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Universidade Federal do Paran


Setor de Cincias Jurdicas

VEREDAS NO GRANDE SERTO: A INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA


E A FORMAO DAS COALIZAES IBAS (NDIA, BRASIL E FRICA DO SUL)
E G-20

JONATAS LUIS PABIS

Curitiba
2009

Universidade Federal do Paran


Setor de Cincias Jurdicas

VEREDAS NO GRANDE SERTO: A INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA


E A FORMAO DAS COALIZAES IBAS (NDIA, BRASIL E FRICA DO SUL)
E G-20

Monografia apresentada pelo aluno Jonatas Luis Pabis


sob orientao da professora Tatyana Scheila Friedrich
como requisito parcial concluso do curso de Direito da
Universidade Federal do Paran em 2009.

Orientadora:

Professora

Friedrich

JONATAS LUIS PABIS

Curitiba
2009

Doutora

Tatyana

Scheila

TERMO DE APROVAO

JONATAS LUIS PABIS

VEREDAS NO GRANDE SERTO: A INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA


E A FORMAO DAS COALIZAES IBAS (NDIA, BRASIL E FRICA DO SUL)
E G-20

Monografia aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Bacharel em


Direito da Universidade Federal do Paran, pela seguinte banca examinadora:

Orientadora:

Professora Doutora Tatyana Scheila Friedrich


Departamento de Direito Privado UFPR

Professora Doutora Vera Ceclia Abagge de Paula


Departamento de Direito Pblico UFPR

Professor Feliciano de S Guimares


Doutorando em Cincia Poltica - USP

Curitiba, 22 de setembro de 2009.

DEDICATRIA

Aos dois Ms de minha vida, por tudo!

AGRADECIMENTOS

to criticada Universidade Federal do Paran por me levar intelectual e


fisicamente a lugares jamais antes imaginados

s professoras Tatyana S. Friedrich e Vera C. A. de Paula pelos primeiros passos no


mundo do Direito Internacional

Ao professor Feliciano Guimares,orientador nesta aventura

Novamente, aos dois Ms da minha vida

A todos aqueles que me fizeram companhia nas inmeras tardes regadas a histrias
e caf em Curitiba ou onde quer que houvesse um congresso de Direito
Internacional

E por fim, s maiores universidades que conheo: os livros e a vida.

A todos apenas digo que se hoje posso ver mais longe porque me ergui sobre
ombros de gigantes.
(Isaac Newton)

"Andei. Por caminhos difceis, eu sei. Mas olhando o cho sob meus ps, vejo a vida
correr. E assim, a cada passo que eu der, tentarei fazer o melhor que puder.
Aprendi. No tanto quanto quis, mas vi que, conhecendo o universo ao meu redor,
aprendo a me conhecer melhor, e assim escutarei o tempo, que ensinar a tomar a
deciso certa em cada momento. E partirei em busca de muitos ideais. Mas sei que
hoje se encontram meu passado, futuro e presente. Hoje sinto em mim a emoo da
despedida. Hoje um ponto de chegada e, ao mesmo tempo, ponto de partida".

(Fernando Sabino)

LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS

ACP

- Pases da frica, Caribe e Pacfico

AGNU

- Assemblia Geral das Naes Unidas

ALCA

- rea de Livre Comrcio das Amricas

ANC

- African National Congress

ASEAN

- Associao das Naes do Sudeste Asitico

CEPAL

- Comisso Econmica para Amrica Latina

CAN

- Comunidade Andina de Naes

CSNU

- Conselho de Segurana das Naes Unidas

DIBAS

- Diviso do Frum de Dilogo ndia, Brasil, frica


do Sul

FHC

- Fernando Henrique Cardoso

GT

- Grupo de Trabalho

IBAS

- Grupo de Dilogo entre ndia, Brasil e frica do


Sul

IIRSA

- Iniciativa

pela

Integrao

da

Infra-estrutura

Regional Sul-americana
MERCOSUL

- Mercado Comum do Sul

MRE

- Ministrio das Relaes Exteriores / Itamaraty

OCDE

- Organizao

para

Cooperao

Desenvolvimento Econmico
OMC

- Organizao Mundial do Comrcio

ONU

- Organizao das Naes Unidas

OPA

- Operao Pan-Americana

PIB

- Produto Interno Bruto

PNUD

- Programa

das

Naes

Unidas

para

Desenvolvimento
SACU

- Unio Aduaneira da frica Austral

SGAP II

- Sub-secretaria Geral Poltica II

TIAR

- Tratado Interamericano de Assistncia Recproca

TNP

- Tratado de No-Proliferao Nuclear

UE

- Unio Europia

RESUMO

Os acontecimentos das duas ltimas dcadas do sculo XX implicaram na


reviso das estratgias de insero internacional. O trabalho faz um estudo da
insero internacional do Brasil atravs da formao de coalizes, parceiras
multilaterais em temas especficos, com pases do Sul objetivando uma atuao
mais ativa no sistema internacional. Mais especificamente o trabalho tratar da
constituio do G-20, durante a reunio ministerial de Cancun em 2003 e da
formao do IBAS ou G-3 que rene ndia, Brasil e frica do Sul na defesa dos
interesses dos pases perifricos no sistema internacional.
PALAVRAS-CHAVE

Poltica Externa, Insero Internacional, Formao de Coalizes, Negociaes


Comerciais, IBAS, G-20

ABSTRACT

The events of the last two decades of XX century led to the revision of
strategies of international insertion. This paper is a study of Brazilian international
insertion through the formation of coalitions, multilateral partners on specific themes,
with Southern countries seeking a more active role in the international system. More
specifically the work addresses the formation of G-20, during the ministerial Meeting
in Cancun in 2003 and the formation of G-3 or IBAS bringing together India, Brazil
and South Africa in the interests of peripheral countries in the international system.
KEY WORDS

Foreign Policy, International Insertion, Formation of Coalitions, Commercial


Negotiations, IBSA, G-20

10

SUMRIO

1. INTRODUO...................................................................................................................11
2. A INSERO INTERNACIONAL DE POTNCIAS MDIAS...................................14
2.1 BRASIL: UMA POTNCIA MDIA ............................................................................18
2.2 BRASIL: EM BUSCA DO RECONHECIMENTO INTERNACIONAL....................24
3. DAS INICIATIVAS AO CONCERTO .............................................................................29
3.1 A POLTICA EXTERNA DE FHC ...............................................................................29
3.2 A POLTICA EXTERNA DE LULA .............................................................................31
4. A FORMAO DE COALIZES ...................................................................................42
4.1 IBAS...............................................................................................................................44
4.1.1 OS PASES PARCEIROS...................................................................................46
4.1.1.1 NDIA ...............................................................................................................46
4.1.1.2 FRICA DO SUL ...........................................................................................50
4.1.2 ESTRUTURA ........................................................................................................54
4.1.3 DIMENSO ECONMICO-COMERCIAL ........................................................56
4.1.4 BALANOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS .................................................57
4.2. G-20 ..............................................................................................................................61
5. CONCLUSO ....................................................................................................................67
REFERNCIAS .....................................................................................................................71

11

1. INTRODUO

O tema da insero internacional do Brasil desperta polmicos e


apaixonantes debates. Muitos foram os estudiosos que buscaram entender estes
tristes trpicos, pas monstro ou Belndia. Porm, nenhum foi capaz de
apreender todas as caractersticas de um pas de contrastes e acomodaes, fora
e fraqueza como o Brasil. De fato, o jovem pas procura at hoje compreender a si
mesmo, enquanto tambm deseja decifrar as condicionantes que determinam sua
insero externa.
Identificar esses interesses e suas especificidades em relao aos demais
atores traduzindo necessidade internas em possibilidades externas para ampliar o
poder de controle de uma sociedade sobre o seu destino1 no entender de Lafer a
tarefa da poltica externa.

Toda poltica externa constitui um esforo, mais ou menos bem-sucedido,


de compatibilizar o quadro interno de um pas com seu contexto externo.
por isso que, na anlise da poltica externa de um Estado convm,
analiticamente, levar em conta duas dimenses distintas, porm
complementares. A primeira diz respeito s normas de funcionamento da
ordem mundial num dado momento. A segunda trata de esclarecer as
modalidades especficas de insero de um Estado na dinmica de
2
funcionamento do sistema internacional .
A poltica externa, ento, condicionada por um conjunto de fatores internos
e externos. A grande maioria dos Estados pratica uma poltica externa meramente
reativa, tentando manter seu status perante o ambiente exgeno. Um pequeno
nmero de Estados, ao contrrio, age no sistema internacional visando a modific-lo
segundo seus interesses e percepes.
Este ativismo tem marcado a insero internacional brasileira. A constante
busca da compatibilizao de determinantes estruturais e conjunturais revela que a
poltica externa nacional no est exclusivamente ligada a aspectos econmicos ou
mercantilistas. Alm disso, dada a existncia de fatores imutveis como a
localizao geogrfica, dimenso territorial, recursos naturais disponveis e cultura
dominante assim como a estruturao do poder na sociedade internacional, a
1

LAFER, Celso. As eleies de novembro de 1982 e a poltica exterior do Brasil. In LAFER, Celso. O
Brasil e a Crise Mundial. So Paulo: Perspectiva, 1984. p.16
2
LAFER, Celso. As eleies de novembro de 1982 e a poltica exterior do Brasil. In LAFER, Celso. O
Brasil e a Crise Mundial. So Paulo: Perspectiva, 1984. p.104

12

poltica externa apresenta certa linha de continuidade se comparada poltica


interna.
A continuidade um requisito indispensvel a toda poltica exterior, pois se
em relao aos problemas administrativos do pas so menores os
inconvenientes resultantes da rpida liquidao de uma experincia ou da
mudana de um ramo adotado, em relao poltica exterior essencial
que a projeo da conduta do Estado no seio da sociedade internacional
revele um alto grau de estabilidade e assegure crdito aos compromissos
3
assumidos

A partir desta noo, considera-se a poltica externa, representante dos


interesses nacionais, como uma poltica de Estado. No se nega, porm, a
existncia de mudanas de estilo ligadas a ideologia e perfil individual dos
responsveis pela consecuo da poltica externa. A responsabilidade de sua
execuo do Poder Executivo, enquanto a diplomacia tem o papel de implementla.
A institucionalizao de uma agncia especializada, relativamente autnoma,
contribuiu para despolitizar a agenda externa do pas. Apenas recentemente que
parcelas da sociedade civil demonstraram interesse em participar das negociaes
de poltica externa, a mdia e a opinio pblica em geral passaram a debater mais o
tema e haver certo crescimento da pesquisa acadmica.
Estas mudanas so, em parte, reflexo dos acontecimentos do ps-guerra
Fria. O fim do bipolarismo deu lugar a uma nova ordem em que os novos padres de
legitimidade representam a condutas condizentes com as potncias ocidentais; o
neoliberalismo passou a ser o marco da economia internacional e orientador de
ajustes das polticas internas dos Estados; a transnacionalizao produtiva
proporcionada pela acelerao do progresso cientfico e tecnolgico criou um
abismo entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Este complexo processo de globalizao despojou muitos grupos nacionais,
entre eles o brasileiro, dos critrios ordenadores para a formulao de poltica
externa. A adoo do pensamento nico teve fortes conseqncias na redefinio
das estratgias nacionais de desenvolvimento. De fato, o pensamento poltico
brasileiro em relaes internacionais no foi homogneo na dcada de 1990. Houve

SAN TIAGO DANTAS, Francisco Clementino de. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1962. p.17

13

uma dana de paradigmas no dizer de Amado Cervo ou uma crise de paradigmas


para Ricpero.
Todo esse processo apresentou dificuldades para o pas reagir. Para uma
poltica externa que tem como funo de auxiliar o processo de desenvolvimento
econmico, no estranho que, que tenha seus pilares abalados ao ruir a base do
modelo econmico vigente. Assim, com a crise do modelo de substituio de
importaes o pas teve que rever as estratgias internacionais.
Neste sentido, o pas passou a participar mais ativamente dos fruns
decisrios e aderiu a regimes internacionais a fim de influenciar a ordem
internacional. Essa noo de autonomia pela integrao tambm se revelou
deficiente ainda no fim do mandato de Cardoso, que iniciou um processo de
coalizes com pases em desenvolvimento dentro da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC).
A diplomacia sob o governo Lula aprofundou a correo de rota buscando
uma estratgia de insero mais adequada s demandas das novas elites
econmicas, setores sociais, da percepo do papel brasileiro no mundo e dos
constrangimentos insero perifrica dos pases em desenvolvimento. Vem,
assim, desenvolvendo uma poltica externa mais heterodoxa de modo a aproveitar o
redesenho da balana de poder global que vem criando novas possibilidades e
brechas de incluso de novos atores e projetos de reorganizao do sistema de
Estados e dos valores no seio da comunidade internacional 4.
Uma das estratgias est evidenciada na formao do IBAS (Frum de
Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul ou IBSA em ingls) e no G-20 (grupo de pases
em desenvolvimento criado na Conferncia Ministerial da OMC em Cancun).

Ao

tratar especificamente destes dois grupos, o presente trabalho busca discutir a


insero internacional do Brasil atravs da formao das coalizes, parcerias
multilaterais em temas especficos, com pases do Sul objetivando uma atuao
mais ativa no sistema internacional.

SARAIVA, Jos Flvio Sombra. O Brasil e o Conselho de Segurana das Naes Unidas. Colunas
do Relnet, n 11, ms 1-6, 2005. Disponvel em www.relnet.com.br Acesso em 12 de julho de 2009.

14

2. A INSERO INTERNACIONAL DE POTNCIAS MDIAS


Os analistas internacionais freqentemente posicionam o Brasil como uma
potncia mdia no sistema internacional. Este conceito de potncia mdia embora
esteja intrinsecamente ligado ordem bipolar, claramente hierarquizada, da Guerra
Fria ainda continua presente nas discusses acadmicas e polticas. At hoje,
inclusive, no h um consenso sobre o conceito. Os autores divergem sobre a forma
de distribuio de poder na ordem internacional e como caracterizar os Estados que
se encontram em sua faixa intermediria. Ou seja, dependendo do que se entende
por poder nas relaes internacionais, pode-se ter uma conceituao diferente.
Andrew Hurrel escreve
(...) for all the difficulties of the definition, it may well be that we simply
cannot avoid thinking about certain countries as intermediate powers
because they are indeed in the middle in terms of Power capabilities;
because they often have a choice between regional and broader-thanregional roles; because their interests are sufficient wide for it to be
impossible for them to stay internationally disengaged too big to play no
role in the balance of forces but too small too keep the forces in balance by
5
itself, as was said of Germany in the post-1945 period .

Sennes cita Wayne Selcher para quem a anlise de recursos como a


dimenso territorial, capacidade militar, matriz de produo interna, integrao ao
comrcio internacional, qualidade de vida da sua populao, posicionamento
diplomtico podem traduzir o poder de cada Estado no sistema internacional. Nesta
concepo potncia mdia um Estado cujas capacidades e compromissos
internos permitem-lhe desempenhar apenas papis restritos e cuidadosamente
escolhidos, e assumir iniciativas modestas fora de sua prpria regio 6.
Assim, potncia mdia um Estado intermedirio que se distingue das
grandes potncias ao mesmo tempo em que se diferencia dos pases pequenos ou
poucos expressivos do sistema. Conseguem afetar o sistema internacional, ainda
que de modo limitado, mas participam intensamente dos sistemas regional.
Keohane acredita que o poder no plano internacional pode ser entendido
como a capacidade do Estado para influenciar o ordenamento do sistema.
5

HURREL, Andrew. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions
in HURREL, Andrew et alli. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States.
Washington: Woodrow Wilson International Center, 2000. p. 3
6
SENNES, Ricardo Ubiraci. Potncia mdia recm-industrializada: parmetros para analisar o Brasil.
Contexto Internacional, v.20, n.2, 1998. p. 387

15

Classificando

os

pases

em

potncias

grandes

(system-determing-states),

secundrias (system-influencing-states), mdia (system-affecting-states) e pequenas


(system-innefctual-states), o autor coloca que, ao final dos anos 1960, os Estados
Unidos e Unio Sovitica seriam grandes potncias; Reino Unido, Frana, Alemanha
Ocidental, Japo, China Comunista, e talvez a ndia, seriam potncias secundrias;
Canad, Sucia, Paquisto, Brasil e Argentina seriam potncias mdias. Estes
ltimos pases sozinhos no conseguiriam influenciar os rumos do sistema
internacional, mas conseguem influenci-lo por meio de alianas e articulaes
globais e regionais7.
Indo um pouco alm, Keohane afirma que a posio de potncia mdia no
resultado apenas de foras sistmicas. A autopercepo dos governantes do Estado
como potncia mdia essencial para que o pas se identifique e comporte como
tal. Assim, escreve um Estado cujos lderes consideram que eles no podem agir
sozinhos de forma efetiva, mas que talvez consigam provocar um impacto sistmico
por meio de um pequeno grupo ou instituio internacional8.
Assim, o posicionamento internacional no depende exclusivamente de
fatores objetivos, mas tambm da autopercepo e do reconhecimento de terceiros.
Holbraad, quem desenvolveu o trabalho mais amplo sobre potncias mdias,
pondera que um pas uma grande potncia no apenas por ter alcanado o mais
alto grau de fora militar e recursos econmicos, mas tambm porque os outros
Estados lhe reconhecem certo status na sociedade internacional9.
Carsten Holbraad busca analisar um padro de comportamento e o papel
internacional das potncias mdias em vrios tipos de ordenamento internacional.
Ao cruzar dados empricos que possam de alguma forma representar a capacidade
de atuao externa destes pases como PIB e populao com dados histricos e
geogrficos dos sistemas regionais e seus principais atores, o Holbraad identifica um
conjunto de pases que se destaca nos dois mbitos, retirando-se dele as Grandes
Potncias, denomina o grupo de potncias mdias.
Este grupo atuaria dentro do sistema internacional como: a) equilibrador do
sistema de Estados, mantendo a segurana e a paz; b) mediador entre as partes em
7

