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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

Anete Brito Leal Ivo

SOCIOLOGIA, MODERNIDADE
E QUESTO SOCIAL

Recife
2008

ANETE BRITO LEAL IVO

SOCIOLOGIA, MODERNIDADE E QUESTO SOCIAL

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia, Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor, em
Sociologia.

Recife
2008

Ficha Catologrfica
Ivo, Anete Brito Leal
Sociologia, Modernidade e questo social / Anete Brito Leal
Ivo. Recife: O Autor, 2008.
392 folhas: il., tab., grf.
Tese (doutorado) Universidade Federal de Pernambuco.
CFCH. Sociologia, 2008.
Inclui bibliografia e listas de abreviaturas.
1. Sociologia. 2. Pobreza. 3. Polticas Sociais. I. Ttulo.
316
301

CDU (2. ed.)


CDD (22. ed.)

UFPE
BCFCH2008/18

TERMO DE APROVAO

ANETE BRITO LEAL IVO

SOCIOLOGIA, MODERNIDADE E QUESTO SOCIAL

Tese apresentada para obteno do grau de Doutor em Sociologia,


Universidade Federal de Pernambuco.

Prof. Dr. Antnio Paulo de Morais Rezende______________________________________


Doutor em Histria Universidade de So Paulo
Universidade Federal de Pernambuco/ Programa de Ps-Graduao em Histria
Prof. Dr. Josefa Salete Barbosa Cavalcanti _____________________________________
Doutora em Sociologia University of Manchester
Universidade Federal de Pernambuco/ Programa de Ps-Graduao em Sociologia.
Prof. Dr. Jos Ricardo Garcia Pereira Ramalho ___________________________________
Doutor em Cincia Poltica Universidade de So Paulo
Universidade Federal do Rio de Janeiro/ Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia
Prof. Dr. Marcos Ferreira de Costa Lima _______________________________________
Doutor em Cincias Sociais UNICAMP
Universidade Federal de Pernambuco/ Programa de Ps-graduao em Cincias Poltica
Prof. Dr. Paulo Henrique Martins ______________________________________________
Doutor em Sociologia Universit de Paris I (Sorbonne)
Universidade Federal de Pernambuco/ Programa de Ps-Graduao em Sociologia

Recife, 24 de maro de 2008

Para Manoel Brito, meu pai,


um exemplo, uma saudade.
Para Rubem,
companheiro amado.
Para Any e Cludia,
Filhas, ternas verdades.
Para Joe Joe,
exploso de vida.
Para Thales de Azevedo
e Istvn Jancs
mestres e amigos,
que me ensinaram o gosto da
pesquisa.

O LAMENTO DAS COISAS


Triste, a escutar, pancada por pancada,
A sucessividade dos segundos,
Ouo em sons subterrneos, do Orbe oriundos,
O choro da Energia abandonada!
a dor da Fora desaproveitada
- O cantocho dos dnamos profundos,
Que, podendo mover milhes de mundos,
Jazem ainda na esttica do Nada!
o soluo da forma ainda imprecisa...
Da transcendncia que se no realiza...
Da luz que no chegou a ser lampejo...
E em suma, o subconsciente a formidando
Da natureza que parou, chorando,
No rudimentarismo do Desejo!
(Augusto dos Anjos. Eu e outras poesias. So Paulo: Martins Fontes, 1994)

AGRADECIMENTOS

qui tenho a minha e a nossa Vida. Dentro dela, esto aconchegos,


idias, muito trabalho, inquietaes, esperanas e partilhas. O caminho me ensinou a caminhar junto, solidificando amizades, apren-

dendo outros amigos. Aprendi grandes coisas simples no jogo da vida:




a cumplicidade infinita de Rubem neste trabalho.

a sabedoria dos mestres e amigos: Thales de Azevedo; Istvn Jancs, Maria David de
Azevedo Brando, Klaas Woortmann, Pedro Agostinho da Silva, Milton Santos1

a salutar inquietao dos estudantes, livres no pensar e vidos por respostas.


Nesse particular, quero agradecer aos colegas do Programa de Ps-Graduao

em Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco, que me estimularam a apresentar esta tese. O agradecimento vai para todos, mas, especialmente, para Josefa Salete Cavalcanti, que primeiro acenou com essa possibilidade, quando ainda na Coordenao do Programa e para Paulo Henrique Martins, que me apoiou em todo o processo
dessa tese, desde o parecer do Memorial (janeiro, 2007), e com sugesto terica valiosa para o corpo terico da tese; para Jos Srgio Leite Lopes, que tambm emitiu o Parecer ao Memorial (2007) como membro externo; a Eliane Fonte, coordenadora do
Programa, que acolheu institucionalmente esta defesa; e a Silke Weber, que j de algum tempo vinha me incentivando a faz-lo.
Tambm sou imensamente grata a Jos Ricardo Ramalho que me encorajou a
apresentar esta tese, quando ela no era seno uma possibilidade. Queria tambm agradecer a disponibilidade de todos os membros da banca, por terem aceitado participar
da defesa num espao to comprimido de tempo, para atender s exigncias legais.
Lcia Valladares, minha amiga e colega, quero agradecer sua generosidade
nas inmeras sugestes de bibliografia, da Frana e dos Estados Unidos, especialmente
aproveitados no captulo II. Da mesma forma, agradeo o entusiasmo amigo, a leitura
cuidadosa e as sugestes de Guaraci Adeodato de Souza ao captulo II, alm do apoio
do Laboratrio de Anlises Sociodemogrficas sob sua coordenao, no acolhimento
1

Aproximei-me do prof. Milton Santos na sua volta do exlio, SBPC, 1976, Braslia. Mas foi quando
dos meus estudos doutorais na Frana, que recebi o seu especial apoio na formulao do projeto de cooperao cientfica bilateral, entre o IHEAL e a UFBA, que coordenei com Helne R. dArc, de 1981 a
1985.

de meus bolsistas. Muitos outros colegas do Centro de Recursos Humanos e do Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais me incentivaram e dispuseram-se a colaborar com suas leituras, mas o tempo foi tirano e deixou pouco espao para que essas
valiosas colaboraes se efetivassem. Agradeo a todos vocs.
Sou particularmente grata a Paulo Fbio Dantas Neto, amigo e colega, que me
ouviu e apoiou sobre a deciso de encaminhar essa defesa de tese, alm de ser absolutamente solidrio quanto s condies institucionais para o meu afastamento. A Graa
Druck que desde 2001 tem expressado o seu apoio a esse projeto. A Inai Carvalho agradeo a leitura e reviso do Memorial, quando da minha candidatura.
Gostaria, ainda, de manifestar o meu especial agradecimento a meus alunos Joo Rodrigues Santana e Anna Raquelle Anselmo da Silva, bolsistas de Iniciao Cientfica do CNPq, em 2006 e 2007, que organizaram e sistematizaram as informaes das
PNADs, cujo resultado serviu de base ao captulo VII. Esse trabalho foi realizado tambm com a superviso tcnica de Daniela Tosta de Brito, estatstica do Laboratrio de
Anlises Sociodemogrficas do CRH, a quem agradeo pela superviso dos bolsistas
no processamento das informaes estatsticas.
Sou extremamente reconhecida solidariedade e confiana de Elsa Kraychete,
co-editora do Caderno CRH, que aceitou dividir comigo a Editoria da revista, permitindo-me a liberao do tempo necessrio tese. A competncia, seriedade e serenidade de toda a equipe da revista, tambm nas figuras de Dad e Dra, foram fundamentais na criao de condies para o meu afastamento.
Finalmente, quero agradecer a dedicao de Ana Luz na reviso de portugus
desta tese; de Neuza Cruz na normalizao bibliogrfica; de Maria Auxiliadora Alencar no processamento de alguns grficos e tabelas; e de Dad Arajo, na formatao
final. O profissionalismo e a solidariedade delas permitiram que eu conclusse este trabalho em tempo hbil para defend-lo.
Este trabalho foi realizado na vigncia da minha bolsa de produtividade de pesquisa concedida pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia FAPESB,
2007-2008, a quem agradeo o apoio.
Aos amigos e amigas, construdos no curso da vida, agradeo suas manifestaes
de alegria e cumplicidade. Esta tese no s minha: ela contm cada um de vocs.
Muito obrigada.

RESUMO
A tese objetiva analisar a constituio da questo social como uma grande inveno social da modernidade, na qual as foras sociais e polticas, o projeto sociolgico e a formao dos Estados nacionais estavam diretamente imbricados. Ela busca
responder a duas grandes questes: Como a questo social emerge no contexto da modernidade, em torno da organizao do trabalho, nas sociedades urbano-industriais,
mas tambm como problema sociolgico? Como as novas mudanas institucionais e
no mundo do trabalho, no perodo de 1980 a 2000, condicionam o encaminhamento da
questo social no Brasil contemporneo? A tese se estrutura em duas grandes partes,
constitudas, cada uma, de quatro captulos. A primeira parte trata da grande inovao
social do Estado social, analisando as foras sociais em embate (liberalismo e socialismo). Desdobra a contribuio de autores clssicos (Tocqueville, Marx, Engels e
Simmel) sobre o fenmeno da pauperizao e as implicaes da sociologia para a
construo de categorias da ao prtica que permitam intervir sobre a sociedade. Conclui resgatando a formao histrica do fenmeno da desocupao no Brasil e as teses
crticas da modernizao perifrica, como elementos centrais para a compreenso das
transformaes contemporneas. A segunda parte A reconverso da questo social
no Brasil entrecruza tempo e lugar. Analisa os dilemas da questo social brasileira,
no perodo entre 1980 e 2000, como um problema pblico, situado na histria particular desse pas e numa conjuntura determinada. Prioriza a anlise das polticas de assistncia por transferncia de renda, observando seus efeitos sobre a segmentao social e
sobre novas zonas de excluso social. Atravs de processos de construo e desconstruo das polticas sociais, busca-se apreender a questo social em construo. As
polticas sociais so compreendidas, ento, como objetos dinmicos e campos de controvrsias. Elas envolvem embates e deslocamentos de atores sociais no campo da ao
prtica e da poltica, e so submetidas a categorias cognitivas, na formulao dos problemas do desemprego, da pobreza e da excluso social. Essas categorias retornam sobre a realidade social, reconfigurando-a, num movimento de mtua determinao entre
a sociologia e a sociedade. As operaes circulares, inerentes focalizao das polticas o que inclui uns e exclui outros , acabam restringindo o conflito redistributivo
na base, entre pobres e quase pobres, criando uma circularidade do social, um fechamento do social sobre si mesmo, incapaz de forjar vnculos civilizatrios que gerem
cumplicidades mais amplas, voltadas para ressocializar a economia e a poltica. Esse
o grande desafio da imaginao sociolgica hoje.
Palavras-chave: Pobreza e Desigualdades sociais; poltica social; Programa Bolsa
Famlia; teoria social; Brasil.

ABSTRACT
The objective of this thesis is to analyze the shaping of social issue as a great
social invention of modernity, where the social and political forces, sociological
process and the creation of the national States were directly arranged in a regular,
overlapping pattern. It aims at answering two important questions: How does the social issue emerge within the context of modernity, centered on the organization of labor in the urban-industrial societies, but also as a sociological problem? And how the
new institutional and labor changes of the 1980-2000 period have conditioned the direction of the social issue in contemporaneous Brazil? The thesis is structured into two
major parts, which in turn integrate four chapters. The first part approaches the great
social innovation of the social State, analyzing the opposing social forces (liberalism
and socialism). It unfolds the contribution of classical authors (Tocqueville, Marx,
Engels and Simmel) referring to the pauperization phenomenon and the sociology implications for the construction of practical action categories, in order to interfere in society. In its conclusion, it restores the historical formation of the desocuppation phenomenon of Brazil and the critical thesis of the peripheral modernization, as central
elements for understanding contemporaneous changes. The second part The reconversion of the social issue in Brazil blends time and place. It analyzes the dilemmas
of the social Brazilian issue, during the 1980 -2000 period, as a public problem embedded in the individual history of this country at a given conjuncture. It prioritizes the
analysis of welfare policies and income transfer, observing its effects on the social
segmentation and on the new zones of social exclusion. Through the construction and
deconstruction processes of social policies, it attempts at grasping the social issue
being formed. The social policies are then understood as dynamic objects and fields
of controversies. They comprise the social actors resistance and displacement in the
field of the practical and political actions, which were submitted to the cognitive categories for the formulation of unemployment, poverty and social exclusion problems.
These categories resume social reality, reshaping it, in a movement of mutual determination between sociology and society. The circular operations inherent to the focus of
the policies, including some and excluding others, end up restricting the redistributive
conflict on its basis, amongst the poor and the quasi-poor ones, fostering the social issue loop, closing the social issue on itself, incapable of forging civilizatory ties that
generate more vast complicities oriented to ressocializing economics and politics. This
is the great challenge that sociological imagination has to face nowadays.
Key words: Poverty and Inequality; social politics; Family Allowance Program; social
theory; Brazil.

RSUM
Lobjectif de cette thse est d'analyser ltablissement de la question sociale en tant que
grande invention sociale de la modernit dans laquelle les forces sociales et politiques, le
projet sociologique et la formation des Etats nationaux sont directement imbriqus. Elle
essaie de rpondre deux questions fondamentales: Comment, dans le contexte de la modernit, la question sociale merge-t-elle par rapport l'organisation du travail dans les socits urbaines et industrielles, mais aussi en tant que problme sociologique? Comment
les nouveaux changements institutionnels et ceux qui ont eu lieu dans le monde du travail,
de 1980 2000, ont-ils conditionn la conduite de la question sociale au sein du Brsil
contemporain? La thse se structure en deux grandes parties constitues chacune de quatre
chapitres. La premire partie traite de la grande innovation sociale de l'Etat social en analysant les forces sociales qui saffrontent (libralisme et socialisme). La contribution
d'auteurs classiques (tels que Tocqueville, Marx, Engels et Simmel) y est dmontre
propos du phnomne de pauprisation ainsi que les implications de la sociologie pour la
construction de catgories en vue dune action pratique et qui permettent dintervenir sur
la socit. La formation historique du phnomne de dsoccupation du Brsil et des thses
critiques de la modernisation priphrique, lments considrs essentiels pour la comprhension des transformations contemporaines, est prsent en conclusion au chapitre quatre.
La deuxime partie La reconversion de la question sociale au Brsil fait le recoupement entre le temps et lespace. On y analyse les dilemmes de la question sociale brsilienne au cours des annes 1980 2000, en tant que problme public situ dans l'histoire
spcifique de ce pays et dans le cadre dune conjoncture dtermine. Une priorit est donne l'analyse des politiques d'assistance par le biais du transfert de revenus et
lobservation de leurs effets sur la segmentation sociale et sur les nouvelles zones d'exclusion sociale. Grce des processus de construction et de dconstruction des politiques sociales, on essaie d'apprhender la question sociale en construction. Les politiques sociales
sont donc considres comme des objets dynamiques et matire controverses. Elles impliquent des affrontements et des dplacements d'acteurs sociaux dans les domaines de la
pratique et de la politique et sont soumises des catgories cognitives pour la formulation
des problmes de chmage, de pauvret et d'exclusion sociale. Ces catgories reviennent
sur la ralit sociale, la redfinissent dans un mouvement de dtermination mutuelle entre
sociologie et socit. Les oprations circulaires, inhrentes la focalisation des politiques
qui font que certains sont inclus et d'autres exclus , finissent par restreindre le conflit de
la redistribution la base entre pauvres et quasi pauvres, crant une circularit du social
qui fait que le social se replie sur lui-mme, incapable de forger des liens civilisateurs qui
engendrent de plus amples complicits visant resocialiser l'conomie et la politique. Tel
est actuellement le grand dfi de l'imagination sociologique.
Mots-cls : Pauvret et Ingalits sociales; politique sociale; Programme Bourse Familiale; thorie sociale; Brsil.

SUMRIO

INTRODUO GERAL .................................................................................................... 22

1 PARTE - A GRANDE INVENO SOCIAL


INTRODUO 1 PARTE .................................................................................... 40
CAPTULO 1 - SOCIOLOGIA, MODERNIDADE e POBREZA ........................... 42
1.1. MODERNIDADE E REFLEXIVIDADE: a autonomizao do social .................. 49
1.2. O INTERESSE COMO PRINCPIO ESTRUTURANTE DA
CULTURA MODERNA ........................................................................................... 52
1.3. O SOCIAL, UMA NOO AMBIVALENTE...................................................... 57
1.4. A POBREZA COMO CATEGORIA DO HOMO SOCIOLOGICUS........................ 63
1.5. A ESTRUTURAO ANALTICA DO SOCIAL................................................ 65

CAPTULO 2 - A SOCIOLOGIA COMO RAZO TERICA:


ALGUNS ELEMENTOS PARA UMA SOCIOLOGIA DA POBREZA .......... 71
2.1. ALEXIS DE TOCQUEVILLE: uma percepo democrtica liberal sobre
o pauperismo.............................................................................................................. 74
2.2. KARL MARX e FRIEDRICH ENGELS: a produo dos excedentes................... 82
2.2.1. A produo dos excedentes: o exrcito industrial de reserva (EIR) ............... 83
2.2.2. Os excedentes no mbito da luta de classes: o papel do
Lumpenproletariat.......................................................................................... 86
2.3. A SOCIOLOGIA DA POBREZA DE SIMMEL: os pobres e sua assistncia....... 90

CAPTULO 3 - A SOCIOLOGIA DA POBREZA COMO RAZO


PRTICA ............................................................................................................. 105
3.1. DA INVENO SOCIAL SOCIOLOGIA DA ADAPTAO SOCIAL ...... 106
3.2. O PRINCPIO DA PROTEO SOCIAL - a politizao do Estado social
e a socializao da economia................................................................................... 111
3.3. CONTAR OS POBRES NECESSRIO: as medies das necessidades
humanas .................................................................................................................. 116
3.4. POBREZA COMO PRIVAO DE CAPACIDADES: o resgate da justia e
da igualdade sociais ................................................................................................. 121
3.5. EXCLUSO SOCIAL E UNDERCLASS: duas categorias territorializadas da
ao prtica.............................................................................................................. 124

CAPTULO 4 - O ENIGMA BRASILEIRO DA QUESTO SOCIAL: A REPRODUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS........................................... 136
4.1. SITUANDO A PROBLEMTICA.......................................................................... 136
4.2. OS HOMENS LIVRES: os inadaptados, indolentes e vadios da ideologia
colonial .................................................................................................................... 140
4.3. O TRABALHO LIVRE NO FINAL DO SCULO XIX: novas institucionalidades,
a abolio da escravatura e a proclamao da Repblica ........................................ 147
4.4. A MODERNIZAO PERIFRICA: o projeto nacional desenvolvimentista e a
constituio do mercado de trabalho urbano-industrial........................................... 157
4.4.1. A teoria da modernizao da CEPAL e a noo de marginalidade.................. 158
4.4.2. A crtica s teorias da marginalidade: o debate sobre o exrcito industrial
de reserva ou massa marginal ..................................................................... 161
4.4.3. Modernidade e mercado de trabalho urbano-industrial: efeitos de um debate. 167
4.5. TENDNCIAS DA DCADA 80/90 ...................................................................... 172

2 PARTE A RECONVERSO DO SOCIAL NO


BRASIL CONTEMPORNEO
INTRODUO 2 PARTE .................................................................................. 180
CAPTULO 5 - O CONTEXTO DE CONSTRUO DA POLTICA: DILEMAS
BRASILEIROS NA FORMULAO DA QUESTO SOCIAL .................... 184
5.1. CAMINHO DE VOLTA: tendncias liberais na reformulao do Estado social .... 187
5.1.1. A reformulao da questo social: da desmercantilizao parcial da fora
de trabalho s mudanas contemporneas........................................................ 187
5.1.2. A especificidade brasileira da proteo social: caractersticas gerais at os
anos oitenta....................................................................................................... 189
5.1.3. Principais tendncias e inflexes nas polticas sociais no Brasil, entre
1980 e 2000 ...................................................................................................... 191
5.2. A DESPOLITIZAO DAS RELAES ENTRE SOCIEDADE E ESTADO:
o diagnstico conservador da governabilidade e os ajustes institucionais .............. 194
5.2.1. Viso economicista: anlise da governabilidade a partir de fatores da
acumulao...................................................................................................... 197
5.2.2. Viso poltica: a considerao dos fatores relativos a democracia e a
autoridade......................................................................................................... 199
5.3. UMA HERANA PERVERSA NA AMRICA LATINA: a relao desfavorvel
entre crescimento e eqidade................................................................................... 201
5.3.1. Amrica Latina: de um crescimento dbil e instvel (anos 1990) para um
perodo de recuperao econmica (2003-2006).............................................. 202
5.3.2. Mudana do padro do crescimento, num contexto de maior estabilidade
Internacional..................................................................................................... 206
5.3.3. Efeitos sobre o mercado de trabalho: melhoria da ocupao com queda
do custo de trabalho ......................................................................................... 209
5.3.4. Os efeitos sobre a reduo da pobreza na regio.............................................. 210

5.4. OS CICLOS DE RECONVERSO DA POLTICA: a democracia sob a


hegemonia do mercado ........................................................................................... 213
5.4.1. A inveno da cidadania no Brasil e a redemocratizao brasileira dos
anos oitenta....................................................................................................... 213
5.4.2. A desconstruo dos princpios constitucionais dos direitos sociais:
os ajustes institucionais da dcada de noventa................................................. 215
5.4.3. O consenso na luta contra a pobreza: da universalidade focalizao dos
programas sociais da dcada de 2000............................................................... 217
5.4.4. A poltica dos mnimos sociais: a transferncia de renda para os
mais pobres dentre os pobres (2003-2006) ...................................................... 220

CAPTULO 6 - A CONSTRUO DO SOCIAL COMO PROBLEMA


PBLICO: AS POLTICAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA ................. 223
6.1. O SENTIDOS DA POBREZA E A CONSTRUO DO ESPAO PBLICO ... 223
6.1.1.O controle dos pobres: a contraface da segurana de inspirao liberal ........... 225
6.1.2. A refilantropizao da pobreza: a mobilizao humanitria dos
gentes privados................................................................................................. 226
6.1.3. A perspectiva capacitadora dos pobres: a mobilizao do poder dos pobres... 227
6.1.3.1. A mobilizao social dos pobres da perspectiva neoliberal ................. 228
6.1.3.2. Discurso afirmativo da pobreza no processo de formao do
sujeito popular ..................................................................................... 230
6.1.3.3. A perspectiva de desenvolvimento das agncias internacionais
e governos .............................................................................................. 232
6.2. A CONSTITUIO DOS PROGRAMAS DE RENDA MNIMA: a experincia
internacional ........................................................................................................... 236
6.3. A EXPERINCIA BRASILEIRA NA CONSTRUO DE PROGRAMAS DE
TRANFERNCIA DE RENDA.............................................................................. 243
6.4. A RECONVERSO DAS POLTICAS SOCIAIS NA TRANSIO DOS
ANOS 1990-2000 .................................................................................................... 246
6.4.1. Entre incluso poltica e excluso social.......................................................... 246
6.4.2. A reconverso da poltica social para a ao focalizada .................................. 251
6.5. O PRINCPIO DA OBRIGAO SOCIALIZADA: o dever pblico da
transferncia de renda, no contexto de 2003-2006 ................................................. 255
6.5.1. Dois programas de transferncia de renda: o Benefcio de Prestaes
Continuadas e o Programa Bolsa Famlia ........................................................ 255
6.5.2. Limites e ambigidades das polticas sociais focalizadas sobre os
mais pobres....................................................................................................... 259

CAPTULO 7 - VIVER POR UM FIO: ASSISTNCIA, EXCLUSO


e DESIGUALDADES SOCIAIS ................................................................................ 263
7.1. OS COLETIVOS DE DESTINO: os beneficirios dos programas de
transferncia de renda.............................................................................................. 263
7.1.1. Cidados vulnerveis: qual o tamanho desse drama? ...................................... 269
7.1.2. Os normais inteis: evoluo dos desempregados no perodo
de 1995-2005.................................................................................................... 277

7.1.3. A obrigao da assistncia pblica: o coletivo de assistncia segundo


a LOAS ............................................................................................................. 280
7.1.4. Os necessitados, mas excludos dos programas de transferncia renda ........... 282
7.1.5. A segmentao da assistncia: a excluso da excluso ................................ 283
7.2. A AVALIAO DA FOCALIZAO .................................................................. 288
7.2.1. A tecnificao da poltica: a gesto da pobreza como escolha eficiente.......... 289
7.2.2. Do ponto de vista social: a excluso da proteo e a formao dos
no mans land ................................................................................................. 292
7.2.3. Viver por um fio: de trabalhadores a pobres assistidos.................................... 294
7.3. OLHAR CRUZADO: pobreza, trabalho e distribuio de renda............................. 299
7.4. CIRCUITO FECHADO: o fechamento do social sobre si mesmo .......................... 305

CAPTULO 8 QUESTO SOCIAL, ESPAO PBLICO E


INOVAO SOCIAL ................................................................................................. 307
8.1. QUESTO URBANA E QUESTO SOCIAL: os fios da meada .......................... 307
8.2. A INVENO BRASILEIRA DA CIDADANIA: a formao de um espao
pblico na luta por cidadania no Brasil dos anos 80................................................ 312
8.2.1. Resistncia democrtica e formao de um espao pblico ampliado............. 313
8.2.3. A crise urbana: as principais tenses vigentes no espao urbano .................... 316
8.3. A CONSTRUO DE UMA NOVA CATEGORIA DA AO PBLICA:
a governana local ................................................................................................... 319
8.3.1. A origem da noo de local governance .......................................................... 319
8.3.2. A perspectiva da cidadania na construo de uma governana local
democrtica ...................................................................................................... 322
8.3.3. De arenas restritas inovao do espao pblico ............................................ 326
8.4. O GLOBAL E O LOCAL E OS LIMITES DOS SISTEMAS DE
GOVERNANA ..................................................................................................... 328
8.4.1. A governana local face s desigualdades socioeconmicas e regionais......... 330
8.4.2. Os constrangimentos institucionais sobre os sistemas de governana local .... 331
8.4.3. Constrangimentos da matriz sociopoltica sobre os sistemas de governana... 322
8.5. O QUESTIONAMENTO DO ESTADO E DA SOCIEDADE PELO:
TERRITRIO a formao da sociedade incivil .................................................. 340

9. CONCLUSES: RETOMANDO A MEADA.................................................... 348


9.1. OS PONTOS DE PARTIDA ANALTICOS........................................................... 348
9.2. A RECONVERSO DO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO................ 352
9.3. A PROPRIEDADE SOCIAL DO ESTADO EM RELAO
COLETIVIDADE................................................................................................. 355
9.4. CONSIDERAES SOBRE UM PADRO DE PROTEO DEPRECIADA ..... 356
9.5 UM VAZIO CIVILIZATRIO: a questo social e as fraturas sociais
nas metrpoles .......................................................................................................... 359

9.6. DINMICA ECONMICA E ATRIBUTOS DA SOCIABILIDADE:


educao, mercado de trabalho e reproduo familiar ............................................. 361
9.6.1. Os paradoxos da escolarizao da fora de trabalho........................................ 361
9.6.2. Os hiatos futuros de proteo intergeracional nas famlias .............................. 362
9.6.3. Segmentao social da proteo e padro de sociabilidade dos mais pobres... 363
9.7. ALGUMAS CONSIDERAES DE NATUREZA TERICA ............................. 364
9.7.1. Da crtica social sociedade entendida como tcnica...................................... 364
9.7.2. A crtica ao economicismo de Amartya Sen: o protagonismo dos pobres ....... 366
9.7.3. Novas categorias sociais da ao prtica: capital social e governana local.... 367
9.7.4. Novos paradigmas da proteo social: o paradigma do contrato, do direito
e da ddiva........................................................................................................ 370

9.8. CONCLUSO ....................................................................................................... 375


REFERNCIAS ................................................................................................................. 377

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Empregados nas lavouras (braos livres e escravos) e
desocupados (braos livres). Principais provncias brasileiras, 1875 ....................145
Tabela 2 - Proporo de braos livres desocupados nas principais provncias
brasileiras em relao aos empregados da lavoura. Brasil 1875 ..........................145
Tabela 3 - Comparao entre setores formal e informal nos Censos de 1980 e 2000. Brasil .178
Tabela 4 - Renda per capita em pases selecionados, 1970-2004...........................................205
Tabela 5 - Amrica latina (20 pases): evolucin de algunos indicadores
socioeconomicos, 1990-2006.................................................................................208
Tabela 6 - Taxas anuais de crescimento do PIB e da PEA. Brasil, 1951-2000.......................216
Tabela 7 - Indicadores de mercado de trabalho. Brasil, 1992,1998,2004 ...............................217
Tabela 8 - Distribuio dos ocupados por escolaridade. Brasil ..............................................217
Tabela 9 - Fragilidades de la preferencia por la democracia frente a otros
sistemas de gobierno, Amrica Latina, 2002 .........................................................248
Tabela 10 - Evoluo do Benefcio da Prestao Continuada-BPC. Brasil, 2003-2006.........256
Tabela 11 - Evoluo do Programa Bolsa Famlia - PBF. Brasil, 2004-2006.........................257
Tabela 12 - Impacto do PBF sobre o rendimento dos beneficirios. Brasil,
Grandes regies, 2006 .........................................................................................259
Tabela 13 - Famlias pobres X atendimento do Programa Bolsa Famlia. Brasil
Grandes regies, dezembro 2005.........................................................................259
Tabela 14 - Vulnerabilidade segundo a condio da ocupao. Brasil, 1995 a 2006 .............271
Tabela 15 - Condio de proteo e vulnerabilidade. Brasil e Grandes Regies,
1995 a 2006 .........................................................................................................272
Tabela 16 - Condio de vulnerabilidade por faixa etria. Brasil, 1995 a 2006 .....................275
Tabela 17 - Condio de vulnerabilidade por classes de rendimento. Brasil, 1995 a 2006 ....276
Tabela 18 - Variao nas taxas de desemprego da populao de 16 anos ou mais.
Brasil 1995 e 2005.................................................................................................279
Tabela 19 - Populao potencialmente demandante de assistncia, por faixa etria
Brasil 1995 2005...............................................................................................281
Tabela 20 - Domiclios particulares, por recebimento de dinheiro de programa
social do governo. Brasil, 2004 ...........................................................................283
Tabela 21 - Estimativa da zona de excluso, considerando famlias com renda
per capita at meio salrio mnimo. Brasil, 2004................................................286
Tabela 22 - Populao com algum tipo de proteo e estimativa dos excludos
da proteo pblica. Brasil, 2006 ........................................................................287
Tabela 23 - Ocupao do chefe das famlias integrantes do PBF. Populao estimada.
Brasil, 2006 ..........................................................................................................295
Tabela 24 - Renda pessoal domiciliar Evoluo segundo fontes principais.
Brasil, 1991/2000/2003................................................................................................. 303
Tabela 25 - ndice de Gini da distribuio da renda nominal e familiar
Economicamente Ativos e Economicamente Inativos. Brasil, 1991/2000...........303

LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 - Os governos em todo o mundo se expandiram desde 1960. Banco Mundial .......200
Grfico 2 - Produto Interno Bruto - PIB e investimento na economia mundial:1999-2006 ...203
Grfico 3 - Taxa de investimento interno direto:1999-2006...................................................204
Grfico 4 - Amrica Latina: evolucin de la pobreza y de la indigencia, 1980-2007.............211
Grfico 5 - Populao economicamente ativa segundo classes de renda no
Brasil, 1995-2005 .................................................................................................221
Grfico 6 - Rendimento mdio mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos
ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia, com rendimento
de trabalho. Brasil , 1995-2005 ............................................................................222
Grfico 7 - Condio de proteo e vulnerabilidade Brasil, 1995-2005 .................................269
Grfico 8 - Condio de vulnerabilidade por tipo de emprego. Brasil, 1995-2005 ................270
Grfico 9 - Condies de vulnerabilidade, por grandes regies. Brasil, 1995-2006...............273
Grfico 10 - Condio de proteo e vulnerabilidade por sexo. Brasil, 1995-2006 ...............274
Grfico 11 - Populao potencialmente demandante de assistncia, por sexo
Bahia e Brasil, 1995-2005 ..................................................................................282
Grfico 12 - ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal de todos os trabalhos
das pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia,
com rendimento de trabalho Brasil, 1995-2005 ..................................................299
Grfico 13 - Populao Economicamente Ativa por classe de renda. Brasil, 1995-2005.......301
Grfico 14 - Rendimento mdio mensal de todos os trabalhos de pessoas de 10 anos ou
mais de idade, ocupadas na semana de referncia, com rendimento de
trabalho. Brasil, 1995-2005................................................................................302
Grfico 15 - Proporo de pessoas filiadas a entidades associativas. Brasil, 1988-1996........333
Grfico 16 - Pessoas filiadas a entidades associativas, segundo o tipo da organizao
Brasil, 1988-1996 ...............................................................................................333
Grfico 17 - Pessoas filiadas por tipo de organizao, segundo grandes regies do pas.
Brasil, 1988 ........................................................................................................334
Grfico 18 Pessoas filiadas por tipo de organizao segundo Regies
Metropolitanas RMs. Brasil, 1996...................................................................334
Grfico 19 - Proporo de pessoas filiadas a partidos polticos. Brasil,1988-1996 ................335
Grfico 20 Proporo de pessoas que fizeram contato com polticos e/ou governantes.
Brasil, 1988-1996 ...............................................................................................335
Grfico 21 - Proporo de pessoas que fizeram contatos com polticos e governantes,
segundo o motivo do contato, pelas grandes regies do pas. Brasil, 1988........336
Grfico 22 - Proporo de pessoas que fizeram contatos com polticos e governantes,
segundo o motivo do contato por Regies Metropolitanas (RMs)
- Brasil 1996.......................................................................................................337

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ALAS Associacin Latino Americana de Sociologa
BCP - Benefcio da Prestao Continuada
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIEN- Basic Income European Network/ Rede Europia de Renda Mnima
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BIRG Basic Income Research Group/ Grupo de Pesquisa sobre Renda Mnima
CEBRAP- Centro Brasileiro de Anlises e Planejamento
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CIRG Citizens Income Research Group /Grupo de Pesquisa sobre Renda da Cidadania
CLACSO Consejo Latino Americano de Ciencias Sociales/ Conselho Latinoamericano de Cincias Sociais

CLT Consolidao das Leis do Trabalho


CNSS Conselho Nacional de Servio Social
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.
CPE- Contrat de Premier Embauche/Contrato de Primeiro Emprego
CPMF- Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira
CRAS -Centro de Referncia da Assistncia Social
CREDAL- Centre de Recherche et Documentation sur lAmrique Latine/ Centro de Pesquisa e
Documentao sobre a Amrica Latina ( Universidade de Paris III)
CRH Centro de Recursos Humanos (Universidade Federal da Bahia)
CROP Comparative Research Programme on Poverty /Programa de Pesquisa Comparada sobre
Pobreza
DISOC - Diretoria de Estudos Sociais
EDUC Editora da Pontifcia Universidade de So Paulo
EIR Exrcito Industrial de Reserva
FAPESB Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FUNDEF Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental
GURI - Global Urban Research Iniciative/ Iniciativa Global de Pesquisa Urbana. (University of Toronto)
HBM Habitation Bon March/Moradia baixo custo
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
INPES Instituto Nacional de Planejamento Econmico e Social
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas

ISSC International Social Science Council / Conselho Internacional de Cincias Sociais


LBA Legio Brasileira de Assistncia
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social
MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
MOC Movimento de Organizao Comunitria
MST - Movimento dos Sem Terra
NBI Necessidades Bsicas Insatisfeitas
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Setor Pblico
PBF Programa Bolsa Famlia
PEA Populao Economicamente Ativa
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PGRM Programa de Garantia de Renda Mnima
PGRMF Programa de Garantia de Renda Mnima Familiar
PIB Produto Interno Bruto
PIBIC Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica
PIS Programa de Integrao Social
PME Pesquisa Mensal de Emprego
PNAA Plano Nacional de Acesso Alimentao
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPC Paridade do Poder de Compra (dlar)
PREALC Programa Regional de Emprego para a Amrica Latina e o Caribe
PT Partido dos Trabalhadores
PUF Presses Universitaires de France/ Editora Universitria da Frana
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RM Regies Metropolitanas
RMI Revenu Minimum dInsertion/ Renda Mnima de Insero
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
SDI Setor de Divulgao e Imprensa Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados do Estado de So Paulo
SUS Sistema nico de Sade

UFBA Universidade Federal da Bahia

INTRODUO GERAL
SOCIOLOGIA, MODERNIDADE E QUESTO SOCIAL
Este trabalho prope-se a avanar sobre um conjunto de reflexes e anlises desenvolvidas por mim nos ltimos anos. Elas dizem respeito compreenso de como os
processos de mudana em curso, relativos ao papel do Estado social e da proteo, definem paradoxos na formulao da nova questo social, no contexto das democracias
recentes, e que envolvem, ao mesmo tempo, indagaes paradigmticas no campo da
Sociologia.
Escolhi acentuar algumas questes tericas, inicialmente costurando a experincia de ensino da teoria social e os campos de investigao a que tenho me dedicado
sobre a transio contempornea e o encaminhamento da pobreza e das desigualdades
sociais. Foi a partir da confluncia das experincias de investigao e ensino e da participao em debates acadmicos que produzi esse esforo analtico, alimentada pela
troca generosa com colegas e alunos nas redes acadmicas de que tenho participado.
Trs registros e campos institucionais de pesquisa constituram essas investigaes, ao longo dos ltimos anos: a primeira etapa (de 1996 a 1997) foi constituda por
uma pesquisa sobre a governana urbana, realizada no mbito de uma rede de pesquisadores, sob a coordenao da Universidade de Toronto, a respeito do alcance e da pertinncia da noo da urban governance.1 O estudo que coordenei sobre Salvador, entre
1992 e 1996, indagava como polticas pblicas podiam responder por resultados diferentes, no quadro de uma mesma realidade local e avaliava o alcance terico e analtico

A Global Urban Research Iniciative (GURI), coordenada pela Universidade de Toronto (Canad), por
Richard Stren, com apoio da Ford Foundation e sob a coordenao, no Brasil, de Lcia Valladares e Renato Boschi, do IUPERJ.

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da noo de governance, num contexto marcado por um conflito interinstitucional entre governo do estado e municpio.2
A segunda etapa (de 1999 a 2000) avanou criticamente sobre os resultados da
pesquisa anterior e buscou apreender a transversalidade entre a a democracia e a questo
social, entendida essa como as formas e mediaes socioinstitucionais da modernidade,
na criao da coeso e dos vnculos sociais, e resultou no livro Metamorfoses da Questo
Democrtica: governabilidade e pobreza (Buenos Aires: CLACSO/ASDI, 2001). A indagao central desse livro saber at que ponto o crescimento das desigualdades socioeconmicas e da pobreza, nos pases latino americanos, compromete o avano da democracia
nesses pases ou, inversamente, como as novas democracias recm-implantadas esto encaminhando a questo da integrao social e da pobreza, a partir da formulao do binmio governabilidade e governana. Os resultados apresentados nesse livro serviram de base para dois cursos que ofereci na Universidade de Paris III, em 2000, durante a minha estadia na Ctedra Simon Bolivar. Esse foi um momento particularmente importante de socializao de resultados e de aprendizado, no s por compartilhar diretamente a experincia de pesquisa na forma de ensino ps-graduado, como por possibilitar um aprendizado
com os alunos, a partir das diversidades de situaes de seus pases, e tambm com colegas da equipe do Centre de Recherche et Documentation sur lAmrique Latine (CREDAL), que buscavam exatamente refletir sobre as singularidades da questo social na A-

mrica Latina, de uma perspectiva comparada.


A terceira etapa refere-se a um conjunto de artigos que produzi, no mbito do
Grupo de Pesquisa do CLACSO, Pobreza y Polticas Sociales (Coord. Universidad de
Guadalajara, Mxico), desde 2003, tambm apoiado pelo Comparative Research Pro-

O resultado do estudo local est publicado no livro Ivo, Anete et al. O Poder Local: limites da governana urbana. Salvador: EDUFBA, 2000.

- 23-

gram on Poverty do International Science Social Council (Noruega), atravs do Programa CLACSO/CROP. Essas reflexes tm buscado compreender e caracterizar as formas assumidas pelo novo tratamento da questo social e as alternativas em curso, que
dizem respeito s condies de integrao e de assistncia aos mais pobres. Nessa
ltima etapa, as minhas anlises avanaram sobre a natureza do processo de reconverso em curso, os sentidos das polticas sociais de transferncia de renda, como tambm
na elaborao conjunta de uma resenha analtica sobre as principais tendncias dos estudos sobre pobreza e desigualdades sociais na Amrica Latina, a partir dos relatrios
das agncias multilaterais, na dcada de 90, apoiados pelo programa CROP/ISSC.3
Conquanto alguns captulos da segunda parte se apoiem em artigos j escritos,4
alguns ainda no publicados, eles foram revistos para ajustarem-se aos dados da conjuntura e em razo mesma do desdobramento do argumento desta tese. Ademais, ampliou-se o espectro analtico, em termos tericos, incorporando uma bibliografia brasileira sobre a constituio da desocupao no Brasil. A tese apresenta tambm resultados originais de uma pesquisa sobre a vulnerabilidade e a excluso da assistncia, que
desenvolvi em 2006 e 2007, junto aos alunos do PIBIC a partir do processamento de
informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD, de 1995 a 2006
(Captulo VII). A articulao dessas diversas fontes resultou num produto indito, voltado para analisar as seguintes questes:


O que constitui a questo social e como ela emerge no contexto da modernidade,


do desenvolvimento das sociedades urbano-industriais (particularmente na Frana

Research horizons: poverty in Latin America. In: Oyen, Else. The polyscopie landscape of poverty
research. State of art in International poverty research. Bergen: CROP/ISSC. International Social Science Council/Norway: Research Council of Norway, apr., 2005, p.29-60. webside: <www.crop.org>.
Essa consultoria ao CROP foi desenvolvida sob a coordenao de Carlos Barba, da Universidad de
Guadalajara, e participaram alm de mim, os colegas: Enrique Valencia e Alicia Ziccardi (cf. Barba, Ivo, Valencia e Ziccardi, 2005).
4
Especialmente os Captulos V e VI.

- 24-

e Inglaterra) no sculo XIX, expressando-se imediatamente como problema sociolgico?




Como as novas mudanas, no mbito dos ajustes no Estado social e no mundo do


trabalho, interferem sobre o encaminhamento da questo social no Brasil contemporneo, considerando a sua matriz social, histrica e profundamente excludente?

Que efeitos tem a prioridade do Estado de assistncia aos mais pobres, sobre o padro anterior das desigualdades sociais e sobre as condies da integrao social e
da propriedade social do Estado?

Que efeitos esses reajustes produzem sobre a cidadania, a sociedade e a estratificao social, e sobre o espao pblico?

Qual o alcance das novas categorias da ao prtica, que emergem nesse processo,
como governance, capital social, etc.?

E, finalmente, quais as suas implicaes no mbito da imaginao sociolgica?


Essas so algumas das questes que permeiam o desdobramento desta tese.

A CONSTRUO DO OBJETO: dos principais argumentos, conceitos, alcances


e objetivos
A questo social constituiu-se, historicamente, como resposta dos liberais do
sc. XIX crtica marxista sobre o carter formal das liberdades polticas. Essa crtica
sobre a liberdade formal do individualismo liberal indagava: ser que o indivduo que
no come e no dispe de meios para ganhar a vida verdadeiramente livre? A essa
questo posta, pelo marxismo, os liberais europeus responderam com a institucionalizao do direito de obter do Estado, por leis sociais, o mnimo de recursos que torne
possvel uma vida decente, no nvel tolervel da riqueza coletiva (SCHANAPPER,
2002 apud RAYMOND ARON). Segundo Aron, esses direitos sociais no se opem ao

- 25-

direito-liberdade, mas so condies para o exerccio desse direito, ou seja, eles condicionam a liberdade poltica.
O social, assim, corresponde a uma inveno hbrida, construda na interseo
do civil e do poltico (liberdades polticas e igualdade social) conforme nos dizia
Donzelot (1994), no seu livro Linvention du social. Essai sur le declin des passions
politiques , associada preocupao de neutralizar as contradies e desigualdades
sociais existentes no mbito da sociedade civil e mercantil, produzidas nas sociedades
capitalistas industriais e que se opem ou questionam o imaginrio poltico moderno
da democracia. Supe tambm a adoo do uso da razo e de um campo cientfico de
compreenso dessas mudanas.
As condies de exerccio da democracia, quando confrontadas com a crescente pauperizao dos trabalhadores, ao final do sculo XIX, na Frana, deram lugar a
uma inveno social, assentada na idia de uma solidariedade nacional que s poderia
ser vivida num regime de liberdade, e que se projetou quela poca, na construo do
Estado Providncia, influenciando, mais tarde, a formao do Estado do Bem-Estar social, em diversos pases do mundo.
A hiptese que desenvolvo aqui a de que essa grande inovao social representou um movimento histrico que envolveu tanto a criao de instituies modernas,
como avanos no mbito da construo de um sistema terico e auto-reflexivo sobre a
sociedade (a Sociologia), como princpios normativos e de ao, articulados idia democrtica da igualdade de todos, uma moral de solidariedade e legitimados pela necessidade de manter a coeso das relaes sociais. Envolve, por outro lado, tambm, uma
crtica social frente ao paradigma utilitarista do interesse, na medida em que este o
princpio estruturante da ordem burguesa.

- 26-

O direito social (com base no clculo do seguro) acompanha essa inveno e


busca dar garantias aos indivduos contra os prejuzos e riscos advindos da nova diviso social do trabalho no regime capitalista. Essa formulao, poca, avanou de uma
idia generalizada de direitos civis para uma idia do nosso direito, nosso direito social, que define compensaes aos trabalhadores diante dos prejuzos e riscos a que estavam submetidos face diviso social do trabalho (Cf. DONZELOT, 1994, p.11).
Tambm a noo de responsabilidade modifica-se, passando de uma responsabilidade individual para uma responsabilidade coletiva, a partir de uma socializao
dos processos aleatrios de riscos da vida, chamando todos os indivduos a se implicarem coletivamente. As noes de solidariedade ampliada e de responsabilidade coletiva
estabeleceram um papel social do Estado, que envolve a estruturao de quatro campos principais (Cf. SOUZA SANTOS, 1999):


a socializao da economia, pela qual se reconhecia que o capitalismo no era apenas constitudo por fatores de produo e pelo mercado, mas por sujeitos sociais
com necessidades bsicas, ou seja, direitos da cidadania;

a politizao do Estado,5 que significou a traduo dessa socializao da economia


no marco normativo e institucional dos Estados nacionais, mediando o conflito entre economia e sociedade, capital e trabalho; e

uma identidade nacional, de modo a garantir a redistribuio da riqueza nacional e


sustentar uma solidariedade e legitimidade ampliadas.
Esse regime de solidariedade nacional passa, ento, a ser o fundamento efetivo

do poder do Estado republicano e uma inveno que permite dar ao do Estado, um


critrio compatvel com sua definio democrtica. Assim, levado sua dimenso poltica, o social aparece como uma inveno necessria para tornar governvel uma
sociedade que optou pelo regime democrtico. (DONZELOT, 1994, p.13).

Ver, a respeito: Polanyi [1944] (2000); Rosanvallon (1995); Souza Santos (1999).

- 27-

Esping-Anderson (1990) descreve esse processo como desmercantilizao da


fora de trabalho, ou seja, processo que media o conflito entre economia e sociedade,
capital e trabalho, na medida em que reconhece, pela legislao do trabalho e pelos direitos sociais, que o capitalismo no apenas constitudo por fatores de produo e pelo mercado, mas por sujeitos sociais com necessidades bsicas, ou seja, direitos sociais
e de cidadania.
O social, ento, como ser desenvolvido no captulo I, no um lugar ou uma
poltica especfica, tampouco um qualificativo de coisas dadas, mas refere-se ao conjunto de mediaes institucionais (inscritas nas polticas sociais, no sistema financeiro,
na famlia e no direito social), associadas a processos civilizatrios que definem os
vnculos sociais e a natureza do contrato social em uma dada sociedade (IVO, 2001).6
Esses processos no constituem um conjunto de polticas sociais, tomadas como
campo emprico instrumental e neutro. Tampouco so a-histricos. Eles resultam de um
conjunto de foras sociais em luta e os seus resultados expressam as formas pelas quais a
sociedade garantiu a paz civil poca de um modernismo triunfante. Tem funo, portanto, de formao de consensos amplos, que contm na sua origem, campos conflitivos.
Na sua formulao como questo poltica e sociolgica, h, portanto, uma luta
subjacente, em que se confrontam projetos distintos (entre o liberalismo e o socialismo
ou a social-democracia), cujos resultados qualificam a natureza das mudanas em curso. O foco dessa luta se expressa nos princpios que norteiam a propriedade social do
Estado, ou seja a propriedade da redistribuio.
Nesse sentido, a idia do social que aqui esboamos no apenas um territrio
pr-estabelecido ou um campo institucional que me proponho a descrever. No um cam-

Contrato social aqui refere-se a um paradigma sociopoltico do Estado moderno, que expressa uma relao dialtica entre regulao social e emancipao social.

- 28-

po acabado, mas um empreendimento aberto, de carter heurstico, em profunda mutao


em diferentes nveis, condicionado pela organizao social e a cultura poltica de um pas.
Considerando o embate de projetos (liberais e marxistas), o pensamento moderno delineou um conjunto de princpios racionais para afrontar a crescente diversificao econmica, poltica e social das sociedades urbano-industriais, numa perspectiva
de progresso linear e com base na formao do Estado nacional. No entanto, esse processo geral ganha especificidade em cada sociedade e pas.

Dilemas da questo social no Brasil: modernizao sem igualdade


A modernidade brasileira, baseada no projeto de urbano-industrial dos anos 50
e 60, nucleada em torno da noo de desenvolvimento,7 sempre esteve marcada pela
reproduo das desigualdades socioeconmicas, geradas, inclusive, por formas institucionais excludentes. Como analisam Delgado e Theodoro (2005), a perspectiva da
igualdade como princpio basilar do desenvolvimento esteve ausente no paradigma
histrico brasileiro. Da a concepo da modernizao conservadora,8 usada especialmente pelos estudos agrrios dos anos 60 a 80, que reconhece progresso tcnico sem alterao qualitativa das relaes sociais e sem distribuio de poder, bens e capacidades.
Acompanhando criticamente esse processo, o pensamento social brasileiro e
mesmo latino-americano das dcadas de 60 e 70 foi particularmente frtil na construo de uma teoria crtica ao processo de desenvolvimento do capitalismo perifrico,
encaminhando a questo do desenvolvimento socioeconmico no mbito de uma perspectiva nacional e de incluso social via acesso ao mercado do trabalho.
7

Ver, a propsito, toda uma produo de crtica a esse projeto de modernizao excludente. Essas teses
esto detalhadas no captulo IV dessa tese.
8
Expresso especialmente utilizada na literatura das cincias sociais das dcadas de 70 e 80, para caracterizar a modernizao do campo brasileiro, assentado num progresso tcnico, na implantao de modernos complexos agro-industriais, mas sem alterao da estrutura fundiria, caracterizada por elevado
nvel de concentrao da propriedade.

- 29-

De uma utopia capaz de aglutinar aes de diferentes atores nacionais e mesmo


agncias internacionais (programas de ajuda para o desenvolvimento e para a cooperao), esse iderio teve, no plano das prticas, grande efeito sobre a orientao de
polticas de planejamento regional e de desenvolvimento urbano-industrial, de modernizao agrria, de desenvolvimento tecnolgico, bem como no avano de aes e polticas voltadas para a cidadania e a incluso social, como eixos centrais para a construo de ideais de bem-estar social, ainda que incompletos. Em que pese o carter inconcluso desse projeto, expresso na reproduo ampliada de um mercado de trabalho
informal, o desenvolvimento econmico, at os anos 70, possibilitou a incorporao
crescente de trabalhadores no mercado de trabalho formal.9

O desencantamento: dilemas da integrao, frente aos processos de dessocializao


O esgotamento dessas possibilidades, no entanto, num quadro de acumulao
globalizada e flexvel e de reestruturao produtiva, seguido por mudanas de carter
liberal sobre os papis sociais do Estado, tem configurado, entre outros fatores, uma
crise marcada por uma dessocializao social crescente, especialmente da massa de
trabalhadores mais jovens, que se expressou, particularmente na dcada de noventa,
pelos ndices de desemprego elevados, pelo crescimento da informalidade (desproteo
social) e pela expanso dos indicadores de anomia e violncia, especialmente no convvio urbano, que marcam as sociedades brasileiras contemporneas. Essas questes no
envolvem apenas opes tcnicas de polticas, mas so informadas pela matriz poltica e
pela capacidade reflexiva no campo da teoria e da inovao social.
Esping-Andersen (2003), examinando as reformas da Previdncia na Amrica
Latina, por exemplo, levanta algumas diferenas entre as experincias europias e a
9

No captulo VII mostramos o declnio desse padro de integrao a partir da dcada de 80.

- 30-

dos pases dessa regio. Segundo ele, Quando examinamos o processo de reforma latino-americano atravs da tica do processo europeu de formatao de polticas, tanto
pelo elo comum quanto pelas variaes, as questes [da reforma] parecem extremamente complicadas.... Embora os problemas sejam os mesmos, as razes so bastante
diferentes. E ele segue apontando as diferenas:


Na Europa [de um modo geral], o objetivo da eficincia econmica dos planos previdencirios est subordinado ao princpio de justia e Bem-estar. Na Amrica latina, as reformas (da dcada de 90) parecem ter sido implantadas segundo critrios
de eficincia, marcados especialmente pelas questes dos gastos pblicos, com
pouca considerao com a maximizao do bem-estar.

Na Europa, a questo resulta do um perfil dos padres demogrficos, enquanto, na


Amrica Latina, ela se refere a poucos contribuintes, ou seja, diz respeito mais a mercados de trabalho problemticos que a aposentados ou pensionistas problemticos...

Um dos problemas do desgaste dos sistemas de repartio de renda, na Europa, o


crescimento sustentado do salrio real por longo prazo. Na Amrica Latina, o emprego informal prevalece, e a distribuio de renda extremamente desigual (Cf.
ESPING-ANDERSEN, 2003), com tendncia, acrescento, de rebaixamento do valor

do salrio real.
No encaminhamento desse dilema, observa-se uma reconverso do tratamento
da questo social, de uma dimenso redistributiva, inscrita na carta constitucional de
1988, para uma luta em favor da erradicao da pobreza, especialmente a partir de incio da dcada de 2000.
Esse novo paradigma da ao social, centrado na prioridade da assistncia aos
mais pobres, tem graves implicaes sobre a democracia recm conquistada (IVO,
2001) na Amrica Latina e, particularmente, no Brasil, pela dimenso numrica da pobreza. A inverso dos sentidos entre os movimentos de incluso poltica e a vivncia
da experincia de destituio gradativa de direitos sociais, a emergncia de uma no-

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va pobreza, especialmente entre trabalhadores assalariados urbanos, o horizonte restrito de mobilidade social para milhes de jovens trabalhadores escolarizados acabam
por determinar um processo de profundo desencantamento social,10 especialmente junto s camadas mdias e aos trabalhadores urbanos, gerando problemas prticos, mas
tambm tericos, sobre os vnculos sociais e as questes da proteo social e cvica,
sobre a ao social e pblica. Por outro lado, uma tica pblica restrita ateno aos
mais pobres,11 mesmo tendo demonstrado resultados eficazes de cobertura e superao
das condies de misria para inmeras famlias brasileiras, tem srias implicaes sobre a cidadania, sobre o padro da integrao social e sobre o papel do Estado social e
da prpria democracia.
A tese, portanto, estrutura-se em duas partes. A primeira prope-se a recompor
o contexto de formulao da questo social clssica, diretamente associada ambio
sociolgica. Buscar analisar como emerge a questo social, quais as principais foras
em luta, quais as suas implicaes analticas, tanto sobre o plano terico, dos autores
clssicos que formularam teses sobre o pauperismo, como sobre uma razo prtica,
inscrita no esforo de conhecer a sociedade para intervir sobre esse social (uma sociologia da adaptao social).12 A primeira parte conclui com uma apresentao do contexto histrico, poltico e cultural que levou formao da desocupao como um fenmeno estrutural e histrico da sociedade brasileira e das teses crticas sobre a modernizao perifrica.
A segunda parte da tese entrecruza tempo e lugar. Analisa a reconfigurao da
questo social no contexto contemporneo no Brasil, particularmente no perodo com-

10

Tomados aqui como os limites das paixes, na formulao weberiana, como des-magificao de uma
ordem social.
11
Refiro-me aqui nfase nos projetos sociais compensatrios e focalizados, de ampla cobertura, no ltimo governo Lula, abrangeram onze milhes e cem mil famlias pobres.
12
O detalhamento dessas dimenses consta dos Captulos I, II, III.

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preendido entre as dcadas de 1980 e 2000, como um problema pblico situado na histria particular desse pas, mas tambm numa conjuntura determinada.
Busca apresentar os processos de transio que circunscrevem a questo social no contexto contemporneo, a partir de quatro contextos: o da redemocratizao, o
dos ajustes institucionais, o da prioridade da luta contra a pobreza e o da implantao
de programas de transferncia de renda focalizados sobre os mais pobres. Analisa os
efeitos desse desenho, especialmente em sociedades de acumulao perifrica, como o
Brasil, que, historicamente, apresentam enormes desigualdades sociais. Ou seja, tenta
identificar mudanas paradigmticas que acompanham o tratamento da questo social,
no contexto de hegemonia do projeto liberal mnimo, e que alteram os mecanismos
clssicos de proteo e solidariedade mediados pelo Estado Protetor e protagonizados
pelo movimento dos trabalhadores, apenas parcialmente adotados no Brasil.
O desafio analisar especialmente os programas de transferncia de renda sobre os mais pobres, no s porque esses programas tm sido priorizados no Brasil, mas
tambm porque a formulao de poltica de renda mnima tem se constitudo numa das
alternativas encaminhadas nos pases europeus quanto ampliao da proteo social,
num contexto de desemprego estrutural: os diversos programas de Renda Mnima de
Insero e Cidadania.
Do ponto de vista analtico, as polticas sociais sero apreendidas como objetos
dinmicos. Elas envolvem embates e deslocamentos de atores sociais e de sentidos no
campo de ao da prtica e esto submetidas a categorias cognitivas que emergem do
processo de conhecimento, re-conhecimento e crtica dos problemas sociais do desemprego, da precarizao, da pobreza e da excluso social.
A reiterao da dimenso de crise (crise da sociedade salarial, crise do Estado
de Bem-estar, crise de referenciais civilizatrios, etc.), apontada por muitos autores

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como elemento definidor do presente, pelas perplexidades que as incertezas e avanos


de riscos sociais podem apresentar, expressa mais um carter transitivo e de inflexo
do perodo, que tambm envolve enigmas, na contraditria relao entre o conhecimento terico e os arranjos prticos de construo da poltica e da sociedade.

Mudana social e imaginao sociolgica: um duplo dilema


H, portanto, um duplo dilema, terico e prtico. Sem um referencial terico
analtico consistentemente articulado s mudanas da realidade, permanecemos em
torno de solues e argumentos sustentados sobre as mesmas bases, o que dificulta
uma abertura crtica e um desafio inovao. Por outro lado, as propostas no so entidades neutras e se sustentam sobre um sistema de valores e sobre princpios polticos
de organizao, nos campos da proposta do Estado liberal e do Estado social. O que
impe analiticamente que se amplie a discusso para alm de perspectivas puramente
gerenciais, para avanar-se sobre os princpios que organizam a sociedade.
Se a reflexo e a crtica se constituem em campos fecundos inovao social,
elas tambm enfrentam dificuldades exatamente pelo desafio do novo, e, sobretudo,
pelas polissemias no uso de categorias e noes por atores com registros polticos diferentes, em constante movimento de reapropriao e ressignificao, entre liberais e aqueles que postulam pelo Estado social de bem-estar, que representam especialmente
processos de formao de hegemonia e contra-hegemonia. A discusso de alternativas
envolve antigas e novas querelas entre liberais e socialistas, as quais, longe de se constiturem em campos estanques, reinserem-se nas prprias controversas do presente.
Como esse processo de reconverso do social, do perodo de 1980 a 2000, opera no mbito de uma sociedade historicamente submetida a elevados ndices de desigualdade e pobreza, como a brasileira? Que efeitos produz sobre a matriz social, sobre

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a estratificao e a segmentao social, a cidadania e a democracia? Que desafios essas


transio impe imaginao sociolgica? Essas so as questes e objetivos que esta
tese pretende indicar, sem pretenses de esgot-las, exatamente porque elas exigem
processos longos e esforos compartilhados no campo do espao pblico.

QUESTES MTODOLGICAS
A perspectiva adotada nesta tese recusa considerar o fenmeno da pobreza ou a
questo social como um estado de coisas dadas. Percebe a natureza multidimensional desse social em contnua mutao, que envolve novas e inesperadas mediaes sociais, tem
carter histrico e, ao mesmo tempo, heurstico, na medida em que possibilita relaes criadoras entre teoria e realidade e nas passagens entre os diversos nveis que organizam a vida.
Nesse sentido, a perspectiva analtica da mudana da questo social retoma metodologicamente a metfora da metamorfose.13 Dessa perspectiva, a mudana no significa a permanncia de uma substncia seguida de alterao de seus atributos. Ao contrrio, a noo de metamorfose abala as certezas e recompe, ao mesmo tempo, toda a
estrutura das mediaes e dos vnculos sociais, as aes e os sentidos que envolvem as
polticas sociais, a cidadania e a democracia, como analisa Castel (1995).
Essas mudanas, no entanto, no representam inovaes ou reverses absolutas, quando operam no quadro de uma mesma problematizao. Implicam um conjunto
articulado de diferentes e heterogneos nveis de mediao da estrutura social, cujo
movimento constitui a forma de reproduo social da modernidade. Nela, os momentos
problemticos de inflexo, reconverso e recomposio dos diversos atores se expressam como crise, pois, apesar de confirmarem a vigncia de velhas tendncias, repre-

13

A noo de metamorfose foi inspirada nos ttulos dos livros de Guieysse e Roncayolo et al. (1987);
Gorz (1988), mas a perspectiva metodolgica baseia-se em Robert Castel (1995).

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sentam j uma conscincia do devir, dos novos significados atribudos a velhas questes (Cf. IVO, 2001, p.20).
Assim, as relaes paradoxais e problemticas entre sociologia, modernidade e
questo social, objeto desta tese, se movimentam numa dialtica entre o contraditrio,
o mesmo e o diverso, no que diz respeito s condies de reproduo da pobreza e da
excluso e no encaminhamento do enigma da integrao e da igualdade social nas sociedades contemporneas, em especial no Brasil.
Para tanto, no a estrutura (como instncia acabada) que permitir explicar a
formulao da questo social, mas o campo das controvrsias entre diferentes atores
que permite identificar as diferentes conexes e paradoxos dessa questo social, a passagem do particular ao geral. Sem entender as verses contraditrias que os agentes e
atores tm sobre a realidade, como formular uma viso crtica do social? Sem perceber
as especificidades histricas e sociais da formao brasileira, como perceber os paradoxos inerentes sua constituio social? Sem estabelecer os efeitos das polticas sobre a estratificao social como analisar o potencial integrador das mesmas? exatamente nos interstcios das controvrsias, nas formas singulares como a sociedade se
organizou que pode emergir o processo da inovao social como imaginao sociolgica, inscrita na prtica de diferentes atores em luta e na formulao daquilo que convencionamos chamar de vida coletiva.14
Premissas analticas
1. A questo social entendida como um enigma histrico que se estabelece entre os
princpios do reconhecimento das liberdades polticas e das igualdades sociais e o
processo de distribuio desigual de renda, prprios de uma sociedade capitalista,
no contexto do sculo XIX na Europa. Ela tem, portanto, um carter histrico e

14

Latour (2006), em seu recente livro, a partir de uma abordagem do ator-rede, chega constituio da instncia do coletivo, a partir da formao das associaes informadas pelas formulaes que essas estabelecem.

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multidimensional e diz respeito forma como os atores e agentes polticos e sociais


encaminharam a soluo desses dilemas.
2. Subjacente questo social h, portanto, uma luta poltica, em que se confrontam
projetos distintos (entre o liberalismo e o socialismo ou a social-democracia), cujos
resultados qualificam politicamente a natureza das mudanas em curso. O foco
dessa luta se expressa nos princpios cognitivos que norteiam a formulao das polticas e nos desdobramentos institucionais de operao dos programas sociais.
3. exatamente nos interstcios das controvrsias que se reconstitui o processo da inovao social como imaginao sociolgica, inscrito na prtica de diferentes atores organizados e na formulao daquilo que convencionamos chamar de vida coletiva (Cf. LATOUR,2006).
4. As polticas sociais portanto so objetos dinmicos que resultam das condies
prvias que as produziram, das foras sociais no presente, indicando que seus desdobramentos atuais condicionam suas possibilidades posteriores. A abordagem
considera, portanto, as descontinuidades inerentes ao desdobramento da ao pblica relativa questo social, tentando superar o carter linear e s vezes naturalizado dos processos histricos de construo da questo social no espao pblico.
5. Assim, por trs de um recorte naturalizado e positivado da noo da pobreza, que
reordena as novas polticas sociais, escondem-se complexas questes tericas e de
ao poltica e prtica que incitam ao debate das teorias, na rediscusso dos modos
de tratamento da mudana social em curso, tanto no plano da sociedade real (sustentada pelas prticas de atores institucionais e sociais), como em termos de implicaes da teoria social.
6. Nesse sentido, a discusso da questo social necessariamente passa por modalidades de passagem, por um olhar cruzado entre os estados da pobreza e o padro

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das desigualdades sociais; entre a pobreza e a dinmica do mercado de trabalho;


entre processos de vulnerabilidade e a excluso social; entre a poltica social e a
redistribuio, pela qual o Estado opera a propriedade social. Para tanto apoiamonos no tratamento de dados das PNADs sobre vulnerabilidade e populao potencialmente demandante de assistncia e em dados processados em outros trabalhos.Essas anlises relacionais, significam desafios e dilemas da sociologia contempornea, submetida a movimentos de deslocamento terico e metodolgico, inverso de problemticas, e tautologias na construo dos problemas, etc.
7. Esse esforo analtico de entender a natureza da mudana em curso, o redesenho
das polticas e suas implicaes terico-polticas e sociais testemunha o papel
central das cincias sociais na formulao e no entendimento de uma questo social
central, aquela referente problemtica da integrao social e das condies de recriao dos vnculos socais, da justia e coeso social.

A estruturao da tese
Para organizar as questes propostas, a tese se organiza em um conjunto de oito
captulos que desdobram o objeto central, apresentando as implicaes e o campo dos
paradoxos e desafios desse social hoje.
1 parte A grande inovao social. Essa parte procura apresentar, de uma perspectiva histrica e remontando-se 2 metade do sculo XIX, a constituio do social como uma inveno social da modernidade e da sociedade urbano-industrial. Desdobra o
campo de controvrsias que envolveram as contribuies de autores clssicos, como Marx,
Engels, Tocqueville, Durkheim e Simmel, nesse debate. Na sua expresso como razo prtica, desdobra-se numa sociologia da adaptao social quanto a categorias da ao prti-

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ca, como a de excluso e de underclass, tanto da produo sociolgica americana e francesa como dos diagnsticos e teses relativas modernizao brasileira.
Aqui, a recuperao da contribuio dos autores no linear, mas subordinada
historicidade e reproduo da prpria questo social. Nesse sentido, no basta apontar
campos homogneos do conhecimento, mas destacar exatamente a heterogeneidade analtica que envolve o encaminhamento de um mesmo enigma social (da integrao dos
pobres e da excluso) segundo formaes e tradies socioculturais distintas.
2 parte A reconverso da questo social no Brasil. Essa segunda parte apresenta as circunstncias histricas de formao de um projeto modernizador para o Brasil e as contradies que se apresentaram a partir da evoluo mais recente, sob a hegemonia e a vigncia de um projeto neoliberal dos anos 90. A partir da anlise do diagnstico conservador da governabilidade, em que atores de agncias multilaterais
explicitam as tenses e contradies do modelo de Bem-estar social, a anlise segue
observando como esses novos dispositivos so encaminhados no Brasil e quais as suas
implicaes numa sociedade marcada por enormes desigualdades econmicas e sociais, na qual o paradigma da igualdade no existiu. Analisa as contradies entre a incluso poltica e os novos processos de excluso social, no mundo do trabalho, mostrando os efeitos sobre o padro de desigualdades sociais e da reproduo social.
Avana demonstrando as contradies entre o nacional e o global, entre o econmico e o poltico, e os processos de desconstruo de um Estado social (mesmo incompleto) no Brasil. Tomando os pilares de construo dos regimes de bem-estar essa
parte tenta mostrar os processos de dessocializao do trabalho e despolitizao do Estado, com seus efeitos sobre a cidadania e sobre a estratificao e segmentao social
entre cidados protegidos e os coletivos de destino dos programas de assistncia. Conclui mostrando a individualizao, a segmentao da cidadania e a excluso social de

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um significativo contingente de famlias trabalhadoras, que no so pobres o suficiente


para serem assistidas, e no integram o ncleo protegido do mercado de trabalho. Conclui demonstrando os efeitos dessas fraturas sobre o espao da vida no territrio das
grandes metrpoles brasileiras, e os dilemas de construo de um espao pblico.
A concluso busca conectar os processos reais de reconverso da questo social
com algumas mudanas paradigmticas da sociologia no presente, analisando no s as
tendncias neopositivistas que enfatizam a verso tcnica do social e da poltica, bem
como aquelas que se referem mobilizao de princpios humanitrios e ticos de natureza liberal, na percepo do pobre como sujeito emancipado. Analisa algumas categorias intermedirias de carter normativo, introduzidas pelas agncias bilaterais nos
estudos sobre pobreza e desenvolvimento, como capital social, governana local e capacitao social, observando alguns de seus limites quando considerada a matriz histrica das desigualdades sociais e da poltica.
No se trata de aprofundar as experincias terico-metodolgicas contemporneas, mas observar, a partir das mudanas contemporneas em relao questo social,
as inflexes analticas e seus limites, considerando-se a matriz das desigualdades sociais e a retraduo das aes estratgicas no mbito das relaes polticas.

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1 PARTE
A GRANDE INVENO SOCIAL

INTRODUO 1 PARTE
A GRANDE INVENO SOCIAL
Esta primeira parte pretende analisar a construo histrica da questo social
na sociedade urbano-industrial da modernidade, em pases da Europa no sculo XIX, a
partir de inovaes sociais no mbito institucional e da sociedade, como a formao do
Estado social, voltadas para criar um padro solidrio e de coeso e convvio social em
torno do trabalho. Buscar analisar as particularidades do enigma brasileiro das desigualdades sociais e da formao de um mercado de trabalho livre expresso na reproduo de uma massa de trabalhadores desocupados e no reconhecidos no mbito da
cidadania, que revelam as dificuldades e singularidades brasileiras no desenho da proteo social.
O Captulo 1 apresentar os nexos da questo social com a ambio sociolgica
na modernidade e com os princpios que encaminharam o seu tratamento em termos
sociopolticos. O Captulo 2 recupera a contribuio de autores clssicos e os fundamentos que orientaram os diagnsticos sobre o pauperismo no sculo XIX, na Europa,
em termos da poltica (Tocqueville), da economia poltica (Marx e Engels) e da sociologia (Simmel). O Captulo 3 analisa as ambies sociolgicas de objetividade, como
sua razo prtica instrumental, considerando os nexos entre os princpios da proteo, a busca do conhecimento objetivo e a construo de mecanismos de controle sobre a realidade social, atravs de indicadores e de categorias da ao prtica (como a
excluso social e a underclass), que expressam matrizes distintas no encaminhamento
poltico da questo social, de inspirao mais solidarista do Estado social, na Frana,
e a outra marcada pelo individualismo liberal, nos Estados Unidos, que tem reorienta-

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do muitas das alternativas em curso. Concluiremos a primeira parte com uma anlise
histrica do enigma brasileiro (Captulo 4), de uma sociedade de opulncia, mas que,
ao mesmo tempo, deixou margem do seu desenvolvimento um contingente significativo de trabalhadores livres, constituindo uma herana perversa de desigualdades sociais e um habitus precrio, conforme expresso de Jess Souza (2003) que hoje se reproduz sob novas formas.

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CAPTULO 1
SOCIOLOGIA, MODERNIDADE e POBREZA1

O argumento central desta anlise que a inveno do social participa da


constituio da modernidade2 e esta envolve tanto as condies de estruturao e formao da ordem social capitalista, como a capacidade auto-reflexiva e crtica de intervir sobre os destinos da sociedade e do homem emancipado: o trabalhador livre, que
a acompanha.
Nesse sentido, ao usarmos a dimenso criativa da inovao social da modernidade, estamos nos referindo tanto s formas histricas de regulao social institudas
no mbito de foras sociais em luta, nas sociedades urbano-industriais, como dimenso crtica do conhecimento dessa prpria ordem social. a compreenso das relaes
problemticas entre essa dupla dimenso que constituiu a autonomia do novo social
na modernidade.
Tomando por referncia Polanyi ([1944] 2000), essa inveno social diz respeito criao de condies sociais e polticas que acompanharam as regulaes do

A obra magistral de Karl Polanyi. A grande transformao [1944], ao apresentar o processo de criao das
mediaes polticas e sociais na modernidade, na Inglaterra, , sem dvida, a grande referncia na constituio dessa inveno social. Mas foi explicitamente o livro de Jacques Donzelot Linvention du social [1984]
1994 que nos inspirou nessa formulao. Donzelot resgata a emergncia do Estado social na Frana.
2
Segundo Martucceli, (1999, p.9), a noo de modernidade no tem limites muito precisos nas cincias humanas. Na sua acepo mais freqente, refere-se ao que contemporneo, ao tempo presente, submetido a
uma inquietude constante. Segundo Giddens (1994), ela designa um modo de vida ou uma organizao social
que apareceu na Europa no sculo XVIII e que exerceu influncia planetria. A noo contm, ao mesmo
tempo, uma dimenso de valor moral (contra a tradio e pelo imperativo da Razo); um estilo de vida (marcado pelo progresso material, pelo avano tcnico e o consumo) e um amplo processo de mudana social e
progresso tcnico, resultante da nova ordem urbano-industrial. Essa era interpretada pelo uso de maior racionalidade como instrumento de controlar o mundo. Por meio do trabalho e do uso da Razo possvel transcender as suas prprias condies materiais e responsabilizar-se pela prpria vida. o indivduo emancipado.
Ver a respeito, tambm, Giddens (1994) e Touraine (1992).

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mercado de trabalho na formao das sociedades urbano-industriais na Europa. Ele se


refere, especificamente, dinmica dessa formao na Inglaterra:
... o mercado de trabalho foi o ltimo dos mercados a ser organizado
sob o novo sistema industrial, e esse passo final s foi tomado quando
a economia de mercado foi posta em marcha e a ausncia de um mercado de trabalho provou ser um mal ainda maior para o prprio povo
comum do que as calamidades que acompanhariam a sua introduo.
No final, o mercado livre de trabalho, a despeito dos mtodos desumanos empregados em sua criao, provou ser financeiramente benfico
para todas as partes envolvidas.
Entretanto, agora surgira o problema crucial. As vantagens econmicas de um mercado livre de trabalho no poderiam compensar a destruio social que ele acarretaria. Tiveram que ser introduzidas regulamentaes de um novo tipo para mais uma vez proteger o trabalho,
s que agora, contra o funcionamento do prprio mecanismo de mercado. Embora as novas instituies protetoras sindicatos e leis fabris
fossem adaptadas, tanto quanto o possvel, s exigncias do mecanismo econmico, elas interferiam com sua auto-regulao e finalmente destruram o sistema (POLANYI, [1944] 2000, p.99).

Donzelot (1994) refere-se mais explicitamente noo de inveno social,


em termos do processo histrico de constituio dos direitos civis e sociais na ordem
republicana francesa, voltados para compatibilizar o interesse individual ao interesse
coletivo e para proteger os trabalhadores quanto aos riscos imprevistos no mbito dessa nova organizao do trabalho.3
O primeiro aspecto da questo social consiste (...) numa dramtica revelao da ambivalncia inerente ao conceito fundador da Repblica,
o da soberania a ponto de tornar impossvel a clara determinao da
esfera legtima de interveno do Estado: dando a todos e a cada um a
fonte de autoridade, a soberania, conseqentemente faz oscilar o papel
do Estado entre tudo ou nada. Toda a questo , pois, para perdurar a
Repblica, de encontrar um princpio estvel de governo, prprio a
conter essa oscilao, a definir claramente as atribuies do Estado e
seus limites (p.73).

A essa questo de compatibilizao dos interesses no mbito coletivo a sociedade respondeu com a noo da solidariedade. A noo invadiu a linguagem intelectu-

Trazer para nossa reflexo o desenvolvimento dessa histria no significa transpor automaticamente modelos europeus para anlise da histria brasileira, que tem especificidades econmico-polticas e culturais e uma
temporalidade distinta, mas reconhecer que os paradigmas que orientaram a formao do Estado social, na
Europa, constituram-se em pilares paradigmticos das sociedades ocidentais modernas, influenciando o encaminhamento desses dilemas em outras sociedades, mesmos em pases onde o Estado de Bem-estar social
no se completou plenamente, como o Brasil.

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al de juristas, socilogos e historiadores, fazendo autonomizar o social, num contexto


republicano que oscilava entre duas foras sociais: a do liberalismo e a do marxismo.
Nesse sentido, a inveno do social, tal como concebido por Durkheim, na forma de
solidariedade dos laos sociais,4 trouxe certa coerncia ordem social.
no campo contraditrio dessas utopias e das formas concretas de operao e
de sua reflexividade que a questo social emerge e se forma no contexto das sociedades industriais modernas do sculo XIX. Ela se constitui, historicamente, como resposta dos liberais do sc. XIX crtica marxista sobre o carter formal das liberdades polticas. Essa crtica sobre a liberdade formal do individualismo liberal indagava, entre
outras questes: ser que o indivduo que no come e no dispe de meios para ganhar
a vida verdadeiramente livre? Para Aron, os direitos sociais no se opem ao direitoliberdade, mas so condies para o exerccio desses, ou seja, eles condicionam a liberdade poltica.
Polanyi (2000) descreve a centralidade da questo da fome, vivenciada pelo conjunto dos trabalhadores, como um campo propcio sua dependncia do
trabalho:
... a fome no apenas uma presso pacfica, silenciosa e incessante
mas, como a motivao mais natural para a diligncia e o trabalho, ela
se constitui no mais poderoso dos incentivos. Quando satisfeita pela
livre generosidade de outrem, ela cria os fundamentos mais seguros e
duradouros para a boa vontade e a gratido. O escravo deve ser compelido a trabalhar, mas o homem livre deve ter seu prprio julgamento
e critrio; deve ser protegido no pleno gozo do que tem, seja muito ou
pouco, e punido quando invade a propriedade do seu vizinho (p.140).

Robert Owen, um dos pensadores ingleses que analisara detidamente a sociedade industrial, observou as condies de degradao e pauperizao dos trabalhadores, tanto os da cidade como os das aldeias: eles esto agora numa situao infinitamente mais degradante e miservel do que antes da introduo dessas manufaturas, de
4

mile Durkheim deu estatuto terico a essa noo, no livro A Diviso do Trabalho Social [1893].

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cujo sucesso depende agora sua mera subsistncia (POLANYI, 2000, p.156). Ele enfatiza mais a degradao e a misria que os rendimentos e aponta como causa dessa degradao a dependncia da fbrica para mera subsistncia. Assim, mais que um problema
econmico, ele destaca um problema social, reconhecendo, entretanto, que, a despeito da
explorao, ele estava financeiramente melhor que antes (POLANYI, 2000, p.157).
Efetivamente, nessa nova ordem industrial os indivduos tm necessidades pessoais que precisam satisfazer com meios pessoais, por exemplo, continuar a se alimentar,
a morar, mas eles no dispem de patrimnio privado. esse dilema que vai orientar a
formao das mediaes sociais e institucionais na reproduo da sociedade, com a inveno do Estado social. Este distingue-se da concepo dos ideais liberais que consideram a propriedade privada como o nico fundamento possvel para a ordem social.
Como mostra Castel (1995) foi a partir de uma mudana na concepo de propriedade, com base no sistema de seguros sociais, que se estabelecem os vnculos patrimoniais entre o Estado social e a titularidade de indivduos despossudos sobre bens
pblicos.5 A questo a seguinte: pode existir um patrimnio atribuvel pessoalmente,
mas que no seja privado? que seja social, mas de uso privado? A resposta a essa questo foi encontrada em Hammond e analisada por Castel (1995, p. 310) atravs das prestaes do seguro obrigatrio: um patrimnio cuja origem e as regras de funcionamento
so sociais, mas que de fato so funes de um patrimnio privado. Isto cria certo risco propriedade privada, da as crticas dos liberais.
Castel (1995), no captulo VI, La Proprit sociale, analisa que atravs de um
seguro possvel realizar a promoo de uma propriedade de transferncia no sentido estrito da palavra. O pagamento das cotizaes uma obrigao inevitvel, mas

Agradeo a Paulo Henrique Martins a leitura a este captulo e a sugesto de detalhar as diferenas da propriedade social, analisada por Castel.

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abre um direito inalienvel. A propriedade do assegurado no um bem vendvel,


mas ela limitada por um sistema de constrangimentos jurdicos e as prestaes so liberadas pelas agncias pblicas. uma propriedade tutelar, uma propriedade para a
segurana ou garantia. No entanto, ele adverte, isto no providncia ou benevolncia
de uns em relao a outros. o Estado que detm um papel de protetor e de guardio de
uma nova ordem de distribuio de bens. Para Castel (1995, p. 315) a est o ponto de
partida de uma teoria da regulao sob a forma de uma socializao das rendas, que vai
constituir uma parte cada vez mais importante das rendas socialmente disponveis.
Assim, a seguridade social foi concebida como um instrumento de edificao
de uma ordem social nova, em que no haveria a excluso dos trabalhadores da vida
econmica. Ela contribua para reduzir as desigualdades (entre proletrios e proprietrios) por uma redistribuio de riquezas e o acesso aos direitos sociais.
As condies de exerccio da democracia, quando confrontadas s condies
crescentes de pauperizao dos trabalhadores, ao final do sculo XIX, na Frana, deram
lugar a essa inveno social assentada na idia de uma solidariedade nacional, que s
poderia ser vivida num regime de liberdade, e que, quela poca, se projetou na construo do Estado Providncia, influenciando, no Ps-Guerra, a formao do Estado do
Bem-estar social, em diversos pases do mundo.
O social, assim, segundo Donzelot (1994), corresponde a uma inveno hbrida, construda na interseo do civil e do poltico (liberdades polticas e igualdade
social) associada preocupao de neutralizar as contradies e desigualdades sociais
existentes no mbito da sociedade civil e mercantil, produzidas nas sociedades capitalistas industriais e que se opem ou questionam o imaginrio poltico da modernidade
como progresso e democracia.

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Sua constituio representa, portanto, uma via que busca evitar a adoo limite
da revoluo socialista, ou do retorno tradio, encaminhando uma soluo especificamente republicana questo da organizao da vida em sociedade.
Essa grande inovao social representou um movimento histrico que envolveu tanto avanos no mbito da construo de um sistema terico e auto-reflexivo sobre a sociedade (a Sociologia), como princpios normativos e de ao articulados idia democrtica de igualdade para todos, uma moral de solidariedade, legitimada pela
necessidade de manter a coeso das relaes sociais para alm do sonho republicano de
uma sociedade voluntarista e a criao de instituies modernas.
No mbito institucional, passou-se de um regime baseado na responsabilidade
individual e fundado no direito civil para um regime de solidariedade, assentado num
contrato social e fundado na noo de direito social (EWALD, 1986), atravs de um
conjunto de leis relacionadas s condies do trabalho e proteo aos trabalhadores
que perderam a capacidade do uso da fora de trabalho (doenas, invalidez, desemprego, velhice, acidentes, etc.), reconvertendo uma noo de responsabilidade, antes restrita
ao mbito individual, para uma noo objetiva de proteo social.6 Ou seja, o direito social criou as condies de interveno crescente do Estado na preveno de perigos que
ameaam a sociedade, consolidando o princpio de uma responsabilidade pblica institucionalizada. Este mecanismo gera ao mesmo tempo um sistema de propriedade social
(mas de uso pessoal) para indivduos desprovidos de meios de reproduo, que se distingue da noo de propriedade privada da ordem liberal, conforme assinalamos. Mas esse
direito ao mesmo tempo de todos.

Ver, a propsito, texto de Jamur (1999), que analisa a construo dos processos institucionais de solidariedade.

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O Direito Social (com base no clculo do seguro e no contrato social), portanto, acompanha essa inveno, buscando dar garantias aos indivduos contra os prejuzos e riscos advindos da nova diviso social do trabalho no regime capitalista. Essa
formulao, poca, avanou de uma idia generalizada de direitos civis para uma idia
do nosso Direito, nosso direito social, que define compensaes para os trabalhadores,
diante dos prejuzos e riscos a que eles estavam submetidos, face diviso social do trabalho, como explicita Donzelot (1994, p.11). Esses direitos sociais contrapem-se ao direito de propriedade e ao direito de subordinao implcito nos contratos de trabalho. Eles reforam a integrao social, onde a propriedade privada os separa, e asseguram um
pertencimento igualitrio na cit, na ordem poltica.
Tambm a noo de responsabilidade modifica-se, passando de uma responsabilidade individual para uma responsabilidade coletiva, a partir da socializao dos
processos aleatrios de riscos da vida, chamando todos os indivduos a se implicarem
coletivamente.
Assim, a noo de proteo social, inicialmente atrelada s formas de sociabilidade primrias tradicionais (famlia, comuna, religio), vai passando gradativamente ao espao pblico, como preocupao do Estado e um dos mecanismos de sua legitimao social.7
No contexto da Revoluo Francesa (1789), proclamou-se o direito segurana, o que deu lugar a inmeras polmicas e a polticas de Estado diferentes, quer se acentue, de um lado, o princpio da segurana dos bens ou das pessoas ou, de outro, a
liberdade e o direito vida, expressando-se como direito ao trabalho ou renda da assistncia (Cf. LEVY, 2003, p.8). A primeira abordagem, aquela que privilegia a segurana civil, foi encaminhada pelo desenvolvimento de um aparato de represso, en7

Robert Castel (1995) mostra a passagem de uma proteo de proximidade para a constituio da propriedade social inscrita nas responsabilidade pblicas de um Estado social, respectivamente nos Cap. 1 e 4 do seu
livro.

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quanto a segunda, relativa ao direito vida, ao trabalho e assistncia, tende a tornar


possvel o exerccio de direitos sociais, dentro de uma concepo de reconhecimento
de relativa igualdade entre os cidados. A tenso entre essas duas concepes de proteo a da segurana pblica ou a da segurana social se inscreve na histria das lutas sociais e polticas no curso dos ltimos sculos. Assim, nas sociedades contemporneas, a seguridade do domnio pblico e se aplica ao interesse comum. A segurana
da populao tambm a garantia da sua liberdade. Ela ao mesmo tempo individual
e coletiva (p.8).

1.1. MODERNIDADE E REFLEXIVIDADE8: a autonomizao do social

Ns vivemos em um mundo inteiramente estruturado pela aplicao


reflexiva do conhecimento, mas onde, ao mesmo tempo, ns no podemos nunca estar seguros que tal elemento deste saber ser questionado (GIDDENS, 1994, p.46).

O conjunto das mudanas histricas foi acompanhado, tambm, por um esforo


auto-reflexivo e crtico da prpria modernidade, que se constituiu na ambio sociolgica. As cincias sociais so muito mais implicadas na modernidade que as cincias naturais, j que a reviso das prticas sociais com base no conhecimento est implicitamente associada estruturao das instituies modernas.
Como analisam os tericos sobre a modernidade,9 a conscincia da modernidade s se constitui verdadeiramente nesse duplo movimento, como conscincia de
pertena a um tempo especfico ( sociedade urbano-industrial) e por uma vontade de
dar sentido e de intervir sobre o mundo, construindo a utopia de uma sociedade har-

Segundo Giddens (1994, p.45), a reflexividade, na modernidade, significa o exame e a reviso constante das
prticas sociais luz de novas informaes relativas a essas prprias prticas, reiterando constitutivamente o
carter dessas e sua reflexo.
9
Inclumos entre esses Touraine (1992); Giddens (1994); Martucceli, (1999).

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mnica e coesa, na verso solidarista, que orientou a constituio da sociologia da integrao no final do sculo XIX; ou de um projeto de emancipao das classes sociais
da dominao do Estado capitalista, na verso revolucionria.
Trata-se de um modelo de reflexividade no qual no existe paralelismo
entre a acumulao do conhecimento sociolgico, de um lado, e o controle progressivamente mais importante do desenvolvimento social, do
outro. A sociologia (e as outras cincias sociais que tratam dos seres
humanos) no gera, como as cincias naturais, um saber cumulativo.
Ao contrrio, o desenvolvimento do mundo social no fcil de controlar por aqueles que o propem, nem pelas poderosas instituies ou
instncias governamentais. O impacto das cincias sociais e das teorias
sociolgicas , no entanto, enorme; as descobertas e os conceitos sociolgicos, como os dados empricos, so elementos constitutivos do
que a modernidade (GIDDENS, 1994, p.24-25).

H, portanto, uma dupla hermenutica",10 no sentido atribudo por Giddens


(1994), que diz respeito forma como o conhecimento proveniente das cincias sociais
apropriado pelos atores sociais, em suas prticas, disposies e representaes, e como, por sua vez, tais modificaes induzem novas anlises, modificando a realidade
anterior. A perspectiva analtica de que Existe um vai e vem entre o universo da vida social e o saber sociolgico e neste processo o saber sociolgico se modela e remodela o universo social (p.24).
A modernidade compreende, portanto, um amplo processo de mudana social
que envolve profundas transformaes da sociedade urbano-industrial capitalista europia, organizada em torno do trabalho e da constituio do Estado-nao, e, ao mesmo
tempo, uma abertura compreenso da ordem social, graas ao uso da cincia e da racionalidade.11 Ou seja, a modernidade pertence ao mundo dos homens pela ao reflexiva12 do conhecimento e pelas possibilidades de intervir sobre essa sociedade, supe-

10

Desenvolvido originalmente no trabalho de Anthony Giddens. A new rules of sociological method. Londres: Hutchinson, 1974.
11
Essa racionalidade, por sua vez, retorna e intervm sobre as prticas e representaes sociais.
12
Essa reflexividade, na modernidade, participa da reproduo do sistema, de maneira que pensamento e ao
se refletem constantemente um sobre a outra.

