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ORAMENTO DO ESTADO:

Contribuies para a transparncia oramental em Angola.

ORAMENTO DO ESTADO:
Contribuies para a transparncia oramental em Angola.

Dissertao de Doutoramento
Candidata: Elisa Rangel Nunes
Orientador: Prof. Doutor Eduardo da Paz Ferreira
Setembro de 2008.

Uma experincia eterna atesta que todo o homem que detm o poder tende a abusar do mesmo.
Para que no se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade poltica de tal
forma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo prprio poder, Charles de
Montesquieu.
Um pas que a cada passo pede dinheiro emprestado, ou para financiar o servio da dvida ou
para financiar o dfice, fica nas mos dos seus credores, Jen Henriksson.
O controlo ser sempre o primeiro problema de qualquer processo oramental, Allen Schick.
Um pas pobre sobretudo se os nveis de corrupo so altos, Susan Rose-Ackermann.
Se o actual processo oramental justificada ou injustificadamente considerado insatisfatrio,
h ento que alterar de algum modo o sistema poltico do qual o oramento uma expresso. No
faz sentido falar como se se pudesse alterar drasticamente o processo sem tambm se alterar a
distribuio de influncia, Aaron Wildavsky e Naomi Caiden.

Resumo

Uma das principais questes desta dissertao prende-se com a reflexo sobre a
notria falta de transparncia que os responsveis incumbidos pela gesto dos
recursos pblicos, partindo da deciso sobre a sua disponibilidade tomada no
Oramento do Estado, vm demonstrando, em prejuzo dos interesses dos cidados,
que maioritariamente e de boa f lhes conferem votos, em perodos eleitorais, neles
confiando, porque os concebem como os mais esclarecidos e preparados para dirigir
os destinos das naes a que pertencem.
Este texto refere-se, tambm, a dois fenmenos sociais: a corrupo e a pobreza, que
na sua inter relao constituem factores de menor transparncia em geral e em
particular de transparncia oramental.
Como se pretende que se trate de um estudo sobre a transparncia no processo de
deciso oramental, no intuito de trazer contribuies para uma ordem jurdica
concreta: a angolana; foram estabelecidos termos de comparao com diversos pases
africanos e europeus, no domnio da deciso e da oramentao, sem descurar
matrias analisadas numa perspectiva de natureza dogmtica.
Finalmente, foram sugeridas consideraes em termos da filosofia a seguir em alguns
aspectos do processo de deciso oramental angolano, tendo como objectivo uma
maior transparncia (clareza e abertura).

Palavras-chave: transparncia; transparncia oramental; corrupo; pobreza.

LISTA DE ABREVIATURAS

AAFDUL Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa;


A.N. Assembleia Nacional;
A.R. Assembleia da Repblica;
BFDC Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra;
BM Banco Mundial;
BNA Banco Nacional de Angola;
BPC Banco de Poupana e Crdito;
CEMAC Comunidade Econmica e Monetria da frica Central;
CGE Conta Geral do Estado;
CUT Conta nica do Tesouro;
CUT-MN Conta nica do Tesouro em Moeda Nacional;
CUT-ME Conta nica do Tesouro em Moeda Estrangeira;
FMI Fundo Monetrio Internacional;
INSS Instituto Nacional de Segurana Social;
LQOGE Lei-Quadro do Oramento Geral do Estado;
MBO Managemnt by Objectives;
Minfin Ministrio das Finanas;
Minplan Ministrio do Plano;
MPLA Movimento Popular de Libertao de Angola;
MTEF Mdium Term Expenditure Framework;
NCB Nota de Cabimentao;
OCDE Organizao para o Crescimento e Desenvolvimento Econmico;
OGE Oramento Geral do Estado;
ONU Organizao das Naes Unidas;
OSS Oramento da Segurana Social;
OZB Oramento de Base Zero;
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento;
PIB Produto Interno Bruto;
PIP Programa de Investimento Pblico;
PPBS Planing Programming, Budget System;

6
SADC Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral;
SADCC Conferncia de Coordenao para o Desenvolvimento da frica Austral;
SIGFE Sistema Integrado de Gesto Financeira do Estado;
SIGIP Sisitema Integrado de Gesto do Investimento Pblico;
TCE Tratado da Comunidade Europeia;
UE Unio Europeia;
UEMOA Unio Econmica e Monetria Oeste Africana;
ZBB Zero Base Budgeting.

Introduo
1. O tema do Oramento do Estado tem merecido, cada vez mais, a ateno dos
cultores de finanas pblicas, depois de um tempo em que esta instituio sofreu
alguns reveses, fruto do papel que o Estado veio a ocupar na economia, aliado ao
enfraquecimento do poder parlamentar perante um executivo que veio a impor-se e
ainda crescente complexidade e tecnicidade dos mtodos de gesto financeira1,
reapareceu bastante revigorada, porque tratando-se de um instrumento que permite o
funcionamento da economia e de todos os outros sectores da vida social de cada pas,
e por isso mesmo () o quadro geral bsico de toda a actividade financeira, na
medida em que atravs dele se procura precisar a utilizao que dada aos dinheiros
pblicos2, no obstante nem sempre ter vindo a ser objecto de uma gesto cuidada
por parte daqueles de quem a sua gesto se encontra a cargo.
2. A importncia de que hoje se reveste o Oramento do Estado, no mundo das
finanas pblicas3, pelo volume de recursos retirados aos cidados e ao sector
privado4/5 e o seu emprego, na realizao de despesas, tambm, em valores
1

Cf. Antnio Luciano de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4. edio, 11.
reimpresso, Almedina, 2007, p.335.
2
Cfr. Antnio Luciano de Sousa Franco, Finanas Pblicascit., p.336.
3
A importncia do oramento pblico no caracterstica do mundo de hoje, nem to pouco releva ao
nvel apenas das finanas pblicas, seno mesmo e tambm da cincia do direito, e disso do-nos conta
as vrias correntes doutrinrias que se desenvolveram em finais do sculo XIX, incio do sculo XX,
que marcaram a relao entre a teoria jurdica do oramento e o direito constitucional e que incidiram
sobre a polmica entre lei formal e lei material, sobre as relaes entre Governo e Parlamento, dentre
outras. Cfr. J.J. Gomes Canotilho, A Lei do Oramento na Teoria da Lei, in BFDC nmero especial,
Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, 1979.
4
Apesar de haver conscincia de as contribuies que so retiradas terem objectivos comuns
determinados e determinveis e deverem ser extensivas a todos, nem sempre esse carcter socialmente
til das contribuies recai sobre aqueles que, embora demonstrando capacidade contributiva, a elas se
furtam a pretextos vrios, embora a lei no estabelea, nem confira a ningum, qualquer direito
fundamental de no pagar impostos. Ver J. L. Saldanha Sanches, A Segurana Jurdica no Estado
Social de Direito, conceitos indeterminados, analogia e retroactividade no Direito Tributrio, Cincia
e Tcnica Fiscal, n.s 310-312, Outubro-Dezembro, 1984, pp.285 e ss, que nos fala, a propsito dos
fenmenos de fuga e evitao fiscal, da necessidade de a Administrao fiscal aparecer dotada de
meios legais para limitar tais fenmenos.
5
J hoje no se coloca o pagamento de impostos como o exerccio de um poder por parte do Estado
com relao ao contribuinte, mas sim, como afirma Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar
Impostos, Almedina, 1998, p.185, o imposto no pode ser encarado, nem como mero poder para o
Estado, nem simplesmente como um mero sacrifcio para os cidados, mas antes como o contributo
indispensvel a uma vida em comum e prspera de todos os membros da comunidade organizada em
Estado. No mesmo sentido, Eduardo Paz Ferreira, Os Tribunais e o Controlo dos Dinheiros Pblicos,
in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Vol. 2, 2001, p.153, quando afirma que, os impostos

8
avultadssimos6/7, incorporando um programa de poltica econmico-social8, tem sido
matria que, cada vez mais, tem suscitado interesse na literatura de lngua portuguesa,
na qual com cada vez mais acuidade, se colocam interrogaes quanto idoneidade e
integridade (no) utilizadas na gesto dos recursos pblicos, j que esta, porque incide
sobre recursos escassos, motivo de grande contestao, por no se observarem os
resultados que, bastantes vezes, em perodos eleitoralistas so prometidos, e que aps
a vitria de quem os promete, ficando, por isso mesmo, to somente, em vs
promessas9.
3. A gesto financeira pblica, por nos parecer uma misso que ao ser atribuda
aos executivos, nem sempre tem sido cumprida com a destreza requerida, quer por
razes de ineficcia e ineficincia, quer por motivos de prtica de actos ilegais e
irregulares, por parte dos agentes pblicos, tem constitudo para ns uma grande e
profunda preocupao, desencanto, seno mesmo uma desiluso, porque continuamos
sem entender o que motiva os cidados eleitos, e, consequentemente, toda a mquina
administrativa que movimentam e coordenam, que ao serem indicados para levar a
termo a gesto dos recursos pblicos, em benefcio do interesse comum, legitimados
correspondem, na definio genrica normalmente dada pela doutrina financista, a prestaes que o
Estado reclama e que vo atingir parcelas da riqueza ou do rendimento dos cidados, no a ttulo
punitivo, mas como forma de organizar a cobertura dos encargos pblicos, ou seja, de satisfazer as
necessidades colectivas.
6
Cfr. Maria da Conceio da Costa Marques, A Prestao de Contas no Sector Pblico, Dislivro,
2002, p.37, para quem a movimentao de grandes quantidades de recursos de natureza pblicacom
origem nas contribuies dos cidados, requerem por parte de um Estado democrtico mais rigor e
transparncia na sua gesto.
7
Como j afirmmos noutro lugar, Orao de sapincia, proferida, em 18 de Maro de 2006, por
ocasio da abertura oficial do ano lectivo de 2006 na Universidade Catlica de Angola, p.6, publicada
na Revista da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, n.7, o Estado afecta recursos
escassos, cuja origem ptovm, principalmente, da cobrana de meios de financiamento aos cidados,
com vista a satisfazer as necessidade da colectividade a que esses cidados pertencem. Logo, os
gestores dos dinheiros pblicos, tendo a seu cargo a sua gesto e Administrao so meros agentes e
prestadores de servios pblicos, agindo em nome e por conta dos cidados. O dinheiro que gerem no
lhes pertence, mas colectividade, em nome de quem e para quem prestam servios, pelo que o
dinheiro pblico propriedade dos cidados, para ser utilizado para fins pblicos, tendo estes o direito
a beneficiar dos proventos que ele possa gerar. O dinheiro pblico destina-se obteno de
mercadorias, servios e a realizar investimentos para benefcio dos seus proprietrios, que so todos os
que integram a colectividade. Por isso, todas as despesas pblicas devem ser realizadas, com vista a
beneficiar a colectividade. Os meios de financiamento que permitem a realizao dessas despesas, no
devem em circunstncia alguma ser desperdiados, pois, dinheiro mal gasto dinheiro deitado fora e,
este , no o devemos esquecer, um recurso escasso. Por isso as despesas pblicas devem ser eficazes e
adequadas.
8
Cfr.Antnio Braz Teixeira, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, AAFDL, p.p.83-84
9
Tem-se observado que este tipo de posio assumida pelos cidados eleitos tem conduzido,
principalmente, nas democracias mais antigas, a um movimento de abesteno cada vez maior por parte
dos cidados eleitores, por ocasio dos actos eleitorais. Exemplo recente dessa situao ocorreu,
auqando das recentes eleies europeias, cujo grau de abstencionismo foi gritante.

9
pelo voto, ao invs de agirem nesse sentido, utilizam tcnicas, mtodos e at artifcios
ou engenharias (como , hoje, comum dizer-se) que no esto ao alcance do
conhecimento da maioria dos seus eleitores, a quem, falaciosamente, dado a
entender que tudo o que fazem em observncia da melhoria, de um modo geral, das
suas condies de vida10, quer promovendo melhores condies econmicas e
financeiras, quer criando e incentivando melhores condies sociais11. E uma das
nossas dvidas prende-se, no fundo, com a questo de saber porque razo no existe
10

Cfr. A. Carvalhal Costa e Maria do Rosrio Tavares, Controlo e Avaliao da Gesto Pblica,
Editora Rei do Livros, 1996, p. 54, sustentam que os Governos devem informar os cidados sobre a
utilizao dos meios econmicos que administram, tendo em vista demonstrar que os fundos pblicos
esto a ser utlizados para os fins estabelecidos.
11
Sobre esta matria pronunciou-se, a ttulo indito, Amilcare Puviani, denominando o comportamento
dos Governos perante os seus eleitores de iluso financeira ou iluso fiscal, quando pretendeu que,
em perodo eleitoral, os votos os reconduzam ao poder. O autor explicava na sua obra Teoria
dellIllusione Finanziare, respondendo questo de saber como pode ser minimizada a resistncia dos
contribuintes ao financiamento das aces governamentais?, que tal iluso financeira se fazia sentir
tanto do lado das despesas como do lado das receitas oramentais. Para o caso das despesas
oramentais, a iluso poder verificar-se, segundo o autor, atravs da verificao das seguintes
situaes: a ocultao de montantes de despesas que, por exemplo, embora previstas para um exerccio
financeiro, que no apaream contabilizadas; ocultao de montantes de despesas cujos recursos
tenham sido cobrados para fim determinado, que acabam por ter um destino diverso, sem que disso seja
dado conhecimento comunidade, para evitar a sua oposio. Para o caso das receitas oramentais, a
iluso poder ocorrer nos seguintes casos: no publicao ou publicao em termos obscuros e
incompletos de dados relativos s entradas pblicas; ocultao do nus das receitas tributadas, em
relao sua origem, o que significa dizer que o cidado no se d conta do facto que est na sua
origem; a cobrana de um imposto num momento particularmente agradvel para o contribuinte
(pagamento de imposto sobre sucesses e doaes por ocasio do recebimento de uma herana);
cobranas de impostos com fundamento no apelo a sentimentos de solidariedade ou de repulsa da
comunidade por determinada categoria de indivduos; recurso ao pagamento de taxas pela prestao de
servios em ocasies determinadas que permitem mascarar o imposto subjacente; aceitao de um
sacrifcio que pode consistir na cobrana de um novo tributo para evitar um mal maior, considerandose, aquele, um mal menor; a cobrana de um imposto, cujos efeitos, porque se fraccionam ou diluem no
tempo parecem menos gravosos; a translaco do efeito do imposto dificulta a identificao do
contribuinte que sobre ele recai. Cfr. Cesare Cosciani, Scienza delle Finanze, Utet-Libreria, 2003,
pp.38-40; De acordo com James M. Buchanan, Public Finance in Democratic Process: Fiscal
Institutions and Individual Choice, captulo 10, www.econlib.org/library/Buchanan p.p.128 e ss., que
retomou a tese da iluso fiscal, o aumento do peso do sector pblico, atravs da minimizao da
resistncia por parte do contribuinte/eleitor, d lugar ao resultado global da iluso fiscal. Ver Richard
A. e Peggy B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, fifth edition, Mcgraw-Hill
International Editions, 1989, p.100.
Mais recentemente, Paulo Reis Mouro, The Consequences of Fiscal Illusion on Economic Growth,
eJournal of Tax Research (2008), Vol.6, n.o 2, pp.82.89, estudando os efeitos da iluso fiscal no
crescimento econmico, concluiu que este fenmeno da iluso fiscal tanto mais acentuado, quanto
menos desenvolvidas economicamente so as democracias. O autor sustenta que o combate iluso
fiscal ao tornar as finanas pblicas mais transparentes importante para uma mais s organizao do
oramento e para o crescimento econmico de um modo geral. Noutro estudo, A Iluso Fiscal e os
Ciclos Polticos Oramentais - um Estudo com Dados em Painel, 2007, stio:, o autor afirma que, as
democracias mais jovens ou caracterizadas por nveis mais baixos de desenvolvimento econmico, so
democracias, na sua generalidade, identificadas com um padro mais acentuado de iluso fiscal,
tendendo a apresentar saldos oramentais mais negativos. Alm disso, sustenta ainda que a iluso fiscal
afastar uma maior interligao com o ciclo das receitas pblicas em democracias mais amadurecidas,
ao passo que ela se evidencia do lado das despesas pblicas, em democracias mais jovens, pelo facto de
o eleitorado ser mais permevel aos sinais daqueles que pretendem ser reeleitos, ao promoverem a
realizao de mais gastos pblicos.

10
transparncia na gesto financeira pblica, e mais propriamente, porque aumentam a
carga fiscal e supostamente as despesas pblicas12 sem que aumente, na mesma
proporo, a satisfao das necessidades pblicas. E, ligada a esta, uma outra dvida
de saber o que motiva os homens e mulheres eleitos a faltar verdade e s promessas
feitas durante os actos eleitorais. Mas o desencanto e desiluso apenas comeam aqui,
pois, ao nvel do papel de controlo sobre as decises financeiras e oramentais, que
cabe ao rgo parlamentar, muito fica por explicar, uma vez que os seus membros,
mandatados para defender os interesses dos cidados, em ordem promoo e
preservao de uma governao transparente13, nem por isso e nem sempre cumprem
o dever importante que lhes assiste, demitindo-se de questionarem, em tempo
oportuno, atravs do mecanismo da prestao de contas, o modo como so executadas
as decises contidas no oramento, enquanto verdadeiras autorizaes concedidas ao
poder governativo e sua Administrao.
4. Num tema com a envolvncia do que aqui pretendemos tratar, no se pode
deixar de lado tambm consideraes de natureza filosfica, ao fazer-se apelo a
conceitos que deveriam estar inculcados na mentalidade daqueles, que por terem sido
considerados os mais eslarecidos do ponto de vista econmico e scio-poltico, foram
eleitos para liderar sobre valores de interesse pblico, mas que nem sempre tais
conceitos so visveis na sua conduta ou apenas o so cum grano salis.
5. O compromisso a que nos propusemos, na candidatura ao grau de Doutor em
Direito levou-nos a escolher como tema de dissertao a transparncia no processo e
deciso que tm por objecto o Oramento do Estado14, sendo como , este documento
12

E afirmamos verificar-se supostamente um aumento nas despesas pblicas, para aqueles casos em
que elas so oramentadas por determinado valor e/ou no so realizadas ou so realizadas por valor
inferior, ficando o remanescente do valor oramentado, a fazer parte de um benefcio individual.
13
Cfr. Toby Mendel, Parliament and Acess to Information: Working for Transparent Governance,
World Bank Institute, 2004, p.p. 7-8, para quem o Parlamento um actor chave na promoo da
governao aberta, havendo um nmero de meios atravs dos quais tanto os Parlamentos podem operar
transparentemente e os parlamentares podem jogar um papel preponderante no asseguramento da
abertura. At porque o Parlamento como se defendeu no encontro entre a Associao Parlamentar da
Commonwealth e o Grupo de Estudo do Instituto do Banco Mundial sobre o Acesso Informao,
realizado no Ghana em Julho de 2004, o particular papel do Parlamento, no s como rgo que
aprova leis, mas tambm em termos de necessidade de ser ele transparente para si prprio, mas de o seu
papel em promover uma transparncia mais aberta na sociedade e o seu papel de superviso em relao
legislao.
14
Esteve na base da deciso sobre este tema, o princpio da transparncia que, um pouco por todo o
lado, como princpio ou como mera norma de conduta tem sido reclamado, pelo ostracismo a que tem
sido devotado, e ao qual o Texto Constitucional angolano no atribuiu qualquer relevncia, tendo-o

11
um instrumento fundamental e imprescindvel gesto financeira pblica e que, por
isso mesmo, tem de ser conduzido pelo Governo e em todos os nveis da sua
Administrao Pblica, com muita percia, exactido, transparncia, seriedade,
responsabilidade, um sem nmero de cuidados e requisitos, dado que esto em jogo
interesses comuns, que s se constituem e so passveis de manter, a partir do
sacrifcio daqueles que so privados das suas poupanas, com o intuito de servir
aqueles interesses15. Do mesmo modo que se impe como dever fundamental, o
pagamento de impostos16, justo que o Estado que os recebe tenha o dever de prestar
contas do destino que lhes dado17. Tal como afirma Eduardo da Paz Ferreira, se, de
facto, o Estado tem o dever de exigir dos contribuintes um comportamento correcto e
de penalizar infraces fiscais, estes tm o direito de exigir do Estado que ponha de p
mecanismos adequados a controlar a utilizao dos dinheiros pblicos e a actuao
dos agentes de deciso financeira, bem como a sua efectiva responsabilizao. O
controlo do cumprimento dos deveres fiscais pelos contribuintes e o controlo da
utilizao dos dinheiros pblicos so, assim, dois aspectos essenciais para a aferio

ignorado por completo, principalmente no que toca sua aplicao a matrias de ordem financeira e
mais especificamente, oramental. Por se vislumbrar que um pouco na esteira da Constituio
Portuguesa foi apresentado sociedade angolana um ante-projecto de Constituio, onde se pretende
tornar mais visvel a relao entre os rgos de soberania, numa perspectiva de controlo no domnio
oramental, e porque, neste domnio, ainda de modo muito tmido ficam por dar largas quele
princpio, como demonstrao da necessidade de a gesto dos recursos pblicos aparecer com mais
clareza aos olhos dos cidados, no nos pouparemos a esforos para cumprir a espinhosa, mas nobre
misso de reflectir, neste trabalho, as nossas contribuies.
15
Vtor Faveiro, O Estatuto do Contribuinte. A Pessoa do Contribuinte no Estado Social de Direito,
Coimbra Editora, 2002, p.256 e ss, afirma, ao debruar-se sobre o poder estadual de tributar, ser
evidente que o fim a razo de ser do Estado a realizao efectiva do objecto, do interesse e dos fins
da sociedade que o cria e o mantm; e se em toda a aco do Estado se reconhece uma delimitao
natural do exerccio do poder de criar e de aplicar o Direito a delimitao decorrente dos valores prpositivos da sociedade tal delimitao tem a maior acuidade e evidncia no campo tributrio pois que
o objecto de criao do direito fiscal, como do domnio comum a inter-afectao do interesse
individual e do interesse colectivo, e, portanto, tem como realidade e efeito, a afectao das
disponibilidades de cada um realizao de todos.
16
Cfr. Jos Casalta Nabais, O Dever Fundamental, pp.191 e ss, que a partir da ideia de estado fiscal,
que diz caracterizar o tipo de estado dos pases desenvolvidos contemporneos, sustenta ser um estado
cujas necessidades financeiras so essencialmente cobertas por impostos. O estado fiscal baseia-se e
caracteriza-se, por isso, no dever fundamental de pagar impostos.
17
Cfr. Jos F.F. Tavares, Gesto Pblica, Cidadania e Cultura da Responsabilidade, in tica e
Administrao, cit., AAVV, p.25. A. Carvalhal Costa e Maria do Rosrio Tavares, Avaliao e
Controlo, cit., p.54. Maria da Conceio da Costa Marques, Prestao de Contas, cit., 37, Jos
Fontes, Controlo Parlamentar da Administrao Pblica. Teoria Geral e Instrumentos de
Fiscalizao, Coimbra Editora, 2008, pp.38 e ss. Antnio Ribeiro Gameiro, O Controlo Parlamentar
das Finanas Pblicas em Portugal (1976-2002), Almedina, 2004, p.p.79-80. Carlos Moreno, Sistema
Nacional de Controlo, Subsdios para a sua Apreenso Crtica, UAL, 1997, p.81 e Finanas Pblicas,
Gesto e Controlo.Gesto Controlo e Auditoria dos Dinheiros Pblicos, UAL, p.p. 255 e ss.

12
da tica financeira pblica e da conformao concreta da actividade pblica com as
normas do Estado de Direito Democrtico.18
6. As inmeras questes que nos tm assaltado, ao reflectirmos sobre a razo de
ser de tanto insucesso na gesto dos recursos pblicos, plasmados no Oramento do
Estado, que embora escassos, sendo esta condio, uma escassez relativa, uma vez
que, quando bem geridos conseguem dar frutos positivos e demonstrar queles que
contribuem, a sua utilidade, foi o guia da investigao que subjaz a esta dissertao.
Por isso, procurmos envolver-nos em meandros, que embora paream estar um
pouco dispersos e desviados do objectivo dessa investigao foram teis para
chegarmos anlise dos aspectos que, mais directamente, a ela se prendem.
7. Tivemos, por isso, e desde logo que chamar lia, o conceito de Oramento
do Estado19 e a questo da sua natureza jurdica20, que embora sabendo ns trataremse de questes j muito debatidas na doutrina e jurisprudncia estrangeiras, no nos
pareceu ser de todo uma abordagem intil, e apenas foi essa a nossa pretenso,
questes que demonstram, por um lado, a importncia que este intrumento sempre
teve ao longo da sua histria e, por outro lado, o cuidado com que devem os poderes

18

Os Tribunais e o Controlo, cit., p.p.152-153.


Ver dentre outros, Armindo Monteiro, O OramentoPortugus, Vol.I, 1921, p.169, Antnio Luciano
de Sousa Franco, Finanas Pblicas, VolI, cit., p.336, J.J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas
Pblicas, 5. edio refundida e actualizada, Coimbra Editora, 1997, p.p.50 e ss, Antnio Braz
Teixeira, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, AAFDL, 1990, p.p.79 e ss, Juan Martn Queralt,
Carmelo Lozano Serrano, Jos M. Tejerizo Lpez e Gabriel Casado Ollevo, Curso de Derecho
Financiero y Tributrio, Tecnos, 15. edio, 2005, p.p. 670 e ss, Fernando Carrera Raya, Manual de
Derecho Financiero, Vol. III, Tecnos, 1995, p.p.13 e ss., Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho
Financiero, I, Vol.II, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, 1985, p.p.412-413
Juan Ferreiro Lapatza, Curso de Derecho Financiero Espaol, Vol.I, Marcial Pons, 2000, p.p.289-292
J.H. Gildenhuys, Public Financial Management, p.p. 392 e ss, Paul Marie Gaudemet e Joel Molinier,
Finances Publiques.Politique Financire, Budget-Trsor, 4. edio, ditions Montchrestien, ISBN:27076-0279-5, p.p.250 e ss, Maurice Duverger, Finances Publiques, PUF, p.p.244 e ss , Louis Trottabas
e Jean-Marie Cotteret, Droit Budgtaire et Comptabilit Publique, 5. edio, Dalloz, p.p.65 e ss.
20
Cfr. Paul Laband, Droit de lEmpire Allemand, Tomo II., Paris, V. Giard e E. Brire, 1901, p. 260 e
ss Armindo Monteiro, O Oramento Portugus, cit., p.p.90 e ss, J.J. Gomes Canotilho, A Lei do
Oramento, cit., p.p.546 e ss., Antnio Braz Teixeira, Conceito e Natureza Jurdica do Oramento,
XXX Aniversrio, Centro de Estudos Fiscais, 1993, p.p.105 e ss., Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei. A
Causa da Lei na Constituio Portuguesa de 1976, Teses, Porto, 1996, p.p. 113 e ss, Tiago Duarte, A
Lei por Detrs do Oramento. A Questo Constitucional da Lei do Oramento, Coleco Teses,
Almedina, 2007, pp. 25 e ss e Paul Laband e a Crise Oramental Prussiana, in Estudos Jurdicos e
Econmicos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de Sousa Franco, Vol.III, FDUL, Coimbra
Editora, 2006, p.p.1071 e ss.
19

13
pblicos lidar ainda hoje com o mesmo, cuja importncia no se esfumou no tempo,
dado que em seu torno se desenrola toda a vida pblica21.
8. Por isso, numa parte de frica onde se fala Portugus, no quisemos deixar de
tratar a controvrsia sobre a natureza jurdica do Oramento, que tendo feito correr
rios de tinta em vrios pases e que embora ultrapassada, enquanto polmica,
continua, como dissemos, a ser uma referncia no mundo do Direito, tendo, porm,
conscincia de que por no se tratar de matria fundamental do objecto de estudo
desta dissertao, no haveria de ter mais desenvolvimentos do que os que se deixam
registados. J na altura em que se desencadeou aquela polmica, por razes,
porventura, no tanto de transparncia, mas de absoro de receitas destinadas a fins
diversos dos pretendidos pela burguesia em ascenso, se colocava um travo ao
despesismo dos poderes pblicos, criando-se at artifcios pela via jurdico-legal para
impedir o controlo desse despesismo, quanto mais hoje, atento o aumento das
despesas pblicas, que aparecem diludas com as que no o so22, com mais acuidade
se haver de colocar a transparncia na gesto dos dinheiros pblicos, que arranca e
ganha tnus carismtico no processo oramental23.
9. Estamos ainda a referir-nos problemtica que envolve as entidades que
configuram a fuga do Estado para o direito privado24, de que exemplar o caso das
21

Embora a actividade financeira do sector pblico, que em relao s suas demais actividades,
apresenta um carcter instrumental, no se esgote no oramento, este , sem dvida, a base para a
tomada da deciso financeira. Cfr. Juan Ferreiro Lapatza, Curso de Derecho Financiero, cit., p.289:
todo o procedimento financeiro pode, portanto, descrever-se como um desenvolvimento do plano que,
anualmente, serve de base tomada de decises financeiras. O uso do plano comum a todas as
unidades de deciso econmica. As finanas pblicas denominam por oramento, o plano econmico
do grupo poltico.
22
Ainda em aluso teoria da iluso financeira de Amilcare Puviani.
23
Segundo Juan Mozzicafreddo, A Responsabilidade e a Cidadania na Administrao Pblica, in tica
e Administrao, AAVV, Celta, 2003, p.6, a confiana nas polticas pblicas passa, necessariamente,
pelo crivo da prestao de contas e da transparncia na utilizao dos recursos pblicos, mas deve
assegurar, igualmente, a equidade das polticas e da utilizao dos recursos colectivos e a
responsabilidade dos actos da Administrao e do Governo.
24
Expresso de um autor alemo, Fritz Fleiner, citado por Maria Joo Estorninho, na sua tese de
doutoramento, que tem por ttulo, A Fuga para o Direito Privado, Contributo para o Estudo da
Actividade de Direito Privado da Administrao Pblica. Na opinio da autora, p.68, ao longo dos
tempos, a Administrao Pblica acabou muitas vezes por passar de uma fuga que se poderia dizer
quase inocente a uma fuga consciente e perversa para o direito privado. Para compreender exactamente
este fenmeno, preciso lembrar que, tradicionalmente, quando o direito administrativo no espelhava
o Estado de Direito e no possua verdadeiras formas jurisdicionais de proteco, a utilizao do
Direito Privado pela Administrao Pblica era favorvel ao cidado; hoje, pelo contrrio, existe esse
perigo de a Administrao, atravs de uma fuga para o Direito Privado, se libertar das suas
vinculaes jurdico-pblicas. Ver Fernando Silveiro Xarepe, O Tribunal de Contas, as Sociedades

14
empresas pblicas, que se encontram a coberto do conceito da desoramentao, e
que por opo do legislador constituinte angolano, no esto sujeitas a controlo
poltico, ainda que formalmente sujeitas a um controlo tcnico externo, se tem feito
sentir muito tenuemente ou de forma quase nula. Podemos tambm referir o caso da
problemtica em torno do oramento angolano, ser um oramento programa25, como
tem vindo a ser considerado pelo rgo que coordena as finanas pblicas no pas.
Pretendemos ir mais ao fundo da questo, para chegarmos a uma concluso que j
tnhamos alcanado e demonstrado noutro lugar, mas que carecia de melhor
fundamentao e por isso fizemos, com mais detalhe nesta dissertao, ultrapassando,
assim, a simples constatao, pela negativa26.
10. Julgmos tambm, que no devamos deixar de reservar um espao para, em
traos largos, passe o termo, contar, a histria ligada aos primrdios do oramento
angolano27 e a sua evoluo at actualidade, j que, pela primeira vez, se elabora um
estudo jurdico que tem por objecto alinhar contribuies para a transparncia do
processo que se desenrola sua volta. O facto de termos considerado como relevante
laborar em redor do oramento angolano, no nos impediu que buscssemos na
doutrina e em alguma jurisprudncia estrangeira, o suporte necessrio para
prosseguirmos na nossa anlise, antes pelo contrrio, j que em matria de doutrina ou

Comerciais e os Dinheiros Pblicos. Contributo para o Estudo da Actividade de Controlo Financeiro,


Coimbra Editora, 2003, p.p. 56-60 e 73-78.
25
Sobre o oramento por programas que corresponde aproximadamente ao que em ingls se denomina
por PPBS, ver Allen Schick, The Road to PPB: the Stages of Budget Reform, in Planning,
Programming, Budgeting: a System Approach to Management, edited by Fremont J. Lyden & Ernest
G. Miller, second edition, Markham Publishing Company, Chicago, 1972, p.16 e ss. Robert D. Lee, Jr.
e Ronald W. Johnson, Public Budgeting Systems, The Pensylvania State University, University Park
Press, Baltimore, London, Tokyo, 1973, p.116 e ss. Arthur Smithies, Conceptual Framework for the
Program Budget, in Program Budgeting. Program Analysis and the Federal Budget, David Novick,
Editor, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1965, 1967, p.24 e ss. Fernando Rezende,
Finanas Pblicas, Atlas, p.p.101 e ss., Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental.
Da Racionalidade das Decises Oramentais Racionalidade Econmica, Teses, Almedina, 2007, p.p.
379 e ss.
26
Como se ter a oportunidade de ver, mais adiante, o oramento por programas obedece a regras,
metodologias, tcnicas e procedimentos, que vo para alm da simples classificao das despesas por
programas. Assim, Fernando Rezende, Finanas Pblicas, cit., pp. 103 e ss, Lus Cabral de
Moncada, Perspectivas do Novo Direito Oramental Portugus, Coimbra Editora, Lda, 1984, p. 33,
Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., pp. 379 e ss., AAVV,
Management Policies in Local Government Finance, Municipal Management Series, Editors J.Richard
Aronson and Eli Schwartz, Washington, DC., p.p. 153-155.
27
A histria do oramento angolano serve tambm para avaliar o grau de integridade que foi sendo
aplicado gesto dos recursos pblicos, em cada poca, pretendendo-se, assim, trazer a lume uma
amostragem de um tipo de deciso financeira, a deciso oramental, que foi recaindo em cada perodo,
tendo sob a mira a bitola da transparncia.

15
mesmo jurisprudncia nacional, pouco se encontrou que respondesse s exigncias e
imposies de um trabalho desta natureza28.
11. Pareceu-nos que todas as falhas ou incongruncias que vo caracterizando a
actuao dos gestores financeiros pblicos, no s em Angola, como em pases que
em termos de desenvolvimento se lhe assemelham, sendo umas e outras extensivas a
pases desenvolvidos e em transio, se ficam a dever falta de rigor na definio e na
execuo dos procedimentos de gesto e de controlo que sempre se impem, para se
evitar condutas irregulares e at ilcitas, que desviam a rota dos dinheiros pblicos
para fins diferentes e quantas vezes obscuros e imprprios, em prejuzo do bem
comum.
12. A transparncia29 e responsabilizao pelos resultados (accountability30) e o
combate ao crime e corrupo deixaram de ser problemas domsticos para passarem
a ser assuntos de interesse para o desenvolvimento internacional e regional31. O
mundo global sente que extravasou em determinados aspectos mais do que seria
desejvel, mas os passos que foram dados e os caminhos percorridos no tm retorno,
havendo que conviver com os malefcios da chamada civilizao, da era da
28

A juventude de algumas instituies angolanas, aliada pouca sensibilidade dos seus agentes para as
questes de ndole financeira e ainda a uma certa inrcia ou at mesmo averso ao seu estudo e anlise,
tm ditado a exgua produo de trabalhos doutrinrios e de acrdos jurisprudenciais, que se saiba,
publicados.
29
O conceito de transparncia foi definido, em 1998, pelo Grupo de Trabalho sobre Transparncia e
Responsabilizao pelos Resultados (Accountability), do Grupo dos 22 como: um processo atravs
do qual a informao sobre as condies existentes, decises e aces se torna acessvel, visvel e
perceptvel. Para Ann Florini, Does the Invisible Hand Need a Transparent Glove? The Politics of
Transparence, Paper prepared for the Annual World Bank Conference on Development Economics,
Washington, D.C., Abril, 1999, p.5, o conceito de transparncia pode ser definido como a divulgao
de informao pelas instituies que relevante para a avaliao dessas instituies. Considera que o
conceito de transparncia est intimamente ligado ao conceiro de accountability e que existe uma
dimenso moral nos apelos que se fazem transparncia, pois os cidados tm o direito de conhecer a
performance econmica do seu Governo, assim como os consumidores e os investidores tm o
direito a ser informados sobre os produtos que consomem e as companhias em que investem,
respectivamente.
30
Juan Mozzicafreddo, A Responsabilidade e a Cidadania na Administrao Pblica, in tica e
Administrao, AAVV, Celta, 2003, pp.2 e ss, sustenta que a accountability, enquanto obrigao de
prestar contas pelos resultados, foi sendo transposta s entidades pblicas como instrumento do
controlo financeiro, tanto do ponto de vista do oramento dos programas e medidas implementadas,
como em torno da relao custos/benefcio, ou seja, critrios orientados pelos indicadores da eficincia
e de controlo oramental. Alm disso, afirma ainda que a accountability tem um forte potencial na
reforma da Administrao Pblica, nomeadamente no que se refere nfase posta na tcnica de
controlo de abusos oramentais na segurana relativa utilizao dos recursos pblicos, bem como no
processo de aprendizagem no controlo dos custos e na gesto da qualidade dos resultados.
31
Ann Florini, Does the Invisible Hand, cit., p.4, sustenta que os apelos transparncia tm
aumentado consideravelmente, em grande parte, por causa da globalizao.

16
robtica, das tecnologias de informao e tantas outras inovaes que, ao facilitarem a
vida a uns, tornaram-se focos preferenciais de apetites virulentos por outros,
colocando grilhetas cada vez mais fortes nos ps e mos dos mais desfavorecidos.
13. Domnio particularmente vulnervel ao exerccio de prticas nem sempre
detectveis vista desarmada o processo oramental, nas suas vrias etapas ou
fases, onde com principal incidncia para a fase de execuo, que nem sempre ou nem
por isso se denuncia, se vo colocando algumas reticncias. Tal situao, contudo, s
se torna possvel quando, por um lado, exista um imbricamento entre aquelas vrias
etapas e, por outro, quando a fase do controlo exercida levando em linha de conta
todo o seu potencial de rigor investigativo e de prognose, da resultando verdadeiros
ancoradouros de acesso responsabilizao dos agentes que extrapolam posies,
desviando-se dos objectivos do mandato que lhes conferido.
14. usual e frequente na relao que se estabelece entre o cidado e a
Administrao Pblica, aqui compreendida, naturalmente, a Administrao financeira,
ser aquele tratado como se estivesse despido de quaisquer direitos32, e havendo que
agir ao sabor de uma discricionariedade que toca as raias da arbitrariedade, como se
esta Administrao estivesse dotada de um poder que se alheia a tudo e de todos33, at
mesmo da prpria lei34, sendo certo, porm, que em tratando-se de sujeitos de uma
mesma relao jurdica (administrativa), em ambos os lados dessa relao aparecem
dotados de direitos e deveres. Como afirma Pedro Machete, no mbito da actividade
administrativa, incluindo a de execuo, os particulares no so meros objectos da
actuao de um poder que prossegue fins prprios, mas, tal como a prpria
Administrao, so sujeitos de direitos e de deveres35. Ainda que se entenda que a
32

Assim, Marco Aurlio Borges de Paula, O Estado dos Cidados, stio na Internet: Jus Navigandi,
Maro de 2003, p. 1.
33
Cfr. A. Carvalhal Costa e Maria do Rosrio Tavares, Controlo e Avaliao, p. 20.
34
Em sentido contrrio, defende Maria Joo Estorninho, A Fuga do Estado, cit., p.176, que o
princpio da legalidade agora, no apenas um limite da aco administrativa, mas tambm o seu
verdadeiro fundamento, s podendo a Administrao Pblica agir se e na medida em que a norma
jurdica lhe permitir. Mais adiante, p.181, lembra que as tarefas da Administrao de prestao
implicam necessariamente a utilizao de dinheiros pblicos, sados do Oramento do Estado, os quais
pressupem a existncia de receitas pblicas. Ora as receitas pblicas so normalmente obtidas atravs
de sacrifcios econmicos dos cidados, que lhes podem inclusivamente ser impostos coactivamente.
Isto explica que, para que a Administrao Pblica possa actuar e fazer despesas, seja necessrio que
tal lhe seja permitido, no s por lei administrativa, mas tambm por uma lei financeira.
35
Cfr. Pedro Machete, Estado de Direito Democrtico e Administrao Paritria, Coleco Teses,
Almedina, 2007, p.57.

17
Administrao Pblica possua certas especificidades, donde desde logo se destaca a
sua sujeio ao poder poltico, nada faz pressupor, que no mundo moderno de hoje,
ainda no tenha ultrapassado a falta de mobilidade oriunda de uma tradio de agentes
e de prticas que permanecem de costas viradas para os seus utentes e perante quem
demonstra uma certa irresponsabilidade36. J era tempo de haver sido mudada essa
atitude, colocando o cidado no centro das preocupaes administrativas, substituindo
a gesto pelos recursos, incidente nos inputs, pela gesto em funo dos resultados ou
nos outputs, com vista a manter com os cidados uma boa relao e j no uma
relao de permanente agresso em que predomina a ideia do favor (mesmo quando se
pagam os servios)37.
15. Em frica, a guerra tem sido um bom pretexto e um adubo eficaz para fazer
florescer a corrupo. O Estado, quando no devia, fechou os olhos ao seu
desenvolvimento, mas, para moralizar a sociedade e corrigir as prticas criminosas
que j se acham instaladas e institucionalizadas, vai assumindo compromissos ao
nvel internacional e regional38. A frica Austral, por exemplo, no poder postar-se
como um bloco regional de peso, acreditado e respeitado no mundo, se os seus Estado
membros continuarem a aceitar a corrupo como a chave de acesso ao jardim
proibido, isto , ao desenvolvimento, posto que, para l chegarem, necessitam de
fazer inmeros sacrifcios, investir em vrios domnios e dispender muito trabalho,
para alm de tudo mudarem as mentalidades, apostando num sentido franco e aberto
num ensino e numa educao de qualidade para todos, como prioridade, nas polticas

36

Juan Mozzicafreddo, A Responsabilidade, cit., p.6, defende que, o respeito pelos preceitos legais,
o controlo das contas e a gesto eficiente dos actos e das medidas administrativas, essenciais a uma
Administrao racional e transparente, no podem anular ou negligenciar a legitimidade das polticas e
da utilizao dos recursos colectivos: a responsabilidade significa que o poder, e portanto, a autoridade
administrativa, deve justificar-se perante os cidados.
37
Cfr. A. Carvalhal Costa e Maria do Rosrio Tavares, Controlo e Avaliao da Gesto Pblica, p.19.
Os autores, a pp.20-21, definem a Administrao Pblica que no actua na ptica da prestao de
servios, apontando para a satisfao dos utentes, centrando-se ao invs em preocupaes prprias que
ignoram a lgica do servio pblico, como uma Administrao que funciona segundo uma lgica
autista. Defendem por isso que a transparncia e a responsabilidade dos actos da Administrao
Pblica, a simplificao dos circuitos burocrticos e uma mais ampla publicitao dos actos e
procedimentos administrativos so instrumentos profilticos do fenmeno da corrupo, na medida em
que contribuem para a interveno esclarecida dos cidados.
38
Testemunho disso a adopo por vrios Estados africanos, da Conveno das Naes Unidas
Contra a Corrupo, de 31 de Outubro de 2003, da Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e a
Luta contra a Corrupo, de 12 de Julho de 2003, do Protocolo da SADC contra a Corrupo, de 14 de
Agosto de 2001, da Carta Africana sobre a Democracia, as Eleies e a Governao, em 30 de Janeiro
de 2007.

18
pblicas, para que se atinjam maiores e melhores ndices de populaes esclarecidas,
quanto aos seus interesses e preferncias.
16. Enquanto os Estados africanos ficaram a dormir sombra da criao de elites
polticas e financeiras, o crime procurou acomodar-se sua letargia, no sendo hoje
apenas a pequena criminalidade que preocupa, mas a criminalidade organizada, a que
pertence o trfico de drogas e outras formas de trfico ilcito com tendncia para o
surgimento de criminalidade organizada, onde a corrupo tem um amplo espao de
actuao39.
17. preciso, antes de tudo, que os africanos compreendam a teia em que esto
enredados, pela letargia de vontades polticas que procuraram manter-se indemnes a
crticas, mas que, feitas as contas, vm acabando por reconhecer, pelo menos ao nvel
regional e internacional, que j no tanto ao nvel nacional40, os malefcios que tm
sido criados no s para as geraes presentes, como e ainda a subjugao a que j
submeteram as geraes vindouras41, contra todos os alertas que geraes e geraes
de cientistas dos fenmenos sociais e econmicos vm sucessivamente fazendo.
18. Assim sendo, e na busca dos fundamentos da transparncia na gesto dos
dinheiros pblicos, concentrados no produto da deciso oramental, o oramento,
propusemo-nos em descortinar a relao entre este vector e a corrupo, partindo das
39

Ver, Rose Ackermann, Corrupo e Governo, Prefcio, 2002, p.p. 44 e ss.


Por vezes internamente, quando muito aceita-se adoptar princpios ao nvel do ordenamento jurdico,
mas a sua aplicao fica a fazer parte de uma vacatio legis intemporal.
41
Ver Eduardo Paz Ferreira, Da Dvida Pblica e as Garantias dos Credores do Estado, Coleco
Teses, Almedina, 1995, pp.69 e ss., que nesta obra define o conceito de gerao presente e de gerao
futura, quando se refere ao conflito intergeracional, a partir da anlise feita por diversos autores.
Considera tratar-se de gerao presente a totalidade dos indivduos que directamente ou por
intermdio dos seus representantes participam na deciso financeira, e por geraes futuras, todas as
restantes, que integrem indivduos j nascidos mas que ainda no tm idade para participar na deciso,
quer aqueles que ainda no existem. Relativamente ao conflito de interesses entre geraes, o autor
debrua-se sobre as trs principais correntes de opinio: a que sustenta deverem ser apenas transmitidas
instituies justas e que funcionem, uma outra que defende dever a gerao actual transmitir s futuras
geraes exactamente aquilo que tiver recebido das geraes precedentes e a ltima, sustentando que
existir a obrigao de a gerao presente acrescer ao que recebeu de modo a transmitir uma herana
complexiva superior s geraes sucessivas. Do nosso ponto de vista, quaisquer que sejam as posies
assumidas com relao a esta questo, uma coisa facto, ainda que no se conheam as preferncias ou
os interesses das geraes futuras, no existe nada que justifique que a gerao presente, mesmo
desfrutando do que construa para si, delapide e destrua valores e patrimnio, deixando cacos quelas
geraes. Ver ainda, Richard A. e Peggy B. Musgrave, Public Finance,cit., p.p.552 e ss; David N.
Hayman, Public Finance, a Contemporary Application of the Theory to Policy, seventh edition,
Thomson, South Western, 2002, p.480.
40

19
ideias gerais que assistem a um e a outra, para melhor compreendermos a sua gnese e
desenvolvimento, de modo a centrarmo-nos nos mecanismos do seu funcionamento,
no domnio oramental. Por isso no descurmos os exemplos que nos so dados em
alguns pases africanos que, pelo menos do ponto de vista legislativo, tm procurado
firmar-se em princpios e regras que aliceram e caracterizam o Estado democrtico e
de direito, dentre os quais se destacam a transparncia na gesto (financeira e
oramental) pblica, a representatividade efectiva e a participao dos cidados42.
Como tambm no deixmos de analisar certa doutrina que defende ser a falta de
transparncia uma razo para o aumento da corrupo, na medida em que cria
assimetrias entre os reguladores e os regulados43.
19. Com o que ficar dito ao longo desta dissertao, procuraremos, sem qualquer
pretensiosismo, trazer literatura jurdica em lngua portuguesa um tema que tem sido
objecto de amplo debate na actualidade, pelas consequncias ruinosas que a conduta
de dirigentes, altos funcionrios, funcionrios intermdios e outros gestores do errio
pblico, a este tm causado, um pouco por todo o mundo, desenvolvido ou no.
20. Para cumprirmos os nossos intentos, dividimos o nosso trabalho em trs
partes. A Parte I, que designmos por generalidades do Oramento do Estado, achase dividida em trs captulos. No captulo I, trazemos ribalta a evoluo do
instrumento oramental, do ponto de vista da sua etimologia, sua gnese histrica,
passando pela polmica da sua natureza jurdica, concepo contempornea em alguns
ordenamentos jurdicos e suas funes. No captulo II, que tem por ttulo, trajectria
do Oramento do Estado angolano, antes e depois da independncia, fazemos uma
recenso histrica do oramento angolano, desde o perodo da colonizao portuguesa
at actualidade, dando especial destaque, e sempre que possvel, a aspectos de
natureza normativa, cuja avaliao crtica permitir que enveredemos pela questo
polmica de saber que tipo de oramento o oramento angolano, do ponto de vista
da sua classificao em funo da deciso por que se orienta. No captulo III,
intitulado
42

Oramento

do

Estado

outros

instrumentos

correlacionados,

Ver Tara Vishwanath e Daniel Kaufmann, Towards Transparency in Finance and Governance, The
World Bank, Setembro, 1999; Elizabeth Garrett e Adrian Vermeule, Transparency in the Budget
Process, University of Southern California Legal Studies, Working Paper, n.6, 2006; Alta Flscher,
Warren Krafchick e Isaac Shapiro, Transparency and Participation in the Budget Process, IDASA,
Dezembro, 2000; Ann Florini, Does the Invisible Hand, cit., p.p.28 e ss.
43
Cfr. Tara Vishwanath e Daniel Kaufmann, Towards Transparency, cit., p. 17.

20
estabelecemos a relao que o Oramento do Estado mantm com a lei do
enquadramento (quadro) oramental, o plano, o oramento da Segurana Social (cuja
incipincia em Angola notria e ao qual no dado a importncia e o alcance que
noutros ordenamentos jurdicos lhe conferido) e o oramento de um ente, que goza
de autonomia financeira: a empresa pblica, comeando por traar-se os contornos
com que o seu conceito surge em Angola, para depois ser apresentada, seguindo a
doutrina maioritria, como um caso tpico de desoramentao.
A Parte II, designada por requisitos dos poderes oramentais, visando uma
gesto trasparente, tem dois captulos. No captulo I, que intitulmos por o processo
oramental em torno da transparncia cuida-se da relao que se estabelece entre o
poder parlamentar e o poder executivo, no domnio do processo oramental, tentandose buscar nessa relao o ponto de encontro a que deveria ser subjacente o resultado
transparente desse complexo processo, abordando matrias como a provvel
vinculao da Administrao Pblica aos ditames do oramento estadual aprovado e
ainda o poder de emenda parlamentar, por ocasio da apreciao da proposta
oramental, tendo-se recorrido ao formalismo constitucional e legal no seu tratamento
de alguns pases africanos. No captulo II, e ainda em ordem a procurar contribuies
para a transparncia no processo oramental, que designmos por princpios e regras
subjacentes aos poderes oramentais, no qual analisaremos duas tendncias actuais
de gerir o errio pblico: a desoramentao e a consolidao oramentais. No
poderemos, nesta sede, deixar de analisar o antigo e sempre actual princpio do
equilbrio oramental e bem assim o princpio da estabilidade oramental, que se tem
colocado como um expoente a que, cada vez mais, se tem recorrido, em face do
crescente aumento das despesas pblicas. Pelo facto de ter sido dado pela
Comunidade Europeia um passo muito notrio, no mbito do gradual processo de
integrao dos seus Estado membros, com a celebrao do Pacto de Estabilidade e
Crescimento, cujo modelo tem servido de exemplo a experincias de integrao de
Estados africanos, propusemo-nos reflectir, neste trabalho, as experincias de trs
organizaes regionais africanas: a UEMOA, a CEMAC e a SADC, com o propsito
de analisar a avaliar o seu estado, do ponto de vista da poltica e deciso oramentais,
em busca do impacto que o princpio da transparncia exerce sobre estes dois
vectores, nestas experincias regionais.
Na Parte III, que designamos por oramento e transparncia, dividida em
trs captulos, em cujo captulo I, intitulado contribuies para a transparncia

21
oramental, comearemos por avaliar o conceito geral de transparncia, ensaiando a
sua definio, para em seguida e em torno dele avocarmos conceitos, tais como, a boa
governana e a corrupo e procedermos anlise da transparncia em face de valores
que se institucionalizam e so defendidos em democracia, como o caso da abertura
da conduta e procedimentos institucionais, por parte dos decisores polticos e bem
assim das administraes pblicas, com vista ao fornecimento de mais informao aos
utentes dos seus servios, de modo a que estes conheam, com mais certeza, quais os
limites legais que se lhes impem, mas tambm quais os limites de actuao daqueles
poderes pblicos. Destaca-se o papel que deve ser conferido aos rgos de informao
na transmisso e esclarecimentos que prestam aos cidados. Finalmente, trataremos da
transparncia aplicada ao processo oramental socorrendo-nos dos esforos que tm
sido desenvolvidos por alguns pases africanos, nesse particular aspecto. No captulo
II, dedicado ao fenmeno da corrupo, fenmeno que se vale da opacidade para
singrar e evoluir na sinuosidade dos seus caminhos, tratamos da sua noo,
recorrendo, alm das contribuies que tm sido dadas pela doutrina, formulao de
que tem sido objecto este fenmeno, quer em convenes e tratados de valor
internacional, quer em documentos de eficcia meramente regional. Mas, tambm,
preocupar-nos-emos com as suas causas e consequncias. Em virtude de o Oramento
do Estado estar no centro desta dissertao, e porque a corrupo que ocorre durante o
processo oramental, deve ser avaliado, por ocasio da apresentao das contas
pblicas, no quisemos deixar de analisar os efeitos que ela produz nessas contas.
Voltando a nossa ateno para o continente africano, rico em matrias-primas e pobre,
no verdadeiro sentido da palavra, em face da misria e atraso cultural em que se
encontram as populaes que o povoam, ao sabermos que a corrupo aproveita o
estado de misria dessas populaes, para se acomodar e desenvolver o seu voraz
apetite, dedicaremos, ao encontro destes dois fenmenos, uma ateno especial. O
captulo III, dividido em duas partes, comea por lanar um golpe de vista ao modo
como, institucionalmente, so geridas as finanas pblicas angolanas, e onde se
procura apontar algumas insuficincias, em termos organizacionais, que se opem ao
funcionamento, mais eficaz e eficiente, das instituies. Na segunda parte, atrevemonos a sugerir que alguns dispositivos legais, em vigor em Angola, possam ser
reformulados com o intuito de tornarem a deciso oramental pblica mais
transparente.

22

23

Parte I
Generalidades do Oramento Geral do Estado44
Captulo I Origens e Evoluo do Conceito Oramento do Estado
1. O Conceito de Oramento do Estado Observado, de um Ponto
de Vista Terminolgico

O Oramento do Estado, tratando-se de instituto surgido com o Estado


constitucional45, tem sido desde a sua origem objecto de vrios entendimentos, tanto
quando observado, do ponto de vista da lei ordinria, como da jurisprudncia ou da
44

A expresso Oramento Geral do Estado deve-se ao entendimento de ser o oramento o instituto


onde se devem concentrar todas as receitas e despesas do Estado, ela data do perodo em que vigorou o
Estado Novo, s que durante esse perodo, o oramento apenas se referia Administrao directa do
Estado, deixando de fora, quer o Oramento da Segurana Social, quer os oramentos dos fundos e
servios autnomos. Cfr. Jorge Costa Santos (coord.), Reforma da Lei do Enquadramento Oramental,
Trabalhos Preparatrios e Anteprojecto, Lisboa, 1998, p.92. Doravante, e ao longo de toda esta
dissertao, quando se referir a expresso Oramento do Estado, sentido mais moderno e usual da
instituio oramental ser usada em sinonmia, significando o instituto que integra todas as receitas e
despesas do Estado, competentemente autorizadas. Em Angola, ainda se adopta aquela terminologia
com um alcance muito prximo do que a instituio oramental tinha durante o Estado Novo, pois no
oramento angolano no se contempla o Oramento da Segurana Social, nem como oramentos
autnomos, os dos fundos e servios autnomos. As estatsticas que aparecem publicadas pelo
Ministrio das Finanas angolano, referentes ao Oramento Geral do Estado integram o Governo
central e os Governos locais (Governos provinciais e administraes municipais) e as transaces
destes com outros subsectores do sector pblico. Cfr. Boletim de Estatsticas do OGE, 2006, Gabinete
de Estudos e Relaes Internacionais, Ministrio das Finanas, Luanda, Novembro de 2007, p.6.
45
Cfr. Miguel ngel Martnez Lago e Leonardo Garcia de la Mora, Lecciones de Derecho Financiero y
Tributrio, Instel, 1. edio, 2004, p.172. que afirmam: el pressupuesto en su sentido actual, no surge
hasta el siglo XIX, como creacin del Estado constitucional, en el que se consagra la divisin de
poderes y se concibe esta institucin como expressin del poder de gastar y por esto mismo, como
autorizacin del legislativo al ejecutivo para que este pueda gastar. Perfecto Yebra e outros, Manual
de Derecho Pressupuesturio, Comares Editorial, 2001, p.13, afirmam que Es a raiz del auge del
constitucionalismo, afincado sobre la separacin de poderes, cuando el Pressupuesto va a assumir el
significado poltico. Tambm Fernando Prez Royo, Derecho Financiero y Tributrio, 14. edio,
Thomson, Civitas, p.421, pronunciando-se a propsito de o oramento dever ser considerado um
instrumento de controlo da aco do executivo, admite que neste sentido podemos dizer que o
conceito da instituio est ligado ao nascimento e desenvolvimento das formas democrticas de
Governo, ao Estado constitucional, o qual, em todas as suas formas, includas as mais imperfeitas ou
embrionrias, inclui a prerrogativa do legislativo de aprovar o oramento (traduo nossa). Cfr. ainda
a Gustavo Ingrosso, Instituzioni di Diritto Finanziario, Vol. I, Dott. Eugnio Jovene-Editore, Napoli,
1935-XIII, p.p.24-25; Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho Financiero, I, Vol.II, Madrid, Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense, 1985, p.413, Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional, Tomo I, 6. edio, Coimbra Editora, pp. 83 e ss., A.L. Sousa Franco, Finanas
Pblicas, Vol. I e II, cit., pp. 341-342, J.J. Gomes Canotilho, A Lei do Oramento, cit., p.p. 543 e
ss. A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, Contributo para a Compreenso de Algumas
Especificidades do Direito Oramental Portugus, Coimbra, 1990, p.13 e ss..

24
doutrina. Assiste-se a tal diversidade de entendimentos no apenas a todos aqueles
nveis, mas ainda ao nvel dos textos constitucionais de cada pas, j que nestes que
se consagra a fonte do desenvolvimento da actuao dos vrios poderes no domnio
financeiro, e mais propriamente no domnio oramental.
Assumindo-se, na actualidade, como instituio em que se traduz a actividade
financeira dos poderes pblicos, o oramento no pode deixar de estar plasmado na lei
fundamental de cada pas, embora, nem sempre o legislador constituinte opte por
explicitar aspectos que so considerados basilares para a compreenso e extenso do
conceito, chegando-se mesmo, em alguns casos a remeter para o legislador ordinrio a
tarefa de traar e delinear certas traves mestras de orientao que aparecem omissas
naquela lei fundamental.
A opo em consagrar o oramento, como quer que seja, em termos da sua
extenso conteudstica, no o torna uma instituio que deva ser sentida, pensada e
integrada no domnio do Direito constitucional46, devendo apenas ser consentido que
esta instituio, ao ter consagrao constitucional, tal ter ficado a dever-se a que ela,
na sua origem, foi objecto de fortes contestaes polticas entre rgos do Estado
(Coroa e Parlamento), que pugnavam, no perodo oitocentista, pela supremacia em
relao ao poder poltico, sendo, ento, j to certo que a tomada de decises
financeiras, pela importncia e peso que representam em qualquer deciso poltica,
teria de estar no cerne de uma parte considervel desses movimentos de querela pela
deteno do poder poltico47.
Um trao caracterstico, que nos textos constitucionais de vrios pases, o
oramento aparece como um instrumento revelador da actividade financeira do
Estado-Administrao, mas encontrando-se esta dependente da aprovao por um
lado, e autorizao48, por outro, do Estado-Legislador parlamentar, o que permite
visualizar que lhe est subjacente um processo prprio, que permite o envolvimento (e
46

Cfr. Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho Financiero, cit., p. 413.


