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ITEM N01
REPRESENTAO
ESTADUAL
Processo:
TC-002735.989.13-9
Representante:
Representado:
Responsvel:
Clodoaldo
(Superintendente).
Terceiro
Interessado:
Objeto:
Pelissioni
RELATRIO
Cuida-se de Representao formulada
por CONTER CONSTRUES E COMRCIO S/A. contra a
Concorrncia n 041/2013-CO, do Departamento de
Estradas de Rodagem do Estado de So Paulo DER,
1
Assevera,
ainda,
que
a
proponente
declarada
vencedora
(Tcnica
Construes
S.A.)
descumpriu o subitem 14.2.6, b.4 do edital2 na
medida em que atestados de qualificao tcnica
operacional foram apresentados em nome de terceiros
que estavam impedidos de participar diretamente do
certame.
Requer seja determinada a suspenso
cautelar
do
procedimento,
a
inabilitao
da
licitante Tcnica Construes S.A., reconhecendo-se,
ao final, a procedncia da Representao.
Por meio de despacho3 exarado com
fundamento nos 1 e 2 do artigo 214 do Regimento
Interno (Resoluo n 10/2013, TC-A-025.002/026/13),
assinou-se prazo e 48 (quarenta e oito) horas ao
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de So
Paulo DER - para cincia das impugnaes e deduo
de
esclarecimentos
e
justificativas,
com
14.2.6 DOCUMENTAO PARA QUALIFICAO TCNICA
(...);
b) Comprovao de aptido da empresa para desempenho de atividade
pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos, com o objeto da
licitao, mediante a apresentao de atestados em nome da licitante, expedidos por
pessoa jurdica de direito pblico ou privado, devidamente registrado na entidade
profissional competente comprovando que a licitante executou, individualmente ou
como membro de um Consrcio, servios de caractersticas semelhantes e
compatveis com o objeto do Edital.
(...);
b.4) Para a comprovao da aptido Tcnico-Operacional de que trata a alnea b,
somente ser(o) aceito(s) atestados em nome da licitante, salvo nos casos de fuso, ciso,
incorporao/aquisio integral, ficando vedada qualquer forma disfarada que traga
embutida em si o objetivo de capacitar a licitante a participar e ser habilitada no
certame, tais como: aumento de capital ou subscrio de capital com a utilizao de
acervo tcnico pertencente empresa que esteja em situao jurdico-financeira que a
impossibilite de participar diretamente do certame. Nesses casos devero ser
apresentados os documentos comprobatrios contendo todas as condies dessas
transaes, em especial, no que se referirem ao acervo tcnico, e que devero ser
consideradas na presente licitao. A no apresentao ou omisso de toda a
documentao necessria para a anlise das propostas ser motivo de inabilitao da
licitante, pois no poder ser incorporada posteriormente.
2
pela 5 Vara
Rio de Janeiro
reconhecer que
Tcnica]
a
a controladora
federal
a
esta,
com
personalidade
jurdica distinta da sua subsidiria"; e
que a Peticionria evidentemente cumpriu
a alnea b.4 do item 14.2.6 do Edital:
- seja porque a criao de subsidiria
integral no bojo de um processo de
recuperao judicial no se enquadra na
vedao
editalcia
de
operao
que
caracterize "forma disfarada que traga
embutida em si (...)";
- ou porque, a toda evidncia, a criao
de subsidiria integral, caracterizada
como a conferncia de capital com a
criao
de
nova
empresa
mediante
transferncia de ativos afetos a uma
parcela de negcios pela controladora,
produz
os
mesmos
efeitos
daqueles
obtidos com uma operao de ciso
empresarial a ela equiparando-se -, o
que
admitido
no
edital
para
a
transferncia e utilizao de acervo
tcnico.
O Departamento de Estradas de Rodagem
(D.E.R.) tambm ofereceu justificativas em defesa da
habilitao da licitante Tcnica Construes S/A no
procedimento impugnado; aduz, em resumo, que a mesma
argumentao
ora
desenvolvida
pela
Conter
Construes e Comrcio S.A. (Representante) j teria
sido rechaada em sede de recurso administrativo,
com amparo no Parecer CJDER n 315/2013 (Doc. 05,
anexado ao evento 36).
A anlise dos preliminares elementos
de instruo processual indicou controvrsia de alta
indagao, motivando deslocamento da matria para a
esfera de competncia do E. Plenrio, nos termos
regimentais (1 do artigo 214), e a determinao de
7
preparao
do
feito
com
sumarssimo (Evento 39).
obedincia
ao
rito
esfera
administrativa
sancionadora,
de
modo
que
a
declarao
de
inidoneidade
da
Delta
Construes
S.A.
fica
circunscrita
esfera
federal.
