento
do Congresso Nacional. Muitos resultados
positivos j foram colhidos do seu exerccio
em favor da democracia. No entanto, somente com uma profunda reengenharia do sistema de governo ptrio ser possvel ampliar em efetividade o controle poltico do Congresso. Em outras palavras: somente com a
submisso do governo ao Congresso, fazendo aquele politicamente responsvel perante esse, haver verdadeiro aprimoramento e
fortalecimento da funo de controle poltico das Casas legislativas brasileiras.
Perdendo o governo a confiana do Parlamento, aquele cai, sem os traumas alongados no tempo prprios do impeachment.
Se acaso houver, no processo de conflito
entre o governo e o Parlamento, antecipao de eleies, como prprio do parlamentarismo, melhor ainda: quanto mais freqentes so as eleies, maior o controle
dos cidados sobre os funcionrios eleitos.
(DAHL, 2001, p. 110).
Notas
STF, ADI no 748-3/RS, Tribunal Pleno, Rel.:
Min. Celso de Mello, DJ de 6.11.1992.
2
Art. 50, caput, da Constituio de 1988.
3
Art. 50, 2o, da Constituio de 1988.
4
Art. 71, VIII.
5
Art. 71, IX e X.
6
CPIs mistas ou, conforme o jargo parlamentar, CPMIs.
7
STF, Mandado de Segurana no 24.831-9/DF,
Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello,
julgado em 22 de junho de 2005.
8
As chamadas pizzas.
9
Vejam-se os casos Paulo Csar Farias, Anes
do Oramento, etc.
1

16

3o do art. 62 da Constituio de 1988,


acrescentado pela Emenda Constitucional no 32,
de 2001.
11
Montesquieu (1995, p. 123) assim descrevia
o impeachment ingls: Poderia ainda ocorrer que
algum cidado, nos negcios pblicos, violasse os
direitos do povo, cometendo crimes que os magistrados estabelecidos no saberiam ou no poderiam punir. Porm, em geral, o poder legislativo no
pode julgar e o pode ainda menos neste caso especfico, em que representa a parte interessada que
o povo. Assim, o poder legislativo s pode ser acusador. Mas diante de que ele acusaria? Rebaixarse-ia diante dos tribunais da lei que lhe so inferiores e compostos, alm disso, de pessoas que, sendo
povo como ele, seriam impressionadas pela autoridade de to poderoso acusador? No; para conservar a dignidade do povo e a segurana do indivduo, mister que a parte legislativa do povo faa
suas acusaes diante da parte legislativa dos nobres, a qual no possui nem os mesmos interesses
que ele, nem as mesmas paixes. Montesquieu
exerceu evidente influncia sobre os pais fundadores norte-americanos. expressamente citado
no Federalista (nos 9, 43, 47 e 78). No Federalista no
47, Montesquieu referido como orculo da organizao dos poderes.
12
A propsito, Dahl (2003, p. 45-52).
13
Trazendo de pases distantes nossas formas
de convvio, nossas instituies, nossas idias, e
timbrando em manter tudo isso em ambiente muitas vezes desfavorvel e hostil, somos ainda hoje
uns desterrados em nossa terra. (HOLANDA,
1995, p. 31).
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