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GESTO PBLICA

EMPREENDEDORA

Secretaria de Gesto
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Braslia, julho de 2000

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SUMRIO
A transformao necessria
Pg. 08
Administrao, gerenciamento, gesto
Pg. 11
Parcerias
Pg. 13
Informao e avaliao
Pg. 15
Autonomia e responsabilizao
Pg. 18
Simplificando procedimentos
Pg. 21
Programas
Pg. 23
Recuperando a cultura do servidor pblico
Pg. 27
Sete questes relevantes
Pg. 30
Anexo:
Discurso do Presidente Fernando Henrique
Cardoso na apresentao do Plano Estratgico
do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto e do Plano Plurianual

Pg. 36

Lembro-me de que,

logo ao chegar ao governo federal,


tive de juntar seis ministrios para
discutir a questo do trabalho infantil.
Na primeira reunio, todos mesa,
eu disse:
Bem, vamos trabalhar.
Quando que vai sair o decreto do
presidente instituindo este grupo? algum
perguntou.
Nunca falei.

No se trabalha sem decreto! A gente precisa de


decreto, estatuto de funcionamento do grupo...
Para qu? Todo mundo aqui funcionrio pblico. Voc j
trabalha mesmo e ganha para isso. Este um assunto
importante e ns j estamos trabalhando nele. No vai sair nunca
um decreto; s sentar e fazer.
Essa a cultura reinante: s se faz o que est normatizado. E tudo o
que no se pode fazer tambm est normatizado.
Ceres Alves Prates
Secretria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

A discusso sobre a reforma do Estado precisa se dar sob o enfoque de sua


finalidade: para qu, qual o sentido de se reformar e qual o resultado final que se
quer obter, uma vez que o Estado esteja reformado? A partir da, sabe-se qual
reforma deve ser feita e de que maneira deve ocorrer a transio do Estado que se
tem para o Estado que se deseja.
Melhorar a mecnica de funcionamento de uma organizao no suficiente
para que ela produza bons resultados. Primeiro, preciso pensar que resultados se
quer, como fruto do funcionamento dessa organizao, que o Estado nas esferas
federal, estadual e municipal , para depois definir que mecanismos internos devem
ser transformados.
Essa discusso envolvendo a reforma do Estado e a conseqente definio
do que fazer est relacionada ao prprio debate sobre o papel do Estado. Apesar de
antiga porque a sociedade e o mundo tm mudado muito rapidamente essa
uma questo que ainda hoje continua importante. Tanto que existe uma agenda de
consenso mundial sobre o tema, isto , o mundo inteiro est ocupado em consolidar
o processo democrtico e, ao mesmo tempo, reduzir os desequilbrios e conciliar a
estabilidade econmica, o desenvolvimento sustentvel e a justia social.
Em pases como o Brasil, a medida do desequilbrio a misria. Outras
naes, embora no tenham misria nem fome, tambm apresentam desequilbrios
profundos. Ter um estado democrtico consolidado e funcionando com justia social,
estabilidade econmica, desenvolvimento e respeito ao meio ambiente eis uma
agenda de amplo consenso mundial e, ao mesmo tempo, de difcil implantao.
A reforma do Estado somente faz sentido se facilitar a implementao dessa
agenda. preciso estudar os fatores que a condicionam sistemas poltico,
partidrio e eleitoral e, muitas vezes, a tornam invivel. O modelo brasileiro de
desenvolvimento quase imps, em muitas situaes, que se escolhesse entre o
crescimento econmico e a soluo para a questo social.
Fazer um diagnstico preciso da situao do pas fundamental para se ter
clareza sobre a reforma do Estado que se quer. imperativo que ela atinja de fato
os resultados almejados: uma sociedade de bem-estar, onde as pessoas se sintam
valorizadas e consigam produzir, e onde a renda dessa produo se distribua com
eqidade e gere benefcios para todos. Este o objetivo final e o compromisso
inarredvel de um governo justo.
A reforma do Estado no deve, portanto, se limitar ao ato mecnico de
intervir na engenharia administrativa, nem se vincular, exclusivamente, ao equilbrio
econmico. No se pode permitir que a agenda fiscal, to forte e impositiva, domine
por completo todas as transformaes e mudanas no aparelho do Estado, como se
a transformao profunda desse Estado e de suas esferas estivesse a servio de um
nico objetivo: o equilbrio fiscal.
No h maior equvoco do que este o de vincular a discusso da reforma do
Estado questo do equilbrio fiscal, como vem ocorrendo h alguns anos, por parte
de determinados setores. Por isso, preciso rediscutir o propsito final de se
reformar o Estado. Hoje, ele est muito associado ao processo de radicalizao da
democracia e isto significa rever o sistema poltico, promover o equilbrio
econmico e o desenvolvimento, e lidar com as desigualdades sociais, sem transigir
com a preservao do meio ambiente.

No se pode permitir
que a agenda fiscal, to
forte e impositiva, domine
por completo todas as
transformaes e
mudanas no aparelho do
Estado, como se a
transformao profunda
desse Estado e de suas
esferas estivesse a servio
de um nico objetivo: o
equilbrio fiscal.

A reforma do Estado no um fim em si mesma, mas um meio de impulsionar


o desenvolvimento da sociedade. A conexo quase imediata da reforma do Estado
com a agenda fiscal prejudicou seu entendimento e limitou sua ao. A agenda fiscal
e o desequilbrio entre receita e despesas so fenmenos conjunturais e ocorrem em
um dado tempo histrico. imperioso que o pas encontre o ponto em que receita e
despesa se equilibrem, mas no se deve reformar o Estado s para construir esse
equilbrio.
A reforma necessria muito mais profunda. Limitar a discusso mera
contabilidade fiscal empobrece, em primeiro lugar, o sentido da transformao e
reduz, na seqncia, as possibilidades de que o Estado e os governos liderem,
efetivamente, o processo de mudana. correto afirmar-se que o Estado deve
deixar de ser executor para se tornar regulador, mas este um conceito que
apequena a funo pblica, se apresentado sozinho, porque o Estado deve fazer
mais do que simplesmente regular as relaes de mercado.
Entre outras tarefas e funes, compete ao Estado induzir o processo de
desenvolvimento por meio da construo de espaos de relacionamento entre o
poder pblico e o cidado. Impe-se, portanto, o dilogo pblico de fato, verdadeiro
e profundo, travado na esfera pblica entre os estados, entre o terceiro setor e o
setor pblico, entre o setor privado tradicional produtivo e o setor pblico, entre o
setor privado e o terceiro setor.
Essa maneira de a sociedade se relacionar, de resolver os seus problemas e
de aproveitar as oportunidades de desenvolvimento tambm papel do Estado e
cabe a ele torn-la vivel por meio da legislao, da criao mesma de espao, da
poltica, de instituies de financiamento e assim por diante.
preciso, ento, resgatar o papel essencial do Estado como indutor do
desenvolvimento, com um projeto para o pas, os estados e os municpios. Como as
transformaes hoje em dia no so feitas exclusivamente em nvel governamental,
nem de maneira isolada por instituies nos diversos setores (privado, pblico, noestatal etc.), tambm papel do Estado fazer fluir no s o dilogo de encontro, mas
a construo efetiva de parcerias.

A Secretaria de Gesto tem


o desafio de implantar uma
mudana gerencial dentro da
organizao governo federal.
... Porque a qualidade gerencial que
se tem est baseada no conjunto de
valores que instituiu e mantm a
cultura da burocracia. Isto significa
que o enfoque das organizaes
governamentais est no processo e
no no resultado. No est ligado,
portanto, ao cidado...

A transformao necessria

Ao

se olhar para dentro do aparelho estatal, portanto, da mquina


administrativa nas diversas esferas, possvel antever a transformao necessria,
que permita ao Estado desempenhar seus papis e o ajude a implementar a
complexa agenda de consenso mundial. S ento se passa a entender o que a
reforma do Estado e se percebe que ela basicamente gerencial.
Mudar a qualidade gerencial dos governos federal, estadual e municipal no
apenas reforma. mais do que isso: transformao. Trata-se de trocar o
paradigma da qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir
organizao avanar e desempenhar os papis que lhe competem.
Outro ponto a destacar o de que a discusso em curso sobre a reforma do
Estado faz tal simplificao, que insinua ser possvel, ao reduzir o tamanho da
mquina processo complicado do ponto de vista poltico, mas administrativamente
muito simples lidar de forma adequada com realidades bastante complexas.
Vislumbra-se a o grande o risco de se querer aplicar a essas realidades solues
simplistas, o que nunca d certo. Situaes complexas exigem solues altura de
sua complexidade.
A existncia de uma Secretaria de Gesto extinto o Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado ampara-se no fato de que, dentro da
organizao governo federal, cabe uma mudana gerencial que muito menor do
que a reforma do Estado, e um ministrio no teria condies de empreend-la de
forma significativa. Impe-se mudar o padro gerencial, da o nome da Secretaria,
porque de gesto que se trata. As outras questes dizem respeito ao sistema
poltico, ao equilbrio financeiro e cidadania. A esta se vincula a justia social, pois
no basta construir bons programas de sade, de educao etc. Eles tm que ser
redistributivos e, em geral, no o so.
Um organismo governamental, por si s, no implanta a reforma do Estado. A
Secretaria de Gesto tem o desafio de implantar uma mudana gerencial dentro da
organizao governo federal. A, o recorte est certo e o nome e o desafio,
adequados.
Que qualidade gerencial essa de que se fala e que precisa ser mudada?
Por que no uma reforma e, sim, uma transformao?
A resposta simples: porque a qualidade gerencial que se tem est baseada
no conjunto de valores que instituiu e mantm a cultura da burocracia. Isto significa
que o enfoque das organizaes governamentais est no processo e no no
resultado. No est ligado, portanto, ao cidado, do qual, no por acaso, o Estado e
os governos esto hoje distanciados.
H uma estrutura com organogramas, ministrios, secretarias, divises de
ministrios e de secretarias, equipes e um conjunto de leis que determina tudo o que
se pode ou no fazer. A partir dessas estruturas e suas leis, instrues normativas,
portarias, regulamentos etc. , elabora-se um programa ou projeto, uma ao
concreta que tem resultados para o cidado. Mas no foi olhando para o cidado
que se pensou em um resultado com determinado padro de qualidade, nem se
refletiu sobre a organizao da equipe que deveria implement-lo, tampouco se a