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rando os antigos constrangimentos da religio e da tradio, que estruturavam a ordem


social do Antigo Regime.
Se as cincias sociais possuam uma pertinncia prtico-ideolgica na modernidade, foi, portanto, por uma razo normativa particular, de autoconscincia e autodeterminao dos homens, que continha, ao mesmo tempo, uma conseqncia epistemolgica, ou seja, a busca de um conhecimento objetivo. Assumindo a ideologia da legitimao e as finalidades prprias modernidade, as cincias sociais pretenderam se
identificar com um modelo de cientificidade positivo, prprio s cincias da natureza, que apreendia a sociedade de maneira instrumental (Cf. FREITAG, 1987, p.63). O
positivismo13 das cincias sociais clssicas integrava, portanto, esse projeto de sociedade racional, no qual a Razo se identificava idia de uma liberao da pessoa
humana soberana e livre, no capitalismo. Augusto Comte atribuiu cincia essa nova
misso de presidir a ordem social, restabelecendo a homogeneidade das convices e
das condutas, da mesma forma como as idias religiosas haviam presidido a ordem social do passado.
O social contm, pois, ao mesmo tempo uma razo terica da crtica social
(implcita no projeto sociolgico), no esforo de entender os dilemas da nova ordem social que se estrutura e valoriza a inovao, a mudana e o progresso, e uma razo prtica, pelo esforo da objetividade e da sistematizao do conhecimento, de forma a poder
intervir sobre a nova ordem social a partir de exigncias estritamente definidas pela ordem humana, pelos interesses materiais e individuais dos atores no mercado de trabalho
e na produo da riqueza, sobre a qual os homens podiam formular leis e calcular bene-

13

Positivismo Corrente do pensamento sociolgico que prope a explicao da atividade humana pelo prprio homem, com base na forma das cincias experimentais, afastando quaisquer explicaes de natureza especulativa, do campo da teologia ou da metafsica. Impe restringir a anlise aos fatos sociais diretamente acessveis pela observao.

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fcios, para tentar controlar a destruio social inerente prpria ordem do capitalismo.
Ou seja, a busca de objetividade positiva no conhecimento da sociedade, no sculo
XIX, imps-se, tambm, e paradoxalmente, como palavra de ordem normativa (FREITAG, 1987, p.17).

Como razo prtica, a sociologia fornecer as informaes sobre a vida social, suscetveis de permitir o controle das instituies sociais. Esse princpio de interveno racional sobre a vida social sempre foi acompanhado de tcnicas de contagem e
recenseamentos sobre as condies de vida do povo, que se impuseram como necessidade poltica, j que os agregados que compem uma populao no so neutros,
mas objeto de poder e riqueza, ou seja, como razo prtica e instrumental. De fato, o
desenvolvimento das instituies sociais e sua extenso em todo o mundo deram aos
indivduos a possibilidade de viverem em melhores condies de segurana e bemestar, do que nas sociedades tradicionais. Perrot (1992) mostra que, desde o sculo
XVII, filsofos economistas, como Vauban e Fnelon, propuseram uma reviso da fiscalidade, de forma a permitir aos mais pobres viverem decentemente e participarem da
riqueza do reino.

1.2. O INTERESSE COMO PRINCPIO ESTRUTURANTE DA CULTURA


MODERNA
O ponto de vista do progresso tcnico e da Razo, na modernidade, naturalizouse, ao mesmo tempo, como norma de sociabilidade, situando sua historicidade sobre
dois limites o da crise da tradio, da ordem social que o antecedeu e como
construo dessa modernidade, fundado sobre o princpio do interesse, nem sempre
concilivel, entre capital e trabalho, entre o interesse individual e o coletivo, como
forma de conexo social da organizao econmica e poltica da sociedade.

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Desde o sculo XVII, o princpio do interesse transformou-se no ordenador


natural da sociabilidade humana, para alm do prprio jogo do mercado e das trocas.
Ele se funda numa representao geral do mundo de natureza utilitarista,14 pela qual
os vnculos humanos no resultam mais da crena religiosa comum, mas da constituio das relaes ambguas dos mltiplos interesses individuais. Todas as atividades,
instituies e relaes sociais podem ser consideradas como econmicas, desde que sejam fontes de utilidade e objeto de clculo (Cf. LAVAL, 2002, p.6).
Essa idia de utilidade passa a se constituir o princpio estruturante da cultura e
da poltica das sociedades burguesas ocidentais, tanto no plano das representaes sociais como das estruturas. S se pode considerar esse paradigma, no entanto, sob a
condio de lhe atribuir no s uma dimenso doutrinal, mas, tambm, plenamente
social, j que ele se insere no mbito das instituies e das prticas sociais. Nesse
sentido, o utilitarismo no apenas uma doutrina ou ideologia, mas diz respeito, tambm, s estruturas fundamentais das sociedades industriais ocidentais, articulando esse
princpio e ideologia sobre suas prticas. A doutrina prope uma imagem do homem
indissocivel das condies materiais concretas. um ser egosta, essencialmente
econmico o homo economicus , sempre identificado com o clculo racional. Esse
axioma do homem calculista permite pensar a reorganizao social e a refundao da
ordem social e poltica, as instituies e polticas sociais como uma ordem natural. A
Razo que o caracteriza contabilizvel, supe apenas a adequao dos meios aos fins.

14

O utilitarismo constitui-se de uma doutrina que se expandiu no sculo XVIII e XIX. O termo foi inventado
por Bentham e reinventado por Stuart Mills. Alm deles, figuram como autores principais dessa doutrina Adam Smith, Ricardo, James Mills, Alfred Marshell, Henry Sidgwick e Herbert Spencer. O eixo central que os
articula nesta doutrina centra-se sobre o papel do interesse na ordem social e na mudana social. O fato de a
Inglaterra, na poca moderna, no ter conhecido o regime da monarquia absoluta e centralizada e as diversas
mudanas sociais e econmicas que a se processaram explicam, sem dvida, em parte, a centralidade do pensamento utilitarista como um fenmeno ingls (Cf. BOUDON-BOURRICAUD, 1982)

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Elisa Reis (1989) mostra como o homo economicus referencial para as mais
diversas disciplinas:
Todas elas teriam indivduos maximizantes, variando apenas a natureza do objetivo maximizado. Ou seja, o homem arquetpico seria o
mesmo: o indivduo possessivo e egosta que, no af de realizar suas
paixes, age de forma utilitria. Mesmo quando a ao aparece disciplinada e regulamentada por clusulas contratuais, o contrato aparece
apenas como instrumento da vontade calculista e soberana do indivduo (p.25).

incontestvel a dimenso econmica na representao utilitarista do interesse,


mas esse paradigma no se restringe apenas aos fenmenos econmicos e se expande,
tambm, sobre as dimenses sociais e polticas de carter coletivo: no limite, o calculador da utilidade geral o legislador e o prprio Estado. Produzir coletividades a
chave do novo vnculo social.
Contra a lgica frrea do comportamento individual maximizante, ela
[a sociologia] afirma a existncia de um referente coletivo que inseparvel do prprio indivduo. A idia bsica a existncia de algo alm das puras motivaes individuais, algo que conforma e d sentido
a essas motivaes (REIS, 1989, p.25).

Essa articulao indissocivel entre a dimenso social e suas representaes


constitui-se, como mostra Laval (2002, p.14), no constructum tpico da inveno social, do homo sociologicus; sendo a sociologia cientfica o lugar especfico dessa inteligncia e, tambm, o polo de resistncia da produo dominante. Portanto, se a utilidade o princpio da melhoria e do bem estar individual, ela no inseparvel da organizao social, de uma instncia coletiva.
A passagem da dimenso do econmico para o mbito social atravs de diversas dimenses e mediaes foi considerada por diferentes autores. Do ponto de vista
dos autores clssicos, Marx percebe o capital como uma relao social e concebe criticamente as maneiras como os homens se relacionam mediadas por relaes de utilidade e de interesse. Atravs de uma teoria da histria de carter radical e pela fora

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do desenvolvimento da conscincia de classe operria, ele entende que o trabalhador,


sujeito e ator social em condies de organizao e projeto de classe, ultrapassa seus
interesses particulares, na defesa de toda sociedade. Durkheim reinventa o novo vnculo social prprio s sociedades modernas, atravs da noo de solidariedade social,
capaz de criar as formas de mediao necessrias coeso das sociedades modernas. A
anlise do Contrato Social em Rousseau mostra que o confronto dos mltiplos interesses, num regime de liberdades naturais, tem efeitos implcitos contraproducentes a esses prprios interesses, e sua resoluo implica o contrato social. Max Weber entende que uma atividade ou ao social s pode ser compreendida pelo sentido que os agentes sociais lhe atribuem e, por essa via, a cincia pretende explicar causalmente
seus desdobramentos e efeitos. Alexis de Tocqueville, com base na vivncia da sociedade americana, tem uma perspectiva menos pessimista e mais liberal dessa nova ordem estruturada pelo interesse, apesar de reconhecer os riscos do individualismo pelos
efeitos indesejveis da atomizao da sociedade ou pelas possibilidades do despotismo burocrtico. Ele entende que a relao de utilidade e a representao individualista contm tambm capacidade de laos sociais e de prescrio moral. Assim, a partir
de observaes da Amrica, por exemplo, ele v que o utilitarismo econmico no levaria necessariamente desintegrao social, se for suficientemente ativo e associativo, submetido s instncias coletivas, nas quais o interesse individual relativiza-se
frente ao interesse do outro, etc. Simmel analisa a questo do pauperismo e da pobreza
como um sistema intersubjetivo de obrigaes paradoxais, inscrito nas relaes da ddiva (entre quem d, quem recebe), entendendo-a como estrutura fundamental de criao
do vnculo social.
Ou seja, a anlise sociolgica e poltica, sob diferentes perspectivas, tende a desenvolver a critica do paradigma utilitarista, mesmo partindo de suas prprias premis-

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sas. No entanto, todas as relaes induzidas pelo interesse, produtos espontneos de


necessidades e desejos individuais, so elas prprias problemticas: como concili-las?
Como garantir a unidade necessria ordem social? O campo das polmicas sociais
refere-se, pois, capacidade reflexiva de inventar alternativas capazes de garantir a unidade da sociedade, a natureza dos vnculos humanos e das relaes sociais, o que envolve a mediao simblica e ideolgica, capaz de tornar essa nova ordem coesa. Assim, o deslindamento desse simbolismo social e da ideologia implcitas na representao do utilitarismo, que est no centro da ambio sociolgica.15 Contra a idia da
vida estruturada no mercado, a sociologia prope uma refundao cultural, implcita
na renovao de crena e de valores capazes de enquadrar e limitar as energias liberadas das sociedades industriais e mercantis.
Polanyi (2000) descreve como a conscincia da sociedade teve por base a economia poltica. Suas contradies impunham uma reconciliao com a nova liberdade
conquistada. Esse entendimento tornou-se a mola mestra que sustentava os positivistas e utilitaristas:
Do pesadelo da populao e das leis salariais destilou-se a esperana
[...] e ela se materializou num conceito de progresso to inspirador que
parecia justificar as enormes e dolorosas distores por vir [...]. A pobreza representava a sobrevivncia da natureza humana. A limitao
de alimentos e a ilimitao dos homens chegaram a um impasse justamente quando surgia a promessa de um aumento ilimitado da riqueza
[...]. Foi assim que a descoberta da sociedade integrou-se no universo
espiritual do homem. Mas de que forma essa nova realidade da sociedade seria traduzida em termos de vivncia? (p.107).
15

Marcel Mauss dispe dos primeiros elementos de uma sociologia explcita do simblico. Para ele, a base de
uma sociedade a capacidade de desenvolver trocas. Essas podem ser materiais ou simblicas, sempre se
considerando a distribuio e a circulao desse elemento. Max Weber busca uma interpretao da vida social
(deutend verstehen) de forma a desvendar, para alm da descrio, o sentido que os atores atribuem s suas
prprias posies. Ele critica o economicismo sem renunciar viso atomizada e individualizada do indivduo egosta. Para Reis (1989), O homo sociologicus weberiano , na verdade, anlogo ao homo economicus.
Ele um dos recortes analticos possveis do indivduo atomizado, gerado pelo mesmo movimento de racionalizao que d origem cincia moderna, ao capitalismo, tipificao do indivduo racional etc. Karl
Marx desenvolve a noo de fetichismo da mercadoria (O Capital, v. I, cap. IV), na qual a mercadoria e o capital, aparecem como coisas, e no como relaes sociais e trabalho materializado. Essa relao, no entanto,
no falsa. Ela existe, mas oculta a relao entre os trabalhos a constitudos.

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A dimenso da pobreza, nesse trecho de Polanyi menos que um destino de


indivduos condenados nessa nova ordem, limitado pela procriao da sua raa ou a
condenar-se irremediavelmente liquidao atravs da guerra e da peste, da fome e do
vcio tinha um significado de resistncia, pelas formas da sobrevivncia desses indivduos submetidos ao estado de pobreza.

1.3. O SOCIAL, UMA NOO AMBIVALENTE

A noo do social , portanto, ambivalente e acompanha as dificuldades de


explicitao das relaes paradoxais entre as representaes dominantes e as formas
objetivas de estruturao da ordem social. Para Castel (1995, p.19), como em Polanyi,
o social seria um lugar entre a organizao poltica e o sistema econmico. Ele se
desenvolve nesse entre-dois voltado para restaurar os vnculos sociais, que no obedecem nem a uma lgica estritamente econmica nem a uma jurisdio poltica. Portanto, diz respeito constituio de uma propriedade social de usufruto pessoal. Mas
os autores se referem ao social, tambm, como a parcela mais dessocializada dos trabalhadores, ou seja, os sujeitos que so objeto dos cuidados e das aes pblicas. Ou
seja, para Castel, o social um campo de regulaes no mercantis, mas, ao mesmo
tempo, uma posio ou situao especfica de um grupo de indivduos dessocializados frente estratificao e estrutura sociais, consideradas a partir do trabalho. Ao se
referir ao social como essa parcela da sociedade, ele reconhece sua existncia mesmo
antes da constituio da modernidade, nas mltiplas formas institucionalizadas de relaes no-mercantis, voltadas para as diferentes categorias de indigentes, na forma
das prticas e das instituies da assistncia. Essas formas envolvem modos sistemticos de interveno da sociedade em relao a alguns grupos sociais, que Castel chama

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do social-assistencial, mas, tambm, outras intervenes pblicas nas quais o Estado


tinha o papel de garantidor da organizao do trabalho e de regulador da mobilidade
dos trabalhadores, a exemplo da represso vagabundagem e dos controles de circulao da mo de obra, etc.
Portanto, o social integrava a dimenso da ordem social16 ameaada pela
presso de todos aqueles que no encontravam um lugar a partir da organizao do
trabalho. Essa ameaa ordem dos trabalhadores livres se d, sobretudo, no territrio das cidades em formao. Adam Smith em A riqueza das naes [1776], oferece
um campo conceitual dessa dimenso, orientando a representao filantrpica, esttica
e ao mesmo tempo repressiva da pobreza, particularmente no contexto do processo de
urbanizao das sociedades industriais. A interpretao de Smith sobre a massa de
homens sem propriedade, vista como o(s) inimigo(s) da ordem pblica expressa um
tipo de representao at hoje prevalecente, que articula a questo social a uma viso
repressiva da pobreza (especialmente urbana) ou idia de uma ordem17 social regulada pelos proprietrios. Para Castel, a vagabundagem exprime e, ao mesmo tempo,
dissimula a reivindicao fundamental do acesso livre ao trabalho, a partir do qual as
relaes de produo vo se redefinir sobre novas bases.
Essas dimenses da ordem histrico-social tm implicaes no plano tericometodolgico (Cf. GIDDENS, 1994). A primeira observao problemtica, na delimitao do social, de que ele se refere a sistemas sociais (sociedades) claramente delimitados, possuindo uma unidade interior. Dessa perspectiva, a sociedade se confunde
com os limites do Estado-nao, mesmo que este no tenha sido teorizado diretamente
16

Sobre essa perspectiva da ordem ver Hlne Thomas, 1997. Para ela tanto as protees civis como as assistenciais integravam essa dimenso da sociedade da ordem.
17
Kowarick (1987); Valladares (1991); Bresciani (2002) levantam pistas para o entendimento das relaes
entre cidade e questo social, no Brasil. Articulam dimenso da ordem as formas repressoras no espao urbano, mas tambm dimenso higienista das teorias mdicas do final do sculo XIX.

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pela sociologia. A busca dessa unidade e coerncia sociais, sob a forma do Estado nacional, implicou um nacionalismo metodolgico nas cincias sociais, conforme Ulrich
Beck (2001), ou seja, a compreenso da sociedade a partir dos limites institucionais do
Estado-nao. Dessa perspectiva, o social desenhado nos limites da forma institucional, confundindo-se e restringindo-se, algumas vezes, os vnculos sociais da sociedade moderna com a prpria anlise do sistema institucional das polticas sociais e direitos sociais (ou seja, com os seus modos regulatrios).
Associada a esse desenho, a segunda dimenso problemtica, na anlise do
social, refere-se dimenso da ordem e aos sistemas de controle numa dada sociedade. Dessa perspectiva, o papel regulatrio das relaes sociais, implcito na busca da
coeso dos sistemas sociais, ocupa o centro das preocupaes sociolgicas, como questo de integrao e adaptao social, na formulao de respostas para entender o que
torna a sociedade coesa, em face dos diferentes e diversificados interesses sociais.18 Da
perspectiva da ordem, a anlise do social enfatizaria uma abordagem da questo social relacionada aos controles sociais e prpria natureza regulatria das polticas de
proteo social. Ultrapassar essa viso supe compreender a dimenso da ordem no
mbito das relaes paradoxais de um processo de formao social, subordinada ao
contexto de mudanas sociais e de luta, e s razes frente s quais essas mediaes e
controles operam. Reis (1989) adverte sobre os limites de pensar-se a sociologia (e no
o social) apenas como uma reao conservadora s grandes transformaes dos sculos XVIII e XIX.
Ela tambm fruto dessas transformaes, pois aposta, ela mesma, no
progresso, filha que do Iluminismo. Mas importante ter em conta
que a sociologia, enquanto disciplina, surge como uma alternativa
estilizao do homo economicus. assim, por exemplo, que a revalorizao da comunidade, percebida como dicotmica sociedade, con18

Durkheim indagava o que faz e torna uma sociedade coesa. Algumas interpretaes sociolgicas, como a
de Talcott Parsons, priorizam a dimenso dos controles na anlise da sociedade.

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fere nfase a valores solidrios, s motivaes coletivas que transcendem clculos egostas etc (REIS, 1989, p.26).

Uma terceira dificuldade que esse social parte do projeto Iluminista do


progresso social, mas constitui-se, ao mesmo tempo, numa contraposio ao homo economicus, dizendo respeito no apenas s estruturas (formas institucionais nos limites
do Estado) ou s condies de coeso e da ordem social, mas tambm a uma compreenso da ao humana, de indivduos e sujeitos que se constituem historicamente no
mbito das foras sociais, orientadas segundo um conjunto de valores que se instituem
na normatividade das suas prprias sociabilidades. Ou seja, constituem parte das condies de reproduo social.19 Assim, os controles estruturados e os mecanismos sociais no so suficientes para se entender o que faz sociedade, como se constri a solidariedade. Essa envolve tambm a forma concreta e efetiva como os atores sociais
atravs das modalidades de interveno, de seus interesses, de suas representaes e de
suas prticas se organizam e do sentido a essas formas institucionais. E essas relaes no so lineares, mas paradoxais. Assim, a representao coletiva unificadora
(Durkheim) tem um contedo e uma idealizao do bem-estar material na promoo
do EU individual (Cf. LAVAL, 2002, p.33). Esse o paradoxo das sociedades capitalistas. Assim, o social est tambm submetido a um princpio utilitarista e de representao do mundo, no qual os vnculos sociais e as instituies sociais resultam da
organizao dos interesses sociais no mbito coletivo. Bruno Latour (1993) assinala o
carter ideolgico do modernismo, ao propor uma separao rgida entre o mundo do
conhecimento e o mundo das coisas, que conduz a uma grande liberdade para lidar
com as coisas, como se elas existissem independentes de ns e pudessem ser manipuladas vontade. Entretanto, diz ele, o mundo cada vez mais cheio de hbridos: com19

Reproduo social aqui tomada no s pelas formas que criam as condies de produo de uma ordem
social, no somente no mbito da produo, mas da esfera externa a essa produo, no mbito da famlia, e
das que se situam tambm no mbito da superestrutura, dos processos ideolgicos que justificam as trocas
sociais e, portanto, as sociabilidades.

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binaes de natureza, cultura, instituies sociais e artefatos tecnolgicos. Assim, para


Latour, o modernismo foi uma iluso poderosa que permitiu esquecer ou negar esses
hbridos, colocando-os como parte de uma natureza sobre a qual os modernistas no
tinham responsabilidade, mas podiam usar e explorar em proveito prprio (apud SCHWARTZMAN, 2004).

Essa tripla dimenso e essa multiplicidade na definio do social pode se expressar num desvirtuamento da dimenso histrico-social, radicalizando o princpio utilitarista de organizao institucional como norma legtima de estruturao da sociedade. Dessa perspectiva, Hannah Arendt desenvolve uma crtica da predominncia do social como tcnica, em detrimento da poltica. Para ela, desde que o desenvolvimento
tecnolgico passa a ser a chave para superar a escassez, a questo social passa a ser
concebida como questo de planejamento, administrao e conhecimento especializado,
passvel de soluo a partir da deliberao pblica, mas no interior de uma perspectiva
inerente dimenso estratgica e administrativa. Essa verso do social, restrita ordem institucional, no concebe a sociedade, mas entende o social como soluo tcnica, como base emprica inteiramente quantificvel em todas as suas dimenses.
A absolutizao da questo social, para Arendt, implicou um estreitamento
da noo de bem-comum, restrita forma do bem-estar material da populao. Essa
reduo do bem-comum reproduo material da sociedade transformou-o em coisa, meio a servio da acumulao, da abundncia e da especulao. Embora Arendt
no se coloque contra a questo social, ela se ope aos defensores do sacrifcio da
esfera pblica para resolver o problema da escassez. Para ela, a idia de grandeza humana no a maximizao do que se pode alcanar, mas se realiza na convivncia
humana, domnio onde se expressa o quem e no apenas as funes sociais. Esse
espao relativo e se constitui no consentimento construdo a partir da pluralidade dos

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seres individuais. O sacrifcio desse espao em nome da questo social no vai gerar a
sua resoluo, uma vez que as sociedades da abundncia no geram cidados plenos,
mas apenas consumidores. Alm do mais, a questo social, quando absolutizada, tende
a pr em movimento uma violncia sem limites (Cf. AGUIAR, 2004, p.18).20 Aguiar
(2004, p.18) considera que o problema que a transformao da poltica em administrao, no mundo moderno, profundamente criticado por Arendt, ensejou a politizao da tecnologia.
Nesse sentido, o utilitarismo, na verso institucional do social, aparece menos como doutrina e mais como objeto social, como um conjunto de dispositivos estruturados, embora tambm como a construo simblica especfica da sociedade urbano-industrial, um discurso massivamente aceito que racionaliza, sistematiza e mesmo idealiza a representao social. Os princpios que norteiam a formulao de direitos
e benefcios sociais se organizam em funo dos ritmos desejveis ou indesejveis do
avano desse social, do ponto de vista das foras do mercado e do capital, e dos mtodos e recursos conseqentes para sustent-los, tais como gastos sociais, poltica fiscal, ou, de outro lado, dos princpios de equidade, justia social, dvida social, desenvolvimento humano e social do outro, etc.
Esse pertencimento da Sociologia sociedade industrial, diviso social do
trabalho e construo do Estado nacional no simples contextualizao ou recurso
metodolgico, mas uma problematizao da representao utilitarista, que atribui
prpria cincia a misso de encontrar frmulas regulatrias de desenvolver recursos
metodolgicos capazes de informar e controlar a realidade social.

20

Essas crticas, evidentemente, resultam de um contexto analtico das reformas realizadas em meio ao totalitarismo na Alemanha de Hitler e na Rssia de Stalin e, por outro lado, perspectiva de construo de uma
espao pblico e cvico da sociedade americana, onde Arendt viveu at a sua morte, em 1975.

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Isso tanto mais evidente quanto essas referncias esto postas num contexto
poltico-histrico dominado pela figura do Estado-nacional, quando o nacionalismo e
os conflitos internacionais adquirem uma amplitude sem precedentes (desenvolvimento das economias nacionais, competio de mercados coloniais, etc.). Enfim, trata-se
de uma situao dominada pela contradio inerente conjuno do carter formal,
abstrato e universalista do Estado e da economia e do carter concreto e particular da
nao, entendida como referncia ltima da solidariedade concreta (FREITAG, 1987,
p.50). Essa problemtica foi percebida pelos autores clssicos, tanto no plano tericoideolgico quanto no poltico-prtico.

1.4. A POBREZA COMO CATEGORIA DO HOMO SOCIOLOGICUS

A emergncia das desigualdades econmico-sociais, no contexto do progresso e


da acumulao da riqueza, constitui-se, ento, na manifestao emprica sobre a qual se
formula e se confronta a crtica social da modernidade. O seu enfrentamento contm um
duplo movimento epistemolgico: (i) a construo de representaes sociais adequadas
busca do bem-estar social material; e (ii) a conscincia de uma distncia imediata dessa
realidade, pela qual a emancipao do indivduo no se converteu em progresso material.
nesse paradoxo e nas distncias entre a riqueza e a pobreza que se constitui grande parte dos desafios da modernidade, autodeterminada e autolegitimada em referncia negao da tradio (FREITAG, 1987, p.19). Assim, a problemtica da pauperizao e a
emergncia de indivduos pobres e miserveis se transformam em questo social e est
na base do projeto sociolgico.
Como garantir a liberdade e a igualdade prprias aos ideais democrticos, frente a uma realidade que se expressa na explorao do homem livre e no pauperismo dos

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trabalhadores e homens libertos? Nas sociedades profundamente desiguais economicamente e fundadas sobre a soberania do indivduo, como restaurar os vnculos sociais? Como manter ou restaurar os vnculos sociais, quando a religio e as prticas religiosas no mais se constituem na matriz cognitiva capaz de criar os laos entre os homens, quando a cidadania abstrata constitui tanto o princpio da legitimidade poltica
como a fonte do vnculo social, no sentido abstrato do termo?
contradio entre liberdades formais do indivduo emancipado e as condies
de explorao da classe trabalhadora, a sociologia responde, invocando a necessidade
objetiva de uma ao poltica que visasse manuteno da solidariedade social,
como alternativa s tendncias de autonomizao e conflito das relaes sociais, prprias lgica utilitarista da economia liberal.
O axioma da solidariedade apresentado por Comte como o problema sociolgico central da unidade da sociedade, e depois por Durkheim. Essa unidade
... resulta da estruturao da prpria sociedade industrial, mais precisamente da prpria diviso social do trabalho, que obriga cooperao
e necessita de uma instncia centralizada de regulao ou de crenas
coletivas e da acumulao de conhecimentos transmitidos no tempo,
que permitam assegurar um consenso e uma continuidade de geraes (LAVAL, 2002, p.30).

Nesse sentido, o capitalismo est na base e na origem de uma nova forma cultural, e a organizao social diretamente articulada sociedade de burgueses e trabalhadores.
Durkheim analisa que a coerncia da sociedade no mais assegurada pela similitude dos homens pela solidariedade que ele chamava de mecnica. Desde quando
a diviso do trabalho impediu as formas de solidariedade primrias, mecnicas, importava reencontrar a coeso social pela complementaridade dos homens, o que ele chamava de solidariedade orgnica. A questo central, portanto, era de saber como con-

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servar a coeso intelectual e moral assegurada anteriormente pela religio, quando a


organizao social se caracterizava pela diferenciao extrema das funes e das profisses. Os princpios de organizao da sociedade tradicional21 forneceram o ponto de
observao a partir do qual a especificidade da modernidade pode ser autodefinida.
As cincias sociais, portanto, desde as suas origens assumiram a legitimao do
processo modernista de transformao da sociedade, promovendo, no plano tericocrtico, a dissoluo do seu prprio objeto, na forma de crtica ao utilitarismo, e, paradoxalmente, no plano prtico, acabando por substituir-se sociedade, socialidade e historicidade, pela regulao tecnocrtica da realidade social (Cf. FREITAG, 1987, p.34).
Dessa forma, a sociologia contm um antagonismo terico-normativo original,
na medida em que se dedica a uma crtica direta da ordem econmica e liberal, produzindo tambm a sua legitimao e estabelecendo, terica e normativamente, os princpios de manuteno de novas formas da integrao social (p.48), seja pela expresso
sistemtica da crtica cientfica e sistematizada, mas fazendo do seu objeto, ao mesmo
tempo, a legitimidade de uma ordem social fundada ideolgica e praticamente sobre o
jogo livre das leis do mercado.

1.5. A ESTRUTURAO ANALTICA DO SOCIAL


Do ponto de vista da sociologia da integrao social, Durkheim deslocou a referncia utilitarista do indivduo para a sociedade como um todo. Se a sociedade capitalista-industrial ou estatal-nacional do sculo XIX e comeo do sculo XX, nascida da
autonomizao da lgica econmica da sociedade civil, traz, em si, a contradio de

21

Segundo Freitag (1987), a sociedade tradicional refere-se a uma condio da socialidade, na qual a regulao da ao social est fundada em referncias significativo-normativas interiorizadas pela cultura, que regem
os atores em suas prticas. Tal modo de reproduo pressupe que todas essas referncias interiorizadas
sejam pr-estruturadas a priori, no plano simblico ou semntico.

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classes que mina a legitimidade da representao formal, os arranjos das polticas reformistas implantadas desde o sculo XIX, sob presso do movimento trabalhador, e
que se expandem medida que se desenvolve a industrializao , a urbanizao e a
democratizao poltica vo desmentir o carter natural dessa economia de mercado e
do laissez-faire. A moderna sociedade industrial vai adquirir legitimidade progressivamente como sociedade do crescimento (ou do desenvolvimento econmico), mas,
naturalmente, de modo conflituoso.
Esse regime de solidariedade nacional passa, ento, a ser o fundamento efetivo
do poder do Estado republicano e uma inveno que permite dar ao do Estado
um critrio compatvel com sua definio democrtica. Assim, levado sua dimenso
poltica, o social aparece como uma inveno necessria para tornar governvel uma
sociedade que optou pelo regime democrtico (DONZELOT, 1994, p.13).
As noes de solidariedade ampliada e de responsabilidade coletiva estabeleceram um papel social do Estado, que Boaventura Souza Santos (1999) estrutura segundo quatro campos principais:


a socializao da economia, pela qual se reconhecia que o capitalismo no era apenas constitudo por fatores de produo e pelo mercado, mas por sujeitos sociais
com necessidades bsicas, ou seja, direitos da cidadania;

a politizao do Estado,22 que significou a traduo dessa socializao da economia23 no marco normativo e institucional dos Estados nacionais, mediando o conflito entre economia e sociedade, capital e trabalho;

22
23

a questo da segurana pblica, contra a violncia e em defesa da vida; e

Ver, a respeito, Polanyi, [1944] (2000); Rosanvallon (1995); Souza Santos (1999).
Entendido por Esping-Andersen (1990) como desmercantilizao da fora de trabalho.

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uma identidade nacional, de modo a garantir a redistribuio da riqueza nacional e


sustentar uma solidariedade e uma legitimidade ampliadas.
Esping-Andersen (1990) descreve o processo que se refere ao primeiro desses

campos como desmercantilizao da fora de trabalho, ou seja, o processo que media o conflito entre economia e sociedade, capital e trabalho, na medida em que reconhece, pela legislao do trabalho e pelos direitos sociais, que o capitalismo no apenas constitudo por fatores de produo e pelo mercado, mas por sujeitos sociais com
necessidades bsicas, ou seja, direitos sociais e de cidadania.
As polticas sociais autonomizadas, ao mediarem a economia e a poltica, o
trabalho e a produo, a cincia e a tcnica, a participao poltica e aspectos da vida
familiar e cultural, constituem-se em mediaes que substituem as antigas estruturas de
regulao de carter societrio e a sua legitimao tradicional e autoritria. Elas possibilitam pois a passagem da propriedade social dos bens pblicos, conforme descrita
em Castel (1995) em direitos sociais coletivos, mas de uso individual. Elas asseguram
a superao da tradio, tanto no plano ideolgico como no plano prtico, ou seja, como forma e sistema operatrio efetivo da regulao das relaes sociais e como referncia da legitimao (FREITAG, 1987, p.61). Os princpios coletivos do bem-estar,
da satisfao das necessidades, da autonomia do indivduo, da igualdade perante a
lei, da liberdade de participao poltica, da soberania da conscincia reflexiva e
da universalidade da intuio sensvel, tomados, no campo cognitivo, como fundamentos da objetividade, no se constituem apenas como mitos, mas integram o campo das prticas sociais, como operadores ou reguladores normativos e como expresso de finalidades que asseguram sua legitimao e conferem sentido a todo o
projeto de modernidade.

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Assim, toda essa estrutura caracterstica da modernidade enunciou uma verso abstrata, formal e apurada, susceptvel de ser interiorizada em cada indivduo sob a forma de
identidade pessoal e de valor tico-normativo. Tal estrutura no suprimia a unidade a priori da sociedade: ela projetava, no futuro, a idia utpica de uma sociedade inteiramente unida pela Razo e tornada transparente pela conscincia de si mesma (Cf. FREITAG, 1987,
p.62). Mas, ao mesmo tempo, a modernidade criou mecanismos de regulao social suscetveis de conduzir, de maneira prtica, uma ordem mnima.
Tal ordem se define, segundo Beck (1999, p.13), na primeira modernidade, no
marco do Estado-nao, da noo de pleno emprego, quando as polticas sociais (de
Bem-estar social) e a organizao cotidiana das biografias tm por vetor a plena ocupao e a mobilidade social. Em segundo lugar, as sociedades podem constituir-se atravs de identidades coletivas, mais ou menos homogneas, com nfase na identidade
de classes, grupos ou etnias. Ademais, elas se definem pelo mito do progresso, supondo que os problemas gerados pelo desenvolvimento industrial possam ser superados
pelo avano da tcnica.
O social, ento, no um lugar ou uma poltica especfica, tampouco um
qualificativo de coisas dadas, mas refere-se ao conjunto de mediaes institucionais
(inscritas nas polticas sociais, no sistema financeiro, na famlia e no Direito social),
associadas a processos civilizatrios que definem os vnculos sociais de uma dada sociedade (LAUTIER, 1999). A dissociao entre a organizao poltica e a base econmica esclarece melhor a especificidade e a autonomizao desse social, segundo
Castel (1995), permitindo observar e questionar os nexos e os laos que a se constituem e que nem sempre obedecem a uma lgica estritamente econmica ou de jurisdio
poltica.

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Esses processos no so a-histricos, ou um conjunto de polticas sociais tomadas como campo emprico instrumental neutro, mas resultam das foras sociais em luta
(entre socialistas e liberais), e os seus resultados expressam as formas pelas quais a sociedade garantiu a paz civil poca de um modernismo triunfante. Tem funo, portanto, de formao de consensos amplos, que contm, na sua origem, campos conflitivos entre foras sociais.
Na sua formulao como questo poltica e sociolgica h, portanto, uma luta
poltica subjacente, em que se confrontam projetos distintos (entre o liberalismo e o
socialismo ou a social-democracia), cujos resultados qualificam politicamente a natureza das mudanas em curso.
Nesse sentido, o social no apenas um territrio pr-estabelecido, ou um
sistema institucional. No um campo acabado, mas um empreendimento aberto, de
carter heurstico, muitas vezes paradoxal, em profunda mutao em diferentes nveis,
condicionado pela cultura poltica dos diversos pases.24 Essa percepo distingue-se
de uma viso exclusivamente institucional ou instrumental das polticas pblicas ou de
uma Sociologia que tome o social como o equivalente a um sistema, entendido como
princpios de conexo (como delimitou Gabriel Tarde, em oposio a Durkheim, no
sculo XIX25) ou como sistema.26 Ele se constitui num vai e vem entre o universo da
vida social, o saber sociolgico e sua forma instrumental operativa. No existe um pa24

Sobre a interseo entre cultura poltica e desenvolvimento no Brasil, ver entre outros: Carvalho, 1980 e
2000; Nunes, 1997; Reis, 1995, 2000.
25
Os debates entre Tarde e Durkheim foram retomados recentemente (Latour, 2006). Gabriel Tarde (Les lois
sociales) criticava Durkheim, acusando-o de confundir a tarefa de explicar a sociedade em benefcio de um
projeto poltico que substitua a compreenso do vnculo social com o prprio objeto da engenharia social,
aqui entendida como a forma de interveno social para o alcance de um projeto poltico. De fato, em A Diviso Social do Trabalho, Durkheim teoriza sobre novas formas de transio social, gerando um quadro conceitual apropriado ao entendimento dos novos pilares da questo social em termos da solidariedade nacional.
26
Essa observao no implica desconsiderar essas contribuies, mas reconhecer a produo desses processos subordinados s formas histricas assumidas pelos atores sociais numa determinada sociedade. Tal entendimento permite observar como a aplicao de certos princpios regulatrios sobre sociedades de tradies

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ralelismo entre o saber sociolgico, de um lado, e o controle progressivo do desenvolvimento social, do outro. As noes forjadas pelas cincias sociais contm, ao mesmo
tempo, a dupla hermenutica, no sentido formulado por Giddens (1994): so produzidas pela realidade social e sistematicamente reintroduzidas no universo da realidade
social que se quer estudar, adquirindo novos sentidos (p.24).

distintas, como as sociedades da regio da Amrica Latina, podem, contrariamente, produzir muitas vezes resultados inversos.

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CAPTULO 2
A SOCIOLOGIA COMO RAZO TERICA: ALGUNS
ELEMENTOS PARA UMA SOCIOLOGIA DA POBREZA1
Pauperismo, a economia poltica e a descoberta da sociedade estavam
intimamente interligados. O pauperismo fixou a ateno no fato incompreensvel de que a pobreza parecia acompanhar a abundncia.
Este, porm, foi apenas o primeiro dos surpreendentes paradoxos com
os quais a sociedade industrial confrontou o homem moderno.
(POLANYI [1944], 2000, p.107)

Este captulo busca apresentar o campo de controvrsias que se expressaram nas


contribuies de autores clssicos sobre a emergncia do fenmeno da pauperizao e da
pobreza, no contexto da constituio das sociedades modernas urbano-industriais europias do sculo XIX e incio do sculo XX, atravs da reviso de quatro autores clssicos sobre essa questo: Alexis de Tocqueville, Karl Marx, Friederich Engels e Georg Simmel.
A anlise da contribuio desses autores no linear, mas subordinada reproduo da prpria questo social, como controvrsia. Nesse sentido, no basta indicar
os traos recorrentes, mas destacar exatamente a heterogeneidade das solues que envolvem o encaminhamento de um mesmo enigma social (o paradoxo do empobrecimento de trabalhadores livres na ordem capitalista), no contexto da produo da riqueza e da ideologia Iluminista do progresso; e da formao do Estado nacional, segundo
tradies sociopolticas e culturais distintas.
A pobreza refere-se a uma situao de reconhecimento da dvida social, permitindo associar direitos e deveres, quando a idia de troca entre iguais no mais possvel no plano econmico. Karl Polanyi (2000) afirma que foi em relao ao problema
1

A idia de uma sociologia da pobreza inspira-se no ttulo dado por Simmel para a primeira verso desse
texto de 1907. A introduo de Serge Paugam e Franz Schultheis traduo francesa do livro de Simmel, Les
Pauvres (1998) resgata esse sentido do ttulo original da obra, como Naissance dune Sociologie de la
Pauvrt. Em Les Formes lmentaires de la Pauvrt (Paris: PUF, 2005) Paugam retoma essa formulao
no seu Captulo 1, comparando Tocqueville e Marx e tomando a abordagem de Simmel como determinante.

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da pobreza que as pessoas comearam a explorar o significado da vida numa sociedade


complexa (p.108). E acrescenta, do ponto de vista prtico, que o encaminhamento
dessa questo assumiu duas perspectivas opostas: atravs do princpio da harmonia e da
auto-regulao, de um lado, e da competio e conflito, do outro. Para ele, o liberalismo
econmico e o conceito de classes foram moldados dentro dessas contradies. Atravs
de uma cuidadosa recuperao histrica da sociedade inglesa esse autor mostra como os
pobres emergiram na Inglaterra da primeira metade do sculo XVI, desligados da sociedade feudal, e que sua transformao gradual em classe trabalhadora livre resultou da
perseguio vagabundagem e do patrocnio da indstria domstica. Nesse processo,
enquanto no sculo XVI os pobres representavam um perigo para a sociedade, j no
final do sculo XVII eles representam uma carga de impostos para a sociedade.
Essas observaes foram analisadas e teorizadas pelos autores do sculo XIX a
respeito do fenmeno do pauperismo. As contribuies de Alexis de Tocqueville, Karl
Marx e Frederick Engels, e Georg Simmel (esse ltimo no incio do sculo XX), neste
texto, significam algumas interpretaes distintas a respeito da reproduo da pobreza
no contexto das sociedades urbano-industriais europias, particularmente a Inglaterra e
a Frana. O ponto de partida de todos eles refere-se ao processo da transio social entre a ordem feudal e o capitalismo, na qual, no obstante a idia inerente de progresso e
a produo da riqueza no capitalismo, tambm se produz o fenmeno da pobreza e das
desigualdades. Para Marx, no entanto, a pobreza integra as condies de reproduo do
capital, atravs da explorao dos trabalhadores livres na ordem burguesa, e tem implicaes na luta de classes. No Captulo XXIII de O Capital, Marx analisa: Assim como
os trabalhadores tornam os homens ricos, quanto mais trabalhadores houver mais haver
homens ricos..., o trabalho dos pobres a mina dos ricos (p.762). Para Tocqueville
[1835] (1958), no entanto, a questo se refere vigncia de direitos de igualdade na de-

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mocracia. Assim, esses autores, de perspectivas distintas, desenham duas formas de entendimento e encaminhamento da questo social no sculo XIX, uma de carter liberal
em torno do direito e da emancipao do indivduo como membro de uma coletividade
poltica e outra revolucionria, no contexto da luta de classes. Atravs da noo de superpopulao relativa, Marx destaca a funo de uma populao trabalhadora excedente sobre as condies de reproduo do capital e explorao da classe trabalhadora,
bem como as possibilidades de sua organizao em classe:
Mas se uma superpopulao trabalhadora o produto necessrio da
acumulao ou do desenvolvimento da riqueza sobre uma classe capitalista, esta superpopulao, por sua vez, se converte em alavanca
da acumulao capitalista e inclusive em condio de existncia do
modo capitalista de produo... (EL CAPITAL [1867], 1975, p.786787).

Tocqueville analisa como o direito dos pobres a um salrio concedido pela


caridade pblica pode levar desqualificao social desses indivduos. Assim, para ele, a caridade deve ser objeto exclusivo da ao de setores privados e no uma responsabilidade coletiva pblica. Esse autor considera que
Tanto em Tocqueville como em Marx a pobreza correspondia mais a
uma questo social que a um objeto especfico da sociologia. Se ambos tentaram colocar esta questo na evoluo das sociedades e a construir um quadro analtico que permitisse interpretar o funcionamento
social eles no definiram explicitamente o que caracteriza sociologicamente os pobres em relao aos demais membros da sociedade, nem
explicaram, de forma completa, os modos de construo desta categoria e os laos que a vinculam sociedade (PAUGAM, 2005, p.20).

Paugam (2005) mostra como Raymond Aron, no Essai sur les liberts, diferentemente de outras anlises que opem o pensamento de Marx ao de Tocqueville, prope um esforo de sntese no pensamento desses dois autores, como contribuies
complementares. Aron introduziu uma distino entre liberdades formais e reais e considera que o plano das liberdades reais dos trabalhadores, evocado na crtica marxista,

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mais que se opor s liberdades formais, de carter liberal, complementam a dimenso


dessa liberdade.
Por fim, Georg Simmel [1907] retoma questes postas por Tocqueville um sculo antes e prope uma anlise com objetivo explicitamente sociolgico sobre a posio dos pobres na sociedade moderna, definida com base na intersubjetividade da ddiva e da diferenciao entre a assistncia pblica ou privada. A partir de um conjunto
de regulaes de ordem moral implcitas na noo da ddiva (nos significados da
esmola do ponto de vista tradicional) e sua reproduo nas sociedades modernas, ele
discute as relaes complexas entre o indivduo e o coletivo, retomando, por fim, a dimenso da cidadania dos pobres como condio do seu pertencimento. Nessa anlise,
ele destaca os paradoxos entre os princpios da induo moral da caridade (prpria
ordem tradicional) e explicita as tenses de que essa questo se reveste na esfera de Estado moderno.

2.1. ALEXIS DE TOCQUEVILLE: uma percepo democrtica liberal sobre o


pauperismo
Alexis de Tocqueville, num texto escrito em 1835 Mmoire sur le
pauperisme2 prope uma interpretao original para a questo do pauperismo, de
uma perspectiva comparada segundo pases e estgios de desenvolvimento diferentes.
O seu trabalho se estrutura em duas partes: a primeira apresenta uma sntese histrica
de desenvolvimento das sociedades capitalistas e as relaes ambguas e paradoxais de
emergncia da misria e da indigncia de seu povo; a segunda parte trata mais especi2

Segundo nota nas Obras Completas: Alexis de Tocqueville (Paris, Gallimard, 1958, p.116), esse texto de
Alexis de Tocqueville parece ter sido escrito pelo autor entre janeiro e abril de 1835, mas o manuscrito original se perdeu. A primeira parte desse texto foi objeto de trs publicaes: Mmoires de la Socit Acadmique
de Cherbourg (1895, p.293-344); o Bulletin des Sciences conomiques et Sociales du Comit des Traveaux
Historiques et Scientifiques (ano 1911, 1915, p.17-37) e, finalmente, a revista Commentaire, n.23, p.630,

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ficamente da natureza institucional do socorro aos pobres, distinguindo a caridade


privada da caridade legal, num quadro democrtico de reconhecimento de indivduos estatutariamente iguais.
Ele inicia seu texto mostrando um paradoxo entre os diversos pases da Europa
(Inglaterra, Portugal, Espanha e Frana), nos quais o maior nvel de desenvolvimento
induz grande parte de indivduos a recorrerem caridade, enquanto os pases com aparncia mais miservel tm menos indigentes:3
Quando se percorrem os diversos lugares da Europa ficamos espantados com um espetculo extraordinrio e aparentemente inexplicvel.
Os pases que parecem mais miserveis so aqueles que, na realidade,
contam com menos indigentes e, nos povoados em que vs admirais a
opulncia, parte da populao obrigada a recorrer ddiva do outro
para viver (MMOIRE..., 1958, p.116).

Num esforo analtico comparativo, o autor relaciona a emergncia do fenmeno da pobreza e da indigncia com o desenvolvimento de civilizaes, destacando a
dimenso relativa da pobreza, condicionada pelas condies de desenvolvimento econmico e cultural, perspectiva que, mais tarde, ser adotada como critrio de avaliao
da pobreza.4 De uma forma indireta, o autor mostra que a pobreza material e o nvel de
vida no so variveis necessariamente correspondentes, mas so condicionadas segundo
a fase de desenvolvimento e a cultura de um povo. Nesse sentido, ele observa que, apesar da aparente opulncia material da Inglaterra, um sexto da sua populao sobrevive
custa da caridade pblica:
Atravessai os campos da Inglaterra, e vs acreditais transportados num
den da civilizao moderna. Das estradas magnificamente conserva1983; n.24, 1983/1984, p.880-888). A anlise aqui apresentada toma por base a verso das Oeuvres
Compltes, Gallimard, 1956, p.117-139. A traduo dos trechos citados minha.
3
A designao que ele faz de miserveis e indigentes no tem relao com as definies contemporneas. Para o autor, a indigncia refere-se pobreza dos indivduos que se distinguem do resto da populao por traos
de privao e de dependncia em relao ao outro, enquanto a misria, como a entende Tocqueville, refere-se
s condies de desenvolvimento material e progresso de uma regio ou pas.
4
Refiro-me diferenciao contempornea nas metodologias de aferio e medio da pobreza entre a pobreza absoluta e a pobreza relativa.

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das, de residncias novas e limpas, de rebanhos gordos pastando em


ricas pradarias, de cultivadores cheios de fora e de sade, a riqueza
mais deslumbrante que nenhum pas do mundo, a simples fartura mais
ornada e mais procurada que em nenhum outro lugar; em todos os lugares o aspecto de cuidado, de bem-estar e de lazer; um ar de prosperidade universal que se acredita respirar na prpria atmosfera e que faz
vibrar o corao a cada passo: tal parece a Inglaterra aos primeiros olhares do viajante. Penetrai agora no interior das comunas; examinai os
registros das parquias e descobrireis com uma inexprimvel surpresa
que o sexto habitante deste reino florescente vive custa da caridade
pblica (p.117-118).

Entretanto, em Portugal e na Espanha, onde os indivduos apresentam uma situao aparentemente mais miservel, existem menos indigentes.
Vs encontrareis sobre seus passos uma populao mal alimentada,
mal vestida, ignorante e grosseira, vivendo em campos metade no
cultivados e em moradias miserveis; em Portugal, entretanto, o nmero dos indigentes pouco considervel. O Sr. de Villeneuve estima
que neste reino a cada pobre corresponde vinte e cinco habitantes
(MMOIRE..., 1958, p.118).

Da mesma forma, ele mostra que, no interior de um mesmo pas, h diferenas


regionais na manifestao da pobreza. Na Frana, por exemplo, a proporo de pobres
nas regies mais ricas, como a regio Norte, bem maior, exigindo a interveno da
caridade, enquanto que, nas regies menos industrializadas, a proporo de pobres
menor.
Para tentar explicar o fenmeno da pobreza, ele retorna s razes de constituio da sociedade humana, localizadas, segundo o autor, nos povos indgenas da Amrica do Norte, e, a partir dessa anlise, ele chega a duas constataes: a primeira de
que as condies culturais e histricas condicionam a noo de necessidades e acabam por interferir sobre as condies de desigualdades:
Eis aqui os homens que se encontram pela primeira vez. Eles saem dos
bosques, so ainda selvagens, se associam no para gozar a vida, mas
para encontrar os meios de viver. Um abrigo contra a intemprie das
estaes, uma alimentao suficiente, tal o objeto de seu esforo. [...]
Enquanto os homens eram errantes e caadores, a desigualdade no teria se introduzido entre eles de maneira permanente. No existia nenhum sinal exterior que pudesse estabelecer de forma durvel a superioridade de um homem e, sobretudo, de uma famlia sobre outra ou
sobre outro homem [...]. Mas, desde o instante em que se conheceu a

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propriedade fundiria e em que os homens converteram as vastas florestas em ricos alqueires e abundantes pradarias, [...] viu-se indivduos
manterem em suas mos muito mais terras do que precisavam para se
alimentar e perpetuarem a propriedade nas mos de sua posteridade
(p.119-120).

Uma segunda constatao de que existe uma distncia entre as condies objetivas da pobreza e as representaes subjetivas que os indivduos fazem de sua prpria condio.
Eu vivi no meio dos povos brbaros da Amrica do Norte, lamento seu
destino, mas eles no o consideram cruel. Dormindo em meio da fumaceira de sua cabana, coberto com vestimentas grosseiras feitas com
suas mos ou produto de sua caa, o Indgena olha com piedade nossas
artes, considerando as buscas de nossa civilizao como uma sujeio
cansativa e vergonhosa... (MMOIRE..., 1958, p.119).

Tocqueville segue analisando a evoluo crescente das necessidades, na Idade Mdia, e seus efeitos sobre as condies de poder.
Cada sculo, fugindo das mos do criador, vem desenvolver o esprito
humano, estender o crculo do seu pensamento, aumentar seus desejos,
crescer o poder do homem; o pobre e o rico, cada um na sua esfera,
concebe a idia de novos prazeres que seus antecessores ignoravam
(p.122).

E, a partir da reconstituio histrica das necessidades e do suprfluo, ele conclui a primeira parte do seu texto, mostrando como esse processo debilita alguns, impondo-lhes o recurso caridade pblica.
Quanto mais uma sociedade rica, industrializada, prspera, mais os
prazeres tornam-se variados e permanentes em maior nmero. Tanto
mais eles so variados e permanentes, mais eles se assimilam a verdadeiras necessidades, pelo uso e o exemplo. O homem civilizado ,
pois, infinitamente mais exposto s vicissitudes do destino que o homem selvagem. [...] quanto mais as naes so ricas, mais o nmero
daqueles que devem recorrer caridade pblica deve se multiplicar,
vez que duas causas muito poderosas levam a este resultado: nas naes, a classe naturalmente mais exposta s necessidades aumenta sem
cessar e, de outro lado, as prprias necessidades aumentam e se diversificam ao infinito (p.125).

Ele conclui a primeira parte da Memoire..., mostrando o carter inexorvel do


progresso humano na formao de novas e crescentes necessidades e, ao mesmo tem-

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po, o imperativo de a sociedade intervir numa ao mitigadora dos seus males inevitveis:
medida que o movimento atual da civilizao continuar, veremos os
prazeres aumentarem; a sociedade se tornar mais aperfeioada, mais
sbia; a existncia ser mais confortvel, mais doce, mais ordenada,
mais longa; mas, ao mesmo tempo, saibamos prever, o nmero daqueles que necessitaro recorrer ao apoio de seus semelhantes para receber uma pequena parte desses bens, crescer sem cessar. Pode-se diminuir este duplo movimento; as circunstncias particulares nas quais
os diferentes povos foram colocados precipitaro ou suspendero seu
curso; mas no dado a ningum parar. Apressemo-nos, pois, a buscar
meios de atenuar os males inevitveis que j fcil prever (MMOIRE..., 1958, p.125-126).

Na segunda parte da Memoire ..., Tocqueville passa analise, portanto, de dois


tipos de encaminhamentos em relao mitigao da pobreza. Diferencia a beneficncia implcita na relao individual e privada da caridade, mais antiga, que busca aliviar
os pobres dos seus prprios males, aquela que o cristianismo transformou em virtude
divina e chamou de caridade; e outra, mais racional, que leva a sociedade no seu
conjunto a ocupar-se das dificuldades de seus membros. Segundo Tocqueville esse segundo tipo de interveno nasceu do protestantismo e se desenvolveu nas sociedades
modernas. Para ele, o primeiro tipo uma virtude privada e escapa ao social pblica, enquanto a segunda produzida e regularizada pela sociedade. Tocqueville chama
essa segunda de caridade legal, que diz respeito aos cuidados sociais com a pobreza
a partir da esfera coletiva da sociedade, e adverte para os possveis riscos e implicaes
da adoo e generalizao dessa perspectiva, tanto do ponto de vista do sentido do direito, como do comprometimento de longo prazo, e a conseqente ambigidade na definio da posio desses indivduos para a coletividade.
Paugam (2005, p.29) esclarece que Tocqueville, preocupado com o risco de ver
a caridade legal se expandir, identifica explicitamente os paupers com os assistidos, ou
seja, com todos aqueles que necessitam de recorrer ao apoio de seus semelhantes e que

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vivem s suas custas. Ainda que Tocqueville no explique esse fenmeno por uma lei
da economia poltica do capitalismo, como o far Marx, Paugam entende que ele contribuiu para uma sociologia da pobreza, sublinhando que a dependncia dos indivduos coletividade que distingue os pobres do resto da sociedade. Dimenso essa
que cem anos mais tarde ser explicitamente retomada por Simmel no seu texto Les
Pauvres [1907].
Na segunda parte da Mmoire sur le pauprisme, Tocqueville estuda, fundamentalmente, a lgica do direito social dos pobres de uma perspectiva crtica.5 O autor
tece suas consideraes a partir dos recursos e leis criados para a proteo dos pobres,
na Inglaterra, sugerindo que, uma vez institudos, torna-se quase impossvel revertlos. Desde que a Inglaterra admitiu o princpio legal da caridade, ela ficou impossibilitada de passar sem ela.
Perto de dois sculos e meio se passaram desde que o princpio da caridade legal foi plenamente admitido por nossos vizinhos e agora se
pode julgar as conseqncias fatais que decorreram da adoo deste
princpio (1958, p.128).

Porque impossvel desfazer-se dela? Ele argumenta que os homens tm tendncia natural ociosidade e apenas dois motivos os induzem ao trabalho: a necessidade de sobrevivncia ou o desejo de melhorar suas condies de vida. A experincia,
no entanto, mostrou que a maioria dos homens s era incitada ao trabalho pela sobrevivncia e apenas um pequeno nmero era motivado pela segunda razo, ou seja, por
estmulos de mobilidade social. Portanto, para Tocqueville, a criao indistinta de um
estabelecimento caritativo para todos os necessitados, ou uma lei que desse a todos os
pobres um direito a ajuda pblica, quaisquer que fossem sua origem e (ou) as causas da
pobreza, necessariamente resultaria numa fragilizao dos que buscam apenas a sobre5

Paugam (2005) ressalta que esta dimenso, em geral, a mais utilizada pelos partidrios de uma reduo das
ajudas do Estado em relao aos mais desprovidos.

- 79 -

vivncia e deixaria inertes aqueles movidos pela busca de melhoria de vida. Atravs
dessa distino, ele retorna questo do para quem se dirige a assistncia, se aos
bons pobres, dignos da assistncia (os incitados busca do trabalho e mobilidade
social); ou se aos maus pobres (aqueles estagnados e ociosos que sobrevivem apenas
nos mnimos necessrios, geralmente vadios). No to difcil distinguir as nuanas
que separam um infeliz no meritrio da infortuna produzida pelo vcio, diz Tocqueville. Frente esse paradoxo ele mostra as contradies e dificuldades vividas pelos dirigentes (juzes e administradores) em responder demanda dos necessitados, na Inglaterra, que acabam por conceder-lhes um salrio sem exigir-lhes em troca um trabalho. Esse
encaminhamento tem, para ele, implicaes bastante srias:
Toda medida que funda a caridade legal sobre uma base permanente e
lhe d uma base administrativa cria, pois, uma classe ociosa e preguiosa, vivendo custa da classe industrial e trabalhadora. Eis a, se no
o seu resultado imediato, ao menos sua conseqncia inevitvel. Ela
reproduz todos os vcios do sistema monstico, sem as idias elevadas
de moralidade e religio que geralmente vinham a se juntar. Uma lei,
assim, um germe envenenado, disposto no seio da legislao. As circunstncias, como na Amrica, podem impedir este germe de tomar
desenvolvimentos rpidos, mas no os destruir, e se a gerao atual escapa sua influncia, ela devorar o bem-estar das geraes vindouras
(MMOIRE..., 1958, p.130-131)

A seguir, ele avalia o carter dos direitos aplicados aos pobres, nessas condies.
No existe nada de mais elevado ao esprito humano que a idia de direitos. Encontra-se, na idia dos direitos, algo de grande e vigoroso
que retira o carter de splica, da demanda e coloca aqueles que reclamam no mesmo nvel de quem concede. Mas o direito que tem o
pobre de obter os socorros da sociedade tem uma particularidade, em
lugar de elevar o corao do homem que o exerce, ele o abaixa. Nos
pases em que a legislao no dispe de semelhante recurso, o pobre,
dirigindo-se caridade individual, reconhece seu estado de inferioridade em relao aos seus semelhantes, verdade, mas ele o reconhece
em segredo e por um tempo (p.131).

especificidade do direito do pobre concedido pela coletividade Tocqueville


associa, ento, uma identidade social desqualificadora ou negativa:

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A partir do momento em que um indigente est inscrito numa lista de


pobres de sua parquia ele pode sem dvida reclamar a ajuda com segurana, mas o que seria a obteno desse direito, seno a manifestao autntica da misria, da fraqueza, da falta de conduta daquele por
ele investido? Os direitos comuns so conferidos aos homens em razo
de alguma vantagem pessoal adquirida por eles sobre seus semelhantes. Este concedido em razo de uma inferioridade reconhecida. Os
primeiros ressaltam muito mais esta vantagem e a constatam, o segundo torna esta inferioridade clara e a legaliza (p.131).

Paugam (2005, p.31) considera que Tocqueville, nesse trecho, levanta a questo
sociolgica do estatuto social dos assistidos. Quando a identidade no resulta de uma
contribuio direta ou indireta atividade da produo, mas de uma dependncia pronunciada em relao coletividade, como o caso dos paupers, ela marcada pelo peso inevitvel de um descrdito e se torna, ento, negativa. No entanto, Paugam considera que o autor deixou de perceber a possibilidade de resistncia e reao dos pobres
a essa desqualificao social e moral. De fato, diversos segmentos sociais pauperizados
organizaram-se em suas lutas, pressionando o seu acesso s polticas pblicas e convertendo sua identidade negativa em formas de reconhecimento legtimas e mesmo legais na sociedade.6
A despeito dessas limitaes ou das possveis divergncias sobre a perspectiva
de Tocqueville, o importante que o autor, na Memoire..., destaca o carter imperfeito, perverso e polmico da assistncia aos pobres. Para ele, esses sempre sero designados publicamente e definidos socialmente por essa relao de dependncia que, ao
mesmo tempo, consagra o seu pertencimento sociedade pelo reconhecimento do direto de ser ajudado, e ratifica sua inferioridade por uma integrao fatalmente estabelecida no ltimo estrato social, onde estigmatizado e onde se considera ser o lugar de todos os vcios e perverses (Cf. p.31).

A histria dos movimentos sociais plena de exemplos dessa natureza. O Movimento dos Sem Terra um
exemplo claro desse processo de converso de uma identidade negativa em resultados positivos, do ponto de
vista de uma integrao social.

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2.2. KARL MARX e FRIEDRICH ENGELS: a produo dos excedentes o


Lumpenproletariat7
O pauperismo constitui o asilo dos invlidos do exrcito ativo dos trabalhadores e o peso morto do exrcito industrial de reserva. Sua produo e sua necessidade se compreendem na produo e na necessidade da superpopulao relativa, e ambos constituem a condio de
existncia da produo capitalista e do desenvolvimento da riqueza
(EL CAPITAL [1867], 1975, p.803).

A questo do pauperismo e dos pobres, na obra de Karl Marx e Friedrich Engels pode ser observada a partir de duas dimenses: a primeira localiza o fenmeno da
pobreza no mbito da lei econmica de acumulao do capitalismo, pela qual a explorao da classe trabalhadora se produz atravs da extrao da mais-valia, determinando
uma tendncia a rebaixamento dos salrios. Nesse processo, a existncia de uma populao excedente supranumerria, considerada exrcito industrial de reserva, pressiona
o rebaixamento do valor do salrio dos trabalhadores da produo. O tamanho e a permanncia desse contingente da reserva, portanto, tem um carter funcional s condies da acumulao do capital e, por conseqncia, s condies de reproduo da
classe trabalhadora; a segunda dimenso da anlise de Engels e Marx sobre a pobreza
se situa no mbito da anlise das classes sociais (diretamente associadas s condies
de reproduo do capital) e s implicaes polticas desse excedente populacional
sobre a subjetividade operria, ou seja, sobre a formao do operariado em classe. Essa
dimenso de classe e a relao da reserva frente luta operria foi descrita em algumas passagens em que Engels e (ou) Marx se referem ao Lumpenproletariat.

As referncias s obras desses autores esto citadas, neste captulo, a partir da primeira palavra do ttulo da
obra, de forma a distingui-las mais facilmente: Ideologia, referindo-se A Ideologia Alem (Marx; Engels,
1845/1846); As Guerras..., de F. Engels, referindo-se As Guerras Camponesas na Alemanha [1850];
Manifesto, simplificando o Manifesto do Partido Comunista [1848], de Marx e Engels; El Capital [1867],
referindo-se obra com este mesmo nome de Marx. Os trechos citados dessa obra foram traduzidas por mim
para o portugus a partir da verso publicada pela Siglo XXI, disponvel on line no site da Universidad Complutense de Madrid.

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2.2.1. A produo dos excedentes: o exrcito industrial de reserva (EIR)


O empobrecimento relativo dos trabalhadores inerente ao sistema capitalista como um todo, e o limite inferior objetivo dessa tendncia ao empobrecimento absoluto dos operrios depende das condies que regulam a disponibilidade do trabalho
assalariado.
O operrio moderno [...] longe de se elevar com o progresso da indstria, desce cada vez mais abaixo das condies de sua prpria classe. O
trabalhador cai no pauperismo e este cresce ainda mais rapidamente
que a populao e a riqueza (O MANIFESTO... [1848], 1968, p.36).

A formao do pauperismo no interior do processo de acumulao do capital


foi particularmente analisada em O Capital [1867], livro mais importante de Karl Marx,
onde ele desenvolve um esforo analtico de grande monta na explicao dos modos de
funcionamento e organizao do capitalismo. Para ele, o capital no uma propriedade
individual do capitalista, mas uma relao e uma fora social.
O capital um produto coletivo; s pode ser posto em movimento pelos esforos combinados de muitos membros da sociedade, e mesmo,
em ltima instncia, pelos esforos combinados de todos os membros
da sociedade.
O capital no , pois uma fora pessoal; uma fora social (O MANIFESTO... [1848], 1968, p.39).

No Captulo XXIII de O Capital, intitulado A Lei Geral de Acumulao Capitalista, Marx observa como o capitalismo sempre mantm uma reserva de fora de trabalho desempregada ou parcialmente empregada, que ele chamou de exrcito industrial de reserva.8
Em seu conjunto, os movimentos gerais do salrio esto regulados exclusivamente pela expanso e contrao do exrcito industrial de reserva, os quais, por sua vez, se regem pela alternncia dos perodos do
ciclo industrial. Esses movimentos no se determinam, pois, pelas variaes do nmero absoluto da populao trabalhadora, mas pela proporo varivel em que a classe trabalhadora se divide em exrcito da
8

A anlise de Marx sobre o exrcito industrial de reserva tem por base a monografia de F. Engels A Situao
das Classes Trabalhadoras na Inglaterra [1845] (Cf. Paugam, 2005, p.35).

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ativa e exrcito da reserva, pelo acrscimo e decrscimo do volume relativo da superpopulao, pelo grau em que ora absorvida, ora liberada (EL CAPITAL [1867], 1975, p.793).

Ou seja, a grandeza da superpopulao relativa atua como fator regulador do


valor dos salrios, podendo faz-los cair abaixo do nvel de subsistncia da fora de
trabalho, porque o capitalista dispe de outros trabalhadores para substituir o consumo desses. Contrariamente, nos perodos de maior prosperidade e capacidade de incorporao da fora de trabalho, os salrios reais aumentam mais rapidamente do que a
produtividade do trabalho.
Com a baixa dos salrios, dizimada progressivamente a populao
trabalhadora, de modo que o capital se torna de novo excessivo em relao a ela; ou, conforme explicam outros, a baixa dos salrios e o acrscimo correspondente de explorao do trabalhador aceleram de
novo a acumulao, enquanto os salrios reduzidos contm o crescimento da classe trabalhadora. Depois reaparece a situao em que a
oferta de trabalho menor do que a procura, o salrio sobe e assim por
diante. Como belo esse modo de mover-se a produo capitalista desenvolvida! (EL CAPITAL [1867], 1975, p.793-794).

Assim, Marx mostra que o mecanismo de produo do capital opera de maneira


que o incremento do capital no implique elevao correspondente da procura de trabalho. Assim, o capital age dos dois lados.
Se sua acumulao aumenta a procura de trabalho, aumenta tambm a
oferta de trabalhadores, liberando-os, ao mesmo tempo em que, a
presso dos desempregados compele os empregados a fornecerem
mais trabalho, tornando at certo ponto independente a obteno da
oferta de trabalhadores. Nessas condies, o movimento da lei da oferta e da procura de trabalho torna completo o despotismo do capital
(p.797).

A superpopulao relativa, para Marx, existe sob as mais variadas formas, segundo o ciclo de reproduo do capital. Ela assume uma das trs formas: flutuante, latente e estagnada. A forma flutuante refere-se aos movimentos de atrao e rejeio de
fora de trabalho devido ao progresso tcnico, ao movimento de substituio de gerao de trabalhadores, etc.

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Tanto nas fbricas propriamente ditas quanto em todas as grandes oficinas que j utilizam maquinaria ou que funcionam apenas na base da
moderna diviso do trabalho, so empregados meninos e rapazes em
massa at atingirem a idade adulta. Chegado a esse termo, s um nmero muito reduzido pode continuar empregado nos mesmos ramos de
atividade, sendo a maioria ordinariamente despedida (p.800).

A superpopulao latente, resulta de uma liberao de trabalhadores que no


compensada por maior atrao do mercado de trabalho, a exemplo da liberao de fora de trabalho do campo para a cidade, constituindo-se em manancial da superpopulao relativa:
...uma parte da populao rural [...] encontra-se sempre em vias de metamorfosear-se em populao urbana ou manufatureira. Seu fluxo
constante pressupe a existncia de uma populao suprflua, sempre
latente no prprio campo, cuja dimenso s se torna visvel, quando,
em situaes excepcionais, abrem-se as comportas dos canais de drenagem. Por isto, o trabalhador rural rebaixado ao nvel mnimo de
salrio e est sempre com um p no pntano do pauperismo (EL CAPITAL [1867], 1975, p. 800-801).
E, referindo-se ao terceiro tipo de superpopulao relativa, a estagnada, diz:
A superpopulao estagnada constitui uma parte do exrcito de trabalhadores ativos, mas sua ocupao absolutamente irregular, de modo
que o capital tem sua disposio uma massa extraordinria de fora
de trabalho latente. Suas condies de vida desceram abaixo do nvel
mdio normal da classe trabalhadora e isso precisamente que converte esta categoria em base ampla para certos ramos de explorao do
capital. O mximo de tempo de trabalho e o mnimo de salrio a caracterizam [...]. Seu volume se amplia medida que, com o volume e a
intensidade da acumulao, avana sua transformao em supranumerrios (p.801).

Junto a esses trs tipos de superpopulao relativa, formada na dinmica do


mercado de trabalho, Marx conclui, detalhando aquele segmento que se encontra na
condio de indigncia e pauperismo. Essa camada social consiste de trs categorias: a
primeira, os aptos para o trabalho; a segunda, aquela dos rfos ou filhos de indigentes; e a terceira, a dos degredados, desmoralizados, incapazes de trabalhar, que compem a camada do pauperismo situada entre o exrcito ativo de trabalhadores e o peso
morto do exrcito industrial de reserva.

- 85 -

So especialmente os trabalhadores que sucumbem condenados pela


diviso de trabalho, sem mobilidade, pessoas que vivem alm da idade
normal de um trabalhador, e, por ltimo, as vtimas da indstria, cujo
nmero cresce com a maquinaria perigosa, as minas, as fbricas de
produtos qumicos, etc.: mutilados, enfermos crnicos, vivas, etc. O
pauperismo constitui o hospcio de invlidos do exrcito de trabalhadores ativos e o peso morto do exrcito industrial de reserva. Sua produo est compreendida na produo da populao excedente [...],
conformando, com a mesma, uma condio de existncia da produo
capitalista e do desenvolvimento da riqueza. Figura entre os falsos gastos [faux frais] da populao capitalista, que, em geral, o capital arranja meios de retirar de cima deles e coloc-los sobre os ombros da classe trabalhadora e da pequena classe mdia (EL CAPITAL [1867], 1975,
p.803).

Esse movimento geral da pobreza e da riqueza, alm do fator demogrfico e da


produtividade do trabalho, est tambm condicionado pelas lutas dos trabalhadores em
sindicatos e (ou) pela legislao social, que interferem regulando os termos sob os
quais o trabalho se torna disponvel para o capital.
Quando os trabalhadores descobrem que, quanto mais trabalham mais
produzem riquezas para os outros, quanto mais cresce a fora produtiva
de seu trabalho, mais precria se torna sua funo de meio de expandir o
capital; quando vem que a intensidade da correspondncia entre eles
mesmos depende totalmente da presso da superpopulao relativa;
quando, por isto, procuram organizar uma ao conjunta dos empregados e desempregados atravs dos sindicatos etc. para destruir ou enfraquecer as conseqncias ruidosas daquela lei natural da produo capitalista sobre sua classe, ento protestam em altos brados o capital e seu defensor, o economista poltico, contra a violao eterna e, por assim dizer, da sacrossanta lei da oferta e da procura. [...] Mas, quando circunstncias adversas, nas colnias, por exemplo, impedem a formao
do exrcito industrial de reserva e, por isto, a subordinao absoluta da
classe trabalhadora classe capitalista, o capital [...] rebela-se contra a
lei sacrossanta da oferta e da procura e procura corrigi-la atravs de
providncias coercitivas (EL CAPITAL [1867], 1975, p.797).

2.2.2. Os excedentes no mbito da luta de classes: o papel do Lumpenproletariat


A expresso do papel revolucionrio da classe operria consta das anlises histricas das lutas sociais, mas foi no Manifesto do Partido Comunista, de 1848, que
Marx e Engels esboaram o processo de formao do operariado em classe:
De todas as classes que ora enfrentam a burguesia, s o proletariado a
classe revolucionria. As outras classes degeneram e perecem com o de-

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senvolvimento da grande indstria; o proletariado, pelo contrrio seu


produto mais autntico (O MANIFESTO... [1848], 1968, p. 34).

Mas, ao mesmo tempo em que eles reconhecem o papel determinante do operariado na transio social socialista, eles se referem ao lumpenproletariat como uma
classe ambgua e reacionria:
...o produto passivo da putrefao das camadas mais baixas da velha
sociedade pode, s vezes, ser arrastado ao movimento por uma revoluo proletria; todavia, suas condies de vida o predispem mais a
vender-se reao (O MANIFESTO... [1848], 1968, p.35).

A primeira referncia ao lumpenproletariat,9 encontra-se na Ideologia Alem,


[1845-46], escrita por Marx e Engels. Esses autores o definiram como o mais baixo estrato
da sociedade e remontavam sua origem ao perodo de decadncia do feudalismo.
O comeo das manufaturas trouxe consigo, simultaneamente, um perodo de vagabundagem causado pelo desaparecimento da vassalagem
feudal [...]. Isto j mostra como a vagabundagem est estreitamente ligada decomposio do feudalismo. [...] a vagabundagem s se estabelece de maneira permanente e generalizada em fins do sculo XV e
comeos do sculo XVI (A IDEOLOGIA... [1945], 1977, p.97).

Analisando a diviso social do trabalho, eles mostram as dificuldades de parte


dos servos liberados da vassalagem de organizarem-se nas manufaturas.
Esses trabalhadores que chegavam [s cidades] isoladamente jamais
alcanavam a ser uma fora, tornavam-se trabalhadores diaristas e jamais chegavam a formar uma organizao, permanecendo como uma
plebe desorganizada. A necessidade de trabalhadores diaristas nas cidades criou a plebe (p.80).

A noo de indivduos que no integram o mercado regular do trabalho, portanto, poca da Ideologia Alem, est associada formao da plebe, noo de vagabundo e do trabalhador livre e temporrio, com dificuldades de organizar-se para o trabalho. Engels, em As Guerras Camponesas na Alemanha, [1850], deu mais preciso ao
conceito:

Segundo Hal Draper, apud Guimares (1982).

- 87 -

O lumpenproletariado, em suas formas mais ou menos desenvolvidas,


constitui fenmeno comum a todas as etapas da civilizao. Naquele
tempo, o nmero de pessoas sem profisso definida e sem residncia
fixa crescia, pois, ao decompor-se o feudalismo, ainda reinava uma sociedade que, com inmeros privilgios, dificultava o acesso a todas as
profisses e esferas da sociedade. Nos pases civilizados, jamais o nmero de vagabundos tinha sido maior que na primeira metade do sculo XVI. Uma parte desses vagabundos se alistava no exrcito em tempo de guerra, outros mendigavam pelas estradas e os restantes ganhavam sua vida msera realizando trabalhos como diaristas e em outras
profisses no regulamentadas pelas corporaes. Esses trs grupos
participaram da guerra camponesa; o primeiro no exrcito dos prncipes que aniquilaram os camponeses; o segundo, nas conspiraes e nos
grupos de camponeses armados, onde sua influncia desmoralizadora
se manifesta a cada momento; o terceiro, na luta entre partidos no interior das cidades. Quanto ao mais, no se deve esquecer que uma grande parte dessa classe, sobretudo a que vivia nas cidades, conservara
um fundo de robustez camponesa e se achava muito afastada da venalidade e da degenerao do nosso moderno lumpenproletariat (AS
GUERRAS ... [1850], 1977, p.33)

Marx e Engels, tendo em vista a experincia histrica e o papel relativo da reserva, frente luta da classe trabalhadora, desenvolveram uma posio bastante crtica, e mesmo estigmatizante, em relao ao estatuto desse estrato social, como j declararam no Manifesto..,. entendendo-o como escria ou ral (rabble). No prefcio primeira edio de As Guerras Camponesas [1874], Engels escreve:
O Lumpenproletariat representa elementos corrompidos de todas as
classes sociais e tem seu quartel-general nas grandes cidades, sendo, de
todos os aliados possveis, o pior. Esse grupo absolutamente venal e
impudente. Quando os operrios franceses escreveram o dstico Morte
aos ladres! nos muros de suas casas, durante as revolues, chegando
mesmo a fuzilar mais de um assaltante, no o fizeram certamente por
entusiasmo pela propriedade e sim com a conscincia de que era, antes
de tudo, preciso livrar-se desse bando. Todo chefe operrio que emprega
esses vagabundos como defensores, ou que se apoia neles, prova que
no passa de um traidor do movimento.10 (p.13).

10

Guimares (1981, p.3) considera que a preocupao de Engels com essa conceituao, na realidade, era
responder s teorias do anarquista russo Bakunin, que considerava aqueles elementos postos margem da sociedade como o verdadeiro tipo revolucionrio. Da talvez o carter incisivo e unilateral da anlise de Engels
e de Marx em outras passagens sobre o lumpenproletariat. Ademais, creio que eles refletem a imagem geral
da pobreza no sculo XIX como vagabundos, ou seja, indivduos fora da norma do trabalho. A traduo do
alemo do termo lumpenproletariat para o ingls ou francs refere-se a dangerous classes (classes perigosas)
ou social scum (escria social).

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Ou seja, tanto Marx e Engels como Tocqueville reconheceram, em suas anlises, o valor da classe trabalhadora como categoria central ao desenvolvimento da ordem burguesa, desqualificando os segmentos que no se integram norma do trabalho.
Tocqueville considera esses segmentos estatutariamente iguais perante a lei e critica a
generalizao dos direitos sociais a esses pobres no meritrios, porque o acesso a
esses direitos os coloca, paradoxalmente, numa condio de dependncia e pertencimento desqualificador. Marx, diferentemente de Tocqueville, analisou o processo de
pauperizao como efeito das condies de explorao do trabalhador no curso do processo de acumulao do capital. Ele mostrou que o segmento da reserva tem funo
reguladora do valor dos salrios, do grau de dependncia e da extrao da mais-valia
dos trabalhadores pelo capital. Ademais, considerando a experincia poltica desses
segmentos no mbito de sua participao nas lutas polticas, considerou-os como foras reacionrias ao desenvolvimento da luta de classes: suas condies de vida [...] o
predispem mais a vender-se reao (O MANIFESTO... [1848],1968, p.35).
Paugam (2005, p.39) considera que ambos os autores foram sensveis emergncia e ao aumento da classe de indigentes no curso desse perodo do pauperismo,
mas reconhece que suas anlises tm recortes parciais: enquanto Tocqueville insistiu
sobre as conseqncias sociais e polticas da dependncia dessa classe em relao coletividade, Marx pesquisou o significado econmico e poltico da origem do fenmeno
de dominao da classe burguesa que emerge da Revoluo Industrial. Ambos apreenderam a importncia do processo pelo qual uma faixa importante da sociedade estava
relegada permanentemente a uma situao desfavorvel e vulnerabilizada. Mas eles
no tinham uma mesma interpretao. Para Tocqueville, a misria est inevitavelmente
ligada ao processo de civilizao que condena parte de seus membros a um estatuto inferior e dependente, o que ameaa at mesmo a noo de democracia, enquanto, para

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Marx, a questo resulta, antes de mais nada, da acumulao capitalista, fundada sobre a
desigualdade fundamental da propriedade e da explorao sem limites da classe trabalhadora pelos detentores dos meios de produo.

2.3. A SOCIOLOGIA DA POBREZA DE SIMMEL: os pobres e sua assistncia

Os pobres, como categoria social, no so aqueles que sofrem carncias ou privaes especficas, mas aqueles que recebem assistncia ou
deveriam receb-la segundo as normas sociais. Por conseguinte, a
pobreza no pode, nesse sentido, ser definida como estado quantitativo nela mesma (SIMMEL, [1907], 1998, p.96-97).

Esse livro de Georg Simmel Les Pauvres11 [1907] , editado pela primeira vez
na lngua francesa, em 1998, precedido de uma longa apresentao de Serge Paugam e
Franz Shultheis, sob o ttulo Naissance dune sociologie de la pauvrt. Para esses autores, Simmel, a partir de uma rigorosa e fecunda abordagem construtivista, rompe, nesse texto, com as concepes naturalistas ou substancialistas, muito usada nos debates cientficos e polticos sobre a pobreza, oferecendo uma contribuio sociolgica aos estudos nessa rea. Em vez de considerar a sociologia da pobreza como um campo especfico da sociologia, Simmel remete o estudo da pobreza s questes fundamentais da teoria social e, mais especificamente, dos laos sociais.
Tomando como ponto de partida as relaes intersubjetivas da obrigao da
ddiva, o autor extrai proposies tericas mais amplas, como as relaes entre a tica,
a moral e a sociedade, na construo da ddiva e da caridade; da relao entre o indiv11

Esse texto foi traduzido do original em alemo Der Arme, que est no singular. O tradutor Bertrand Chrokrane considerou adequado traduzi-lo no francs na forma plural - Les Pauvres. A primeira verso foi publicada numa revista sob o ttulo Sociologie de la Pauvrt, de 1907, mas integrou a Grande Sociologia de
Simmel, em 1908. O texto foi publicado na revista americana Social Problems em 1965 (v.13, n.2, p.117 et.)
acompanhado de uma nota sobre o autor escrita por Everett C. Hughes e de um artigo de L.A. Loser sobre a
sociologia da pobreza (Cf. Paugam; Schulteis, 1998). Em 1971, integrou o livro George Simmel. On individuality and social forms. Textos selecionados editados por D. Levine, Chicago, University of Chicago
Press, p.172 com o ttulo The Poor. (Cf. Thomas, 1998). No h verso em portugus. As referncias aqui
citadas foram traduzidas por mim.

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duo (pobre) e a coletividade; da parte e do todo; da generalidade (forma abstrata da noo de pobreza) com as formas regulatrias (assistncia) e sua objetivao da ao social (as formas concretas assumidas pela instituio da assistncia). Ele busca contribuir para uma teoria geral da sociedade, atravs de um objeto aparentemente marginal,
como o estatuto do pobre frente sociedade em geral, num contexto de constituio do
Estado moderno na Europa (e na Alemanha, em particular) no incio do sculo XX. O
que interessa a Simmel
... no a pobreza em si nem a entidade dos pobres em si mesmos,
mas as formas institucionais que eles assumem numa dada sociedade
num momento especfico de sua histria. Essa sociologia da pobreza,
em realidade, uma sociologia dos laos sociais (SIMMEL [1907],
1998).

Simmel assume explicitamente um esforo analtico da sociologia nas interpretaes do fenmeno da pobreza. Aqui se manifesta uma oposio fundamental entre
categorias sociolgicas e ticas, diz ele. Com traos claramente influenciados por
Max Weber e Emmanuel Kant12 ele sublinha certo nmero de tenses e significados
numa anlise das instituies sociais regulatrias da questo da pobreza. Assim, a partir do princpio de assistncia, Simmel levanta um conjunto de tenses e paradoxos que
ameaa o sistema social na sua globalidade, mas estabelece, ao mesmo tempo, formas
de regulao que atenuam seus efeitos e permitem a interdependncia entre indivduos
e grupos de indivduos, mesmo que resultem em relaes desiguais e s vezes conflituosas. A pobreza [...] no apenas relativa, mas construda socialmente. Seu sentido
aquele que a sociedade lhe atribui (PAUGAM; SHULTHEIS, 1998, p.15).
A passagem que ele faz entre uma sociologia das formas associativas (no caso,
a assistncia) e o processo do conhecimento (a passagem do particular ao global, das

12

Kant, em sua obra Fondements de la Mtaphysique des Moeurs, distingue os julgamentos analticos dos
julgamentos sintticos. Simmel emprega os predicados de Kant para esclarecer a dualidade das noes de obrigao e direito (Simmel, 1998, p.40, N.T.).

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relaes intersubjetivas da ddiva s formas coletivas do Estado) se constitui na natureza e no constructum dessa obra.
Simmel no aborda diretamente [...] as experincias vividas da pobreza, sua anlise o conduz de forma lgica a apresentar uma das dimenses essenciais da situao dos pobres que decorrem da situao da assistncia (p.17-18).

Para ele, a sociedade no constituda pelos indivduos, mas preexiste a eles e


os constitui, socializando-os.13 Essa perspectiva o aproxima de Marcel Mauss,14 que
supera o objetivismo de Durkheim,15 ao reintroduzir a contribuio da conscincia na
constituio dos fatos sociais (Cf. VANDENBERGHE, 2005, p.19) e precede a teoria das
configuraes sociais de Norbert Elias.
considerado um autor polmico pelos objetos de estudo aparentemente dspares de que se ocupou (a moda, o estrangeiro, o dinheiro, a pobreza, etc.) e pela herana
multidisciplinar de sua obra, que articula a sociologia das formas filosofia da moral e
da cultura.16 No caso da pobreza e dos pobres, ele associa as diversas concepes que
governam a ao moral no ato de dar e receber forma emprica da assistncia.
Na medida em que um ser social, a cada uma das obrigaes
corresponde um direito associado ao outro.[...] Mas, uma vez
que cada pessoa que tem uma obrigao, possui igualmente
[...] direitos, forma-se uma rede de direitos e obrigaes na
qual o direito sempre o elemento primeiro e o decisivo e em
13

No entanto, ele no reduz a sociabilidade intersubjetividade, mas leva em conta explicitamente a mediao da cultura e das instituies sociais.
14
Marcel Mauss, no Essai sur le Don [1924], mostrou que os fatos sociais totais, que mobilizam e colocam
em movimento a totalidade da sociedade ou, pelo menos, um grande nmero de instituies, deixam
perceber o essencial, o movimento do todo, o aspecto vivo, o instante fugidio em que a sociedade ou os homens tomam conscincia sentimental de si mesmos e de sua situao em face do outro (Cf. Vandenberghe,
2005, p.19-20).
15
Durkheim manteve uma posio ambivalente em relao obra de Simmel: se, de um lado, o seu positivismo criticava as abordagens compreensivas da sociologia alem; de outro, foi ele prprio quem denunciou a
condio injusta de Simmel na posio de privatendozent na Universidade alem, de maneira pertinente, como a de um proletariado acadmico, durante uma viagem que fez Alemanha (Cf. Paugam; Shultheis,
1998, p.12).
16
Para entender sociologicamente as particularidades da obra de Simmel por fenmenos da marginalidade
social preciso levar em conta o contexto histrico no qual ele desenvolveu os seus trabalhos, numa Alemanha marcada por um antisemitismo aberto e pela sua condio de intelectual judeu. Essa condio levou-o a
perceber os estigmas e as violncias simblicas cometidas contra estrangeiros, possibilitado pelo seu estatuto
de foreign elements - uma experincia constitutiva ao mesmo tempo de uma espcie de habitus coletivo (Cf.
Paugam; Shultheis, 1998, p.11).

- 92 -

que a obrigao apenas o seu correlativo... (SIMMEL [1907],


1998, p. 39).

O ponto de partida de Simmel, portanto, a trama dos direitos e obrigaes, na


qual se constitui a socialidade humana, e que evolui do plano interativo interpessoal
at formas associativas e relaes cada vez mais amplas. Ele analisa a pobreza e a condio de ser pobre17 numa dada sociedade, a partir da relao dos direitos e obrigaes
das prestaes, revelando um paradoxo inscrito nessa relao do ponto de vista ticoideal: os deveres (as prestaes, as ddivas), como princpios morais, nada mais so
do que imperativos internalizados sobre ns mesmos, com toda autonomia do Eu,
independente de qualquer elemento externo. No entanto, na medida em que a prestao deriva de um direito no sentido amplo do termo, incluindo, entre outros elementos, o direito legal a relao entre os indivduos, impregnada dos seus valores morais,
determina e fundamenta o seu comportamento em relao ao direito do outro como
elemento principal. Segundo Joseph (2003)
...do ponto de vista moral a motivao de um dever subjetiva e
autnoma e no se origina da situao do outro. Somente no direito,
que recobre tanto o domnio jurdico como as relaes de prestaes
que o outro aparece como fonte de obrigao (p. 322).
A obrigao de dar no deriva de um direito do outro, mas de uma imposio
moral daquele que d, determinando sua prpria moralidade e responsabilidade. S no
campo do direito que ela se volta para o outro. Esse dualismo, que governa o desenvolvimento das aes morais, se expressa empiricamente nas diversas concepes
de assistncia aos pobres nas instituies da sociedade moderna: na forma como as coletividades (Estado, sindicatos, famlia, etc.) se dedicam aos pobres. No mbito da obrigao da ddiva, o pobre desaparece como fim da ao. Mesmo no plano das aes
circunscritas a universos restritos da caridade e (ou) da assistncia, como no seio da
17

Duas questes analiticamente diferentes.

- 93 -

famlia, nas caixas de desemprego dos sindicatos ingleses, Simmel mostra que no o
pobre o objeto da prestao, mas outros fins coletivos que no o prprio pobre, a exemplo dos cuidados com a reputao da famlia, no primeiro caso, ou proteo dos
salrios de uma categoria de trabalhadores, no segundo (p.48-49). No caso da assistncia pblica do Estado, ela imposta
... a fim de que os pobres no se tornem inimigos ativos e perigosos da
sociedade, para tornar sua energia j reduzida mais produtiva e, enfim,
para impedir a degenerao de sua progenitura. O homem pobre, enquanto pessoa com sua prpria percepo de sua posio [...] teve
pouca importncia... (SIMMEL [1907], 1998, p. 47).

a essa concepo de obrigao socializada18 que Simmel desenvolve sua


crtica. Para ele, o paradoxo dessa obrigao, unificada na idia do bem-comum, s
pensa o interesse geral a partir de uma posio centralista e teleolgica, ignorando o
interesse daqueles a quem assiste.
Esse sentido acaba por definir um carter meramente mitigador para a poltica
da assistncia em relao aos pobres. Assim, Simmel critica e esclarece:
O fim da assistncia precisamente mitigar certas manifestaes extremas de diferenciao social, a fim de que a estrutura possa continuar a se fundar sobre essa diferenciao. Se a assistncia se fundasse
sobre os interesses do pobre, em princpio, no haveria nenhum limite
possvel quanto transmisso, o que conduziria igualdade de todos.
Mas, uma vez que o objetivo o todo social os crculos polticos,
familiares ou sociologicamente determinados -, no h qualquer razo
para ajudar ao pobre seno a manuteno do status quo social. (p.49)

Na sua crtica, ele reconhece que a assistncia se funda nos limites da prpria
estrutura social e, dessa forma, contrape-se a quaisquer outras aspiraes, de carter
socialista ou comunista, que, por princpio, implicariam a superao mais radical de tal
estrutura.
Essas dimenses (ticas e sociolgicas) da moral e da estrutura social esto implcitas na natureza da ao do Estado e do direito do assistido, nas sociedades modernas:

18

Para usar uma expresso de Isaac Joseph (2003, p.323).