KEOHANE, Robert Owen. Lilliputians' dilemmas: small states in the international politics.
International Organizations, v. 23, n.2, 1969. p. 296
8
KEOHANE, Robert Owen. Lilliputians' dilemmas: small states in the international politics.
International Organizations, v. 23, n.2, 1969. p. 296
9
HOLBRAAD, Caarsten. El papel de las portencias medias en la poltica internacional. In Estudios
Internacionales, ao v, n. 17, 1972. p.62

16

conflito; c) elo de contato ou ligao (ponte) entre naes avanadas e atrasadas e;


d) promotor de entendimento internacional entre duas civilizaes rivais10. um
sistema multipolar, com equilbrio de poder competitivo que mais favorece as
potncias mdias, permitindo-as influenciar a poltica mundial seja coligando-se a
grandes potncias ou sendo objeto de disputa entre duas delas.
O autor lembra que a idia de potncias mdias e sua aspirao de serem
reconhecidas como tais, geralmente se origina em pocas em que as grandes
potncias se encontram estreitamente relacionadas, seja unidas por acordos ou
prximas ao condomnio11. Essa situao ocorre em momentos de reorganizao
da sociedade internacional, como no Congresso de Viena de 1815, incio da Liga
das Naes ou primeiros anos das Naes Unidas, quando as potncias mdias
uma oportunidade de projeo no sistema para que tenham esse status reconhecido
pela comunidade internacional.
Assim, as potncias mdias tm a necessidade de uma dupla insero
internacional. No podem prescindir de uma insero regional nem de uma insero
global, pois este no seria uma caracterstica das Grandes Potncias. Alm disso,
dada sua natureza heterognea, os instrumentais de anlise so diferentes daqueles
empregados para o estudo das grandes potncias.
Percebe-se, ento, que estes Estados atuam conforme os constrangimentos e
possibilidades nas esferas domstica e internacional levando em conta a posio
geogrfica, capacidade militar e econmica, peso regional e ambio internacional.
Como estes pases apresentam poderes de barganha e interesses diversificados,
tendem a um comportamento multifacetado atuando ora como grandes, ora como
pequenos.
O rpido processo de crescimento econmico e industrializao foram
acompanhados, muitas vezes, de uma reformulao de suas estratgias de ao
internacional. Alguns pases permaneceram totalmente alinhados com as Grandes
Potncias e pases desenvolvidos, enquanto outros passaram a buscar uma posio
de liderana, seja regional ou global,reivindicando reformulaes no ordenamento
poltica e econmico internacional.
10

HOLBRAAD, Caarsten. El papel de las portencias medias en la poltica internacional. In Estudios


Internacionales, ao V, n. 17, 1972. p.67
11
HOLBRAAD, Caarsten. El papel de las portencias medias en la poltica internacional. In Estudios
Internacionales, ao V, n. 17, 1972. p.74

17

Maria Regina Soares de Lima12 sugere aspectos especficos da insero


internacional de pases intermedirios recm-industrializados e propem um modelo
de anlise capaz de captar e explicar as opes estratgicas. A primeira delas seria
a insero perifrica, na qual estes pases desenvolvem fortes laos econmicos
com as Grandes Potncias, recebendo um tratamento especial com vantagens e
concesses e atuando de forma imperialista na sua regio. Brasil, frica do Sul e
Israel estariam includos nesta categoria.
Outra estratgia a do neo-realismo complexo no qual os pases passam a
adotar um papel mais atuante e autnomo, deixando aquele status de aliados
especiais. Pases do terceiro-mundo como Brasil e ndia, por suas capacidade
econmicas e militares surgem como potncias emergentes capazes de perseguir
objetivos prprios, as vezes contrrios aos das Grandes Potncias.
A terceira posio daqueles pases que aproveitavam as brechas dos
regimes internacionais sem arcar com os custos da manuteno do sistema.
Atuavam, ento, como free-riders ou caroneiros ao se beneficiar passivamente das
concesses tarifrias, uma vez que tambm pertenciam ao terceiro mundo.
Apesar das limitaes desta classificao, o traa mais caracterstico da ao
estrutural destes pases o comportamento multifacetado. Assim, no possvel
traar um padro de atuao tpica pois a variedade de poderes que possuem e as
arenas de ao so muito variadas13. Esta caracterstica tida como um elemento
estrutural das potncias mdias, fruto de sua posio de autonomia e
vulnerabilidade em que se encontram. Atuam no mbito multilateral, bilateral e
regional e
tendem a perseguir seus interesses nacionais via alianas e/ou aes
coletivas em fruns multilaterais; incentivam instituies internacionais que
abarquem as grandes potncias, como forma de restringir o poderio de ao
autnoma destas e para participarem mais ativamente na poltica mundial;
procuram minimizar a influncia direta das grandes potncias sobre seus
assuntos internos e regionais e maximizar sua influncia e vantagens sobre
os Estados pequenos da regio; e engajam-se na disputa pela hegemonia
regional buscando evitar a presena de outras potncias em sua rea de
14
influncia .
12

Apud SENNES, Ricardo Ubiraci. Potncia mdia recm-industrializada: parmetros para analisar o
Brasil. Contexto Internacional, v.20, n.2, 1998. p. 389
13
HURREL, Andrew. Some Reflections on the Role of Intermediate Powers in International Institutions
in HURREL, Andrew et alli. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States.
Washington: Woodrow Wilson International Center, 2000. p. 1
14
MARQUES, Sylvia Ferreira. LIMA, Maria Regina Soares de (Orient.) A imagem internacional do
Brasil no governo Cardoso (1995 2002): uma leitura construtivista do conceito de potncia mdia.
Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro, 2005. p.78

18

J nas relaes bilaterais, mantm-se um tratamento diferente entre Grandes


e Pequenas Potncias. Em relao s primeiras, o objetivo manter-se livre de sua
influencia direita. Quanto s ltimas, busca-se exercer ao mximo sua capacidade
de influncia e relaes vantajosas sejam aquelas potncias inseridas no sistema
regional ou as extra-regionais.
No mbito regional, a tendncia de agir como uma Potncia hegemnica
regional ou estar na disputa por esta posio. Este o espao preferencial da sua
atuao poltica e a arena em que seus interesses esto diretamente envolvidos.
Buscam, assim, reforar sua influncia e evitar que potncias externas interfiram na
regio.
Portanto, embora a capacidade material seja importante para definir uma
potncia mdia, ela no suficiente. Fatores como histria, influncia ideolgica e
tradio diplomtica tambm importam na hierarquizao internacional do pas. A
capacidade militar pode contribuir na insero internacional, porm fatores polticos
e econmicos podem se revelar igualmente significativos. Se o sistema internacional
for concebido como uma densa rede de relaes sociais, ao mesmo tempo em que
os Estados do forma a este sistema, suas identidades so modeladas por ele. Por
isso, uma potncia mdia s se caracteriza como tal se tiver autopercepo deste
status e for reconhecida pelos demais.

2.1 BRASIL: UMA POTNCIA MDIA


A maneira como um pas se v e visto pelos outros membros da sociedade
internacional denominada imagem internacional. Sua base est na cultura
internacional do pas que, de um lado, influencia o papel deste Estado e, de outro,
molda sua identidade internacional. Como registrou Kissinger, o Brasil possui uma
world view15, no se trata aqui de discutir a identidade internacional do Brasil, mas a
sua imagem do pas como potncia mdia.
A crena de que o pas ocupa um lugar relevante no sistema internacional
pode ser identificado a partir do incio do sculo XX. Embora desde o incio da

15

LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo:


Perspectiva, 2001.p. 24

19

formao nacional, j se verificasse, a imagem internacional do pas como potncia


mdia toma forma a partir da Repblica com a consolidao das fronteiras nacionais
que se deu por processo eminentemente diplomtico. Desde ento, o sentimento
de identidade nacional, construdo a partir da idia de um pas de dimenses
continentais, empenhado em promover seu desenvolvimento econmico e em
consolidar uma posio de liderana e de cooperao regional na Amrica do Sul
tem levado o Brasil a estar presente nos mais diversos foros multilaterais em busca
do reconhecimento desta posio16.
A primeira atuao se d na II Conferncia de Paz em Haia em 1907, quando
o Brasil, pela voz de Ruy Barbosa reivindica a um papel na elaborao e aplicao
das normas que deveriam reger as grandes questes internacionais. Nas prprias
palavras do interlocutor, mostrou aos fortes o papel necessrio dos fracos na
elaborao do direito das gentes17. A situao de potncia mdia ganhou clareza
apenas em 1919 na Conferncia de Paz de Paris, quando o pas pretende se
apresentar como uma potncia de interesses gerais participante de todas as
Sesses e Comisses da Sociedade das Naes em contraposio as potncia com
interesses limitados.
Como escreve Gelson Fonseca Jr.,
pelas dimenses do pas, existem poucos temas que no nos afetam. As
regras sobre comrcio, sobre meio-ambiente, sobre direitos humanos, sobre
manejo de crises e conflitos, em medida variada, tocam em interesses
brasileiros. Por isso, a reflexo sobre a ordem em seu sentido mais amplo
e os instrumentos que nos permitam participar de sua construo um
18
tema necessrio na agenda diplomtica brasileira

Conforme escreve Lafer, o entendimento brasileiro como potncia mdia


tambm se suporta em outros argumentos sejam eles geopolticos ou econmicos.
Se, pela limitao de seus meios uma potncia mdia no sistema
internacional, ao mesmo tempo uma potncia mdia de escala
continental, condio que lhe confere, naturalmente, um papel na tessitura
da ordem mundial. No exerccio deste papel, que tem a ver com sua escala,
no tambm um monster country assustador porque se comporta, em
funo de sua Histria e de sua experincia de insero no mundo, quer no

16

LIMA, Maria Regia Soares de. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 48, n 1, 2005.
17
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo:
Perspectiva, 2001.p. 72
18
FONSECA JR., Gelson. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as
naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. p. 367

20

eixo da simetria, quer no da assimetria, segundo uma leitura grociana da


19
realidade internacional .

A anlise dos motivos que sustentam a aspirao nacional a uma vaga como
membro permanente do Conselho de Segurana da ONU revela os predicados que
legitimam o pas como potncia mdia relevante na ordem internacional. Celso
Amorim em artigo sobre a atuao brasileira naquele rgo enumera estas
condies, dentre as quais se destaca:
somos signatrios originais da Carta das Naes Unidas; desenvolvemos
uma poltica externa ativa e construtiva, com histria impecvel de apoio
cooperao internacional e soluo de controvrsias; contribumos
tradicionalmente para as atividades de manuteno da paz e da segurana,
tanto mediante participao em operao de paz, quanto promovendo e
apoiando esforos de mediao poltica para os conflitos, no mbito das
Naes Unidas e no mbito regional; somos o quinto maior pas do mundo
em populao, o quinto maior territrio e a nona maior economia; demos
contribuio histrica definio de princpios, acolhidos na Carta, que
norteiam as Naes Unidas, e trabalhamos ativamente para a consecuo
dos propsitos da Organizao, desenvolvendo uma participao ativa e
construtiva em todos os foros relevantes. (...); em nosso relacionamento
regional, mantemos, h mais de 120 anos, relaes de paz ininterrupta com
todos os nossos dez vizinhos, ao longo de mais de 16 mil quilmetros de
fronteiras (as quais foram, de resto, definidas por negociao diplomtica).
(...); somos um pas-chave na consolidao da Amrica do Sul como a
regio menos armada do planeta, (...); projetamos nossa atividade
diplomtica em outros continentes, notadamente a frica, sempre a favor da
paz e da no-proliferao, (...); temos trnsito fluido com capacidade de
articular consensos junto a todos os grupos de pases, dentro e fora da
Organizao, conforme patenteou a nossa atuao na Rio-92, na
Conveno de Viena sobre Direitos Humanos, nas negociaes da Rodada
20
Uruguai .

Na mesma linha Samuel Pinheiro Guimares escreve,


Se no tem o mesmo poder das Grandes Potncias, o Brasil j a oitava
economia do mundo, tem um parque industrial (e, portanto,potencial militar)
amplo e integrado,uma populao numerosa que chegar 240 milhes em
2025, hoje j superior s populaes do Reino Unido e da Frana
21
somadas .
Por sua extenso territorial, potencial econmico, populao, soluo pacfica
de conflitos, o pas acredita ser naturalmente uma potncia mdia e por isso atuar

19

LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo,


Perspectiva, 2001. p.76
20
AMORIM, Celso Nunes. O Brasil e o Conselho de Segurana das Naes Unidas. Poltica Externa,
v. 3, n.4,1995. p. 11-12.
21
GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia. Porto Alegre: Contraponto, 2002. p.
116.

21

ativamente na conduo de questes internacionais. Essa imagem surge em 1907,


quando
(...) na Haia, a diplomacia brasileira faria sua estria em foros
internacionais com um discurso afirmativo e reivindicatrio em que se
propunha desempenhar, como pas intermedirio, um papel na elaborao
das normas que deveriam reger os grandes temas internacionais de ento:
mitigao das leis e costumes da guerra, codificao do direito de
neutralidade, reforma da Corte de Arbitragem e estipulao da arbitragem
compulsria. Da participao do Brasil na Conferncia da Haia sob a
liderana de Ruy Barbosa derivam pelo menos dois dos principais
paradigmas seguidos desde ento pela diplomacia brasileira: o paradigma
da singularidade do Brasil e o paradigma do respeito ao Direito
Internacional. (...). Vem igualmente da Haia a pretenso do Brasil de atuar
no concerto das naes no com o peso de suas armas ou com
22
eventuais
este o conjunto de fatores que d ao Brasil a idia de soft-power. Sua
imagem de potncia mdia no decorre do poderio militar, mas do amplo acervo de
relaes diplomticas que o Itamaraty vem construindo e cultivando no correr dos
tempos23 e de seu poder de persuaso, que o principal recurso de projeo
internacional, e a persuaso depende, essencialmente, de conhecimento da
situao, de sensibilidade em relao ao parceiro, de convico quanto aos
argumentos e de habilidade para apresent-los24.
O histrico da participao na vida internacional tem revelado a capacidade
de articular consensos seja entre as partes em conflito ou elo entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. Contudo, o exerccio do papel de mediador
requer credibilidade internacional, que s ser alcanada atravs da confiana e
coerncia na insero internacional. Conforme afirma Lafer, o Brasil

vem sendo, com freqncia, um tertius-inter-partes, mediando posies


entre grandes e pequenos no plano multilateral. O locus standi para o
exerccio desse papel que ode trabalhar pelo possibilidade de harmonia
provm do fato de no ser ele um monster country assustador (...) porque
no tem, nas palavras do Chanceler Saraiva Guerreiro, um excedente de
poder, nem excedente de atrao cultural, econmica ou poltica. Por isso
precisa construir sua presena internacional com base na confiana, que se
25
expressa pela coerncia .
22

CORRA, Luis Felipe de Seixas. Introduo. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores /
Fundao Alexandre Gusmo. Palavra do Brasil nas Naes Unidas, 1946-1995. Braslia: FUNAG,
1995. p. 17
23
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo:
Perspectiva, 2001. p. 77
24
FONSECA JR., Gelson. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as
naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. p. 359
25
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo,
Perspectiva, 2001. p. 76

22

Nesta viso, atuar como potncia mdia significa tomar atitudes que
aumentem o peso internacional do pas, ou seja, o comportamento como potncia
mdia se expressa na busca por maior autonomia de ao e maior participao nas
decises internacionais. Desempenhando o papel de mediador, o pas atuou nos
conflitos sul-americanos dos anos 1930, entre Peru e Uruguai, Peru e Colmbia
(questo de Letcia) e entre Bolvia e Paraguai (Guerra do Chaco).
Todavia, os interesses especficos do pas esto mais do que nunca atrelados
aos interesses gerais da dinmica da ordem mundial. Por isso, preciso aprofundar
nos foros multilaterais a linha da poltica externa iniciada em Haia em 1907. Pelo
jogo das alianas de geometria varivel, estes foros so o melhor tabuleiro para o
pas exercitar a sua competncia. Ao participar ativamente de Conferncias como a
Conferncia de Paris de 1919, Bretton Wood em 1944, Conferncia de Comrcio e
Emprego das Naes Unidas em 1947, Rodada Uruguai, Conferncia sobre MeioAmbiente em 1992, o Brasil busca reconhecimento internacional de suas posies
de potncia mdia.
Isso requer que (...) o pas tenha que assumir posies a respeito de
diversos tpicos da agenda mundial, o que levar a um aumento significativo do
perfil poltico da insero internacional

26

. Conforme cita Souza em entrevista

realizada entre os agentes da comunidade brasileira de poltica externa:

A capacidade de definir uma agenda internacional deriva da capacidade de


equacionar problemas domsticos. Para isso, auto-estima e sentimento de
identidade so elementos cruciais. Alm disso, para o pas se projetar e
defender seus interesses nacionais, precisa entender o mundo em que vive.
O mundo desigual, mas no se pode ter uma postura de inferioridade, a
idia de que somos perdedores por antecipao, de que perderemos se
27
negociarmos. O mundo no est parado espera do Brasil .
Neste conjunto de entrevistas realizado por Souza a aspirao liderana era
consenso. As divergncias surgem quanto ao modo de adaptao s tendncias do
mundo atual ou da estratgia para reconhecimento do pas como potncia mdia.
Enquanto alguns calcam as bases da poltica externa em uma postura coerente e
confivel com reformas internas para promover o livre mercado, outros lembram a
26

BERNAL-MEZA, Ral. A poltica exterior do Brasil: 1990 - 2002. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, ano 45, n. 1, 2002.
27
SOUZA, Amaury. A Agenda Internacional do Brasil: um Estudo sobre a Comunidade Brasileira de
Poltica Externa. Rio de Janeiro: CEBRI. p. 20

23

necessidade de articular um projeto nacional voltado superao dos desequilbrios


internos. As opinies voltam a convergir quando se trata da necessidade de se
firmar alianas horizontais entre pases com interesses similares e a importncia dos
foros multilaterais para fortalecimento do poder de barganha.
Alm do consenso entre diplomatas e elites de que o pas tem um papel
significativo no cenrio internacional e a expectativa de reconhecimento de sua
liderana natural pelas grandes potncias, um dos principais fatores da insero
internacional brasileira a sua localizao no hemisfrio ocidental, em uma regio
historicamente sujeita a influncia econmica e cultural norte-americana que, exceto
durante a Segunda Guerra Mundial, teve pouca importncia para aquele pas. Ao
contrrio dos seus vizinhos, j no incio do sculo XX autodeclarava-se um pas
geograficamente satisfeito com suas fronteiras, resultado de um bem sucedido
processo de negociaes diplomticas.
Assim, a combinao da exposio influncia norte-americana com certa
estabilidade regional levou a sensao de que as ameaas e constrangimentos
externos

so basicamente de natureza

econmica

no

militar.