Cfr. Dietrich Jesch, Ley y Administracin. Estudio de la Evolution del Principio de Legalidade,
Instituto Estudios Administrativos, Madrid, p.p.27-29.
48
A doutrina italiana dividiu-se quanto interpretao do n.3 do artigo 81. da Constituio italiana,
pelo facto de neste ser utilizada a expresso lei de aprovao do Oramento, tendo surgido teses
sobre ser a Lei do Oramento uma lei de aprovao e teses sobre ser esta uma lei de autorizao. A
primeira assentava na diferenciao entre a Lei do Oramento com ocntedo legislativo, do oramento
propriamente dito, que seria ento um acto material e formalmente administrativo. A segunda encarava
a Lei do Oramento como uma autorizao para a cobrana de receitas e despesas, nela no
identificando qualquer diferenciao entre a lei e o oramento propriamente dito. Ver Tiago Duarte, A
Lei por Detrs do Oramento, cit., nota 583, p.p.300-301, indica extensa bibliografia italiana sobre a
matria.
47

25
no a sobreposio) daquelas duas facetas de um mesmo Estado e sem o qual no
seria possvel, num tempo como o que vivemos49, cumprir alguns dos desgnios em
que assenta a razo de ser do Estado: a satisfao das necessidades e respeito pelas
preferncias dos seus concidados, numa atmosfera que nem sempre favorvel, em
face da escassez de recursos de que dispe.
O conceito em portugus de oramento, que se traduz em ingls por budget,
em francs por budget, em alemo por hausaltsplan, em espanhol por pressupuesto, e
em italiano por bilancio50, tem o significado comum de previso de receitas e
despesas definida objectivamente (oramento de programa, projecto ou plano, por
exemplo) ou subjectivamente (oramento desta ou daquela entidade, maxime pblica),
para um determinado perodo.51.
Mas esta uma de vrias acepes da palavra oramento, pois o Dicionrio da
Real Academia Espanhola define-a como o cmputo antecipado do custo de uma
obra ou dos gastos e rendas de uma companhia52. Segundo ainda a Real Academia
49

Ficou para trs o tempo em que o Parlamento detinha a primazia em matria legislativa, em face dos
complexos problemas que a sociedade passou a apresentar nos domnios econmico e social.
Se num tempo em que a predominncia parlamentar se justificava, como forma de defesa dos direitos
subjectivos (propriedade e liberdade), permanentemente ameaados pelo monarca e seu executivo
(monarquia absolutista), o que deixava antever uma certa homogeneidade do tecido social de ento, os
diversos factores que esto na origem e que acompanharam as mudanas numa sociedade cada vez
mais complexa e em permanente estado de conflito, tendo em linha de conta a heterogeneidade de
interesses protagonizados pelas mais diversas cores de poltica partidria, que no esto capazes de
traduzir na sua plenitude os interesses da sociedade civil, e que est longe de a eles se confinar, ou com
eles se conformar, aliados ao facto de a deciso poltica, apoiada no sufrgio universal ter sido
ultrapassada por uma complexidade de matrias a que o Estado tem de fazer frente, contriburam para
que, em consequncia, ficasse diminudo o papel da representao parlamentar.
que ao cidado eleitor colocam-se j problemas, ao nvel da legislao, que visa regular e
regulamentar os interesses da sociedade a que ele pertence, na medida em que se sente incapaz de
participar na deciso sobre matrias que fogem ao conhecimento comum.
Tais interferncias e condicionalismos justificam a repartio de competncias entre o Parlamento e o
rgo executivo, ainda que este apresente uma margem de manobra limitada, pela figura da autorizao
parlamentar normativa, conseguindo-se, assim, conciliar duas linhas de fora divergentes, uma de
direito positivo, apontando para a parlamentarizao, tradicionalmente total, da vida normativa, a outra
de facto, virada para a indesmentvel aptido do executivo para assumir com o melhor proveito as
tarefas normativas de prestao e assistncia econmico-social que tendiam cada vez mais a
caracterizar a posio do estado, cfr. Lus de Cabral Moncada, Lei e Regulamento, Coimbra Editora, ,
p.150.
50
A meno do termo oramento nas lnguas citadas no texto, no tem outra inteno que no seja
meramente indicar que o estudo da instituio oramental tem sido mais divulgado nessas lnguas de
reconhecimento internacional.
51
Definio que dada pelo Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Vol. VI, Lisboa, 1994,
p.191
52
Segundo Francisco Jos Carrera Raya, o significado desta palavra, do ponto de vista estritamente
gramatical, indica-nos que o oramento est ligado ideia de previso, de clculo, de cmputo
antecipado dos gastos e das receitas que se prev arrecadar. Acrescenta ainda este autor que o
oramento numa primeira aproximao deve relacionar-se com a ideia de projecto e, por
consequncia, oramentar tem a sua correspondncia com o significado de projectar, Manual de
Derecho Financiero, cit., p.13.

26
Espanhola, oramentar significa idealizar, traar ou propor o plano e os meios para a
execuo de um custo.
Por sua vez o Dicionrio de Oxford define o vocbulo budget como um plano
de receitas e despesas provveis para o ano seguinte, cujas propostas financeiras
elaboradas so, anualmente, submetidas pelo Ministro das Finanas aprovao da
Cmara dos Comuns.53.
Um outro dicionrio de termos jurdicos54 apresenta como significado da
palavra budget (oramento), a balance sheet or statement of estimated receipts and
expenditures55. A plan for the coordination of resources and expenditures56. The
amount of Money that is available for, required for, or assigned to a particular
purpose57. A name given in England to the statement annually presented to the
parliament by the chancellor of the exchequer, containing the estimates of the
national revenue and expenditure58.
A palavra portuguesa oramento, segundo um dicionrio da lngua portuguesa,
significa: a avaliao de despesas; o clculo das receitas e das despesas provveis na
Administrao de uma casa, de um organismo pblico ou privado, do Estado, por
um perodo determinado. O mesmo dicionrio d expresso Oramento do
Estado o seguinte significado: plano anual das receitas e das despesas da
Administrao Pblica59.
Ren Stourm60, recorrendo definio do conceito contido em vrios
dicionrios, d-nos conta das seguintes definies: no Antigo Dicionrio de Economia
Poltica, oramento aparece definido como a conta tornada oficial das receitas e das

53

Definio citada por R.S Edwards e J.S. Hins, Budgeting in Public Authorities, p. 13.
Henry Campbell Black, Blacks Law Dictionary, with pronunciations, fifth edition, St. Paul Minn.
West Publishing Co., 1979, p.176.
55
Esta definio coloca-nos perante uma noo de oramento sob um ponto de vista meramente
contabilstico.
56
Vale para este extracto, a posio expressa na nota anterior.
57
Trata-se aqui de uma noo de oramento, que tanto se aplica a oramentos pblicos como a
oramentos privados, e que diz respeito ao contedo do oramento, expresso em receitas, aqui
traduzidas em moeda e expresso em despesas, que aqui se denominam por objectivos especficos de
uma qualquer entidade.
58
Trata-se de uma definio de oramento pblico que integra quer o contedo do documento
oramental, como manifesta a supremacia do rgo parlamentar em relao ao executivo, para que
aquele documento possa ser, por este, implementado.
59
Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea, Academia das Cincias de Lisboa, Verbo,
Volume II, 2001, p.2680.
60
Cfr. Ren Stourm, Cours de Finances, Le Budget, Paris, Flix Alcan, diteurs-Librairies Flix Alcan
et Guillaumin Runies, 1906, p.p.2-3.
54

27
despesas pblicas61, no Novo Dicionrio de Economia Poltica, o oramento, diz-se,
tem por objecto fixar as somas que os particulares devem dispor em comum para as
despesas de utilidade geral e de regular de modo soberano o emprego que deve ser
feito desses recursos62. Ainda segundo o autor, o Dicionrio da Academia francesa
definia oramento como o estado anual das despesas que se presume ter de fazer e
dos fundos ou receitas afectadas a essas despesas63.
Conta-se que a palavra inglesa budget tem origem na palavra francesa
bougette que significa pequeno saco ou bolsa, tendo sido usada pela primeira vez em
Inglaterra, para descrever o saco ou bolsa de couro que exibia o selo do Ministrio da
Fazenda da Corte medieval e que era transportado pelo Ministro da Fazenda quando
se apresentava perante o Parlamento para submeter as suas propostas de despesas e de
necessidades em recursos para financiar as despesas do Governo64.
Com o decorrer do tempo, a palavra budget passou a referir-se no ao saco em
si, mas ao seu contedo, s propostas apresentadas pelo Ministro da Fazenda, tendo
ganhado o sentido geral de estabelecimento de planos e expectativas, visando um
perodo futuro, utilizada tanto por Governos, como por organismos pblicos, pessoas
singulares e colectivas65.
2. O Conceito de Oramento do Estado na sua Origem.

O conceito remoto de Oramento do Estado remonta s origens da instituio


parlamentar, a quem j no sculo XII, sob o formato de Cortes, representando os
vrios estamentos, eram submetidas a votao, as contribuies extraordinrias, de
que as monarquias necessitavam para fazerem face a despesas inadiveis.
Data dessa poca o surgimento do princpio da auto-imposio, segundo o
qual s seriam admissveis os tributos ou contribuies extraordinrias que tivessem

61

Nesta definio, oramento e conta so sinnimos, alis por alguns autores assim que o oramento
observado.
62
Esta definio de oramento prende-se com a sua aco finalista, no descurando o carcter
imperativo que lhe subjaz no que diz respeito realizao de despesas, revelando que principalmente
em relao a este ltimo aspecto que se desencadeiam os efeitos jurdicos do oramento, posto que o
modo e o como transferir as somas dos particulares j se acha previamente regulado.
63
Definindo-se como estado, o oramento aparece reduzido a um cmputo de despesas, com o estatuto
de presuno e no de previso. O prprio Ren Stourm discorda que deva entender-se o oramento
como um estado, antes preferindo defini-lo como um acto.
64
Cfr. Robert Lee, Jr e Ronald W. Johnson, Public Budgeting, cit., p.p.17-18; Jol Mekhantar,
Finances Publiques. Le Budget de ltat, Hachette Suprieur, 1993, p.10.
65
Cfr. R.S.Edwards e J.S. Hins, Budgeting in Public, cit., p. 13.

28
sido autorizados pelos prprios destinatrios66/67. Inicialmente, a luta da
Representao popular desenvolveu-se no sentido de fazer subordinar ao seu controlo
as receitas arrecadadas pela Coroa, tal situao, -nos revelada no sculo 13, mais
propriamente em 1215, quando declarado na Magna Carta, outorgada pelo rei Joo
Sem Terra, que no scutage or raid shall be imposed in Kingdom unless by the
Common Council of the realm.
Este princpio, no tendo sido acolhido de bom grado por alguns monarcas, foi
fonte de acesas controvrsias durante a dinastia dos Stuart, levando estes por diversas
vezes a dissolver o Parlamento, em virtude de este rgo no autorizar a cobrana de
impostos, com vista a proverem despesas extraordinrias da casa real. Em 1628 o
Parlamento, atravs da Petition of Rights fez retomar o princpio de que ningum
deve ser constrangido a fazer qualquer doao, emprestar dinheiro, nem presentear
voluntariamente, nem a pagar qualquer taxa ou imposto fora do consentimento
comum, dado por lei do Parlamento.. O no acatamento deste princpio pelo
monarca, levou ao conflito que de forma extremada o conduziu morte, em 164968.
Aps a revoluo de 1688, o Parlamento, atravs da Bill of Rights, passou a
autorizar as despesas a realizar pela Coroa e bem assim as receitas a arrecadar, por
esta, que embora gozando da prerrogativa de ter a iniciativa de propor a tributao de
impostos ou de outras receitas correntes, estava impedida de as arrecadar sem que
precedesse autorizao, por meio de lei do Parlamento. Deste modo, o poder
financeiro deixou de estar no foro da discricionariedade do monarca, que se entendia
predestinado a impor os tributos que entendesse, para passar a ser exercido pelo
Parlamento, em cada ano69.
Em Frana, o surgimento do primeiro oramento s ocorreu aps a
Restaurao. Apenas a partir de 1789 os Estados Gerais passaram a decidir sobre a
66

Juan Martn Queralt numa obra em que colaboraram outros autores, preconiza que
independentemente da expresso que as monarquias absolutistas alcanaram, posteriormente, em
Espanha, j no sculo XV fora formulada certa teoria que assentava em trs alicerces: de que no se
recaude ms all de lo autorizado, lo recaudado se destine a los fines para los que se h solicitado y
de que los tributos no pervivan ms all de las necessidades extraordinrias que justificaron su
peticin, Curso de Derecho Financiero y Tributrio, Tecnos, 15. edio revista, Madrid, p.670.
67
Ren Stourm, Cours de Finances, cit., p.9, confirma que antes de 1688, na Inglaterra j se
praticava a mxima de que todo o imposto deve ser consentido pelo povo.. A Petition of Rights, que
surgiu como reaco s medidas tomadas pelo rei Carlos I, estabelecia que nenhum imposto podia ser
levantado sem o consentimento da nao.
68
Cfr. Ren Stourm, Cours de Finances, cit., pp.12 e ss., Louis Trottabas e Jean-Marie Cotteret,
Droit Budgtaire, cit., pp. 17-18, Jol Mekhantar, Finances Publiques, cit., p. 6.
69
O conflito entre a casa real inglesa e o Parlamento, foi por este esquecido, quando se tratou de
estabelecer impostos sobre a colnia dos Estados Unidos da Amrica, cuja independncia foi
proclamada em 1776, por forte contestao s medidas de ordem financeira do Parlamento ingls.

29
realizao de despesas. At essa altura, as Constituies que vigoraram desde o sculo
XIV ao sculo XVII, previam que este rgo se pronunciasse, mas unicamente, sobre
matria de impostos70.
Contudo, somente no sculo XIX com o surgimento do Estado liberal e do
movimento constitucionalista, assente no princpio da separao de poderes, a
instituio oramental adquire pleno sentido71/72, sendo ento considerada como
instrumento bsico do Estado constitucional, e passando a ser entendida como
autorizao do legislativo ao executivo para a arrecadao anual de receitas e
realizao anual de despesas, visando, ou melhor, assegurando, alm disso, o controlo
democrtico da actuao poltica do Governo.
Embora ainda durante este sculo o oramento tenha servido tanto os
objectivos de realizao de despesas como arrecadao de receitas, a diminuio de
importncia e peso das receitas patrimoniais no conjunto dos recursos financeiros de
que o executivo podia dispor, e a crescente importncia que passaram a ter os
impostos, nos rditos pblicos, tornaram possvel o surgimento de sistemas
tributrios, regulados por normas especficas, tendo deixado de ser os oramentos o
repositrio de normas sobre arrecadao de receitas.

70

Em Espanha, o primeiro oramento contemporneo data de 28 de Abril de 1828, mas a Constituio


de Cdiz de 1812 j consagrava o princpio da legalidade das receitas e das despesas e tambm o
princpio do equilbrio. Cfr.Juan Martn Queralt e outros, Curso de Derecho, cit., p.671.
71
neste mesmo sculo, que o oramento, que antes era observado simplesmente como instrumento
onde se autorizavam receitas e despesas, converteu-se num meio de controlo nas mos de um
legislativo incipiente, sobre um executivo todavia muito poderoso, poder que lhe advinha da aplicao
do princpio monrquico, que embora no sendo to drstico quanto a concepo teocrtica da
monarquia, no deixava de ser devastador, no sentido de constituir um forte impedimento para a
ocupao do espao que competia ao rgo de representao popular. Ver Antnio Lobo Xavier, O
Oramento, cit., p.p.11 e ss..
que como diz Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., pp.120-121, referindo-se tese
defendida por G. Jellinek, o Parlamento era um rgo secundrio, dependente do Povo, este sim, rgo
primrio, durante a monarquia constitucional, ao passo que o monarca era um rgo primrio, no
dependente, cuja vontade era vinculativa em relao ao Estado.
Admitindo que o monarca e o povo eram rgos primrios, havia, no entanto, uma diferena de
grau, do ponto de vista do exerccio volitivo de cada um, uma vez que o primeiro, enquanto rgo
independente e autnomo vinculava a vontade do Estado, ao passo que o segundo para expressar a sua
vontade tinha ao seu servio a expresso do Parlamento, seu representante constitucional, devendo
perante o povo responder e apenas perante este, e no j perante o monarca, embora este, enquanto
rgo independente e autnomo, continuasse a pugnar por uma supremacia que, aos poucos, foi sendo
suplantada pelo Parlamento. O desenvolvimento desta polarizao dos rgos do Estado na monarquia
constitucional e na democracia encontra-se de modo detalhado em Georg Jellinek, Teoria General del
Estado, Editorial Albatros, 1981, pp.414-449.
72
Em Frana tem sido referido o ano de 1814, como o ano de surgimento do primeiro oramento, que
tal como o regime parlamentar foi introduzido por Lus XVIII, tendo tido como exemplo o modelo
ingls. Cfr.Louis Trotabas e Jean-Marie Cotteret, Droit Budgtaire, cit., p.p. 22-23, Jol Mekhantar,
Finances Publiques, cit., pp. 7-8.

30
Em termos dogmticos, tal especificidade de tratamento dado s normas
tributrias, cuja aprovao competia igualmente s assembleias parlamentares, com
vigncia indefinida e no j anual, deu origem ao que Sainz de Bujanda denominou
por bifurcao do princpio da legalidade financeira73/74, que se traduziu em aceitarse que s receitas (impostos) se aplicaria o princpio da legalidade tributria e s
despesas o princpio da legalidade oramental.
Facto , que ao oramento passaram a interessar todos os aspectos que dizem
respeito s despesas, sendo que os seus efeitos jurdicos se verificam em relao a
estas, ao passo que em relao s receitas, o oramento , to somente, uma previso
contabilstica, sem qualquer efeito jurdico sobre elas. Nessa medida, o oramento
aparece hoje configurado como a lei anual de autorizao da despesa pblica,
mediante a qual se fixa o seu valor, o seu destino e se aprovam as regras que h-de
observar a Administrao na sua actividade.75
3. O Conceito Contemporneo de Oramento do Estado.

Existe uma quase unanimidade entre os autores mais recentes, que se tm


debruado sobre os mais diversos aspectos da instituio financeira oramental,
quanto ao momento em que desta instituio se pode falar, tal como ela hoje
concebida, momento que situam ou reportam ao surgimento do Estado moderno,
Estado de Direito ou Estado constitucional, como se queira chamar, assente no
princpio da separao de poderes e ao qual se remete o jogo de poderes que legou ao
poder legislativo, pelo menos durante um longo perodo, e em certa medida, o papel
de supremacia na tomada da deciso financeira e mais concretamente da deciso
oramental76.
73

Cfr. Sainz de Bujanda, Lecciones de Derecho Financiero, apud Juan Martn Queralt e outros, Curso
de Derecho Financiero, cit., p.671e ainda Jorge Costa Santos, O Aval do Estado, Lex, Lisboa, 2000,
p.21, nota 27.
74
Como afirma Francisco Jos Carrera Raya, Manual, cit., p.15, el pressupuesto del Estado
constituye la expressin arquetpica del princpio de legalidade pressupuesturia, y, en definitivo, de la
supremacia financiera de las Cmaras Legislativas en matria tributaria y pressupuesturia.
75
Juan Martn Queralt e outros, Curso de Derecho, cit., p.672.
76
Cfr. Giuseppe Vegas, I Documenti di Bilancio, in Il Bilancio dello Stato, Il Sole 24 Ore, 4. edio,
2005, p. 106, que ao referir-se histria da formao do Oramento do Estado em Itlia, afirma: Com
la nascita dello Stato moderno, il bilancio pubblico assume i seguenti caratteri: documento politico di
autorizzazione e di controlo del Parlamento sul potere esecutivo, documento contabile sulla base del
qual elo Stato conduce ordinariamente la prpria gestione e parmetro di referimento, a cui
comissurare la autorizzazione e i sucessivi controlli sullazione degli organi della Pubblica
amministrazione.

31
Como assinala Francisco Jos Carrera Raya, o Oramento do Estado constitui
o fiel reflexo ainda que cada vez mais tnue da supremacia financeira do poder
legislativo.77/78
Sem querermos entrar ainda na polmica sobre a natureza jurdica do
oramento, que abordaremos mais adiante, convir, no entanto, dizer que o
Oramento do Estado foi objecto de acesa controvrsia sobre a dualidade de sentido
que encerrava o conceito de lei, num contexto poltico em que era discutida, na
Prssia, a primazia do poder do Monarca em relao ao poder parlamentar, e que
resultou na interpretao do artigo 62. da Constituio prussiana de 185079, de cariz
liberal e parlamentar, pelo denominado pai do Direito pblico, Paul Laband, tendo
este autor chegado concluso de que o conceito lei, haveria de ser observado tanto
como lei formal, como ainda lei material, em sede da questo que ento se discutia80,
como forma de se resolver o problema respeitante competncia do poder legislativo.
Atravs daquele inciso constitucional determinava-se deverem em conjunto o
Monarca e o Parlamento decidir s sobre determinadas matrias e j no sobre outras
matrias, como era o caso das questes oramentais, que no se erigiam em normas de
Direito81.

77

Cfr. Francisco Jos Carrera Raya, Manual cit., p.15 (traduo nossa).
E cada vez mais tnue, porque, actualmente, o executivo quem elabora e executa o oramento,
actividade que lhe confere um melhor conhecimento das suas debilidades e pontos fortes, o que lhe
permite manobrar o leme da forma que melhor lhe convenha. Alm disso, dispe de poderes
legislativos, que usa em circunstncias de urgncia e outras, ao lado de um poder parlamentar limitado
em matria de emendas, sempre que discutido o oramento ou suas alteraes supervenientes.
Antnio Lobo Xavier, O Oramento como Lei, p.p.17 e ss., indica um conjunto de situaes que
considera estarem na base da perda dos poderes parlamentares, em matria financeira. Chega mesmo
a falar de uma progressiva perda de importncia real da interveno parlamentar nos debates
oramentais.(p. 29).
79
O poder legislativo exerce-se conjuntamente pelo Rei e pelas Cmaras. O acordo do Rei e das
Cmaras indispensvel para toda a lei( segundo traduo de Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva,
cit., p.129).
80
O cerne da questo debatida centrava-se em torno da discusso do oramento de 1862, necessrio
para fazer face reforma do exrcito, encetada pelo rei Guilherme I. O monarca entendia que o
oramento deveria ser aprovado, independentemente de o Parlamento estar de acordo com o seu teor.
Perante a recusa de aprovao do oramento pelo Parlamento, a Coroa passou adiante e continuou a
governar sem o oramento aprovado, por considerar que havia uma lacuna constitucional, e em
consequncia no constituir o oramento, matria de lei. A questo debatida por Laband estendeu-se e
foi objecto de reflexo por especialistas de outros pases, cujos sistemas constitucionais no
partilhavam das caractersticas do sistema constitucional prussiano, mas que tendo introduzido um
elemento no liberal em Constituies de matriz parlamentar, acabaram por aderir discusso da tese
do dualismo da lei, dando origem projeco que ainda hoje este tema tem na rea do Direito Pblico.
Cfr. Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento...cit., p.60 e ss. e ainda Maria Lcia Amaral,
Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra Editora, 1998, p.239.
81
Est-se no perodo do dualismo constitucional, caracterstico da monarquia constitucional, na qual o
sistema constitucional se encontrava dividido entre o monarca e o seu executivo e o Parlamento. Ao
primeiro competiam todas as matrias relacionadas com a organizao interna da Administrao,
78

32
Apenas era exigvel o concurso da aprovao dos dois poderes para actos,
considerados regras de direito (Rechtsstze) ou seja subordinados ao conceito de lei
material, caindo no conceito de lei formal, apenas os actos no considerados regras de
direito (no Rechtsstze)82.
O oramento, que na opinio de Laband, era uma lei formal, era observado
como um instrumento incapaz de afectar os direitos de terceiros alheios pessoa
jurdica do Estado83. Ora, sabe-se que no assim, pois o oramento contm
comandos que vo bulir com direitos e deveres dos particulares, para alm de outros
que vo organizar os traos gerais de uma boa parte da actividade de conformao
econmica e social do Estado84.
E por no estarmos ainda em condies de encerrar este alinhamento de
opinies, relativas origem e evoluo do conceito de Oramento do Estado,
abordaremos, nas linhas que se seguem, a noo de Oramento do Estado, segundo
pontos de vista da doutrina e sempre que possvel, da jurisprudncia e ainda da sua
consagrao constitucional em alguns pases.
Em Espanha, Rodrguez Bereijo define Oramento do Estado como o acto
legislativo mediante o qual se autoriza o montante mximo das despesas que o
Governo pode realizar durante um perodo de tempo determinado, pelos fins que
detalhadamente se especificam e se prevem as receitas necessrias para cobri-las.85.

matrias inacessveis ao Direito, e ainda toda a panplia relacionada com questes do foro poltico, ao
segundo cabiam as matrias que era necessrio regular atravs de lei. Cfr. Lus Cabral de Moncada, Lei
e Regulamento, Coimbra Editora, Lda, 2002, pp.66-67, Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei,
cit., p.127, Maria Lcia Amaral, Responsabilidade do Estado, p.p. 244 e ss., Tiago Duarte, A Lei por
Detrs do Oramento, cit., pp.49 e ss..
82
Cfr. Paul Laband, Le Droit de lEmpire Allemand, Tomo II, Paris, V. Giard & E. Brire, Librairies
Editeurs, 1901, p.p. 260 e ss., Carr de Malberg, La Loi, Expression de la Volont Gnrale. tude sur
le Concept de la Loi dans la Constitution de 1875, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1931, p.p. 9 e ss.
83
Segundo Paul Laband, Le Droit de lEmpire Allemand, Tomo II, cit., pp. 260-261 e p. 344, a lei
observada segundo um sentido material e um sentido formal. De acordo com o sentido material, lei
significa o acto jurdico que estabelece uma regra de direito. A lei por definio o estabelecimento de
uma regra de direito, mas isso no implica que ela seja uma regra geral aplicvel a um nmero
indeterminado de casos semelhantes. De acordo com o sentido formal a lei designa no uma parte dos
direitos que o poder do Estado compreende, mas uma forma sob a qual se manifesta a vontade do
Estado.
84
Lus Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, cit., p.327. No mesmo sentido Antnio Lobo Xavier, O
Oramento como Lei.., cit., p.p.72-73, referindo-se de forma crtica, posio assumida por Laband e
outros juspublicistas, em face desta polmica, que classificavam o carcter do contedo do oramento
como no materialmente legislativo, adiantando ainda que com esse sentido o contedo do oramento
era visto como no interferindo com os direitos de terceiros ou porque continha as caractersticas
essenciais de natureza adminsitrativa, ou, ainda, porque no introduzia inovaes na ordem jurdica.
Ver Sousa Franco, para quem a Lei do Oramento produz efeitos externos, nas relaes entre o Estado
e os particulares: no mera lei de organizao, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.401.
85
Ob.cit. p.14. (traduo nossa).

33
Do ponto de vista deste autor parece estar dissipada a dvida quanto a saber-se se o
oramento e a lei que o aprova so realidades distintas ou equivalentes.
Nesta linha segue grande parte dos autores, que reconhece ser o oramento
uma lei que aprova as despesas e as receitas, em que se materializa o contedo do
oramento, na medida em que este contedo s tem valor e eficcia jurdica aps a
sua aprovao pela respectiva lei, por isso, pode dizer-se que a noo de Oramento
do Estado indissocivel da lei que o aprova.86
Numa opinio de mbito mais alargado, Rodrguez Bereijo afirma que o
Oramento do Estado no seu sentido mais amplo, como plano ou ordenao racional
da actividade financeira do Estado, abarca o ciclo financeiro completo, que comea no
momento em que o Estado extrai riqueza das economias dos particulares,
convertendo-as em receitas para cobrir gastos inerentes finalidade de satisfao de
necessidades pblicas, e termina quando as receitas se tenham transformado em
servios pblicos ou em rendimentos entregues pelo Estado s economias privadas.87
Uma tal noo de oramento acoberta vrios aspectos a que o oramento
procura dar resposta: econmicos, polticos, jurdicos, etc.
Ao visar atingir objectivos de natureza econmica, o oramento surge como
um plano da actividade financeira que vai ter repercusso no domnio das decises
macro-econmicas, tornando-se um instrumento de poltica econmica; de um ponto
de vista poltico, o oramento contribui para o estreitamento do relacionamento entre
dois poderes soberanos, no que concerne tomada de decises teis e de natureza
transcendental para o conjunto de cidados; no que respeita vertente jurdica, o

86

Francisco Jos Carrera Raya, Manual..,. cit.,p. 14. Esta concepo no vlida para o ordenamento
jurdico francs e em todos os que seguem este modelo, como se ir ver no texto, mais adiante. No
mesmo sentido de Francisco C. Raya, e ainda citando Rodriguez Bereijo, Miguel ngel M.Largo e
Leonardo de la Mora, ob cit., p. 173, afirmam tratar-se o oramento de um instrumento que
periodicamente serve de pauta para adoptar as decises financeiras o programa do Governo
apresentado em cifras a expresso das obrigaes e dos direitos, dos poderes e dos deveres que
competem Administrao, em matria financeira. O oramento , pois, uma norma jurdica, ou se se
prefere, um conjunto de normas jurdicas que do efectividade e relevncia jurdica ao plano financeiro
do ente pblico. Normas jurdicas que consistem, primordialmente, numa tcnica de autorizaes ou
habilitaes de meios e uma tcnica de limitaes, p.174. Tambm Sainz de Bujanda, Sistema de
Derecho Financiero, cit., p.414, considera que o oramento e a lei que o aprovam so expresses
equivalentes, posto que antes da lei que o aprova no existe oramento em termos jurdicos. Em
Portugal Antnio Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.76 defende ponto de vista semelhante,
ao analisar o conceito de oramento na Constituio de 1976, quando afirma que entre a Lei do
Oramento e o Oramento do Estado existe apenas uma diferena de especificao, na medida em que
a Constituio considera como tarefa legislativa a distribuio dos crditos oramentais pelo
Ministrios ou Secretarias de Estado, restando como funo do Governo a distribuio das verbas pelos
nveis inferiores da orgnica administrativa.
87
Citado por Perfecto Yebra e outros, Manual de Derecho, cit., p.14 (traduo nossa).

34
oramento demonstra que a actividade financeira se subordina lei, por intermdio da
qual as receitas e despesas se tornam disponveis, ao servio do ente pblico88.
De acordo com Fernando Prez Royo o oramento o acto atravs do qual o
Parlamento estabelece a cifra mxima que a Administrao est autorizada a gastar
durante o exerccio, desdobrada convenientemente em uma das diferentes previses
de gasto e acompanhada da previso de receitas que se espera obter, mediante a
aplicao das leis tributrias e demais normas concernentes s receitas pblicas89.
Na noo adiantada por este autor, o oramento considerado um acto do
poder legislativo, com o sentido de aprovao, por lei, do montante mximo atribudo
ao poder executivo para gastar, num perodo determinado, no cumprimento das suas
competncias, por recurso s previses de receitas, cuja arrecadao constitui objecto
de normas jurdicas prprias, exteriores Lei do Oramento, embora seja a aplicao
destas que cria as condies para o suporte financeiro dos gastos pblicos.
A Constituio espanhola no contm uma definio de oramento, ou melhor,
do conceito de oramentos gerais do Estado (art.134.90). No ordenamento espanhol
refere-se no a Oramento do Estado, mas a pressupuestos generales del Estado (com
vista a englobarem-se no conceito, tanto o Oramento do Estado, propriamente dito,
como os oramentos dos entes do sector pblico estatal administrativo e empresarial
e ainda o oramento da Segurana Social91), por tradio, que no seguida pelos
ordenamentos de outros pases.
a Ley General Pressupuestuaria (LGP), artigo 32., que se refere ao
contedo dos oramentos gerais do Estado como a expresso cifrada, conjunta e
sistemtica dos direitos e obrigaes a liquidar durante o exerccio, por cada um dos
rgos e entidades que fazem parte do sector pblico estatal.. Uma tal definio de
oramento leva a que seja considerado, por alguma doutrina, como um acto de
previso de natureza contabilstica.

88

Cfr. Perfecto Yebra e outros, Manual de Derecho, cit., pp.14-15.


Cfr. Fernando Prez Royo, Derecho Financiero, cit., p.442 (traduo nossa). Do mesmo passo, e
numa primeira definio do conceito de oramento, este Autor afirma que o oramento es el acto
legislativo mediante el cual se aprueba el plan anual de gastos, estabeleciendo limites precisos de la
accin del ejecutivo, que es a quien corresponde su realizacin ( o acto legislativo mediante o qual
se aprova o plano anual de despesas, estabelecendo os limites precisos da aco do executivo, que a
quem compete a sua realizao), p. 419.
90
O artigo 134., n.1 dispe o seguinte: Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos
Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin (compete ao
Governo a elaborao dos oramentos gerais do Estado e s cortes gerais, o seu exame e aprovao).
91
Cfr. Francisco Jos Carrera Raya, Manual, cit., p.16.
89

35
, por sua vez, interessante apreciar como tem sido definido o conceito de
oramento no nvel jurisprudencial. Paradigmtica a sentena n.3/2003, de 16 de
Janeiro, FJ 3. do Tribunal Constitucional do Reino de Espanha, o qual, referindo-se
s origens do Oramento do Estado, afirma que o oramento nasce vinculado ao
parlamentarismo, posto que as actuais leis oramentais tm a sua origem na
autorizao dada pelas Assembleias estamentais ao Monarca, para este arrecadar
tributos aos seus sbditos, como foi o caso do rei D.Pedro III, em 1283, que se
comprometeu perante as Cortes Catals de Barcelona a no criar novos tributos sem a
autorizao destas92.
Segundo esta sentena, na Constituio de 1869 que se contm a separao
do princpio da legalidade financeira em princpio da legalidade tributria e princpio
da legalidade oramental. Considera, desse modo, ser o oramento a chave do
parlamentarismo, por ser uma instituio que reflecte as lutas polticas de
representaes populares (Cortes, Parlamentos ou Assembleias), com vista a
conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el exerccio del poder financiero, que,
num primeiro momento, se manifestou pelo poder de aprovar os tributos e impostos e
depois, no poder de controlar a gesto das receitas e o destino das despesas pblicas.
Nesta como em vrias outras sentenas, o Tribunal Constitucional espanhol
afirmou serem os oramentos gerais do Estado instrumentos ou veculos de direco
e orientao da poltica econmica do Governo (STC 27/1981, FJ 2.; STC 65/1987,
FJ 4.; STC 76/1992, FJ 4. a); 171/1996, FJ 2.; 234/1999, FJ 4.; 62/2001, FJ 4.;
24/2002, FJ 5.)93, tendo em ateno, julgamos ns, o papel que o executivo passou a
desempenhar no plano oramental e fazendo uma interpretao do que dispe a
prpria Constituio espanhola no artigo 134., n.5 que, de modo explcito,
demonstra o seu papel de protagonista no domnio oramental. que, no nmero 6.
do referido artigo 134., faz-se depender da concordncia do Governo, as propostas de
emendas ao oramento, apresentadas pelo rgo parlamentar.
A Frana, bero das liberdades, foi marcada pela Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, cujo artigo 14. confere ao oramento o estatuto de autorizao
do legislativo ao executivo, em matria de receitas e despesas que, em cada ano, este
ltimo se prope arrecadar e gastar, na medida em que determina que todos os
92

Cfr.Juan Martn Queralt e outros, Curso de Derecho Financiero, cit., p. 699.


Ver, entre outros, Lus M. Cazorla Prieto, Derecho Financiero y Tributrio, Parte General,
Thomson, Aranzadi, 2004, p.176; Juan Martn Queralt e outros, Curso de Derecho Financiero, cit.,
p.p.674-675.
93

36
cidados tm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, a necessidade de
contribuio pblica, de consenti-la livremente, de observar o seu emprego e de lhe
fixar a repartio, a colecta, a cobrana e a durao, vem pr em causa o predomnio
do poder do executivo (monarca), em matria de cobrana de tributos, numa clara
demonstrao de que para o fazer, este teria de submeter-se autorizao das
assembleias parlamentares, a quem competiria igualmente controlar o destino que lhes
era dado por aquele rgo94.
No entanto, o conceito de oramento tem visto diminuir o seu papel de
instrumento financeiro central, perdendo expresso a favor da lei de finanas francesa,
em face do papel que esta passou a ocupar no ordenamento jurdico francs.
Originariamente, o oramento dominou as finanas pblicas no seu todo, no
ocupando, hoje, seno um papel secundrio. Atribui-se tal situao ao diferente cariz
das finanas pblicas que, no perodo liberal, surgiam em contraposio com a
economia, para aparecerem depois em franca integrao com ela.
Segundo Paul Marie Gaudemet e J. Molinier95, a evoluo do conceito de
oramento facilmente demonstrada nos trs textos legais que contm a sua
definio: o decreto de 31 de Maio de 1862, o decreto de 19 de Junho de 1956 e a
ordonnance de 2 de Janeiro de 1959, que ainda est em vigor96.
De acordo com o primeiro diploma citado: o oramento o acto segundo o
qual so previstas e autorizadas as receitas e as despesas anuais do Estado ou de
outros servios que as leis sujeitam s mesmas regras97. Esta definio coloca o
oramento tanto como uma previso quanto como uma autorizao, de carcter anual,
referida a receitas e despesas que se relacionam entre si, dirigida ao Estado e outros
entes pblicos. Contudo, ao definir o oramento como um acto, sem qualquer aditivo,
deixa no ar a questo de saber de que tipo de acto se trata; por outro lado, e segundo
aquele autor, ao referir-se a receitas e despesas, a noo de oramento no abarca
outras realidades, que no sendo receitas ou despesas, so, no entanto, categorias com
94

Raymond Muzellec, Finances Publiques, 9. edio, Sirey Editions, p.10, faz aluso a uma
deliberao da Assembleia Nacional francesa, de 17 de Junho de 1789, com o seguinte teor: toute
leve dimpts et les contributions de toute nature qui nauraient pas nommment, formellement et
librement accordes par lAssemble cessera entirement dans toutes les provinces du Royaume(toda
a cobrana de impostos e contribuies de qualquer espcie que no tiverem sido especfica, fomal e
livremente decididas epal Assembleia cessar integralmente em todas as provncias do Reino).
95
Finances Publiques, cit., pp.244-252.
96
Revista pela lei orgnica n.2001-691, de 1 de Agosto de 2001.
97
O texto original, em lngua francesa, assim formulado: le budget est lacte par lequel sont prvues
et autoriss les recettes et les dpenses annuelles de ltat ou des autres services que les lois
assujetirent aux mmes rgles.

37
que se lida no decurso do exerccio financeiro, tal ser o caso dos recursos e encargos
de carcter temporrio.
No decreto de 19 de Junho de 1956, a noo de oramento98 alarga-se a
recursos financeiros e a encargos, mantendo o carcter de previso e autorizao,
clarificando que o oramento vai ser aprovado por uma lei e estabelece uma ligao
entre este instrumento e a poltica econmica, numa demonstrao de que as relaes
entre as finanas pblicas e a economia haviam mudado. No obstante o legislador de
1956 no introduzir, na definio, o carcter temporal do oramento.
A Ordonnance de 2 de Janeiro de 1959 traz como inovao, quer em relao
aos diplomas anteriores, quer quanto concepo de oramento adoptada noutros
ordenamentos jurdicos, a definio do conceito de lei de finanas99 e do conceito de
oramento100 de forma autnoma. Alis, j o prprio texto constitucional de 1958
remete para a lei de finanas, a competncia para determinar os recursos e os
encargos do Estado. Na mesma linha se pronuncia a referida ordonnance.
Apenas no seu artigo 16. vem a expressar-se o contedo do oramento e
tambm a natureza deste, quando estabelece que: o oramento constitudo pelo
conjunto das contas que descrevem para um ano civil todos os recursos e todos os
encargos permanentes do Estado.
De acordo com tal definio, o oramento passa a ter a natureza de conta
(conjunto de contas) com carcter de previso (contas previsionais), que apenas
descreve e j no autoriza, os recursos e os encargos (permanentes), pois o
instrumento que os aprova, na totalidade, a lei de finanas, que constitui o

98

Nos termos deste decreto definia-se oramento do seguinte modo: o Oramento do Estadoprev e
autoriza sob forma legislativa os encargos e os recursos do Estado. Ele aprovado pelo Parlamento
atravs da lei das finanas que traduz os objectivos econmicos e financeiros do Governo.
99
Por fora deste diploma legal de 1959, existem trs leis de finanas: a lei de finanas anual, que o
documento de aprovao anual de recursos financeiros e encargos do Estado, a lei de finanas
rectificativas, que corrige a lei das finanas, e a lei de regularizao, que intervm depois da execuo
do oramento, para constatar os resultados financeiros de cada ano civil. Cfr. Boubacar Issa
Abdourhamane e Ivan Crouzel, tude comparative des systmes budgtaires de la France et des pays
de lAfrique francophone, Idasa, Ed. Maritt Claassens, e ainda Michel Bouvier e outros, Manuel de
Finances Publiques, 3. edio, LGDJ, p. 169.
100
O referido diploma legal de 1959 distingue, igualmente, trs tipos de oramento: o Oramento Geral
do Estado, cuja definio vem prevista no seu artigo 16., os oramento anexos que so contas distintas
quer do oramento geral, quer das contas especiais do Tesouro e que retratam as operaes financeiras
de certos servios do Estado, que adoptam uma forma de gesto comercial, e finalmente, as contas
especiais do tesouro, que dizem respeito s operaes financeiras que se distinguem das contas do
Oramento Geral do Estado, quer pelas condies particulares de financiamento que esto subjacentes,
quer pelo seu carcter temporrio.

38
documento financeiro fundamental101, uma vez que o oramento no mais do que a
explicitao contabilstica parcial (encargos e recursos permanentes) das decises
tomadas pela lei de finanas102.
Tambm Michel Bouvier103 se debruou sobre a evoluo do conceito de
oramento, considerando o oramento, na sua essencialidade, como um acto de
autorizao, que reveste a forma de uma srie de autorizaes, que so dadas pelo
Parlamento ao Governo, relevando da competncia exclusiva do legislador.
O carcter legislativo que resulta como prprio do oramento , segundo o
Autor, uma consequncia necessria da existncia de um regime representativo que
est na sua origem, a que ficam sujeitos tanto o imposto como as despesas pblicas,
sob a forma de consentimento anual, situao que permite que o rgo legislativo
controle a actividade do rgo executivo.
Na sua origem, o oramento, como vimos, esteve na base de fortes disputas
entre o executivo e o Parlamento, por razes que eram especficas de cada pas e de
suas respectivas ordens jurdicas, sendo certo que o cerne da questo incidiu sobre a
quem conferir o poder de deciso sobre o oramento ou, num sentido mais lato, sobre
questes de ordem financeira que afectavam os interesses dos cidados em
contraponto com os interesses do monarca104.
O autor italiano Giuseppe Vegas, sobre este tema e, embora noutro quadrante,
numa apreciao importncia do documento oramental, enquanto instrumento onde
se manifesta a contribuio que o poder estadual vai exigir ao cidado contribuinte e
101

Cfr. Paul Marie Gaudemet e J. Molinier, Finances Publiques cit., p.252. Veja-se tambm Franois
Deruel, Finances Publiques, Budget et Pouvoir Financier, que ao pronunciar-se sobre o conceito de
oramento, apresenta uma definio formal e uma definio material. A primeira a que se encontra
contida no Regulamento Geral de Contabilidade. Na segunda, define-se oramento como um conjunto
de despesas e receitas autorizadas e realizadas para um ano. De acordo com o Autor, qualquer destas
definies remete para a lei das finanas, que no seu entender o quadro tcnico das autorizaes
oramentais: les lois de finances dterminent: la nature, le montant, laffectation et le controle du
Parlement sur la gestion des finances publiques.
102
Concluem os Autores a este propsito que ainsi se trouve marqu, par le changement de
terminologie, le dclin du budget par rapport la loi de finances qui, seule dtermine les changes et
les resources, le budget se bornnant les dcrire. Deste modo, ao contrrio da lei das finanas que
determina um conjunto de encargos e recursos do Estado, o oramento exprime cada uma destas
categorias em particular, le budget explicite, dveloppe et dtaille les autorisations donnes
globalement dans la loi de finances, Finances Publiquescit., p. 251.
103
Trata-se da obra colectiva de Michel Bouvier, Christine Esclassan e Jean-Marie, Finances Publiques
(Manuel), cit.,p.p.164 e ss., O Oramento do Estado, apresentando-se sob a forma de um conjunto de
actos-condio, uma instituio caracterstica do Direito Pblico. Ele traduz a repartio de
competncias que caracteriza a estrutura da quase totalidade de pessoas pblicas, a saber, a presena de
um rgo deliberativo, agindo por via de autorizaes, e de um rgo executivo encarregado de
traduzir em factos as decises do rgo deliberativo. O oamento do Estado assim no essencial um
acto de autorizao.
104
J.J. Gomes Canotilho, Lei do Oramento, cit., p.541 e ss.

39
bem assim ao momento histrico em que esse papel passou a ser deferido ao
oramento, de opinio que o oramento passou a ter um papel decisivo no
relacionamento entre o poder estatal e os cidados, a partir da altura em que se
implantaram historicamente sistemas polticos de carcter representativo (de base
eleitoral), uma vez que no documento oramental que aparece fixado o nvel da
tributao a que os cidados esto sujeitos.105
O entendimento que se tem hoje de oramento, em Frana estende-se a todos
os pases africanos de expresso francesa, em razo dos fortes laos que os ligam
quela antiga potncia colonial.
No domnio das finanas pblicas, a ordonnance de 2 de Janeiro de 1959
constitui a fonte fundamental de estruturao das finanas pblicas destes pases
africanos; pesa, alm disso, o facto de a maior parte deles estarem integrados na zona
do franco106, no obstante, hoje em dia, ela se achar dividida em duas unies
econmicas e monetrias: a UEMOA (Unio Econmica e Monetria Oeste
Africana)107 e a CEMAC (Comunidade Econmica e Monetria da frica Central)108.
Tal diviso no tem, porm, afectado a influncia que o modelo francs continua a
exercer sobre as normas regionais, no domnio das finanas pblicas.
Os objectivos visados pela integrao regional destes pases da zona do franco
conduziram elaborao de reformas em vrias reas das finanas pblicas, pela
adopo de processos de convergncia, dentre os quais se destaca o processo
oramental. O processo de harmonizao das finanas pblicas, ao qual nos
referiremos com mais detalhe, mais adiante, tem sido gradual e progressivamente
introduzido, no domnio das finanas pblicas109.
O autor senegals, Nguyen Chanh Tam revela-nos que o artigo 58. da
Constituio senegalesa se refere lei de finanas (ao invs de a oramento) posto
105

Cfr. Giuseppe Vegas, I Documento di Bilancio, cit., p. 106.


Os pases africanos francfones que no fazem parte da zona do franco CFA so: o Djibuti, as
Comores, Madagscar, a Guin e a Mauritnia. Cfr. Boubacar Issa Abdourhamane e Ivan Crouzel,
tude comparative des systmes budgtaires, cit., p. 1, nota 2.
107
Integram esta organizao regional, criada em 1994, em substituio da Unio Monetria do Oeste
Africano, que data de 1962, os seguintes pases: Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Guin Bissau,
Mali, Nger, Senegal e Togo.
108
Esta organizao regional sucedeu Unio Aduaneira e Econmica da frica Central e o resultado
da assinatura de um Tratado em 16 de Maro de 1994, entre vrios pases africanos de expresso
francesa. Fazem parte desta organizao: os Camares, o Congo, o Gabo, a Guin Equatorial e o
Tchade.
109
Cfr. Boubacar Issa Abdourhamane e Ivan Crouzel, tude comparative des systmes budgtaires,
cit.,p.p. 1-3.
.
106

40
que cabe a esta determinar, para cada exerccio oramental, o conjunto de recursos
financeiros e encargos do Estado. Tambm no Senegal, o oramento definido como
o conjunto de contas que descrevem para um ano financeiro todos os recursos e
encargos permanentes do Estado (definio semelhante que se encontra na
ordonnance francesa de 1959)110.
Em Itlia, a doutrina maioritria, absorveu a tese defensora do carcter dualista
da lei, concebido na Alemanha, e por isso o oramento, de acordo com a consagrao
prevista no Estatuto Albertino, passou a ser observado segundo diversas matizes.
Orlando definia o Oramento do Estado como uma conta patrimonial atravs
da qual se determina periodicamente a situao econmica do Estado e o uso que se
faz das contribuies dos cidados111. Esta forma de encarar o oramento enquadrava
a sua importncia enquanto documento contabilstico, sem qualquer relevncia do
ponto de vista dos seus efeitos na ordem jurdica pr-existente. negado, por este
autor, qualquer carcter normativo ao oramento, tratando-se, no seu entender,
apenas, de um registo, que, segundo o Autor, permitia avaliar a situao econmica do
Estado, em funo do que entra para os seus cofres e do que dele retirado. De acordo
com a crtica de Armindo Monteiro, tal definio de oramento, para alm de no
conter o elemento da previso, no permite sequer que se determine a situao
econmica do Estado, pois, para isso, necessrio seria que se estivesse em presena de
um activo e de um passivo, elementos que no integram o oramento112.

110

No Burkina Faso o artigo 102. da Constituio dispe que: a lei de finanas determina, para cada
ano, os recursos e os encargos do Estado. O projecto de lei de finanas deve prevenir as receitas
necessrias cobertura integral das despesas(la loi de finances dtermine, pour chaque anne, les
ressources et les charges de ltat. Le project de loi de finances doit prevenir les recettes ncessaires
la couverture intgrale des dpenses). Assim tambm, o artigo 71. da Constituio da Costa do
Marfim: As leis de finanas determinam os recursos e os encargos do Estado (). (Les lois de
finances dterminent les ressources et les charges de ltat ()). A Constituio do Djibouti no artigo
66. estabelece que as leis de finanas determinam no os recursos e encargos do Estado, mas as
receitas e despesas do Estado. Por sua vez a Constituio dos Camares no adopta a formulao leis
de finanas, mas de oramento, limitando-se o artigo 26. a determinar que a lei votada pelo
Parlamento e que pertencem ao domnio da lei: d) as questes financeiras e patrimoniais seguintes: 2.
o oramento. O autor tchadiano Antoine Doudjidingao, LImpact du Cadrage Macroconomique sur
lAllocation ds Resources la Lutte contre la Pauvret au Tchad, considera que o Oramento do
Estado o documento mais importante do ponto de vista econmico e social do Governo, pois exprime
os compromissos polticos, priroridades econmicas e sociais e os objectivos e decises em matria da
luta contra a pobreza. De facto num pas como o Tchad e noutros pases pobres da frica subsaariana,
o Oramento do Estado deve ser observado como um importante instrumento de luta contra a pobreza.
111
Principii di Diritto Costituzionale, quinta edizione, Firenze, G. Barbra, Editore, 1925, p.175.
112
Cfr. Armindo Monteiro, Do Oramento portugus, Vol.I cit., p. 163.

41
Segundo um outro autor italiano, Francesco Nitti113, o oramento no seno
o livro documentado das entradas previstas e das despesas respeitantes ao Estado e a
outros entes administrativos. Nesta definio, atribui-se ao oramento o carcter de
documento, contendo a previso dos recursos e das despesas tanto do Estado como de
outros entes pblicos. No se faz qualquer referncia lei que aprova o oramento,
dando assim a entender-se que a instituio oramental tem um duplo e distinto
formato, a lei de aprovao e a previso propriamente dita. Quando o autor se refere
natureza do oramento, faz aluso lei, atribuindo-lhe, como se ver, a qualificao
de lei formal.
Para Gustavo Ingrosso, numa viso ampla, o Oramento do Estado era um
prospetto das receitas entradas e das despesas do Estado, referentes a um perodo de
tempo, normalmente composto de doze meses, denominado ano financeiro114.
No ordenamento jurdico portugus, o conceito de oramento vem merecendo
uma diversidade de significados, colocando-se sob este conceito realidades, tais
como: a lei que aprova o oramento, o documento em que se publica o Oramento do
Estado (entendido como um todo, nas suas diferentes componentes estruturais), o
contedo constitucionalmente definido, de um ponto de vista subjectivo, do
Oramento do Estado e ainda o oramento da Administrao directa do Estado115/116.
Chega mesmo a afirmar-se ser a expresso Oramento do Estado uma
expresso infeliz, quando se pretende designar a realidade referente Administrao
directa do Estado, uma vez que a expresso cobre tambm os oramentos dos fundos e
servios autnomos e a Segurana Social.

113

Cfr. Francesco Nitti, Scienze della Finanze (Principii di) Napoli, Luigi Pieno, Editore, Piazza Dante,
76, 1912, p.905.
114
Cfr. Gustavo Ingrosso, Instituzioni, cit., p.23.
115
Na verso da Constituio, fruto da reviso constitucional de 1997, o artigo 105. refere-se a
oramento enquanto documento com certo contedo e elaborado de acordo com certas regras. O
artigo 106. que se refere elaborao do oramento, logo no seu n.1 utiliza a expresso Lei do
Oramento e no simplesmente oramento.
116
Jorge Costa Santos (coord.) Reforma da Lei do Enquadramento, cit., p. 91. Nestes trabalhos
preparatrios fez-se uma profunda reflexo sobre as razes de tamanha diversidade de significados do
conceito oramento, atribuindo-os, fundamentalmente, falta de preciso da lei do enquadramento
oramental a cuja reviso se destinavam os trabalhos preparatrios, e bem assim das suas anteriores
verses, que, de modo restritivo, se referem ao oramento para retratar apenas a Lei do Oramento que
o aprova, sem tomar em considerao que o artigo 105., n.1 da Constituio no visa atingir um
mbito to restrito, mas integrar tanto a Lei Oramental e seus mapas como o objecto do oramento em
sentido prprio (especificao das receitas e despesas da Administrao directa do Estado, dos fundos e
servios autnomos e da Segurana Social). ressaltada a necessidade de no se confundir a Lei do
Oramento e o seu contedo com o Oramento do Estado, integralmente considerado.

42
Sugere-se, ento, que mesmo que se volte a adoptar a expresso Oramento
Geral do Estado, j utilizada no ordenamento jurdico portugus e que durante o
Estado Novo, correspondia, apenas, ao oramento da Administrao directa do
Estado, permaneceria a ambiguidade, pois poderia suscitar confuso com a expresso
Oramento do Estado, e alm de que a locuo geral sugere um mbito mais
vasto do que aquele que est em causa117.
A concluso a que se chega que, no plano dogmtico, h-de sempre
distinguir-se entre a Lei do Oramento, enquanto lei que prev e autoriza as receitas e
despesas do Estado e o Oramento do Estado, propriamente dito, que integra os
desenvolvimentos das receitas e despesas previstas e autorizadas pela referida lei.
Tal posicionamento, entenda-se, no , no entanto, sinnimo de acolhimento
da tradio que se seguiu na ordem jurdica portuguesa, que j no sculo XIX,
distinguia a lei da autorizao das receitas e despesas do oramento propriamente dito,
por fora da aplicao do Regulamento da Contabilidade Pblica de 1881, de 31 de
Agosto, que vigorou durante perodos constitucionais que optaram por sistemas
monistas parlamentares, e que de acordo com o seu artigo 19. rezava o seguinte: O
Oramento Geral do Estado o documento onde so previstas e computadas as
receitas e as despesas anuais competentemente autorizadas.
Na literatura jurdica portuguesa, num vasto e importante estudo sobre o
instituto oramental pblico, Armindo Monteiro, procurando congregar na definio
de oramento, aspectos de ordem poltica, econmica e jurdica, depois de efectuar
uma longa caminhada por definies de vrios autores, que a seu modo encararam o
documento oramental, ora como um documento contabilstico, ora como uma mera
previso, ora ainda como uma autorizao, define oramento como a previso das
necessidades econmicas do Estado e do seu modo de satisfao durante um certo
perodo, feita pelos rgos e pela forma legalmente designada e representando o acto
condio de regularizao de competncias financeiras e de regular dispndio e
arrecadao das quantias previstas.118.
Nesta definio, o Autor comea por chamar ao oramento uma previso das
principais categorias componentes do oramento (receitas e despesas) deixando
entender a relao entre estas duas categorias, num determinado lapso de tempo
(propositadamente o Autor no circunscreve o perodo temporal, procurando no
117
118

Cfr. Jorge Costa Santos (coord.), Reforma da Lei de Enquadramentocit., p. 92


Cfr. Armindo Monteiro, Do Oramento portugus, Vol.I, p.169.

43
confinar o oramento anualidade, j que criticara as definies de autores que
limitavam o perodo de vigncia do oramento a um ano 12 meses -).
O elemento poltico que pretende deixar expresso, aparece traduzido na
referncia que faz a rgos do Estado, com o sentido de exprimir que tanto o rgo
executivo como o parlamentar, tm interveno no processo oramental119.
Apesar de reconhecer tornar-se necessrio um procedimento legislativo
adequado, a que o Autor chama forma legalmente designada, no abdica do
conceito que adopta, quanto natureza jurdica do documento oramental, que
classifica como acto condio, para que o Governo normalize as obrigaes, no
domnio financeiro, que so da sua competncia, por meio de uma regular realizao
de gastos e de arrecadao dos montantes, destinados sua satisfao, uma e outra
objecto da referida previso.
Numa poca mais recente, em que vigorava j a Constituio Portuguesa de
1976, Sousa Franco define o Oramento do Estado como uma previso, em regra
anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a
autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar
despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo
anual120.
Nesta definio, o autor insere os elementos da previso e da autorizao de
realizao de despesas e de cobrana de receitas, que visam a cobertura das primeiras,
em cada ano, pelo rgo parlamentar e deixa claramente dito que, por fora dessa
autorizao, sob a forma de lei dimanada pelo rgo parlamentar, o oramento vem a
ser um instrumento que permite limitar em cada ano o poder financeiro do Governo e
respectiva Administrao, porque circunscreve, em cada ano, os limites da sua
actuao, no domnio das finanas pblicas e, para se ser mais preciso, no que diz
respeito utilizao dos dinheiros pblicos.
119

Convm dizer que o Autor procurou, ao longo do desenvolvimento dos aspectos polticos do
oramento, deixar em destaque o papel do Governo neste processo, fazendo ao rgo parlamentar uma
forte crtica, em face das debilidades tcnicas demonstradas para discernir sobre as questes
oramentais.
No entender do Autor, a ineficincia do Parlamento no tratamento das matrias oramentais leva-o
a discordar da definio de oramento contida no Regulamento de Contabilidade de 1881, que confere
relevncia ao papel de autorizao de receitas e despesas, omitindo-se nessa definio o papel do
Governo enquanto um dos actores do processo oramental. Sintomtica desta posio o que afirma a
dado passo: a frmula competentemente autorizada, servindo para designar, sem sombra de dvida,
que a autorizao da representao nacional insuficiente para dar ao largo papel poltico do
Oramento o indispensvel relevo, Do Oramento Portugus, Vol.I, cit., p.175.
120
Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, cit., p.336.