- 94 -

Ns encontramos sempre o princpio segundo o qual o Estado tem obrigao de assistir os pobres, mas esta obrigao no corresponde a
um direito assistncia dos pobres. Como foi declarado claramente na
Inglaterra [...] o pobre no tem recurso a nenhuma ao de compensao, quando se recusa ilegalmente a ajud-lo. Toda relao entre obrigaes e direitos est [...] acima e alm do pobre. O direito correspondente obrigao do Estado de assistir ao pobre no o direito do pobre, mas aquele de qualquer cidado, onde os impostos gastos com os
pobres sejam de tal monta e aplicados de tal maneira, de forma a que
os objetivos pblicos da assistncia aos pobres sejam verdadeiramente
alcanados (p.50-51).

Esse direito de ordem geral e diz respeito aos controles sobre os recursos pblicos, distinguindo-se do direito individual, que poderia ser requerido contra eventuais
injustias na aplicao de benefcios.
Por conseqncia, no caso de negligncia da assistncia aos pobres,
estes no poderiam recorrer contra o Estado, enquanto outros elementos que sofreram indiretamente de tal negligncia o podem (SIMMEL
[1907], 1998, p. 51)19

Assim, ele faz uma crtica excluso do pobre na cadeia teleolgica da ordem social, que consiste em negar-lhe um estatuto de finalidade da ao social, no
lhes permitindo sequer representar-se politicamente. Para ele, a assistncia aos pobres,
dentro dessa significao, no passa de uma aplicao de meios pblicos para fins
pblicos (p.51) e, continua sua crtica: cada vez que esse interesse centralista prevalece, a relao entre direito e obrigao pode ser modificada em nome de consideraes utilitaristas (p.52). Essa dimenso puramente utilitarista se expressa por ser a assistncia,20 quela poca, o nico ramo da administrao moderna no qual os interessados no tinham qualquer participao nas definies das polticas ... uma vez que os
pobres se encontram excludos dessa teleologia, [...] lgico que o princpio da autogesto [...] no se aplica no caso dos pobres e de sua assistncia (p.51-52).

19

Em uma das passagens de sua anlise, ele explicita claramente a diferena entre o direito assistncia
dos pobres e os direitos sociais dos trabalhadores, juridicamente regulados e que podem ser requeridos, quando seja necessrio.
20
No contexto analisado por Simmel, a condio da assistncia o tornava excludo do direito poltico do voto.
E essa condio que o leva a desenvolver sua crtica, reafirmando o direito dos assistidos no mbito civil e
poltico da cidadania.

- 95 -

Simmel vai ultrapassar essa viso centralista (e utilitarista) do pobre em relao


aos interesses gerais, considerando a sua condio de cidadania. Para ele, o pobre distingue-se de qualquer outro tipo de interveno do Estado, pois
Os pobres no so apenas pobres,21 eles so tambm cidados. Enquanto tais eles participam dos direitos que a lei atribui totalidade
dos cidados de acordo com a obrigao do Estado de prestar assistncia aos pobres. Para utilizar a mesma metfora [da funo de um canal
para a os vizinhos], digamos que os pobres sejam ao mesmo tempo, o
canal e os vizinhos, da mesma forma como seriam os cidados mais ricos (SIMMEL [1907], 1998, p.55).22

Essa dimenso da cidadania resgatada por Simmel recoloca a discusso da pobreza no mbito da poltica. Ele distingue o tratamento da pobreza de uma questo puramente gestionria sobre os limites da seguridade (os impostos) ou da lgica de regulao do mercado de trabalho na luta de classes (o papel do excedente) e considera
que, num contexto republicano, o lugar do pobre, para ele, est na comunidade poltica, de um cidado em relao a um Estado.
Com base nesse entendimento, ele explicita a posio particular e paradoxal do
pobre na sociedade moderna, do ponto de vista sociolgico:
Sociologicamente o importante compreender que a posio particular
que os pobres assistidos ocupam no impede sua integrao no Estado,
enquanto membro de uma unidade poltica total. Apesar de sua situao em geral tornar sua condio individual um fim externo ao ato de
assistncia, e, por outro lado, um objeto inerte destitudo de direitos
nos objetivos gerais do Estado, [...] que parecem colocar os pobres fora do Estado, eles esto ordenados de forma orgnica no interior deste
(p.55).

Ao esclarecer essa posio problemtica do pobre excludo (da cadeia dos


fins sociais) como socialmente desqualificado, mas cidado e membro integrante da
sociedade poltica, ele explicita os limites e as ambigidades conceituais da noo de

21

Aqui ele dialoga possivelmente com a posio e situao do pobre criticada por Tocqueville, como uma
posio desqualificadora.
22
Essa considerao o distancia da concepo desenvolvida por Tocqueville, cem anos antes, na Mmoire sur
le pauprisme, para quem a questo da assistncia funo da caridade privada.

- 96 -

excluso social, elemento que ser posteriormente objeto de crtica de outros autores.23
....enquanto pobres eles pertencem realidade histrica da sociedade
que vive neles e acima deles e constituem um elemento sociolgico
formal, como o funcionrio ou o contador [...]. Os pobres esto mais
ou menos na posio do estrangeiro que se encontra [...] materialmente
fora do grupo no qual ele reside (p.55-56).

Mas, considerando, sobretudo, o princpio da reciprocidade inscrito na experincia intersubjetiva da ddiva, ponto de partida de sua anlise, e, levando em conta,
certamente, as crticas de liberais e mesmo dos marxistas sobre o carter da dependncia inerente lei da assistncia, ele esclarece:
Em princpio, aquele que recebe uma esmola d tambm alguma coisa;
h uma difuso de efeitos indo dele ao doador e precisamente isto o
que converte a doao em uma interao, em um acontecimento sociolgico. [...] Mas se [...] o recebedor da esmola continua completamente
excludo da cadeia teleolgica do doador, se os pobres no preenchem
outro papel seno o de servir de caixa coletora de esmola [...] a doao
no um fato social, mas um fato puramente individual (SIMMEL
[1907], 1998, p.56-57).

E, ultrapassando a dimenso puramente individualista, ele restabelece, mais adiante, o princpio da troca entre os assistidos e a coletividade:
A coletividade social recupera indiretamente os frutos de sua doao
social, reabilitando sua atividade econmica, preservando sua energia
fsica, impedindo seus impulsos de os conduzir ao uso dos meios violentos com o fim de se enriquecer. [...]
A teleologia da coletividade pode tranqilamente passar por cima do
indivduo e retornar sobre ela mesma [coletividade] sem se deter sobre
ele [o indivduo assistido]. A partir do momento que o indivduo pertence ao todo, ele est, consequentemente, colocado desde o incio, no
ponto final da ao e no [...] fora dela (p.57-58).

A partir desses desdobramentos lgicos, ele extrai os significados da excluso


dos pobres, resgatando, ao mesmo tempo, sua condio de sujeitos sociais:
A excluso singular qual os pobres so submetidos pela comunidade
que os assiste caracterstica da funo que eles preenchem na socie23

A excluso social uma categoria da ao pblica em relao pobreza na Frana (Ver Cap. 3, adiante).
Os limites crticos foram analisados por inmeros autores. Robert Castel (1995) critica o carter esttico da
noo, mostrando que ela o resultado de um processo social e no se constitui apenas num estado.

- 97 -

dade, enquanto membros desta, numa situao particular. Se tecnicamente eles so objetos menores, num sentido sociolgico mais amplo,
eles so tambm sujeitos que, como outros, constituem uma realidade
social (p.61).

Considerando as incitaes morais implcitas ao ato da ddiva, ele analisa as


implicaes de uma eventual interrupo do ato da assistncia:
Se [...] todo altrusmo, toda boa ao, todo auto-sacrifcio no seno
um dever e uma obrigao, no caso individual, este princpio pode ser
manifestado de tal forma que toda assistncia [...] representa o cumprimento de um dever que no se esgota aps o primeiro gesto, mas
continua a existir de fato [...]. Segundo este princpio, a assistncia
prestada a algum seria o ratio cognoscendi, o sinal que nos mostra
que uma das linhas ideais da obrigao entre os homens [...] revela aqui seu aspecto intemporal nos efeitos contnuos do vnculo estabelecido (SIMMEL [1907], 1998, p.65).

Por fim, encerrando a primeira parte do livro, Simmel vai explicitar duas dimenses importantes. A primeira o carter relativo da pobreza, que se diferencia e se
amplia, na medida em que ela se manifesta numa sociedade mais diferenciada e estratificada. No entanto, sua relatividade nem sempre visvel. Joseph (2003) sintetizando a
argumentao de Simmel, esclarece a tenso existente na compreenso da ddiva:
A ddiva uma prtica pblica cuja forma da esmola supe maior distncia social; ou uma prtica privada que na forma de socorro supe
mais intimidade. No entanto, segundo Simmel, a prtica da ddiva torna-se mais difcil quando a distncia social se restringe (no mbito pblico); ou quando a distncia social aumenta (no privado) (p.327).

Essa contradio entre a ao pblica e privada da assistncia discutida por


Simmel a partir do papel e dos limites de ao das municipalidades nessa matria. Para
Simmel, a assistncia aos pobres tornou-se uma obrigao abstrata do Estado, na qual
a municipalidade no mais o seu ponto de partida, mas apenas um ponto onde se opera a transferncia e a transmisso da assistncia.
Os funcionrios [locais] se conduzem na relao com os pobres como representantes da coletividade (que lhes paga o salrio), diferentemente dos
agentes do setor privado, que trabalham mais como seres humanos, pelo
aspecto homem a homem e menos pelo aspecto objetivo. (p.68)

- 98 -

A segunda questo que ele apresenta diz respeito ao limite mnimo da ao pblica da assistncia, que, ao envolver interesses amplos de uma coletividade, supe limites mnimos relativos no seu encaminhamento. Essa dimenso dos mnimos de
uma ao de natureza coletiva toma por base o seguinte pressuposto relativo ddiva:
cada um quer dar o mnimo possvel. Isto subjuga o princpio da lgica da necessidade
no seu plano da ao emprica:
O direito vlido para todos designado como um mnimo tico [...] o
direito ao trabalho reivindicado por todos s pode se aplicar queles
que apresentem um mnimo em relao sua dignidade, o pertencimento a um partido exige [...] que se reconhea o mnimo de princpios. [...] Este mnimo social encontra sua expresso mais acabada no
carter negativo [...] dos interesses das massas (SIMMEL [1907], 1998,
p.70)24
Na terceira e ltima parte do livro, ele detalha em que consiste o mnimo da as-

sistncia aos pobres, que, em realidade, significa salvar algum da falncia fsica.
Ele analisa, ento, que quaisquer aes de proteo mais abrangentes exigiriam critrios menos unvocos. Se, o ponto de vista objetivo conduz a colocar-se toda a assistncia nas mos do Estado, a medida normativa [...] decorre no somente dos pobres,
mas tambm do interesse do Estado." Assim, a regulao deve se preocupar seja com o
excesso, seja com sua falta (p.79-80).
Por fim, ele define os significados relativos categoria dos pobres:
A classe dos pobres, particularmente na sociedade moderna, constitui
uma sntese sociolgica nica. Em relao sua significao e seu lugar
no corpo social, ela possui grande homogeneidade; mas, no que se refere qualificao individual de seus elementos, ela falta completamente.
um fim comum dos destinos os mais diversos, um oceano no qual vidas derivadas das camadas sociais as mais diversas flutuam juntas. [...]
O que h de mais terrvel na pobreza o fato que nela existem seres
humanos cuja posio social de pobres e nada alm de pobres. [...]
uma classe cuja unidade se funda numa caracterstica puramente passi-

24

A partir dessa considerao, Simmel, na segunda parte do seu texto, desenvolve uma anlise de natureza
lgica sobre os limites de uma ao coletiva assentada sobre princpios gerais, o que significa um acordo e um
limite restrito sobre o qual no possvel transigir, no impedindo, no entanto, que se possam ampliar os benefcios. O carter que une o grande crculo das coletividades se sobressai nas normas mnimas.

- 99 -

va, a saber, pela maneira singular de a sociedade reagir e se conduzir para com ela (p.101).

Essa anlise que ele faz da pobreza como classe passiva pode levar a consider-la como uma classe para o outro,25 constrangida a formar sua subjetividade a partir
da objetivao que lhe atribuda pelo outro. Esses indivduos pobres so levados a se
transformarem em estrangeiros deles mesmos, afrontados por uma objetivao do outro que designa o que eles so, ou o que eles devem ser. Assim, a representao dominante est presente no mbito do prprio discurso desses indivduos considerados pobres
pela coletividade.
A abordagem que ele faz da assistncia aos pobres, em Les Pauvres, ultrapassa,
portanto, a percepo das instituies da assistncia como entidades exclusivamente
objetivadas da ordem social na forma de programas sociais , impostas de fora aos
indivduos, mas implica uma experincia intersubjetiva do significado da ddiva (a caridade) e das funes do Estado em relao pobreza e s instituies modernas. Nesse sentido, so ao mesmo tempo, tambm coletivas, no se limitando s experincias
restritas e individuais de quem d para quem recebe, ou vice-versa.
Ele desenvolve essas observaes num momento em que muitos sistemas de
proteo contra riscos, em diversos pases da Europa, foram implementados, tornandose a assistncia gradativamente uma poltica residual (Cf. PAUGAM; SHULTHEIS, 1998,
p.20). Segundo esses autores, com a legislao pioneira de Bismarck (1883/1889) na
Alemanha, voltada para proteger os trabalhadores atravs de seguros sociais obrigatrios contra os riscos de acidentes de trabalho, doenas e a velhice, uma parte significativa dos indivduos anteriormente assistidos foram transferidos para as categorias as-

25

Fazendo aqui referncia distino feita por Marx entre classe em si e classe para si, Bourdieu analisa
no seu artigo, Une classe objet (1977), a situao do campesinato que se impe como um destino construdo pelo outro. O campesinato, para ele, dentre todos os grupos dominados, , sem dvida, aquele que nunca
construiu um contra-discurso capaz de se constituir em sujeito de sua verdade. (p.4)

- 100 -

sumidas pelo seguro social. Entretanto, os assistidos representavam, ainda, um contingente importante daqueles excludos do benefcio do seguro, ento restrito aos trabalhadores assalariados. Tratava-se, particularmente, de mulheres e crianas, mas tambm de famlias numerosas e monoparentais. As pessoas assistidas podiam pretender
um direito formal ao auxlio, mas elas no dispunham de meios jurdicos de faz-lo,
enquanto os trabalhadores segurados tinham acesso jurdico gratuito. A estigmatizao
desses indivduos se agravava, j que, na condio de assistidos, eles perdiam seus direitos civis, do voto, sendo relegados, assim, a cidados de segunda categoria (p.21).
Quando a pobreza combatida e julgada intolervel pela coletividade
no seu conjunto, seu estatuto social desvalorizado e estigmatizante.
Os pobres, por conseguinte, so mais ou menos levados a viver sua situao no isolamento. Eles buscam dissimular a inferioridade de seu
estatuto no seu ambiente e mantm relaes distantes com os que esto
prximos de sua condio. A humilhao os impede de desenvolver o
sentimento de pertencimento a uma classe social (PAUGAM; SCHULTEIS, 1998, p.18).

O fio da argumentao de Simmel fundamental no estabelecimento das relaes entre sociedade e poltica. Segundo Isaac Joseph (2003, p.325) Simmel considera
que a poltica no uma esfera parte, mas, de alguma forma, uma categoria da experincia. Da mesma forma, a poltica no se reduz ao social, mas implica os termos do
entendimento ou do no-entendimento dos participantes frente aos problemas. Assim,
para Joseph, a questo da assistncia, analisada por Simmel, exemplifica uma anlise
no campo poltico (como teleologia contratualista ou utilitarista). que o pobre, aquele indivduo que se apresenta como excludo, pertence ao mais amplo dos crculos
polticos, ou seja, coletividade do Estado.26
A contribuio desses quatro autores representa, em realidade, trs paradigmas
distintos sobre os significados da pobreza, que envolvem tambm encaminhamentos

26

Num contexto de globalizao, o maior dos campos polticos ultrapassaria a dimenso do Estado-nacional.

- 101 -

polticos de natureza diversa. Retornar a essas contribuies de grande atualidade,


por elucidar questes sobre as responsabilidades pblicas num contexto de acumulao
globalizada, em que a grandeza do excedente recoloca novos desafios, seja para a
ao pblica, seja para as implicaes sobre a prpria classe trabalhadora, e, enfim, em
que as distncias entre a pobreza e a riqueza ganham contornos muito mais complexos,
devido fluidez do capital numa acumulao globalizada. Num esforo de sntese, poderamos esquematizar essas contribuies em termos de trs paradigmas: o paradigma
da igualdade democracia liberal (Tocqueville); o paradigma da explorao da economia poltica do socialismo (Marx e Engels); e o paradigma da ddiva do solidarismo e da cidadania republicanas (Simmel).
O paradigma da igualdade, analisado por Tocqueville, refere-se ao reconhecimento dos cidados no mbito do direito poltico, na democracia de carter liberal, e
encaminha a questo da assistncia como da responsabilidade da caridade privada, e,
portanto, da filantropia, restringindo a ao do Estado ao socorro de urgncia, na garantia das condies mnimas da vida. O paradigma da explorao, desenvolvido por
Marx e Engels, entende a questo da pobreza como resultante das formas de acumulao e dominao do capital sobre o trabalho assalariado, o que envolve um diagnstico
radical de superao da estrutura, em termos da luta de classes, como condio de emancipao da classe operria e da sociedade. Dessa perspectiva, a assistncia pobreza mitigadora, e apenas um alvio para as condies de explorao, dificultando a
luta poltica emancipatria. O terceiro paradigma, o paradigma da ddiva, apresentado
por Simmel, contrape-se ao entendimento restrito da pobreza e do pobre como inteis no mundo, populao extra-numerria, de desqualificados e indesejveis,
situando-o em termos de direitos da cidadania no contexto poltico republicano, como
os "direitos mnimos de cidadania". Nesse caso, a questo diz respeito redistribuio.

- 102 -

Esses trs paradigmas, portanto, subsidiam os limites do debate atual sobre a


natureza das protees sociais. Alm das questes relativas abrangncia de tais solues, especialmente nas sociedades perifricas, em que a grandeza quantitativa do excedente (setor informal) torna ainda mais urgente e, ao mesmo tempo, mais complexa
a ao do Estado, o confronto dessas colaboraes recoloca, no centro do debate, as relaes intrnsecas e contraditrias entre a proteo da cidadania e o universo do trabalho e dos trabalhadores. Ou seja, at que ponto a generalizao dos mnimos, nos
programas de renda mnima de cidadania, por exemplo, contribuem para reduzir formas de integrao no mbito da sociedade do trabalho ou contribuem igualmente para
aprofundar as condies das desigualdades sociais?
Essas so questes abertas e polmicas postas pelos encaminhamentos polticos
contemporneos. Mas esses dilemas no so novos. Polanyi (p.129-136) mostrou como
os projetistas sociais ingleses, desde o sculo XVII, j apontavam para sadas distintas
aos dilemas do pauperismo e do desemprego. John Bellers (Sc. XVII, 1696), por exemplo, concebe uma alternativa ao desemprego e empobrecimento dos trabalhadores
atravs uma perspectiva solidarista de auto-ajuda. Se o trabalho do pobre a mina do
rico, dizia Bellers, por que eles no poderiam se manter explorando essas riquezas
para o seu prprio benefcio e mesmo deixando sobrar alguma coisa? Bellers via, ento, na troca direta de produtos entre eles, uma via alternativa bolsa de trabalho (Labor Exchange), que funcionava como uma agncia de emprego. Para tanto, era necessrio organiz-los em cooperao, o que veio a se constituir, posteriormente, o cerne
do pensamento socialista em relao pobreza. A ligao entre suas notas de trabalho,
a auto-ajuda e a cooperao significativa na sua proposta. Seriam combinados o pagamento da sobrevivncia com o pagamento conforme os resultados obtidos. O esquema nacional de Bellers para assistncia ao desemprego, na verdade, seria dirigido
por capitalistas e com lucro! Jeremy Benthem (1794) teve um plano de usar indigentes
em grande escala para fazer funcionar sua indstria. Ele decidira aplicar o plano Po-

- 103 -

nopticon (pelo qual as prises seriam projetadas de forma a tornar barata e efetiva sua
superviso) simplesmente sua fbrica. Ou seja, ele transpe o modelo de superviso
das prises para o da produo fabril, substituindo, nesse caso, os prisioneiros pelos
pobres. Esse plano foi seguido por uma anlise cuidadosa e classificatria dos desempregados: a mo de obra fora do lugar era formada por aqueles que foram demitidos
recentemente do emprego e distinguiam-se de outros que no podiam encontrar emprego em funo de sua estagnao casual. A estagnao peridica dos trabalhadores sazonais era distinta da mo-de-obra superada, que se tornava suprflua com a
introduo da maquinaria. O ltimo estrato consistia no grupo da mo-de-obra dispersa, que adquiriu proeminncia na guerra francesa poca de Bentham. Polanyi
(p.133) diz que o plano de Bentham representava nada menos que o nivelamento do
ciclo de negcios atravs da comercializao do desemprego em escala gigantesca.
Robert Owen (XIX, 1819), crente ardoroso da igualdade entre os homens, reeditou o
plano de Bellers quase cento e vinte anos depois. Polanyi mostra que esses trs homens
entenderam que uma organizao correta do trabalho dos desempregados deveria produzir um excedente: Bellers, o humanista, queria usar os excedentes basicamente na
assistncia aos sofredores; Owen, o socialista, queria devolv-lo aos prprios desempregados; mas Bentham (o liberal utilitarista) desprezava a igualdade, ridicularizava os
direitos humanos e se inclinava totalmente para o laissez-faire. O fato que esses inmeros projetos mostram que a questo social polmica, e seu encaminhamento envolve um conjunto de paradoxos que esto longe de ser solucionados, ocupando, ainda,
as preocupaes das sociedades contemporneas.

- 104 -

CAPTULO 3
A SOCIOLOGIA DA POBREZA COMO RAZO PRTICA1
Se existe uma verdade que a verdade do mundo social um
objeto de lutas, porque o mundo social , de um lado, representao e vontade; e porque a representao que os grupos
fazem sobre eles mesmos e os outros contribuiu [...] para
construir o que so os grupos e o que eles fazem. (BOURDIEU,
1977, p.4)

No primeiro captulo, mostramos que o social corresponde a uma inveno


hbrida, construda na interseo do civil e do poltico (liberdades polticas e igualdade
social), associado preocupao de neutralizar as contradies e desigualdades sociais
existentes no mbito da sociedade civil e mercantil, que se opem ou questionam o
imaginrio poltico da modernidade como progresso e democracia.
No presente captulo, retomamos a dimenso da razo prtica2 do projeto sociolgico expresso no princpio de objetivao e interveno racional sobre a vida social, a partir de trs vetores do conhecimento e da ao prtica sobre a pobreza e as
desigualdades sociais: o princpio da proteo social, prprio ao papel do Estado social na modernidade; os indicadores de medio da pobreza e das desigualdades sociais,
que, juntos, integram um processo de depurao (metodolgico) e de objetivao do
conhecimento sobre esse social; e a emergncia e construo de categorias da ao
pblica, como as noes de excluso social (na Frana) e underclasse (nos Estados
1

Agradeo os comentrios de Guaraci A. Souza e as sugestes bibliogrficas de Lcia Valladares neste captulo.
O princpio das prticas implica passar do opus operatum ao modus operandi, da regularidade estatstica ao
princpio de produo dessa ordem observada, e de construir a teoria da prtica ou, mais exatamente, do modo
de gerao das prticas, que a condio da construo de uma cincia experimental da dialtica da interioridade e da exterioridade (Bourdieu, [1972], 2000, p.256). Supe a interiorizao da ao e estratgia dos atores
sociais. O sentido aqui atribudo refere-se ao princpio de objetividade da ambio sociolgica implcita na idia
de interveno racional, para decompor e conhecer o fenmeno da pobreza e poder intervir sobre ele no mbito
dos sistemas de proteo social (Cf. Cap. I). Esse objetivismo metodolgico no esgota a anlise do social, mas
representa formas de decomposio do princpio da proteo, inscrevendo a reproduo do social na ordem
econmica e poltica. As regularidades socialmente estruturadas da pobreza, das desigualdades sociais e da excluso produzem, portanto, habitus (sistemas de disposies durveis, estruturas estruturadas predispostas a
funcionar na gerao e estruturao das prticas dos atores e representaes) que podem ser objetivamente regulares e reguladas.
2

- 105 -

Unidos), especialmente sobre a territorialidade urbana, considerando os indivduos


dessocializados, precarizados ou desempregados como objeto da ao dos sistemas
de assistncia pblica e de proteo social.
A idia central observar que o processo de objetivao social, inscrito nas medidas e conceitos selecionados sobre pobreza, desigualdade e excluso social, no neutro,
mas assenta-se em noes construdas e respondem a princpios e necessidades especificadas no campo da luta poltica e das representaes sociais dos atores.
3.1. DA INVENO SOCIAL SOCIOLOGIA DA ADAPTAO SOCIAL
A moderna sociedade industrial adquire progressivamente sua legitimidade
como sociedade de crescimento econmico e desenvolvimento tecnolgico, dimenses que aparecem como naturais ou normais, entendidas de maneira positivista.3 O
desenvolvimento do capitalismo, no entanto, apresenta-se, ao mesmo tempo, como
fenmeno diretamente social, na forma como os agentes se articulam frente ao mundo
da produo e nas formas de reproduo social e que expressam desigualdades socioeconmicas, pobreza e desproteo social.
A crtica liberal considerava que o mau funcionamento da economia resultava
da interveno das leis sobre o livre mercado. Karl Polanyi (2000), no entanto, inverte
os termos dessa formulao, mostrando, contrariamente, que exatamente a utopia do
mercado auto-regulado, que desencadeia os mecanismos de autoproteo da sociedade,
especialmente contra o desemprego e os riscos em geral. A sociedade desenvolve, pois,
mecanismos autoprotetores contra o carter destrutivo da utopia do mercado, que converte a natureza e o trabalho do prprio homem em mercadorias.
3

A ideologia do crescimento se instalou como uma concepo naturalizada e positivada do movimento histrico e evolutivo das sociedades, sem qualquer outra finalidade ideal seno ela prpria. Distingue-se, portanto, da
noo de progresso do sculo XIX, que associava evoluo social a idia de liberdade e de satisfao das
necessidades, etc.

- 106 -

Essa dimenso , ao mesmo tempo, social e poltica, na medida em que submete a reproduo automtica e naturalizada da economia a formas de controle da sociedade. Ao faz-lo, no entanto, retoma, paradoxalmente, o prprio princpio econmico,
mesmo com a conscincia do carter destruidor do mercado. H, portanto, um paradoxo intrnseco na sociologia, entre a crtica radical economia poltica e o princpio
regulatrio relativo s formas de integrao social ordem capitalista.
... A Poor Law Reform [...] modificara a viso dos homens em relao a
seu ser coletivo [...]. Descobriu-se um mundo de presena insuspeitada, o
das leis que governam uma sociedade complexa. Embora a emergncia da
sociedade, nesse sentido novo e caracterstico, tenha ocorrido no campo
econmico, o seu referencial foi muito mais abrangente, universal. A realidade nascente chegou nossa conscincia pela economia poltica (POLANYI, 2000, p.106-107).

Essa percepo de auto-regulao social, como diz Reis (1989) referindo-se viso de Polanyi, funciona como uma "mo invisvel da sociedade" que, em ltima anlise,
garantiria a continuidade de um todo orgnico, o tecido social, expresso de um amlgama
de interesses. No entanto, o prprio Polanyi (2000, p.107) ressalta o paradoxo inscrito na
relao entre a economia e a sociedade: ... tal auto-regulao harmoniosa exige que o
indivduo respeite a lei econmica, mesmo que ela o destrusse [...]
Os fatos obstinados e as leis brutais e inexorveis que surgiram para
abolir nossa liberdade tinham que se reconciliar [...] com esta mesma
liberdade [...]. Do pesadelo da populao e das leis salariais destilou-se
a esperana [...] e ela se materializou num conceito de progresso to
inspirador que parecia justificar as enormes e dolorosas distores por
vir. [...] A pobreza representava a sobrevivncia da natureza humana.
A limitao dos alimentos e a limitao dos homens chegaram a um
impasse justamente quando surgia a promessa de um aumento ilimitado da riqueza... ( p.107)

Acompanhando esse processo de autonomizao do social, magistralmente analisado por Polanyi para as sociedades nos sculos XVII e XVIII, a Sociologia, no sculo XX, se d como tarefa terica e normativa analisar criticamente o processo de mudana da sociedade urbano-industrial e responder, ao mesmo tempo, s necessidades

- 107 -

de integrao social nas sociedades de crescimento e da abundncia, face s foras


destruidoras do mercado. Nesse sentido, a ambio sociolgica contm um paradoxo
terico-normativo: de um lado, ela formula uma crtica da ordem econmica liberal, na
forma de crtica economia poltica, mas, de outro lado, desenvolve um esforo de
repensar as condies de integrao e de adaptao4 dos indivduos dessocializados
dos sistemas produtivos dominantes, ou de superao das suas condies pessoais de
degradao em relao dinmica do crescimento e do progresso tcnico.
No curso do processo de legitimao e naturalizao da noo de crescimento e
de formao do Estado nacional, vai se instaurando, portanto, um novo paradigma sociolgico, fundado na noo de adaptao e integrao social. Essa perde o seu carter problemtico da sociologia clssica, na forma de questo social,5 para expressar-se
em termos de problemas concretos, de carter emprico, em relao aos imperativos da
ordem do crescimento e do desenvolvimento econmico. Do ponto de vista funcional e
operativo, ela analisa os problemas sociais a partir dos fins ltimos do bem-estar, no
contexto do crescimento da riqueza e do progresso tcnico, operando, assim, sua razo prtica. Dessa perspectiva, interessa muito mais conhecer os pobres que os ricos, j que, numa sociedade baseada no intercmbio de riquezas, tudo que est fora
desse padro , em princpio, problemtico. Assim, a questo da pobreza, das desigualdades e da excluso social passa a ser objeto do discurso poltico e do debate pblico em todas as suas dimenses.
4

Esse paradigma da adaptao e integrao social se expressa na teoria funcionalista, que analisa as conseqncias abusivas e o mau funcionamento do sistema (sociedade) frente reproduo do crescimento. A noo
de funo lembra a idia de ajustamento em relao ao sistema global. A anlise econmica estabelece certo tipo
de relao de ajustamento, por exemplo, entre preos; entre a oferta e demanda; entre taxas de lucro; entre renda
e consumo; entre lucro e salrio. Da perspectiva das polticas pblicas, o ajuste refere-se relao entre os objetivos pretendidos e os resultados alcanados; entre a oferta de servios e a demanda, etc. Sociologicamente,
refere-se s relaes entre necessidades bsicas dos indivduos para garantir a reproduo social da ordem social
ou a condies para que os indivduos no ameacem o funcionamento da prpria ordem e do convvio social.
5
Que indagava como reduzir o carter destruidor do mercado e como permitir aos indivduos alcanarem os
ideais republicanos da igualdade poltica e civil. Refere-se a uma dimenso do processo civilizatrio e natureza
paradoxal dos vnculos sociais, que fazem a sociedade e a coeso social.

- 108 -

A sociologia se orienta, ento, para estudar um conjunto de problemas (de adaptao) postos pelas sociedades urbano-industriais:6 a inrcia das normas e valores face s
mudanas industriais; as contradies de indivduos e grupos de indivduos face ao progresso e ao crescimento econmico das sociedades urbano-industriais; os problemas de
desvio e marginalidade, etc.7 Ou seja, o que se constitui como problema, desde ento, no
so questes referidas ao processo civilizatrio e natureza paradoxal dos vnculos sociais, que fazem a sociedade, mas as dificuldades e resistncias de indivduos frente mudana, entendidas como obstculos ao pleno desenvolvimento do tipo urbano-industrial.
Desde ento a sociologia se define, sobretudo, no campo emprico e quantificvel em todas as suas dimenses, objeto do planejamento, no sentido atribudo por Hannah Arendt.8
Esse processo de fragmentao metodolgica, mas tambm paradigmtica, dos objetos de pesquisa, que acompanha as reformas sociais, mas tambm a profissionalizao e
o amadurecimento da sociologia como cincia, foi acelerado com o desenvolvimento do
Estado intervencionista do ps-guerra, o Welfare State, ou o Estado nacional desenvolvimentista, na verso brasileira, e a proliferao de suas instncias de deciso.
Do ponto de vista terico, essa tendncia suscitou duas reformulaes: a do estruturalismo, que recomps teoricamente a unidade do objeto, deslocando o problema
da integrao das relaes sociais concretas para o das relaes estruturais subjacentes;
e uma segunda abordagem, de uma teoria do ator e sua relao subjetiva (Cf. FREITAG, 1987, p.54). Freitag ressalva que a verso estruturalista significou uma recompo-

sio da unidade terica da sociedade num plano puramente formal e abstrato da estrutura, esvaziando, no entanto, sua substncia concreta, prtica e subjetiva dos atores
sociais. A segunda vertente, ainda segundo Freitag (que resultou da confluncia entre o

A sociologia norte-americana a que primeiramente expressa essa mudana de problemtica. O funcionalismo


se expande alm da teoria, instituindo-se como linguagem comum de pesquisas realizadas, tornando significativos a priori os problemas definidos de maneira pragmtica e empiricamente. (Cf. Freitag, 1987, p.51).
7
Como mostra Freitag (p.52), considerando, tambm, outros exemplos.
8
A traduo tecnolgica das questes sociais como questes de planejamento. Ver definio mais detalhada no
Captulo I desta tese.

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neopositivismo lgico e a fenomenologia), carece de uma viso de totalidade da sociedade. Segundo essa perspectiva, as relaes sociais so sempre pr-estruturadas significativamente, como uma mediao simblica que tem para os atores valor de totalidade a priori no campo das suas prticas sociais.9
Assim, ambas as tendncias experimentam uma abordagem histrica real de racionalizao da sociedade (no sentido weberiano), o que significa um processo de sujeio das relaes sociais s lgicas da regulao institucionais de carter formal, universalista e dedutiva. Esses princpios racionais (estruturantes) que regem a relao
entre pobreza e riqueza; a economia e as trocas; o trabalho e a produo; os direitos e
deveres e mesmo a participao poltica e os aspectos da reproduo da vida familiar,10
cultural e da produo constituem, no campo das prticas sociais, modos operatrios
de regulao das relaes sociais e uma referncia sua legitimao ou contestao.
Assim, como razo prtica, a sociologia fornecer as informaes sobre a vida
social suscetveis de permitir o controle da realidade pelas instituies sociais. Esse princpio de interveno racional sobre a vida social sustentado pelo desenvolvimento de tcnicas de contagem e mensurao das condies de vida de segmentos e estratos sociais,
respondendo necessidade poltica, j que a populao, como agregado de indivduos,
no neutra, mas objeto de poder e controles sociais, como razo prtica e instrumental.
Essa racionalidade instrumental, no entanto, no se ope razo terica, mas subordinase definio e escolha de categorias analticas construdas com base em sistemas tericos
e conceituais que, na prtica, se instituem tambm como campos da ao pblica. Assim,
9

Freitag define uma terceira tendncia inscrita na teoria ciberntica dos sistemas, que no ser objeto aqui.
(1987, p.54-55).
10
A reproduo da fora de trabalho, no capitalismo, tambm um processo que se faz ao longo da reproduo
ou sucesso de geraes, e tem condicionado polticas de controle da procriao e da reproduo da vida imediata (Cf. Engels, Origem da famlia, da Propriedade Privada e do Estado). A produo os meios de subsistncia e
a produo dos prprios seres humanos na propagao da espcie compem, portanto, uma totalidade social. A
desarticulao desses dois planos tem facilitado a interveno do Estado em polticas neomalthusianas de planejamento familiar das famlias pobres.

- 110 -

no mbito da anlise do fenmeno da pobreza e das desigualdades sociais, apresentamos, a


seguir, trs nveis de formulao de uma razo prtica de carter sociolgica: a que diz
respeito aos sistemas de proteo social, prprios ao do Estado social, com o fim de
minimizar ou prevenir a sociedade contra os efeitos perversos da dinmica dos mercados;
os indicadores de medio da pobreza e das desigualdades, que auxiliam a contar e a delimitar os grupos de indivduos a serem beneficiados pelas polticas redistributivas; e algumas categorias da ao pblica, como as noes de excluso social (na Frana) e underclasse (nos Estados Unidos), que auxiliam a escolha de variveis a serem consideradas
na definio das metodologias, especialmente sobre a territorialidade urbana. Esses trs
vetores prticos do conhecimento e da ao esto interligados e representam dimenses
metodolgicas do processo de depurao e conhecimento desse social, aqui tomado em
relao aos indivduos dessocializados, precarizados ou desempregados, objeto da ao
dos sistemas de proteo social.

3.2. O PRINCPIO DA PROTEO SOCIAL - a politizao do Estado e a socializao da economia


A proteo dos membros de uma sociedade funo do Estado, na modernidade.11
Esse processo, como analisado no Captulo I, foi pontuado, no sculo XIX, por revolues
e revoltas de trabalhadores, tendo como uma de suas causas principais a busca para escapar s situaes da incerteza frente ameaa constante dos baixos salrios, ao uso excessivo e predatrio da fora de trabalho dos homens livres, ao desemprego e desocupao de

11

Essa funo, no entanto, no exclusiva do Estado nacional e coexiste com outras formas de proteo vigentes na sociedade, como a proteo intergeracional no interior das famlias (ver Souza, 2005); as formas de solidariedade desenvolvidas pela(s) Igreja, especialmente a Igreja da Teologia da Libertao, comprometida com a
cidadania; a filantropia do Terceiro Setor (as ONGs), mais recentemente; as associaes e prticas sindicais e
movimentos sociais. Ademais, no se pode desconhecer que a proteo tambm se efetivou atravs de formas
muitas vezes despticas de caciques locais, vigentes ainda hoje nas relaes clientelistas. Neste captulo, interessa-nos explicitar a institucionalizao do social no mbito da funo de proteo do Estado moderno, seus
indicadores e categorias de ao prtica.

- 111 -

trabalhadores, dispensa de trabalhadores nos perodos de doenas e na velhice. Levy


(2003, p.8) relata que a Revoluo Francesa (1789) proclamou o direito segurana, segundo duas concepes: aquela mais diretamente ligada ao trabalho (direitos sociais); e
aquela relativa segurana pessoal de pessoas (direitos cvicos), que deram lugar a intensas polmicas entre os partidrios da Repblica dos proprietrios e da Repblica popular.
... segundo se acentue a segurana dos bens e das pessoas ou a liberdade e o direito vida, dito de outra forma, o direito ao trabalho ou
renda da assistncia, as polticas de Estado so diferentes. (LEVY,
2003, p.8)

Em 1848, o direito ao trabalho, na Frana, continua Levy, tornou-se uma reivindicao aps o governo provisrio de 1848 ter-se comprometido a garantir a existncia do trabalhador para o trabalho [...] e o trabalho para todos os cidados. Louis
Blanc e os socialistas retomaram a idia da conveno, segundo a qual o direito do
trabalho e a seguridade so condies de liberdade (p.9).
Do lado das organizaes operrias, aps a criao dos sindicatos (1884), as "Bolsas de Trabalho" tentaram colocar em prtica um sistema de seguro em caso de desemprego e greve, como tambm a criao de um esboo de estatsticas do trabalho, para acompanhar e conhecer a realidade do emprego. Do lado do patronato, no entanto, a segurana
era entendida, diferentemente, pelo acesso dos trabalhadores propriedade de bens, e as
leis sobre o seguro social dirigiam-se mais a tornar o operrio um proprietrio atravs do
acesso moradia ou ao crdito.12 A idia prevalecente nessas proposies liberais, com
atualidade at hoje, de que tanto a propriedade individual de bens pelos pobres como o
acesso ao crdito so polticas sociais compatveis com o ideal liberal, o que constituiria
no s um estmulo ao trabalho, mas um desestmulo suposta preguia dos beneficiados dos direitos sociais, ao mesmo tempo em que no punha em risco a ordem social (a-

- 112 -

meaada pelo projeto radical socialista). Representava uma adequao do princpio do


bem-estar social e da liberdade traduzida em termos do homem livre interessado, segundo o clculo capitalista (p.10).
Mas foi a partir do ps-guerra que o sistema de seguridade se expandiu e se completou em inmeros pases desenvolvidos, implantando-se, parcialmente, no caso dos pases em
desenvolvimento. A Seguridade Social, ento, mais que um simples dispositivo de atribuio de benefcios, contm tambm uma politizao do Estado, na medida em que ele intervm na regulao entre capital e trabalho, produzindo, ao mesmo tempo, mecanismos de
socializao da economia, ao regular o nvel de explorao e as formas de subordinao do
trabalhador aos proprietrios, atribuindo uma dimenso social no interior do processo produtivo, na medida em que as leis sociais, atentas para as condies de reproduo de vida
dos trabalhadores, reduzem as desigualdades entre proprietrios e no-proprietrios. o que
Esping-Andersen (1990) chama de desmercantilizao13 da fora de trabalho. Dessa perspectiva redistributiva, quem est em questo o mercado (IVO, 2004).
A Seguridade Social foi concebida como um instrumento de edificao
de uma ordem social nova onde no haveria mais a excluso de trabalhadores da vida econmica. Ela contribua para reduzir as desigualdades [entre proletrios e proprietrios] atravs de uma redistribuio
de riquezas e o acesso aos direitos sociais. De fato, os direitos sociais
contrapem-se ao direito de propriedade e ao direito de subordinao
que funda os contratos de trabalho; eles reforam a integrao onde a
propriedade privada separa, e asseguram um pertencimento igualitrio na cit (LEVY, 2000, p.11-12).

essa politizao, implcita aos sistemas de Seguridade Social, entre direitos sociais dos trabalhadores e da cidadania e os proprietrios, que sempre retraduzida como

12

Lei de 1895 de habitao baixos custos e crdito popular; Lei de 1898 sobre o HBM (Habitation Bon
March, Moradia a baixo custo); a de 1908 sobre a sociedade civil de crditos, etc. (Cf. Nota 5 de Levy, 2000, p.
10)
13
Corresponde expresso decommodification, usada por Gosta Esping-Andersen (1990). Tenho usado a
expresso como desmercantilizao da fora de trabalho (Ivo, 2004, 2005), significando o acesso dos trabalhadores a uma srie de seguros e prestaes sociais, baseados em direitos e polticas sociais, que expressam um
processo parcial de socializao da economia.

- 113 -

crise do Estado de Bem-estar social.14 Essa crise, no entanto, no nova e acompanha


toda a sua existncia j que ela a expresso da tenso entre projetos e foras polticas e
sociais diversas que postulam por maior ou menor liberalizao de mercados, maior ou
menor grau de encargos sociais ou, contrariamente, maiores garantias aos trabalhadores,
maior ou menor custo da fora de trabalho etc., questes necessariamente conflituosas e
crticas entre interesses de classes divergentes.
Segundo Perrin (1969), na dcada de 50, os crticos a esse modelo entendiam
que essas polticas constituam uma ameaa ao crescimento econmico estvel e era
fonte de presso inflacionria, difcil de ser controlada pelo Estado. A evoluo do
capitalismo em ritmos de crescimento acelerado tornou essas crticas insustentveis.
Na dcada de 60, as crticas originaram-se na esquerda insatisfeita em matria de igualdade e acabou resultando em aumento de benefcios, ampliao de cobertura e
maior acessibilidade generalizada a esses direitos (apud ESPING-ANDERSEN, 2001,
p.87).15 Na dcada de 70, o diagnstico conservador da governabilidade para a Amrica Latina (IVO, 2001),16 que resultou em recomendaes para reformas e ajustes do
Estado, aponta como fatores determinantes: a crise fiscal, provocada por demandas
sociais crescentes; o excesso de demandas sociais, provocando crise de autoridade; e o
provincianismo dos Estados nacionais (p.48-49).17 Mais tarde, em 1981, a conferncia
internacional da OCDE ressaltou, de novo, as conseqncias negativas das polticas de

14

A crise tem origem nessas tenses e representa, portanto, um momento agudo, em que as contradies e conflitos de interesses afloram como insuperveis ou impem mudanas.
15
Essa tendncia teve efeitos sobre pases em desenvolvimento e se expressou em intensas mobilizaes sociais
na dcada de 70 e 80. Os resultados desses movimentos se traduziram na expanso de direitos sociais bsicos de
cidadania inscritos na Constituio Brasileira de 1988, como a Previdncia Especial Rural e o Benefcio da
Prestao Continuada, alm de benefcios dirigidos aos direitos de minorias.
16
Sobre o detalhamento do diagnstico da governabilidade, ver Ivo, 2001, p.48-49, onde se encontram resumidas as principais linhas do documento Michel Crozier, Samuel Huntington et Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (1975) , no qual os autores
argumentam a incontrolabilidade da crise fiscal nos centros do capitalismo avanado e sugerem medidas restritivas operacionalizao da democracia.
17
O detalhamento desse diagnstico ser objeto do Captulo V a seguir.

- 114 -

bem-estar para o crescimento econmico, entendendo que o estancamento econmico,


a inflao e o crescente desemprego eram efeitos secundrios ligados diretamente aos
excessivos encargos dos Estados nacionais (Cf. IVO, 2007).
Vinte anos aps o levantamento dessas questes, estamos de novo diante da
formulao de um novo cenrio crtico. Inmeros processos caracterizam essa nova
fase, impondo que a sociedade se abra crtica sobre as alternativas de bem-estar social, dentro dos objetivos da justia social: de um lado, os novos paradigmas tecnolgicos de produo e reorganizao do trabalho tiveram implicaes perversas sobre as
condies de integrao e qualidade do trabalho, com a flexibilizao das relaes de
trabalho, desemprego massivo de setores assalariados, precarizao da fora de trabalho e empobrecimento de setores mdios urbanos. Por outro, as novas formas de integrao econmica e poltica da globalizao, envolveram mudanas institucionais que
afetaram diretamente o papel do Estado em matria social, reduzindo-se teoricamente
suas responsabilidades e ampliando-se as competncias partilhadas entre o setor pblico e o setor privado, com repercusses diferenciadas sobre pases e regies e, especialmente, sobre os segmentos mais pobres dos trabalhadores.
Ou seja, o debate sobre regimes de bem-estar social18 no s est no centro das
mudanas em curso, expressando inflexes dos novos modos de reproduo da acumulao globalizada do capital, como impe pensar-se nas alternativas e suas implicaes sobre
a organizao social e o padro do bem-estar social, numa perspectiva que recupere a qualidade da insero e do trabalho entendido como espao modular de incluso social.

18

Entende-se por regimes de bem-estar a combinao de pautas, explcitas ou no, que determinam a forma de
acesso s principais instituies de poltica social. (Lo Vuolo, 2004, p.20).

- 115 -

3.3. CONTAR OS POBRES NECESSRIO: as medies das necessidades humanas


A realizao de recenseamentos sempre foi um objetivo e uma necessidade do
Estado e de organizaes, como condio de conhecimento sobre indivduos e sociedades, para intervir de forma mais eficaz sobre eles. Os novos dispositivos que problematizam a persistncia do fenmeno da pobreza induzem, gradativamente, construo de indicadores sobre a pobreza, as desigualdades sociais e a excluso social.
Essas medidas e indicadores no so neutros, no se explicam por si mesmos, mas referem-se a definies e conceitos que integram sistemas de interpretao da realidade
social, influenciando as formas de interveno da decorrentes.
Desde o sculo XVIII, filsofos economistas propuseram uma reviso da fiscalidade, para permitir aos pobres viverem mais decentemente, pois eles acreditavam que
a produo e o consumo determinavam o nvel demogrfico de uma populao (Cf.
PERROT,1992), ou seja, as condies de reproduo das famlias, em termos dos m-

nimos necessrios reproduo da vida. As organizaes operrias sindicais (no Sc.


XIX), como mostramos, tambm desenvolveram estatsticas do trabalho, de modo a a-

companhar e conhecer a realidade do emprego e colocar em prtica Bolsas de trabalho


como um seguro, em caso de desemprego e greve.
O economista ingls B. Seebohm Rowntree deu uma contribuio significativa
aos estudos sobre a pobreza no incio do sculo XX. Ele estudou, de forma detalhada,
o consumo de domiclios pobres da cidade de York, em 1900, tendo renovado o estudo
em 1936 e, de forma mais simplificada, em 1950 (Cf. PAUGAM; SHULTHEIS,1998,
p.13). O trabalho de Rowntree tornou-se referncia importante para as reflexes tericas sobre salrio mnimo de subsistncia e fundamentou, em parte, as polticas sociais

- 116 -

de garantia de renda.19 Ele ajudou a estabelecer parmetros na construo de linha de


pobreza (em termos de pobreza absoluta) a partir dos preos dos itens de consumo vitais dos indivduos. O mtodo da linha da pobreza, em sua verso mais simplificada,
diz respeito ao custo mnimo de consumo que permita assegurar a sobrevivncia do
indivduo e de sua famlia.20 Esse mtodo consiste, portanto, em associar um patamar
de renda a um nvel de consumo das famlias, determinando uma linha de pobreza. O
indivduo ou as famlias abaixo desse mnimo so considerados pobres. Ele subsidiou
as polticas salariais para os trabalhadores, com vistas a manter um preo do trabalho
pelo qual o operrio pudesse permanecer vivo e reproduzir sua famlia no nvel desses
mnimos sociais.
Thomas (1997, p.19) ressalta o carter social desse mnimo vital, na medida em
que a sua determinao considera no s as necessidades daqueles diretamente envolvidos no processo de produo, mas a reproduo de toda a sua famlia. Da a conceituao de Marx, que substitui a noo de salrio natural por salrio de reproduo
da fora de trabalho.
A medida da pobreza absoluta ganhou importncia, porque permite aferir o
bem-estar pelo grau de desenvolvimento tecnolgico e industrial e os modos de interveno do Estado-providncia, mas uma medida reconhecidamente insatisfatria do
ponto de vista sociolgico, j que no permite estabelecer interdependncias entre os
indivduos numa sociedade como um todo (Cf. PAUGAM; SHULTHEIS, 1998, p.14).
Para os socilogos, o raciocnio em termos binrios, que consiste em
opor as caractersticas dos pobres s do resto da sociedade, permanece
equvoca: a definio de um patamar de pobreza, to mais elaborada e
precisa que seja, sempre arbitrria. [...] o estudo conduz a coagular e
19

Essas pesquisas foram publicadas em trs livros: B.S. Rowntree. Poverty: A Study of Town Life. Londres:
Thomas Nelson & Sons, 1902; Poverty and Progress: A Second Social Survey of York, 1936; e, em colaborao
com G.R. Lavers. Poverty and the Welfase State. A Third Social Survey of York Dealing Only Economic Questions. London, Longmans: Green & Co., 1951. (Cf. Paugam; Shultheis, 1998, p.13).
20
Esse indicador fundamentou-se na tradio de pobreza dos trabalhadores na Inglaterra do sculo XIX.

- 117 -

validar categorizaes que, em realidade, so sempre imprecisas e flutuantes (p.14).

Como analisamos no Captulo II, tanto Tocqueville, na Mmoire sur le Pauprieme [1835], como Simmel, em Les Pauvres, demonstram a relatividade do fenmeno
da pobreza. Tocqueville destaca especialmente o ponto de vista da evoluo do fenmeno da pobreza em relao ao patamar do desenvolvimento de um pas ou de uma
regio:
Os pases que parecem mais miserveis so aqueles que, na realidade,
contam com menos indigentes e, nos povoados em que vs admirais a
opulncia, parte da populao obrigada a recorrer ddiva do outro
para viver (TOCQUEVILLE, 1958, p.116).

Simmel, no entanto, destaca a dimenso da relatividade da noo da pobreza e


do pobre em relao ao estatuto de uma classe, como categoria especfica de indivduos em relao coletividade e sua relatividade cultural.
Cada meio, cada classe social tem suas necessidades especficas; a impossibilidade de as satisfazer sinnimo de pobreza (SIMMEL,
[1907], 1998, p.92).

Essas anlises mostram que o patamar de pobreza varia segundo o grau de desenvolvimento econmico e social nacional e em funo da estrutura de repartio de
renda. A crtica ao conceito de pobreza absoluta , portanto, antiga e diz respeito s
limitaes quanto a no considerar a riqueza de um pas em relao a outros, nem a
evoluo geral do nvel de vida, ou a repartio da renda entre diferentes grupos no
mbito nacional.21
A dcada de 70 sedimenta o reconhecimento da comunidade acadmica e das
instituies de desenvolvimento de que o crescimento econmico no estava encaminhando as condies bsicas de superao da pobreza e das desigualdades econmicas
e sociais.
21

Eles so limitados, por no apreenderem os processos de produo e distribuio da riqueza, nem delinearem
os mecanismos que levam pauperizao, reproduzindo apenas distintos graus de pobreza, em diferentes segmentos sociais.

- 118 -

A questo central era repensar o processo de crescimento, de modo a


considerar explicitamente os objetivos de reduo da desigualdade e
da pobreza, integrando subgrupos populacionais ao curso predominante de evoluo social, econmica e poltica de cada pas (ROCHA,
2003, p.9).

As instituies internacionais suscitaram o conhecimento comparativo de questes de crescimento e pobreza entre pases, o que fomentou um estmulo de desenvolvimento de indicadores, como o da pobreza relativa que permitissem tais comparaes.
Essa dimenso permite ampliar e alargar a anlise da pobreza pela dimenso da desigualdade social. De acordo com o Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas PNUD (1997), as duas medidas distinguem-se porque
A pobreza absoluta refere-se medida absoluta das condies necessrias mnimas, enquanto a pobreza relativa se refere a uma comparao
com a maior parte de outros dentro da comunidade. Quanto ao rendimento, uma pessoa absolutamente pobre se o rendimento for inferior
ao rendimento definido pela linha de privao do rendimento, enquanto relativamente pobre se pertencer a um grupo de rendimento baixo
(como os 10% mais pobres). (p.13)

Do ponto de vista das comparaes internacionais, o Banco Mundial toma por


referncia o patamar de 1 US$/ dia para a linha de pobreza. Os pases em desenvolvimento utilizam, em suas linhas de pobreza nacionais, o mtodo de pobreza quanto
alimentao (p.13).
Snia Rocha (2003), considerando a validade dessas medidas do ponto de vista
emprico, reconhece que a distino entre pobreza absoluta e relativa no apresenta
limites claros. Para ela, mesmo as necessidades fundamentais de alimentao, cujo
atendimento poderia estar associado ao mais absoluto conceito de pobreza, no so um
dado indiscutvel. Considera tambm inevitvel levar em conta aspectos culturais na
construo desses indicadores, como itens alimentares prprios de uma cultura, nos
clculos de composio da cesta bsica em determinados pases. Em relao renda
como critrio de definio da pobreza Rocha (2003, p.12) explicita que, quando esse

- 119 -

valor toma por base as necessidades nutricionais, ele chamado de linha de indigncia, ou de pobreza extrema, e, quando se refere a um conjunto mais amplo de necessidades, como vestimenta, habitao etc. determina a linha de pobreza.
Trata-se de considerar, alm do consumo, tambm um modo de vida, incluindo
um conjunto de outros itens como transporte, educao, sade, etc., considerados tambm necessidades fundamentais a serem satisfeitas.
A discusso das necessidades, que fundamenta as medidas de pobreza (absoluta
e relativa), se desenvolveu, portanto, em contextos diferentes: o da economia clssica,
vinculada definio de um salrio padro para os operrios (mnimo vital); e, mais
recentemente, apoiou-se amplamente na noo de necessidades fundamentais, ou necessidades bsicas (basic needs), influenciada pelas economias do Terceiro Mundo.
Esse conceito foi particularmente objeto de anlise e tratamento da OIT na dcada de
70, numa conferncia mundial tripartite sobre emprego, repartio de renda, progresso
social e diviso internacional do trabalho (1976) e acabou por constituir-se num novo
tipo de estratgia para a promoo do desenvolvimento. (Cf. SALAMA; DESTREMEAU, 2001, p.74). A decomposio dessas necessidades fundamentais integra os seguin-

tes itens: as necessidades de natureza fsica e biolgica (o mnimo necessrio ao consumo de uma famlia em termos de comida, casa, roupas adequadas, alguns objetos
para o domiclio e mveis); e o acesso aos bens e servios pblicos, pelas coletividades, tais como: gua potvel, saneamento, meios de transportes pblicos e servios de
sade e educao (p.74).
Essa abordagem das Necessidades Bsicas Insatisfeitas NBI preconiza tambm uma viso humanista, que objetiva ultrapassar a economia e considerar o desenvolvimento do homem em sua dimenso moral, de liberdade e dignidade (Cf. SALAMA; DESTREMEAU, 2001, p.75). Nesse sentido, ela tem como caracterstica funda-

- 120 -

mental uma dimenso de universalidade comum a homens de diferentes culturas e civilizaes e pressupe dois atributos: o de ser quantificvel (como medida de mensurao da pobreza); e, em segundo lugar, de atender satisfao produtiva, uma vez que
contribui para a produtividade dos homens, constituindo-se um campo privilegiado das
teorias do capital humano.

3.4. POBREZA COMO PRIVAO DE CAPACIDADES: o resgate da justia e


da igualdade sociais
Um trabalho paradigmtico sobre a pobreza e o desenvolvimento, nos anos 90,
para alm de uma dimenso exclusivamente economicista, foi o de Amartya Sen, Prmio Nobel de economia em 1998. Ele se distancia da abordagem da pobreza com base
nas necessidades bsicas. Criticando a abordagem por insuficincia de renda, ele formulou uma concepo de pobreza, no final da dcada de 80, como privao de capacidades, inscrevendo-se numa reflexo que se coloca diretamente frente aos objetivos
da justia social, da igualdade e das desigualdades. Sem negar os fatores econmicos, a
abordagem de Sen considera tambm variveis relativas aos dispositivos legais, s
implicaes polticas e sua pertinncia social. Ela procura transformar os pobres de
sujeitos passivos em sujeitos ativos, beneficirios de planos sociais e protagonistas
da mudana social, envolvendo o desenvolvimento de suas capacidades estratgicas.
Essa concepo orientou os relatrios do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD (1997) quanto ao desenvolvimento social e humano e s metodologias de mensurao da pobreza segundo o IDH ndice de Desenvolvimento Humano, induzindo a necessidade de democratizao do acesso a capacidades (educao,
sade, poder, etc.) que permitam aos pobres transformarem-se em sujeitos de sua luta.
Esse ndice mede as realizaes mdias de um pas, considerando trs dimenses bsi-

- 121 -

cas de desenvolvimento: a da longevidade, a do conhecimento e a de um padro de


vida adequado. O IDH constitui-se, ento, num ndice composto por trs variveis:
esperana de vida, nvel educacional e o Produto Interno Bruto PIB real per capita,
medido em PPC (Paridade de Poder de Compra) (PNUD, 1997, p.14). Muitos especialistas advertem, no entanto, os limites da construo de tais ndices, j que as mdias
so construtos abstratos, pois no se referem diretamente a caractersticas da realidade.22 Ademais, o IDH, ao agregar indicadores de natureza distintas, permite apenas
mostrar como se distribui esse indicador entre as unidades analisadas e comparar as
condies entre elas. Serve mais para observar mudanas nas posies relativas das
vrias unidades analisadas (pases, estados ou cidades e regies).
Sem menosprezar fatores econmicos, suas reflexes remetem a questo da pobreza, portanto, ao campo da liberdade e da emancipao social. Para ele, no basta ter
recursos econmicos, se no se consideram as possibilidades de convert-los em capacidades de ao (SEN, 2000).23
O encaminhamento da pobreza pelo Banco Mundial (2001)24 entende que mobilizar o potencial dos pobres, da perspectiva liberal, implica aproveitar a capacidade
existente nas comunidades, canalizando-a para resolver, a um s tempo, os problemas
materiais da pobreza, da participao e da integrao social, atravs de sua insero no
mercado. Implica reconverter os ativos dos pobres (em termos de bens disponveis),
para resolver a sua prpria condio de vulnerabilidade social, integrando-os ao mer22

A esperana de vida ao nascer, por exemplo, uma medida terico-hipottica e probabilstica, totalmente
distinta das mdias relativas aos nveis educacionais ou de renda. Esses, conquanto possam ser mdias, figuram traos do real.
23
Inspirada nessa perspectiva, o PNUD, na dcada de 90, definiu desenvolvimento humano como o processo de
alargamento das escolhas pessoais em termos de acesso vida longa e saudvel; aquisio de conhecimentos; e
aos recursos necessrios a um padro de vida adequado. Agregou a essas escolhas outras dimenses polticas,
como: liberdade poltica, a garantia de direitos humanos e as oportunidades de os indivduos e cidados serem
criativos.
24
Apresento essa abordagem em Ivo (2001, 2003) e outros trabalhos. Ver, tambm, estudos de Duhau; Scheingard (1997); Salazar (1998); Osmond (1998); Codes (2003); Kraychete (2005).

- 122 -

cado, de modo que ultrapassem a condio de pobreza. Assim, o Banco Mundial retraduz a noo de vulnerabilidade de Castel, que emerge de um processo de desestabilizao das relaes de trabalho, determinadas pelos processos de reestruturao
produtiva, em termos da propriedade de ativos sociais, econmicos e culturais que
poderiam e deveriam ser mobilizados no provimento de solues da pobreza. Moser
(1996) especifica cinco itens que se constituem ativos dos pobres:


o desenvolvimento das atividades de trabalho, assalariadas ou autnomas;

o capital humano, em termos de habilidades e estudos;

os assets (ativos) produtivos, como casa, oficinas, etc.;

a estrutura de relaes familiares;

as redes comunicativas com capacidade de produzir solues coletivas.


J no incio desta dcada, o Banco Mundial (World Bank, 2001) , na elaborao

do Relatrio do Desenvolvimento Mundial sobre a pobreza, baseou-se nas informaes


qualitativas obtidas a partir do projeto denominado Consulta aos Pobres. Tal projeto
objetivou captar os significados da pobreza, em todas as suas dimenses e privaes, a
partir dos prprios pobres, como atores capazes de melhor definir o que significa a vivncia real da condio de pobreza. O estudo destacou duas dimenses: a da vulnerabilidade, relacionada volatilidade de rendas, no s pela condio de ter pouco, mas
pelos riscos de perda do pouco que se tem; e a que se refere ao isolamento e ausncia de relao do pobre com o poder pblico.25
Essa matriz paradigmtica sobre vulnerabilidade social, construda por Moser
estimula tambm um conjunto de pesquisas originais que busca aferir as condies de
acessibilidade da populao pobre aos servios pblicos e sociais e a identificar, a partir da vivncia das populaes trabalhadoras em condies de pobreza, a formao de
25

Essa dimenso aproxima-se da definio de Simmel [1907] em Les Pauvres, reeditado em francs em pela
PUF, 1998. Para Simmel a condio de ser pobre numa determinada sociedade se define a partir da relao de
assistncia que esse indivduo mantm com o conjunto da sociedade.

- 123 -

redes sociais de proteo no mbito da sociabilidade primria desses indivduos. Considerada original na decomposio de indicadores que sustentam a aferio das capacidades ou da acessibilidade a servios, a concepo do Banco Mundial aproxima-se da
orientao liberal clssica sobre a seguridade, que prioriza, como vimos, a condio
dos pobres como proprietrios e agentes econmicos no acesso ao crdito. Essa
perspectiva tambm alimenta imensas polmicas acadmicas que mostram que a perspectiva dos ativos da pobreza pode transformar as mazelas sociais da precarizao dos
trabalhadores em supostas virtudes. Enquanto outros, contrariamente, ressaltam o potencial de resistncia e lutas das camadas populares excludas na construo de um
projeto alternativo de sociedade.
3.5. EXCLUSO SOCIAL E UNDERCLASS: duas categorias territorializadas da
ao prtica
A representao do mundo social no um dado, ou [...] um registro, um
reflexo, mas o produto de inmeras aes de construo que so feitas e
esto sempre se fazendo. Ela est nas palavras de uso comum [...] que do
sentido ao mundo social enquanto o registram; nas palavras de ordem que
contribuem para produzir a ordem social, informando o mundo e produzindo os grupos que designam e mobilizam. (BOURDIEU, 1977, p.4)

Paralelamente a esse esforo metodolgico de medir e aferir os fenmenos da


pobreza, das desigualdades e da incapacidade ou inadaptao social, nos anos 80 e
90, a problemtica da pobreza encontra a noo de excluso, avanando na dimenso
potencial dos riscos tanto no mbito do trabalho como no de outras relaes de sociabilidade , entendidos como vulnerabilidade social, que podem levar a rupturas e
desfiliao.26
...a noo de excluso conduz a observar fatores de riscos e, assim, a
especificar as caractersticas tanto sociais quanto econmicas que se
encontram ameaadas de carncia e, portanto, de pobreza. Ela amplia
o campo de estudo da pobreza para os excludos potenciais, pensados
como precrios, frgeis, em situao de insegurana e mesmo de dependncia e desfiliao (THOMAS, 1997, p.27).
26

No item anterior, mostra-se a depurao dessa noo, que emerge em incios do ano 90, na Frana, no mbito
de uma perspectiva de tratamento liberal dessa noo, pelo Banco Mundial, no mesmo perodo.

- 124 -

Assim, o fenmeno do desemprego a partir dos anos 80 constituiu-se fator decisivo de renovao parcial dessa noo de excluso, a partir de um modelo de anlise
assentado na fuso de teorias econmicas (neo) clssicas, de natureza keynesianas e
marxistas sobre o fenmeno da pobreza, voltando a reconsiderar o fenmeno do ponto
de vista da questo social.
Desde as dcadas de 60 e 70, no entanto, essa noo emergiu na literatura sociolgica e nos programas pblicos das sociedades capitalistas avanadas,27 como categoria ou como representao social. Como categoria analtica, ela contm uma dimenso cognitiva, das maneiras como se problematiza o social, e uma dimenso da
ao, que diz respeito s formas como se deve atuar sobre esse social, ou seja, a excluso social como categoria da ao das polticas pblicas (Cf. AUTS, 2004, p.15).
Como percepo moral, a noo de excluso se transforma num conjunto de representaes da ordem social, construdas e recortadas cientificamente, constituindo-se, ao mesmo tempo, em dispositivos de gesto.
Assim, particularmente no ps-guerra, o campo das polticas sociais na Frana,
mas tambm nos Estados Unidos, vem problematizando a questo das margens, ou
seja, da precariedade e limites das pessoas em dificuldades, face ao desenvolvimento,
atravs de duas noes bsicas: a dos excludos, na Frana, e a dos underclass, nos
Estados Unidos, que conformam dois conjuntos histricos de representaes sociais e
polticas distintos sobre o fenmeno da pobreza contempornea, os quais resultam
tambm em solues diferentes para esses segmentos em ambas as sociedades. O
grande deslocamento que ocorre, a partir da dcada de 70, que a problematizao do
social passa a considerar o indivduo (e seus problemas de adaptao) como foco de
construo da realidade social.
27

No Captulo II, vimos que, desde Simmel [1907], essa noo j se encontrava tambm esboada.

- 125 -

Esse deslocamento da noo e da ao pblica, no entanto, ainda que tenha influenciado a literatura sociolgica brasileira, no corresponde mesma temporalidade
nem mesma problemtica, no Brasil, onde a retomada da questo da excluso aparecer um pouco mais tarde, a partir da dcada de 80, e, especialmente, na dcada de 90.
A noo de excluso refere-se a numerosos indivduos e problemas da poca,
em torno de diferentes variveis e universos. Torna-se, assim, um modo de reconhecimento e uma representao que possibilita reconstruir ou tentar reconstruir a realidade.
Didier Fassin, no artigo Exclusion, underclass, marginalidad. Figures contemporaines
de la pauvrt urbaine, en France, aux tats Unis et en Amrique latine (1996), faz
uma recuperao analtica dessas definies e suas implicaes polticas.28
Na dcada de 70, a sociedade francesa rendeu-se a uma constatao: a pobreza
persiste, apesar do crescimento econmico. Nesse contexto, a noo de excluso aparece para designar os inadaptados sociais (deficientes fsicos, pessoas invlidas, doentes mentais, crianas abandonadas, menores delinqentes, suicidas, alcolatras), enfim,
indivduos marcados por dificuldades de sociabilidade ou a-sociais.29 A esses tambm
juntavam-se outras categorias, como vagabundos, antigos delinqentes, prostitutas, que
no conseguiam encontrar trabalho, mas, tambm, as milhares de famlias das bidonvilles

30

que no encontravam trabalho e viviam de expedientes (Cf. LANOIR, 1974,

p.27-28). Ou seja, essa noo abrangia, sob uma mesma designao, pessoas com diferentes condies sociais. Esse processo classificatrio, no entanto, no novo e foi
28

A respeito da noo de underclass ver o texto introdutrio de Paul Peterson The urban Underclss and the
Poverty Paradox no livro The urban underclass, organizado por Christopher Jenks e Paul Peterson (1991). Ver
tambm Didier Fassin, 1996. No Brasil ver artigo de Lcio Kowarick (2003).
29
Os excludos, nessa poca, eram os que haviam ficado fora do caminho do progresso. O prprio nome que se
lhes atribua inadaptados expressava, de imediato, o vnculo terico com a matriz durkheimiana da coeso
social: os que ficaram fora e no estavam em condies de entrar. O carter circunscrito do fenmeno, num
contexto de progresso extenso, fez com que noo de excluso fosse limitada. Sua reapario, na dcada de 90,
refere-se s mudanas dos dados positivos do ps-guerra e crescente precariedade dos postos de trabalho, que
Robert Castel batizou como a sociedade salarial.
30
Bidonvilles aglomeraes populares precrias, onde vivem as pessoas mais miserveis (Cf. Micro-Robert,
1980).

- 126 -

objeto de inmeros diagnsticos e crticas sociais que se desenvolveram na formao


da sociedade moderna.31
Para Lanoir32 (1974), considerar algum na condio de inadaptado significava
defini-lo como aquele que exigia cuidados do outro ou da coletividade:
Dizer que uma pessoa inadaptada, marginal ou a-social simplesmente constatar que, na sociedade industrializada e urbanizada do final
do sculo XX, essa pessoa, em razo de uma enfermidade fsica ou
mental, do seu comportamento psicolgico ou de ausncia de formao, incapaz de prover suas necessidades, exige cuidados constantes,
representa um perigo aos demais, ou se encontra segregado, seja por
razes prprias ou por outras da coletividade. Ora, as estatsticas mostram que, na Frana, um em cada dez franceses, se nos limitamos inadaptao social, e um a cada cinco, se a estes se juntam tambm
pessoas com debilidades psquicas ou mentais, fazem parte dessa outra Frana (LANOIR, 1974, p.10, trad. livre e grifo nosso).

Essa percepo moral da pobreza, herdeira da dupla tradio higienista e da assistncia social do sculo XIX, inspira a forma de tratamento do Estado de carter liberal, ou seja, vencer a pobreza sem enfrentar as desigualdades (STOLRU, 1977, apud
FASSIN, 1996, p.43).

A heterogeneidade das situaes englobadas pela noo de excluso, na Frana,


induziu inmeras e contundentes crticas de duas naturezas: (i) a falta de preciso da
noo, por englobar, sob uma mesma categoria, indivduos com situaes sociais bastante distintas e heterogneas, como as que se referem aos portadores de deficincias
fsicas e mentais, bandidos ou indivduos em posies sociais desfavorveis; os desempregados ou pessoas com dificuldades de aprendizagem escolar, como os jovens
imigrantes; (ii) a dificuldade de separar entre fatores socioculturais e a pobreza econmica. Assim, nas dcadas de 80 e 90, dois tipos de contribuies analticas desenvolveram um esforo para definir novos sentidos da noo de excluso. A primeira
31

O Captulo II deste trabalho detalha algumas das contribuies analticas dessa populao dessocializada,
nas obras de Marx e Engels; Tocqueville e Simmel.
32
A construo desses argumentos iniciais da excluso ocorre na dcada de 70, nos relatrios do Plan (Lanoir,
1974), em termos dos sistemas de ajudas sociais.

- 127 -

abordagem procurou delimitar esses grupos sociais segundo campos simblicos polares e a partir de quatro unidades analticas: a cidade (segmentao e fronteiras de convivncia);33 a escola (a norma escolar);34 o emprego (o contrato do trabalho) e a proteo social (a seguridade ou a assistncia).35 O segundo tratamento reconhece no desemprego o centro dessas questes, reforando a responsabilidade do poder pblico no
encaminhamento de alternativas para a nova questo social.36
A partir dos anos 90, muitos autores, ao analisarem a nova questo social, renovam parcialmente essa noo a partir de um modelo de anlise que sintetiza as teorias econmicas (neo) clssicas, de natureza keynesianas e marxistas sobre o fenmeno
da pobreza, como Paugam (1991), Castel (1995) e Rosanvallon (1995), Thomas (
1997) entre outros. As duas abordagens no so excludentes entre si.
Em ambos os esforos, no entanto, a sociedade representada por uma imagem
de fratura social que separa os que tm um lugar daqueles que precisam a integrarse. A produo sociolgica francesa dos anos 90 vai refletir, fundamentalmente, os
termos da nova questo social, marcada exatamente pelos riscos de fraturas sociais
que ameaam a questo social e o convvio social.
As imagens da excluso, expressas nas noes de desqualificao social
(PAUGAM, 1991), desfiliao (CASTEL, 1995), a diviso entre os teis e os normais inteis (DONZELOT; ESTBE, 1991) e a noo de empobrecimento (SALAMA; VALIER,1995) so esforos analticos da produo sociolgica francesa para ex-

33

Ver propsito: Pinon-Charlot, M.; Prtceille; Rendu P., 1986; Grafmeyer, 1996; Labbens, 1996; Oberti,
1996; Prteceille, E., 1999, 2003 entre outros.
34
Ver Dubet, Franois, 1987;Van Zanten, A, 1990; Langouet, G.; Leger, A., 1991; Dubet; Lapeyronnie, 1992;
Van Zanten, A.; Payet, J.P.; Roullaeau-Berger, 1994; Van Zanten, A., 1996, entre outros.
35
Nessa linha, ver especialmente os trabalhos de Paugam, 1991; Donzelot, 1994; Castel, 1995; Paugam,
1996;Thomas, 1997.
36
Cf. Donzelot, 1994; Castel, 1995; Rosanvallon, 1995, por exemplo.

- 128 -

pressar processos de transio problemtica da nova questo social e no apenas


situaes de pobreza.
Pierre Rosanvallon, no livro La Nouvelle Question Sociale. Rpenser lEtatprovidence (1995), reconhece a especificidade da fratura social dos anos 80, porque as
mudanas contemporneas alteram os princpios da solidariedade sobre os quais o Estadoprovidncia francs estruturou-se. Robert Castel, na Mtamorphose de la Question Sociale
(1995), recompe historicamente a relao entre trabalho e sociabilidade, mostrando como
a coeso social se construiu a partir da insero dos indivduos na diviso social do trabalho e revelando um novo processo de formao de uma zona de vulnerabilidade, reveladora da desconstituio (negativa) dessa relao. Criticando a perspectiva esttica da noo
de excluso, ele prope alternativamente a noo de desfiliao, de forma a recuperar a
dimenso de processo na formao da vulnerabilidade dos indivduos no mundo do trabalho e nas redes de sociabilidades. Numa crtica dimenso esttica, definidora dos estados de carncia de pobreza ou excluso, ele considera:
A excluso esttica. Ela designa mais um estado ou talvez estados de
privao. Mas a constatao das situaes de carncia no permite reapreender os processos que geram essas situaes. [...] Falar de desfiliao, ao contrrio, no ratificar uma ruptura, mas reconstituir um
percurso (CASTEL, 1995, p.13-15, trad. livre).

E, adiante:
A excluso no ausncia de relao social, mas um conjunto de relaes sociais particulares sociedade tomada como um todo. No existem pessoas fora da sociedade, mas um conjunto de posies cujas relaes com seu centro so cada vez mais distendidas [...] do centro
que parte a onda de choque que atravessa a estrutura social (p.442443).

A articulao das perspectivas da precarizao ou segregao sobre o espao


urbano comea a ser problematizada, na Frana, desde a dcada de 80, a partir dos
grandes conjuntos populares observados como espaos problemticos (les quartiers
difficiles ou sensibles). As crticas a essa segregao so de duas naturezas: de um la-

- 129 -

do, o reconhecimento de que essas periferias acabaram por no se integrar plenamente


na cidade. De outro, h o entendimento de que esses espaos cristalizaram uma nova
problemtica social, com a convergncia de altas taxas de desemprego e dificuldades
de integrao dos trabalhadores imigrantes no mbito da escolaridade e tambm do
trabalho, o que compromete a coeso social.
O processo de diferenciao social do territrio amplia as desigualdades e contribui para estigmatizar grupos sociais e tnicos, concentrados espacialmente, dos quais os demais grupos sociais buscam distanciar-se. Nesse processo, a questo escolar parece fundamental, pela
tendncia das escolas de se diferenciarem muito segundo o perfil dos
bairros. As dimenses territoriais das desigualdades e sua percepo
acabam por fragilizar a coeso social, tal como ela foi construda na
Frana do ps-guerra (LAGRANGE; OBERTI, 2006, p.33. Trad. livre).

Desse modo, as questes das periferias urbanas articulam-se diretamente com


as condies desses cidados no mbito do trabalho e suas novas formas sociais, como
tambm com as maneiras objetivas como o poder pblico atua sobre as condies de
reproduo das camadas populares (ou os efeitos perversos da sua ausncia). Focalizando-se apenas na dimenso espacial e vicinal, tende-se a no perceber os impactos
imbricados da precarizao do trabalho nesses universos territorializados e em suas redes
sociais. Num sentido inverso, o entendimento dos processos de vulnerabilidade social
tambm se associa ao mbito das prticas onde se tecem as experincias cotidianas de
solidariedades no mbito dos espaos da famlia, dos laos de sociabilidade primria e
do consumo social.
Fassin (1996), apoiando-se na recuperao histrica feita por Michael Katz
(1993) recompe a evoluo da noo de underclass na literatura americana. O autor
descreve essa categoria como um conjunto de pessoas de difcil trato e hostis, com
valores distintos da maioria dos pobres. Trata-se de uma proporo extraordinariamente elevada de jovens em situao de insucesso escolar, delinqentes drogados, de
mes assistidas, diz ele (p.48).

- 130 -

A primeira apario da palavra underclass de 1962, no livro Challenge to Affluence, do sueco Gunnar Myrdal, que a descreve como resultante de fatores ligados ao
desemprego estrutural. Ele define esse termo como a categoria econmica dos mais
desfavorecidos e com menor mobilidade social, devido ao desemprego estrutural. Para
ele, essa pobreza tende a perenizar-se e a reproduzir-se ainda mais, devido s discriminaes a que esses grupos de indivduos esto submetidos. Essa viso mais estrutural,
dos liberais da dcada de 60,37 vai ser substituda por uma viso mais conservadora,
que no mais considera os determinantes estruturais da pobreza, e considera esses grupos sociais em condio de pobreza, ento, como resultantes de comportamentos individuais desviantes (behavioral deficiencies).38 O centro da questo posto sobre os
indivduos e suas condutas, e no sobre a sociedade em suas desigualdades. A investigao desenvolvida por Ken Auletta (1982), por exemplo, identifica quatro categorias
desses pobres, classificadas a partir de caractersticas comportamentais dos indivduos
e dos tipos de vnculos institucionais de assistncia que mantm:
...os pobres passivos (passive poor), assistidos geralmente de longa data; os criminosos de rua (street criminals), que amedrontam a maior
parte das cidades e esto normalmente excludos do sistema escolar e
drogados; os escroques (hustlers) que, como os criminosos de rua,
tambm podem no ser pobres e ganham a vida na economia subterrnea (ilcita), mas raramente cometem atos violentos; os vagabundos da
cidades, traumatizados, alcolatras, perdidos, sem moradia, doentes
mentais que perambulam nas ruas da cidade (AULETTA, 1982, apud
FASSIN, 1996, trad. livre).

Essa viso moral da pobreza no nova, e, desde o sculo XIX, as instituies


caritativas dividiam os pobres em meritrios e os no meritrios, esses ltimos que, na
verso mais moderna, constituem a underclass. O que novo, segundo Fassin (1996),

37

Na dcada de 60, tambm outros autores fazem referncia noo de underclass. Entre eles, Michael Harrington, no livro The Other American (1962) e outros, como: Tom Kahn The economics of equility (1964); Joan
Gordon The poor of Harlem: social functioning in the underclass; Leonard Lieberman. Atomism and mobility
among the underclass Chippewas and Whites (1973), apud Fassin (1996).
38
Uma anlise sobre a evoluo da prpria noo de underclass e os contextos da poltica social nos Estados
Unidos consta em Kowarick (2003). Ler tambm: Wilson (1987); Peterson (1991)

- 131 -

que os no meritrios do sculo XX compem-se, na sua maioria de pessoas negras,


de origem rural qual se associou um conjunto de traos estigmatizantes, caractersticos de uma cultura da pobreza, como passividade, irresponsabilidade, instabilidade
e dependncia.
Nessa linha, um dos estudos tpicos o de Oscar Lewis The culture of poverty (1966), que detalha muitas das supostas caractersticas atribudas aos pobres: o
esprito gregrio, o alcoolismo, o uso freqente da violncia na regulao de conflitos,
o uso da fora e de castigos para a educao infantil, a iniciao precoce da vida sexual, a unio livre ou o casamento consangneo, o freqente abandono da esposa e filhos
pelo marido, uma tendncia ao matriarcado, maiores vnculos com membros da famlia
materna, uma forte disposio para o autoritarismo, a nfase na solidariedade familiar;
a falta de perspectivas de longo prazo; um sentido de resignao e um fatalismo fundados sobre as realidades de sua existncia; a crena na superioridade masculina e as
conseqncias dessa viso em relao mulher; um complexo de mrtir; e, enfim, uma
tolerncia maior com todos os casos de psicopatia. Essas imagens estigmatizantes influenciaram trabalhos de psicologia social, mas tambm de criminologia nos meios
populares marginais do Terceiro Mundo.
Assim, a problemtica da pobreza encontra-se estreitamente articulada da cidade e da etnia, formulando-se os problemas sociais como questo ao mesmo tempo
urbana e tnica (ou das minorias) do final do sculo XX, nos EEUU. Enquanto, nos
anos 60, a underclass era entendida como o conjunto de indivduos excludos dos processos produtivos ou do trabalho, na dcada de 80, passa a representar, ao mesmo tempo, a decadncia econmica, a segregao urbana e a discriminao racial, como atributos de insucesso pessoal.
Um exemplo da viso conservadora do Welfare americano o livro Losing
ground. American social policy 1950-1980, de Charles Murrey (1984), que analisa a pol-

- 132 -

tica social americana. Esse autor considera que, apesar dos louvveis esforos da revoluo generosa na luta contra a pobreza, a situao dos pobres nos EEUU piorou.39 Essa
deteriorao no um epifenmeno, segundo Murrey, mas uma conseqncia direta [...]
dos modelos de interpretao da pobreza construdos pela inteligentzia. Ele considera que,
ao no separaram os pobres responsveis daqueles menos responsveis, os intelectuais
acabaram por produzir uma poltica injusta, ou seja, que retira benefcios dos pobres responsveis e meritrios, para dar aos segundos, os no-meritrios. Trata-se, de fato, de uma
poltica de transferncia de pobres a pobres (p.219, 199). Assentado numa noo central
de responsabilidade individual dos pobres sobre o seu destino, ele considera aceitvel a
ajuda do Estado apenas aos que perderam sua capacidade do trabalho.
Mais tarde, William Wilson, no livro The truley disadvantaged. The inter city, the
underclass and public policy (1987), critica explicitamente essa viso de Murrey, reabrindo o debate de uma perspectiva mais sociolgica e menos jornalstica, nos anos 90, buscando agora a gnese da underclass e suas causas. Wilson rejeita diretamente o termo underclass, porque considera que essa noo no expressa uma situao de classe homognea nem tem fundamento terico. Ele tambm reconhece que a abordagem de natureza
comportamental desenvolvida por Murray, especialmente em relao aos negros nos guetos, colabora para uma viso discriminatria e para a ideologia do blaming victim, podendo aprofundar o racismo; entende, ainda, que essa viso, relativa ao comportamento
dos negros, restringe-se muito varivel racial como explicao para os fenmenos sociais. Para Wilson, superar essas associaes supe desenvolver estudos que dem conta da
complexidade das situaes de pobreza e suas determinaes sociais, tendncia que vai
marcar as preocupaes acadmicas a partir da dcada de 90, especialmente no desenvolvimento de indicadores multidimensionais e mais complexos. Nesse perodo, a questo do

39

Ele se refere poltica declarada por Lindon Johnson da War on Poverty, em 1964. As crticas a essa poltica
reconhecem que os seus resultados, em relao reduo da pobreza foram reduzidos, mas foi importante como
mecanismo de envolver negros e outras minorias nos processos polticos locais. (Cf. Peterson, 1991)

- 133 -

underclass se imps no debate poltico sobre as polmicas alternativas polticas do welfare


para o workfare.40
Analisando-se ambas as noes, de exclusion (na Frana) e a de underclass
(Estados Unidos da Amrica), observamos que a nica relao possvel entre ambas
o fato de se imporem ao mundo social e poltico como um problema social do mundo
urbano, apesar de no constiturem uma nica e mesma problemtica. A nica similitude em torno dessas duas noes, segundo Fassin (1996, p.65), que sua presena,
em ambos os contextos, se apresenta como ameaa aos princpios que organizam o
mundo social urbano.41
Esses milhes de pobres, marginais, squatters, mal-alojados, proletrios, cujo nmero no pra de crescer, constituem pouco a pouco um
anti-mundo cujas frustraes e desesperanas alimentam naturalmente
a violncia nas fronteiras da sociedade estabelecida. (p.64-65).

Ora, devido indeterminao dessas noes, Peterson (1991) mostra que elas
podem ser usadas indistintamente por conservadores, liberais ou radicais. Mas essas
representaes do mundo no podem ser apenas prticas cognitivas. Elas se constituem
tambm em atos polticos. Assim, Paul Peterson mostra que o termo underclass tanto
adequado aos conservadores quando querem identificar indivduos incapazes de se
assumirem ou com tendncia a comportamentos anti-sociais , como pode ser igualmente adequado para identificar um grupo subordinado s foras econmicas e polticas da sociedade, como o conceito de lumpenproletariat, e tambm aceito de forma
ambgua por liberais que se recusam a escolher entre os dois pontos de vista (Cf. PETERSON, 1991).

40

Refere-se a um sistema de trabalho social imposto como condio de receber benefcio dos programas sociais.
Esse sistema, que j teve vigncia historicamente na Poor Law da Inglaterra (1834), mas tambm no Ancien
Rgime, na Frana, atualmente retomado em alguns estados americanos atravs de programas de estgios ou
trabalhos compulsrios como condio de receber benefcios. Esse modelo est articulado ao desenho liberal de
um Estado social mnimo (Cf. Desley, T.; Coate, S., 1992)
41
Simmel, no incio do sculo XX, j fazia essa distino.

- 134 -

Mesmo considerando a articulao entre pobreza, segregao e etnicidade, como elementos centrais na formulao da questo urbana contempornea, tanto na
Frana como nos Estados Unidos, Wacquant (1992) adverte para os riscos de se assimilar a situao das cits da periferia francesa aos ghettos negros americanos. preciso cautela nas generalizaes que falam de uma americanizao da Europa ou da
Amrica Latina, ou num evolucionismo s avessas, de certa viso de Terceiromundista europia, tendo em vista a crescente informalizao das relaes de trabalho
na Europa. A consolidao da Repblica, nessas sociedades, a centralidade do papel do
Estado francs frente ao objetivo da integrao nacional e os nveis de desenvolvimento dessas sociedades no podem considerar a emergncia desses processos apenas sob
sua aparncia formal. As distintas tradies de culturas polticas, nesses pases, conformam diferentemente a formulao da questo social, com conseqncias e limites
dos novos dispositivos de integrao social, inclusive sobre as instncias locais.
Concluindo, este captulo produziu uma reconstruo das condies sociais e
polticas que circunscrevem o trabalho de objetivao dos sistemas de proteo social e
interveno racional sobre o social, atravs da produo de categorias analticas e de
ao prtica, como pobreza, desigualdades, excluso e vulnerabilidade social. Essas
noes impem normas de percepo do prprio objeto, em seu processo de apropriao, que se inscrevem como realidade, conformando a prtica dos sujeitos sociais. Assim, a pesquisa e as estatsticas formuladas por instituies, como o Estado, articulamse diretamente com o mundo social e constituem um construto que resulta e interfere,
constantemente, sobre as prticas de atores e agentes sociais. Mas a objetivao do
pensamento cientfico, quando se transforma apenas na agregao de informaes, sem
referncias s condies de produo da histria social, institui-se apenas como tcnicas dissociadas das formas concretas como se reproduzem a poltica e o social.

- 135 -

CAPTULO 4
O ENIGMA BRASILEIRO DA QUESTO SOCIAL:
A REPRODUO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS

4.1. SITUANDO A PROBLEMTICA


Como mostramos nos captulos anteriores, a questo social, do ponto de vista
clssico, refere-se s contradies e ambigidades entre os direitos civis e polticos (o
princpio da igualdade) e s formas concretas e desiguais da matriz socioeconmica.
No Brasil, essa questo se expressa na persistncia de um contingente de indivduos
que se reproduz nos limites mnimos da subsistncia e fora das atividades econmicas
predominantes, o que determina um padro acentuado de desigualdades sociais e de
rendas, que deixou de fora dos benefcios do crescimento econmico um contingente
expressivo de trabalhadores empobrecidos, reduzidos a formas de sobrevivncia, apesar do rpido crescimento da economia brasileira, desde os anos 30 at os anos 80.1
No Brasil, a transformao burguesa no foi empurrada e completada
com uma revoluo poltica, como na Frana, nem por uma guerra civil como nos Estados Unidos. [...] seu destino foi mais parecido com o
do campesinato da Alemanha, onde houve aliana dos senhores de terra com o Estado e os industriais (CARVALHO, 2000, p. 28).

As razes dessa iniqidade, portanto, no so exclusivamente econmicas, mas


se referem a um padro altamente concentrador de renda e de poder, garantido por uma
herana lusitana de relaes polticas e sociais autoritrias, que, desde a poca colonial,
mantiveram parte homens livres, moradores do campo e das cidades, considerados,

O resultado global da economia brasileira, neste perodo, foi reconhecidamente exitoso, quando se mede
sua eficincia pela produtividade total dos fatores: o PIB per capita do Brasil em 1950 foi de U$1.073,
mais que triplicando seu valor para US$3.349, em 1980, quando ento o ritmo de crescimento do PIB
comea a declinar, conforme dados da OCDE/ Maddison, 1989.