Como

conseqncia, a poltica externa foi vista como um instrumento de desenvolvimento


e sua agenda esteve ligada as conjunturas econmicas domsticas e internacionais.
No sculo passado, pode-se identificar dois momentos de mudana: a crise do
modelo agro-exportador e sua substituio pelo modelo de substituio de
importaes; e depois nos anos 1990 quando a exausto do modelo de
industrializao protegida e a integrao na economia global.
Tanto a sustentao como consolidao destes modelos foi possibilitada pela
atuao crucial do Ministrio das Relaes Exteriores. A agncia desfruta de um
local peculiar na estrutura do Estado brasileiro e reconhecido atestado de
legitimidade para a conduo da poltica externa do pas. Essa credibilidade foi
alada na defesa poltica e territorial da nao que gerou um verdadeiro mito
fundador dos servios estrangeiros. Alm disso, a capacidade da corporao
apresentar o novo como continuidade de uma determinada tradio diplomtica
reinventada a cada momento de mudana e o papel que a poltica externa tem
desempenhado como instrumento no projeto de desenvolvimento do pas mantm o
prestgio do rgo.
Esta situao tambm decorre de uma caracterstica que no diz respeito
propriamente a chancelaria, mas nao: o pas introvertido. Tradicionalmente a

24

diplomacia no tem se sido objeto de um tema organizado dentro da sociedade


brasileira seja na imprensa, meios de comunicao de massa ou Parlamento. A
situao, todavia, tende a mudar na medida em que os projetos nacionais so
afetados pelas condies internacionais.
Outra caracterstica a se notar o grau de pragmatismo aplicado na atuao
internacional. A escassez de poder leva o pas a agir em meio a brechas do sistema
tendo em vista um objetivo futuro. Desta forma, o pas precisa conhecer os limites do
mundo e especialmente os obstculos a suas aes de modo a afirmar seus ideais
em um sistema cada vez mais competitivo. Isso demonstra a esperteza diplomtica
sobre as foras profundas da economia, da sociedade e do poder decisrio de
outros governos. Imbudo deste esprito que Baro do Rio Branco orientou suas
relaes para os Estados Unidos e, mais tarde, Vargas buscou tirar proveito de
todos os lados em favor de seu projeto nacional.
A inexistncia de excedentes de poder gera tambm uma constante
preocupao com a legitimidade de suas aes. Por isso, o imperativo da correta
compreenso

dos

movimentos

internacionais,

da

precisa

avaliao

das

possibilidades reais de atuao e da coerncia na conduo de uma boa poltica


externa. J que um dos trunfos diplomticos so as idias e bases conceituais de
ao internacional, pas sustenta sua legitimidade em um universo de relaes
bilaterais fundadas na credibilidade e confiana e na atuao de acordo com normas
internacionais.

2.2 BRASIL: EM BUSCA DO RECONHECIMENTO INTERNACIONAL


No discurso diplomtico, a aspirao ao reconhecimento internacional se
transforma na prpria razo da existncia da poltica externa, na medida em que ela
pode se legitimar internamente por ser um dos principais instrumentos de um projeto
de desenvolvimento nacional. Nas palavras do embaixador Arajo Castro:

A Poltica Internacional do Brasil tem como objetivo primordial a


neutralizao de todos os fatores externos que possam contribuir para
limitar o seu Poder Nacional. Essa poltica no poderia ser mais autntica
nem mais brasileira. O nacionalismo no , para ns, uma atitude de
isolamento, de preveno ou de hostilidade. , ao contrrio, uma grande
vontade de participao internacional. um esforo para colocar o Brasil no
mundo, mediante a utilizao de todos os meios e com o concurso de todos

25

os pases que queiram colaborar conosco no equacionamento e soluo


dos problemas mundiais. Esse nacionalismo uma posio de afirmao e
28
de maturidade do Brasil dentro da comunidade das naes.

Ao longo da histria republicana da poltica exterior brasileira, a ao


diplomtica foi orientada pela busca da autonomia seja atravs da aproximao com
um dos plos de poder mundial, diversificao das parcerias ou maior participao
nas instituies internacionais. Junto a esta idia, o perodo foi marcado pela busca
do desenvolvimento. Contudo, a conjugao da existncia de idias e interesses
constantes no implicou na adoo de uma nica linha de poltica externa. Ao
contrrio, conforme Maria Regina Soares de Lima podem-se identificar mais de uma
linha

de

insero

internacional

do

pas:

americanismo,

globalismo

internacionalizao29.
Cada uma destes modelos guarda caractersticas de comportamentos tpicos
de potncias em relao potncia dominante. A relao especial exemplifica o que
a abordagem realista chama de bandwagoing, em que o alinhamento com a
potncia visa compensar a fragilidade do seu poder regional. A partir desta
perspectiva que Rio Branco buscou o estabelecer de uma relao especial com os
Estados Unidos em contraposio aos vizinhos hispnicos.
A percepo de que os Estados Unidos se constituiriam no novo plo de
poder mundial junto ao crescimento da exportao de caf e o enorme sucesso do
produto nos mercados norte-americano ajudou a transferir o eixo da poltica externa
brasileira de Londres para Washington. Ainda que nos anos de guerra o modelo de
industrializao por substituio de importaes viesse a se sobrepor ao modelo
agro-exportador, o americanismo foi reafirmado como paradigma.

Na busca do

reconhecimento de sue status de potncia mdia, em 1921, no ps Primeira Guerra


Mundial, o Brasil pleiteia um assento permanente no Conselho da Liga das Naes e
maior democratizao nas decises internacionais. Com a no incluso do pas no
rol de membros permanentes, o governo afirmava que os pases americanos no
estariam devidamente representados na organizao e a ordem internacional estaria
sendo conduzida pelas grandes potncias quase exclusivamente europias.

28

AMADO, Rodrigo (Org.) Arajo Castro. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982. p. 212.
LIMA, Maria Regia Soares de. HIRST, Monica. Brazil as an intermediate state and regional power:
action, choice and responsabilities. International Affairs, ano 82, vol 1.
29

26

Vargas se valeu de um americanismo pragmtico para obter o financiamento


para a construo da primeira siderrgica nacional ao mesmo tempo em que
mantinha uma aproximao alternada com a Alemanha. Contudo, 1942 inicia um
novo jogo: a participao militar brasileira direta na guerra. Este feito implicava
garantir a presena nos arranjos da paz, fazendo-se ouvir na construo de uma
nova ordem mundial, particularmente, frente da Argentina.
A partir de 1946, o governo Dutra adotou um alinhamento incondicional aos
Estados Unidos, pois acredita que ao se tornar um aliado especial dos norteamericanos receberia maiores vantagens como ocorrera com os pases europeus e
o Japo. Isso se refletiu no rompimento das relaes diplomticas com a Unio
Sovitica, o empenho na elaborao do Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (TIAR) em 1947 e a no aprovao da Repblica Popular da China na
ONU, conforme a posio dos norte-americanos.
Todavia, como a Amrica Latina no representava uma grande ameaa
comunista ao poder hegemnico norte-americano, a regio recebeu pouca ateno
do parceiro. Para reverter essa situao, o segundo governo Vargas (1951 1954)
adapta o paradigma americanista ao nacional-desenvolvimentismo. Com o discurso
de que a pobreza das massas favorece o surgimento de ideais comunistas,
reivindicava dos Estados Unidos uma cooperao econmica em vista do
desenvolvimento da regio.
Esta prtica expressa o modelo autnomo de insero no qual se busca o
fortalecimento dos laos com os pases vizinhos e a diversificao dos parceiros
diplomticos alm de sua rea regional. Seguindo esta linha, o governo Kubitschek
(1956 1960) lanou a Operao Pan-Americana (OPA) buscando uma reviso das
relaes internacionais e alar o pas a uma posio de liderana na regio. Ao
inverter a lgica da poltica externa americana que via no comunismo a principal
ameaa a segurana e estabilidade do ocidente, a OPA defendia serem os
problemas sociais o principal estimulo ao ideal comunista.
Os acontecimentos das dcadas de 1950 e 1960 como a Revoluo Cubana,
Conferncia de Bandung, independncia de dezenas de pases africanos geraram
um novo ambiente internacional mais permissivo as possibilidades de contestao
do status quo. Neste quadro, as relaes estreitas com os Estados Unidos
deixaram de ser vistas como instrumento para aumentar o poder de barganha do
Brasil, para se tornarem conseqncia da prpria ampliao deste poder de

27

negociao30. Junto a isso, a crtica nacionalista ao americanismo e as teses da


CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina) contriburam para o surgimento
de um novo paradigma de insero o globalismo.
Concebido como alternativa ao modelo anterior, elegia a diversificao das
relaes exteriores como condio para o aumento do seu poder de barganha do
mundo, inclusive junto aos Estados Unidos31. Essa Poltica Externa Independente
implementada pelos governos de Jnio Quadros (1961) e Joo Goulart (1961
1964) buscava a preservao da paz, aproveitando-se do poder de barganha
decorrente da possibilidade de o pas ter uma postura neutra e depois enfatizar o
elemento desenvolvimento.
Na busca de sua posio de potncia mdia, o Brasil assumiu uma postura
terceiro-mundista e liderou a coalizo dos pases do Sul na reivindicao de uma
nova ordem econmica internacional, aproximou-se dos pases socialistas e criticou
abertamente o regime de restrio ao acesso a tecnologia nuclear como forma de
congelamento do poder mundial na mo das grandes potncias.
A chegada dos militares ao poder fez o paradigma americanista ressurgir,
pois a aliana com os Estados Unidos era parte da luta contra o comunismo. Se a
prioridade da agenda era a segurana nacional e a convergncia com os interesses
norte-americanos, por outro lado, as diferenas no campo comercial comeavam a
se agravar. Porm, uma agressiva poltica de investimentos pblicos, o crescimento
das exportaes e das condies expansivas do mercado mundial permitiram uma
atuao mais autnoma no cenrio internacional.
O Brasil que iniciara a dcada de 1970 como um dos pases influentes aos
olhos do governo Nixon passaria a infligidor dos direitos humanos e aproveitador dos
benefcios dos regime de comrcio para Carter. Este episdio evidencia a
importncia do relacionamento na caracterizao de uma potncia mdia.
O enfraquecimento da coalizo Sul devido ao aumento exponencial das
dvidas decorrentes da Segunda crise do Petrleo,o fim da ordem bipolar e a
afirmao dos Estados Unidos como a

nica superpotncia levou a crise de

paradigmas, conforme Cervo.

30

PINHEIRO, Leticia de Abreu. Poltica Externa Brasileira, 1889-2002. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2004. p. 34
31
PINHEIRO, Leticia de Abreu. Poltica Externa Brasileira, 1889-2002. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2004. p.35

28

Se a atuao internacional sempre fora condicionada pela modelo econmico


vigente no de se estranhar que o esgotamento do regime de substituio de
importaes leva a reviso dos conceitos de insero internacional. A partir de ento
o pas passou a se apoiar na estratgia da internacionalizao. Novamente as elites
se dividiram na escolha da estratgia concreta de insero internacional. Um grupo
enfatiza a busca da credibilidade, considera a globalizao o parmetro para a ao
externa e seus benefcios sero alcanados atravs de reformas internas que
expandam a economia de mercado e concorrncia internacional. Por isso, o pas
deve ajustar seus compromissos internacionais s suas capacidades reais.
J os defensores da estratgia autonomista buscam um equilbrio entre a
projeo internacional do pas e maior flexibilidade e liberdade de poltica externa.
Criticam a avaliao positiva dos efeitos da liberalizao comercial e a tese de
insuficincia de poder. Preocupam-se com o fato de o pas no possuir elementos
de dissuaso militar que possam respaldar negociaes com parceiros poderosos e
preconizam que a insero deve ocorre em parceria com pases que tenham
interesses semelhantes e se disponham a resistir s imposies das potncias
dominantes.
Estas duas estratgias guardam algumas semelhanas com as orientaes
das polticas externas dos governos FHC e Lula. Enquanto aquele estaria mais
prximo da estratgia da credibilidade este da autonomista. Os dois governos
foram determinantes na evoluo do modo de insero internacional do Brasil no
final do sculo XX e incio do sculo XXI. Torna-se, ento, interessante traar uma
perspectiva comparada entre as duas linhas de governo.

29

3. DAS INICIATIVAS AO CONCERTO

3.1 A POLTICA EXTERNA DE FHC


Segundo Gelson Fonseca Jr, no ps-guerra Fria os referenciais de conduta e
progresso passaram a ser avaliados pela proximidade de certo padro ideal
estabelecido para certos valores32. A extraordinria acelerao da globalizao nos
ltimos anos do sculo XX e o fim da Guerra-Fria estabeleceram novos padres de
comportamento e legitimidade internacional. Assim, era preciso renovar as
credenciais para participar da poltica internacional: a transio de um pas violador
de direitos humanos com uma imagem negativa para um pas com condutas
condizentes com a das potncias ocidentais passa a ser vital no reconhecimento do
pas como potncia mdia.
Neste contexto, a poltica externa de FHC aderiu e estimulou a regimes
internacionais e instituies que os incorporaram como soluo para problemas de
ao coletiva, mas sem chegar a negar premissas bsicas do realismo como a viso
anrquica do sistema. Esta caracterstica de respeito ao princpio da realidade
uma constante na diplomacia brasileira. Conforme Letcia Pinheiro, o projeto de FHC
era encerrar a chamada Era Vargas, referindo-se ao modelo de substituio de
importaes e pratica intervencionista do Estado dando continuidade ao projeto de
liberalizao comercial, abertura econmica e privatizao prevalente nos governos
Collor e Itamar Franco.
FHC acreditava que a negociao internacional estabeleceria regras justas,
transparentes e respeitadas por todos, conforme a viso kantiana da harmonia
universal. Imbudo dessa viso, renunciou construo da potncia nuclear e a o
exerccio da fora como instrumento de poltica relegando a segurana nacional
segundo plano. Ferreira afirma que a deciso de domnio da tecnologia atmica era
uma poltica de Estado e, por isso, os militares resistiram a todas as presses para

32

FONSECA JR., Gelson. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as
naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. p.288

30

que o Brasil aderisse ao Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP). Contudo, em


13 de junho de 1998 o pas aderiu ao TNP.33
Com iniciativas pacifistas, buscou o desarmamento do Cone Sul e a
construo de zona de paz e cooperao na regio. Lampreia reafirma a mudana
no sentido da adeso a estes regimes tratou-se da conformao da poltica externa
brasileira com o mainstream internacional. J Ferreira, em posio crtica e
pessimista, pondera que houve uma adeso ao pensamento nico, o predomnio
de uma viso economicista das coisas e o culto dos nmeros (do dinheiro) por parte
dos policy makers de modo a negar uma conduta autnoma e se orientar conforme
os desejos da potncia hegemnica.
Paralelamente, foi marcado pelo desejo de influenciar a nova ordem
internacional intensificando a participao brasileira nos diversos foros decisrios
multilaterais. Tratou-se da construo de um paradigma definido por Luiz Felipe
Lampreia por paradigma pela integrao, no qual permanecia o objetivo da
autonomia s que com a articulao com o meio internacional34. Na metfora de
Lafer, o de buscar condies para entoar a melodia da especificidade do pas em
harmonia com o mundo.35
Amado Cervo tece fortes crticas a poltica externa de FHC, definida pelo
prprio ex-presidente como voltada a democracia, estabilidade monetria e abertura
econmica. Para Cervo, ela se revelou subserviente s imposies do sistema
internacional, ou dos Estados Unidos, sem atender s demandas da sociedade
brasileira. Ele defende que o governo FHC confundiu abertura com estratgia, e
sacrificou a poltica exterior, que deixou de servir ao desenvolvimento e superao
de dependncias estruturais 36. Assim,
Cardoso promoveu a abertura como estratgia, sem insero madura no
mundo da interdependncia global. Os efeitos macroeconmicos e
geopolticos fizeram-se sentir com o incremento da vulnerabilidade externa:
aumento exponencial da dvida, dependncia empresarial e tecnolgica,

33

FERREIRA, O. A crise da poltica externa: autonomia e subordinao? Rio de Janeiro: Revan,


2001. p. 21
34
PINHEIRO, Leticia de Abreu. Poltica Externa Brasileira, 1889-2002. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2004. p. 60-61
35
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo:
Perspectiva, 2001. p. 122
36
CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, Ano 45, n 1, 2002. p.29-30

31

dependncia financeira, destruio do ncleo central da economia nacional


37
e conseqente perda de poder sobre o cenrio internacional.

Cervo faz uma metfora do perodo utilizando-se da sua classificao em


paradigmas. Para ele o perodo levou agonia do Estado desenvolvimentista,
emergncia do Estado normal e ao ensaio do Estado logstico.

Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o


aspecto nacional e autnomo da poltica exterior. Trata-se do Estado
empresrio que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento
nacional mediante a superao de dependncias econmicas estruturais e
a autonomia de segurana. O Estado normal, inveno latino-americana
dos anos noventa, (...) envolve trs parmetros de conduta: como Estado
subserviente, submete-se s coeres do centro hegemnico do
capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o ncleo central
robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior; como Estado
regressivo, reserva para a nao as funes da infncia social. O terceiro
o paradigma do Estado logstico que fortalece o ncleo nacional,
transferindo sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a
a operar no exterior, por modo a equilibrar os benefcios da
interdependncia mediante um tipo de insero madura no mundo
38
globalizado .

FHC no relutou em aceitar os constrangimentos s polticas monetrias e


econmicas trazidos por estes acordos, recorrendo a eles aps as crises que
abalaram os pases asiticos e a Rssia sem obstculos polticos durante as
negociaes dos trs pacotes preventivos em 1998, 2001 e 2002. Buscava um bom
dilogo com outros pases visando um ambiente cooperativo para o Brasil.
Em que pese FHC definir a Amrica do Sul como uma regio estratgica,
poucas iniciativas foram implementadas alm da mediao no conflito fronteirio
entre Peru e Equador, o encontro de Braslia com todos os chefes de Estados da
Amrica do Sul do qual resultaria o IIRSA (Iniciativa pela Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana). Ainda, um acordo entre o Mercosul e a CAN
nunca chegou a ser concludo.

3.2 A POLTICA EXTERNA DE LULA


A eleio do candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) Presidncia da
Repblica em 2002 representou uma grande mudana no panorama social,
37

CERVO, Amado Luiz. Os objetivos da poltica exterior de Lula. Colunas do Relnet, n10, 2004.
CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, Ano 45, n 1, 2002. p.6-7
38

32

econmico e poltico brasileiro. Confirmou a consolidao da democracia e o


consenso na necessidade de uma transformao radical nas injustas e desiguais
estruturas da sociedade brasileira. Com certeza, o conceito de mudana foi o guia
do governo que se iniciou em 1 de janeiro de 2003.
Muitas mudanas foram prometidas nas vrias esferas e com certeza a
poltica externa a atividade governamental que mais atende s propostas
tradicionais do PT. Nem as polticas econmicas ou aes sociais refletem tanto o
discurso partidrio. De fato, a diplomacia do governo Lula revela um maior ativismo,
sobretudo nas negociaes comercias e na coordenao de polticas com atores
relevantes da poltica internacional.
Todavia, em poltica externa as linhas de ruptura so mais difceis de serem
implementadas, o que leva naturalmente preservao da continuidade. Apesar de
o assessor presidencial ter assumido papel relevante na formulao e at mesmo
execuo de certas linhas da poltica externa atual destoando a tradicional funo
de consultoria direta e discreta, em geral exercida por diplomatas de carreira, a
existncia de uma corporao forte, com uma burocracia historicamente
concentrada no Itamaraty, contribuiu para assegurar certo estilo de comportamento
diplomtico com coerncia da atuao do Brasil. Como ensina Lafer, mudanas no
precisam ser radicais, mas ajustes no programa poltico. A idia de continuidade
significa que uma renovao na poltica externa deve ser caracterizada pela
adaptao crtica aos novos desafios internacionais.
Na verdade, muitas dessas iniciativas so desdobramentos de aes j em
curso na administrao anterior. O governo de Fernando Henrique Cardoso (19952002) de neoliberal tornou-se mais ctico, ao elaborar o conceito de globalizao
assimtrica, e abriu assim a porta para Luiz Incio Lula da Silva que adotou esse
padro com o fim de promover a insero independente do pas.
O PT percorreu um longo caminho na formao de pensamento em poltica
externa desde as propostas socialistas do incio da dcada de 1980 at o tom mais
conciliador em relao s obrigaes internacionais na campanha de 2002. Na
concretizao da nova estratgia, as relaes internacionais foram dotadas de trs
dimenses: uma diplomacia econmica, outra poltica e um programa social. A

33

primeira dimenso realista, a segunda de resistncia e afirmao e a terceira


propositiva39. Conforme entende Paulo Roberto de Almeida,
O novo governo vem atuando com muito tato e bastante realismo na frente
diplomtica, mas est procurando igualmente impulsionar alguns dos temas
caros antiga agenda internacional do PT, feita de algumas opes
preferenciais pelas chamadas foras progressistas e contestadoras de uma
ordem mundial dominada pelos pases capitalistas avanados, mas
temperando-as com o pragmatismo que de se esperar de um governo
40
estabelecido

A diplomacia atual apresenta uma postura mais assertiva, com maior nfase e
iniciativas mais ousadas para projetar um discurso mais autnomo, voltado aos
interesses nacionais e soberania. Como lembra Lafer, a palavra constitutiva e
no meramente declaratria em poltica externa. Falar agir e a palavra tem
importantes conseqncias na conduo da poltica externa.

Neste sentido, o

primeiro discurso de Lula como presidente eleito indica suas aes:


uma boa hora para reafirmar um compromisso de defesa corajosa de
nossa soberania regional. E o faremos buscando construir uma cultura de
paz entre as naes, aprofundando a integrao econmica e comercial
entre os pases, resgatando e ampliando o Mercosul como instrumento de
integrao nacional e implementando uma negociao soberana frente
proposta da Alca. Vamos fomentar acordos comerciais bilaterais e lutar para
que uma nova ordem internacional diminua as injustias, a distncia
crescente entre pases ricos e pobres, em como a instabilidade financeira
internacional que tantos prejuzos tem imposto aos pases em
desenvolvimento. Nosso governo ser um guardio da Amaznia e da sua
biodiversidade. Nosso programa de desenvolvimento, em especial para
41
essa regio, ser marcado pela responsabilidade ambiental .

Lula tomou uma posio mais crtica em relao globalizao e a abertura


comercial com a afirmao de posies tradicionais do Brasil nas negociaes
comerciais como acesso aos mercados de pases desenvolvidos, manuteno de
mecanismos de favorecimento aos pases em desenvolvimento. Os acordos com o
FMI, um dos principais objetos de crtica do Partido dos Trabalhadores, foram
tolerados apenas e exclusivamente enquanto fosse indispensvel para o equilbrio
das contas externas.
39

VIZENTINI, Paulo G. Fagundes; PEREIRA, Analcia Danilevicz. As Bases do IBAS: o


desenvolvimento e a insero internacional da ndia, do Brasil e da frica do Sul. In III CNPEPI: O
Brasil no mundo que vem a : Seminrio IBAS. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2009.
40
ALMEIDA, Paulo Roberto. A Poltica Internacional do PT e a Diplomacia do Governo Lula. In
ALBUQUERQUE, Jos A. Guilhon (Org.) et alli. Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira. So
Paulo: USP, 1996. p. 546
41
LULA, Luiz Incio Lula da. Primeiro pronunciamento do presidente eleito. 28 de outubro de 2002.
Disponvel em
http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2317. Acesso em
28/01/2009

34

Lula aciona sua diplomacia pelo mundo com o fim de abrir mais mercados,
sem restries polticas ou geogrficas. Busca exercer liderana regional e
internacional para trazer mudanas, justia e uma nova geografia comercial.
A abrangncia de suas viagens de grande destaque. Por seu compromisso
com democracia, direitos humanos e imagem de vencedor dos obstculos sociais,
Lula no se furtou da diplomacia presidencial. Participou quase simultaneamente e
transmitindo a mesma mensagem s platias do Frum Social Mundial em Porto
Alegre e no Foro Econmico Mundial em Davos, buscando reunir em uma mesma
agenda as dimenses sociais e econmicas.
Lula defende um multilateralismo forte e a soberania e igualdade de todos os
pases. Desde o incio da segunda gesto, tem buscado apoios substanciais ao
ingresso do Brasil como membro permanente no Conselho de Segurana da
Organizao das Naes Unidas.
Nesta postulao, o pas se disps a comandar uma fora de paz no Haiti
revelando um papel mais intervencionista em face de uma instabilidade crnica que
poderia se refletir sobre seu permetro de segurana. Isso foi uma inovao, pois na
dcada de 1990 o Brasil se absteve de apoiar o envio de fora multinacional do
Conselho de Segurana ao pas caribenho.
Na OMC, os dois governos continuam a tradicional poltica seguida desde o
incio do sistema multilateral de comrcio, de plena participao em todas as
negociaes. nesse mbito que o governo Lula tem se destacado por seu ativismo
na

afirmao

da

soberania

econmica

nacional

polticas

setoriais

de

desenvolvimento. Para isso traou um grande arranjo de alianas com pases


emergentes evidenciado pela formao do IBAS e G-20, alm de uma concertao
estratgica com a Rssia e a China.
A criao do G-20 em Cancn em 2003 representou de certo modo o
renascimento da coalizo terceiro-mundista centrada agora na liberao comercial
agrcola e no combate a hipocrisia da posio negociadora dos pases
desenvolvidos. Essa ao recuperou o papel j desempenhado anteriormente de
intermedirio entre os fortes e fracos. Estes pases correspondem, de um lado, a
mercados emergentes, com amplas possibilidades de absoro de produtos
brasileiros e de fornecimento de insumos ou de investimentos e, de outro, so
espaos polticos com forte expresso regional e, principalmente, possibilidade de

35

atuao conjunta em organismos internacionais. Isso, porm, teve um custo que foi
abrir mo das demandas mximas em prol da manuteno da coeso da coalizo.
FHC tinha se empenhado na promoo do dilogo, mas no a uma real
coordenao com os pases do Sul como tem atuado o atual governo. Ele via a
assuno da posio internacional brasileira como resultado da preeminncia
econmica do pas e deveria estar restrita a regio. No governo Lula, o desejo de
liderana aparece at nas relaes com outros pases africanos. Este presidente
no proclamou apenas uma solidariedade com estes pases, sobretudo com dos de
lngua portuguesa, como prometeu aes concretas verificadas nas viagens
presidenciais a regio.
Lula no apenas confirmou a vizinhana como estratgica, como tomou
iniciativas para traduzir a retrica em realidade visitando ou recebendo
bilateralmente os chefes de outros Estados e impulsionando negociaes regionais
de comrcio. Nenhum dos governos, contudo, deixou explcito que meios,
instrumentos, poderiam ser mobilizados pelo Brasil para dar desfecho crise de
governana em alguns pases e a crise colombiana, que gera conseqncias
regionais.
A chegada de governos de esquerda nos pases vizinhos no gerou um
alinhamento automtico. Ao contrrio, as dificuldades de cooperao foram
ampliadas na medida em que esses governos tendem a preocupar-se mais com as
demandas da suas sociedades, independentemente da repercusso regional que
isso possa causar. A eleio de Evo Morales na Bolvia e a nacionalizao dos
hidrocarbonetos em 2006 foi um caso emblemtico enfrentado pelo Brasil. Ao invs
de uma confrontao como esperavam setores da sociedade, o governo procurou o
dilogo a fim de preservar o relacionamento estratgico com o pas.
Neste quadro, a Argentina, para FHC era um parceiro estratgico, enquanto
para Lula o parceiro estratgico42. A coordenao poltica do primeiro atendia a
limites e no comprometia a gesto de polticas macroeconmicas e setoriais do
Brasil. Era, de certa forma, conformada ao modelo intergovernamental do Mercosul,
enquanto Lula adotou uma postura mais favorvel e vem realizando consultas
freqentes sobre os mais variados assuntos em vista da tomada de posies
comuns.
42

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, ano 47, n 1, 2004.

36

O fortalecimento do bloco manifestamente a prioridade mais importante.


Alm dos temas econmicos e comerciais tratados por FHC, o novo governo
avanou na coordenao de polticas macroeconmicas e sociais. Nesta viso, o
Mercosul deixa de ser um meio para realizar objetivos gerais da poltica externa para
ser um fim em si mesmo, dispondo-se o Brasil a arcar com os custos e
responsabilidades dessa tarefa. Para isso teve de se ausentar no contencioso entre
Uruguai e Argentina na instalao das processadoras de celulose a fim de manter a
parceria argentina. O prprio governo se revelou relutante criao de normas e
instituies supranacionais. A Comunidade Sul-Americana de Naes ainda que
tenha criado uma estrutura propcia a cooperao em reas como energia e infraestrutura no preencheu o vcuo institucional existente.
No se pode negar tambm a falta de articulao em questes como a
reforma do Conselho de Segurana da ONU, ainda que os dois pases tenham
reconhecido a legitimidade das postulaes recprocas. O descompasso entre o
peso regional do pas e sua influncia de fato, agravado pela prpria assimetria
estrutural na regio, o crescente protagonismo de Hugo Chvez levam a certa
desolao com os resultados obtidos com essa poltica externa.
De qualquer modo, Lula enfatizou vrias vezes a importncia estratgica do
Mercosul que poderia se constituir na base material para a unio poltica da Amrica
do Sul e fortaleza defensiva contra investidas imperialistas. esta a viso que o
novo governo tm da Alca (rea de Livre Comrcio das Amricas): um projeto para
anexao da Amrica Latina aos Estados Unidos. Lula, uma vez no poder, tem
operado uma barganha ainda mais dura na mesa de negociaes, o que levou a
vrios impasses tambm criados pela posio intransigente dos norte-americanos
em relao a acesso a mercados e a subveno agrcola.

Denota-se aqui,

novamente, a nfase no interesse nacional com uma viso bem mais crtica das
vantagens e desvantagens da liberalizao comercial em uma relao assimtrica
com o Imprio.
A relao com os EUA talvez se revele um dos principais pontos de
divergncias na conduta dos dois governos. FHC a definia como essencial e
cooperativa, chegando a desenvolver relaes pessoais com o ento presidente
Apesar das discordncias especialmente na rea comercial que levou o Brasil a
questionar os subsdios norte-americanos no rgo de Soluo de Controvrsias da
OMC, as relaes foram boas.

37

Quando as pesquisas eleitorais indicavam a vitria de Lula nas eleies de


2002, espalhou-se o receio de que o Brasil tomasse direes contrrias aos
interesses norte-americanos, o que elevou o risco pas a 2000 pontos. Assim que
eleito, Lula teve uma visita com Bush que contribuiu para diminuir o receio de
conflito. Lula reconhece os EUA como a nao mais poderosa com a qual mantm
uma boa relao poltica, econmica e comercial, mas prioriza os laos com pases
do Sul. As elites norte-americanas, por sua vez, no o vem como o melhor
candidato, mas no lhe fazem forte oposio.
Os dois governantes adotam posio essencialmente semelhante no
desapreo a agenda antiterrorista norte-americana marcada por uma nfase militar,
defendendo que esta prtica s ser combatida com medidas de natureza social que
envolvam o fim da fome e da misria ao invs de polticas unilaterais intolerantes e
impositivas.
A Europa, pelos laos culturais e histricos, era o principal parceiro do Brasil e
do Mercosul para FHC que tambm tinha uma viso realista sobre a abertura
comercial. Lula tambm v o velho continente como um parceiro comercial, mas
acredita tambm na formao de alianas compensatrias contra o unilateralismo
norte-americano. Lula inclusive parece ver mais benefcios em um acordo MercosulUE do que naquele negociado com os EUA.
Essa postura j tinha sido tomada nas negociaes do Acordo-Quadro de
Cooperao Interinstitucional entre Mercosul-UE em 1992 e outro Inter-Regional de
Cooperao em 1995. Entre 1992-1997 o comrcio entre os blocos cresce 266% e
os investimentos da EU no Mercosul 700%43. Negociaes para frmulas de unio
poltica tambm foram empenhadas e a atingira magnitude superior s negociaes
que se levavam sobre a ALCA.
Para Amando Cervo, o governo Lula planeja a sua insero atravs da
estratgia logstica e busca
reforar o ncleo central da economia nacional, estatal ou privado, nacional
ou estrangeiro; reconverter a poltica de comrcio exterior em instrumento
estratgico de desenvolvimento; conter a evaso de renda lquida nacional;
enfim, promover a internacionalizao da economia nacional, desde a
plataforma regional. (...) Da era Cardoso para Lula, o Brasil evoluiu de uma
aliana estratgica com o Ocidente, feita da subservincia decisria e de
iluso kantiana, para o universalismos de ao, feito do jogo duro e realista
43

CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, Ano 45, n 1, 2002. p.29

38

das relaes internacionais. O Brasil de Lula molda sua poltica exterior pelo
44
paradigma do Estado logstico, imitando o comportamento dos grandes.

Sua tarefa foi


tirar a poltica exterior das iluses da harmonia kantiana e de divisas e
orient-la para a conquista da reciprocidade real nas relaes
internacionais, ou seja, a transio do multilateralismo utpico para o
multilateralismo de reciprocidade entre pases centrais e emergentes; b) o
enfrentamento das dependncias estruturais financeira, empresarial e
tecnolgica com o fim de atenu-las; c) a idia de reforar a Amrica do
Sul como plo de poder e plataforma poltica e econmica da realizao de
45
interesses brasileiros .

A noo de autonomia tambm apresentou variaes no perodo, conforme


os interesses e posies de poder. Como escreve, em 1998, Gelson Fonseca Jr.,

a autonomia, hoje, no significa mais distancia dos temas


polmicos para resguardar o pas de alinhamentos indesejveis. Ao
contrrio, a autonomia se traduz por participao, por um desejo de
influenciar a agenda aberta com valores que exprimem tradio
diplomtica e capacidade de ver os ramos da ordem internacional
com olhos prprios, com perspectivas originais46.