ao poderia ser exclusivamente do setor pblico ou em parceria com o setor


privado.
O resultado da ao do governo procura resolver um problema na sociedade
ou promover uma oportunidade de desenvolvimento. Isso deve estar subordinando a
leis, regras, estruturas, equipes, capacitao, concurso, remunerao, avaliao de
desempenho e assim por diante quase o inverso, portanto, da necessidade que se
tem.
Por isso, no h como falar em reforma. Esta ocorre quando se tem 80% da
situao resolvida e s 20% precisam ser modificados. A mudana necessria vai
alm atinge valores, paradigmas e patamares e acima, porque conectar a ao
do governo e dos estados ao cidado qualitativamente superior ao modo de se
trabalhar hoje, demarcado por normas e regras.

Empreender significa
obter resultados. Pressupe
agilidade, dinamismo,
flexibilidade...

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Administrao, gerenciamento, gesto

primeira mudana consiste em deslocar o foco da preocupao de


obedecer regras em compartimentos estanques ministrio, secretarias,
departamentos e respectivos programas e estabelecer o processo inverso.
Primeiro, identificar objetivamente o que precisa ser feito e, depois, subordinar a
organizao, a estruturao, a normatizao, o conhecimento, a qualificao e o
arranjo de pessoas em equipes busca do resultado. Este um ponto importante de
mudana da qualidade gerencial.
Empreender significa obter resultados. Gesto empreendedora significa
gesto voltada para resultados. Pressupe agilidade, dinamismo, flexibilidade e
assim por diante, mas sua conexo filosfico-conceitual alinha-se com o que est
descrito no plano de reforma do Estado.

11

O trabalho em rede
pressupe igualdade. A
rede funciona com pessoas
que tm interesses comuns
e se articulam livremente,
sem relao de poder.
Estimular esse tipo de
trabalho tambm mudar a
forma de proceder.

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Parcerias

Importante para a gesto empreendedora entender as parcerias, conceito


segundo o qual toda organizao deve trabalhar, interna e externamente. A ao
isolada menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, viso limitada e obtm
resultados de menor qualidade.
A parceria deve ser estimulada, especialmente, na concepo e formulao,
etapa em que recomendvel reunir o mximo possvel de informaes para discutir
determinado problema, ampliando o conhecimento dele.
Vinculado parceria est o trabalho em rede. H uma pequena diferena
entre eles. A parceria pode implicar hierarquia, com coordenao formal e parceiros
de diferentes nveis. O trabalho em rede pressupe igualdade. A rede funciona com
pessoas que tm interesses comuns e se articulam livremente, sem relao de
poder. Estimular esse tipo de trabalho tambm mudar a forma de proceder.
O trabalho em rede deve ser incentivado sobretudo no esboo das polticas e
na formulao dos programas, aproveitando o conhecimento mximo acumulado
dentro do governo, entre o governo e a sociedade civil, entre o governo e o terceiro
setor, entre o governo e a empresa privada e assim por diante.
Outros trs aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudana de
qualidade gerencial, so: a questo da transparncia, o controle social (dilogo
pblico) e a gesto da informao e avaliao. O mais importante que o Estado
esteja voltado para o cidado no do ponto de vista terico-conceitual, mas do
ponto de vista operacional. O Estado deve desenhar polticas e programas olhando
para o cidado e seus problemas reais, com todas as implicaes decorrentes.
A implantao da cultura gerencial somente ser bem-sucedida se estiver
subordinada aos princpios da transparncia e do estmulo ao dilogo pblico
conceito mais rico do que controle social, apesar de ser este mais usado. O dilogo
pblico funciona como entendimento de fato, via de mo dupla, trabalho em rede.
Pontos fortes e estratgicos da gesto empreendedora, a transparncia e o
dilogo pblico pressupem a informao. preciso informar e informar-se, saber o
que est acontecendo, verificar se o resultado est sendo atingido, se determinado
padro de qualidade est sendo observado, se est havendo eficincia, eficcia etc.
Obter a informao, saber us-la, gerenci-la e decidir a partir dela so hoje
habilidades estratgicas, em qualquer aparelho pblico ou organizao ligada ao
governo.

13

No h mudana
de padro gerencial,
nem transparncia e
melhoria do dilogo pblico
sem boas informaes.
preciso prestar contas e,
para isso, saber o que est
acontecendo.

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Informao e avaliao

Existe

acentuada fragilidade em relao capacidade de entender o


sistema de informao e de us-lo com qualidade, de modo a tornar a ao de
governo confivel, precisa e rpida.
Raramente alguma iniciativa de mudana, ao menos, na rea federal
referente a programa assinalado por desempenho insatisfatrio fugia ao tempopadro de seis meses a um ano para ocorrer. Somente aps sucessivas
comprovaes de que um programa no estava dando certo, uma poltica no
estava sendo implantada, um resultado no estava sendo obtido que se tomava a
deciso de fazer alguma coisa.
A sinalizao de que algo ia mal era reiterada at constituir volume de fatos
capaz de impor a necessidade de rever o percurso. Eram vrias as desconexes:
escopo equivocado, incompatibilidade entre a meta esboada e as atividades
desenvolvidas, engenharia financeira no-sintonizada com o resultado nem com a
atividade, equipe que no conhecia suficientemente o programa e, por isso, no
conseguia implant-lo. Na essncia desses desacertos, estava a incapacidade de
obter a informao, de entend-la, gerenci-la e us-la para tomar decises.
A idia da informao como instrumento de deciso no nova. Tampouco
novidade que a mudana de padro gerencial, a transparncia e a melhoria do
dilogo pblico no se viabilizam sem boas informaes. preciso saber o que est
acontecendo para poder prestar contas. Saber o que est acontecendo pressupe
atuar sobre os fatos e, com muita agilidade, fazer ajustes de percurso. Assim,
economizam-se tempo e recurso financeiro, no se perdem sinergia nem motivao
e d-se credibilidade ao pblica tudo vinculado questo da informao.
Se hoje no falta avano tecnolgico, gerador de sistemas extraordinrios de
informao, ainda faltam conscincia e entendimento do que ela significa.
Dispor da informao relaciona-se a saber avaliar. A ao pblica tem que
estar submetida avaliao permanente. Quem implanta o programa o primeiro
responsvel por avali-lo. Cabe-lhe verificar se o caminho traado est sendo
seguido e se o resultado da ao concreta est sendo alcanado.
Entende-se a avaliao como um sistema em espiral. Tanto faz comear de
fora para dentro como de dentro para fora. Como que polticas se tornam servios
ou provocam transformaes? Esboando programas? Todo governo, em geral,
traa programas por meio dos quais materializa sua poltica. O programa tem
objetivo, meta fsica, oramento, equipe e assim por diante. Essa dinmica precisa
ser avaliada, a ao concreta tambm. O caminho est adequado? O desenho
operacional est bom? Estas so perguntas que o gestor deve fazer, diariamente.
Se o modelo operacional elaborado, o conjunto de metas, o volume de
recursos e a dinmica so internamente incompatveis, isso precisa ser avaliado
para que se tome a melhor deciso. Ou se aceita o modelo existente, de
implementao mais lenta, ou se altera a mecnica para ganhar mais rapidez. Sem
a avaliao, mantm-se uma expectativa, enquanto a realidade leva para outro
caminho.
Tambm deve ser avaliado o plano de governo, do qual o programa uma
parte, uma iniciativa que tem ou no lgica em si. A prpria implantao de partes do
plano estabelece uma lgica, mesmo que ela no exista a priori. Se foram previstos
300 programas, sero implantados 300 programas. O somatrio dos resultados faz
sentido em si, mesmo que esse sentido no tenha sido delineado previamente. Na
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prtica, passa a ter uma lgica. Ento, esse agregado de programas precisa ser
avaliado.
Demandam avaliao, igualmente, as polticas que sustentam os planos e os
programas. Estes no surgem do nada; baseiam-se em opes polticas que
precisam ser avaliadas, para que se saiba se esto acontecendo na prtica e se as
aes so condizentes ou no com a opo estratgica. Polticas tm que ser
avaliadas em sentido amplo e no seu impacto especfico, mas tambm na sua
conexo com outras polticas e com as diretrizes maiores que sustentam o governo.
rea muito nova e importante fonte de avaliao o dilogo pblico ou
controle social. A qualidade dos programas s aumenta quando o dilogo pblico
intensificado e de fato acontece. o cidado que avalia se a ao que o governo
programou corresponde expectativa do que deveria ser realizado.
O Brasil ainda est experimentando caminhos, nessa linha de avaliar a
satisfao do usurio com os servios pblicos e de estabelecer padres de
qualidade a serem seguidos em cada atividade. A construo dos prprios padres
de qualidade por meio do dilogo pblico tambm conforma um grande sistema de
avaliao que ainda no existe entre ns.