- 136 -

ento, como desocupados, vadios, vagabundos e depois marginais ou resduos, frente aos setores hegemnicos da economia.
A discusso da excluso social reapareceu nos anos 80, no Brasil, posta pelos inmeros movimentos sociais organizados em luta por acesso cidadania, no quadro da
redemocratizao do pas. Por outro lado, ao fim do sculo XX, frente emergncia do
desemprego estrutural de trabalhadores assalariados estveis em todo o mundo, a discusso sobre os processos de pobreza e excluso retornaram s preocupaes centrais das
cincias sociais, acompanhando tambm a agenda das agncias internacionais.2
No entanto, ainda que a condio da pobreza e excluso social guardem uma
articulao entre si, as duas noes no so sinnimas. A pobreza diz respeito a um
estado de privao e carncia a partir de uma categorizao socioeconmica, enquanto
que a noo de excluso social expressa os processos social, econmico, poltico e
cultural pelos quais indivduos ou grupos so progressivamente desprovidos das
condies de participao e reconhecimento social numa dada sociedade, ficando
parte de vrias esferas da vida coletiva. Assim, a excluso social diz respeito s dificuldades de pessoas e grupos especficos alcanarem um ideal igualitrio e de reconhecimento social no contexto de determinadas sociedades. Relaciona-se diretamente a
uma herana sociocultural associada s condies da distribuio da renda, sendo, portanto, uma noo historicamente construda, que diz respeito ao acesso a direitos civis,
polticos e sociais no seu conjunto.
Na Amrica Latina e no Brasil, especialmente, a constituio de um amplo
mercado informal de trabalho, nos anos sessenta, permitiu s famlias em condio de
pobreza uma relativa integrao social, ainda que em condies de precariedade, ou

A motivao dessas anlises resultou da precarizao e do desemprego, que atingem, agora, os setores
estveis e protegidos do mercado de trabalho em pases do capitalismo avanado.

- 137 -

seja, fora da proteo social. Assim, alm da crtica noo de excluso, pela dimenso esttica a implcita, ao retratar apenas um determinado estado na vida dos indivduos (CASTEL, 1995), ou pela dualidade3 inerente sua definio (que supe a compreenso do que seja a incluso), a maioria dos autores brasileiros acresce a essas
crticas o fato de esses grupos manterem uma relativa integrao sociedade e economia, ainda que em condies de incluso precarizada. Oliveira (1976) se refere a um
processo de elaborao de periferias. A literatura sociolgica brasileira dos anos 60 e
70 discutiu criticamente a natureza e a especificidade dessas formas precarizadas de
incluso a partir das teses relativas ao desenvolvimento capitalista perifrico na Amrica Latina, a exemplo das teorias da massa marginal (NUN, 1969), da teoria da dependncia (CARDOSO; FALLETO, 1970), e da crtica s teses dualistas, a partir das
formas especficas de funcionalidade de um amplo exrcito industrial de reserva para a
acumulao capitalista na periferia (OLIVEIRA, 1972), etc.
A emergncia da precarizao e do desemprego estrutural, especialmente na
dcada de 90, afetando o setor estvel do mercado de trabalho, recoloca a discusso
sobre uma nova excluso social em vrios pases, inclusive no Brasil.
Este captulo, com base na contribuio de alguns autores, examina como se
forma e se reproduz, de forma regular, um excedente de desocupados, empobrecido at os anos 90, acompanhado por formas de representaes a partir das quais a
segmentao da sociedade se cristaliza e se reproduz tambm no plano simblico como
excluso e apartao social. Busca resgatar o processo histrico que influencia a
configurao da questo social brasileira no presente, que marcada por profundas

A literatura sociolgica brasileira supera o dualismo entre atrasado e moderno, rural e urbano, integrado e no integrado, vendo as relaes econmicas e sociais inerentes ao capitalismo como conseqncia
da acumulao capitalista, na forma de um exrcito industrial de reserva singular (Cf. Oliveira, 1976).

- 138 -

desigualdades e por formas inclusivas abaixo do patamar da pobreza.4 No se trata


aqui, no entanto, de um levantamento exaustivo da produo sociolgica brasileira,
tampouco uma anlise de indicadores de pobreza e crescimento, mas uma demarcao
das principais inflexes na formao de uma fora de trabalho livre desocupada e as
tentativas de encaminhamento dessa questo social no mbito da modernizao da sociedade brasileira.
Para efeito de sistematizao, a anlise se estrutura em quatro partes: (i) a primeira apresenta a posio subalterna dos homens livres no perodo colonial at fins
do sculo XIX; (ii) a segunda analisa os avanos institucionais que acompanharam a
formao de uma fora de trabalho livre na virada do sculo XIX (com a abolio da
escravatura e a proclamao da Repblica) at a era Vargas (anos 30); (iii) a terceira
observa a constituio do mercado urbano-industrial e a perspectiva do projeto desenvolvimentista, nas dcadas 50-70; (iv) a quarta e ltima parte apresenta algumas tendncias na dcada de 80, marcadas por ampla mobilizao da sociedade civil por direitos polticos, civis e sociais,5 e pelo retorno da discusso da nova excluso social, na
dcada de 90, frente ao desemprego e precarizao das relaes de trabalho, no Brasil.

Mesmo considerando os novos indicadores de reduo das desigualdades da renda trabalho, no ano de
2005, eles se referem renda trabalho e mantm-se ainda elevados, situando-se num Indice de Gini de
0,568 (Cf. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2006).
5
A anlise do processo que caracteriza os anos 1990 e 2000 ser objeto especfico da segunda parte desta
tese.

- 139 -

4.2. OS HOMENS LIVRES: os inadaptados, indolentes e vadios da ideologia colonial


Dois fatores parecem orientar, no perodo colonial, a constituio do contingente de homens livres desocupados:6 a resistncia das oligarquias rurais formao da
pequena propriedade agrcola7 e uma ideologia colonial desqualificadora dos noproprietrios. Assim, durante todo o perodo colonial, as oligarquias rurais brasileiras
associavam imagem do homem livre, no-proprietrio, uma suposta incapacidade
para o trabalho, entendida como caracterstica individual intrnseca, produto de uma
deciso pessoal supostamente motivada pela preguia e indolncia (segundo o pensamento das elites da poca); e, por outro lado, uma idia de ociosidade, vadiagem
e vagabundagem dos no-escravos e no-proprietrios, vistos ento como incapazes, produtores da desordem, vadios e (ou) intrusos.
Alberto Passos Guimares, no seu livro As classes perigosas. Banditismo urbano e rural (1981), analisando as possibilidades de uso da mo de obra nacional, explicita essa viso restritiva e preconceituosa relativa ao povo brasileiro:
.... a verdade que o povo, na escala social, como agente de produo,
estava colocado abaixo do escravo. No poderia descer a mais. O
grande empenho das classes dominantes era para forjar leis que transformassem em servos da gleba os trabalhadores que conseguiam sobreviver desvinculados dos meios de produo e de trabalho, j que
no podiam transform-los em escravos. (p.131)

Carvalho (2000), no entanto, considera que s se pode falar, realmente, na criao de um sentimento nacional a partir da Guerra do Paraguai, pela participao de
indivduos originrios de todas as regies do pas e de todas as classes, pela identidade

A noo de desocupao diz respeito aos braos livres dos no-proprietrios e a elas se associava,
pejorativamente, quela poca, toda uma srie de adjetivos desqualificadores. As referncias de anlise,
nesse item, seguem, sobretudo, Nabuco [1884] e outros autores, especialmente Guimares (1981).
7
Essa resistncia era condicionada pela opo da grande explorao agrria, com base em latifndios monocultores, ao qual correspondia todo um sistema de dominao pessoal, de poder e lealdade com subservincia.

- 140 -

que se constri em oposio a um inimigo externo e, ainda, pelo uso de smbolos cvicos identitrios positivos (Cf. p.11-12).
Realmente, em passagem do seu livro O Abolicionismo [1884] 2007, Joaquim
Nabuco considera que a Guerra do Paraguai foi um momento que explicita os seus
efeitos sobre o patriotismo das classes que a praticavam e dos senhores.
Muito pouco desses deixaram os seus escravos para atender ao seu pas; muitos alforriaram alguns negros para serem eles feitos titulares
do Imprio. Foi nas camadas mais necessitadas da populao descendente de escravos na maior parte, nessas mesmas que a escravido
condena dependncia e misria, entre os proletrios analfabetos cuja emancipao poltica ela adiou indefinidamente, que se sentiu bater
o corao de uma nova ptria. Foram elas que produziram os soldados
dos batalhes de voluntrios.

E sobre os efeitos da escravido sobre a nao e a formao do povo brasileiro


e a constituio de um mercado de trabalho livre, Nabuco analisa:
Durante sculos ela [a escravido] no consentiu mercado de trabalho,
e no se serviu seno de escravos; o trabalhador livre no tinha lugar
na sociedade, sendo um nmade, um mendigo, e por isso em parte nenhuma achava ocupao fixa; no tinha em torno de si o incentivo que
desperta no homem pobre a vista do bem-estar adquirido por meio do
trabalho por indivduos da sua classe, sados das mesmas camadas que
ele. E como vivem, como se nutrem, esse milhes de homens, porque
so milhes que se acham nessa condio intermdia, que no o escravo, mas tambm no o cidado; cujo nico contingente para o
sustento da comunho, que alis nenhuma proteo lhes garante, foi
sempre o do sangue, porque essa era a massa recrutvel, os feudos agrcolas roubando ao exrcito os senhores e suas famlias, os escravos,
os agregados, os moradores e os brancos?

Guimares considera que, por longo tempo, tentou-se explicar a inatividade


dos trabalhadores livres pela recusa desses homens ao trabalho e a se ombrearem ao
brao servil. Para ele, enquanto durou a plenitude do regime escravista, as classes dominantes brasileiras nunca precisaram conhecer a fundo as razes de existncia da parte desprezvel dessa populao, desse povo, em que sequer acreditavam poder integrar a sociedade civil. A idia predominante era descobrir a forma de acionar leis que

- 141 -

os condenassem ao trabalho forado, mediante, naturalmente, o pagamento dos mais


baixos salrios a todos aqueles que fossem apanhados na condio de vadios (p. 137).
Foi essa populao que se foi internando, vivendo como ciganos, aderindo s terras das fazendas ou dos engenhos onde achava agasalho,
formando-se em pequenos ncleos nos interstcios das propriedades
agrcolas, edificando as suas quatro paredes de barro onde se lhe dava
permisso para faz-lo, mediante condies de vassalagem que constituam os moradores em servos da gleba (NABUCO, [1884], 2007)

Sob essa aparente motivao moral, procurava-se encobrir a generalizada


tendncia de tratar o trabalhador livre como escravo, submetendo-o mesma disciplina
cruel dos feitores. Na interpretao de Guimares, essa era a razo da recusa da imensa
maioria daqueles homens livres em submeter-se ao trabalho nas fazendas. Joaquim
Nabuco [1884] analisava ainda:
Os infelizes habitantes do campo, sem direo, sem apoio, sem exemplos, no fazem parte da comunho social, no consomem, no produzem. Apenas tiram da terra alimentao incompleta, quando no encontram a caa e a pesca das coitadas e viveiros dos grandes proprietrios. Destarte so considerados uma verdadeira praga, e convm no
esquecer que mais grave se tornar a situao quando a esses milhes
de prias se adicionar o milho e meio de escravos que hoje formam o
ncleo das grandes fazendas.

Guimares (1981, p.131) explicita que o grande empenho das classes dominantes em relao aos pequenos agricultores da economia de subsistncia era formalizar
leis que possibilitassem transform-los em semi-escravos, como as leis de Locao de
Servios promulgadas em 1830, 1837 e 1879, que significavam verdadeiros cdigos de
trabalho forado, por conterem dispositivos como a escravido por dvidas, isto , a
obrigao de trabalhar at a liquidao de suas dvidas com os patres, sob penas severas de priso, o que representava formas diretas de submisso servil desses trabalhadores s grandes oligarquias rurais.
Essas oligarquias nunca permitiram, durante todo o perodo colonial, que os
trabalhadores semi-livres (os volantes ou vagabundos), que perambulavam em torno

- 142 -

dos latifndios sem encontrar ocupao, tivessem acesso terra. A pequena propriedade comeou a emergir aps uma srie de lutas entre senhores de terras e trabalhadores
libertos, moradores, agregados e intrusos ou posseiros, que acabaram por fundar
cultivos de subsistncia. Isso significava que a populao dita desocupada continuava a fazer presso, no sentido de penetrar os interstcios dos espaos livres entre os
latifndios. Nabuco ([1884], 2007) analisa que muitos desses desocupados se empregavam como jagunos, capangas ou guarda-costas, nos latifndios, e, nas cidades,
como capoeiras.
A historiografia brasileira do perodo farta de material que explicita essa dupla teoria relativa aos homens livres a da inferioridade racial e a das classes perigosas , livres da disciplina e dos controles diretos do sistema colonial, ou de uma
sociedade permeada por uma cultura patrimonial, dividida entre proprietrios e noproprietrios, entre elite e ral.8 Isso tanto para os segmentos que habitavam o meio
rural como para aqueles moradores pobres das cidades e vilas.
Inmeros relatos registrados por Guimares (1981, p.133-134) evidenciam essa
perversa associao entre vadiagem e braos livres. Por exemplo, a instruo deixada pelo Vice-Rei Lus de Vasconcelos ao seu sucessor (Relao Instrutiva, 1789) d
uma idia clara do quanto o problema da desocupao j oferecia propores expressivas desde o final do sculo XVIII:

Designao dada por Engels (1850) para o lumpenproletariat como rubble, na verso em ingls das
Guerras camponesas na Alemanha (1850). Maria Sylvia de Carvalho Franco, no livro Homens Livres na
Ordem Escravocrata (1983), ao investigar a gnese e formao da sociedade e do Estado brasileiros, analisa a constituio dos homens livres em relao a uma estrutura de poder que s pde ser devidamente
compreendida como elemento da reproduo de um sistema capitalista mundial. Jess Souza (2003) retomou essa formulao na sua anlise sobre a singularidade da modernizao perifrica brasileira, considerando a ral como resultado de uma formao de homens dispensveis, desvinculados dos processos
essenciais sociedade nos quatro sculos de formao da sociedade brasileira. Para ele, esse contingente
dispensvel resulta de um processo estrutural e naturalizado de uma sub-cidadania no perodo de emergncia e estruturao da vida republicana no pas.

- 143 -

Havendo por toda parte muita casta de vadios, que cometem insultos e
extravagncias inauditas, no de admirar que no Rio de Janeiro, onde
a maior parte de seus habitantes se compe de mulatos e negros, se
pratiquem todos os dias grandes desordens que necessitam ser punidas
com demonstraes severas.

Em carta do desembargador Jos Feliciano da Rocha Gameiro, de 28 de abril


de 1798, dirigida a Dom Rodrigo de Souza Coutinho ele se refere ao
... grande nmero de gentes que habitam nas Cidades e Vilas sem ofcio, e a que verdadeiramente se pode dar o nome de vadios. E considerava outro embarao que se deve remover porque estes indivduos
roubam ao pblico os servios que todo o vassalo deve prestar, e podiam por meio da frtil agricultura deste pas [...] fazerem-se teis a si, e
ao Estado (p. 134).

J no incio do sculo XIX, Spix e Martius, Viagens atravs do Brasil, escrevendo sobre as atividades mineradoras de uma das vilas em Minas Gerais, percorridas
por eles entre 1823 e 1831, registram a situao de decadncia em que se encontravam,
ainda conforme Guimares:
So tantos aqui os desocupados que se costuma cham-los como a uma
classe: a dos vadios. Aqui, portanto, ao lado da maior opulncia, os
mais tristes quadros de misria humana, de indigncia e de depravao. Os habitantes, cujas necessidades o solo, embora rico e frtil, no
satisfaz, esto sempre, por isso, descontentes, comparando-se a sua regio com as das comarcas de Minas mais ao norte, para ali mandando
os estrangeiros, como um verdadeiro Eldorado... (p.134)

O ciclo da minerao e o seu declnio produziram uma rpida urbanizao nas


vilas de Minas Gerais, expressa por um grande contingente de braos livres desocupados, conforme designao da poca. Um levantamento realizado em 1875 e utilizado na anlise de Nabuco ([1884], 2007) documenta j a predominncia quantitativa do
trabalho livre sobre o trabalho escravo na lavoura, nas principais provncias brasileiras,
revelando, ao mesmo tempo, a gravidade do problema da desocupao, quela poca, quase dez anos antes da abolio da escravatura.

- 144 -

Tabela 1 - Empregados nas lavouras (braos livres e escravos) e desocupados (braos livres)
Principais provncias brasileiras - 1875
Desocupados
Empregados na LavouEmpregados na
Principais provncias
Braos livres
ra
Lavoura
brasileiras
13 45 anos
(Braos Livres)
(Escravos)
(%)
Minas Gerais
278.588
288.767
1.032.314 (36)
Cear (antes da seca)
174.482
7.767
227.139 (8)
S. Paulo
252.579
90.612
308.581 (11)
Bahia
376.548
82.957
526.528 (19)
Pernambuco
220.769
38.714
400.583 (14)
Rio de Janeiro
131.204
141.723
327.438 (12)
Total
1.434.170
650.540
2.822.583 (100,00)
Fonte: Levantamento de 1875. In: Guimares, 1981, p.139. (Elaborao nossa)

Tabela 2 - Proporo de braos livres desocupados nas principais provncias brasileiras em relao aos empregados da lavoura. Brasil -1875
Total*
Braos livres desocupados
(empregados lavoura +
(13-45 anos)/ total
Provncias
desocupados)
(%)
Minas Gerais
1.599.669
64,53
Cear ( antes da seca)
309.388
73,41
S. Paulo
651.772
47,34
Bahia
986.033
53,39
Pernambuco
660.066
60,68
Rio de Janeiro
545.854
59,98
Total
4.907.293*
59,24
Fonte: Levantamento de 1875. In: Guimares (1981, p.139) (Elaborao nossa)
*Empregados na lavoura (braos livres e escravos) mais o total de homens livres desocupados.

A ocupao de trabalhadores livres nas lavouras, em 1875, mais que duplicava


a fora de trabalho escrava. A soma de braos livres vlidos, com idade de 13 a 45
anos, representava 42,11% da populao das seis provncias, ou 27,91% do total da
populao do pas. Comparando-se a proporo de desocupados sobre o total da fora
de trabalho a participao deles era de 59,24%, sendo que 36% localizavam-se em Minas Gerais e 19% na Bahia, ainda que a proporo entre ocupados e desocupados, em
cada provncia, expressasse patamares mais elevados: 73% para um total de apenas
309 mil trabalhadores no Cear (antes da seca); 64% (ou seja, um milho e seiscentos
mil) em Minas; 61% (660 mil) em Pernambuco. O Rio de Janeiro apresenta a mesma
proporo, de desocupados de 60%, enquanto a Bahia e S. Paulo expressavam propores menores da trabalhadores desocupados em relao populao total de trabalhadores, respectivamente, 53% e 47%.

- 145 -

Como o levantamento de 1875 abrangia apenas as provncias onde a economia


havia se desenvolvido mais do que o resto do pas e, necessariamente, podia oferecer
maiores oportunidades de trabalho, a porcentagem real de desocupados, considerandose o restante do territrio brasileiro, certamente devia ser ainda maior. Para maior crdito desse levantamento, Guimares comparou essas informaes com os dados do
primeiro recenseamento nacional de 1872. Nele, as seis provncias citadas tinham uma
populao conjunta de 6.702.488 habitantes, correspondente a 66,28% da populao
do Brasil, a qual, naquele mesmo ano, totalizava 10.112.061 habitantes.
A ideologia colonial sempre procurou justificar esse processo de formao de
grandes maiorias desocupadas por diversas teorias que naturalizavam o processo
de excluso social como inferioridade racial, fatalismo histrico, rigor do clima tropical e vrias outras causas naturais e inerentes a esses indivduos e sociedades. Essas
teorias prevaleceram at a dcada de 1930 e s foram formalmente destrudas no
ps-guerra,9 no processo de descolonizao, quando cerca de meia centena de novos
pases soberanos puderam formular seus prprios projetos de desenvolvimento independente.10
Ademais, elas associavam o regime escravocrata noo de pas, de Brasil:
O trabalho [...] dos escravagistas consistiu sempre em identificar o
Brasil com a escravido. Quem a ataca logo suspeito de conivncia
com o estrangeiro, de inimigo das instituies do seu prprio pas. [...]
Atacar a monarquia, sendo o pas monrquico, a religio sendo o pas
catlico, lcito a todos; atacar, porm, a escravido, traio nacional e felonia. (Nabuco, [1884], 2007)

Ainda que, formalmente, essa ideologia colonial fosse superada no ps-guerra, isso no significa que as
razes culturais dessas representaes fossem abolidas da cultura poltica brasileira. A fora dessa cultura
secular e est enraizada nas prticas e valores das relaes sociais e polticas brasileiras. Isso no significa
fatalismo, mas o reconhecimento de que o processo de mudana da cultura poltica depende da dinmica
social associada a dispositivos legais.
10
Ver anlise de Myrdal (1977) sobre a pobreza das naes.

- 146 -

Lcio Kowarick, (1987), ao analisar a passagem da escravido para o processo de


acumulao pr-industrial no Brasil, mostra que, em uma sociedade patrimonial e de tradio escravocrata, a condio de humanidade extremamente rebaixada. Para ele a excluso uma condio genrica da no-elite. A incluso da sociedade se d, perversamente, como condio indigna e desqualificada de vida humana. esse o padro hierarquizado
de convvio verticalizado da sociedade brasileira.
4.3. O TRABALHO LIVRE NO FINAL DO SCULO XIX: novas institucionalidades, a abolio da escravatura e a proclamao da Repblica
Ao final do sculo XIX, algumas transformaes relevantes para a economia e
a sociedade brasileiras ocorreram: do ponto de vista institucional, a abolio da escravatura (1888) e a proclamao da Repblica (1889) constituram-se em marcos fundamentais para a formao de uma fora de trabalho livre, no mbito de um projeto nacional atrelado aos ideais positivistas de ordem e progresso.
Por outro lado, as mudanas na estrutura social provocadas pela crise da grande
agricultura monocultora favoreciam certo enfraquecimento parcial do sistema do latifndio, tais como um avano da pequena e mdia propriedade camponesa, pelas presses de posseiros e intrusos nos interstcios dos espaos livres, entre os latifndios e
uma expanso de trabalhadores livres, ou semi-livres, estrangeiros e, sobretudo, nacionais. Esses, como vimos, j representavam, em 1875, um contingente perto de trs milhes de pessoas, ou seja, quase 60% do total dos trabalhadores (homens livres, exescravos e desocupados). Guimares (1981) destaca um trecho de Caio Prado Jnior,11
onde ele se refere populao total de 12 milhes de pessoas qual corresponderia 6
milhes de desocupados. Para Prado Jnior no princpio do sculo a proporo de de-

11

Guimares analisa os livros de Prado Jr. Evoluo poltica do Brasil (1933); Formao do Brasil Contemporneo (1942)

- 147 -

socupados seria menor, em torno de trs milhes, que compreenderia a grande e imensa maioria da populao livre da colnia. Elas eram compostas ...
... sobretudo de pretos e mulatos forros ou fugidos da escravido, ndios destacados do seu habitat nativo, mas ainda mal ajustados na nova sociedade em que os englobavam; mestios de todos os matizes e
categorias que no sendo escravos e no podendo ser senhores, se vem repelidos de qualquer situao estvel. (p. 133).

Nabuco ([1884], 2007), referindo-se aos lavradores no-proprietrios, cujo desenvolvimento foi impedido pela escravido, analisa a sua condio social como equivalente quase totalidade do povo brasileiro.
Sem independncia de ordem alguma, vivendo ao azar do capricho alheio, as palavras da orao dominical: O po nosso de cada dia, nos
dai hoje tm para ela uma significao concreta e real. No se trata de
operrios, que, expulsos de uma fbrica, achem lugar em outra; nem
de famlias que possam emigrar; nem de jornaleiros que vo ao mercado de trabalho oferecer os seus servios; trata-se de uma populao
sem meios, nem recurso algum, ensinada a considerar o trabalho como
uma ocupao servil, sem ter onde vender os seus produtos, longe da
regio do salrio se existe esse Eldorado, em nosso pas e que por
isso tem que resignar-se a viver e criar os filhos, nas condies de dependncia e misria em que se lhe consente vegetar.

Assim, esses movimentos transformadores, em sua maioria irreversveis, mas


de reduzida profundidade, no significaram avanos imediatos na direo de um ambiente mais democrtico das relaes sociais. Entre os fatos reversveis dessa abertura institucional da Repblica, podem-se considerar a persistncia e o reforo do latifndio. Ou
seja, a abolio da escravatura no foi acompanhada da superao da estrutura fundiria
altamente concentradora. Mantendo-se inalterada essa estrutura reproduz a matriz oligrquica, num contexto poltico republicano ainda incipiente.
Por outro lado, o pensamento abolicionista predominante no Brasil sobrepunha
a questo nacional situao dos ex-escravos. Segundo Carvalho (2000, p.15), uma
vez abolida a escravido, nenhuma ateno foi dada a esses ex-escravos, no sentido de

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lhes oferecer recursos (educao, terras para o cultivo), ou outros meios de sobrevivncia.12
Do ponto de vista do debate nacional, no entanto, no se pode desconsiderar
uma inflexo no mbito das questes sociais, como a reformulao do debate sobre as
vias possveis para o encaminhamento da crise de braos da lavoura, com base nos
trabalhadores nacionais ou estrangeiros.
Guimares (1981, p.137-138) faz referncia a um dos raros relatos histricos
sobre a potencialidade desse contingente, j to numeroso, dos trabalhadores nacionais,
teimosamente inaproveitados pelas oligarquias rurais. Em publicao de 1882, Joaquim Floriano de Godi (1826-1907) poltico, escritor e senador do Imprio, depois
vice-presidente da Provncia de So Paulo e, mais tarde, presidente da Provncia de
Minas Gerais defende enfaticamente o emprego do brao nacional, sem excluir a
necessidade da imigrao.
certo que fui do nmero dos que no confiavam no trabalho nacional, mas a necessidade obrigou-me a procurar o brao caipira e a fixar
sobre ele a minha ateno. Felicito-me por ter tido ocasio de banir a
m opinio que fazia de meus patrcios. Os servios que eles prestam
lavoura so colossais, tanto em qualidade como em intensidade; para
mim est o trabalho nacional nobilitado.

E, argumenta:
Ao passo que o elemento servil vai-se extinguindo e deixando espaos
no trabalho agrcola, vamos ns, previdentes, enchendo-os com braos
nacionais, nico elemento que, desde j, pde vantajosamente substitu-lo. O brao nacional to numeroso e apto que, empregado inteligentemente, conservar o nvel da produo atual, elevando-o em pouco tempo a uma altura a que o trabalho jamais atingiria.

E o Senador Godi continua a defesa de seu ponto de vista, revelando, para depois contest-las, as idias com as quais se pretendia justificar a inferioridade do
brao nacional, at mesmo em comparao com o trabalho escravo:
12

Isto contrastava com os Estados Unidos, onde a iniciativa do governo e dos particulares, sobretudo das
Igrejas protestantes, buscou apoiar os recm-libertos (Carvalho, 2000, p.15).

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No sustentvel a opinio dos antropologistas asseverando ser imprestveis as raas mameluca e caipira para o trabalho e para constiturem civilizao. Semelhante enunciado vai de encontro histria ptria e observao destas raas no teatro de sua atividade.

Influenciada pelo regime escravocrata, a noo de trabalho representava, ento,


formas indignas de subservincia e obedincia pessoal, associada s prticas mais aviltantes de experincia servil dos no-proprietrios, o que implicitamente levava desqualificao do trabalho. Essa rgida ordem colonial do sistema agro-exportador reconhecia o negro como os braos (fora de trabalho) mais apropriados disciplina
do processo produtivo nas grandes fazendas, ao tempo que considerava os homens
livres, a exemplo dos posseiros das pequenas exploraes agrcolas de subsistncia e
os pequenos ambulantes do meio urbano, como indivduos inadequados e tambm os
fora da ordem, vagabundos, geralmente associados imagem do preguioso, hostil, e ameaador da ordem. Assim, todos aqueles no subordinados ordem escravocrata constituam, implicitamente, os ilcitos, os fora da lei, os marginais.
A abolio da escravatura, influenciada pelos ideais republicanos vigentes na
Europa, representa, portanto, um momento fundamental na constituio da ordem cvica do pas, impondo-se tambm como necessidade, dada a crise da economia agroexportadora brasileira e a necessidade de contratao de fora de trabalho livre estrangeira, especialmente para as lavouras de caf do sul do pas. Ela significa, do ponto de
vista institucional e legal dos direitos civis, a separao entre trabalho e fora de trabalho, possibilitando teoricamente ao liberto vender sua capacidade de trabalho ao capitalista empreendedor, ainda que, na prtica, esse processo no tenha sido fcil. Da
perspectiva dos latifundirios escravistas, essa mudana os livrava dos custos de reproduo da fora de trabalho escrava, num contexto de crise da agricultura. Essa passagem, entretanto, no foi fcil.

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Segundo Kowarick (1987, p.113-119), A resistncia resultava dos exescravos, dada a experincia anterior de escravido, que fazia com que dificilmente
pudessem ver o trabalho como um valor positivo, a no ser na forma do trabalho por
conta-prpria, tambm exercida em nveis de remunerao bastante reduzidos; ou de
um contingente de indivduos que optava por formas alternativas de ocupao em que
no existia a figura do patro: os posseiros da agricultura de subsistncia; os volantes
e pequenos comerciantes e artesos dos centros urbanos (apud VALLADARES, 1991).
Lcia Valladares, no artigo Cem anos repensando a pobreza (urbana) no Brasil (1991), recupera os sentidos e representaes da pobreza urbana no Brasil desde
final do sc. XIX at os anos 80, mostrando como a representao dominante, ao final
do sculo XX, opunha trabalhadores versus vadios no espao urbano. Segundo a
autora, as classes dominantes, nessa poca,
Fazendo uso de um discurso ideolgico dualista [...] como que dicotomizavam o mundo: de um lado, o mundo do trabalho, da moral, da
ordem; de outro, um mundo s avessas amoral, vadio, catico que
deveria ser reprimido e controlado para no comprometer a ordem. [...]
Nesse sentido a expresso classes perigosas se referia basicamente
queles fora do mundo fabril; mais especificamente queles que eram
criminosos, delinqentes, ou simplesmente vagabundos e desordeiros,
que viviam entre o cortio e a rua, tentando impor a desordem. (p.87).

Pode-se deduzir, ento, que essa representao comprometia a formao da polis13 no Brasil, j que a rua e seus moradores representavam uma ameaa s elites, na
medida em que era o espao de vadios.
Segundo Valladares (p.87):
A rua era tida [...] como o prolongamento do cortio, como o espaomor de socializao dos personagens que ameaavam a lei e os bons
costumes. Muito embora a se encontrassem vendedores ambulantes
em profuso e pessoas vivendo de expedientes [...], aos olhos dos
polticos e intelectualidade da poca todos eram vistos como vadios.
(p.87)
13

No sentido do espao pblico urbano e poltico, submetido a regras de convvio expressas em suas instituies, que deliberavam e executavam diretrizes para a cidade.

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As anlises de Chalhoub (1986) e Carvalho (1987) sobre o regime republicano


que se iniciara em 1889 mostram, segundo Valladares (1991, p.86), como a noo de
classes perigosas, utilizada tanto na Inglaterra vitoriana como na Frana, era, no Brasil, sinnimo de classes pobres.
Tomando por base as notcias da seo As Queixas do Povo do Jornal do Brasil, analisadas por Silva (1988), Valladares registra como os segmentos mdios da sociedade tambm refletiam tal preocupao:
Queixavam-se freqentemente da presena de desocupados capoeiras, prostitutas e maltas de menores que promoviam desordens e
desrespeitavam a moralidade das famlias na ento capital da Repblica (p.87).

Sintetizando a anlise sobre a concepo de pobreza urbana na virada do sculo


XIX, Valladares (1991) mostra que a noo de trabalho era, portanto, restrita e ligada
s atividades econmicas que definiam a nova ordem industrial e urbana e, no limite,
s a atividade de trabalho assalariado era considerada trabalho. Assim, a noo de
pobreza remete ao mundo do no-trabalho, enquanto que a de vadio se referia ao
homem pobre que no laborava. Segundo Brando et al (1981, p.224)... a este vadio
improdutivo, necessariamente pobre, se associava uma srie de atributos a ociosidade, a preguia, a malandragem, a vagabundagem que o distanciavam cada vez mais
do seu oposto, o trabalhador (p.91).
A legislao trabalhista da dcada de 30 representa um novo marco institucional decisivo para a expanso de um mercado interno de trabalho, com base na relao
assalariada de trabalho. Segundo Oliveira (1976, p.10), a Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), e o estabelecimento do Salrio Mnimo muda a correlao de foras
sociais, a reformulao do aparelho e ao estatal, a regulamentao dos fatores, entre
os quais o trabalho e o preo do trabalho. O decisivo, para Oliveira, que esses novos

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dispositivos institucionais significavam tambm a destruio das regras do jogo, segundo as quais a economia se inclinava para as atividades agrrio-exportadoras. O
decisivo que as leis trabalhistas fazem parte de um conjunto de medidas destinadas a
instaurar um novo modo de acumulao, analisa Oliveira.
Essas condies institucionais influenciaram tambm a formao da classe trabalhadora, pela regulao do mercado de trabalho assalariado, frente a um operariado
que j se organizava na luta por melhores condies de trabalho. Gomes (1988, cf.
VALLADARES, 1991) mostra, justamente, como a construo da identidade da classe

operria pde se viabilizar, tanto atravs de propostas polticas [...] como pela recorrncia de greves por melhores salrios, pela reduo da jornada de trabalho e pela melhoria das condies de trabalho em geral. Por outro lado, ela tambm chama a ateno para um esforo de construo de uma tica do trabalho proveniente da prpria
classe trabalhadora, por intermdio de variadas lideranas [...] que tinham em comum
o reconhecimento da dignidade da figura do trabalhador e o seu papel central no mundo econmico e social.
Assim, a partir dos movimentos abolicionista e republicano do final do sculo
XIX e a chegada de trabalhadores livres estrangeiros, foi-se consolidando gradativamente uma nova tica e valorizao do trabalho, influenciada no s pela organizao
dos trabalhadores contra as condies gerais de explorao do trabalho, nas greves por
melhores salrios, reduo da jornada de trabalho e melhores condies de trabalho em
geral, mas tambm pela institucionalidade de novas regulaes do trabalho. A poca
Vargas, mesmo num contexto autoritrio, de ditadura civil, constituiu-se num marco
institucional de encaminhamento da questo social no Brasil, pela regulao do mercado de trabalho e do trabalho, com a Consolidao da Leis Trabalhistas e o estabelecimento dos mnimos sociais. No entanto, a conformao desse mercado de trabalho

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deixou de fora da relao assalariada um contingente expressivo de trabalhadores ocupados em atividades irregulares de pequeno comrcio, no meio urbano, consideradas
inicialmente como subocupao ou subemprego e, posteriormente, como o setor
informal da economia.
Ultrapassando o marco da primeira interveno do Estado na regulamentao
do mercado de trabalho e da explorao da fora de trabalho, ele passa a superintender
a gesto da assistncia social (Cf. SANTOS, 1998, p.179). Em 1938, com o DecretoLei n525, o Estado institui a organizao nacional do Servio Social, atendendo Carta Constitucional de 1934, que estabelecia responsabilidade do Estado em assegurar
assistncia e proteo social aos desvalidos. Iamamoto e Carvalho (1996, p. 256)
consideram que, apesar das tentativas realizadas no mbito federal, o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) no chegou a se constituir em mecanismo assistencial
com influncia real sobre o desenvolvimento do Servio Social, pois suas atribuies
passaram a ser exercidas pela instituio nacional de Assistncia, a Legio Brasileira da
Assistncia (LBA), criada pela iniciativa da sociedade civil no contexto de participao
do pas na Segunda Guerra Mundial. A LBA transformou-se, de fato, na principal instituio de assistncia, e seu desempenho, do ponto de vista das elites, parece ter atendido
ao arranjo poltico de todo esse perodo, j que a desestruturao desse rgo s vai ocorrer em 1995. Ela contribuiu pouco para o bom desempenho das polticas pblicas
voltadas para os setores mais carentes da populao, caracterizando-se, antes, pela manipulao de verbas e subvenes como mecanismo de clientelismo poltico (COSTA;
VITA; PRALON, 1998, p.10-11).
A implantao da LBA propiciaria a partir de ento a expresso e o
aumento qualitativo do volume da assistncia de forma rentvel poltica e materialmente, no implicando, de imediato, mudana de sua qualidade (IAMAMOTO; CARVALHO, 1996, p.259).

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A assistncia social, at os anos 50, sofrera alteraes muito superficiais, mantendo a estrutura herdada do perodo getulista. A partir de 50, a assistncia assume
nova amplitude no discurso governamental, pois, alm de prover programas de pronto
socorro social, dirigidos populao em situao de extrema carncia, vai abarcar a
prestao de servios sociais bsicos. Sob a gide da ONU, se responsabilizar pelos
programas de desenvolvimento comunitrio, destinados s comunidades e regies com
problemas de estagnao socioeconmica (COSTA; VITA; PRALON, 1998, p.11). Segundo Marilda Iamamoto e Ruy Carvalho (1996, p.370), essa poltica caracterizava-se,
justamente, pela impossibilidade de superar as carncias efetivas da populao, reduzindo-se a atenuar e reproduzir aquelas carncias, institucionalizando as manifestaes do processo de pauperizao absoluta e relativa do proletariado e as seqelas da
derivadas.
Sintetizando a fase colonial at o perodo em que o Estado intervm mais decisivamente atravs da legislao na definio de direitos sociais, poderamos resumir a
ideologia colonial, que prevalece at o perodo da 2 Grande Guerra, como uma representao herdada do perodo colonial, que atribui a causa das dificuldades sociais brasileira a uma viso fatalista e preconceituosa dos povos nativos, percepo que vai
influenciar as teorias de modernizao e da marginalidade, de carter dual14 das economias subdesenvolvidas, no ps-guerra (Cf. MYRDAL, 1977):
Havia uma teoria colonial para explicar esse fenmeno. Seu tema principal era que a tendncia dos nativos para a ociosidade e a ineficincia,
e sua relutncia a procurar emprego assalariado, era uma expresso do
seu desinteresse, pelos seus limitados horizontes econmicos, falta de
vocao, auto-suficincia, despreocupao, e preferncia por uma vida
de lazer. Eles no pensavam em interessar-se pela melhoria de seus nveis de vida. A despeito de tudo isso eles pareciam estar constitudos
de modo diferente dos europeus. Isso era comumente citado como distines raciais entre grupos nativos e a populao branca da Europa.
(p.179)
14

A exemplo das teses cepalinas sobre a marginalidade social.

- 155 -

E conclui:
Nos tempos coloniais essa teoria deu racionalidade estrutura colonial
de poder. Ajudou a justificar o conceito popular de responsabilidade
dos homens brancos para governar aqueles que em teoria no tinham
capacidade de governar a si mesmos. Assim, sustentava-se a idia de
que nada mais poderia fazer-se para elevar a renda e o nvel de vida
das populaes indgenas, porque esta situao angustiosa era uma
conseqncia do clima e de fatos sociais e biolgicos imutveis (p.
180).

Para caracterizar esse processo, Jess Souza (2003) fala da formao de uma
ral de sub-cidados, estruturalmente naturalizada, desvinculada dos processos de
produo essenciais. Fazendo uso da noo de habitus de Bourdieu, ele prope a noo
de habitus precrio, que traduziria um tipo de padro comportamental que afasta
indivduos e grupos dos padres utilitrios oriundos do universo mercantil, inviabilizando um moderno reconhecimento social do que significa ser produtivo.
Para ele, trata-se de uma
... gigantesca ral de inadaptados s demandas da vida produtiva e social moderna, constituindo-se uma legio de imprestveis [...] com as bvias conseqncias, tanto existenciais, da condenao de dezenas de milhes a uma vida trgica sob o ponto de vista material e espiritual, quanto
sociopolticas como a endmica insegurana pblica e a marginalizao
poltica e econmica desses setores (SOUZA, 2003, p.184).

Ruy Braga (2004), em resenha sobre a obra desse autor e reconhecendo o valor
e a qualidade inquestionvel de sua obra, considera, no entanto, que a contradio
principal no entre a ral de inadaptados s demandas produtivas, mas a instrumentalizao estrutural do processo de marginalizao social, no sentido da expanso e
reproduo das bases econmicas do capitalismo brasileiro.

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4.4. A MODERNIZAO PERIFRICA: o projeto nacional desenvolvimentista


e a constituio do mercado de trabalho urbano-industrial
Foi a partir da implantao do projeto nacional desenvolvimentista (de substituio das importaes15) que o processo de modernizao nacional vai se delinear mais
claramente, no ps-guerra, seguindo-se implementao das Leis trabalhistas e de
assistncia social promulgadas no perodo Vargas (1930).
A modernidade brasileira, baseada no projeto urbano-industrial dos anos 50 e
60, nucleada na perspectiva do desenvolvimento,16 sempre esteve marcada, no entanto, pela reproduo das desigualdades socioeconmicas, geradas, inclusive, por formas institucionais excludentes e que se expressa na persistncia de uma imensa massa
de trabalhadores fora das relaes assalariadas, em condies de pobreza e misria
extremadas, mesmo num contexto de crescimento econmico do pas. Da a concepo
da modernizao conservadora,17 usada especialmente nos estudos agrrios dos anos
70 e 80, que reconhecem progresso tcnico e o crescimento econmico sem alterao
qualitativa das relaes sociais e da distribuio de poder, bens e capacidades.
A superacumulao capitalista, a extrema concentrao da propriedade
agrria, de todos os meios de produo e da renda, o aumento excessivo da massa e da taxa dos lucros, a compresso salarial, a espoliao
indireta atravs da tributao regressiva e da inflao tudo isto constitui o arcabouo da estratgia imposta aos brasileiros nos ltimos 20
anos conduziu a um aumento colossal da massa de subempregados e
de desempregados, e ao aumento alarmante da misria rural e urbana
(GUIMARES, 1981, p.6).

15

Oliveira (1976, p.21) questiona esse modelo. Para ele, a formulao industrializao substitutiva de
importaes parece fundar-se numa necessidade de consumo e no numa necessidade de produo, ou j
de acumulao. Segundo o autor, se existe importante massa urbana, fora de trabalho industrial e de servios, e se importante manter baixo o custo da reproduo dessa fora de trabalho a fim de no ameaar a
inverso, seria inevitvel e necessrio produzir bens internos.
16
Ver, a propsito, a produo da dcada de 60 e 70 de crtica a esse projeto de modernizao excludente.
17
Expresso especialmente utilizada na literatura das cincias sociais das dcadas de 70 e 80, para caracterizar a modernizao do campo brasileiro, assentado num progresso tcnico, na implantao de modernos
complexos agro-industriais, mas sem alterao da estrutura fundiria, caracterizada por elevado nvel de
concentrao da propriedade.

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Como mostram Delgado e Theodoro (2005), a perspectiva da igualdade como


princpio do desenvolvimento e modernidade esteve ausente no paradigma histrico da
modernizao da sociedade brasileira. A noo de desenvolvimento ultrapassa, portanto, a idia de simples crescimento econmico sustentado ou uma percepo quantificada do desempenho de setores econmicos. Ela se refere a um processo mais complexo
que envolve variveis estruturais de carter mais amplo, que se desdobram, no longo
prazo tambm, nas formas das relaes polticas e sociais. O essencial indagar-se
sobre como os resultados da economia so distribudos socialmente, questionando-se
os custos do crescimento, o como se est crescendo e para quem. Portanto, contm
implcitas, alm da dinmica econmica, as dimenses sociais e polticas, e, no caso
brasileiro, tem por horizonte o desafio da distribuio e de maior equidade entre indivduos, grupos e (ou) regies.
Acompanhando criticamente esse processo, o pensamento social brasileiro e latino-americano das dcadas de 60 e 70 foi particularmente frtil na construo de uma
teoria crtica ao processo de desenvolvimento do capitalismo perifrico.

4.4.1. A teoria da modernizao da CEPAL e a noo de marginalidade


No ps-guerra, o paradigma da modernizao se converteu num ponto de referncia central do pensamento latino-americano: para os economistas, essa modernizao
significava a busca do crescimento sustentado do produto per capita. Para socilogos,
a difuso de valores para a racionalizao, o universalismo, o desempenho, a secularizao; e para os cientistas polticos, a efetiva institucionalizao de uma democracia
representativa (NUN, 2001, p.10).

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A tese cepalina apoiava-se teoricamente no conceito de subdesenvolvimento como


uma formao histrica particular, que opunha formalmente um setor atrasado e um
setor moderno, caracterizando uma forma prpria de as economias pr-industriais,
penetradas pelo capitalismo, passarem para suas formas mais avanadas.18 Esse sistema centro-periferia invalidava a idia de que os pases subdesenvolvidos poderiam
alcanar o desenvolvimento se permanecessem no caminho anterior. Ou seja, no se
tratava de seguir as mesmas trajetrias das naes liberais, mas compreender as heterogeneidades dos modos de insero e os distintos lugares que essas naes perifricas ocupavam nos intercmbios desiguais, que tendiam a reproduzir continuamente as
diferenas entre eles. Para Nun (2001, p.17), esse tipo de preocupao alimentou diversas teorias da dependncia dos pases latino-americanos.19 Francisco de Oliveira, no
entanto, na sua crtica s concepes dualistas da CEPAL, de carter estrutural, distingue a contribuio de Cardoso e Falleto (1970) de outras anlises sobre a dependncia
e a dominao externa, j que, para ele, a postulao de Cardoso e Falleto reconhecia
... que a prpria ambigidade confere especificidade ao subdesenvolvimento, sendo a dependncia a forma em que os interesses internos
se articulam com o resto do sistema capitalista. Assim, [esses autores]
afastaram-se do esquema cepalino que v nas relaes externas apenas
oposio a supostos interesses nacionais globais, para reconhecerem
que, antes de uma oposio global, a dependncia articula os interesses de determinadas classes e grupos da Amrica Latina com os interesses de determinadas classes e grupos sociais de fora da Amrica Latina (OLIVEIRA, 1975, Nota 4, p.70-71).

Inerente a essa teorizao sobre a especificidade do subdesenvolvimento latinoamericano, multiplicaram-se argumentos sobre a persistncia de uma cultura da pobreza, que se constituiria em freio para o desenvolvimento. A tese do crculo vicioso da

18

Ver a crtica central de Francisco de Oliveira (1976, p.9) perspectiva dualista da CEPAL.
Ander Gunder Frank metrpole/satlite; ou a teoria do sistema mundo Immanuel Wallerstein, que
recusa a denominao de Terceiro Mundo, argumentando que existe apenas um mundo articulado por uma
complexo sistema de trocas econmicas uma economia mundial ou sistema mundial caracterizado pela
dicotomia entre capital e trabalho, num equilbrio ameaado por frices internas.
19

- 159 -

pobreza de Ricardo Nurkse (1963), por exemplo, argumentava que os pases subdesenvolvidos tinham uma renda per capita muito baixa e voltada totalmente para o autoconsumo, o que impossibilitaria a capacidade de inverso, fazendo com que a pobreza se
perpetuasse. Apenas a atrao de investimentos estrangeiros, emprstimos no exterior e
assistncia tcnica de organismos internacionais poderiam romper esse ciclo vicioso.
A idia era que, uma vez estabelecido o plo moderno, seus efeitos positivos se expandiriam, e a produo, o consumo e os valores se modernizariam. Ou seja, o progresso liquidaria vnculos da tradio, e o pas se instalaria num processo de mudanas que acabaria por estabelecer e consolidar a democracia representativa (NUN, 2001, p.12-13).
A teoria

da marginalidade surge no confronto desse paradigma. No comeo, foi a-

plicada aos assentamentos urbanos perifricos (villas miseria, callampas, favelas, rancheiros, etc.) chamados marginais, que proliferavam a partir do processo acelerado da urbanizao nos anos 50: as moradias situadas margem dos centros urbanos e carentes de
requisitos mnimos de habitabilidade. Implicava, assim, dois outros significados: o de um
centro urbano em relao ao qual se caracterizava o que era perifrico; e a definio de
certas condies habitacionais mdias, com base nas quais se avaliavam as carncias desses indivduos.20 Tomando-se os efeitos por causas, num contexto autoritrio, muitos setores conservadores das classes dominantes consideravam essas reas marginais como um
terreno propcio subverso e aes revolucionrias. O problema tcnico de ajuste social e de planejamento converteu-se em problema social e poltico, interessando menos a
questo da moradia de seus habitantes e a potencialidade de uma ameaa ordem. A
simplificao da noo de marginalidade, deslocada dos sentidos iniciais e dos vrios significados possveis, deu um salto inaceitavelmente determinista, passando a considerar
marginal todo habitante de moradias de bairros e assentamentos populares, mesmo que
mostrassem a altssima heterogeneidade da pobreza urbana (Cf. NUN, 2001).
20

Inspirava-se nos estudos da Escola de Chicago, dos anos 20, a exemplo dos estudos de Robert Park,
fundador dessa Escola, com o texto Human Migration and the Marginal Man (1928), que se transformou
num dos primeiros estudos sobre grupos no-integrados ao sistema capitalista. Park influenciou os estudos
raciais e aqueles sobre os imigrantes dos Estados Unidos.

- 160 -

A questo da moradia foi relegada, ento, para segundo plano, e a marginalidade passou a se referir s caractersticas negativas prprias dessas populaes pobres
no espao urbano, reiterando as representaes da pobreza como as classes perigosas. Definida dessa forma, a questo era, sobretudo, de natureza tcnica, de ajustamento e controle. Assim, convocavam-se os planificadores urbanos, arquitetos, economistas e assistentes sociais para que erradicassem o mal transitrio, produto de um
desajuste circunstancial no processo de desenvolvimento.
Vrios estudos publicados no Brasil21 mostraram a inconsistncia do que se
convencionou chamar de teoria da marginalidade.
4.4.2. A crtica s teorias da marginalidade: o debate sobre o exrcito industrial
de reserva ou massa marginal
Na busca da superao dos limites postos pela teoria da modernizao, que opunha o setor moderno ao setor tradicional, atrasado, um conjunto de estudos avanou
no sentido de perceber e explicar a heterogeneidade dos mercados de trabalho. Duas
perspectivas orientaram essa anlise crtica: a primeira tributria de reflexes de carter histrico-estrutural, voltadas para entender a natureza do processo de dominao sobre os pases perifricos, o carter da dependncia e a natureza da burguesia nacional em
relao aos centros de produo do capitalismo; a outra, tomou como eixo analtico a
tese relativa s condies de explorao da fora de trabalho e concentrao de renda
(configurao do exrcito de reserva), na formao do mercado de trabalho urbanoindustrial e da produo de populao excedente, a partir do entendimento das relaes
de dependncia e de acumulao do capitalismo.
Reconhecendo a heterogeneidade e a coexistncia de diferentes modos de produo na formao histrica latino-americana e sustentado tambm na interpretao
21

Berlink,1975; Hoffmann, 1977; Kowarick, 1975, 1979; Paoli, 1974; Perlmann, 1977; Pereira, 1971,
entre outros.

- 161 -

marxiana do materialismo histrico, Nun, no artigo Superpopulacin relativa, ejrcito


industrial de reserva y masa marginal (1969)22 distingue a superpopulao relativa,
como um fenmeno existente em todos os modos de produo, da noo de exrcito
industrial de reserva, restrita apenas ao capitalismo. Para Nun, na fase do capitalismo
monopolista, a superpopulao relativa, em sua totalidade, deixa de ter essa funcionalidade. Assim, ele distingue a parte da superpopulao relativa que seria funcional ao capital, o exrcito industrial de reserva, daquela parte da superpopulao disfuncional
acumulao capitalista, a qual ele designa de massa marginal.
Chamarei massa marginal essa parte afuncional ou disfuncional da
superpopulao relativa. Portanto, este conceito o mesmo que o exrcito industrial de reserva se situa ao nvel das relaes que se estabelecem entre a populao sobrante e o setor produtivo hegemnico.
A categoria implica assim uma dupla referncia ao sistema que, por
um lado, gera este excedente e, por outro, no precisa dele para continuar funcionando (NUN, 2001, p.87).

Nun apoia-se num texto de Trotsky (1948, p.28), que analisa a desocupao em
pases capitalistas, na conjuntura de 1930:
O atual exrcito de desocupados j no pode ser considerado como exrcito de reserva, pois sua massa fundamental j no pode ter qualquer esperana de voltar a ocupar-se; ao contrrio, est destinada a ser
engrossada com a afluncia constante de desocupados adicionais
(p.87).

Assim, tece duas consideraes. A primeira, a de que o fato de essa massa


fundamental de desocupados no voltar a encontrar empregos no significa que esse
seja o destino de todos os desocupados. O segundo comentrio de Nun concerne s
modalidades de massa marginal, pois essa colocao de Trotsky parece supor que o
nico componente dessa populao seja a desocupao. Para Nun, esse raciocnio
toma por referncia exclusivamente o tipo dominante de organizao produtiva, ou
seja, o setor das grandes corporaes monopolistas. E, apoiando-se em Baran e Sweesy
22

O texto apareceu na Revista Latinoamericana de Sociologa, v.5, n.2, p.178-236, 1969. As referncias
que fao a esse texto nesse captulo seguem Nun (2001).

- 162 -

(1966, p.52), considera que, ainda que esse seja dominante, ele no o nico modo de
produo. Incorporado em diversos graus a seus clculos e estratgias, coexiste um
contingente mais ou menos amplo de pequenas e mdias empresas que operam em
termos mais parecidos e prprios do estgio competitivo.
A rigor se superpem e combinam dois processos qualitativamente
distintos, que introduzem uma diferenciao crescente no mercado de
trabalho e sobre os quais varia a funcionalidade do excedente de populao. Desta maneira, os desocupados podem ser, por sua vez, um exrcito de reserva para o setor competitivo e uma massa marginal para
o setor monopolstico. [...] neste sentido sua funcionalidade depender
do grau de satelitizao do setor competitivo que, em muitos casos,
poder estar trabalhando para as grandes corporaes: apareceria assim uma nova forma de putting-out system e de fato as pequenas e mdias empresas estariam contribuindo para reduzir os custos salariais do
setor monopolstico (NUN, 2001, p.89-90).

Fernando Henrique Cardoso [1969],23 em crtica s teses de Nun, considera,


primeiramente, que a funcionalidade de sistemas de produo no se insere metodologicamente no mesmo universo do conceito de exrcito industrial de reserva, que diz
respeito teoria da acumulao e no funcionalidade. Nesse sentido, para Cardoso, a
noo de Nun seria mais um conceito heurstico e operacional, que a expresso de uma
contradio necessria.
Ao se referir contradio necessria, Cardoso parece querer explicitar que
Nun deixa margem as contradies de classe, que dizem respeito explorao resultante da relao entre acumulao e pobreza. Ele considera que esse procedimento poderia at justificar-se para indicar uma situao onde no exista empregos para todos, num
contexto de expanso do sistema econmico. Mas, segundo ele, quando Nun toma por
base o setor monopolstico, passa a incluir, na categoria supostamente marginal, tanto
os empregados como os desempregados, esses ltimos na forma permanente ou no. Ou
23

Trabalho intitulado Comentario sobre los conceptos de sobrepoblacin relativa y marginalidad,publicado na Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales. ELAS-ICIS, Santiago do Chile, n.1/2,
p.57-76, 1970. Aqui tomamos por referncia a re-publicao desse texto em Nun (2001, p.141-183), com o
ttulo de Crtica de F.H. Cardoso.

- 163 -

seja, quando o ponto de observao refere-se prevalncia do setor capitalista monopolista, ele estaria homogeneizando, na categoria de marginal, todo um setor heterogneo
e com comportamentos e formas integrativas diversas, acabando por subscrever afirmaes que havia criticado, no seu ponto de partida. Assim, Cardoso considera que Nun,
apesar de ter declarado o contrrio, acaba desenvolvendo uma viso catastrfica do
desenvolvimento latino-americano.
No que no exista um excedente de superexplorados: parte considervel dos negros americanos, dos portorriquenhos, braceros, mexicanos, etc., so exemplos bvios. Mas isto no deveria escandalizar a
quem parte de um esquema marxista de explicao da acumulao, na
qual a contradio entre riqueza e misria fundamental (CARDOSO,
2001, p.182).

Impressionado com os ritmos e dados sobre o crescimento e potencialidade do


setor monopolstico do capital para a criao de empregos na Amrica Latina, Cardoso
pe em dvida a tendncia para a reduo do emprego, j que a criao de novos produtos tenderia a contrabalanar as mudanas tecnolgicas.
Ainda que considerando s o setor secundrio, a distino de Paul
Singer entre os efeitos das mudanas tecnolgicas no setor mudanas
de processo e criao de novos produtos mostra que, no capitalismo
monopolstico os efeitos de diminuio do emprego originados na
primeira tendncia so contrabalanados pela criao de empregos devido segunda tendncia (p.183).

E Cardoso conclui, afirmando que, por mais verdadeiras que fossem as tendncias catastrficas do capitalismo monopolstico em relao ao seu potencial na criao do emprego, essas indicariam que existe uma relao entre acumulao e superpopulao relativa, o que torna a criao do conceito de massa marginal desnecessria. (p.183).
Jos Nun, no entanto, interpreta que o desacordo entre eles centrava-se
... no que meus crticos enfatizavam quanto funcionalidade, que derivava dos processos de conservao, enquanto eu pensava que esta
funcionalidade aparente encobria um fenmeno muito mais profundo:

- 164 -

a necessidade de se neutralizar os excedentes de populao no funcionais porque seno se corria o risco de se tornarem disfuncionais dado que no eram incorporveis s formas produtivas hegemnicas. Esta verdadeira gesto pblica desses excedentes foi um dos temas que
escapou ao horizonte da maioria de meus crticos, ao tempo em que
era um dos pontos de principais crticas do conceito de massa marginal (NUN, 2001, p.27-28).

Francisco de Oliveira, em sua clssica obra Economia brasileira: crtica razo dualista [1972], tomando por base as concepes cepalinas, esclarece que a perspectiva dualista induzia a uma viso tico-finalista de satisfao das necessidades da
populao, desconhecendo que a finalidade do sistema a prpria produo. Ademais,
considera que o pensamento socioeconmico latino-americano, procurando romper
com as teses cepalinas, de carter dual-estruturalista, e entender a problemtica latinoamericana mediante a utilizao de um arsenal terico e metodolgico, deu largas
margens utilizao das abordagens marginalista e keynesiana.
... enquanto denunciavam as miserveis condies de vida da grande
parte da populao latino-americana seus esquemas tericos e analticos [...] levando-os, sem se darem conta, a construir o estranho mundo
da dualidade e a desembocarem, a contra-gosto, na ideologia do crculo vicioso da pobreza.
A dualidade reconciliava o suposto rigor cientfico das anlises com a
conscincia moral, levando a proposies reformistas. (p.8)

Segundo ele, os estudiosos da dependncia latino-americana em torno da relao centro-periferia e da constituio de um modo de produo subdesenvolvido,
exceo da tese de Cardoso e Falleto deixaram de tratar dos aspectos internos das
classes, das estruturas de dominao que conformam o processo de acumulao prprio a pases como o Brasil:
... toda a questo do desenvolvimento foi vista sob o ngulo das relaes externas e o problema transformou-se, assim, em uma oposio
entre naes, passando despercebido o fato de que, antes de oposio
entre naes, o desenvolvimento ou o crescimento um problema que
diz respeito oposio entre classes internas (p.9).

- 165 -

Segundo ele, essa discusso teve fundamental importncia ideolgica, marginalizando a pergunta a quem serve o desenvolvimento econmico capitalista no Brasil? (OLIVEIRA, 1976, p.10). Assumindo claramente a interpretao relativa formao do exrcito industrial de reserva e criticando a viso do modelo de substituio da
importao, ele analisa:
O fato de que o processo tenha desembocado num modelo concentracionista, que numa segunda etapa de expanso vai deslocar o eixo produtivo para a fabricao de bens de consumo durveis no se deve a
nenhum fetiche ou natureza dos bens, a nenhum efeitodemonstrao, mas redefinio das relaes trabalho-capital,
enorme ampliao do exrcito industrial de reserva, ao aumento da
taxa de explorao, s velocidades diferenciais de crescimento de salrios e produtividade que reforam a acumulao (p.22).

Assim, Oliveira (p.8), considerava que os conhecidos opositores da CEPAL, no


Brasil e na Amrica Latina, tinham quase sempre a mesma filiao terica marginalista, neoclssica e keynesiana, desvestidos apenas da paixo reformista e comprometidos
com o status quo econmico, poltico e social da misria e do atraso secular latinoamericano. E, a respeito da especificidade da expanso do capitalismo no Brasil e na
Amrica Latina, conclui:
... a expanso do capitalismo no Brasil se d introduzindo relaes novas no arcaico e reproduzindo relaes arcaicas no novo, um modo de
compatibilizar a acumulao global [...]. Essa forma parece absolutamente necessria no Brasil, quando se opera uma transio to radical
de uma situao em que a realizao da acumulao dependia quase
que integralmente do setor externo, para uma situao em que ser a
gravitao do setor interno o ponto crtico da realizao, da permanncia e da expanso dele mesmo. Nas condies concretas descritas, o
sistema caminhou inexoravelmente para uma concentrao da renda,
da propriedade e do poder (p.28-29).

Para Oliveira, essa converso de enormes contingentes populacionais em exrcito industrial de reserva, adequada reproduo do capital, era pertinente e necessria do ponto de vista do modo de acumulao, porque, de um lado, atendia ao
clculo econmico empresarial num horizonte mdio, enquanto, por outro, a legislao
trabalhista igualava, reduzindo o preo da fora de trabalho, ao invs de increment-la.

- 166 -

Essa operao de igualar pela base reconvertia inclusive trabalhadores especializados


situao de no-qualificados, e impedia ao contrrio do que pensam muitos a
formao precoce de um mercado dual de fora de trabalho (OLIVEIRA, 1976, p.12,
grifo nosso)

4.4.3. Modernidade e mercado de trabalho urbano-industrial: efeitos de um debate


O conjunto dessas anlises e discusses sobre o carter do desenvolvimento e
da modernizao do capitalismo perifrico influenciou as interpretaes relativas
constituio do mercado de trabalho urbano-industrial dos anos 60 e 70. At os anos
70, prevaleceram estudos que discutiam o carter da heterogeneidade num modelo
dualista. Num segundo momento, as anlises voltaram-se para entender a configurao
do mercado de trabalho pelas modalidades do processo de acumulao do capital. Em
ambos os casos, o uso do conceito de desocupao para caracterizar a massa do trabalho no-assalariada mostrava-se claramente inadequado. Os dados relativos ao emprego e desemprego tendiam a subestimar o trabalho, aplicando critrios de medio
vlidos para pases industriais desenvolvidos. Muitas proposies e anlises crticas
foram, ento, realizadas, com o objetivo de discutir as diferentes formas de insero de
trabalhadores pobres nos dois setores da economia, o formal e o informal.24
Coelho e Valladares (1982), analisando a contribuio dos estudos econmicos
e de inspirao dual-estruturalista, registram que, inicialmente, os economistas usaram
a noo de subemprego para designar atividades de baixa produtividade, de carter
intermitente e com nveis inferiores de remunerao, numa dinmica que reconhece a

24

A esse respeito, ver resenha de Coelho e Valladares (1982), que resgata a evoluo das diversas categorias de anlise do mercado de trabalho urbano-industrial, da perspectiva das diversas disciplinas: economia; sociologia e antropologia. Parte da sntese que fao nesta parte segue essa resenha. Carvalho (1986)
retoma esse quadro analtico, observando essas tendncias para os estudos e autores da regio Nordeste.

- 167 -

heterogeneidade da estrutura produtiva e do mercado de trabalho. Segundo Martine e


Peliano (1978, p.134):
Aparecendo na literatura econmica no final do sculo XIX, o subemprego foi inicialmente relacionado ao fenmeno encontrado na Europa
de superpopulao na rea rural refletindo [...] um desequilbrio entre
os fatores de produo terra, capital e trabalho. Naquele contexto o
subemprego significava o excesso relativo do fator trabalho em comparao com os estoques de capital e de terra utilizados (apud COELHO; VALLADARES, 1982, p.6).
Vrios autores reconheceram os limites da noo de subemprego, conside-

rando que ela no consegue ultrapassar as correntes keynesianas que critica, mantendose numa percepo que implica dicotomizao da sociedade produtiva em dois setores
dspares (HOFFMANN, 1977; LEITE LOPES, 1978; MARTINE; PELIANO, 1978). A
superao conceitual reconheceu, de um lado, que mais importante que a idia de subutilizao (ou temporalidade da fora de trabalho), priorizar-se a varivel de renda
inadequada, ou seja, o volume da Populao Economicamente Ativa (PEA), que no
obtm o mnimo necessrio para a sobrevivncia (HOFFMANN, 1977, p.64). Essa
perspectiva de prevalncia da anlise a partir da renda, articula-se com a da condio
da pobreza como varivel capaz de ultrapassar os limites formais entre setores nodicotmicos, j que se referia ao quanto de renda recebem os trabalhadores, questionando, ento, a viso dualista e polarizada de dois setores do mercado de trabalho. As
polticas destinadas a erradicar o subemprego, por exemplo, ao centralizarem-se apenas no setor informal, deixavam de fora as franjas do setor formal com nveis de
renda equivalentes, onde se situava boa parte da mo de obra subutilizada. A Misso
da OIT no Qunia com vistas a analisar a economia dos pases subdesenvolvidos recomendou, ento, transferir os estudos de subemprego para estudos de pobreza urbana. Operacionalmente, articulam-se as estruturas ocupacionais e os nveis de renda,

- 168 -

ou seja, a combinao de aspectos da estrutura socioeconmica com as formas de reproduo da mo de obra (COELHO; VALLADARES, 1982, p.9-10).25
Reconhecendo os graus de heterogeneidade do mercado de trabalho, alm de
uma relao de complementaridade intersetorial, alguns economistas ainda recusaram
o esquema dualista e propuseram a anlise em termos do setor informal,26 compreendendo-o como a proporo da fora de trabalho que, no encontrando ocupao no
setor moderno (ou formal), busca como alternativa de sobrevivncia empregos de baixa produtividade. Assim, o setor era visto como mercado de fcil entrada, no sentido
de se caracterizar por atividades pouco capitalizadas, com tecnologia simples e que
requerem mo de obra pouco qualificada (SOUZA; TOKMAN, 1976 p.63, 66). Nessa
linha de estudos, destacam-se, para o Brasil, os estudos de Almeida, 1974; Goodman,
1975; Merrick, 1976; Berlink, 1977; Peliano, 1977; Cavalcanti, 1978; Martine; Peliano, 1978, Mata, 1979; Cavalcanti; Duarte, 1980, entre outros (apud COELHO; VALLADARES, 1982).

O importante dessas anlises crticas de superao da noo de subemprego ou


subocupao o reconhecimento da condio de trabalhador dos indivduos ocupados com atividades intermitentes e espordicas, mas no protegidas. Passou-se a falar,
ento, de trabalhador por conta-prpria ou trabalhador independente ou, ainda, no
pequeno produtor independente. Essa passagem significativa, uma vez que eles
deixam de ser considerados como ociosos ou desocupados, para serem vistos como trabalhadores, ainda que sobrevivendo em nveis de explorao e pobreza extremados, dada a economia de subsistncia e a economia informal urbana. Segundo Vallada25

Um conjunto de estudos baseados na mensurao do fenmeno passa a caracterizar essa fase da dcada de 70. No entanto, muitos criticam os limites de indicadores construdos com base operacional de
construo de mdias de renda, j que no permitem observar, por exemplo, nem certos segmentos
mais elevados como tambm situaes de pobreza extrema a embutidas.
26
Economistas da OIT e PREALC e do IPEA e INPES, no Brasil (Cf. Coelho; Valladares, 1982, p.10).

- 169 -

res (1991, p.105) ...entende-se agora que os por conta prpria fazem parte da diviso
social do trabalho. [...] todos que desempenham algum tipo de atividade econmica so
considerados trabalhadores.27
Paralelas a esses estudos de inspirao econmica, desenvolveram-se pesquisas
de natureza scio-antropolgica, mais qualitativas, que buscaram resgatar, a partir de
situaes concretas, a dinmica efetiva das condies de reproduo das atividades e
trabalho, a partir de estudos sobre a especificidade dos trabalhadores por conta-prpria,
ou a pequena produo mercantil simples, no contexto da urbanizao, escapando
designao do subemprego ou da informalidade. Nelas enfocam-se as estratgias cotidianas de ocupao e sobrevivncia nos perodos de inatividade, a dinmica interna do
mercado de trabalho no-formal em reas urbanas e a integrao e estratgia de trabalhadores de setores tradicionais nas formas capitalistas de acumulao28 (MACHADO
DA SILVA, 1971, 1979; IVO, 1975; SOUTO DE OLIVEIRA; PRADO, 1975).

Avanando na crtica perspectiva dualista, e com base na anlise que privilegiava a interpretao dos segmentos no-capitalistas como parte do exrcito de reserva, desenvolveu-se um conjunto de trabalhos sobre as formas de integrao dessas
atividades no processo da acumulao capitalista, no limite do equilbrio entre a manuteno dos baixos salrios e a conteno do desemprego de massa29 (JELIN, 1974;
KOWARICK, 1975; OLIVEIRA, [1972]; PRANDI, 1978; CARVALHO; SOUZA, 1980;

27

Na dcada de 80, amplia-se essa dimenso de uma ideologia do trabalho, abrangendo, inclusive, os
trabalhadores da agricultura. Dois fatores institucionais auxiliam tambm a ampliao dessa noo de
trabalho para o segmento de agricultores: de um lado, o Estatuto do Trabalhador Rural, de maro de
1963; a mudana nas formas e relaes de trabalho, como o assalariamento em massa (os bias frias)
nas grandes lavouras e a incorporao da luta dos trabalhadores rurais e pela terra, no mbito da luta
geral dos trabalhadores, no III Congresso da CONTAG, em 1979 (Ver Ivo, 1985).
28
Os estudos sobre estratgia de sobrevivncia analisam como trabalhadores sobreviviam em reas onde a
reduzida dimenso do mercado no comportava a aplicao de tcnicas mais modernas de produo. Ver,
tambm, pesquisa desenvolvida pelo Museu Nacional (1975-1977) sobre condies ocupacionais e modos
de vida de determinados grupos sociais (Leite Lopes et al.,1979).
29
Destacam-se os estudos desenvolvidos pelo CEBRAP e o CRH-UFBA, na pesquisa sobre Fora de
Trabalho e Emprego, cujos resultados foram divulgados no livro organizado por Guaraci Adeodato de
Souza e Vilmar Faria, Bahia de Todos os Pobres (1980).

- 170 -

SINGER, 1980, apud COELHO; VALLADARES, 1982).30 O artigo de Carvalho e Souza

A produo no-capitalista no desenvolvimento em Salvador (1980), por exemplo,


considera as modalidades de trnsito e complementaridade que se estabelecem entre
distintas formas de atividade e insero ocupacional, ao nvel do indivduo e da sua
famlia, bem como a homogeneidade de condio de vida marcadas pela sua super
explorao e pobreza, chegando a duas outras concluses: primeiramente a importncia das atividades no-capitalistas, tanto para a manuteno da reserva de mo de obra
como para a complementao de renda de segmentos assalariados; e, em segundo lugar, a unidade da massa trabalhadora enquanto proletariado urbano, acima e apesar da
diversidade de formas de insero ocupacional e das relaes de dominao e da subordinao entre capital e trabalho que podem ser constatadas na realidade nordestina
[Bahia] e de modo geral na prpria sociedade brasileira.
De uma utopia capaz de aglutinar aes de diferentes atores nacionais e mesmo
agncias internacionais (programas de ajuda para o desenvolvimento e para a cooperao), o iderio do desenvolvimento teve, no plano das prticas, grande efeito sobre a orientao de polticas de planejamento regional e de desenvolvimento urbanoindustrial e tecnolgico, de modernizao agrria, bem como no avano de aes e
polticas voltadas para a cidadania e a incluso social, como eixos centrais para a construo de ideais de Bem-estar social, ainda que incompletos. Em que pese o carter
inconcluso desse projeto, expresso na reproduo ampliada de um mercado de trabalho informal, que se desenvolve organicamente articulado ao ncleo central do trabalho assalariado e protegido, o desenvolvimento econmico, at os anos 70, possibilitou
a incorporao crescente de trabalhadores no mercado de trabalho formal.

30

Carvalho e Souza (1980) e Singer (1980) identificam, nesses estudos, quatro formas de organizao
da produo: a capitalista; a estatal; a produo simples de mercadorias; e a economia domstica.

- 171 -

Analisando-se as linhas gerais de reconstituio histrica desse contingente de


trabalhadores excedentes, pode-se apontar um conjunto de fatores que determinam o
grau de complexidade no encaminhamento da questo social das desigualdades hoje.31
Entre esses, atuam, portanto: a longa histria do escravismo e do latifndio, que sedimentou relaes profundamente verticais e desiguais, hierarquizadas; o carter centralizador, patrimonialista e autoritrio do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina,
permeado por relaes clientelistas que se alternam e (ou) complementam com o crculo burocrtico (NUNES, 1997); o carter dependente de desenvolvimento do capitalismo perifrico; a natureza restrita da poltica de seguridade social, resultante de uma
matriz salarial e inscrita nos compromissos corporatistas do Estado com os trabalhadores (FLEURY, 1998); e o volume da pobreza, como fenmeno de massa, qualificador
de um desenvolvimento histrico de natureza excludente (LAUTIER, 1995).

4.5. TENDNCIAS DAS DCADAS DE 80 E 90


O perodo de 80 representa um momento indito, em que a sociedade brasileira
enfrenta esses desafios das desigualdades socioeconmicas e culturais num contexto de
ampla mobilizao e constituio de diferentes atores e sujeitos sociais na arena pblica, que apresentam suas demandas. Proliferam inmeros movimentos reivindicatrios
das camadas populares. O importante dessas reivindicaes o resgate de uma cidadania que, desde a proclamao da Repblica, ficara restrita a muito poucos. Valladares
(1991) explicita, no entanto, que o significado desses movimentos para a transforma31

Nunes (1997), na sua Gramtica Poltica do Brasil, destaca quatro fatores: o clientelismo, o patrimonialismo, o corporativismo e o insulamento burocrtico. Esse ltimo, referindo-se combinao de velhos e
novos atores para a modernizao deliberada da sociedade brasileira, encaminhado pelo Estado autoritrio. Jess Souza (2003, p. 97) critica a centralidade de uso das categorias como personalismo, familismo e
patrimonialismo para explicar as mazelas sociais dos pases perifricos, por expressarem, segundo ele, uma
viso cultural essencialista e considera, alternativamente, que a naturalizao das desigualdades resultou
de um processo de grandes propores que tomou o pas a partir do incio do sculo XIX.

- 172 -

o social no consensual. Para uns, eles eram dotados de autonomia e independentes


em relao a partidos e sindicatos, ou seja, um ator poltico em si mesmo. Para outros,
os movimentos representavam apenas grupos de presso para atender s necessidades,
de forma a obter do Estado resposta s suas demandas e necessidades (p.104). Gohn
(1985), analisando esses movimentos sociais no meio urbano, destaca o peso de inmeros deles, por saneamento bsico e sade, creches, legalizao de terras e moradia,
transporte coletivo, etc.32
Nos anos 90, frente emergncia do desemprego estrutural em setores dinmicos da economia e em pases de capitalismo avanado, muitos autores vm tentando
repensar e requalificar as especificidades brasileiras no contexto contemporneo, responsveis pelo padro de distribuio de renda e recursos (como a terra), altamente
concentrador, que demarca e reproduz o padro de iniqidade e excluso no Brasil,
tornando ainda mais complexa a questo do desemprego, j que passa a afetar, agora, o
setor estvel do mercado de trabalho.
A literatura internacional do perodo volta a discutir a nova excluso social,
motivada, ento, pelos processos de precarizao e vulnerabilidade do segmento de
trabalhadores assalariados estveis (PAUGAM, 1991, 1996; HARVEY, 1992; CASTEL,
1995; OFFE, 1989; GORZ, 1988; MINGIONE, 1998). Ou seja, nos anos 90, o conceito
europeu de excluso social reencontra os temas que os estudiosos da Amrica Latina j
haviam se colocado desde a dcada de 60. Entretanto, trata-se de contextos extremamente distintos, j que os nveis de desenvolvimento, de bem-estar, de institucionalidade da Repblica e de proteo social dos pases na Europa superam em muito a realidade das sociedades latino-americanas.

32

Ver resenhas de Jacobi, 1980; Kowarick, 1987; Machado da Silva; Ziccardi, 1983; Gohn, 1985 Boschi,
1987, entre outros (cf. Valladares, 1991).

- 173 -

Na linha de preocupaes sobre esses novos processos, quatro ncleos de estudos buscam refletir sobre a emergncia desses novos processos no Brasil, de diferentes
perspectivas:33 uma, mais voltada para estudos sobre as mudanas no mbito da dinmica das relaes de trabalho, analisa, mais especificamente, os processos de flexibilidade, precarizao, informalidade, terceirizao e desemprego de diferentes perspectivas analticas (BRANDO LOPES, 1993; MACHADO DA SILVA, 1991,1993; RAMALHO, 1993, 1996, 1998, 2000; RAMALHO; MARTINS, 1994; BORGES; DRUCK, 1993,

DRUCK, BORGES, 2002; CATTANI, 1996; DEDECCA; BALTAR, 1997; CARLEIAL,


1997; HIRATA, 1998; LIMA; SOARES, 2002; LIMA, 2006; ALVES,1999, 2000; ANTUNES, 1999; DRUCK, 1999; MATTOSO, 1999; MALAGUTI, 2000; GUIMARES,

2002 entre outros);34 o segundo desenvolve um esforo analtico e de construo de


indicadores, no sentido de especificar a natureza da nova excluso social no Brasil,
que, na sociedade brasileira, associa processos relativos velha e nova excluso
social35 (MARTINS, 1997; OLIVEIRA, 1997; FLEURY, 1998; SPOSATI, 1998, 2001;
POCHMANN,1999; POCHMANN; AMORIM, 2002, VRAS, 2003, entre outros); um

terceiro ncleo, inspirado na literatura francesa dos anos 90, discute a nova questo
social tambm de diferentes perspectivas disciplinares e analticas, avaliando como
essas mudanas se expressam no contexto da sociedade brasileira, j marcada por profundas desigualdades sociais (MARTINE, 1990; IVO, 1996, 1997, 2001; TELLES, 1996,

33

Essa diviso no rgida, j que h uma transversalidade analtica entre eles, em muitos autores. Na
realidade, a distino utilizada diz respeito mais organizao das temticas, consideradas a partir do objeto central de preocupao desses trabalhos, sem que se os exclua dos outros ncleos temticos citados.
34
Um artigo de Jos Ricardo Ramalho, publicado na Dados (2000), analisa principais tendncias e posicionamentos tericos e polticos dos estudos da sociologia do trabalho e sindicato, no que diz respeito aos
processos de reestruturao produtiva.
35
Refiro-me especificamente aos esforos analticos empreendidos desde meados dos anos 90 para a mensurao do fenmeno da excluso com base em novos indicadores, como: o Mapa da Excluso/incluso
social na cidade de S. Paulo 2000. S. Paulo: EDUC, 2001, organizado por Aldaza Sposati. O Atlas da
excluso social no Brasil (2002) organizado por Mrcio Pochmann e Ricardo Amorim, que hoje j chega
ao v.4, envolvendo outros organizadores e autores. O Novo Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil.
Braslia: IBGE/IPEA, FJP e PNUD, 2002, entre outros estudos.

- 174 -

1998; WANDERLEY, 1997; LAUTIER, 1999; SANTANA; RAMALHO, 2003); e, finalmente, um quarto grupo de estudos volta-se mais para as anlises sobre as polticas
sociais (MELO, 1995; DRAIBE, 1993, 1997, 2003; LAVINAS; VERSANO, 1997; FLEURY,
1998; LAVINAS; BARBOSA, 2000; VIANNA, 2000; THEODORO; DELGADO, 2003;
IVO, 2004; CARVALHO, 2004; JACCOUD, 2005; DELGADO; THEODORO, 2005;
DELGADO, 2007).
Resultados de inmeros estudos voltados para a construo de indicadores de aferio da nova excluso social mostram ainda uma sociedade, social e territorialmente,
profundamente desigual. O Atlas da excluso social no Brasil, de 2002, revela que o
Brasil da dcada de 90 ainda mantm um tero de sua populao na pobreza absoluta e
esfomeada; quase 20% de sua fora de trabalho sem ocupao; baixos nveis de escolaridade e graus de violncia aberta prximos ao de uma guerra civil. Quase metade dos
municpios do pas (42%, o equivalente a 21% da populao brasileira) em situao de
excluso social, enquanto que apenas 3,9% do total dos municpios apresentam padro
de vida adequado (Cf. PORCHMANN; AMORIM, 2002).
Qualificando os dois processos, da nova e da velha excluso social, Sposati
(1998), considera que a segunda metade do sculo XX vem sendo marcada pela ruptura da noo de responsabilidade social e pblica construda a partir da Segunda Guerra
Mundial e da queda da universalidade da cidadania conquistada no Primeiro Mundo,
mas, tambm, mundialmente, pelo direito diferena. Nesse sentido, para ela, a noo de igualdade s se completa se compartida com a noo de eqidade. Assim, no
bastaria um padro universal se ele no comportar o direito diferena. No se trata
mais de um padro homogneo, mas de um padro equnime.
...o conceito de excluso neste final de sculo reforado no primeiro
mundo por captar duas grandes marcas: a da perda de um patamar alcanado e do no respeito aquisio do novo direito diferena. Ou

- 175 -

a perda do lugar conquistado na responsabilidade pblica social e a


discriminao quando da no realizao do direito diferena.

Para Martins (1997) a noo de excluso um fetiche que retrata processos imperfeitos de incluso precria, instvel e marginal no conjunto das dificuldades e dos
lugares residuais na sociedade atual. O autor reconhece que a palavra excluso no
nova, j que a sociedade capitalista nasce com excludos; sua mxima respeitar o
mercado, desenraizando e brutalizando a todos essa a regra estruturante , para
depois incluir, segundo sua prpria lgica. E, tratando do momento atual, entende que
o problema que a nova dinmica capitalista exclui e demora a incluir, o que faz com
que se torne visvel o que se chama de excluso. Em suma, a passagem excluso,
para ele, est se transformando num modo de vida que permanece. E tal modo de
vida compromete a dignidade, a capacidade de ser cidado, a condio humana [desses
segmentos excludos], do ponto de vista moral e poltico (apud VRAS, 2003).
Oliveira (1997, p.7), ao refletir sobre as mudanas da dcada de 90, que subordinam o gasto social s polticas monetrias, relativiza o uso da noo de excluso social no contexto contemporneo:
Em pases como os nossos, com desigualdades abismais entre as vrias
classes sociais esse tipo de poltica transforma-se em excluso; antes o
termo poderia ser contestado, posto que, mais mal que bem, assim mesmo as polticas tentavam incluir progressivamente as populaes e classes sociais no mercado, na cultura, na cidadania, enfim, a integrao se
dava por formas excludentes que criaram as grandes maiorias pobres na
Amrica Latina; os vrios recortes do mercado de trabalho mostravam
esta integrao por excluso: negros no Brasil, mulheres em toda a Amrica Latina, os ndios de variada extenso na Amrica Latina, os mestios, a infncia, os cortes geracionais [...] O mercado reificava como atributos dos indivduos e das classes o que eram taras histricas da desigualdade e da no-cidadania na Amrica Latina.

Oliveira (1997) considera ... que se chegou a limites superiores do capitalismo


desenvolvido sem ter atingido os patamares mnimos [...]. As classes dominantes nacionais acabam por desenvolver-se no amplo conjunto de foras dominantes em nvel

- 176 -

global... mas isto se fez com um alto preo a pagar pelas classes dominadas [...]. A
caracterstica central das contradies latino-americanas, explicitada e posta em marcha pelas polticas econmicas , pois, para Oliveira, a excluso social (p.6-7). Para o
autor
O apartheid se caracteriza pela criao de um campo semntico em
que os significados dos direitos e das conquistas civilizatrias, plasmados em direitos sociais, trabalhistas, civis e polticos so transformados em direitos causais da misria, pobreza e excluso, em obstculos ao desenvolvimento econmico, e mais, so transformados em ausncia de cidadania. A proteo social, por exemplo, transforma-se em
custo Brasil (p.12).

Na reedio da Crtica Razo Dualista - o Ornitorrinco36 (2003), ele explica


essa esdrxula formao brasileira, primeiramente pelas heranas passadas, como a da
escravido que, para ele, explica apenas parcialmente a problemtica, e seus resqucios devem ser superados; em segundo lugar, atenta para a questo do capitalismo
tardio, no sentido de uma sociedade capitalista que se completou j com a Revoluo
Industrial consolidada, atravs da ao do Estado, que, no caso brasileiro, reforou
uma sociedade desigual. Por fim, ele analisa o contexto atual de desconstruo do
Estado pela poltica neoliberal. No h nenhuma grande economia no mundo onde o
Estado no esteja presente, explica. A atividade econmica dos EUA fundada numa poderosa suco de recursos do mundo atravs de sua moeda. E quem diz moeda,
diz Estado.37
Para finalizar, alguns dados gerais da evoluo e dimenso da ocupao precarizada dos setores de subsistncia rural e da informalidade urbana, entre 1980 e 2000,
de uma pesquisa realizada por Delgado (2005, p.42-43) do uma idia da nova dinmica do mesmo fenmeno em 2000. Delgado agregou os setores de subsistncia rural e o

36

Oliveira (2003) utiliza essa metfora para falar da economia e sociedade da periferia capitalista. O ornitorrinco um bicho que teve sua evoluo truncada, e no vai nem para frente e nem para trs.
37
Dados da SDI/USP (2005); entrevista Assessoria de Imprensa.

- 177 -

trabalho informal urbano, mostrando que a dimenso desses setores associados se amplia medida que a economia entra em relativo declnio, aps 1981. Segundo o autor,
em 1980, ao fim do ciclo de expanso de cerca de cinqenta anos de industrializao e
urbanizao intensivas, o setor formal do mercado de trabalho (empregados com carteira e autnomos contribuintes, mais funcionrios pblicos e empregadores) atingiu o
pico de absoro de 55,6% da PEA, enquanto que, no mesmo ano, o setor de subsistncia, acrescido do emprego informal e dos desempregados, correspondia a 43,4% da
PEA. Passados vinte anos de relativa estagnao econmica, a PEA cresceu 76%, incorporando cerca de 33 milhes de novos indivduos. No entanto, o perfil da ocupao
no ano 2000 se inverte: apenas 43,1% mantiveram-se no setor formal (contra 55,6%
em 1980), enquanto 54,4% encontravam-se no setor de subsistncia e da informalidade
urbana.
Tabela 3 - Comparaco entre setores formal e informal entre os censos de 1980 e 2000
Censo 1980 Censo 2000
PEA %
PEA %
I- Setor Formal = (1+2)
55,6
43,1
1. Subtotal trabalhadores
53,8
40,7
1.1. Empregados contribuintes Previdncia
43,8
31,8
1.2. Conta-prpria - contribuintes (idem)
6,6
4,1
1.3. Funcionrios pblicos contribuintes
3,4
4,8
2. Empregados contribuintes Previdncia
1,8
2,4
II - Setor de Subsistncia + Informalidade desprotegida (3+4+5+6+7)
3. Conta Prpria sem contribuio Previdncia*
4. No-remunerados em apoio produo
5. Produo para o autoconsumo
6. Desempregados involuntrios
7. Empregados assalariados sem carteira e sem contribuio

43,4
16,9
4,6
...
2,1
19,7

54,4
14,9
3,3
2,5
15,0
18,7

Fonte: IBGE- Censo Demogrfico (mo-de-obra) Brasil, 1980 e Tabulaes Avanadas 2000. Elaborao: Delgado (2005, p.43).
* Essa varivel utilizada como componente do setor informal, mas sabe-se que est superestimada em vista de haver longa
proporo de segurados da Previdncia Rural no-contribuintes (em torno de 10 a 12 % da PEA), a qual deveria ser elevada ao
setor formal. Este ltimo aqui definido pelo critrio de proteo previdenciria e no pelo critrio estatstico da contribuio
financeira.

- 178 -

2 PARTE
A RECONVERO DO SOCIAL
NO BRASIL CONTEMPORNEO

INTRODUO 2 PARTE
A RECONVERSO DO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO

Os captulos precedentes, que integraram a primeira parte desta tese, analisaram


a construo histrica da questo social na sociedade urbano-industrial da modernidade, articulada a mediaes institucionais que permitiram construir um padro solidrio de coeso e convvio social na sociedade moderna urbano-industrial, em torno do
trabalho. Observou as particularidades do enigma brasileiro das desigualdades e da
formao de um mercado de trabalho livre expresso na reproduo de uma massa de
trabalhadores desocupados e no reconhecidos no mbito da cidadania.
Frente apario do desemprego estrutural dos anos 80 e 90, como fenmeno de
massa, afetando o ncleo estvel dos trabalhadores protegidos do mercado de trabalho,
quais as implicaes sociais e polticas desse processo nas sociedades de capitalismo perifrico, como o Brasil, que s recentemente transitou para um regime democrtico?
A segunda parte desta tese busca, portanto, analisar os constrangimentos estruturais e seus efeitos sobre a constituio desse novo social, no Brasil, o qual expressa
o paradoxo da modernizao das instituies polticas e ganhos de cidadania, num contexto de desregulao do mercado de trabalho, aumento do desemprego e reformas de
um Estado social (ainda inconcluso).
Do ponto de vista analtico, busca-se, nesta segunda parte, captar a dimenso da
ao coletiva1 na construo da questo social como problema pblico, a exemplo do

A ao coletiva teoricamente diz respeito dinmica social, com vistas construo e ao encaminhamento dos
problemas pblicos. Trs abordagens integram essa orientao analtica do ponto de vista terico: o estudo sobre
comportamento coletivo (que aqui no ser desenvolvido); a teoria da mobilizao de recursos da ao (aqui analisados a partir dos movimentos de cidadania dos anos 80); e a teoria dos novos movimentos sociais (vistos apenas
como ponto de partida para a mobilizao de recursos institucionais). Essa noo tem sido aplicada tambm a vrios domnios, como a anlise de redes sociais, associaes, de governance, de polticas sociais, nos quadros de
negociaes etc. (Ver a respeito Chazel, 1993; Cefa e Trom, 2001).