44
Embora, por esta definio, o autor no demonstre, evidncia, perfilhar que o
oramento deve confundir-se com a lei que o aprova, parece, contudo, deixar
transparecer que a referida previso incorpora uma autorizao que tanto concede
autorizao para o exerccio de poderes financeiros, como limita esses mesmos
poderes financeiros ao rgo que vai dar corpo ao desenvolvimento dessa previso
de receitas e despesas do Estado, cuja procedncia ou emanao da competncia do
rgo incumbido da representao popular, a quem os textos constitucionais
hodiernos continuam a conferir o poder, no mbito financeiro, de conceder
autorizao com aquela finalidade e limitar o exerccio daqueles poderes.
Ora, este modo de encarar a instituio oramental, remete para a posio que
tem sido defendida por vrios autores, a respeito de considerarem o oramento
subordinado lei que o aprova, e sem a qual o seu contedo, integrado por receitas e
despesas no se torna disponvel.
Gomes Canotilho e Lobo Xavier so mais peremptrios nas suas afirmaes,
quanto a considerarem ser o oramento uma lei, embora a qualificao deste acto
apresente entre os dois autores uma diferena de grau, lei sim, mas lei sui generis121,
no caso do segundo e lei dotada de um regime especfico, designadamente, quanto
sua formao, como ainda quanto ao perodo de vigncia, que reflecte quer o princpio
clssico de aprovao parlamentar quer o princpio do Estado de Direito Democrtico,
no caso do primeiro122.

121

Ao defender tratar-se o oramento de uma lei, cuja avaliao enquanto tal dever ser analisada entre
o jurdico e o poltico, Lobo Xavier, O Oramento como lei, cit., Boletim de Cincias Econmicas,
Vol.XXXV, 1992, p. 62, afirma no basta dizer que o Oramento do Estado uma verdadeira lei. A
Constituio fornece vrios indcios para que se tenha em conta que esta lei h-de ser vista sempre
como uma lei sui generis. Esta particularidade da Lei Oramental deriva, segundo o autor, tanto do
modo especfico da sua formao como do conjunto de regras a que est sujeita e a que no se
encontram sujeitas as demais leis ordinrias.
Dessa opinio tambm o Autor espanhol Pascual Garcia, citado por Aljandro Menndez Moreno,
Derecho Financiero y Tributrio, 5. edio, Editorial Lex Nova, 2004, p.456, que em face da
consagrao constitucional positiva, defende ser a Lei do Oramento uma lei especial e especializada,
ao ser afectada por um conjunto de especificidades de natureza jurdica que no se encontra noutras
leis, e que exemplifica como tratando-se: do contedo prprio e exclusivo, do procedimento especfico
adoptado na sua elaborao, da sua eficcia temporal, que se limita ao exerccio anual, da
susceptibilidade de o Governo modificar os crditos aprovados pelas Cortes e da limitada capacidade
de introduo de modificaes ou inovaes noutras leis, de que goza a Lei do Oramento.
122
Opinio que o Autor partilha com Vital Moreira na Constituio da Repblica Portuguesa,
Comentada, 3. edio revista, Coimbra Editora, 1993, p. 471-472. Ver ainda Lei do Oramento, cit.,
p.p.574-575, in Boletim da Faculdade de Direito, Vol II, de 1979, Homenagem ao Professor Doutor J.J.
Teixeira Ribeiro, onde afirma que a caracterizao do plano oramental como um acto de direco
poltica que exige reserva do Parlamento torna mais transparentes as razes que levam a doutrina a
considerar que no caso da Lei do Oramento existe uma reserva absoluta de lei do Parlamento ().

45
Dois outros cultores no domnio das finanas pblicas portuguesas, Teixeira
Ribeiro e Braz Teixeira ensaiam tambm definies relativas ao conceito Oramento
do Estado.
Segundo afirma Teixeira Ribeiro, o oramento um documento onde se
acham previstas as receitas e as despesas pblicas, autorizadas para um perodo
financeiro123/124. Nesta definio o autor parece no entrar na problemtica de saber
qual a natureza do documento que comporta a previso de receitas e despesas,
constituindo preocupao sua o contedo desse documento, o carcter e limite
temporais a que se reporta esse contedo, mas, ao sujeit-lo a uma autorizao, parece
no haver margem para dvidas que tal autorizao h-de ser dada pela assembleia
parlamentar, conferindo-lhe carcter legislativo.
Braz Teixeira, ao referir-se a um clculo antecipado de receitas e despesas,
coloca o oramento no plano de um documento contabilstico, cujo contedo avaliado
em termos monetrios, diz respeito a um perodo futuro, que no excede o limite de
um ano125.
Citando, agora, matria de natureza jurisprudencial, recordemos o Acrdo do
Tribunal Constitucional n.88-267-P, de 29 de Novembro de 1988, que deliberou
sobre a inconstitucionalidade de vrios incisos da Lei n.2/88, de 26 de Janeiro, e na
qual se afirma ser o oramento o conjunto de mapas onde, para o perodo financeiro,
se prevem as receitas que o Estado fica autorizado a cobrar e as despesas que fica
autorizado a realizar. O entendimento que daqui se retira que o Tribunal d mais
relevncia ao contedo do oramento em sentido prprio, restringindo o mbito do
conceito, j que deixa de fora o carcter de lei que o aprova, limitando-se a referir que
existe uma autorizao para a sua realizao que conferida ao Estado, o que parece
traduzir uma certa impreciso, pois tal autorizao conferida ao rgo executivo
pelo rgo parlamentar, que torna vinculativo o oramento ao Estado. Conviria que se
referisse ao Estado-Administrao para tornar mais precisa a relao entre os dois
poderes126.
123

Cfr. J.J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, 4. edio, Coimbra Editora, 1993, p.48.
Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, num artigo publicado em comemorao aos dez anos da Constituio
Portuguesa de 1976, Dez Questes sobre a Constituio, o Oramento e o Plano, in Nos Dez Anos da
Constituio, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1986, p.137, afirma ser o oramento um
instrumento jurdico-constitucional que considera ser uma lei material estruturante e essencial no
relacionamento entre o Governo e o Parlamento, principalmente no que se refere ao controlo que este
ltimo exerce sobre aquele.
125
Cfr. Antnio Braz Teixeira, Finanas Pblicas, p.79.
126
Cfr. Acrdo do Tribunal Constitucional n.88-267-P, DR n.293, de 21.12.88.
124

46

3.1. O Conceito de Oramento de Estado em Trs Pases da frica


Lusfona

a) Conceito de Oramento no Texto Constitucional Moambicano e


na Lei

Prosseguindo com o exerccio de passar em revista algumas outras


experincias constitucionais, lancemos uma rpida vista de olhos ao contedo de
artigos que se referem ao oramento em dois pases africanos que tambm falam
portugus.
O artigo 130., n.1 da Constituio da Repblica de Moambique127 no foge
ao que quase poderemos considerar ter-se tornado uma regra, pelo menos para grande
parte dos sistemas constitucionais modernos, pois, apenas determina ser o Oramento
do Estado um documento onde se especifica as receitas e as despesas, cumprindo as
regras da unidade, anualidade e da publicidade, em conformidade com o que a lei
ordinria venha a estabelecer.
Este artigo atribui ao oramento o carcter genrico de documento, sem
especificar qual o tipo de documento que est em causa, cujo contedo constitudo
por receitas e despesas, no fazendo meno sua natureza previsional, ao qual se
aplicam certas regras, de modo a no permitir disperses quanto s categorias
integrantes desse contedo, a delimitar o seu mbito temporal e sujeit-las
consequncia que decorre da sua aprovao por acto legislativo. A norma
constitucional atribui lei ordinria, que aqui pode ser entendida como referindo-se
lei que parametriza todos os vnculos e aspectos que decorrem e ressaltam da
actividade financeira do Estado e outros entes pblicos128, como ainda Lei do
Oramento anual, atravs da qual so aprovadas as receitas e despesas em que se
desdobra o plano financeiro do executivo e sua Administrao.
127

O Oramento do Estado unitrio, especifica as receitas e as despesas, respeitando sempre as


regras da anualidade e da publicidade, nos termos da lei.
128
O n.4. deste artigo 130. determina que a lei define as regras de execuo do oramento e os
critrios que devem presidir sua alterao, perodo de execuo, bem como estabelece o processo a
seguir sempre que no seja possvel cumprir os prazos de apresentao ou votao do mesmo, numa
clara aluso Lei de Enquadramento Oramental. O artigo 13. da lei n.9/2002 estabelece os
princpios para a elaborao e execuo do oramento.

47
O n.2 deste artigo consagra a faculdade de o Oramento do Estado ser
estruturado por programas ou projectos plurianuais, por isso na Lei do
Enquadramento Oramental, prev-se que as despesas que integram o Oramento do
Estado podem estruturar-se, no todo ou em parte, por programas. Estes programas
contm despesas que correspondem a medidas ou projectos de carcter plurianual, e
deles fazem parte intergante indicadores destinados a permitir a avaliao da
economia, eficincia e eficcia da sua realizao129.
Tal como na Constituio Portuguesa, o legislador constituinte moambicano
usa indistintamente a expresso Oramento do Estado e Lei do Oramento do
Estado, para significar a mesma realidade, deixando claro que o oramento uma lei,
e reflectindo a importncia que tem o exerccio do controlo pelo Parlamento sobre o
executivo nas finanas pblicas moambicanas, pelo menos de um ponto de vista da
previso legal130.
Em 2002, entrou em vigor a Lei n.9/2002, de 12 de Fevereiro, aprovou o
Sistema da Administrao Financeira do Estado (SISTAFE). De acordo com esta lei
o SISTAFE compreende cinco subsistemas, dentre os quais se encontra o subsistema
do Oramento do Estado, que integra todos os rgos e instituies que tm
interveno nos processos de programao e controlo oramental e financeiro,
abrangendo as normas e procedimentos respectivos. Segundo o artigo 12. da lei, o
Oramento do Estado o documento no qual esto previstas as receitas a arrecadar e
fixadas as despesas a realizar num determinado exerccio econmico e tem por
objecto a prossecuo da poltica finaceira do Estado. Tal documento cuja
elaborao anual da competncia do Governo (art.21., n.1) aprovado pela
Assembleia da Repblica moambicana, que delibera sobre a proposta de lei
correspondente at 15 de Dezembro de cada ano (art.26, n.1).

129

Conforme se dispe no n.1 do artigo 18. e no n.1 do artigo 19. da Lei n.9/2002, de 2 de
Fevereiro.
130
O artigo 131. do Texto Constitucional refere-se fiscalizao da execuo oramental pelo
Tribunal Administrativo e pela Assembleia da Repblica, que aprecia e delibera, mediante parecer
daquele tribunal, a Conta Geral do Estado.

48
b) Conceito de Oramento na Legislao Constitucional e Ordinria
de Cabo Verde

No mesmo sentido, andou o legislador constituinte de Cabo Verde, pois o


artigo 94. da Constituio, deste pas, descreve o Oramento do Estado como o meio
de especificar as receitas e as despesas do sector pblico administrativo, submetido
regra da unidade e por isso, dele faz parte integrante o oramento da Segurana
Social, como o expressa a letra da lei: ele inclui tambm o oramento da Segurana
Social. (n.1).
A consagrao do princpio da legalidade oramental est patente no n.6 deste
artigo 94., que remete para lei ordinria (a Lei de Bases do Oramento do Estado), o
estabelecimento de regras e procedimentos a que h-de estar sujeito o documento
oramental131.
O oramento ser o documento onde aparecem detalhadas as receitas a cobrar
e as despesas a realizar em cada ano (como resulta do n.2, apesar de neste se
admitirem exerccios plurianuais, sem prejuzo do registo anual das respectivas
receitas e despesas).
Segundo a Constituio de Cabo Verde, o Oramento do Estado engloba todos
os entes que integram o sector pblico administrativo do Estado, fundos e servios
autnomos, e para que no restem dvidas do seu carcter universal e unitrio, faz-se
referncia expressa ao oramento da Segurana Social, considerando-o parte
integrante daquele oramento.
, porm, no artigo 16. da Lei de Bases do Oramento do Estado que se
determina em que altura a proposta de oramento elaborada, sendo nela incorporado
o articulado da proposta da lei que o aprova.
No texto constitucional, a expresso Oramento do Estado no utilizada
alternativamente com a de Lei do Oramento, pese embora, ao admitir-se que
compete Assembleia Nacional a sua aprovao, se infira da que sem que concorra
tal aprovao, o oramento no pode produzir os efeitos pretendidos.
que a no ser assim, neste como noutros ordenamentos, o rgo parlamentar
deixaria de aparecer a representar a vontade popular, cedendo a sua supremacia na
131

Como dispe o n.8 deste artigo: A Lei de Bases do Oramento do Estado define as regras da sua
elaborao, apresentao, votao, execuo e fiscalizao, bem como o processo a seguir quando
no seja possvel cumprir os prazos de apresentao e votao do Oramento.

49
deciso financeira, a um rgo que, a bem dizer, detentor a um outro ttulo dessa
deciso financeira, sendo que, s assim no se pe em causa e ao mesmo tempo no
tero sido em vo, os antecedentes histricos que levaram ao reconhecimento dessa
supremacia.
H que reconhecer, no entanto, e juntamente com aqueles que defendem ser
esse poder supremo de questionar, porque aparece partilhado em momentos diferentes
entre aqueles dois rgos, sendo certo que ao executivo cabe o poder de iniciativa e de
execuo oramental, como, alis, se deixa antever dos textos legais das constituies
aqui referidas, pelo conhecimento que a ele advm, em cada ano, das necessidades em
recursos, para fazerem frente aos encargos a contrair para satisfao das preferncias
dos cidados132.
Mas, ainda que assim no fosse, ao Parlamento h que reservar, pelo menos,
de um ponto de vista formal, o papel de controlo do exerccio do executivo, que
aparece configurado na subordinao dele ao poder de emenda, quando discutida a
proposta oramental (que, ainda assim, em alguns ordenamentos aparece
condicionada, tudo levando a crer que, cada vez menos, esse poder tenha alguma
representatividade, em termos prticos e realistas, chegando mesmo a haver quem
ponha em causa a necessidade de ele ser exercitado, j que, em muitas ocasies, ele
chega a ser ultrapassado), que em abono da verdade se diga, aparece com algumas,
seno notrias limitaes.
132

Em razo da complexidade da vida moderna ao nvel econmico e social, que numa altura em que o
poder legislativo parecia finalmente ter assumido o seu assento na direco poltica da sociedade,
precisamente fruto das caractersticas dinmicas dos problemas que o desenvolvimento econmico e
social projectado aqui no peso dos direitos dos cidados, torna necessrio o chamamento ribalta do
poder executivo, no manietado por agendas de trabalho sujeitas a prazos, previamente traados, nem
to pouco pelo alheamento de matrias to caras gesto da vida pblica, com vista a ser dada resposta
tantas vezes urgente satisfao dos fins do Estado. Como afirma Lus Cabral de Moncada, Lei e
Regulamento, cit., p.p.151-153, Tendo como pano de fundo a alterao radical do papel do Estado
relativamente sociedade civil e consequentemente da funo material da lei que passa a ser
fundamentalmente um instrumento de conformao de interesses sociais em conflito, houve que
conciliar o papel do Parlamento com o peso crescente do executivo nessa tarefa conformativa. O que
fundamentalmente determinou a evoluo foi a modificao da funo material da lei: de meio de
delimitao e proteco dos direitos subjectivos dos cidados passou a instrumento de conformao de
interesses sociais (). O importante compreender que a funo material da lei se modificou no
apenas num sentido mais favorvel instituio parlamentar e consequentemente mais restritivo para
as liberdades prprias da Administrao (), mas tambm no sentido de uma crescente complexidade
e diversidade de matrias a requerer tratamento legislativo. () Tal facto, mais sociolgico que
jurdico, no facilmente compatvel com o trabalho parlamentar dominado ainda pelas preocupaes
herdadas do sculo XIX. A instituio parlamentar como frum poltico no nasceu para dar resposta
a questes de eficincia e produtividade. A sociedade civil () exige hoje mais do que nunca e j
assim era no perodo de Weimar, respostas para as quais o Parlamento nem sempre est preparado.
Cfr. tambm a Raymond Muzellec, Finances Publiques, cit., p.11 e ainda Manuel Afonso Vaz, Lei e
Reserva, cit. p. 401.

50

c) Conceito de Oramento na Ordem Jurdica Angolana

Faria

pouco

sentido

chamar

este

estudo

algumas

experincias

constitucionais, e no entrar em linha de conta com as traves mestras do Direito


positivo angolano sobre matria oramental.
Comecemos pela lei fundamental angolana que, em nosso entender, desde o
texto original, peca por defeito no tratamento de matrias de natureza financeira133. A
denominada Constituio financeira, em relao ao oramento, limita-se a consagrar a
sua aprovao pela Assembleia Nacional e ainda, de modo expresso, a atribuir a
iniciativa oramental ao ncleo governativo que, no exerccio da sua funo
administrativa, elabora, aprova e dirige a execuo do Oramento do Estado
(art.112., alnea b)).
na lei do enquadramento oramental, denominada, Lei-Quadro do
Oramento Geral do Estado (lei n.9/97, de 17 de Outubro), que se contm, no n.1., a
definio de oramento: instrumento programtico aprovado por lei especfica de
que se serve a Administrao do Estado para gerir os recursos pblicos, de acordo
com os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
A modernizao da prtica e tcnica oramentais que s comeou a dar os
primeiros e tmidos passos, ao fim de mais de 20 anos, aps a vigncia da lei que
ficou conhecida por lei de reestruturao oramental, a Lei n.20/77, e que veio
estabelecer os princpios e o novo formato em que se haveria de desenvolver a gesto
e modos de execuo oramentais, visando a construo de uma sociedade socialista,
passou a estar traduzida na lei do enquadramento oramental, tendo da resultado
pretender-se transformar o oramento angolano num oramento-programa134.
Haveria que consagrar legalmente tal pretenso e por essa razo o oramento
angolano aparece definido como um instrumento programtico. No querendo
optar-se pela atribuio de uma designao que confine o oramento s designaes

133

Apenas a Reviso Constitucional de 1992 veio reforar a consagrao de normas de Direito


oramental, mas que ainda assim, no colmatou o dfice que ainda se regista, sendo que ao legislador
ordinrio tem sido atribuda a tarefa de legislar sobre matria que bem poderia ter consagrao
constitucional, semelhana de outros ordenamentos jurdicos, contribuindo assim para colocar o
oramento no lugar que lhe deve caber, em face do seu grau de importncia para a vida financeira
pblica e na sua relao com os cidados.
134
Mais adiante, nesta dissertao, ser dada conta dos passos encetados, com vista a tender-se para
este tipo de oramento.

51
mais tradicionais, o legislador angolano decide chamar-lhe instrumento, com o
sentido de meio de viabilizao da realizao de programas, expresso que, em toda
a sua extenso, no parece ser muito feliz, nem tecnicamente correcta, j que temos
para ns, que o oramento no se esgota no plano plurianual, pelo que parece tratar-se
de uma definio legal de algum modo redutora.
Mas, o conceito legal indica tambm, depois de lhe chamar instrumento, que
o oramento objecto de aprovao por lei parlamentar que confere poderes
Administrao para a gesto dos recursos pblicos, o que traduz, quanto a ns, a
preocupao do legislador em harmonizar na mesma definio o contedo em sentido
prprio do oramento.
Na definio, fica claro que o oramento angolano deve ser unitrio e ter no
seu seio o contedo integral de que se compe, devendo dele constar todas as receitas
e todas as despesas, sem excepo, que derem entrada na tesouraria e que dela forem
retiradas para satisfao dos fins de que se acha incumbida a Administrao, durante o
perodo financeiro.
3.2. O Conceito de Oramento na frica do Sul
A forte influncia do padro ingls135, num pas onde tambm deixou fortes
razes a cultura holandesa, torna o ordenamento jurdico sul-africano digno de
meno, no presente captulo do nosso trabalho.
As sucessivas constituies136 da frica do Sul colocaram o Parlamento no
centro da deciso financeira e, mais concretamente, da deciso oramental.
A Constituio de 1993 (Act 200 1993) dispunha no artigo 185.: que todas
as receitas pagas ao Fundo Nacional de Receitas (National Revenue Fund), cobradas
ou arrecadadas pelo Governo, assim como a sua aplicao dependiam de autorizao
parlamentar.
O texto constitucional de 11 de Outubro de 1996 dedica o captulo 13. s
finanas dos trs nveis de poder: nacional (estatal), provincial e local. O artigo 215.
da Constituio determina que os oramentos de todos os nveis de poder, e bem
135

Com o nascimento da Unio em 1910 e a entrada em vigor do South Africa Act de 1909, a frica do
Sul adoptou uma Constituio estruturada segundo o padro do sistema de Westminster ingls.
136
Constituio da Unio de 1909, sucedeu a Constituio de 1961, que por sua vez foi substituda
pela Constituio de 1983, seguida da Constituio de 1993, que deu lugar Constituio de 1996,
actualmente em vigor.

52
assim os respectivos processos oramentais, devem promover a transparncia, a
responsabilizao e a efectiva gesto financeira da economia, da dvida e do sector
pblico (n.1) e determina ainda que a lei nacional (do Parlamento estadual) deve
estabelecer a forma, a indicao das fontes das receitas e o destino que lhes ir ser
dado, o momento de apresentao dos oramentos (n.2) e tambm o contedo desses
oramentos: estimativas de receitas e despesas, respeitando a classificao econmica,
propostas de financiamento de dfice antecipado, intenes de contrair emprstimos
ou contrair, por outro modo, obrigaes que gerem responsabilidade pblica ou
aumentem a dvida pblica durante o exerccio financeiro (n.3).
J. S. H. Gildenhuys num estudo anterior vigncia da Constituio de 1996,
define oramento como um plano financeiro que contm as estimativas de receitas e
despesas relativas a certo perodo de tempo137.
Mais adiante e tendo como referncia o quadro constitucional de 1993, e a
partir deste, o traado tanto do oramento como do rgo que o aprova, define
oramento pblico como um instrumento disposio da autoridade legislativa, a
quem a Constituio incumbe de decidir, por meio dele, os objectivos a serem
prosseguidos, as linhas mestras de poltica, atravs da qual a Administrao tem de
realizar os ditos objectivos e ainda o meio atravs do qual a prestao de contas deve
ser efectuada.
O oramento, em sua opinio, assim o documento poltico atravs do qual o
dinheiro despendido de acordo com juzos de valor. Identifica-se como documento
poltico, em virtude de a deciso oramental ser tomada em sede do processo
oramental, que ao mesmo tempo um processo poltico138.
Admitindo que Administrao compete a realizao de todos os objectivos
delineados, atravs da execuo do oramento, este Autor atribui ao rgo
parlamentar o papel de destaque, em sede oramental, afirmando que na medida em
137

Cfr. J. W. Cowden, Holmes Local Government Finance in South Africa, Durban, Butterworths,
1969, p.283. J. van der S. Heyns, The South African Budget, An Exposition of its Structure and
Conceptual Framework, Occasional Paper, n.13, Economic Research Unit, University of Natal,
Durban 1982, define oramento como um documento bsico de programao do poder central que
exerce uma influncia significativa sobre a economia.. C. B. Visser e PW Erasmus, Managing of
Public Finance, a Pratical Guide, Oxford University Press South Africa, 2002, p.81, afirmam que o
oramento simplesmente um documento que identifica e estabelece objectivos especficos, contendo
despesas associadas, ligadas a cada objectivo. J. C. Pauw e outros, Managing Public Money,
Heinemann, 2002, p.83, definem oramento como um plano autorizando a aquisio e produo de
bens e servios pblicos para os cidados, dentro de um contexto poltico particular (interaco entre os
rgos que intervm no processo oramental).
138
Cfr. J.H.S. Gildenhuys, Public Financial, cit., p.392.

53
que o oramento: tambm contm todas as medidas necessrias para subordinar a
autoridade executiva autoridade legislativa, enquanto representante dos cidados
eleitores e contribuintes..139
De acordo com os sucessivos textos constitucionais sul-africanos, o oramento
um documento que contm estimativas de receitas e despesas, e que aprovado por
lei, para vigorar por um perodo financeiro. H quem considere o oramento, e isto j
de um ponto de vista da sua finalidade, um programa (que no seno um
documento) comportando as referidas previses, voltado para fins determinados.
Tambm resulta das definies adiantadas, que cabe ao poder legislativo, nos
vrios nveis de poder, traar os objectivos visando a integrao no oramento dos
meios e autorizaes indispensveis para dar cobertura a esses objectivos.
No entanto, apenas ao Parlamento, ao nvel nacional, cabe legislar sobre
matrias que tenham como finalidade arrecadar receitas e realizar despesas, as
denominadas money bills, que so da competncia da Assembleia Nacional.
Estes princpios de ordem financeira tm estado sempre presentes na ordem
jurdica sul-africana, desde a altura em que cada provncia ou estado veio a integrar a
Unio em 1910, at aos nossos dias.
Como refere J. Cowden, que retrata a sociedade sul-africana e aborda alguns
dos seus controversos problemas, desde a instalao dos primeiros colonos, a luta pela
supremacia financeira esteve sempre na ordem do dia, mesmo ainda quando no havia
sentido de estado, nas vrias colnias que passaram a integr-lo em 1910. Em 1961
foi proclamada a Repblica da frica do Sul, cuja Constituio continuou a perfilhar,
no domnio das finanas pblicas, o princpio da supremacia do Parlamento nas
questes financeiras140.
J.J. Cloete, ao pronunciar-se sobre a supremacia do poder parlamentar, afirma
que nos estados democrticos existe um firme princpio, de facto, uma tradio que
no permite a cobrana de impostos, se os cidados no tiverem representao na
assembleia legislativa141.
139

No mesmo sentido J. van der S. Heyns, The South African Budget, cit., p.1: Atravs do
oramento, o rgo executivo necessita de autorizao parlamentar para gastar e cobrar impostos.
Cfr., tambm, a P. S. Botes e outros, Public Administration and Management, a Guide to Central,
Regional and Municipal Administration and Management, Kagiso Tertiary, 1995, p. 102.
140
J durante a vigncia da Constituio de 1993, P.S. Botes e outros, Public Administration, cit., p.
202, afirmam que o Parlamento a autoridade poltica superior do Estado e a quem cabe aprovar ou
rejeitar o oramento. No final do exerccio financeiro, o Parlamento tambm desempenha um papel
importante, quando fica a cargo de uma comisso parlamentar o exame do relatrio do Auditor-Geral.
141
Cfr. J.J. Cloete, Public Administration and Management, JL van Schaik Academic, 1995, p. 145.

54
Pela pena deste Autor, fica demonstrado que executive institutions have no
powers to levy taxes and also have no financial resources apart from those allocated
to them by the legislature.142 Cabendo, segundo o seu ponto de vista, ao poder
legislativo fixar o modo como so obtidos os fundos pblicos e como o dinheiro deve
ser gasto, traduzindo isto, quanto mais no seja, a sua supremacia para a emisso de
instrues ao executivo.
4. Natureza

Jurdica

do

Oramento:

uma

Polmica

Ultrapassada

No obstante a questo da natureza jurdica do oramento ter sido objecto de


vasta exposio doutrinria143, num estudo como o que fazemos acerca da instituio

142

Cfr. J.J. Cloete, Public Administration cit., p.p. 39 e 68.


A bem dizer, a polmica volta da natureza jurdica do oramento uma das vertentes da polmica
sobre a natureza jurdica das autorizaes parlamentares em matria financeira, que tem dividido a
doutrina e que arrancou da premissa terica do duplo conceito de lei, segundo a qual apenas so
verdadeiras leis, os actos que, aprovados pelo poder legislativo, revistam certas caractersticas, j no o
sendo aqueles actos que, ainda que formalmente aprovados por aquele poder, no contenham tal tipo de
caractersticas.
No que diga respeito ao oramento esta polmica, afora as consideraes de ordem material que lhe
serviram de suporte e a ela estiveram subjacentes, e que sero objecto de desenvolvimento no texto, por
ora, importa apenas em traos largos registar as vrias posies doutrinrias que se alinharam nos
vrios quadrantes onde ela teve lugar. Para essa variedade de posies doutrinrias contribuiu o
enquadramento constitucional das matrias oramentais, principalmente quanto interveno
parlamentar na aprovao do oramento e na autorizao de cobrana das receitas tributrias (cfr.
Antnio Braz Teixeira, Conceito e Natureza Jurdica do Oramento, in Estudos, XXX Aniversrio,
1963-1993, Centro de Estudos Fiscais, 1993, p. 109).
Visando interpretar a natureza jurdica do oramento luz do direito constitucional positivo, foram
adiantadas posies que partiram tanto da anlise do oramento, enquanto instituto uniforme,
observado na unidade da sua estrutura, por um lado e, por outro, do ponto de vista das suas partes
componentes.
Entre aqueles doutrinrios que consideraram o oramento na sua globalidade, surgem os nomes de
Hnel, Zorn, Ingrosso (para quem o oramento, era lei em sentido material, pois atravs dele a
Administrao adquiria o direito a cobrar receitas e a afect-las realizao de despesas, comportando
o carcter de norma inovadora), Grazianni, Gianini e Trotabas (o oramento era lei em sentido formal,
pelo facto de ser lei apenas do ponto de vista da forma, sem qualquer contedo legislativo, e como tal
no estabelecendo regras gerais, fundamentais e permanentes, tratando-se, apenas, de simples
autorizao concedida pelo Parlamento ao Governo, para cobrar receitas e realizar despesas), Laband e
Otto Mayer (o oramento era um acto administrativo, um simples plano de gesto financeira, sem
contedo normativo), Jellinek (considerava o oramento um acto-condio, praticado pelo Parlamento,
representando, apenas, uma condio necessria para o Governo gerir os assuntos pblicos).
Os nomes mais citados entre os Autores que avaliaram a natureza jurdica do oramento, a partir das
suas partes componentes, contam-se o de Lon Duguit (que qualificou o oramento como acto
administrativo, quando se tratasse de despesas e lei em sentido material, se estivessem em causa
impostos, e simples operao administrativa, quanto s demais receitas) e o de Gaston Jze (para quem
o oramento nunca seria lei em sentido material, mas acto-condio quando se tratassem de receitas
tributrias, simples avaliao financeira, em relao s demais receitas, acto-condio, quando
estivessem em causa despesas novas, sendo matria sem qualquer significado jurdico, as despesas
permanentes). Esta resenha sobre as vrias teses doutrinrias desenvolvidas na Alemanha, Frana e
143

55
oramental, julgamos que este captulo introdutrio ficaria incompleto, se no
tomssemos contacto com algumas teses doutrinrias que foram desenvolvidas em
torno da polmica questo sobre a natureza jurdica do oramento, sendo to certo,
todavia, que sobre ela nada de novo traremos.
A importncia que o debate sobre a natureza jurdica do oramento teve na
abordagem e desenvolvimento, em termos de dogmtica jurdica, do conceito de lei,
ao estabelecer a dicotomia lei material/lei formal144, que embora reconheamos ser de
supremo interesse, ser, apenas, aqui tratada numa perspectiva dos contributos que o
tema carreou para o Direito financeiro, cingindo-nos, por isso, roda de alguns dos
vrios posicionamentos doutrinrios que tentaram dar uma resposta quela questo
magna, no intuito de dar-se satisfao, na sua origem, como j ficou dito supra, a um
problema de ordem poltica, tendo-se tornado depois, uma necessidade nos planos
teortico e prtico.
pela origem do problema que ento se levantou, e que por assentar na
disputa pela supremacia em torno da deciso poltico-financeira, entre dois rgos de
poder, que esta polmica ganhou relevncia ao nvel do Direito Constitucional145.
Ser importante para esta abordagem analtica, lanar mo do enquadramento
constitucional que caracterizava a Alemanha quando se desencadeou a polmica
relativa aprovao do oramento militar, que desde 1859 era sistematicamente
recusado pelo Parlamento da Prssia.
Se j nas primeiras dcadas do sculo XIX alguns textos constitucionais
contemplavam a necessidade de, paralelamente ao poder do monarca, ser chamada
deciso, a voz dos estamentos em relao a certas matrias, esta tendncia para
atribuir o poder legislativo a mais do que um rgo, consentindo na partilha desse
poder entre dois rgos, fez-se sentir com mais propriedade em meados deste sculo.

Itlia encontrada na obra de Armindo Monteiro, O Oramento Portugus, cit., pp.93-109 e bem assim
no estudo de Antnio Braz Teixeira, Conceito e Natureza Jurdica, cit., in XXX Aniversrio, 19631993, Centro de Estudos Fiscais, Estudos, Lisboa, 1993, p.p.109-111, J.J. Gomes Canotilho, A Lei do
Oramento, cit., p.p.546 e ss, Teresa Kol de Alvarenga, Do Contedo da Lei do Oramento, relatrio
de mestrado, 1988-89, p.p.7 e ss.
144
Ver Tiago Duarte, Paul Laband, cit., p.1074.
145
Como afirma J.J. Gomes Canotilho, A Lei do Oramento, cit., p.545, A teoria da Lei do
Oramento () elaborada pela dogmtica positivista alem, tendo como pano de fundo as relaes de
tenso na monarquia dualista entre um Governo que se pretendia com poderes originrios, e um
Parlamento que se arrogava de legitimidade democrtica, ela foi transferida para horizontes polticoconstitucionais (como eram os parlamentares) que, partida, se revelavam informados por princpios
distintos dos da monarquia dualista.

56
Contudo, porque ao mesmo tempo que se reconhecia poder haver a
participao da representao popular (Parlamento) na tomada de deciso poltica,
ainda assim e reflectindo o antagonismo existente entre o Estado, representado pelo
Monarca, e a Sociedade, representada pelo Parlamento, ao Monarca era atribuda
soberania, em termos orgnicos, por fora de uma presuno de competncia, que
girava em torno do princpio monrquico, e segundo o qual desde que certas matrias
no estivessem expressamente cometidas a outros rgos, eram claramente da
competncia do Monarca146.
A lgica do sistema apontava para uma dualidade de posies, que traduzia a
separao entre Estado e Sociedade147, e de acordo com a qual ao Monarca e seu
executivo cabiam todas as matrias relativas organizao interna do Estado e, como
tal, no continham vocao legislativa, ao passo que ao Parlamento competiam todas
as matrias com teor legislativo148.
Em ordem a esta delimitao de competncias, cujo pendor mais forte era
atribudo ao Monarca, em caso de dvida, as constituies da poca constitucional
foram mantendo o equilbrio entre os poderes149.
Tal equilbrio foi sendo posto em causa pelo crescendo que ganhou o papel do
Parlamento, enquanto rgo que limitava a actuao do Monarca, fazendo, deste
modo, participar a sociedade tambm na deciso poltica.
precisamente em torno desta necessidade de limitao do exerccio do poder
estadual que contra as medidas do Executivo, protegia-se o campo da liberdade

146

O princpio monrquico foi objecto de tratamento na obra Das Monarchische Prinzip de Julius
Stahl, escrita em 1845, citado por Manuel Afonso Vaz, ob. cit., pp.116-117. As duas linhas
estruturantes deste princpio, segundo Tiago Duarte, Paul Laband, cit., in Estudos em Homenagem
ao Professor Sousa Franco, cit., p.1078, assentavam por um lado, na rejeio da soberania do povo e o
reconhecimento da soberania do prncipe e, por outro do recurso ao princpio parlamentar e pela
admisso do imprio e da forma monrquica do Governo. Rui Machete, Dicionrio Jurdico da
Administrao Pblica, Vol. II, Lisboa, 1990, p. 702, atribui a posio de supremacia do Monarca
presuno de competncia de que este gozava, que lhe permitia exercer as atribuies e faculdades,
desde que lhe no estivessem expressamente negadas.
147
Caracterizador do sistema dualista de monarquia limitada.
148
Cfr. Lus Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, cit., p.66.
149
Convm dizer, no entanto, como o afirmava Jesch, Ley e Administracin, 1978, p.142, apud, Tiago
Duarte, Paul Laband , cit., p.1076, que as Constituies de alguns estados eram mais esclarecedoras
do que outras, no concernente aos poderes de que gozava o rgo legislativo. Pertenciam ao grupo de
Constituies, onde claramente se atribua poderes ao Parlamento, as Constituies de Nassau, de
1814, da Saxnia- Weimar, de 1816, de Baden, de 1818 e da Baviera, de 1818. Ao outro grupo
pertenciam as Constituies de Wrttenberg, de 1818, do Gro-Ducado de Hesse, de 1820, do reino da
Saxnia, de 1831 e da Prssia, de 1850.

57
burguesa atravs da exigncia da interveno da Representao popular no poder
legislativo e no poder oramental.150
Mais concretamente, o confronto entre o poder legislativo e o poder executivo,
reflectindo a separao entre o Estado e a Sociedade, teve lugar na Prssia em 1862,
quando se discutia, em face do ordenamento jurdico- constitucional, marcado pela
Constituio de 1850, surgida aps o movimento revolucionrio de 1848, de cariz
liberal e parlamentar151, a quem caberia aprovar o oramento, para fazer face a
despesas militares.
importante ressaltar, perante o carcter desta Constituio, que no que
respeitava ao oramento, j no se permitia sem mais a aplicao do princpio da
presuno de competncia a favor do Monarca, mas que, em face de alegadas
lacunas, os intrpretes da poca nelas se fundaram indo em favor do Monarca152/153.
Perante a dualidade de rgos que detinham o poder de deciso, houve que
tomar uma posio, de modo a discernir sobre a unidade do Estado, ente dotado de
personalidade jurdica.
Coube a George Jellinek154 desenvolver a teoria da personalidade do Estado,
atravs da qual pretendeu demonstrar a relao existente entre rgos de deciso
poltica no seio do Estado constitucional.
Postulou a supremacia do Monarca na relao com o Parlamento, tendo
qualificado aquele rgo de primrio e este ltimo de secundrio, e por isso
dependente do Povo, que considerava ser tambm rgo primrio155.

150

Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Leicit., p.125.


Tal como a considera Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p.126, em virtude de no
conter uma clara diviso de competncias entre Parlamento e Coroa, nem afirmar, expressamente, a
competncia residual do monarca para resolver os casos constitucionalmente omissos. No entanto, esta
constituio reflecte, ao contrrio do esprito do constitucionalismo surgido a partir de 1791 em Frana,
o esprito da Carta Constitucional de 1814, outorgada por Lus XVIII. Por fora deste Texto
Constitucional, instalou-se o regime que ficou designado por monarquia limitada e segundo o qual o
monarca apenas apresenta alguns dos seus poderes limitados, pelo Parlamento, a quem compete
aprovar leis em certas matrias, de modo partilhado com o Monarca. Cfr. Tiago Duarte, Paul
Laband, cit., p.1075.
152
Cfr. dentre outros a Paul Laband, Droit de lEmpire Allemand, Tomo II, 1901, pp. 271 e ss. e Georg
Jellinek, Gesetz und Verordnung. Staatrechtliche Untersuchungen auf Rectsgeschichtlicher und
Rechtsvergleichender Grundlag, Neudbruck der Ausgabe Freibur, 1964, p.p.172-173. Ver Dietrich
Jesch, Gesetz und Verwaltung. Eine Problemstudie zum Wandel des Gesetzmssigkeitsprinzipes, zweit,
Auflage, 1968 e Ley y Administracin, cit., p.p.93 e ss.
153
O artigo 62. desta Constituio determinava que o poder legislativo exercido juntamente pelo rei
e pelas duas cmaras. O acordo do rei e das duas cmaras necessrio para toda a lei..
154
Cfr. George Jellinek, Teoria General del Estado, Editorial Albertros, cap. VI, p.p.101 e ss.
155
Cfr. George Jellinek, Teoria General del Estado, cit., pp.414-415.
151

58
O Parlamento, identificado como representante do povo, no era, ento,
encarado como estando ao mesmo nvel decisrio do monarca, este sim,
verdadeiramente, detentor de um poder soberano, e como tal, dotado de autonomia.
Logo, perante os juspublicistas da poca, o poder supremo residia no monarca, tudo
isto aliado a um texto constitucional que, na matria especfica do oramento,
segundo eles, deixava algumas reticncias, ficando assim uma margem para o
intrprete decidir para que lado deveria pender o fiel da balana.
E este numa primeira avaliao pendeu para o lado do soberano, pelo punho
de Paul Laband, que, em 1871, partindo do carcter dualista do conceito de lei156,
separou e criou um entendimento prprio, especificando que a lei poderia ser
observada, tanto enquanto lei em sentido material como lei em sentido formal, pelo
que foi a partir da anlise destes dois modos de entender o conceito de lei, que aquele
Autor tomou a deciso de considerar o oramento uma lei meramente formal
(documento que apenas tem a forma de lei)157/158. Este seu entendimento resultou do
modo como interpretava o artigo 62. da Constituio, que considerava redigido de
forma pouco rigorosa, uma vez que concomitantemente continha as expresses
consentimento das cmaras e aprovao por lei. Ao no admitir que as duas
expresses tivessem o mesmo significado e apenas por mera figura de estilo
aparecessem no mesmo artigo, Laband interpretava a primeira assero como a forma
e o procedimento do exerccio do poder legislativo (lei formal) e a segunda assero
como assente no critrio material de lei, ao qual estaria subjacente um certo contedo
tpico de uma regra de Direito159 ou, como diz Afonso Vaz, estabelece uma reserva
de lei: a palavra lei utilizada na segunda frase do preceito em sentido material,
significando que, para ditar uma regra de Direito, uma lei em sentido material,
necessria a via legislativa, isto , uma lei em sentido formal.160

156

Segundo Juan Ferrero Lapatza, Curso de Derecho Financiero, cit., p. 300, deve-se a Von
Stockmar a a abordagem do carcter dualista da lei, que a ele se referiu pela primeira vez num estudo
datado de 1867.
157
Alejandro Mnez Moreno, Derecho Financiero, cit., p.454. Miguel ngel Lago e Leonardo de la
Mora, Lecciones, cit., p. 178. Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p. 19 e ss. Tiago
Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, A Questo Constitucional da Lei do Oramento, Almedina,
2007, p.51.
158
Paul Laband na sua obra Droit de lEmpire Allemand, Vol. II, cit., p. 346, refere-se a um grupo de
autores que eram contrrios ao seu ponto de vista, dentre estes, cita Von Martitz e Hnel. A opinio
destes autores era, porm, minoritria, como nos d conta Gustavo Ingrosso, Instituizioni di Diritto
Finanziario, Vol, I, Dott.Eugenio Jovene-Editore, 1935, p.55.
159
Cfr. Paul Laband, Droit de lEmpire Allemand, Vol II cit., p.p.261-263.
160
Cfr. Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p.129.

59
que subjacente ao conceito de lei em sentido material encerrava-se toda a
problemtica que girava em torno dos direitos subjectivos dos cidados161
propriedade e liberdade , considerados no cerne do conceito de reserva de lei, e que
haveriam de ser preservados dos incmodos gerados pelas constantes exigncias do
monarca, no intuito de absorver os meios necessrios ou suprfluos destinados
satisfao das suas apetncias, enquanto poder soberano obtido por via ancestral.
Apenas as normas que visassem aqueles objectivos tinham carcter geral e
abstracto e, como tal, deveriam ser consideradas lei, em sentido material, porque se
entendia, que apenas estas continham normas de Direito, sendo que apenas estas
estariam em condies de interferir com direitos de terceiros.
Ao definir-se lei em sentido material, tendo em vista a defesa da liberdade e
propriedade, o conceito de lei identifica-se com o de reserva de lei, uma vez que passa
a ficar limitado o mbito de actuao do Executivo, sempre que esteja em causa o
exerccio daqueles direitos pelos cidados162.
J a lei em sentido formal, que em sentido geral no afectava direitos
individuais, dizia apenas respeito a questes ligadas orgnica do poltico, de um
ponto de vista interno, sem efeitos sobre terceiros, caractersticas que tornavam aquele
conceito sem contedo normativo e, como tal, objecto de deciso do poder executivo.
A falta de consagrao constitucional do princpio da representao da Nao
pelo Parlamento teve como consequncia a atribuio de um estatuto menor lei,
reservando-se, por isso, condicionantes no domnio oramental163. Por isso, e
respondendo convenincia poltica de momento, deu-se largas subsuno do
oramento a um mero plano financeiro, contendo estimativas de receitas e de despesas
pblicas, sob o comando do poder executivo e, como tal, devendo por ele ser
decidido, embora pudesse admitir-se que o Parlamento o aprovasse, no com o
sentido de consentir a sua exequibilidade, mas to somente para aliviar de
responsabilidade o Governo e Administrao na execuo do oramento,

161

Como afirma Carlos Blanco de Morais, As Leis Reforadas, cit., p.49, a lei em sentido material
corresponderia criao de uma regra de Direito, que, por natureza, era inovatria, incidindo
necessariamente sobre os direitos e as faculdades dos sbditos, domnio substantivo que integraria
a essncia da reserva constitucional da lei. Rui Machete, ob. cit., p.703 igualmente de opinio que a
intromisso nas zonas da liberdade pessoal e do direito de propriedade assegurados ao cidado,
constitui assim, o critrio aferidor da existncia de uma lei em sentido material. Todas as regras
meramente organizatrias so excludas do mundo jurdico.
162
Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p.127.
163
Cfr. Tiago Duarte, Paul Laband, cit., p.1077.

60
consentimento, porm, que a no existir, no constitua, contudo, impedimento para a
sua execuo, sob responsabilidade do prprio Governo.164
E foi isto mesmo que se passou no plano prtico, quando o Governo do
chanceler Bismark executou oramentos que apenas haviam sido aprovados pelo
Monarca, com fundamento numa pretensa lacuna constitucional, e numa clara
demonstrao da falta de relevncia da interveno parlamentar.
Para os doutrinrios alemes da poca, agarrados ideia da personalidade
jurdica do Estado, segundo a qual este uma entidade individualizada, a quem o
Direito apenas toca de forma exterior, no lhe cabendo intervir, na regulao do seu
interior165, haveria que distinguir o oramento, em si mesmo considerado acto da
Administrao da lei que o aprovava, lei que, no entanto, no atribua qualquer
carcter de materialidade ao seu contedo166, pelo que haveria sempre de considerarse o oramento uma lei em sentido formal e, como tal, despida de qualquer fora
jurdica sobre terceiros, por no lhe ser reconhecido carcter normativo, ou seja, por
no conter regras de Direito167.
Enquanto acto de Administrao e com efeitos apenas no interior desta, o
oramento no era reconhecido como regra de direito168, sendo apenas integrados
neste conceito, os actos da Administrao que entrassem em contacto com algumas
164

Fernando Prez Royo, Derecho Financiero..., cit., p.425. Alejandro Menndez Moreno, Derecho
Financierocit., p.454.
165
Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p.133.
166
Como afirmava Laband, a forma de lei no torna o oramento uma lei em sentido material, pois o
emprego desta forma no muda o seu contedo, nem supre a ausncia de normas jurdicas, citado por
Juan Ferrero Lapatza, ob. cit., p.301.
167
Cfr. Gustavo Ingrosso, Instituzioni..., cit., pp.54-55; Migul ngel,... pp.178-179; Juan Queralt,...
p.673. Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., pp. 26-27; Lus Cabral de Moncada, Lei e
Regulamento, cit., p.p. 327 e ss, Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., pp.51-52, Maria
Lcia Amaral, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, 1998, p.234.
168
Laband arrancava da concepo do Estado como pessoa jurdica e apenas entendia haver lugar a
falar-se de regras de Direito, quando se estabelecessem relaes entre este sujeito jurdico e outras
pessoas jurdicas ou fsicas. Tudo o que estivesse aqum dessas relaes, ou seja tudo o que dissesse
respeito a actos praticados no seu interior, era considerado como no sendo regra de Direito. So da sua
autoria as seguintes palavras: a lei em sentido formal aquela que marca as balizas e os limites que a
vida do homem em sociedade impe liberdade natural de aco de um indivduo. Pelo contrrio, as
leis em sentido meramente formal no tocam directamente o cidado de um Estado e no se lhe
aplicam, nem ao seu direito individual.. Cfr, Laband, Le Droit Public Allemand, cit., apud Tiago
Duarte, p.1079, nota 21. Tiago Duarte, Paul Laband, cit., p.p.1080-1081, que estabelece trs
momentos segundo os quais se considerava a noo de regra de Direito, atribuindo, no primeiro caso,
essa designao s normas munidas de eficcia externa que assumissem a sua bilateralidade para com
os cidados, em oposio s normas meramente internas, porque associadas organizao do prprio
Estado.. No segundo momento, s eram leis em sentido material, os actos que se relacionassem com a
liberdade ou a propriedade (freiheit und eigentum) dos cidados. A terceira tentativa de definir regra de
Direito centrou-se na verificao das caractersticas da generalidade e abstraco nos actos praticados
pelo Estado, caractersticas ligadas a preocupaes, de modo a no criar desigualdades no tratamento
de pessoas e situaes, promovendo-se, assim, a estabilidade e igualdade das leis.

61
outras esferas de vontades jurdicas, onde reciprocamente possvel uma interveno,
uma coliso, uma equiparao.169 As regras que se mantm no interior da
Administrao no so regras de direito, mas unicamente regras de Administrao170.
Com esse sentido, o oramento, para ser executado, dispensava a aprovao do
Parlamento, numa perfeita demonstrao, em termos dogmticos da supremacia do
poder executivo perante aqueloutro poder171, no domnio da deciso sobre os gastos
pblicos.
Bastaria, assim, que o monarca editasse um regulamento administrativo, para
pr de p o oramento. E foi isso mesmo, o que sucedeu na prtica, j que se
prescindiu da aprovao do oramento pelo Parlamento e tal oramento e os
subsequentes foram implementados, revelia do voto parlamentar. Contudo, o que se
verificou no foi uma soluo tomada fora do campo do Direito, j que sua luz a
aprovao do oramento constitua a excepo paradigmtica em que se impunha um
consenso anual, sem possibilidade de adiamentos, ao contrrio de nos demais casos
de aprovao de leis, poder esse consenso surgir mais tarde, e enquanto isso, o
monarca, com base no que dispunha o princpio monrquico, governar sem
necessidade de obter consentimento do Parlamento172.
A concepo dualista de lei que se desencadeou e que teve na sua origem uma
questo de ordem poltica, relativa disputa sobre o poder financeiro, foi, como
afirma Rui Machete173, fortemente condicionada pela necessidade de traduzir em
termos cientficos, as posies polticas do Povo identificado com a burguesia
ascendente, e do Poder Executivo, exercido pelo rei e seus ministros, herdeiro do
antigo Estado absoluto ou de polcia.. Subjacente ao conflito que se gerou, esteve,
pois, o recontro entre a burguesia progressista e os Governos nomeados pelo monarca,
tal como afirma Carl Schmitt174, neste conflito estava em causa a resoluo do Estado
e da Sociedade que se opunham.

169

Cfr. Paul Laband, Staatsrecht, II, p.181, citado por Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit.,
p.133.
170
Como refere Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei, cit., p.133, ao concluir a anlise da
concepo labandiana sobre o conceito de regra de direito (Rechtssatz).
171
Por isso se tem entendido que a dicotomia do conceito de lei foi a cobertura dogmtica de uma
questo de reequilbrio dos poderes executivo/legislativo, incidente numa questo oramental. Cfr.
Carlos Blanco de Morais, As Leis Reforadas, cit., p.50.
172
Cfr. Tiago Duarte, Paul Laband , cit., p.1084.
173
Cfr. Rui Machete, Contencioso Administrativo, cit.,in DJAP, p. 701.
174
Staatsgfge und Zusammenbruch des Zweiten Reisches Der Sieg des Brgers ber den Soldaten,
1934, p.7 e ss., apud Tiago Duarte, Paul Laband, cit., p.1085, nota 35.

62
De facto, uma tal concepo no pde deixar de evidenciar o estado da relao
entre poderes situados em esferas distintas, procura de um lugar ao sol, na arena
poltica, e qual estiveram subjacentes interesses francamente divergentes.
No assim, ultrapassadas que foram as disputas que caracterizaram o Estado
constitucionalista, principalmente, em finais do sculo XIX, retocado um pouco por
toda a parte, onde se achou institucionalizado, pela crescente necessidade de intervir
na regulao de interesses de classes de vontades e objectivos no convergentes, e
bem assim, de modo mais notrio, na regulao da economia, ele prprio tendo-se
tornado agente no meio dos demais e demarcando a cada passo, a revitalizao de um
espao e um estatuto que antes no gozava.
De uma nova roupagem aparece investido o Estado, chamado, cada vez mais,
a intervir em questes tambm de ordem social, e consequentemente os rgos,
atravs dos quais se expressa a sua actuao, vo passar a interessar-se mais por estas
questes, de modo a adequar as suas funes aos novos ventos, exigindo-se a cada um
deles, uma cada vez maior especificao nos domnios que lhes so prprios, o que
em termos de feitura de leis e demarcao do mbito do Direito, faz resvalar um
pouco a tendncia de para a um s ttulo, ser a funo legislativa exercida.
No seio dessa trajectria, evidencia-se o exerccio do poder financeiro, que
tendo-se tornado cada vez mais complexo, na sua articulao tanto fiscal como
oramental, e para o que aqui nos interessa, principalmente, em relao a esta ltima
faceta do poder financeiro, permitiu uma partilha entre rgos j no francamente
opostos, mas que, com um objectivo comum, trilham caminhos diferentes, cada um a
seu tempo e modo.
O oramento estadual disso reflexo, e principalmente no mundo de hoje, em
que as maiores e constantes complexidades, que caracterizam a sociedade humana,
impem que essa partilha se faa, entregando a um a faculdade de, em face do seu
melhor domnio sobre as questes de ordem financeira, estar na posio de arranque
de todo o processo oramental, cometendo ao outro a faculdade de exercer controlo
sobre o primeiro, em vrios momentos desse processo.
Grande parte dos autores alemes, que interveio ou que, pelo menos, tomou
posio nesta polmica, trilhou as pisadas de Laband e Jellinek, reafirmando ser a Lei
do Oramento, lei formal, havendo somente discordncia quanto ao modo da sua
classificao, sendo para uns apenas um mandato, enquanto para outros uma instruo
dirigida aos funcionrios encarregados da sua execuo, ou ainda um plano

63
financeiro, mero programa da Administrao do imprio, sem contedo jurdico,
como afirmava Laband175.
Apesar de a polmica da natureza jurdica do oramento ter sido desencadeada
na Alemanha oitocentista, essa polmica no se circunscreveu s suas fronteiras,
tendo sido objecto de acesa controvrsia noutros pases, como o caso de Frana,
Itlia, Espanha e, mais recentemente, em Portugal176/177.
Em Frana, como maiores expoentes a quem ficou a dever-se uma tomada de
posio em face desta temtica178, so apontados nomes como Gaston Jze e Lon
Duguit, que abraaram a posio perfilhada pelos autores alemes, desenvolvendo as
suas teses em ordem a dar resposta ao carcter formal da Lei do Oramento.
Gaston Jze, sob a condio de ser o oramento lei formal, defendia que
tratando-se de acto da Administrao, que continha previses de receitas e despesas,
era tambm um acto de autorizao, s que esta autorizao conferida pelo
Parlamento no significava tratar-se de um acto tpico do poder parlamentar, mas to
somente que a este era consentido exercer o poder de controlo sobre o Executivo179.
Lon Duguit destacou-se pela anlise do problema segundo uma perspectiva
assente no diferente contedo das partes componentes do oramento, assim a natureza
jurdica do oramento seria ou acto de Administrao ou meras disposies
legislativas, reunindo-se, assim, no mesmo documento formal, dois actos jurdicos
distintos180.
Ficou a dever-se a Carr de Malberg a quebra da corrente doutrinria francesa,
a favor do dualismo legislativo, que, baseando-se no conceito de lei acolhido, pelas
175

Cfr. Juan Ferrero Lapatza, Curso de Derecho Financiero..., cit., p. 300. Cfr. Carlos Blanco de
Morais, As Leis Reforadas, cit., p.50, e tambm Rui Machete, in DJAP, cit., p.701 e ss.
176
Como j observou em nota anterior, nos sistemas constitucionais parlamentares houve a adeso
discusso sobre o dualismo da lei, tambm este aplicado instituio oramental, no conTexto
Constitucional diferente do que originou essa viso dicotmica da lei. Isto, como j se tem opinado,
no porque tal questo constitusse matria que resultasse de alguma falta de preciso ou ambiguidade
legislativa, mas porque se entendeu que se havia de introduzir e explorar, tanto a nvel doutrinrio
como jurisprudencial, nesses sistemas, a discusso originada na Alemanha, onde o seu surgimento ter
tido algum sentido, tendo em linha de conta os fundamentos que lhe deram origem.
177
Diramos que, em Portugal, houve vozes que se debruaram sobre este tema, mas, mais
recentemente, ele tem sido motivo de abordagem e de posies, num tempo em que a polmica j
deixou de o ser.
178
Embora em Frana no se tenha alongado o debate sobre a polmica entre lei material-lei formal, o
mesmo no se poder dizer do entendimento respeitante natureza da Lei do Oramento. Cfr. Maria
Lcia Amaral, Responsabilidade do Estado, p. 234.
179
Cfr. Gaston Jze, Trait de Science des Finances. Le Budget, 1910, p.p. 48-60. Armindo Monteiro,
O Oramento Portugus, cit., p.p.107-108. Cfr. tambm a Juan Ferrero Lapatza, Curso de Derecho
Financiero, cit., p.p.300-301.
180
Cfr. Armindo Monteiro, O Oramento, cit., p.p.103 e ss , Cfr. Juan Ferrero Lapatza, Curso de
Derecho Financiero, cit, p.301.