16

Como se tem
uma maneira de trabalhar
toda regulamentada, isto ,
tudo o que se pode e o que
no se pode fazer est
previamente determinado
por escrito, na realidade,
ningum gerencia nada.

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Autonomia e responsabilizao

A gesto empreendedora, focada em resultados e com avaliao baseada


em um bom sistema de informaes, pressupe a autonomia de deciso e a
responsabilizao outra questo to difcil quanto a mudana de enfoque.
Como se tem uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto , tudo o
que se pode e no se pode fazer est previamente determinado por escrito, na
realidade, ningum gerencia nada. Ou quase nada. Especialistas estimam que s se
gerenciam 2% do que seria a possibilidade de gesto propriamente dita.
Alm disso, tomam-se pouqussimas decises. Tudo o que pode ser feito est
na lei, no decreto, na portaria, na instruo normativa, na orientao do ministro, do
secretrio, nas normas internas da organizao ou na regulamentao do governo.
E a, como o privilgio da burocracia, o primeiro procedimento de qualquer rea
normatizar seu trabalho.
Experincia narrada pela Secretria de Gesto, Ceres Alves Prates,
eloqente nesse sentido.

Lembro-me de que, logo ao chegar ao governo federal, tive de juntar seis


ministrios para discutir a questo do trabalho infantil. Na primeira reunio, todos
mesa, eu disse:
Bem, vamos trabalhar.
Quando que vai sair o decreto do presidente instituindo este grupo?
algum perguntou.
Nunca falei.
No se trabalha sem decreto! A gente precisa de decreto, estatuto de
funcionamento do grupo...
Para qu? Todo mundo aqui funcionrio pblico. Voc j trabalha mesmo
e ganha para isso. Este um assunto importante e ns j estamos trabalhando nele.

No vai sair nunca um decreto; s sentar e fazer.

Essa a cultura reinante: s se faz o que est normatizado. E tudo o que no


se pode fazer tambm est normatizado. Ora, como a norma nunca to ampla e
detalhada a ponto de prever todos os aspectos em jogo, ela resolve tudo na mdia
que a forma de normatizar o princpio. Assim, quase sempre, a norma atrapalha a
todos, porque nunca se tm situaes mdias concretas. As situaes concretas so
fatos; e no existe fato mdio...
Ademais, a norma nunca se encaixa perfeitamente a situao alguma.
Sempre preciso forar uma interpretao, que torne possvel a aplicao da
norma. Jamais se consegue, portanto, fazer tudo o que deveria ser feito, porque as
normas no permitem. Com um agravante: a existncia da norma diluidora da
responsabilidade pela deciso e exime seu executor.
A cultura anglo-saxnica, menos afeita burocracia e ao formalismo de
normas e regras, incorporou ao servio pblico o conceito de accountability
(responsabilizao), que traz embutida a idia de responsabilidade com autonomia.
um conceito que se dissemina entre os especialistas brasileiros em gesto pblica
empreendedora. Antes de adot-lo amplamente, contudo, ser preciso submeter a
administrao pblica a um processo de desnormatizao, transformar a prpria

18

cultura do servidor e habitu-lo a trabalhar em um ambiente com mais liberdade de


ao, onde predominem a inventividade, a criatividade e a capacidade de iniciativa.
Nesse ambiente, imperativo que as diretrizes sejam mais fluidas e os
propsitos, muito claros. preciso construir um espao flexvel para a tomada de
deciso, de modo a que no se frustre a responsabilizao sobre a ao. Hoje,
ningum responsvel pelo que est escrito na norma. Ela determina o que se pode
e o que no se pode fazer. Em ltima instncia, ningum toma deciso alguma. So
todos regidos pelo comando abstrato da norma.
Criam-se, ento, mecanismos para se avanar apesar das normas, mas no
se pode exigir que todos os servidores ajam assim, porque o preo a pagar pode ser
muito alto. Fazem isso apenas aqueles que se comprometem de corpo e alma com a
transformao e se dispem a correr o risco e a pagar preo.

19

Os princpios mais
importantes da gesto
empreendedora so:
foco no resultado;
autonomia e
responsabilizao;
construo de boas
parcerias; trabalho em rede;
gesto da informao;
transparncia, dilogo
pblico e avaliao.

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Simplificando procedimentos

Buscar resultados, manter a transparncia, decidir em cima da informao,


avaliar e poder ajustar percursos pontos-chave da transformao que se deseja
impem simplificar os procedimentos de modo a se ter autonomia e
responsabilizao.
Os princpios mais importantes da gesto empreendedora so: enfoque no
resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho
em rede; gesto da informao; transparncia, dilogo pblico e avaliao.
Todos esses princpios esto muito interligados. Parceria, trabalho em rede e
transparncia do dilogo pblico no funcionam de forma mecnica nem constituem
mera metodologia. Na base deles esto o sentimento e a confiana, o que um
complicador. Confiana algo bastante peculiar, que no existe a priori. Tem que
ser praticada e construda. Isso no fcil em um ambiente de muita desconfiana,
de competio e de receio do risco.
A discusso da questo confiana tem de sair do campo da psicologia e da
sociologia e vir para o contexto administrativo, como ferramenta gerencial que .
Estabelecer relaes de confiana um instrumento gerencial, tanto quanto ter boa
rede tecnolgica, conhecimento, trabalho em parceria e dilogo pblico.
Na construo de boas relaes de confiana, importante destacar que as
partes envolvidas no precisam concordar em tudo, obedecer mesma ideologia ou
partilhar integralmente os mesmos princpios. Fundamental o interesse comum. A
informtica ensina muito sob esse aspecto. Conectam-se as mais diversas pessoas,
levadas por interesse comum e em funo dele que se formam as parcerias.
Identificar o interesse comum em uma comunidade, para definir as instituies
ideais implementao do propsito pblico, indispensvel ao estabelecimento da
relao de confiana como instrumento da gesto empreendedora.
O Ministrio do Planejamento tem amplo espectro de ao: vai desde a
gesto do patrimnio at o planejamento propriamente dito, o oramento e as
relaes internacionais. Sua agenda , portanto, muito extensa. A partir de um
planejamento estratgico, esboaram-se os programas do ministrio.

21

Trataremos aqui dos programas


da Secretaria de Gesto, que tm
forte conexo com a mudana de
cultura gerencial.

22

Programas

O primeiro programa se chama justamente Gesto Pblica Empreendedora


e objetiva transformar as organizaes do governo federal, para que trabalhem
segundo os princpios desse tipo de gesto. So trs os focos de trabalho: as
organizaes, os programas e o desenvolvimento gerencial das pessoas.

Gesto Pblica Empreendedora


O processo comea com a observao do funcionamento das organizaes
ministrios, autarquias e fundaes segundo os princpios da gesto
empreendedora. A Secretaria de Gesto oferece apoio de consultoria. elaborado
um termo de compromisso sobre as mudanas que a instituio deve implementar.
Em troca, a instituio recebe ajuda para financiar essas mudanas. A Secretaria de
Gesto faz uma agenda em relao ao ministrio e este, por sua vez, tem uma
agenda para si mesmo. H uma negociao, firma-se um contrato de parceria e
recursos so colocados disposio.
O financiamento provm do Ministrio do Planejamento, que tem um contrato
com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, para financiar as
transformaes e implantar a gesto pblica empreendedora nas organizaes do
governo federal.
Promove-se tambm uma ao direta sobre os programas. possvel haver
uma organizao com muita qualidade de controle gerencial e mau desempenho dos
programas. Neste caso, a Secretaria oferece apoio metodolgico para que os
programas sejam bem delineados e contem com bom sistema de informao,
mecnica de avaliao e padres mnimos de qualidade no atendimento do cidado,
quando for o caso. Para este setor existem igualmente recursos disponveis.
Um conjunto de 20 a 25 programas ser avaliado do ponto de vista qualitativo
e quantitativo, mediante pesquisa de campo, expandindo-se a experincia da qual
participou o Seade, junto com a Secretaria, e que avaliou qualitativamente sete
programas da rea social.
Alm da ao voltada para os programas, h outra que aborda o
conhecimento, isto , como trabalhar os conceitos e pass-los para as pessoas,
permitindo-lhes interagir. Foram construdos mtodos concretos para que a gesto
empreendedora possa ser implantada no governo federal.
Um programa de desenvolvimento gerencial foi elaborado para quem exerce
funes de comando nessa esfera governamental. Abrange entre 17 mil e 20 mil
pessoas, desde gerentes do Avana Brasil e sua equipe imediata, at o comando
em nveis mais bsicos. So cursos, seminrios, troca de experincias e um
programa de incentivos. Neste, os candidatos so avaliados por uma comisso.
premiado aquele que introduziu mudana interessante na gesto do seu programa
ou no funcionamento de sua realidade cotidiana. Os prmios so viagens para
pases que tenham experincia similar sua, cursos de curta durao em
universidades dentro e fora do Brasil, para aprofundar conhecimentos na rea em
que atua, e estgios em instituies, para ampliar seu desenvolvimento pessoal.