Vigevani e Cepaluni apontam que a noo de autonomia hoje refere-se


tambm participao no regime internacional atravs de alianas Sul-Sul, incluindo
alianas regionais, acordos com parceiros no tradicionais em busca da reduo das
assimetrias em relao aos pases mais poderosos47. Inicialmente buscava-se a
autonomia pela distncia, depois atravs participao e hoje se verifica a autonomia
pela diversificao. Esta ltima noo no preceitua apenas a ampliao das
relaes com parceiros no tradicionais. Revela tambm a capacidade de intervir em
reas que no so de interesse direto, mas referem-se a interesses gerais da
comunidade internacional.
Percebe-se que FHC parecia colocar as prioridades econmicas antes de
tudo, enquanto Lula assume as prioridades polticas. Como escreve Paulo Roberto
de Almeida, conformismo e voluntarismo talvez sejam expresses muito fortes, e
44

CERVO, Amado Luiz. Os objetivos da politca exterior de Lula. Colunas do Relnet,n 10, 2004.
CERVO, Amado Luiz. Insero Internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo:
Editora Saraiva, 2007.
46
FONSECA JR., Gelson. A Legitimidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as
naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. p. 368
47
VIGEVANI, Tullo. CEPALUNI, Gabriel. Lulas Foreign Policy and the Quest for Autonomy through
Diversification. Third World Quarterly, vol. 28, n 7, 2007
45

39

certamente, maniquestas, mas elas provavelmente traduzem uma postura de


aceitar o mundo como ele , no caso de FHC, e outra de mudar o mundo (como
explicitado, por exemplo, na tentativa insistente de se instituir uma espcie de Fome
Zero Mundial)48.
Maria Regina Soares de Lima aponta que o trao distintivo da poltica externa
de Lula seja, uma
maior assertividade no plano internacional, que se manifestou na quebra de
certos dogmas da diplomacia brasileira, como a disposio ao ativismo na
regio sul-americana, transpondo a fronteira convencional entre assuntos
domsticos e internacionais. Ao ousar mais, naturalmente se exps mais.
Foi o caso da candidatura a um assento permanente no Conselho de
Segurana, que figurou como prioridade estratgica da poltica externa e
motivou uma ampla investida rumo aos pases do Sul, mas acabou tendo
49
impacto negativo sobre a capacidade de coordenao regional .

Lula deseja promover uma poltica externa ativa e altiva, como define o
prprio chanceler Amorim, com um papel essencial na conformao do projeto
nacional. A ousadia no se refletiu apenas em questes internacionais, mas a
prpria discusso sobre a poltica externa foi alada a um novo lugar na sociedade
brasileira. At pouco tempo, o tema era praticamente ignorado nos meios de
comunicao ou dispunha de um relativo consenso de aprovao mesmo entre
tendncias ideolgicas distintas. Agora, tem se tornado importante ponto de debate,
assumindo inclusive importante papel na campanha eleitoral, em vista, do relativo
dissenso que chegou a causar.
Como

escreve

Paulo

Roberto

de

Almeida,

talvez

os

elementos

verdadeiramente inovadores no devessem ser buscados no discurso, mas no


prprio fato de que a ao governamental neste terreno j no colhe consenso da
sociedade. Houve um aumento do dilogo do Itamaraty com o Congresso e outros
setores da sociedade civil, na busca de uma internalizao do mundo e
preservao de um espao para a poltica externa no plano interno.
Celso Lafer, chanceler de Fernando Henrique Cardoso no perodo, afirma
A diplomacia do governo Lula contem elementos de continuidade, como a
prioridade ao Mercosul, a valorizao do sistema multilateral e a busca de
48

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 47, n 1, 2004. p. 18
49
LIMA, Maria Regina Soares de. Decises e Indecises: um balano da poltica externa no primeiro
governo do Presidente Lula. Carta capital, 27/12/2006.

40

maior intercmbio com parceiros no tradicionais, como a ndia, a China e a


frica do Sul. Mas tambm contm mudana de nfase, s vezes
perigosas, e sobretudo de figurao: a atual diplomacia d poltica externa
uma feio de poltica-espetculo, reminiscncia da festa republicana
50
destinada a transmitir ao pblico interno a idia de um recomeo radical .

Assim, no se pode negar o discurso de mudana e a realidade da


continuidade. O governo Lula deu maior nfase em algumas linhas de atuao que
j vinham sendo seguidas com certas hesitaes. Combinou uma poltica
macroeconmica ortodoxa, em tudo semelhante de seu antecessor, e uma poltica
externa heterodoxa muito prxima da estratgia autonomista busca parceiros
estratgicos no Sul a fim de obter maior poder de barganha nas negociaes
internacionais. Segundo Altemani de Oliveira, representando uma continuidade das
expectativas

estratgias

de

desenvolvimento

nos

governos

anteriores

evidenciando a composio poltica estabelecida no Planalto, as linhas bsicas do


governo Lula esto centradas
a) na Construo da comunidade Sul-Americana de Naes e no
relanamento do Mercosul;
b)na importncia poltica e econmica dos pases intermedirios para
reforo das pretenses internacionais do Brasil;
c) na necessidade de avanar nos processo negociadores multilaterais e,
em especial, na OMC;
d) na instrumentalizao do Mercosul ou da ALCSA para ampliar a
51
capacidade nacional em relao a outras regies .

Maria Regina Soares de Lima conclui


As relaes com o mundo desenvolvido no foram abandonadas em razo
da nfase conferida aos pases do Sul. O que no se observou de fato foi a
busca de exclusividade ou aliana preferencial com um lado ou com o outro,
at porque h muito a poltica externa abandonou a idia de alianas
preferenciais ou automticas, exatamente pelas caractersticas estruturais
da distribuio equilibrada do comrcio do Pas com as quatro
macrorregies: Unio Europia, Amrica do Norte, sia e Amrica do Sul. O
que, sim, ocorreu foi um esforo em incentivar o relacionamento com os
pases do Sul e mesmo de retomar relaes tradicionais, praticamente
abandonadas no governo anterior, como com a frica, por exemplo.

O desejo de colocar a cooperao Sul-Sul em destaque na agenda brasileira


deve ser reinterpretado de acordo com a nova configurao marcada pela
participao do pas nos regimes internacionais e a acelerao do processo de

50
51

KUNTZ, R. O ex-chanceler e a diplomacia. O Estado de S. Paulo, 5. Dez. 2004, p. D6


OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Poltica Externa Brasileira. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 264

41

globalizao que tornaram impossvel manter uma poltica externa com baixo grau
de interdependncia com outros pases. Esta situao explica por que a posio
tomada pelo atual governo no necessariamente afrouxar laos com os pases do
Primeiro Mundo.
As noes de dependncia e autonomia so inerentes a atuao internacional
de potncias mdias52. s vezes estes pases agem como pases fracos, s vezes
com padres de aes fortes. As mudanas de nfase na ao internacional
brasileira no indicam perda de sentido, sugerem que o poder deve ser medido
conforme tpicos especficos questionando a noo de uma nica estrutura geral de
poder em todas as reas. A partir disso, pode-se afirmar que a busca por uma
relao mais balanceada com pases ricos no resulta em ruptura de relaes.
Os dois governos podem ter utilizado estratgias polticas diferentes, mas no
se distanciaram do objetivo desenvolvimentista e a busca da autonomia. Enquanto
no houve grande ruptura com a tradio diplomtica, houve nfases e
descontinuidades em linhas de atuao.

52

LIMA, Maria Regia Soares de. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul.
Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 48, n 1, 2005.

42

4. A FORMAO DE COALIZES
Os novos constrangimentos do sistema internacional demandaram a
reformulao da estratgia de insero internacional brasileira.

A noo de

autonomia pela integrao revelou-se invivel ainda no fim do mandato de Cardoso,


que iniciou um processo de coalizes com pases em desenvolvimento dentro da
OMC.
A diplomacia sob o governo Lula aprofundou a correo de rota iniciada
buscando uma estratgia de insero mais adequada s demandas das novas elites
econmicas, setores sociais, da percepo do papel brasileiro no mundo e dos
constrangimentos insero perifrica dos pases em desenvolvimento. Vem,
assim, desenvolvendo uma poltica externa mais heterodoxa de modo a aproveitar o
redesenho da balana de poder global que vem criando novas possibilidades e
brechas de incluso de novos atores e projetos de reorganizao do sistema de
Estados e dos valores no seio da comunidade internacional53.
Conforme pronunciou Mbeki, o G-8 esgotou sua validade como formulador
de soluo para os problemas do mundo globalizado; esse grupo precisa injetar em
suas anlises a viso dos pases em desenvolvimento. De fato, o fortalecimento do
sistema multilateral de comrcio e segurana depende muito mais dos pases
intermedirios. Os pases desenvolvidos dispem de outros mecanismos para
defender seus interesses, o que no o caso para um pas como o Brasil. Acontece,
porm, que os pases mdios tambm j no contam com o irrestrito apoio dos
pases pequenos at mesmo como conseqncia do efeito bandwagoning. A
grande questo, ento, como exercer a opo de voz e buscar melhores retornos
nas questes de seu interesse sem provocar o enfraquecimento dos regimes de
comrcio e segurana coletiva.
Nesta perspectiva, a atual poltica externa considera o multilateralismo como
um movimento amplo de desconcentrao e de novas regulamentaes do poder no
sistema internacional.

53

SARAIVA, Jos Flvio Sombra. O Brasil e o Conselho de Segurana das Naes Unidas. Colunas
do Relnet, n 11, ms 1-6, 2005. Disponvel em www.relnet.com.br Acesso em 12 de julho de 2009.

43

O Brasil precisa reagir s iniciativas das grandes potncias e articular


alianas polticas, econmicas e tecnolgicas com Estados perifricos para
defender e proteger seus interesses. Apesar das diferenas entre eles,
possuem interesses e caractersticas comuns de modo que no so
competidores direitos, mas parceiros para construir projetos polticos
54
conjuntos

Busca-se, assim, consolidar um multilateralismo compatvel com os objetivos


do desenvolvimento conforme a tradio nacional-desenvolvimentista da poltica
externa brasileira. Seus desdobramentos prticos esto evidenciados na formao
do IBAS (Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul ou IBSA em ingls) e no G20 (grupo de pases em desenvolvimento criado na Conferncia Ministerial da OMC
em Cancn).
No se trata de uma organizao formal. Tambm no um bloco ou uma
aliana. No conta com sede ou secretariado. , na verdade, um alinhamento de
pases com interesses em comum e estgios similares de desenvolvimento criado
por razes de cunho endgeno. Ao invs de priorizar as tradicionais relaes com
pases do Norte, comea-se a olhar para os pares com problemas ou mazelas
comuns e que podem ser a fonte inspiradora para a gesto destes dilemas. Nesta
condies,
A prioridade definir uma verdadeira poltica externa de cooperao sulsul. H uma expectativa enorme no ex-Terceiro Mundo quanto ao Brasil,
pois esperam de ns uma alternativa. Ainda no assumimos o fato de que
somos uma potncia no sul. O Brasil muito mais palpvel para outros
pases do que potncias como a China. Ele pode defender causas que
ajudem o mundo a se tornar mais cosmopolita. Ns pertencemos ao sul e
55
aqui devemos crescer .

A formao destes grupos um mecanismo que permite a coordenao de


posies em temas importantes e falar e falar de forma unssona nos foros
internacionais. Podem reforar o dilogo e a cooperao na busca de objetivos
comuns o que pode ser alcanado em reas especficas, mas no o tempo todo
para todos os pases.
Representa

uma

inovao

na

forma

de

insero

dos

pases

em

desenvolvimento no cenrio internacional. Por isso, precisou vencer o ceticismo de


54

GUIMARES, Samuel Pinheiro. Quinhentos Anos de Periferia. Porto Alegre: Editora UFRGS, 1999.
p.23
55
SOUZA, Amaury. A Agenda Internacional do Brasil: Um Estudo sobre a Comunidade Brasileira de
Poltica Externa. Rio de Janeiro: CEBRI, 2005. p.20

44

grupos defensores do alinhamento automtico aos centros de poder e dos


conformistas. Todavia, a trajetria cumprida tem evidenciado forte vigor e
dinamismo. De fato, o sucesso destes grupos simboliza o momento de transio do
cenrio internacional. A formao do IBAS e do G-20 uma conseqncia da
conjuntura atual na qual atores emergentes tm buscado novas possibilidades de
modelar o sistema internacional.
Trata-se tambm de uma plataforma de relacionamento atravs da qual os
trs pases to diferentes culturalmente podem intercambiar e desenvolver uma
atmosfera de mtua confiana. Este no um objetivo pequeno, j que o comrcio
s floresce se os pases entendem-se. Assim, um maior dilogo entre as naes
leva em longo prazo a uma maior cooperao em vrias reas.
Como se trata de pases grandes e estrategicamente posicionados, a
coordenao certamente trar forte impacto nas discusses com interlocutores
economicamente mais poderosos. As principais caractersticas, objetivos, estrutura e
avaliao das coalizes IBAS e G-20 o tema dos prximos dois sub-captulos.

4.1 IBAS
Inicialmente ironizado como reedio do terceiro mundismo e do movimento
dos pases no alinhados da dcada de 1970, o IBAS vem despertando grande
interesse dos analistas internacionais por se tratar de uma aliana que, a princpio,
pouco tem a ver com a viso estratgica e as necessidades dos trs membros.
Sua formao remonta idia do partido sul-africano African National
Congress (ANC) de formao de um grupo de pases do Sul que espelhasse o G-8,
tornando-se um interlocutor deste. Entretanto, Pretria ainda no se sentia
confortvel para naquele momento de transio democrtica tomar caminhos que
pudessem ser mal interpretados pela comunidade internacional.
Sob o governo Mbeki tentou-se um encontro com Brasil, Arbia Saudita,
ndia e China a ser realizado em novembro de 2001. Porm, a turbulncia
internacional gerada pelos atentados terroristas de 11 de setembro levou ao
adiamento da reunio. Neste tempo a diplomacia sul-africana refletiu sobre sua
proposta, considerando a participao da Arbia Saudita e a China inapropriada

45

para a interlocuo do G-8, pois alm da rivalidade indo-chinesa, o dficit


democrticos dos dois pases poderia afetar a legitimidade do grupo.
Assim, a proposta foi relanada no encontro dos chanceleres dos trs pases
por ocasio da posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 1 de janeiro de
2003 e formalizada em 6 de junho daquele ano com a Declarao de Braslia,
assinada por Yashwant Sinha, Celso Amorim e Nkosazana Dlamini-Zuma.
A Declarao aponta para as credenciais democrticas, o status de pas em
desenvolvimento e a capacidade de atuao global como fatores de aproximao.
No se pode esquecer tambm que se trata de potncias mdias, com peso
especfico regional, caracterizadas como economias emergentes, dotadas de parque
industrial desenvolvido, com acentuados problemas de distribuio de renda e
populaes economicamente excludas, bem como atuao similar em organismos
internacionais e o desejo de reforma das Naes Unidas.
Nas palavras do Ministro Celso Amorim, em entrevista concedida aps as
reunies para o lanamento do IBAS, a articulao se deu

porque so trs pases, cada um de uma das trs regies do mundo em


desenvolvimento: sia, frica e Amrica Latina. So trs democracias; so
trs pases que tm um importante papel a desempenhar em suas
respectivas regies; so trs pases democrticos, pases em que a
democracia tem um forte papel na sua vida poltica; so pases que tm
tambm problemas sociais, mas que esto dispostos a enfrent-los; e so
pases que tm tambm vises muito semelhantes em muitos temas
multilaterais, e, quando no em absolutamente todos, a perspectiva que ns
temos , sem dvida alguma, muito semelhante. Ento, era preciso
transformar essa coincidncia virtual numa cooperao real. Eu acho que
56
isso que essa reunio desses trs pases do Sul visa a criar.

Com base na Declarao, os pases comprometeram-se a realizar consultas


de alto-nvel para aprimorar o entendimento e a coordenao poltica em um amplo
espectro de temas como multilateralismo, promoo da paz e segurana,
desenvolvimento sustentvel, combate fome e pobreza, alm de projetos de
cooperao tcnica setorial. Reafirmaram a importncia do respeito s normas de
Direito Internacional e a necessidade da reforma da ONU, em especial do Conselho
de Segurana que deve ser expandido nas categorias de membros permanentes e
no-permanentes de modo a congregar tambm pases em desenvolvimento nas
duas categorias.
56

Entrevista Conjunta a Imprensa (Braslia, 6 de junho de 2003) www.mre.gov.br Acesso em 18 abril


de 2005.

46

Conquanto os pases partilhem de objetivos comuns na busca de uma


alternativa s relaes Norte-Sul, suas polticas externas revelam histricos bem
distintos. Refletindo, naturalmente, em distintos imperativos regionais e estgios de
desenvolvimento e a tentativa de adaptao globalizao assimtrica em um
mundo em que os desequilbrios entre os pases desenvolvidos vem se alterando
com a ascenso de poder de pases como a China e at mesmo os prprios
membros do IBAS.
Diante disso, torna-se interessante fazer um breve retrospecto das polticas
externas, seus condicionantes e interesses dos pases membros do IBAS. Como j
se tratou de modo detido sobre o Brasil nos captulos 2 e 3, tratar-se-, neste
captulo, apenas dos pases parceiros: ndia e frica do Sul.