64
Constituies francesas, com especial incidncia para a de 1791 e a de 1875, veio
demonstrar que a aceitao, na ordem interna francesa, da bifurcao entre lei formal
e lei material era despida de sentido, mais surgida ao sabor da importao de um
contexto constitucional e histrico, a que a realidade constitucional francesa era
estranha181/182.
Em Itlia, a tese da lei formal teve forte acolhimento, pois os seus seguidores
desenvolveram a tese das leis de autorizao.
Gustavo Ingrosso, embora reconhecendo que a prpria Constituio tivesse
acolhido a teoria defendida por grande parte da doutrina, sobre a natureza jurdica da
Lei do Oramento, como lei formal, admite que a Lei do Oramento uma lei de
organizao, no no sentido de ser lei constitutiva de um servio, mas capaz de
disciplinar o seu funcionamento, contemplando toda a Administrao do Estado e
ainda a funo legislativa e a jurisdicional, sendo que toda a manifestao da vida de
um Estado se resume directa ou indirectamente a um fenmeno financeiro183.
Segundo o autor, trata-se de uma lei de organizao distinta das demais leis de
organizao, no s pela sua relevncia para a vida do Estado, mas tambm pelo seu
carcter temporrio, pois, renova-se em cada ano. Por outro lado, e porque o
oramento, ao ser algo de fundamental na vida de um povo, e resultar do esforo
conjunto da representao popular e do Governo, no pode de modo algum deixar de
ser uma lei em sentido prprio, no havendo, por isso, que reduzi-lo a um mero plano
contabilstico, nem to pouco a um simples acto administrativo. Conclui dizendo que
a Lei do Oramento uma lei tanto em sentido formal como em sentido material,
contrariando, assim, a doutrina dominante.
Orlando, depois de definir o oramento como uma conta patrimonial, contraria
a tese maioritria da lei formal, dizendo que o oramento no pode ser uma lei
prpria184, por lhe faltar o contedo jurdico, tal como caracterstico de todas as leis
financeiras. Contudo, admitia que no podia ser negado que, do ponto de vista formal

181

Cfr. Carr de Malberg, La Loi, Expression de la Volont Gnrale..., cit., pp. 11-12.
Segundo Carr de Malberg, La Loi Expression de la Volont, cit, pp. 12-13, lei material seria a
regra legislativa, que pelo seu contedo, pelo seu objecto ou pelos caracteres internos do seu
dispositivo tinha natureza de lei, por lei formal entendia-se ser o acto legislativo que no tomava o
nome de lei, a no ser em razo da sua consistncia formal, e ainda porque reveste forma exterior de
lei.
183
Cfr. Gustavo Ingrosso, Diritto Finanziario, seconda edizione, Napoli, Casa Editrice Dott. Eugnio
Jovene, 1956, p.56.
184
Este autor distinguia entre leis prprias e leis imprprias, cujo critrio de distino residia na
existncia ou no de contedo jurdico, Principii, cit., p.152.
182

65
ou constitucional, o oramento constitusse uma lei, mas que, ainda assim, tratando-se
de uma conta patrimonial, mesmo que aprovada sob a forma de lei, no deixava de se
tratar da aprovao de uma conta185.
Para Augusto Graziani, o oramento uma lei formal, destitudo de qualquer
comando geral e permanente, em virtude de uma das suas caractersticas ser a
periodicidade186.
Na opinio de Francesco Nitti, questo de saber se o oramento uma lei,
este autor responde que ele segue o processo da lei ordinria, porque aguarda a sua
aprovao e a sua sano. Acrescenta que a Lei do Oramento a aprovao de uma
conta, no contendo nenhuma norma de direito, nem modifica ou cria relaes, seno
indirectamente. Assim sendo, no se trata de lei material, mas, em face do seu carcter
obrigatrio e o seu processo de aprovao, no pode negar-se de que se trata de lei
formal187.
Ainda hoje, de acordo com a Constituio italiana (artigo 81., 3 e 4), a Lei do
Oramento interpretada como lei em sentido formal188.
Em Espanha, a teoria do oramento, como lei em sentido formal, surgiu sob a
tnica de lei de aprovao, tendo o oramento sido observado como acto
administrativo com forma de lei. A Lei Geral Oramental e a Constituio de 1978
foram concebidas indo de encontro ao carcter evolutivo da polmica entre lei em
sentido formal e material, at ao reconhecimento actual de que a Lei Oramental
uma lei em sentido pleno, ponto de vista que era j defendido por autores como
Garcia Aoveros189, Rodrguez Bereijo e Sainz de Bujanda190.

185

Cfr. Orlando, Principii, cit., p.p.174-175.


Cfr. Augusto Graziani, Istituzioni de Scienza delle Finanze, Fratelli Bocca Editori, Torino, 1911, pp.
127-128.
187
Cfr. Francesco Nitti, Pincipii di Scienza delle Finanze, cit, pp.934-935.
188
Artigo 81. da Constituio, pargrafos 3. e 4.: 3. Atravs da lei de aprovao do oramento no
se pode estabelecer novos tributos, nem novas despesas. 4. Qualquer outra lei que determine novas ou
maiores despesas, deve indicar os meios de as satisfazer.
189
Este Autor partiu da anlise da Lei do Oramento, enquanto lei imprescindvel ao funcionamento da
organizao administrativa e de toda a organizao do Estado, e por essa razo entendia-a como um
complemento das leis de organizao, sema qual estas seriam letra morta. Afirmava ento que por
el efecto que produce el presupuesto respecto a los gastos pblicos, ya que el funcionamento de la
Administracin, en definitiva, consiste en gastar dinero, sin la Ley de Presupuestos la Administracin
no podra funcionar., apud Jos Juan Ferrero Lapatza, Curso de Derecho Financiero, Vol I, cit.,
p.302, para quem a materialidade da Lei do Oramento se encontra demonstrada no facto de as normas
que nela se contm disciplinam no somente a organizao administrativa, mas tambm, as relaes
jurdicas que se estabelecem entre a Administrao e os outros sujeitos jurdicos.
190
No entendimento deste Autor, a Lei do Oramento lei em sentido material, porque contm
normas jurdicas que vinculam a Administrao e os particulares, e formal porque tem de ser aprovada
186

66
Em Portugal, a polmica da natureza jurdica do Oramento do Estado deve
ser observada, tendo em linha de conta os sucessivos textos constitucionais, que a
partir da institucionalizao da Repblica, em 5 de Outubro de 1910, vigoraram neste
pas.
At vigncia da Constituio de 1911, nunca antes se havia levantado a
questo da natureza jurdica do oramento.
Marnoco e Sousa, tomando posio no seio desta polmica e seguindo muito
de perto o percurso terico desenvolvido por Gaston Jze perante tal polmica,
considerou tratar-se o oramento de um acto-condio191. O autor definia o oramento
como um mapa em que so previstas, enumeradas, avaliadas e comparadas as
receitas e as despesas pblicas, para um certo perodo financeiro192.
Posio semelhante tomou Joo Netto, para quem o oramento, com relao s
despesas, era acto-condio para certos casos, podendo ser considerada a votao
oramental um acto condicionante da actuao dos agentes pagadores, quando
estivessem em causa outras situaes. J no respeitante a receitas, o oramento tanto
era acto condio (em matria de impostos) ou acto sem qualquer significado jurdico
(quando em causa estivessem outras receitas)193.
No sculo passado, coube ainda o mrito a Armindo Monteiro, que, embora no
contexto da Constituio de 1911, no estudo sobre o oramento de Estado portugus,
analisou este instituto detalhadamente e partindo de uma viso comparatstica entre
vrias ordens jurdicas, concluiu pela natureza de acto-condio do oramento, sob a
forma de lei194.
J na vigncia da Constituio de 1933, o oramento foi considerado por
grande parte da doutrina da poca, lei em sentido material, tendo em ateno que esta
Constituio distinguia a lei de autorizao de receitas e despesas, denominada por
pelo rgo a quem constitucionalmente corresponde a funo legislativa, Sistema de Derecho
Financiero, Tomo I, Vol II, Madrid, 1985, pp. 415 e ss.
191
Cfr. Jos Ferreira Marnoco e Souza, Finanas: Apontamentos Coligidos por dois Alumnos sobre as
Preleces feitas ao Curso do 3. Ano de 1911-1912, Typ. Coreia Cardoso, Coimbra, p.516.
192
Cfr. Jos Ferreira Marnoco e Souza, Finanas, cit., p. 508.
193
Lies de Finanas Pblicas, Joo Pereira Netto (Segundo as Preleces de Oliveira Salazar),
Coimbra Editora, 1922, pp.73-75.
194
Na obra j citada, p.112, o Autor, em vrias passagens, refere-se natureza jurdica do documento
oramental, como acto-condio. digna de nota a afirmao que faz sobre ser o oramento, do ponto
de vista material, um acto condio, interrogando-se, a seguir, se o oramento, pelo facto de ser
aprovado pelo Parlamento, deveria tratar-se de uma lei, acabando por optar pela negativa, e admitindo
que ele tem em geral forma de lei e que deste facto derivam certos efeitos, que no mudam, no
entanto, a sua natureza jurdica. Conclui, dizendo que o oramento um acto-condio e pode s-lo
sob a forma de lei.

67
lei de meios, que era da competncia da Assembleia Nacional, e a aprovao do
oramento por decreto do Governo.
Foram adiantadas vrias justificaes para a concepo que defendia ser o
oramento, lei em sentido material, dentre as quais podem citar-se, a nomenclatura a
que teria de obedecer o oramento se fosse um acto eminentemente poltico, pelo que
teria ento de ser uma resoluo e no lei. Alm disso, e no que diz respeito a receitas
tributrias, o papel da lei de meios era to s o de autorizar a sua cobrana e j no a
sua votao, sendo por isso relativa eficcia das leis tributrias e no sua vigncia.
Tanto a tese do acto poltico como a da lei em sentido material foram
criticadas.
A primeira posio foi rebatida pelo facto de os actos polticos revestirem a
forma de resoluo e no de lei (embora se tenha visto que a nomenclatura nem
sempre entra em sinonmia com a realidade material), como era o caso da lei de
meios.
J mais intricados foram os fundamentos apresentados para rebater a tese da
lei em sentido material, na medida em que se partia da falta de suficincia para
justificar o carcter inovador e materialmente legislativo de normas inseridas no
oramento, em face do carcter no essencial delas, perante a essencialidade da
autorizao dada ao Governo para cobrar receitas e realizar despesas, despida de
qualquer contedo legislativo.
Atribua-se tal falta de contedo legislativo verdadeira funo da lei de
meios, que incidia apenas na eficcia das leis tributrias, e j no na sua criao
(votao), tratando-se de uma mera condio de cobrana em relao s outras
receitas e que tinha apenas a eficcia de autorizar a realizao das despesas195. O
decreto oramental era observado ou como acto administrativo ou mero acto plano.196
Marcello Caetano conferiu a esta lei um entendimento de cariz,
eminentemente, poltico, pois considerava-a um acto poltico sem qualquer carcter
legislativo197.
A questo da natureza jurdica do oramento voltou a colocar-se na vigncia
da Constituio de 1976, havendo que separar as posies assumidas at reviso de
1982 e as que se colocaram aps essa reviso.
195

Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, cit. p. 343


Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, cit., p. 399.
197
Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional, 6. edio, Vol.II, Coimbra, 1972, p.613.
196

68
Ao abrigo desta Constituio, houve vozes que, antes da reviso de 1982,
recusaram a tese da lei em sentido material, ao invs, lhe atriburam o carcter de acto
poltico.
Aps aquela reviso, vrios autores consideravam o oramento, lei em sentido
material, lei sui generis, mas tambm acto poltico ou acto plano.
Segundo afirma Alejandro Mnez Moreno, resultaram duas consequncias do
carcter de lei formal do Oramento do Estado: por um lado, em matria oramental,
cabia a iniciativa ao Governo, por ser o rgo que melhor conhecia as necessidades do
Estado e por outro, a impossibilidade de o legislativo modificar o oramento,
apresentado pelo executivo, cabendo quele rgo apenas a sua aprovao ou no em
bloco198.
Ainda hoje, h que reconhecer que o oramento goza do que se tem
denominado por iniciativa governativa, na medida em que, fruto do conhecimento
das necessidades do Estado, a elaborao do oramento da competncia do
Governo. J a segunda consequncia, um facto que a faculdade do poder legislativo
apresenta matizes diferentes nos, tambm, diferentes ordenamentos jurdicos.
A evoluo do papel do Estado, no sentido de uma maior intromisso nos
assuntos de ordem econmica e social, a extenso do Direito regulao da vida
social, e ainda a consolidao da lei como expresso democrtica da organizao
social e o controlo popular do poder199 transformaram a concepo oitocentista do
oramento, concebido enquanto lei formal, da resultando a sua interpretao como lei
em sentido pleno, isto , ao nvel do oramento j no se coloca mais a dicotomia lei
formal/lei material, aceitando que , em todo o seu sentido, uma norma jurdica, com
todas as suas consequncias200.
Actualmente, parece consensual que a questo da natureza jurdica do
Oramento do Estado resultar do modo como esta instituio consagrada em cada
ordenamento jurdico e do momento em que tal acontece.

198

Cfr. Alejando Mnez Moreno, Derecho Financiero, cit., p.p.455-456.


Cfr. Martin Queralt, Lozano Serrano e outros, Curso de Derecho Financiero, cit., p.674.
200
Cfr. Alejandro Menndez Moreno, ob. cit., p. 454, que circunscreve a considerao do oramento
como lei formal ao contexto poltico alemo oitocentista, corroborando com o que afirma Palao de
Taboada, que considera que, na actualidade, a polmica entre lei formal e lei material se encontra
ultrapassada, tendo vingado esta ltima, argumentando aquele autor, que nem os termos de regulao
actual do oramento, a nvel constitucional, nem as limitaes que se colocam actuao parlamentar
em matria oramental justificam as teses que defendem ser o oramento lei em sentido formal.
199

69
Por isso se tem afirmado que se trata de uma querela j ultrapassada, uma
questo terica um tanto bizantina; uma polmica doutrinria tpica do chamado
Direito dos professores201.
Apesar de prevalecer em grande parte dos ordenamentos jurdicos actuais a
consagrao da Lei do Oramento como verdadeira norma jurdica, muito
recentemente, em Espanha, numa sentena, de 7 de Novembro de 2000, a Audincia
Nacional exumou a concepo formal da Lei do Oramento, admitindo que a lei dos
oramentos um acto do poder pblico, realizado margem do poder legislativo,
entendimento que contraria a posio defendida pela doutrina e pela jurisprudncia
constitucional naquele pas202.
No plano do direito positivo, o artigo 134. da Constituio espanhola
estabelece a colaborao entre o executivo e o legislativo no processo oramental (no
exerccio do poder oramental), reconhecendo nos nmeros 5. e 6. o predomnio do
executivo nesse processo203. No entanto, a doutrina tem considerado que estas
disposies devem ser interpretadas, atendendo influncia que o oramento exerce,
na poltica econmica, que da competncia do Governo, no querendo significar que
o oramento se deve considerar um acto parte e de natureza distinta da lei que o
aprova204.
O Tribunal Constitucional espanhol tem defendido, em vrios dos seus arestos,
que o oramento , sob o ponto de vista da sua natureza jurdica, uma lei ordinria e
plena, tanto formal como material. Enquanto lei ordinria, a Lei do Oramento
observada como lei dotada de certa singularidade, pelo modo como se desenrola o
processo legislativo que lhe d luz.
Em 1981, a propsito desta questo, aquele Tribunal pronunciou-se do
seguinte modo: Esta especificidade da funo parlamentar de aprovao do
oramento est ligada peculiaridade da lei de oramentos, com referncia a qualquer

201

Vd. lvaro Rodrguez Bereijo, Estdio Preliminar: Laband y el Derecho Pressupuestario del
Imprio Aleman, in Paul Laband, El Derecho Pressupuestario, Madrid, Instituto de Estdios Fiscales,
1979, apud Miguel ngel Martinez Lago e Leonardo Garcia de la Mora, Lecciones, p.p.177-178.
202
Cfr. Perfecto Yebra, ob. cit., p.38.
203
Reproduzir este artigo.O n. 5. deste artigo determina: Aprovados os oramentos gerais do Estado,
o Governo poder apresentar projectos de lei que impliquem o aumento do gasto pblico ou a
diminio das receitas correspondentes ao mesmo exerccio oramental. Segundo o n.6 deste artigo:
Toda a proposta de emenda que pressuponha aumento dos crditos ou diminuio das receitas
oramentais requerir a conformidade do Governo para a sua tramitao.
204
Cfr. Alejandro Mnendez Moreno, Derecho Financiero, cit., p. 455.

70
outra lei. Singularidade que supera a questo, neste momento superada, do carcter
formal ou material desta lei.().205
No ordenamento jurdico italiano, ainda hoje, o oramento considerado lei
em sentido formal. com este sentido que o terceiro pargrafo do artigo 81. da
Constituio italiana consagra: Com a lei de aprovao do oramento no se pode
estabelecer novos tributos e novas despesas. Tem-se entendido que, uma vez que a
aprovao da Lei do Oramento pressupe que no se modifique a legislao
substantiva relativa a receitas tributrias e despesas, tendo subjacente um
procedimento legislativo que envolve o Governo e o Parlamento, e alm disso tendo
um contedo inovador limitado em relao ao ordenamento jurdico, dato che con
esso non si possono variare lassetto e la misura del dare e dellavere206. Pelo
referido deve considerar-se a Lei do Oramento, lei em sentido formal.
Em Angola, foi feita uma tentativa de abordagem deste tema207, tendo sido
encetado um exerccio, que procurou discernir sobre a natureza jurdica do oramento
angolano, em face das disposies constitucionais e da legislao ordinria que se lhe
referem.
No que diz respeito quelas disposies constitucionais, por exemplo, a alnea
d) do artigo 88. da Lei Fundamental, por exemplo, comete competncia Assembleia
Nacional para: aprovar sob proposta do Governo, o Plano Nacional e o Oramento
Geral do Estado..
Este inciso constitucional permite, pelo menos, concluir que, em matria
oramental, a iniciativa do processo oramental da competncia do Governo, dado
que sem o concurso da sua proposta no haver aprovao do oramento, pelo rgo
de representao nacional.
O legislador ordinrio, como j referido, aprofundou mais a abordagem da
temtica oramental, adiantando uma definio de oramento, que traa os seus
contornos como instrumento de contedo programtico, mas sob aprovao de lei
especfica, cujo contedo se acha integrado por previses de receitas e despesas.
O oramento angolano contm, a nosso ver, na sua essncia, uma previso de
receitas e despesas, voltada para objectivos de ordem econmica e financeira, cuja
205

Excerto da sentena 27/1981, de 20 de Julho proferida pelo Tribunal Constitucional espanhol, citada
por Lus M. Cazorla Prieto, Derecho Financiero, cit., p.174.
206
Cfr. Giuseppe Vegas, I Documento di Bilancio, cit., p.7.
207
Cfr. Elisa Rangel Nunes, Lies de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, sebenta policopiada
para os alunos do 2. ano de Direito da Faculdade de Direito da Universidade Catlica de Angola,
2000/2001, pp.116-120.

71
concretizao, ao longo do perodo financeiro, de cumprimento obrigatrio para os
rgos e agentes do Estado e ainda para os cidados.
Trata-se, porm, de uma previso eivada de alto sentido jurdico, na medida
em que contm um conjunto de autorizaes concretas, tanto para a cobrana das
receitas nele previstas, como para a realizao de despesas, dentro dos limites
estabelecidos.
Mas, o oramento angolano tambm o documento que integra o programa
financeiro do Governo e da sua Administrao. Esta caracterstica do documento
oramental no o confina a um mero acto administrativo, dado que precedentemente
sua exequibilidade existe a aprovao ou autorizao por parte da Assembleia
Nacional, por via de uma lei, para que a Administrao proceda gesto dos meios
financeiros nele consagrados.
Interpreta-se que, o oramento se reveste, desde logo, de um conjunto de
particularidades, quer no acto da sua formao (iniciativa governamental), quer na
forma da sua aprovao (iniciativa parlamentar), impedindo que seja considerado
mero acto administrativo.
Procurando avaliar o significado do papel do rgo parlamentar para a
qualificao jurdica do oramento, haver que dizer que, embora constitucionalmente
a competncia oramental daquele rgo no se filie no domnio das suas
competncias legislativas, o que poderia conduzir no afirmao do oramento
como lei, mas, simplesmente, ou acima de tudo a um acto poltico, nem por isso
aquele entendimento deve ficar prejudicado, quer em funo do seu carcter
econmico e financeiro, quer em razo dos procedimentos que lhe do vida e sem os
quais no se estaria exclusivamente perante simples previses sem contedo e fora
jurdicos.
Ser em funo do conjunto de caractersticas apresentadas pelo Oramento do
Estado, que se pode concluir tratar-se, no ordenamento jurdico angolano, de um
plano financeiro208 praticado sob a forma de lei de carcter especial, especificidade,
que lhe advm tanto da reserva governamental como da limitao temporal de
vigncia.

208

Se se atender a uma das vertentes da funo econmica do oramento, que o aponta como o modo
de concretizao do programa de actuao do Governo, em cada ano, permitindo conhecer quanto este
vai obter de receitas transferidas pelo sector privado e quanto este pretende gastar com a organizao e
funcionamento de cada servio.

72
5. Funes do Oramento do Estado
a) Abordagem na Generalidade

O tema que concerne s funes do oramento tem merecido da doutrina uma


ateno particular, de tal modo que tem sido possvel o estudo descortinando o seu
interesse e importncia, no plano econmico, jurdico e poltico.
Cada um destes vectores da cincia e da vida social encontra no oramento
caracteres que ora influenciam, ora disciplinam o curso dos fenmenos que ganham
expresso no universo das finanas pblicas, e que dele no se arrancam, mas que a si
vo buscar os elementos necessrios a um dos fins maiores do Estado: a satisfao das
necessidades das colectividades que o integram.
Ao referirmo-nos aqui s funes do oramento, numa perspectiva introdutria
ao tema que desenvolvemos, no podamos deixar de distinguir as funes que esse
instituto financeiro desempenha, nos mltiplos aspectos em que se faz sentir a sua
interveno, quer como modelador de situaes de ordem e natureza poltica, quer
como regulador de polticas econmicas, quer ainda quanto sua eficcia em termos
jurdicos. , pois, nessa perspectiva que navegaremos ao longo das linhas que se
seguem.
Para Sainz de Bujanda, o oramento, quando observado numa perspectiva
econmica, cumpre funes que visam a coexistncia das trs principais funes que
caracterizam o papel do Estado (de satisfao de necessidades pblicas, redistributiva
da riqueza e estabilizadora209), devido aos choques que cada uma representa em
relao s demais, ao conter em si mesmo as traves mestras da coordenao dessas
variadas funes, que constituem o suporte da poltica financeira, permitindo alcanar
um ptimo econmico-financeiro210. Ainda segundo o autor, numa perspectiva
estritamente poltica, o oramento tanto permite a reflexo do papel do Governo no
domnio financeiro, como a repartio de competncias entre os poderes do Estado,
dando assim um contributo para a configurao do modo como se encontra
politicamente organizado o Estado.

209

Cfr. Musgrave & Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill International
Editions, Finance Series, fifth edition, 1989, pp.6-13.
210
Cfr. Fernando Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho FinancieroI, Vol.II , cit., p.417.

73
Na opinio do autor, o oramento ganha tambm especial relevncia no
mundo do Direito, na medida em que no pode ficar alheio a todas as questes
factuais que se colocam no plano financeiro estadual, ao criar e aplicar as normas que
as regulam, reconduzindo-se as funes deste instituto, no domnio do Direito,
faculdade de organizar, controlar e programar a actividade financeira211.
Gildenhuys, partilhando da opinio de dois outros autores sul-africanos (C.
Thornhill212 e HJN Kotz213), ao analisar as funes do oramento, do ponto de vista
do grau de importncia que o oramento tem no plano administrativo, atribui-lhe uma
funo de regulao econmica214, programao215, poltica216, coordenao e
integrao217, controlo218, redistribuio de riqueza219 e observa-o ainda como fonte
de informao.

211

Segundo Fernando Sainz de Bujanda, a funo de organizao de toda a actividade financeira


estadual do oramento ressalta da viso global ou de conjunto que o oramento permite assegurar em
relao a todos os seus passos, voltados para uma nica finalidade, que a satisfao das necessidades
pblicas, ela mesma parte integrante daquela actividade.
A funo de controlo decorre do modo como so elaboradas as previses relativas ao contedo
estrito (receitas e despesas) do prprio oramento e bem assim, o modo como vem a ser feita a sua
execuo durante determinado perodo, por isso, afirma: en rigor el pressupuesto es, en s mesmo
considerado, el instrumento de control por antonomasia.
A funo de programao cometida ao oramento resulta tanto da sua interveno em aces de
natureza econmica, atravs, designadamente, da gesto que permite fazer dos recursos pblicos,
influenciando tanto na gesto como na orientao de determinados tipos de comportamento econmico
no seio da colectividade. Por outro lado, o plano financeiro em que se contm o oramento no pode
estar desligado do plano econmico geral, do qual faz, alis, parte integrante, ainda que aquele plano
econmico geral (pelo menos nos ordenamentos jurdicos em que exista a relao entre o plano
econmico e o oramento), diferentemente do oramento, no se encontre reflectido num texto com a
fora de lei.
A funo programtica atribuda ao oramento chegou mesmo a influenciar um certo tipo de
oramento, o denominado oramento programa, que visa, precisamente, a aliana do plano financeiro,
em que se institui o oramento, com o plano econmico, j que uma das fases que o caracteriza a
programao financeira, que consiste, grosso modo, em determinar os gastos de forma planeada,
afectando-lhes os recursos em funo das etapas traadas para a sua realizao, com vista a serem
retirados benefcios de modo eficaz e eficiente e ainda segundo regras de maior economia.
212
Die Begroting in die Openbare Finansile Administrasie, JL van Schaik, Pretoria, p.11.
213
Munisipale Finansile Administrasie in Suid-Afrika, Bloemfontein:PJ de Villiers, 1979, p.194.
214
O oramento visto como instrumento de estabilizao econmica, quando a poltica fiscal a seguir,
adopta a despesa como factor de combate s flutuaes econmicas, regulando o volume da despesa
dentro da economia, devendo, contudo, serem-lhe associadas, medidas de poltica monetria, ob. cit.,
pp.400-404.
215
Como instrumento de programao, o oramento, antes de mais, deve conter todos os objectivos e
polticas a desenvolver e enquanto tal deve conter todos os elementos de um programa: objectivos de
estrutura a cumprir, plano de actividades a realizar, plano de recursos a afectar e o tipo de despesas s
quais sero afectados os recursos, ob. cit., pp.404-408.
216
Como documento de poltica, o oramento contm a deciso da autoridade legislativa relativa ao
modo como deve ser cumprido o mandato que lhe foi conferido pelos cidados eleitores, no tocante
satisfao das necessidades pblicas, ob. cit., pp.396-398.
217
O oramento considerado documento de coordenao e integrao, na medida em que nele que
se contm todos os objectivos e actividades que as vrias estruturas do Governo e da Administrao
pretendem desenvolver durante o perodo financeiro, ob. cit., pp.409-410.

74
A. Premchand num interessante estudo sobre o controlo do oramento e da
despesa governamentais, ao referir-se s funes do oramento, comea por observar
que diversos factores (o aumento das despesas, como consequncia de a 1. e a 2.
Guerra Mundial, a Grande Depresso e os efeitos que originou ao nvel de polticas
estaduais e fiscais, o inexorvel aumento das despesas pblicas na ps 2. Guerra
Mundial, a necessidade de estabilizao econmica e de se atingir o pleno emprego)
estiveram na origem da actual dimenso que, hoje, este tem, admitindo, no entanto,
que os aspectos que o caracterizavam, no passado, tais como: a unidade, a
regularidade, a clareza, a publicidade, a exactido, a adequao operacional, enquanto
ferramenta da Administrao no seio do Governo, permanecem ainda actuais, aos
quais se adicionaram, contudo, o planeamento e a gesto que vieram a torn-lo um
importante instrumento de deciso poltica. Enquanto tal, atribui ao oramento o papel
de ferramenta para a prestao de contas, de gesto e de instrumento de poltica
econmica220.
Sousa Franco defende que o oramento, no domnio econmico, uma
previso, um plano, ao qual devem ser cometidas como funes econmicas, quer a
racionalidade econmica na gesto dos dinheiros pblicos, significando dizer que essa
gesto deve ser eficiente, ao permitir que se relacionem as receitas com as despesas,
facilita a obteno de um mximo de bem-estar com um mnimo de custo, quer a
definio e execuo de polticas financeiras, dado tratar-se de um plano financeiro,

218

Servindo de instrumento de controlo, o oramento tanto permite o exerccio dessa faculdade pelo
legislativo sobre o executivo e sua Administrao para a prtica de actos de gesto financeira
(oramental) - a priori control -, como aps a sua prtica ex post facto control -, ob.cit., pp.410-412.
219
Complementarmente funo econmica o A. destaca o oramento como instrumento que, sendo o
repositrio activo das despesas, atravs destas possa proporcionar a redistribuio da riqueza,
chamando, no entanto, a ateno para o modo como a poltica de despesas deve contribuir para essa
finalidade, ob. cit., pp.398-400.
220
Ao observar o oramento como instrumento de poltica econmica, Premchand, Government
Budgeting and Expenditure Controls, Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington,
D.C., 1983, pp.36-38, aponta um conjunto de funes: do ponto de vista estritamente poltico, o
oramento indica a direco que a economia toma e expressa quais as pretenses a alcanar com a
utilizao dos recursos que provm da comunidade; do ponto de vista operacional, o oramento
contribui para a determinao do crescimento nacional e dos objectivos do investimento; o oramento
visa promover o equilbrio macroeconmico, devendo ser estabelecidas polticas de obteno e
afectao de receitas, de realizao de despesas e polticas monetrias, alm disso, o oramento deve
esforar-se por avaliar os benefcios sociais das despesas e os custos sociais da arrecadao de recursos
junto do sector privado, e por outro lado o financiamento do dfice deve ser conforme aos objectivos de
crescimento econmico e a estabilidade de preos e deve estar em coordenao com a poltica
monetria; o oramento tem tambm o papel de contribuir para a reduo das desigualdades, atravs do
estabelecimento de programas de tributao de receitas, de realizao de despesas e dos seus efeitos
redistributivos; por fim, o oramento deve ser organizado de modo a funcionar como um documento de
impacto na economia global.

75
que conduz ao conhecimento dos caracteres essenciais do plano econmico global,
que com este se articula quando exista221.
No domnio poltico, segundo o autor, o oramento cumpre as seguintes
funes: numa perspectiva mais liberal, garante os direitos e deveres fundamentais, ao
passo que segundo um ponto de vista menos liberal, observado como garantia de
que os rendimentos apenas podem ser tributados para a cobertura dos gastos pblicos,
com a intermediao da autorizao dos representantes dos detentores desses
rendimentos; de garantia de equilbrio e separao de poderes, dado que, atravs da
autorizao poltica que se integra no oramento estabelecida a ordem, definido o
papel e o momento de interveno de cada rgo de soberania no processo
oramental222.
na anlise deste tipo de funes do oramento que Sousa Franco,
discernindo sobre a eficcia financeira do que denomina por poder oramental
atribudo s assembleias representativas, estabelece uma estreita relao entre este
poder e o poder de planear, uma vez que, como afirma: o montante dos valores
envolvidos e o seu efeito econmico global levam a tornar indissocivel o gasto e a
receita do Estado e o planeamento econmico-social223.
E a afirmao tem toda a razo de ser, pois, a crescente complexidade da
gesto da vida pblica e, consequentemente, dos recursos financeiros, que lhe do
corpo, e de que necessita para o seu desenvolvimento, conduzem a que se recorra
programao da afectao desses recursos de acordo com etapas previamente
definidas, para que o emprego dos recursos seja feito com o mximo de racionalidade
econmica ou, que minimamente obedea a princpios dessa ordem e natureza, para
que sejam obtidos ndices de optimizao econmica. Com maior acuidade a
actividade financeira reclama a interaco do poder oramental, incumbido s
assembleias parlamentares, com o poder de planear ou programar cada aco, cada
projecto concretizado, neste domnio, com aqueles objectivos.
Mas, segundo Sousa Franco, o oramento cumpre tambm uma funo
jurdica, considerando que ele contm em si mesmo, um conjunto de normas
destinadas a concretizar os fins de garantia que o Oramento visa prosseguir. Se
est politicamente em causa a garantia do equilbrio dos poderes estaduais, o
221

Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.338


Cfr. Antnio L. de Sousa franco, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.p.339-340.
223
Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.340.
222

76
oramento, do ponto de vista jurdico, determina uma limitao jurdica dos poderes
da Administrao, ao sujeitar os seus poderes financeiros a uma autorizao anual,
que se evidencia, principalmente, nos limites que ele coloca na execuo oramental
das despesas (limitando juridicamente o dispndio arbitrrio dos dinheiros
pblicos224) e das receitas (limitando juridicamente a realizao desordenada da
liquidao ou cobrana das receitas225).
O oramento de qualquer entidade estabelece objectivos a serem seguidos,
num certo perodo de tempo, com vista realizao de finalidades determinadas, por
essa entidade.
O Oramento do Estado, do qual nos ocupamos, atendendo s vrias
definies que deixmos atrs transcritas, encarandas enquanto um reflexo do que
sucede na prtica das finanas pblicas nas diferentes ordens jurdicas, tem vindo a
ser observado como um plano ou programa de aco, que contm um forte carcter
poltico, traduzindo, quer a extenso das responsabilidades que os representantes
eleitos tm perante os cidados eleitores/contribuintes, na tributao dos rendimentos
por estes gerados e do seu destino, quer a relao de autorizao desencadeada entre o
poder parlamentar e a autoridade administrativa, proporcionando a esta ltima
disponibilidade de meios monetrios que lhe permitem fazer frente satisfao das
necessidades pblicas.
Enquanto plano financeiro com carcter poltico, o Oramento do Estado um
instrumento que reflecte o estabelecimento de prioridades na proviso de bens e
servios pblicos e a agregao dos recursos necessrios satisfao dessas
prioridades.
Como se sabe, os recursos so escassos, pelo que quem detm o poder de
deciso financeira dever ter em linha de conta que a realizao dos objectivos
definidos, de acordo com certas prioridades, passa pela ponderao entre o custo e a
satisfao da necessidade pblica.
A escolha de prioridades deve ser determinada pela relao entre os servios
requeridos e os desejados, por um lado, e a extenso total dos recursos disponveis,
por outro lado.226

224

Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p.340


Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.341.
226
Cfr. J.S.H. Gildenhuys, Public Financial, cit., p. 397.
225

77
Mas, o oramento, ao encerrar uma autorizao poltica, esta manifesta-se no
plano das despesas que a Administrao realiza em cada ano, o que significa que, a
realizao de despesas, anual, por esta entidade, depende de uma autorizao
especfica, contida no oramento, de cujos reflexos ou efeitos jurdicos cuidaremos
adiante.
As receitas cobradas ao sector privado so igualmente objecto de autorizao
anual, pelo que deve o oramento, em cada ano, conter a previso do seu montante.
Ainda que as referidas receitas tenham sido criadas por lei anterior, a sua
cobrana anual s se dever efectivar quando o oramento tiver sido votado ou por
fora da vigncia do oramento anterior (em caso de no votao do novo oramento).
Do ponto de vista da relao estabelecida entre representantes e representados
(cidados contribuintes), o oramento constitui o instrumento capaz de avaliar em que
medida as contribuies que estes ltimos colocam na mo do Executivo e sua
Administrao, cumprem a finalidade para que se destinam, sujeitando-os a uma
valorao que imposta por formas de controlo, tanto poltico como tcnico.
Como se sabe, o dever de contribuir assenta na necessidade de cada um
colocar os rendimentos gerados na sua esfera jurdica, ao dispr da comunidade a que
pertence, de acordo com a sua capacidade contributiva, visando com isso que esta crie
utilidades que, directa ou indirectamente, venham a trazer-lhe uma qualquer satisfao
pessoal e que, de um modo geral, satisfaam a comunidade no seu todo.
A pessoa humana , por natureza, um ser social, sendo que essa sociabilidade
se consubstancia a partir da congregao dos vrios comportamentos individuais
ligados por sentimentos, nomeadamente, de solidariedade e sociabilidade que, por sua
vez, repercutem os seus efeitos em cada indivduo de per se. Sem a comunidade, a
actividade do ser humano, como ser social, no se realiza. Por tudo isso, o indivduo
tem o dever de contribuir para a dignificao e evoluo da sociedade em que se acha
inserido, porque, segundo afirma Vtor Faveiro, sem contribuir para o bem-ser e
bem-estar e a realizao de todos, no atinge cada um, a sua prpria realizao227.
Este sentido e interesse erigidos em torno do dever de contribuir, nem sempre
cumprido voluntariamente, vieram a ganhar espao no seio da cincia do Direito,
227

O autor coloca, lado a lado, o dever de contribuir que assiste a cada indivduo, que entende tratar-se
de uma qualidade inata da pessoa humana, e tambm da colectividade, explicando, por um lado que se
cada pessoa no contribuir, alheando-se de concorrer para a satisfao de fins comuns, acaba por no
obter a realizao pessoal, e por outro que do interesse da colectividade que todos contribuam para as
necessidades colectivas, sob pena ao no existirem os meios adequados, a colectividade no ser capaz
de realizar os seus fins.

78
constituindo uma ncora segura para o exerccio da aco do Estado, j que a
realizao dos seus fins passa, sem dvida, pela atribuio individual dos rendimentos
gerados, colocando-os ao servio daqueles mesmos fins.
No entanto, o Estado, pela conflitualidade de interesses que partida o dever
de contribuir coloca, entre o interesse individual e o interesse colectivo, tende a
apresentar limitaes que ganham expresso no domnio da aplicao do poder de
tributar. Estas no so apenas concurso das divergncias entre interesses situados em
planos diferentes, mas tambm porque, em ordem prossecuo do interesse comum,
o Estado tem, como contrapartida do dever de contribuir, o dever de conferir que os
contribuintes exeram a faculdade de o questionarem sobre o destino dado s suas
contribuies e de lhes aceder, apenas dentro de certos parmetros, estabelecidos na
lei.
Ligada a esta funo que situa o oramento ou que o transforma em
instrumento poltico, est o papel ou a repercusso em termos normativos, que aquela
autorizao poltica reflecte.
Como vimos, a autorizao poltica que subjaz execuo do oramento,
reveste a categoria de lei, contendo um conjunto de normas que visa disciplinar a
actuao do executivo e da sua Administrao, em matria financeira.
Tal necessidade de disciplina verifica-se pelo papel limitador que o oramento
encerra, relativamente actuao da Administrao. Por um lado, em cada ano, a
Administrao, para agir, fica limitada ao contedo do que dispe aquela autorizao,
o que significa que em matria de despesas e receitas se deve cingir a realizar e a
cobrar umas e outras, de acordo com os montantes fixados e previstos no oramento.
Por outro lado, e em consequncia dessa limitao imposta juridicamente,
Administrao fica vedada tanto a realizao de despesas de modo arbitrrio ou at
mesmo discricionrio, como a cobrana de receitas no autorizadas.
Essa limitao em termos jurdicos ou de eficcia jurdica que o oramento
arrasta consigo, quando observada ao nvel das despesas, permite chegar ao problema
da relao entre o oramento e as obrigaes que o Estado contrai. E aqui abrimos um
parntesis, para salientar que as obrigaes do Estado no se confundem com o gasto
pblico que lhe pr-existe, e por essa razo no nascem do oramento, ou seja no tm
origem no crdito consignado no oramento.
A fonte das obrigaes econmicas do Estado tanto o contrato, como o acto
administrativo ou ainda uma sentena judicial.

79
As obrigaes que o Estado contrai geram um compromisso, que nem sempre
se torna exigvel ou melhor nem sempre um compromisso de gasto, que tem por
fonte a lei.
O gasto pblico no pode ser efectivado pela Administrao, sem que exista
uma autorizao legal para a sua realizao. Essa autorizao legislativa consiste na
atribuio de um crdito oramental.
Sendo, no entanto, conceitos distintos, tal como distinta a sua origem, por
intermdio do crdito oramental subjacente ao gasto pblico, que se verifica o
cumprimento das obrigaes do Estado.
O oramento fica, simultaneamente, a desempenhar o papel de instrumento de
eficcia das obrigaes e da sua validade
Diz-se que o oramento formaliza contabilisticamente as obrigaes.228. Tal
significa que cabe ao oramento, enquanto instrumento integrado por normas,
reconhecer, atravs do estabelecimento de crditos oramentais, o limite mximo
dessas obrigaes, num determinado perodo de tempo, representando, por isso, uma
limitao discricionariedade da Administrao no que respeito realizao do gasto
pblico229.
Na opinio de Palao Taboada230, o efeito fundamental do oramento consiste
em habilitar a Administrao a gastar. Tal habilitao surge por fora da autorizao
de gastar, que, em termos contabilsticos, se traduz na concesso de um crdito
oramental, ou seja de uma cifra mxima dos gastos a efectuar, sem a qual a dita
Administrao no pode exercer a faculdade de realizao de gastos pblicos.
A limitao no se verifica, porm, apenas em relao s despesas, pois o
oramento tambm estabelece normas quanto cobrana de receitas, que, pese
embora tenham sido criadas por norma jurdica autnoma, em cada perodo financeiro
depende daquela autorizao231.
No assim em Espanha, aps a Constituio de 1869. Anteriormente a essa
data, de acordo com o princpio da anualidade do imposto, era necessrio que a lei dos
oramentos autorizasse a arrecadao dos impostos. Contudo, o artigo 15. do referido
texto constitucional veio introduzir no ordenamento jurdico espanhol a separao do
228

Cfr. Miguel Angel Martnez Lago, Temas de Derecho Presupuestario. Hacienda Pblica,
Estabilidad y Presupuestos, EditorialColex, 2002, p. 70.
229
Cfr. Rodrguez Bereijo, 1970, p.276, apud .Miguel Angel Martnez Lago, Temas de Derecho
Presupuestario. Hacienda Pblica, Estabilidad y Presupuestos, Editorial Colex, 2002, p.70.
230
Citado por Miguel Angel Martnez Lago, Temas de Derecho Presupuestario, cit., p.71.
231
Antnio L. de Sousa Franco, Finanas PblicasVol. I, cit., p. 340.

80
princpio da legalidade financeira em dois outros princpios: a legalidade oramental e
a legalidade tributria. A partir desse momento, passou a defender-se que o
fundamento jurdico dos impostos no se encontrava no oramento, mas na lei
especfica que os criava, tanto quanto bastou para que o oramento deixasse de
constituir uma limitao jurdica arrecadao das receitas pblicas, pela
Administrao.
Actualmente, segundo o direito positivo espanhol, o oramento em relao s
receitas apenas uma mera previso, um simples clculo contabilstico, no contendo,
assim, qualquer autorizao para arrecadar receitas. Por isso se afirma que a lei dos
oramentos em relao s receitas no produz eficcia jurdica.
No entanto, grande parte da doutrina ao negar eficcia jurdica ao oramento
sobre as receitas, no deixa de reconhecer que existe uma forte relao entre os gastos
realizados e as receitas arrecadadas, relacionamento que s se torna possvel pela
consagrao de umas e outras no plano financeiro do Executivo, em que se constitui o
oramento. S que a consagrao das receitas aparece unicamente com vista a
proporcionar que os gastos se realizem, j que pela sua disponibilizao que se
concretizam os gastos autorizados no oramento.
Trata-se, assim, da sua incluso com um fim meramente contabilstico,
porque, segundo se afirma, a arrecadao das receitas no se acha vinculada s
quantidades previstas no oramento. A Administrao financeira est, na verdade,
vinculada aplicao das normas tributrias j existentes, pelo que as quantidades a
arrecadar dependero da correcta aplicao das mesmas232.
Sainz de Bujanda defende que o oramento no implica para a Administrao,
nem uma autorizao, nem um dever de arrecadar receitas, apenas e to s uma
previso de carcter contabilstico. Acrescenta ainda que as cifras consignadas no
oramento no constituem um limite jurdico s quantidades que a Administrao
financeira pode arrecadar, sendo o montante arrecadado resultante da correcta

232

Cfr. Garcia Aoveros, J., Problemas actuales del Derecho Pressupuestario, Instituto de Estdios
Fiscales, Madrid, 1962, citado por Francisco J. Carrera Raya, Manual de Derecho Financiero, Vol.III,
cit., p.33. Veja-se ainda Cazorla Prieto, cit., pp.185-186, Alejandro Mnez Moreno, cit., pp. 463-464,
Perfecto Yebra, cit., p. 43, que afirma que a nica virtude da incluso das receitas no oramento reside
em confirmar na norma que aprova o programa econmico do Executivo, a vinculao entre receitas e
despesas. Em funo do princpio de cobertura, a previso de receitas serve para determinar o volume
de endividamento e o volume total de gastos. Ferrero Lapatza, Curso de Derecho Financiero, Vol. I,
cit., p.304, observa que a incluso do estado de receitas no oramento tem em vista ordenar o volume
de gastos a efectuar, carecendo aquele de qualquer significado jurdico, em virtude se tratar de mero
clculo.

81
aplicao das normas tributrias em vigor. Por isso, o estado de receitas cumpre
apenas a funo de dar sentido, explicar e justificar os gastos pblicos, instituindo-se
em meio de controlo poltico-financeiro imprescindvel na mo do poder legislativo
sobre o poder executivo.233
Como reconhece Fernando Prez Royo, a posio assumida especfica do
ordenamento jurdico espanhol, pois na maioria dos ordenamentos jurdicos, o voto
anual do oramento contm a autorizao para aplicar, em cada exerccio financeiro,
as leis dos diferentes tributos, facto que o autor atribui a reminiscncias histricas do
passado com origem no constitucionalismo, especialmente aplicvel em regimes
baseados no princpio monrquico ou de Constituio outorgada. No ordenamento
espanhol, como afirma, as receitas no se votam e a sua incluso no oramento tem
apenas o sentido de ir de encontro funo do oramento, enquanto instrumento de
racionalizao da gesto financeira234.
Em Espanha, o oramento ganha especial relevncia no que se concerne ao
gasto pblico, tratando-se da lei anual do gasto pblico, mediante a qual se fixa o
valor, o seu destino e se aprovam as regras que a Administrao h-de observar na sua
realizao235.
No temos dvidas quanto importncia dos impostos no suporte dos gastos
pblicos, e, em certa medida, at podemos estar de acordo com os fundamentos
apresentados pela doutrina e que, certamente, influenciaram, o legislador ordinrio
espanhol a considerar a incluso das receitas no oramento, apenas com uma
finalidade meramente contabilstica, uma simples previso, mas talvez j no obtenha
o nosso acordo quando se remete a arrecadao das receitas para as leis que as criam,
designadamente as fiscais, pois, em primeiro lugar, alm dos impostos, o errio
pblico conta com outro tipo de receitas que tm expresso no volume de recursos
pblicos com os quais a Administrao conta em cada ano, e estas no se confinam ao
que dispem as leis fiscais. E em segundo lugar, a incluso das receitas, ainda que a
ttulo previsional, no oramento, visa evitar a cobrana de receitas, pela
Administrao, de modo arbitrrio, pois o oramento para cada ano especfico faz
constar na autorizao que encerra quais as receitas fiscais e outras que a
Administrao pode e deve arrecadar, acautelando, assim, a observncia de garantias
233

Cfr. Fernando Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho Financiero, I, Vol.II, cit., p.p.415-419.
Cfr. Fernando Prez Royo, Derecho Financiero, cit., p.424.
235
Cfr. Martin Queralt e outros, Curso de Derecho Financiero, cit., p.672.
234

82
do cidado-contribuinte, em relao aos objectivos delineados no plano financeiro do
Executivo.
No direito positivo angolano, as receitas surgem no oramento, como uma
mera estimativa, o que no impede que a sua cobrana dependa da autorizao contida
no oramento, semelhana do que acontece na Inglaterra, Frana, Itlia, Portugal. O
artigo 2., no n.1., da Lei-Quadro do Oramento, ao definir o conceito de oramento,
faz meno da lei especfica que aprova o oramento de que se serve a
Administrao para gerir os recursos pblicos. Tal especificidade da lei,
reiteramos, reside no facto de, distintamente das outras leis, partir da iniciativa
legislativa governamental e ter ainda um prazo de vigncia anual, tal como anual a
durao das autorizaes que nela se contm, em obedincia regra da anualidade
oramental.
, no entanto, no domnio da aplicao do oramento do ano anterior, por
fora da no atempada votao ou no aprovao da nova proposta oramental, que a
lei quadro do oramento estabelece, com toda a clareza, que se mantm a autorizao
para a cobrana das receitas nele previstas e prorrogada a autorizao referente ao
regime das receitas que se destinavam apenas a vigorar at ao final do referido ano
(alneas a) e b) do n. 4. do artigo 20. da lei citada no pargrafo anterior). Por outro
lado, as leis oramentais aprovadas em cada ano, no cumprimento estrito destas
disposies da Lei-Quadro do Oramento, contm uma disposio relativa a essa
autorizao de cobrana de receitas.
No que se refere funo econmica do oramento, como se observou da
apreciao feita pelos autores atrs citados, o oramento, enquanto documento
financeiro que contm previses, permite estabelecer a relao entre os recursos a
afectar e as despesas a realizar, em cada perodo financeiro, sendo que esta afectao
est condicionada a limites previamente definidos. Por outro lado, o oramento, cujo
contedo abarca todo o plano financeiro do Governo e sua Administrao, revela a
procedncia dos recursos, o modo como sero aplicados e ainda a finalidade dessa
aplicao.
Finalmente, e em face da escassez de recursos econmicos, o oramento tem
tambm a funo de possibilitar a sua afectao, segundo critrios de economia,
eficincia e eficcia, de modo a maximizar a utilidade social dos mesmos.
A relao entre os recursos a afectar aos gastos que a realizar em cada ano,
permite avaliar a medida e o quantum em meios monetrios que ser transferido do

83
sector privado para o sector pblico, com o objectivo de que aqueles se transformem
em bens e servios, fornecidos por este ltimo, ao sector privado.
Tais transferncias que podem proporcionar os mecanismos adequados ao
estabelecimento de condies associadas ao bem-estar de cada colectividade, no
podem efectuar-se de modo ilimitado, de molde a impedirem a criao de poupanas,
destinadas tanto ao consumo, como ao investimento de quem as constitui. Como se
sabe, quanto maior a carga fiscal, menor a disponibilidade de rendimentos gerados,
para a acumulao de poupanas, que sero consumidas ou investidas. Embora se
saiba, tambm, que a faculdade de investir no depende em exclusivo do aumento ou
diminuio da imposio fiscal, mas tambm da existncia de condies favorveis ao
crescimento econmico, que permita gerar dividendos sobre os investimentos
realizados. Ao contrrio do que se passa com o consumo, j que a reduo da carga
fiscal tem influncia directa, proporcionando a existncia de maior quantidade de
moeda no bolso dos consumidores, de tal modo que estimula a procura por bens e
servios.
O peso que a carga fiscal vem assumindo na capacidade para efectuar despesas
no sector privado, tanto pela via do consumo, como pela do investimento (aliada,
como se disse, a outros factores), torna o oramento, nomeadamente, quando
observado do lado da despesa da poltica fiscal, um instrumento limitador da cobrana
de recursos financeiros, uma vez que no se podem descurar os efeitos que a sua
cobrana produz na economia, e designadamente na despesa privada, cujos efeitos se
repercutiro na procura e oferta globais.
Ao espelhar o plano financeiro do Executivo e sua Administrao, o
oramento torna-se, ele prprio, um claro mecanismo de controlo, que traduz tanto a
provenincia dos recursos financeiros dos quais o Governo se servir, como o destino
que lhes dar, demonstrando com detalhe e clareza a capacidade de gesto dos valores
oramentados, por aferio dos que tiverem sido gastos.
A gesto dos valores oramentados segundo critrios de economia, eficcia e
eficincia, contribui para o cumprimento do fim ltimo da actividade financeira,
qual o oramento presta uma utilidade de indubitvel grandiosidade, confirmada uma
tal gesto, de acordo com aqueles critrios.
No parece que a observncia de tais critrios constitua, porm, o regime regra
da gesto oramental, pois no sero muitos os oramentos que, ao tempo da sua
aprovao, apresentam resultados reveladores do cumprimento dos objectivos

84
propostos, ao tempo da sua aprovao, fruto, em alguns casos, e alm de outras
causas, certamente, de gastos pblicos em excesso, associados a factores de menor
transparncia e que dificultam o desenrolar fludo e o cumprimento daqueles
objectivos.
Embora, um pouco por todo o lado, os oramentos terminem em dfice, nos
pases em vias de desenvolvimento que se assiste, com maior frequncia, a profundos
desequilbrios na gesto dos dinheiros pblicos, quer pela escassez na formao de
capital, quer pela falta de capital humano adequado, para conduzir essa gesto, de
forma a prover em tempo til os inmeros problemas de ndole, econmico-sociais236.
b) Funo Social e Eeconmica do Oramento do Estado no
Ordenamento Jurdico Angolano

Angola um pas que no escapa s dificuldades inerentes e tpicas dos pases


em vias de desenvolvimento237, s quais se adicionam condies especficas; sendo
um pas onde se verifica um notrio dfice de produo e de produtividade e onde se
verifica a existncia de ineficincias nos vrios sectores da vida social, pelo que neste
caso o oramento estadual deveria estar voltado para fins de desenvolvimento
econmico e de crescimento econmico.
Ao contrrio de grande parte dos Estados Modernos, o pas, aps uma guerra
que se prolongou por mais de trinta anos, no consegue assumir-se ainda como um
Estado social, pesem embora algumas das disposies constitucionais que o
sustentam, o caracterizem enquanto tal. Assiste-se ao crescimento de uma burguesia
nacional, com pretenses a aristocracia, mas que investe pouco no rigor e no
desenvolvimento, pela via da formao tcnica e acadmica, de modo a melhor
perspectivar o seu papel no desenvolvimento da nao. Transparece que existe uma
grande apetncia pela fortuna, estando em franco desenvolvimento o surgimento de
uma classe endinheirada emergente, mas qual interessa, apenas, a capacidade de
236

Cfr. Vito Tanzi, Public Finance in Developing Countries, Edward Elgar Publishing Company, 1994,
Parte II, Stabilization and Growth.
237
Os pases em vias desenvolvimento pobres e particularmente os da frica Subsaariana depois de
terem ficado independentes, apresentam numerosos problemas de desenvolvimento motivados por uma
gesto irregular e calamitosa, um excessivo endividamento em relao ao exterior, a ausncia de
participao dos cidados na tomada de decises de carcter econmico e social e bem assim na
tomada de decises polticas. Cfr. Antoine Doudjidingao, LImpact du Cadrage Macroconomique sur
lAllocation des Ressources la Lutte contre la Pauvret au Tchad, stio na internet:
www.openbudgetindex.org, p.2.

85
tudo comprar, que no se preocupa em transformar as grandes fortunas em factor de
desenvolvimento. A gesto da coisa pblica para os outros, no para quem detm o
poder financeiro e poltico, mais interessado na institucionalizao de prticas que
proporcionem mais rditos, aplicados de modo individualizado, alm fronteiras. Por
esse motivo, assiste-se a fenmenos de evaso fiscal encapotada, pois os rendimentos
no so declarados no pas, para o qual, para todos os efeitos, os mesmos no existem.
Do que foi mencionado, parece ser oportuno levantar a questo de saber se o
Oramento do Estado angolano, tanto no passado como actualmente, tem cumprido a
funo social e econmica que dele se espera. sobre esta pergunta que vamos tentar
discorrer, nas linhas que se seguem, sem termos a veleidade de, no final,
apresentarmos a resposta adequada.
Angola , sem dvida, um pas potencialmente rico, pelos seus recursos
naturais detidos no subsolo, mar e rios, condies climticas e um solo, extremamente
arvel e verstil, do ponto de vista dos produtos que nele se cultivam. Acresce ao j
salientado, o facto de no estar geograficamente situada numa zona do globo terrestre
que sujeite o pas exposio de hecatombes naturais.
No entanto, pelas razes que so conhecidas de todos, e que mais adiante nesta
dissertao haveremos de trazer a lume, Angola aparece, nas estatsticas mundiais,
como um pas cuja populao, maioritariamente, vive abaixo da linha do limiar da
pobreza238.
O pas atravessou vrias fases de muita conturbao, principalmente, do ponto
de vista militar, que provocou a destruio de muitas infra-estruturas e a paralisao
de vrios sectores da economia em zonas estratgicas do pas e impediu a circulao
de pessoas e bens de umas regies para outras.
Estes factores aliados a outros de natureza estrutural e acobertados como no
podia deixar de ser, pelo correspondente edifcio jurdico, tiveram o seu reflexo na
instituio oramental angolana. Assim, durante o perodo em que a guerra assolou o
pas, o oramento foi estruturado, visando tentar dar resposta s exigncias
decorrentes dessa situao, relegando para segundo plano, aspectos atinentes ao
crescimento e desenvolvimento econmico e de natureza social.

238

O Banco Mundial tem uma viso multidimensional do conceito de pobreza, definindo-o como a
situao em que as pessoas no so capazes de satisfazer as suas necessidades bsicas, tais como,
educao, sade, m nutrio, abrigo, acesso a gua potvel, saneamento. Cfr. World Bank, World
Development Report 2000/2001: Attacking Poverty, Oxford University Press, 2001.

86
No domnio das despesas pblicas, a despesa militar representava o maior
agregado das despesas totais239. No entanto, como j sendo caracterstico, um pas em
guerra sempre terreno frtil para a realizao de gastos nem sempre necessrios,
alm da gestao de um ambiente propcio a que se instale a indisciplina na gesto da
coisa pblica, dando origem a um maior despesismo, que acaba por aparecer diludo
nas contas pblicas. Por outro lado, e referindo-nos s receitas pblicas, a sua
arrecadao, pela inadaptao da estrutura fiscal em si mesma considerada, aliada
ineficincia de uma Administrao fiscal rudimentar, ficava muito aqum das
necessidades, pelo que importaria, por isso, obter recursos pela via do endividamento
externo.
A instituio oramental, que, como se viu atrs, tem um papel de grande
importncia na dinmica da gesto dos dinheiros pblicos, contribuindo para a
obteno de nveis adequados de bem-estar, no pode ficar alheia aos fenmenos
polticos e sociais que se desencadeiam. Por isso, e onde queremos chegar, questo
de saber em que medida esta instituio foi ou , apenas, um reflexo do meio em que
se achou ou acha inserida, limitando-se a acompanh-lo pari passu, ou se teve ou
tem sido estruturada com vista a provocar mudanas no mesmo, com o sentido de
originar mais valias, tanto do ponto de vista econmico como social. Em sntese,
saber que tipo de interaco se pode vislumbrar entre a instituio oramental e o
meio em que gerada. Em que medida os recursos oramentais tm sido utilizados
para se atingir os tais nveis de bem-estar.
Em qualquer Estado, existem funes que lhe dizem estritamente respeito,
entre as quais a sade, educao, criao e manuteno de infra-estruturas, questes
de ndole social, desenvolvimento rural, meio ambiente, captao e distribuio de
gua potvel, entre outras.
O eficiente cumprimento daquelas funes s possvel se houver polticas
previamente traadas para a sua implementao gradual e recursos financeiros que
sustentem o seu desenvolvimento e materializao. Os recursos financeiros, em face
da sua escassez, tm de ser previstos convenientemente, atravs do Oramento do
Estado, e ainda objecto de uma gesto eficiente.

239

Vd. Jos Alves da Rocha, Finanas Pblicas, cit., p.p.200 e ss, que aborda a questo do crescimento
das despesas pblicas em Angola, chamando a ateno para a no oramentao de um elevado volume
de despesas pblicas, numa grosseira violao das regras da unidade e da universalidade, o que
segundo afirma um sintoma de m gesto e de falta de transparncia.

87
Tal no acontece em Angola, onde o oramento anual apresenta uma estrutura
de receitas desequilibrada, em face da prevalncia das que provm da actividade
petrolfera, mas que no contm todas as despesas, durante o perodo financeiro, pois,
embora na Lei-Quadro do Oramento do Estado se consagre a regra da
universalidade, na prtica, os recursos arrecadados fazem face a despesas
oramentadas e a despesas que no integram o Oramento do Estado240. E onde ainda
as despesas pblicas que podem gerar crescimento e desenvolvimento ficam muito
aqum das despesas correntes241/242. Uma tal composio das despesas pblicas no
corresponde s exigncias, num pas onde, no ps-guerra, existem inmeros
problemas pela falta ou necessidade de reconstruir infra-estruturas e melhorar ou
mesmo inovar a prestao de servios bsicos, dirigidos populao. Se mesmo em
perodo de guerra, uma melhor afectao de recursos poderia ter acontecido,
abrangendo de forma mais cuidadosa sectores sociais prioritrios, como a sade243 e a
educao, muito menos terminada a guerra se justificar que uma parte das receitas
provenientes da explorao petrolfera e diamantfera244, no seja transferida para a
realizao de investimentos naqueles e noutros sectores sociais.
Parece-nos que s desta maneira, o oramento estaria a cumprir, por um lado,
a sua funo econmica, dado que os investimentos criariam emprego, rendimentos,
poupanas e mais investimentos, contribuindo para o crescimento e desenvolvimento
econmicos e, por outro, cumprir a sua funo social ao melhorar as condies de
vida das populaes, e retirando-as do estado miservel em que sobrevivem ou, pelo
menos, diminuindo o ndice de pobreza em que se encontram.

240

Cfr. Jos Alves da Rocha, Finanas Pblicas, cit., p.p.201-202.