- 180 -

encaminhamento dos programas de transferncia de renda, com vistas cidadania e a


uma maior coeso social.2
Tomam-se, aqui, as polticas sociais como objetos dinmicos, inerentes ao encaminhamento da questo social, que resultam, no presente, das condies prvias que
as produziram e cujos desdobramentos vo condicionar suas dinmicas e possibilidades posteriores (TROM; ZIMMERMANN, 2001, p.283). Dentre as condies prvias,
encontram-se tanto a natureza da cultura poltica brasileira, mas tambm os avanos
institucionais relativos proteo (a cidadania regulada), e a dinmica da mobilizao
dos diversos movimentos em luta por cidadania nos anos 80.
A anlise se desdobra em diferentes escalas e observa dois nveis de tratamento
indissociveis: um primeiro apresenta o movimento de construo, desconstruo e
reconstruo das polticas voltadas para o enfrentamento da pobreza, especialmente as
polticas de transferncia de renda, observando seus campos cognitivos, suas contradies, seus movimentos de avanos e recuos entre o perodo de redemocratizao brasileira (dcada de 1980) e o perodo em que o combate pobreza assume prioridade na
agenda internacional (dcada de 2000). Um segundo nvel analtico supe ultrapassarem-se os campos restritos dos prprios programas de transferncia de renda (dos objetivos e resultados), para refletir sobre seus alcances a partir de uma anlise que contemple
modalidades de passagem da racionalidade interna dos programas para outras dimenses integradoras do Estado social, como a questo do trabalho, da distribuio e da sociabilidade mais ampla. Isso envolve um olhar cruzado, ou seja, anlises relativas que
posicionem o pas no contexto regional e internacional, em relao ao crescimento e

A idia de coeso social aqui no significa desconhecer o campo conflitivo dos interesses divergentes que integram as relaes entre trabalho e capital, mas aludida a condies que possibilitam a construo de vnculos sociais e instveis entre os nveis do econmico, do social e do poltico, entre o interesse individual e o coletivo, mediante dispositivos mediadores na esfera pblica.

- 181 -

renda, as relaes entre as polticas de transferncia de renda e a dinmica do mercado


de trabalho, e a avaliao de resultados em termos das desigualdades etc., o que, necessariamente, estimula dilogos transversais necessrios reconstruo dos vnculos entre
a poltica, a economia e a sociedade, fundamentais formulao da questo social.
Os processos mais recentes de constituio da excluso social e da precarizao dos trabalhadores nos anos 90, no Brasil, distinguem-se daqueles ocorridos em
pases europeus, como a Frana ou a dos Estados Unidos. As mudanas resultantes da
reestruturao produtiva, expressas no aumento do desemprego e da precarizao das
relaes de trabalho, no Brasil, ocorrem num pas em que a cidadania no significou a
completa integrao da massa de trabalhadores ao regime salarial estvel; em que a
pobreza constitui um fenmeno estrutural de massa e no uma questo residual e (ou)
emergente, e em que esse estado de pobreza tem implicaes relativas cultura poltica e dificuldade de respostas dos governos em relao s demandas sociais. Assim, a
prevalecente situao de informalidade da fora de trabalho e os nveis de pobreza, no
Brasil, quando confrontados s formas globalizadas da competio internacional, tornam as alternativas orientadas para a adoo de um modelo residual de proteo particularmente complexas, pressionando para a reduo do custo trabalho e para uma interveno minimalista sobre os mais pobres, tpicas da concepo do Estado de inspirao neoliberal. No entanto, como a ao sobre os mnimos envolve um universo
considervel de indivduos em condio de indigncia no pas, a concepo minimalista do desenho do programa implica uma ao de massa que exige um papel ativo e
central do Estado social.
Observado o contexto da modernizao urbano-industrial dos anos 60 e 70, no
entanto, constata-se que, mesmo apresentando uma matriz salarial incompleta, a prote-

- 182 -

o do ncleo assalariado e protegido dos trabalhadores permitiu a formao de uma


rede de proteo que ultrapassava o mundo do trabalho assalariado e a proteo individual, potencializando as condies de integrao social das famlias de trabalhadores
rurais e urbanos, primeiramente, atravs da proteo famlia do segurado, e, em segundo lugar, ampliando os direitos securitrios do trabalhador assalariado a contingentes de trabalhadores rurais, por exemplo. A universalizao dos direitos sociais, na
Constituio Brasileira de 1988, e a ampliao das polticas de proteo aos cidados
que no cotizaram resultaram de uma ao poltica do ncleo central dos trabalhadores
assalariados em favor da cidadania ampliada, junto com outros movimentos sociais por
cidadania, que produziram efeitos de melhorias nas condies de reproduo das famlias trabalhadoras, em geral. Como as mudanas mais recentes interferem sobre o encaminhamento dessa questo social, no Brasil? Como se d esse processo de reconverso social nas dcadas de 1990 e 2000? Quais os seus principais paradoxos? Que
efeitos produzem no mbito da matriz socioeconmica, do padro de redistribuio, na
coeso e no convvio social? Quais os nexos desses problemas com a questo das desigualdades sociais e regionais? Essas so algumas das questes sobre as quais a segunda parte desta tese buscar refletir.

- 183 -

CAPTULO 5
O CONTEXTO DE CONSTRUO DA POLTICA: DILEMAS
BRASILEIROS NA FORMULAO DA QUESTO SOCIAL
No Brasil, a transio democrtica da dcada de oitenta alterou, em tempos e
ritmos variados, as tradicionais relaes entre o Estado e a sociedade. De um lado, a
mobilizao da sociedade ampliou o espao pblico, criando novas regras de convivncia e arenas pblicas, por meio das quais a sociedade canalizou suas demandas,
estabeleceu princpios jurdicos que firmaram uma nova matriz civilizatria, institucionalizada na Constituio de 1988. De outro, a integrao perifrica do pas na economia globalizada e as mudanas de reestruturao produtiva comprometeram os princpios que orientaram a construo de uma democracia assentada numa sociabilidade
real,3 a partir da dcada de 90, e promoveram ajustamentos no encaminhamento da
questo social de um paradigma universalista para aes focalizadas de poltica social.
O conjunto das mudanas paradoxais alimenta uma crise interna de legitimidade,4 particularmente no mbito das camadas mdias urbanas, em razo das perdas efetivas de
renda e de conquistas trabalhistas, mas tambm por uma viso de que os governos no
mais conseguem processar os interesses sociais, especialmente no provimento de servios sociais e urbanos.
Essas dificuldades no so exclusivamente internas, mas resultam exatamente
de processos de tenso das foras liberais sobre os pilares do Estado de Bem-estar que
atuam no mbito dos Estados nacionais, pressionando no sentido de liberalizao dos
mercados e de reduo do papel social do Estado nacional. Assim, a tenso fundamental,
no Brasil, especialmente no contexto dos anos 90, localizou-se no paradoxo de uma in3

Aquela resultante do poder social dos diversos movimentos sociais organizados.


Tambm expressa como crise de governabilidade, que envolve uma idia equivocada de que o Estado nacional
democrtico se confronta com dificuldades de governar em sintonia com as principais tendncias e expectativas da
sociedade, sobretudo frente ao desafio de liqidar as histricas desigualdades sociais e de garantir o funcionamento
de regras universais no encaminhamento dos interesses divergentes das diversas classes.
4

- 184 -

verso entre o regime poltico democrtico, recentemente conquistado, que tende a ampliar a cidadania e incluir politicamente, e a dinmica de uma economia que historicamente produziu as maiores taxas de desigualdades socioeconmicas, tendendo a aprofundar massivamente a excluso (pelo desemprego) e a desconstruir a cidadania inscrita
em regras e direitos sociais conquistados na Constituio Brasileira de 88.
Essa ambivalncia funda um dos principais dilemas do Brasil, pas com uma
das mais elevadas taxas de desigualdades socioeconmicas: manter a ordem jurdica e
poltica, baseada no princpio da igualdade bsica entre cidados, num ambiente interno que pressiona no sentido de garantias dos direitos polticos e cvicos, bem como de
respeito das regras institucionais; mas, ao mesmo tempo, atuar num contexto econmico que reorienta a ao do Estado nacional no sentido de restries e desregulamentao dos direitos sociais do setor antes protegido, com tendncia de reduo dos custos
do trabalho e efeitos no redesenho das polticas sociais focalizadas sobre os mnimos.5
No eixo de encaminhamento desse dilema, opera-se uma reconverso do tratamento da questo social: de uma dimenso de poltica universalista, de carter redistributivo mais amplo, com vistas produo da justia social, para privilegiar aes
estratgicas e focalizadas sobre seus efeitos, ou seja, medidas mitigadoras setorializadas e focalizadas sobre alguns segmentos e grupos de pessoas submetidas a condies da pobreza, dentro de um modelo historicamente excludente.6 Exatamente quando
se observa uma poltica de austeridade e contrao do emprego, que envolve a desregulao dos direitos sociais, afirma-se um consenso generalizado em torno do compromisso do Estado na erradicao da pobreza, acompanhando a agenda prioritria
das agncias multilaterais.

As alteraes nos indicadores das desigualdades socioeconmicas de distribuio da renda no pas s aparecem na
segunda metade da dcada de 2000.
6
Refiro-me aqui s condies histricas do processo de formao do trabalho informal (Cf. captulo 4).

- 185 -

Essas reorientaes expressam, em realidade, um novo modelo de social e de


papel do Estado social, que resulta no confronto de dois projetos distintos: o da democratizao poltica e extenso da cidadania, de um lado, e os mecanismos de reestruturao
produtiva e ajustes institucionais do Estado, de outro, num contexto de competitividade
da economia globalizada, de natureza liberal. Quais os constrangimentos, avanos e ambigidades da evoluo mais recente?
Este Captulo 5 analisa as inflexes no tratamento da questo social mais recente e a especificidade de sua evoluo no Brasil; os constrangimentos externos, polticos
(diagnstico da governabilidade) e econmicos (relativos s mudanas no padro da
acumulao na dcada de 90) que ajudam a explicar os desdobramentos das polticas
de proteo no Brasil, a partir da dcada de 90. Para tanto, ele se desdobra em quatro
dimenses especficas:
(i)

A primeira parte retorna aos princpios clssicos de construo da questo social,


entendida como processo de desmercantilizao da economia (Cf. ESPINGANDERSEN, 1990) e apresenta as suas principais inflexes no contexto contem-

porneo, no Brasil.
(ii)

A segunda apresenta o ponto de partida de um processo de despolitizao das relaes entre sociedade e Estado, a partir de um diagnstico conservador da governabilidade, que vai orientar, posteriormente, a Comisso Trilateral. As principais teses desse diagnstico representam uma inflexo poltica e econmica, com influncia sobre o redesenho do Estado social, em favor da liberao do mercado.

(iii) A terceira apresenta alguns elementos econmicos de natureza conjuntural que


caracterizam o padro de acumulao contemporneo acompanhado de processos
de reestruturao produtiva, bem como o ritmo de crescimento e seus efeitos desfavorveis sobre o mercado de trabalho e a pobreza nos pases da regio latino-

- 186 -

americana. Esse quadro objetiva apenas trazer algumas caractersticas gerais que representam constrangimentos econmicos e polticos sobre a poltica social na regio.
(iv) A quarta parte sintetiza os ciclos conflitivos de reconverso da poltica no Brasil,
no confronto de dois projetos: um interno, de democratizao da sociedade brasileira (anos 80), e outro em favor de uma agenda internacional liberal que, na dcada de 90, ao promover os ajustes institucionais no Estado nacional, reorientam
os princpios e o desenho dos programas sociais.

5.1. CAMINHO DE VOLTA: tendncias liberais na reformulao do Estado social


5.1.1. A reformulao da questo social: da desmercantilizao parcial da fora
de trabalho s mudanas contemporneas
No plano histrico, o social constituiu-se como registro prprio da modernidade, produzindo, ao final do sculo XVIII e no sculo XIX, uma imagem histrica autoprodutora de si mesma, centrada e estruturada em torno do trabalho. A partir do lugar
do indivduo no mundo do trabalho, estruturavam-se os vnculos sociais, definindo-se
a identidade e os pertencimentos dos trabalhadores.7
Essa centralidade do trabalho na organizao da vida social acabou estruturando as formas clssicas de solidariedade em torno do trabalho e canalizando as demandas atravs da fora dos trabalhadores organizados. A formao do sistema de representao poltica, baseado na impessoalidade das relaes de poder e mediado pelo
sistema jurdico, constituiu-se na resposta da sociedade tenso entre o trabalho e o
capital, no contexto de formao do Estado burgus nos pases da Europa, ao final do
sculo XIX.8 Essa centralidade do trabalho na organizao das sociedades contempo7

Nem todos os indivduos participavam e integravam o mercado de trabalho urbano-industrial. Mas a noo do
trabalho se constitui como valor central de pertencimento, designando identidades positivas ou negativas.
8
Os caminhos foram diversos: uns seguiram a via revolucionria, como a Frana; em outros, essas mudanas se
processaram atravs de ajustes e acomodao das elites, como na Alemanha. No entanto, o que se quer destacar
aqui a instaurao de dispositivos institucionais na mediao e o encaminhamento das questes sociais, nesses
pases, em torno da diviso social do trabalho nas sociedades urbano-industriais.

- 187 -

rneas ligou-se, portanto, capacidade de o movimento operrio integrar e articular


interesses mais amplos daquelas sociedades, e, por outro lado, capacidade de o Estado regular e administrar o conflito dos interesses divergentes.
No mbito institucional, a passagem dos princpios securitrios, em termos do
contrato, lanou um novo olhar sobre o social, medida que reconvertia uma noo
antes restrita subjetividade da responsabilidade moral individual (aes caritativas
privadas) para uma noo objetiva do risco coletivo, portanto, da responsabilidade pblica. Segundo Ewald (1986), transita-se, pois, de um regime baseado no dispositivo
da responsabilidade individual, fundado no direito civil, para um regime de solidariedade, assentado num contrato social e fundado na noo de direito social.
A perspectiva neoliberal mais recente, no entanto, parte do suposto de que
impossvel a preservao das regras que orientam a poltica social no marco da concepo do Estado de Bem-estar Social, devido crise fiscal, excessiva interveno da
esfera estatal no mbito do mercado, aos possveis estmulos negativos que os dispositivos institucionais geram no mbito do comportamento dos indivduos, alimentando,
supostamente, comportamentos morais indesejveis, como um provvel parasitismo
dos trabalhadores custa do esforo das coletividades e (ou) o uso clientelista nas transaes. Segundo essa viso, a nica via de retomada do crescimento consistiria em
romper a articulao entre emprego e proteo social, sacrificando o social a
proteo social, a poltica de salrio mnimo etc. O desenho da nova poltica de redistribuio, no quadro neoliberal, pressupe, portanto, a distenso da relao entre proteo social e emprego, rompendo o modelo que caracterizou a construo parcial do
Estado social9 especialmente na Europa e que inspirou a constituio dos direitos soci-

Este Estado foi apenas parcialmente implantado no Brasil, nos anos 30, e expande-se particularmente a partir do
final da dcada de 1950, acompanhando o projeto nacional-desenvolvimentista e a implantao de um processo de

- 188 -

ais, no Brasil. O centro dessa mudana situa-se, como foi dito, na ruptura da proteo,
atravs das reformas da Previdncia, o que afeta fundamentalmente os direitos dos
trabalhadores protegidos,10 e na reorientao da concepo de universalidade das polticas sociais, inscrita no campo dos direitos sociais, para a implementao de diferentes
programas estratgicos e compensatrios da assistncia focalizada na linha da pobreza,
segundo diferentes pblicos-alvo.

5.1.2. A especificidade brasileira da proteo social: caractersticas gerais at os


anos oitenta
Observando-se a especificidade da formao da sociedade brasileira, conforme
descrito no Captulo 4, todo o sistema colonial reproduziu-se com base em relaes pessoais autoritrias (regime escravocrata) e no poder privado. Durante todo esse perodo, a
questo social era considerada, portanto, uma questo de polcia e resolvida no mbito
do universo privado. Do ponto de vista institucional, s a partir do movimento abolicionista e da proclamao da Repblica, acompanhando as presses relativas constituio
do mercado de trabalho livre, o pas encaminhou as questes relativas aos direitos civis e
polticos.
Mas a verso brasileira de constituio dos direitos sociais ocorre, de fato, no
mbito da ditadura civil do Presidente Getlio Vargas. A implantao da legislao de
regulao do mercado de trabalho e do trabalho, que estabelece os direitos trabalhistas,
baseou-se num sistema ocupacional definido na norma legal, que restringia o reconhecimento da cidadania apenas aos trabalhadores assalariados, levando a uma dualizao
do sistema de direitos e proteo sociais: aqueles corporativos, resultantes da condio
industrializao de bens de consumo durveis. Os direitos sociais restringiam-se, no entanto, aos trabalhadores
assalariados vinculados ao mercado de trabalho formal. A Constituio Brasileira de 1988 universalizou o direito
assistncia.
10
Especialmente os regimes especiais do funcionalismo pblico.

- 189 -

contributiva dos trabalhadores assalariados, que Santos (1994) chamou de cidadania


regulada, e a outra parte no reconhecida pela legislao, com acesso apenas assistncia social. Durante o perodo de implantao do projeto de industrializao brasileira, a
nfase dada modernizao econmica resultou em poucos avanos quanto aos valores
de eqidade social.
Nos vinte anos de vigncia do regime militar, de 1964 a 1984, ocorreram alguns
avanos na constituio do sistema de proteo que tiveram efeitos decisivos sobre a
fase posterior. De um lado, ocorre a ampliao da cobertura, com o reconhecimento de
alguns grupos de trabalhadores que haviam ficado fora dos benefcios da CLT, como as
empregadas domsticas, o trabalhador rural e o trabalhador autnomo. Por outro lado,
com vistas a ampliar a cobertura e melhorar a eficincia na prestao de servios, iniciase uma lgica privatizante dos servios sociais, analisada por Vianna (2000, p.145), seja
atravs da contratao de clnicas e hospitais particulares, como tambm pelo estabelecimento de convnios com empresas, o que particulariza a ateno a segmentos especficos. Ademais, ainda segundo Vianna, atravs deste mecanismo opera-se uma reciclagem
do dinheiro pblico dos fundos constitudos para financiar a proteo social (FGTS,
PIS/PASEP), que acabam desviados para outras finalidades.

S quase cem anos aps a Abolio e a proclamao da Repblica que a sociedade brasileira completou as bases institucionais de constituio da cidadania social,
com a Constituio de 1988. Mas essa conquista se d tardiamente, exatamente quando o
modelo de bem-estar comea a ser questionado nas sociedades do capitalismo avanado,
em razo da crise fiscal e das mudanas no perfil demogrfico dessas sociedades. Implanta-se uma Seguridade Social no pas, composta de trs ncleos: a Sade, a Assistncia Social e a Previdncia. Pela primeira vez, introduz-se a noo de direitos universais
como parte de condio da cidadania, rompendo-se (em tese) com a dualidade do siste-

- 190 -

ma anterior vigente. Entretanto, como analisa Vianna (2000), essa dualidade do sistema,
na prtica, permanece dividida entre aqueles que podem pagar e que continuam fazendo
uso do sistema previdencirio privado e as camadas populares, usurias dos servios
pblicos, cada vez mais deficitrios.

5.1.3. Principais tendncias e inflexes nas polticas sociais no Brasil, entre 1980 e
2000
Observando-se as anlises desenvolvidas pela evoluo das polticas sociais
brasileiras ao final da dcada de 80, destacam-se alguns fatores que definem as suas
principais caractersticas no presente:
(i)

A vocao universalista de um sistema de proteo securitrio, mas de fato dual


e com tendncias privatizantes, dividido entre aqueles que podem pagar os sistemas privados e os trabalhadores que se beneficiam de previdncias especiais e

(ii)

as camadas populares, usurias do sistema pblico.


A perda do carter residual do sistema de assistncia social, que passa a se constituir na prioridade das aes oficiais, segundo objetivos focalizados e descentralizados, a partir dos anos 90.

(iii) O carter redistributivo da ao pblica, a partir de direitos sociais bsicos de


carter constitucional, que cobre grupos de pessoas no contributivas, especialmente a Previdncia especial rural.
(iv) A reorientao da poltica, que enfatiza aes de combate pobreza, a partir dos
anos 2000, diluindo diferenciais importantes da "populao assistida", como a
heterogeneidade entre trabalhadores precarizados, trabalhadores inseridos no
mercado de trabalho protegido, mas com baixas remuneraes, e indivduos incapazes para o trabalho (deficientes etc.).

- 191 -

(v)

Uma reorientao na noo da cidadania ao plano econmico como integrao


dos pobres ao mercado, atravs dos programas de transferncia de renda, procedendo-se, ento, a uma passagem do sujeito do trabalho para o sujeito do consumo11 e alterando-se, pois, o ethos do conflito para o mbito de contratos cobertos por direitos civis e comerciais.12
Atravs de uma mobilizao de princpios de carter moral em defesa dos mais

pobres, desvincula-se a pobreza dos seus determinantes estruturais e separam-se os indivduos submetidos a essa condio dos seus lugares efetivos no sistema produtivo. Por conseguinte, a assistncia passa a se constituir no centro das aes de poltica social e um atributo individual daqueles que moralmente tm direito ou potencialidade para desenvolverem-se.13 A discusso desloca-se do objetivo de justia redistributiva para objetivos humanitrios e de natureza compensatria e mitigadora.
A lgica anterior, vigente nas economias assentadas no padro fordista, voltavase para a integrao pelo trabalho, atravs de um processo de acumulao crescente do
valor e da riqueza. Supunha a prevalncia de valores de solidariedade na administrao
do conflito, tanto no mbito das classes trabalhadoras, pela luta e organizao sindical,
quanto no da formao de um pacto social mais amplo, institucionalizado nas estruturas
mediadoras que operam a redistribuio em termos de uma solidariedade nacional, executadas pelas agncias governamentais centralizadas.
Implicava, portanto, estmulos e engajamentos que consideravam projetos coletivos, forjadores de certa coerncia social. Antes a questo era saber como um ator
11

Numa imagem a que Oliveira (1998) se refere como persona do trabalho para a persona do consumo.
O direito dos consumidores, as regras de subcontratao da flexibilizao do trabalho.
13
A busca pelo trabalho protegido sempre se constituiu em objetivo para amplos contingentes de trabalhadores
participantes do mercado informal. A reorientao da prioridade da ao oficial, em torno da assistncia pobreza, significa, de um lado, reconhecer a impossibilidade de esses segmentos integrarem-se a sistemas securitrios e,
de outro, admitir efeitos simblicos sobre a representao dos trabalhadores, que deixam de ser vistos como tais
para serem reenquadrados na categoria genrica de pobres.
12

- 192 -

social, subordinado e dependente, podia transformar-se em sujeito social integral. Na


dcada de 90, a desestruturao das formas clssicas de solidariedade (trabalho, sindicato, e, mesmo, a desqualificao da poltica) expressa fraturas dos vnculos sociais
entre indivduo, trabalho e comunidade, especialmente nas regies metropolitanas do
pas, com nfase no individualismo, reforando anomias, pelo aumento da violncia e
pela dificuldade de construo de projetos mais coletivos, com enormes dificuldades
de costura social. O conjunto desses processos envolve inmeras contradies e constrangimentos estruturais:
Em primeiro lugar, como mostram Veltz (1996) e Santos (1996), a dinmica da
economia aprofunda a tenso de uma dupla temporalidade: aquela prpria competio dos mercados (de grande intensidade) e aquela vinculada criao das condies
extra-econmicas, (educao, sade, informao cultural, etc.), que implicam a constituio de conhecimentos, acordos e confiana entre os atores e que se do no longo
prazo.
Em segundo lugar, quanto mais a lgica impessoal do contrato mercantil se
impe em escala global, observam-se, ao mesmo tempo, tanto uma flexibilizao das
relaes de trabalho (terceirizao) como uma descentralizao e autonomizao da
gesto do social para o mbito local, com nfase em parcerias com setores privados.
Esse processo, no entanto, em sociedades como a brasileira, ainda marcado por formas do trabalho autnomo, por conta prpria e precarizado, ou de subcontratao, o
que significa assalariamento disfarado, com perda de proteo social, ou seja, perda
da qualidade das relaes de trabalho.
Em terceiro lugar e esse o grande paradoxo nas sociedades em desenvolvimento, como as que integram a regio da Amrica Latina , a grande maioria dos indivduos encontra-se fora das condies de competitividade dos mercados, sem possibilida-

- 193 -

des imediatas de integrao a esse novo padro de estruturao, nem de formao dessas
competncias, o que coloca essas sociedades perifricas, ou vastas regies dessas sociedades, em temporalidades desfavorveis, da perspectiva da prpria lgica da capacitao
para a competio. A recuperao desses dficits de competncias no plano societal requer acumulao de experincia de longo prazo.
Em quarto lugar, o tecido social e o territrio nacional apresentam enormes desigualdades socioeconmicas e regionais, o que alerta para os limites das polticas localizadas ou segmentadas socialmente e para a possibilidade de cristalizarem o fosso
das desigualdades regionais. Esses so alguns fatores que condicionam uma reflexo
crtica sobre a nova configurao da questo social e seus impactos sobre segmentos e
regies, sobre o rural e o urbano, no presente.
A seguir, apresentam-se alguns elementos estruturais que afetam a dinmica das
sociedades de capitalismo perifrico no contexto dos ajustes estruturais da dcada de 90,
condicionando mudanas no presente. Parte-se do diagnstico conservador da governabilidade, que sedimentou as bases de formulao do Consenso de Washington, a partir
do qual as agncias multilaterais orientaram a reconfigurao do Estado nacional, no
plano social, especialmente sobre os pases da Amrica Latina, e a evoluo conflitiva
do desenvolvimento brasileiro a partir dos anos 80, especialmente considerado a partir
da poltica social, em face da integrao do pas na dinmica internacional.

5.2. A DESPOLITIZAO DAS RELAES ENTRE SOCIEDADE E ESTADO: o diagnstico conservador da governabilidade e os ajustes institucionais
Este item procura discutir o diagnstico conservador da governabilidade,14 seus
elementos e sua historicidade, considerando que ele constitui um dispositivo que de-

14

A anlise do diagnstico da governabilidade consta do livro Ivo (2001, Captulo 2).

- 194 -

sorganiza e reorienta a ao pblica dos Estados nacionais, tanto interna como externamente, a partir de um sistema de valores e critrios cheios de consideraes de ordem moral,15 que orientam os Estados nacionais, especialmente no que se refere aos
gastos pblicos sociais.
O objetivo dessa anlise situar os pilares centrais que, j em 1975, frente ao
medo de ampliao das demandas em funo do crescimento das minorias organizadas
nos pases de capitalismo avanado, sugeriam mudanas no papel social dos Estados
nacionais,16 condicionando as aes e diretrizes posteriores das agncias multilaterais.
Esse diagnstico conservador da governabilidade contm, na verdade, um conjunto de
teses (econmicas e polticas) carregadas de valoraes morais negativas sobre a democracia e a mobilizao dos atores sociais, que justificam uma agenda de desmonte e
reconverso do Welfare State em favor da liberao dos mercados e reduo do papel
do Estado nacional.
A maioria dos autores (BOBBIO; PASQUINO, 1986; ACHARD; FLORES, 1998;
SALAZAR, 1998; MCCARNEY; HALFANI; RODRIGUEZ, 1998) reconhece que a noo

de governabilidade cheia de implicaes negativas na maioria das vezes de conotao conservadora e mltiplas interpretaes , as quais, no contexto atual, acabaram
por interferir de maneira coercitiva no processo de democratizao,17 atravs dos ajustes institucionais, sob os imperativos de uma estabilidade monetria, ajuste fiscal com
controle dos gastos sociais.18

15

So consideraes, por exemplo, que se referem corrupo do Estado nacional, prevalncia de uma cultura
poltica clientelista e patrimonialista, nos pases do Terceiro Mundo.
16
Uma das questes formuladas por Achard y Flores (1997) e respondida por um conjunto de entrevistas de especialistas e polticos latino-americanos.
17
Altera-se a dimenso de uma democracia real, aquela que se refere ao poder da sociedade, para uma idia de
democracia formal.
18
Osmond (1998), uma especialista de estudos sobre o Banco Mundial, considera que as diretrizes normativas do
Banco significam formas de interferncia poltica sobre os pases, revestidas de questes tcnicas (como o controle
de contas, tipo de aes desenvolvidas e desemprenho em diversos setores, econmicos e sociais, etc.).

- 195 -

O ponto de partida desse diagnstico contemporneo foi um documento produzido por Samuel Huntington, Crozier, e Watanuki, 197519 para a Comisso Trilateral,
intitulado A Crise da Democracia, no qual os autores argumentam a incontrolabilidade
da crise fiscal nos centros do capitalismo avanado e sugerem medidas altamente restritivas operacionalizao do sistema democrtico. A seguir, apresentamos a sntese
das principais teses e seus efeitos sobre os desdobramentos posteriores das agncias
multilaterais, com base em Achard y Flores (1997). Segundo esses autores, o Informe
da Comisso Trilateral identifica quatro fatores fundamentais que estariam interferindo nos governos e gerando crise de governabilidade:
(i) Eroso da autoridade por fora da vitalidade da democracia (excesso de democracia). Dessa perspectiva, eles consideram que o Estado de Bem-estar social difundiu
uma ideologia igualitria que, ao no poder ser cumprida, acaba por deslegitimar a
autoridade pblica. Esse argumento mostraria a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia.
(ii) Sobrecarga do governo. Essa tese considera que a disponibilidade do Estado nacional para intervir nas relaes sociais provoca um enorme aumento das demandas
dirigidas s instituies polticas, determinando uma paralisia dos governos por sobrecarga de demandas sociais. A satisfao dessas demandas gera tendncias inflacionrias da economia.
(iii) Intensificao da competio poltica, gerando desagregao de interesses. O peso
assumido pela administrao na mediao dos conflitos provoca uma burocratizao
da vida pblica que, por sua vez, acaba por gerar a dissoluo do consenso.

19

Huntington, S. Crozier, M. e Watanuki, (1975). A crise da Democracia. Relatrio sobre a governabilidade da


democracia Comisso Trilateral. Cit. por Pasquino, Gianfranco in Bobbio, N, 1986 (1983). (Ttulo da obra traduzido para o portugus).

- 196 -

(iv) O provincianismo nacionalista na poltica externa. Esse fator se deve s presses


exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interiores. Os argumentos includos nessa tese envolvem a considerao de fatores de natureza poltica
(crise de autoridade) e econmica (crise fiscal). Esse ltimo argumento considera,
ainda, que a sintonia entre o Estado nacional e as demandas dos cidados eqivaleria, supostamente, a um apequenamento dos Estados, constrangidos pelas tenses
advindas do cumprimento de uma agenda interna, o que bloqueia a dimenso da integrao globalizada.
Vistas no seu conjunto, essas teses contrariam, portanto, as tendncias internas
de redemocratizao brasileira, e a aplicao desses postulados, na dcada de 90, acaba
significando uma despolitizao do encaminhamento das questes sociais e a reconverso da poltica em questes de gerenciamento dos gastos pblicos.

5.2.1. Viso economicista: anlise da governabilidade a partir de fatores da acumulao


No centro dos fatores que interferem no diagnstico da governabilidade das sociedades contemporneas, est uma tese economicista, que localiza a perda gradual da
legitimidade por parte do Estado nos fatores econmicos de base inflacionria e fiscal.
Encontram-se a, articuladas, as teses da sobrecarga de demandas e da crise fiscal.
As solues indicadas para esses problemas apresentam receitas de carter liberal que envolvem:


uma substancial reduo das atividades do governo;

uma reduo das expectativas dos grupos sociais;

um aumento dos recursos e entradas disposio do Estado.

- 197 -

A base dessa tese considera que o Estado, com seus aparelhos ideolgicos e
administrativos, no s se transformou na referncia principal das atividades polticas
dos cidados e grupos, mas a sua interveno crescente comprometeu a fonte de sua
legitimidade: cidados habituados a um crescimento constante, desde o final dos anos
50 at os anos 70, passaram a enfrentar uma inverso desse processo, o que acarreta
presses constantes, gerando um desequilbrio cada vez maior entre entradas e sadas.
Esse equilbrio, que acabou por se expressar numa crise inflacionria, no conseguiu,
no entanto, reduzir a insatisfao da sociedade.
A crise desse sistema, como explicita Salazar (1998), tornou imperativa a distenso da tendncia concentradora do Estado nacional, mediante uma operao histrica de grande escala para permitir a reformulao ou atualizao das lgicas de reproduo da acumulao no mbito global. Pelo carter imperativo da mudana, no entanto, paradoxalmente, ela no poderia se dar somente atravs de mecanismos livres dos
mercados, mas supunha, e efetivamente se fez, uma interveno autoritria do Estado
nacional. S ele poderia reverter a nfase nos dispositivos institucionais de concentrao em favor de uma desconcentrao da ao do Estado, o que significou descentralizar as polticas, especialmente as sociais, privatizar e flexibilizar grandes empresas
estatais e, posteriormente, focalizar polticas sobre os mais pobres.
A onda devolutiva aparece, ento, como disperso calculada, estratgica e multidirecional dos poderes centrais acumulados, operando o fluxo que alimenta o processo de integrao dos pases lgica da globalizao. Esse processo implicou devoluo e descentralizao do poder em favor de instncias subnacionais, procedendo-se a uma transio paradoxal, j que se processa atravs da ao de um Estado nacional forte e centralizador no plano
das polticas econmicas. Por outro lado, afetou tambm os objetivos e alcances das lutas
democrticas (demandas por maiores direitos sociais e participao cidad).

- 198 -

5.2.2. Viso poltica: a considerao dos fatores relativos a democracia e a autoridade


As teses de inspirao poltica referem-se a problemas relativos crise de autoridade ou crise de democracia como dificultadoras da produo do consenso.
Segundo essa tese, a vitalidade da democracia que se manifestou com o crescimento
da participao poltica, especialmente nos anos 80 na Amrica Latina teria gerado
problemas de governabilidade da democracia nos anos 90, como supostamente evidencia a reduo da confiana nas autoridades do governo. A diminuio da confiana dos
cidados nas instituies de governo e a queda da credibilidade nos governantes provocariam uma diminuio da capacidade para enfrentar problemas, estabelecendo-se,
ento, um crculo vicioso na relao vulnervel entre sociedade e governo. Na Amrica
Latina, a ruptura de valores da cultura poltica, fundados amide no paternalismo e no
autoritarismo, teria se expressado num consenso sem finalidade (Cf. FLEURY,
1998), j que os resultados inscritos na mudana do regime democrtico no conseguem se expressar em melhoria efetiva das condies de vida.
Os imperativos de reduo dos gastos sociais apontam para o aprofundamento
maior da dependncia nacional dos fluxos de capital externo, transferindo toda a capacidade institucional e fiscal para o pagamento da dvida, com profundas repercusses
no nvel de eficcia redistributiva interna e da natureza das relaes entre o Estado e as
classes sociais.
Analisando as taxas de incremento dos gastos sociais segundo grandes regies
no mundo, o Banco Mundial (1997) mostra que a maior expanso dos gastos do Estado, em 1995, ocorre especialmente nos pases do OCDE, cujo gasto total do governo20

20

Incluem-se dados do governo central e local para os pases do OCDE e tambm gastos com a previdncia social.

- 199 -

cresceu cerca de quase 50% do PIB, enquanto, na Amrica Latina, as despesas do governo central representam cerca de um quarto do PIB.21

Essa prevalncia dos gastos sociais nos pases da OCDE revela, portanto, que os
argumentos polticos e morais relativos necessidade imperiosa de reduo do tamanho do Estado (em termos de gastos pblicos e crise fiscal) dizem respeito, sobretudo,
a uma crise fiscal dos pases de economia industrializada, os do OCDE. Nas economias
de pases em desenvolvimento, ao contrrio, o Estado sequer conseguiu realizar plenamente a poltica de Bem-estar, e a retrao dos gastos pblicos operou-se em propores maiores que em outras regies. Isso mostra que, na base do iderio da reforma
dos Estados nacionais (sociais) e da poltica rigorosa de austeridade fiscal, encontramse formas de transferncia da riqueza nacional dos pases latino-americanos, na forma
de juros crescentes e pagamento da dvida.

21

Conforme dados do Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial, Washington - BIRD -Banco Mundial, de 1997
(p.2).

- 200 -

Tal quadro configura uma nova diviso internacional do trabalho, que implica
novas formas de dependncia e de transferncia da riqueza nacional socialmente produzida ao capital internacional, na forma de subsdios s privatizaes e juros extremamente elevados, num contexto competitivo de atrao do capital financeiro internacional e pagamento da dvida externa.
Diante do diagnstico da crise de governabilidade, as solues encaminhadas,
de um modo geral, tm envolvido diversas formas de devoluo para o lado devoluo de poderes ao mercado e privatizaes e devoluo de poder para baixo
como municipalizao e nfase na participao social. Essas solues so reforadas,
no plano internacional, nas decises das Cpulas Mundiais, que encaminharam o disciplinamento de leis globais sobre pobreza na dcada de 90. Nesse sentido, ganha
importncia fundamental a capacidade de organizao e de mobilizao dos cidados
no controle das polticas e nos movimentos de resistncia, bem como a capacitao
social e institucional dos agentes pblicos e sociais na formulao de alternativas e
acompanhamento das polticas.

5.3. UMA HERANA PERVERSA NA AMRICA LATINA: a relao desfavorvel entre crescimento e eqidade
Neste item, apresentam-se alguns dados relativos natureza do processo de acumulao na dcada de 90 e aos ajustes estruturais realizados na Amrica Latina nesse perodo, bem como seus efeitos sobre os indicadores da pobreza entre 1990 e 2006,
que servem para entender a posio relativa do Brasil na regio. A reforma liberal do
Estado contemporneo representa a verso institucionalizada do conflito social, encaminhada, agora, sob a hegemonia do mercado, num contexto de acumulao internacional sem fronteiras e sob a hegemonia do capital financeiro internacional. Esse novo

- 201 -

processo de acumulao implica a reestruturao do sistema produtivo, atravs de dois


movimentos bsicos: o monoplio, maior concentrao de capitais, atravs de fuses
entre empresas, reforando as parcelas mais fortes do mercado; e, aliada a esse monoplio, a poltica de contrao do emprego, que transforma o desemprego, a precarizao de trabalhadores antes protegidos e o empobrecimento geral desses trabalhadores em questes das mais importantes nas sociedades contemporneas, especialmente
nas perifricas, em que o padro de desigualdades sociais elevado e grande parte dos
trabalhadores est desprotegida dos direitos sociais.
A velocidade com que operam o processo de reestruturao da economia e a dessocializao do trabalho, especialmente nas reas urbanas e industriais dos pases da regio, fortaleceu uma crise social e de representao poltica, sobretudo nos estratos mdios
mais urbanizados, j que afeta o pacto social que regulou as relaes entre Estado e trabalhadores no ps Segunda Guerra, mediadas por uma nova ordem jurdica (a emergncia
dos direitos sociais) e nas polticas sociais que acompanharam a formao do Estado popular desenvolvimentista no Brasil.

5.3.1. Amrica Latina: de um crescimento dbil e instvel (anos 1990) para um perodo de recuperao econmica (2003-2006)
O desempenho econmico da regio apresenta duas conjunturas distintas.
De 1990 at 2003, apresenta um crescimento dbil, instvel e altamente dependente dos fluxos internacionais, expresso num processo de perda da qualidade do emprego e dessocializao do mercado de trabalho, resultante dos processos de precarizao e desemprego. O investimento financeiro internacional no se traduziu em termos
do crescimento do setor produtivo.

- 202 -

O perodo que se inicia a partir dos anos 2003 se beneficia de uma conjuntura
econmica internacional extremamente favorvel, inclusive no setor de investimentos
produtivos. A taxa de crescimento mundial real foi 50% maior que a mdia histrica.
O crescimento mundial foi de 4% (CEPAL, 2007). Dentre as causas que resultaram no
desempenho econmico geral positivo, destacam-se a situao da China, cuja expanso
ascendeu a 10,7%, em 2006, e a da ndia, que cresceu 9%. A economia dos Estados
Unidos tambm favoreceu o incremento do desempenho econmico at 2006 (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Mas prev-se, nos Estados Unidos, uma desacelera-

o do crescimento de 3,3% para 2,1%, em 2008, devido crise do mercado imobilirio (CEPAL, 2007). A expanso da produo e da renda gera, ento, volumes crescentes de excedentes econmicos, que foram usados para expandir a capacidade global da
produo, com efeitos positivos nos pases de capitalismo perifrico, tradicionalmente
caracterizados por problemas estruturais gerados pela vulnerabilidade externa (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007).
Grfico 2 PIB e Investimento na Economia Mundial: 1999-2006
6

23

22,5
22

21,5

21

20,5

20

19,5
1999

2000

2001

PIB, var. %

2002

2003

2004

2005

2006

Investimento (% do PIB)

Fonte: FMI, World Economic Out Look, Database. In: Filgueiras; Gonalves, 2007, p. 37.

- 203 -

Grfico 3 Taxa de investimento e investimento externo direto: 1999-2006


23

1600

22,5

1400

22

1200
1000

21,5

800

21

600

20,5

400

20

200

19,5

0
1999 2000

2001

2002 2003

2004

2005 2006

Investimento (% do PIB)
Investimento externo direto, entradas US$ bilhes
Fonte: UNCTAD-WIR (206). In: Filgueiras; Gonalves, 2007, p. 38.

A evoluo dos fluxos de capital na Amrica Latina configura trs etapas, com
tendncias inteiramente distintas na ltima dcada. A primeira, entre 1990 e 1994, com
crescimento de 4,2%, caracterizada pelo incremento dos fluxos de capital para a regio, o que facilitou a adoo de programas antiinflacionrios exitosos em vrios pases
e a implantao dos processos de reforma estrutural. A segunda caracterizou-se pela
forte instabilidade no fluxo do crescimento, a partir do efeito tequila,22 com queda
nas taxas de crescimento, entre 1994 e 2000, para 2,5%. Os ataques especulativos acentuaram a instabilidade, os riscos financeiros e a adoo das polticas monetrias e
creditcias pr-cclicas (com contraes monetrias e altos juros durante a crise) que
absorveram considerveis recursos fiscais em muitos pases. A terceira, do perodo de
2003 e 2006, revela um desempenho econmico favorvel.
Em termos do Brasil, os fatores desestabilizadores externos afetaram negativamente o desempenho interno brasileiro no perodo de 1995 a 2002. Outros pases em
desenvolvimento, no entanto, afetados por esses mesmos fatores, tiveram resultados
bem superiores aos do Brasil, no perodo, como o caso da China e da ndia.
22

Trata-se dos efeitos produzidos pela crise cambial ocorrida no Mxico, em 1994. No Brasil, o efeito dessa crise se
expressou na fuga das reservas internacionais do pas, que caram 25,8% em nove meses, passando de US$ 43
bilhes (julho de 1994) para US$ 31,9 bilhes (abril 1995), de acordo com Filgueiras, 2000, p.123-127.

- 204 -

Segundo Antunes, Gimenez e Fagnani, (2006), enquanto as taxas de crescimento


da renda per capita das economias em crescimento (dos pases asiticos) se acelerou em
ritmos frente da evoluo mundial, o padro do crescimento nas reas estagnadas foi
extremamente distinto. Pases como China, Coria do Sul e ndia cresceram gradativamente e mantiveram padres de crescimento elevados (mesmo no trinio 2000-2003,
frente a crise do mercado internacional, quando se observa queda proporcional nessas
taxas); por outro lado, o Brasil e o Mxico, por exemplo, expressaram taxas declinantes
e inexpressivas de crescimento, no mesmo perodo. Os autores consideram que tais diferenciais no ritmo de crescimento da renda per capita alteraram profundamente a posio
relativa das reas dinmicas em relao s reas estagnadas. Em relao aos pases desenvolvidos, com renda per capita j muitas vezes superior brasileira, vemos que a
distncia do Brasil para eles aumentou significativamente entre 1980 e 2004.
Por exemplo, entre 1980 e 2003 a renda per capita chinesa aumentou 6,6 vezes; a
sul-coreana aumentou quase 4 vezes e a indiana 2,2 vezes. Na regio da Amrica Latina, a
chilena cresceu quase 2 vezes (1,8), enquanto a renda per capita brasileira subiu apenas
6,3% (de US$6.776 para US$ 7.205), no mesmo perodo (Tabela 4).
Tabela 4 - Renda per capita em pases selecionados, 1970-2004
Pases
frica do Sul
Argentina
Brasil
Cingapura
Chile
China
Coria do Sul
EUA
ndia
Indonsia
Japo
Mxico

1970
6.451,9
9.820,7
4.025,7
6.838,0
6.156,8
499,77
2.551,89
17.321,48
1.154,59
1.272,85
11.391,38
5.126,52

1980
7.578,10
10.921,0
6.775,6
13.032,0
6.675,1
749,2
4.496,5
21.606,0
1.348,3
2.083,6
15.520,0
7.271,1

1990
7.714,6
8.195,2
6.831,1
19.466,0
7.119,9
1.671,9
9.592,8
27.097,0
1.898,4
2.918,5
21.703,0
6.864,0

(em US$ PPC23 constantes de 2000)

2000
8.226,10
11.332,0
7.193,6
29.434,0
11.430,0
4.001,8
15.702,0
34.365,0
2.643,9
3.771,9
23.971,0
8.082,1

2003
8.836,4
10.170,0
7.204,9
26.999,0
12.141,0
4.969,6
17.597,0
34.875,0
2.990,1
4.122,1
24.037,0
7.938,2

2004
9.145,9
10.939,0
29.404,0
12.678,0
5.332,5
18.424,0
36.098,0
4.064,7
24.661,0
8.165,2

Fonte: Alan Heston, Robert Summers and Bettina Aten, Penn World. Table Version 6.2, Center for International Comparisons of
Production, Income and Prices at the University of Pennsylvania, Sept. 2006 In: Antunes, Gimenez e Fagnani, (2006, p. 8).
23

PPC Paridade de Poder de Compra.

- 205 -

Resumidamente, a posio relativa da renda per capita brasileira comparativamente aos blocos de pases com diferentes patamares de crescimento e riqueza, foi a seguinte:
a)

Em relao aos pases mais ricos: a renda per capita brasileira que representava um
tero da renda norte-americana, em 1980, passou a representar apenas 20,7% em
2004. Com relao ao Japo, que passou por profunda estagnao ao longo dos anos
90, a renda per capita brasileira, que representava 43,7% da sua renda em 1980,
passou a representar apenas 30,0% em 2004.

b) Em relao aos pases emergentes o movimento da renda per capita no perodo apresenta contornos particulares: os pases emergentes com renda per capita menor
aproximaram-se rapidamente do Brasil, no perodo, a exemplo da China e da ndia.
A renda per capita da China representava 11,1% da brasileira, em 1980, e passou
69,0%, em 2003; a ndia, cuja renda representava 19,9% da renda per capita brasileira passou para 41,5%, em igual perodo. (Cf. ANTUNES, GIMENEZ E FAGNANI,
2006, p. 7-8).
Em relao ao conjunto de pases que tinha renda per capita inferior brasileira observa-se que nessas duas dcadas e meia eles ultrapassaram o Brasil. o caso, por
exemplo, da Coria do Sul, cuja renda per capita, em 1980, era 66,4% da renda brasileira e que ao longo do perodo inverteu essa posio. Ou seja, em 2003, a renda per
capita brasileira medida em Dlar (PPC - num valor de US$7.204,9) passou a representar apenas 40,9% da renda per capita sul-coreana (US$ 17.591,0).

5.3.2. Mudana do padro do crescimento, num contexto de maior estabilidade


internacional
Seguindo a conjuntura internacional favorvel, os pases da regio da Amrica
Latina apresentaram indicadores de crescimento positivos, que se refletiram positivamente sobre os indicadores sociais, no perodo de 2003 a 2006.

- 206 -

O PIB anual entre 1990 e 2000, da ordem de 3,3% ao ano, superou a taxa do
1% da dcada de 1980. A taxa mdia de variao do PIB per capita evoluiu de 0,9, na
dcada de 1980, para 1,1 nos anos 1990 a 1999, chegando a 1,8 no perodo de 2000 a
2006. Em 2006, a Amrica Latina e o Caribe apresentaram um crescimento do PIB de
5,6 %, o que eqivale a um incremento do produto por habitante de 4,2%, bastante
positivo (CEPAL, 2007a). Esse resultado reflete um ambiente econmico favorvel,
que se iniciou em 2003, no qual praticamente todos os pases da regio apresentaram
um bom desempenho econmico, com destaque para a Repblica Dominicana e a Repblica Bolivariana da Venezuela com aumentos do PIB de 9,1 % e 8,5%, respectivamente. Efetivamente, a mdia do crescimento, at 2000, era de 3,8%, sendo que o ano
de 2001 registrou uma notvel desacelerao: o PIB regional aumentou apenas 0,4%, a
taxa mais baixa nos 11 anos anteriores, resultante da contrao de pases como Argentina e Uruguai e do mau desempenho das grandes economias da regio, como a do
Brasil (com crescimento de 1,5%) e a do Mxico (de - 0,5%). (CEPAL, 2003).

- 207 -

Tabela 5 - Amrica Latina (20 pases): evoluo de alguns indicadores socioeconmicos 1990-2006
CEPAL (2007a)

Os ganhos obtidos com a estabilidade econmica na Amrica Latina foram acompanhados por uma recuperao discreta do mercado de trabalho, especialmente
quanto taxa de ocupao dos trabalhadores assalariados, mas com reduo decrescen-

- 208 -

te da renda mdia trabalho e uma marcada reduo nos indicadores da pobreza e da


indigncia. Essa tendncia do crescimento aponta para presses desfavorveis sobre a
renda dos trabalhadores formais, indicando que os benefcios do crescimento econmico no se configuraram numa redistribuio favorvel da renda trabalho (dos trabalhadores estveis do mercado de trabalho), pois h uma tendncia de queda da renda,
mesmo com a discreta recuperao dos postos de trabalho.

5.3.3. Efeitos sobre o mercado de trabalho: melhoria da ocupao com queda do


custo de trabalho
A comparao entre a variao dos indicadores de crescimento e aqueles relativos ao desempenho do mercado de trabalho regional refletem, portanto, a manuteno
de um padro de desenvolvimento regional com dbeis desdobramentos sociais no que
se refere ao processo de integrao social pelo trabalho. Desse modo, verifica-se que:
(i) O desemprego urbano na regio, analisado em termos de mdia simples, nas dcadas respectivamente de 1990 a 1999 e de 2000 a 2006, aumentou cerca de trs
pontos percentuais entre as duas dcadas, passando de 7,7% para 10,1%, respectivamente. Ou seja, mesmo num contexto de estabilidade e retomada do crescimento econmico, a variao da taxa mdia de desemprego urbano, nos dois perodos,
aumentou trs pontos percentuais.
(ii) A mesma tendncia negativa verifica-se quanto s variaes das mdias de renda
entre os dois perodos. A Tabela 5 mostra que enquanto no perodo de 1990-1999
a remunerao mdia teve uma variao de 1,0, em 2000-2006 essa mdia manteve-se quase inalterada com uma variao de 0,1. O Brasil, no entanto, apresentou
uma situao distinta da mdia geral da regio. Entre 1990-1999 apresentou uma
variao da remunerao mdia negativa de -1,0, aprofundando esta variao ne-

- 209 -

gativa, no perodo de 2000-2006, para -1,9 no contexto de uma variao da taxa


mdia de desemprego urbano de 5,5 (dcada de 90) para 9,8 (dcada de 2000 a
2006) (Ver Tabela 5, CEPAL, 2007a).
(iii) Em relao dinmica do mercado de trabalho, observam-se duas conjunturas:
aquela at 2002, que se reflete numa perda de qualidade dos postos de trabalho, e
o perodo posterior, que apresenta indicadores mais favorveis ocupao, nos setores de trabalho protegido da regio. O desempenho econmico favorvel, entre
2003 e 2006, se traduziu no aumento percentual de pessoas ocupadas. A taxa de
ocupao acumulou um incremento de 2,0 percentuais em relao ao ano de 2002
e o emprego assalariado aumentou um 4,1% em 2006. (CEPAL, 2007a).

5.3.4.Os efeitos sobre a reduo da pobreza na regio


Como fenmeno emprico, o volume da pobreza na Amrica Latina de grandeza numrica considervel: em 2002, o nmero de pessoas abaixo da linha da pobreza
inclua uma populao de 220 milhes, o que representa 44% da populao da regio.
Dessas, 98 milhes de pessoas (19,4%) encontravam-se em situao de indigncia24 ou
pobreza extrema (CEPAL, 2003). A incidncia da pobreza constitui-se, portanto, num
elemento de volume considervel, que tem caracterizado o desenvolvimento do capitalismo perifrico. No perodo de 1999 a 2002, os ndices de pobreza variaram apenas 0,2
pontos percentuais, revelando um relativo estancamento no processo de sua superao,
com uma incidncia crescente nas reas urbanas da regio e um aumento significativo
24

A linha de pobreza resulta do clculo do custo de uma determinada cesta bsica de bens e servios, empregandose o mtodo do custo das necessidades bsicas. Uma pessoa considerada pobre se a renda familiar per capita for
inferior ao valor dessa linha de pobreza, ou seja, ao montante mnimo necessrio para satisfazer suas necessidades
essenciais. A linha de indigncia refere-se ao custo de uma determinada cesta bsica de alimentos, que cobre as
necessidades nutricionais da populao, tomando-se em considerao os hbitos de consumo e a disponibilidade de
alimentos (Cf. CEPAL, 2003). O PNUD 1997 usa uma linha de pobreza para a regio da Amrica Latina e Caribe
de 2 dlares/dia.

- 210 -

sobre a populao abaixo da linha de indigncia ou em condio de pobreza extrema (CEPAL, 2003). Isso demonstra que os esforos para a erradicao da pobreza, nesse perodo,

no foram efetivos, e que o seu aprofundamento afetou os estratos mais baixos da populao, particularmente nas reas urbanas.
As estimativas referentes ao ano de 2006 indicam que o total de pobres alcanava
194 milhes de pessoas, das quais 71 milhes eram indigentes, o que representa 36,5% e
13,4% respectivamente.
Grfico 4 - Amrica Latina: evolucin de la pobreza y de la indigencia, 1980-2007

(CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2007a, p.6)

Em comparao com os nmeros de 2002, a pobreza diminuiu em 7,5 pontos


percentuais, e a indigncia em 6 pontos percentuais. Em termos absolutos, isso significou que 27 milhes de pessoas dos pases da Amrica Latina saram da situao da pobreza, nos ltimos quatro anos (cf. Grfico 4). Em comparao com os dados de 2002, a
Argentina25 apresentou ndices de melhoria dos mais importantes, com uma reduo da
taxa de pobreza de 24,4 pontos percentuais e de 13,7 pontos na taxa de indigncia. O
Brasil apresentou uma queda de 4,2 pontos percentuais da pobreza, entre 2001 e 2006, o

25

Este dado para a Argentina se refere rea urbana.

- 211 -

que tem um impacto significativo em termos regionais, j que representa uma queda de 6
milhes de pessoas no nmero de pessoas indigentes, em razo da implementao de
programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia, no perodo de 2003 a 2006.
Assim, a maior parte da reduo do nmero de pobres na Amrica Latina, entre
2002 e 2006, resultou de avanos observados na Argentina, onde o volume da pobreza se
reduziu em 9 milhes de pessoas, seguido pelo Brasil, Mxico e Venezuela, em que a
queda variou entre 4 a 6 milhes de pessoas.
Uma das caractersticas mais marcantes da repartio de renda na Amrica Latina a enorme distncia que separa os mais ricos dos mais pobres. Entre 2002 e 2006,
o ndice de Gini26 diminuiu significativamente na Argentina (urbana), no Brasil, Chile
e Repblica Bolivariana da Venezuela. As redues foram particularmente notveis na
Argentina (de 0,58 a 0,52) e na Repblica Bolivariana da Venezuela (de 0,50 para
0,44), expressando uma reduo de 10% do valor desse indicador, enquanto que o Brasil e o Chile apresentam uma reduo do valor em torno de 6% e 7%, respectivamente.
Os demais pases no apresentam mudanas significativas de distribuio de renda,
exceo da Repblica Dominicana, cujo ndice de Gini tendeu ao aumento. (Cf. CEPAL, 2007a, p. 8). Mesmo com as mudanas referentes recuperao econmica, a

relao desfavorvel entre crescimento e eqidade permanece na regio da Amrica


Latina. Frente tendncia recessiva dos anos 90, o Secretrio Executivo da CEPAL
(Ocampo, 2002) chegou a qualificar aquele contexto como de mais uma nova dcada
perdida (Cf. FRANCO, 2003). Para ele, essa situao foi mais grave do que a dos anos
1980, quando se observaram ganhos no plano poltico, em termos de encaminhamento
da democracia na regio. O mais grave que a regio no tem aproveitado as oportu-

26

Indicador utilizado para medir a desigualdade na distribuio de renda. Toma o valor mnimo de 0 (mxima
igualdade) e um mximo de 1 (mxima desigualdade).

- 212 -

nidades geradas pela atual etapa da transio demogrfica, caracterizada pelo crescimento rpido da populao em idade de trabalhar, criando obstculos perspectiva de
mobilidade social das famlias e configurando uma excluso da insero, ou seja, a
dificuldade de os jovens ingressarem no mercado de trabalho.

5.4. OS CICLOS DE RECONVERSO DA POLTICA: a democracia sob a hegemonia do mercado


Na evoluo mais recente das relaes entre Estado e sociedade, no Brasil, distinguimos trs movimentos e conjunturas distintas entre atores multilaterais e foras
neoliberais e os atores nacionais e locais, que determina limites e desafios ao Estado e
ao pblica, especialmente quanto ao tratamento da questo social.

5.4.1. A inveno da cidadania no Brasil e a redemocratizao brasileira dos anos


oitenta
Os anos oitenta caracterizam-se como um perodo indito na histria brasileira,
com a exploso das minorias organizadas em diversos movimentos sociais de luta pelos direitos cidados, aglutinados numa ampla mobilizao da sociedade civil, que
pressiona pela abertura poltica e implantao do regime democrtico. Duas foras
fundamentais conduziram este processo: o novo sindicalismo e os diversos movimentos sociais (urbanos e rurais), alm de uma exploso de redes associativas que canalizavam demandas, expressando-se tambm atravs de partidos polticos de oposio ao
regime autoritrio. A fora desses movimentos organizados e uma reacomodao das
elites polticas levaram transio do pas de um regime militar para a implantao do
Estado de Direito, com a disseminao e aceitao dos valores prprios democracia
(igualdade, individualismo, direitos sociais e individuais, forte competitividade eleitoral, alta participao poltica), culminando com a instalao da Assemblia Nacional
Constituinte e a conseqente promulgao da Constituio Brasileira de 1988.

- 213 -

Esse contexto caracterizou-se pelo alto grau de mobilizao da sociedade civil


na definio de demandas e formulao de polticas no mbito institucional, ao mesmo
tempo em que crescia o processo inflacionrio. O entendimento entre os atores, no
mbito institucional, possibilitou uma relao distinta das classes trabalhadoras e populares com o Estado, num contexto que envolveu negociaes dos sindicatos, dos
diversos movimentos sociais e de representantes legislativos. O resultado dessas lutas
expressa avanos significativos no mbito da implantao dos direitos civis e universalidade de direitos sociais bsicos constitucionais e de participao poltica.27 Pela primeira vez, cria-se um sistema de Seguridade Social no pas, introduzindo-se a noo de
direitos sociais universais como condio da cidadania e rompendo-se, nos termos da
Carta Constitucional, com o modelo anterior de prevalncia de um sistema dual.
A Seguridade Social introduz uma noo importante na proteo, que ultrapassa o parmetro do contrato,28 expressa no direito a uma renda de sobrevivncia e mesmo aposentadoria de carter no contributivo, quando, poca, apenas comeavam a
ser discutidos, na Europa, os programas de renda mnima. Essa proteo no contributiva amplia os benefcios para grupos de pessoas inaptas ao trabalho (os portadores de
deficincias fsicas e os idosos de mais de 65 anos, atravs do Benefcio da Prestao
Continuada), alm de ampliar os direitos securitrios dos trabalhadores rurais, atravs
da Previdncia Especial Rural.
Essa inovao da poltica social tem o mrito de colocar a Assistncia Social no
Brasil no campo da Seguridade Social, alterando-se, fundamentalmente, o arranjo poltico institucional anterior, controlado pelas oligarquias locais e entidades filantrpicas,
em benefcio de um desenho que implica formas de participao e controle da sociedade civil sobre as polticas sociais.

27

A exemplo da universalidade de acesso Sade, o Benefcio de Prestao Continuada, a ampliao da Previdncia Rural, os princpios de controle e de participao da sociedade civil sobre as polticas pblicas etc.
28
Aqui a idia de que s tem direito a aposentadorias aquele que cotizou.

- 214 -

5.4.2. A desconstruo dos princpios constitucionais dos direitos sociais: os


ajustes institucionais da dcada de noventa
A Segunda etapa, tpica dos ajustes institucionais, caracteriza-se pela acomodao de princpios da agenda liberal no contexto de uma nova institucionalidade democrtica no Brasil, o que implicou a subordinao dos princpios universalistas poltica
de gastos sociais, atravs de ajustes fiscais e da poltica de estabilizao monetria,
das privatizaes e pela implantao sucessiva dos mecanismos regulatrios de desconcentrao do Estado, dando prosseguimento agenda de reformas do Estado (ajuste
fiscal, reduo das responsabilidades sociais do Estado etc.). Constituiu-se num perodo de declnio dos conflitos, seja pela criao de espaos institucionais,29 pelo papel do
legislativo e da instncia jurdica, seja em decorrncia da crise do movimento sindical,
motivada pela reestruturao produtiva. O resultado do ajuste do Estado reforou a
ao do executivo e atribuiu alto peso s tecnocracias na tomada de decises, especialmente aquelas vinculadas s reas estratgicas do Estado, como a rea econmica e a
tributria, centrais no jogo dos ajustes, reduzindo a poltica eficincia de controles e
gerenciamento do gasto pblico. A Previdncia social transformou-se num dos grandes
males da crise fiscal brasileira, sendo (des)qualificada como um sistema de privilegiados. As orientaes e modificaes voltaram-se para reduzir os encargos do Estado no
pagamento das aposentadorias e penses, em favor da Previdncia privada.
Do ponto de vista da poltica social, o debate se reorientou para as escolhas pblicas eficientes, em face da restrio dos gastos sociais. Isso significou desenvolver
uma inteligncia estratgica que intervenha na poltica social nos limites dos ajustes econmicos. Na prtica, significa contrapor as polticas de assistncia s de proteo e

29

Muitos representantes dos movimentos sociais passaram a participar de conselhos e arenas de concertao na
implantao de polticas referentes aos seus campos de atuao.

- 215 -

dar flexibilidade e contingenciamento aos benefcios da assistncia, o que se contrape


ao sentido mais amplo da justia redistributiva e da responsabilidade pblica.
Esse perodo expressa uma vivncia controvertida da democracia, no qual, ao
mesmo tempo em que esse regime se reafirma como valor moral, na prtica, ele vivenciado como negao dos direitos sociais, afetando, portanto, as condies da cidadania social e de participao da comunidade nacional pela via do trabalho. Ao invs
de possibilitar maior integrao social, gera, na prtica, processos de excluso do mundo do trabalho e maior precarizao, fomentando a perda de sentido da organizao da
vida e menor credibilidade na poltica, o que reaparece, para alguns, como espao de
desordem social, estimulando, muitas vezes, sadas antidemocrticas ou autoritrias.
Uma anlise das polticas implementadas na dcada de 90 (decorrente da abertura comercial e financeira) mostra seus efeitos sobre o padro de absoro da PEA. A Tabela 6, mostra que a evoluo favorvel do PIB at os anos 70 foi acompanhada de um
crescimento nas oportunidades de trabalho e de emprego formal, o que fazia do mercado
de trabalho a principal via da integrao social. Essa relao favorvel entre PIB e PEA,
entretanto, se inverteu a partir dos anos 80. Dedecca (2001) mostra que entre 71 e 80 a
taxa de crescimento do PIB (Produto Interno Bruto) de 8,6% para um crescimento da
PEA (Populao Economicamente Ativa) de 3,9%. Entre 81 e 90 esta relao entre PIB e
PEA cai a 1,6 e 3,1% e entre 91 e 2000 os nveis de crescimento melhoraram ligeiramen-

te, atingindo a relao de 2,5 e 3,2%, respectivamente.


Tabela 6 - Taxas anuais de crescimento do PIB e da PEA. Brasil 1951 2000
Anos
1951-60
1961-70
1971-80
1981-90
1991-2000

Crescimento PIB

Crescimento da PEA

7,7
6,2
8,6
1,6
2,5

1,1
4,5
3,9
3,1
3,2

Fonte: Dedecca, 2001 apud Carvalho, 2001, p. 129.

- 216 -

Ou seja, o novo padro de reestruturao produtiva do capitalismo globalizado reduziu a oferta de novos postos de trabalho frente ao crescimento natural da PEA, alimentando uma tendncia recorrente de elevao da taxa de desemprego (Tabela 6 e 7).
Tabela 7 - Indicadores de Mercado de Trabalho - Brasil
Taxa de participao
Taxa de ocupao
Taxa de desemprego

1992

1998

58
93
7

57
90
10

2004
59
90
10

Fonte: Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar, 1992,1998 e 2004 IBGE (Microdados). In: Dedecca, Rosandunscki, Barbiere e
Jungbluth, 2006.

Alm desse processo de dessocializao do mercado de trabalho, resultante


do crescimento das taxas de desemprego e ocupao, Dedecca, Rosandinski, Barbieri e
Jungbluth (2006) demonstram uma maior seletividade nas condies de contratao da
fora de trabalho onde a escolaridade mnima passa a representar um requisito progressivamente relevante no recrutamento de pessoas para o mercado de trabalho, gerando
um bloqueio permanente nos mecanismos clssicos da mobilidade social (Tabela 8).
Tabela 8-Distribuio dos ocupados por escolaridade Brasil
Sem instruo
1 incompleto
1 completo
2 incompleto
Superior
Total

1992

1998

2004

17
51
8
15
9
100

12
47
9
21
11
100

9
38
10
30
13
100

Fonte: PNAD/IBGE, 1992,1998,2004 (Microdados). In: Dedecca, Rosandinski, Barbieri e Jungbluth (2006).

5.4.3. O consenso na luta contra a pobreza: da universalidade focalizao dos


programas sociais da dcada de 2000
A terceira etapa, que se iniciou em fins de 1990 at meados dos anos 2000, reconhece que a estabilizao importante, mas absolutamente insuficiente. Observa os
limites perversos da desregulao autoritria e a urgncia de aes que contemplem
formas de integrao e coeso social, equacionadas no contexto do desenvolvimento
humano e de enfrentamento da pobreza. Esse perodo caracteriza-se por uma transi-

- 217 -

o das polticas sociais de uma vocao universalista (Constituio de 88) para uma
interveno mais focalizada e segmentada sobre os mais pobres, atravs de programas
emergenciais a partir de pblicos-alvo. Assim, do ponto de vista governamental, intervir sobre a pobreza, nesse perodo, significou desenvolver uma inteligncia estratgica,
para que a poltica social pudesse atuar nos limites do ajuste econmico. Duas dinmicas caracterizam os programas de transferncia de renda e assistncia nessa fase, segundo Costa, Vita e Pralon (1998):
(i) Um modelo universalista, resultante do processo da Constituinte, que foi regulamentado no Sistema nico de Sade (SUS) e na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), sustentados nos princpios da universalidade e eqidade como direito
de todo o cidado e operacionalizado atravs de estruturas descentralizadas. Essa
transio da assistncia social d um salto de qualidade, frente tradicional ao
da LBA (de carter clientelstico), na medida em que transpe a assistncia social
para o campo das polticas pblicas. Isto no significa que ela prescinda da rede
privada, mas essa relao passa agora a ser regulamentada e regida pelo controle
social. A LOAS prev (Cap.II, Art4): a universalidade do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias econmicas; o respeito dignidade do cidado,
sua autonomia e ao direito a benefcios e servios de qualidade [...], vedando-se
qualquer comprovao vexatria da necessidade [...]; a divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais. A nova legislao parece avanar, portanto, para um modelo de Seguridade Social mais abrangente, na medida em que busca assegurar direitos sociais mnimos e universais aos cidados que,
por quaisquer razes, encontrem-se privados das condies de sua subsistncia.
(ii) O Programa de Comunidade Solidria. Este programa iniciou-se com base em duas
importantes experincias desenvolvidas no Brasil no combate fome e misria: o
Movimento Ao da Cidadania contra a Misria e pela Vida (Campanha de Herbert

- 218 -

de Souza) e o Plano de Combate Fome e Misria.30 O primeiro originou-se de um


movimento nacional de tica na Poltica, durante o impeachment do Presidente Fernando Collor (1992). E o segundo se organizou no mbito federal, com a finalidade
de desencadear aes emergenciais que minimizassem os efeitos das enormes desigualdades sociais e nutricionais, na poca do Presidente Itamar Franco (1993), sob a
execuo do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA).
O Comunidade Solidria, criado no governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, representava, inicialmente, uma resposta emergencial de combate aos bolses de pobreza, mas passou, gradativamente, a constituir-se no ncleo institucional
central da ao dos programas sociais. Diversas crticas foram direcionadas a esse programa, conforme apontam Costa, Vita e Pralon (1998):
(i) o carter limitado e localizado das iniciativas, o que criava uma iluso de combate
pobreza e excluso (Cf. CACCIA-BAVA, 1995);
(ii) a falta de representatividade no Conselho, j que as principais organizaes da sociedade civil no estavam representadas, nomeando-se, ao contrrio, personalidades notrias (como artistas e intelectuais), o que descaracteriza a proposta inicial
de parceria do Estado com setores da sociedade civil organizada;
(iii) embora entendendo que o Programa reconhece uma situao crtica da pobreza, a
sua implementao aponta um caminho contrrio constituio de direitos, ou seja, o
seu desenho institucional poderia reforar, talvez modernizando, as estruturas assistencialistas que sempre predominaram nas polticas sociais (OLIVEIRA, 1995);
(iv) o carter pr-filantropia implcito no Comunidade Solidria. Ao operar atravs da focalizao das aes, o Programa acabou promovendo aes seletivas de combate pobreza em lugar de polticas sociais integrais, abrangentes e universais ancoradas no Estado.
30

Programa centrado num plano de Leite e Sade e de Vigilncia Nutricional.

- 219 -

Assim, nos anos 90, embora o princpio da universalizao dos direitos representasse
uma conquista, com a implementao de algumas obrigaes de carter constitucional, a
sua concretizao apresenta um conjunto de dificuldades determinadas pela emergncia
do desemprego em massa e da pobreza, que passam a assumir carter prioritrio no
mbito das polticas pblicas, impulsionando a atuao pblica para as aes focalizadas. Por outro lado, a supremacia das medidas voltadas para a estabilizao econmica
acaba comprometendo o alcance das polticas seletivas.

5.4.4. A poltica dos mnimos sociais: a transferncia de renda para os mais pobres dentre os pobres (2003-2006)
Esse perodo se caracteriza por uma maior eficincia gestionria dos programas
focalizados, sob duas perspectivas:
(i) reduzindo a pulverizao da ao dos diferentes programas de transferncia de renda focalizados, do perodo anterior (o Bolsa-Escola; o Auxlio Gs, etc.), que passam a ser aglutinados sob um nico programa, o Programa Bolsa-Famlia (PBF);
(ii) uma eficincia e ampliao da cobertura da populaoalvo, em quase 100% do
universo, chegando a um total de famlias beneficiadas de 11,1 milhes, em 2006,
caracterizando a natureza de massa do programa.
Essa caracterstica, no entanto, no se confunde com a noo de universalidade
da poltica social, definida pela igualdade de acesso de todos os cidados. O carter de
massa do PBF decorre da grandeza do universo da populao-alvo, composta por um
contingente elevado de famlias nos limites de renda prevista, de uma renda mdia per
capita de at meio salrio mnimo.
Esse perodo, portanto, representa uma reorientao incisiva de ao no combate pobreza absoluta. Alm da aplicao massiva do PBF, a reduo dos custos da

- 220 -

cesta bsica aumentou o valor de compra do salrio mnimo, melhorando os nveis de


reproduo da fora de trabalho, com efeitos mais distributivos. Essa evoluo, no perodo 2003-2005, afetou favoravelmente, os trabalhadores que se situam na faixa de
renda de at um salrio mnimo, e, desfavoravelmente, segmentos de renda dos trabalhadores acima de dois salrios mnimos, conforme se pode verificar na PNAD, 2005.
(Grfico 5).

Essa melhoria nos nveis de renda dos setores mais baixos da estratificao social
acompanhada, no entanto, por uma evoluo negativa da renda do trabalho, com uma leve
recuperao no perodo de 2004 e 2005, mas que no alcana os valores de 1995.

- 221 -

Esses dois movimentos contraditrios da renda confirmam, portanto, a aplicao de um modelo liberal clssico, qual seja: a reduo do custo do trabalho e aplicao da poltica social no limite dos mnimos sociais. De toda forma, as melhorias do
poder aquisitivo do salrio mnimo resultante da reduo dos custos da cesta bsica
constituram-se mecanismos redistributivos de carter universal.
No prximo captulo, a anlise vai centrar-se sobre os dispositivos cognitivos
implcitos na agenda de combate pobreza, na dcada 2000, e o desenvolvimento de
um programa de garantia de renda mnima de cidadania no Brasil.

- 222 -

CAPTULO 6
A CONSTRUO DO SOCIAL COMO PROBLEMA PBLICO: AS POLTICAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA

Este captulo procura identificar os processos de construo do social no Brasil, como problema pblico, a partir da implementao dos programas de transferncia
de renda, nas dcadas de 1990 e 2000. Ele se inicia com a apresentao dos campos
cognitivos, na formulao de uma agenda geral em torno da luta contra a pobreza, e
segue com a caracterizao da proposta de programas de transferncia de renda, distinguindo as experincias europias e sua emergncia no Brasil.
Observando a evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, distinguimos trs modelos de aplicao que expressam conjunturas distintas quanto aos
valores que os orientam e seus alcances:1 a) os programas que se constituem em direitos sociais bsicos de carter constitucional, como o Benefcio das Prestaes Continuadas; b) os diversos programas focalizados de transferncia de renda implantados ao
final do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, mais especificamente em 2002 (Auxlio-gs; Bolsa Escola; PETI etc.); c) o Programa Bolsa Famlia, que absorve e integra o conjunto de programas focalizados, mas tem carter massivo, com cobertura quase total da populao-alvo desenhada pelo Programa.
6.1. OS SENTIDOS DA POBREZA E A CONSTRUO DO ESPAO PBLICO2
A partir dos anos 2000, uma ao pblica de abrangncia internacional em torno da luta pela erradicao da pobreza passa a orientar o tratamento da questo social.
1

Distinguir esses trs modelos e programas adverte contra muitas confuses, como a de tomar por referncia um tipo de interveno e argumentar a partir da outra, como se seus objetivos e formatos fossem
os mesmos. Refiro-me, por exemplo, confuso entre programas focalizados e programas de renda
mnima de cidadania, que se constituem em direitos bsicos universais.
2
Atualizo, nesta parte, elementos do meu artigo The redefinition of the social issue and the rethoric on
poverty during the 90s. In: Cimadamore, A.; Hartley, D.; Siqueira, J. (Edt.) 2005, p.65-90, (republicado em portugus em 2006).

- 223 -

Essa reorientao representa, de um lado, o reconhecimento dos efeitos adversos dos


ajustes institucionais sobre as condies dos trabalhadores e da sua reproduo social.
No entanto, a centralidade da ao a partir do combate pobreza significa um deslocamento dos pilares do Estado social em favor da ao do Estado liberal, fora do mbito dos seguros e direitos sociais dos trabalhadores. A formulao dessa nova agenda
em torno da pobreza, por outro lado, mobiliza princpios morais da solidariedade o
dever da caridade e da ddiva , prprios sociedade tradicional, facilitando a convergncia de diferentes instncias e atores sociais (como a Igreja, as associaes filantrpicas e a famlia), permitindo um alargamento do consentimento dessa agenda pblica.
Nesse sentido, a luta contra a pobreza dos anos 2000 constitui tanto um mecanismo de
reconverso da questo social encaminhada segundo objetivos de um Estado de
Bem-estar, em favor do desenho de um Estado social mnimo, de inspirao liberal ,
como favorece a formao de consensos mais amplos, numa sociedade submetida a
profundas fraturas e desigualdades sociais.
Essa anlise parte da hiptese central de que as polticas sociais se constituem num
sistema de ao complexo, em que atuam mltiplas causalidades e diferentes atores sociais. Elas emergem como formas contraditrias de regulao social e so aqui entendidas
como processos em construo, e no como estados ou fatos sociais destitudos de subjetividades e de interesses contraditrios. Assim, elas resultam tanto da fora da sociedade
civil, como de alteraes das formas de agir do Estado, fazendo emergir novos campos de
ao coletivos ou regulao desses processos, em redes de interao complexas, onde se
debatem interesses contraditrios e se estabelecem consensos relativos. A seguir, apresentam-se as diversas abordagens de enfrentamento da pobreza.
A exposio de cada uma das vises no pressupe forosamente uma evoluo
progressiva do pensamento. Ou seja, vrias dessas vises convivem e algumas se en-

- 224 -

trelaam. A tarefa tentar assimilar um sentido central prprio da ao de cada um dos


agentes, ainda que eles possam convergir na execuo de determinados programas,
mas observando sentidos diversos.3

6.1.1. O controle dos pobres: a contraface da segurana de inspirao liberal


No senso comum, a primeira idia historicamente difundida sobre a pobreza a
afirmao de que seu aumento e sua agudizao induzem uma potencializao dos conflitos e um aumento da violncia. Os Captulos 2 e 4 mostraram como o processo de
urbanizao e industrializao foram acompanhados pelo fenmeno da pauperizao e
como ele era regulado segundo medidas repressivas que criminalizavam a pobreza. Essa
verso se expressa nos diagnsticos da violncia urbana em vrias metrpoles latinoamericanas, particularmente no Brasil. Associados a essa idia, o aumento da violncia e
da delinqncia urbanas e seus efeitos sobre a segurana dos cidados e o convvio pblico seriam a prova material da exploso da pobreza, exigindo polticas repressivas de
controle dos pobres, criminalizando a pobreza.
A gravidade desses fatos torna legtima uma interveno pblica consistente no
controle das reas marginais e no desenvolvimento de polticas voltadas para a segurana pblica dos cidados. Sem desconhecer a urgncia de uma ao efetiva de combate violncia e aos nveis inaceitveis de delinqncia nos centros urbanos, conquanto essa percepo esteja permeando fortemente a opinio pblica, as aes emergenciais de segurana pblica no substituem polticas de bem-estar e de combate s
desigualdades. Por outro lado, a anlise exclusivamente centrada sobre a violncia da

Por exemplo, as interpretaes sobre a economia solidria so, na sua formulao de base, distintas,
quer se trate das recomendaes normativas do Banco Mundial ou dos adeptos da teoria da ddiva. Da
mesma forma, os programas de renda mnima, segundo a tica do contrato e direitos do trabalho, tambm se distinguem da incondicionalidade da teoria da ddiva.

- 225 -

pobreza tende tanto a discriminar cidados empobrecidos como incorrer no risco de


reconverter polticas sociais em favor da cidadania em polticas de controle repressivo sobre os pobres.

6.1.2. A refilantropizao da pobreza: a mobilizao humanitria dos agentes privados


Apesar de a pobreza ter sempre constitudo uma realidade preexistente, atualmente percebida como um fenmeno que a crise dessa dcada ampliou e agudizou, e
a ateno a ela, no marco de uma distribuio mais justa dos recursos, condio de
desenvolvimento humanitrio. Por outro lado, acompanhando o processo de democratizao da sociedade brasileira e a mobilizao da rede do Terceiro Setor,4 firma-se,
cada vez mais, um compromisso de toda a sociedade no enfrentamento dessa questo,
a partir de prticas solidrias algumas de carter filantrpico , muitas vezes alternativas ausncia do Estado, em apoio a uma ampla rede de sociabilidade comunitria.
Ou seja, as mudanas e diagnsticos crticos quanto ao restritiva do Estado no mbito das polticas sociais, assim como o capital social5 pr-existente, de algumas Organizaes No Governamentais - ONGs e entidades filantrpicas, tem solidificado o
carter emergencial de uma ao estratgica humanitria pblica em favor das camadas
mais pobres da sociedade. Se essas aes podem se constituir em campos efetivos de
produo de resultados exitosos no quadro da cooperao dessas redes de solidariedade, elas so restritivas, porque no podem operar a propriedade de transferncia dos
bens sociais, pelo qual se opera a funo redistributiva do Estado social, especialmente

O Terceiro Setor constitudo por organizaes sem fins lucrativos e no governamentais, que objetivam gerar servios de carter pblico.
5
O conceito de capital social acentua fatores de natureza cultural, social e institucional, formais ou
informais, que sempre existiram, mas no foram devidamente observados na economia neoclssica.
Expressam redes associativas de solidariedade e confiana, normas de reciprocidade, formas de participao civil e regras ou instituies formais e informais, frutos da sua prpria interao social.

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em sociedades com elevados nveis de desigualdades sociais. Ainda que os esforos


solidrios da sociedade civil sejam complementares e ativos, como em pases de democracia consolidada, em sociedades cuja herana das desigualdades sociais atinge
patamares elevados, como o Brasil, a erradicao da pobreza supe uma ao deliberada do Estado no mbito social.

6.1.3. A perspectiva capacitadora dos pobres: a mobilizao do poder dos pobres


De um modo geral, a incorporao de referenciais sociais s polticas de atenuao da pobreza, hoje, consiste em considerar os pobres como sujeitos potencialmente mobilizadores (cf. DUHAU; SCHTEINGART, 1997, p.79), seja em razo de suas
lutas e resistncias, seja pela crena na potencialidade mobilizadora das classes populares no provimento de sua reproduo no cotidiano, tpicas dos modos de reproduo
da vida dos trabalhadores do setor informal.
Trata-se de entender que a questo da pobreza, segundo Amartya Sen, envolve
o desenvolvimento de capacidades pr-existentes dos prprios pobres no provimento
das condies de superao da pobreza. Essa percepo origina-se de uma viso de
desenvolvimento social e humano construda por Sen, Prmio Nobel de Economia
de 1998. Essa abordagem procura transformar os pobres de sujeitos passivos, em
sujeitos ativos, beneficirios de planos sociais, mas protagonistas da mudana social,
o que envolve o desenvolvimento de capacidades estratgicas (educao, sade, informao, comunicao, participao poltica e poder etc.) como condies de liberdade.
Ela orientou os relatrios do PNUD quanto ao desenvolvimento social e humano e
necessidade de democratizao do acesso a capacidades que permitam aos pobres
transformarem-se em sujeitos de sua luta. Essa retrica tem sido reapropriada segundo

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diferentes atores polticos e sociais, em quadros polticos e ideolgicos distintos, que


nem sempre correspondem concepo original ou que assimilam apenas parcialmente
essa tese. Os sentidos dessa mobilizao dos pobres tm, portanto, significados e formas operativas diversas, segundo os atores e a ordem de concepes e valores que os
mobilizam. A seguir, vamos desdobrar as diferentes percepes relativas potencialidade da ao dos pobres na luta contra a pobreza.

6.1.3.1. A mobilizao social dos pobres da perspectiva neoliberal


Em termos da poltica neoliberal, mobilizar o potencial dos pobres implica aproveitar a capacidade existente nas comunidades, canalizando-a para resolver, a um
s tempo, os problemas materiais da pobreza, da participao e da integrao social,
atravs de sua insero no mercado. Dessa perspectiva, a participao e a organizao
dos pobres na promoo de suas demandas e atendimento de suas necessidades bsicas
podem ser consideradas tanto negativa como positivamente. A perspectiva negativa
entende a pobreza como fenmeno localizado e residual, incompatvel com o progresso da sociedade industrial, podendo avanar em polticas repressivas ou tutelares de
gesto da misria e da assistncia. Do ponto de vista positivo, implica reconverter o
potencial combativo e de resistncia dos pobres em ativos (em termos de bens de
base disponveis), para resolver a sua prpria condio de vulnerabilidade social. Ou
seja, so aes que consideram um potencial preexistente da populao como a terra,
a casa, os instrumentos de trabalho, por exemplo , propriedades privadas a serem reapropriadas e reforadas como ativos produtivos, de forma a integrar essa populao
pobre ao mercado, permitindo-lhe ultrapassar a condio de pobreza. Essa a estratgia tradicionalmente considerada como adequada aos pobres viveis (i.e. os bons

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pobres, segundo os liberais ingleses, capazes de se transformarem em cidadosprodutores-consumidores, integrando-se sociedade de mercado e consumo).
Quanto s condies de auto-organizao da pobreza, atribui aos pobres e ao
setor popular (especialmente micro-empresa e pequena agricultura familiar) um
carter ativo e, de certo modo, estratgico, tanto na economia como na reproduo.
Encontram-se, a, vrios mecanismos de institucionalizao de cooperativas de produo, sistemas de comercializao solidrios etc.
Assim, para o Banco Mundial, a vulnerabilidade social no se define pela tenso gerada na precarizao do trabalho, mas como fragilidades de certas camadas sociais frente dinmica competitiva. Sua superao, ento, implica torn-los capacitados,
de modo a responder aos efeitos negativos. Nesse sentido, o Banco reconhece que as
populaes vulnerveis tm a propriedade de ativos sociais, econmicos e culturais
que poderiam e deveriam ser mobilizados em aes afirmativas no provimento de solues da pobreza. Moser (1996) especifica cinco itens que se constituem ativos dos
pobres: as atividades de trabalho, assalariadas ou autnomas, que desenvolvem; o capital humano, em termos de habilidades e estudos; os assets (ativos) produtivos, como
casa, oficinas etc.; a estrutura de relaes familiares; e as redes comunicativas com
capacidade de produzir solues coletivas.
A concepo produzida pelo Banco Mundial sobre as condies de participao
dos pobres nos programas sociais, ao restringir-se aos seus ativos sociais, enfatiza
particularmente os contedos dinmicos, eliminando os fatores estruturais geradores da
pobreza. A ao proposta pelo Banco Mundial no envolve necessariamente o Estado,
devendo limitar-se a uma ao privada, restrita e no-poltica do problema. A base
operacional e financeira das aes dessa agncia se faz atravs de um Fundo Social,
pelo qual o Banco administra a estratgia de ao, desenha os programas concretos e

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avalia os resultados. Para esse organismo, a participao no deve se converter em


prtica ou poder poltico, mas numa prtica de empresariamento, atravs da qual as
agncias competem entre si, de forma a incorporar os pobres ao mercado, e no ao
Estado. Essa proposio de mobilizao do potencial privilegia o segmento dos bons
pobres, ou seja, daqueles que podem ser transformados em proprietrios, despolarizando a contradio entre capital e trabalho e protegendo o capital dos custos do trabalho.6
Alguns autores (SHAPIRA, 1997; LAUTIER, 1999; KLIKSBERG, 2001 e outros)
alertam para o fato de que, no interior dessa proposio, encontra-se uma soluo que
atribui a responsabilidade da pobreza aos prprios pobres. Isso ocorreria naquelas polticas restritas ao mbito de sua prpria comunidade, o que reforaria o processo de
segregao nos universos microssociais das polticas de tratamento da pobreza ,
facilitando o desencargo pblico quanto aos direitos sociais e a funo redistributiva
prpria do Estado social.
Do ponto de vista das autoridades polticas e dos governos, a ingerncia das agncias internacionais na implementao desses programas nem sempre parece confortvel, j que, de um lado, traz algum risco de perda de autonomia e autoridade, e, de
outro, poderia tambm afetar as bases das estruturas de dominao e reproduo de
polticos conservadores, que tradicionalmente mantiveram sob o seu controle as bases
populares empobrecidas.

6.1.3.2. Discurso

afirmativo da pobreza no processo de formao do sujeito popular

Essa viso comparte as preocupaes relativas necessidade de polticas de


gasto social orientadas para a satisfao das necessidades bsicas e de apoio econo6

Isso porque a grande tenso dos liberais em relao ao encaminhamento da questo social a funo
da distribuio, e essa se expressa nos encargos sociais. Nesse sentido, a soluo liberal se orienta em
termos de transformar indivduos em proprietrios ou consumidores: acesso a crdito, moradia, etc.

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mia popular (i.e., potencialmente, uma perspectiva mais tecnocrtica), mas postula,
ademais, a autonomia dos pobres organizados, em termos da constituio de um sujeito
popular participativo na arena social, capaz de desenvolver processos autogestivos orientados para a satisfao das necessidades bsicas, podendo, inclusive, se encarregar da
gesto global do habitat, atravs de prticas autnomas, de bases populares, democraticamente organizadas. No plano poltico, um sujeito capaz de reivindicar e impulsionar,
no mbito da cidadania, o exerccio pleno dos direitos cidados e a participao na formulao e orientao das polticas pblicas (DUHAU; SCHTEINGART, 1997). Distinguese, portanto, da primeira perspectiva, porque resulta de uma mobilizao da cidadania
que, mesmo envolvendo aes no mbito do mercado, supe um papel ativo do Estado
social, negado pela perspectiva liberal.
Esse posicionamento estaria vinculado a um exerccio maior da inovao, da democratizao e da emancipao das camadas populares, na busca da construo de alternativas responsveis quanto ao provimento das suas efetivas condies materiais de vida e na
afirmao de um contexto de direitos que implica o reconhecimento dos deveres para com
a sociedade mais ampla. Tal viso contm, ainda, uma dupla dimenso: de um lado, uma
perspectiva crtica a um modelo excludente, que produziu a desigualdade e a subalternidade das camadas populares; e, de outro, uma dimenso emancipatria e formadora de um
projeto alternativo de desenvolvimento humano e social.
No plano de uma percepo crtica do processo de construo da pobreza, como resultado do desenvolvimento desigual, algumas teses sobre a questo do crescimento da pobreza desenvolvem argumentos distintos, mas, de alguma forma, complementares. Uns concebem a existncia da pobreza como injustia social e dvida histrica de um processo de desenvolvimento excludente e desigual, que no permitiu incorporar plenamente os indivduos aos benefcios da modernizao, processo que hoje

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estaria intensificado pela poltica neoliberal. Outros autores apontam, ainda, a formao de mecanismos defensivos das classes subalternas, voltados para identidades sociais restritas, em funo da crise do fordismo e do processo de dissoluo dos grandes
referenciais societais, seguindo-se um retorno a formas identitrias locais (ZERMEO,
1987 apud DUHAU; SCHEINGART, 1997). Finalmente, encontram-se os argumentos
polticos, de natureza conservadora. Na contramo desses princpios, h tambm os
que apontam para a mobilizao dos pobres, mas em funo de uma agenda de interesses pessoais, numa manipulao estratgica e autoritria sobre a pobreza, como condio de construo da legitimidade e do consentimento, especialmente no mbito de
certas oligarquias locais, hoje modernizadas e com controle da mdia, para a recriao
de uma base de legitimidade personalista e, portanto, antidemocrtica.
Reconvertem-se, assim, nas perspectivas anteriores, os sentidos atribudos aos
pobres, dbeis e vulnerveis, ou ativos e recuperveis, para cidados e comunidades com direitos. Esse processo conta com o apoio de inmeras ONGs nacionais e internacionais, que estimulam a capacitao e a autonomia desses indivduos submetidos, historicamente, a condies de explorao, excluso social e carncia de toda ordem. Do ponto de vista nacional, reafirmam-se, aqui, algumas iniciativas de formao
de arenas pblicas nacionais importantes na luta contra a misria e a fome e no acesso
aos direitos. No Brasil, destaca-se A Ao Contra a Fome, a Misria e pela Cidadania,
liderada por Betinho, e o processo de luta pela Reforma Agrria, empreendido pelo
Movimento dos Trabalhadores sem Terra.