Manifesta-se,
assim, pela improcedncia da Representao proposta
por Conter Construes e Comrcio S/A.
Diante
de
subsequentes
petio
e
documentos
exibidos
pela
interessada
Tcnica
Construes S.A. (Evento 55) a Procuradoria da
Fazenda do Estado reiterou pretrita manifestao.
Em seguida, o Ministrio Pblico de
Contas (Evento 74) opina pela procedncia da
representao, posicionando-se pela inabilitao da
sociedade Tcnica Construes S/A no certame
8
continuidade
da
fora
produtiva da empresa; todavia, isto no
significa
que
a
recuperao
judicial
respalde, sub-repticiamente, a livre atuao
de empresa declarada inidnea, por meio de
pessoa jurdica interposta. Admitir a tese da
interessada corresponderia a estabelecer que,
na aplicao dos dispositivos da Lei n.
11.101/05, haveria permisso para a indevida
burla
sano
consagrada
na
Lei
n.
8.666/93, forando a gnese de um conflito
normativo que sequer existe. Sendo o Direito
um sistema harmnico cujas partes devem ser
interpretadas conjuntamente, a melhor exegese
do caso concreto converge para a ldima
criao da subsidiria integral, com livre
atuao no mercado, desde que no haja
violao das limitaes impostas pela prvia
declarao
de
inidoneidade
da
sociedade
controladora.
No presente caso, uma norma no refuta
a validade da outra, apenas circunstancia o
seu mbito de incidncia, pois, como visto, a
recuperao judicial redirecionou a empresa
subsidiria, ao menos temporariamente, para o
mercado privado, em decorrncia e em respeito
aos efeitos da decretao de inidoneidade
9
cristalina
a
sucesso
das
atividades
empresariais, no s por se tratar de idntico
endereo, equipamentos e acervo tcnico, mas,
primordialmente, porque a Tcnica leva consigo uma
herana imaterial de sua controladora, incluindo o
seu histrico, absolutamente maculado perante o
Poder Pblico; no se pode ignorar que as condutas
irregulares foram perpetradas pelos mesmos scios;
uma empresa sob a qual recai a qualidade de
inidnea, ao criar outra, que a sucede nestas
mencionadas
circunstncias,
carrega
consigo
deformaes
jurdicas
da
primeira
sociedade,
decorrentes da violao a mencionados princpios
constitucionais, para os especficos fins de licitar
e contratar com a Administrao Pblica; no se
discute a possibilidade da empresa Delta se
recuperar
judicialmente;
o
instituto
da
recuperao
judicial
limita-se
simplesmente
TC-002735.989.13-9
VOTO
apurao
de
legalidade
do
ato
de
habilitao da empresa Tcnica Construes S.A. subsidiria integral da Delta Construes S.A. ofertante da menor proposta de preo, para os dois
lotes submetidos disputa, na Concorrncia Pblica
n 41/2013-CO, que tem por meta a execuo de obras
e servios em determinada rodovia do Estado de So
Paulo (SP-304).
Incidentalmente, recai a anlise sobre
temas correlacionados com a limitao da pena de
impedimento para contratar com o rgo sancionador
ou sua extenso a toda a Administrao Pblica, bem
como
sobre
decorrentes
efeitos
de
ao
de
recuperao judicial de empresa declarada inidnea.
E as antagnicas teses, sustentadas
com
robustas
fundamentaes
tanto
nas
peas
colacionadas
pelos
interessados
quanto
nos
posteriores
pronunciamentos
de
rgos
de
assessoramento tcnico da Corte, da Procuradoria da
Fazenda do Estado e do Ministrio Pblico de Contas,
evidenciam o intrincado perfil da matria e o alto
grau de controvrsia que permeia a soluo do
vertente caso.
14
Tais
circunstncias,
jungidas
Por considerar um descalabro, uma manobra, contrria ao que determina a lei, com
vistas ao afastamento da condio da UPI de sucessora das recuperandas, implicando,
15
9
no
submete
a
Administrao do Estado de So Paulo, que sequer
figurou na lide.
E
bem
por
isso,
no
constitui
obstculo ao exame das questes postas perante esta
Corte, por extrapolar os limites da litiscontestatio
- que trata do pedido de recuperao judicial do
Grupo
Empresarial
Delta
Construes
S/A
e
desbordar da competncia material atribuda pela
norma que regulamenta a atuao jurisdicional desse
jaez.