As despesas pblicas durante a dcada de 90 concentraram-se no sector da defesa e ordem pblica,
em detrimento da educao, sade e outros sectores sociais. As despesas com sade e educao
representaram durante o perodo de guerra, 2% e 5% do PIB, respectivamente. Apenas a partir de 2003
se assistiu a uma subida da percentagem das despesas com gastos sociais e a uma descida das despesas
com a guerra e ordem pblica, pois de 12,7% do PIB em 2003, as primeiras passaram a 20,1% do PIB,
enquanto as segundas de 13,8% do PIB em 2003, passaram a 12,5% do PIB em 2004. Cfr. Estudo do
Banco Mundial.
242
No mesmo estudo, citado na nota anterior, refere-se que em Angola, as despesas de investimento
situam-se entre as mais baixas na frica Subariana, tendo diminudo em mais de 50%, durante os anos
90 (de 35% para 12% das despesas pblicas totais). S a Repblica Democrtica do Congo e o Sudo
suplantam Angola, neste domnio.
243
Ver o estudo do Ministrio da Sade sobre a despesa pblica no sector da sade, que aborda de
forma crtica a gesto do sector, e contm recomendaes sobre as reas a atacar, com vista sua
melhor gesto: Angola. Despesa Pblica no Sector da Sade, 2000-2007, Gabinete de Estudos,
Planeamento e Estatstica do Ministrio da Sade, Principia, 2007.
244
De acordo com o Boletim de Estatsticas do OGE, 2007, em percentagem do PIB, as receitas de
impostos petrolferos, por natureza econmica, em relao s receitas totais: 2005 32,3%; 2006
33,8%; 2007 44,3%.
241

88
Mas para que o Oramento do Estado angolano cumpra essas funes de modo
objectivo, necessrio seria uma concatenao entre o que se perspectiva em termos de
aces a materializar e as previses que se contm. Teria, acima de tudo de se
previamente definir quais as reas onde esses investimentos se haveriam de realizar,
em termos de polticas pblicas, indo ao encontro das necessidades prementes de uma
sociedade como a angolana, no estdio em que se encontra, para se adequar em
termos previsionais a afectao de recursos a esses objectivos245. Em smula, o
oramento angolano ter de obedecer a ideais de programao, com vista a uma maior
racionalidade econmica na Administrao dos recursos financeiros pblicos, e
igualmente de sujeitar-se a regras financeiras, como a estabilidade oramental e a
transparncia.

245

Se o que se reflecte no oramento no vai de encontro s preferncias, para no dizer necessidades


das populaes angolanas, isso deve-se falta de um verdadeiro dilogo entre os poderes pblicos e
essas populaes, no sentido de dever haver uma permanente auscultao, quer por parte do Governo e
suas administraes (central e local), quer por parte do rgo parlamentar, a quem compete manter uma
estreita relao com os cidados eleitores, de molde a conhecer as suas verdadeiras preocupaes e
saber actuar nas alturas prprias, em defesa dos interesses do seus representantes. Ora, o controlo que
deve exercer sobre o processo oramental, em todas as suas fases, permitiriam que este rgo exercesse
uma influncia marcante na escolha das polticas pblicas e consequentemente nas prioridades a que o
oramento deveria ser votado. Como refere Francesco Forte, Government Policies and the Budget
Process, in Governance, Corruption, and Public Financial Management, para encontrar consensos nas
suas escolhas, o chefe do executivo deve promover auscultaes junto do Parlamento relativamente s
vrias necessidades importantes, nas vrias reas do pas. O Parlamento, para esse fim, deve tambm
ouvir organizaes que representam os vrios interesses: associaes de empresrios e trabalhadores
independentes, organizaes sindicais, associaes culturais e sociais, e instituies do poder local e
seus representantes. Quando a disciplina fiscal requer conteno de despesas, a escolha entre
prioridades pode ser difcil. Explorar o grau de consenso entre elas na sociedade porm
particularmente importante, para evitar surpresas mais tarde.

89

Captulo II
Trajectria do Oramento do Estado Angolano, antes e depois da
Independncia
1. Breve Introduo Histria das Relaes entre Portugal e Angola no
Perodo Denominado Colonial

A histria do Oramento do Estado em Angola deve, necessariamente,


remeter-nos para uma apreciao da evoluo poltica, econmica e sociolgica deste
territrio.
Apesar de a vida de cada povo no estar sujeita, nem dividida em
compartimentos estanques, a sua histria, ao ser contada, por comodidade de estudo
normalmente seccionada em perodos de desenvolvimento. De igual forma, a histria
econmica de Angola tem sido apresentada, por diversos autores, repartida,
basicamente, em quatro perodos de desenvolvimento: da prtica de comrcio
desigual, da venda de escravos para o Brasil, da venda de caf para Portugal e da
venda de petrleo para os Estados Unidos da Amrica.
sabido, que antes da interveno de Portugal, esta parte do continente
Africano encontrava-se dividida em vrios reinos que digladiavam entre si e os seus
habitantes viviam num estdio de desenvolvimento, caracterizado, por alguns autores,
como em transio da comunidade primitiva para o esclavagismo. De facto, e assim
narra grande parte dos historiadores, embora os povos que habitavam esses territrios
se organizassem em cls, fratrias e tribos, coexistia j a subjugao dos menos
afortunados, ou por dominao blica ou por dvidas (como forma de pagamento de
dvidas). Alis, tal evoluo caracterizou o desenvolvimento das relaes de produo
de outros povos, que passaram pelo mesmo fenmeno evolutivo. A imagem que nos
transmitem os historiadores, a de que o estdio de desenvolvimento dos habitantes
da regio, era de um considervel atraso em relao, por exemplo, aos povos
europeus246.

246

Diga-se em abono da verdade que, ainda hoje, em Angola, em vastas regies do territrio, e um
pouco por todo o lado se denota haver um grande abismo entre as populaes que vivem segundo
padres tradicionais africanos, e que no foram abalados pela intruso da potncia colonizadora, nem
pelo evento da independncia do pas, que, contrariamente ao que seria de esperar, manteve, seno

90
O primeiro contacto entre Portugal e os habitantes do reino do Congo
estabeleceu-se quando, em 1482247, chegou a primeira frota portuguesa foz do rio
Congo, comandada por Diogo Co.
Se numa primeira fase, as relaes que se estabeleceram entre o rei do Congo
e os portugueses ficaram marcadas por trocas comerciais, das quais Portugal levava
mais vantagens, em face da qualidade dos produtos que trocava com os povos
autctones, dos quais recebia produtos de maior valor248, e nos quais tambm se
contavam escravos, pertena dos reis e nobres africanos, por benefcio do sistema de
escravatura interna, que era praticado.
Com a colonizao do Brasil, em 1520, a actuao de Portugal em relao aos
povos que habitavam os reinos do Congo e do Ndongo ou Ngola, que mais tarde deu
origem colnia de Angola, caracterizou-se pela absoro do maior nmero possvel
de homens reduzidos condio de escravos, mesmo sem que o fossem na sua
comunidade de origem, e que eram exportados para aquela possesso portuguesa
situada no outro lado do Atlntico249.

mesmo agravou esse abismo, em virtude de, em benefcio do sustento da guerra que se arrastou por
mais de 30 anos, terem sido relegados para plano secundrio, os fenmenos sociolgicos,
caractersticos de um povo que sai de um regime de dominao feroz para ter de assumir as rdeas de
uma nao, que j alcanara um certo desenvolvimento econmico. Faltou-lhe e aos homens que o
compem a capacidade e a arte de bem gerir de tudo um pouco.
O estado de pobreza de grande parte das populaes e o anonimato em que vivem de tal monta,
que os padres de vida actuais do mundo considerado mais desenvolvido, no por elas alcanado,
nem de perto nem de longe, o que as mantm num estado de alheamento total em relao ao que se
passa do outro lado, que se situe alm fronteiras do mundo em que sobrevivem, em nveis de vida
abaixo dos padres aceitveis para o mundo moderno. Mas, fenmeno semelhante encontra-se nas
comunidades de baixa renda que habitam as cidades angolanas, e que apesar de em contacto
permanente com outros padres de vida, quer por fora de prestao de servios em empresas e
instituies pblicas ou privadas, quer por via de outra qualquer actividade que os leve a esse contacto,
preservam quase estoicamente, quando de volta ao seu mundo real, as marcas que caracterizam o
estado de desconhecimento dos direitos constitucionais que lhes assistem, relegando-as, assim, para
que constituam, ainda que tratando-se do nmero mais significativo da populao, para uma faixa
amorfa e inexpressiva da populao, em matria de opinio e de luta por aqueles direitos.
247
Continua a no se ter a certeza sobre se foi no ano de 1842, se no ano de 1843 que Diogo Co
chegou quele local.
248
o que nos conta Alberto de Almeida Teixeira, antigo governador do distrito da Lunda, na sua obra
Angola Intangvel, edio da 1. Exposio Colonial Portuguesa, 1934, a p.p.20 e 21, citando Rui de
Pina, em Crnica de el-rei D. Joo II, Vol II,: Ali, Diogo Co entrou em contacto com os povos que
habitavam as margens do grande rio, que se diziam sbditos de um poderoso soberano, cujos territrios
se estendiam do Loango para sul, at s terras dos hotentotes () ao mesmo tempo que enviava
mabzi ou banza do Rei, localizada onde hoje S. Salvador, alguns mensageiros com ricos
presentes de coisas desvairadas, mas que, segundo a viso de certos crticos, tais presentes e coisas
desvairadas se resumiam a missangas, vinho, aguardente e tecidos de m qualidade, vide Carlos Rocha
Dilolwa, Contribuio Histria Econmica de Angola, edio da Imprensa Nacional de Angola,
1978, p.11.
249
Chegaram a ser submetidos condio de escravos, membros das famlias dos reis, o que deu
origem a sublevaes contra os portugueses, no intuito de se pr termo ao trfico escravo.

91
A colnia de Angola foi constituda no ano de 1575, com a chegada de Paulo
Dias de Novais, frente de um nmero de portugueses considervel (para a poca),
que se instalaram na regio, que, a partir de 1576, viria a chamar-se Luanda e que foi,
desde os tempos mais remotos, considerada um importante porto, por onde eram
evacuadas, para o Brasil, famlias inteiras de africanos, na condio de escravos.
A ocupao portuguesa foi bem recebida por uns e mal acolhida por outros, e
caracterizada por constantes guerras, no s como reaco sua instalao no
territrio, como, acima de tudo, forma desumana como eram desmembradas
famlias, para serem deslocadas para fora do territrio, vendidas como escravos,
rendendo aos cofres da nao portuguesa proventos considerveis. Em 1834, por
exemplo, as receitas provenientes do trfico de escravos competia em 134 contos,
contra 32 contos provenientes da venda de outros produtos250.
Apesar de, no ano de 1836, o trfico de escravos nas possesses portuguesas
ter sido abolido, oficialmente, por presso da Inglaterra, continuou, oficiosamente,
pelo menos, at 1885251 (no entanto, em 1858 foi publicada uma lei que determinava
que todos os escravos tornar-se-iam livres em 1878), ano em que teve lugar a
Conferncia de Berlim, que transformou o modo de actuao de Portugal em relao
colnia, cobiada por outras potncias coloniais, que encarou com mais seriedade a
ocupao do territrio, inciando-se a sua ocupao efectiva, em todos os quadrantes
do territrio (guerras de ocupao militar, tambm designadas por pacificao do
territrio252). No entanto, h quem afirme, que em 1903 ainda era praticado o trfico
de escravos253.
Embora o trfico de escravos tivesse sido banido, e as suas receitas tivessem
sido substitudas, numa primeira fase, pelo comrcio da borracha, que durante alguns
anos constituiu uma fonte de receitas prioritria para a colnia, at ter sido superada
pelo milho e pelo caf (em queda no mercado internacional a partir de 1904), e ainda
250

O escravo africano era considerado um produto, uma coisa vendvel semelhana dos demais
produtos, e dos quais se distinguia, pelo seu valor venal de grande significado e importncia. A
designao mais comum que lhe era atribuda era pea. Cfr.Beatrix Heintze, Angola nos Sculos XVI
e XVII, Kilombelombe, 2007, p.p.473 e ss.
251
O comrcio de escravos deixou de se efectuar, atravs dos principais portos, Luanda e Benguela,
passando a ser realizado de modo camuflado, em portos secundrios.
252
Os naturais de Angola que resistiam ocupao portuguesa eram considerados rebeldes ou
selvagens, pelo que se tornava necessrio, do ponto de vista da potncia colonizadora, pacificar o
territrio, vencendo a sua resistncia pelas armas.
253
Cfr. Carlos Rocha Dilolwa, Contribuio, cit., p.22, Jos Capela, O Imposto de Palhota e a
Introduo do Modo de Produo Capitalista nas Colnias, Afrontamento, Porto, Maio de 1977, p. 86,
Valentim Alexandre, O Imprio, in Histria Econmica de Portugal, Vol II, p.p.369-370.

92
pelo imposto indgena, institudo em 1906, que se tornou na principal receita da
colnia, o trabalho forado foi o seu sucedneo imediato. Em 1899, foi editado o
Cdigo do Trabalho, com vista a clarificar as relaes de trabalho dos nativos, que
sob a capa de uma relao contratual trabalhavam em condies pouco dignas e a
troco de salrios miserveis. Continuava a observar-se o habitante natural de Angola
como um ser apenas dotado para o trabalho menos dignificante e pesado, cuja
utilidade residia principalmente na gerao das matrias-primas necessrias
exportao para as principais praas compradoras254. Mais tarde, j em 1914, foi
publicado o regulamento sobre o indigenato255/256, com o objectivo de aperfeioar os
termos e os objectivos do Cdigo de 1899, e levar o indgena a trabalhar como quer
que fosse.

254

Este sentimento em relao aos africanos conduziu o poder central portugus, em 1914, a pr em
vigor o regulamento do trabalho indgena, de autoria do ento ministro das colnias, Alfredo Lisboa
Lima que, a propsito do relacionamento entre os portugueses e os africanos, e referindo-se, primeiro
aos liberais e depois aos que consideravam serem aqueles, seres de condio inferior, escrevia o
seguinte: Para uns, todo o esforo para fazer sair o indgena da ociosidade em que em geral vive,
por mais bem intencionado, dirigido e cuidadoso que esse esforo seja, logo censurado com tenaz
energia, sob o pretexto de que se procura impor ao indgena trabalhos forados, quando no se lhe
atribui o propsito de favorecer a escravatura.
Os espritos liberais, desconhecendo as circunstncias da vida local, levados pelas ideias generosas
da igualdade e fraternidade entre todos os homens, e esquecendo que a transformao dos usos e
costumes das raas atrasadas no pode ser seno o resultado das influncias sociais, lentas na sua
aco, e esquecendo ainda que as leis prematuras podem ser ineficazes e mesmo nocivas [] pensam
que qualquer obrigao imposta ao indgena sinceramente considerada como um crime contra a
liberdade e, portanto, uma imposio odiosa, que, como tal, inteiramente inaceitvel.
Outros h, que consideram o indgena, e sobretudo o africano, como um ser inferior, pertencendo
a uma raa com a qual a sua se no deve de modo algum misturar, ainda mesmo quando o indgena
tenha adquirido, pela educao, uma civilizao superior deles. Para esses, o indgena tem de ser
utilizado apenas como um ente a quem se obriga ao trabalho, com liberdade que no deve ir alm da
que se concede a um animal domstico. E, quando assim no seja, ou deve ser exterminado como
nocivo marcha da civilizao, ou obrigado a refugiar-se em terrenos reservados (reservas indgenas)
onde vive sua moda, mas separado do contacto com os brancos. Decreto n.951, Dirio do Governo
n.198, Lisboa, 14 de Outubro de 1914.
255
Este regulamento foi substitudo pelo Cdigo do Trabalho Indgena para as Colnias Portuguesas,
publicado em 1928, que serviu de bandeira a Portugal, intitulando-se ter sido o primeiro pas a decretar
o trabalho livre. Contudo, as disposies mais relevantes deste Cdigo deixam claro que ficava sempre
uma porta aberta para a continuidade do trabalho forado do africano, at porque s o simples facto de
haver legislao sobre a prestao de trabalho dos africanos, deixa perceber que estes eram
considerados seres de categoria inferior, e que por isso era necessrio disciplinar no s a sua utilizao
pelos europeus, como regular formas de levar os africanos a prestar trabalhos de baixa condio.
256
O indigenato foi abolido em 1961, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.43.893, de 6 de
Setembro, que veio a atribuir o direito de cidadania aos naturais de Angola e atribuir-lhes condies de
trabalho que caracterizavam o trabalho dos europeus.

93
1.1. Panorama das Finanas Pblicas na Relao Portugal/Angola

Em Portugal, enquanto ocorria a tarefa de ocupao dos territrios do almmar, os movimentos polticos sucediam-se com os seus altos e baixos nas finanas
pblicas, com fundamento no fraco desenvolvimento e crescimento da economia, na
debilidade do sistema monetrio, para a qual contribua a inconvertibilidade da moeda
portuguesa e a disperso ou inconsistncia da poltica monetria, no descontrolo na
gesto da coisa pblica, por ineptido e um pouco, tambm, motivado pelos enredos
polticas.
Durante os ltimos anos de Monarquia Constitucional, as finanas pblicas
atravessaram momentos fortemente crticos. Vivia-se em permanente busca de meios
para a obteno de oramentos equilibrados, num ambiente financeiro no qual, nem a
nvel internacional, nem interno era vivel financiar o Tesouro pblico.
A crise bancria de 1891 que deu origem ao fim do regime do padro-ouro
(por via da entrada em vigor do decreto de 9 de Julho no mesmo ano), substitudo por
um regime monetrio convencional257, e concesso de curso forado s notas do
Banco de Portugal, fundado em 1846, provocou uma retraco nos depsitos
bancrios, uma vez que havia sido perdida a confiana no sistema bancrio, o que, por
sua vez, conduziu verificao de uma bancarrota parcial, que teve repercusses, ao
nvel da captao de recursos financeiros, provenientes de praas financeiras
estrangeiras, que encerraram as portas a Portugal, cansadas dos sucessivos pedidos de
emprstimo, em anos anteriores, e da fraca capacidade de retorno dos capitais
emprestados258, tendo tido o pas recorrido ao financiamento interno, junto do Banco
de Portugal259.
A manuteno de oramentos equilibrados, apesar do peso que a dvida
pblica ocupava nas despesas totais e a dificuldade em arrecadar mais receitas fiscais,
257

A adopo deste regime monetrio implicou a flutuao da unidade monetria portuguesa nos
mercados cambiais, pois, as restantes moedas das principais praas internacionais continuavam a
praticar o regime do padro-ouro.
258
O arrastar da dvida externa associado a medidas de ndole financeira tomadas por Portugal que
apontavam para a suspenso dos pagamentos dessa dvida ou para a reduo dos seus juros a 1/3, levou
os pases credores a exigirem a Portugal contrapartidas, que passaram, tanto pela inteno de virem a
exercer um controlo directo sobre as receitas pblicas portuguesas (Frana), como pela realizao de
operaes de refinanciamento em troca das possesses portuguesas em frica (Alemanha e GrBretanha). O pesadelo causado pela dvida externa culminou com a celebrao de um acordo favorvel
a Portugal, mas teve o efeito de nunca mais ter sido possvel a Portugal colocar a dvida fundada nos
mercados europeus.
259
Este recurso foi, porm, temporrio, pois cedo tiveram de ser impostos limites emisso de notas
com o nico intuito de financiar os dfices oramentais.

94
criaram uma srie de dificuldades aos ltimos Governos da monarquia
constitucionalista, no tendo a institucionalizao da Repblica, no ano de 1910,
contudo, alterado o curso da situao, na medida em que se continuou a pugnar pela
compresso das despesas, no intuito de manter os oramentos equilibrados, a qualquer
preo.
Com a ecloso da primeira Guerra Mundial, e o consequente aumento das
despesas militares, que resultaram dos confrontos entre as tropas portuguesas e
alems, no sul de Angola e em Moambique260, o panorama das finanas pblicas
portuguesas equilibradas, modificou-se drasticamente, tendo-se passado a assistir a
um aumento constante dos dfices oramentais, ao ponto de, em 1919, os gastos
atingirem 13% do PIB261.
No intuito de se financiarem os dfices oramentais em ascenso, recorreu-se,
tanto a emprstimos de guerra, concedidos pela Gr-Bretanha, como emisso
monetria pelo Banco de Portugal, o gerou um ambiente preocupantemente
inflacionista.
Com o fim da guerra, tentou-se a estabilizao do quadro das finanas
pblicas, atravs de medidas de saneamento que no tiveram impacto positivo, em
virtude de se viver uma grande instabilidade poltica, nveis elevadssimos de inflao
e de especulao cambial.
A situao em Portugal entre 1918 e 1926 evidenciou no s uma sucesso de
Governos, como oramentos no aprovados ou aprovados extemporaneamente,
tornando necessria a aplicao constante da regra dos duodcimos, bem como a
incapacidade de cumprimento de pagamentos por parte do Estado262.
Com a implantao da Repblica em Portugal, iniciou-se o estabelecimento de
um novo tipo de relaes com a colnia de Angola. Se o primeiro governador enviado
de Lisboa, indicado pelos republicanos, tentou pr termo a alguns dos abusos que
caracterizavam o sistema de trabalho institudo para os africanos, os governadores
seguintes, tudo fizeram pela supremacia dos portugueses, criando regras que visavam
quebrar a estrutura poltico-social local (dos grupos tnicos angolanos), designando
260

Durante a 1. grande guerra, Portugal teve de criar condies no campo militar para se manter em
Angola, uma vez que a posio que a Alemanha ocupava no Sudoeste Africano permitiu-lhe criar
inmeros focos de tenso, tendo este pas, por diversas vezes atacado localidades situadas no sul de
Angola, com intuitos de anexao s possesses que detinha na regio.
261
Jos da Silva Lopes, Finanas Pblicas, in Histria Econmica de Portugal, Vol. III, Cap.VIII,
Imprensa de Cincias Sociais, 2005, pp. 267-268.
262
Jos da Silva Lopes, Finanas Pblicas, cit., p.269.

95
homens de sua confiana para liderarem as populaes, e segundo as regras
superiormente aprovadas263.
Em termos financeiros, a institucionalizao da Repblica teve repercusses
ao nvel da maior autonomia da colnia com relao metrpole264: no ano de 1910,
por exemplo, verificou-se ter havido uma subida nas receitas, atribuda ao comrcio
da borracha, muito embora, a partir de 1904, tenha deixado de ser o produto de
eleio da economia angolana, em virtude do declnio do interesse comercial do
produto, por parte dos pases importadores.
No entanto, durante os primeiros anos do domnio republicano, registaram-se
dfices sucessivos, no oramento da provncia de Angola, motivados, em grande parte
pelos reflexos da crise econmica mundial, em consequncia da guerra de 1914-18.
Contudo, a guerra no justificava tudo, pois como se viu, a metrpole vivia um
ambiente de descontrolo financeiro, em nada contribuindo para um desenvolvimento
salutar das relaes que mantinha com as suas colnias, e por consequncia
provocava, at, nveis de instabilidade, que acresciam s insuficincias da gesto
local.

263

A RAU parece-nos ser um bom exemplo do que se afirma, ao ter estabelecido a hierarquia do que
denominou por autoridades gentlicas, que tinham a seu cargo funes que no fossem contrrias
soberania portuguesa, e que eram remuneradas. Os regedores indgenas de sucesso hereditria, de
acordo com os usos e costumes locais, dependiam da aprovao do Governo, assim tambm os chefes
de grupos de povoaes cuja indicao dependia da concordncia do administrador.
264
Em 1914 foram aprovadas pelo Parlamento, leis sobre a Administrao civil e financeira das
colnias. A lei n.277 determinava que as colnias passavam a constituir organismos administrativos
autnomos sob a superintendncia da metrpole. Por sua vez, a lei n.278 estabelecia que as colnias
eram entidades financeiras autnomas, sob superintendncia da metrpole. As alteraes sucessivas a
estas leis, conduziram promulgao, em 1917, da Carta Orgnica de Angola.
Em 1920, continuou a produo legislativa sobre as bases orgnicas das colnias, tendo-se tornado
mais ampla tanto a descentralizao administrativa como a autonomia financeira. Foi institudo o
regime de altos comissrios (data de 1921 o Estatuto do Alto Comissrio da Repblica em Angola,
segundo o qual o alto comissrio passava a ter atribuies que, por lei, cabiam ao ministro das
colnias), a quem eram atribudos amplos poderes, sendo da reserva do congresso da Repblica tudo o
que implicasse direitos de soberania, autorizao para fazer a guerra ou a paz, autorizao de
emprstimos com cauo ou garantias especiais e ainda para alteraes organizao judicial.
Em 1921, o alto-comissrio da provncia de Angola decreta a carta orgnica, que veio atribuir
funes ao governador-geral, que, de modo geral, j constavam da reforma administrativa de 1907.
Contudo, e em matria financeira, a discusso e votao do oramento geral da provncia no exigia a
aprovao do Governo central, contrariamente ao que sucedia na reforma de 1907 e, como veio a
acontecer posteriormente, a transferncia de verbas de captulo para captulo do oramento provincial,
e bem assim a votao de emprstimos destinados a obras de fomento e ao reembolso ou converso de
emprstimos anteriores, eram estritamente da competncia do Conselho Legislativo.
Em Outubro de 1926, as bases orgnicas da Administrao das colnias e a carta orgnica de Angola
foram substitudas, voltando uma vez mais a ser substitudas em 1928, vindo a conferir metrpole
mais poderes de fiscalizao e de superintendncia sobre as colnias, e restringindo, desse modo, a
autonomia administrativa e financeira que as disposies legais anteriores haviam demonstrado. Ver
Alberto de Almeida Teixeira, Angola Intangvel, cit., pp.241 e ss..

96
Angola, por exemplo, na perspectiva de uma maior autonomia, pretendeu dar
passos de gigante no domnio do fomento, embora no dispusesse de capacidade
financeira para o fazer, o que levou ao recurso a emprstimos avultados junto do
Banco Nacional Ultramarino.
Com o fim da guerra, comearam a afluir capitais portugueses e no
portugueses, que contriburam para um certo equilbrio cambial em Angola, que, no
entanto, veio a ser agravado em anos posteriores devido aos empreendimentos infraestruturais (construo de caminhos de ferro), necessrios ligao das vrias regies,
mas excessivamente onerosos, que deram origem a pedidos de emprstimo de valores
avultados, que criaram pesadas dvidas aos cofres da colnia, difceis de gerir, e ainda
devido ao excesso de papel-moeda em circulao que impelia os seus detentores a
fazerem saques sobre vrias praas financeiras, sem a necessria cobertura cambial.
Quando, devido a medidas de estabilizao monetria, tomadas em 1924 se
conseguiu quase recuperar a estabilidade financeira, em 28 de Maio de 1926 cai a I
Repblica em Portugal, atravs de um golpe militar, instituindo-se um regime
ditatorial, a que se decidiu designar por Estado Novo.
Os primeiros anos da ditadura foram marcados por srias dificuldades
financeiras, em virtude de o comando militar que a liderava ter provocado uma subida
significativa das despesas efectivas, tendo-se registado um dfice oramental de mais
de 50%.
A partir de 1928, com a nomeao do Ministro das Finanas, Antnio de
Oliveira Salazar, a ditadura tomou corpo, tambm, na rea das finanas pblicas,
tendo-se registado um aumento das receitas fiscais e uma descida ou compresso
notria das despesas, principalmente das respeitantes Administrao Pblica e
educao, por oposio aos gastos com a guerra e com obras pblicas que chegaram
mesmo a registar um aumento.
Em 1933, entrou em vigor a nova Constituio da Repblica, que em matria
financeira, dotou o Executivo de amplos poderes de deciso oramental, tendo
retirado ao Parlamento (Assembleia Nacional) a faculdade de aprovar o oramento, e
a quem passou a competir, apenas, a aprovao de uma lei, conhecida por lei de

97
meios, atravs da qual o Governo era autorizado a cobrar receitas e a realizar
despesas, sem imposio de quaisquer limites265.
Sob os hermticos princpios ditados nos primeiros anos pela poltica de
finanas pblicas adoptada, pelo Estado Novo, dos quais se destacava o equilbrio
oramental, a economia portuguesa, durante a dcada de 30, no registou alteraes
ou inovaes de realce, pelo menos at ao evento da segunda Guerra Mundial,
ocorrido em 1939, cujos efeitos se fizeram sentir ao nvel das despesas militares, pese
embora a posio de relativa neutralidade de Portugal face do conflito, com uma
subida de cerca de 60%, ao passo que as receitas fiscais baixaram em
aproximadamente 20% entre 1939-1945.
Este quadro financeiro no afectou grandemente a preservao do equilbrio
dos oramentos que aps o conflito e at ao fim do regime institudo em 1926, aliado
conteno das despesas e a uma moderada carga fiscal, continuou a caracterizar as
finanas pblicas portuguesas266.
1.2. Repercusses das Polticas Financeiras do Estado Novo na
Autonomia Administrativa e Financeira da Colnia de Angola

Os efeitos da ditadura na metrpole comearam a sentir-se, aps a sua


institucionalizao, imediatamente, nos anos mais prximos, em Angola. Em 1928,
por exemplo, foi alterado o estatuto de autonomia administrativa e financeira, com a
entrada em vigor de nova carta orgnica para Angola. A partir desse momento, a
gesto das finanas pblicas da colnia ficou sujeita aos ditames das polticas
financeiras do Governo central, que, como se viu, arvorava como ponto de honra o
fecho equilibrado dos anos econmicos, custa de muitos cortes na despesa pblica.
265

Nuno Valrio, Os Oramentos do Estado, in As Finanas Pblicas no Parlamento Portugus,


Estudos Preliminares, Edies Afrontamento, Coleco Parlamento, 2001, p.p. 45 e ss, na abordagem
que faz s regras constitucionais, em matria oramental, destaca dois regimes distintos para a
aprovao do oramento que foram sendo adoptados pelo Parlamento portugus, em diferentes pocas.
Assim, -nos referido que o primeiro esquema de aprovao do Oramento do Estado, previsto na
Constituio de 1822, na Carta Constitucional de 1826, na Constituio de 1838 e na Constituio de
1911, consistia na aprovao, pelo Parlamento, antes do incio do ano econmico, do Oramento do
Estado por uma lei de receita e despesa ou por uma Lei do Oramento. Quanto ao segundo esquema,
que era previsto na Constituio de 1933 e na Constituio de 1976, at da reviso de 1982, consistia
na aprovao, antes do ano econmico, do Oramento do Estado pelo Governo, atravs de decreto
oramental ou de decreto-Lei Oramental, cabendo ao Parlamento, tambm, antes do ano econmico,
autorizar a aprovao do oramento, atravs de uma lei de autorizao de receitas e de despesas ou de
uma Lei do Oramento.
266
Jos da Silva Lopes, Finanas Pblicas, cit., p.272.

98
Ficaram, assim, segundo se diz, afectadas as competncias de que Angola dispunha no
domnio financeiro, uma vez que o oramento passou a depender da aprovao do
Ministro das colnias, podendo, no entanto, o rgo deliberativo da colnia, o
Conselho Legislativo, transferir verbas de captulo para captulo, e tendo passado os
emprstimos a sofrer igualmente fortes limitaes.
Encontrando-se em projecto a Constituio que viria a entrar em vigor em
1933, e porque a Constituio de 1911 no seu Ttulo V continha disposies sobre a
autonomia e descentralizao de Angola267, que volvidos 20 anos no tinham sido
postas em prtica, o Ministro das colnias, Oliveira Salazar, tudo fez para que aquele
Ttulo da Constituio em vigor, fosse substitudo pelo diploma que ficou conhecido
por Acto Colonial, o que aconteceu a 8 de Julho de 1930, com alteraes introduzidas
em Abril de 1933, de modo a estar conforme as exigncias da Constituio aprovada
no mesmo ano, e atravs do qual se legislava: sobre o estatuto das colnias em face da
metrpole, que passaram a tomar a designao de provncias ultramarinas, e que
juntamente com a metrpole constituam o imprio colonial portugus; sobre o
modo de relacionamento entre a Administrao e populao portuguesa com as
populaes autctones (os indgenas) e as condies em que assentaria o futuro
fomento de Angola e o povoamento, em toda a extenso do territrio, pela populao
oriunda da metrpole; sobre o regime poltico e administrativo; e ainda sobre as
garantias econmicas, a doutrina das bases orgnicas e a poltica da unidade
econmica268.
Na verso inicial do Acto Colonial, consagrava-se para as colnias o estatuto
de pessoa moral (art.37.), detentora de um activo e um passivo, prprios, e tendo
capacidade de arrecadar as suas receitas e dispor delas na realizao de despesas, sob
sua responsabilidade (art.38.), elaborando para isso um oramento privativo269
(art.40.270), cuja execuo passava a estar dependente da aprovao expressa do
Ministro das colnias (pargrafo 1. do art.40.), de forma a evitar a ocorrncia de
267

A bem dizer o regime previsto naquele Ttulo da Constituio estendia-se s demais provncias
ultramarinas: Na Administrao das provncias ultramarinos predominar o regime da
descentralizao, com leis especiais adequadas ao estado de civilizao de cada uma delas.
268
Em ordem a preservar a poltica de unidade econmica, falava-se numa harmonizao dos interesses
da metrpole com os das colnias, em matria de estabelecimento de regimes aduaneiros, admitindo-se
que no seria de pr em causa a descentralizao financeira das colnias.
269
O artigo 6. da Lei n.1900, de 21 de Maio de 1935 determinava que esses oramentos privativos
eram elaborados segundo um plano uniforme e de acordo com os princpios da unidade universalidade,
previstos no artigo 63. da Constituio de 1933.
270
Este artigo do Acto Colonial, alterado em 1945, pela lei n.2009, de 17 de Setembro de 1945, veio
determinar a aplicao do princpio do equilbrio oramental formal.

99
dfice. Em caso de no aprovao do oramento, pelo Ministro, at 30 de Junho,
continuaria em vigor o oramento anterior, por duodcimos, em relao despesa
ordinria e bem assim aos crditos sancionados, durante aquele ano, para ocorrer a
novos encargos permanentes (pargrafo 2. do art.40.).
Cabia ao Ministro das colnias verificar as receitas, a legalidade e exactido
das despesas. O risco de dfice ou a sua verificao efectiva implicava a introduo de
correces para restabelecer o equilbrio. O princpio do equilbrio, tal como sucedia
na metrpole, era a regra de ouro da gesto financeira.
Tambm a matria de emprstimos teve consagrao neste diploma, que
vedava a possibilidade de recurso directo, pelas colnias, a emprstimos externos
(art.45.), colocando a metrpole como sustentculo de ajudas financeiras a estas,
mediante a prestao de garantias (art.45.).
O Acto Colonial veio restringir ainda mais o grau de autonomia das colnias,
j limitado pelas cartas orgnicas de 1928. O seu artigo 47. era exemplificativo, ao
determinar que tanto seria restringida a autonomia financeira das colnias, quando
ocorressem situaes graves nas suas finanas, como pelo perigo que essas situaes
pudessem causar metrpole271. As ajudas financeiras prestadas pela metrpole,
aparentemente, benficas, tinham o reverso da medalha, consistindo no cerceamento
da iniciativa financeira das colnias, na medida ou boa maneira das consequncias
que os auxlios financeiros ainda hoje tm na autonomia das Autarquias Locais.

271

O Ttulo VII da Constituio de 1933, dedicado ao ultramar portugus, segundo a Lei n.2048, de 11
de Junho de 1951, atribua a designao de provncias ultramarinas, aos territrios considerados
colnias portuguesas (art.134.) e garantia-lhes autonomia financeira, enquanto pessoas colectivas de
direito pblico (art.165.), mantendo-se praticamente sem alterao algumas das disposies j vinham
vigorando, com excepo das disposies referentes votao dos oramentos das colnias, a cargo
dos seus prprios rgos (art.168.), que comportassem apenas as receitas e despesas permitidas por
diplomas legais, ao regime de atribuio das receitas e despesas e regras de fiscalizao ou
superintendncia a que passariam a estar sujeitos os Governos das provncias ultramarinas, com vista
salvaguarda da ordem financeira (art.169.), obrigatoriedade do envio das contas anuais das
provncias ultramarinas ao Ministrio do Ultramar, para que aps verificao e objecto de justificao,
serem submetidas a julgamento do Tribunal de Contas e tomadas pela Assembleia Nacional,
proibio do recurso a praas estrangeiras para obteno de capitais, pelas provncias, que eram
tomados pela metrpole, exclusivamente, embora destinando-se quelas, que teriam de assumir a
responsabilidade para com a metrpole.
A lei de reviso n.3/71, de 16 de Agosto, alterou aquele Ttulo, vindo a admitir a concesso do
estatuto de Estado a algumas provncias ultramarinas (art.133.), como foi o caso de Angola,
conferindo-lhes, no domnio da autonomia financeira, o direito de dispor das suas receitas e de as
afectar s despesas pblicas, de acordo com a autorizao votada pelos rgos prprios de
representao, de acordo com os princpios da unidade, universalidade e equilbrio oramental (al.d),
art.135.). A autonomia financeira estava, porm, sujeita fiscalizao dos rgos de soberania da
Repblica, a quem competia prestar auxlios financeiros, proporcionando-lhes as operaes de crdito
convenientes (al.f), art.136.).

100
A crise que se abateu sobre Angola, em 1930, no pode ser atribuda to
somente m gesto das autoridades locais, mas principalmente dos limites impostos,
pelo Governo central autonomia financeira, que, bem vistas as coisas, no passava
seno de uma fico272/273. Nesta questo, as opinies divergem, pois os defensores do
272

As Associaes Comerciais de Angola, in Consideraes sobre o Problema das Transferncias de


Angola, Lisboa, 1932, apud Jos Capela, in Imposto de Palhota e a Introduo do Modo de Produo
Capitalista nas Colnias, Afrontamento, Porto, Maio de 1977, p.p. 215-216 numa reaco s acusaes
feitas, pelo ento subsecretrio de Estado das finanas, Armindo Monteiro, sobre os resultados do ano
comercial de 1929, respondem com uma apreciao feita por um autor, sobre poltica colonial, e
segundo a qual as colnias portuguesas eram governadas no interesse da metrpole, como o provam a
criao de monoplios numerosos, as restries industriais, os impostos exagerados e a explorao
brutal das riquezas ultramarinas. Por aqui pode observar-se que existia um forte sentimento de
discordncia em relao excessiva intromisso da metrpole na gesto da vida das colnias, a quem
acusavam, e no sem justa razo, de criar entraves de vria ordem, para evitar que fosse cortado o
cordo umbilical, custa do qual continuava a alimentar-se. No mesmo sentido, afirma Carlos Rocha
Dilolwa, Contribuio, cit., p.102.
273
O conceito de autonomia financeira tem vindo a ser tratado por numerosa doutrina, daremos conta,
aqui, de algumas opinies, que nos abalanaram a formular a afirmao encontrada no texto. Antes
porm, transcrevemos o conceito de autonomia financeira ultramarina, que no entender de Loureno
Mendes da Conceio, Breves Reflexes sobre a Administrao Financeira do Ultramar, Luanda, 1961,
p.13, consistia na faculdade de as provncias ultramarinas portuguesas administrarem os seus bens e
rendimentos livremente, admitindo a final que tal Administrao livre seria desenvolvida sob
fiscalizao do Governo central. A autonomia financeira segundo Sousa Franco, Finanas Pblicas,
cit., Vol.I, p.p. 152-153, um atributo dos poderes financeiros das entidade pblicas infra-estaduais,
relativamente ao Estado. Em termos gerais, ela pode definir-se como a medida da liberdade dos
poderes financeiros das entidades pblicas; ou a capacidade financeira de uma pessoa ou rgo
pblico.. Marcello Caetano defendia que havia autonomia financeira quando os rendimentos do
patrimnio da pessoa colectiva e os outros, que a lei permite cobrar, sejam considerados receita prpria,
aplicvel livremente, segundo o oramento privativo, s despesas ordenadas por exclusiva autoridade
dos seus rgos., Manual de Direito Administrativo, Vol.I, p.222.
Mais recentemente, Vital Moreira que defende um sentido formal e material de autonomia
financeira, refere, quanto ao primeiro, que no exigvel a auto-suficincia financeira, mediante
receitas prprias, independentes do Estado, no que respeita Administrao autnoma, quanto ao
segundo, para o A., este existe quando a pessoa colectiva dispe legalmente de receitas prprias, que
governa segundo oramento prprio e afecta s suas despesas, por ela mesma aprovadas,
Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra Editora, 1997, p.p.199-200.
Para Eugnio Simn Acosta, Los Princpios del Benefcio. Capacidade Econmica y Provocacion
de Costes y los Tributos Prprios Municipales, in a Problemtica da Tributao Local, Seminrio
Internacional, MPAT, Coimbra, 1989, a autonomia financeira significa, antes de mais, liberdade de
emprego de recursos disponveis, isto , liberdade de efectuar despesas.. Jos J. Ferrero Lapatza,
Curso de Derecho Financiero Espaol, cit., p. 63, comentando o artigo 156.1 da Constituio
espanhola (las Comunidades Autnomas gozarn de autonomia financiera para el desarrollo y
ejecucin de sus competncias) afirma que a autonomia financiera significa, en esencia, recursos
prprios y capacidad de decisin sobre el empleo de estos recursos.
Vincent Dussart, LAutonomie financire des pouvoirs publics constitucionnels, CNRS Editions,
Paris 2000, pp.12-17, ao analisar o conceito de autonomia financeira comea por afirmar que cette
expression, employe par les juristes de droit public, est de celles dont le contenu reste souvent
indfinissable. Cita a propsito, Jean-Claude Maitrot, Recherches sur la notion dautonomie financire,
Paris, 1972: lautonomie financire est une notion envahissante, elle sapplique des instituitions
nombreuses e varies. Elle caractrise aussi bien les collectivits territoriales que les tablissements
publiques, les entreprises publiques que les assembles parlementaires, des services personnaliss que
des organismes dpourvus de la personnalit morale. Dussart recorre ao dicionrio Larousse, segundo
o qual autonomie financire significa a situation dun service public qui administre, gere librement
ses propres ressources. Para Dussart a autonomia financeira semble apparatre comme la facult pour
une institution de fixer les rgles dlaboration et dadoption de son budget, den fixer librement le
montante et den assurer lexcution et le controle. Do seu ponto de vista, e em face da complexidade

101
regime entendiam que Angola tinha uma forte tendncia perdulria e que fruto da
autonomia de que gozava, se havia instalado a indisciplina e a corrupo nos servios,
que dispondo de um nmero elevado de funcionrios, no executavam a sua
misso274, tudo levando a crer que as finanas pblicas estavam a saque, em face dos
abusos praticados, com a maior das impunidades. Os crticos do regime apontavam
como razes para a crise, o facto de a metrpole assumir uma posio proteccionista e
asfixiante sobre as colnias e, designadamente, sobre Angola, cujo relacionamento
econmico se desenvolvia na base da obteno de benefcios para a metrpole, em
detrimento dos interesses de Angola. Referem como exemplo disso: o estabelecimento
de pautas aduaneiras mais gravosas para os produtos vendidos pela metrpole a
Angola, o que no acontecia quando esta exportava produtos para a metrpole, alm
das limitaes impostas implantao de uma indstria transformadora local para
certos produtos, que tinham de ser exportados pela metrpole, como era o caso do
vinho e dos tecidos, ainda que no fossem de boa qualidade275.
Alm disso, haver que recordar, que em 1929-30 eclodiu a grande depresso
que abalou de modo considervel grande parte das praas financeiras, no tendo sido
do conceito deve distinguir-se entre autonomia financeira administrativa e autonomia financeira
constitucional.
Loc Philip, Finances Publiques, 4e dition, 1993, p.265, afirma que Constituio e a lei ordinria
consagram a autonomia financeira de certas colectividades ou organismos em relao ao Estado, o que
significa que leurs dpenses et leurs recettes ne figurent pas dans la loi de finances et ne sont, par
consquent, ps soumises lautorisation du Parlement. Cs collectivits ou organismes ont leurs
propres dpenses et recettes; elles peuvent recourir lemprunt et ce sont leurs propres organes
dliberatifs et executifs quei se chargent de la prparation, du vote de lxecution de leurs budgets ou
comptes..
Pierre Lalumire, Les Finances Publiques, 8e dition, 1986, p.154, afirma que a autonomia
financeira est toujours dfinie ngativement; elle nest ni la reconaissance dune indpendance
financire sans controle, ni lassimilation pure et simple au rgime financier des administrations de
ltat..
274
Pertencem a um governador-geral de Angola as afirmaes que se seguem, a respeito da
contabilidade pblica da poca: A situao dos servios de fazenda e das contas pblicas era
deplorvel, anteriormente a 1931-1932 (). Por ser deficiente e errada a contabilidade no mereciam a
menor confiana os nmeros fornecidos pela Fazenda (). Da dvida da colnia nada se sabia de
positivo. No estava escriturada. (). Apesar das medidas de represso por vezes promulgadas em
anos anteriores, os desmandos na realizao das despesas por conta do Estado eram frequentes e
ficavam impunes. Os funcionrios de todas as categorias assumiam encargos para o Estado sem
autorizao legal e com desprezo do oramento ()., Alberto de Almeida Teixeira, Angola
Intangvel, cit., pp.264-265.
275
E a este propsito, ainda que no parta de um crtico do regime, no dispensamos a transcrio do
extracto que contm uma afirmao de Alberto de Almeida Teixeira, respeitante ao vinho que se bebia
em Luanda, na poca: , tambm, origem de crtica e censura o consumo que se faz em Angola de
cerveja (de produo local e importada), que os crticos interessados entendiam dever-se substituir por
vinho. Queramos ver esses fceis censores, num dia quente de Luanda, em Janeiro ou Fevereiro,
quando na labuta da vida a garganta seca lhes impuzesse uma bebida fresca ou gelada, falta de boa
gua que no existe, se poriam de parte uma caneca de cerveja fresca e espumante para a substituir por
um copo da ordinria beberagem que por l se exporta, - o bem conhecido vinho para preto., Angola
Intangvel, cit., pp.356-357.

102
Portugal uma excepo, cujos efeitos e repercusses tambm atingiram as suas
colnias. Em Angola, diminuram as importaes de alguns produtos, tal como as
exportaes se passaram a fazer a preos mais baixos, devido baixa das cotaes no
mercado internacional.
Durante os primeiros anos de ditadura e, pese embora houvesse a exigncia de
manter os oramentos equilibrados276, as operaes de fomento implicaram que
fossem pedidos emprstimos ao Banco Nacional Ultramarino277, criado para prover as
necessidades monetrias das colnias.
Quando o Banco Nacional Ultramarino se retirou de Angola, esta tinha uma
dvida de 162.000.000$, resultante dos emprstimos concedidos pelo mesmo. Mas
foram tambm solicitados emprstimos Caixa Geral de Depsitos, nos anos de
1921-1923, no valor de 16.500 contos, assim como Companhia de Diamantes, que
emprestou 20.337.362 francos franceses e 139.537 libras esterlinas. A obteno de
tais crditos e o afluxo excessivo de moeda posta em circulao geraram uma situao
inflacionista (inflao de meios de pagamento e de crditos278) e a consequente
desorganizao monetria, conduzindo subida de vencimentos e salrios e ao
agravamento do custo de vida.

276

Henrique Galvo, que era deputado por Angola, em 1949, criticando a opinio de Marcelo Caetano
sobre o seu regozijo, por se conseguirem obter sucessivos oramentos equilibrados, tece algumas
consideraes a respeito do cumprimento estrito do princpio do equilbrio oramental, aplicvel
tambm aos oramentos da colnia, que achamos valer a pena transcrever: o equilbrio do oramento
no um fim nem o objectivo de uma poltica, como ainda se supe em alguns sectores da
Administrao colonial, que para o obterem mais no precisam do que lpis e borracha ().
Conseguiu-se, de facto, em 1930, e depois, um equilbrio tcnico do oramento. () No se provou, no
entanto, que o equilbrio alcanado, tal como se alcanou, estivesse em perfeito acordo com os
interesses superiores da colnia () como decerto estava com os princpios tcnicos. () Paralizaramse durante anos servios fundamentais de fomento (). Reduziu-se o quadro administrativo a um
pauperismo de recursos que se instalou para sempre e teve como consequncia a desmoralizao dos
funcionrios, a introduo do suborno, a aco pela ilegalidade e a perda do nvel construtivo do
quadro. As dotaes atribudas aos servios essenciais apenas consentiram que estes existissem ()
sem permitir que agissem; e os servios, sem outra funo possvel, seno a de consumirem
anualmente, sem o menor rendimento til, as magras verbas de que dispunham, burocratizaram-se
doentiamente (). As preocupaes fazendrias, quanto segurana do tal equilbrio, absorveram,
complicaram e inutilizaram para a aco as melhores energias e vontades; o fim, o objectivo da
Administrao consistia em fabricar saldos, fosse como fosse - e estes gloriosamente mais visveis nas
contas que as runas custa das quais engrossavam. () - e to cegamente que at as receitas do
imposto indgena foram desfalcadas ()., Por Angola (Quatro Anos de Actividade Parlamentar),
1945-1949, Lisboa, 1949, p. 197, citado por Jos Capela, O Imposto de Palhota, cit., p.p.216-217.
277
O segundo mandato de Norton de Matos, exercido na qualidade de alto-comissrio, foi marcado por
vrios pedidos de emprstimo quele banco, para as operaes de fomento que tinha em vista realizar,
mas que depois no teve capacidade para reembolsar, tendo deixado uma dvida considervel nos
cofres da colnia.
278
Alberto de Almeida Teixeira, Angola Intangvel, cit., p.387.

103
precisamente no ano de 1926 que o Banco Nacional Ultramarino, que at
ento (e desde 1865) tinha sido o sustentculo do sistema monetrio e financeiro de
Angola, se retira e em sua substituio criado o Banco de Angola com competncia
para emitir moeda angolana, a que se convencionou chamar de angolar (a primeira
emisso teve incio em 1928), com curso legal em Angola e poder liberatrio
ilimitado e convertvel. Nesse mesmo ano, no mbito de uma reforma monetria,
criada a Junta da Moeda de Angola, com o intuito de controlar a circulao monetria
e dirigir o Fundo de Reserva da Moeda279. Em simultneo, fazia-se a converso da
dvida de Angola contrada junto do Banco Nacional Ultramarino.
A criao do Banco de Angola resultou de um acordo entre o Estado e o
Banco Nacional Ultramarino, tendo este ficado interditado de actuar em Angola, mas
como contrapartida deter uma participao no Banco de Angola e ainda poder ser seu
representante, tanto nas demais colnias, onde houvesse filiais, como em outras
praas financeiras.
No obstante a reforma monetria de 1926, a situao financeira de Angola
continuou a ser deficitria, tendo como uma das causas, o descontrolo na realizao de
transferncias dos cidados portugueses para a metrpole, que gozavam de prioridade
mxima280.
Em 1927, o oramento de Angola encerrou com um dfice de 58.000 contos,
tal como em dfice vinham encerrando os oramentos dos anos anteriores. Entendeuse, ento, ser necessrio encetar nova reforma financeira no ano de 1929, tendo como
principal foco de ateno o respeito pelo equilbrio oramental281, a unificao da

279

Passaram a ficar em circulao as cdulas e moedas metlicas da Junta da Moeda e as notas do


Banco de Angola. De igual modo, as transferncias para a metrpole passaram a fazer-se tanto pela
compra de ordens de pagamento no Banco como na Junta da Moeda, desde que se constitusse a
suficiente cobertura.
280
No relatrio da reforma monetria de 1926, atribua-se a crise financeira de Angola, tambm, a
outras causas: a deficiente capacidade financeira das empresas e colonos que se estabeleciam em
Angola, a convico que os colonos tinham sobre a capacidade ilimitada do Banco emissor para a
realizao de transferncias, a inflao resultante das emisses do Banco emissor, as crises monetrias
da metrpole, a autonomia financeira abruptamente concedida colnia, as manobras do Banco de
Angola e da metrpole, ver Alberto de Almeida Teixeira, Angola Intangvel, cit., p.388.
281
Para que o equilbrio oramental fosse alcanado, era necessrio aumentar as receitas (foi
aumentado o imposto de cubata ou palhota, subiram os direitos de exportao e foi criado o imposto de
rendimento), diminuir as despesas e repensar a dvida, de modo a reduzir os seus encargos, pois a
dvida que se acumulava, nem sempre era fruto das necessidades e responsabilidades da colnia, mas
da metrpole. Isto mesmo, a respeito da dvida, veio a reconhecer o ento ministro das colnias,
Armindo Monteiro, ao afirmar: Nem sempre pode dizer-se que a culpa da acumulao de dvidas seja
s das colnias. H a acrescentar uma circunstncia agravante: que as colnias no eram sempre
ouvidas sobre os adiantamentos que lhes faziam e no podiam opor-se ao crescimento das dvidas.,
ver Alberto Teixeira de Almeida, Angola Intangvel, cit., p.424.

104
circulao fiduciria (extinguiu-se a Junta da Moeda), a criao de um fundo de
garantia e amortizao282 e um fundo cambial.
No entanto, os oramentos das colnias sucediam-se deficitrios por trs
razes fundamentais: a produo em que se fundavam as exportaes de produtos
angolanos era condicionada, pois alguns no podiam ser fabricados em Angola,
porque tinham de ser importados, exclusivamente, da metrpole, ao que acrescia o
facto de os produtos exportados terem de dirigir-se, principalmente, para a
metrpole283, e ainda o facto de os exportadores transferirem para a metrpole, os
rendimentos resultantes das actividades desenvolvidas na colnia.
Os dfices oramentais que at ao Estado Novo se sucediam, deixaram de se
registar, a partir de 1932, com recurso realizao de muitos cortes, principalmente,
no campo das transferncias de lucros para a metrpole e nas importaes, mas sem
que significasse a sanidade da economia angolana. De facto, a partir de 1931, a
balana comercial passou a evidenciar resultados positivos, mas, nem por isso, a
posio dos activos cambiais melhorou, tendo-se verificado a sua ascenso, apenas a
partir de 1937.
Contudo, somente a partir de 1941 as transferncias para a metrpole foram
liberalizadas, fruto de um maior equilbrio, resultante de excedentes comerciais que
foram acumulados ao longo dos anos.
Registou-se igualmente uma maior estabilidade em relao ao angolar, que
passou a estar ao par do escudo metropolitano.
Enquanto durou a 2. Guerra, o comrcio mundial foi bastante afectado e, em
Angola, as importaes foram forosamente reduzidas (com excepo dos produtos
que obrigatoriamente tinham de ser importados a Portugal, como vinhos e tecidos),
pois a escassez de oferta e as dificuldades colocadas na exportao dos produtos,
provocaram a alta de preos, factores que induziram que o desenvolvimento da
indstria transformadora angolana desse alguns passos importantes. Esta relativa
autonomia na produo interna contribuiu para o alvio da balana comercial e para a
diminuio das despesas pblicas e consequente excedente oramental.

282

Este fundo tinha por fim, garantir e amortizar a circulao de cdulas do Banco e de que resultou a
transformao da dvida de obrigaes do Banco de Angola em dvida quase gratuita da circulao
fiduciria especial do Estado, ver Alberto Teixeira de Almeida, Angola Intangvel, cit., p.399.
283
Na opinio de alguns autores, e das prprias Associaes Comerciais Angolanas, os produtos eram
adquiridos colnia a um preo, para serem vendidos pela metrpole a mercados estrangeiros a preos
superiores, lucrando esta com essas transaces.

105
Durante o perodo de 1939 a 1945, a percentagem de importaes que Angola
efectuou a Portugal oscilou entre os 43,5% e os 65,35%, o que expresso em escudos
representou 97.974 contos, no primeiro ano e 345.480 no ltimo ano, enquanto que as
importaes s outras colnias portuguesas se situaram entre 0,07% e 0,58%, o que
representou 160 contos em 1939 e 4.471 contos em 1945. E em relao a outros
pases, como os Estados Unidos da Amrica e a Inglaterra, as importaes oscilaram
entre os 56,87% e os 33,78%, que expresso em contos representaram 129.440 contos,
no primeiro ano e 178.605 contos no ltimo ano.
Portugal tornou-se, durante a guerra, pelas razes atrs citadas, o principal
exportador para Angola, no entanto, porque apresentava carncias relativamente a
alguns produtos, de que a colnia necessitava, esta teve de passar a desenvolver
algumas indstrias, de modo a bastar-se a si prpria.
A partir de 1946, a provncia de Angola passou a ser uma importante
produtora e exportadora de caf, tendo-se valido da subida do preo deste produto no
mercado internacional, principalmente a partir da ecloso da guerra Coreia de 195053. O caf foi considerado o principal produto de exportao de Angola entre os anos
de 1946 e 1972. O boom com a produo do caf permitiu que a balana comercial
entre 1950 e 1956 apresentasse excedentes considerveis. Tal quadro veio a reverter
entre 1957284 e 1960, em virtude da descida, no mercado mundial, dos preos de
certos produtos de exportao (caf, sisal e milho) e em simultneo se manterem
como obrigatrias as importaes de vinhos e txteis produzidos pela metrpole,
aliadas s necessidades em equipamentos.
Portugal, no intuito de captar fundos gerados pela colnia, cuja economia
parecia vir a ser promissora, e que j vinha atingindo algum grau de complexidade,
decidiu apostar fortemente no seu crescimento e desenvolvimento, lanando a partir
de 1953, o que passou a denominar-se por planos de fomento. O primeiro plano de
fomento teve lugar no perodo compreendido entre 1953-1958, o segundo ocorreu
entre 1959-1964, o terceiro plano denominado por plano intercalar de fomento foi
284

Ano em que a economia mundial entrou em crise, em consequncia do surto inflacionista que vinha
caracterizando vrias economias, designadamente, a americana, o que criou problemas balana
comercial de Angola que nesse ano (- 202 815 contos) e no seguinte (- 49.721) encerrou deficitria.
Nos dois anos seguintes a balana comercial continuou a registar dfices e a partir de 1959, a balana
de pagamentos passou tambm a ser deficitria, no obstante os excedentes comerciais (apenas em
1967, a balana comercial registou um saldo negativo -1061 mil contos -), em virtude da liberalizao
que caracterizava o sistema de pagamentos. Em 1972, pela primeira vez desde 1959, a balana de
pagamentos apresentou o saldo positivo de 967 milhares de contos, com a entrada em vigor do novo
regime de pagamentos interterritoriais.