6.1.3.3. A

perspectiva de desenvolvimento de agncias internacionais e governos

Alguns autores (LAUTIER, 1995; DUHAU; SCHEINGART, 1997) ainda identificam uma terceira tendncia no tratamento da pobreza, que envolve as estratgias di-

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fundidas pelos organismos internacionais, como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe) e o
PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), assumidas, em geral,

pelas esferas governamentais dos Estados nacionais e centradas na noo de desenvolvimento. A viso tecnocrtico-progressista atribui grande importncia superao da
pobreza como estratgia de desenvolvimento e postula a necessidade de apoio pblico
economia popular. Veja-se, por exemplo, a opinio de James Midgley, em publicao do PNUD, apud Salazar (1998):
...para ter participao necessrio que as pessoas se liberem de controles externos. Isto supe independncia poltica e econmica. Para
ter poder necessrio auto-suficincia econmica e a criao de instituies que permitam s pessoas tomarem decises.
A abordagem desenvolvimentista da questo social, prevalecente nas sociedades latino-americanas, subordinava a agenda social aos imperativos de uma modernizao econmica como fator organizador central aos processos sociais. A crtica desse processo, nos anos 70, implicou a formulao de teses estruturais, relativas ao carter da dependncia das sociedades perifricas aos centros de desenvolvimento do capitalismo, ou as de carter mais radical, que entendem esses processos como modos de
constituio de um imenso exrcito de reserva, submetido a baixos salrios, pelos
quais as sociedades perifricas participam do processo de acumulao intensivo do
capital. Embora por vias distintas (a da reforma, ou a mais radical), ambas as teses
centravam-se numa perspectiva estrutural, por serem capazes de identificar as suas
causas especialmente na constituio das relaes de dependncia e integrao perifrica, e no sobre as manifestaes de pobreza, incapacidade, ou marginalizao social

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e cultural etc., ainda que as teorias da dualidade entre o segmento tradicional ou moderno pudessem, de alguma forma, alimentar algumas dessas teses da marginalidade.7
Segundo Candia (1998), a concepo de desenvolvimento estruturou-se em torno de
dois grandes supostos tericos e polticos: (i) a idia de que o Estado deveria ter um papel
protagonista nessas polticas, sendo a esfera do planejamento um ator relevante desse processo; (ii) a idia de que os responsveis pelas polticas sociais podiam formular solues
adequadas a partir do manejo adequado de informaes secundrias e macroestruturais.
Segundo Rocha (2000), os pases em que persiste a pobreza absoluta podem ser
classificados em dois grandes grupos: (I) aqueles cuja riqueza nacional insuficiente
para garantir o mnimo indispensvel a cada um dos cidados; e (II) aqueles cujo produto nacional suficientemente elevado para garantir esse mnimo e, portanto, em que
a pobreza resultado da m distribuio de renda. Esse o caso do Brasil, com taxas
de desigualdades das mais elevadas no mundo, o que determina, estruturalmente, ndices de pobreza absoluta incompatveis com o crescimento econmico e com o desenvolvimento geral da sociedade. A questo da pobreza, como efeito da desigualdade
econmica e social, aparece, ento, como questo poltica, j que interfere sobre as
condies da justia redistributiva.
Sabe-se que o crescimento no condio determinante para o desenvolvimento humano integral,8 mas, evidentemente, os contextos de crescimento medocre ou
negativo afetam as oportunidades econmicas, agravando ainda mais as condies de
pobreza nos diversos pases. Nas ltimas dcadas, o novo padro globalizado de acumulao ameaa a insero produtiva no s de indivduos e classes de trabalhadores,

Uma reviso e um aprofundamento crtico dessas teses foram feitos no Captulo 4 desta tese.
Refiro-me, aqui, crtica ao economicismo, que entende o crescimento como condio exclusiva para
alcanar-se o desenvolvimento. Essa viso, como vimos no Captulo 4 desta tese, foi criticada por autores brasileiros da dcada de 1970, como Fernando Henrique Cardoso, Francisco de Oliveira, entre outros. Os dados sobre o Brasil so particularmente ilustrativos. O pas figurava, at recentemente, como a
8 riqueza do mundo. No entanto, sempre manteve elevado grau de pessoas em condio de pobreza.

- 234 -

mas as condies de insero de regies inteiras e, mesmo, de naes. Esse processo


coloca diferentemente a urgncia estrutural clssica de agir no combate s desigualdades, trabalhando na direo da equalizao das condies de desenvolvimento econmico e social.
Essa dimenso de enfrentamento da pobreza, a partir de uma perspectiva do desenvolvimento econmico e social, implica, hoje, uma viso que envolve um compromisso tico de avano de proposies mais amplas que digam respeito qualidade de
vida e ao bem-estar social e humano; alm disso, pressupe uma dimenso de sustentabilidade, no s no sentido do trato responsvel dos recursos naturais, mas tambm
no enfrentamento das desigualdades socioeconmica e regional. Ou seja, coloca a sustentabilidade de forma distinta do ajuste das contas pblicas e gastos pblicos sociais,
ou seja, do ajuste fiscal. Esse o desafio da sociedade civil, o de superar a subordinao da agenda social ao critrio exclusivo dos gastos pblicos. Sem desconsiderar a
importncia da insero ao mercado, preciso recolocar a centralidade de arranjos
polticos que associem idia de desenvolvimento aes de natureza econmicas e
sociais que enfrentem igualmente os processos de integrao econmica na direo da
busca de nveis adequados de qualidade para as condies de trabalho e reproduo
social.
A nebulosidade das polmicas e anlises relativas pobreza e s polticas sociais guarda estreita relao com a construo da poltica, num sentido mais amplo e
diante do projeto poltico e de desenvolvimento nacionais, no confronto com as perspectivas do liberalismo econmico restrito, que entende o mercado como o melhor
regulador das relaes sociais.
Observando as distintas e interrelacionadas posies, verifica-se, a coexistncia, na prtica, de vrios projetos e foras sociais diferentes e conflituosas no encami-

- 235 -

nhamento da questo da pobreza: aquela organizada em torno do mercado e a que autopotencializa o desenvolvimento cvico da sociedade civil, na afirmao do poder
cidado, de carter emancipatrio. O desdobramento dessas foras envolve, para as
primeiras, uma estratgia de reduzir o Estado a gestor da assistncia residual aos inaptos; e, no segundo, ao contrrio, a busca de alternativas que impliquem mecanismos
de segurana e direitos plenos para as populaes excludas e submetidas a processos
de empobrecimento e excluso social, o que supe a propriedade de transferncia do
Estado social em relao aos bens pblicos. Em meio a essas posies polares, verifica-se um conjunto de posies e perspectivas que, muitas vezes, se mesclam entre esses dois campos, criando uma polissemia favorvel aos mecanismos de converso dos
programas na consolidao do projeto liberal do Estado mnimo.
A seguir, analisaremos as concepes que orientam a formao de polticas de
transferncia de renda voltadas para a cidadania, observando, inicialmente, as experincias europias e, em seguida, a concepo da renda mnima de cidadania e a caracterizao dos programas de transferncia de renda implantados no Brasil.

6.2. A CONSTITUIO DOS PROGRAMAS DE RENDA MNIMA: a experincia internacional


Os programas de transferncia de renda no constituem uma inveno brasileira.
Desde a constituio de um mercado livre de trabalho na Inglaterra do sculo XVIII,
quando a Speenhamland Law (1795 a 1834) ocupou uma posio estratgica na regulao do mercado de trabalho, tem-se registro de estratgias de atribuio de renda mnima
no enfrentamento da pobreza. Essa lei se constitua num sistema de abonos, criado como
medida de urgncia, que visava a regular o mercado de trabalho. Considerava que as
vantagens econmicas de um mercado livre no poderiam compensar a destruio social

- 236 -

que ele acarretara (POLANYI, 2000, p.99). A Speenhamland tinha um sentido oposto,
reforando o sistema paternalista de organizao do trabalho. Os juzes [...] decidiram
conceder abonos em adiantamento aos salrios, de acordo com uma tabela regulada pelo
preo do po. Assim, ficaria assegurada ao pobre uma renda mnima independente de
seus proventos (p.100). Na verdade, apesar das crticas a essa lei, que vigorou e se expandiu sem nunca ter sido promulgada, ela introduziu uma inovao social e econmica, como o direito de viver. At ser abolida em 1834, ela impediu o estabelecimento
de um mercado competitivo.
No regime da Poor Law, os pobres eram obrigados a trabalhar sob quaisquer
condies de trabalho e somente aqueles que no conseguiam trabalho tinham direito
assistncia social. Mas, durante a aplicao da Speenhamland, essa presso se altera,
elevando a remunerao a um nvel determinado pela tabela.
Durante a vigncia da Speenhamland Law o indivduo recebia a assistncia mesmo quando empregado, se seu salrio fosse menor do que a
renda familiar estabelecida pela tabela. Ora nenhum trabalhador tinha
qualquer interesse material em satisfazer o empregador, uma vez que a
sua renda era a mesma qualquer que fosse o salrio. A situao era diferente no caso dos salrios-padro, isto quando os salrios pagos
excediam a tabela, ocorrncia muito pouco comum no campo uma vez
que o empregador podia conseguir trabalhadores a qualquer preo
(POLANYI, 2000, p.101).

Os efeitos da aplicao da lei, continua Polanyi, afetaram a produtividade do trabalho, levando o trabalhador at um nvel do trabalho indigente, o que, por outro lado,
motivava os empregadores a no elevar os salrios alm da tabela dos abonos.
Depois que a intensidade do trabalho, o cuidado e a eficincia com o
qual eram executado caram abaixo de um nvel definido ele chegou
quase a inutilidade a um simulacro de trabalho apenas para salvar as
aparncias. (p.101)

Polanyi (2000) mostra como essa medida se popularizou amplamente, liberando os indivduos das relaes de dependncia em relao reproduo, quer fossem

- 237 -

diligentes ou preguiosos. As interpretaes sobre a lei eram diversas: os humanistas


apoiavam a medida como ato de piedade, seno de justia, e os egostas consolavam-se
com a idia de que esse abono era um ato de caridade, no um ato liberal (p.102). Esse
autor ainda esclarece que
A longo prazo o resultado foi estarrecedor. [...] Pouco a pouco o pessoal do campo foi se pauperizando; o adgio uma vez por conta dos
impostos, sempre por conta deles passou a ser uma verdade incontestvel. Seria impossvel explicar a degradao humana e social do capitalismo primitivo sem os prolongados efeitos do sistema de abonos.
(p.102)

Almeida (2001) mostra que Milton Friedman, com base nas propostas de Hayek, em 1962, argumenta a falncia dos programas de seguro social (tais como habitao, salrio mnimo, proteo velhice, garantia de preos agrcolas), considerando-os
ineficientes e intervencionistas demais no mercado. Em troca desse sistema, props a
adoo de um imposto negativo, com base na definio de um determinado nvel de
iseno. Por exemplo, caso a renda do indivduo se situasse acima do nvel estabelecido, haveria um imposto a pagar; caso contrrio, ele receberia um subsdio. A primeira
medida dessa proposta seria estabelecer um patamar abaixo do qual nenhuma renda
poderia estar situada (p.345). Ainda segundo Almeida, para Friedman, as vantagens
seriam, de um lado, agir contra a pobreza, dando liberdade ao indivduo para gastar
como quisesse; a segunda que esse imposto no interferiria no sistema de mercado, e
sua administrao seria feita pelo Imposto de Renda. Almeida (2001) mostra que, segundo clculos da poca, esses valores seriam US$ 80 de renda mais US$ 60 a serem
subsidiados, perfazendo um total de US$140. No entanto, para os adeptos do imposto
negativo, a renda subsidiada deveria ser necessariamente baixa, para no se constituir
em desestmulo ao trabalho (p.346).

- 238 -

Mais recentemente, no incio da dcada de 80, vrias experincias e inmeras


iniciativas foram desenvolvidas na Europa, com vistas a implantar polticas pblicas
que contemplassem a garantia de uma renda universal e incondicional a pessoas em
situao de vulnerabilidade social. Elas surgem num contexto em que o desemprego
aparece como fenmeno de massa, em que novas formas de emprego atpicas, com
durao determinada ou em tempo parcial, comeam a ser implantadas e os sistemas
de proteo social apresentam dificuldades de sustentabilidade. O problema, ento,
saber como, numa situao de fragilidade dos vnculos do trabalho, pode-se garantir
proteo aos trabalhadores.
Philippe Van Parijz (2002) e Rubens Lo Vuolo (2004) apresentam os antecedentes mais contemporneos da proposta da renda bsica ou cidad. Na Inglaterra, o
Citizenss Income Research Group (CIRG), antes denominado Basic Income Research
Group (BIRG), dedicava-se, desde 1984, a investigar e difundir aspectos dessa poltica. Em 1992, o grupo mudou o conceito de renda bsica (basic income) para o de
renda cidad (citizens income), uma vez que entenderam que a primeira designao
era mais restritiva.
Em 1986, com o resultado da Primeira Conferncia Internacional sobre a Renda Bsica, realizada em Louvain-La-Neuve (Blgica), criou-se uma rede de estudiosos
europeus para debater as possibilidades de aplicao dessa poltica para pases europeus, a Basic Income European Network (BIEN). Dentre os maiores promotores da
instituio da renda bsica ou cidad est James Meade, Prmio Nobel de Economia
em 1977. O seu trabalho Maintenance of Full Employment, redigido em 1943, fundamentou a comisso especial britnica instituda para pensar alternativas ao problema
do emprego no ps-guerra. Ou seja, as tentativas so de longa data e referem-se a mo-

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mentos cclicos ou crticos do capitalismo, em que o desemprego constitui-se como


fenmeno de massa (LO VUOLO, 2004, p.22-23).
No mbito internacional, podem-se identificar diversas outras experincias ou
termos assimilveis, a exemplo do: (i) subsdio universal (universal grant, allocation
universelle); (ii) dividendo social (social dividend, Socialdividende); salrio del
ciudadano (citizens wage, Brgergehalt); renda social (social income, revenu sociale). A caracterstica central de todas essas noes a de tratarem de um abono institucional que garante uma renda incondicional s pessoas, isto , cujo acesso no requer
qualquer condicionalidade, seno a condio de cidadania.
Uma renda bsica uma renda individual paga por uma comunidade
poltica a todos os seus membros, independentemente de sua situao
financeira ou exigncia de trabalho (VAN PARIJS, 2002, p.193).

Ela distingue-se da proposta de imposto negativo. Por exemplo, no se exige


um trabalho em troca (como no caso dos contratos de trabalho, o salrio), no supe
incapacidade (como a aposentadoria por invalidez), no exige as contribuies prvias,
como no caso dos seguros (prprios aos sistemas comuns de aposentadoria), no obriga o indivduo a demonstrar que est desempregado (como os seguros desemprego), ou
ser pobre (como os programas focalizados).
Assim, a renda cidad distingue-se de muitas polticas de garantia de renda
mnima existentes na Europa. Em todos os casos, trata-se de rendas condicionadas ao
cumprimento de alguns requisitos, como ter outras fontes de renda, ter trabalhado ou
contribudo previamente, ou mostrar disposio para buscar o trabalho, etc.
Lo Vuolo (2003, p.24) defende a designao de renda cidad, porque considera
que essa designao destaca o carter de titularidade do direito (entitlement), garantida
pela condio de acesso ao benefcio, que a cidadania. Ao contrrio, a noo de renda
bsica pode desviar os objetivos, especialmente na Amrica Latina, para a discusso dos

- 240 -

nveis mnimos de outras prestaes j existentes, como o salrio mnimo, a noo de necessidades bsicas, ou de cesta bsica, a partir dos quais se definem as linhas de indigncia ou pobreza. Apesar de essas discusses sobre necessidades bsicas estarem tambm
vinculadas renda de cidadania, em muitos casos ela pode contradizer muitas dessas propostas, como, por exemplo, as polticas de transferncia de renda focalizados nos setores
populares, j que o funcionamento de uma renda de cidadania ultrapassa seus limites. Por
outro lado, o qualificativo da cidadania enfatiza outro aspecto da proposta: favorecer a
integrao social, como recurso para contrabalanar as foras sociais que pressionam para
uma dinmica excludente. Isso a distingue de uma poltica de insero social, que atua em
setores especficos e no contemplam uma dinmica que tem carter estrutural.9 Por outro
lado, essa dimenso de carter mais universalista seria mais adequada a sociedades marcadas pelas imensas desigualdades sociais.
Na Frana, em 1988, foi estabelecida uma faixa de segurana para as populaes desprovidas de qualquer proteo, o Revenu Minimum dInsertion (RMI, Renda
Mnima de Insero). Segundo Levy (2003, p.14), esse programa se articula tardiamente com uma primeira srie de mnima, datada de 1930, o abono contra invalidez.
Mais tarde, apareceram outros benefcios destinados s necessidades de indivduos
impossibilitados para o trabalho e situados fora da relao salarial: a alocao dos deficientes (1949), o mnimo velhice (1956), a alocao para famlias monoparentais
(1976) e a alocao de viuvez (1980). A segunda gerao dos minima se aplica, ao
contrrio, a categorias que no encontram emprego, como o Revenu Minimum
dInsertion (RMI), e semelhante ao abono desemprego, com valores reduzidos:
quando o seguro-desemprego regressivo no mais concedido, ou ele se esgotou, o
desempregado recebe, ento, o RMI. Esse benefcio, portanto, est diretamente rela-

De acordo com a distino feita por Castel (1995).

- 241 -

cionado ao fenmeno do desemprego e destinado queles que no se encontram na


situao do primeiro emprego.
Na Blgica, o seguro-desemprego apresenta trs caractersticas: limitado no
tempo, tem baixo valor e depende da durao do perodo do trabalho. O auxlio social
tornou-se uma renda vital. Ela financiada pela comuna e pelo Estado e compreende
uma renda mnima para pessoas idosas, benefcios para deficientes e abonos familiares
para os desempregados (Cf. LEVY, 2003, p.16). A estratgia do modelo europeu visa a
garantir a eficcia econmica, sem abandonar totalmente a dimenso do social (na
forma clssica de redistribuio solidria com vistas coeso social). No entanto, alguns autores, como Levy, advertem para o carter de uma proteo depreciada, que
muda o contedo que o Estado social deve cumprir, especialmente em relao classe
trabalhadora. Para ela,
...as rendas de substituio tornam-se complementos de salrio para
os pequenos trabalhos no qualificados. Na expectativa de realizao de um pleno emprego precrio os governos se empenham em
instalar faixas de seguridade que devem assegurar o mnimo vital s
classes populares. Esta implementao de uma proteo por baixo mudar em alguns anos o contedo da seguridade que o Estado deve ao
povo (ou classe trabalhadora). (p.16)

Van Parijs (1997), no entanto, considera mais adequado adotar o modelo de


renda bsica em sociedades de abundncia, que j superaram a questo da fome.
somente com respeito a sociedades que se livraram da fome, ou que claramente podem
faz-lo sem violao propriedade de si mesmo que vale a pena falar em renda bsica.(p.81).

- 242 -

6.3. A EXPERINCIA BRASILEIRA NA CONSTRUO DE PROGRAMAS


DE TRANFERNCIA DE RENDA
Tomando por base o livro do senador Eduardo Suplicy, Renda de Cidadania
(2002), resumimos, em linhas gerais, a evoluo da discusso do projeto de renda mnima no Brasil.10 A primeira proposta de renda mnima no Brasil de autoria do professor da Fundao Getlio Vargas, Antnio Maria da Silveira, no documento Redistribuio de Renda, de 1975. Criticando a ineficcia dos mtodos at ento adotados
para combater a pobreza, Silveira props que ela fosse enfrentada por meio de um imposto de renda negativo.11 Eduardo Suplicy manteve dilogo com Silveira nesse perodo, tendo em seguida publicado um artigo na Folha de So Paulo, de 07.03.1976, onde
defende a garantia de uma renda mnima.
Com respeito ao desemprego que seria causado pelo salrio mnimo?
Para Galbraith, a soluo no consiste em obrigar permanentemente
todos que esto no sistema de mercado a aceitarem uma recompensa
inferior. Para os que no encontrem emprego, deve-se, como imperativo do direito, prover uma renda mnima garantida, ou alternativa. Friedman tambm favorvel introduo da renda mnima garantida,
tambm chamada de imposto de renda negativo. A introduo desse
mecanismo de poltica vem sendo defendida pelo Professor Antnio
Maria da Silveira, da Escola de Ps-Graduao de Economia, da Fundao Getlio Vargas.

Em 1978, Edgard Bacha e Roberto Mangabeira Unger propuseram, no livro


Participao, salrio e voto, que a reforma agrria e uma renda mnima por meio do
imposto de renda negativo deveriam ser institudos como instrumentos fundamentais
de democratizao da sociedade brasileira. Segundo os autores, s poderia haver democracia poltica se houvesse um limite aos extremos de desigualdade e erradicao da
misria. Aps a criao do Partido dos Trabalhadores (PT), Paul Singer e Eduardo Su-

10

Essas caractersticas esto fundamentalmente descritas em Suplicy (2002, p.116-138), mas recorremos
tambm a outras fontes e avaliaes cujas referncias constam no prprio texto.
11
Conforme descrito acima, o imposto negativo significa um sistema de proteo alternativo ao Seguro
Social, tendo por base um mnimo de iseno. No caso de renda acima, o indivduo pagaria; caso contrrio, ele receberia um abono.

- 243 -

plicy, em 1980, defenderam a incluso de alguma garantia de renda mnima das famlias no programa do partido. Em 1990, j eleito como primeiro Senador do PT, Suplicy
considera que a idia estava j suficientemente amadurecida e, aps conversar com
amplos setores do PT,12 encaminhou ao Senado o Projeto de Lei n 80, de 1991, que
institua o Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), o qual visava a beneficiar, sob a forma de imposto de renda negativo, todas as pessoas residentes no pas, maiores de 25 anos e que auferiam rendimentos brutos mensais inferiores a CR$ 45.000,
que correspondiam, poca, a 2,5 vezes o salrio mnimo efetivo. O imposto de renda
negativo correspondia a 50% da diferena entre aquele patamar e a renda da pessoa, no
caso de a pessoa estar trabalhando, e 30% no caso de estar tendo rendimento nulo, ou
no estar exercendo atividade remunerada. Em 16 de dezembro de 1991, o Senado
Federal aprovou o Projeto de Lei segundo o qual toda pessoa de 25 anos ou mais, com
renda inferior a aproximadamente R$400 (em valores de 2002), passaria a ter direito
de receber um complemento na forma de imposto negativo, equivalente a 30% da diferena entre aquela quantia e a renda da pessoa. O projeto previa ainda a introduo
gradual do PGRM ao longo de oito anos.
Em artigos na Folha de So Paulo, Pobreza e garantia de renda mnima, de
26 de dezembro de 1991, e Os miserveis, de 3 de maro de 1993, Jos Mrcio de
Camargo defendeu uma idia que vai influenciar o formato dos programas de renda no
Brasil. Ele observou que seria interessante que o PGRM fosse definido por famlias que
tivessem crianas em idade escolar, uma vez que um dos maiores problemas brasileiros
era o grande nmero de crianas obrigadas a trabalhar, dada a insuficincia de renda
12

Dentre os quais, destaca-se o Professor Antnio Maria da Silveira, que o ajudou a formular o projeto.
Discutiu tambm com os professores Joo Saboia e Ana Lcia Saboia e com a Direo do PT, especificamente com Jos Gomes da Silva, coordenador do Governo Paralelo de Lula, na rea de poltica agrcola, e mais com alguns deputados: Jacques Wagner (PT-Ba); Pedro Tonelli (PT-Pr) e Joo Pires de
Vasconcellos (PT- MG).

- 244 -

dos pais. Cristovam Buarque, que vinha pensando nessa mesma linha de preocupao,
implantou, na sua primeira semana de governo, o Programa Bolsa Escola, no Distrito
Federal, segundo o qual toda a famlia que no ganhasse pelo menos meio salrio mnimo mensal per capita, com crianas de 7 a 14 anos, residentes no Distrito Federal h
pelo menos cinco anos, teria o direito de receber um salrio mnimo por ms, desde
que suas crianas tivessem 90% de comparecimento s aulas. Outros programas de
renda mnima foram aplicados em outras cidades do Brasil, como o Programa de Garantia da Renda Mnima Familiar (PGRMF), implantada pelo Prefeito de Campinas, S.
Paulo, em 1995.
Durante reunio de debate com a equipe econmica do PT, em 1991, Alozio
Mercadante observou que com o Programa de Garantia de Renda Mnima poderia induzir a uma maior explorao dos trabalhadores, pois os empregadores podiam sugerir
aos empregados uma remunerao com valores mais reduzidos, j que a outra parte da
remunerao eles obteriam junto ao governo. Trata-se de um aspecto clssico do debate entre socialistas e liberais, desde a Lei Speenhamland, e que tambm preocupa os
formuladores de polticas relativas gerao de renda e trabalho: saber at que ponto a
transferncia de renda pode influenciar na deteriorao das condies de trabalho.
A resposta de Suplicy considerou os seguintes aspectos: (i) a renda mnima daria
maior poder de barganha, na medida em que poderiam recusar alguma oferta de trabalho
que considerassem ultrajante, prxima condio de escravido; (ii) o patamar definido
em lei, abaixo do qual as pessoas teriam direito ao complemento de renda, com a definio
do valor do salrio mnimo, evitaria supostos abusos. Assim, haveria sempre um valor
mnimo a ser pago ao trabalhador; (iii) por fim, para ele, se, em razo da lei, os empresrios se estimulassem a contratar mais trabalhadores, haveria maior demanda no mercado
de trabalho, o que levaria a uma presso para que os salrios subissem.

- 245 -

Em maro de 2001, o Congresso Nacional aprovou a Lei n10.219/2001, sancionada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, que autoriza o governo federal a realizar convnios com o governo de todos os municpios brasileiros para adotarem o programa de renda mnima associada educao, ou Bolsa Escola. Em homenagem ao prefeito que pioneiramente introduziu o programa em Campinas, no mesmo ano que Cristovam Buarque no Distrito Federal, a Lei tomou o nome de Jos Roberto de Magalhes
Teixeira. Por essa Lei, os municpios sero responsveis pela administrao do programa, enquanto o governo federal passa a transferir o pagamento para as famlias beneficirias diretamente por meio de um carto magntico.13 (Cf. SUPLICY, 2002, p.136).
Ao final do mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 2002, havia um conjunto de programas, como Bolsa Alimentao, Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil, Bolsa Escola, Auxlio Gs, Agente Jovem, Abono Salarial
PIS/PASEP, Bolsa Qualificao, Seguro Desemprego, Seguro Safra, Aposentadoria e

Penses Rurais, Benefcio de Prestao Continuada, os quais, juntos, foram considerados como uma Rede de Proteo Social.14 Esses programas tm natureza distintas,
j que uns se constituem em direitos bsicos constitucionais e outros so programas
temporrios e de ao emergencial.

6.4. A RECONVERSO DAS POLTICAS SOCIAIS NA TRANSIO DOS


ANOS 1990-2000
6.4.1. Entre incluso poltica e excluso social
Considerando os ciclos da transio poltica, apresentados no Captulo 5, podese concluir que o processo de transio contm um paradoxo que repercute sobre os en13

O Programa aplicado em So Paulo em 2001 bem mais generoso do que a Lei federal. Prev que as
famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos, R$ 540,00 em 2001, que tenham crianas de 0 a
14 anos e que estejam freqentando a escola, recebam o benefcio.
14
Segundo relatrio oficial do mandato Cardoso: Brasil 1994-2002 A Era do Real (2002, p.45-46).

- 246 -

gajamentos e prticas dos atores no presente: de um lado, uma inverso entre o regime
poltico democrtico conquistado, cuja tendncia incluir politicamente, e, por outro, a
dinmica de uma economia que produziu historicamente uma das mais elevadas taxas de
desigualdades sociais e que, na dcada de 90, mostrou forte tendncia dessocializao
pelo trabalho (pelo aumento do desemprego e precarizao). Trata-se de um momento
que representa uma vivncia controvertida da democracia no nvel da sociedade. Ao
mesmo tempo em que o regime democrtico se reafirma como valor moral, a sua vivncia, na prtica, sentida em termos de perdas expressas pela desregulao de direitos
sociais e pelas dificuldades de ingresso dos jovens no mercado de trabalho, o que afeta
as condies da incluso social e de participao na comunidade nacional pela via do
trabalho e da mobilidade social. O carter tardio da completude dos direitos sociais, no
Brasil, ocorre num momento em que os pases de capitalismo avanado enfrentam uma
crise nos sistemas de seguro e proteo social, e as agncias internacionais, fortemente
orientadas segundo princpios liberais, interferem diretamente sobre a mudana no perfil
do Estado social nacional, em favor de um Estado mnimo.
Em lugar de permitir uma maior integrao social, isso determinou, na prtica, um
sentido de desconstruo do paradigma da igualdade inerente redemocratizao brasileira, fundamentalmente pelos processos de excluso do mundo do trabalho (protegido e assalariado), fragilizando a capacidade de organizao sindical, acentuando a perda do sentido de organizao da vida coletiva, com uma diminuio na confiana na poltica, que
reaparece, ento, para muitos, como espao de privilgios ou de desordem social.
Um relatrio do PNUD de 2004, sobre a Democracia na Amrica Latina, mostra
uma correo paradoxal entre os nveis de desigualdade socioeconmica na Amrica
Latina e a qualidade da democracia. Ele revela avanos significativos na regio, no que
diz respeito institucionalizao dos direitos civis, mas observa, no entanto, uma tendncia de declnio da cidadania social, justamente no contexto democrtico. O relatrio

- 247 -

informa que muitos dos que sustentam a democracia na regio poderiam escolher solues antidemocrticas ou autoritrias, desde que elas significassem melhoria nas desigualdades socioeconmicas desses pases. Por exemplo, 48,1% daqueles que preferem a
democracia reconhecem preferir o desenvolvimento econmico democracia, e 44,9%
poderiam apoiar um governo autoritrio se esse fosse capaz de resolver os problemas
econmicos e sociais desses pases (Cf. a Tabela 9).
Tabela 9 - Fragilidades de la preferencia por la democracia frente a otros sistemas de gobierno,
Amrica Latina, 2002
Porcentaje de
Porcentaje de
los que prefieActitudes especficas relacionadas con la vigencia
la muestra
ren la democrae importancia de la democracia
total de los 18
cia a cualquier
pases
otra forma de
gobierno
Estn de acuerdo con que el presidente vaya ms all de las leyes.

58,1

38,6

Creen que desarrollo econmico es ms importante que democracia.

56,3

48,1

54,7

44,9

43,9
40,0
38,2
37,2

35,8
34,2
32,2
32,3

37,2

32,4

36,0

32,9

25,1

14,2

Apoyaran a un gobierno autoritario si resuelve problemas econmicos.


No creen que la democracia solucione los problemas del pas.
Creen que puede haber democracia sin partidos.
Creen que puede haber democracia sin un Congreso nacional.
Estn de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza.
Estn de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin.
Estn de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y
los partidos.
No creen que la democracia sea indispensable para lograr el desarrollo.
Fonte: Latinobarmetro 2002. Elaborao do PNUD, 2004.

O processo de evoluo das trs ltimas dcadas no linear, mas mediado por
inmeros paradoxos:
1. Os movimentos sociais dos anos 70 e 80 e a luta pelo restabelecimento da democracia no Brasil contriburam para a disseminao dos valores republicanos (igualdade, individualismo, direitos sociais, individuais e coletivos, forte competitividade
eleitoral e participao poltica elevada). Entretanto, a reestruturao produtiva e as
polticas econmicas de ajustamento fiscal dos anos noventa revelam obstculos e

- 248 -

dificuldades de implantao de polticas redistributivas mais afinadas ao projeto


democrtico, assentado numa cultura de igualdade.
2. A evoluo contraditria entre a consolidao de um direito pblico, estabelecido na
Constituio Brasileira de 1988, que significou avanos no sentido da universalidade
das polticas sociais (inclusive a de assistncia) e, de outro lado, um movimento desfavorvel a essa tendncia, pela desregulao de direitos sociais (ainda incompletos) e a
prioridade de uma agenda social reorientada para a assistncia focalizada. A dissociao entre os avanos da democracia formal e a evoluo regressiva dos direitos sociais
se constitui numa questo especialmente problemtica, dada a amplitude das desigualdades sociais e a importncia que a parcela protegida do mercado de trabalho tem sobre a dinmica da sociabilidade e da integrao social.
3.

A reorientao das polticas sociais a partir da dcada de noventa negligencia o


mercado de trabalho como mecanismo central de integrao social e mobilidade,
assim como a estrutura dos direitos. Ela passa a uma poltica com nfase em aes
compensatrias, focalizadas e orientadas aos mais pobres, fora do mercado de trabalho e que no afetam as zonas crticas da proteo social (isto , dos direitos
sociais dos assalariados). No centro dessas mudanas, encontra-se uma ruptura entre trabalho e proteo, proteo e solidariedade nacional, o que expressa uma
reconverso do modelo caracterstico do Estado de Bem-estar Social, apenas parcialmente instalado no Brasil.

4. Essa mudana tem mltiplas direes, nem sempre convergentes: de um lado, observa-se um movimento de desconstruo dos direitos sociais, que afeta a parcela
protegida do mercado de trabalho (dos trabalhadores assalariados urbanos), em razo das presses externas de liberalizao dos mercados; de outro, um reconhecimento e uma expanso da proteo a setores anteriormente no-protegidos e no-

- 249 -

contributivos, a partir da Carta Constitucional de 1988, como os trabalhadores rurais


ou os trabalhadores incapacitados para o trabalho (idosos de mais de 65 anos e deficientes fsicos), em razo das fortes mobilizaes em favor da cidadania e pela universalizao dos direitos sociais poca da Constituinte. Esses avanos colocaram o Brasil
como inovador frente s mudanas dos sistemas securitrios, ao reconhecer direitos
para cidados no-contributivos, ultrapassando-se, portanto, o paradigma do contrato,
pelo qual s tem direito proteo aqueles que contriburam anteriormente.
E, por fim, uma reorientao dessa poltica em termos de priorizar programas estratgicos de polticas compensatrias focalizadas, que contradizem quaisquer das orientaes de bem-estar mais universalistas e, portanto, democrticas.
A clivagem entre incluso e excluso, face aos direitos sociais constitucionalmente reconhecidos, possibilita analisar o campo de atuao e o grau de segurana ou
incerteza das polticas sociais. Essas podem ser agrupadas em trs ncleos, que configuram tipos de direitos distintos:15
(i) aquelas que respondem pelos direitos sociais bsicos estruturados no aparelho do
Estado;16
(ii) programas que respondem pela garantia dos direitos sociais previstos na Constituio, mas que dependem da opo dos governos por meio de programas estruturais. So vinculados constitucionalmente, mas no esto protegidos de cortes;17
(iii) e aqueles programas emergenciais voltados para o enfrentamento de carncias e
situaes de vulnerabilidade social de segmentos especficos; apresentam carter

15

A especificao carateriza a estrutura dessas polticas ao final do mandato do presidente Cardoso.


Conforme sistematizao de Theodoro e Delgado (2003).
16
Previdncia Bsica; SUS Hospitalizao e consultas; Benefcios de Prestaes Continuadas BPC
da LOAS e Seguro-Desemprego (IPEA, 2003)
17
Programa de Reforma Agrria; projetos estruturantes, como Fome Zero; Fundo de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental - FUNDEF; Merenda Escolar (IPEA, 2003).

- 250 -

transitrio e sua continuidade depende, essencialmente, das opes de governo, atendendo a uma demanda difusa e no estruturada no aparelho do Estado.18
Essa ambivalncia entre incluso e excluso social como tambm suas contradies torna-se um dos principais dilemas para o encaminhamento da questo social no Brasil, pas cujas taxas de desigualdades,19 apesar da recente queda dos seus
indicadores, permanece entre as mais elevadas: manter a ordem jurdica e poltica, baseada no princpio de igualdade entre os cidados, com ampliao dos direitos polticos
e de cidadania, abalados pelos inmeros desregulamentos sociais, pela incapacidade
dos governos na implantao das polticas de desenvolvimento e pela deteriorao dos
servios pblicos, alm das enormes desigualdades regionais.
6.4.2. A reconverso da poltica social para a poltica focalizada
A reorientao da poltica social centrada no combate pobreza aparece, no final dos anos 90, com o objetivo de reduzir os efeitos adversos dos ajustes estruturais e
da reestruturao produtiva, institucionalizando-se margem do campo da proteo
social. Essa mudana se faz atravs da prioridade de um novo modelo da poltica social: o da focalizao, em favor de aes de urgncia de carter mitigador e compensatrio da assistncia pobreza, para determinados grupos.
Num ambiente de constrangimentos da poltica econmica, determinado pela incerteza, a focalizao da poltica social significa objetivamente que a ao governamental reorienta-se tecnicamente para priorizar escolhas pblicas eficientes em face da
restrio dos gastos sociais. o que se observa com as mudanas no Programa da Comunidade Solidria, originalmente criado como um programa de natureza emergencial e

18

Inclui-se a toda uma variedade de programas focalizados na linha de pobreza, que resolvam demandas legtimas no atendidas nos dois ncleos anteriores.
19
O ndice de Gini, no final do mandato de Cardoso, era de 0,5872. Em 2004, ele cai para 0,5687 (Cf.
Hoffmann, 2005 < www.uff.br/cpeconomia/v7n2/rodolfo.pdf> )

- 251 -

sob a inspirao de uma mobilizao nacional de luta contra a misria e a fome, que,
gradativamente, passa a se constituir na principal esfera de interveno do governo na
rea social, na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Essa mudana implica, portanto, a adoo de uma inteligncia estratgica de
carter gestionrio, voltada para adequar a poltica social nos limites dos ajustes econmicos, o que, na prtica, quer dizer dar flexibilidade e contingenciamento aos benefcios da assistncia, o que se contrape ao sentido amplo do direito, da justia redistributiva e da responsabilidade pblica do Estado social. Do ponto de vista analtico,
essa estratgia representa uma reorientao de natureza pragmtica, que se desloca do
diagnstico das causas estruturais para atuar sobre os seus efeitos e sintomas, em diferentes frentes: sobre pblicos especficos de jovens, mulheres, idosos, sobre as manifestaes externas do fenmeno da pobreza, na represso violncia, etc.
Essa mudana se orienta segundo alguns paradigmas.
O primeiro, de natureza estratgica, diz respeito operacionalizao da poltica social pela via da focalizao, o que envolve a definio de novas tcnicas de
medio das condies de pobreza, segundo diferentes alvos do tecido social: mulheres, crianas e adolescentes, negros etc. Essa operacionalizao enfatiza a diferenciao do acesso, o subsdio demanda, a identificao de populaes vulnerveis, a descentralizao das aes e da governance. Em outras palavras: a mobilizao de atores
sociais e polticos em ao conjunta para alcanar os objetivos e metas dos programas
(CANDIA, 1998; FLEURY, 1998; LAUTIER, 1999).
O segundo, de carter societal, implica a redefinio de novas responsabilidades entre Estado e sociedade quanto ao encaminhamento da questo social (parceria
pblico-privado), passando desde a descentralizao das aes parcerias com a sociedade civil, mobilizao das famlias, com papel decisivo para as chefes de famlia

- 252 -

at a mecanismos de capacitao dos pobres para atuarem como sujeitos polticos organizados, atravs da participao e do controle das polticas.
O terceiro diz respeito a uma racionalidade econmica, sob a hegemonia do
mercado, e implica proceder transferncia monetria direta aos beneficirios, estimulando sua integrao ao mercado, como consumidores e (ou) pequenos empreendedores.
Do ponto de vista de uma avaliao positiva dessas polticas, alguns reconhecem a contribuio que alguns desses programas podem exercer no aumento do impacto sobre os beneficiados, observando como a identificao do problema e a adequao
de solues diferenciais, ajustadas ao perfil dos beneficiados, so mais eficazes; outros
reconhecem uma relao mais favorvel de custo-benefcio desses programas; outros,
ainda, admitem a importncia desses programas apenas em circunstncias emergenciais e recessivas; ou, ainda, quando acompanhados por polticas de vocao universal.
Finalmente, alguns identificam o impacto favorvel dos programas na melhoria do
consumo da populao beneficiada, num quadro de profunda misria e indigncia,
considerando as condies de reproduo mnima dessas populaes. Ou seja, a maioria dos argumentos destaca aspectos da eficcia gestionria da pobreza ou valoriza uma
ao que contemple os pobres, diante das incertezas econmicas.
Do ponto de vista de anlises mais crticas,20 destacam-se os seguintes aspectos:
(i)

A reconverso dos objetivos de justia social e da agenda da cidadania aos imperativos dos ajustes econmicos e dos gastos sociais.

(ii)

O carter contingente dos programas, que no se constituem em direitos sociais bsicos, mas so programas (e no polticas) sociais sob controle da burocracia estatal.
Podem ser submetidos ao controle social pblico quanto avaliao de sua eficcia,

20

Muitos dos artigos que escrevi consideram especialmente o contexto de emergncia dos programas na
dcada de 90, marcados ainda pela insuficincia dos benefcios; o limitado alcance das metas; a pulverizao das diversas aes e, sobretudo, pela subordinao e transfigurao de objetivos amplos de proteo aos gastos pblicos, em 2003 (Ver especialmente, Ivo, 2004, 2005).

- 253 -

mas no se constituem em direitos do cidado. Comparando-se, por exemplo, com


outras categorias, o beneficirio no portador de uma titularidade que lhe permita
reclamar legalmente quanto a uma eventual distoro na sua aplicao, do ponto de
vista de um direito individual. Isto s pode ser feito no plano do controle social, ou
seja, pelo poder de qualquer cidado de exercer controles sobre a ao pblica, na
condio de membro de uma comunidade poltica e cvica.
(iii) O carter de irracionalidade no gerenciamento dos mltiplos programas, especialmente at 2003, seja pela incapacidade gestionria da maioria dos municpios
brasileiros, seja pela superposio de muitas das aes no mbito federal.
(iv) Os nveis insuficientes da renda atribuda.
(v)

Os possveis riscos de captura e reorientao dos programas em funo da pouca


diferenciao poltica das comunidades locais no controle social.

(vi) O carter estigmatizante desses programas dirigidos a pobres, que ferem o princpio da LOAS quanto a aes que levem os beneficirios a situaes vexatrias
de comprovao da condio de pobreza.
(vii) A desvinculao desses programas da dinmica dos mercados de trabalho, transformando trabalhadores em pobres tutelados, com efeitos sobre a segmentao
da relao dos cidados com o Estado, aprofundando as fraturas sociais.
(viii) Os possveis efeitos perversos sobre a poltica, ao voltarem-se para formas disfaradas de assistencialismo e refilantropizao da ao social, com risco de captura pelas estruturas clientelistas locais.
(ix) Os efeitos desses programas, que destituem o ethos do trabalho, contribuindo
para uma individualizao e ajudando a destruir os coletivos sociais.
(x)

Em suma, o significado implcito das polticas focalizadas em relao ao por


que (razes de seu formato), ao como (mtodos e limites dos seus alcances) e

- 254 -

ao para quem (pblicos a que se destinam), que se orientam para um redesenho


de um Estado mnimo, frente a uma sociedade que apresenta profundas desigualdades sociais e econmicas.
Na linha dessas crticas, algumas expressas em artigos meus anteriores, encontra-se
uma concepo do social que tem em vista a percepo multidimensional da integrao
social (e no s da insero) e que toma por referncia a distribuio de renda como eixo
central das polticas, numa sociedade to desigual, como a brasileira. No centro desse debate, situa-se uma discusso sobre o impacto de uma ruptura entre renda e trabalho, entendido no como dever, ou seja, Workfare, mas como direito, elemento estruturante de
uma tica do trabalho associado cidadania.

6.5. O PRINCPIO DA OBRIGAO SOCIALIZADA: o dever pblico da


transferncia no contexto de 2003 a 2006
6.5.1. Dois programas de transferncia de renda: o Benefcio de Prestaes Continuadas e o Programa Bolsa Famlia
Dois programas de transferncia de renda, de natureza distinta, foram desenvolvidos durante o primeiro mandato do presidente Lula (2003 a 2006): (i) Programa
de Benefcio da Prestao Continuada, um direito social bsico, de carter constitucional, definido no patamar do Salrio Mnimo; (ii) e o Programa Bolsa Famlia
(PBF), lanado em 20 de outubro de 2003, com a finalidade de unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente os diversos Programas de Renda Mnima: aquele vinculado Educao
(Bolsa Escola), o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), o Programa
Nacional de Renda Mnima vinculada Sade (Bolsa Alimentao), o Programa Auxlio Gs e o Cadastramento nico do Governo Federal (BRASIL, 2003).

- 255 -

O Benefcio de Prestao Continuada- BPC um Direito Social Bsico Constitucional (1988), implementado a partir de 1996. Ele prev um benefcio no limite do
salrio mnimo, que acompanha, portanto, automaticamente, os aumentos concedidos
pelo governo. Ele concedido a todos aqueles incapacitados ou invlidos para o
trabalho ou os mais velhos que 65 anos cujas famlias apresentem uma renda per capita equivalente a um quarto do salrio mnimo. Esses critrios so submetidos a revises institucionais sistemticas, a cada dois anos. Assim, a atribuio do benefcio
um direito condicionado prova da condio de incapacidade. O impacto, para as famlias beneficiadas, no valor do salrio mnimo, pode representar uma mudana real
no padro da famlia, em termos de bem-estar, assegurando atualizao dos rendimentos aos beneficiados.
Tabela 10 - Evoluo do Benefcio da Prestao Continuada-BPC. Brasil, 2003-2006
2003
2004
2005
At Jul. 2006
Beneficirios
Recursos ($)

1.701.240
4.533.221.508

2.061.013
5.814.283.018

2.277.365
7.523.861.444

2.398.159
5.427.513.551

Fonte: IPEA. Polticas Sociais acompanhamento e anlise. N 12, 2006.

O Programa Bolsa Famlia objetivou, inicialmente, dar maior racionalidade


execuo dos diversos programas concorrentes, dispersos num conjunto de rgos e
ministrios diferentes, o que acabava comprometendo os seus objetivos, pela sobreposio de aes, segmentao dos beneficirios e insuficincia de recursos, alm da
competitividade interinstitucional.
O Decreto n 5.209 da Presidncia da Repblica, de 17 de setembro de 2004, regulamenta o Programa Bolsa Famlia e tem como objetivos (Art.4): promover o acesso dos
beneficirios rede de servios pblicos, especialmente os de educao, sade e assistncia social; combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional das famlias;

- 256 -

estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza e promover a intersetorialidade, a complementaridade
e a sinergia das aes sociais do poder pblico.
Tabela 11 Evoluo do Programa Bolsa Famlia. Brasil, 2004-2006

Famlias
Recursos (R$)

2004

2005

At Julho de 2006

6.702.749
3.791.785.038

8.700.445
5.691.661.646

11.120.353
4.109.993.619

Fonte: IPEA. Polticas Sociais acompanhamento e anlise. N 12, 2006.

O Programa toma a famlia como a unidade nuclear da ao, eventualmente


ampliada por outros indivduos que possuam laos de parentesco ou de afinidade, que
formem um grupo domstico, que vivam sob o mesmo teto e que se mantenham pela
contribuio de seus membros. Ele considera a renda familiar per capita mensal e atua
concedendo um benefcio bsico de R$ 50,00 por famlia e mais um benefcio varivel
de R$15,00 por filhos, at o limite de R$45,00 (ou seja, at trs filhos), chegando ao
mximo do benefcio de R$95,00. As famlias que se constituem no pblico-alvo do
programa so definidas segundo dois grupos: aquelas em extrema pobreza e que sobrevivem com uma renda familiar per capita equivalente a um quarto do salrio mnimo; e as famlias consideradas pobres, cuja renda familiar per capita se situa at metade do salrio mnimo.
As famlias beneficirias so obrigadas a aderir s condies de integrao aos
programas universais de educao e sade dos seus filhos, ou seja, obrigao de
manter os filhos na escola, e de as mes se submeterem ao acompanhamento mdico
dos cuidados pr-natal e ps-natal. Essa condicionalidade foi introduzida no Brasil,
tendo em vista os dficits de educao e sade das camadas populares. Nesse sentido,
aparece como uma inovao importante, voltada para criar uma transversalidade entre
as aes focalizadas e as polticas universais de educao e sade, que constituem j

- 257 -

uma obrigao constitucional. O controle das condicionalidades, no entanto, tem dado


lugar a inmeras crticas ao programa, especialmente pela mdia, sob a suspeita de ilegalidades e (ou) irresponsabilidades na atribuio dos recursos pblicos. De outra parte, setores progressistas, considerando a natureza emancipatria de que devem se revestir os programas de assistncia pobreza, discutem o problema do controle das
condicionalidades pelo estigma a que podem ser submetidos os beneficiados, ao terem
de comprovar a condio de pobreza ou o cumprimento da condio do benefcio, o
que pode acabar estigmatizando e (ou) criminalizando as famlias como negligentes,
falsos pobres, ou como incapazes no cumprimento de obrigaes cvicas com o Estado. Do ponto de vista de uma perspectiva integradora, no entanto, a exigncia dessas
condicionalidades s pode ser feita desde que o Estado apresente condies de prover
devidamente esses bens pblicos. Caso contrrio, a exigncia representa mais uma
incongruncia, uma ineficcia e uma ruptura do contrato entre o cidado e o Estado,
j que a equivalncia de deveres de parte a parte entre os beneficirios, que devem
cumprir o compromisso em relao educao e sade, e o Estado social, como garantidor desses servios no so equivalentes, invertendo-se a relao da cidadania
entre direitos e deveres.
Deixando parte os aspectos positivos do programa em termos de sua legitimidade, alcanada pela abrangncia da cobertura, ou pelos resultados no plano de um
alvio do oramento domstico das famlias inseridas no programa, na forma como
desenhado o programa no um direito constitucional. Ele est submetido a decises
de manuteno e concesso da esfera burocrtica. Diferentemente do Programa de Benefcio da Prestao Continuada e outros programas securitrios, como a Previdncia
especial rural, concedida a trabalhadores no-contribuintes, os benefcios do PBF esto
abaixo do salrio mnimo, o que leva a que eles dificilmente ultrapassem a condio de

- 258 -

pobreza, segmentando esses beneficirios no limite da pobreza. Ou seja, aproxima-se


da descrio de Polanyi sobre a Speenhamland Low, na Inglaterra do sculo XVIII.
Nesse sentido, poder-se-ia dizer que ele se caracteriza como um imposto negativo, de
natureza liberal, aplicado a indivduos em extrema pobreza, significando um alvio do
oramento domstico para os extremamente pobres, mas nos limites de manuteno no
patamar da pobreza. De acordo com os resultados, em 2006, enquanto 31% deixaram a
condio de indigncia, apenas 4,9% ultrapassaram a linha de pobreza (Tabela 12). O
grande problema analisar como a segmentao da Lei pode atuar no sentido de afetar a
remunerao do trabalho para nveis ainda mais baixos, como analisava Polanyi.
Tabela 12 - Impacto do PBF sobre o rendimento dos beneficirios. Brasil, Grandes regies, 2006
Famlias que saram da linha
Famlias que saram da linha
de
extrema
pobreza
da pobreza
Regio
%
%
Norte
28,14
13,86
Nordeste
26,71
5,91
Sudeste
38,03
1,91
Sul
39,79
1,70
Centro-Oeste
45,30
12,71
Brasil
31,10
4,93
Fonte: MDS. In: Seminrio UFBA nov. 2006

6.5.2. Limites e ambigidades das polticas sociais focalizadas sobre os mais pobres
A anlise do Programa Bolsa Famlia (PBF), do ponto de vista da racionalidade administrativa e do alcance da populao-alvo, permite verificar que ele se constitui em absoluto sucesso, uma vez que atingiu a totalidade da populao-alvo prevista (Cf. Tabela 13).
Tabela 13 - Famlias pobres X atendimento Bolsa Famlia Brasil, Grandes regies, dezembro 2005
Regies
Nordeste
Sudeste
Sul
Norte
Centro-Oeste
Brasil

Famlias atendidas pelo PBF


4.245.574
2.325.379
987.068
697.644
444.786
8.700.451

Estimativa de pobres (PNAD


2004 revista)
5.499.039
2.995.750
927.034
1.083.681
597.259
11.102.763

Fonte: MDS/Senarc. Elaborao: IPEA Polticas sociais acompanhamento e anlise, n12, 2006.

- 259 -

Entre outubro de 2003 e julho de 2006, houve um extraordinrio crescimento


na distribuio dos benefcios, que passaram de 3,2 milhes de famlias beneficiadas,
em 2003, para 8,7 milhes, em dezembro de 2005, atingindo, finalmente, em julho de
2006, um total de 11,1 milhes de famlias, ou seja, quase a totalidade da populaoalvo, o que eqivale a uma populao total inserida no programa de quase 41 milhes
de pessoas, se considerarmos uma mdia de 3,67 membros por famlia.
Entretanto, como j foi dito, o indivduo no tem a titularidade de um direito,
como o caso da aposentadoria ou da BPC.21 Os programas podem ser submetidos a
avaliaes e a melhorias, quanto gesto, mas no se caracterizam como um direito
constitucional dos cidados. So, pois, um benefcio atribudo pelo governo aos cidados mais desprovidos, segundo o recorte da populao definida no nvel da pobreza
absoluta. No entanto, uma vez atribudo, passa a se constituir um direito, do ponto de
vista moral, implicando o direito do pobre de receb-lo, e uma obrigao do Estado,
difcil de ser suprimida. o que diz Simmel em relao s regras interativas da caridade e da ddiva e os limites do programa da assistncia. O paradoxo dessa obrigao
pensar esse direito a partir do interesse geral, e no a partir do interesse daqueles a
quem ela assiste. Nesse sentido, ele define o carter meramente mitigador, que no
afeta a estrutura da poltica da assistncia em relao aos pobres. Assim, Simmel critica e esclarece:
O fim da assistncia precisamente mitigar certas manifestaes extremas de diferenciao social, a fim de que a estrutura possa continuar a se fundar sobre essa diferenciao. Se a assistncia se fundasse
sobre os interesses do pobre, em princpio, no haveria nenhum limite
possvel quanto transmisso, o que conduziria igualdade de todos.
Mas, uma vez que o objetivo o todo social os crculos polticos,
familiares ou sociologicamente determinados -, no h qualquer razo
para ajudar ao pobre seno a manuteno do status quo social. (SIMMEL, [1907] 1998, p.49).(Grifo nosso)
21

Essas observaes sobre a natureza da estrutura do direito tm por base o meu livro Metamorfose da
questo democrtica. Buenos Aires: CLACSO, 2001 e Ivo (2004).

- 260 -

Uma das principais questes no plano local observar a capacidade de controle


societal do programa em mbito local. Em reas onde se situam os atores locais mobilizados ONGs pr-cidadania ou movimentos sociais ativos , esses controles so, de
fato, mais efetivos, e o nvel de participao da populao local interfere sobre a qualidade e o desenho do programa. o que se observou, por exemplo, em relao implementao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), na regio sisaleira do estado da Bahia. A presena do Movimento de Organizao Comunitria MOC22 na regio garantiu qualidade na aplicao do programa, em mbito regional.

Em termos estaduais, o vigor da rede de solidariedade pelos direitos da criana e do


adolescente em articulao com outras associaes em escala internacional, alm da
qualidade de compromisso dos quadros de gerenciamento do programa com o aperfeioamento de sua execuo garantiram controles efetivos sobre sua implementao e
a qualidade de resultados.23
Contudo, a matriz sociopoltica local muito varivel e nem sempre essas comunidades locais tm condies de exercer o controle e a participao efetiva sobre os inmeros programas sociais que exigem o seu acompanhamento. As sociedades locais so
pouco diferenciadas, e a representao da sociedade civil, nesses casos, acaba por
submeter as polticas a um mesmo grupo. Assim, pergunta-se: de que recursos polticos,
cvicos e ideolgicos dispe a maioria das sociedades locais para assegurar o controle
efetivo dos programas sociais a partir dos microespaos sociais? Por outro lado, considerando-se que a questo das polticas sociais de renda tem carter distributivo, cuja lgica
da transferncia nacional, at que ponto a descentralizao das polticas sociais pode
atender aos objetivos mais amplos da redistribuio na escala local?

22

O Movimento de Organizao Comunitria uma Organizao No Governamental, com sede em


feira de Santana, Bahia, que tem por objetivo contribuir para o desenvolvimento integral participativo na
regio do Semi-rido baiano. Desenvolve aes estratgicas na rea de vrias polticas pblicas.
23
Ver propsito Ramos; Nascimento (2001).

- 261 -

Como vimos anteriormente, no Captulo 2, Simmel [1907] (1998) discute a


municipalizao das polticas no incio do sculo XX, mostrando que essa orientao
deve-se confluncia entre a ao pblica e privada, inerente ddiva. Simmel analisa
que, desde quando a assistncia aos pobres se tornou uma obrigao abstrata do Estado, a municipalidade no mais o seu ponto de partida, mas apenas um ponto onde se
opera a transferncia e a transmisso da assistncia. Os funcionrios vinculados ao
programa se orientam como representantes de uma coletividade, o Estado, o que se
distingue da ao da ddiva dos agentes privados (p.68).
Por fim, em relao aos programas, importante considerar ainda um aspecto
fundamental, levantado Simmel, em relao atribuio dos mnimos sociais. Ele
mostra que, quando a definio dos mnimos se faz no interior de uma coletividade, o
seu pressuposto que essa atribuio se estabelea num patamar do mnimo possvel, como condio do consenso. Isso subjuga, ento, o princpio da necessidade sua
lgica de ao emprica:
O direito vlido para todos designado como um mnimo tico [...] o
direito ao trabalho reivindicado por todos s pode se aplicar queles
que apresentem um mnimo em relao sua dignidade; o pertencimento a um partido exige [...] que se reconhea o mnimo de princpios [...]. Este mnimo social encontra sua expresso mais acabada no
carter negativo [...] dos interesses das massas. (p.70)24

24

A partir dessa considerao, Simmel desenvolve a anlise lgica sobre os limites da ao coletiva, o
que implica um acordo e um limite restrito sobre o qual no possvel transigir, no impedindo, no
entanto, que se possam ampliar os benefcios. Assim, o que une o grande crculo das coletividades se
estabelece a partir de normas mnimas.

- 262 -

CAPTULO 7
VIVER POR UM FIO:
ASSISTNCIA, EXCLUSO E DESIGUALDADES SOCIAIS
Este captulo tem por objetivo identificar quem a populao vulnervel a
partir do desenho dos programas de transferncia de renda, observando a sua dinmica
no perodo de 1995 a 2005. Busca analisar a populao que potencialmente estaria includa na ao pblica da assistncia, que chamamos aqui de coletivos de destino, e analisa seus efeitos sobre a estratificao e a segmentao dos cidados em relao proteo
social, que acaba definindo uma formao de uma zona de excluso social da proteo no
Brasil. Por fim, considera a ao prioritria da assistncia a partir de seus significados do
ponto de vista da relao entre trabalho e pobreza, do padro das desigualdades e do processo redistributivo, pelo qual se efetiva a propriedade social do Estado.

7.1. OS COLETIVOS DE DESTINO: trabalhadores vulnerveis e beneficirios


dos programas de transferncia de renda
Longe de as polticas sociais se constiturem em instrumentos naturalizados e
prvios s condies de vulnerabilidade e excluso, seus enunciados discursivos (os
julgamentos sobre a pobreza), as instituies de regulao e as formas prticas de sua
implantao determinam-se mutuamente. A conscincia da situao da pobreza retorna
realidade, criando estados de situao (estratos sociais localizados em diferentes
nveis de necessidades bsicas) que acabam por estratificar a realidade segundo princpios de proteo e vulnerabilidade, seguro e assistncia, includos e excludos etc. Assim, o desenho das situaes de vulnerabilidade ou proteo observam tanto a dinmica do mercado de trabalho e os critrios institucionais de proteo (seguro social ou

- 263 -

critrios da LOAS), quanto designam, ao mesmo tempo, coletivos de destino, o grupo daqueles a serem atendidos pelos programas, resultante das operaes institucionais
de regulao da pobreza.
Esta primeira parte buscar caracterizar o que chamamos de coletivos de destino, ou seja, os estratos de cidados em situao de vulnerabilidade social1 (precarizados) e excluso pelo trabalho (desempregados), bem como aqueles que so objeto da
ateno pblica dos programas de transferncia de renda (os pobres assistidos). A sua
designao como coletivos de destino quer expressar que esse agregado no se constitui numa coletividade organizada, no ocupa posies homogneas na diviso social
do trabalho, mas significa uma categoria construda segundo nveis de renda familiar
per capita abaixo dos limites do salrio mnimo (at um quarto e meio salrio mnimo).2 Tais limites so definidos tanto para os idosos de mais de 65 anos, beneficirios
do direito social bsico constitucional do Benefcio da Prestao Continuada, como
para as famlias contempladas pelo Programa Bolsa Famlia.
Como apresentamos no final do Captulo 3, a partir da dcada de 90, muitos esforos tm sido desenvolvidos no Brasil no sentido de mapear e entender as peculiaridades do fenmeno da excluso social, que se superpe velha excluso social, determinada pelo imenso contingente de pessoas em condies de pobreza e fora dos sistemas de proteo social, bem como os novos processos resultantes da emergncia do
desemprego em massa e da precarizao dos setores estveis e protegidos do mercado
de trabalho, especialmente nos setores dos trabalhadores urbanos. Num quadro de
crescimento do desemprego e da precarizao do vnculo salarial, tanto em pases desenvolvidos, quanto nos pases da Amrica Latina, dois novos termos reaparecem no

Parte dos trabalhadores que integram a populao economicamente ativa - PEA sem carteira assinada.
Encontram-se, portanto, fora dos direitos sociais do trabalho. So os trabalhadores precarizados.
2
reconhecida a distncia e as possveis distores quando se trabalha com ndices mdios. Ou seja,
so construes abstratas e no se referem a situaes reais, mas podem ajudar na definio de polticas.

- 264 -

contexto dos estudos sobre desigualdade e pobreza: a noo de novos pobres e a de excluso social, de origens distintas, dando novos contornos a essas problemticas.
A noo de novos pobres, originalmente mais adotada nos Estados Unidos, tenta expressar os processos de fragmentao e violncia social num perodo de alta competitividade e de grande mobilidade social. No seu sentido original, os novos pobres
seriam aqueles que no conseguem reciclar-se no mbito do trabalho, os que no atendem s pautas culturais da modernidade e os que se distanciam das exigncias de uma
sociedade liberal que garante igualdade de oportunidades, mas pune duramente as ms
decises dos projetos individuais. Frente crise do emprego do final do sculo XX, a
expresso foi reapropriada, para explicar o empobrecimento de grandes setores da
classe mdia, na Amrica Latina, isto , daqueles segmentos que, tendo podido ascender a um certo nvel de bem-estar, atravs da estabilidade no trabalho, sofreram queda
dos salrios reais na dcada de 80 e, na dcada de 90, enfrentaram o desemprego. A
mudana da relao que trabalhadores estabelecem com o mercado de trabalho os vai
convertendo, gradativamente, em excludos.3 A grandeza do fenmeno relativa e
est associada ao setor dos chamados pobres estruturais, aqueles setores da fora de
trabalho cujas condies de reproduo se do em nveis de extrema pobreza e fora dos
benefcios do crescimento e do desenvolvimento econmico.
No mbito dos esforos produzidos para delinear o problema da excluso, no
Brasil, destacam-se as seguintes experincias: a elaborao do Mapa da excluso/ incluso social da cidade de So Paulo 2000, coordenada por Aldaza Spozati (2001),
que definiu a excluso/incluso com base em diversos indicadores em relao a um
patamar mnimo de vida. A Fundao SEADE (2002) elaborou uma medida de contras3

Castel (1995), refletindo sobre o processo de desfiliao, diz que a excluso no distingue mais hoje
uma categoria esttica da populao, mas um percurso de vida que conduz a uma ruptura progressiva dos
vnculos sociais, tanto no trabalho como na vida social, no mbito da famlia, da moradia, do consumo, da
sade, da educao.

- 265 -

te na definio de um ndice de vulnerabilidade juvenil, definindo as regies de So


Paulo em que grupos de jovens se encontram mais ou menos expostos a fenmenos relacionados criminalidade. A Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura da Cidade de So Paulo desenvolveu uma pesquisa, coordenada por
Mrcio Pochmann, com base em cinco variveis: insuficincia de renda monetria, desemprego, homicdios, instruo e presena de grupos etrios juvenis.4 O IBGE/IPEA,
juntamente com a Fundao Joo Pinheiro e o PNUD/ONU, publicou um Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (2002). Utilizando-se do Censo Demogrfico de
2000, construiu um ndice de excluso que agregou outras dimenses da vida econmica e social alm do IDH (por exemplo, foi construdo um indicador de vida digna,
associando a anlise do bem-estar material da populao com base na renda, o percentual da populao acima de 10 anos empregada com carteira assinada e desigualdades
de renda) e outras dimenses.5
A sistematizao dos dados que sero aqui apresentados baseia-se num exerccio simples com as informaes das PNADs do perodo entre 1995 e 2006, voltado para
captar o processo de vulnerabilidade6 num perodo de dez anos, a partir da condio de
ocupao dos indivduos no mercado de trabalho e sua condio de proteo, desdobrando-os por variveis sociodemogrficas de renda, sexo, idade e regio. Trs nveis
analticos foram desenvolvidos no sentido de se observar a evoluo do processo de
vulnerabilidade e proteo no mercado de trabalho e suas relaes com os programas
de transferncia de renda:

Ver, a propsito, Pochmann (2002).


Informaes mais detalhadas em Campos et al. (2003).
6
Essa pesquisa foi coordenada por mim e apoiada pelo PIBIC/CNPq/UFBA (Programa de Bolsas de Iniciao Cientfica) e pela Bolsa de Produtividade Cientfica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia - FAPESB (2006/2007). Voltou-se para caracterizar Quem so os vulnerveis?. As informaes das PNADs aqui apresentadas foram processadas pelos bolsistas de Iniciao Cientfica, participantes do projeto no perodo de 2006 a 2007, Joo Rodrigues Arajo Santana e Anna Raquelle Edington Anselmo da Silva.
5

- 266 -

(i) O primeiro nvel de anlise toma o mercado de trabalho como elemento central na
dinmica de insero social. Nesse nvel, consideramos algumas variveis definidoras da condio de vulnerabilidade: as condies de insero no mercado de
trabalho (posio na ocupao), as suas variaes por atributos sociodemogrficos
entre homens e mulheres, a idade dos indivduos, a faixa de renda e grandes regies, associadas condio de proteo (cobertura ou no resultante da carteira assinada). Por fim, realizamos a anlise temporal dos dados, no perodo de 1995 a
2005, o que possibilita resgatar a dinmica dos processos de vulnerabilidade nas
condies de proteo social. Ou seja, o ponto de partida a condio de proteo
do ncleo central de estruturao das polticas do Estado de Bem-estar social em
torno do trabalho assalariado.
(ii) O segundo nvel analisa as caractersticas gerais da populao desempregada, observando-se suas caractersticas sociodemogrficas gerais. Enquanto o primeiro
nvel exibe o conjunto de trabalhadores em situao de precariedade e vulnerabilidade, o segundo nvel toma por referncia a excluso do universo do trabalho, ou
seja, uma segunda etapa da desfiliao. Mas ambos os nveis tm por referncia a
dinmica do trabalho.
(iii) O terceiro nvel analtico buscou caracterizar a populao potencialmente demandante da assistncia, com base no recorte de nveis de renda dos programas de assistncia, portanto, segundo a situao de pobreza e no do trabalho.
Incorpora o conjunto da populao, incluindo crianas de menos de 10 anos e
idosos de mais de 66 anos. Toma como ncleo de anlise os indivduos que integram famlias recortadas segundo os critrios da LOAS: aquelas que apresentam renda familiar per capita de at um quarto do salrio mnimo, e as com
renda mdia per capita de um quarto a meio salrios mnimos, desdobrando es-

- 267 -

sa populao segundo faixa etria. O resultado exibe a dinmica crescente dos


pobres da assistncia, segundo faixas de idade, no perodo de dez anos, de
1995 a 2005.
(iv) O quarto nvel de anlise restringe-se ao ano de 2004 e mostra, nesse ano, o nmero dos domiclios que recebiam alguma renda transferida por programa social do
governo, relacionando-os ao nvel de renda mdia e por regio urbana e rural. O
resultado dessa anlise revela o nmero dos domiclios brasileiros que, em 2004,
no recebiam qualquer renda de programas de governo, o que permite observar a
segmentao da populao em relao a benefcios pblicos de transferncia de
renda. A quantificao por domiclio, no entanto, distinta da atribuio por famlias, critrio bsico do Bolsa Famlia.
Os dois nveis de tratamento das informaes, relativos vulnerabilidade
(precarizao no trabalho) e pobreza (nvel de renda/famlias), possibilitam estimarem-se as zonas de excluso caracterizadas pelos cidados que no se incluem
na proteo securitria ou que no recebem renda de assistncia do governo.
Antes de passar caracterizao dos dados, necessrio prevenir sobre as limitaes dessas informaes do ponto de vista analtico: a primeira delas que no
se podem estabelecer relaes de cruzamento direto entre o primeiro e o segundo nvel, j que a posio no mercado de trabalho diz respeito a indivduos trabalhadores,
enquanto populao potencialmente demandante da assistncia tem por critrio a
renda familiar, recortada segundo a renda mdia per capita, que no um dado da
realidade, mas um construto social. A informao referente aos domiclios vinculados ou no a programas oficiais de transferncia de renda reflete a realidade do ano
de 2004, no qual o Programa Bolsa Famlia ainda no tinha atingido os nveis atuais
de cobertura. Ainda no se dispe de dados mais recentes, da mesma natureza, para o

- 268 -

ano de 2006, quando o programa atingiu a maior cobertura da populao-alvo. Mas


essas lacunas sero compensadas por inferncias e simulaes, ou pela anlise de outras informaes secundrias que permitem compensar as restries assinaladas.

7.1.1. Cidados vulnerveis: qual o tamanho desse drama?


Num perodo de onze anos, de 1995 a 2006, observa-se que as taxas de vulnerabilidade7 dos trabalhadores mantm-se a mesma at 1999, com discreta variao de 61,2%
para 61,9%, quando comea a declinar, passando de 60,0%, em 2002, para 57,2%, em
2006, fato motivado por uma recuperao do mercado de trabalho. Em termos absolutos,
essa populao em situao de vulnerabilidade continua crescendo, incorporando, nesses
onze anos, 8,5 milhes de pessoas, ao passar de um total de 42,6 milhes de pessoas, em
1995, para um patamar de 51 milhes, em 2006. (Ver Grfico 7).
Grfico 7 Condies de proteo e vulnerabilidade Brasil 1995 a 2006
Condio de proteo e vulnerabilidade
Brasil - 1995 a 2006
70,00
60,00

61,18

61,01

61,90

60,02

59,27

58,41

57,21

40,73

41,59

42,79

50,00
40,00

38,82

38,99

39,98

38,10

30,00
20,00
10,00
0,00
1995

1998

1999

2002

Protegidos

2003

2005

2006

Vulnerveis

Fonte: IBGE/PNAD. Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios, 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa)
7

Consideramos como populao em condio de vulnerabilidade aqueles trabalhadores sem carteira assinada: os empregados sem carteira assinada; os trabalhadores domsticos (em razo da cobertura parcial dos benefcios); os trabalhadores por conta prpria; os no remunerados; os trabalhadores para o autoconsumo; e os trabalhadores na construo para uso prprio. Entre os protegidos, incluram-se os empregados com carteira de trabalho assinada; militares e funcionrios pblicos estatutrios e empregadores com carteira assinada.

- 269 -

Analisando-se a evoluo dessa populao em condies de vulnerabilidade,


segundo a posio na ocupao (Grfico 8), observa-se uma tendncia inversa entre os
empregados sem carteira assinada e os por conta prpria. Enquanto os trabalhadores
por conta prpria reduziram sua participao relativa, entre 1995 e 2006, de 22,6% para 21,2%, respectivamente, os empregados sem carteira cresceram sua participao,
passando de 16,3%, em 1995, para 17,7%, em 2006. Em termos absolutos, no entanto,
eles representavam 11,3 milhes de trabalhadores, em 1995, e 15,8 milhes em 2006,
aos quais se juntam os trabalhadores por conta-prpria, que crescem em termos absolutos de 15,7 milhes em 1995 para quase 19 milhes em 2006. Em relao ao setor protegido do mercado de trabalho, h uma participao relativa maior dos empregados (de
28,2% em 1995 para 31,1% em 2005) e uma discreta reduo daqueles ocupados no
setor pblico (de 6,6 % para 6,3%). Ao mesmo tempo, amplia-se a proporo dos empregadores, de 3,9 % para 4,2 %, no mesmo perodo (Ver Grfico 8 e Tabela 14).
Grfico 8 - Condies de vulnerabilidade por tipo de emprego Brasil 1995 a 2006
Condio de vulnerabilidade por tipo de emprego
Brasil - 1995 a 2006
25,00
22,58

22,97

23,18

22,26

22,34

18,52

17,86

21,62

21,19

17,74

17,70

20,00
17,55

17,33

8,75
7,19

9,32
7,44

7,74

7,37
4,87

4,54

4,63

7,35
4,15

16,33
15,00

10,00
5,00

10,03

7,68
7,07
4,33

7,65
6,79
4,61

7,59
6,05
4,68

0,00
1995

1998

1999

2002

2003

2005

Empregados sem carteira de trabalho assinada

Trabalhadores Domsticos

Conta-Prpria

No remunerados

Trabalhadores para prprio consumo e uso

Fonte: IBGE/PNAD 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).

- 270 -

2006

Tabela 14 - Vulnerabilidade segundo a condio da ocupao, Brasil, 1995 a 2006


(Ns absolutos)
Ano
1995
1998
1999
2002
2003
2005
2006
Protegidos e Vul69.614.957 69.941.779 71.668.975 78.952.080 80.160.694 87.089.976 89.317.513
nerveis
27.025.727 27.271.702 27.303.506 31.567.234 32.647.694 36.220.443 38.222.192
Protegidos
42.589.230 42.670.077 44.365.469 47.384.846 47.513.000 50.869.533 51.095.321
Vulnerveis
Empregados
sem carteira de
11.368.189 12.277.969 12.417.693 14.625.114 14.314.014 15.448.900 15.810.308
trabalho assinada
Trabalhadores
5.132.901
5.028.469
5.334.533
6.110.060
6.154.621
6.658.627
6.781.365
Domsticos
Conta-Prpria
15.719.098 16.066.471 16.614.739 17.570.905 17.909.563 18.831.511 18.924.327
No remunera6.981.096
6.121.614
6.677.356
5.805.342
5.664.891
5.913.903
5.401.862
dos
Trabalhadores
para prprio
3.387.946
3.175.554
3.321.148
3.273.425
3.469.911
4.016.592
4.177.459
consumo e uso
%
1995
1998
1999
2002
2003
2005
2006
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00 100,00
Protegidos e Vulnerveis
38,82
38,99
38,10
39,98
40,73
41,59
42,79
Protegidos
61,18
61,01
61,90
60,02
59,27
58,41
57,21
Vulnerveis
Empregados sem cartei16,33
17,55
17,33
18,52
17,86
17,74
17,70
ra de trabalho assinada
Trabalhadores Domsti7,37
7,19
7,44
7,74
7,68
7,65
7,59
cos
22,58
22,97
23,18
22,26
22,34
21,62
21,19
Conta-Prpria
10,03
8,75
9,32
7,35
7,07
6,79
6,05
No remunerados
Trabalhadores para pr4,87
4,54
4,63
4,15
4,33
4,61
4,68
prio consumo e uso
Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa)

A anlise dessa condio de vulnerabilidade e proteo, segundo a regio do pas


(Tabela 15, Grfico 9) confirma as piores taxas de vulnerabilidade do pas para os residentes na regio Sudeste, apesar de essa regio ter reduzido a taxa de vulnerabilidade de
22,13% (1995) para 20,46 (2006), chegando a um contingente de 18,3 milhes de pessoas,
em 2006. Da mesma forma, a regio Nordeste representa um contingente elevado de trabalhadores em condio de vulnerabilidade, abrangendo quase 17 milhes de trabalhadores
em 2006. Entre 1995 e 2006, a regio apresentou tambm tendncia declinante nas taxas
de vulnerabilidade, passando de 21,91% (1995) a 19% (2006). As regies Norte, Sul e
Centro-Oeste, no entanto, apresentaram tendncia inversa de aumento constante da populao vulnervel em termos absolutos, no perodo. A regio Sul manteve-se quase com o

- 271 -

mesmo volume de populao em condio de vulnerabilidade, passando de uma populao de 7 milhes de trabalhadores, em 1995, para 7,7milhes de trabalhadores, em 2006,
mas suas taxas de vulnerabilidade caem, proporcionalmente, de 10,13%, em 1995, para
8,65%, em 2006. A regio Norte apresenta crescimento absoluto e relativo da populao
vulnervel: de uma populao de 1,8 milhes de vulnerveis, em 1995, passa a 4,6 milhes em 2006, o que corresponde a taxas de vulnerabilidade de 2,56% (1995) a 5,18%
(2006), respectivamente. Ou seja, os efeitos de recuperao do mercado de trabalho no se
expressaram, nessas regies do pas, em melhoria da proteo a esses trabalhadores. Ao
contrrio, aprofundaram-se as suas condies de precarizao. A regio Centro-Oeste quase que manteve o mesmo contingente de trabalhadores vulnerveis, passando de 3 milhes, em 1995, para 3,5 milhes, em 2006, o que exibe um aumento relativo de 3,93% e
4,36%, respectivamente (Tabela 15, Grfico 9).
Tabela 15 - Condio de proteo e vulnerabilidade.
Brasil e Grandes Regies - 1995 a 2006
1995

1998

1999

Ano
2002

2003

2005

2006

69.614.957
27.025.727

69.941.779
27.271.702

71.668.975
27.303.506

78.952.080
31.567.234

80.160.694
32.647.694

87.089.976
36.220.443

89.317.513
38.222.192

42.589.230

42.670.077

44.365.469

47.384.846

47.513.000

50.869.533

51.095.321

4.796.966
1.768.041

5.136.415
2.033.359

5.199.999
2.006.574

5.777.386
2.398.564

5.796.004
2.484.827

6.245.009
2.820.396

6.405.386
2.897.825

3.028.925

3.103.056

3.193.425

3.378.822

3.311.177

3.424.613

3.507.561

Nordeste
Protegidos
Vulnerveis

19.970.472
4.608.128

20.010.474
4.676.978

20.557.182
4.700.665

21.513.630
5.389.784

21.870.947
5.623.474

23.182.157
6.097.689

23.431.779
6.472.957

15.362.344

15.333.496

15.856.517

16.123.846

16.247.473

17.084.468

16.958.822

Norte
Protegidos
Vulnerveis

2.739.813
961.263

3.006.485
998.168

3.131.798
1.058.468

4.016.523
1.373.487

4.242.380
1.504.078

6.585.422
1.977.945

6.684.231
2.061.147

1.778.550

2.008.317

2.073.330

2.643.036

2.738.302

4.607.477

4.623.084

Brasil
Protegidos
Vulnerveis
CentroOeste
Protegidos
Vulnerveis

Sudeste
Protegidos
Vulnerveis

29.981.074
14.774.397
15.206.677

29.762.972
14.588.664
15.174.308

30.566.380
14.488.332
16.078.048

34.449.583
17.019.802
17.429.781

36.863.614
18.690.496
18.173.118

38.274.057
19.997.540
18.276.517

11.930.413
11.891.774
12.101.014
13.426.101
13.646.144
4.895.843
4.959.816
5.043.879
5.801.604
6.013.446
7.034.570
6.931.958
7.057.135
7.624.497
7.632.698
Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).

14.213.744
6.633.917
7.579.827

14.522.060
6.792.377
7.729.683

Sul
Protegidos
Vulnerveis

- 272 -

34.068.177
16.604.571
17.463.606

Grfico 9 Condies de vulnerabilidade, por grandes regies. Brasil - 1995-2006


Condio de Vulnerabilidade, por Grandes Regies
1995 - 2006
70,00
61,09

60,00

60,95

61,85

59,94

59,20

58,41

57,21

50,00
40,00
30,00
22,13
20,00

21,91
10,13
4,36
2,56

10,00
0,00

1995
Brasil

21,97
21,74
9,93
4,45
2,88
1998

22,47

22,16

22,16

20,46

9,86
4,46
2,90
1999

Centro-Oeste

9,68
4,29
3,35
2002

Nordeste

21,79
20,31
9,54
4,14
3,42
2003
Norte

20,87
19,62
8,70
5,29
3,93
2005
Sudeste

20,46
18,99
8,65
5,18
3,93
2006
Sul

Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).

Proporcionalmente, os homens representam o contingente com taxas mais elevadas de vulnerabilidade que as mulheres, acompanhando sua maior presena no mercado de trabalho. No entanto, enquanto a situao das mulheres manteve-se no mesmo
patamar de vulnerabilidade (26%), entre 1995 e 2006, os homens melhoraram sua proteo, apresentando taxa de vulnerabilidade em declnio, no perodo, saindo de 34,74%
para 31,11%, em 2006 (Grfico 10).

- 273 -

Grfico 10 Condio de proteo e vulnerabilidade por sexo


Brasil 1995-2006
Condio de proteo e vulnerabilidade por sexo
Brasil - 1995 a 2006
40,00
35,00

34,74

35,49

35,48
33,72

33,17

26,30

26,11

32,10

31,11

30,00
25,00

26,43

25,52

26,43

26,31

26,10

20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
1995

1998

1999

2002

Mulheres Vulnerveis

2003

2005

2006

Homens Vulnerveis

Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).

Analisando a situao de vulnerabilidade segundo as faixas etrias, verifica-se


que a parcela da PEA na faixa de 10 a 17 anos apresentou uma reduo absoluta e relativa na condio de vulnerabilidade, passando de 9,89% (1995) para 5,09% (2006). Ela
contabilizou um contingente de 6,8 milhes de jovens, em 1995, que reduziu a 4,5 milhes, em 2006. Essa queda significativa, de quase 5 pontos percentuais, pode expressar mudanas demogrficas e outras relativas aplicao de programas de assistncia
para essa faixa de jovens. A faixa dos trabalhadores com idade entre 18 e 25 anos abrangia um total de 7,2 milhes de trabalhadores, em 1995, mantendo-se mais ou menos no mesmo patamar, mas com uma queda da taxa relativa de vulnerabilidade de
10,31%, para 9,40%, em 2006, em relao a um total de 8,3 milhes de trabalhadores.
Influencia essas taxas, provavelmente, o desemprego de jovens trabalhadores de 18 a
24 anos, que segundo a PNAD de 2007, passa de 10,6% a 18% com variao no perodo de + 7,3 pontos percentuais. As taxas de desemprego de jovens de 16 e 17 anos, en-

- 274 -

tre 1995 e 2005, tambm aumentaram de 13,8% para 26,9%, respectivamente, apresentando uma variao de + 13,1 pontos; por outro lado, a sua taxa de participao8 apresenta uma variao de 7,9 pontos, exibindo a diferena entre uma taxa de 54,9% em
1995 para 47,2% em 2005. A faixa de trabalhadores de 25 a 59 anos representa o grande contingente de trabalhadores vulnerveis no perodo de 1995 a 2006, passando de
um total de 25,1 milhes para 33,4 milhes de trabalhadores (Tabela 16).
Tabela 16 - Condio de vulnerabilidade por faixa etria. Brasil - 1995 a 2006
Ns absolutos
Ano
1995
1998
1999
2002
2003
2005
Protegidos e
Vulnerveis
69.614.957 69.941.779 71.668.975 78.952.080 80.160.694 87.089.976
Protegidos
27.025.727 27.271.702 27.303.506 31.567.234 32.647.694 36.220.443
Vulnerveis
42.589.230 42.670.077 44.365.469 47.384.846 47.513.000 50.869.533
10 a 17 anos
6.882.174 5.683.626 5.613.953 4.851.542 4.555.518 4.766.313
18 a 24 anos
7.177.943 7.326.497 7.654.286 8.356.713 8.235.918 8.525.049
25 a 59 anos
25.113.182 26.146.441 27.334.898 30.145.473 30.591.276 33.144.733
60 anos ou mais 3.410.939 3.508.628 3.758.447 4.024.121 4.120.537 4.409.162

2006
89.317.513
38.222.192
51.095.321
4.544.027
8.394.456
33.403.954
4.752.884

%
1995

1998

1999

Ano
2002

2003

2005

2006

Protegidos e
Vulnerveis
Protegidos
Vulnerveis
10 a 17 anos

100,00
38,82
61,18
9,89

100,00
38,99
61,01
8,13

100,00
38,10
61,90
7,83

100,00
39,98
60,02
6,14

100,00
40,73
59,27
5,68

100,00
41,59
58,41
5,47

100,00
42,79
57,21
5,09

18 a 24 anos
25 a 59 anos
60 anos ou mais

10,31
36,07
4,90

10,48
37,38
5,02

10,68
38,14
5,24

10,58
38,18
5,10

10,27
38,16
5,14

9,79
38,06
5,06

9,40
37,40
5,32

Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).

A anlise da tendncia de evoluo da renda de pessoas em condio de vulnerabilidade permite observar uma ampliao da vulnerabilidade para aqueles com renda
de at meio salrio mnimo, que aumentam quase quatro pontos percentuais, passando
de 7,52% (1995) para 11,34% (2006), em relao a um total de 8,9 milhes de pessoas,
em 2006 (Tabela 17). Aqueles em condio de vulnerabilidade, com renda de meio a

Proporo da PEA sobre o total de pessoas em idade de trabalhar.

- 275 -

um salrio mnimo, passaram, respectivamente, de uma taxa de 15,41%, relativa a quase 9 milhes de pessoas, em 1995, a 18,02%, em 2006, abrangendo 14,1 milhes de
pessoas. A partir da faixa de renda de mais de 2 salrios mnimos, reduzem-se as taxas
de vulnerabilidade, provavelmente porque a partir dessa faixa de renda situam-se os
postos protegidos do mercado de trabalho.
Tabela 17 - Condio de vulnerabilidade por classes de rendimento. Brasil 1995 a 2006
Ns absolutos
Ano
1995
1998
1999
2002
2003
2005
2006
26.731.229 26.906.601 26.916.305 31.146.754 32.174.857 35.774.332 37.558.392
Protegidos
31.572.404 32.412.663 33.602.358 37.573.693 37.667.247 40.255.591 40.811.781
Vulnerveis*
4.384.075
3.964.140
4.243.798
7.617.763
8.127.976
8.961.426 8.887.369
At 1/2 S.M.
8.983.171
8.996.379
8.669.248
11.140.738
10.883.120
13.585.970
14.125.501
Mais de 1/2 a 1 S.M.
Mais de 1 a 2
8.271.456
8.570.183
9.386.062 10.210.247
9.877.420 10.616.519 10.861.120
S.M.
9.933.702
10.881.961
11.303.250
8.604.945
8.778.731
7.091.676 6.937.791
Mais de 2 S.M.
%
Ano
1995
1998
1999
2002
2003
2005
2006
45,85
45,36
44,48
45,32
46,07
47,05
47,92
Protegidos
54,15
54,64
55,52
54,68
53,93
52,95
52,08
Vulnerveis*
7,52
6,68
7,01
11,09
11,64
11,79
11,34
At 1/2 S.M.
Mais de 1/2 a 1
15,41
15,17
14,32
16,21
15,58
17,87
18,02
S.M.
14,19
14,45
15,51
14,86
14,14
13,96
13,86
Mais de 1 a 2 S.M.
17,04
18,34
18,68
12,52
12,57
9,33
8,85
Mais de 2 S.M.
Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005, 2006. (Elaborao nossa).
* Trabalhadores sem carteira assinada. Incluem-se os trabalhadores domsticos e excluem-se os no remunerados e que trabalham
para o prprio consumo e uso.

Resumindo essas tendncias, pode-se afirmar que a PEA em condio de vulnerabilidade apresenta algumas tendncias, entre 1995 e 2006:
1. Uma tendncia relativa declinante da vulnerabilidade dos trabalhadores por conta prpria, enquanto aumentam os empregados assalariados sem carteira, no perodo de 1995
a 2006. Quanto ao segmento protegido, observa-se uma pequena expanso dos empregadores e do setor privado, com uma situao de estabilidade em relao ao setor pblico, no que diz respeito taxa de vulnerabilidade.
2. A dimenso regional revela enormes distores das condies de vulnerabilidade dos
trabalhadores: as regies Sudeste e Nordeste apresentam as taxas mais elevadas de

- 276 -

vulnerabilidade do pas, e permanecem com tendncia a aumento dessas taxas, no perodo. A mesma tendncia observa-se na regio Norte, que quase dobrou a taxa de
vulnerabilidade dos trabalhadores. As regies Centro-Oeste e Sul, no entanto, no apresentam mudanas significativas, mas as taxas de vulnerabilidade so declinantes.
3. As taxas de vulnerabilidade so mais elevadas para a parcela da PEA masculina, mas
eles apresentam tendncia a reduo, no perodo mais recente, enquanto aquela relativa
vulnerabilidade das mulheres mantm-se no mesmo patamar. Ou seja, as mulheres
no melhoram a condio de proteo por efeito da dinmica do mercado de trabalho.
4. A faixa de idade da PEA mais representativa da populao em situao de vulnerabilidade a dos trabalhadores entre 25 a 29 anos, que apresentam tendncia a aumento, enquanto as faixas de 10 a 17 e de 18 a 25 anos mostram, ao contrrio, uma
evoluo negativa, com reduo da taxa relativa de vulnerabilidade, em funo da
taxa de participao dessa populao.9
5. A faixa de rendimento mais representativa da condio de vulnerabilidade concentra-se entre aqueles de meio salrio mnimo at dois salrios mnimos, demonstrando que a maior precarizao ocorre nas faixas de remunerao mais baixas. Nelas se
observa uma tendncia de ampliao da taxa de vulnerabilidade, enquanto se reduz,
proporcionalmente, a vulnerabilidade daqueles cujos rendimentos se encontram acima de dois salrios mnimos.
7.1.2. Os normais inteis10: evoluo dos desempregados no perodo de 1995 a 2005
Como j analisamos, um dos problemas mais graves em relao nova questo
social, nos anos 90, foi o crescimento da desocupao e do desemprego. Observandose os dados e anlises do IPEA (2007, p.194), constata-se que a taxa de emprego aber9

Proporo da PEA sobre a populao em idade de trabalhar, nessa faixa de idade.