De se ver, por oportuno, que o artigo
50 enumera, exemplificativamente, os meios de
recuperao
judicial,
observada
a
legislao
pertinente a cada caso e o artigo 52, ambos da Lei
n
11.101/05,
relaciona
as
providncias
e
determinaes de competncia do juiz que deferir a
recuperao judicial, dentre as quais no se divisa
a possibilidade de apreciar e julgar eventual efeito
induvidosamente, em que o produto da alienao poder no entrar no caixa das
recuperandas, desfalcando, enfim, objetivamente, concretamente, a garantia dos credores,
a realizao do Plano. - Processo n 02l4515-34.2012.8.19-000l, da 5 Vara Empresarial
do Rio de Janeiro (inteiro teor da deciso anexado ao Evento 35, sob o ttulo DOC.
02.pdf).
16
10
em
especial,
os
princpios da legalidade, da moralidade e da
eficincia -, regras de ordem pblica e a isonomia
entre
candidatos
consolidao
de
liame
obrigacional com Poder de Estado.
Nessa perspectiva, a declarao de
inidoneidade,
derivada
da
indisponibilidade
do
interesse pblico, tem por desgnio obstar a
contratao de licitantes indiferentes funo
social dos contratos em geral, consoante previsto
no Cdigo Civil11, e aos princpios que regem a
137. Diante do exposto e com base nas razes acima delineadas, esta Comisso
encaminha a presente Nota Tcnica para cincia de Vossa Senhoria e posterior remessa
ao Excelentssimo Senhor Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio
para apreciao, com proposta de responsabilizao administrativa da pessoa jurdica
DELTA CONSTRUES S/A (CNPJ n 10.788.628/0001-57) pelo cometimento das
ilicitudes acima descritas, com sugesto da aplicao da pena de declarao
de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica, conforme
prescrito no art. 87, inc. IV, da Lei n 8.666/93 c/c artigo 88, inciso III, do mesmo
diploma
normativo.
Disponvel
no
endereo
eletrnico:
http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2012/noticia08412.asp
11
TTULO V
Dos Contratos em Geral
CAPTULO I
Disposies Gerais
19
posio
sustentada pela d. PFE a de que a aludida sano
limita-se esfera do Poder sancionador -, bem
ressaltou o douto Ministrio Pblico de Contas do
Estado de So Paulo:
Por fim e colocando p de cal na
questo, esta Corte, aps longo estudo sobre
a
matria,
decidiu
no
multicitado
TC001032/006/09,
aps
detida
anlise
e
diferenciao
das
sanes
de
suspenso
temporria (inciso III do art. 87 da Lei
8.666/93) e de declarao de inidoneidade
(art. 87, IV), que esta ltima irradia sim
seus efeitos para outros Entes da Federao.
em
doutrina14
15
(STJ, REsp n. 151.567-RJ. Min. Francisco Peanha Martins. J.: 25.02.2003); (STJ.
Recurso Especial n 174274/SP. Rel. Min. Castro Meira. T2, Data de Julgamento
19/10/2004. DJ 22.11.2004) ; (STJ, REsp 520.553-RJ. Min. Relator Herman Benjamin. J.:
03.11.2009); (TJSP. Ap. 3003608-43.2010.8.26.0506. Des. Relatora Vera Angrisani, J.:
21
Interessa
anotar
que
o
Poder
Judicirio paulista determinou a excluso da
Delta de um processo de licitao do DER,
considerando que a declarao de inidoneidade
alcana todo o territrio nacional, conforme
se verifica na sentena exarada em sede de
Mandado
de
Segurana,
Processo
001597231.2012.8.26.0053[31],
do qual transcrevo
trecho:
(...)
Quanto ao mrito propriamente dito,
duas so as questes a serem apreciadas: a
classificao
da
proposta
da
empresa
vencedora,
Delta
Construes
S.A.,
e
a
inabilitao da impetrante.
A respeito da vencedora a sua excluso da
licitao deve concretizar-se.
No
pela
proposta
classificao
ou
desclassificao, mas porque, como fato
notrio, recentemente, em 13 de junho, a CGU
Corregedoria Geral da Unio declarou a sua
inidoneidade, o que a impede de contratar com
o Poder Pblico, nos termos do art. 87, IV,
da Lei 8.666/93.
Por ser norma geral, isto em razo de
expressa prescrio constitucional art. 22,
22.11.2011); (TJSP, Ap. 9280945-56.2008.08.26.0000. Des. Relator ngelo Malanga. J.:
06.06.2011).