106
implementado de 1965-1967, o terceiro plano de fomento vigorou entre 1968 e 1973 e
o quarto e ltimo plano de fomento, haveria de acontecer entre 1974 e 1979, no
tivesse sido interrompido com o evento da independncia de Angola.
No perodo compreendido entre 1959 e 1963, foram operados, uma vez mais,
cortes nas transferncias entre Angola e Portugal, impostos pelo Governo central. No
ltimo ano, entrou em vigor um novo sistema de pagamentos, extensvel a todos os
territrios ultramarinos que pertenciam zona do escudo. Alis, esta inteno de
congregar todas as colnias numa unio conjuntamente com a metrpole j estava
patente no Acto colonial (art.34.) e veio a fazer parte do prprio texto da
Constituio de 1933 (art.158.).
Datada de 1953, a Lei Orgnica do Ultramar, instrumento que visava o
estabelecimento de um relacionamento mais estreito entre a metrpole e as suas
possesses ultramarinas, numa altura em que, curiosamente, algumas das outras
metrpoles europeias iniciavam processos de descolonizao, e que culminaram com
a independncia de algumas das suas colnias. Em 1957, o Ghana tornou-se
independente, seguido pela Guin-Conakry, em 1958.
No relevando estes movimentos independentistas, que um pouco por todo o
mundo se desencadeavam, em particular, em frica, e em relao aos pases
limtrofes de algumas colnias do espao portugus, publicado o Decreto-Lei
n.44.016, de 8 de Novembro de 1961, que instituiu o espao comum portugus,
abolindo as barreiras alfandegrias entre as vrias possesses coloniais e, alm disso,
instituiu a uniformizao de tratamento em domnios tais como a Administrao e o
controlo cambial.
A partir de 1961, Portugal decidiu adoptar uma estratgia econmica, que
apontando para o desenvolvimento e crescimento econmicos de Angola, consistia na
abertura das portas ao investimento estrangeiro, at ento limitado rea de extraco
de diamantes. Tal abertura a capitais estrangeiros motivou a publicao, em 1965 de
um Cdigo de investimento, com vista a regular a aplicao daqueles capitais.
Entretanto, a sade financeira de Angola crescia a olhos vistos, no obstante
os custos que passaram a ser dispendidos com a situao militar adversa para a
metrpole, em 1961, e a que acrescia uma balana de pagamentos deficitria (os
saldos da balana comercial eram sempre positivos), em virtude do descontrolo na
realizao de transferncias da colnia para a metrpole e ainda para a origem das

107
empresas de explorao de diamantes (que gozavam de um regime cambial especial),
o que colocava a posio dos activos cambiais em dfice.
O oramento de Angola, em 1961, apesar de todas estas adversidades,
encerrou com um excedente de 114.746 contos, no obstante o aumento do peso da
dvida, que, nesse ano, subira 42,5%285, em virtude do recurso a emprstimos internos
e externos. Nos anos que se seguiram, as contas pblicas apresentaram sempre saldos
positivos, mas tanto as despesas com a guerra, como a dvida continuaram em subida
vertiginosa286:

Dvida pblica/contos

Despesas militares /contos

1962

2.832.859

206.000

1963

3.485.318

356.913

1964

1965

4.272.937

615.896

1966

4.806.658

606.966

1967

5.051.727

862.443

1968

5.953.967

809.971

1969

6.522.164

846.618

1970

7.319.832

861.941

1971

8.043.645

830.813

1972

9.066.556

1.074.743

1973

9.470.592

1.223.114

Em 1962, no intuito da consolidao do espao comum portugus, institudo


um sistema de pagamentos interterritoriais (Decreto-Lei n.44.703, de 17 de
Novembro), que entrou em vigor em 1 de Maro de 1963, tendo sido criado, na
metrpole, um fundo monetrio da zona escudo287, que se colocava acima dos fundos
cambiais criados nas colnias, que serviam de instrumento para a realizao de
pagamentos internacionais.
285

Em 1960 a dvida pblica cifrava-se em 1.712.265 contos e em 1962 subia para 2.440.026 contos.
Os dados que se apresentam foram retirados da obra Contribuio para a Histria Econmica de
Angola, de Carlos Rocha Dilolwa, 1978, pp.121e ss.
287
A finalidade deste fundo consistia na dotao dos fundos cambiais de activos, sempre que estes
necessitassem de auxlio em divisas para realizarem as transferncias de cambiais. Bastas vezes ele
teve de socorrer o fundo cambial de Angola, que, como se sabe, ao longo dos anos 50-60 registava
dfices sucessivos na balana de pagamentos, motivados pela situao deficitria dos seus activos
cambiais. Em 1968, foi publicado o Decreto-Lei n.48.702, de 23 de Novembro, que estabelecia o
aumento do prazo dos emprstimos de dois para quatro anos, que o fundo monetrio fazia aos fundos
cambiais das colnias, admitindo o alargamento desse prazo em casos excepcionais.
286

108
O sistema de pagamentos criado, em face do volume de transferncias a
realizar e a escassez de divisas, no conseguiu suster a formao de atrasados,
evidenciando uma situao cambial difcil, ano aps ano, e que se arrastou at 1972,
altura em que entrou em vigor o novo sistema de pagamentos. Contudo, este sistema
de pagamentos, cujo intuito visava evitar a constituio e a acumulao de atrasados,
no logrou os efeitos desejados, porque a escassez de divisas conduziu ao
estabelecimento de prioridades nas transferncias, continuando a registar-se atrasados.
Na medida em que este regime de pagamentos estabeleceu prioridades, em matria de
exportao de capitais e importao de mercadorias, passou a haver, neste particular
domnio, maiores restries na entrada de produtos de luxo e de consumo, em
benefcio da importao de bens de equipamento.
As estatsticas demonstram que Angola, nos ltimos anos que antecederam a
independncia, registou resultados financeiros, que bem demonstram os saltos
qualitativos que os vrios sectores da economia deram, ao longo dos anos, com
relevncia para os sectores agrcola e da indstria extractiva, que catapultaram o pas
a nveis de exportao de destaque. Consequentemente, e do lado das receitas geradas,
as principais receitas ordinrias deixaram de ser provenientes da cobrana dos
impostos, denominados tradicionais (direitos alfandegrios e imposto indgena), para
advirem dos impostos de explorao petrolfera e de consumo.
Como j vinha sendo habitual, as contas pblicas, nestes ltimos anos,
apresentaram saldos positivos.
Se nos permitirmos comparar os resultados registados em 1961 e 1973,
constataremos a veracidade do que anteriormente afirmado, quanto ao nvel evolutivo
daqueles resultados:

1961

1973

Receitas ordinrias

2. 036.368

13.707.393

Receitas extraordinrias

1.196.049

2.623.318

Total3.232.417

16.330.711

Despesas ordinrias

1.891.164

13.107.357

Despesas extraordinrias

1.226.507

2.526.500

109

Total3.117.671

15.733.857

Saldo.. + 114.746

+596.854

Fonte: Boletim de Estatstica de Angola

1.3. Poderes Financeiros dos rgos do Aparelho Poltico-Administrativo


da Colnia de Angola

Tem este nmero apenas o objectivo de precisar com mais detalhe o que ficou
atrs relatado, desta feita sob o ponto de vista dos poderes financeiros que foram
sendo atribudos e igualmente retirados a Angola, ao abrigo das cartas orgnicas
aplicadas s provncias ultramarinas.
Em 1836, entrou em vigor um Decreto estabelecendo um novo tipo de
organizao para as provncias ultramarinas, conferindo alguma autonomia
administrativa, atravs da criao de rgos com algumas competncias locais. Por
sua vez, o Acto Adicional de 1852 conferia aos governadores das provncias
ultramarinas, a faculdade de tomarem providncias legislativas de carcter urgente.
Apesar de, no ano de 1869, ter entrado em vigor novo diploma com um escopo
mais descentralizador que o do ano de 1836, na prtica, verificava-se que, as
competncias dos rgos locais, a cada passo, apareciam mais diminudas.
Com a proclamao da Repblica, e at 1926, os diplomas que dimanavam do
poder central traduziam uma tendncia para o alargamento dos poderes executivo e
legislativo do governador ou alto-comissrio das colnias288.
Em 1914, o Parlamento aprovou as bases orgnicas sobre a Administrao
civil e financeira das colnias289

288

Marnoco e Souza no seu Comentrio Constituio da Repblica Portuguesa, Coimbra, F. Frana


Amado, Editor, 1913, p.p. 603-604, discorda quanto possibilidade do exerccio de poderes
legislativos atribudos aos rgos coloniais, argumentando, que o artigo 87. da Constituio apenas
atribua ao Governo a faculdade de tomar providncias legislativas com carcter urgente, no se
referindo, em caso algum queles rgos.
289
A Lei n.277, contendo 5 bases, dispunha que as colnias passavam a constituir organismos
administrativos autnomos, sob superintendncia e fiscalizao da metrpole e a Lei n.278 com 26
bases, determinava que as colnias constituam entidades financeiras, tambm autnomas, sob aquela
superintendncia e fiscalizao.

110
Em 1917, foi promulgada a carta orgnica para Angola, ao abrigo daquelas
bases orgnicas.
As sucessivas alteraes daquelas bases orgnicas conduziram maior
amplitude do estatuto das colnias, que assim se tornaram mais autnomas, quer
administrativa quer financeiramente.
Em 1921, foi adoptado o regime dos altos-comissrios a quem foram
atribudos amplos poderes, e designadamente, para expedir decretos e portarias, que
eram equiparados a diplomas da competncia do poder executivo. Nesse mesmo ano
foi decretada pelo alto-comissrio a carta orgnica da provncia de Angola, que a
institua sob o regime de alto comissariado e colocava o governador-geral na
dependncia directa daquela autoridade, atribuindo-lhe poderes financeiros, segundo
os quais poderia transferir verbas de captulo para captulo dentro do oramento
provincial e votar emprstimos destinados a obras de fomento, reembolsar ou
converter emprstimos anteriormente contrados, havendo, contudo, de recorrer
autorizao do poder executivo, se os mesmos se destinassem realizao do
equilbrio oramental. J o referimos em nota de rodap, neste trabalho, que a
aprovao do oramento provincial no carecia de aprovao do Governo central.
Em 1926, foi publicada juntamente com outras cartas, a nova carta orgnica de
Angola, que em 1928 foi alterada, tendo desfechado um duro golpe no regime de
autonomia de que esta provncia gozava. No que respeitava autonomia financeira,
embora o governador-geral continuasse a ser o ordenador do oramento, apenas podia
transferir verbas dentro do mesmo captulo, determinar a realizao de despesas com
execuo de obras ou aquisio de materiais, que no excedessem 5.000 escudos,
oiro, para cada projecto ou aquisio, dentro de cada ano econmico, mandar executar
o oramento, desde que no fosse deficitrio e cuja entrada no Ministrio tivesse
obedecido aos prazos legais.
Apreciando o que nos referem as cartas orgnicas, que se sucederam, sobre a
autonomia financeira de Angola, parece-nos ser possvel descortinar terem existido
dois regimes, um, o primeiro, mais aberto que o segundo, embora tenha sido este a
perdurar at aos primeiros anos da dcada de setenta do sculo passado. Contudo, e
embora o relativismo que um conceito como o de autonomia financeira sempre
suscita, sempre se dir que este, no poderia estar despido de toda a carga poltica e
sociolgica em que foi construdo, perante as circunstncias subjacentes, isto , num
ambiente de alguma conflitualidade de uns interesses dominantes (de Portugal

111
metropolitano) sobre outros (da colnia de Angola). Obviamente, que no se
considera aqui a conflitualidade que pudesse existir entre os colonizadores e o povo
colonizado, j que os interesses deste ltimo se encontravam, h muito,
subalternizados.
Como j se teve oportunidade de observar, as relaes estabelecidas entre a
metrpole e Angola procuraram, por vontade da primeira, ser-lhe mais favorveis com
o intuito de avolumar as receitas arrecadadas, nos seus cofres, provenientes da
explorao dos recursos naturais e outros existentes no territrio colonizado.
Apesar de tudo isso, a Lei Orgnica do Ultramar Portugus, aprovada pela Lei
n.2.066 de 27 de Junho de 1953 (Base LIV) continuou a consagrar o regime de
autonomia financeira das colnias, indo de encontro ao que dispunham os artigos
165. a 175. da Constituio Poltica de 1933290.
Segundo a Base LIV daquela Lei Orgnica, interpretava-se o conceito de
autonomia financeira ultramarina, como a faculdade para a Administrao livre dos
bens e rendimentos, pelas provncias portuguesas ultramarinas, de forma a que a sua
aplicao se dirigisse a fins que tendiam a assegurar o desenvolvimento econmico e
cultural dos respectivos territrios, sob a dependncia de fiscalizao do Governo
central.
Ao abrigo daquela Lei Orgnica, o governador era em cada provncia, o
administrador superior da Fazenda pblica291.
Os oramentos privativos das provncias ultramarinas, nos termos da
Constituio (artigo 168.) e da referida Lei Orgnica (Regra I da Base LVII) estavam
sujeitos aos princpios da universalidade, unidade e anualidade. De acordo com estes,
todas as receitas pblicas arrecadadas nos territrios ultramarinos tinham de estar
inscritas nos oramentos privativos, tal como as despesas, cujo provimento aquelas
receitas visavam satisfazer, sendo que tais oramentos eram nicos, isto , as receitas
e despesas s podiam ser inscritas num nico documento, de vigncia anual, conforme
290

Nos termos do artigo 166. da Constituio, as provncias ultramarinas eram consideradas entidades
com autonomia financeira, por deterem activos e passivos prprios e terem capacidade de dispor de
bens e receitas e assumirem a responsabilidade das despesas e dvidas prprias e bem assim dos
contratos e actos por elas celebrados, de conformidade com a lei. O artigo 168. deste Texto
Constitucional dispunha que elas podiam deter oramentos privativos.
Desde logo, o artigo 175., previa que a autonomia financeira das provncias ultramarinas estivesse
sujeita a restries, desde que se verificassem ocorrncias que decorressem de situaes graves
respeitantes sua Fazenda ou de perigos que aquelas pudessem envolver para a metrpole.
291
Os servios de Fazenda eram dos mais antigos da colnia de Angola, datando de 1584 a instalao
do 1. servio, o que muito bem se compreende, para quem, como ns, defende que sem actividade
financeira no h Administrao que se sustente em p.

112
determinava o artigo 1. do Decreto 17.881 de 11 de Janeiro de 1930 e o pargrafo 2.
do artigo 168. da Constituio da Repblica Portuguesa.
Apesar de quer a Constituio, quer a Lei Orgnica apontarem de forma clara
para a autonomia financeira das provncias ultramarinas, deve dizer-se, contudo, como
j tem sido referido at ao momento, que a prpria Lei Orgnica continha j a base
que permite afirmar que aquela autonomia era uma falcia, uma vez que do ponto de
vista da autonomia oramental, a execuo dos oramentos s podia ocorrer aps
terem sido votados pelo Conselho do Governo, precedendo-lhe a prtica de actos pela
metrpole, detentora sempre da ltima palavra sobre o contedo dos oramentos
anuais das respectivas provncias ultramarinas, como adiante se ver.
Mas o cerceamento do poder oramental exercido pelos rgos provinciais no
se denotava, apenas, no plano da execuo, seno tambm no plano organizacional e
de aprovao dos oramentos. Arrancava j do Decreto de 1930, que os oramentos
deveriam ser organizados em cada uma das provncias, revistos pelo Ministrio do
Ultramar e aprovados pelo respectivo Ministro. Tais princpios foram mantidos pela
Carta Orgnica do Ultramar Portugus, aprovada pelo Decreto-Lei n.23 228, de
15.11.1933, at altura da publicao da Lei n.2.016, de 29 de Maio de 1946, que
instituiu dois regimes: a reviso e aprovao pelo Ministro do Ultramar e a
autorizao, nos termos do artigo 156. da carta orgnica.
Uma vez mais, surgiram alteraes de mera cosmtica, com a entrada em
vigor da Lei Orgnica do Ultramar Portugus, que determinava a organizao,
votao e execuo anuais dos oramentos privativos das provncias ultramarinas,
pelos rgos das respectivas provncias. Contudo, e por isso lhe chammos alterao
de mera cosmtica, o Ministrio do Ultramar continuava a intervir na prpria
elaborao daqueles oramentos, como dispunha a regra II da base LVIII daquela lei
orgnica.
Competia ao Ministro do Ultramar autorizar a realizao de obras, planos de
urbanizao ou de fomento, aps a audio dos Governos de provncia, que deveriam,
para efeitos de inscrio de verbas destinadas a tais encargos e de que resultassem de
providncias legislativas da esfera de competncia do Governo central, enviar todos
os elementos relativos a receitas e despesas da provncia, nos assentaria o oramento,
recomendadamente equilibrado.
Na posse de tais elementos, o Ministro emitia as correspondentes orientaes
para a elaborao dos oramentos. Na base de tais orientaes, eram elaborados os

113
projectos de diploma legislativo que aprovariam os princpios a que obedeceriam os
oramentos, a serem discutidos e votados pelos respectivos rgos legislativos das
provncias, sem prejuzo da sempre presente interveno do Ministro do Ultramar,
como anteriormente referido.
1.4. Evoluo Cronolgica das Receitas e Despesas em Angola.

Uma tentativa de descrio da evoluo das receitas deve adoptar como ponto
de partida os registos que datam dos primrdios da ocupao portuguesa em Angola.
Parece-nos que, com este fundamento, dever ser excludo o perodo em que apenas
se tinham como estabelecidas relaes de troca entre os portugueses e os reinos do
Congo e do Ndongo292, perodo que ficou designado por comrcio desigual.
Porm, a partir da altura em que se estabeleceu o trfico de escravos como
modo de explorao dos recursos em Angola, j ser possvel estimar o afluxo de
receitas captadas e contrap-las com a realizao de gastos, ento despendidos com
vista colonizao do territrio.
Foi principalmente a partir da descoberta do Brasil, onde a produo de
acar e a descoberta de ouro chamaram a ateno da Monarquia Portuguesa para a
constituio de uma fonte importante de abastecimento dos cofres da coroa, que o
comrcio dos escravos se intensificou no territrio angolano293. Em 1612 o comrcio
de escravos, que se estendeu a toda a Amrica, rendeu de tal maneira, que as contas
pblicas apresentaram os seguintes resultados:
Receitas.25.160.000 reais294
Despesas14.024.596 reais

292

Contudo, e a ser verdade o que nos contam os historiadores, nestes reinos as relaes de vassalagem
que se estabeleciam entre o rei e os seus sbditos obrigavam estes ltimos a pagar tributos, segundo
uma hierarquia, no topo da qual se encontrava o rei, processo que ia permitindo que os recebedores dos
tributos fossem acumulando riqueza. Ver Angola, An Introductory Economic Review, A World Bank
Country Study, 1991, p. 277.
293
Sugestivamente, Alberto Teixeira de Almeida oferece-nos o extracto que transcrevemos: No
entretanto, Angola situada em frente do Brasil, na outra margem do Atlntico o Mare nostrum era,
j, por assim dizer, uma dependncia do Brasil e, como tal, fornecedora dos braos de que a cultura da
cana e os engenhos do acar necessitavam, e, mais tarde, tambm, a lavra de minas de oiro e de pedras
preciosas, que no sul se tinham finalmente descoberto., Angola Intangvel, cit., p.56.
294
O real era a unidade monetria portuguesa, que vigorava desde 1435. Portugal, desde 1253 que
aplicava o regime monetrio bimetalista ouro-prata. Para maiores desenvolvimentos, veja-se Maria
Manuela Rocha e Rita Martins de Sousa, Histria Econmica de Portugal Vol.I, Imprensa de Cincias
Sociais, 2004, p.p.210 e ss., e ainda Ana Bela Nunes e Nuno Valrio, Vol II de Histria Econmica de
Portugal, Imprensa de Cincias Sociais, 2005, pp.284 e ss..

114
Tendo sido abolido oficialmente, em 1878, o trfico escravo, apesar de
tambm durante o mandato do Marqus de Pombal terem sido decretadas medidas
para a sua proibio, a explorao do natural de Angola continuou, ao ser utilizado
para transportar cargas de umas localidades para outras, a troco de remunerao
alguma. Posteriormente, o Marqus de S da Bandeira, com vista a abolir o trabalho
forado de carregadores, exarou um Decreto em 1856, instituindo o imposto de
palhota ou impropriamente, dzimo, como compensao pelo no exerccio daquele
tipo de trabalho295. A imposio deste tributo tem sido considerada como o marco que
iniciou o modo de produo capitalista em Angola, como afirma Jos Capela296.
O imposto de palhota ou de cubata297, era um imposto directo e continuou a
ser cobrado, at ter aparecido sob outra roupagem, mas igualmente com fins
reditcios, o imposto indgena298, criado em 1906, cobrado durante todo o perodo de

295

Vale a pena transcrever aqui alguns excertos do citado decreto: Havendo por Decreto desta data
sido abolido o servio forado denominado na provncia de Angola Servio de Carregadores que se
exigia dos negros livres, prtica abusiva que contra a disposio do artigo 145. da Carta
Constitucional, existia uma grande parte dos territrios da mesma provncia; () ficando os negros
livres isentos da obrigao de prestarem aquele servio forado, recebem um benefcio muito grande, e
ficam portanto habilitados a pagar facilmente um aumento da contribuio a que presentemente esto
sujeitos; Atendendo a que quanto ao modo de levar a efeito este aumento de tributo deve, por diversos
motivos, ser conservado o que existe ali para o lanamento do dzimo, isto , que cada fogo, casa,
cubata ou palhota, deve pagar uma quantia; ():
Artigo 1. Nos distritos, presdios ou sobados da provncia de Angola, que forneciam carregadores,
aumentado o imposto denominado dzimo.
Artigo 2. Este aumento de dzimo (), nunca poder exceder a 1400 ris provinciais por cada
fogo, cubata, palhota ou casa habitada.
()
Pargrafo 2. Os habitantes da ilha de Luanda, em lugar do servio da apanha da Mabanga a que
tm sido obrigados, ficam sujeitos a um imposto por cada fogo, casa, cubata ou palhota, ().
()
Artigo 5. O tributo do dzimo poder ser pago em dinheiro, ou em gneros de produo da
provncia de Angola, tais como caf, algodo, feno, gado, e nunca em gneros produzidos ou
fabricados fora da provncia. ().
Pargrafo nico. Os habitantes das povoaes que forem cabeas de concelhos pagaro em
dinheiro o imposto do dzimo.. Ver Jos Capela, O Imposto de Palhota.cit., p.p.44-45, que tece
interessante comentrio sobre o que denomina por mecanismo tributrio como processo de introduo
do indgena na economia de mercado ().
296
Ver O Imposto de Palhota, cit., p.p.46 e ss, onde o Autor refere a resistncia que era oposta
cobrana de tal imposto e aponta algumas das razes que levaram a legislar no sentido da criao desse
imposto, supostamente, para combater a repugnncia do indgena pelo trabalho da agricultura ou
carreto ().
297
Norton de Matos, quando pela primeira vez esteve em Angola, na qualidade de governador-geral ao
instruir as autoridades locais na cobrana deste imposto, de modo pacfico, emitiu uma circular, na qual
dizia: O imposto de cubata tem um intuito mais poltico do que financeiro, deve considerar-se como o
acto final da ocupao, pacificao e Administrao das regies do interior, e por isso mesmo s se
deve tentar a sua cobrana nas reas onde aquelas circunstncias se dem, citado por Jos Capela,
Imposto de Palhota, cit., p.86.
298
O imposto indgena era um verdadeiro imposto de capitao, que foi observado como uma fonte de
receitas valiosa, com base na institucionalizao do regime de indigenato aplicvel a todo o natural de

115
dominao portuguesa em Angola, ainda que sob a denominao de taxa pessoal
anual299 ou outra, que constituiu na terceira principal receita, arrecadada pelos cofres
coloniais, tendo chegado mesmo, durante duas dcadas, a ser a principal receita300.
Em 1936, o imposto indgena rendeu aos cofres pblicos 36.637 contos, tendo
sido suplantado pelos direitos aduaneiros (de importao e exportao) que renderam
53.181 contos. No ano seguinte, aquele imposto continuou a ser a principal receita
ordinria, rendendo 42.828 contos, contra 40.256 contos de direitos de importao.
Nos anos de 1940 e 1941 as principais receitas ordinrias agruparam-se do
seguinte modo: imposto indgena, direitos de importao, direitos de exportao,
contribuio industrial, imposto de selo e contribuio predial.
Em 1944, o imposto indgena desceu para a 2. posio (58.927 contos) no
cmputo geral das receitas ordinrias, pois, em 1. lugar ficaram os direitos de
importao com 65.762 contos, seguidos dos direitos de exportao, da contribuio
industrial e do imposto de selo301.
Nos dois anos seguintes, mantiveram-se idnticas, as posies dos impostos,
mas os resultados da sua cobrana apresentaram uma subida significativa, em relao
aos anos precedentes.
Contudo, a partir de 1947, apenas os direitos de importao se mantiveram
frente das restantes receitas ordinrias, seguidos da comparticipao nos rendimentos
da Diamang e do imposto indgena.
Em 1948, procedeu-se a alteraes no sistema tributrio angolano (reforma de
1948/50), principalmente na tributao directa, com a criao e extino de impostos,
definio de princpios e ajustamento de taxas302. Da estrutura da tributao directa
passaram a fazer parte: a contribuio industrial, o imposto profissional, a
contribuio predial urbana, o imposto sobre exploraes agrcolas, florestais,
pecuria, pescas, minas e sal, a taxa pessoal anual, o imposto complementar, o
imposto sobre sucesses e doaes. Esta reforma ser vista como uma tentativa de
Angola. S o simples facto de se ser considerado indgena, era fundamento para o pagamento de tal
imposto.
299
O decreto n.37.215, de 16 de Dezembro de 1948, que aprovou a Reforma Tributria de Angola,
determinava no artigo 40. que ficavam obrigados ao pagamento de uma taxa anual, todos os indivduos
de raa negra, no civilizados e do sexo masculino, que no pagassem contribuies e impostos,
cobrados no territrio.
300
Ver A. Carlos dos Santos e Rui Cruz, A Fiscalidade Angolana entre os Constrangimentos do
Subdesenvolvimento e as Exigncias do Desenvolvimento, Revista Fisco, n.61, Janeiro 94, Ano 6,
p.25.
301
Ver Carlos Rocha Dilolwa, Contribuio, cit., p. 48.
302
Ver A. Carlos dos Santos e Rui Cruz, A Fiscalidade Angolana, cit., pp.26 e ss..

116
aplicar um paliativo a um sistema fiscal ineficiente, enquadrado, no entanto, numa
conjuntura econmica, poltica e social, que no deixava margem para que se
operassem mudanas profundas.
Em 1949, os direitos de exportao passaram para o segundo lugar no
cmputo geral das receitas ordinrias (84.701 contos), suplantado pelos direitos de
importao (175.406 contos) e seguido da taxa pessoal anual (77.275 contos).
A partir de 1952, as principais receitas ordinrias continuaram a ser os direitos
de importao, os direitos de exportao e a taxa pessoal anual, apesar desta ltima,
nesse ano ter descido para quarto lugar.
Em 1961, o diploma legislativo n.3.189, de 13 de Dezembro de 1961
extinguiu a taxa pessoal anual, substituindo-a pelo imposto geral mnimo (um ntido
imposto de capitao), que, a partir de 1962, passou a ser cobrado a todos os adultos,
independentemente da sua raa e condies sociais. Nesse ano, as receitas ordinrias
totais apresentaram como resultado 2.036.368 contos, contando-se 518.241 contos de
impostos indirectos e 370.397 contos de impostos directos.
Em virtude de, no ano de 1961, se ter iniciado a luta de libertao armada, foi
criado o imposto extraordinrio para a defesa de Angola, pelo Diploma Legislativo
n.3259, que, em 1965, ano em iniciou o plano intercalar de fomento (1965/67),
rendeu 223.983 contos, tendo ficado em 4. lugar na hierarquia de resultados dos
impostos cobrados, que, por ordem decrescente, se apresentava do seguinte modo:
direitos aduaneiros de importao (386.543 contos), direitos de exportao (291.085
contos) e imposto geral mnimo (250.420 contos).
Em 1967, inverteram-se os termos da posio daqueles dois impostos directos:
imposto extraordinrio de defesa (300.695 contos) e imposto geral mnimo (260.091
contos).
Nesse ano, operou-se nova reforma no sistema tributrio angolano, terminada,
apenas, em 1972, da qual resultaram alteraes profundas, mais uma vez na tributao
directa, em detrimento da indirecta que registou a criao de um imposto de produo
e consumo, com o intuito de travar a aplicao das disponibilidades cambiais em bens
de consumo no essenciais303. Quanto quela, a reforma instituiu um sistema de
natureza cedular, visando atingir isoladamente as vrias categorias de rendimentos,
com a criao de vrios impostos autnomos: imposto profissional, imposto sobre a

303

Ver A. Carlos dos Santos e Rui Cruz, A Fiscalidade Angolana, cit., p. 27 e ss..

117
aplicao de capitais, imposto predial urbano, imposto industrial, sobre os quais
incidia o imposto complementar. Todos estes impostos coexistiam com outros tantos
que j haviam sido introduzidos anteriormente, tais como: o imposto de sucesses e
doaes, o imposto extraordinrio de defesa e o imposto geral mnimo.
O imposto de produo e consumo passou a incluir o imposto de consumo
sobre vinhos comuns importados. Em 1968, a cobrana daquele imposto rendeu aos
cofres da colnia 297.899 contos, colocando-o entre as seis primeiras receitas
principais. Recorde-se que, neste ano, teve incio o 3. Plano de fomento 1968/73.
O ano de 1969 foi marcado pela abertura da indstria extractiva de diamantes
e de petrleo angolano a multinacionais. A tributao do sector petrolfero, embora
beneficiando de um regime especial, permitiu que as receitas provenientes desse
sector aparecessem como a segunda receita ordinria mais importante (530.363
contos), a seguir aos direitos de importao (552.025 contos). A tributao do sector
diamantfero apenas em 1970 se mostrou benfica para os cofres de Angola,
colocando-se em terceiro lugar, na hierarquia das receitas ordinrias (direitos de
importao 643.146 contos - , receitas de indstrias petrolferas 512.801 contos - ,
rendimentos da Diamang 506. 025 contos - , imposto de selo 443.900 contos - ,
direitos de exportao 402.652 contos - , imposto de produo e consumo
350.648 contos - e imposto geral mnimo 342.172304.).
A nvel internacional, verificou-se, em 1971, o agravamento da crise
monetria que motivou a suspenso da convertibilidade do dlar em ouro bem como a
flutuao de muitas moedas europeias. A baixa de preos das matrias-primas
provocou uma recesso nos pases subdesenvolvidos.
Nesse ano, assiste-se queda vertiginosa das receitas provenientes das
actividades petrolferas em Angola, colocando-a na cauda das receitas ordinrias, com
222.874 contos, resultado contrariado no ano seguinte, quando esta receita passou a
liderar (1.360.516 contos) as receitas ordinrias cobradas, situao que sucedeu de
forma idntica em 1973 (2.273.329 contos), seguida pelos direitos de importao
(743.639 contos) e pelo imposto de fabricao e consumo de cerveja (546.600
contos), tendo-se colocado na 10. posio o imposto geral mnimo. No podemos
olvidar que, em 1972, ocorreu a crise petrolfera mundial, tendo-se verificado a subida
do preo do petrleo consertada pelos pases da OPEP.

304

Ver Carlos Rocha Dilolwa, Contribuio, cit., p.174.

118
Como se pode observar, as principais fontes de financiamento do oramento
colonial provinham de impostos directos e de direitos alfandegrios (importao e
exportao), dado que Angola importava do exterior grandes quantidades de produtos,
ao mesmo tempo que exportava para praas importantes e com grande apetncia para
os produtos agrcolas, tais como o caf, sisal, milho e outros, alm do fornecimento de
matrias-primas.
Este quadro manteve-se praticamente inalterado ao longo de todo o perodo
em que perdurou a colonizao portuguesa, pois, como se viu, apenas nos ltimos
dois anos aparecem com primazia as receitas das actividades petrolferas.
Temos referido exclusivamente as receitas ordinrias e principalmente as
receitas fiscais, pelas razes que sobejamente so do domnio comum, em face da sua
importncia para o financiamento da actividade financeira de qualquer ente pblico.
Contudo, as receitas extraordinrias que foram sendo geradas para a satisfao
de polticas de desenvolvimento e crescimento de Angola, tm, necessariamente, de
ser aqui chamadas. J atrs nos referimos ao recurso que as autoridades coloniais
foram fazendo, para prover os gastos com operaes de fomento, ao Banco Nacional
Ultramatino, Caixa Geral de Depsitos, Companhia de Diamantes que ento
operava em Angola e, a partir de 1926, ao Banco de Angola. Tais financiamentos
cujos reembolsos foram sendo feitos com algumas dificuldades, em virtude dos
inmeros encargos que pesavam sobre Angola, por ineficincia de polticas
localmente adoptadas, aliadas a questes naturais, que conduziram ao surgimento de
verdadeiras crises financeiras, como exemplo dos anos de 1926 e de 1955, tambm
por ineficincia das polticas adoptadas pela metrpole em relao colnia, que
acabaram por deixar um pesado fardo resultante do endividamento, que se foi
gerando, ao longo de vrios anos.
Em 1946, Angola teve de contrair um emprstimo junto da Caixa Geral de
Depsitos, no valor de 150.000 contos ao juro de 3% e da Diamang no valor de
100.000 contos, ao juro de 2% para fazer face a obras de fomento durante o
quinqunio 1946/50.
Em 1964, o crdito concedido pelo Banco de Angola representava 57% do
total, seguido de 20% do total concedido pelo Banco Comercial de Angola e os

119
restantes 23% eram para ser concedidos pelas restantes instituies de crdito, que,
entretanto, j se haviam instalado em Angola305.
O crdito concedido em 1965 por relao ao ano anterior aumentara 19,56%,
facto que provocou um aumento nos meios de pagamento disponveis, no
esquecendo que o Cdigo de investimentos foi publicado em Abril desse ano, por isso
o crdito ao investimento aumentou, tanto foi assim, que em 1966 foram concedidos,
no total, mais 1.015 contos de crdito em relao a 1965. Da em diante, a taxa de
crdito concedido aumentou de forma global, anualmente306/307/308, com excepo do
anos de 1972, em que se verificou uma taxa de expanso do crdito de 11,2%, contra
os 29,6% do ano anterior e dos 28% no ano seguinte.
Ao estudar-se a evoluo, ou melhor, a repartio evolutiva das despesas
pblicas entre Angola e Portugal, haver que situar, em primeiro lugar, dentre os trs
sistemas de colonizao, habitualmente admitidos, qual o aplicvel colnia de
Angola.
Em Angola, como noutras colnias portuguesas, era aplicado o sistema de
assimilao309, segundo o qual a poltica colonial era orientada, com vista a
desenvolver-se na colnia a civilizao e cultura da metrpole, da a designao que
veio a ser atribuda s colnias: provncias ultramarinas310.
305

Alm do Banco Comercial de Angola, havia mais quatro bancos comerciais: o Banco de Crdito
Comercial e Industrial, o Banco Totta-Standard, o Banco Inter-Unido e o Banco Pinto & Sotto Mayor.
306
Dizemos de forma global, porque por exemplo o crdito concedido pelo Banco de Angola em 1968
foi inferior ao que concedera em 1967 (de 55,6% passou a 50,8%), mas entretanto, os restantes bancos
comerciais concederam, em 1968, 35,2% de crdito contra 28,5% em 1967. Ver Carlos Rocha Dilolwa,
Contribuio, cit., p.160.
307
Fruto do excesso de crdito concedido, gerou-se um processo inflacionista, tendo havido aumento
do custo de vida.
308
Na opinio de Carlos Rocha Dilolwa, A anlise da evoluo do PNB e do volume do crdito no
perodo de 1964/68 revela que o crdito cresceu mais rpido que a produo, o que significa que o
alargamento do volume do crdito se processou em benefcio de aplicaes de menor influncia sobre o
nvel de desenvolvimento econmico, e portanto sobre bens de consumo., Contribuio, cit., p.166.
309
Alm do sistema de assimilao, consideram-se: o sistema de sujeio e de autonomia. No sistema
de sujeio, a poltica colonial orientada para se retirar da colnia o maior nmero de vantagens,
ficando esta francamente subjugada potncia colonizadora, em prejuzo prprio, pois no s tem de
prover s despesas prprias, como tem de encaminhar-lhe recursos, para a cobertura das despesas
daquela. No sistema de autonomia, a poltica colonial delineada com vista ao desenvolvimento na
colnia de uma civilizao e cultura sem interferncias, podendo vir a gozar de uma certa
independncia. Contrariamente ao sistema anterior, as despesas que a colnia realiza so prprias e os
recursos servem para cobrir tais despesas. Evidentemente que sistemas como os que acabam de ser
traados, no so na realidade assim. Vd. Joo Netto, Lies de Finanas, Coimbra Editora, pp.218219. O sistema de assimilao, na prtica, tem aparecido com caractersticas do sistema de sujeio e o
sistema de autonomia com algumas caractersticas dos dois sistemas anteriores, principalmente no que
se refere utilizao dos recursos para cobrir despesas.
310
Joo Netto, Lies, cit., pp.220-221, divide a Administrao colonial em trs perodos. At 1852,
ano em que aparece publicado o primeiro oramento das colnias, e nico para todas elas, no se
tomava em considerao as especificidades de cada colnia, alm de que se utilizavam as receitas de

120
Foram principalmente os gastos em bens de equipamento, destinados
execuo de planos de fomento que provocaram o aumento das despesas
extraordinrias, a partir do arranque do primeiro plano de fomento que ocorreu em
1953. No entanto, estas despesas conheceram um aumento significativo, a partir de
1961, como demonstrado anteriormente, quando nos referimos s despesas militares,
por ter sido o ano em que se desencadeou a luta de libertao, pelos angolanos
opositores ao regime fascista salazarista.
As despesas extraordinrias atingiram, em 1960, a cifra total de 763.863
contos, tendo em 1961 sido apuradas em 1.196.049 de contos.
Este quadro evolutivo das receitas pblicas ser melhor compreendido se lhe
adicionarmos o caminho percorrido pelos encargos que foram sendo gerados pela
colnia de Angola, e aos quais aquelas receitas tiveram de fazer face.
A finalizar este resumo que fizemos sobre as receitas e despesas pblicas,
parece ser conveniente demonstrar a evoluo das receitas e despesas ordinrias e
extraordinrias (1942-1973), de acordo com o apuramento feito, em cada, ano s
contas pblicas:

Em Milhares de Contos
Rec. Ordinrias Rec. Extraordinrias Desp. Ordinrias Desp. Extraordinrias Ex. Findos
Rec./ Desp.

3.957

Saldo
Positivo

1942

266.078

14.561

182.379

31.170

63.132

1943

335.247

61.470

279.421

58.931

58.352

1944

364.404

17.697

190.320

47.945

143.836

1945

411.092

49.256

318.724

40.480

101.144

umas para cobrir as despesas das outras. Tal sistema de Administrao vigorou at Repblica. De
1852 a 1911 continuou a no se distinguir as despesas realizadas pela metrpole e pelas colnias. De
1911 em diante, pretendeu-se corrigir o quadro anterior, institucionalizando-se regras com vista a
disciplinar a repartio de responsabilidades e de recursos, que vieram a ficar consagradas nas leis
orgnicas aprovadas para as colnias.

121
Em Milhares de Contos
Rec. Ordinrias Rec. Extraordinrias Desp. Ordinrias Desp. Extraordinrias Ex. Findos
Rec./ Desp.

Saldo
Positivo

1946

506.441

19.433

239.440

26.665

259.769

1947

643.767

154.962

495.536

166.190

1948

768.107

146.256

579.162

146.256

--

1949

785.641

48.347

640.492

315.299

267.939/

1950

701.300

143.065

441.292

214.346

7.962

180.765

1951 1.155.240

67.485

809.939

237.378

221.906/31.545

365.949

1952

1.284.472

70.492

496.872

356.776

1953

1.423.913

162.674

985.611

399.178

1954

1.476.283

214.284

1.056.595

515.723

634.116

1955

1.587.569

891.557

1.049.965

559.374

869.787

1956

1.662.938

646.339

1.229.341

481.260

598.676

1957

1.697.056

475.338

845.973

567.126

759.295

1958

1.838.798

630.767

1.566.539

661.248

241.778

1959

1.851.996

737.213

1.705.600

719.458

164.151

1960

1.966.934

763.863

1.868.785

764.222

97.790

1961

2.036.368

1.196.049

1.891.164

1.226.507

114.746

1962

2.459.528

911.142

2.099.410

928.367

342.893

1963

3.685.353

1.205.769

3.465.471

1.206.932

218.719

1964

3.780.567

862.324

3.399.798

875.436

367.657

1965

4.298.104

940.780

4.028.328

940.849

269.707

1966

4.489.077

1.161.357

4.187.377

1.163.757

299.300

1967

5.173.528

1.034.648

2.839.133

1.059.445

309.598

1968

6.345.788

1.725.309

5.755.942

1.892.907

422.248

1969

7.388.514

1.998.561

6.941.239

2.025.928

419.908

1970

8.766.813

2.324.116

7.929.973

2.360.116

800.840

1971

9.796.703

2.446.575

9.632.637

2.446.575

164.066

1972

11.165.597

2.290.178

10.968.101

2.313.300

174.374

1973

13.707.393

2.623.318

13.107.357

2.626.500

596.854

10.242 / 10.242

--

--

137.022
188.945
146.136

/ 5.484

495.833

350.885/ 5.058

547.526

Fonte: Dados retirados da obra Contribuio Histria Econmica de Angola.

Os sucessivos saldos positivos dos oramentos, foram conseguidos na base da


aplicao do princpio do equilbrio oramental, segundo a concepo do oramento
ordinrio, pois como pode verificar-se, por diversas vezes, ter ocorrido serem as
despesas extraordinrias de valor superior ao das receitas da mesma natureza.

122
Pode denotar-se que, principalmente a partir de 1960, os nmeros
evidenciaram um aumento gradual anual, tanto em matria de receitas como em
despesas, por isso, talvez valha a pena colher a opinio de Carlos Rocha Dilolwa
que ao fazer a radiografia ao crescimento econmico de Angola, no perodo
compreendido entre 1966 e 1970, conclui que: o crescimento mdio da oferta global
foi de 13,0%311, do PNB medido a preos do mercado foi de 11,7%312 e do PIB a
preos correntes foi de 11,8%313.
Segundo este autor, o PIB medido a preos constantes apresentava um
crescimento mdio anual de apenas 6,3%, o que o levou a concluir que tal
discrepncia se deveu s presses inflacionistas verificadas durante aquele perodo (e
que se arrastaram at 1973), o que representando uma taxa normal para um pas
desenvolvido, j o no seria para Angola.
Ao desdobrar a procura global nos seus componentes, constatou que o
consumo, durante aquele perodo, esteve sempre numa posio privilegiada (entre os
60% e 65%) em relao ao investimento (entre 14% e 18%).
A formao bruta de capital fixo, segundo a sua anlise, medida a preos
constantes, crescera apenas 5,2%, enquanto que a variao das existncias crescera
20%.
Constatou, igualmente, quando comparou a contribuio dos trs sectores
(primrio, secundrio e tercirio) no PIB, que o primrio apenas correspondia a 23%,
ao passo que o tercirio a 63%.
Do seu ponto de vista, tais resultados espelhavam a incongruncia do
crescimento econmico de Angola, cuja populao activa se dedicava essencialmente
agricultura, mas cuja contribuio no rendimento nacional ficava muito aqum do
conjunto formado pelo comrcio e indstrias extractivas e transformadoras,
representados por uma faixa minoritria da populao.
Crescimento econmico incongruente ou no, facto ser que os nmeros
apurados permitem observar que a maior ateno dada s indstrias extractivas
(petrolfera e diamantfera) nos anos imediatamente anteriores independncia de
311

Segundo dados estatsticos oficiais, em: 1966 32.543; 1967 36.036; 1968 39.741; 1969
44.929; 1970 52.950 milhares de contos. Ver quadro em Contribuio, cit., p.329.
312
Ainda de acordo com aqueles dados oficiais, em: 1966 24 702; 1967 26.797; 1968 28.961;
1969 32.672; 1970 38.497 milhares de contos. Ibidem.
313
Nos termos da fonte referida nas notas anteriores, este indicador apresentou os seguintes resultados:
1966 25.102; 1967 27.127; 1968 29.464; 1969 33.512; 1970 39.261 milhares de contos.
Ibidem.

123
Angola, parece ter determinado o maior interesse e importncia que passaram a
ocupar no seio da economia angolana no ps-independncia. Mais adiante, veremos
que o peso que, principalmente, a indstria petrolfera tem tido nas receitas pblicas e
na balana de pagamentos angolanas tem remetido os outros sectores da economia
para um devotado desprezo e atrofia, gerando-se uma economia perifrica da
economia petrolfera314/315.
J no perodo de transio para a independncia de Angola, foi aprovado por
Decreto e no por Diploma Legislativo, como acontecera em 1974 e em anos
anteriores, evidenciando, contudo, as caractersticas dos oramentos anteriores, no que
respeita preservao da regra do equilbrio e a consignao de receitas aos servios
autnomos, titulares de oramentos privativos. O Decreto de aprovao do oramento
para o ano de 1975, promulgado pelo Alto Comissariado de Angola, previa as
seguintes receitas e despesas ordinrias e extraordinrias, expressas em contos:
Receitas ordinrias - 23.544.282.863$
Receitas extraordinrias 3.406.400.000$

Despesas ordinrias 18.260.632.863$


Despesas extraordinrias -

8.690.050.000$

No diploma de aprovao, o Decreto n.35/74, de 31 de Dezembro fazia saber


que as despesas extraordinrias que incorporavam, entre outras, despesas com o IV
Plano de Fomento e com as foras armadas, seriam financiadas principalmente por
receitas ordinrias (5.283.650.000$), pelo imposto extraordinrio para a defesa de
314

Como lhe chama Jos Alves da Rocha, Os Limites do Crescimento Econmico em Angola. As
Fronteiras entre o Impossvel e o Desejvel, LAC/Executive Center, 2001, p.p.128-129, ao referir-se s
causas da pobreza, em Angola, sustenta que a falta de capacidade de funcionamento e de adequao
da economia no-petrolfera provocou situaes graves de depauperao da populao e de
decomposio social da famlia e de outras instituies nucleares da sociedade. Foi por aqui que
comearam os fenmenos de excluso social, como a falta da cidadania, o insucesso escolar, o
desemprego, a prostituio, as ciranas de rua e a economia paralela.
315
A colocao num plano secundrio de outros sectores que contribuem para o desenvolvimento e
crescimento econmico do pas tem produzido os seus efeitos negativos, designadamente, no binmio
importao/exportao, nas cclicas oscilaes do poder da moeda nacional, na inflao, na perda de
confiana do sector privado no sistema financeiro, na acentuao da depauparizao das populaes, na
ausncia de investimentos srios na educao e sade pblicas de modo a melhorar a qualidade de
oferta de servios. Como refere Alves da Rocha, Os Limites do Crescimento Econmico, cit., p.129,
a economia petrolfera nacional uma das partes de problema da pobreza no pas: pela forma como se
estabeleceu no pas depois da independncia, com uma srie de condies vantajosas para os
investimentos das concessionrias e um modelo completamente virado para o exterior; pelos efeitos de
atrofiamento que exerceu sobre a economia no-petrolfera, traduzidos na poltica do dinheiro fcil, que
possibilitou taxas de cmbio sobrevalorizadas, importaes em excesso, aumento desmesurado do
sector pblico administrativo e do sector pblico empresarial, financiamento duma guerra eterna,
desperdcio na utilizao de recursos e destruio do tecido produtivo interno. Curiosamente o
dinheiro fcil no foi aplicado na reconstruo/construo de infra-estruturas, salvo algumas de
balano custo/benefcio discutvel.

124
Angola e emprstimos a contrair junto de instituies de crdito (500.000.000$). O
montante estimado de receitas ordinrias devia-se, fundamentalmente, ao peso que as
receitas de petrleo (52,7%) representaram no seu total.
Em sede dos impostos directos verificou-se um decrscimo que se justifica
pela abolio do imposto geral mnimo. As indstrias de tributao especial, pelo
contrrio, sofreram um aumento significativo, devido s cobranas do imposto de
fabricao e consumo de cerveja, das receitas da indstria petrolfera e do imposto de
produo de diamantes ou pedras preciosas. Como j se verificara em 1974, nos
impostos directos previa-se a arrecadao das receitas resultantes da explorao
petrolfera, que cobria a parcela mais significativa dessa categoria de impostos. O
imposto extraordinrio para a defesa de Angola continuou a ser mencionado como
receita a arrecadar para o ano de 1975.
Devido reduo das importaes, o volume dos impostos indirectos baixou,
devido, principalmente, quebra verificada nos direitos de importao.
No domnio das despesas ordinrias destacavam-se as relacionadas com a
educao, sade, assistncia e Segurana Social, entre as despesas da Administrao
geral, estimadas no oramento, inversamente ao que vinha sendo prtica em
oramentos anteriores e at mesmo nos oramentos da metrpole, onde o
financiamento destes sectores era relegado para plano secundrio.
Tambm estas despesas aumentaram, mas as receitas do mesmo tipo foram
suficientes para sua cobertura e o seu excedente cobriu ainda despesas extraordinrias.
Observando os nmeros dos oramentos para 1974 e 1975 podem avaliar-se as
variaes ocorridas nas despesas e receitas ordinrias e extraordinrias316:
Em contos
Oramento 1974

Oramento 1975

Receita Ordinria:

Impostos directos gerais

2.130.001

1.755.100

Impostos indirectos

2.385.000

2. 705.000

3.295.601

12.415.000

714.851

769.260

Indstrias regime tributrio


especial
Taxas rendimentos
diversos servios

316

Os dados referentes a despesas e receitas ordinrias e extraordinrias, para 1974 e1975 foram
retirados do Decreto n.35/74, de 31 de Dezembro.

125
Em contos
Oramento 1974

Oramento 1975

Domnio privado, lucros,


participaes

506.940

426.940

Rendimentos de capitais

93.910

87.083

Reembolsos e reposies

351.487

347.044

5.038.856

4.172.926

Consignaes de receita
Receita Extraordinria
Imposto extraordinrio de
Defesa

300.000

Saldos de exerccios findos

350.000

Imposto de sobrevalorizaes

450.000

Receitas do fundo de fomento

250.000

Promissrias de fomento

200.000

Obrigaes de fomento

300.000

Instituto de crdito

300.000

Outras

1.256.400

Despesa Ordinria:

Dvida do Estado

1. 147.824

926.115

89.065

130.948

170.000

220.000

4. 385.284

6.209.593

Servios de finanas

299.269

428.701

Servios de justia

214.553

338.691

Servios de fomento

4.038.339

4.864.307

Defesa nacional

1.566.236

2.206.236

63.585

90.418

2.720.943

2.800.896

17.403

44.727

Governo do Estado e
Representao Nacional
Aposentaes, jubilaes,
penses e reformas
Administrao geral e
fiscalizao

Servios de marinha
Encargos gerais
Exerccios findos
Despesa Extraordinria:

Defesa nacional

300.000

IV Plano de fomento

5.606.400

Outras despesas ext.

2.783.650

Fonte: Decreto n.35/74, de 31 de Dezembro.

126
2.O Oramento do Estado no Perodo Ps-Independncia.
a)Abordagem Constitucional e de Conjuntura.

Olhando-se para o quadro constitucional estabelecido com a entrada em vigor


da Lei Constitucional angolana, em 11 de Novembro de 1975, verifica-se uma
pobreza atroz no tratamento, conferido ao oramento e correspondente processo
oramental.
O artigo 38. do texto constitucional original, que continha as atribuies do
Conselho da Revoluo, rgo legislativo da poca, dispunha na alnea b) que a
aprovao do Oramento Geral do Estado e do Plano Econmico cabia na esfera da
sua competncia, estatuindo, igualmente, ambos os documentos, eram elaborados pelo
Governo. O artigo 41. que continha as atribuies do Governo corroborou na
distribuio dos poderes oramentais, j anunciados no artigo 38., acrescentando-se,
na alnea b), que alm de elaborar o Oramento do Estado, o Governo havia de
execut-lo, aps ter sido aprovado pelo Conselho da Revoluo. Ainda na alnea c) do
referido referido, poderes semelhantes eram conferidos ao Governo, agora, j para o
Plano Econmico.
Denota-se que o legislador constituinte teve, por um lado, a preocupao de,
no domnio oramental, expressar o princpio da separao de poderes entre os rgos
legislativo e executivo, ao no cometer a este ltimo a funo de elaborao e
aprovao do oramento, deixando com clareza que a fase da sua elaborao competia
ao rgo executivo e a aprovao desse documento ao rgo legislativo. No se deixa,
no entanto, em momento algum, antever que o rgo legislativo exera o seu poder
fiscalizador, seno na fase de elaborao do oramento, e j no na fase da sua psexecuo do oramento, nem to pouco durante a sua execuo.
Desde logo, aparece aos nossos olhos que o princpio da separao de poderes,
no texto constitucional de 1975, na sua verso original, foi consagrado de modo
limitado, no domnio oramental, valendo, somente, para a parte inicial do processo
oramental e, j no para o exerccio do controlo ao modo como o executivo aplicava
os recursos pblicos transferidos pelos cidados contribuintes, sob aprovao dos seus
representantes, que , no fundo, o momento mais relevante da concepo de

127
representao poltica, em matria financeira317. E, nem se pode dizer que no era este
o pano de fundo que motivava as opes polticas da poca, sendo certo, que bastantes
vezes e ao longo de todo o perodo em que se pretendeu instalar um regime poltico de
orientao socialista, no faltaram referncias ao ideal da representao poltica318,
pois tudo se fazia em nome do povo e para o povo.
clebre a expresso da poca: O MPLA o povo, o povo o MPLA,
numa altura em que no havia praticamente distino entre a vontade do movimento
de libertao que proclamou a independncia de Angola, e a expresso da vontade dos
rgos de soberania319. Ao existir esta confluncia ou entrelaamento de interesses,
parece que ao gosto do aparelho burocrtico socialista que se construa, figurava ser
desnecessria a condimentao que sempre exigvel num clima democrtico, marcado,
por um lado, pelo princpio da separao de poderes, e, por outro, pela representao
poltica. Assim caracterizado, o estatuto jurdico-poltico da democracia pluralista do
mundo moderno, no surge, como pouco importante, principalmente, a nvel
financeiro, que o rgo parlamentar possa, ao abrigo de um poder legitimado
conferido pelos cidados contribuintes, exigir que lhe sejam prestadas contas pelo

317

Pelo controlo da despesa pblica se bateu a burguesia oitocentista, numa clara inteno de impedir
que o monarca realizasse despesas de modo indiscriminado e arbitrrio, interferindo, assim, na
actuao do poder executivo. Vd. Antnio Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., pp.14-17. J
com referncia a uma postura de sinal contrrio, na actualidade, Vd. Miguel Cadilhe, O Controlo
Parlamentar das Finanas Pblicas, O Economista, Anurio da Economia Portuguesa, 1997, p.p.168169, que num breve artigo, aponta o dedo ao fraco papel fiscalizador do rgo parlamentar portugus,
cuja omisso ocorria relativamente parte mais crtica do processo oramental, a execuo do
oramento, que segundo o articulista, no era objecto nem de fiscalizao concomitante, nem de
fiscalizao a posteriori, uma vez que, nem as contas trimestrais, nem a conta geral do Estado eram
objecto dessa fiscalizao: A AR, a meu ver, no fiscaliza devidamente as finanas pblicas ().
Refiro-me, respectivamente, vertente ex ante, do Oramento do Estado versus a outra vertente
relativamente esquecida da execuo oramental, ou seja, a vertente ex post das finanas pblicas. Es
vertente deficitria de controlo da A.R. diz respeito s contas anuais do Estado. E diz respeito
tambm s contas trimestrais provisrias que so apresentadas obrigatoriamente A.R. So
importantssimos documentos da execuo oramental, deveriam ser solenssimos momentos de
afirmao institucional e democrtica do Parlamento (). No obstante os imperativos de natureza e
de essncia e, tambm, os imperativos legais, a realidade decepcionante. Por um lado, os prazos no
so cumpridos, a fiscalizao das contas feita fora do tempo legal. Por outro lado, a apreciao de
contedo perfeitamente menorizado, sem profundidade, sem projeco, sem estatura: a fiscalizao das
contas aparece fora da sua utilidade e da sua razo de ser. () Assim, a A.R. aplica-se muito mais na
apreciao da proposta do novo Oramento do Estado do que na apreciao da execuo do oramento
findo ou do oramento em curso. () Esta subalternizao da competncia de fiscalizao da AR, no
que s contas diz respeito, conduz a uma outra questo que me particularrmente cara. Refiro-me
questo da disciplina financeira, isto , rigor, verdade, cumprimento, nas finanas pblicas.
318
Embora saibamos que este princpio tem uma conotao diferente, da que tem nos regimes
democrticos, nem assim se pode afirmar que ele de todo inexistente.
319
Ver Paulo Pereira Trigo, O Prisioneiro, o Amante e as Sereias. Instituties Econmicas, Polticas
e Democracia, Almedina, 2008, p.p.329 e ss.

128
Governo e sua Administrao Pblica, sobre o modo de gesto e destino dado aos
dinheiros pblicos.
b)

Caractersticas

do

Controlo

Parlamentar

no

Texto

Constitucional Originrio.

A configurao do modelo plasmado no texto original da Constituio


Angolana foi alterada pela primeira reviso constitucional, ocorrida em 1978, operada
por deliberao do comit central do MPLA Partido do Trabalho320, que modificou,
ligeiramente, o texto constitucional, ao mencionar, de modo impreciso, o exerccio de
um certo poder de contemplao, e no de controlo, sobre o rgo executivo, por parte
do rgo legislativo. Dentre as atribuies do Conselho da Revoluo, contava-se a
aprovao do Plano Nacional e do Oramento Geral do Estado, como tambm, a
apreciao dos relatrios sobre a sua execuo. Embora esta disposio constitucional
determinasse que os relatrios de execuo fossem objecto de apreciao (termo que
remete mais para a ideia de o oramento ser objecto de uma simples observao e no
de um verdadeiro controlo sobre os actos praticados ou no praticados em matria
oramental, com vista verificao da sua regularidade, conduzindo
responsabilizao dos seus actores), por este rgo, parece-nos que mais do que na
actualidade, e por razes de ordem diferente, naquela poca, o contedo da palavra
controlo, no domnio financeiro, antes do seu exerccio, j aparecia esvaziado de
sentido e alcance, pois que at ela, em si mesmo considerada, era evitada no prprio
texto constitucional. Como se ter oportunidade de afirmar mais adiante, os padres
de disciplina financeira apontavam para balizas de baixo porte, pese embora
aparecessem timidamente consagrados em alguns diplomas legais321, e por isso, em
termos de aplicao, foi-se arreigando o hbito de no controlar a prtica de actos
financeiros irregulares dos agentes polticos, e dos funcionrios pblicos, com vista
sua responsabilizao. Veja-se a exemplo, que o prprio texto constitucional era
omisso, quanto a este tipo de responsabilizao. Apenas na Lei de Reviso
320

rgo a quem coube a competncia de aprovar a Lei Constitucional angolana, vendo-se j por aqui,
que na ausncia de uma Assembleia Constituinte, o partido no poder substitua-se a qualquer rgo de
soberania, confundindo-se o papel do MPLA com o dos rgos de soberania, em ordem consagrao
de uma liberdade revolucionria.
321
Em 1978 e 1979, foram publicados os seguintes diplomas, visando imprimir disciplina financeira na
gesto dos recursos pblicos e ainda responsabilizar os infractores de tais normas: Decreto executivo
n.15/78, de 26 de Setembro, Decreto n.194/79, de 20 de Junho e Decreto n.195/79, de 20 de Junho.