4.1.1 OS PASES PARCEIROS

4.1.1.1 NDIA
A ndia constitui, junto China e ao Japo, um dos principais centros de
poder na sia Meridional. Sua posio geogrfica lhe confere posio estratgica.
o nico pas que faz fronteira com todos os pases da regio Paquisto,
Bangladesh, Nepal, Buto, Sri Lanka e Ilhas Maldivas e seu territrio quase trs
vezes maior que os seis pases juntos. Possui a segunda maior populao do
mundo, superior no s em nmeros, mas com qualificados cientista e profissionais
em diversas reas.
Apesar da baixa renda per capita, o PIB total indiano superior a todos os
outros na regio. O pas hoje a segunda economia que mais cresce no mundo.
Juntamente com a China, monopolizou as discusses do Frum Econmico de
Davos, onde foi objeto de minucioso estudo por variados grupos econmico em
busca de novas oportunidades de investimento ou para entender o modelo que
colocou o pas na vanguarda do desenvolvimento econmico.
A Goldman Sachs, utilizando um modelo de convergncia condicional
inspirado em teorias de crescimento endgeno na anlise dos BRICS, informa que a
ndia apresenta uma taxa potencial de crescimento de 5,8% ao ano nos prximos 30
anos, enquanto a China ter um ritmo de crescimento maior entre 2010 e 2015 que

47

tender a decrescer para 3%57. Dani Rodrik e Subramaniam falam em ndices ainda
mais animadores em torno de 6-7% at 202558.
O entorno regional se caracteriza por conflitos, rivalidades entre grupos
tnicos e religiosos, disparidades sociais e econmicas, predomnio de governos
autoritrios e corruptos, sendo que alguns de seus vizinhos podem ser considerados
Estados falidos. Assim, a segurana regional torna-se extremamente complexa
evidenciando-se trs crculos concntricos que comportam comportando os vizinhos
(inclusive a China) e reas adjacentes (o Oceano ndico, a sia Central e o Oriente
Prximo como zonas de potencial ameaa
O vizinho Bangladesh permanece incapaz de promover a integrao de
faces nacionalistas bengalis e muulmanas e definir sua identidade frente ao
vizinho mais poderoso. J o Paquisto representa o maior desafio nas relaes com
os vizinhos. considerado em crculos indianos como epicentro do terrorismo
internacional e abriga membros da Al Quaeda e Taliban. Alm disso, a relao indopaquistanesa desempenha papel vital na definio da identidade e na manuteno
da unidade e integridade nacional indiana.
A separao dos pases apenas ps fim ao conflito interno, mas o colocou
em nvel internacional. O Paquisto acredita que a regio da Caxemira, com
populao

majoritariamente

muulmana

deveria

ser

integrada

ao

Estado

muulmano, enquanto o Estado Secular Indiano no admite perder a regio com


bases em motivos religiosos. Com a separao do territrio, a ndia buscou construir
a nao sobre as bases do secularismo, democracia e inspirao no socialismo,
valores que eram compartilhados por uma pequena elite e estranhos populao.
Todo este clima de rivalidade e insegurana refora a idia de que a ndia
tem que defender os interesses nacionais e se transformar em um centro autnomo
de poder mundial dando prioridade ao programa nuclear. O pas dispe de equipada
marinha e encaminha-se para desafiar o controle norte-americano exercido no
Oceano ndico, grande exrcito e fora area tecnologicamente sofisticada
construda com forte auxlio sovitico - apoiadas na capacidade nuclear e um
avanado quadro cientfico. As operaes Operao Shakti ou Pokhran II realizadas

57

Goldman Sachs. Dreamng with the BRICS: the path to 2050. Wilson D. e Purushotmn,
R. Global Economics Paper., n 99., 1 outubro, 2003.
58
RODRIK, Dani. SUBRAMANIAM.From Hindi growth to productive surge:the mystery of Indian
Growth Transition. NBER Writing Paper, 2004. 10376.

48

em 1998 geraram repdio de quase toda a comunidade internacional, inclusive o


Brasil votou favorvel na resoluo do Conselho de Segurana.
Esta tenso com comunidade internacional j tinha sido sinalizada na
eleio para os novos membros das vagas temporrios do Conselho de Segurana
da ONU em 1996, quando a ndia recebeu apenas 40 votos ao passo que o Japo
teve 142.
Apesar de hoje defender uma poltica nuclear, a ndia foi o primeiro pas a
propor a eliminao dos testes nucleares (1954), um tratado no-discriminatrio de
no-proliferao (1965), um tratado proibindo o uso de armas nucleares (1978), o
congelamento nuclear (1982) e um programa que eliminaria totalmente as armas
nucleares (1988). Entretanto, as iniciativas foram rejeitadas pelas grandes potncias.
O regime de no-proliferao, como concebido e aprovado, e as atitudes dos
pases nucleares, impuseram ndia uma espcie de apartheid nuclear, obrigandoa a opo nuclear, ainda que os testes realizados em maio de 1998 no tiveram
como alvo nenhum pas especfico; seu objetivo foi assegurar ao povo indiano
compromisso com sua prpria segurana.
Na verdade o parmetro de insero internacional indiano foi os ideais
pacifistas de Mahatma Gandhi que no se restringiram apenas ao processo de
independncia indiano. Jawarhalal Nehru inspirado em Gandhi distinguia claramente
o pacifismo e utopia do idealismo prtico, que se constituiu a base fundamental da
poltica externa e de segurana da ndia ps-independncia. Seus objetivos se
assentavam sobre os pilares da paz mundial e a liberdade humana.
Nehru foi o grande formulador de uma poltica externa de no-alinhamento,
combateu o colonialismo e o imperialismo tanto sovitico como norte-americano
e combateu o racismo, especialmente a Apartheid praticado pela frica do Sul. Sua
motivao era mostrar que de fato a ndia tinha se tornado um pas independente e
capaz de traar seu prprio futuro.
Este discurso pacifista, no impediu que se projetasse no exterior uma
imagem de grande desigualdade econmica e social no pas: de um lado, milhes
de pessoas em situaes precrias e de extrema pobreza e, de outro, um pequeno
grupo abastado e uma classe mdia emergente ainda pouco expressiva. O regime
autrquico e a poltica de substituio de importaes pouco contriburam para a
construo de uma infra-estrutura fsica e o fortalecimento das instituies do pas.

49

Lal Bahadur Shastri, sucessor de Nehru, tornou-se heri nacional ao


enfrentar com firmeza a Segunda Guerra com o Paquisto em 1965, cujas tropas
haviam invadido os estados de Jammu e da Caxemira. Em seus mais de 15 anos
como primeira-ministra, Indira Gandhi tornou a poltica externa cada vez mais
realista, inseriu o pas na corrida espacial, explodiu a primeira bomba atmica e
construiu importante base industrial. Rajiv Gandhi teve de enfrentar fortes conflitos
internos e tenses com o Paquisto, fortalecendo a poltica do poder militar e
segurana interna regional.
Com o colapso da Unio Sovitica, Narashima Rao teve de realizar ajustes
econmicos, em sua poltica interna e externa. O governo russo no tinha mais
condies de proporcionar equipamentos, assistncia militar nem defender
interesses indianos em foros multilaterais. A crise do golfo obrigou muitos
trabalhadores indianos a retornarem ao pas, interrompendo as remessas de
dinheiro e elevou o preo do petrleo. Apesar das freqentes manifestaes de
fundamentalistas hindus, conflitos e terrorismo, a prioridade era promover
desenvolvimento econmico e aumentar a capacidade militar de modo a garantir
segurana interna e regional.
O governo tambm empreendeu um amplo programa de reformas para a
ndia economia global. O crescimento anual do PIB de cerca de 5 a 6%, das
reservas, do investimento estrangeiro, do comrcio exterior e a melhoria dos ndices
macroeconmicos fortaleceram o governo e permitiram a adoo de medidas para
manter a estabilidade interna e mudar a poltica externa. Sua poltica Olhe para o
Leste aproximou o pas da ASEAN (Associao dos Pases do Sudeste Asitico)
em busca de novos mercados e para contrabalanar a influncia chinesa na regio.
O processo de abertura tambm resultou na aproximao com outros pases
como Israel e Frana, e sobretudo com a comunidade indiana enriquecida no
exterior que agora passa a investir no pas. Muitos expatriados tm retornado ao
pas para estabelecer negcios prprios, o que tem contribudo fortemente para
projetar o pas em reas como tecnologia da informao, informtica, indstria
qumica e farmacutica. Tambm permitiu se valer dos foros multilaterais para
manter dilogos com o Paquisto.
Contudo,

boa

parte

da

subumanas.Segundo Amartya Sen,

populao

ainda

vive

em

condies

50

Aps 50 anos de independncia, metade dos adultos na ndia so


analfabetos (na verdade mais de 70% das mulheres adultas no
sabem ler ou escrever () A ndia no teve dificuldade em fazer
aumentar suas taxas de crescimento econmico ao remover
dificuldades e restries , nem de faze uso de suas oportunidades de
comrcio. Mas uma ampla parcela da sociedade indiana permanece
59
excluda do mbito das oportunidades econmicas
Aps os ataques terroristas de 11 de setembro e as manifestaes de apoio
do governo indiano, as relaes com os Estados Unidos se tornaram mais densas e
estreitas. Em visita do presidente Bush, os indianos obtiveram o reconhecimento de
sua condio de potncia nuclear e o acesso tecnologia e combustvel nuclear dos
EUA. Apesar disso, a princpio, causar atrito com o histrico aliado Paquisto, a
aproximao norte-americana busca contra-balancear a crescente presena chinesa
no s na sia, mas no mundo todo e atenuar umas das maiores demandas por
combustvel fssil do mundo, diminuindo a presso sobre os j elevados preos
internacionais do petrleos do qual os EUA so dependentes.
Com o acordo, os EUA pretendem tirar proveito de uma das economias para
promissoras no novo sculo, mesmo que isso implique na transferncia de postos de
trabalho do territrio norte-americano para o territrio indiano. Assim, o discurso em
defesa da maior democracia do mundo tem objetivo de fazer frente ao regime
autoritrio chins.
Por fim, esta breve anlise em perspectiva histrica permite verificar que a
ndia rene fatores e caractersticas que a credenciam como membro de um futuro
bloco de poder nas relaes internacionais. Com a segunda maior populao do
mundo, um Estado laico e democrtico, o pas, em seus 62 anos, alcanou conciliar
um forte desenvolvimento econmico de longo prazo com uma atuao
relativamente independente e comprometida com os interesses nacionais.

4.1.1.2 FRICA DO SUL

A frica do Sul foi um dos pases mais isolados da comunidade internacional


no sculo XX. Sua poltica externa desde o ps Segunda Guerra Mundial, ou mais
especificamente, 1948 esteve vinculada a defesa do regime do apartheid. A frica
59

METCALF, Barbara. METCALF, Thomas R. A Concise History of India. London: Cambridge


University Press, 2005. p.284

51

Austral era seu reduto, complementado por algumas relaes encobertas com as
grandes potncias. Seus vizinhos temiam uma ao agressiva de Pretria, que
devotava sua preocupao segurana, nem sempre defensiva. Tanto que o pas
chegou a desenvolver um programa nuclear com fins militares.
Na contramo da histria, a frica do Sul foi alvo de sanes das Naes
Unidas em 1973, com a Conveno para Supresso e a Punio ao Crime de
Apartheid bem como das Conferncias contra o Racismo em 1973 e 1983.
Enquanto a comunidade internacional aplicava boicotes que tambm alcanaram os
domnios econmico, cultural, militar e esportivo, o pas viu a implantao, o
aprofundamento, a resistncia e o desmantelamento do regime; quando, em 1994,
surge uma nova frica do Sul, formalmente liberta, mas em luta contra seu terrvel
legado poltico, econmico e social.
As eleies de abril de 1994 trouxeram um clima de otimismo que se refletiu
no mbito externo. A ascenso do Congresso Nacional Africano ao governo implicou
a reformulao da poltica exterior e a prpria personalidade de Nelson Mandela,
como um dos maiores lderes mundiais do sculo XX, assumiu importante papel de
projeo da frica do Sul.

O pas rapidamente buscou a normalizao das

relaes internacionais, a readmisso na ONU e na Commonwealth Britnica,


admisso na Organizao da Unidade Africana, na Comunidade para o
Desenvolvimento da frica Austral e a retomada de relaes bilaterais com vrios
outros Estados.
Estruturou-se o que se passou a chamar de diplomacia da Borboleta. Um
eixo Norte-Sul voltado para a Europa, os Estados Unidos e o continente africano
complementado com suas asas se abrindo para a sia e a Amrica do Sul. Mas o
grande destaque do presidente Mandela foi a elaborao de uma srie de princpios
que, ao menos no discurso, continuam em plena continuidade no governo Mbeki. A
saber:
a) a crena nos direitos humanos, que deveriam ser promovidos nas
esferas poltica, econmica, social e ambiental;
b) a democracia como elemento fundamental para a soluo dos problemas
da humanidade;
c) a justia e a lei internacional devem orientar as relaes entre as naes;
d) a paz internacional a meta a ser buscada por todas as naes e, uma
vez tendo falhado, os conflitos devem ser solucionados atravs de meios
pacficos e acordos internacionais;
e) os interesses do continente africano devem ser refletidos na poltica
externa da frica do Sul;

52

f) o desenvolvimento econmico da frica do Sul depende da cooperao


econmica regional e internacional num mundo interdependente;
g) as relaes exteriores da frica do Sul devem espelhar seu profundo
60
compromisso com a consolidao da democracia no pas .

Estes princpios no significam necessariamente mandamentos da poltica


externa sul-africana, mas devem ser compreendidos dentro do contexto em que
foram elaborados. Apesar de buscar uma insero internacional sustentada pelo
trip direitos humanos, desenvolvimento e paz, o regime de Mandela entendia que a
frica do Sul democrtica deveria retribuir, de certa forma, a ajuda que havia
recebido de alguns pases durante o regime de apartheid. Assim, manteve relaes
com a Lbia de Kadafi, a Cuba de Fidel, ambos regimes hostilizados pelo ocidente.
Este foi mais um motivo para dificultar as j complicadas relaes com os
Estados Unidos. Enquanto Clinton reclamava da recusa em cortar laos com pases
terroristas, Mandela reclamou do no cumprimento de promessas de ajuda e
investimento massivos no pas. A doutrina da universalidade tambm provocou
constrangimentos no relacionamento com a China, devido a questo com Taiwan.
Ao relegar as questes de segurana ao segundo plano, procurou
regionalmente avanar na criao um entorno imediato pacfico, seguro e prspero
por meio da concertao poltica e da cooperao econmica, financeira e social
com seus vizinhos no mbito da Unio Aduaneira da frica Austral e da Comunidada
da frica Austral para o Desenvolvimento (SADC). A iniciativa sul-africana mais
ousada no campo regional foi, sem dvida, a interveno militar no Lesoto, ocorrida
em 22 de setembro de 1998, sob a designao de Operation Boleas.
No plano continental, alm da limitao de seu poder, a frica do Sul tem de
disputar espao com pelo menos outras cinco potncias regionais: Egito e Lbia
com grande simpatia no mundo rabe Nigria, Qunia e talvez Sudo - apesar da
convulso interna e a questo de Darfur que assola o pas. Essa multiplicidade de
atores regionais se reflete diretamente nas discusses sobre a reforma do Conselho
de Segurana da ONU.
Em 2005, a Unio Africana aprovou o Consenso de Ezulwini reivindicando
ao menos dois assentos permanentes com direito ao veto, cujos ocupantes devero
ser escolhidos pela prpria Unio, e no pela Assemblia Geral. A partir disso,
Estados como frica do Sul e Nigria, que se acreditam com reais possibilidades de
60

MANDELA, Nelson. South Africas future foreign policy. Foreign Affairs. vol. 72, n 5, p.87

53

ocuparem os assentos permanentes frica, buscam maior flexibilidade do grupo


maior dilogo com outros pases extra-continentais interessados na reforma. J os
Estados desejosos de ocupar tais assentos, mas conscientes das suas poucas
possibilidades apegam-se deliberadamente ao Consenso, o que acaba por paralisar
a reforma.
No plano internacional, a frica do Sul afirma-se por sua influncia moral.
Depois de viver sob um regime racista, o pas soube abraar a multi-racialidade
como valor fundamental da organizao de sua sociedade. Alm disso, as reformas
econmicas e sociais a bandeira da defesa do desarmamento, a destruio
unilateral de seu arsenal nuclear no incio dos anos 90 contribuem para a construo
de uma autoridade moral do pas. O desafio, ento, transformar esta imagem em
maior participao poltica nas decises internacionais, especialmente nas Naes
Unidas.
Com a eleio de Thabo Mbeki a estratgia internacional tornou-se ainda
mais pragmtica e com uma concepo mais limitada da poltica internacional. A
partir de uma anlise de que o continente africano marginalizado na economia
internacional, o governo de Mbeki volta-se a modificar esta situao atraindo
investimentos e comrcio para se tornar parte importante da economia internacional.
Essa nova poltica externa voltada para o desenvolvimento sustentvel e
iniciativas anti-poluio, controle da populao, mecanismos para lidar com doenas
contagiosas por contato, proliferao de armas, problemas de migrao,
democratizao e assuntos relacionados aos direitos humanos tem sido alvo de
grande crtica de muitos intelectuais. Alm disso, o pas um grande poluidor,
exportador de armas, intolerante com estrangeiros e srios problemas de sade
pblica, o que lhe tira muita credibilidade quando fala internacionalmente.
As relaes econmicas tambm so vistas como um carter estratgico,
sobretudo quando a soma das suas transaes corresponde a 60% do PIB nacional.
Pretria engajou-se na tendncia mundial de liberalizao comercial, privatizao e
desregulamentao financeira. Os crticos tambm desaprovam o fortalecimento dos
laos com a Europa ocidental e com os Estados Unidos em detrimento de uma
agenda pr-africana. Para eles o governo deveria se pautar por princpios
ideolgicos na construo de uma infra-estrutura africana.
Ao

contrrio

de

outras

potncias

emergentes,

frica

do

Sul

no conta com grande territrio, grande populao ou poder militar. Sua capacidade

54

de atuao se concentra no mbito regional e continental. Todavia, se atuar altura


dos desafios de estabilidade e prosperidade que o continente africano enfrenta,
poder ganhar maior influncia global. Tambm um plo no continente africano.
Pelos interesses brasileiros pode ser considerada, assim, um trampolim para a
penetrao em toda regio da frica Austral, regio de grande produo e reserva
mineral.