22
Delta
Construes
S.A.,
que
redundaram
em
declaraes de inidoneidade expedidas em mbito
federal e de distinto Estado da Federao, a
inabilitam para contratar com a Administrao
Pblica Paulista, remanescendo a necessidade de se
avaliar se sua subsidiria integral padece do mesmo
impedimento.
Em uma primeira abordagem, presumvel
vislumbrar estmulo impunidade admitir-se a
hiptese de que a alterao da razo social de
determinada sociedade comercial que por adotar
conduta lesiva ao interesse pblico fora sancionada
por competentes instncias administrativas - possa
invalidar a correspondente penalidade, tornando-a de
todo estril no que concerne ao propsito pedaggico
ou reparador.
empreendida
Medida
dessa
para
frustrar
particular
natureza,
sano
legitimamente
24
recuperao
16
Em linhas
judicial16,
gerais, o instituto da
sobrepujando
o
antigo
intrnseco,
disciplinou
exaustivamente a possibilidade, a forma e os efeitos
da
alienao
e
transferncia
de
ativos
da
recuperanda.
Para tanto, estabeleceu,
expressa, literal, relevante distino:
de
forma
17
Lei n 11.101/05:
Art. 47. A recuperao judicial tem por objetivo viabilizar a superao da situao de
crise econmico-financeira do devedor, a fim de permitir a manuteno da fonte
produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo,
assim, a preservao da empresa, sua funo social e o estmulo atividade econmica.
28
Lei
30
19
Lei n 6.404/76:
Art. 227. A incorporao a operao pela qual uma ou mais sociedades so absorvidas
por outra, que lhes sucede em todos os direitos e obrigaes.
Art. 228. A fuso a operao pela qual se unem duas ou mais sociedades para formar
sociedade nova, que lhes suceder em todos os direitos e obrigaes.
Art. 229. A ciso a operao pela qual a companhia transfere parcelas do seu
patrimnio para uma ou mais sociedades, constitudas para esse fim ou j existentes,
extinguindo-se a companhia cindida, se houver verso de todo o seu patrimnio, ou
dividindo-se o seu capital, se parcial a verso.
1 Sem prejuzo do disposto no artigo 233, a sociedade que absorver parcela do
patrimnio da companhia cindida sucede a esta nos direitos e obrigaes relacionados no
ato da ciso; no caso de ciso com extino, as sociedades que absorverem parcelas do
patrimnio da companhia cindida sucedero a esta, na proporo dos patrimnios
lquidos transferidos, nos direitos e obrigaes no relacionados.
3 A ciso com verso de parcela de patrimnio em sociedade j existente obedecer s
disposies sobre incorporao (artigo 227).
Art. 234. A certido, passada pelo registro do comrcio, da incorporao, fuso ou ciso,
documento hbil para a averbao, nos registros pblicos competentes, da sucesso,
decorrente da operao, em bens, direitos e obrigaes.
31
de
entabular
Em
reforo
assertiva,
impende
sujeitar proeminncia dois contextuais provimentos
jurisdicionais.
O primeiro, aresto do Supremo Tribunal
Federal
que,
em
controle
concentrado,
julgou
improcedente
a
ao
e
confirmou
a
constitucionalidade da inovao normativa (pargrafo
nico do artigo 60 e do inciso II do caput do artigo
141 da Lei 11.101/05) que instituiu exceo ao
princpio da sucesso, exclusivamente, no caso de
arrematao por terceiros (desde que observada a
forma
prescrita:
leilo,
por
lances
orais;
propostas fechadas; ou, prego artigo 142) de
bens de empresa em recuperao judicial.
A prpria lei cuidou de vedar essa
qualidade s pessoas descritas nos incisos I, II e
III do 1 do artigo 141 da aludida norma, dentre
as quais se compreendem a Delta Construes S/A e a
Tcnica Construes S/A. Inclumes, portanto, os
dispositivos legais preexistentes que regulam a
transferncia
de
direitos
e
obrigaes
entre
sucedida e sucessora (Lei das Sociedades Annimas,
artigo 227 e seguintes; Cdigo Civil, artigo 1.146;
Consolidao das Leis do Trabalho, artigos 10 e 448;
Cdigo Tributrio Nacional, artigo 133).
O segundo, consubstanciado na prpria
sentena que anuiu com a recuperao da empresa
Delta Construes S/A e concomitante criao da
subsidiria integral Tcnica Construes S/A, ao
expressamente afirmar a ocorrncia, na espcie, do
instituto da sucesso legal:
A criao de empresa subsidiria,
podemos dizer tratar-se de medida que se
insere
entre
os
meios
de
Recuperao
32
do
37