129
Constitucional de 1992 se consagrou a responsabilizao civil e criminal de titulares
de cargos polticos, pela prtica de actos ou verificao de omisses, no exerccio das
suas funes. Porm, no se vislumbra, nada que se assemelhe, na referida lei, com
responsabilidade financeira por actos ou omisses na actividade financeira.
Sem prejuzo de desenvolvimentos que venhamos a realizar mais adiante,
nesta dissertao, convir, por ora, que nos interroguemos sobre qual o entendimento
que h a fazer-se do conceito de controlo, em geral, para que posteriormente, nos
detenhamos no conceito de controlo parlamentar, j que o enfoque da nossa busca a
caracterizao do tipo de controlo, se de controlo pudermos falar, que era exercido
pelo rgo parlamentar naquela poca.
Ao atentar-se na palavra controlo, do ponto de vista etimolgico, desde logo se
percebe que a apreciao constitucional dos relatrios de execuo do oramento,
referida no texto constitucional de 1978, no pode ir alm de uma avaliao, que no
tem as caractersticas, contornos e finalidades a atingir com o controlo. Mas, ser
preciso ir mais a fundo, procurando encetar a anlise dos dois tipos de controlo,
efectuado por rgos no inseridos no seio da Administrao, de modo a permitir que
se aperceba qual a natureza dos tipos de controlo que devem ser exercidos no domnio
financeiro, mais propriamente, no domnio oramental.
Comecemos pelo vocbulo controlo derivado da palavra francesa contrle
ou da expresso contre rle, e que tem um significado diverso: registo, ter em
dobrado ou duplicado, verificao, orientao, vigilncia, inspeco,
fiscalizao. O mesmo sucede se avaliarmos a palavra correspondente noutras
lnguas, como a palavra inglesa control que significa poder de dirigir ou de
comando, Governo, inspeco, fiscalizao, a palavra italiana controllo, com
o sentido de conferncia, reviso, verificao, a palavra em lngua alem
kontroll, significando, fiscalizao, reviso, inspeco, registo, exame,
sindicncia, ou a palavra espanhola control, com o significado de fiscalizao,
inspeco, interveno, domnio.
Recorrendo, agora, a algumas posies doutrinrias, adiantadas na vasta
literatura jurdica portuguesa em matria de controlo, lembramos e citamos Sousa
Franco, para quem o conceito reside ou assenta num confronto com padres de
qualidade, sendo decisivo para o melhoramento da qualidade dos sistemas de gesto,

130
sem o qual este no conseguem atingir seno uma produtividade negativa, alm de
uma eficcia e eficincia duvidosas322.
Igualmente Jos Tavares tem tratado este tema em vrios trabalhos publicados,
defendendo que o controlo uma actividade indissocivel da funo de gesto para
que seja eficaz, sendo esta aliana vlida, tanto para a gesto pblica como para a
gesto privada323, ao que ns acrescentamos, a qualquer tempo e qualquer que seja o
sistema poltico que se adopte.
Carlos Moreno, na exaustiva anlise que faz ao controlo financeiro interno e
externo324, defensor de que este necessrio para garantir que a gesto dos dinheiros
pblicos, enquanto bens cuja escassez notria, seja eficaz, e chegando a consider-lo
o negativo da fotografia da actividade de gesto dos dinheiros pblicos325.
Antnio R. Gameiro pronuncia-se especificamente sobre o controlo
parlamentar, como um tipo de controlo financeiro poltico externo, e que apesar de
expressamente consagrado no texto constitucional portugus e demais legislao
ordinria, assenta num problema de mentalidade e de prtica parlamentar, que tem
ficado muito aqum das exigncias, sendo mesmo ineficaz, devido a um conjunto de
factores entre os quais se encontra a falta de consciencializao e de mentalidade
de controlo e avaliao, quer dos deputados e dos Governos, quer dos agentes da
Administrao Pblica, cuja noo sobre a sua importncia e seus efeitos no
melhoramento da gesto dos recursos pblicos, demorou a ser compreendida326. A
322

Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, O Controlo da Administrao Pblica em Portugal, Revista do


Tribunal de Contas, Lisboa, 1993, Tomo I, 19/20, Jul.-Dez, p.117.
323
Cfr. Jos Tavares, O Tribunal de Contas. Do Visto em Especial Conceito, Natureza e
Enquadramento na Actividade da Administrao, Almedina, Coimbra, 1998, p. 21.
324
Enquanto duas vertentes a destacar do sistema nacional de controlo portugus, que se distinguem
pelo campo de actuao que visam cobrir, sendo que o controlo interno se aplica no seio de uma dada
organizao, ao passo que o controlo externo se exerce de fora para dentro, mediante a actuao de
rgos especficos, podendo aparecer sob a veste de controlo tcnico, quando o seu sujeito activo seja o
Tribunal de Contas e sob a veste de controlo poltico, quando compita Assembleia da Repblica o seu
exerccio. O Autor chega mesmo a eleger o controlo externo ao estatuto de funo autnoma do Estado
(cujo ncleo essencial a auditoria financeira do Estado -, considera, no se confina, nem se insere em
nenhuma das funes tripartidas do Estado), tanto do ponto de vista substancial como formal, que
justifica, por um lado, pelo facto de este tipo de controlo preencher os requisitos necessrios para o
inmero e infindvel conjunto de factores que representam a fonte de carncias fundamentais dos
cidados em face da gesto financeira pblica, tais como, a legalidade, a regularidade, a eficcia, a
economia, a eficincia, a preservao do ambiente, a utilidade social, a transparncia, a igualdade, a
publicidade, e por outro, pelo manancial de legislao existente em Portugal no domnio do que
denomina por Direito do controlo financeiro. Cfr. Sistema Nacional de Controlo Financeiro, Subsdios
para a sua Apreenso Crtica, UAL, 1997, p.p.101-106. Ver tambm do Autor, Finanas Pblicas,
Gesto, Controlo e Auditoria dos Dinheiros Pblicos, UAL, 2006, 254-264.
325
Cfr. Carlos Moreno, Finanas Pblicas, Gesto, cit., pp.39-41.
326
Cfr. Antnio R. Gameiro, O Controlo Parlamentar das Finanas Pblicas em Portugal (19762002), Almedina, 2004, p.p. 219-222.

131
avaliao feita por este autor sobre a prtica parlamentar portuguesa em matria de
controlo das finanas pblicas, leva-nos a concluir, que os parmetros constitucionais
e legais pouco tm representado no longo percurso que o rgo parlamentar portugus
j efectuou desde a sua constituio, sem se falar, naturalmente, dos perodos em que,
fruto da perda de poderes financeiros pelo Parlamento, o papel deste rgo de
soberania se viu relegado para plano secundrio.
Nem mesmo esta constatao e apesar desta, nos leva a baixar a guarda na
observao da forma como se consagrou constitucionalmente a actuao do
Parlamento angolano com relao verificao da regularidade da gesto dos
dinheiros pblicos pelo Governo e sua Administrao, e os resultados consequentes
de tal consagrao. Como referimos, anteriormente, no se afigurava que a gesto dos
recursos pblicos fosse seguida de perto pelo Conselho da Revoluo, dado que a
envolvente poltica apontava para um modelo de caractersticas socializantes, na qual
predominaria uma certa dificuldade no questionamento dos actos praticados pelo
rgo executivo e sua Administrao.
Mas as consequncias de todo este sentido de proteco dos rgos da
Administrao, cujos actos embora devessem estar sujeitos ao controlo parlamentar,
de modo a que todo o processo oramental aparecesse aos olhos dos cidados de
forma transparente, deixava ao legislador constituinte uma porta aberta de par em par,
que os levava (aos rgos) a no tomar conscincia de que a gesto da coisa pblica
era (como ) tarefa de maior melindre e complexidade, em face da grandiosidade de
problemas que gera, por relao gesto de bens privados, embora seja tambm
espinhosa. Para isso, pesava o factor dos rgos decisores se encontrarem ainda
imbudos de ideais revolucionrios e pouco preparados para tarefa to difcil e de
tamanha complexidade, como a gesto do errio pblico, no s pelas somas
vultosssimas que implica, mas porque acima de tudo a sua gesto tem repercusses
ao nvel do tecido scio-econmico e poltico e tambm ou por isso mesmo, impe
que a respeito e sobre ela sejam prestadas contas aos cidados, que se vem privados
de parte do seu patrimnio, encaminhado para alimentar os cofres do errio pblico, e
a quem os ideais revolucionrios da poca, contraditria e aviltantemente
desprezavam, por tomarem o conceito de representatividade no no sentiod literal,
mas com o sentido que os representados deixavam de ter alma e querer prprios,
passando a gozar de um estatuto de menoridade incapacitante, no suprvel sequer,
por sentena judicial (j que tudo era revolucionrio, inclusive a justia), conduzindo

132
o representante liberdade de tudo fazer, porque sempre em nome e por conta do
representado.
Ora, tal saber fazer no carecia de qualquer verificao, de qualquer controlo,
muito menos num nvel situado fora da Administrao, posto que em prol de tais
ideais revolucionrios, existia uma espcie de irmandade onde aparecia como
inquestionvel a prtica de actos de gesto (tambm esta revolucionria), e, por isso
insusceptvel de ser submetida ao exerccio de qualquer controlo. Da que, julgamos
ns, o legislador constituinte tenha substitudo a palavra controlo por apreciao,
porque a primeira teria um efeito mais drstico, para o que se pretendia.
2.1. Perodo da Economia Planificada: Caractersticas da Poltica e
Prtica Oramentais

Na base de um ambiente constitucional, perspectivado para a criao de uma


sociedade do tipo socialista, a poltica econmica da poca foi idealizada, com vista a
dar a resposta, pelo menos, julgada necessria sua edificao, e como tal assente em
princpios considerados fundamentais para a consagrao desse objectivo. Com
fundamento na adopo de tais princpios, a estruturao da economia foi pensada,
com objectivos de estatizao dos meios de produo, sujeitando a sua gesto ao
plano econmico. Entra-se, assim, no perodo que denominamos por economia
planificada, onde o Oramento do Estado aparece com um papel de subalternizao
em relao ao plano econmico socializante.
Naturalmente que na tentativa de restringir o perodo da economia planificada
ao relato das caractersticas da poltica e prtica oramentais, no pode deixar de
aludir-se ao impacto que outras polticas, como, por exemplo, a cambial, monetria e
comercial, tm sobre ela, e bem assim, no plano geral da economia. Por isso, sempre
que necessrio a elas recorreremos para fazer o enquadramento da situao econmica
de Angola, durante o perodo referido.
O primeiro oramento de Angola, enquanto novo pas, independente, foi
aprovado pela Lei n.7/77, de 6 de Abril. A vigncia de oramentos alm do perodo
financeiro, com incio a 1 de Janeiro e trmino a 31 de Dezembro de cada ano, foi
uma prtica constante, durante vrios anos, certamente reflexo da pouca experincia
da Administrao em gerir financeiramente o jovem Estado independente e a
evidncia da fraca disciplina oramental, que se foi arreigando da em diante, o que

133
em termos concretos, conduziu ao prolongamento do oramento que havia sido
aprovado para 1975, que estendendeu a sua vigncia at Abril de 1977327.
Aquela lei foi aprovada numa altura em que Angola ainda estava na
transio328 para a economia planificada e por isso obedeceu estrutura do Decreto
que aprovara o oramento para o ano de 1975, onde como se viu o princpio do
equilbrio constitua uma preocupao fundamental. A lei continha a autorizao dada
ao Governo para arrecadar receitas no valor global de 27.278.287.851$00, sendo
13.139.384.000$00 correspondentes a receitas ordinrias e 1.350.000.000$00 a
receitas extraordinrias. Encerrava igualmente a autorizao para o Governo efectuar
gastos de valor global igual ao valor das receitas totais, destinando-se
20.931.213.851$00

despesas

ordinrias

6.246.974.000$00

despesas

extraordinrias.
Angola, pas sado de uma guerra travada contra a potncia que a colonizara,
optou por seguir a ideologia marxista, adoptando um sistema de centralizao poltica
e econmica, que assentava basicamente em trs princpios fundamentais: a
Administrao unificada, o centralismo e o planeamento329.

327

O artigo 1. desta lei referia que o oramento aprovado produzia efeitos a partir de Janeiro de 1976,
o que no colide com o que se afirma no texto, tendo em conta a renovao automtica do oramento,
na ausncia de aprovao de novo oramento, tcnica que permite que se integre no novo oramento a
parte do oramento anterior j executada, ao abrigo determinadas regras aplicveis para as receitas e
despesas. O artigo 7. do oramento aprovado por esta lei, determinava que: Os duodcimos
resultantes das verbas inscritas neste oramento s sero liquidadas a partir de 1 de Agosto de 1976,
no se processando qualquer ajustamento com os quantitativos dos duodcimos j vencidos em termos
dos valores do oramento de 1975..
328
Angola em 30 anos de existncia, enquanto Estado independente, tem atravessado vrios perodos
de transio: transio para a economia planificada, transio para a economia de mercado. Chamamos
transio ao perodo em que se opera um processo de novas opes polticas, econmicas e sociais, que
supostamente conduziriam ao progresso e ao desenvolvimento. Normalmente as transies tm como
objectivo modificar o status quo vigente para um novo estdio, mas no sentido de que este traga mais
vantagens, corresponda a mais benefcios para uma nao e seu povo. Angola, depois de ter passado
pela transio entre um regime colonialista e um regime de Administrao centralizada, voltou a
atravessar um perodo de transio entre esta ltima e a economia de mercado, cuja implantao em
bases slidas, segundo Alves da Rocha, Angola Estabilizao, Reformas e Desenvolvimento, Luanda,
LAC-Antena Comercial, 1999, p.51, carece de vencer dois obstculos fundamentais, quais sejam a
mentalidade burocrtica e obstaculizante dos agentes da Administrao Pblica do Estado e a relativa
prevalncia de comportamentos especulativos da parte dos agentes econmicos..
329
Segundo o princpio da Administrao unificada, toda a actividade econmica deve estar sujeita a
uma nica Administrao, qualquer que seja o nvel de poder. O centralismo um princpio que
estabelece o cumprimento, pelas unidades orgnicas situadas a nvel inferior, das decises tomadas por
uma hierarquia superior, devendo tudo fazer para atingirem essa finalidade. O princpio do
planeamento determina que o nvel hierrquico mais elevado defina as necessidades do pas, a
coordenao dos vrios componentes do sistema econmico e a afectao de recursos actividade
produtiva, com vista a que se alcancem esses objectivos traados. Vd. Ftima Roque, Economia de
Angola, Bertrand Editora, 1991, p.203.

134
Esta opo poltica e econmica, aliada guerra que se manteve aps a
independncia do pas e crise gerada pela descolonizao330, foram trs factores que,
no seu conjunto, contriburam para um rpido depauperamento da situao
econmica, financeira e social do pas.
As polticas econmicas que foram sendo adoptadas e postas em prtica, com
vista construo da base material e tcnica sobre a qual se edificaria a sociedade
socialista angolana, falharam rotundamente, assentes nas debilidades geradas por uma
estrutura institucional que criou estrangulamentos de diversa ordem nos vrios
sectores da economia, com reflexos marcantes no tecido social.
O plano centralizado, formal ou teoricamente, comandava tudo desde a
afectao de recursos, a fixao de preos e cmbios, pela via administrativa, a
regulamentao da oferta de bens e servios, a circulao monetria, etc.
A falta de disciplina financeira gerada pelo modo como o sistema econmico
estava estruturado originou uma situao de dfice oramental permanente331,
financiada por via monetria, tanto por emprstimos externos como por crdito do
Banco Nacional de Angola332 (banco central), o que provocou nveis de inflao
elevados, num ambiente de grande escassez de oferta de bens, que conduziu
emergncia de uma economia paralela333, alimentada em grande medida por prticas
330

De verdadeira crise se tratou se se tomar em conta que todos os sectores da economia que eram
detidos pela populao de origem europeia, de repente ficaram sem orientao, pelo facto de os seus
proprietrios e impulsionadores terem deixado o pas, deixando ao abandono todos os seus
empreendimentos. Numa sociedade, em que fruto das ideologias e polticas da poca, os africanos no
detinham poder econmico, nem poder de gesto da coisa pblica, pois, eram na sua grande maioria
prestadores de servios. De tal modo que, quando os detentores de empreendimentos industriais e
comerciais de grande e mdia projeco e bem assim os gestores do errio pblico saram do pas em
massa, muitos deles abruptamente (de um dia para o outro), por razes ligadas ao receio da nova
direco que se iria instalar no pas, que vinha sendo conhecida como de natureza terrorista e tendo
como objectivo, a instalao de um regime comunista, interrompeu-se a dinmica do processo
produtivo, j que grande parte da indstria ficou paralisada, o comrcio consequentemente estagnou e
at mesmo o pequeno comrcio rural desapareceu. Deu-se, ento incio fase da aprendizagem, pois os
novos gestores do pas no estavam tecnicamente preparados para estar frente da grandiosidade e
diversidade de problemas e situaes que encontraram, alm de que no podiam contar com o know
how de outros agentes, pois para a maior parte destes tudo era novidade, tambm. Perante tal revs, a
comunidade do mundo socialista da poca, caiu em peso sobre Angola, e sob o lema da ajuda
internacionalista(que foi benfica, honra lhe seja feita, principalmente ao povo de Cuba, do ponto de
vista belicista, designadamente, quando Angola foi objecto de invases de exrcitos estrangeiros),
foram sendo praticados erros atrs de erros, que aos poucos foram dizimando o potencial econmico
que Angola comeara a construir, principalmente, a partir da dcada de 1970.
331
No decurso deste perodo o dfice oramental foi mais acentuado de 1975-81, seguido de maior
atenuao de 1981-89.
332
Denominao do Banco central de Angola, que resultou do confisco do Banco de Angola, pela Lei
n.69/76, de 11 de Novembro.
333
Diz-se que uma economia, onde o mercado formal concomitante com o mercado informal ou
paralelo, uma economia dual. O mercado paralelo por natureza um mercado onde a concorrncia
agressiva e onde os preos so estabelecidos com base nas foras da procura e oferta, sendo mais

135
de roubo, contrabando e corrupo, que se foram desenrolando para aliviar a escassez
de bens no fornecidos pela economia formal e auxiliar no aumento dos magros
salrios oficiais. De referir que a oferta de salrios magros, como se afirmou,
associada escassez de produtos considerados apetecveis pela populao, chegou a
gerar a troca directa de produtos, na qual a moeda corrente no intermediava.
De pas produtor e com alguma projeco ao nvel da exportao de produtos,
Angola passou a estar dependente das importaes e ainda dependente de ajudas
financeiras externas e capitais provenientes do estrangeiro. A incapacidade de gerar
receitas internas suficientes para financiar os investimentos pblicos, pelo quase
inexpressivo papel do sistema fiscal, e a fraca produtividade dos vrios sectores
econmicos, tornaram o sector da actividade petrolfera, como o nico sector e a nica
indstria em desenvolvimento, cujos investimentos dependiam de capitais externos,
tal como dos mesmos dependia o abastecimento do pas em bens alimentares, dando
origem ao crescimento de um servio de dvida externa, difcil de comportar.
Sendo o petrleo o nico produto angolano exportvel, e uma fonte de receita
que permitia em alguma medida fazer face ao rpido avolumar de despesas pblicas,
comeou a divisar-se um segmento de tratamento preferencial a este sector, chegandose, at, a estigmatizar e ostracizar os demais sectores da actividade econmica, para os
quais eram necessrios recursos financeiros, igualmente avultados, que no
encontravam suporte na linha de horizonte dos investidores internacionais, e que
foram por isso, remetidos pela Administrao angolana para um plano secundrio,
onde o investimento pblico no perpassava. Em face da escassez do crdito
concedido ao sector privado, caracterizado pela sua condio francamente
descapitalizada e dbil, no teve mos nem condies materiais para garantir a sua
continuidade, muito menos o seu crescimento, at porque, note-se que grande parte
das empresas que impulsionavam o papel daqueles sectores da economia tinham sido
confiscadas ou nacionalizadas, pelo facto de os seus proprietrios se terem retirado de
Angola, quando ocorrera o processo de descolonizao.

elevados do que os preos no mercado formal. Os bens e servios que nele so fornecidos tm vrias
provenincias, lcita e ilcita, procurando os fornecedores satisfazer da melhor forma o desejo dos
consumidores, com vista a obter o lucro fcil, isento dos encargos com que seriam onerados se
abastecessem o mercado formal. Vd. Ftima Roque, Economia, cit., pp.120-122.

136
2.2. Princpios Orientadores da Poltica Oramental contidos na Lei de
Reestruturao do Oramento de 1977
a) Natureza da Lei de 1977

Antes de se entrar no estudo dos efeitos que a Lei n.20/77, de 15 de Setembro


produziu no Direito oramental angolano, importar saber, em face do seu contedo
essencialmente orientador, ao conter disposies de carcter paramtrico de todo o
sistema oramental, que faltavam no texto constitucional, como atrs observmos, e
que se identifica com o que de mais elucidativo se encontra nas tipicamente
denominadas leis de enquadramento.
Embora assim a qualifiquemos, no nos repugna que a um tempo ela possa ter
sido identificada antes como uma Lei de Bases334, j que, e conforme definio mais
comum nos manuais de Direito Constitucional, uma lei que consagra princpios
vectores ou bases gerais de um regime jurdico, remetendo para o executivo a tarefa
de desenvolvimento desses princpios ou bases335/336.
E denominamo-la lei de enquadramento, j que nela se continham os
parmetros que serviriam de base para a estruturao da actividade financeira do
Estado, mais propriamente no domnio oramental, tendo em ateno o teor de certas
normas que integraram o seu contedo, como o caso das disposies que continham
regras sobre a elaborao, organizao, votao e execuo do oramento. Com
relao a estas matrias, a lei em apreciao continha um regime jurdico que teria de

334

Em nossa opinio, no foi por acaso que o legislador adoptou a designao de lei de
reestruturao, pois o objectivo era lanar um conjunto de princpios e regras que respondessem ao
estabelecimento das linhas mestras de um processo oramental, que visasse a instalao de um sistema
poltico, econmico e social do tipo socialista. Os poderes que esta lei atribua ao ministro das finanas,
no domnio regulamentar, parece justificar que ela aparecesse mais como uma Lei de Bases e j no
como uma Lei-Quadro ou de enquadramento, como na doutrina, por questes de semntica, se tem
designado.
335
Cfr, J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 5. edio, Almedina,
2002, p.746.
336
Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p.780, admite que mesmo na ordem jurdica
portuguesa tem-se atribudo a designao de Lei de Bases, a leis cujo objecto e fim parecem mais
identificar-se com as caractersticas de leis de enquadramento, como o caso da Lei de Bases do
ensino, do desporto e outras que, segundo o autor, estabelecem um regime jurdico global de regras e
princpios para grandes espaos jurdico-materiais carecidos de ulteriores concretizaes, mas sem que
essas concretizaes se identifiquem com o esquema de actos legislativos de desenvolvimento..

137
vir a ser observado pelas leis do oramento, pois estas, de modo mais concreto,
especificam esse mesmo regime jurdico337.
b) Especificidades da Lei n.20/77

Havendo necessidade de adequar os dispositivos legais realidade econmica,


resultante da opo feita pela classe poltica da poca, em 1976: a economia
centralizada, em 1977 entrou em vigor a Lei n.20/77, de 15 de Setembro que
modificou os princpios orientadores da gesto financeira pblica que haviam sido
aplicados durante a colonizao portuguesa. Como se indicava no seu prembulo foi
considerada o instrumento de transio do sistema financeiro colonial para o sistema
financeiro planificado que a construo da base material e tcnica do socialismo
exige.338.
A opo por uma economia planificada e de direco centralizada foi tomada
na 3. reunio plenria do Comit Central do MPLA, em Outubro de 1976, apontando
para que fosse dada uma grande nfase ao oramento, crdito, preos e moeda. Isto
mesmo ficou reflectido no prembulo e articulado da Lei n.20/77, quando se
afirmava que era necessrio: racionalizar a utilizao dos recursos financeiros do
Estado, centralizar a gesto dos recursos financeiros e dos gastos de modo a evitar-se
disperso de recursos e desperdcios necessrios, controlar com mais rigor os gastos
do sector estatal, controlar a actividade financeira dos rgos do Estado e estabelecer
a necessria ligao com os rgos de planificao. De modo a que fossem cumpridos
estes objectivos, o articulado da lei, compreendendo dois captulos, um dedicado a
princpios gerais e outro a disposies finais e transitrias, reflectia, como se ir
observar, o desmontar de procedimentos oramentais de uma economia do tipo
mercantil, para instituir procedimentos mais identificados com a tpica economia
centralizada, originria dos sistemas econmicos socialistas.

337

Embora, como se dir mais adiante, as leis do oramento dos primeiros anos a seguir
independncia fossem secas ou quase mudas, cumprindo um modelo de secretismo que pairava
sobre tudo o que integrasse a gesto pblica, os procedimentos que precediam sua publicao
pareciam coadunar-se com os princpios, definidos na lei de reestruturao.
338
Curiosamente, porm, este instrumento de transio do sistema financeiro necessrio
institucionalizao do socialismo perdurou durante 20 anos, numa altura em que os objectivos do
socialismo j se haviam apagado no s da base legal da opo econmica e poltica do pas, como do
prprio esprito dos angolanos e da classe poltica.

138
A Lei comea por encerrar uma definio de Oramento Geral do Estado que
qualifica como um plano financeiro, segundo o qual se formam e empregam os
recursos financeiros do Estado, com fora de lei339 (art. 1, n.1). Tais recursos
financeiros so tipificados, segundo a sua fonte340 e o mesmo acontecendo ao seu
emprego341(art., n.s 2. e 3.).
O Oramento Geral do Estado era elaborado sob a forma de proposta, pelo
Ministrio das Finanas, submetido ao Conselho de Ministros, aps apreciao da
comisso nacional do plano e aprovado pelo Conselho da Revoluo342, para vigorar
pelo perodo de um ano (art. 2. conjugado com o art. 14., n.1.).
Alm da regra da anualidade, o oramento angolano, em matria de regras de
preparao oramental, devia ser elaborado segundo as regras da unidade e
universalidade343/344, tal como referia o artigo 3. da lei: o oramento um

339

Ver os nossos comentrios no captulo I desta dissertao, p. 46 e ss..


Assim estabelecem-se receitas geradas por ou provenientes de: unidades econmicas estatais
(parente prximo ou pobre das empresas pblicas), participaes do Estado em empresas mistas,
impostos pagos por empresas privadas, mistas, cooperativas e cidados, pagamentos de servios
pblicos, emprstimos, demais fontes, imprevistas e imprevisveis.
341
O dispndio dos recursos financeiros tinha as seguintes finalidades: contribuir para o
desenvolvimento econmico e social de modo planificado, visando a formao da base tcnica e
material do socialismo; aumentar a capacidade defensiva do Estado (em virtude da guerra que
continuava a grassar contra os outros dois movimentos armados opositores do MPLA); melhorar as
condies de vida das populaes.
342
O Conselho da Revoluo era o rgo parlamentar da poca.
343
As regras clssicas de organizao do oramento surgiram como reflexo do modelo de Estado onde
foram geradas, o Estado liberal, cujas funes mnimas eram reforadas ao nvel das previses
oramentais com instrumentos que limitassem ao mximo a sua capacidade de gastar. Da a razo de
ser do estabelecimento de regras como a anualidade, que obrigava a que a autorizao para gastar
tivesse um limite temporal de validade, devendo ser renovada no fim de cada perodo, para o qual
tivesse sido concedida; mas tambm como a unidade, a universalidade, a no afectao e a no
compensao que permitiam uma maior concentrao das previses de gastos e dos recursos que a eles
eram afectos, facilitando a fiscalizao do rgo autorizador; como a especializao ou especificao
oramental, que determinava que as verbas autorizadas fossem afectas a cada espcie de despesas, que
se realizariam dentro do limite das verbas afectadas, de modo a evitar que os limites de gastos fossem
ultrapassados; ou ainda, como a regra do equilbrio oramental que impondo a igualdade entre receitas
e despesas de certa natureza, impedia o recurso a certos meios financeiros para cobrir despesas
consideradas suprfluas. A consagrao das regras clssicas de organizao do oramento, porque
datam do perodo liberal, cuja ideologia, ao ter entrado em crise, arrastou consigo os princpios em que
se baseava. Por isso, no domnio oramental, assistiu-se adequao daquelas regras s necessidades
que o papel do Estado com funes econmicas, polticas e sociais mais alargadas, foram requerendo,
pelo que apresentam hoje variantes, algumas das quais qualificadas como excepes, variantes que vo
de encontro s transformaes que foram ocorrendo, fruto da interveno do Estado nos vrios sectores
da vida social.
344
As regras de elaborao do oramento apresentam algumas variantes, em funo da ordem jurdica
em que se achem inseridas, o mesmo se passando com o seu peso, do ponto de vista da insero na
hierarquia legislativa, com isto pretendemos dizer que, em certas ordens jurdicas, estas regras tm
carcter constitucional, enquanto em outras apenas aparecem consagradas na legislao ordinria.
Em Espanha, as regras oramentais so denominadas pela doutrina por princpios oramentais, uns
tm consagrao constitucional outros esto previstos em legislao ordinria (Lei Geral dos
Oramentos e Lei Geral da Estabilidade Oramental) e so os seguintes: princpio de competncia,
340

139

consagrado constitucionalmente (art.134.1), atribuindo ao Governo a faculdade de elaborar os


oramentos gerais do Estado (j que a este rgo se atribui a faculdade de elaborar a sua poltica
econmica, no ser, por isso, nada de mais que elabore o seu plano de receitas e despesas) e s Cortes
o poder de os aprovar, admitindo que introduza modificaes no seu contedo material, o que permite
afirmar que la faculdad parlamentaria de aprobacin del Presupuesto constituye ejercicio de la
potestad legislativa de las Cortes, mas ao Governo compete, tambm, executar o oramento e s
Cortes o controlo dessa execuo; princpio da unidade e da universalidade (de consagrao
constitucional, art. 134.2); princpio do equilbrio e princpio da estabilidade oramental [este ltimo
aparece na Lei Geral de Estabilidade Oramental, por fora do Pacto de Estabilidade e Crescimento
(composto de trs peas o regulamento n.1466/97, do Conselho de 7 de Julho de 1997, relativo ao
reforo da superviso das situaes oramentais e superviso e coordenao das polticas econmicas,
o regulamento n.1467/97, do Conselho de 7 de Julho, respeitante acelerao e clarificao dos
procedimentos do dfice excessivo, a resoluo do Conselho Europeu sobre o Pacto de Estabilidade e
Crescimento de Amesterdo de 17 de Junho de 1997) acordado no Conselho Europeu, celebrado em
Julho de 1997, em Amesterdo], que visa a limitao do dfice oramental como instrumento de
poltica econmica, impondo a sua correco quando o limite for superior a 3% do PIB); princpio de
especializao oramental; princpio da anualidade (com consagrao constitucional, art.134.2);
princpio de transparncia oramental; princpio da eficincia na afectao e utilizao dos recursos
pblicos; princpio da unidade de caixa (no seu sentido mais amplo, significa que todos os fundos
pblicos tm de ser depositados numa nica caixa, a partir da qual devem ser efectuados todos os
pagamentos); princpio da no afectao. Vd. Perfecto Yebra, Manual, cit., p.p.54-73, Juan Ferreiro
Lapatza, Curso de Derecho, cit., pp. 313-327, Vd. tambm Alejandro Mnez Moreno (e outros)
Derecho Financiero, cit., pp. 478-496, separa os princpios oramentais em polticos, contabilsticos
e econmicos. No primeiro plano entroncam os princpios: da competncia, unidade, universalidade,
no afectao, especializao e anualidade. Enquadra como princpios contabilsticos: o oramento
bruto, a unidade de caixa, a especificao e o exerccio encerrado. Considera princpios econmicos: a
gesto mnima, a vinculao ou equilbrio oramental, a neutralidade e a estabilidade oramental (que
encontra fundamento na legislao espanhola devido ao acesso de Espanha terceira fase da Unio
Econmica e Monetria em 1999).
Os princpios oramentais que caracterizam o Oramento do Estado na Alemanha, so: a
exaustividade (universalidade), a unidade, a antecipao, a anualidade, a especialidade, a cobertura
integral ou no afectao, a clareza (com o sentido de nitidez, transparncia e de sinceridade do
oramento), a publicidade, a rentabilidade e moderao, a interdio de integrao de disposies que
no se refiram a receitas e despesas do Bund e que umtrapassem o prazo previsto pela Lei Oramental e
o equilbrio oramental.
Na Itlia, de acordo com Domenico da Empoli, Il Bilancio dello Stato, cit., pp.8-13, as regras
oramentais (requisiti del bilancio), so as seguintes: anualidade; universalidade; unidade; oramento
bruto; especializao oramental; veridicit, que consiste no estabelecimento de correspondncia
entre os registos contabilsticos e a norma de autorizao legislativa de arrecadao de receita ou de
realizao de despesa; publicidade.
Segundo Louis Trotabas e Jean-Marie Cotteret, Droit Budgtaire, cit., pp.45-64 os princpios
gerais oramentais em aplicao so: o princpio da autorizao, a regra da unidade, a regra da
universalidade, a regra da especializao oramental, a regra do equilbrio oramental; Maurice
Duverger, Finances Publiques, cit., pp.262 e ss., 280 e ss., 358 e ss; para Jol Mekantar, Finances
Publiques, cit., p.p. 13 e ss, so quatro, os grandes princpios que presidem elaborao do oramento
e que respondem a uma preocupao comum permitir s assembleias deliberativas melhor controlarem
as despesas e receitas das instituies pblicas: a anualidade (em Frana o ano oramental coincide
com o ano civil. Embora na origem este princpio dissesse respeito ao consentimento do imposto, ele
foi adoptado pelo Direito positivo art. 4. da ordonnance de 1959: A autorizao de cobrar
impostos anual-), a unidade (este princpio exprime a ideia, segundo o Autor, de que as despesas e as
receitas de uma instituio pblica devem ser adoptadas e apresentadas num documento nico), a
universalidade (esta regra impe que as receitas e despesas sejam inscritas no oramento na ntegra,
pelo seu montante em bruto, de modo a que seja reforada a transparncia oramental. Para o Autor,
quer a regra da no compensao ou do oramento bruto, quer a regra da no consignao das receitas,
encontram-se incorporadas na regra da universalidade, j que impondo esta a inscrio de todas as
receitas e despesas, logo no permite a compensao de umas e outras, como igualmente no permite a
afectao de receitas a determinadas despesas. Mas a universalidade , segundo o Autor, completada,
do ponto de vista contabilstico pelo princpio da unidade de caixa, que assegurado pelo Tesouro
Pblico) e a especialidade (decorre da necessidade de as assembleias deliberativas deverem conhecer

140
documento nico que corresponde totalidade das receitas e despesas. O n.1. do
artigo10. consagrava a limitao dos gastos segundo a regra da especializao

de modo preciso como vai ser feita a utilizao dos crditos autorizados oramentalmente, pelo que
havero de ser especializados em funo da sua natureza e seu destino, intervindo a dita especializao
ao nivel do captulo oramental que, de acordo com o Autor, ter tal princpio perdido parte do
interesse, em virtude de o captulo oramental ter sido substitudo pelo ttulo ou ministrio, na votao
do Oramento do Estado). Este Autor, tal como muitos outros, utiliza indiscriminadamente os
conceitos, pois, ao referir-se s regras de organizao oramental denomina-as por princpios. A este
respeito, Sousa Franco, como poderemos observar, ainda nesta nota, explica a diferena, entre um
conceito e outro.
Antnio L. Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, p.p.345-356 referindo-se s regras
oramentais, comea por explicar que, com este conceito, se pretende designar directivas que,
assumindo um teor pragmtico tendencial ou meramente tcnico, podem sofrer limitaes mais ou
menos extensas; os princpios representariam princpios substanciais ou essenciais () Designamos
todos por regras, embora as substanciais e mais importantes () possam com vantagem ser designadas
por princpios.. O Autor considera regras oramentais: a anualidade (a que atribui uma dupla
exigncia: votao anual pelas Assembleias Polticas e execuo anual do Oramento do Estado, pelo
G. e a Administrao Pblica e duas ordens de razes que a fundamentam: de natureza poltica e
natureza econmica, residindo a primeira na necessidade de haver um controlo regular e em tempo til
enquanto durar e s a autorizao parlamentar -, pelo Parlamento, sobre a gesto dos dinheiros
pblicos, e assentando a segunda na necessidade de ajustar o perodo oramental vida econmica e
financeira), a plenitude (unidade as receitas e despesas devem ser inscritas num nico oramento,
com fundamento na necessidade de racionalizar e conferir transparncia afectao dos recursos e sua
obteno) - e universalidade, com vista a evitar a existncia de fundos secretos ou confidenciais todas
as receitas e despesas devem ser inscritas nesse oramento -), a discriminao oramental
(especificao reside a sua razo de ser na necessidade de clareza e nos objectivos prosseguidos pelo
Oramento do Estado que, no fundo, visam conduzir, quer racionalidade financeira, quer ao controlo
politico -, no compensao com fundamento na racionalidade de clareza, constitui o corolrio
lgico da especificao, no permite dedues nas receitas, resultantes da sua cobrana, nem dedues
s despesas, por conta de receitas que tenham tido origem na sua realizao ou quaisquer outras -, e no
consignao regra que no admite que no Oramento do Estado existam servios com receitas e
despesas prprias, devendo pelo contrrio todas as receitas inscritas no oramento servir para cobrir
todas as despesas, igualmente nele inscritas), publicidade (o oramento exige a publicao oficial
como causa eficiente da eficcia da autorizao prvia das receitas e despesas.) e equilbrio (cujo
sentido consiste no facto de que nenhuma despesa prevista no oramento deixe de ter cobertura pela
correspondente receita, correspondncia que j no se trata aqui de verificar a existncia de receitas e
despesas prprias, mas to somente de saber se a cobertura de certas despesas pode ser feita atravs de
certas receitas). Vd. tambm Joo Pereira Netto, Lies, cit., pp. 87-110, que faz meno s regras da
unidade ( que considera o melhor meio de fiscalizao para o Parlamento e o melhor meio de
compreenso para o pblico sem grandes investigaes do conjunto das despesas e das receitas), a
universalidade (considerada pelo Autor como a condio essencial da fiscalizao parlamentar), a
regra do oramento bruto ou da no compensao, regra da no consignao das receitas (cujo mbito o
Autor delimita e explicita a necessidade da sua introduo, como forma de evitar os abusos das
dilapidaes dos monarcas e da sua entourage), regra da especializao oramental (por oposio
votao do oramento em globo ou abno), o equilbrio oramental.
No Senegal, os princpios oramentais, so: o equilbrio (de acordo com a lei 75-64 de 28 de Junho
de 1975, a afectao de recursos e as despesas do Estado so previstas e autorizadas tendo em conta o
equilbrio financeiro e os objectivos econmicos e sociais a atingir, trata-se de contemplar j no o
equilbrio contabilstico, mas o equilbrio econmico), a anualidade, a unidade, a no afectao das
receitas, a no compensao das despesas e das receitas e a especializao. Vd. Nguyen Chanh Tam,
Finances Publiques, cit., pp. 92-127.
Em Angola as regras de organizao oramental consagradas na Lei-Quadro do Oramento, so: a
unidade; a universalidade; a anualidade; o equilbrio oramental; a no compensao; a no afectao;
a especificao oramental. Vd. Fernando Castro Paiva, Lies de Direito Financeiro e Finanas
Pblicas Angolanas, edio da Faculdade de Direito da Universidade Antnio Agostinho Neto, 1997,
pp.60-65, Elisa Rangel Nunes, Lies de Finanas Pblicas, Anistia, 2007, pp.118 e ss.

141
quantitativa345, As despesas autorizadas no Oramento Geral do Estado tero como
limite a totalidade dos recursos previstos para a sua cobertura.. Ainda em matria de
regras oramentais, a consignao de receitas passou a no ser permitida, seno em
casos excepcionais dependentes de autorizao do Ministro das Finanas, como
estabelecia o n.1. do artigo 26.: A partir da entrada em vigor da presente lei, so
extintas todas as consignaes de receitas a fundos e servios especiais, passando
tais receitas a constituir receita do Oramento Geral do Estado, devendo por isso ser
entregues nos cofres da Fazenda Nacional (n.2, art.26.).
Percorrendo o articulado da lei, no se encontra qualquer meno regra do
equilbrio

oramental.

Tratando-se

de

uma

Lei-Quadro

do

Oramento,

impropriamente denominada pr lei de reestruturao, o legislador certamente haveria


de ter consagrado esta regra, tal como o fez com relao anualidade, unidade e
universalidade. Contudo, parece ter rompido com algumas das regras clssicas de
elaborao do oramento346. Talvez em ordem a ir de encontro aos ideais que
surgiram com o keynesianismo, e que vieram pr em causa a regra do equilbrio
oramental, com a introduo de conceitos como o dfice cclico347, o oramento
345

A regra da especificao ou especializao oramental, segundo a melhor doutrina espanhola,


observada sob trs pontos de vista, qualitativo, quantitativo e temporal. A especificao qualitativa ou
especialidad cualitativa, prevista no art.59. da L.G.P. impe que os crditos oramentais se
destinem, exclusivamente, s despesas para as quais foram especificamente autorizados, pela lei dos
oramentos ou pelas modificaes que tenham sido aprovadas, nos termos desta lei. Esta regra contm
excepes, previstas na prpria Lei Oramental espanhola, de que so exemplo as transferncias de
verbas. A especialidad cuantitativa, consagrada nos artigos 59. e 60. da referida lei, determina que
os crditos autorizados tenham um carcter limitativo e veda a possibilidade de serem assumidos
compromissos de despesa em montante superior ao montante do crdito. A excepo a esta regra reside
nos crditos ampliveis, previstos no artigo 66. da L.G.P.. A especialidad temporal que determina
que as despesas devem realizar-se dentro do perodo, para o qual tenham sido autorizadas, reconduz-se
regra da anualidade oramental. Vd. Ferreiro Lapatza, Curso, cit., pp.322-324, Perfecto Yebra e
outros, Manual de Derecho Presupuestario, cit., pp.66-70.
Na doutrina e legislao portuguesa a regra da especializao oramental utilizada como forma de
permitir uma melhor fiscalizao pelo Parlamento, j que se ope votao das despesas em globo.
Esta regra consiste em conferir crditos para cada espcie de despesa pblica, devendo ser afectados
especifica e exclusivamente s despesas indicadas, devendo a soma fixada ser o mximo da despesa a
efectuar. Vd. Joo Netto, Lies de Finanas, cit., p.p.106 e ss. Louis Trotabas e Jean-Marie Cotteret,
Droit Budgtaire, cit., pp. 61 e ss., ao referirem-se a esta regra, comeam por referir que a
autorizao da despesa deve ser dada para uma despesa precisa e um montante determinado, admitindo,
no entanto, que a abertura dos crditos oramentais, porque se dirige a servios que se encontram
organizados em vrias estruturas, no permite que se evite a atenuao desta regra, quando estejam em
causa crditos globais e a possibilidade de ocorrerem transferncias de verbas de uns captulos para
outros.
346
A regra da no compensao tambm no faz parte do elenco de regras de organizao do
oramento, consagradas nesta lei. A omisso desta regra leva-nos a pensar que o inverso era permitido,
isto , a compensao entre receitas e despesas.
347
Ao contrrio do que se passava com as finanas clssicas, concebidas para justificar a actuao de
um Estado que se limitava a observar o curso dos acontecimentos, e em que a regra do equilbrio foi
consagrada como a regra de ouro de uma correcta poltica oramental, as finanas intervencionistas

142
compensatrio. No sabemos se com esse objectivo, facto que desde os primeiros
anos da gesto das finanas do novo Estado independente, as contas pblicas
fecharam com dfices sucessivos. Poder-se- dizer que tal se devia a razes de ordem
conjuntural, ou mesmo com fundamento nas balizas estruturantes em que assentava a
economia, em nada relacionada com objectivos de natureza ideolgica. No entanto, o
que aqui se pretende ressaltar que, tratando-se de lei definidora de parmetros das
leis do oramento, parece que na ausncia de uma orientao que levasse a que se
aprovassem oramentos equilibrados, se deixava uma margem ampla, pelo menos, do
ponto de vista legal, para no ter de se cumprir tal princpio, posto que no aparecia
como requisito ou condio de boa gesto348.
A publicidade, que tem sido considerada uma importante regra que permite
avaliar o grau de transparncia oramental, foi igualmente omitida, certamente porque
havia, na poca, o estigma do secretismo com relao ao funcionamento da
Administrao, nomeadamente da Administrao financeira, e por isso, a partir de
1977, e durante vrios anos, no Dirio da Repblica, jornal oficial, no se voltou a
publicar mais o Oramento do Estado, sendo apenas publicado o diploma que o
aprovava, que no era acompanhado de quaisquer resumos dos mapas anexos.
Em matria de execuo do oramento, tanto a arrecadao das receitas como
a realizao das despesas estavam sujeitas ao princpio da legalidade (art. 10., n.s 2
e 3) e s despesas era ainda aplicada a regra dos duodcimos, como referia o n.1 do
artigo 18., regra que comportava algumas excepes, expressamente mencionadas no
seu n.2, ou determinadas pelo Ministrio das Finanas. A realizao de despesas de
investimento e de despesas de aquisio de material (despesas compra ou em bens e
servios) dependiam de normas definidas conjuntamente pelo Ministro das Finanas e
pelo Ministro do Plano, e pelo Ministro das Finanas, respectivamente.
As alteraes oramentais que implicassem aumento de despesas no previstas
no oramento ficavam dependentes de proposta a apresentar pelo Ministro das
vieram dar resposta ao papel de um Estado actuante e participante nos fenmenos econmicos,
aparecendo mesmo a comand-los, e para o qual o equilbrio entre receitas e despesas nem sempre seria
desejvel, havendo mesmo ocasies em que se justificava que o no estivessem, como era o caso de,
em pleno emprego, para se evitar o surgimento de situaes inflacionistas, seria conveniente diminuir
as despesas e manter ou aumentar os impostos ou ainda o caso de, em depresso, a ocorrncia de dfice
oramental, por manuteno ou aumento da despesa pblica contribusse para manter a actividade
econmica em movimento.
348
Actualmente, a regra do equilbrio oramental vista como regra de grande relevncia, constituindo
o seu contrrio, o dfice oramental, um requisito negativo de boa gesto, por essa razo se impondo
aos pases membros da Unio Europeia, por exemplo, que o limite do dfice oramental no ultrapasse
determinada percentagem (2%), como indicador de boa gesto.

143
Finanas, sobre a qual o Ministro do Plano deveria emitir parecer, antes de ser
submetida ao Conselho de Ministros, que a deveria apresentar ao Conselho da
Revoluo para aprovao. Nessa proposta, deveriam j constar os meios de cobertura
das despesas imprevistas (art.12.)349. A diminuio das receitas por via de extino
ou suspenso da cobrana de certos tributos e bem assim a reduo de taxas dos
impostos estavam sujeita a idntico procedimento (art.13.)350.
O artigo 9. da lei estabelecia que o Oramento do Estado deveria prever uma
dotao global, com vista a cobrirem-se as despesas urgentes e inadiveis ou para o
reforo de verbas que tivessem sido insuficientemente dotadas, ficando a sua
utilizao dependente de autorizao do Ministro das Finanas ou do Conselho de
Ministros, consoante o valor em causa.
A execuo do oramento, de acordo com o disposto no artigo 20. da lei,
estava sujeita a controlo interno, dado que os rgos da Administrao Central do
Estado deveriam remeter relatrios trimestrais Direco do Oramento Geral do
Estado, cabendo, por sua vez, ao Ministro das Finanas remeter ao Conselho de
Ministros relatrios semestrais sobre essa mesma execuo oramental351/352/353/354.
349

Embora seja uma norma que comummente se insere no articulado de leis quadro do oramento, j
que este instrumento contm previses cujo futuro, pela incerteza que o caracteriza, pode vir a forar a
alterao, igualmente uma norma, que levada ao p da letra, permite o desencadeamento do
despesismo.
350
Um artigo como este era a previso legal que faltava para conferir licitude e legalidade suspenso
da cobrana de impostos, que veio a verificar-se, e que o prprio texto desta lei consagra mais adiante.
351
Aqui contm-se um princpio que visava dotar a prtica oramental da necessria disciplina; no
entanto, os resultados que foram sendo observados daquela prtica, revelaram tratar-se, apenas, de um
bom princpio.
352
O disposto neste artigo e bem assim o que consagrava o artigo 16. desta lei (que versava sobre a
atribuio de competncias (autorizao para realizar despesas previstas, processamento, liquidao e
ordem de execuo das despesas a realizar) aos ministros e secretrios de Estado, para executarem o
oramento dos respectivos ministrios e secretarias de Estado, sob orientao e controlo do ministro
das finanas, competncias que s podiam ser delegadas em funcionrio competente, pelo titular da
pasta) deram, posteriormente, origem, primeiro ao decreto executivo do ministro das finanas n.15/78,
de 26 de Setembro, conferindo competncia ao ministro das finanas para responsabilizar os membro
do Governo, pela execuo do oramento do respectivo sector. Este decreto executivo veio a ser
reformulado por diploma de maior fora, o Decreto n.194/79, de 20 de Junho, que passou a consagrar
sanes aplicveis, em caso de no cumprimento das disposies sobre prestao de contas no domnio
oramental. No mesmo ano, dia e ms entrou em vigor o Decreto n.195/79, que estabeleceu normas de
controlo sobre execuo oramental. Estes diplomas ainda esto hoje em vigor, mas a sua aplicao
espordica e pontual, pois no tm merecido a importncia de que se revestem, para efeitos de
prestao de contas e de transparncia na execuo oramental.
353
O contedo dos artigos 21. (retirou competncia aos ministros das pastas dos assuntos econmicos,
para a criao de preos, competncia que passou a estar atribuda ao Conselho de Ministros), 22.
(estabeleceu a obrigatoriedade de serem definidos os salrios, por decreto executivo conjunto, de todas
as entidades com cabimentao oramental) e 26. (condicionou a ocorrncia de consignao de
receitas e a criao de fundos especiais a autorizao do Conselho de Ministros, sob proposta do
Ministro das Finanas) da lei que vimos comentando foram alterados, por fora da entrada em vigor da
lei n.14/90, de 28 de Setembro.

144
Nas disposies finais e transitrias da lei constavam o conjunto de princpios
que visavam quer a concentrao das receitas no Oramento do Estado355, quer a
suspenso de responsabilidades contradas pelas unidades econmicas estatais, at 31
de Dezembro de 1976, junto de instituies bancrias356 (art.30.) e da Fazenda
Nacional (art.31, n.2).
c) O Laconismo das Leis do Oramento no Contexto das Finanas
Pblicas.

Ao contrrio do que j constitua hbito no oramento colonial e no mundo


moderno, a lei de aprovao do oramento, que passou a caracterizar este perodo da
histria econmica de Angola, pecava pela falta de contedo, pois limitava-se a uma
indicao dos valores de verbas aprovadas para despesas e receitas, que o Governo
ficava autorizado a realizar e a arrecadar, e de modo indito, mas indo de encontro a
situaes de ordem prtica, pela falta de aprovao de novo oramento, continha uma
autorizao dada ao Ministro das Finanas que, extravasava, quanto a ns, o papel que
normalmente lhe competiria. E era utilizada na lei a expresso para regularizar
situaes, como qualificativo de uma competncia que lhe era atribuda, no decurso
do processo de execuo oramental, que bem poderiam ser extensveis a situaes
que careceriam no de um simples despacho ministerial, mas de um diploma de maior
fora jurdica, emanado de rgo igualmente detentor do poder de deciso financeira,
a outro ttulo, e colocado num outro patamar do poder poltico.

354

Esta aluso a contas pblicas nada tem a ver com a sua divulgao no final de cada exerccio, atravs
da elaborao da Conta Geral do Estado, que mesmo aps a sua consagrao explcita, anos mais tarde,
na Lei-Quadro do oramento do Estado e na lei orgnica do Tribunal de Contas, ainda assim continuou
(como continua, no momento em que escrevemos) a no ser elaborada e divulgada.
355
Passaram a reverter para o oramento (segundo a terminologia utilizada na lei) as receitas de
impostos cobrados pelos departamentos dependentes do Ministrio das Finanas (art.24., n.1), as
receitas consignadas a certos oramentos privativos, que, data da entrada em vigor da lei, ainda no
tivessem sido para eles canalizadas (art.24., n.2), as receitas cobradas pelos corpos administrativos e
que destinavam aos seus oramentos privativos (art.25., n.2), as receitas consignadas a fundos e
servios especiais, com excepo do Fundo de Reconstruo Nacional, criado pelo Decreto n.29/76, de
31 de Maio, cujas receitas e despesas seriam contabilizadas em captulo prprio do Oramento do
Estado (art.26., n.s1 e 2), as receitas dos organismos e unidades econmicas estatais que realizassem
actividades de exportao (art.27., n.1), os lucros das unidades econmicas estatais destinados ao
Fundo social e ao Fundo de Reconstruo Nacional (art.28., n.1).
356
Esta suspenso de pagamentos das responsabilidades contradas por fora de crditos concedidos
pelas instituies bancrias, ter tido a ver com o processo de interveno do Estado no sistema
bancrio, que conduziu ao encerramento de vrios bancos comerciais e nacionalizao do Banco de
Angola (lei n.69/76, de 11 de Novembro) e do Banco Comercial de Angola (lei n.70/76, de 11 de
Novembro).

145
Ao abrigo da lei que acabmos de caracterizar em traos gerais, foi aprovado,
pela Lei n.2/78, de 25 de Maro, o oramento para o ano de 1977, com apenas trs
artigos, que continham a aprovao do oramento que passava a vigorar, a partir de 1
de Janeiro de 1977 (art.1.), a autorizao para o Governo arrecadar receitas e realizar
despesas de certo montante (art.2.) e a autorizao dada ao Ministro das Finanas
para regularizar as situaes provocadas pelo atraso na aprovao do oramento
(at.3.). No mesmo ano, em 26 de Agosto foi aprovado o oramento para o ano de
1978, pela lei n.10/78, ainda mais lacnica que a anterior, que contava, com apenas
dois artigos. O mesmo exemplo foi seguido na aprovao do oramento para 1979,
cujo oramento foi reconduzido e que vigorou durante todo o ano de 1980, por no ter
sido aprovado o correspondente oramento.
A Lei que aprovou o oramento, para o ano de 1981, introduziu uma norma
sobre disciplina oramental, determinando o cumprimento rigoroso da previso de
receitas e maior austeridade na realizao das despesas, de modo a que fossem
reduzidas e ainda que fosse aumentado o seu controlo. J de si, esta disposio
prenuncia que a execuo oramental vinha sendo exercida com fraca eficincia. Esta
norma de disciplina oramental passou a integrar as leis oramentais dos anos
seguintes. No entanto, e pese embora, a sua permanncia nos textos oramentais,
parece no ter sido suficientemente convincente, em face do fecho das contas pblicas
em permanentes e sucessivos dfices.
A Lei que aprovou o oramento para o exerccio de 1983 (lei 14/82, de 23 de
Dezembro), quase se circunscreveu ao estabelecimento de medidas de financiamento
ao investimento, pelo Banco Central, dirigido s empresas estatais, perante a situao
financeira que Angola vivia, motivada tanto por causas internas (gesto financeira
ineficiente e guerra), como pelo agravamento da conjuntura internacional.
Reconhecendo-se em 1984, a situao financeira marcada por uma economia
cada vez mais dependente do exterior, foi decidido conferir ao plano nacional o
carcter de plano de emergncia. Por isso, no prembulo da lei que aprovou o
oramento se mencionava, que na sua elaborao tinham sido acautelados quer os
objectivos contidos no plano nacional, quer a exigncia de uma gesto mais racional
dos recursos financeiros, com vista a uma mais racional, austera e disciplinada
utilizao desses recursos. O articulado desta lei em pouco mais diferiu do constante
na Lei Oramental anterior.

146
Em 1985, o plano nacional, com fora de lei, continuou a assumir o carcter de
plano de emergncia e o oramento aprovado pretendeu reflectir de modo mais
evidente a subordinao do seu contedo lei do plano. A lei n.2/85, de 25 de Maro
que aprovou o oramento para esse ano, fez meno, pela primeira vez, a uma suposta
descentralizao oramental357/358.
At ao ano de 1987, as leis que aprovaram os oramentos pouco ou nada
reflectiram a situao financeira que o pas tinha comeado a viver359, por razes
ligadas guerra e tambm a uma gesto financeira que no correspondia aos ditames
dos planos e projectos elaborados. Mas mais penoso do que isso, era o agravamento
da situao financeira, que irradiava de vrias causas.

357

De facto esta lei refere-se a uma certa autonomia na cobrana de receitas dos servios comunitrios,
pelos rgos da Administrao local do Estado, e assim sendo, do que verdadeiramente se poderia
falar, era no de uma descentralizao oramental, mas de uma desconcentrao financeira parcial, j
que apenas no domnio de certas receitas, esses rgos gozavam da faculdade de cobrana e de
estipulao das remuneraes (tarifas) daqueles servios (incorrectamente denominados preos, na
terminologia da lei).
358
A Lei Oramental de 1985 foi reconduzida em 1986, pois no se tem notcia que tenha sido
aprovada Lei Oramental, para esse exerccio financeiro.
359
Logo no prembulo da Lei se faz saber que nem perante a diminuio de receitas de exportao de
petrleo, se conseguira estancar o aumento progressivo da realizao de despesas, tendo, por isso,
aumentado substancialmente o dfice. Como j vinha da prtica dos anos anteriores, as receitas fiscais
da economia no petrolfera eram pouco significativas, tornando-se urgente a criao de outras fontes
de financiamento para o oramento, para cobrir a ausncia das receitas petrolferas, e colateralmente
pugnar pela reduo das despesas. A lei que aprovou o oramento para o exerccio de 1987 foi o
primeiro a conter, no articulado, de forma explcita, o modo de cobertura do dfice oramental, pois at
essa altura, os articulados da leis oramentais anteriores nunca a ele se haviam referido com tal clareza.
Para a cobertura do dfice oramental previa-se a concorrncia de receitas provenientes de crdito
bancrio e de outras fontes que permitissem captar poupanas da populao e ainda do crdito externo.
A Lei Oramental atribua competncia aos ministrios do plano e das finanas, para promoverem o
aumento de receitas pblicas, atravs da adopo de medidas, superiormente, aprovadas, no domnio
dos impostos e preos. Foi delegada competncia ao ministro das finanas para a criao de taxas de
mbito provincial, para fins especficos de utilidade pblica (julgamos ns que esta norma tenha sido o
motor de arranque para que a criao de taxas, mesmo de mbito nacional, passasse a ser
competncia deste ministro, pois mesmo na ausncia de norma que expressamente atribusse a
competncia de criao de taxas ou alterao dos seus montantes, pelo Governo o que s veio a
acontecer, tambm no com a clareza que seria desejvel, para a dissipao de dvidas e impasses,
aps a entrada em vigor da Lei de Reviso Constitucional n.23/92, de 16 de Setembro - passou a ser
prtica a realizao de tais actos atravs de decreto executivo singular do ministro das finanas ou de
decreto executivo conjunto deste com outro ou outros ministros).
A realizao de despesas passou a estar condicionada pela existncia de recursos para a sua
cobertura e pela sua previso no Oramento do Estado.
O financiamento das empresas estatais, pelo Oramento do Estado, segundo a Lei Oramental
passaria a estar sujeito a restries, pois apenas seriam objecto de financiamento os investimentos
sociais e em infra-estruturas bsicas. Tambm segundo a Lei Oramental, os prejuzos dessas empresas
no mais seriam cobertos com recursos do Oramento do Estado, constituindo excepo a esta
determinao, os prejuzos ocasionados nessas empresas, pela guerra.
As subvenes a preos, matria que no aparecia, expressamente, tratada nas leis oramentais
anteriores, passariam a ser financiadas pela criao de impostos e taxas sobre bens e servios
essenciais.

147
O excesso de despesa, principalmente a despesa militar, que representava uma
fatia considervel no seio da despesa pblica, contribuindo para um crescente dfice
do oramento, que no era compensado por um esforo de investimento pblico, no
havendo, to pouco condies para a realizao de investimento privado, j que o
recurso ao crdito junto do Banco Central, que simultaneamente exercia funes de
banco comercial, sofria imensas restries, alm de comportar taxas de juro elevadas.
A importncia que era atribuda s despesas com a guerra asfixiava o grau de
importncia de outras despesas igualmente importantes, como as que se realizam no
domnio social (sade, educao, saneamento), que apareciam prejudicadas em
benefcio das despesas militares. Apesar de absorverem grande parte dos recursos
financeiros do Estado, as despesas militares no eram claramente espelhadas no
oramento. O quadro abaixo descreve o comportamento das despesas entre 1982 e
1986, do ponto de vista da sua percentagem no PIB:

Despesa Nacional

1982

1983

1984

1985

1986

Consumo privado

48.1

50.3

43.3

45.9

41.5

Investimento

13.1

7.3

11.8

9.7

Consumo pblico

40.1

38

41.1

44.3

50.7

Exportaes

41.5.