23

Programa de Qualidade no Servio Pblico


Este programa destina-se sobretudo a melhoria da qualidade no atendimento
ao cidado.
Uma ao o prmio Qualidade do Setor Pblico, atribudo a instituies
federais que se destacam no atendimento ao cidado, avaliadas segundo os
mesmos conceitos que premiam as organizaes privadas, em suas relaes com
os clientes.
Outra iniciativa importante visa a construir um sistema de aferio de
satisfao do usurio ou do cidado, em relao aos servios pblicos. Em 1999, foi
feita uma pesquisa em oito mil domiclios de todo Brasil, para verificar o grau de
satisfao do usurio em relao aos servios pblicos, nas reas da educao, da
sade e da previdncia social. Foi um primeiro passo. A idia ter um sistema
permanente de aferio, associado a um padro mnimo de atendimento
preestabelecido e tornado pblico. O cidado deve saber de antemo que tipo de
atendimento ter na organizao ou setor que procura.
A avaliao desse padro ser feita inicialmente pela Secretaria de Gesto,
ou outro rgo designado, e pelas prprias organizaes, de maneira que cada
posto ou equipamento pblico que presta servios tenha a preocupao de avaliar
rotineiramente a qualidade do atendimento oferecido ao usurio.
O estabelecimento de um padro comum a todos os servios federais foi
definido por meio de decreto presidencial, a ser promulgado brevemente. A
expectativa de que o ano 2000 seja de adaptao das instituies federais ao novo
sistema. Uma segunda rodada de pesquisas ser feita em 2001, mediante
iniciativas-piloto de agrupar cidados para discutir esses padres de qualidade.

Programa Nacional de Desburocratizao


Diretamente relacionado ao programa de aferio da satisfao do usurio
figura o Programa Nacional de Desburocratizao. A questo da burocracia to
sria que exige ao direcionada. Somente com a simplificao das normas o
padro de atendimento, no Brasil, vai melhorar. A gravidade da situao levou a
Secretaria a propor uma ao muito forte, no governo federal, com vistas a
simplificar os procedimentos. Est sendo constitudo um comit e sero
estabelecidas metas mensais. A idia criar um amplo movimento em defesa da
simplificao. Alguns rgos pblicos j esto se mobilizando nesse sentido.
Contudo, o cipoal burocrtico to intrincado que mesmo um grande esforo
pouco percebido pelo cidado. Ainda levar tempo at que se consiga simplificar o
suficiente para fazer a diferena.

Valorizao do Servidor Pblico


A valorizao do servidor pblico outro programa desenvolvido pela
Secretaria de Gesto, por compreender que na essncia da mudana esto as
pessoas. A estrutura mudar se as pessoas mudarem. As regras sero refeitas se
as pessoas tiverem conscincia de que preciso refaz-las.
No existe hoje uma cultura para o servidor pblico federal, construda pelo
servidor pblico federal, porque no se tem mais o prprio servidor pblico. Este
conceito se perdeu ao longo do tempo, bem como o significado de servir o pblico. O
que existe so corporaes, um conjunto muito fragmentado de carreiras, cada qual
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com seus valores e seus cursos especficos de formao, que competem umas com
as outras. H funcionrios da Receita Federal, do Oramento, da Cincia e
Tecnologia, da Polcia Federal, da Previdncia.
H que se recuperar o conceito de servidor pblico, a cultura de servidor
pblico, que possa ser explicitada a algum que queira pertencer ao servio pblico,
porque reconhece nele um conjunto de valores com o qual se identifica.

Gerncias Regionais de Servios - GRS


Trata-se de um programa muito especfico, de gesto interna do aparelho de
Estado, que interessa ao governo federal, chamado Gerncias Regionais de
Servios. A idia de que o governo federal tenha representaes paralelas de rea
de apoio s atividades-fim em todos os estados da federao. Quem precisar de um
espao tcnico ter, mas a rea administrativa dever ser centralizada em uma
gerncia, instalada no mesmo espao fsico, que prestar servios a toda
organizao do governo federal em todos as unidades da federao. Esse novo
desenho ser adotado inclusive em Braslia.

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De modo geral,
sempre se assumiu que
quem sabe definir o que
fazer sabe implantar.
No verdade.
Raramente se encontra
uma pessoa que entenda
bem do contedo e tambm
de implantao.

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Recuperando a cultura do servidor pblico

O projeto da Secretaria de Gesto bastante ousado. Trata-se de recompor


um conjunto mnimo de carreiras, no para quem j funcionrio pblico porque
h toda uma legislao que impede isso , mas para quem ainda vai ingressar no
funcionalismo. Esse conjunto de, no mximo, trs carreiras teria uma lgica, uma
cultura um pouco mais homognea, um programa bsico de formao semelhante,
especializado depois, com remuneraes mais adequadas e com um bom sistema
de avaliao de desempenho.
Algumas tentativas tm sido feitas no sentido de regulamentar a avaliao
de desempenho e de remunerar por desempenho. So tentativas ainda muito
incipientes, que enfrentam dificuldades. Uma delas de ordem cultural: as
gratificaes passaram a funcionar como compensao corroso salarial que se
tem verificado entre os servidores do governo federal. Na ausncia de reajuste
formal de salrios, as gratificaes foram se impondo e deixaram de ser incentivos
por funo para se tornar substitutos da prpria remunerao. Com isso, corrompeuse o sentido da gratificao.
Tenta-se, agora, reintroduzir em trs carreiras a gratificao no seu
entendimento original, que a remunerao vinculada ao desempenho. Parte da
gratificao se refere ao desempenho pessoal, parte ao desempenho coletivo. O
desempenho coletivo pode ser medido a partir de uma meta do governo para a
instituio. Se esta cumprir a meta, o servidor tem direito a 100% da remunerao,
que a instituio distribui segundo critrio interno. Se a meta no for atingida, ou o
desempenho ficar muito abaixo dela, o servidor deixa de fazer jus gratificao.
O processo complexo, porque envolve profunda mudana de cultura. O
servidor entende que gratificao salrio, portanto, ele no tem que melhorar o
desempenho para receb-la. O entendimento da Secretaria de Gesto de que para
o desempenho-padro o servidor j tem o salrio; a gratificao recompensa o
desempenho extra. A avaliao de desempenho est prevista na Constituio e,
apesar da dificuldade de separar gratificao e salrio, no h como manter o atual
estado de coisas por muito mais tempo.
Outro ponto de valorizao do servidor a capacitao. H um programa
muito amplo nesse sentido, desenhado para os prximos trs anos, cujo contedo
privilegiado, a gesto, se refere ao desenvolvimento gerencial em todos os nveis
extenso e profundo. Trata-se de gesto e no de capacitao tcnica especializada.
J existe muito conhecimento tcnico acumulado. A administrao pblica tem bons
mdicos, sanitaristas, educadores, especialistas em estradas, em zoonoses etc. O
que no existe em larga escala e s muito recentemente que se comeou a
perceber isso o conhecimento sobre o que fazer (contedo) aliado ao
conhecimento de como fazer (gesto).
De modo geral, sempre se assumiu que quem sabe definir o que fazer sabe
implantar. No verdade. Raramente se encontra uma pessoa que entenda bem do
contedo e tambm de implantao. O governo federal tem muito servidor
capacitado em assunto especializado e poucos habilitados a liderar uma
transformao a partir desse conhecimento. O programa de capacitao privilegia,
portanto, o desenvolvimento gerencial.

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SETE QUESTES
RELEVANTES

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1. Na primeira etapa da reforma administrativa promovida pelo governo federal, foram