4.1.2 ESTRUTURA
Ao longo dos seis anos de existncia do grupo, os pases desenvolveram
uma ampla estrutura, mas marcada principalmente pela informalidade. A
coordenao de polticas realizada pelos Chefes de Estado e Governo e seus
chanceleres, que se renem anualmente. O primeiro encontro ocorreu em 13 de
setembro de 2006 em Braslia, seguida de Tshwane em 17 de outubro de 2007 e
Nova Dlhi em 15 de outubro de 2008. Na Reunio Ministerial de Somerset-West
estabeleceu-se a anualidade das Cpulas e a emisso de um Comunicado Conjunto
com os posicionamentos do grupo perante os temas da agenda internacional.
Os nove comunicados j emitidos cinco de Comisses Mistas, Trs de
Encontros nas AGNUs e a Declarao de Braslia constituem importante repertrio
sobre uma ampla gama de termas que mobilizam quase todos os setores das
chancelarias. Eles tm contribudo para aprofundar o conhecimento mtuo e
fortalecer as bases de uma cultura de interao entre os trs pases.
Em um nvel abaixo esto as Comisses Mistas, presididas pelos Ministros
das Relaes Exteriores, que tambm se encontram nas Assemblia-Geral das
Naes Unidas. A primeira se deu em Nova Dlhi, em 5 de maro de 2004; a
segunda, na Cidade do Cabo, em 3 de maro de 2005; a terceira, em 30 de maro
de 2006, no Rio de Janeiro; a quarta, de 16 a 17 de julho de 2007, em Nova Dlhi; a
quinta, em 11 de maio de 2008, em Somerset West; e a sexta, novamente em
Braslia, em 31 de agosto e 1 de setembro de 2009.
Abaixo deste quadro esto os Pontos Focais, as autoridades mais
importantes de cada pas que atuam na direo executiva do Frum. O Ponto Focal
brasileiro o Subsecretrio Poltico para a frica, sia e Oceania, e Oriente Mdio
(SGAP II); o sul-africano o Vice-Diretor Geral para a sia e Oriente Mdio (Deputy-

55

Director General: Asia and Middle East) e o indiano, o Secretrio para o Ocidente
(Secretary-West).

Estas autoridades renem-se semestralmente, contando-se as

reunies que mantm imediatamente antes dos encontros ministeriais.


Subordinados aos Pontos Focais esto os Coordenadores Nacionais,
responsveis pela coordenao das atividades dos Grupos de Trabalho e atividades
administrativas do Frum. Funo exercida, no Brasil, pelo Diretor Departamento de
Mecanismos Regionais do MRE; na frica do Sul, pelo Diretor do Departamento de
Assuntos Econmicos e Organismos Regionais; e na ndia, o Secretrio Adjunto
para Relaes Econmicas Multilaterais.
Tendo vista a importncia dada ao IBAS, foi criada uma unidade
administrativa no Itamaraty exclusiva para o tema. A Diviso do Frum de Dilogo
ndia, Brasil, frica do Sul (DIBAS), subordinado ao Departamento de Mecanismos
Regionais da SGAP II.
Alm das estruturas das chancelarias, tem-se a cooperao em setores de
interesse estruturados em Grupos de Trabalhos (GT) que se renem em nvel
ministerial. Atualmente, h 16 GTs institucionais nas reas de: Administrao
pblica; Administrao tributria Receitas; Agricultura; Assentamentos humanos;
Cincia

tecnologia,

incluindo

Pesquisa

Antrtica;

Indstria,

comrcio

investimentos; Cultura; Defesa; Desenvolvimento social; Educao; Energia; Meio


ambiente e mudanas climticas; Sade; Sociedade da informao; Transportes; e
Turismo.
A fim de aproximar ainda mais os pases, o dilogo trilateral tambm tem
ocorrido nas reas fora da esfera do Poder Executivo. Tem-se visto iniciativas nas
reas de: Gnero (Mulher); Pequenos Negcios; Cooperao Sindical; Sistemas
Carcerrios; Obras Pblicas e Infraestrutura; Relaes Federativas; Temas
Florestais;

Desarmamento

No

Proliferao;

Propriedade

Intelectual.

Totalizando, assim, 25 reas de atuao. A possibilidade de perda de eficincia com


tantos temas em pauta levou o Brasil a apresentar em Somerset West a proposta de
agrupar os temas em seis Comisses ou clusters. Administrao Pblica (incluindo
cooperao na rea carcerria e relaes federativas); Agricultura; Temas Sociais
(incluindo Assentamentos Humanos, Desenvolvimento Social, Sade, Obras
Pblicas, gua e Saneamento e Questes Trabalhistas); Educao e Cultura
(incluindo Cooperao Esportiva); Temas Cientficos e Energia (incluindo, alm de
C&T, Pesquisa Antrtica, Sociedade da Informao, Meio Ambiente, Mudana do

56

Clima, Florestas e Energia); e Temas Econmicos e Comerciais (alm de Comrcio


e Investimento, Turismo, Transporte, Pequenos Negcios e Administrao
Tributria).
Juntamente com a iniciativa brasileira para Erradicao da Fome da
Pobreza, ndia, Brasil e frica do Sul indicaram ao PNUD interesse em participar de
projetos de mdia escala com possibilidade de serem replicados e disseminados em
outros pases. O programa, por sua vez, esboou um fundo fiducirio: o Fundo IBAS
de Combate Fome e Pobreza, formalmente estruturado em 28 de maio de 2004
sob a administrao do PNUD.
Os trs pases contribuem para a manuteno do fundo com a quantia anual
de 1 milho de dlares americanos a serem aplicados em projetos que visem o
alvio e mitigao da pobreza, auto-sustentabilidade e replicabilidade. O
primeiro projeto financiado foi na Guin-Bissau e destinou-se ao desenvolvimento da
agricultura e pecuria, setor que representa 70% do PIB daquele pas e emprega
85% da populao economicamente ativa. O projeto Recolhimento de Lixo Slido
no Haiti j teve uma primeira fase encerrada e deslumbra-se a possibilidade de vir a
ser expandido para outras localidades do pas.
Alm dos j implementados, foram aprovados projetos na Palestina, Burundi,
Laos,entre outros.Estas iniciativas renderam ao Fundo IBAS em 2006 o Prmio
Parceria Sul-Sul para Aliana Sul-Sul. Ainda no satisfeitos, os representantes dos
Pontos Focais do IBAS reuniram-se com membros do PNUD em meados de 2008
para adotarem prticas mais expeditas e eficazes no gerenciamento do Fundo e na
aprovao de projetos.

4.1.3 DIMENSO ECONMICO-COMERCIAL


O IBAS tem trazido importantes resultados no esforo de aproximar pases
em desenvolvimento. A cooperao poltica entre trs pujantes democracias abre
boas oportunidades no campo econmico-comercial. Desde 2002, o comrcio
bilateral Brasil-frica do Sul e Brasil-ndia cresceu 185%, para alcanarem,
somados, 5,4 bilhes de dlares em 2007.
A parceria trilateral tem se revelado uma importante estratgia para a
internacionalizao das empresas dos trs pases e sua insero em uma economia

57

globalizada. Atravs do Frum Empresarial, lanado em 2005, tem-se trocado


perspectivas e propostas. Empresas como Companhia Vale do Rio Doce,
Marcopolo, Embraer e Petrobrs
Do outro lado, empresas indianas dos setores farmacutico, qumico,
petroqumico, engenharia e tecnologia da informao e mineradoras sul-africanas
tm revelado interesse e realizado investimentos no Brasil. A frica do Sul hoje o
principal destino das exportaes brasileiras para o continente africano e a ndia o
quarto maior parceiro na sia.
A busca de laos econmicos no Sul no depende apenas de esforos
individuais dos pases. A constituio de blocos regionais no se destina apenas a
integrao entre seus membros, mas tambm serve como entidade negociadora
com outros parceiros.
Neste campo, tem-se discutido em um GT a possibilidade de formao e
quais os formatos de uma rea de livre comrcio entre Mercosul, Unio Aduaneira
da frica Austral (SACU) e ndia. A II Cpula do IBAS avanou nesta proposta que
tambm contou com o apoio do Frum Empresarial.
Trata-se de uma iniciativa ambiciosa, e obviamente de longo prazo, que
corresponde a necessidade de formao de novas alianas comerciais dos pases
envolvidos e envolveria quase 1,5 bilho de pessoas e um PIB de mais de 2 trilhes
de dlares. No apenas por estas dimenses, mas pelo dinamismo dos setores
privados, complementaridade dos setores produtivos e posio geogrfica
estratgica em seus continentes torna a idia mais atrativa.

4.1.4 BALANOS, DESAFIOS E PERSPECTIVAS


Os seis anos de atividades do Frum IBAS revelaram resultados bastante
animadores. Mais do que promover a aproximao dos povos e ampliao do
comrcio, a formao do grupo expressa uma viso solidria do futuro, conforme a
filosofia propagada por Mandela e Gandhi. Neste sentido, pode-se dizer que um
grupo ainda mais articulado entre os membros do G-20. ndia, Brasil e frica do Sul
esto determinados a fortalecer um frum que representa suas apostas para um
mundo mais igualitrio. Para isso contam com a mobilizao dos governos,
sociedade civil e setores produtivos.

58

Trata-se, certamente, de uma das maiores iniciativas das trs diplomacias.


Representa o conceito de alianas pragmticas de geometria varivel e
especialmente

tentativa

mais

ambiciosa

de

cooperao

Sul-Sul

para

desenvolvimento de um sistema internacional multipolar e multilateral. Seus eixos


so a concertao poltica, cooperao sul-sul e cooperao com terceiros pases.
O Frum coloca como temas centrais: uma globalizao mais justa e
equitativa; a ampliao da representao dos pases do Sul no Conselho de
Segurana da ONU; a defesa e manuteno do G-20; a integrao econmica sulsul; e, o intercmbio de projetos sociais e ambientais. Um desafio a que se
submetem para ampliar as possibilidades insero internacional. Com perspectivas
e aspiraes similares em muitos pontos essenciais da agenda internacional, a
combinao de esforos e a aproximao poltica marcam a especificidade e a
grandeza do IBAS.
No se pode negar o efeito que a formao do grupo teve na arquitetura do
G-8. Com uma postura ativa e pragmtica, o Brasil busca aliados para cada
problema, contestando sem desafiar os grandes e adequando um projeto de
desenvolvimento era da globalizao.
Muito tambm tem se discutido sobre a possibilidade de ampliar o frum.
Para isso, j haveria candidatos naturais por suas caractersticas e desejo de maior
insero internacional. Embora o IBAS no tenha sido concebido para ser exclusivo,
no se pode negar que ele singular. Antes de buscar sua expanso, o grupo est
em um importante momento de consolidao interna e aprofundamento das relaes
para atender as expectativas criadas.
Ainda mais por se tratar de um grupo informal, h que se considerar a
necessidade de manter a harmonia entre os membros. Conforme escreve Ganson,
os atores tendem a evitar membros suprfluos nas suas coalizes, pois o custo de
formao de coalizes ideologicamente coesas menor e o retorno aos
participantes maior, alm de evitar o risco de desero. Assim, o eventual ingresso
de novos membros poderia afetar a dinmica do processo61.
O que torna o grupo coeso e funcional o conjunto de caractersticas de
seus membros e a existncia de objetivos comuns entre eles. A tabela abaixo,
divulgada pelo MRE, traz importantes dados comparativos entre os trs membros.
61

OLIVEIRA, Amncia Jorge Nunes; ONUKI, Janaina; OLIVEIRA, Emmanuel de. Coalizes Sul-Sul e
multilateralismo: ndia, Brasil e frica do Sul. Contexto Internacional, v.28, n 2, jul./dez. 2006 p. 470

59

TABELA 1 PARCEIROS DO IBAS


Item / Pas

ndia

Brasil

Nome Oficial

Repblica da ndia

Repblica

Federativa

Repblica da frica do

do Brasil

Sul

8.547.404 km

1.221.404 km

Luiz Incio Lula da

Thabo Mbeki, eleito em

em 2007

Silva, eleito em 2002

1999

Nova Delhi

Braslia

Pretria

(executiva),

Cidade

do

Territrio

3.287.590 km

Presidente

Pratibha

Capital

frica do Sul

Patil,

eleito

Cabo

(Legislativa),
BLoemfontein
(Judiciria)
Estrutura nacional

Repblica Federativa e

Repblica Federativa e

Repblica Democrtica

Democrtica com 28

Democrtica com 26

com nove provncias

estados e 7 territrios

estados e o distrito
federal

Moeda
Converso

cambial

Rupee

Real

Rand

45,07

2,34

6,35

727

768

237

8,1%

2,3%

4,9%

667

4,17

3,453 (2005)

134

54

27,7

109

74

55

para USS$1 (final de


2005)
PIB

em

2005

em

bilhes de US$
Crescimento do PIB
em 2005
Renda per capita em
US$
Reservas
internacionais

em

bilhes de US$
Importaes
bilhes de US$

em

60

Exportaes

em

81

118

52

em

120

110

46,1

Inflao

4,4% (2005)

5,25% (IPCA, 2006)

3,9% (mdia 2005)

Populao

1,9 bilho

184 milhes

46,9 milhes

Populao entre 0-14

31,2%

27,9%

30,3%

Mortalidade Infantil

5,6%

2,7% (2004)

8%

Desemprego

9% (2005)

9,2% (Jan/2006)

26,2% (Set/2005)

Expectativa de vida

64M/64F

68M/75F

50M/53F

Idioma

Ingls,

Portugus

Ingls,

bilhes de US$
Dvida

externa

bilhes de US$

anos

Hindi,

Hindustrani e outras 14

Isizulu,

IsiXhosa,

Afrikaans,

Sepedi,

Setswana,

Sesotho, Xitsonga
Religio

Hind, Islmica

Catlica

Catlica, Islmica

FONTE: BRAZIL. A brand of Excellence Ministry of External Relation. March, 2006, p. 9.

Os trs pases so classificados como potncias mdias e mercados


emergentes, desempenhando importante papel nas suas respectivas regies.
Possuem padres similares de desenvolvimento, parque industrial desenvolvido,
certa capacidade cientfica tecnolgica e aspiram a um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU. Com o IBAS, os trs pases buscam superar os
constrangimentos de um mundo competitivo e desigual. Os resultados da
cooperao cientfica e tecnolgica tambm so alentadores, sobretudo com a
constituio de um fundo para pesquisa integrada.
Brasil e frica do Sul aderiram ao TNP renunciando s armas
nucleares, ao passo que a ndia uma potncia nuclear. O entendimento no plano
multilateral no se estende a todos os temas da agenda da reforma multilateral. A
possvel incorporao dos trs no grupo do G-8 ou como membros permanentes do
CSNU, ainda que represente uma ampliao da participao dos pases do Sul nos

61

foros internacionais, no vista necessariamente como democratizao e aumento


da representao poltica, mas sim a cooptao dos Estados mais desenvolvidos da
regio.
Brasil, ndia e frica do Sul reivindicam o status de membro permanente com
base no critrio de representao geogrfica. J Argentina e Mxico defendem a
ampliao dos membros no permanentes. O conflito potencial entre a postulao
brasileira e as relaes com os vizinhos sul-americanos levou o pas a realizar
contatos fora da regio com pases como Frana, Alemanha, China, ndia e frica do
Sul. Diante disso, o tema um dos pontos programticos do IBAS.
Ao longo da sua existncia, o IBAS tornou-se um grupo internacional digno
de nota. certo tambm que o aprofundamento das relaes comerciais entre os
trs pases pode levar ao aumento de contenciosos entre eles. Todavia, as relaes
entre os pases tm revelado que as complementaridades podem ser maiores que
os fatores de competio.

4.2. G-20

A V Conferncia Ministerial da OMC em Cancn foi um fracasso. De um lado


os pases desenvolvidos insistiam em aprofundar as negociaes dos temas de
Cingapura enquanto, do outro, pases em desenvolvimento exigiam a eliminao de
subsdios e a liberalizao comercial agrcola. Estes pases julgavam a proposta de
liberalizao agrcola de Perez Del Carillo muito limitada e prxima dos interesses
americanos e europeus.
Um grupo de importantes pases em desenvolvimento, liderados pelo Brasil,
mostraram-se resistentes e dispostos em defender seus interesses. Para Zoelick,
representante norte-americano, o colapso foi causado por estes pases que
prefeririam adotar a retrica da resistncia62. J para Amorim, essa atuao marca
um ponto de inflexo da OMC, pois at ento o que as grandes potncias
decidissem era visto como consenso63. No dizer do ministro de Indstria e Comrcio
indiano, as preocupaes dos pases em desenvolvimentos foram colocadas no
centro das discusses e refletiram no resultado da conferncia64.
62

ZOELICK, Robert B. America Will not wait for the wont-do countries. Finantial Times. 22/09/2003
AMORIM, Celso. The Real Cancun. The Wall Street Journal. 25/09/2003
64
India Infoline News. India didnt yield any pressure: Jaitley. 15/09/2003
63

62

Seguindo a linha de atuao do governo Lula de aproximao com pases


do sul em busca de uma nova geografia comercial, a convergncia entre Brasil, ndia
e China permitiu a formao de uma coalizo que ficou conhecida como G-20. Tratase de um grupo informal de pases em desenvolvimento, formalmente constitudo em
20 de agosto de 2003, nas reunies preparatrias para a V Conferncia Ministerial,
com o foco nas negociaes agrcolas, eixo central da Rodada Doha.
A ao do grupo baseia-se no objetivo de integrar a agricultura ao sistema
multilateral, justo e regrado do comrcio internacional e na capacidade de conciliar
interesses divergentes entre os membros. Para alcanar o objetivo preciso
remover as distores que caracterizam as polticas agrcolas de pases
desenvolvidos e as barreiras tarifrias e no-tarifrias s exportaes de
produtos de interesse dos pases desenvolvidos.
O Acordo-Quadro de julho de 2004 reflete os objetivos do grupo na sua fase
inicial: respeitar o mandato de Doha e seu nvel de ambio; apontar para resultados
positivos de negociaes de modalidades; e representar, alm disso, melhoria
substantiva em relao ao texto submetido em Cancn, em todos os aspectos da
negociao agrcola
Apesar da denominao, o grupo teve um nmero variado de participantes.
At o incio de 2005 contava com 19 membros65. Depois alguns mais suscetveis a
presses americanas como Colmbia, Peru e Uruguai retiraram-se, enquanto outros
como a Nigria aderiram de modo que passou a ser chamado pelo prximo
chanceler Amorim de G-X ou G-20 plus. Atualmente conta com Argentina, frica
do Sul, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba Equador, Egito, Guatemala, ndia,
Indonsia, Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Peru, Filipinas, Tailndia,
Tanznia, Uruguai, Venezuela, Zimbbue. O ncleo, porm, se constitui por Brasil,
ndia, China, Argentina e frica do Sul e atravs dos outros membros tambm se
articula com os pases da ACP, G-33 e G-90.
O mais dramtico para a diplomacia brasileira no processo de articulao da
coalizo foi o Uruguai. Foi o uruguaio Perez Del Carillo que redigiu a proposta de
acordo de Cancun rechaada pelo Brasil e demais pases em desenvolvimento e
desencadeador de todo o movimento. Depois lanou o referido diplomata candidato
65

frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, China, Cuba, Egito, Filipinas, ndia, Indonsia,
Mxico, Nigria, Paquisto, Paraguai, Tailndia, Tanznia, Venezuela e Zimbbue.