Designao feita por Jacques Donzelot e Philipe Estbe (1991, p.27) entre os teis e os normais inteis. Estes se referem s no foras sociais, essa classe de desclassificados. A designao encontra-se tambm em
Castel (1995).
10

- 277 -

to, em termos absolutos, significou um aumento de 5 para 8,3 milhes de pessoas economicamente ativas sem ocupao.11 Concomitantemente, elevou-se a taxa de participao, ou seja, a proporo de pessoas economicamente ativas sobre o total de pessoas
em idade de trabalhar. Assim, o mercado de trabalho brasileiro, na maior parte do perodo de 1995 a 2005, no foi capaz de absorver esse contingente adicional de trabalhadores, dado o baixo crescimento do perodo e o reduzido patamar de gerao de emprego, do que resultou em aumento do desemprego. Como j vimos no captulo 4, apenas a partir de 2004 esse quadro se reverte, em razo das taxas mais elevadas de crescimento econmico, que fizeram declinar a taxa de desemprego, mesmo diante do
crescimento proporcional da PEA.
O crescimento da taxa de participao decorreu, em grande medida, da incorporao das mulheres fora de trabalho, que, segundo a PNAD, saltou de 28 milhes para 40
milhes de pessoas no perodo de 1995 a 2005, o que representou um crescimento de 43%
em relao aos 25% da PEA masculina, no mesmo perodo (IPEA, 2007, p.195).
O aumento da participao feminina, paradoxalmente, no significou o mesmo
acesso aos postos de trabalho. Conforme se observa na Tabela 18, aumenta a distncia
entre homens e mulheres no perodo. O desemprego cresceu mais entre negros que entre brancos e entre os mais jovens, apesar da queda da taxa de participao na faixa de
16 a 17 anos. Em relao aos nveis de escolaridade o desemprego aumentou em todas
as faixas de escolaridade, especialmente para os que tm o nvel fundamental e o ensino mdio completo. Essa varivel apresenta um perfil paradoxal: as faixas com menor
escolaridade apresentam menores taxas de desemprego, uma vez que as pessoas com
11

Ressalta-se (Cf. IPEA, 2007, p.194, nota n.2) que a taxa de desemprego no inclui as pessoas que desistiram de procurar emprego (desalento), ou que esto realizando alguma atividade remunerada temporria e
no regular (trabalho precrio), que, em outras metodologias, podem ser registradas como desemprego
oculto, mas, segundo o IBGE, so consideradas inativas. Isto quer dizer que o contingente de pessoas que
deseja obter emprego e est disponvel para assumi-lo pelo salrio vigente deve ser ainda maior.

- 278 -

esse nvel de escolaridade geralmente situam-se em ocupaes precrias; as faixas intermedirias exibem as maiores taxas de desemprego; e as faixas com nvel de escolarizao superior, tendo maior qualificao, so mais seletivas na busca do emprego.
Em relao ao corte geogrfico, nas regies metropolitanas o crescimento do desemprego foi mais expressivo (em quase 13% em 2006), embora se constate o crescimento
da taxa de desemprego tambm nas reas urbanas e rurais.
Sintetizando, de acordo com o IPEA (2007), a evoluo do desemprego no perodo
de 1995 a 2005 mostrou que ele se concentra sobre segmentos que historicamente tm
uma insero precria, como mulheres, negros, jovens e trabalhadores com baixa escolaridade. Ele se manifesta mais nas reas metropolitanas, tradicionalmente mais dinmicas na
gerao do emprego de qualidade, e onde o impacto do desemprego dos estveis primeiro
se fez sentir. Assim, frente a um ambiente mais competitivo, o mercado de trabalho tende
a ser mais seletivo, acabando por reforar caractersticas mais excludentes.
Tabela 18 - Variao nas taxas de desemprego da populao de 16 anos ou mais. Brasil 1995 e 2005
Taxa de desemprego
Categorias selecionadas
1995
2005
Variao (%)
Homens
5,0
7,0
+2,1
Mulheres
7,0
12,1
+5,1
Brancos
5,4
8,1
+2,7
Negros
6,4
10,5
+4,1
16 a 17 anos
13,8
26,9
+13,1
18 a 24 anos
10,8
18,0
+7,3
25 a 44 anos
4,8
7,3
+2,6
45 a 59
2,5
4,3
+1,8
60 anos a+
1,4
2,6
+1,1
Sem instruo
3,1
4,4
+1,3
Prim. incompleto
4,4
5,6
+1,2
Prim./fund. incompleto
6,6
8,9
+2,3
Fund/Mdio incompleto.
9,5
14,3
+4,8
Mdio/Sup incompleto
5,9
10,6
+4,7
Superior
2,4
4,0
+1,6
Regies Metropolitanas
7,8
12,8
+5,1
reas urbanas no metropolitanas
6,5
9,1
+2,5
reas rurais
1,6
2,9
+1,3
Total
5,8
9,2
+ 3,4
Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao Disoc/IPEA (IPEA, 2007, p.195)

- 279 -

7.1.3. A obrigao da assistncia pblica: o coletivo de assistncia segundo a LOAS


A anlise realizada sobre a vulnerabilidade e o desemprego desenvolveu-se a
partir da dinmica do mercado de trabalho. Esse item vai centrar-se sobre a anlise da
populao de assistncia, associada aos pobres definidos pelo corte de renda dos programas de assistncia.12 Isso significa analisar a populao das famlias cuja renda familiar per capita se situa em at um quarto do salrio mnimo, e de um quarto a meio
salrio mnimo. Em dez anos, a populao a ser assistida incluiu 27,4 milhes de novas
pessoas, conforme se pode observar na Tabela 19. As faixas etrias que concentram a
maior demanda de assistncia situam-se entre pessoas com idade entre 25 e 59 anos e,
por ordem de grandeza numrica da populao, as faixas de 7 a 14 e de 0 a 6 anos. Em
2005, elas se constituam de 27 milhes de pessoas na faixa de 25 a 59 anos, que representavam 33,68% da populao total nessa faixa de idade. Em relao s crianas e
adolescentes, na faixa de 7 a 14 anos, contava-se 18 milhes de crianas e adolescentes, o que correspondia a 67% da populao total nessa faixa etria. A terceira maior
faixa etria das famlias com renda nos limites dos critrios da LOAS situava-se entre 0
a 6 anos, com 15 milhes de crianas, que representavam 71% do total dessa mesma
faixa de idade.

12

Tomou-se por base de anlise as informaes das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios
(PNADs) processadas pelo IPEA e publicados no anexo estatstico de Polticas Sociais, n.13, 2007 (Edio especial)

- 280 -

Tabela 19 - Populao potencialmente demandante de assistncia, por faixa etria


Brasil 1995 2005
Faixa Etria
Brasil
0a6
7 a 14
15 a 17
18 a 24
25 a 59
60 a 66
67 ou
mais

Ano
1998

1995
Total

< 1/2 S.M.

148.099.452
20.955.766
27.022.282
9.660.343
17.973.481
60.107.468
5.438.424

49.505.859
11.420.006
13.085.467
3.379.648
4.736.354
15.528.045
705.288

6.941.688

651.051
2002

Total

< 1/2 S.M.

< 1/2
S.M.
(%)
33,43
54,50
48,42
34,98
26,35
25,83
12,97

Total

< 1/2 S.M.

151.361.716
20.385.264
25.393.362
1.001.618
19.299.896
63.002.274
5.624.458

61.370.551
13.211.079
14.828.109
441.273
6.545.771
20.067.977
1.121.859

9,38

7.640.282

1.183.023
2003

Total

< 1/2 S.M.

< 1/2
S.M.
(%)
40,60
66,44
61,62
48,41
35,86
31,84
16,92

1999
< 1/2
S.M.
(%)
40,55
64,81
58,39
44,06
33,92
31,85
19,95

Total

< 1/2 S.M.

153.717.156
20.325.582
25.279.377
994.012
19.954.672
64.310.328
5.873.959

57.127.179
12.208.656
13.945.789
423.366
6.290.437
18.771.532
888.172

15,48

8.033.118

788.934
2005

Total

< 1/2 S.M.

< 1/2
S.M.
(%)
44,60
73,09
68,39
53,92
39,38
35,47
17,91

167.485.578 67.997.646
169.617.693 75.652.197
180.496.657 76.944.567
Brasil
0a6
21.129.881 14.038.427
20.666.851 15.105.823
21.108.479 15.051.036
7 a 14
25.946.569 15.989.065
25.783.490 17.632.824
27.096.867 18.169.628
15 a 17
10.110.666 4.894.583
10.239.357 5.521.124
10.429.333 5.454.391
18 a 24
22.406.030 8.034.948
22.656.807 8.921.694
23.794.621 9.159.018
25 a 59
72.353.496 23.036.947
74.079.035 26.274.882
80.323.510 27.053.699
60 a 66
6.495.454
1.098.711
6.685.820
1.197.511
7.430.066
1.123.996
67 ou
mais
9.043.482
904.965
10,01
9.506.333
998.339
10,50
10.313.781
932.799
Fonte: IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise n.13, 2007 [Edio especial].(Elaborao nossa).

< 1/2
S.M.
(%)
37,16
60,07
55,17
42,59
31,52
29,19
15,12
9,82
< 1/2
S.M.
(%)
42,63
71,30
67,05
52,30
38,49
33,68
15,13
9,04

Em relao s variveis cor e sexo, observa-se que, enquanto decresce o nmero de homens que demandam potencialmente assistncia de 1995 a 2005, as mulheres
apresentam comportamento inverso, ampliando-se gradativamente a demanda por assistncia entre 1995-2005, conforme se pode observar no Grfico 11, o que corresponde mesma tendncia das taxas de vulnerabilidade entre homens e muheres.

- 281 -

Grfico 11 - Populao potencialmente demandante de assistncia, por sexo


Bahia e Brasil - 1995-2005
Percentual da populao potencialm ente assistida por sexo
Bahia e Brasil

70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
1995
Homens Bahia

1998

1999

2002

Mulheres Bahia

Homens Brasil

2003

2005
Mulheres Brasil

Fonte: IBGE/PNAD. 1995, 1998, 1999, 2002, 2003, 2005 (Elaborao nossa)
* Em lugar de assistida, leia-se: que potencialmente demanda assistncia.

Esses dados revelam que, entre aqueles includos no critrio da LOAS (famlias
com at meio salrio mnimo) e, que, portanto, atendem aos critrios oficiais dos que
devem receber a assistncia pblica, a maior concentrao se encontra na faixa dos 25
aos 59 anos e nas faixas de crianas e adolescentes (0 a 6 e 7 a 14 anos) e constitui-se,
em sua maioria, de mulheres e de negros.

7.1.4. Os necessitados, mas excludos dos programas de transferncia renda


Analisando-se os dados de uma pesquisa especial realizada na PNAD, de 2004,
que relaciona os domiclios que recebem ou no de rendas do governo, constata-se que
41,6 milhes deles, em 2004, no recebiam qualquer transferncia em dinheiro dos governos. A maior parte dos que no recebiam (36,3 milhes) situava-se na rea urbana e
representava 86,81% da populao urbana total. Mesmo que a maioria dos moradores
da rea urbana no recebesse qualquer transferncia em dinheiro, em valores absolutos
ela concentrava o maior nmero de domiclios beneficiados com rendas transferidas
pelo governo, ou seja, 5,5 milhes de domiclios, contra 2,4 milhes de domiclios ru-

- 282 -

rais. Esses dados exibem a complexidade do tratamento da questo social em relao


s pessoas residentes na rea urbana, onde se concentra a maior parte da economia informal (Tabela 20).
Tabela 20 - Domiclios particulares, por recebimento de dinheiro de programa social do governo.
Brasil, 2004
Domiclios particulares
Situao do domiclio e
Recebimento de dinheiro de programa
classes de rendimento mensal
social do governo no ms de referncia (%)
Total*
domiciliar per capita
No recebiam
Recebiam
49.555.135
83,98
16,02
Total**
3.904.202
48,61
51,39
At 1/4 S.M.
7.957.511
62,24
37,76
De 1/4 a 1/2 S.M.
13.510.706
82,86
17,14
De 1/2 a 1 S.M.
12.322.109
95,74
4,26
De 1 a 2 S.M.
11.860.607
99,28
0,72
Mais de 2 S.M.
41.852.783
86,81
13,19
Urbana**
2.391.970
52,65
47,35
At 1/4 S.M.
5.952.496
65,01
34,99
De 1/4 a 1/2 S.M.
11.142.367
83,86
16,14
De 1/2 a 1 S.M.
11.053.882
96,10
3,90
De 1 a 2 S.M.
11.312.068
99,35
0,65
Mais de 2 S.M.
7.702.352
68,60
31,40
Rural**
1.512.232
42,23
57,77
At 1/4 S.M.
2.005.015
54,02
45,98
De 1/4 a 1/2 S.M.
2.368.339
78,18
21,82
De 1/2 a 1 S.M.
1.268.227
92,65
7,35
De 1 a 2 S.M.
548.539
97,68
2,32
Mais de 2 S.M.
Fonte: IBGE/PNAD, 2004. (Elaborao nossa)

7.1.5. A segmentao da assistncia: a excluso da excluso


Analisando-se o conjunto das situaes de vulnerabilidade e proteo e os coletivos da assistncia, pode-se observar uma seletividade, uma segmentao da relao
entre o Estado social e os cidados recortados entre aqueles precarizados, os excludos do trabalho (desempregados), os genericamente considerados como pobres, os
mais pobres entre os pobres (indigentes) , o que sedimenta, ao final, o universo de
excludos da proteo social.13 Alm dos efeitos que essa complexa rede gera, do
ponto de vista da gesto social, no mbito institucional, cria-se, enfim, uma nova es-

13

Os no mans land, segundo Lautier (1999).

- 283 -

tratificao ou segmentao na relao dos cidados com o Estado democrtico, tendo


em vista as bases de sua insero na proteo pblica, com a seguinte configurao:
 os cidados protegidos ncleo duro dos trabalhadores;
 os constitucionalmente protegidos pela LOAS com o Benefcio da Prestao Continuada, remunerados no nvel do salrio mnimo: pessoas definidas como incapacitadas para o trabalho;
 os includos em programas estruturantes, como o da Reforma Agrria, dependentes
de opes oramentrias;
 os assistidos dos programas de transferncia de renda de carter focalizado, como o
Bolsa Famlia, e com um teto de benefcio fixo de at 95,00, que eqivale a 25% do
salrio mnimo atual.
Esse desenho gerou uma faixa maior de excludos da assistncia, da proteo e
do trabalho, os quais, de fato, em 2004, formavam a grande maioria da populao
ajudvel os no mans land, conforme designao de Lautier (1999) e os desafiliados de Castel (1995). Esses eram constitudos pela populao vulnervel, ou seja, os
assalariados precrios, fora dos direitos ao seguro; os no-assalariados (autnomos de
servios e comrcio instvel), incapazes de provar potencial produtivo (no sentido de
integrao aos circuitos da economia formal); os qualificados inativos que no so
dignos de integrar os focos assistenciais, pois no so muito pobres e no so muito
velhos; e os eventualmente suspeitos de simulao, os falsos pobres, aqueles que
possuem algum ativo. Em 2006, essa populao de excludos da proteo e da assistncia reduziu-se, em vista da incorporao de 11,1 milhes de famlias no Pro-

- 284 -

grama Bolsa Famlia, estimadas numa populao total de 40,7 milhes de pessoas,
considerando-se a mdia de 3,67 pessoas por famlia.14
Uma vez que o critrio de transferncia no universal, mas contempla uma linha de corte de famlias com renda mdia per capita de um quarto e at meio salrio mnimo, as zonas de excluso podem ser representadas pela diferena entre os potencialmente demandantes da assistncia e a estimativa de pessoas contempladas pelos programas de transferncia de renda. Alm disso, essa zona de excluso pode tambm deslocar-se para outros segmentos, aqueles cuja renda mdia familiar per capita esteja acima
de meio salrio mnimo: ou seja, da perspectiva da concepo focalizada, esses seriam os
falsos pobres,15 principalmente aqueles cuja renda per capita encontra-se entre meio a
um salrio mnimo, indignos de receberem ajuda pblica, se aplicados os critrios do
PBF, mas abaixo do mnimo vital do salrio mnimo.

Por meio de um clculo simples da zona de excluso (Tabela 21), pela diferena da populao total potencialmente demandante de assistncia, em 2005, e a populao total assistida pelos programas de transferncia de renda, no mesmo ano, contabilizamos aproximadamente 32,3 milhes de pessoas que so potencialmente demandantes da assistncia, mas no so assistidas, o que representa cerca de 17,75% da populao total do pas, conforme se pode observar na simulao a seguir.

14

Estimou-se essa mdia pela diviso da populao total do pas pelo nmero de domiclios-famlia (critrio
censitrio).
15
Essa designao tradicional da concepo e diviso dos liberais em relao assistncia pblica. Encontra-se na historiografia inglesa e nas anlises contemporneas de autores americanos, como analisamos
no captulo 2.

- 285 -

Tabela 21 - Estimativa da zona de excluso, considerando famlias com renda per capita at meio
salrio mnimo. Brasil, 2004
Demanda e atendimento
1. Populao demandante de assistncia*

Populao
76.944.567

2. Populao assistida por benefcios pagos pelo governo federal: BPC;


RMV; PETI; Agente Jovem. **

3.898.340

3. Populao assistida, estimada pelo Bolsa Famlia***

40.737.000

4. Total de pessoas assistidas dos programas de transferncia de renda


(2+3)

44.635.340

Zona de excluso (estimativa): demanda/total de assistidos

32.309.227

* Conforme Anexo estatstico (IPEA, 2006)


** (Cf. IPEA, 2006, p.51)
*** Total de famlias contempladas pela mdia de 3,67 membros/famlias (estimativa nossa)

Uma estimativa relativa excluso de pessoas fora de quaisquer programas de proteo ou assistncia pblica por transferncia de renda (em relao a populao total do
pas) chega a 99,5 milhes de pessoas sobre uma total de 182 milhes, com base na PNAD
de 2004. Elas resultam de diversas situaes de vulnerabilidade (precarizao da fora de
trabalho) ou excluso de programas na linha da assistncia16 (Tabela 22). O nmero de cidados excludos da ateno pblica corresponderia, segundo essa estimativa, a 54,66% da
populao brasileira. Dessa populao total, 32,46% correspondem a pessoas da zona de
excludos da assistncia da LOAS (ver Tabelas 21 e 22). H que se considerar, no entanto,
que nesse nmero esto pessoas de estratos sociais bastante distintos, como os trabalhadores precarizados que no se enquadram nos critrios da LOAS, crianas e adolescentes,
como tambm estratos de renda alta, que no se inserem nos direitos sociais trabalhistas,
tampouco nos assistenciais, e pessoas e famlias que participam de programas como a Reforma Agrria.

16

Cf. Anexo Estatstico, Tabela 9.1, Polticas Sociais, IPEA, n.13, 2006. (Edio especial)

- 286 -

Tabela 22 - Populao com algum tipo de proteo e estimativa dos excludos da proteo pblica.
Brasil, 2006*
Tipo de proteo
N de pessoas
%
1. Populao total17 (2004)
182.060.108
100,00
2. Contribuintes da Previdncia18 - 2004
42.077.808
23,11
3. Total de pessoas nos domiclios que receberam renda em 2004**
29.129.386
16,00
(PNAD 2004)
4. Diferena entre os que receberam renda em 2004 e os cobertos
11.330.722
6,22
pelo PBF ***2006 (40,7 milhes 29,1 milhes)
5. Total de pessoas estimadas que receberam alguma forma de pro82.537.916
45,34
teo do Estado (2+3+4)
6. Total de pessoas estimadas sem qualquer proteo
99.522.192
54,66
(1-5)
7. N estimado de pessoas da zona de excluso da assistncia
32.309.227
17,75
8. Proporo da populao estimada de excludos da LOAS so32,46
bre a populao estimada sem proteo
*Os dados de populao geral consideraram o ano de 2004. No nmero de famlias do PBF, consideraram-se as famlias atendidas
em julho de 2006
** Estimada com base na mdia de pessoas/domiclio de 3,67 (Populao Total x N total de domiclios )
*** A estimativa da populao total das famlias cobertas com o PBF tomou por base a mdia de pessoas /famlia-domiclio de 3,67

A desigualdade de tratamento em relao insero se confronta com os objetivos e argumentos analisados pela CEPAL (2006), sobre a importncia da eqidade da
proteo social para a regio. Para a CEPAL, assim como ela insistiu na eqidade do
ponto de vista da igualdade de oportunidades de incluso social, agora necessrio
complementar a prioridade que lhe foi atribuda com a igualdade de oportunidades de
proteo social, entendendo que os riscos so o outro lado da moeda que as oportunidades representam e que a falta de eqidade concentra, nos grupos desprotegidos, as
desvantagens da excluso social e a maior exposio a riscos (CEPAL, 2006, p.7).
Confrontados com a realidade apresentada, esses objetivos no se confirmam,
mesmo em relao a pases, como o Brasil, que apresentou grande eficcia na cobertura dos programas de transferncia de renda, entre 2004-2006. Ou seja, tentando priorizar a proteo em favor dos mais pobres, invertendo a situao de iniqidade decorrente da restrio do regime previdencirio, acaba-se gerando novas situaes de exclu17

Anexo estatstico, IPEA, 2007.


Conforme Polticas Sociais n.12, p.38, com base no ano de 2004. A eles registram um total de
39.655.698 de contribuintes do RGRS (Regime Geral de Previdncia Social) + o RPPS (Regime Prprio
de Previdncia Social) da populao ocupada para a previdncia social + 2.422.110 contribuintes da
Previdncia Complementar, chegando a um total de 42.077.808. Nesse mesmo documento, est registrado que 44.491.802 no contribuem.
18

- 287 -

so, o que reitera a necessidade de um pacto social para a proteo social de carter
mais universal.
Os mecanismos operativos da nova poltica social, nos anos 1990 a 2000, apresentam, assim, uma ambigidade. Se, de um lado, representam uma primeira iniciativa
pblica que pode aliviar o oramento domstico das famlias em condio de pobreza
extrema, cobrindo trabalhadores do setor informal do mercado de trabalho, por outro lado, no garante eqidade de tratamento em relao aos protegidos pelos direitos sociais
bsicos de natureza constitucional, remunerados no patamar de um salrio mnimo. Em
realidade, a definio de assistncia para esse grupo de indivduos sempre foi facilmente
admitida e reconhecida pelos setores liberais, j que sua ao claramente delimitada e
no tende a crescer, tampouco implica tenses na relao entre capital e trabalho.
Os dados apresentados expressam, portanto, as dificuldades de um encaminhamento da questo social com base em operaes de focalizao sobre os mais pobres.
Esse desenho se aproxima da concepo de tratamento do Estado social mnimo de natureza liberal. O problema que os mnimos, em pases perifricos, implicam uma populao de grandeza numrica considervel.

7.2. A AVALIAO DA FOCALIZAO


O programa Bolsa Famlia pode ser analisado segundo duas perspectivas: a do
seu desenho institucional e da eficcia da focalizao do pblico-alvo; e uma anlise
que observa os objetivos mais amplos de maior eqidade nos nveis de reproduo social e da distribuio da renda, portanto, que se oriente para uma perspectiva de integrao social e no s de insero social.19

19

Conforme distino de Castel, que fizemos no incio da tese. Enquanto o processo de integrao social tem em vista a coeso geral da sociedade, baseado num sistema de solidariedade mais amplo, prprio

- 288 -

7.2.1. A tecnificao da poltica: a gesto da pobreza como escolha eficiente


Esta tese coloca o dilema da questo social no mbito da escolha pblica eficiente. Segundo essa perspectiva, a eficcia de um programa de transferncia de renda
implica observar a compatibilidade dos beneficiados com o perfil do programa e verificar se os recursos disponveis do conta do seu funcionamento e esto bem focalizados ou administrados,20 ou se o desenho institucional da estrutura de implantao e
descentralizao est sendo efetivada. Constitui-se, portanto, no gerenciamento da
pobreza.
Observando-se o conjunto das polticas sociais de carter focalizado, aplicadas
no Brasil at 2002,21 constatou-se, por exemplo, uma reduo das metas de muitos desses programas22 em 2002, em funo da vulnerabilidade da economia, provocada pelas
crises mundiais. O constrangimento das metas, condicionadas pelas incertezas e vulnerabilidade da poltica econmica nesses pases, revela a natureza flexvel das polticas
focalizadas, no garantidas constitucionalmente. Mesmo no ambiente atual de estabilidade econmica, recentemente, no debate sobre a aprovao CPMF Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira, o governo argumentou sobre os riscos de

do Estado social, a perspectiva da insero social contempla as condies individuais de acesso aos
programas assistenciais. Observa a adequao da condio individual da carncia versus atendimento.
20
A partir dessa avaliao, aponta-se um conjunto de recomendaes importantes, mas no suficientes,
como o combate ao clientelismo, maior direcionamento dos recursos s atividades-fins, diminuindo-se
os custos das transaes, etc. (ou seja, um conjunto de recomendaes normativas do bom governo,
desde fins da dcada de 80, feitas pelas agncias multilaterais), maior integrao e racionalidade institucional do prprio sistema federal e medidas de eficcia descentralizao, etc.
21
Uma anlise nossa, sobre os programas focalizados at 2003 e os efeitos sob a segmentao da proteo e os direitos foi publicada em Ivo (2004) na revista So Paulo em Perspectiva.
22
Segundo dados publicados pela Folha de So Paulo, de 26/05/2002, a Bolsa-Alimentao projetava
um nmero de beneficirios da ordem de 1.623.000, embora s tivesse atendido, efetivamente, a 208.000
beneficiados; a Bolsa-Escola previa atender um total de 10.195.000 crianas e atendeu 8.526.002; a implantao do Vale-Gs projetava um total de 9.300.000 beneficirios, em 2002 e, at maio daquele ano,
havia beneficiado pouco mais da metade da meta prevista, ou seja, 4.996.634 famlias. Dos programas sociais focalizados, aquele que havia cumprido as metas previstas no ano de 2002, foi o PETI, que projetou
um total de 813.000 beneficirios, tendo beneficiado 801.714 famlias (maio de 2002), apesar de tambm
ter sofrido redues de gastos e readeqao das metas.

- 289 -

uma possvel no aprovao vulnerabilizar o programa Bolsa Famlia, confirmando, de


certa forma, o carter contingencial do programa.
Em realidade, hoje a massa de beneficiados do programa e os efeitos deslegitimadores de uma eventual suspenso do benefcio pressionam pela sua continuidade. A
mobilizao de imperativos morais de apoio aos mais pobres tem influncia sobre todos os nveis da sociedade e de governos, como foi analisado especialmente no captulo anterior. Do ponto de vista estritamente institucional, no entanto, ele se constitui
num programa de transferncia de renda que atribui benefcios, mas esses no se constituem em direitos individuais constitucionalmente garantidos, diferentemente de outros abonos de direitos sociais, que podem ser reclamados, como o Benefcio da Prestao Continuada, de carter constitucional.23 Ele pode ser submetido a cortes e a redefinies em funo de contingenciamento financeiro ou de prioridades polticas, diferentemente dos direitos sociais bsicos constitucionais, como o Benefcio da Prestao Continuada.
A unificao dos diversos programas focalizados no Programa Bolsa Famlia,
em 2004, avanou do ponto de vista da cobertura da populao-alvo, ampliando, por
conseguinte, o exerccio da obrigao socializada do poder pblico em relao insero social dos miserveis. Por outro lado, o desenho institucional, atravs da articulao dos diferentes nveis de governo, baseado no processo de descentralizao, tambm parece ampliar a ao efetiva no campo da assistncia social. Segundo Oswaldo
Russo (2006), ento Secretrio de Assistncia Social do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, o nmero dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) financiados pelo governo federal saltou de 1.007 instalados em 650 munic-

23

Em relao comparao entre ambos os programas ver artigo de Lena Lavinas no Globo On Line
Transferir renda para qu? 11.08.2006.

- 290 -

pios para 2.242 em 1.627 municpios, referenciando, hoje, cerca de 9 milhes de famlias em todo o pas. A metodologia foi pactuada com a sociedade civil, atravs da Comisso Intergestores Tripartite e do Conselho Nacional de Assistncia Social. Aos municpios da regio Nordeste, a mais pobre do pas e com menor capacidade de investimento, foram destinados mais de 50% dos recursos para a expanso das respectivas
metas, em 2005 e 2006 (JORNAL CORREIO DO ESTADO, 2006). Contudo, considerando-se o universo total de municpios do pas, mais da metade se encontrava sem a
referncia do CRAS, ou seja, 3.580 municpios sobre um total de 5.507 municpios brasileiros, em 2006. Essa pactuao para o desenho dos centros de referncia tem sido
reconhecida como um dos elementos positivos, pela possibilidade de se estabelecerem
relaes mais cooperativas, ampliando-se a ao no campo da assistncia social com
maior eficcia.
As condicionalidades do programa, definidas pelo acesso dos contemplados s
polticas de educao e sade da populao mais pobre, so discutveis. De alguma forma, a cobrana da obrigatoriedade poderia servir de estmulo melhoria da escolarizao de crianas e da sade das famlias. Contudo, alguns mostram que essa obrigatoriedade j constitucional e, assim, a sua explicitao, como condio de acesso ao benefcio, pode significar formas de controle sobre os mais pobres. Por outro lado, observadas
as carncias no sistema pblico de ensino bsico e na sade pblica, a condicionalidade
pode estabelecer uma relao injusta de no equivalncia entre os cidados e o Estado, j
que ele obriga o cidado ao que ele no pode cumprir plenamente, pela prpria deficincia do Estado. Nesse sentido, poderia representar uma quebra de contrato por parte do
Estado ou do governo, j que a relao de obrigaes entre as partes unilateral. Outros
argumentam favoravelmente, que a obrigatoriedade pode pressionar o governo a melhorar a condio de oferta dos servios de educao e sade. Sem dvida, esse pode ser um

- 291 -

efeito indireto positivo da condicionalidade, mas no um objetivo da assistncia, nem o


lugar de seu encaminhamento.
Outro aspecto que, na medida em que o programa no est associado a programas estruturais mais amplos, capazes de alterar as condies produtoras da pobreza, essa
poltica acaba cristalizando os pobres na condio de pobres e nada mais que pobres,
como j diziam Tocqueville e Simmel. Dessa forma, restringem-se os objetivos originais
do programa, voltados para se alcanar uma emancipao sustentada desses indivduos, da perspectiva dos objetivos de integrao e coeso do Estado social. O dilema,
portanto, no diz respeito alocao eficaz do recurso existente, mas sim recriao de
um novo pacto social, que tenha como princpio ordenador o Estado social, prescrito na
Constituio de 1988. E essa questo no tcnica: ela , sobretudo, de poltica de integrao e desenvolvimento do Estado nacional.

7.2.2. Do ponto de vista social: a excluso da proteo e a formao dos no mans


land24
Quanto aos aspectos sociais, ressaltam-se algumas questes extremamente problemticas. A primeira delas que os valores fixados pelo programa so extremamente
baixos (nesse sentido, complementares renda), apesar de terem sido triplicados em relao maioria dos programas de transferncia de renda vigentes at 2003. Isso revela que,
mesmo ganhando centralidade como ao social prioritria do governo, a poltica social
focalizada permanece bastante constrangida e subordinada aos imperativos da poltica econmica. O seu desenho e a sua formulao, dissociados das regras do salrio mnimo,
no s geram iniqidades dos cidados em relao ao acesso aos mnima, como podem
congelar a renda transferida, revelando o seu carter contingencial e de urgncia pblica.
24

Conforme designao de Lautier (1999), utilizada para analisar os processos de segmentao da excluso. Essa anlise foi retomada em Ivo (2001, 2004)

- 292 -

A fixao dos valores no tempo, por exemplo, pode esvaziar gradativamente a propriedade
de transferncia do Estado social, e, no plano dos indivduos, transformar o acesso renda
em sobrevivncia num patamar de valor mnimo, o que pode ter efeito de rebaixamento
sobre a remunerao do setor informal. Nesse sentido, de um programa de segurana bsica, com pretenses iniciais de garantia de renda mnima de cidadania, transforma-se em
abonos mnimos, que, gradualmente, pressionariam para se reduzirem as condies de reproduo social dessas famlias, fazendo-as cair para a situao da indigncia.
Contudo, uma das questes mais importantes que esse desenho focal aprofunda uma dualidade e uma fratura da perspectiva da integrao social, ou seja, da relao
entre os cidados e o Estado, especialmente num contexto democrtico: aqueles cobertos por algum tipo de proteo pblica, e aqueles que no se beneficiam de qualquer
proteo social do sistema oficial.
A definio do desenho dos programas focalizados leva sempre criao de novas
zonas de excluso a focalizao da focalizao , gerando discriminaes involuntrias
no atendimento a populaes trabalhadoras igualmente pobres e acirrando o conflito redistributivo na base, entre os pobres que tm acesso aos programas de transferncia de renda
e os quase pobres, trabalhadores acima da linha da pobreza, que, portanto, no podem ser
includos na ao de garantia de renda do Estado.
A reorientao da proteo em favor de uma assistncia aos mais necessitados,
mesmo considerando o seu impacto em termos de cobertura, tem, portanto, carter restritivo e colide com os objetivos da eqidade. Isso porque:
(i) rompe a idia de universalidade do Estado social, na medida em que se volta apenas para aqueles que no possuem qualquer chance de integrar os circuitos produtivos, cristalizando-os na condio de pobreza;

- 293 -

(ii) expressa uma evoluo regressiva em termos do patamar dos mnima, se observados os valores originais da proposta do senador Suplicy, aqueles previstos no Projeto de Lei e a sua implantao efetiva;
(iii) no se constitui numa renda cidadania, mas num imposto negativo fixo, restrito
aos segmentos mais pobres dentre os pobres, levando a uma estratificao que obedece a critrios de alocao e deciso da esfera burocrtica, e no em termos de
direitos sociais com garantias constitucionais e de carter universal;
(iv) pode pressionar, uma vez que no tem aplicao de carter universal, no sentido
de rebaixamento do rendimento do trabalho, especialmente dos trabalhadores do
setor informal.

7.2.3. Viver por um fio: de trabalhadores a pobres assistidos


Em relao base referencial desses estratos, observa-se um deslocamento de
uma identidade social dos indivduos, como participantes de um coletivo de trabalhadores, para aprofundar uma identidade como pobres. Enquanto, nas dcadas de 70 e 80
(Captulo 4), socilogos e economistas avanaram na compreenso do emprego informal como parte do universo do trabalho, o processo atual se orienta para entend-los
como pobres, privilegiando a condio da renda e da reproduo, ainda que, nessa
condio, se encontre a maior parte das fraes de trabalhadores do setor informal do
mercado de trabalho e mesmo a frao de empregados assalariados e aposentados. Esses dados exibem os baixos nveis de remunerao do trabalho no Brasil.
Essa relao entre a pobreza assistida e a situao na ocupao pode ser aferida
pela ocupao dos chefes das famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia, segundo sua ocupao. Com base em percentuais de uma pesquisa realizada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), estimamos a populao

- 294 -

de cada estrato ocupacional dos chefes das famlias, tomando por referncia de base o
universo de famlias contempladas (Tabela 23).
Tabela 23 - Ocupao do chefe das famlias integrantes do PBF. Populao estimada. Brasil, 2006
Posio na ocupao dos chefes das famN de pessoas (estimativa)*
%
lias inseridas no PBF
Empregado assalariado
2.153.400
19,4
Autnomo/conta prpria
3.008.100
27,1
Empregada domstica
455.100
4,1
Funcionrio pblico
144.300
1,3
Dona de casa
1.598.400
14,4
Aposentado
899.100
8,1
Desempregado
1.931.400
17,4
Profissional liberal
77.700
0,7
Diarista
321.900
2,9
Outro
510.600
4,6
Total
100,00
11.100.000
Fonte: MDS, pesquisa. Apresentao de Slides, UFBA, 2006
(Clculos e estimativas nossos)
*Clculo relativo ao percentual dos chefes em relao ao universo total das famlias cobertas pelo PBF, em julho de 2006.

A incluso de trabalhadores do setor formal e de aposentados em programas na


linha da pobreza e indigncia confirma os efeitos perversos de um modelo de acumulao que pressiona para nveis extremamente baixos de remunerao do trabalho, tanto
para segmentos do setor formal como do informal, e tambm em relao ao nvel das
aposentadorias. Do total das famlias contempladas pelo principal programa, o Bolsa
Famlia, 27% dos chefes eram trabalhadores autnomos por conta prpria, e 19 % eram empregados assalariados. Os chefes desempregados representavam 17%. Uma vez
que, em 2005, o total dos trabalhadores desempregados chegava a uma populao de
8,3 milhes de trabalhadores, e apenas 1,9 milhes desses foram includo no Bolsa
Famlia, restaram 6,4 milhes de desempregados no cobertos pelo programa de assistncia. Isso distingue o Bolsa Famlia da RMI- Revenu Minimum dInsertion, na Frana. Enquanto, neste pas, a implantao do programa de renda mnima voltou-se para
garantir renda ao trabalhador, quando ele no se encontrava mais coberto pelo segurodesemprego, no Brasil, o programa se constitui em alvio do oramento domstico das
famlias extremamente pobres, como reconhece o Ministrio de Desenvolvimento So-

- 295 -

cial, o que abrange desde trabalhadores ativos do setor formal e informal, at inativos
que apresentem renda familiar extremamente baixa.
Nesse sentido, no plano da assistncia e da pobreza, no se distingue a situao
do desempregado e dos empregados assalariados daqueles precarizados do setor informal. Todos so genericamente considerados pobres.
A identificao da condio de desempregado, no entanto, funda-se num
princpio de identidade de classe, com base num direito assentado sobre a regulao do
trabalho assalariado. Portanto, apesar da ruptura do vnculo do trabalho, s vezes de
longa durao, esses indivduos so definidos como desempregados e, assim, o seu reconhecimento se articula ao coletivo dos trabalhadores empregados, delimitando um
espao de solidariedade sindical pela referncia identidade de classe trabalhadora.
Nesse nvel, a poltica securitria, do ponto de vista dos sindicatos, tem por objetivo
proteger os trabalhadores das conjunturas desfavorveis e reduzir a presso dos desempregados sobre os assalariados, como analisam Trom e Zimermann (2001) em relao s condies histricas do desempregado. a dupla orientao do segurodesemprego. Assim, lealdades corporativas e a lgica de ao coletiva so traos comuns na definio do desempregado (p.293).
Por outro lado, o contingente de indivduos em condio de misria e pobreza
constitui coletivos de destinos, objetos da ao pblica no sentido de assisti-los no
limite mnimo da vida. Poder-se-ia dizer, ento, que se constituem em direitos civis,
subordinados dimenso dos direitos humanos. Esses indivduos so identificados pela despossesso, em termos de renda. So no foras sociais, como analiza Donzelot
e Estbe (1991). Assim, no formam coletivos e so definidos pela sua insero na instncia reprodutiva do consumo de sua fora de trabalho; e como sujeitos de consumo
do mercado, pela renda recebida.

- 296 -

Esse enquadramento de categorias de trabalhadores como coletivos de destino e sujeitos do consumo filtra as representaes e prticas dos agentes pblicos e
dos cidados. O resultado que os programas aparecem, ao mesmo tempo, como capacitadores (alvio da fome) e constrangedores (trabalhadores considerados apenas pobres). Assim, a garantia e o repasse da renda podem representar alguma liberdade financeira no alvio no oramento domstico das famlias indigentes, nos limites mnimos de sobrevivncia. Mas tambm pode significar constrangimentos no sentido pleno
da cidadania, desde que a transferncia opere espaos de controle (a prova da pobreza)
e no de emancipao sustentada dos indivduos, ou que as condicionalidades prescritas
(educao e sade), nos limites e condies de oferta do Estado, no sejam capacitadoras, no sentido de possibilitar sua liberdade e autonomia.
Sem desconhecer o efeito do alvio que esses programas de transferncia de renda possam ter sobre as famlias vulnerabilizadas e desempregadas, a monetarizao da
assistncia tem implicaes polticas importantes. Como acabamos de analisar, no se
pode desvincular o desenho das polticas sociais da conformao do mercado de trabalho, principal mecanismo de incluso social, de sociabilidade e da poltica, uma vez que
a condio de acesso ao trabalho define a condio da cidadania.
Na base da monetarizao da assistncia, localiza-se um diagnstico da crise
social como crise de consumo, resultante das polticas em favor da rentabilidade do
capital. Dessa perspectiva, a defesa dos programas de transferncia de renda tem por
suposto dois argumentos: o primeiro, uma inverso da prioridade de proteo aos mais
pobres, apoiada na idia de que o desenho anterior da proteo tinha sentido restritivo,
favorecendo apenas os assalariados; em seguida, uma idia implcita da incapacidade
de suprir as necessidades mnimas da insero via mercado de trabalho formal, devido
s mudanas no mundo do trabalho, que afetam o setor dos trabalhadores estveis. Es-

- 297 -

ses dois argumentos justificariam a reorientao da proteo sobre setores com nveis
de renda extremamente baixos.
No plano simblico, a monetarizao da assistncia, por outro lado, pode solidificar um sentido de resgate material da dvida social do Estado para com as classes
populares. A materializao, em dinheiro, dessa dvida social pode restabelecer um
campo do compromisso entre o governo e os pobres, no sentido de inverter a subalternidade histrica das classes populares esfera do pblico, atravs da efetivao do pagamento em dinheiro da dvida social e essa representao tem efeito sobre o padro
da relao poltica entre os cidados beneficiados e os dirigentes. O problema que os
valores restritos desse pagamento podem constranger a cidadania nos limites de um
novo patamar de destino da pobreza, aprofundando novas subalternidades.
Essa anlise no significa um fatalismo sobre as melhorias das condies materiais dos cidados mais pobres ou sobre as possibilidades de emancipao dos setores
populares. O Brasil rico em exemplos que mostram exatamente o contrrio. Mas reflete sobre implicaes do desenho da assistncia. A superao dos limites da proteo,
portanto, diz respeito poltica, capacidade de organizao desses setores e trabalhadores e das condies de um pacto social mais amplo, entre trabalhadores, elites polticas e empresariais, capaz de produzir as mudanas no sentido de alcanar melhores patamares de integrao social prprio a um Estado social sustentado sobre padres de
eqidade.

- 298 -

7.3. OLHAR CRUZADO: pobreza, trabalho e distribuio de renda25

Esta ltima parte procura analisar as implicaes dessas transferncias de renda


sobre o padro das desigualdades sociais.
A compresso dos salrios dos trabalhadores na faixa de renda mais alta e um aumento real do salrio mnimo e do seu poder de compra, resultante da queda no preo nos
produtos alimentares da cesta bsica, acabaram por alterar os indicadores de desigualdade
social no pas entre 1995 e 2005. O ndice de Gini, relativo distribuio da renda do trabalho, declinou (Ver Grfico 12). Ele caiu de 0,585, em 1995, para 0,566, em 2001, chegando a 0,544, em 2005. Segundo a PNAD (2005), isso significa que, ao longo de dez anos, esse indicador apresentou uma queda de 7%, o que expressa uma reduo da concentrao de renda dos trabalhadores no Brasil.
Grfico 12 - ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia, com rendimento
de trabalho Brasil 1995-2005
ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal de todos os trabalhos das
pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia, com
rendimento de trabalho Brasil - 1995/2005
0,590

0,585

0,580

0,580

0,580

0,575
0,567

0,570

0,566

0,563

0,560

0,554
0,547

0,550

0,544

0,540
0,530
0,520
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: IBGE/PNAD. 1995/2005, PNAD, 2005, p.79


No se dispe da informao para 2000.

25

Essas anlises foram retiradas dos artigos meus: Ingalits, dmocratie et pauvret: les effets
politiques des programmes cibls au Brsil. Paris: Universit de Paris III, 2006. (No prelo); e no artigo
Trabalho e desigualdades: o conflito redistributivo no Brasil. XXVI Congreso da Asociacin LatinoAmericana de Sociologa-ALAS, Guadalajara - Mx: Universidade de Guadalajara, 2007.

- 299 -

Entretanto, esse processo, ainda segundo a PNAD (2005), significa um declnio da


renda do trabalho em 2005, expressa numa queda real de 15,1% em relao a 1996, a taxa
mais elevada desde o incio da dcada de 90, mesmo considerando uma melhoria na renda
mdia real do trabalho entre 2004 e 2005. A reduo dos indicadores de desigualdades resulta, portanto, de uma evoluo favorvel da renda dos mais pobres, que, em 2001, representava 12,7% da massa total das rendas familiares e, em 2004 se apropriou de 14% da
renda total. Essa evoluo significou que, entre 2001 e 2004, 50% das famlias dos trabalhadores mais pobres tiveram um ganho real de 7,3%, enquanto as dos trabalhadores mais
ricos tiveram suas rendas diminudas: os 10% mais ricos tiveram uma perda de 7,4% e o
1% mais rico uma perda de 9%.26
Enquanto a melhoria da renda trabalho, pela recuperao do valor real do salrio, favorece, fundamentalmente, os mais pobres at as faixas de renda de 2 salrios
mnimos (Grfico 13), as transferncias de renda dos programas sociais permitiram
que um importante nmero de famlias escapasse da condio da misria, mas essas
famlias no ultrapassaram a condio da pobreza. Trata-se, portanto, de uma focalizao da focalizao: dos mais pobres dentre os pobres.

26

Destacamos, mais uma vez, que esses indicadores referem-se desconcentrao da renda trabalho, base sobre a qual se calculam os indicadores de desigualdades sociais na PNAD, e no da renda do 1% mais rico do
Brasil.

- 300 -

Grfico 13 Populao Economicamente Ativa segundo classes de renda


Brasil 1995-2005
Populao econom icam ente ativa segundo
classes de renda - Brasil - 1995-2005
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
At 1/2 De 1/2 a De 1 a 2 De 2 a 3 De 3 a 5
S.M.
1 S.M.
S.M.
S.M.
S.M.
1995

1998

2002

De 5 a
10 S.M.

De 10 a
20 S.M.

Mais de
20 S.M.

2005

Fonte: IBGE/PNAD. 1995,1998,2002,2005

Por outro lado, as melhorias na dotao dos direitos sociais constitucionais, estabelecidas no patamar do salrio mnimo, afetaram positivamente as famlias mais
pobres, com renda em torno de um salrio mnimo, como mostram Delgado e Theodoro (2005). Assim, conquanto elas sejam redistributivas, no corroboram o lado da distribuio funcional da renda trabalho, especialmente no segmento dos trabalhadores
urbanos assalariados, ainda segundo esses autores.
A desconcentrao da renda trabalho foi acompanhada, portanto, de um declnio da renda mdia do trabalho, entre 1996 e 2003, em 18,77%.27 Entre 2003 e 2005,
observa-se uma discreta recuperao, representada por um aumento de 4,5% no perodo. Mas, se tomarmos em conta a evoluo de 1996 a 2005, permanece, ainda, uma
queda proporcional da renda mdia de 15,08% (Grfico 14).

27

O ano de 1996 atingiu a renda mdia trabalho mais elevada desde o incio da dcada de 90.

- 301 -

Grfico 14 Rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais
de idade, ocupadas na semana de referncia, com rendimento de trabalho Brasil
1005-2005
Rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de 10
anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia, com
rendimento de trabalho - Brasil - 1995/2005

R$
1000
950

923

948

937

929
864

900

854

850

833

805
770

800

770

750
700
650
600
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: IBGE/PNAD, 1995/2005, PNAD, 2005, p.79


Observao: no se dispe da informao do ano 2000.

Um olhar transversal entre a renda originria do trabalho e a renda transferida


s famlias pelo governo, no perodo de 1991 a 2000 e 2003, mostra um declnio na
participao da renda trabalho no total da renda familiar dos brasileiros, que passa de
85,3%, em 1991, para 78% em 2000, chegando, em 2003, a 73,8%, enquanto cresce
proporcionalmente a participao da renda originada de transferncias resultantes da
Seguridade Social (DELGADO, 2005). Essa, no mesmo perodo, mais que duplica sua
participao na composio da renda familiar do brasileiro, passando, respectivamente,
de 10,2%, em 1991, para 22,4%, em 200328 (Tabela 24).

28

A partir desse perodo, o programa de Bolsa Famlia expandiu a sua cobertura, passando de 3 milhes
de famlias a 11 milhes e cem famlias, o que seguramente dever representar maior participao percentual da renda proveniente de transferncia de benefcios governamentais s famlias. Mas, no perodo
mais recente, tambm houve uma leve recuperao da renda trabalho, em 2005.

- 302 -

Tabela 24- Renda pessoal domiciliar Evoluo segundo fontes principais Brasil, 1991/2000/2003
Variveis
1991
2000
2003
Renda Familiar Total (*)
100,0
100,0
100,0
% da Renda de Trabalho
85,3
78,0
73,8
% da Renda da Seguridade
10,2
16,0
22,4
% Outras Fontes de Renda
4,5
6,0
3,8
Fontes: Censo Demogrfico 1991 e 2000; PNAD 2003, In: Delgado, 2005.
* Corresponde renda familiar, considerando-se o conceito famlia-domiclio do IBGE, e as remuneraes monetrias de todos os
membros para todas as fontes de renda.

Delgado (2005) reafirma o papel da aplicao sistemtica da poltica de direitos


bsicos na Seguridade Social, especialmente Previdncia Rural, desde 1992, e, em menor escala, da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), a partir de 2005, com a introduo do Benefcio de Prestao Continuada. Ambos so protegidos por regras
constitucionais do salrio mnimo, e o autor conclui que, antes e depois de se aplicarem esses dispositivos da Seguridade Social, houve significativa mudana para melhor
no ndice de desigualdade, o que corrobora a tese de que a poltica social universal
desconcentradora de renda.
Decompondo o ndice de Gini, segundo os segmentos de trabalhadores ativos e
inativos, rurais e urbanos, homens e mulheres, com base nas estatsticas censitrias de
1991 e 2000, o autor revela ainda que houve melhoria significativa da distribuio de
renda rural e, em especial, de inativos e mulheres.
Tabela 25 - ndice de Gini da Distribuio da Renda Nominal e Familiar
Economicamente Ativos e Economicamente Inativos. Brasil, 1991/2000
1991
2000
Situao de
No economicamenNo economicaDomiclio e Sexo
Total
Total
te ativos
mente ativos
Total
0,618
0,645
0,611
0,584
Urbano
0,608
0,644
0,605
0,591
Rural
0,545
0,426
0,529
0,302
Homens
0,620
0,660
0,620
0,610
Urbano
0,604
0,652
0,610
0,608
Rural
0,544
0,492
0,554
0,383
Mulheres
0,591
0,608
0,576
0,548
Urbano
0,584
0,613
0,575
0,562
Rural
0,499
0,351
0,415
0,235
Fontes: Censo Demogrfico 2000, IBGE Trabalho e Rendimentos Tabela 1.2.3.
Censo Demogrfico 1991 In: Delgado; Theodoro, 2005.

- 303 -

Delgado (2005) analisa que os dados comparativos do ndice de Gini [...] permitem concluir que houve melhoria na desconcentrao da renda rural total (de 0,545
para 0,529) e que essa melhoria se deveu mudana significativa do ndice dos no
economicamente ativos (0,426 e 0,302), especialmente das mulheres (0,351 e 0,235).
Esses mesmos dados revelam, contrariamente, que no houve desconcentrao
no total da renda familiar urbana, a qual se manteve inalterada (0,608 e 0,605), mesmo
considerando-se a desconcentrao favorvel dos no-economicamente ativos urbanos
(0,644 e 0,591), particularmente influenciado pela renda das mulheres em geral (0,584 e
0,575) e pelas no-economicamente ativas (0,613 e 0,562), em particular. Ou seja, o gasto social tem carter redistributivo e seletivo, mas no corrobora a distribuio funcional
da renda trabalho. E a inverso entre incluso poltica nos direitos sociais e dessocializao no trabalho provoca uma ruptura no pilar central de formao do Estado de Bemestar social, construdo com base numa articulao entre trabalho, proteo e solidariedade nacional, enfatizando uma tendncia atual da proteo como a assistncia aos mais
pobres, desconectada do universo do trabalho.
Por outro lado, o olhar cruzado entre pobreza e trabalho revela que a evoluo
positiva da renda dos estratos na linha da indigncia pode ser problemtica para os trabalhadores, j que, no interior de uma mesma conjuntura, eles sofrem involuo ou
queda de renda, especialmente aqueles com renda acima de dois salrios mnimos, o
que representa um sentido invertido da justia, que os penaliza, rompendo as equaes
de equivalncia entre os cidados em relao ao Estado, no mbito da democracia.
A queda gradativa nas desigualdades de renda aparece como uma dimenso extremamente positiva, considerados os indicadores histricos de desigualdades sociais
do pas, especialmente em relao aos segmentos de renda mais baixos, mas penaliza o

- 304 -

trabalhador situado nas faixas de renda mdia e os com faixa de renda mais elevada.
Ademais no considera a grande riqueza do pas.
Por outro lado, se observarmos o desempenho do pas em relao ao crescimento e formao da renda de outros pases do bloco perifrico, esses indicadores no
so to expressivos, relativamente. Eles revelam uma opo poltica que tem implicado
maiores constrangimentos sobre o trabalho, no Brasil, com reduo na remunerao do
trabalho e uma ateno restrita aos mnimos dos mnimos sociais, configurando um
conflito redistributivo entre pobres e quase pobres.

7.4. CIRCUITO FECHADO: o fechamento do social sobre si mesmo


O processo de construo das categorias da ao prtica da poltica a partir do
dimensionamento da vulnerabilidade, do desemprego e dos assistidos dos programas
de transferncia de renda permitiu observar etapas e processos de segmentao social
da proteo que revelam um padro de iniqidade da proteo no Brasil.
Os dados apresentados permitiram identificar zonas de excluso da proteo de
uma parcela de cidados, os quais no tm empregos e nem renda para a cotizao privada e esto fora do mercado, mecanismo central das polticas de integrao social.
Como se analisou, as polticas compensatrias, ao restringirem sua ao segundo objetivos focalizados, deixam, portanto, de lado, um conjunto de indivduos efetivamente
necessitados. Isso provoca uma segmentao e uma seletividade entre os assistidos do
Estado, que se localizam entre os que esto fora da proteo e os que esto fora da assistncia focalizada, num contexto poltico democrtico, que reconhece igualdade de
oportunidades e a necessidade de tratamento equnime de proteo a todos os cidados.

- 305 -

Cria-se, assim, uma circularidade do social, um fechamento sobre si mesmo,


incapaz de mediar a articulao entre os diferentes nveis da estrutura social o econmico, o social e o poltico , ou seja, na construo dos vnculos estruturais.29
Num contexto de economias abertas e competitivas, postulam-se polticas flexveis, ajustadas s variaes do mercado e aos ajustes dos gastos pblicos, como critrio de eficcia. No mbito da soluo encontrada, da focalizao dos programas, os
seus limites situam-se na sua prpria causa, ou seja, na instabilidade dos mercados e da
economia, o que, muitas vezes, compromete a continuidade dos programas.30 Isso leva
a considerar a reproduo de crculos lgicos sem sadas, cujo fechamento restringe
efetivamente o xito desses programas, reduzindo o conflito redistributivo a uma luta
entre os pobres e os quase pobres.
A dissociao entre as polticas sociais aplicveis a todos e as polticas sociais
focalizadas dificultam os objetivos cumulativos de combater a pobreza, construir cidados e eliminar a excluso (FLEURY, 1998), restringindo a cidadania a uma dimenso
parcial do atendimento e do consumo, assegurada pelo estatuto de uma cidadania cvica, e segmentando a condio de insero e a relao desigual dos cidados (aqueles
atendidos e protegidos e os desassistidos) com o Estado.
No espao aberto pela confrontao entre as foras sociais diante da situao
objetiva de renda e trabalho e dos meios e instrumentos polticos de proteo coletivamente assegurados que se inscreve o processo de construo da poltica, definindo e
renovando as possibilidades da inovao social.

29
30

Essa concluso retoma elementos de Ivo(2004).


Como ocorreu em 2002.

- 306 -

CAPTULO 8

QUESTO SOCIAL, ESPAO PBLICO1 E INOVAO SOCIAL


8.1. QUESTO SOCIAL E QUESTO URBANA: os fios da meada

A questo social2 nas reas urbanas tem sido explorada historicamente por
diferentes autores. Ela diz respeito condio do viver juntos nas cidades, forma de
trabalho, consumo e produo e aos mecanismos de solidariedade e proteo que se
constituem na base de estruturao do vnculo social, da coeso social e da cidadania,
que acompanham a formao das sociedades modernas. Mas o que especifica a relao
entre o urbano e a questo social so suas implicaes sobre o territrio,3 ou seja, como
as caractersticas desses modos de viver, trabalhar, consumir e se reproduzir se do em
dado territrio. Isso no significa apenas uma localizao espacial do trabalho e das
solidariedades, mas implica entender o espao urbano como elemento intrnseco, onde
se tecem os diferentes nveis da questo social. Ou seja, essa dimenso no esttica,
mas se estrutura nos processos de industrializao, na formao dos mercados de
trabalho, na distribuio de servios e constituio de atores polticos cujos resultados
influenciam a localizao dos atores nesse espao.

Espao pblico aqui tem dois sentidos associados: refere-se parte do territrio urbano destinado ao uso
comum e de posse coletiva, que se distingue da esfera privada, cuja posse e manuteno respondem aos interesses de um ou mais indivduos especficos; e o espao pblico como o espao da "polis" espao poltico
urbano e as instituies que deliberam e executam diretrizes e regras para o convvio na cidade.
2
Mediaes institucionais no encaminhamento das questes de integrao social de indivduos em situao
de pobreza, na vigncia de uma sociedade democrtica. Como vimos nos captulos anteriores, ela se objetiva
em categorias prticas da ao pblica, determinadas pela ao de atores polticos e sociais, em vista da reduo das desigualdades sociais. Essas categorias passam a ser tratadas como coletivos, quando objetivadas a
partir de programas especficos das polticas sociais, conforme o captulo anterior.
3
O espao de apropriao de uma parcela geogrfica por um indivduo ou uma coletividade, no caso as
cidades ou metrpoles, que tem validade na ordem jurdica e administrativa estatal.

- 307 -

A verso repressiva de encaminhamento da questo social no espao urbano


tanto influenciou autores clssicos no sculo XVIII e XIX, como se constituiu na verso brasileira de soluo para a constituio de massas de homens livres desocupados,
numa ordem patrimonial escravocrata (Cf. Captulo 4). Desde A riqueza das naes,
Adam Smith [1776] oferece um campo conceitual dessa relao, orientando a representao filantrpica, esttica e ao mesmo tempo repressiva da pobreza, particularmente no contexto de urbanizao das sociedades industriais. A interpretao de Smith sobre a massa de homens sem propriedade, vista como o(s) inimigo(s) da ordem pblica, expressa um tipo de representao at hoje prevalecente, que formula a questo
social com base numa verso repressiva da pobreza urbana, ou que veicula a idia de
uma ordem social4 regulada pelos proprietrios.
Se a concentrao populacional e as novas condies de organizao do trabalho
fabril constituram elementos importantes nas condies de vida nas cidades modernas,
tradicionalmente se pensa a cidade tambm como o mbito pblico, j que o seu surgimento se associa ao desenvolvimento da civitas e res-publica, como formas institucionalizadas que tornam possvel a convivncia e o intercmbio; o encontro e o dilogo entre sujeitos e interesses diversos (SJOBERG, 1960; MUMFORD, 1961; WEBER, 1982 apud DUHAU, 2001, p.41). A cidade como espao pblico constitui-se, portanto, na outra dimenso

importante de uma sociedade poltica fundada no contrato social. Nestes espaos instauram-se possibilidades de ao pela presena coletiva dos atores sociais e pelo registro dessa presena dramatizada em espetculo (BRESCIANI, 2002, p.30).
A formulao da questo social se estruturou em torno do trabalho e da criao
de mediaes institucionalizadas de proteo social. Os conflitos resultantes da indus4

Bresciani (2002), numa sntese primorosa sobre a formao do campo dos estudos sobre a cidade, levanta
pistas para o entendimento das relaes entre cidade e questo social. No seu artigo, postula que essas relaes no assumem a forma apresentada neste texto, mas problematizada a partir da teoria mdica.

- 308 -

trializao, que tiveram como ator principal a formao do operariado em classe e, por
outro, a ordem republicana e liberal assentada no princpio da igualdade, estruturaram a formulao da questo social no mbito das sociedades urbano-industriais modernas, estabelecendo as bases da intrnseca problemtica entre cidade, questo social e
espao pblico.
As mudanas contemporneas, resultantes dos processos de reestruturao produtiva que implicam dessocializao pelo trabalho, traduzida no crescimento do nmero de trabalhadores desempregos e na precarizao da fora de trabalho e a desconstruo do Estado social pela reforma do Estado atingem, portanto, fortemente, os
setores da fora de trabalho masculina da ativa nas reas urbanas, ncleo central de estruturao do mercado de trabalho, como vimos no captulo anterior.
Exatamente quando se agudiza a crise urbana, as mudanas institucionais e polticas de reforma do Estado nacional repassam s instncias subnacionais e municipalidades a responsabilidade pblica no encaminhamento das polticas sociais. Expressando essas contradies, Putnam (1996) observa que tanto mais a cultura democrtica
ganha prestgio e se afirma como valor moral, mais cresce uma insatisfao generalizada quanto aos resultados prticos dessas polticas. Na mesma linha, Le Gals (1995)5
analisa que, enquanto as reformas institucionais dos anos 80 reforaram o poder do
municpio, isso ocorre, inversamente, num contexto de declnio do poder das autoridades locais eleitas, em decorrncia de um conjunto de fatores: ajuste fiscal; transferncias e reformas econmicas; crescimento do poder de organizaes privadas; terceirizao de servios; ampliao da pobreza e do desemprego etc. A desconexo entre as
novas tarefas de responsabilidade social, em mbito local; o papel dos novos atores socioeconmicos e polticos, quando no se traduzem em melhorias sobre as condies
5

Referindo a processos de urban governance, na Inglaterra e na Frana.

- 309 -

de vida das pessoas, as condies de desenvolvimento produtivo e a qualidade de acesso e distribuio de bens pblicos, se expressam numa crise de confiana entre os cidados e o aparelho do Estado, que aparece como fratura social e crise de legitimidade.
Ou seja, a crise urbana articulada crise social, inseridas num contexto de incertezas e
reforma do Estado tem carter deslegitimatrio...
As novas regulaes polticas e sociais que emergem nesse contexto, baseadas na
cooperao entre o pblico e o privado, na criao de novas arenas pblicas de
concertao, como a local governance, tm, portanto, no mbito local e nas
solidariedades restritas, contitudo alguns espaos de mediaes institucionais no mbito
do espao pblico. Elas visam a reconstituir uma capacidade poltica de a cidade produzir sociedade, ou seja, dizem respeito aos termos e s condies das trocas sociais e
polticas na partilha do espao pblico. Essas trocas sociais, no entanto, no ocorrem
num plano abstrato da cidadania, mas so inscritas estrategicamente segundo objetivos
especficos. Qual o poder de essas instncias locais e sistemas de governana interferirem sobre o processo da redistribuio e de construo de consensos mais amplos, processos centrais para superar as imensas fraturas sociais?
Este captulo visa a analisar os paradoxos desses sistemas de urban governance
em pases do capitalismo perifrico, como o Brasil, cuja transio social, nas ltimas
trs dcadas, se caracteriza pela tenso entre um duplo projeto: o projeto de redemocratizao nacional, protagonizado pelos diversos atores sociais, na dcada de 80, de
um lado; e aquele que se refere implantao dos dispositivos de reforma do Estado,
iniciada nos anos 90, comandada pelos atores internacionais, como Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Banco Mundial, etc.
A anlise busca resgatar os dilemas das prticas e sistemas de governana local,
de uma perspectiva que ultrapassa a viso estratgica e pragmtica dos arranjos institu-

- 310 -

cionais flexveis, organizacionais e de gesto, para a compreenso desses processos no


mbito das relaes sociais e polticas de constituio das cidades como espaos de integrao e convvio. Mas esses espaos tambm so de conflito dos interesses diversificados e territorializados das diferentes classes sociais, que produzem, consomem e
acessam, de maneira diferenciada, os bens e servios urbanos coletivos, que integram,
diferentemente, o mercado de trabalho e tm acesso diferencial sobre os recursos institucionais da proteo e de assistncia pblica. Assim, estabelecem-se iniqidades socioeconmicas e espaciais na distribuio dos recursos e bens coletivos.
O ncleo das preocupaes aqui esboadas, portanto, diz respeito ao tema de
como a produo da democracia tem se expressado no contexto da urbanizao, condicionada pelas relaes polticas, pela matriz socioeconmica da diferenciao social e
pelas novas regulaes sociais, institucionais e polticas. Ou seja, como encaminhar a
questo da integrao social e poltica no mbito local, da perspectiva do paradigma de
bem-estar social e na vigncia de uma governabilidade democrtica?
A primeira parte apresenta o contexto de formao de um espao pblico nacional, na dcada de 80, como um momento singular de inveno da cidadania, no Brasil A segunda trata da emergncia e dos diversos sentidos da noo da governana local, no contexto internacional; a terceira, avalia os limites e possibilidades dessa categoria da ao prtica, quando aplicadas ao Brasil, pas com enormes desigualdades sociais e regionais e com uma cultura poltica fortemente influenciada por relaes de tipo autoritrio e patrimonial. A quarta e ltima parte mostra como as diversas fraturas
nas cidades se expressam na incivilidade urbana, refletida sob as diversas manifestaes de violncia, que acabam transformando a questo social em uma cidadania da
ordem.

- 311 -

8.2. A INVENO BRASILEIRA DA CIDADANIA: a formao de um espao


pblico na luta por cidadania no Brasil dos anos 80
A anlise crtica sobre as novas arenas de ao coletiva atual, na implementao das polticas urbanas e sociais (conselhos; administrao regionalizada e parcerias,
etc.), supe resgatarem-se algumas caractersticas gerais do processo de transio democrtica no Brasil, base sobre a qual se podem entender os limites e significados mltiplos do padro de inter-relao e cooperao (conflito) entre atores polticos, econmicos e sociais em sistemas de urban governance, hoje. Ela visa a caracterizar em que
contexto poltico interno emerge essa nova categoria da ao coletiva, inicialmente
proposta pelo Banco Mundial. Quais os seus limites e alcances, em termos de possibilidades reais de integrao e do fazer democrtico?
Efetivamente, as cidades tm se constitudo em espaos para onde convergem,
sobre os cidados, os direitos individuais e do trabalho, os direitos coletivos de acesso e
consumo de bens e servios urbanos e os direitos cvicos em relao ao padro de convvio e cumplicidade com a cidade e a nao, que definem seja a condio de ser trabalhador, seja a de integrar uma comunidade poltica e uma sociedade.
No caso das cidades brasileiras, os movimentos sociais pressionaram as polticas urbanas, o que acabou gerando formas redistributivas dos recursos coletivos urbanos e integrando as camadas populares ao processo de urbanizao. no marco das
condies diferenciais dos atores sobre a distribuio e acesso a esses recursos territorializados que se institui tambm o conflito urbano e as modalidades possveis da cooperao e da solidariedade entre atores, condio dos sistemas de local governance.
O perodo da transio democrtica (1985-88) caracterizou-se por um trmite da
devoluo, no sentido de reconverso, das estruturas centralizadoras em estruturas mais
flexveis e descentralizadas. Processo cheio de contradies no quadro da desconcentrao

- 312 -

do Estado nacional, mas que contm, tambm, potencialidades da sociedade civil. Efetivamente, a competncia desse processo se deu pela mobilizao da sociedade civil organizada. No entanto, a desapropriao de muitas dessas conquistas, pelos ajustes dos anos 90,
expressa um perodo particularmente crtico e contraditrio no confronto de dois projetos:
(i) um interno, de construo de uma democracia real, que resulta da capacidade dos atores
sociais na construo de agenda pblica nacional; e (ii) outro externo, no mbito da determinao de atores internacionais, sob a hegemonia do mercado e com legitimidade conferida pela estabilidade monetria, que restringe a democracia operacionalizao de ajustes
e princpios normativos do bom governo, atravs da luta contra a corrupo, da eficincia tcnica e de ajustes monetrios das contas pblicas, como condio de competitividade
do Estado e eficcia dos regimes fiscais.

8.2.1. Resistncia democrtica e formao de um espao pblico ampliado


Nunca demais reafirmar que a redemocratizao brasileira foi um empreendimento coletivo, no qual o povo e as elites reelaboraram os valores necessrios de reorganizao da convivncia civil, traduzidos em instituies prticas de um novo fazer poltico e social. As formas de resistncia desenvolvidas pelos movimentos urbanos populares6 (especialmente na dcada de 70 e 80), os movimentos de moradia, de
favelas, os movimentos contra a carestia, as formas concretas de apropriao do espao
das ruas e ocupao de terras, os conflitos sobre taxas e tarifas de transportes urbanos,
alm de toda a luta operria e sindical em torno de direitos do trabalho, reforaram a
convico de que possvel avanar-se para novas e melhores formas de convivncia.
Essas formas eram organizadas em torno do reconhecimento dos direitos sociais e co-

Aqui estamos nos restringindo s lutas urbanas. Mas no se desconhece a fora dos movimentos sociais rurais de luta pela terra e pela Reforma Agrria.

- 313 -

letivos, direitos sobre a cidade, de acesso a bens e servios de consumo coletivo, o direito de reproduo da classe trabalhadora e dos atores urbanos no s de viverem e de
trabalharem, mas tambm de exerccio poltico de participar, como base de formao
de uma nova governabilidade de carter democrtico.
A transio poltica brasileira representou, pois, uma conquista dessas novas
formas de fazer e saber poltico, alcanadas graas mobilizao poltica e social da
sociedade brasileira, que, partindo de aes solidrias no ambiente dos sindicatos e dos
movimentos sociais, se estabeleceram no campo institucional.
Assim, a Constituio Brasileira de 1988 deu vida a uma nova conscincia civil
que, naquele contexto, superou os localismos das estruturas de poder poltico, os interesses parciais, reforando uma conjuno entre povo e elites, projetando em ambos a
representao de uma nao que deveria se constituir e se reinventar numa slida articulao entre sociedade e poltica. Ela institui a base de um direito pblico organizador
da Nova Repblica, redesenhando os limites entre o pblico e o privado. Nesse sentido, a abertura poltica democrtica tambm significou uma evoluo da cidadania, no
nvel de unidades subnacionais, dos municpios e do tratamento da coisa pblica, que
conforma formas diferenciais de acesso cidade.
Mas, evidentemente, cada segmento do territrio nacional tinha uma experincia prpria e acumulada no manejo da vida pblica, sustentada numa trama poltica e
cultural singular. A forma como os diferentes atores grupos empresariais locais e internacionais, classes operrias e segmentos das classes mdias e classes populares
constituram-se, no longo processo de urbanizao e produo da cidade, define formas
especficas de acesso ao espao e aos bens e servios coletivos. Define, tambm, formas organizativas e capacidades polticas diversas que influenciam as novas compe-

- 314 -

tncias e pressionam para a criao de novas arenas pblicas, geradas e (ou) institucionalizadas no contexto atual.
A grande mudana social se expressou numa acomodao institucional dos interesses, em que se entrecruzaram tanto a tradio das lutas democrticas, assentada na
organizao dos diversos atores e interesses corporativos de trabalhadores e do empresariado, como velhas elites oligrquicas que tradicionalmente organizaram os seus interesses no interior do Estado autoritrio.
O desafio inicial, ento, era e converter essas formas de saber poltico diferenciais e conflitivas em novas prticas polticas. O desafio foi reconverter o conflito latente em novos exerccios polticos, num quadro de institucionalidade democrtica. Entre mil
escolhas e dificuldades, os cidados entenderam que as mudanas no podiam estar restritas ao desenvolvimento tcnico e modernizao no plano econmico, mas implicavam a
percepo de pessoas com direitos polticos na produo de um projeto democrtico. Assim, a questo social, que envolve acesso a direitos sociais e coletivos, o direito cidade,
no pode estar isolada e separada da questo da poltica, da participao e da representao, uma forma distinta de fazer poltica, de pensar e fazer a cidade.
Dessa tenso, emerge uma nova institucionalidade, na qual a colaborao entre
sociedade e Estado desenhou uma nova utopia urbana, na busca de um novo padro de
convvio e de caminho pelo qual se possam potencializar as aes convergentes dos diferentes atores, na direo de solues efetivas e compartilhadas de desenvolvimento
local. O grande desafio posto nesse novo quadro de foras foi (e permanece) construir
esses processos de forma que se evite a captura da cidadania pela fora do mercado e
(ou) dos interesses particularistas dos velhas ou novas elites econmicas, e isso supe a
organizao dos atores sociais urbanos em redes que ultrapassem os universos circunscritos das arenas restritas de encaminhamento dos diversos problemas locais, mas tam-

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bm a articulao dessas iniciativas microssociais em universos mais amplos, onde os


diversos projetos possam ser confrontados .

8.2.2. A crise urbana: as principais tenses vigentes no espao urbano


Antes mesmo que esses direitos individuais e coletivos se constitussem em
prticas e vivncias efetivas (em termos de melhoria do acesso ao trabalho, moradia,
educao, sade, infra-estrutura adequada, etc.) eles se instituram como deveres
da sociedade civil (assuno de responsabilidades sociais dos prprios sujeitos), uma
domesticao da solidariedade (no sentido de privilegiar as solidariedades de carter
primrio), e (ou) atributos de indivduos consumidores.
Por outro lado, o acesso aos direitos sociais e vivncia democrtica se fez num
contexto de reestruturao da economia, no qual os ajustes fiscais e a reestruturao produtiva tiveram por efeito, de um lado, a reduo drstica de investimentos do Estado em infra-estrutura, e, de outro, a excluso social de um contingente importante de trabalhadores,
expressa tanto na perda de direitos ao trabalho (o desemprego), como na vivncia antecipada da excluso pela restrio dos postos de trabalho, diante do crescimento da populao
economicamente ativa. Ou seja, a excluso do trabalho no se materializa apenas na dimenso da perda, mas se projeta na desesperana das novas geraes de jovens trabalhadores, pela ausncia de projeto de futuro, configurando-se uma excluso antecipada das
perspectivas da insero, restringindo a dinmica da mobilidade social e desqualificando
os tradicionais mecanismos de coeso e de ascenso social.
No plano poltico, as transformaes institucionais no foram suficientes para
compreender como os cidados podem enfrentar as novas tarefas do poder conquistado. A questo agora no s de uma crise de representao mas tambm de desconexo entre o aparelho da ao pblica e a sociedade. O que se denuncia agora a impo-

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tncia dos governos, sua incapacidade para lutar contra o crescimento do desemprego,
a segregao da periferia, a violncia, a nova pobreza e a dualizao da sociedade, atravs da produo de polticas pblicas estruturais.
Nesse quadro de fraturas sociais, cada vez mais difcil dar um sentido efetivo
responsabilidade dos agentes sociais, j que eles no podem traduzir em condies reais
o que, nas sociedades, constitui a manifestao efetiva da insero social, que o acesso
ao trabalho (LENOIR, 1996) e a garantia do acesso digno ao consumo coletivo de bens e
servios. Isso, evidentemente, cria fraturas no pacto civil e desengajamentos sociais e
morais, com efeitos sobre as representaes que os atores fazem da democracia, da solidariedade, da cooperao, alm do reforo anomia, pelo crescimento da violncia urbana. A questo social se desloca, de uma questo de proteo social, para uma questo
de proteo civil de segurana pblica e produo de uma cidado da ordem. H, pois,
um novo espao de conflito das representaes da prpria democracia, da nova questo
social, que define a base sobre a qual se estrutura o novo conflito urbano.
Portanto, em pases com altos ndices de desigualdade, como o caso do Brasil,
a crise social situa-se em torno de algumas tenses:
A primeira se expressa na contradio entre o sistema democrtico que tende a
incluir politicamente os indivduos, pela capacidade de os cidados veicularem demandas
sociais atravs de procedimentos institucionais e o sistema econmico, com suas tendncias regressivas da distribuio de renda e de ajuste econmico, que tendem a excluir.
A segunda reside num paradoxo quanto forma como se distribui efetivamente
os direitos e deveres sociais, no plano da responsabilidade social e pblica, entre Estado e cidados. Os cidados no querem a retirada do Estado social, mas que ele assuma
a contrapartida de sua responsabilidade da propriedade social sobre a coletividade. A
responsabilidade da sociedade civil no se efetiva sem a contrapartida de acesso aos
benefcios sociais pblicos.

- 317 -

A terceira refere-se, concretamente, s complexas mudanas da matriz socioeconmica de diferenciao social, que indica a tendncia de uma cidadania cada vez
mais diferenciada e fragmentada, frente a atores econmicos cada vez mais oligopolizados e a servios pblicos cada vez mais privados.
Essas tenses tm efeito sobre os significados da poltica, sobre as representaes que os cidados fazem da poltica e da sociedade, sobre a prpria democracia, o
que vai condicionar as possibilidades reais de construo de sistemas virtuosos de
cooperao e governana democrtica.
Elas indicam, ainda, que a crise de legitimidade a maior do nosso tempo, atingindo no somente o Estado, mas o conjunto das instituies sociais e polticas. A
questo, ento, compreender se essas novas formas de mediao entre sociedade e
Estado, essas novas regulaes institudas e geradas no mbito das lutas e no quadro
das novas institucionalidades democrticas permitem enfrentar a questo das desigualdades sociais e fazer avanar o processo democrtico. At que ponto a regulao dos
interesses diversificados, nos sistemas de governana, so capazes de articular eficincia com justia social? Como conciliar, por exemplo, os interesses das grandes corporaes privadas, que controlam a oferta de bens pblicos urbanos de uma perspectiva
que no aprofunde ainda mais o empobrecimento dos usurios?7
Num artigo sobre a governana, Prteceille8 (1999) chama a ateno sobre as
condies de reproduo social da classe trabalhadora a partir da redistribuio dos
bens pblicos. Ele retoma as teses da dcada de 60 sobre a distribuio dos equipamentos e a produo dos servios pblicos como elementos estruturantes do consumo coletivo, da perspectiva da reproduo simples e ampliada da fora de trabalho, fator determinante das desigualdades sociais e urbanas na distribuio. Assim, para alm dos
direitos individuais e civis e dos direitos sociais, as classes populares, atravs de suas
7

Essas relaes tm exibido as tenses e contradies desse sistema, por exemplo, em relao s tarifas pblicas dos transportes urbanos, ao provimento de energia eltrica, etc.
8
Prteceille (1999) reintroduz a importncia de repensarem-se as teses relativas ao consumo coletivo de bens
e servios, especialmente no contextos das cidades ps-fordistas.

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lutas, acessaram servios urbanos coletivos, como moradia, energia, gua, transporte e
infra-estrutura pblica, etc., garantindo a reproduo, atravs da formao de assentamentos urbanos populares, de carter precrio, que integram, paulatinamente, esses indivduos no acesso aos bens e servios de consumo coletivo. A mudana da natureza
entre a oferta desses servios pblicos e coletivos e a garantia da propriedade social do
Estado, condio do Estado de Bem-estar, tambm fundamental anlise das foras
sociais sobre o espao urbano e das possibilidades de eficcia dos sistemas de governana local, dentro dos objetivos de justia social.
A seguir, apresentamos os objetivos e o contexto de formao da noo de governana local como categoria normativa inscrita nas recomendaes das agncias
multilaterais de desenvolvimento e como categoria analtica de alcance intermedirio,
na compreenso de sistemas cooperativos de ao concertada na implementao de polticas pblicas locais.

8.3. A CONSTRUO DE UMA NOVA CATEGORIA DA AO PBLICA: a


governana local
8.3.1. A origem da noo de local governance
O termo governana local,9 originado do ingls, expressa uma noo genrica,
utilizada na dcada de 90 pelas agncias internacionais para o desenvolvimento, as
quais, inspiradas na idia de eficincia do processo de descentralizao e de eficcia
dos governos locais, na Inglaterra, sugerem mecanismos de intermediao entre a sociedade civil e o Estado, como alternativos crise do Estado,10 com vistas a criar um Es-

Governana, no portugus, corresponde a fazer ou construir governo. Nas pesquisas urbanas contemporneas, refere-se capacidade do poder de governar ou de governar-se. Distingue-se de governabilidade, porque
esta se refere mais a sistemas de autoridade, de sustentao e de capacidade decisria e administrativa dos governos.
10
Entendida como crise de governabilidade.

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tado eficiente, que contemple um desenvolvimento auto-sustentvel, atravs de estmulo inovao, participao social e descentralizao das polticas.
Tem, portanto, um sentido de regulao social, em vista da crise gerada pelos
ajustes institucionais, e aproxima-se da perspectiva normativa de bom governo, no
sentido de postular a gerao de best practices, atravs da inovao, participao, eficcia, sustentabilidade e confiana, como condies de se evitarem prticas predatrias
nos governos: clientelismo, familismo amoral, corrupo, etc.
Na sua origem, essa noo foi introduzida nos balanos do Banco Mundial,
com o objetivo de enfrentar as crticas e reaes adversas s medidas do ajuste, buscando tratar a adequao do aparato institucional lgica da acumulao, de forma
mais cuidadosa. Para tanto, essa nova categoria justificada com base em pressupostos
da crise de governabilidade, que identifica o esgotamento e os limites do projeto do Estado desenvolvimentista, e busca recriar, no imaginrio sciopoltico, um modelo de
governo capaz de permitir um funcionamento adequado dos mercados. A renovao
desse modelo de gesto, segundo anlise desenvolvida por Osmond (1998), contemplaria, como eixo central, o enfrentamento da luta contra a pobreza, atravs de princpios
e aes de governana. Na base dos pressupostos que orientam a introduo dessa noo, esto no s a idia de que a gesto pblica deve acompanhar a liberalizao da
economia como condio necessria ao desenvolvimento econmico, conforme a fala
do Presidente do Bando Mundial, em 29.08.1991, citada por Osmond (1998), mas
tambm a considerao de que a estabilidade poltica e a boa gesto econmica so
pr-requisitos do desenvolvimento. A esse diagnstico segue-se todo um processo de
disseminao das recomendaes normativas implcitas na idia de bom governo
(transparncia da ao pblica, luta contra a corrupo, eficincia e competitividade),

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seguidas por mecanismos operacionais de ao, como j vimos: enxugamento da mquina do Estado, controle de contas, etc.
Assim, o conceito desloca-se do campo doutrinrio para o campo de ao e do
mbito dos princpios para o mbito das tcnicas de gesto, constituindo-se em uma
categoria de mediaes difusas, geradas com o sentido de se criarem uma pretensa organicidade e uma coeso social, num ambiente em que tanto estruturas institucionais
do Estado como valores e doutrinas polticas e sociais que orientaram a modernidade
esto em desmonte.
No mbito urbano, a ampliao e a apropriao dos bens de consumo coletivo pelo
mercado, atravs dos processos de privatizao dos anos 90, organizam a nova cooperao
entre o pblico e o privado. Assim, a compatibilizao entre o interesse do mercado e as
condies de reproduo das classes trabalhadoras condiciona os limites dessas novas mediaes, e a funo redistributiva, prpria do Estado social, fica questionada.
Na realidade, segundo Osmond (1998), na sua origem e no contexto das polticas neoliberais, essa noo serviria para o Banco Mundial controlar polticas de reforma, sem ser acusado de ingerncia no plano poltico.
No plano simblico, a estratgia consiste em dar positividade ao do Estado,
criando um sentido afirmativo de valores que produzam resultados parciais e reforcem
um sentido (mesmo restrito) de coeso social. Primeiramente, a partir de orientaes
normativas, de carter moral, capazes de construir algum consenso, a exemplo da luta
contra a corrupo, os incentivos solidrios na luta contra a pobreza, o sentido cooperativo e solidrio da articulao entre pblico e privado. Em segundo lugar, a partir da
criao de dispositivos gerenciais que traduzam os princpios morais da ao pblica
em questes tcnicas e institucionais reforo s normas, regulamentaes e contratos
de cooperao, ajustes financeiros, equilbrio das contas pblicas, eficincia no geren-

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ciamento burocrtico, metodologias de controle e contagem dos pobres, etc. Esses dispositivos, ao se constiturem nos fins ltimos do social, despolitizam as relaes entre
sociedade e Estado.
Ou seja, na sua origem a noo de governana local se alinha aos dispositivos
de interveno poltica sobre os Estados nacionais na forma da boa governana global, da passando ao saneamento dos Estados nacionais, ou seja, a diferentes instncias institucionais comunidade internacional e Estadosnao. E, a partir da, montam-se arenas concertadas de participao de atores pblicos e privados, na construo
da agenda pblica. O problema que essas arenas se organizam segundo o objetivo da
ao, o tipo de atores envolvidos, o tipo de recursos a serem mobilizados e a capacidade de eles estabelecerem resultados pactuados.

8.3.2. A perspectiva da cidadania na construo de uma governana local democrtica


No decorrer do processo de sua discusso e avaliao, no entanto, a dimenso
poltica da governana foi reapropriada por diferentes atores sociais e polticos, enfatizando-se aspectos inicialmente pouco tratados, como o desenvolvimento sustentvel, a
descentralizao poltica e a participao cidad na formulao e implementao de
polticas sociais, bem como a produo de justia social, o que envolve inverso de
prioridades (como o oramento participativo), no marco da democratizao do poder.
Opera-se, portanto, uma tenso entre as dimenses tcnicas dos dispositivos da mudana (no nvel dos ajustes) e a dimenso poltica, no sentido de construo de espaos
pblicos ampliados de participao cidad e de relao entre sociedade civil e Estado.
Esse deslocamento semntico, poltico e estratgico, realizado no mbito das
prticas dos atores sociais em luta, torna ainda mais complexa e ambgua essa noo
polissmica, o que reflete, em realidade, as contradies das lutas entre diferentes ato-

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res sociais: aqueles que alimentam uma cumplicidade com os determinantes externos
do ajuste e aqueles que procuram gerar, no mbito das sociedades locais, projetos prprios e inovadores de democracia e desenvolvimento.
Uma reunio sobre governance, na frica, em 1989,11 aprofundou alguns elementos significativos a respeito dessa noo, deslocando-a da idia de governo, para
compreend-la a partir da dimenso do poder e da poltica. Assim, distinguiu-se governana do conceito de governo, definindo sua essncia com base no poder real,
sem implicar um locus para o seu efetivo exerccio. Nesse sentido, considerou-se a
crescente importncia das redes sociais, no mbito da mediao da relao oscilante
entre Estado e Sociedade Civil (Cf. LOFCHIE, 1989, apud McCARNEY et al., 1998).
Distinguiu-se ainda a noo dos aspectos normativos mais correntes de bom governo, aproximando-a mais da capacidade de poder efetivo da sociedade, que pode localizar-se tanto no governo, como em outros segmentos da sociedade.12 Os resultados
dessa reunio consideraram a governance como um processo de capacitao de um
poder real, sendo, portanto, uma noo mais ampla que a de governo ou de bom governo. Por fim, definiu-se que o uso do conceito refere-se, tambm, ao manejo de estruturas com vistas legitimidade, referindo-se integrao entre sociedade e Estado
(Cf. HYDEN; BRATTON, 1992, p.7 apud McCARNEY et al., 1998).
Essas posturas remetem a uma crtica das teses economicistas sobre o desenvolvimento, avanando sobre o papel do poder a servio do governo, ou sobre a eficcia dos mecanismos institucionais a partir de centros efetivos de poder, os quais podem
situar-se diferentemente, na sociedade ou em diversos outros grupos sociais (partidos

11

Referimo-nos reunio do Programa de Governana na frica (Universidade Emory), em 1989, em que Richard Joseph debateu com 30 acadmicos sobre a noo. Informao resumida por McCarney, P; Halfani, M;
Rodriguez, A. (1998). Ver tambm trabalhos de Coelho, M.; Diniz, E. (1995); Rodrguez; Winchester (1997).
12
Analogia feita por Moore; Mick (1993), apud McCarney et al., 1998.

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polticos, por exemplo), em ncleos de excelncia da burocracia, em organizaes no


governamentais, em redes de solidariedade ou na articulao entre esses centros.
A sua formulao emerge, nesse plano, de uma crtica ao estruturalismo estril
das anlises economicistas sobre a crise da governabilidade (crise fiscal), pela quais se
despolitizam a sociedade e o Estado. Nesse sentido, McCarney, et al (1998) apontam a
importncia da governana como meio de incorporar a poltica no dilogo sobre desenvolvimento, ultrapassando o carter restrito dos programas de ajustes estruturais,
centrados na idia exclusiva de eficincia do governo.
A evasiva sobre os processo de devoluo de poder e a real ampliao da pobreza e da excluso deixam um campo aberto e vazio no mbito da ao poltica, imediatamente reapropriado pelos atores sociais e polticos organizados, permitindo a reconverso dos dispositivos conservadores da governana (como aes compensatrias
aos ajustes) em mecanismos (mesmo limitados) de mediao poltica entre sociedade
civil e Estado e na criao de alternativas inovadoras e (ou) possveis a um desenvolvimento alternativo sustentvel e busca de justia social. Opera-se, assim, uma reapropriao da idia original de governana (doutrina normativa), na linha da formao
de capacidades afirmativas dos atores sociais e polticos, democrticas e inovadoras
para o desenvolvimento local.
A importncia do conceito para a comunidade dedicada ao problema do desenvolvimento est na incorporao da sociedade civil na interface com as instncias oficiais de governo e o consenso sobre o lugar fundamental que o poder (social) ocupa
nessa relao.
Assim, como noo historicamente produzida no mbito do processo conflitivo
da transio, a noo de governana (quaisquer que sejam suas definies de carter
moral ou mtica, estratgica ou ttica, de ajuste ou inovadora da democracia) est con-

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dicionada pela estrutura social e os tipos de atores polticos mobilizados, pela natureza
da democracia e pelos graus de institucionalidade da justia, pelos tipos de atores e dinmica e amplitude de sua mobilizao, pela matriz diferencial da estrutura social e o
tipo de projeto que se quer implantar e pela identificao do sujeito fundamental no
desenvolvimento dessas capacidades.
Com isso, consideramos que no se podem tomar essas mediaes institucionais como espaos virtuosos, destitudos de historicidade, pois atravs delas que se
produzem tambm os processos de dominao e hegemonia pelos quais os sistemas de
cooperao e negociao entre atores podem ser objetivamente capturados ou, inversamente, abrem-se em possibilidades da inovao. Assim, as mediaes dependem da
forma histrica e culturalmente instituda de estruturao das relaes de poder e do padro de cooperao entre instncias intergovernamentais e sociedade.
Em vista das profundas desigualdades que configuram a realidade das regies e
metrpoles brasileiras, a noo da governana local tem se reorientado, no mbito da
prtica dos atores sociais comprometidos com sociedades mais democrticas e menos
desiguais, para o desenvolvimento de arenas pblicas de concertao que estimulem
processos inovadores de produo da justia social. Dessa perspectiva, a noo de
eficcia no significa subordinar a ao pblica lgica competitiva da cidademercado, mas uma varivel dependente e decorrente do enfrentamento da questo central das desigualdades sociais e de busca de maior eqidade, portanto, da justia social.
Deslocam-se, portanto, os sistemas de governana local de uma questo de governo ou de governabilidade para a dimenso poltica e de capacitao da sociedade e
do Estado na promoo de objetivos de um desenvolvimento subordinado a padres de
maior eqidade, que ultrapassem o patamar de uma sociedade que vive no limite mnimo de atendimento esfera das necessidades.

- 325 -

Articulados a uma diferenciao histrica da democracia como valor e prtica


social, distinguimos, pois, trs tipos histricos de sistemas de local governance, utilizando-nos da distino feita por Salazar (1998, p.176):
(i) aquele que decorre da lgica da governabilidade, por interesse ttico do Estado e
no por interesse estratgico da sociedade civil;
(ii) aquele que resulta da matriz da sociabilidade e da diferenciao social em todas as
suas formas, promovendo a socializao do mercado e do Estado;
(iii) aquele que se define na clssica e problemtica relao construda entre duas entidades preexistentes: a sociedade civil e o Estado.