anunciadas algumas diretrizes relativas constituio de um novo tipo de institucionalidade, que
levasse em considerao a funo das organizaes dentro do setor pblico e suas decorrncias,
sobretudo na questo da diferenciao das carreiras e dos estatutos funcionais. Sabe-se que, no
governo federal, algumas organizaes foram implementadas, ao menos nas etapas iniciais, como
tambm no governo estadual de So Paulo. Como foram a evoluo e a avaliao desse processo?
Existem trs modelos institucionais novos: as Agncias Executivas, as Organizaes Sociais e
as Agncias Reguladoras. So trs tipos de instituio, com formatos diferentes, autonomia
diferenciada e carreiras distintas. Est sendo feita a reviso na legislao de duas delas. Na legislao
das Organizaes Sociais, porque suas questes legais precisam ser trabalhadas para obter formato
mais preciso e sem as atuais complicaes jurdicas.
Trs Organizaes Sociais esto funcionando no governo federal, duas muito bem e uma com
dificuldade, que no tem nada a ver com o modelo e, sim, com a prpria instituio.
Das duas organizaes que funcionam bem, uma era um laboratrio pequeno, bem organizado
e administrado, cujo funcionamento foi potencializado ao ser transformado em instituio privada.
Contrata sem concurso pblico e tem um sistema interno de avaliao, de compras, de auditoria e
assim por diante. A outra uma instituio criada para gerir um programa na Amaznia, a BioAmaznia, que pesquisa material naquela regio e uma experincia nova. A instituio em
dificuldades era a antiga TVE, Fundao Roquete Pinto, com muitos problemas do ponto de vista
administrativo. Por essa razo, a delegao de autonomia foi feita com muitas ressalvas. H mais
quatro instituies na rea de Cincia e Tecnologia que querem se transformar em Organizao Social.
A parte legal j est sendo preparada com esse objetivo.
Quanto s Agncias Executivas, o governo federal tem uma funcionando o Inmetro. O
modelo Agncia Executiva tem duas vertentes de autonomia: uma certa autonomia oramentria, com
oramento mais globalizado, e a garantia de fluxo de recursos. O governo federal, porm, no tem uma
condio fiscal confortvel para garantir fluxo de recursos para ningum. Isso era o que estava, de
certa forma, na essncia da nova maneira de trabalhar, que supe a garantia de fluxo rotineiro e
previamente combinado de recursos. Na prtica, ficou invivel, porque o governo federal no d
garantia de liberao de recursos para nenhuma instituio com a qual se relaciona. Isso complicou a
vida cotidiana da Agncia Executiva. Outro aspecto era o oramento no precisar ser to detalhado.
Tambm no foi possvel negociar isso com o Congresso, que quer, ao contrrio, oramentos cada vez
mais minuciosos.
A nova proposta de oramento com base em programas encaminhada ao Congresso tem essa
caracterstica: um oramento bem simplificado por atividades de programas. A negociao conduzida
pelo governo foi no sentido de aprov-lo dessa maneira e no excessivamente detalhado, porque
preciso ter alguma autonomia de deciso sobre os recursos.
Em relao s Agncias Reguladoras, o governo vem operando com cinco delas: a Anatel, de
telecomunicaes, a Aneel, de energia eltrica, a ANP, de petrleo, a Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria e a Agncia Nacional de Sade Suplementar. Cada uma foi criada com legislao prpria,
discutida com as reas centrais do governo, mas tambm por deciso delas. Suas questes diferem
umas das outras. Um projeto de lei est em anlise, para definir o que uma Agncia Reguladora e
aplicar a todas elas o mesmo tipo de funcionamento e o limite de autonomia que a Constituio
permite. Seu regime de emprego pblico, mas o governo entende que os funcionrios devam ser
contratados pela CLT, porque que uma Agncia Reguladora precisa determinar o tamanho de sua
equipe, o salrio e a maneira de contratar. No cabe ao governo e a seus mecanismos centrais nenhuma
deciso em relao a isso.
Fixar o quadro, montar o processo de seleo e estabelecer os salrios devem ser decises
internas da Agncia Reguladora. S que a lei no permite isso. A Constituio estabelece que s se
pode fixar salrio por lei, no por deciso de uma instituio pblica. Por lei geral, todas as
instituies tm a mesma faixa salarial, as mesmas condies de contratao, o mesmo regime de

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emprego pblico. O mais prximo que se conseguiu da desejada autonomia foi estabelecer faixas
salariais, dentro das quais cada instituio vai definir sua diviso especfica.
Outra questo diz respeito Lei 8.666, fora da qual a Anatel tem o direito legal de comprar. A
avaliao desse funcionamento j tem sido muito positiva. claro que a preocupao com a economia
e a reduo de custos pesaram na avaliao positiva da auditoria. Foi montado um sistema, um
regimento interno de compras bom o suficiente para substituir a Lei 8.666. o que a Secretaria est
fazendo com todas as Agncias Reguladoras, isto , dando-lhes autonomia com relao Lei 8.666,
especialmente para que se possa ter um conjunto razovel de organizaes comprando sob outro
sistema. Inclusive para orientar a mudana da lei, que ningum duvida de que deve ocorrer.
Mais oito ou nove dez Agncias Reguladoras sero institudas, no atual governo, entre as quais
a Agncia Nacional de guas, a Agncia Nacional dos Correios, a Agncia Nacional de Transportes, a
Agncia Nacional de Previdncia Complementar e a Agncia Nacional de Aviao Civil.
Com o estabelecimento das novas agncias, mais as dez instituies de grande porte dessa
natureza j estabelecidas, ter-se- uma misso clara, definida e significativa funcionando em base
administrativa diferenciada. A expectativa ganhar conhecimento para novas transformaes.
Nenhum desses modelos est sendo revisto, porque foram considerados bons. A nica
diferena de conduta que ningum est sendo forado a se transformar em Organizao Social,
Agncia Executiva ou Agncia Reguladora. A mudana do perfil institucional deve estar vinculada
melhoria de propsito, porque no o fato de se tornar uma Agncia Executiva que garante melhor
desempenho. A Secretaria no incentiva nem fora ningum, por entender que no se muda o resultado
s mudando a estrutura. preciso transformar as pessoas, as estruturas e os processos ao mesmo
tempo. A Secretaria apenas d apoio aos que decidem mudar.

2. Nos ltimos anos, a Fundao Seade ampliou consideravelmente seu leque de parcerias.

Tem sido procurada por instituies quase sempre governamentais mas no necessariamente, pois
tem parcerias com o Sebrae, por exemplo e por entidades do setor pblico, estadual e federal.
H uma busca muito grande por informaes e a conscincia de sua importncia para a qualidade
do processo de tomada de deciso. No entanto, a impresso de que, na maioria dos casos, esses
parceiros no sabem o que fazer com a informao, isto , como utiliz-la adequadamente, apesar de
roteiros, cardpios, agendas, contedo dos produtos e das pesquisas, enfim, de tudo o que a
Fundao tem produzido ser bastante discutido com os parceiros. Em alguns casos, percebe-se que o
parceiro consegue metabolizar a informao de maneira mais efetiva, mas, em outros, h certa
angstia pela obteno da informao, certa ansiedade de que preciso ter a informao, mas falta a
percepo clara do que fazer com ela. Diante disso, que papis se pode assumir para, alm de
produzir e organizar a informao, qualificar seus usurios? Como isso est sendo visto no governo
federal, que um organismo mais complexo e abrangente?
evidente que uma organizao que tem clareza quanto ao propsito do projeto identifica
com mais facilidade o tipo de informao de que precisa, sabe o que deve monitorar e avaliar. Ela est,
portanto, mais habilitada a usar a informao para a tomada de deciso.
O projeto de educao do governo federal, por exemplo, muito claro, percebido dentro e fora
da equipe, que com isso tem mais facilidade de usar a informao para decidir. Alguns governos
estaduais, ao usarem as informaes do Censo Escolar, perceberam um nvel de agregao, um tempo
e uma demora de produo, porque levavam dois ou trs anos para obter a informao, o que
prejudicava a tomada de deciso. O governo estadual deveria estar produzindo informaes
semelhantes em um espao de tempo mais adequado. Por outro lado, quanto mais obscuro o projeto,
maior a angstia. Encomenda-se um banco de dados enorme e no se sabe o que fazer com ele.
A idia do Seade no sentido de qualificar o usurio da informao extremamente oportuna.
Parte da qualificao argir o projeto no no mrito, mas na explicitao e quanto ao uso de fato
que vai ser feito da informao. A idia de qualificar o usurio perfeita tambm porque se encaixa
muito bem no conceito de todo processo de descentralizao.
Na Bahia, existe um frum de avaliao de polticas pblicas do governo do estado, no qual
tm assento todas as secretarias. Elas decidem o que vo avaliar, com que metodologia, periodicidade
e tudo mais. Verificam se o projeto est claro e se esto adequadas a construo de indicadores e a

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forma de avaliar. Se o projeto est confuso, o frum procura descobrir o que deve ser especificamente
recomendado.

3. Quais so os limites e como se podem levar adiante os projetos de transformao ou


aprimoramento da gesto, considerados sua complexidade no mbito federal, os poderes legislativo e
judicirio, os interesses polticos e partidrios e as polticas individuais?
Quanto aos limites e a forma de se levarem adiante os projetos de transformao ou
aprimoramento da gesto, bem como sua complexidade no mbito federal considerando-se tambm
os poderes legislativo e judicirio, os interesses polticos e partidrios muito intensos nessa esfera e as
polticas individuais que devem pressionar por uma direo ou redirecionamento das instituies ,
observa-se que o governo federal muito diferente do governo estadual, principalmente do governo
paulista.
Em So Paulo, o governo federal pouco expressivo, porque o governo estadual muito
independente em relao a ele. Nos outros estados, o governo federal tem acentuada importncia
financeira, metodolgica e poltica. As melhorias gerenciais do governo federal servem de exemplo e
induzem iniciativas semelhantes, nos governos estaduais de algumas regies. Isso tambm acontece
nos governos municipais, que se relacionam diretamente com o governo federal, j que lhes faltam a
coordenao e a intermediao dos respectivos governos estaduais.
exceo de experincias nas reas de saneamento, educao e sade, com a constituio de
colegiados para a tomada de decises, direta a conexo municpiogoverno federal, estadogoverno
federal. Em certas regies do Brasil, as mudanas no mbito federal so literalmente copiadas. No
deveria ser assim, mas .
De outra parte, os princpios da gesto focada em resultados e o incremento da
instrumentalizao das equipes sistemas de informao, mais transparncia, intermecanismos de
avaliao permitem ampliar a clareza no compromisso assumido. Esse compromisso explicitado
pelo governo no plano de trabalho, no oramento, no planejamento e assim por diante. Com isso, os
compromissos e seus resultados ganham em preciso e tornam transparente a alocao de recursos,
obrigando elevao do dilogo poltico.
No passado, os planos entregues ao Congresso eram cartas de intenes, sem nada muito
preciso, e os oramentos tinham linguagem to complexa que s eram decifrados pelo ministrio que
os produzia e pela Comisso de Oramento. Estabelecia -se um dilogo que com freqncia resvalava
para o clientelismo: no estando implcitos o compromisso maior assumido e as prioridades, podia-se
facilmente incluir ou excluir itens, de forma quase sigilosa.
A ao do governo federal resulta da combinao de projetos no mbito poltico, de
qualidades das equipes e da cultura da gesto. Se a cultura gerencial alterada medida que se
induzido a explicitar os compromissos em um plano mais claro do que no passado como o plano
plurianual Avana Brasil, por exemplo , fica evidente que qualquer cidado que l o documento tem
muito mais condies de entender o programa e o compromisso que o governo est assumindo do que
tinha ao ler o PPA antigo, por exemplo. Ao mesmo tempo, o oramento vem escrito em linguagem
comum e no em linguagem de oramento.
O dilogo poltico assim facilitado, confirmando os bons programas e questionando os que
no o so. a discusso que vai ocorrer paralelamente ao debate convencional, favorecendo a
tambm a mudana de cultura. Por isso, preciso entender a reforma do Estado como muito mais
ampla que a questo do sistema poltico e determinante da qualidade do resultado da ao pblica. A
mudana da qualidade gerencial faz a organizao governo federal ter um padro de qualidade maior,
tornando seu compromisso mais transparente e forando, em conseqncia, novo patamar para o
dilogo.