63

ao posto de diretor-geral da OMC, minando os interesses brasileiros de eleger o


brasileiro Luiz Felipe de Seixas Corra. Mesmo vinculando o nome daquele
diplomata ao fracasso da V Conferncia, o Brasil no conseguiu o apoio dos latinoamericanos, parceiros do G-20 e do grupo de Cairns para eleger seu indicado. S
em 2005, com a eleio de Tabar Vasquez, ocorreu a adeso uruguaia.
O grupo compreende 63% de todos os agricultores, 51% da populao
mundial, 20% da produo agrcola mundial, 26% da exportao agrcola total e
17% das importaes de produtos agrcolas. Pode, assim, atuar como uma ameaa
unificada de veto a solues e desempenhar um papel ativo. Ao invs de adotarem
uma posio meramente reativa que lhes desqualificava nas discusses,
negociaram uma coalizo temtica em torno de questes instrumentais66. Inovaram
a estratgia ao combinar coalizes de bloco com coalizes temticas.
Nas palavras de Amorim,
A deciso de fazer o G-20 foi um lance muito ousado. Hoje parece fcil e
at bvio. Na poca, no era. O G-20 uma conjuno de pases em
desenvolvimento que atua de maneira no confrontacionista, mas
propositiva. No mais o Presidente Lula que diz que o G-20 mudou a
geografia comercial do mundo. So os livros de Geografia da Frana. Todo
mundo sabe que o Brasil tomou a liderana e assumiu os riscos do G-20.
Diria sem falsa modstia que o Brasil mudou a dinmica das negociaes
67
da OMC.

A atuao do G-20 tem se caracterizado por uma posio propositiva. Como


se trata de um grupo variado que engloba tanto pases exportadores como
importadores lquidos de alimentos, os consensos internos acabam por se constituir
em um importante processo pr-negociao e no estranho que, muitas vezes,
estas posies se tornem comum na rodada. Por meio de propostas fundamentas e
realistas, o grupo explora opes efetivas para reformar o setor agrcola dos pases
desenvolvidos.
A falta de resultados concretos em Cancun levou o grupo a promover
reunies ministeriais, tcnicas e entre os chefes de delegao que buscaram discutir
propostas especficas no contexto dos temas de agricultura e documentos que
apoiassem a posio do grupo. A primeira reunio ministerial ocorreu em Braslia
66

OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Alianas e coalizes internacionais do governo Lula: o Ibas e o
G-20. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 48, n2, 2005. p. 64
67
AMORIM, Celso. Interveno na Sesso de Abertura da Reunio de Alto Nvel do G-20. Rio de
Janeiro. 09/09/2006

64

visando coordenao de posies e avanos na Rodada Doha e at hoje j


ocorreram onze encontros.
Os

ministros

tm

reafirmado

importncia

dos

princpios

desenvolvimentistas de Doha. Para transformar esta agenda em realidade, a


agricultura deve ser incorporada ao sistema multilateral de comrcio com vistas a
eliminar as distores existentes. Como a maior parte das populaes dos pases
em desenvolvimento vive em reas rurais de grande interesse tornar o comrcio
agrcola mais justo.
O texto chama por uma contribuio dos pases desenvolvidos e busca um
disciplinamento mais forte do tema de modo a dificultar a concesso de subsdios e
outros incentivos internos. Ainda requerem uma maior participao dos pases de
menor desenvolvimento relativo, para os quais importante a existncia de um
regime diferenciado de preferncias comerciais.
Outra caracterstica do G-20 a busca da intensificao do comrcio SulSul, que deveria receber ateno prioritria de todos os membros do grupo. O
crescimento deste comrcio contribuiria para a maior integrao global. Amorim
ainda acenou com a possibilidade de acordos preferenciais Sul-Sul como o acordo
Mercosul Comunidade Andina.
No h nenhuma estratgia terceiro-mundista por parte do Brasil. No
queremos trocar o Primeiro pelo Terceiro Mundo. O Brasil quer alargar as
suas parcerias. E tem obtido resultados com isso. Exportamos para a China,
para a ndia. E isso nos refora na negociao com os pases ricos. No
queremos recriar a velha UNCTAD (a Conferncia das Naes Unidas para
o Comrcio e Desenvolvimento, que nos anos 70 se tornou um frum global
de oposio aos Estados Unidos), fazer uma gritaria, confrontao.
Estamos participando das negociaes na Organizao Mundial do
Comrcio, a OMC. Na ltima reunio da OMC, uniram-se pela primeira vez
os objetivos de justia social e livre-comrcio. At ento havia aqueles que
diziam que o livre-comrcio era bom e depois viria a justia social. Estamos
mudando a geografia da negociao comercial do mundo, e queremos
negociar de maneira equilibrada. No estamos contra nenhum pas, mas a
68
favor dos nossos interesses .

Desta forma, existe uma grande convergncia do G-20 com outros grupos como o
grupo de pases africanos e o G-90. O Brasil, inclusive, contatos com o grupo de
Cairns e o G-90, grupo que tem atuado de modo complementar ao G-20 para
Amorim. Durante a Conferncia Ministerial da OMC, o G-90 tambm resistiu

68

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Plano Purianual 2008 2011. Braslia, 4/05/2007.

65

incluso de novos temas e buscou se concentrar no tratamento especial e


diferenciado e na agricultura.
Ao final de seu discurso como convidado a Reunio do G-90 em
Georgetown em 2004, o chanceler brasileiro conclama a unio dos pases:
Os membros do G-90 tm a possibilidade de ganhar com a liberalizao
dos mercados agrcolas e a eliminao das distores que os afligem. Mas,
para chegar l, precisamos da participao de todos os membros da OMC
69
para apoiar nossa luta. Tenho certeza de contar com vocs!

O grupo de Cairns70 foi criado em 1986, pouco antes do incio formal da


Rodada Uruguai, na cidade australiana de mesmo nome, com o objetivo de
promover a liberao do comrcio agrcola. Graas a seus esforos que se elaborou
naquela rodada o Acordo de Agricultura da OMC e um cronograma de reduo das
tarifas, subsdios e apoio domstico agricultura. Todavia os resultados foram muito
limitados e no se discutiu efetivamente os elevados subsdios concedidos pelos
pases desenvolvidos que protege o setor agrcola da concorrncia externa.
Desde o trmino da Rodada, o grupo procurou manter-se articulado,
monitorando o cumprimento da agenda agrcola. Com o passar do tempo foi se
enfraquecendo, sobretudo pela posio conservadora da Austrlia em atacar as
prticas distorcivas da Unio Europia e dos Estados Unidos.
Na Reunio de Doha em 2001, passado o fracasso de Genebra em 1998 e
Seattle em 1999, buscou-se recuperar a visibilidade da OMC visando a eliminao
das desigualdades existentes no comrcio internacional. Lanou-se a chamada
Rodada do Desenvolvimento. Todavia as conversas posteriores demonstraram que
o discurso no correspondia prtica e apenas impedia o avano nas demandas
dos pases em desenvolvimento. Alm da incluso dos temas de Cingapura, os
pases desenvolvidos desejavam a prorrogao da Clusula da Paz71 prevista para
acabar em dezembro de 2003. Todas estas questes chegaram abertas a Cancun.
A formao do G-20 no gerou o equilbrio ou ps fim s distores no
comrcio internacional, mas trouxe maior confiana aos pases em desenvolvimento
69

Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio Ministerial do G-90. Georgetown, 3 e 4 de junho de


2004. Disponvel em www.mre.gov.br. Acesso em 12de maro de 2009.
70
Fazem parte do grupo: frica do Sul, Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Colmbia,
Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Paquisto, Paraguai, Peru,
Tailndia e Uruguai.
71
A Clusula da Paz fora prevista em 1995 com trmino em 2003 impedia a existncia de litgios na
OMC sobre setores protegidos no comrcio internacional

66

na sua capacidade de influenciar o jogo, abrindo espao, inclusive, para que outras
coalizes. Consolidou-se como interlocutor nas negociaes por traduzir o interesse
dos pases em desenvolvimento em propostas concretas e consistentes e sua
habilidade de coordenar os membros e interagir com outros grupos da OMC.
Dado o sucesso do G-20, o Brasil se encontra em posio mais favorvel no
plano internacional de modo que se tornou uma voz mais relevante dentro da OMC.
Para isso tambm contriburam as vitrias brasileiras no rgo de Soluo de
Controvrsias da OMC. Suas vitrias tm lhe conferido cada vez mais credibilidade e
peso de suas opinies. O pas j participou de 23 casos como reclamante, 14 como
reclamado e 49 vezes como terceira parte. Trs dele, porm, merecem destaque na
atuao do pas Brasil vs. Canad (Embraer), Brasil vs.Estados Unidos (Algodo) e
Brasil vs. Unio Europia (Acar).

67

5. CONCLUSO

Ao analisar a Belle poque e os antecedentes da Primeira Guerra Mundial,


Barbara Tuchman, em A Torre do Orgulho, faz uma nica meno ao Brasil: a
participao na II Conferncia da Haya de 1907. Ela cita, inclusive, o testemunho do
delegado-chefe alemo, o Baro de Marschall Von Bieberstein, para quem
Barbarosa, do Brasil, era o representante mais chato.

Jean-Baptiste Duroselle,

em sua Histoire Diplomatique de 1919 nos jours, registra, em sumria referncia,


apenas o estardalhao realizado junto com a Alemanha por um assento
semipermanente na Liga das Naes.
Esses exemplos, inclusive o erro no nome e qualificativo dado a Rui Barbosa,
revelam a insignificncia do Brasil do sculo XIX e incio do XX. At mesmo outros
pases perifricos como Cuba, Vietn e Egito recebiam maior destaque. Hoje,
todavia, a ateno imprensa internacional indica a existncia de outro Brasil: ator
ativo em muitos cenrios, ao lado de um seleto grupo de pases em
desenvolvimento ou articulador de consensos72.
No se pode negar o quanto o pas cresceu em termos populacionais,
polticos, sociais, tecnolgicos no sculo XX para preencher seu gigantismo
territorial. Isso resultado, tambm, da aceitao de uma dupla identidade como
pas em desenvolvimento, que o leva a recusa do conformismo, e como latinoamericano, que o define geogrfica e historicamente.
A dificuldade hoje em se definir o interesse nacional reflexo dessa
complexidade que caracteriza o Brasil atual.

A diplomacia abre portas e canais de

negociao, mas no cria ou inventa por si s os interesses. Seu papel identificlos dentro de marcos polticos e jurdicos, traduzindo-os em possibilidades externas.
Desta forma, o debate que identifique os interesses comuns dos diversos grupos,
aproxime a opinio pblica e sociedade civil das negociaes internacionais e
permita denominador comum tarefa imprescindvel da construo de uma poltica
externa de Estado.
A diplomacia sim um meio de auxiliar no desenvolvimento nacional,
projetando o pas no exterior. Mas no pode reivindicar ao mundo que faa pelo
72

DANESE, Srgio. A escola da liderana: ensaios sobre a poltica externa e a insero internacional
do Brasil. Rio de Janeiro: Record, 2009. p. 21-24.

68

Brasil, o que o Estado e a sociedade no fazem por si s. O Brasil urbanizou-se,


industrializou-se, democratizou-se, ampliou a pauta de exportaes, mas no
conseguir vencer algumas falhas formativas bsicas como a grande disparidade
interna e a excluso social. Para uma insero internacional mais madura preciso
tambm que o pas consiga superar estes desafios internos, melhore sua
competitividade, amplie o perfil exportador, atenue a desigualdade social, eleve os
indicares de educao e aperfeioamento tecnolgico.
Pas de identidade complexa, o Brasil rene elementos para projetar-se
regional e globalmente na proporo de seus interesses e caractersticas
circunstanciais do sistema, no podendo relegar nenhuma regio do seu rol de
relacionamentos. Se o mundo hoje se caracteriza por uma geografia varivel, a
atuao deve ser ampla ou limitada conforme o problema, operando-se por formas
distintas.
Some-se a isso o fato de o pas ser relativamente fraco, sendo assim,
natural buscar alianas com parceiros igualmente fracos. No se coloca, ento, a
opo de isolacionismo ou internacionalismo, mas quais alianas criar e como. Com
uma postura ativa e pragmtica, o Brasil busca aliados para cada problema,
contestando sem desafiar os grandes e adequando um projeto de desenvolvimento
era da globalizao.
A integrao sul-america e o aprofundamento do Mercosul, as discusses na
OMC, a reforma do Conselho de Segurana da ONU e as associaes Sul-Sul so
exemplos da projeo da poltica externa brasileira na poltica interna e nas relaes
com seus parceiros. So reas onde a questo da liderana brasileira surge
naturalmente e suas conseqncias aparecem como inquietaes e indagaes
obrigatrias.
Liderana no se apregoa, se exerce. um ato de poder que decorre, entre
outros, da capacidade econmica, tecnolgica ou do prestgio. No caso brasileiro,
conseqncia da habilidade de gerar consensos e articular posies. Isso requer de
um lado, a mobilizao de recursos materiais e humanos e de outro, a existncia de
interesses e concepes firmes sobre o que se deseja.
Em poltica externa, e tambm na poltica interna, vale a lio napolenica. O
lder deve se mostrar a cavalo frente da tropa, indicar o caminho, oferecer opes
e induzir escolhas. Para isso, deve submeter-se ao perigo e assumir riscos. Neste
ponto, o pas deve ser conscincia de suas capacidades antes de lanar em uma

69

empreitada. Todavia, liderana s se aprende agindo como lder que no pode


vacilar nas suas avaliaes e a partir delas propor caminhos.
A poltica externa brasileira se caracteriza por um elemento de continuidade
que lhe traz regularidade e credibilidade e reconhecimento da sua condio de
potncia mdia participando ativamente do sistema internacional; e por um elemento
que resultado do jogo de pragmatismo e flexibilidade utilizados para a adequao
e ajustes necessrios para alcanar os objetivos.
Lula tem desenvolvido uma poltica externa prpria, embora algumas
caractersticas em curso tiveram incio no governo de FHC. O atual governo
devolveu a posio estratgica ao Itamaraty, passou a desenvolver uma intensa
agenda internacional com otimismo e vontade poltica. Ao contrrio da baixa estima
pelo atraso do pas existente nos governos anteriores, hoje o pas busca brechas de
atuao internacional.
A formao do IBAS e do G-20 uma conseqncia da conjuntura atual na
quais atores emergentes tm buscado novas possibilidades de modelar o sistema
internacional. Estas coalizes representam uma inovao na forma de insero dos
pases em desenvolvimento no cenrio internacional, pois no so organizao
formal, um bloco ou uma aliana nem contam com sede ou secretariado.
Trata-se, na verdade, de um alinhamento de pases com interesses em
comum e estgios similares de desenvolvimento criado por razes de cunho
endgeno. A formao destes grupos um mecanismo que permite a coordenao
de posies em temas importantes e falar de forma unssona nos foros
internacionais. Podem reforar o dilogo e a cooperao na busca de objetivos
comuns, o que pode ser alcanado em reas especficas, mas no o tempo todo
para todos os pases.
No se pode dar um grau de importncia a estes blocos maior do que a
racionalidade instrumental que os guia. A formao de coalizes veio para ficar e a
ordem internacional tem permitido seu espao e sustentao. Todavia, nem IBAS
nem o G-20 mudaro a estrutura da ordem internacional. Embora todos os membros
tenham interesses em comum, especialmente no caso do IBAS, nenhum dos
parceiros a prioridade da poltica externa do outro. A maioria dos membros detm
pouco poder, sobretudo econmico, para sustentar os custos contnuos da
empreitada original. Ainda, a maioria deles detm das mesmas vantagens

70

comparativas no comrcio internacional, de modo que o aprofundamento das


relaes levar a choques inevitveis.
No caso do IBAS, como o prprio nome diz, um instrumento de dilogo, que
tem sido conduzido de maneira consistente e abrangente em vrios nveis. Seu
papel abrir o espao em que os trs pases afinam posies antes de sair para o
mundo multilateral, no gerar projetos, aes concretas e resultados a todo
momento. Isso revela como a coalizo ainda desconhecida e no bem
compreendida por muitos setores das sociedades. Por isso, um ponto importante a
se trabalhar na divulgao, pois so raros os pases com os quais o Brasil tenha
se envolvido em um dilogo e coordenao poltica to profundo quanto com ndia e
frica do Sul.
Por fim, pode-se afirmar que a manuteno das coalizes ainda tem um futuro
incerto. Especialmente ao se considerar a possibilidade de os pases desenvolvidos
utilizarem barganhas cruzadas cooptando pases menores em troca de benefcios
especficos. O maior legado, ento, deixar aberta a porta para a criao de outras
coalizes em momentos especficos, permitir ao Brasil explorar novas veredas para
insero neste grande mundo-serto, pois como lembra Guimares Rosa, viver no
serto negcio muito perigoso.
De fato, no so poucos os constrangimentos que pases intermedirios
enfrentam no seu processo de insero internacional. Somente possvel venc-los
com satisfatrias condies domsticas. Mas se o serto tambm onde o
pensamento da gente se forma mais forte que o lugar, o Brasil d o primeiro passo
rumo a insero madura ao formar uma imagem prpria reafirmando sua prpria
identidade internacional e sua conduta pautada nos princpios de direito
internacional.

71

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