8.3.3. De arenas restritas inovao do espao pblico

O desafio, portanto, transformar a manifestao livre da sociedade civil em


potencialidade efetiva, no sentido de reinventar o pblico, criar polticas e direitos individuais e coletivos, voltados para a integrao social e econmica. E esses objetivos
exigem arenas mais amplas, com a gerao de processos de desenvolvimento mais amplos e compartilhados. Esse o sentido da poltica.
Dessa perspectiva, a poltica urbana, sob a presso dos movimentos sociais das
dcadas de 70 e 80, gerou, com todas as suas precariedades e deficincias, formas redistributivas dos recursos coletivos urbanos, integrando, mesmo que precariamente, as
camadas populares ao processo de urbanizao e desenvolvimento perifrico, no contexto das sociedades urbano-industriais. Foi no marco da estruturao do mercado de
trabalho urbano industrial e da distribuio das condies diferenciais de acesso das
classes sobre esses recursos e espaos territorializados, que se institui o conflito urba-

- 326 -

no13 e as modalidades possveis de governana urbana, da participao cidad, da cooperao e da solidariedade entre atores locais, nacionais e internacionais. O desafio,
portanto, constituir essas capacidades para gerar uma inteligncia social e poltica.
As reflexes sobre a produo do espao pblico no Brasil, na dcada de 70, questionavam o espao urbano a partir das relaes problemticas entre urbanizao e industrializao. A questo era saber como conciliar os efeitos de uma densificao da populao
urbana, atendendo, ao mesmo tempo, aos objetivos do desenvolvimento econmico urbano-industrial. As lutas urbanas constituram-se, ento, em movimentos de protesto e de
demandas sociais por moradia e servios pblicos, em torno de problemas vitais como moradia, transporte, acesso a energia eltrica, gua e tambm o custo de vida. Os mecanismos
de reproduo das classes populares, nos aglomerados urbanos, introduziam, portanto, duas dimenses: o direito das classes populares cidade, ou seja, sua reproduo social e,
ao mesmo tempo, sua legitimao social sobre o territrio da cidade. Nesse sentido, constituram-se como movimentos transclassistas, que envolviam, tambm, elementos da classe
operria e da classe mdia, constituindo-se num denominador comum dos conflitos resultantes da reproduo cotidiana dos trabalhadores.
Na dcada de 90, sob a vigncia do regime democrtico, mas contando com a
fora do movimento sindical e de partidos organizados, algumas arenas pblicas implantaram gestes participativas locais, capazes de inovar a forma pblica de fazer poltica, com a criao de experincias exitosas de redistribuio de recursos pblicos, a
exemplo da experincia do Oramento Participativo e das Cmaras do Grande ABC14

13

Ver. a propsito, texto de Prteceille (1999).


A Cmara do Grande ABC foi oficialmente lanada em 12 de maro de 1997 e se constitui num frum intergovernamental de planejamento, formulao e implementao de polticas pblicas, envolvendo a sociedade civil. O seu estatuto foi elaborado consensualmente pelas sete prefeituras envolvidas: Santo Andr; So
Bernardo do Campo; So Caetano; Diadema; Mau; Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra, na regio metropolitana de So Paulo. A criao desse frum surgiu como iniciativa voltada para a viabilizao do desenvol-

14

- 327 -

paulista, onde o Partido dos Trabalhadores e o movimento sindical tiveram um papel


aglutinador importante. Da mesma forma, no meio rural, o movimento de luta pela terra, liderado pelo Movimento dos Sem Terra (MST), conseguiu ser propulsor de novas
polticas de desenvolvimento em mbito local.15
A reestruturao industrial, de um lado, e a considerada crise do Estado de
Bem-estar social, por outro expressos no desemprego de massa, nas gritantes desigualdades sociais, nas reorientaes das polticas sociais e nas diversas manifestaes
cotidianas de incivilidades , fizeram com que a polarizao da nova questo social, especialmente nas reas metropolitanas, redefinisse, ao mesmo tempo, a questo
social como questo urbana. A centralidade que a questo social ocupou na emergncia da sociedade urbano-industrial, ao final do sculo XIX, reaparece agora nas
tenses que se manifestam no espao urbano, na forma de crise de representaes, de
referenciais polticos, aprofundando enormes rupturas e fragmentaes sociais.

8.4. O GLOBAL E O LOCAL E OS LIMITES DOS SISTEMAS DE GOVERNANA


As grandes transformaes que envolveram mudanas institucionais no papel
dos Estados nacionais recolocaram, portanto, a importncia da dimenso espacial entre
o global, o nacional e o local atravs das relaes entre os processos de globalizao
(desterritorializao), de um lado, e os de localizao, de outro, entre espaos de fluxos
e espaos de lugares (HARVEY, 1989; SASSEN, 1991; CASTELLS, 1996; VELTZ,
1996). Esses processos globais parecem questionar as hierarquias urbanas, as relaes
tradicionais entre territrios, como tambm a relao entre o espao urbano e seus havimento de uma regio em franca decadncia econmica, marcada pelo xodo de indstrias, pela obsolescncia de seu parque industrial e pelo crescimento do desemprego (Cf. Clemente, 1999).
15
Desenvolvemos a anlise dos limites dessas experincias nos livros: O Poder da Cidade (Ivo, 2000) e Metamorfoses da Questo Democrtica: governabilidade e pobreza (Ivo, 2001).

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bitantes, entre os setores pblico e o privado, nas novas formas de constituio das atividades de morar, trabalhar, circular, produzir, consumir e de lazer.
Do lado da questo social, duas dimenses determinaram mudanas no seu encaminhamento, ao final do sculo XX: a ruptura da noo de responsabilidade social e
pblica, que se construiu a partir da Segunda Guerra, e a quebra da universalidade da
cidadania conquistada no Primeiro Mundo. A perspectiva liberal, no contexto contemporneo, parte do suposto de que impossvel preservar as regras que orientavam a poltica social no marco do Estado de Bem-Estar Social, dada a excessiva interveno do
Estado no mercado e os indesejveis e possveis estmulos negativos que os dispositivos institucionais geram no mbito do comportamento dos indivduos (o suposto parasitismo dos trabalhadores custa das coletividades). Opera-se, portanto, uma ruptura
estrutural entre os planos social, econmico e poltico, atravs de uma transio que
prioriza a focalizao da assistncia sobre os mais pobres, desconcentrando o Estado
nacional da prioridade social e repassando a responsabilidade para as instncias locais,
atravs da descentralizao e da responsabilizao das municipalidades na implementao dos programas sociais e de um papel da sociedade e civil e dos prprios pobres
na construo e controle dos programas, por meio de parcerias entre Estado e sociedade civil (governana local).
Por outro lado, observa-se uma reconfigurao na constituio dos atores e da
ao coletiva. Diversos movimentos sociais de minorias reclamam o direito diferena. Assim, conforme argumenta Spozati (1998), no basta um padro equnime se este no comportar o direito diferena. No se trata mais de um padro universal, mas
de um padro equnime. Essa perspectiva tem construdo uma agenda dos governos
no atendimento a uma cidadania de natureza multicultural, como o movimento negro,
o movimento de mulheres, o movimento em defesa da criana e do adolescente, etc.,

- 329 -

criando arenas pblicas que encaminham problemas de eqidade dos direitos civis, no
interior da questo social.

8.4.1. A governana local face s desigualdades socioeconmicas e regionais


Mas, em pases perifricos a pobreza no uma questo residual, e as
desigualdades socioeconmicas apresentam profundas fraturas sociais. A excluso a
condio genrica da no elite, ou a incluso na sociedade se d, perversamente, atravs da presena da excluso como condio indigna e desqualificada de vida humana. esse o padro do convvio hierarquizado historicamente construdo.
As informaes apresentadas pela equipe que elaborou o Atlas da Excluso Social do Brasil Campos et al. (2003) mostram que as marcas da desigualdade so bastante presentes, mesmos nos estados mais ricos do pas. Com base em indicadores gerais,
as grandes cidades tendem a registrar baixa situao de excluso social, geralmente
quando comparadas com municpios de populao pequena.16 No entanto, quando se analisam os grandes aglomerados urbanos, percebem-se enormes diferenas na manifestao da excluso social ao longo de todo o seu territrio (p.12). Conforme a metodologia usada pela pesquisa,17 quase metade das 27 unidades federativas brasileiras apresentaram ndices aflitivos de pobreza, acompanhados de ndices sofrveis de assalariamento
formal. Mais de um tero mostrou ndices inaceitveis de desigualdade de renda e ndices precrios de alfabetizao e escolaridade, em que pese a melhoria do processo de escolarizao da populao brasileira. E cerca de metade dessas unidades federativas apresentou ndices preocupantes de violncia. Esse processo revela uma dinmica cumula16

Os indicadores mdios compostos, base da construo da anlise da excluso social, possibilitam comparaes entre momentos e entre unidades analticas, mas, como construtos mdios, escondem situaes reais
de iniqidade.
17
O Atlas baseou-se no estudo do IBGE, incorporando outros indicadores da realidade brasileira. O v.2 buscou captar as realidades dspares das grandes cidades, de forma a recuperar o movimento estrutural mais ao
longo de dois perodos: 1960/1980 e 1980/2000.

- 330 -

tiva da excluso, porque as unidades da federao que se mostraram sob as mesmas


condies de excluso, nos perodos de 1960 a1980 e 1980 a 2000, foram freqentemente as mesmas, quase sempre localizadas nas regies Norte e, principalmente, na regio
Nordeste. Essas unidades respondem por 35% da populao nacional. Assim, conclui a
pesquisa que, ao longo de toda a metade do sculo XX, mais de um tero dos brasileiros
se encontrou vivendo sob as velhas e novas formas de excluso.
Do ponto de vista da pobreza metropolitana, Belm, Belo Horizonte, Curitiba,
Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio, Salvador e So Paulo aumentaram sua participao
na pobreza brasileira (Cf. ROCHA, 2000). A nova excluso contamina rapidamente as
regies mais desenvolvidas, pelo desemprego generalizado e de longa durao, pelo isolamento juvenil, pela ausncia de perspectiva para parcelas da populao com maior escolaridade e pela exploso da violncia (Cf. CAMPOS et al., 2003, p.34).

8.4.3. Os constrangimentos institucionais sobre os sistemas de governana local


Do lado das responsabilidades institucionais no mbito local, h que se pensar
que a descentralizao das polticas sociais supe, de um lado, avanos institucionais,
ou seja, municpios com capacidade institucional de gerenciamento e gerao de renda,
condio nem sempre compatvel com a realidade institucional preexistente, a exemplo
do que se conhece da maioria dos municpios brasileiros. Conforme dados do Atlas da
Excluso (CAMPOS et al., 2003), 42% dos municpios brasileiros, ou seja, o equivalente a 21% da populao brasileira esto em situao de excluso. Apenas 200 municpios esto em boas condies, boa parte est apenas em condies intermedirias, e a
maioria est em condio de excluso. Dados relativos aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal, no mbito dos municpios brasileiros, revelam que 3.425 deles se encontravam, em 2002, com balanos atrasados. Desses, 1.253 so vinculados ao PMDB;

- 331 -

1.027 ao PFL; 987 ao PSDB e 174 ao PT, dentre outros (Folha de So Paulo,
15.09.2002). Por outro lado, estudo de Lena Lavinas (1998) revela que apenas 5% dos
municpios brasileiros apresentam condies institucionais de responsabilizarem-se
plenamente pelas novas atribuies institucionais.

8.4.4. Constrangimentos da matriz sociopoltica sobre os sistemas de governana

Numa anlise realizada em 1999,18 identificamos algumas tendncias do associativismo (afiliao a sindicatos, rgos de classe, associaes comunitrias e partidos
polticos), de variveis sobre tipo de engajamento poltico (mais receptivos ou passivos) e de representao poltica no Brasil, com base nos dados do questionrio suplementar da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE, 1988), com resultados para o Brasil e suas grandes regies19 e da Pesquisa Mensal de Emprego
(PME) de abril de 1996,20 que trazem evidncias empricas relativas s regies metropolitanas do pas.
O Brasil, entre as dcadas de 80 e 90, manteve uma baixa taxa de associativismo, expressa na manuteno de taxas proporcionais, entre 1988 e 1996, de 29% em
1988 e 31% em 1997 (Grfico 15). Embora a proporo de filiao tenha se mantido
em torno de um mesmo patamar (30%), observa-se, no entanto, uma mudana na natureza dos vnculos dessas filiaes, entre 1988 e 1996. A filiao a rgos comunitrios
superava a filiao aos sindicatos, em 1988, na preferncia da populao (54% de filiao comunitria contra 32% de filiao sindical), provavelmente devido base mais

18

Pesquisa realizada em 1999 e apoiada pelo CLACSO (Consejo Latino Americano de Ciencias Sociales) no
concurso para pesquisadores seniors.
19
PNAD/IBGE (1988) sobre Participao Poltico-Social.
20
Dados da PME/IBGE (1996) sobre Representao de Interesses e Intermediao poltica; Associativismo,
Educao e Trabalho, relativos s pesquisas suplementares, conduzidas pelo IBGE, com a coordenao dos
profs. Jos Pastore e Elisa Reis, com comentrios analticos de Magda Coelho.

- 332 -

ampla da pesquisa. Em 1996, inverte-se esta tendncia, passando as filiaes comunitrias e a filiao sindical a uma taxa de participao de 39% e 53%, respectivamente.
As associaes de classe, proporcionalmente, perderam filiao no perodo entre 1988
e 1996, caindo de 14% para 8%, em 1996 (Grfico 16).
Grfico 15 - Proporo de pessoas filiadas a entidades associativas
Brasil 1988-1996
Brasil - 1996

Brasil - 1988

Filiadas/
Associadas
31%

Filiadas/
Associadas
29%

No Filiadas/
Associadas
71%

No
Filiadas/
Associadas
69%

Fonte: IBGE/PNAD, 1988. Suplemento Fonte: IBGE/PME, 1996, abr.,Suplemento

Grfico 16 - Pessoas filiadas a entidades associativas, segundo o tipo da Organizao


Brasil 1988-1996
Brasil - 1996

Brasil 1988

Sindicat o
32%
Associaes
Comunitrias
54%

rgo
Comunit rio
39%

rgo de
Classe
14%

Sindicat o
53%

rgo de
classe
8%

Fonte: IBGE/PNAD, 1988. Suplemento. Clculos: IVO, A. (1999)

As taxas de associativismo no Brasil (1988-1996), no entanto, no se distribuem de forma homognea para o conjunto das Regies Metropolitanas (RMs) pesquisadas em 1996. Elas esto fortemente condicionadas por uma taxa de motivao maior
de filiaes na regio Sul do pas, o que expressa padres de engajamento e associati-

- 333 -

vismo diferenciados entre as grandes regies brasileiras (1988) e nas Regies Metropolitanas (RM), segundo dados de 1996 (Grficos 17 e 18). A RM de Porto Alegre apresenta as maiores taxas de sindicalizao (19,46%) e filiao a rgos comunitrios
(20,32%), enquanto a RM de Salvador aparece como aquela de mais baixa taxa de filiao comunitria (6,94%) e sindical (13,44%) entre as seis RMs do pas, em 1996.
Grfico 17 - Pessoas filiadas por tipo de organizao, segundo grandes regies do Pas
Brasil 1988
Brasil 1988
30,74%

6,31%

13,96%

11,74%
8,43%
7,71%
7,57%
4,27%

SINDICATO
Norte

6,07%
2,25%

3,45%

7,96%
4,73%

RGOS DE CLASSE
Nordeste

Sudoeste

10,36%
6,51%

RGO COMUNITRIO
Sul

Centro Oeste

Fonte: IBGE/PNAD, 1988, Suplemento. Clculo: IVO, A (1999)

Grfico 18 - Pessoas filiadas por tipo de organizao, segundo Regies Metropolitanas-RMs.


Brasil 1996
Brasil - 1996
20,32%

19,46%

15,58%
14,04%

13,44%

13,83%
12,03%

11,13%

10,78%
9,05%

8,29%
6,94%

1,04%

Sindicato
RM-Recife
RM-Rio de Janeiro

1,46%

2,48%

1,78%

2,53%

rgo de Classe
RM-Salvador
RM-So Paulo

Fonte: IBGE, Suplemento PME/Abril 1996. Clculo: IVO, A (1999)

- 334 -

3,12%

rgo Comunitrio
RM-Belo Horizonte
RM-Porto Alegre

Uma das grandes tendncias reveladas pela anlise comparativa das duas pesquisas que, entre 1988 e 1996, reduz-se a filiao partidria de 4% (em 1988) para 3%
(em 1996) (Grfico 19), enquanto maior a sociabilidade poltica da sociedade, expressa
pelo crescimento do nmero de pessoas que estabeleceram contato direto com polticos
em 1996 (Grfico 20), que passa de 4% (1988) para 8% (1996). Ou seja, dobra a proporo de pessoas, nas regies metropolitanas, que estabeleceram contatos com polticos.
Essa tendncia, alm de confirmar uma maior socializao poltica da sociedade civil nas
regies metropolitanas, pode indicar, tambm, mudanas importantes no padro de mediao e representao dos interesses, pela reduo das filiaes partidrias, em favor de
uma relao direta dos cidados com os polticos.
Grfico 19 - Proporo de pessoas filiadas a partidos polticos
Brasil 1988-1996
Brasil - 1988

Brasil - 1996

Filiadas
3%

Filiadas
4%

No Filiadas
97%

No filiadas
96%

Fonte: IBGE/PNAD, 1988. Suplemento


Clculo: IVO, A (1999)

Fonte: IBGE/PME, abr., 1996. Suplemento,


Clculo: IVO, A (1999)

Grfico 20 - Proporo de pessoas que fizeram contato com polticos e/ou governantes
Brasil 1988-1996
Brasil - 1996

Brasil - 1988
Fizeram
Contato
4%

No fizeram
Cont ato
96%

Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988


Clculo: IVO, A (1999)

Fizeram
Cont ato
8%

No Fizeram
Contato
92%

Fonte:IBGE, Suplemento PME/Abril 1996


Clculo: IVO, A (1999)

- 335 -

Observando-se a natureza do relacionamento entre os cidados e os polticos,


constatam-se tendncias distintas nas grandes regies geogrficas (1988) ou nas RMs
(1996). Em 1988, a regio Nordeste apresenta a maior taxa de pedidos (74,9%) nos
contatos com polticos, contra o menor percentual desse tipo de relao da regio Sul
(54%). Inversamente, a regio Nordeste apresentou a mais baixa taxa de reivindicao
(9,3%) e de dar sugestes (7,8%), enquanto a regio Sul registrou a taxa mais elevada
de reivindicao (18,4%), seguida da regio Sudeste (17%). importante observar que
o ndice dos que se relacionam com polticos para dar sugestes mais ou menos o
mesmo para o conjunto das regies brasileiras e gira em torno de 12%. A alternncia
nesse padro se faz apenas no Nordeste, onde se observa uma reduzida taxa mdia de
engajamento para sugerir de 7,8% e na regio Sudeste, que apresenta leve queda desse
padro para 11,8% (Grfico 21).
Grfico 21 - Proporo de pessoas que fizeram contatos com polticos e governantes, segundo o
motivo do contato, pelas grandes regies do Pas - Brasil 1988
Brasil - 1988
74,9%

61,6%

59,2%

56,4%

13,8%12,2% 12,4%

Norte
Fazer Pedido

54,0%

17,0%
11,8%

9,3% 7,8% 8,0%

Nordeste

14,8%

Sudeste

Fazer Reivindicao

18,4%
12,2%

Sul
Dar Sugestes

15,4%

15,1%

13,8%
12,0%

Centro Oeste
Fazer Reclamaes

Fonte: IBGE/PNAD, 1988. Suplemento. Clculo: IVO, A (1999)

Acompanhando essa diferenciao regional quanto ao padro de relacionamento entre cidados e polticos, no Brasil, os dados de 1996 revelam que a RM de Porto
Alegre a que apresenta as mais baixas taxas de contato poltico para fazer pedidos

- 336 -

(37,8%), enquanto a RM de Salvador apresenta uma taxa de 51,5%, s sendo superada


pela RM de Recife (54,9%). Os ndices de mobilizao dos cidados para fazer pedidos reduzem-se proporcionalmente no Sul, onde, inversamente, a taxa de reivindicao
da RM de Porto Alegre bem maior, expressando, inclusive, valor mais elevado que
aquele expresso para o conjunto da regio Sul (1988). Essa tendncia, provavelmente,
exibe um modelo cvico-democrtico mais participativo em Porto Alegre. Quanto a
dar sugestes, verifica-se um comportamento mais heterogneo segundo as diversas
RMs analisadas: a RM de Porto Alegre registra a maior taxa de engajamento e contato

poltico para dar sugestes (18,5%), seguida pela RM do Recife, que exibe uma taxa
de 17,4%, enquanto as demais RMs do pas apresentam taxas de sugestes mais baixas,
em torno de 14%, com uma proporo ainda menor (13,2%) para o Rio de Janeiro
(Grfico 22).
Grfico 22 - Proporo de pessoas que fizeram contatos com polticos e governantes, segundo o
motivo do contato por Regies Metropolitanas (RMs) - Brasil 1996
Brasil - 1996

54,9%

51,5%

51,1%

50,5%
42,8%
37,8%

21,2%

17,4%
15,2%

RM -Recife

14,0%13,3%

12,6%

RM -Salvado r

Fazer pedidos

18,6%
14,5%15,8%

RM -B .Ho rizo nte

Fazer reivindicaes

23,0%

20,1%
16,2%
13,2%

RM -R.Janeiro

24,4%
19,7%

18,5% 19,4%

14,5%

RM -S.P aulo

Dar sugestes

RM -P .A legre

Fazer reclamaes

Fonte: IBGE/PME, abr., 1996, Suplemento. Clculo: IVO, A (1999)

Ou seja, para o conjunto das RMs do pas, um tipo de interao de carter reivindicativo (aquela que se associa a uma estrutura de direitos do cidado) amplia-se na
proporo inversa daqueles que se orientam para pedidos. Como vimos, as taxas mais

- 337 -

altas de contatos para reivindicar esto em Porto Alegre (com 24%), S. Paulo (com
23%), seguindo-se por Salvador (com 21%). No conjunto do pas, ela varia entre 15%
a 24% e se organiza a partir da matriz sindical corporativa, complementando a rede da
clientela (fazer pedidos), mais predominante. A matriz da denncia ou reclamao apresenta taxa mais elevada em S. Paulo e Porto Alegre, com 20% e 19%, respectivamente, sendo a mais baixa em Recife e Salvador, ambas com 13%.
Finalmente, a matriz de engajamento mais ativo, tipificada pelas relaes para
dar sugestes, se configura como de baixa taxa de participao para o conjunto das
RMs, porm mais elevada em Porto Alegre, com um ndice de 18%, seguindo-se, para-

doxalmente, por Recife, onde 17% se articulam com polticos para sugerir, ao mesmo
tempo em que a regio metropolitana ainda mantm a mais elevada taxa de fazer pedidos. Merece anlise, neste contexto, a situao da RM do Rio de Janeiro, que apresenta
as mais baixas taxas de relao poltica voltada para sugerir, de 13%.
interessante notar a peculiaridade da RM do Recife, que combina dois padres de relao dspares e nem sempre coerentes na gramtica poltica do pas, se
considerarmos o conjunto das RMs e as grandes Regies geogrficas do pas: (i) apresenta a maior participao de clientela, expressa na taxa de quase 55% dos que fazem
pedidos; e (ii) uma participao mais ativa e engajada, expressa numa taxa de 17%
daqueles voltados para fazerem sugestes, ou seja, a segunda taxa mais elevada nesse
tipo de relao e participao civil, s sendo superada pela RM de Porto Alegre.
Nesse sentido, essas novas regulaes encontram seus limites nas variveis da
gramtica poltica do Brasil descritas por Nunes (1997), nem sempre lineares: (i) o carter patrimonialista e autoritrio do Estado, e a conseqente fragilidade das estruturas
locais, ainda influenciadas por relaes de tipo clientelista; (ii) a centralizao dos dispositivos institucionais de modernizao do aparelho do Estado brasileiro, via forma-

- 338 -

o de crculos burocrticos do planejamento no controle da poltica; (iii) o compromisso corporatista do Estado populista nacional com os trabalhadores, afetado pelas
mudanas produtivas. No que se refere matriz societal e ao papel central da participao da sociedade civil, preciso reconhecer-se, primeiro, a pouca diferenciao poltica da maioria dos pequenos municpios brasileiros e as acomodaes do Estado democrtico com as oligarquias locais, alm da prevalncia de uma cultura poltica ainda
marcada por relaes de tipo patrimonial e clientelista. Essas dificuldades e limitaes
dificultam o papel da cidadania no controle dos programas sociais. Apenas nos municpios onde existem movimentos sociais e atores organizados, as formas de controle
so exercidas com maior eficcia.
O conjunto desses elementos institucionais e da matriz sociopoltica, associados ao
volume e magnitude do processo de pobreza e excluso, como fator estrutural de formao brasileira, torna particularmente complexa a descentralizao das polticas sociais. Assim, cabe questionar como garantir maior equilbrio de foras nos sistemas de parceria entre pblico e privado, em espaos onde os atores sociais encontram-se pouco organizados
ou desorganizados, j que a matriz que organiza politicamente essa relao encontra-se
historicamente condicionada e dominada pela privatizao do aparelho institucional, cujas
inmeras denncias constituem-se em evidncias.
exatamente no mbito desses constrangimentos entre convivncia cvica, e
subjetividade dos atores sociais, bem como de integrao ao trabalho e ao acesso s
polticas pblicas, que se constrem os horizontes possveis entre a economia e a poltica e se observam limites dos processos de governana local, restritos a universos microssociais.

- 339 -

8.5. O QUESTIONAMENTO DO ESTADO E DA SOCIEDADE PELO TERRITRIO21: a formao da sociedade incivil


No incio de sculo XXI, as dimenses de excluso social podem ser sintetizadas
em dois processos: a perda do patamar alcanado nos trinta gloriosos anos, de prevalncia de pleno emprego e ampliao dos direitos sociais, e o no respeito aquisio
do direito diferena, ou melhor, a perda do lugar conquistado na responsabilidade
pblica e social e a discriminao quando da no realizao do direito diferena. Esse
questionamento do urbano pelo social, nas grandes cidades, exibe sua face mais
crtica nas diversas exploses de violncia urbana nas periferias das grandes metrpoles, mesmo em pases de capitalismo avanado, como foi o caso dos motins de Los
Angeles em 1992 e das chamadas emeutes (motins) parisienses, de novembro de 2005,
e em So Paulo, em maio de 2006, ademais da violncia que se constitui no cotidiano
das cidades brasileiras.
Multiplicam-se debates em torno da violncia urbana, da falta de expectativas
dos jovens, do desemprego, do aumento da pobreza e da precariedade, ao mesmo tempo
em que se estimulam e compartilham, inversamente, espaos modernos de consumo de
massa. Essa vivncia controvertida entre pobreza e falta de expectativas de insero no
trabalho, para os jovens das grandes cidades brasileiras, e o apelo ao consumo moderno
de massa, d a medida de um vazio civilizatrio, aprofundando as fraturas urbanas, pela impossibilidade de convivncia nos espaos pblicos compartilhados. Gradativamente, o social, recolocado como questo resultante das mudanas no mbito do trabalho e
pelas reformas do Estado social (dos sistemas de proteo social), vai se expressar em

21

A segunda parte desse ttulo a forma como Lagrange e Oberti (2006) concluem a anlise das movimentaes de jovens que ocorreram no territrio francs, entre fins de 2005 e comeo de 2006, especialmente em
relao s manifestaes simultneas em vrios bairros de periferia e cidades francesas, em novembro de
2005.

- 340 -

questes relativas reproduo das desigualdades nas cidades, indagando-se como encaminhar essa nova questo social com base na experincia do lugar.
Entre as lutas urbanas da dcada de 80 e as manifestaes de violncia das dcadas
de 1990 e 2000, parece haver uma enorme distncia, seja pelo carter de classe dos
primeiros, resultado da organizao de atores sociais com projetos polticos frente ao
Estado, seja, inversamente, pelas razes e formas de enfrentamento sobre o espao urbano dos atuais, em confronto direto com a sociedade e o Estado. Donzelot (1999), referindo-se a essas diferenas, na Frana, mostra que os primeiros colocaram esses atores urbanos no mbito da esfera pblica da sociedade civil, enquanto as formas do conflito urbano contemporneas promovem, no espao pblico urbano, a sociedade incivil.
A violncia dessas manifestaes recoloca em questo o lugar, ou melhor, o
no-lugar dos cidados da periferia no espao pblico da cidade. Este no-lugar da
periferia urbana passa a se constituir num dos maiores problemas sociais contemporneos. No caso dos pases de repblicas consolidadas, como a Frana, a problemtica
associa a perda das conquistas adquiridas de um Estado social de responsabilidade pblica discriminao das condies de excluso e segregao dos bairros problemticos (les quartiers difficiles). No Brasil, pela ausncia do Estado e pelo controle
de mfias privadas, que subordinam e destituem as famlias de moradores da propriedade de sua cidadania to duramente conquistada.
As anlises de Lagrange e Oberti (2006) entendem que as manifestaes de rua em
novembro de 2005, na Frana, revelam
certos limites de um modelo de integrao de carter universalista,
fundado numa comunidade de cidados formalmente iguais, mas, na
realidade, submetidos a tratamentos desiguais, especialmente sobre a
base de uma lgica de segregao urbana e de discriminao misturadas a caractersticas sociais e etno-raciais (p.33, trad. livre nossa).

- 341 -

Relacionando as meutes de novembro de 2005 com as de maro/abril de 2006,


em Paris eles acrescentam:
As respostas dadas crise social e urbana pretendiam continuar fiis a
uma tradio estatal republicana, cujo objetivo de mixidade e de regulao pblica e institucional permanecem centrais. Entretanto, instaurando
medidas que acentuam a precariedade dos jovens [a CPE22] sob o pretexto
de favorecer o emprego, eles fizeram explodir uma revolta que se apia
sobre valores universalistas (p.33-34, trad. livre nossa).

Contrariamente s vrias manifestaes de violncia urbana nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, na Frana no houve um afrontamento entre etnias ou comunidades. As violncias no visaram a grupos tnicos ou minorias especficas. Os
jovens envolvidos nas manifestaes se dirigiam ao poder pblico, tanto no nvel nacional como no local. Ao incendiarem escolas e ginsios, estavam questionando as autoridades pblicas, e no os interesses privados de grupos, ou comunidades particulares. No se podem, portanto, considerar essas manifestaes como de carter tnico,
mesmo reconhecendo que, em alguns bairros, a maioria dos jovens envolvidos nas manifestaes era constituda de imigrantes de origem magrebina, turca ou africana.
Em que pese o carter de contestao frente ao poder pblico, Lagrange e Oberti
(2006) concluem que, diferentemente dos movimentos de maro de 2006, as manifestaes de novembro de 2005 no se inscrevem num mesmo registro poltico. No por falta
de um sentido poltico dado pelos seus jovens manifestantes, mas porque esse sentido
poltico no foi admitido pelo conjunto da sociedade.
E concluem:
o fato dessas meutes no encontrarem lugar poltico ou mesmo associativo caracteriza os limites da capacidade da sociedade [francesa]
de realizar sua incluso poltica. As instituies hesitam em reconhecer as minorias enquanto tais e esta desconsiderao acentua ainda
mais essas assimetrias. Situados no corao dos debates, os membros
das minorias no existem sobre o plano poltico (p.208-209, trad. livre
nossa).
22

Em razo do CPE- Contrat de Premier Embauche (Contrato de Primeiro Emprego)

- 342 -

Contrariando a idia de uma criminalizao da pobreza, os dados levantados


pelo Atlas da Excluso Social no Brasil revelam que a pobreza no o fator determinante da criminalidade. Regies extremamente pobres no Brasil, por exemplo, apontam para baixos ndices da violncia, enquanto as grandes cidades, mais ou menos ricas, encontram cada vez maiores dificuldades de controlar a violncia. Assim, o que
determina a violncia nas grandes cidades no a pobreza, mas o abismo social entre
pobres e ricos. Nas grandes cidades, a coexistncia de pessoas com baixssima renda e
outras com estilo de vida diferenciado e renda extremamente elevada est na raiz do
aumento da violncia. As dificuldades de insero dos jovens no trabalho aprofunda
esse abismo. A essa dimenso se agrega o crescimento do crime organizado.
No mbito da cidadania, essa transio se materializa na articulao imperfeita e
contraditria entre, de um lado, a consolidao de um direito pblico, que deu forma nova Repblica (conjunto de leis que regulamentam a pluralidade de interesses diversificados
das distintas classes, cristalizado na Constituio de 88), e, de outro, a desregulao das
polticas e dos direitos sociais, no mbito do trabalho que, mesmo incompletos,23 representaram a principal via de integrao social e tiveram efeitos ampliados de proteo sobre
as famlias de trabalhadores.24 Por outro lado, essas tenses tambm se exibem nas fronteiras tnues entre o lcito e o ilcito, pela imposio e pelo controle de mfias privadas nesses espaos populares, como mostram Telles e Cabanes (2006).
A contradio desses processos tensiona o papel das cidades como matrizes civilizatrias e integradoras, gerando, no mbito da representao e da prtica dos atores
sociais, uma noo da cidade como espao de crise e conflito social agudizados, aprofundando imensas fraturas, a segregao social e espacial. O fazer poltica que,

23

No sentido de ser restrito matriz dos trabalhadores assalariados.


Ainda que se reconhea que essa redistribuio operou de forma imperfeita, especialmente nos pases da
Amrica Latina, permanecendo uma matriz social de enormes desigualdades.
24

- 343 -

em dcadas anteriores, estruturava-se sob o protagonismo da classe operria e pelos


movimentos sociais nas lutas urbanas por moradia e pelo direito cidade, formando
atores sociais na construo de agendas prprias de cidadania, reconverte-se em inmeros microssistemas de governana local em torno de questes especficas e pontuais
de gesto da cidade e da pobreza, mediadas por formas de concertao entre diversos
atores na implementao de programas pblicos.25 Que perspectivas e possibilidades
essas experincias podem representar, no sentido de projetos mais amplos, capazes de
reconstruir os laos desfeitos?
Na questo social clssica, era o mercado que estava em questo. Postulavamse polticas capazes de defender os trabalhadores e a sociedade dos efeitos adversos da
acumulao. A gesto da pobreza nas pontas, entre pobres e quase pobres, se orienta
no sentido de preservar o mercado do encaminhamento da questo social, e, ao contrrio, re-mercantiliza o social, pela privatizao do mercado de seguros, dos servios sociais e do controle dos bens e servios pblicos coletivos por empresas privadas.
As diversas arenas abertas no encaminhamento da gesto pblica so um
campo aberto pluralidade de interesses, que vo desde atores da velha cultura poltica, no mbito local, ao de megaempresas que se fortalecem no processo de privatizao dos servios pblicos e que tm efeitos diretos sobre as condies de atendimento das demandas sociais.
A natureza pragmtica e ttica desses espaos hbridos, tanto pode produzir capacidades, numa agenda pblica pactuada, no exerccio de uma educao para a cidadania, como pode, igualmente, se transformar em espaos de disciplinamento, apaziguamento e captura dos atores sociais organizados, despolitizando, em certa medida, a
questo urbana e social, naqueles ambientes em que a cidadania no se encontra for25

A exceo de experincias mais amplas e pactuadas, como mostramos anteriormente.

- 344 -

temente organizada. Ademais, a prpria fragilidade financeira dos municpios, imobilizados diante da frgil capacidade de investimentos pblicos, estimula parcerias pblicoprivadas, que subordinam, muitas vezes, a prioridade das agendas sociais s lgicas do
financiamento, nem sempre compatveis (Cf. IVO, 2002).
Qual a capacidade de se recriarem, nas cidades, exatamente na territorialidade
da crise social, os nexos necessrios superao da prpria crise, no presente? De que
forma a participao cidad pode encaminhar a questo da integrao social, num contexto marcado pelo desemprego, pela precarizao e pela mercantilizao de todas as
esferas pblicas? Como as municipalidades e as sociedades locais podem encaminhar a
questo da distribuio, se ela supe formas de solidariedade de mbito nacional, sem
o que acaba por sedimentar profundas desigualdades regionais e sociais? Ou seja, o
modelo se retroalimenta numa circularidade (tautolgica), que refora a dinmica das
regies e grupos que j dispem de melhores condies, dificultando aqueles que apresentam as maiores taxas de excluso de ultrapassarem essa condio.
Como reconstruir vnculos sociais em territrios e espaos to desiguais? Como
transpor a experincia local exitosa para espaos mais amplos de desenvolvimento, que
reconciliem o econmico, a sociedade e a poltica? Essas so questes abertas, que instigam a reinveno social. Lee-Smith e Stren (1991, p.23), referindo-se urban governance, reafirmam a necessidade de se atentar para a forma pela qual sociedade e economia se organizam, e menos s dinmicas institucionais do Estado. Comear com o estado da sociedade, mais que com a sociedade do Estado.
A questo, portanto, est na matriz social e na qualidade das relaes mantidas entre Estado e sociedade civil, ou seja, na qualidade da democracia que se est construindo. Assim, observam-se alguns sentidos nos processos de governance em relao
questo social:

- 345 -

No mbito d diagnstico conservador da governabilidade, a questo social se instaura como gesto da incivilidade que permeia o universo das relaes sociais e
do mercado. Constitui-se no paradigma da ordem, da reforma, no sentido da reproduo e auto-sustentabilidade do sistema.

Como matriz societal, orienta-se por uma socializao do mercado e do Estado, no


sentido de incluir o conjunto da sociedade na lgica do desenvolvimento, construindo um saber e um poder enraizados nas redes associativas, sob a hegemonia da
sociedade civil.

Como categoria de mediao, procura criar relaes de legitimidade, atravs de redes


de confiana, com nfase nas iniciativas criadoras e na fora emergente da sociedade
civil. Instaura-se, enfim, como um horizonte mtico da poltica do possvel.
O desafio reconstrurem-se as cumplicidades mais gerais, capazes de superar

as desigualdades sociais polticas e econmicas de que se ressentem especialmente as


classes trabalhadoras brasileiras.
A questo, portanto, implica localizar sob quais princpios se estrutura a ordem
social e os acordos parciais e at que ponto os resultados da resultantes so capazes de
resolver a questo da eqidade, da segurana, do bem-estar dos cidados. Que atores
so os protagonistas desse processo?
Apreendemos a noo de governana centrada sobre a noo de poder social que
permeia as relaes entre o governo e a sociedade, como espao do exerccio solidrio,
mas tambm conflitivo, na criao de solues alternativas para o tratamento dos problemas vinculados pobreza e s desigualdades, sustentada por atores participativos.
Nesse sentido, as variveis crticas da governana local situam-se na matriz das
desigualdades sociais e regionais, na capacidade de organizao dos atores sociais e
das redes mais amplas de que participam, na matriz da cultura poltica, ou seja, na

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forma histrica como se teceram as relaes de dominao poltica no mbito local,


bem como na forma como elas se articulam aos jogos de foras no plano nacional e internacional. Por outro lado, e, inversamente, elas se situam no modo como se constituram os espaos de luta e negociaes desenvolvidas pelas classes trabalhadoras, com
vistas ao acesso aos direitos sociais, aos mecanismos de mobilidade espacial e social e
aos bens e servios de consumo urbano.

- 347 -

9. CONCLUSES: RETOMANDO A MEADA

9.1. OS PONTOS DE PARTIDA ANALTICOS

A tese buscou analisar a constituio da questo social no marco das sociedades


modernas urbano-industriais, como uma grande inveno social da modernidade, na
qual a ambio sociolgica esteve diretamente imbricada. Essa reflexividade entre a
construo sociolgica e as condies de estruturao das sociedades urbanoindustriais, apresentada nos dois primeiros captulos, forneceu as bases tericometodolgicas que permitiram formular o que se entende por questo social e identificar os dilemas e singularidades que envolvem o encaminhamento da questo social
no Brasil contemporneo, especialmente no perodo compreendido entre 1980 e 2000.
O desdobramento dessas questes se estruturou em duas partes:
A primeira recomps as condies histrico-sociais que resultaram na formulao da questo social na modernidade, estruturada em torno do trabalho. Efetivamente,
no plano histrico, o social constituiu-se como registro prprio da modernidade, centrado e estruturado em torno do trabalho. A centralidade do trabalho na organizao
das sociedades contemporneas ligava-se, de um lado, capacidade do movimento operrio de integrar e articular interesses mais amplos da sociedade, e, de outro, capacidade do Estado em regular o conflito dos interesses divergentes.
Por outro lado, envolveu tanto a crtica social ao utilitarismo, implcita no projeto sociolgico, como o dilema da integrao social diante da despossesso e do pauperismo crescente das famlias trabalhadoras, num contexto de crescimento tcnico e
desenvolvimento econmico crescente.

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O ponto de partida dessa anlise foi considerar, portanto, a sociologia como a


disciplina mais implicada na vida social moderna. A compreenso da formulao da
questo social na modernidade e sua articulao com a ambio sociolgica, permitiram observar os momentos de inovao social e a complexidade inerente questo social. Essa significou, ao mesmo tempo, articulao e mediaes entre o indivduo e a
coletividade, o local e o nacional, o singular e a totalidade, as relaes entre o econmico, a sociedade e o poltico.
A ambio de racionalidade e objetividade da sociologia, como cincia voltada
para intervir sobre a realidade social, traduz a idia de uma sociedade diretamente associada forma do Estado nacional, o que envolve problemas de adaptao e da ordem, bem como de controle social, j que eles so a contraface institucional do ideal
de integrao social, ou seja, da utopia de fazer sociedade, no sentido de permitir padres civilizatrios de convivncia em realidades to desiguais e marcadas por interesses to conflitantes.
A segunda parte da tese entrecruza tempo e lugar. Analisa a reconfigurao da
questo social no contexto contemporneo no Brasil, particularmente no perodo compreendido entre as dcadas de 1980 e 2000, como um problema pblico, situado, ao
mesmo tempo, numa histria particular desse pas, mas tambm numa conjuntura determinada.
Considerando a natureza diretamente institucional do social, expresso nas polticas sociais, a anlise dos seus dilemas no Brasil contemporneo tomou por objeto,
particularmente, as polticas sociais de assistncia no enfrentamento da pobreza, j que
essas, a partir do fim dos anos noventa, passaram a se constituir na prioridade da ateno pblica sobre os mais pobres e tm implicaes culturais, mas tambm epistemo-

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lgicas, ou seja, tanto em termos do padro prevalecente da excluso social, como em


termos das categorias analticas que acompanham os novos paradigmas da ao social.
Considerando a perspectiva de historicidade na construo da questo social,
desenvolvemos um esforo analtico (ao final da primeira parte, no Captulo 4) de reconstruo do processo histrico da desocupao (e da excluso social) no Brasil, de
forma a resgatar algumas implicaes histricas e culturais que determinaram a formao de um habitus precrio brasileiro, como bem formulou Jess Souza, que segmentou o mercado de trabalho livre, definiu formas de proteo restritas e padres de
reproduo social das famlias trabalhadores em nveis extremamente baixos, fatores
que tm implicaes decisivas sobre o encaminhamento da questo social no Brasil
contemporneo. Essa retrospectiva histrica da constituio dos homens livres e das
teses que formularam criticamente a natureza da modernizao brasileira (dcadas de
60/70), permitiu observar os pontos de inflexo da formulao da questo social brasileira, os momentos de inovao e reconverso social.
Do ponto de vista analtico, as polticas sociais foram apreendidas como objetos
dinmicos (CEFA, 1996), que resultam das condies prvias que as produziram, das
foras sociais no presente, indicando que seus desdobramentos atuais condicionam suas possibilidades posteriores (TROM; ZIMMERMANN, 2001, p.283). Elas envolvem
embates e deslocamentos de atores sociais e de sentidos no campo de ao da prtica e
esto submetidas a categorias cognitivas que emergem do processo de conhecimento,
re-conhecimento e crtica dos problemas sociais do desemprego, da precarizao, da
pobreza e da excluso social.
A abordagem analtica do perodo mais recente (1980-2000) considera, portanto, as descontinuidades inerentes ao desdobramento da ao pblica relativa questo

- 350 -

social, tentando superar o carter linear e s vezes naturalizado dos processos histricos de construo da questo social no espao pblico.
Atravs dos processos de construo e desconstruo das polticas sociais, no
perodo de 1980 a 2000, desenvolvidos na segunda parte da tese, buscamos apreender
a questo social em construo, no campo da ao coletiva mais ampla,1 em torno de
quatro contextos diferentes: o da redemocratizao brasileira, o perodo dos ajustes
institucionais do Estado, o de uma agenda internacional em torno da luta contra a pobreza e aquele mais recente, marcado por uma retomada do crescimento no ambiente
econmico internacional, numa recuperao do emprego e numa ao de massa na implantao de polticas de transferncia de renda dirigida aos mais pobres. As lgicas de
fluidez da poltica, com seus momentos de rupturas e avanos, buscaram superar, portanto, um evolucionismo determinista, revelando ambigidades e contradies sociais
que resultam do embate entre foras sociais2 que repercutem sobre o Estado nacional e
sobre os limites do padro da redistribuio nesse pas.
A noo de crise permeia as inflexes dos processos sociais na construo da
questo social: crise de inteligibilidade dos novos referenciais analticos; crise da incapacidade de mediarem-se os interesses das classes e dos trabalhadores no interior do
Estado democrtico; crise do desemprego e dos sistemas de proteo social, etc.; crise
de historicidades diferentes dos atores internacionais e nacionais, etc. Essas crises expressam paradoxos e dificuldades, na emergncia dos novos problemas sociais de en-

A ao coletiva aqui no se restringe aos movimentos sociais, mas diz respeito dinmica social com
vistas construo de problemas pblicos. Seu desenvolvimento apresenta trs tendncias: o estudo do
comportamento coletivo, a teoria da mobilizao de recursos da ao e a teoria dos novos movimentos
sociais. O conceito integra vrios domnios da anlise de redes sociais, associaes, de governana, de
polticas sociais, nos quadros de negociaes, etc. (Cf. Chazel, 1993; Cefa; Trom, 2001), mas significa
tambm movimentos de hegemonia e contra-hegemonia, na dinmica entre foras liberais e aquelas voltadas para um Estado social.
2
Aqui apresentadas a partir das concepes de desenho do Estado social de natureza liberal e socialdemocrata.

- 351 -

frentamento da pobreza, de excluso, da cidadania e das desigualdades sociais, tais


como: os avanos da democracia e da cidadania num ambiente de constrangimentos
econmicos e dessocializao do trabalho; as tendncias divergentes entre um projeto
poltico nacional, voltado para a incluso social, e os constrangimentos polticos e econmicos resultantes da liberalizao do mercado no mbito global; os objetivos universalistas das polticas de garantia da renda e os desenhos focalizados efetivamente
implantados; a aplicao dos postulados do Estado mnimo liberal, num pas com um
tero da populao em condio de pobreza, o que significa uma ao centralizada do
Estado nacional na aplicao dos programas de massa de assistncia aos mais pobres,
entre outros paradoxos.
A explicitao dessas ambigidades e crises apresenta vantagens ou aberturas
analticas: elas possibilitam observar as contradies e rupturas no desdobramento das
linhas da ao poltica e supem um retorno s explicaes e s formulaes crticas.

9.2 A RECONVERSO DO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO


Os campos institucionais, resultantes do contrato social prprio do Estado de
Bem-estar social, se estruturaram na socializao da economia, atravs da qual se reconhecia que o capitalismo no era apenas constitudo por fatores de produo e pelo
mercado, mas por sujeitos sociais com necessidades bsicas, ou seja, por direitos da
cidadania. Esse processo de socializao da economia,3 no entanto, se traduzia no marco normativo e institucional dos Estados nacionais, na regulao da economia e na
mediao do conflito entre capital e trabalho, ou seja, numa politizao do Estado.4

3
4

Entendido por Esping-Andersen (1990) como desmercantilizao da fora de trabalho.


Ver a respeito Polanyi [1944] (2000); Rosanvallon (1995); Souza Santos (1999);

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As mudanas resultantes da aplicao do diagnstico conservador da governabilidade, no encaminhamento da chamada crise do Estado de Bem-estar, nos anos 80
e 90, num contexto de reestruturao produtiva, desconstruram esses pilares e operaram uma reverso dessa dinmica, na forma de uma dessocializao da economia (pelo aumento crescente do desemprego e da precarizao, em sociedades j submetidas a
condies de pobreza, desigualdade e excluso da proteo social), de uma perda gradativa dos direitos sociais e de uma despolitizao do Estado quanto mediao do
conflito redistributivo, devolvendo-se ao mercado e sociedade os termos dessa regulao.5 Por esse processo, procedeu-se a uma ruptura entre proteo e trabalho, proteo e solidariedade nacional. Isso quer dizer que a questo da proteo passa a considerar os sujeitos fora do universo de insero no trabalho e que a regulao do conflito
redistributivo no deve comprometer a dinmica de liberao do mercado.
Ou seja, a perspectiva neoliberal mais recente parte do suposto de que impossvel a preservao das regras que orientam a poltica social, no marco da concepo
do Estado de Bem-estar social, devido crise fiscal, excessiva interveno da esfera
estatal no mbito do mercado, aos possveis estmulos negativos que os dispositivos
institucionais geram no mbito do comportamento dos indivduos, alimentando, supostamente, comportamentos morais indesejveis, como um possvel parasitismo dos
trabalhadores custa do esforo das coletividades e (ou) o uso clientelstico nas transaes. Assim, segundo essa viso, a nica via de retomada do crescimento consistiria
em romper a articulao entre emprego e proteo social, sacrificando o social, a proteo social.

Especialmente no que se refere s relaes entre capital e trabalho. Em relao s aes de assistncia
aos mais pobres ao contrrio foi mais forte.

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Na dcada de 2000, diante dos efeitos adversos e da gravidade dos ajustes (econmicos e institucionais), a sociedade reconheceu a necessidade de refundao do
Estado social, de modo a minimizar os efeitos adversos do ajuste em relao pobreza
e aos novos pobres. A soluo encontrada, no mbito dessa refundao social do Estado reformado, foi priorizar as polticas sociais focalizadas sobre os mais pobres, em
reas que no comprometessem diretamente o ncleo central dos ajustes e das polticas
securitrias, ou seja, na relao entre capital e trabalho e na liberao dos mercados.
Mas os pases perifricos, como as sociedades latino-americanas, acumulavam uma dvida social imensa, expressa num grande contingente de pessoas que vivem em condies de misria e pobreza, alm da pouca tradio republicana no trato das questes
pblicas e das condies histricas de insero perifrica desses pases nos circuitos da
acumulao. Essas caractersticas recolocam criticamente a adoo de alternativas prprias dos pases desenvolvidos sobre sociedades e regies marcadas por imensas desigualdades sociais.
Do ponto de vista analtico, longe de as polticas sociais se constiturem em instrumentos naturalizados e prvios s condies de despossesso, vulnerabilidade e excluso, seus enunciados discursivos (os julgamentos sobre o fenmeno da riqueza e
pobreza), as instituies de regulao e as formas prticas de sua implantao determinam-se mutuamente. A conscincia da pobreza e das desigualdades retorna realidade,
criando estados de situao (pobreza, vulnerabilidade, risco e excluso) que estratificam e recortam a realidade segundo princpios de proteo e vulnerabilidade, seguro e
assistncia, includos e excludos, etc., conforme analisamos no Captulo 7. Assim, o
desenho das situaes de vulnerabilidade ou proteo observam tanto os critrios institucionais quanto determinam, ao mesmo tempo, coletivos de destino, que resultam de
operaes analticas relativas aos instrumentos institucionais de sua regulao.

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Os avanos no Programa Bolsa Famlia, a partir de 2004, ampliaram o exerccio da obrigao socializada do poder pblico em relao insero social dos miserveis. Permitiu, tambm, melhorar as condies de renda dos trabalhadores e dos cidados, na linha do patamar do salrio mnimo, reduzindo o nvel de explorao da
fora de trabalho daquela faixa de trabalhadores remunerados nesse patamar. Essas
melhorias de renda ocorreram, no entanto, num contexto em que a renda do trabalho
daqueles situados nas faixas acima de dois salrios mnimos foi deteriorada, o que
rompe as equaes de equivalncia entre os cidados em relao ao Estado, no mbito
da democracia, e os postulados definidos de eqidade em relao proteo social, segundo o prprio documento sobre Previdncia social da CEPAL (2006).

9.3. A PROPRIEDADE SOCIAL DO ESTADO EM RELAO COLETIVIDADE


A anlise das categorias da ao prtica que associou processos de vulnerabilidade no trabalho, excluso por desemprego e renda, e observou, especialmente, os
limites da condio da assistncia permitiu observar etapas e processos de segmentao social da proteo social que revelam um padro de iniqidade da funo de proteo do Estado em relao aos cidados, no Brasil.
Os dados analisados no Captulo 7 identificam zonas de excluso da proteo
de uma parcela de cidados que no tem empregos e nem renda para a cotizao privada e est fora do mercado, mecanismo central das polticas de integrao social.
A anlise das desigualdades sociais, segundo segmentos de trabalhadores ativos
e inativos, rurais e urbanos, homens e mulheres, com base nas estatsticas censitrias
de 1991 e 2000, exibe melhoria significativa da distribuio de renda rural, em especial
dos inativos e das mulheres, o que confirma a importncia dos programas universais de
carter constitucional, como a Previdncia social rural, na desconcentrao da renda

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rural total (de 0,545 para 0,529). Ou seja, como analisa Delgado (2005), o gasto social
tem carter redistributivo, mas no corrobora a distribuio funcional da renda trabalho. Assim, na forma restritiva como foi implantado, tem carter seletivo e penaliza
particularmente os segmentos de trabalhadores urbanos, homens e da ativa.
A evoluo da composio da renda familiar, por outro lado, mostra a importncia relativa crescente das transferncias do Estado, em relao quelas provenientes
do trabalho. Se, de um lado, esse indicador reafirma o papel redistributivo das polticas
previdencirias do Estado, pela aplicao dos direitos bsicos constitucionais (BPC,
aposentadoria rural), por outro, revela uma participao declinante do trabalho na reproduo das famlias.

9.4. CONSIDERAES SOBRE UM PADRO DE PROTEO DEPRECIADA


O esforo metodolgico foi o de desenvolver uma anlise que buscasse romper
o circuito fechado das tautologias inscritas na formulao de objetivos amplos, mas
no universais, como a luta contra a pobreza, que, ao se localizarem sobre os coletivos
de destinos a populao-alvo dos programas na linha da pobreza , acabam sedimentando e cristalizando essa populao na condio de pobreza. Como indica Lautier
(1999), ao desvincular a pobreza dos seus determinantes estruturais, separam-se os indivduos submetidos a essa condio dos seus lugares no sistema produtivo. Assim, o
diagnstico da erradicao da pobreza desvincula os pobres do sistema social e da diviso do trabalho, passando a assistncia a constituir-se num atributo individual para
aqueles que, moralmente e institucionalmente, tm direito ateno pblica. Como coletividades de destino, so percebidos como no-foras sociais, ou seja, como uma
classe para o outro, como analisou Bourdieu (1977).

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Por outro lado, o esforo analtico tambm procurou romper a circularidade ttica das microarenas de concertao dos programas pblicos, que podem chegar a produzir alguns resultados, mas so insuficientes para transpor os universos restritos da
concertao, ou para gerar pactuaes mais amplas, que permitam enfrentar, por exemplo, as desigualdades regionais. Para tanto, a anlise procurou desenvolver um olhar cruzado, com o objetivo de confrontar os resultados da luta contra a pobreza com
os paradigmas estratgicos de focalizao e mobilizao da sociedade civil, em termos
das desigualdades sociais, dos objetivos de bem-estar social e da distribuio. Ademais, a anlise reconheceu os fluxos de determinao mtua entre os estados da pobreza (traduzidos na forma de renda e, portanto, de remunerao da fora de trabalho)
e da excluso, associados dinmica da vulnerabilidade e aos processos de seletividade do mercado de trabalho. Por fim, buscamos transpor o registro das cooperaes restritas das arenas de concertao, de uma viso puramente gestionria, para coloc-las
numa perspectiva de construo da poltica voltada para objetivos mais amplos de integrao social e desenvolvimento.
Conforme analisamos, os efeitos das operaes circulares, inerentes focalizao das polticas sobre os mais pobres, resultam na reproduo de novas formas de
segmentao da proteo e novas formas de discriminao e excluso social. A proteo depreciada, que inclui uns e exclui outros, acaba restringindo o conflito redistributivo a pobres e quase pobres, conforme mostra a evoluo inversa entre os ganhos para
os trabalhadores situados no nvel do salrio mnimo e a perda de renda dos trabalhadores acima de dois salrios mnimos, ou ao promover a passagem da indigncia a uma
condio de pobreza. Esse movimento convergente da renda dos trabalhadores para patamares mais baixos dificulta criar as cumplicidades necessrias para operar os objeti-

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vos da distribuio, da justia social e da coeso social, especialmente nas reas metropolitanas.
A anlise dessa transio, do perodo de 1980 a 2000, permitiu extrair alguns
ensinamentos, conforme assinala Castel (1995, p.387): numa sociedade complexa, a
solidariedade no um dado automtico, mas uma construo social. A propriedade
social , ao mesmo tempo, compatvel com o patrimnio privado e necessria para se
inscrever nas estratgias coletivas. O salrio no pode se reduzir a valores mnimos,
sob pena de transformar-se em assistncia e no se revelar em condio de dignidade.
A necessidade de os indivduos terem um lugar, numa sociedade democrtica, no pode se realizar sob condies de radicalizao de uma mercantilizao completa, j que
a economia no funda a ordem econmica sozinha e, para que isso no acontea, necessrio um papel ativo do Estado nacional. S um ator central pode orientar as estratgias distributivas, o que envolve negociao de interesses divergentes entre os diferentes setores e o acompanhamento do cumprimento de compromissos. Nesse processo, contrariamente ao desenho do Estado mnimo, o Estado social passa a ser o interlocutor principal.
Diante de economias e sociedades altamente desiguais, como a sociedade brasileira, submetida a novas formas de vulnerabilidade, o Estado se torna o principal suporte da proteo. Mas essa relao, ao operar segundo objetivos de insero diferenciados, no favorece um vnculo do indivduo com um coletivo abstrato. Assim, contra
a despolitizao da sociedade, preciso refundar a ao poltica e social a partir dos
cidados.

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9.5. UM VAZIO CIVILIZATRIO: a questo social e as fraturas sociais nas metrpoles


No mundo real, a questo social envolve a dimenso do lugar e o controle sobre o territrio, na identificao e regulao da pobreza dos trabalhadores que se reproduzem localmente. Ela requer polticas de proximidade e, como tal, operaes de
equivalncia e distribuio de recursos no nvel das municipalidades (DESROSIRES;
THVENOT, 1988; BOLTANSKI; THVENOT, 1991).

A vivncia controvertida entre pobreza e falta de expectativas de insero no


trabalho, para os jovens das grandes cidades brasileiras, e o apelo ao consumo moderno de massa do a medida de um vazio civilizatrio, especialmente nas metrpoles. O
carter seletivo do mercado de trabalho e da proteo social aprofunda as fraturas urbanas. O social, ento, se expressa, nas cidades, muito mais pelas desigualdades sociais que pela pobreza, gerando a indagao sobre como encaminhar essa nova questo
social com base na experincia do lugar.
Entre as lutas urbanas da dcada de 80 e as manifestaes de violncia das dcadas 1990 e 2000, parece haver uma enorme distncia, seja pelo carter de classe dos
primeiros, na busca por integrao e na afirmao de um direito sobre a cidade, frente
a um Estado social ainda inconcluso, seja, inversamente, pelas razes e formas de enfrentamento atual sobre o espao urbano, que expressam uma completa dissociao de
processos integrativos e representam mais uma reao do territrio fragmentado contra
a sociedade de abundncia e um Estado ausente.
A violncia dessas manifestaes recoloca o no-lugar dos cidados da periferia no espao pblico da cidade. Esse no-lugar da periferia urbana passa a se constituir um dos maiores problemas sociais contemporneos. Contrariando a idia de uma
criminalizao da pobreza, os dados apresentados pelo Atlas da Excluso Social no

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Brasil de 2003 revelam que regies extremamente pobres apresentam baixos ndices da
violncia, enquanto as grandes cidades encontram cada vez maiores dificuldades de
controlar esse fenmeno. Ou seja, a coexistncia entre pessoas com baixssima renda e
sem emprego e outras com rendas e estilo de vida extremamente elevados, nas grandes
cidades, est na raiz do aumento da violncia e da questo social nas metrpoles contemporneas.
A contradio desses processos tensiona o papel da cidade como matriz civilizatria, gerando, no mbito da representao e da prtica dos atores sociais, uma noo
da cidade como espao de crise e conflito sociais agudizados, que promovem, no espao pblico urbano, a sociedade incivil. Qual a capacidade de se recriarem, nas cidades, exatamente na territorialidade da crise social e do trabalho, os nexos necessrios
superao da prpria crise, no presente?
no mbito de coletivos mobilizados, como sindicatos de trabalhadores, movimentos sociais e associaes de moradores, de um lado, e as municipalidades e governos estaduais e elites de empresrios, de outro, que vo surgir os objetos da interveno pblica no enfrentamento da questo social urbana. Ela implica contradies
relativas evoluo do no-trabalho ou do desemprego, de um lado, mas tambm uma
exigncia de generalizao da pactuao no plano mais amplo do Estado nacional. As
questes de residncia e mobilidade em relao s polticas sociais podem exemplificar
essa tenso: a escolha e seleo dos beneficiados dos programas de transferncia de
renda local, mas os recursos redistributivos tm carter nacional, de forma a produzir
uma poltica que transcenda os tratamentos particularizados.
A assistncia focalizada sobre os mais pobres (e no sobre as desigualdades) e
as inmeras arenas de concertao sobre problemas especficos retroalimentam uma
circularidade (tautolgica) que refora a seletividade. Ela maximiza as possibilidades

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de melhoria de regies e grupos que j dispem de melhores condies, dificultando as


sadas daqueles que apresentam as maiores taxas de excluso e deixando um vazio enorme sobre jovens da periferia urbana em relao aos projetos de integrao e mobilidade social.
Como reconstruir vnculos sociais em territrios e espaos to desiguais? Como
recompor projetos de mobilidade e integrao social em um mercado de trabalho cada
vez mais seletivo? Como transpor a experincia local exitosa para espaos mais amplos de desenvolvimento, de modo a conciliar o econmico, a sociedade e a poltica?
Essas so questes abertas, que instigam a reinveno social.

9.6. DINMICA ECONMICA E ATRIBUTOS DA SOCIABILIDADE: educao, mercado de trabalho e reproduo familiar
A dinmica da questo social no se restringe apenas economia e ao mercado
de trabalho, mas produz efeitos indesejveis sobre a coeso social, especialmente nos
pases perifricos, de pouca tradio republicana e com enormes desigualdades sociais.

9.6.1. Os paradoxos da escolarizao da fora de trabalho


Do ponto de vista da democracia, legtimo e necessrio, como condio de
cidadania, enfrentar as questes da baixa qualificao da fora de trabalho, mas ilusrio deduzir que os no-empregados encontrem um emprego simplesmente porque tiveram acesso escolarizao ou educao. A relao entre formao e emprego, hoje, se coloca de modo totalmente diferente do que ocorria nas dcadas de 60 e 70,
quando as demandas sobre a fora de trabalho no exigiam nveis mais elevados de
qualificao. Por outro lado, as respostas de acesso escola e formao no se traduzem, imediatamente, no atendimento das necessidades e exigncias de qualificao,

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gerando hiatos de tempo entre o processo de formao de mais longo prazo e as exigncias imediatas do mercado de trabalho, cada vez mais seletivo quanto aos nveis de
qualificao. Essas distncias de temporalidade entre as exigncias de qualificao e o
tempo de formao levam a outro problema: a (des) empregabilidade de pessoas qualificadas ou com nvel de escolarizao mdia.
Antes, o setor informal do mercado de trabalho pde manter certa organicidade
com os setores dinmicos da economia. Hoje, a segmentao no interior do emprego
protegido gerou uma nova dualizao do mercado de trabalho protegido: um mercado
extremamente competitivo, para postos de trabalho altamente qualificados, melhor pagos e mais protegidos, e outro constitudo de trabalhadores menos qualificados e mais
instveis em relao aos processos de precarizao, conforme analisa Castel (1995).
Esses ltimos sofrem a presso dos segmentos no protegidos, que esto fora das relaes assalariadas e so beneficirios de programas de transferncia de renda, orientando-se para uma tendncia de reduo da remunerao do trabalho. O problema, agora,
como mostra Castel (p.409), no apenas a periferizao precria, mas a desestabilizao dos estveis. No interior do mercado de trabalho, no possvel a esse grupos
desenvolverem expectativas de mobilidade interna, mas uma conscincia da ruptura
entre as elites empregveis e uma massa posicionada nos estratos mdios e baixos.

9.6.2. Os hiatos futuros de proteo intergeracional nas famlias


Observando-se a composio das famlias do ponto de vista das relaes intergeracionais, pode-se constatar um dficit ou lacuna nas geraes futuras em relao ao
padro resultante da solidariedade integeracional no interior das famlias, entre as geraes atuais de idosos, que se beneficiaram dos sistemas de proteo e seguridade

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plenas, e as geraes futuras de idosos (Cf. SOUZA, 2005). Ou seja, o papel que os
mais idosos cumprem em relao reproduo das famlias no poder mais ser cumprido pela gerao futura de idosos, j que essa gerao hoje, em especial aqueles que
se encontram na faixa dos 40 anos, no se beneficiar dos sistemas securitrios plenos.

9.6.3. Segmentao social da proteo e padro de sociabilidade dos mais pobres


Observando a reconfigurao da estrutura social, do mercado de trabalho e da
insero em sistemas de proteo e assistncia, Castel (1995, p.412) distingue entre os
normais inteis, os desempregados e os inteis no mundo, aqueles cidados incapacitados para o trabalho por idade ou doenas, que se constituem em no-foras sociais (p.412), com implicaes sobre o plano cvico e poltico.
Eles esto fora do circuito das trocas produtivas, mas vinculam-se ao mercado
como consumidores de produtos bsicos, no limite dos mnimos sociais. Esse mercado
de bens de consumo bsico favorece, por sua vez, a reduo do custo dos artigos de
subsistncia, alimentando um circuito produtivo e reprodutivo no nvel da pobreza.
Mas essa tendncia no significa marginalidade, mas a forma como o padro da acumulao contempornea subordina segmentos de trabalhadores inteis, em pobres - sujeitos do consumo. Ou seja, uma passagem do sujeito do trabalho para um sujeito do
consumo, nas palavras de Francisco de Oliveira.
A ruptura com o universo do trabalho protegido, como condio real ou mesmo
possibilidade, corresponderia a formas de isolamento social? A se observam distines complexas. Esse processo desorganiza os cidados como trabalhadores, mas no
os isola. Reorganiza-os como consumidores de servios do Estado. Salvo nas situaes-limite (da populao de rua, por exemplo), que mostram uma expulso das pessoas do universo do trabalho e do ambiente societrio da famlia, o viver do social dessas

- 363 -

fraes mais pobres, como mostra Castel (p.416), no representa um isolamento, mas
uma depreciao do estatuto social e uma segmentao social nos nveis mais baixos.
A vivncia do social, como assistidos, os leva a tecerem inmeros caminhos complexos e difceis na demanda de acesso aos servios sociais, que envolvem a formalizao
de relaes jurdicas e um aprendizado de trocas, nas tramas dos caminhos para ser ajudado. Esses envolvem o controle eficaz de mecanismos e redes de solidariedade de
tipo primrio, com funcionrios das instituies sociais, ex-patres ou patroas, igrejas
e outras organizaes civis. O difcil que essas estratgias de relaes com os servios so individuais e potencializadas, na maioria das vezes, por relaes pessoais, e
no por mecanismos institucionais eficazes ou mediado por estruturas de representao
dos seus interesses. Num perodo caracterizado pela liberalizao e celebrao do empreendedorismo, nunca as intervenes do Estado, especialmente no domnio da assistncia, foram to grandes e caracterizadas por tantas intervenes e correes de percurso, na gesto das instituies. Mas, como analisa Castel (1995, p.418), a questo
no de quantidade ou de acesso, mas das modalidades de interveno realizadas e
da qualidade dos servios.

9.7. ALGUMAS CONSIDERAES DE NATUREZA TERICA


9.7.1. Da crtica social sociedade entendida como tcnica
s utopias liberais-capitalistas e socialistas-revolucionrias, que caracterizaram
a ambio sociolgica do sculo XIX substitui-se, ideolgica e politicamente, um paradigma fundado no conceito de adaptao, conforme analisa Freitag (1987, p.51).
A integrao societal assentada na noo de solidariedade nacional e da responsabilidade Estatal da sociologia clssica europia, perde gradativamente seu carter mais

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problemtico em benefcio de um conjunto de problemas locais e setoriais de adaptao


de indivduos, grupos e categorias da vida coletiva nas modernas sociedades urbanoindustriais, como analisamos no captulo 3. A sociologia americana foi quem primeiro
expressou esta mudana problemtica, orientando-se para a profissionalizao dos estudos sociais e das pesquisas sociolgicas de carter eminentemente emprico. Os clichs ou imagens da linguagem comum assumem significao de objeto nas pesquisas
especializadas, efetuadas sobretudo com recortes institucionais ou a partir de problemas
definidos pragmaticamente. A sociologia no estuda mais a sociedade, mas um conjunto
de problemas (de adaptao) da sociedade moderna ou de eficcia dos sistemas.
Este processo esboado com o reformismo desde o final do sculo XIX acelerase com o desenvolvimento do Estado intervencionista de tipo keynesiano, o welfare state
e com a expanso e o florescimento da sociedade corporativa e a proliferao das instncias decisionais que ele comporta, especialmente no presente (1987, p.53). Assim produziram-se duas orientaes opostas de inspirao racionalista, uma sobre a forma do estruturalismo; e outra pela tradio empiricista de uma teoria do ator e de suas relaes.
Este duplo jogo entre estrutura e ator que caracteriza boa parte da sociologia da
dcada de 70/80 reorientado para uma perspectiva empiricista de perda de toda e
qualquer normatividade no comando da ao social, mas tambm de todas as finalidades abstratas e formais que a modernidade assegurava sua ao mais universal:
justia social; bem-comum; bem-estar.
Para Freitag (1987, p.63) isto significa, uma mudana epistemolgica sob o imperativo da tcnica, como exigncia de um princpio de neutralidade axiolgica, que
no seno o exerccio do papel de legitimao ideolgica e de orientao que a sociologia desempenha a servio desta modernidade.

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A orientao (neo) positivista (como norma) significa agora a dissoluo terica das cincias sociais, a perda da capacidade reflexiva e crtica em favor de uma operacionalidade imediata da tcnica, do seu objeto tecnologizado, que confunde o modo
operatrio com a prpria forma de sociedade, reificando os processos e fenmenos sociais (como o pauperismo) como estados de coisas em si mesmo, a tautologia dos objetos sociais, enfim, que leva perda da distncia reflexiva entre os modos operacionais
dos sistemas institucionais, um sistema cognitivo e a prpria sociedade.
A reorientao neopositivista empiricista das cincias sociais - assume um novo
valor epistemolgico e metodolgico, tornando-se paradoxalmente diretamente poltica
e antropolgica. Poltica na medida em que bloqueia o papel reflexivo, gerando obstruo social, histrica, ideolgica e poltica. E antropolgica pela perda da dimenso de humanidade, j que no mais coloca o homem no centro do seu prprio projeto.
Por outro lado, no mbito liberal, observa-se o desenvolvimento de teorias humanitrias assentadas num princpio tico de compromisso do Estado e das instituies
sociais e pblicas na gerao de condies para o desenvolvimento de capacidades
emancipatrias do indivduo. No processo dessa dissoluo terica reaparece a tarefa
de REINVENTAR, de descobrir e de elaborar uma nova pedagogia que recoloque o
social no sentido da justia e da vontade de justia. dentro dessa segunda tendncia
que ganham prestgio as teses de uma tica do desenvolvimento na luta contra a pobreza de Amartya Sem, Prmio Nobel de Economia em 1998.

9.7.2. A crtica ao economicismo de Amartya Sen: o protagonismo da pobreza


Na crtica abordagem da pobreza por insuficincia de renda, ele formulou, na
dcada de 80, uma concepo de pobreza, como privao de capacidades. Essa aborda-

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gem procura transformar os pobres de sujeitos passivos em sujeitos ativos, beneficirios


de planos sociais e protagonistas da mudana social, atravs do desenvolvimento de capacidades estratgicas. Essa tese orientou os relatrios das Naes Unidas PNUD
(1997) quanto ao desenvolvimento social e humano, induzindo a necessidade de democratizao do acesso a capacidades (educao, sade, poder, etc.) que permitam aos
pobres transformarem-se em sujeitos de sua luta. Sem menosprezar fatores econmicos,
suas reflexes remeteram a questo da pobreza ao campo da liberdade e da emancipao
social. Para ele, no basta ter recursos econmicos, sem considerar as possibilidades de
convert-los em capacidade de ao (SEN, 2000). Inspirado nessa perspectiva, o PNUD
(Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), na dcada de 90, definiu desenvolvimento humano como o processo de alargamento das escolhas pessoais, em termos
de acesso vida longa e saudvel, de aquisio de conhecimentos e dos recursos necessrios a um padro de vida adequado. Agregou a essas escolhas outras dimenses polticas, como liberdade poltica, garantia de direitos humanos e oportunidades de os indivduos e cidados serem criativos.
9.7.3. Novas categorias sociais da ao prtica: capital social e governana local
Acompanhando essas novas teses, observa-se um esforo na formulao de categorias analticas de estatuto intermedirio, voltadas para desenvolver paradigmas extraeconmicos no encaminhamento e na compreenso dos problemas da pobreza. Esse imperativo de ultrapassar a dimenso da renda tem estimulado esforos que buscam captar
as perspectivas integradoras de variveis mltiplas e transpor uma viso tecnicista do
problema do desenvolvimento e, neles, o da pobreza (Cf. KLIKSBERG, 2000).
A partir dessa perspectiva, numerosos autores tm concludo que o capital social influi fortemente no desenvolvimento social e econmico. No mbito acadmico,
muitos estudos vm sendo desenvolvidos (COLEMAN, 1990; PUTNAM, 1994; BAAS,
1997; JOSEPH, 1998; BULLEN; ONYX, 1998, etc.), que resgatam o papel dos determi-

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nantes culturais e societrios sobre o desenvolvimento institucional e o desempenho


das polticas pblicas.6 Em grande parte, esses estudos ressaltam aspectos relativos a
comportamentos sociais que geram confiana, arranjos horizontais com impacto positivo sobre as redes de confiana, formas de solidariedade e que melhorem a eqidade e
venham a fortalecer a democracia. Outros estudos chamam a ateno, ao contrrio, para as insuficincias analticas do enfoque do capital social, como as desatenes quanto
sua distribuio desigual, e para alguns de seus efeitos negativos, como a rejeio da
influncia de atores externos comunidade ou a utilizao das redes de confiana em
beneficio de grupos mafiosos ou criminosos, inseridos no tecido das comunidades populares (ARRIAGADA, 2003).
Outros tm analisado os limites e implicaes da governana local em pases
em desenvolvimento. No mbito dessas anlises e crticas, destacam-se os estudos desenvolvidos no mbito da rede Global Urban Research Initiative (GURI).7 Para alm
dessa rede, outros estudos foram desenvolvidos mesma poca, sobre a temtica (DINIZ, 1996 e 1997; LE GALS, 1995; SOUZA, 1996, 1997; ANNALLES, 1998; PRTECEILLE, 1999, IVO, 2001, entre outros).

No conjunto, essas novas tendncias paradigmticas, condicionadas pelo redesenho do social, expressam a necessidade de ultrapassar-se uma abordagem puramente
economicista, resgatando as dimenses socioculturais e polticas que conformam a
construo e os estados de pobreza. A crtica central a essas categorias de natureza intermediria, como capital social e governana, de carter muitas vezes normativo e difuso, que o enfoque dos arranjos societais pode levar a uma perspectiva comunitaris-

A apresentao da contribuio desses autores pode ser vista em Kliksberg, 2000.


Coordenada por Richard Stren, da University of Toronto, por Licia Valladares e Renato Boschi no
Brasil. No mbito da produo realizada por essa rede, citamos: Lee-Smith; Strein, 1991; Melo, 1995;
McCarney, 1996; McCarney et al, 1998; Coelho; Diniz, 1995; Valladares; Coelho, 1995; Stren, 1997;
Ivo et al., [1997] 2000; Ivo, 1997, 1998; Duhau; Schteingart, 1997; Rodriguez; Winchester, 1998; Boschi, 1999.
7

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ta romntica, que afasta a dimenso do conflito e das contradies do modelo de redistribuio. Por outro lado, o desconhecimento da influncia da cultura poltica sobre as
condies das desigualdades socioeconmicas pode, igualmente, induzir a percepes
mticas dos dilemas das prticas polticas nas sociedades contemporneas.
Assim, reafirma-se, nas democracias emergentes, uma nova cultura poltica, assentada na idia de solidariedade como ideologia de base, voltada para mobilizar um conjunto de agentes polticos e sociais e legitimar sua ao poltica nas esferas microssociais. Conforma uma matriz organizada em forma de redes (Cf. MARTINS, 2004), reconhecendo a extrema multiplicidade e a pluralidade das relaes que se estruturam atravs de um conjunto diversificado de valores morais e estruturas normativas, na busca
de acesso a direitos coletivos (Cf. IVO, 2003). No entanto, essa solidariedade se exprime em diversas dimenses, nem sempre articuladas:
 uma dimenso institucional, caracterizada pelo modelo redistributivo operada pelo
Estado nacional, na aplicao dos direitos sociais, e pela esfera das municipalidades
em relao distribuio de bens e servios pblicos de carter local;
 uma dimenso familiar, assentada nas relaes intrafamiliares e numa solidariedade
intergeracional, voltada para a reproduo e proteo das famlias;
 uma dimenso cidad, que envolve a ao de sujeitos polticos coletivos e se caracteriza por uma ao reivindicativa e pela identidade de valores de base, atravs da
organizao de interesses e da constituio de sujeitos polticos no espao pbico;
 a dimenso concertada entre agentes pblicos e diferentes setores da sociedade civil, na construo de arenas pblicas de negociao e organizao de interesses divergentes, ou na ao compartilhada em torno de interesses comuns, atravs da
formao de um espao pblico ampliado (Cf. IVO, 1997).

- 369 -

Esses estudos de redes de solidariedade (ou capital social) dos pobres, centrados nos domiclios e em relaes comunitrias ou interdomiciliares urbanas, tm incorporado, recentemente, as dimenses subjetivas do mal-estar das mulheres em situao de pobreza.8 A precariedade do trabalho, a insatisfao de necessidades alimentares, a deteriorao da moradia ou do bairro, como tambm a fragilizao das redes de
solidariedade, pela capilaridade da violncia nos bairros, geram situaes de sofrimento emocional das mulheres chefes de famlia em situao de pobreza extrema (ENRQUEZ, 1997, 2003). Do mesmo modo, alguns estudos, no Brasil, tm observado que o

protagonismo das mulheres em relao aos programas oficiais de assistncia, associado


ao desemprego dos homens, tm no s modificado os papis entre homens e mulheres
no interior das famlias, mas exibido situaes de sofrimento dos homens pela condio de excluso e de no reconhecimento social (Ver LCIO, 2007).
9.7.4. Novos paradigmas da proteo social: o paradigma do contrato, do direito e da
ddiva
Chanial (2004), ao discutir o encaminhamento da questo social no contexto
contemporneo, a partir das propostas de renda mnima, identifica trs paradigmas: o
paradigma do contrato, o paradigma do direito e o paradigma da ddiva. Segundo Chanial, o paradigma do contrato defendido atualmente por Pierre Rosanvallon. Para esse autor, nenhuma renda pode estar desconectada de uma atividade de trabalho. O segundo refere-se a um paradigma do direito, defendido especialmente por J. M. Ferry
(1995, 1996), que justifica essa renda integrando-a na construo dos direitos democrticos. O terceiro e ltimo paradigma, o da ddiva, refuta o modelo do contrato e do direito, rearticulando, ao mesmo tempo, ddiva, incondicionalidade e cidadania (CAILL, 1987, 1992, 2000 apud CHANIAL, 2004).
8

Agradeo a sugesto de algumas notas sobre capital social, feitas por Enrique Valencia, da Universidad de Guadalajara.

- 370 -

Segundo Chanial,9 a perspectiva do contrato entende a renda incondicional


como se fosse um direito sem contrapartida, um direito sem dever. A crtica que sua
implantao poderia criar um sistema de proteo social puramente indenizatrio, na
forma de um Estado-Providncia-passivo (ROSANVALLON, 1995, p.122-125). Na
base da crtica do imaginrio contratuali Prmio Nobel de economia em 1998sta est a
idia de equivalncia, de que ningum pode ter nada sem oferecer algo em troca e que
a integrao social pressupe, portanto, a utilidade social ou o compromisso com a coletividade. Segundo essa perspectiva, a cidadania estaria ameaada sempre que a reciprocidade de direitos e de deveres fosse quebrada, o que, para Rosanvallon, consiste na
base de todo lao cvico. Mesmo se os direitos inerentes cidadania pudessem justificar um direito renda, um direito vida, esse direito no poderia estar separado de obrigaes positivas. Todo direito renda supe o direito ao trabalho, ou, utilizando os
termos de Rosanvallon (1995), supe um dever de insero ou de utilidade social.10
O paradigma da ddiva rompe, de forma radical, com o imaginrio contratualista
(uma vez que, para esses autores, tem carter econmico e utilitarista) e reafirma um duplo
princpio da incondicionalidade: a incondicionalidade do valor das pessoas e aquela da
prpria cidadania democrtica. A atribuio de uma renda desconectada da prestao de
trabalho consiste, primeiramente, em reconhecer igual dignidade a todos, independentemente de sua situao profissional, possibilitando a cada um escapar da misria e dos estigmas identitrios, como tambm da servido e da humilhao prprias da assistncia.
Para Chanial (2004), afirmar que o pacto democrtico tem um valor intrnseco
j significa sugerir que ele no seja cogitado sob a figura do contrato, e que a cidadania
no seja encaminhada pelo clculo dos direitos e das obrigaes. Uma pessoa legiti-

Sobre a teoria da ddiva, ver Caill, 1998, 2002a; 2002b; Chanial, 1996, 2004; Laville; Caill, 2001;
Martins, 2002; Carvalho; Laville, 2004; Laville, 2004.
10
Este registro da equivalncia do contrato, segundo Chanial, tambm o de Rawls. O imposto negativo, que complementa uma renda, supe uma prestao de trabalho.

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ma, porque primeiramente a fazemos cidad. Em seguida que podemos exigir dela
qualquer civismo, e no o contrrio. Nesse sentido, a cidadania distingue-se do registro
do contrato inscrito na relao dando que se recebe. Ela no paga. Ela deve ser
incondicionalmente reconhecida, para que o indivduo, autnomo, possa, de retorno,
agir como cidado. Tal o sentido do desafio da renda incondicional da cidadania.
O esforo da busca de alternativas no tarefa simples, por vrias razes. Primeiramente, pelas dificuldades de compartilhar questes ainda pouco conhecidas, ou
parcialmente desconhecidas da maioria. Em segundo lugar, porque estamos falando de
uma realidade submetida a mudanas radicais, na qual algumas dessas categorias ainda
no foram suficientemente submetidas crtica. E, em terceiro, porque, no campo dessas mudanas, patinamos sobre novos princpios e novas categorias de anlise que,
muitas vezes, aproximam tradies de pensamento opostas, como liberalismo e socialismo, como indica Lo Vuolo (2004), a respeito da renda mnima de cidadania. Essa
zona cinzenta11 gera polissemia conceitual e pouca clareza quanto a direo da ao
prtica.
Esse quadro nebuloso participa, em realidade, de movimentos de construo de
hegemonia e contra-hegemonia do processo de transio em curso, no qual os princpios que organizaram a formao do Estado de Bem-estar social e a construo dos paradigmas sobre os quais ele se assentou esto em questo.
Como vimos, o debate sobre a proteo e os regimes de bem-estar antigo e
multidimensional e nem sempre ganha clareza. Ele envolve discusses relativas configurao da ordem social e construo de novos paradigmas da modernidade, de tradies disciplinares e polticas diversas (Ulrich Beck; Anthony Giddens; Alain Tour-

11

Refiro-me ao carter nebuloso e ainda pouco claro, porque subordinado a contextos conceituais e valorativos distintos.

- 372 -

raine). Envolve tambm a discusso sobre os dilemas da sociedade do trabalho e os regimes de proteo social frente aos novos paradigmas tecnolgicos e s mudanas demogrficas (Andr Gorz; Claus Offe; Pierre Rosanvallon; Robert Castel; Gosta Esping
Andersen, entre outros), bem como aqueles de natureza sociolgica, que abordam
questes relativas a processos civilizatrios e coeso social, a partir dos pilares da
questo social na modernidade (Castel; Rosanvallon e Fitoussi entre outros), que dizem respeito aos vnculos sociais.
As mudanas mais recentes de reestruturao da economia, nos pases da Amrica Latina, como o Brasil, ocorrem num contexto em que a cidadania no significou a
completa integrao da massa de trabalhadores ao regime salarial estvel, em que a
pobreza constitui um fenmeno estrutural de massa e no uma questo residual e (ou)
emergente e em que esse estado de pobreza tambm est associado a dificuldades de
acesso a inmeros servios urbanos e sociais.
Por outro lado, a diversidade de formao da cultura poltica, nos pases latinoamericanos, e as diferentes experincias de configurao dos mercados de trabalho impem que se considere diferentemente o impacto dessas alternativas sobre as sociedades da regio.
O processo de desconcentrao recente da renda, no Brasil, traz implicaes
que merecem ser consideradas, do ponto de vista da formao de um projeto de desenvolvimento mais igualitrio. Sem dvida, as transferncias monetrias representam
melhoria de condies de vida (especialmente daqueles na linha da indigncia) e dinamizam a economia popular dos pequenos municpios, mas no so potentes para alterar as relaes sociais vigentes, de enormes desigualdades, reproduzindo uma massa
de trabalhadores mantidos na esfera do autoconsumo e da necessidade.

- 373 -

As polticas sociais vinculadas educao e sade ou seja, entitlements ,


no estgio em que se encontram, no Brasil, ainda no so suficientes para se lanar
uma estratgia de desenvolvimento social com eqidade. Informaes internacionais
analisadas por Antunes, Gimenez e Fagnani, para o ano de 2002, em relao aos gastos
per capita com sade e educao, derrubam o mito conservador de que o Brasil j gasta muito com polticas sociais. Analisando os patamares semelhantes das despesas de
sade, como porcentagem do PIB, em vrios pases, os autores constatam fortes e preocupantes diferenas no desempenho do Brasil, se tomarmos como referncia a despesa per capita. Por exemplo, pases como Japo, Brasil e Uganda apresentam percentuais de gastos em sade semelhantes em relao ao PIB, respectivamente 7,9, 7,9; e
7,4%, mas a despesa per capita completamente distinta: o Japo apresenta uma despesa per capita com sade doze vezes superior do Brasil e 137,5 vezes superior de
Uganda. A Coria do Sul gasta 5% do PIB, portanto, abaixo da proporo dos gastos
com sade no Brasil, mas seu gasto per capita trs vezes superior ao brasileiro.
Em relao aos gastos com educao, os autores mostram que, ao final da dcada de 1990 e incio da dcada 2000, o Brasil e a Coria do Sul gastavam mais ou
menos a mesma proporo do seu PIB, respectivamente, 4,3 e 4,2% em educao. Todavia, o gasto per capita sul coreano era mais que o triplo do brasileiro em relao s
despesas com educao. Ademais, o padro do gasto com educao, em termos per
capita, nos pases desenvolvidos, prximo a uma mdia de US$ 1.300, em 2001, era
cerca de dez vezes superior ao de pases como o Brasil.
Esses exemplos comparativos reafirmam a necessidade de os pases perifricos ultrapassarem a poltica de insero, (com base nos programas sociais de focalizao sobre os mais pobres), dissociada de formas efetivas de integrao pelo trabalho. O desa-

- 374 -

fio superar o precrio estgio da necessidade e da auto-reproduo dos trabalhadores


brasileiros, para um real estgio de capacidades para a liberdade.12
9.8. CONCLUSO
A apresentao da dinmica do tratamento da questo social foi objeto de uma
inovao social e uma redescoberta terica, no sentido de contrabalanar uma viso naturalizada e linear da reproduo social. A reflexividade entre teoria sociolgica e realidade social, no campo das controvrsias a respeito da construo das polticas sociais,
buscou formar uma massa crtica sobre a formulao da questo social como problema pblico.
O objetivo das anlises desenvolvidas no foi exclusivamente elaborar um balano da poltica de proteo social de transferncia de renda, mas desenvolver uma
capacidade reflexiva sobre suas possibilidades, avanos e recuos, que compartilham
um campo de controvrsias e de crtica entre a sociologia e a sociedade (no contexto
contemporneo) e concretamente sobre uma abertura de possveis.
A produo histrica das categorias excluso e pobreza apoia-se na denncia
de uma carncia de contingentes de pessoas, em relao a parmetros como da acumulao e do crescimento e aos ideais de igualdade, bem-estar e crescimento, conforme
analisam Trom e Zimmermann (2001, p.285). A idia de despossesso est, ento, no
centro da formulao da questo social. Os ideais de posse ter trabalho, ter renda, ter
educao, ter moradia, ter terra, ter sade, ter segurana representam expresses da
normalidade econmica e social, a ponto de a fora de trabalho e a proteo constiturem-se em propriedades individuais e sociais. A questo social, portanto, se define em
relao a essa norma econmica e social.
12

Utilizando o prprio paradigma de Amartya Sen.

- 375 -

tratamento especfico do no-trabalho e da pobreza se d num contexto de

formao do mercado de trabalho, delimitando novas categorias da ao pblica, seja


em termos da regulao desse mercado, seja em termos de proteo dos indivduos
contra os riscos. A constituio do seu tratamento se conjuga a processos cognitivos de
julgamento, segundo valores sociais e polticos, e se d na dinmica das instituies
estatais, na recomposio entre a instncia privada, os atores sociais e o Estado. Ou seja, a questo social necessariamente multidimensional e cada instncia (econmica,
poltica e social) tem um papel particular, mas mutuamente interdependente, na reproduo da sociedade.
Dessa perspectiva, as regras inscritas nos programas de transferncia de renda
mnima no devem ser vistas apenas como contratos condicionados e restritos aos
mais pobres, mas como fundos sociais de recursos comuns a todos os cidados, portanto, universais. Essa perspectiva coloca a cooperao como um valor da ddiva (no sentido de gerar solidariedades mais amplas) e no como estratgia, e insiste na importncia de resgatarem-se valores civilizatrios do bem pblico, que so parte de uma aprendizagem coletiva de cidadania ampliada. Ela se renova com referncia a bens pblicos, dentro de parmetros de eqidade. Essas dimenses implicam-se mutuamente
na direo de uma ressocializao da economia e da poltica.

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