4. Qual a atuao da Secretaria de Gesto em relao aos outros programas?


O plano plurianual do governo federal tem 365 programas e cada um deles parte substantiva
do PPA. So programas diretamente relacionados com a sociedade. Contm um problema a ser

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resolvido ou uma oportunidade de desenvolvimento a ser implementada em parceria. A mortalidade


infantil exemplo de um problema social a ser resolvido. A estruturao do eixo de infra-estrutura
Araguaia Tocantins exemplo de uma oportunidade de desenvolvimento a ser construda. Esses dois
tipos de situao correspondem a 90% dos programas que formam o plano plurianual do governo
federal. Os demais so programas internos.
Todos os programas da Secretaria de Gesto so internos. Cada programa tem um gerente.
Este uma figura nova no governo federal, porque algum com a responsabilidade de cumprir o
compromisso. O gerente no tem autonomia para alterar esse compromisso, mudar o programa ou o
oramento. Igualmente no pode interferir nas metas do programa, porque elas so compromisso de
governo.
A responsabilidade do gerente de implantao. Neste contexto especfico, ele tem autonomia
para circular em vrios nveis de atuao e de hierarquia. Trata-se da introduo de um modelo
matricial de funcionamento, em uma estrutura que se habituou a funcionar de forma hierarquizada. Ao
mesmo tempo, o gerente pertence a uma estrutura hierarquizada. No caso da Secretaria de Gesto, h
cinco programas e cinco gerentes, estruturalmente subordinados Secretria, mas que podem dialogar
diretamente com ministro, secretrio executivo, secretrios, pessoas de outras equipes ou quem quer
que seja, em nvel estadual ou municipal, para implantar o resultado.
O papel do superior hierrquico mais de construir espaos e possibilidades, para que os
gerentes trabalhem adequadamente. No caso da Secretaria de Gesto, eles no autorizam os recursos a
ser implementados; quem os autoriza a Secretria, mas dentro de uma programao que os prprios
gerentes fazem. Isso tambm uma inovao.
O que a Secretaria de Gesto est comeando a fazer criar um espao para ser usado. Algo a
ser implantado nos outros ministrios como uma referncia, instituindo grupos sinrgicos entre
gerentes, muitos com pautas, pblico-alvo e espao fsico de atuao comuns. H um programa que
todo ministrio tem, o Programa de Gesto de Poltica, que congrega as aes de concepo poltica
de cada um. Ento, o grupo de gerentes discute como funciona o programa, como o entendem e como
se entendem e se relacionam entre si.
Para trabalharem juntas, as pessoas tm de se conhecer, acostumar-se umas s outras e
entender minimamente como elas reagem, para estabelecer boas relaes de parceria. Est sendo
criado um espao na Secretaria de Gesto para que essas parcerias se estabeleam. Todo o Programa
de Desenvolvimento Gerencial tambm se baseia muito nos programas e nos gerentes.

5. No conceito de gesto empreendedora, so pressupostos a transparncia e o controle


social chamado tambm de dilogo pblico. possvel exemplificar como a Secretaria de Gesto
est pensando em instrumentalizar esse dilogo pblico?
Para atingir o objetivo de um dilogo pblico transparente e de defesa do usurio, tambm
contemplado em um projeto de lei tramitando no Congresso, foi adotada uma estratgia bem precisa.
Em um primeiro momento, a Secretaria vai exigir que o governo federal tenha um padro de
atendimento. Essa uma deciso administrativa interna. Por outro lado, entrar em contato direto com
o cidado, quer por meio de pesquisas, quer constituindo grupos de referncia, a exemplo dos que
existem na Inglaterra.
Em 2001, pretende-se implantar o mecanismo ingls de pesquisa, que consiste em formar
grupos de cinco mil pessoas, cidados comuns que no representam grupos organizados, para
funcionar como referncia. Essas pessoas so entrevistadas sobre todos os servios pblicos. Com
parte delas se conversa sobre servios especficos. Esses cidados se tornam um grupo de referncia,
um espao de repercusso e de avaliao do que est acontecendo no governo. A Secretaria quer
realizar um conjunto de aes dessa natureza.
Em 1999, a pesquisa feita foi uma iniciativa de dilogo pblico, no sentido de comear a
estabelecer esses grupos de referncia e de criar mecanismos para o cidado dar um retorno mais
explcito, embora vrias instituies do governo federal j tenham um sistema de conexo direta com
os usurios de seus servios, para sugestes, reclamaes, denncias etc.
Para se estabelecer um sistema mais organizado e estruturado, discute-se uma legislao
especfica, como a que existe em So Paulo. O projeto de lei que est no Congresso cria um conselho

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de usurios em todos os municpios. No se sabe, ainda, se esse conselho poder se tornar uma
instncia poltica de poder capaz de avaliar servio. Acredita-se que o cidado quer ter, antes de mais
nada, uma boa prestao de servio, isto , que o servio tenha qualidade, que ele seja avaliado para se
verificar se est sendo implantado do jeito combinado, se este jeito est bom ou no.

6.

Existe alguma inteno da Secretaria de Gesto em incentivar o tratamento das polticas


de forma intersetorial, ou seja, implantar uma perspectiva de intersetorialidade no governo federal?
Ao incentivar o estabelecimento de parcerias, inteno da Secretaria de Gesto promover o
tratamento das polticas de forma intersetorial, ou seja, implantar uma perspectiva de intersetorialidade
no governo federal. Em certo sentido, isso j acontece com os programas desenhados no Avana
Brasil, que so implementados por mais de um ministrio. Na mdia, os programas tm a coordenao
gerencial de um deles, mas na maioria so implementados por trs, quatro ministrios ao mesmo
tempo, porque possuem aes complementares relacionadas.
Alm disso, desenvolveu-se outro conceito, o de cluster, que se conhece da estatstica, para
representar famlias de programas, isto , aes de transformao do governo federal, objetivos e
resultados, com grande sinergia entre si por diversas razes, e que tm de ser vistos como um projeto
s. Pretende-se um objetivo e um resultado ao se implantar cinco programas que tm a ver com
jovens, por exemplo.
Criado o conceito de famlia de programas, esto sendo identificados os programas que se
amoldam a ele, para sua implantao coordenada. Est sendo, inclusive, comprada metodologia de
implantao desse grupo de programas coordenados e de monitoramento e avaliao do agregado dos
programas, para alm do gerenciamento de cada um individualmente.
Para essas famlias de programas, est se construindo bastante sinergia entre os gerentes, mas
tambm desenvolvendo um mtodo de implantao agregado. A preciso inventar mesmo, pois isso
no existe. Nem as empresas privadas, que so boas em gerenciamento, dispem de metodologia para
gerenciar cinco a seis programas ao mesmo tempo. O governo federal caminha nesse sentido,
mapeando e delineando esse tipo de implantao.
Houve uma experincia muito boa de governo, adotada entre 1995 e 1998, que foram as
cmaras coordenadas pela Casa Civil da Presidncia da Repblica: Cmara de Poltica Social, Cmara
de Poltica Econmica, Cmara de Infra-Estrutura, e que permitiu praticar a intersetorialidade. Vrias
questes do governo federal foram de fato resolvidas, colocando-se trs, quatro equipes mesa,
discutindo at chegar ao consenso. Existe, portanto, no governo federal, apesar das culturas
burocrticas fragmentadoras, uma experincia mais recente do ganho que se tem ao trabalhar em
conjunto intersetorialmente.

7. Projetos cujo eixo principal situa-se na valorizao do usurio foram desenvolvidos em


So Paulo, h cerca de dez anos. Agora, BrasIia tenta retomar esse processo, que significa para
muitos servidores a renovao de estmulos e da identidade que os tm animado a persistir no servio
pblico, engajados no projeto maior de construo do pas, da sociedade e do Estado voltados para a
cidadania. No entanto, tm sido recorrentes, pelo menos nas duas ltimas dcadas, questes
efetivamente menores relacionadas ao ajuste fiscal e que jamais so superadas, estreitando
absolutamente os espaos de construo dos projetos maiores, que enfrentam dificuldades imensas
para romper o cerco. Pode-se acreditar em mudana dessa mentalidade?
A agenda fiscal, se de um lado cria restries, de outro abre oportunidades. Muitas e boas
parcerias que os governos fizeram, no sentido de se abrir para a sociedade, vieram a partir e em
conseqncia da restrio. Muitos servios s puderam ser implementados com parcerias, o que
levou ao florescimento dessa cultura da parceria, de o cidado estar mais prximo.
A transformao precisa ter um movimento duplo: de um lado, a conscincia interna nas
organizaes pblicas da necessidade de transformao; de outro, ao estreitar e qualificar mais o
dilogo pblico, obriga-se a mudar por presso. Os dois movimentos so necessrios. A mudana
somente interna muito difcil, porque requer disciplina e perseverana, j que os processos culturais

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so muito antigos e levam tempo. Se existe, contudo, uma presso interna qualificada no sentido de
obrigar as institui es pblicas a mudar, porque existe terreno adequado e suficiente para se poder
avanar.

* Estas questes foram apresentadas Secretaria de Gesto, durante seminrio na


Fundao Seade/SP, em 08 de dezembro de 1999.

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ANEXO

...Porque no basta dizer:


o setor privado faz.
No.
O setor privado sozinho no
faz ou, se o fizer, pode ser
algumas vezes em detrimento
da sociedade. , portanto,
necessrio que haja um Estado
capaz de regular, de fiscalizar
e de defender o cidado, o
consumidor, o povo do pas.
Fernando Henrique Cardoso

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Discurso do Presidente Fernando Henrique Cardoso na apresentao do Plano


Estratgico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e do Plano Plurianual
2000-2003 / Plano Avana Brasil

Quero, em primeiro lugar, dizer que, com grande agrado, escuto a transformao de alguma
coisa sistemtica, e com possibilidade objetiva de ser desenvolvida, aqui neste Ministrio, a
partir de decises que so nossas e que vm j de algum tempo. Na verdade, o Estado
brasileiro j est sofrendo uma profunda transformao, uma profunda modificao. No
uma modificao que se possa resumir apenas na aprovao de uma ou outra medida, por
mais importante que sejam essas leis, que digam respeito administrao de pessoal.
muito mais do que isso. tampouco uma transformao que implique um encolhimento do
Estado. No isso. muito mais do que isto. E ns, aqui, assistimos pela exposio
objetiva, entusiasmada do ministro Pedro Parente o resumo daquilo que o governo deseja,
do que quero, aqui neste Ministrio e em todos os Ministrios. uma nova mentalidade.
Essa nova mentalidade vai se impondo pouco a pouco na administrao brasileira, no
Estado brasileiro. No vou repetir, por desnecessrio, o que disse o ministro Pedro Parente,
mas importante notar que essas transformaes vm de algum tempo. Desde quando, em
1995, o Congresso Nacional flexibilizou os monoplios, possibilitando a mudana do Estado.
Algumas pessoas no se do conta da interligao entre os processos e imaginam que,
quando se toma uma deciso da importncia da deciso que foi, pelo Congresso, de
flexibilizar os monoplios, isso significa apenas uma atividade econmica. No. muito
mais do que isso. possibilitar um novo patamar de organizao da sociedade e do Estado
brasileiro. E demos conseqncia quelas transformaes a partir da criao de novas
agncias reguladoras da atividade econmica e da atividade do Estado, como mencionou o
ministro Pedro Parente.
Tivssemos apenas nos conformado com uma deciso, j por si importante, da flexibilizao
do monoplio, no teramos possibilitado que o Estado se equipasse para que pudesse
enfrentar a nova fase de competio, de abertura da economia, de apelo crescente ao
capital privado para o investimento nas reas onde o Estado, por no ter recursos e tambm
por no ser, talvez, o mais adequado, no vai atuar de forma mais expressiva, no teramos
tido a possibilidade de fazer, como hoje se faz, uma revitalizao dessas reas. Se o
primeiro passo foi a quebra de monoplio, to importante quanto isso foi o fato de o governo
ter enviado ao Congresso e, depois de longa e democrtica discusso, ele ter aprovado as
agencias reguladoras - a Agncia Nacional de Petrleo, a Agncia Nacional de Energia
Eltrica, a Agncia Nacional de Telecomunicaes e, brevemente, a Agncia Nacional de
Transportes.
um novo Estado que vai servir de forma efetiva ao cidado, ao desenvolvimento do pas e
permitir que o Brasil continue avanando nesse novo mundo que estamos assistindo, agora,
apenas o seu limiar e que vai se concretizar no prximo sculo. E isso vai alcanar todas as
atividades essenciais da sociedade. Mencionei os transportes, as telecomunicaes, a
energia eltrica, o petrleo. A gua, da mesma maneira, ser objeto de uma organizao

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deste mesmo tipo. E por quem e para qu? Porque no basta dizer: o setor privado faz.
No. O setor privado sozinho no faz ou, se o fizer, pode ser algumas vezes em detrimento
da sociedade. portanto necessrio que haja um Estado capaz de regular, de fiscalizar e
defender o cidado, o consumidor, o povo do pas.
Estamos fazendo a reforma do Estado. Quantas vezes vejo, de mentes desavisadas, a
cobrana sobre a reforma do Estado, confundindo a reforma do Estado com a diminuio do
nmero de funcionrios, como se essa fosse a grande questo, quando no . A grande
questo , realmente, uma revoluo na maneira pela qual a administrao pblica se
organiza. Essa revoluo est em marcha. Ela no visvel. Ela no d manchete porque
uma revoluo de mentalidade, uma revoluo de prticas cotidianas, e uma revoluo no
modo pelo qual o governo se relaciona com a sociedade e o Estado se reestrutura para que
possa cumprir essas novas funes. E no seria possvel isso, se no houvesse, como h,
hoje, uma afinidade eletiva, para usar o termo de Goethe, de quem o ministro Malan gosta
tanto, no sei se de Goethe ou do termo. Essa afinidade eletiva entre o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio de Oramento e Gesto. Estabilidade econmica no se contrape a
desenvolvimento. condio para o desenvolvimento. E o ministro Pedro Parente, ao fazer
o enunciado da Lei de Responsabilidade Fiscal, disse que, na verdade, ela uma lei de
responsabilidade fiscal para a estabilidade e para o desenvolvimento.
Os itens que ele mencionou, em seguida, so todos relativos ao desenvolvimento: recursos
para empreendimentos estruturantes, alocao estratgica de recursos e assim por diante.
uma nova viso que tem que ser, progressivamente, absorvida por todos ns e pela
sociedade. E no pode ser restrita aos Ministrios da rea econmica. E nem sequer,
digamos, a fonte inspiradora foi deles.
Todos os esforos iniciais do repensamento do Estado vieram do antigo Ministrio de
Reforma do Estado, do ministro Bresser Pereira e da Dra. Cludia Costin, com o apoio
direto e decidido do ministro Clvis Carvalho e da Casa Civil do governo. E, hoje, se fundem
aqui em um Ministrio, que alguns at estranharam por desconhecer as realidades
brasileiras. Por que um Ministrio do Oramento e Gesto? A explicao aqui mostra hoje o
porqu. Porque deve haver essa fuso entre a gesto, a administrao e o oramento, e
haver afinidade eletiva entre o oramento e os propsitos nacionais de estabilidade para o
crescimento. Por isso se fez esta fuso e, por isso, necessrio que exista, neste Ministrio,
uma Secretaria de Estado da Administrao, que no uma duplicao: um modo de por
nfase em um dos aspectos fundamentais que permitir que a ao do ministro do
Oramento e Gesto possa ter uma efetividade, porque h quem esteja cuidando da
administrao, com esse mesmo esprito renovador.
Mas, mais do que isso, o ministro Pedro Parente no sei o quanto ele versado na
literatura clssica sobre esses assuntos, como j fui no passado ao mencionar, aqui, a
gesto empreendedora, est resolvendo um dilema histrico, secular porque, na teoria
clssica, gesto se opunha a empreendimento. Quando se definia o que era o empresrio,
opunha-o ao gestor.
A administrao, na teoria clssica, a rotina, a aplicao da norma j consagrada. O
administrador quem aplica a norma e o empreendedor quem inova. Isto era. No mais.
Agora, ou h a gesto empreendedora, ou os dois se equivocam. E, em um certo momento
da Histria, se imaginava que o administrador era o burocrata e o empresrio era o anti-

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burocrata, era o que criava. Imaginava-se que o empresrio era o homem, era o capito de
industria, era o "tycoon" em certas pocas, era aquele que ousava, como pessoa. Por
qualidades at de liderana pessoal.
Com a evoluo e a complexidade da sociedade moderna, essas funes foram se
modificando sensivelmente. A criatividade se espalhou, se concentrou, s vezes, na
universidade. Hoje, ela entrou para o prprio servio pblico, para setores do prprio servio
pblico. E ela no est, necessariamente, na empresa. A empresa absorve, muitas vezes, a
criatividade que vem de fora. O empresrio, no sentido antigo, que se opunha ao gestor,
como se o gestor fosse o feitor do empresrio criador, j no existe mais. Cada vez mais, o
empresrio o organizador, o motivador, o que tem viso estratgica e o que lidera.
Os setores mais atrasados ainda pensam que bem administrar e bem governar bater na
mesa e dar um murro, porque esto pensando: "ah, a moda antiga". Como se fosse
possvel governar uma sociedade moderna, ou um setor dela, ou uma empresa como se
fssemos compostos por "tycoons" dos sculos passados ou flibusteiros, em passado mais
remoto ainda, que tinham, sim, essas caractersticas e que eram apropriadas quela poca.
Hoje, no. Hoje, o empresrio tambm tem que ter essa viso de conjunto, tem que ter a
viso estratgica, tem que motivar, tem que liderar, tem que ser capaz da transformao do
conjunto das estruturas. A diferena entre o empresrio publico e o privado vai-se
esmaecendo. E tampouco se pode imaginar que caber ao Estado, como em um outro
momento da Historia se imaginou, definir as metas e os propsitos. E h outros que se vm
protegidos pelo guarda-chuva do Estado e cumprindo os seus desgnios privados, ganhando
ou perdendo, mas realizando essas formaes que foram assinaladas pelo Estado. No
mais assim.
Se o Estado, hoje, fosse o motor propulsor do projeto nacional, seria um Estado antiquado.
O projeto hoje da nao mesmo, ou seja, do conjunto da sociedade. E esse projeto tem
que contar com essa integrao entre o Estado e a sociedade, o tempo todo, entre o gestor,
no sentido moderno e o empreendedor, tambm no sentido moderno. Todos os dois tm
que ser, ao mesmo tempo, capazes de gerir e de inventar, de inovar, de criar. uma nova
poca. Essa nova poca requer uma mudana de cabea, mudana de mentalidade,
motivao. Como disse aqui o ministro: premiao e no castigo.
No possvel mais que o gestor pblico ou privado seja preso em uma camisa de fora
de regras burocrticas e que, depois, tenha que prestar contas dos crimes que no praticou,
apenas porque, para ser mais denodado e mais devotado ao objetivo que tem em vista, que
o objetivo da sociedade, deixou de praticar uma formalidade, porque esta viria em
detrimento do interesse pblico. E, no obstante, essas regras antigas ainda persistem.
Quantas vezes essas questes, que so, muitas vezes, meramente formais, produzem um
desaguisado nacional, como se o gestor tivesse utilizado aquela quebra de regras para
benefcio prprio e no para atender melhor ao sentido social do que ele estava fazendo.
Por sorte, os nossos Tribunais de Contas tambm esto mudando. Tambm eles esto,
agora, se adaptando para acompanhar o processo da administrao o tempo todo, e no
apenas para julgar "se a norma foi ou no atendida na sua formalidade". Mas, sim, para
perguntar se, efetivamente, o objetivo para o qual a deciso foi tomada justo, e se,
realmente, a deciso teve, como conseqncia, aes que deram uma melhoria para o
cidado e para o pas.

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Essa a mudana que est ocorrendo no nosso pas. E nessa mudana, nesse processo de
mudana, a ao do Ministrio do Oramento e Gesto vai ser decisiva. No vou repetir o
que disse o ministro, mas o fato de que possamos ter, hoje, uma vinculao direta no
oramento dos projetos, dos programas, das metas, fundamental. E que ns possamos
transformar tudo em alguma coisa que seja, que tenha essa viso gerencial moderna, em
que o agente no vai apenas apontar: est certo, est errado, quanto precisa, quanto no
precisa, gastou, no gastou, mas vai se preocupar com o contedo mesmo da deciso, com
o objetivo a ser alcanado.
fundamental para que o Brasil se transforme, como est se transformando, em uma
sociedade democrtica, mais moderna, que no esteja todo o tempo sendo emperrada por
hipcritas que utilizam, muitas vezes, o elemento formal para dar a impresso de que esto,
realmente, criticando a ao do Estado ou a ao do governo, a ao do funcionrio ou a
ao do gestor ou a ao do empresrio.
preciso, portanto, assimilar esses novos conceitos e verificar que a gesto
empreendedora , realmente, o conceito-chave que permite as transformaes pelas quais
o Brasil est passando. E claro, isto um processo, no um ato. Leva tempo e tem que
conquistar o conjunto do governo. Cada Ministrio h de atuar crescentemente dessa
mesma maneira, com esse mesmo objetivo, com esse mesmo esprito.
Devo dizer que certo que estamos provocando j, de algum modo, essas transformaes.
Se mencionei, aqui, as quebras de monoplios e as modificaes que elas acarretaram ou
possibilitaram, com a criao de novas agncias, os Ministrios, que no passaram por esse
mesmo choque de transformao desta natureza externa, esto passando por um choque
de transformao de natureza interna.
Quando se for verificar o que est acontecendo no Ministrio da Educao, no Ministrio da
Sade, no Ministrio da Reforma Agrria, vamos ver que, em todas essas reas, est
havendo uma transformao nessa mesma direo. Direo da desburocratizao. E foi
muito importante, muito bem lembrado, o ministro Hlio Beltro. Muito importante a
referncia questo da desburocratizao. Muito importante a referncia ao cuidado
especfico com o atendimento da populao, com as pessoas, com os seres humanos. Essa
noo de que o governo e o Estado esto a para servir as pessoas, e no para se servirem
delas. Isso est imbuindo, progressivamente, aqueles Ministrios, at mesmo os mais
tradicionais, que sempre foram objeto de clientelismo, de burocracia e, vez por outra, at
mesmo de corrupo.
A base moral do Estado no pode ser posta em discusso na prtica. Deve ser posta na
crtica, mas ns temos a obrigao de restabelec-la no nosso comportamento. E tambm
no podemos aceitar, a todo instante, insinuaes contra a base moral do Estado, contra a
base moral dos funcionrios e dos gestores e dos que o governam, a menos que haja,
efetivamente, algo concreto. A sim, muito mais do que crtica, tem que haver o afastamento
e a punio. Mas ns temos que recuperar a dignidade do servidor pblico. O servidor
publico no apenas o funcionrio, mas quem est no Estado, exercendo certas funes no
Estado. A dignidade dele condio necessria para que esse esprito moderno possa
avanar, e para que ns possamos afastar as teias do passado que, ao confundir alhos com
bugalhos, nada mais fazem do que pretender impedir que haja uma transformao maior na
estrutura do Estado.

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Tenho, portanto, apenas que lhes dizer que, com muito entusiasmo, o que eu ouvi aqui o
que acho que importante seja feito. Certamente, o ministro Pedro Parente, ao dizer,
algumas vezes, que dependia da minha aprovao, sabe, porque j conversamos antes,
que ele tinha a minha aprovao por antecipao. Mais do que a minha aprovao, tinha a
determinao de que assim fosse e assim h de ser. Temos que ter, todos ns, a
conscincia de que essas transformaes so cruciais para o futuro deste pas.
No quero abusar da pacincia dos senhores e das senhoras, nem da agenda do
presidente. Quero lhes dizer o seguinte: se fosse possvel esmiuar e, certamente, muitos
dos que aqui esto conhecem os programas, cada um deles; se fosse possvel esmiuar o
PPA, o Plano Plurianual; se fosse possvel ver os efeitos do "Brasil em Ao", seria tambm
fcil demonstrar que estamos realizando um projeto nacional no Brasil. um projeto. Ele
est escrito, ele est em marcha, ele nacional, e ele inovador. Estamos reformando as
bases da geografia econmica do Brasil.
pena que nem todos os brasileiros possam, como alguns de ns podemos ou at
devemos, percorrer o conjunto do Brasil. pena que no possam sentir na prtica, inscritas
j na vida, as conseqncias do "Brasil em Ao", as conseqncias da estabilidade
econmica para o desenvolvimento. E pena que no sintam o mesmo entusiasmo que
sinto diante do que vir pela frente, daqui por diante e no novo sculo e entender que
estamos entrando no novo sculo com um projeto nacional de crescimento, de
desenvolvimento, com estabilidade com vista ao bem-estar da populao. Com todas as
dificuldades, temos um projeto nacional de desenvolvimento. E lamentvel que alguns
confundam o projeto possvel e bom para o Brasil com a defesa do passado. Subsdios,
taxas de juros subsidiadas, reserva de mercado, Estado guarda-chuva, crtica ao Estado e
lucros fceis. Esta poca acabou, esta poca acabou. As oligarquias industriais ou
financeiras que vivem chorando pela falta de esperana no Brasil, esto chorando por um
passado do qual foram beneficirias, e que no vai voltar porque ns temos que ter um
futuro que beneficie o povo e no os setores que se encastelaram na vida pblica.
Isso acabou. um novo Brasil, um novo projeto. Mas ele existe, e esse novo projeto, esse
novo Brasil dependem dessa reestruturao do Estado, como dependem da reestruturao
da sociedade, das empresas e das parcerias, da convergncia, de um esprito de
cooperao entre a Unio, os estados, os municpios, setor privado, setor pblico, as
organizaes no-governamentais com as organizaes governamentais em uma
mentalidade moderna e aberta.
Tenho certeza de que o Ministrio de Oramento e Gesto eu s no gosto do nome MOG
e o Plano Plurianual estando nas mos de quem esto, de um funcionrio exemplar, que
ao mesmo tempo um gestor empreendedor, tem viso, e que tendo o apoio da Secretaria
de Administrao, com a Dra. Cludia Costin, e como sempre teve do Ministrio da Fazenda
e da Casa Civil e do conjunto do governo, vo ser capazes de ajudar o Brasil realizando
essas transformaes. Elas j esto em marcha. Vamos lev-las adiante e tenho a certeza
de que vamos entrar no novo sculo com muita confiana e com muita capacidade de
continuar a reforma do Estado, desta maneira como acabei de expor: uma reforma que
implique uma mudana de mentalidade e que no implique, simplesmente, corte e corte de
pessoal, nem jogar na burocracia a culpa das mazelas que muitas vezes so da sociedade.
Muito obrigado.

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