38.6

42.4

42

30.1

Importaes

42.8

34.1

38.5

41.9

35.3

PIB

100

100

100

100

13

100

Fonte: Banco Mundial

Os prprios investimentos pblicos dependiam em grande medida de capitais


externos que no apareciam espelhados no Oramento do Estado, como era o caso dos
investimentos, no sector petrolfero.
A incapacidade ou a fraca capacidade de arrecadao de impostos nos outros
sectores de actividade econmica, distintos da actividade petrolfera, pelo facto de as
empresas estatais no pagarem impostos, e das poucas empresas rentveis
transferirem subsdios para o Estado, estes ficavam sempre aqum da injeco de
dinheiro que o Estado, atravs de subsdios fazia s empresas estatais, que ano aps

148
ano, se apresentavam deficitrias. Tal situao insustentvel para um oramento de
Estado magro e nascena fortemente empenhado com um volume de despesas
incomportvel, fazia desencadear sucessivas emisses vazias de moeda, para sua
cobertura, originando drsticos movimentos inflacionistas que se arrastavam e
perduravam no tempo360. Este tipo de emisso monetria constituiu a maior fonte de
recursos utilizada para financiar os sucessivos dfices do Oramento do Estado e
ainda das empresas estatais, recursos canalizados sob a forma de crdito, uma vez que
a principal fonte de receitas, os impostos provenientes do sector no petrolfero
tinham um peso insignificante.
Numa altura em que havia uma deficiente captao de receitas, principalmente
de natureza fiscal, estabeleciam-se regimes fiscais especiais, designadamente na rea
petrolfera, cujos impostos alimentavam os dfices oramentais e em parte o sustento
das populaes361. A actividade petrolfera era tributada com um imposto que incidia
fundamentalmente sobre o preo do petrleo, o que em termos de constncia do valor
da receita arrecadada, resultava ser problemtico, dado que o preo do petrleo estava
fortemente dependente do mercado internacional, como ocorreu a partir de 1981-82,
perodo em que o preo do petrleo naquele mercado desceu, tendo-se ressentido, em
consequncia, a economia angolana de modo acentuado, o que levou a repensar na
opo econmica escolhida, como forma de aliviar o pesado fardo que sobre ela
impendia, em face do volume de atrasados acumulados pelos sucessivos
incumprimentos no reembolso dos emprstimos concedidos pelas economias do
exterior, que vieram tornar incomportvel o servio da dvida externa e tornar a
imagem do pas pouco credvel nas diversas praas financeiras.

360

No tendo Angola capacidade tecnolgica, nem humana para dar continuidade ao desenvolvimento
do sector industrial, iniciado ainda durante a colonizao, muitos dos produtos deixaram de ser
fabricados localmente, acontecendo fenmeno semelhante noutros sectores de actividade econmica, e
nomeadamente, na agricultura, que deixou de ser uma agricultura do tipo industrial, para passar a ser de
mera subsistncia e geradora de pequenas quantidades de produtos agrcolas, cuja expanso era
penalizada por dificuldades de escoamento de umas localidades para outras (em face da falta de
liberdade de circulao de pessoas e bens, motivada pela guerra). A produo interna cada vez mais
decadente, perante uma procura de bens e servios, gerou elevados nveis de inflao, qual se veio
juntar uma poltica cambial assente em taxa fixa definida administrativamente, e por isso mesmo
irrealista, j que ajudava a distorcer o estado de sade da economia angolana, ao criar uma aparente
valorizao da moeda, que embora no convertvel (como continua a ser), parecia querer fazer-se
competir com as economias do exterior, factura que ainda nos dias de hoje, o pas est a pagar.
361
As contas pblicas deste perodo revelam que em 1981, os impostos sobre a actividade petrolfera
representavam 61% das receitas do Estado e 71% das receitas tributrias, tendo em 1988 gerado cerca
de 70% das receitas do Estado. Vd. Ftima Roque, Economia, cit., p.135.

149
No seria coerente fechar este olhar, que lanmos ao estado das finanas
pblicas angolanas, no perodo de economia planificada, sem se abordar ainda que em
traos largos o endividamento externo do pas.
J dissemos, que a cobertura dos dfices oramentais se fazia custa de
emprstimos contrados no exterior, tendo como garantia carregamentos de petrleo.
A partir de 1986, quando se atravessou a crise relativa s dificuldades nos reembolsos
dos emprstimos, esta garantia passou a ser a condio de obteno de emprstimos
de mdio e longo prazo, por parte do exterior.
At 1985, o servio da dvida no consumia mais de 20% das receitas de
exportao (petrolferas), pelo facto de grande parte da dvida contrada ser de longo
prazo e, at certo ponto, de natureza consensual. Contudo, a partir de 1986, devido
crise nos pagamentos, aquela percentagem subiu para 37%362.
J quando se encerrava o perodo de economia planificada, Angola
reescalonou, pela segunda vez, a dvida externa, no Clube de Paris com pases
credores, membros da OCDE e celebrou acordos de reescalonamento bilaterais com
Portugal e o Brasil.
2.3. Perodo de Transio para a Economia de Mercado: Influncia dos
Programas Econmicos na Poltica Oramental.

A institucionalizao de uma economia de mercado pressupe basicamente os


seguintes elementos fundamentais: a abertura da economia, a desregulamentao dos
mercados, a liberalizao dos preos e a limitao da interveno do Estado, na
economia, que gere inflao363.
A entrada para a economia de mercado, no tem constitudo, para Angola, um
projecto fcil. Da deciso de enveredar pela via do capitalismo, sua materializao
muitos tm sido os desencontros, que tiveram incio, logo no perodo, que tem sido
considerado, por perodo de transio para esse sistema econmico.
Esse perodo foi marcado por inmeros programas econmicos, que se
sucederam, na sua maioria por no terem sido aplicados, integralmente, e muitas
vezes, nem sequer postos experincia, do que pela sua sequncia lgica de
aplicao, j que, em grande medida, nos objectivos visados por cada um, por vezes,
362
363

Vd. Ftima Roque, Economia, cit., p.117.


Vd. Manuel J. Alves da Rocha, Limites do Crescimento Econmico, cit., 2001, p. 54.

150
s lupa podem ser encontradas grandes diferenas. A divulgao da importncia e
interesse de tais programas econmicos, revelando a premncia de serem tomadas
medidas de fora, para estancar os factores que causam malefcios economia e
sociedade angolanas, tem sido seguida, normalmente, pelo abandono, puro e simples,
da execuo desses programas, mesmo antes de se obterem quaisquer resultados
favorveis ao crescimento e desenvolvimento da economia angolana364.
O estado em que vimos encontrar-se a economia angolana, quando se tomou a
deciso poltica de no prosseguir pelo caminho que conduziria economia
centralizada, embora no tivesse constitudo novidade, j que na histria econmica
recente de alguns pases europeus, que seguiam a via socialista de desenvolvimento,
ocorreram fenmenos semelhantes, e perante a desistncia, optaram por se integrar na
economia de mercado, sempre diremos, que em Angola, a tais fenmenos vieram a
acrescer, como factores de agravantes, a vontade, apenas tnue, de corrigir as
distores, quantas vezes mascarada pelo peso da guerra, aliada falta de
credibilidade por quem detm o poder de deciso, na capacidade tcnica de alguns
quadros angolanos, que vivendo e convivendo com as situaes, fizeram abordagens e
apresentaram solues, mais realistas, e dentro de balizas muito mais aceitveis, do
que certos especialistas estrangeiros, mais interessados, muitas vezes, em vender
projectos e programas de difcil aplicao num espao territorial, econmico e social,
eivado de duras complexidades, por eles desconhecidas e muito menos dominadas.
O primeiro programa a ser traado data de 1986/87, e ficou conhecido por SEF
ou Programa de Saneamento Econmico e Financeiro. Este foi um dos programas que

364

Como afirma Manuel J. Alves da Rocha, Finanas Pblicas, edio da Universidade Catlica de
Angola, Luanda, 2006, entre 1989 e 2000 foram anunciados doze programas de poltica econmica,
essencialmente virados para a estabilizao e nenhum com pretenses estratgicas de mdio e longo
prazo.. O Autor traa um quadro respeitante a esses doze programas, onde regista os seguintes
indicadores: ano de publicao, nome do programa, dirigente responsvel pela sua implementao e
perodo de durao. Segundo tal ordem em 1989-90, o PRE - Plano de Recuperao Econmica, da
responsabilidade de Henriques da Silva (ministro do planeamento) durou 14 meses; em 1990 (Maio), o
PAG Programa de Aco do Governo, da responsabilidade do 1. ministro, durou 8 meses; em 1991,
o PN Plano Nacional, da responsabilidade do ministro do plano, teve a durao de 12 meses; em
1992, PN Plano Nacional, sob responsabilidade do ministro do plano e das finanas, durou 7 meses;
em 1993, PEE Programa de Estabilizao Econmica, sendo o ministro responsvel, o ministro das
finanas, com 3 meses de durao; em 1993 (Maro), o PEG Programa de Emergncia do Governo,
cujo ministro responsvel foi o ministro das finanas, durou 8 meses; em 1994, o PES Programa
Econmico e Social, sob responsabilidade do ministro das finanas, teve a durao de 12 meses; em
1995-1996, o PES Programa Econmico e Social, teve como ministro responsvel, o ministro das
finanas, com durao de 18 meses; em 1996 (Junho), o Programa Nova Vida, com 6 meses de
durao; em 1997, o PES Programa Econmico e Social, durou 12 meses; em 1998-2000, o PERE
Programa de Estabilizao e Recuperao Econmica, durou 12 meses; em 1999-2000, a Estratgia
Global para a Sada da Crise, durou 15 meses.

151
antes de comear a dar frutos, foi encerrado, e substitudo por novo programa365, cuja
eficcia ficou muito a dever histria. Os objectivos do SEF centravam-se em dois
aspectos fulcrais, um referente a linhas mestras no domnio econmico (a que no nos
referiremos aqui), o outro reflectindo uma forte componente, no domnio da poltica
oramental:
- preparao, elaborao e aplicao de uma reforma fiscal, de modo a
assegurar o financiamento dos servios de consumo colectivo e bens de utilidade
pblica, pelos residentes, segundo os princpios de prosperidade, selectividade,
onerao simples e reteno na fonte, com vista criao de fontes de receita estveis
e permanentes capazes de financiar as despesas ordinrias da Administrao;
- elaborao e adaptao de um plano de financiamento interno, dirigido ao
esforo de defesa nacional, mediante a realizao de emprstimo obrigatrio,
reembolsvel no ps-guerra;
- normalizao do encaminhamento dos fundos de origem externa para o
investimento interno Tornava-se importante reformular o mtodo de execuo do
oramento cambial, que ao ser sustentado pelo sistema bancrio e no pelo errio
pblico no permitia que o Oramento Geral do Estado, obtivesse um ganho interno
equivalente ao dfice externo, impedindo, assim, que o investimento pblico
dependesse de fundos genunos.
De facto este programa reflectia, como todos os que se lhe seguiram, uma
inteno de alterar os resultados do quadro macro-econmico, principalmente, por um
lado, pela presso que as instituies de Bretton Woods iam exercendo, e por outro,
porque a manifestao de uma certa vontade em reverter aquele quadro, pela adopo
de polticas mais equilibradas, nos domnios oramental, cambial e monetrio,
serviam para lavar o rosto perante os credores internacionais de cujos fundos
Angola continuava a depender, para a realizao quer dos instrumentos no domnio
petrolfero, diamantfero ou outro, quer para a compra de bens e servios, dirigidos
satisfao das necessidades pblicas.
O oramento, aprovado para o exerccio financeiro de 1988, foi considerado o
oramento de transio e definido com base nas orientaes do Programa de
Saneamento Econmico e Financeiro.

365

O denominado Plano de Recuperao Econmica que foi concebido para actuar como continuador
das polticas traadas pelo SEF. Este novo programa foi delineado para o binio 1989/90.

152
No prembulo da lei que aprovou este oramento, fazia-se meno nova
formulao na elaborao e execuo do servio de caixa do oramento, visando
atenuar os problemas de tesouraria e assegurar a maior responsabilizao dos
gestores, uma vez que permitiria a obteno de informaes em tempo til sobre a
execuo oramental, o que auxiliando o controlo do dfice dentro dos nveis
programados. O crdito bancrio de mdio e longo prazo aparecia como receita
privilegiada para a cobertura do dfice oramental, ao qual se juntava a emisso de
ttulos do Tesouro366, recursos externos e outras fontes de receita. Mas, tambm era
permitido recorrer a crdito bancrio de curto prazo, para cobrir dfices de tesouraria,
sem direito ao vencimento de juros.
No articulado da lei, de forma indita, continha-se a obrigatoriedade de o
Conselho de Ministros determinar num prazo de trinta dias (supe-se que, a contar da
data da entrada em vigor da Lei Oramental), para ser entregue ao Oramento do
Estado o conjunto de receitas que a Sonangol, a concessionria nacional petrolfera,
recebia, em conformidade com o que dispunham os contratos de partilha de produo.
E diz-se que tal norma era indita, porque ter sido a nica vez que apareceu uma
norma, em diploma de tal fora, sendo certo que, ainda hoje, as receitas que esta
companhia arrecada, constituem um mundo parte, do ponto de vista da sua no
insero no Oramento do Estado, matria que analisaremos, mais adiante, nesta
dissertao.
Esta lei, tal como a Lei Oramental anterior, manteve o princpio de no
cobertura dos prejuzos das empresas do Estado.
Como referimos atrs, seguiu-se ao Programa de Saneamento Econmico e
Financeiro, o Plano367 de Recuperao Econmica que supostamente haveria de ter
vigorado durante o binio 1989/90368, e que foi considerado como o instrumento
principal daquele programa, pois como se afirmava, tornava-se necessrio quantificar
366

Curiosamente, foi publicada em 1988, a Lei sobre os Ttulos do Tesouro, que foi regulamentada
(trs Decretos), mas que nunca chegou a ter aplicao, no obstante a criao de condies materiais
para a emisso dos trs tipos de ttulos do Tesouro (ttulos de poupana particular, ttulos de resistncia
popular,
367
Apesar de em alguns casos os programas governamentais adoptarem a designao de plano, passou
a ser mais usual o uso da palavra programa, certamente como forma de no se conotar ou confundir
com o sentido e alcance do plano do perodo da economia planificada.
368
Em 1989 no foi aprovado o Oramento do Estado, apenas em Maio de 1990 foi aprovado o
oramento para este exerccio financeiro. Nas disposies finais da lei que aprovou o oramento para o
ano financeiro de 1990, continha-se uma norma, reflectindo uma orientao do programa do Governo
(PAG), sobre a necessidade de se proceder a ajustamentos semestrais do Oramento do Estado, o que
veio a acontecer em 20 de Abril de 1991, pelo facto de no terem sido executadas operaes que eram
consideradas fundamentais para a cobertura do dfice oramental.

153
e programar as diversas aces a desenvolver, bem como definir as polticas e
instrumentos a utilizar na criao de condies para o incio do ajustamento
macroeconmico. Apesar de ter retomado as orientaes contidas no anterior
programa, no se verificaram quaisquer avanos na concretizao dos seus objectivos,
e antes que o binio terminasse foi substitudo em Maio de 1990, pelo Programa de
Aco do Governo (PAG), sua rplica, em termos de objectivos, que tambm por este
no foram concretizados. Este programa referia-se necessidade de inovar a
classificao das receitas e das despesas, e esteve na base das novas classificaes que
foram divulgadas nas instrues para a elaborao do oramento, em 1992 e que
vieram mais tarde, em 1997, a ser consagradas na lei do enquadramento oramental.
De triste memria uma das medidas concretizadas, durante a implementao
deste programa, que ficou conhecida por troca da moeda, e que pomposamente seria
uma reforma monetria, ocorrida em Setembro de 1990, e que privou os angolanos
das suas j parcas poupanas, contra a entrega de papis, que nem de ttulos se
tratavam, e que por isso no permitiram que essas poupanas fossem reavidas em
momento posterior. Nem mesmo a entrada em vigor, pela primeira vez no pas
independente, do sistema de Segurana Social369, conseguiu contrabalanar o arrombo
que sofreram os magros cofres dos angolanos, com a reforma monetria de
Setembro.
Em 1991, mais propriamente em Maio desse ano, foi aprovado o Plano
Nacional, que supostamente iria proporcionar a correco das incongruncias e
ineptides ocorridas na aplicao das medidas do programa anterior, e bem como dos
planos econmicos anteriores, que acusava de terem sido apenas uma lista de metas
quantitativas, fixadas de forma irrealista, desarticulada das principais regras do
funcionamento do mercado e sem utilizar os mais importantes instrumentos de
direco econmica. Assim sendo, tal plano visava estabelecer um modelo de gesto
econmica, assente tanto no mercado, como principal regulador da afectao de
recursos, como no plano, enquanto meio de estancar e corrigir anomalias e desvios,
pela via da reactivao do aparelho produtivo, da convergncia das polticas de
estabilizao e de ajustamento estrutural. O dfice fiscal e das contas externas
constitua uma preocupao digna de nota. Um dos instrumentos de combate do dfice

369

Este sistema, apesar de o seu regime jurdico ter entrado em vigor em 1990, s comeou a ser
implmentado no ano de 1992, como se dir mais adiante, nesta dissertao.

154
fiscal, utilizado de modo privilegiado, foi a desvalorizao cambial da moeda com
curso legal no pas.
O oramento aprovado para o exerccio financeiro de 1991 foi considerado,
pelas autoridades, como um oramento de mudana (tudo se concertava, conforme o
plano ou programa do Governo), em relao aos anteriores oramentos, fazendo
congregar no seu seio todas as receitas e despesas do Estado370 e dos seus servios
autnomos, em obedincia aos princpios da universalidade e da unidade, e seguindo
uma classificao econmica de receitas e despesas que permitia dar cobertura a
certas operaes, tais como transferncias, investimentos e operaes de crdito.
Outra das inovaes deste oramento foi o estabelecimento de uma maior
compatibilidade entre o oramento cambial e o Oramento do Estado371. Embora a
Lei-Quadro do Oramento continuasse a ser a de 1977, nesta Lei Oramental faz-se
meno classificao funcional, chegando a falar-se de programas e outros
instrumentos de hierarquizao da actividade financeira desenvolvida por uma
organizao complexa, tal como o Governo.
No domnio da execuo das despesas, acentuou-se, em termos de orientaes,
o carcter de disciplina na execuo oramental, que j vinha sendo enunciado na Lei
Oramental do exerccio anterior, apontando para a conteno de despesas,
estabelecendo-se, desta feita, a proibio de ultrapassar os limites fixados para a sua
realizao, e a obrigao de incluso nos contratos de despesa de clusulas sobre a
cobertura oramental e consequente cabimentao, sob pena de invalidade, qual se
adicionava a responsabilizao disciplinar do agente que praticasse o acto372.
Nem o Plano Nacional do Governo, nem a execuo oramental que se lhe
seguiu foram suficientemente esclarecedores e convincentes, pois os resultados
obtidos continuaram a ficar muito aqum dos objectivos de estabilizao
macroeconmica pretendidos, naturalmente pela insuficiente aplicao dos ditames do
referido programa, que nem em parte foi cumprido. Como se estava em mar de
instabilidade, a no exequibilidade dos parmetros em que o programa governamental
se movia, levou sem mais atribuio de razes de debilidades verificadas no prprio

370

Uma tal consagrao na Lei do Oramento era apenas terica, j que, uma parte considervel das
receitas arrecadadas, isto , as receitas que provinham da explorao do petrleo, no apareciam na
ntegra espelhadas no Oramento do Estado.
371
Chegou a existir uma lei que regulava o oramento cambial.
372
Tais disposies contidas nas leis oramentais anuais, no evitaram em momento algum, a
realizao de despesas no previstas no oramento, as denominadas despesas extra-oramentais.

155
programa e no, como j deveria, na sua execuo, por razes de falta de vontade
poltica de o fazer cumprir, na ntegra.
Animados desse esprito de mudar por mudar, os rgos de soberania
aprovaram em 1992 novo programa para orientar a actuao do Governo. O dfice
oramental foi colocado no centro das preocupaes deste programa governamental, e
observado como a causa principal da inflao. Segundo rezava, como fonte que tem
sido, e ainda , de instabilidade nos preos, aparentemente s h um caminho crtico
para recentrar o papel do dfice oramental no funcionamento da economia e que
passa pela estrita austeridade nos gastos pblicos, por uma frrea disciplina
oramental373 e por um esforo, sem precedentes, visando a maximizao das receitas
tributrias no petrolferas.. Aparecem como principais objectivos deste programa, a
reduo do dfice das contas pblicas e a alterao do perfil do dfice374. Como forma
de concretizar tais objectivos apontavam-se medidas que incidiam tanto do lado das
receitas (aumento das receitas no petrolferas por via da tributao de actividades
situadas na economia dita informal, da remonetizao da economia e da privatizao
do patrimnio imobilirio e empresarial do Estado), como do lado das despesas
(imposio de limitaes com incidncia nas despesas correntes no salariais e no
referentes aos juros da dvida externa).
O contedo da lei n.16/92, de 3 de Julho375, que aprovou o oramento para o
exerccio de 1992, muito semelhante ao da Lei Oramental aprovado para o
exerccio financeiro anterior, sendo de relevar que em matria de execuo de
despesas, foi introduzida uma disposio sobre a responsabilidade disciplinar, civil e
criminal dos rgos que sujeitos ao Oramento do Estado, ultrapassassem os limites
de despesas fixados376. Esta lei continha igualmente uma disposio sobre a
admissibilidade da reviso do oramento, a ser aprovada (estranhamente) pelo
Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanas377.

373

Uma vez mais a ladainha da austeridade nos gastos e da disciplina oramental, que aparecia em
todos os documentos dirigidos ao estudo e apresentao de solues para a instabilidade da economia
angolana, e por maioria de razo nas leis de aprovao do oramento, mas que ano aps ano, foi sendo
adiada e agravando-se, at aos dias de hoje.
374
Vd. Manuel Alves da Rocha, Finanas Pblicas, cit., p.446.
375
Note-se que o Oramento do Estado deveria iniciar-se em 1 de Janeiro de cada ano.
376
Se houve algum rgo que tenha ultrapassado o limite de despesas previsto, a melhor forma de o
saber era pela fiscalizao das suas contas, que nem mesmo no momento em que escrevemos so
fiscalizadas, conforme determina a Lei-Quadro do Oramento.
377
Nesse ano no houve lugar reviso do oramento, mas nos anos que se seguiram passou a ser
prtica a aprovao de revises oramentais por lei do Parlamento.

156
Com a durao de trs meses apenas, foi aprovado, novo programa
econmico, tendo durado at Maro de 1993, o Programa de Estabilizao
Econmica, que no trouxe inovaes em relao ao programa de 1992. Foi
rapidamente substitudo pelo Programa de Emergncia do Governo, que visava
reflectir o grave estado da situao militar que se registou aps as eleies de 1992 e
consequncias sociais que esse agravamento blico implicou, pelo inmero exrcito
de deslocados e refugiados que desencadeou. As preocupaes de ordem financeira,
vislumbradas nos programas anteriores foram praticamente afastadas e adiadas.
Em Abril de 1993, foi aprovada a Lei Oramental, lei n.3/93, de 14 de Abril
que no domnio das alteraes oramentais conferia autorizao ao Conselho de
Ministros para proceder a alteraes ao oramento, com vista a suplementar as
despesas autorizadas com dotaes da reserva de contingncia378. O artigo 13. desta
lei consagrava a reviso oramental, a ser aprovada pela Assembleia Nacional, sob
proposta do Conselho de Ministros379. De facto, em Novembro desse ano operou-se a
primeira reviso oramental, por lei, que apenas continha um artigo, respeitante ao
aumento das receitas e despesas, anteriormente aprovadas.
Ainda em 1993, a Assembleia Nacional aprovou uma resoluo (17/93, de 12
de Novembro), visando chamar o Governo ao cumprimento de modo mais estreito de
alguns princpios, que presidem elaborao do oramento, tais como, o princpio da
anualidade380, universalidade381 e unidade.
Em 1994, novo programa econmico foi posto em prtica, o Programa
Econmico e Social, que diferentemente do programa anterior, procurou acentuar a
componente financeira e designadamente oramental, contendo medidas que visavam
a reduo e maior disciplina na realizao das despesas (criao do Tribunal de
Contas, disciplina na contratao de obras pblicas, limitao na realizao de gastos
que implicavam pagamentos a economias estrangeiras bolsas de estudo, viagens
para o exterior, abertura e manuteno de representaes diplomticas em pases
378

O recurso reserva de contingncia para suplementar despesas autorizadas, revela bem o grau de
excepo por que Angola estava a atravessar, fruto do recrudescimento da situao de guerra.
379
O mecanismo de aprovao previsto na Lei Oramental de 1992, pareceu um tanto estranho, mas
repare-se que apenas a Reviso Constitucional de 1992, ocorrida em 16 de Setembro, permitiu arrumar
melhor as disposies de ordem financeira, conferindo, designadamente, os poderes oramentais aos
rgos correspondentes, em cada momento do processo oramental.
380
Como temos observado, o cumprimento deste princpio parecia no ter grande importncia, j que o
oramento vigorava sempre alm do exerccio de 12 meses ou ento nem sequer era aprovado,
estendendo-se por dois exerccios financeiros ou mais.
381
E esta chamada de ateno devia-se ao facto de ser notria a realizao de despesas no
oramentadas.

157
estrangeiros reduo dos subsdios a preos, melhoria no registo da obteno de
doaes e financiamentos externos) e na arrecadao de receitas (racionalizao da
Administrao fiscal, implementao do imposto de consumo, aperfeioamento do
sistema de controlo, acelerao do processo de alargamento da base de tributao,
reposio da autoridade dos rgos de Administrao fiscal, etc.).
No obstante a resoluo da Assembleia Nacional atrs mencionada (17/93, de
12 de Novembro), nem por isso, a aprovao do oramento foi realizada com respeito
pela regra da anualidade382, pois a Lei Oramental que aprovou o oramento para
1994, s foi publicada no seu 1. dia de Abril (aprovada em 17 de Maro).
Este oramento foi considerado um marco, no sentido da estabilizao
econmica do pas, pois anunciava uma reduo do dfice oramental e das despesas,
pela exigncia de maior disciplina na execuo oramental. Alm disso, afirmava-se
no prembulo da Lei Oramental, que o oramento aprovado estabelecia um processo
de descentralizao das receitas, por permitir a sua consignao aos rgos locais (do
Estado), que viria a culminar com um novo sistema de finanas locais, quando
estiverem criados os rgos descentralizados no poder local383..
A faculdade do oramento poder ser revisto, contida na lei (art.14.), deu luz
lei de reviso, lei n.19/94, de 9 de Dezembro, porm, antes de ter sido revisto, o
oramento foi sujeito a uma alterao, operada pela lei n.11/94, de 31 de Agosto, que
se limitou a alterar dois artigos da lei de aprovao inicial. O mais curioso foi o
fundamento apresentado para o surgimento da lei de alterao: como havia sido
anunciado, o oramento, inicialmente aprovado, iria contribuir para a reduo do
dfice e das despesas, mas afinal, chegou-se concluso que o cumprimento do
contedo do programa PES, implicava que o oramento fosse ajustado na estrutura
da sua classificao e das dotaes consignadas, para corrigir determinadas
distores detectadas, existindo a necessidade de flexibilizar algumas aces
(embora o dito oramento apontasse para um maior rigor e disciplina na execuo
oramental, por parte dos gestores), de modo a proporcionar ao Governo uma
actuao com mais celeridade.
382

Passou antes pela excepo a esta regra, tendo-se verificado o processo designado por reconduo
do oramento anterior, mas no de forma automtica, como hoje acontece (pela ausncia de disposio
legal que estatusse sobre a matria), pois a Assembleia Nacional fez publicar uma resoluo
autorizando o Governo a prorrogar o oramento do ano anterior (resoluo n.1/94, de 21 de Janeiro).
383
De facto a institucionalizao de rgos de poder local, designadamente, Autarquias Locais, embora
previstas na Lei Constitucional angolana, continua a ser uma quimera, como j o era na altura em que
foi aprovado o Oramento, que se refere no texto.

158
Em suma, ficou o dito por no dito com um aumento das despesas, no sem o
justificar com gastos nos sectores da defesa, sade, educao e assistncia social. Foi
idntico o fundamento apresentado para a reviso do oramento, em Dezembro do
mesmo ano.
Em 1995 foi aprovado, para o binio 1995/96, o Programa Econmico e Social
(PES) do Governo, que retomou os fundamentos e os objectivos do programa de
1994, que no se havia conseguido pr em prtica, chegando a admitir-se o insucesso
de tal programa, que o novo programa visava corrigir. No segundo semestre do ano de
1996 foi aprovado um novo programa, o Nova Vida, considerado de emergncia e
reafirmando objectivos de poltica oramental, j abordados em programas anteriores,
e considerados de importncia central para a estabilizao macroeconmica,
afirmando-se que em Angola a gesto oramental assume uma importncia muito
maior do que nos outros pases, uma vez que a poupana interna que resulta da
actividade do sector petrolfero e mineiro ser, na sua quase totalidade, apropriada pelo
Estado. Por conseguinte, se o Estado continuar a canalizar essa mesma poupana para
despesas de consumo ou para a realizao de investimentos no reprodutivos ()
dificilmente sero conseguidas taxas de crescimento significativas..
Com base nos fundamentos e objectivos do primeiro programa (PES), a lei que
aprovou o oramento para 1995 (Lei n.3/95, de 12 de Maio), que em pouco ou nada
diferiu da lei anterior, ao admitir a possibilidade da sua reviso384 e apenas sendo mais
incisiva, quanto punio dos agentes com responsabilidade na execuo do
oramento, ao abrigo da lei dos trabalhadores nomeados (sano disciplinar) e da lei
dos crimes dos titulares de cargos de responsabilidade385.
A Lei Oramental, para o exerccio de 1996, foi mais elaborada, constituindo
uma inovao na tcnica de articulao e arrumao de matrias de ordem financeira,
que ou no apareciam referidas ou eram apenas referidas de modo fugaz. Tal o caso
das disposies referentes faculdade atribuda ao Governo para arrecadar as receitas
384

Que veio a verificar-se em 15 de Dezembro desse ano (aprovada pelo Decreto-lei n.16/95, e logo
inconstitucional), em funo do aumento registado das receitas petrolferas (aumento dos preos no
mercado internacional) e no petrolferas (devido a melhoramentos na arrecadao dos tributos e outras
receitas). Como se tratava de um aumento de receitas, entendeu-se, julgamos ns, que seria suficiente a
aprovao da reviso da lei, pelo Conselho de Ministros (ao abrigo de duas disposies da Lei
Constitucional que permitem que o G. aprove o aumento ou diminuio de receitas ou despesas art.s
112. e 113.), contrariando princpios jurdicos bsicos de Direito e a prpria disposio da Lei
Oramental inicial, que mandava que o Parlamento aprovasse a reviso, sob proposta do Conselho de
Ministros. A ausncia do Tribunal Constitucional em Angola permitia e a sua recente entrada em cena,
continua a permitir estas irregularidades na aplicao do Direito.
385
Esta lei caiu, certamente, no esquecimento ou nunca foi levada a srio.

159
fiscais, norma que pela primeira vez, aparece com clareza, relativa faculdade de
emisso de garantias a favor de terceiros, pelos fundos e servios autnomos e
institutos pblicos386, obrigatoriedade da prestao de contas, aluso a reservas
oramentais e a fundos de equilbrio financeiro387, institudos em todas as provncias
do pas e ainda gesto da dvida pblica.
Novo programa do Governo foi aprovado em 1997 (Lei n.4/97, de 16 de
Maio), mais outro Programa Econmico e Social, visando combater, primordialmente,
o dfice fiscal, atravs da utilizao, designadamente, das seguintes medidas e
instrumentos: privatizao do patrimnio empresarial do Estado e reduo de
atribuio de subsdios s empresas estatais, reestruturao dos subsdios a produtos,
realizao de investimentos pblicos de acordo com regras de impacto econmico e
de poupana financeira, racionalidade e controlo sobre a atribuio de transferncias,
principalmente, no concernente a bolsas de estudo e subsdios aos transportes, reforo
da capacidade da Administrao fiscal e reestruturao dos servios alfandegrios,
adopo de uma poltica de financiamento do dfice, na base da emisso e colocao
de ttulos do Tesouro, adopo de uma estratgia para o pagamento da dvida pblica
interna, e de uma poltica activa de convergncia cambial388.
O ano de 1997 foi prdigo em resolues da Assembleia Nacional dirigidas
ao Governo, em matria oramental. Com a data de 13 de Maro, a resoluo n.5/97
autoriza o Governo, na ausncia da aprovao do novo oramento, a executar,
mensalmente, um duodcimo da proposta do Oramento do Estado, que vigoraria
nesse ano389.
A vigncia da Lei n.20/77, quase j sem aplicao prtica, conduziu a
algumas incongruncias na gesto e execuo oramentais, pelo que, tornava-se por
demais evidente ser necessrio a promulgao de uma Lei-Quadro do Oramento do
Estado, que viesse actualizar e regular procedimentos, neste domnio. Atravs da
resoluo n.15/97, de 25 de Abril, a Assembleia Nacional determinou que o Governo

386

Mais adiante inserimos um comentrio a respeito deo destaque que se faz aos institutos pblicos no
seio dos servios autnomos, destaque que consideramos ser, no mnimo, redundante.
387
Trata-se de instrumentos atravs dos quais o Estado realiza o que se denomina por perequao
vertical.
388
Cfr. Manuel Alves da Rocha, Finanas Pblicas, cit., p.p.453-454.
389
Efectivamente tratou-se de uma situao muito curiosa, pois o que seria mais normal era executar o
oramento do ano transacto, que haveria de ser reconduzido, semelhana do que acontecera em anos
passados, e nunca pr a vigorar uma proposta oramental, que ainda por cima no chegou a ser
aprovada, tendo o ano de 1997 passado sem oramento aprovado. Parece-nos ser reflexo da pouca
sensibilidade para as questes de ordem financeira, por parte dos deputados.

160
deveria apresentar um projecto de Lei-Quadro do Oramento do Estado, contendo as
normas gerais para a elaborao e controlo do oramento e apuramento das contas
gerais do Estado. A nova Lei-Quadro do OGE (Lei n.9/97) entrou apenas em vigor a
17 de Outubro de 1997, embora tenha sido aprovada em Junho desse ano390.
Em Abril desse ano, ainda a Assembleia Nacional no havia aprovado o
projecto do Oramento do Estado, tendo esta determinado, pela Resoluo n.16/97,
de 25 de Abril, que o Governo deveria apresentar novo projecto de oramento, at 15
de Junho de 1997. Se tal projecto foi aprovado, pelo menos a lei no foi publicada no
jornal oficial, ferindo-se, assim o princpio da publicidade. Certo que tal oramento
foi objecto de reviso e a lei que a aprovou, faz meno de uma lei que aprovara o
oramento inicial, mas nunca foi referido qual o nmero ou data da entrada em vigor
de tal lei391.
Por haver uma grande incidncia de despesas correntes com salrios, cujo
volume atingia valores astronmicos, foi constituindo preocupao dos vrios
programas econmicos citados, at aqui, o controlo na contratao de funcionrios
pblicos e bem como no pagamento de salrios, preocupao que aparecia reflectida
nas leis de aprovao do Oramento do Estado. Porque os gastos em salrios estavam
a atingir propores alarmantes, tornava-se necessrio efectuar o levantamento do
pessoal em efectividade de servio, de modo a avaliar-se a razoabilidade e justeza dos
gastos efectuados, e por outro lado, se os salrios pagos correspondiam s exigncias
dos requisitos para a melhoria das condies de vida dos trabalhadores da funo
pblica392. Na referida resoluo, a Assembleia Nacional determinou que o Governo
conjuntamente com o projecto de Oramento do Estado apresentasse um estudo
contendo o levantamento desses trabalhadores em efectividade de servio e
correspondentes salrios.
Mas o rgo parlamentar no ficou por aqui, pois, pela insatisfao no
cumprimento dos objectivos traados pelo programa econmico em curso, foi exigido

390

Ainda esta lei no se encontrava publicada e posto que a sua vigncia se contava a partir da data da
publicao, no haveria a Assembleia Nacional que a invocar em diplomas anteriores a essa vigncia,
porm, foi o que aconteceu na resoluo n.32/97, de 5 de Setembro, em que este rgo de soberania
invoca a Lei-Quadro do Oramento do Estado no sentido de que o oramento revisto para 1997 devesse
cumprir o que se dispunha naquela lei sobre a autonomia financeira dos rgos de soberania.
391
Cfr.Fernando de Castro Paiva, Lies de Direito Financeiro, p. 75.
392
Na poca, o salrio mnimo correspondia a 20,00 ou 30,00 dlares norte-americanos. Mas, ainda
hoje no melhorou significativamente, pois est na ordem de 150,00 dlares norte-americanos.

161
ao Governo que apresentasse novo programa econmico de durao plurianual
(Resoluo n.17/97 e Resoluo n.34/97, de 5 de Setembro), com incio em 1998393.
O novo programa econmico de carcter plurianual, o Programa de
Estabilizao e de Recuperao Econmica de Mdio Prazo (PERE) foi aprovado para
vigorar de 1998 a 2000. Tem sido considerado um programa que tocou em aspectos
essenciais de modo a estabelecer a ligao entre a estabilizao macroeconmica, a
recuperao da produo e o crescimento econmico394. No domnio da poltica
oramental retomou, praticamente, os objectivos do programa de 1997. Embora este
programa de mdio prazo tivesse sido objecto, tal como os anteriores de aprovao
pela Assembleia Nacional, foi produzido, em 1999, um novo programa intitulado
Estratgia Global para a Sada da Crise e Poltica Econmica e Social para 1999,
que contestava e destronou aquele, antes mesmo de comearem a sentir-se os seus
efeitos395.
Parece que entre os objectivos do programa de 1999, no domnio oramental, e
no cumprimento desses mesmos objectivos, houve algum dbito do lado do
cumprimento, ao ter-se em linha de conta que se pretendia, designadamente: reduzir o
dfice, evitar que o crescimento das despesas ultrapassasse a taxa de inflao
programada, bancarizao das remuneraes dos trabalhadores civis do Estado,
diminuio das despesas correntes, aumento das receitas fiscais no petrolferas,
maior rigor, controlo e eficincia na cobrana das receitas fiscais petrolferas, por
recurso a auditorias externas especializadas. Efectivamente, as medidas que foram
393

Embora a soluo dos incumprimentos no estivesse no carcter do programa, mas na falta do


exerccio de controlo sobre a execuo dos objectivos traados, o rgo parlamentar, uma vez mais
enveredou pela exigncia ao Governo de apresentao de novo programa, como se nisso residissem a
soluo do problema. Como se viu at agora, os sucessivos programas econmicos constituram-se
numa repetio de objectivos, que recalcitrantemente no chegaram a ser cumpridos, no se
observando, contudo, a responsabilizao por parte dos seus (no) executores.
O novo programa deveria conter objectivos de estratgia e metas anuais, devidamente quantificadas
principalmente, para as seguintes reas: investimento pblico, fomento a pequenas e mdias empresas,
privatizaes, sectores, regies ou provncias.
394
Cfr. Manuel Alves da Rocha, Finanas Pblicas, cit., p.454, que refere ter sido este o primeiro (e o
nico a formular cenrios alternativos de crescimento econmico, da evoluo da balana de
pagamentos e ajustamento oramental) programa a abordar de modo frontal matrias, tais como a
estratgia de amortizao da dvida externa, a reduo da pobreza, programas no domnio do
investimento pblico de mdio prazo e de um quadro global de financiamento da economia.
395
Manuel Alves da Rocha considera que no existiam diferenas substantivas entre o programa de
mdio prazo e o de 1999, e que em virtude de no se querer assumir que aquele programa fora
abandonado, argumentava-se que o programa de 1999 se baseava no outro, mas que estava eivado de
maior preciso. Mais considera este Autor que a demisso da equipa econmica que formulara e
apadrinhara aquele programa de mdio prazo valer como prova de que as reestruturaes
governamentais obedecem a influncias de grupos de interesse que se movimentam na rbita partidria
e de algumas instituies do Estado., Finanas Pblicas, cit., pp.457-458.

162
tomadas pelo programa de 1999, foram mais de mbito legislativo, tendo sido revistos
diplomas sobre impostos, criado um imposto de consumo sobre servios de utilidade
pblica, hotelaria e similares, a aprovao e elaborao de diplomas, definio de uma
estratgia para o pagamento da dvida pblica interna, e pouco mais.
O oramento aprovado para o exerccio de 1998 (Lei n.2/98, de 20 de Maro)
teve, como inovao a apresentao de um anexo, de entre as peas integrantes,
contendo um relatrio explicativo do quadro macroeconmico para aquele ano e ainda
dos objectivos pretendidos com o oramento que se aprovava. A preocupao com a
indisciplina na execuo oramental e a falta de controlo parecem estar presentes no
articulado da Lei Oramental, pois ao longo do mesmo, aparecem quatro a cinco
vezes disposies relativas responsabilizao disciplinar, civil e criminal dos
agentes prevaricadores. Em 4 de Setembro (Lei n.7/98) este oramento foi objecto de
reviso, tendo sido apresentado como fundamento, a quebra das receitas petrolferas,
justificada pela baixa do petrleo no mercado internacional.
O relatrio de fundamentao, anexo ao oramento para o ano de 1999,
comeava por apresentar as razes subjacentes crise econmica, apontando com
especial incidncia a baixa das receitas provenientes do petrleo e o recrudescimento
do factor guerra. Os objectivos visados pelo oramento para esse ano, pouco
divergiram dos objectivos dos oramentos dos anos anteriores, o mesmo se passando
com as medidas a tomar para cumprimento desses objectivos, um pouco semelhana
do contedo repetitivo dos programas econmicos.
Neste relatrio fazia-se referncia s consequncias dos altos nveis de
inflao, que desde h muito se vivia, no pas, reafirmando-se neste relatrio, que
estes constituam um pesado imposto para as populaes mais desfavorecidas, e que
por essa razo, para esse ano a poltica fiscal do Governo seria restritiva, sem no
entanto, descurar a sua compatibilizao com as necessidades de recursos para
sectores como a defesa, sade, educao e assistncia social. Era apresentada,
igualmente, a razo do permanente recurso a financiamentos do Banco Nacional de
Angola, quer por no haver condies criadas para a emisso de ttulos do Tesouro
pblico junto do pblico, quer por cada vez ser mais difcil pedir emprstimos
externos, em face da pouca credibilidade financeira que Angola apresentava, no s
pelo volume da sua dvida externa, como da impossibilidade de lhe fazer face, j que
nem o sector do petrleo estava a ser favorvel. Como medida de conteno dos
gastos pblicos refere-se que iria ser reposto o conjunto de procedimentos para a

163
execuo do oramento, que integrava o denominado SIGFE396 (Sistema Integrado de
Gesto Financeira do Estado). O contedo deste relatrio revelava bem que, em 1999,
a situao financeira de Angola continuava a ser marcada pelos problemas que a
caracterizavam h mais de uma dcada atrs.
No ano de 2000, foi aprovado o Programa de Poltica Econmica e Social, que
no domnio oramental estabelecia, nomeadamente, as seguintes orientaes:
continuao da adopo de medidas para melhorar a actuao da Administrao fiscal
e aduaneira, de modo a reduzir a evaso fiscal, estabelecimento de medidas para o
mais estreito cumprimento das normas sobre gesto financeira e oramental,
eliminao dos subsdios ao preo dos combustveis, com excepo das subvenes
aplicveis ao uso de combustveis nas actividades agrcola, pesqueira e industrial,
actualizao, em conformidade com as condies de mercado, das tarifas de gua e
electricidade, etc.
Este foi o quadro da transio para a economia de mercado, caracterizado por
uma inconstncia na materializao das polticas adoptadas, o que originou saltos de
programa em programa, sem que os seus objectivos fossem alcanados, ainda que de
modo, apenas, satisfatrio397. Como se disse, constitua maior preocupao, a
estabilizao econmica, que no foi conseguida, tal foi o tactear de solues,
apresentadas pelos rgos de deciso financeira, aos quais falhou a fora ou a mestria
para as consolidar.
Para encerrar este tracejar de medidas de estabilizao econmica, entre as
quais destacmos medidas de poltica oramental e sua transposio para o documento
oramental, olhe-se para o comportamento dos dois indicadores que abaixo se
indica398 de modo a observar-se qual o impacto que aquelas medidas tiveram no
ambiente macroeconmico, durante o perodo de transio para a economia de
mercado:

396

O conjunto de procedimentos que este sistema encerra foi aprovado pelo Decreto n.13/99, de 9 de
Julho, tendo sido revogado e substitudo pelo Decreto n.73/01, de 12 de Outubro.
397
Como afirma Manuel J. Alves da Rocha, as reformas macroeconmicas nunca tiveram o seu
espao prprio de afirmao, porque quase sempre consideradas parentes pobres de uma poltica
econmica de solavancos ao sabor dos esforos deixados pela prioridade militar., Limites de
Crescimento, cit., p. 93.
398
Estes indicadores esto contidos em Jos Manuel Alves da RochaLimites do Crescimento, cit.,
p.67, que em nota, adverte para o facto de em face da desoramentao que ocorria e ocorrera em anos
passados, os dfices fiscais mencionados, poderiam no corresponder verdade.

164
Anos

Dfice Oramental/PIB (%)

Taxa de Inflao Anual (%)

1991

15,9

257,7

1992

26,5

495,8

1993

16,6

1837,7

1994

25,1

971,9

1995

28,7

3784,0

1996

14,5

1651,3

1997

17,2

64,0

1998

10,0

134,8

1999

7,8

291,3

2000

1,9

268,4

Fonte: Dirio da Repblica.

3. Perodo Actual: o Oramento de Estado segundo a Classificao


Funcional Programtica
a) A Reviso Constitucional de 1992

J havamos afirmado atrs, que a Lei Constitucional angolana, mesmo aps a


Reviso constitucional ocorrida em 1992, continuou a ser pouco prdiga o que
concerne Constituio financeira. Para a Lei ordinria tem sido remetida a misso de
regular situaes, que bem poderiam ter carcter constitucional.
Mas, antes de se passar Lei ordinria, convm que se percorra a Lei
Constitucional de modo a apreciar-se as alteraes de que foi objecto o texto
originrio, em 1992.
O artigo 88., que dispe sobre os poderes da Assembleia Nacional, em vrios
domnios, determina na alnea d) que a aprovao do oramento da exclusiva
competncia deste rgo. A atribuio de tal exclusividade no exerccio da aprovao
do oramento insere-se no mbito da competncia legislativa absoluta da Assembleia
Nacional. Mas, alm da funo legislativa, este rgo de soberania tem, segundo o
artigo 88., alnea e) da Lei Constitucional a funo de fiscalizao399/400 da execuo
do Oramento do Estado, pelo Governo e sua Administrao.

399

De facto o Texto Constitucional apenas faz referncia aprovao dos relatrios de execuo
oramental, no lhes chama contas, nem especifica de que contas se trata. Queremos entender que tal
aprovao representa, num certo sentido, um modo de fiscalizao da execuo do oramento. No
entanto, o legislador constituinte poderia ter sido mais peremptrio, ao sujeitar essa execuo no a
uma simples aprovao, mas de modo expresso consagrar a sua sujeio a uma verdadeira e integral

165
Ao Governo confere a Lei Constitucional a faculdade de elaborar o Oramento
do Estado e aprovar a proposta de oramento que h-de ser submetida Assembleia
Nacional para aprovao. Mas, ao Governo, no mbito dos poderes administrativos,
foi conferida a faculdade de aprovar o aumento e diminuio de receitas e de despesas
pblicas (artigo 112., alnea b). Esta faculdade, embora a lei seja omissa, s pode ser
exercida pelo Governo com relao ao oramento futuro ou proposta de reviso do
oramento do exerccio, nunca o podendo fazer com relao ao oramento em curso
se este no for objecto de uma nova proposta oramental e competente aprovao pelo
rgo parlamentar, com vista a rever o oramento inicialmente aprovado para esse
exerccio financeiro. V-se assim, que as alteraes introduzidas pela lei de reviso de
1992, em pouco ou nada modificaram o quadro destinado ao Oramento do Estado,
relativamente ao que se continha no texto constitucional originrio.
b) Influncia da Lei de Enquadramento Oramental (Lei-Quadro) de
1997 nos Procedimentos Oramentais

No nmero precedente, foram traadas algumas das caractersticas do sistema


oramental que adoptadas a partir de 1977, com a entrada em vigor da Lei n.20/77,
de 15 de Setembro, revogada s em 1997, com a entrada em vigor de nova (que
entretanto j tem mais de 10 anos) Lei-Quadro do Oramento do Estado, a Lei
n.9/97, de 17 de Outubro.
A publicao da Lei-Quadro do Oramento do Estado contribuiu para a
sedimentao, pelo menos a nvel legislativo, da estruturao do documento
oramental, introduzindo novas formas de classificao das receitas e das despesas
oramentais, o que levou adopo de um novo modo de entender o oramento, ao
consagrar, de forma expressa, (embora de forma meramente enunciativa) as regras da
sua elaborao e com maior preciso as regras relativas ao processo oramental, ao
consagrar, tambm, normas sobre cabimentao oramental, contabilidade financeira,

fiscalizao. Ao invs disso, o legislador ordinrio que na Lei quadro do OGE (art.58., n.s 4 e 6;
art.60., al. a)) e ao determinar o estatuto do Tribunal de Contas (art.7., n.2), estabelece que a
Assembleia Nacional, no mbito do que denomina por controlo externo, deve fazer a apreciao das
contas anuais do Estado (Conta Geral do Estado) e dos relatrios trimestrais de execuo oramental.
400
Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p.p.631-634, distingue entre funo de controlo
poltico e funo de fiscalizao, considerando que esta ltima mais extensa do que aquela, tendo em
ateno que abarca vrios domnios da actuao do Governo.

166
modalidades e modo de exerccio do controlo interno e externo sobre a execuo
oramental.
Importar, pois, ainda que em traos largos, fazer um diagnstico aos
aspectos mais relevantes desta lei, de modo a avaliarmos a dimenso daquela
contribuio. Dividida em sete ttulos e vrios captulos, a Lei n.9/97, comea por
conter uma definio de oramento, o qual qualifica de instrumento programtico401,
elaborado segundo as regras da unidade, universalidade, anualidade, publicidade,
equilbrio oramental e demais regras de elaborao oramental (especificao,
oramento bruto e no consignao de receitas402).
Contm vrias classificaes para as receitas e as despesas, agrupando as
primeiras segundo a classificao econmica (receitas correntes e de capital) e a
classificao por fonte de recurso (quanto origem e ao destino) e as segundas, de
acordo com as classificaes: econmica (despesas correntes e de capital)403,
institucional404 (despesas enquadradas de acordo com as entidades a quem so afectos
crditos oramentais) e funcional-programtica405 (vrios nveis de agregao em que
se conforma a actividade governamental durante o exerccio financeiro).
So definidas as regras que orientam todo o processo oramental, desde a
elaborao da proposta oramental406, suas peas integrantes407, a sua consolidao408
401

Como se dir no texto, a adopo da tcnica oramental de classificao da despesa por programas
s teve lugar no oramento de 2001. A consagrao desta tcnica na lei, teve o sentido de ser
precursora em relao utilizao de formas mais modernas de oramentao, e que s foram
adoptadas, ainda que de modo tmido, nas finanas pblicas angolanas a partir do ano 2001.
402
A lei probe a consignao de receitas, a no ser em casos de ocorrncia de financiamentos ou
doaes (al.b), n.1., artigo 18.), devendo aquela, no entanto, fazer-se atravs de dotaes que estejam
inscritas na Lei Oramental ou em crditos adicionais (art.35.).
403
Este tipo de classificao da despesa permite medir os efeitos que a despesa pblica tem sobre a
economia, globalmente considerada. Jesse Burkhead, Oramento Pblico, Fundao Getlio Vargas,
Rio de Janeiro, 1971, p.140, apud James Giacomoni, Oramento, cit., p.96, afirma que a
classificao econmica permite avaliar o grau de contribuio do Governo no rendimento nacional e o
seu aumento ou diminuio, medir o impacto das actividades governamentais no surgimento de
presses inflacionistas ou deflacionistas e informar a respeito da forma como o impacto dessas
actividades transmitido se por meio de transferncias ou pelo uso directo de recursos.
404
Trata-se de uma modalidade classificao da despesa que permite evidenciar quem so os rgos
responsveis pela execuo das despesas.
405
Dentre todas as classificaes abordadas a mais moderna forma de classificao, cuja finalidade
consiste em mostrar a actuao do Governo e os efeitos dessa actuao na satisfao dos interesses da
sociedade. Ela tem origem numa aco do Governo, que pode ser um projecto (conjunto de aces
limitadas no tempo, ligadas a metas que contribuem para a expanso ou aperfeioamento de atribuies
que competem a rgos do sector pblico) ou actividade (aces que se realizam de modo contnuo,
ligadas manuteno e operacionalidade de rgos do sector pblico), sendo afectada a um programa
especfico, por sua vez subordinado a uma funo.
406
A preparao da proposta oramental feita sob orientao das instrues publicadas pelo
Ministrio das Finanas, de acordo com o que dispe o artigo 16. da LQOGE.
407
A proposta oramental passaria a ter de integrar: a) um relatrio que antecede o projecto da Lei
Oramental, onde se traa o quadro da situao econmico-financeira do pas, a evoluo das receitas e

167
e aprovao pelo Conselho de Ministros e Assembleia Nacional409. Igualmente so
definidas as regras para alteraes ao oramento410 e execuo oramental411,

das despesas relativas aos dois exerccios financeiros imediatamente anteriores e a estimativa das
receitas, a execuo provvel das despesas no exerccio a que destina a proposta, a previso das receitas
e das despesas fixadas para esse exerccio e avaliao do financiamento do dfice oramental; b)
projecto de Lei Oramental que dispe sobre: o valor das receitas estimadas e as despesas fixadas para
o exerccio, a autorizao para a realizao de operaes de crdito, mesmo as que se destinem a
financiar dfice de tesouraria, autorizao para proceder a alteraes oramentais e disposies
relativas execuo oramental e poltica fiscal; c) anexos ao projecto da Lei Oramental que
contm: resumos gerais das receitas, de acordo com as classificaes legais, resumos gerais das
despesas, segundo as vrias classificaes legais.
408
Nos termos do artigo 17., a consolidao da proposta oramental passaria ser realizada a dois
nveis: primeiramente no seio das unidades oramentais, que recebem as propostas das unidades
gestoras que as integram e, em seguida, Direco Nacional do Oramento do Ministrio das Finanas
cabe proceder condensao de todas as propostas apresentadas pelas vrias unidades oramentais.
409
O captulo V do Ttulo II da lei, que contm apenas trs artigos, dispe sobre o processo oramental,
que tem incio com a elaborao da proposta oramental pelo Ministrio das Finanas (artigo 19.),
rgo que atravs da Direco Nacional do Oramento, faz a concatenao das propostas dos vrios
servios, estruturando-as de modo a formarem a proposta que deve ser apresentada ao Governo para
aprovao, at ao dia 30 de Setembro de cada ano que, por sua vez, ter de a submeter Assembleia
Nacional, at ao dia 31 de Outubro (n.1,artigo 20.), que a dever aprovar, at ao dia 15 de Dezembro
(n.2, artigo 20.).
Para prevenir as situaes de atraso na aprovao ou a no aprovao da proposta de Lei
Oramental, a lei prev o mecanismo da reconduo automtica, segundo o qual se mantm todas as
autorizaes para cobrana de receitas emitidas ao abrigo da Lei Oramental do ano anterior, devendo
as mesmas ser prorrogadas naqueles termos e devendo a realizao das despesas ocorrer segundo a
aplicao da regra dos duodcimos. Sempre que suceda no ser a proposta votada ou ainda que seja
votada, mas no aprovada, o Governo deve, no prazo de noventa dias, apresentar nova proposta
Assembleia Nacional (n.4., artigo 20.). A nova proposta oramental deve conter a parte do oramento
anterior j executada (n.5, artigo 20.).
O artigo 21. estabelece restries introduo de emendas pelos deputados, ainda que digam,
apenas, respeito correco de erros ou omisses ou visem alterar o texto do projecto de Lei
Oramental, que s so consideradas se: forem compatveis com o Plano nacional, indicarem os
recursos necessrios, desde que se refiram a anulao de despesas, desde que no sejam despesas com
pessoal ou com o servio da dvida, e que especifiquem, se tal for vivel, a meta correspondente
quantificada.
A lei do enquadramento oramental nada contm sobre o modo como a votao e aprovao da
proposta oramental se processa na Assembleia Nacional. no regimento deste rgo que se define
que a proposta oramental deve ser objecto de anlise pela comisso de economia e finanas, para
depois ser submetida aprovao do plenrio.
410
As alteraes oramentais so, segundo o disposto na lei, executadas com observncia de trs tipos
de crditos oramentais adicionais: os crditos suplementares, os crditos especiais e os crditos
extraordinrios. Os crditos suplementares destinam-se ao reforo da dotao oramental, os crditos
especiais tm a finalidade de atender despesas para as quais no haja dotao especfica na Lei
Oramental e os crditos extraordinrios visam cobrir despesas urgentes e imprevistas, tais como as
que decorrem de guerra, perturbao interna ou calamidade pblica.
O acto de abertura de qualquer crdito adicional deve conter a sua espcie, a sua fundamentao, a
origem dos recursos e a natureza da despesa a cobrir.
A abertura de crditos suplementares e especiais depende de autorizao emitida por lei ou por
decreto-lei, de acordo com a respectiva autorizao legislativa, e situa-se na esfera da competncia do
Ministro das Finanas que, por decreto executivo definiu as regras de abertura de todos os crditos
adicionais (decreto executivo n.15/95, de 28 de Abril). Prev-se, no entanto, que o Conselho de
Ministros, quando a Lei Oramental o determine especificamente, possa abrir crditos suplementares.
Contudo, a abertura de crditos especiais ou de crditos suplementares s pode efectuar-se havendo
recursos disponveis (que provenham do excesso de arrecadao apurado depois de deduzidos os
crditos extraordinrios abertos no exerccio financeiro, que resultem da anulao total ou parcial de
dotaes previstas nos crditos oramentais, que resultem de financiamentos ou doaes no previstas

168
destacando a regra da unidade de caixa412. Na ausncia de normas mais gerais sobre
contabilidade pblica, a lei contm algumas disposies sobre contabilidade
oramental, financeira e patrimonial413. reservado um ttulo para o controlo interno
e o controlo externo da execuo oramental e financeira, sob a forma de controlo
poltico e tcnico.
A entrada em vigor desta lei veio consagrar as mudanas na classificao das
despesas e das receitas, que j haviam sido referidas nas instrues para a elaborao
do oramento, em 1992, publicada pelo Ministrio das Finanas. Alm da
classificao econmica e institucional das despesas, tornou-se relevante a nova
classificao por funes e programas, um pouco ao sabor das inovaes que, j na
dcada de 40 do sculo passado, deram origem ao surgimento das tcnicas de
oramentao, baseadas essencialmente em procedimentos utilizados pela actividade
empresarial privada, um pouco por todo o lado.
Os oramentos que se seguiram publicao da lei-quadro, s respeitaram em
parte a nova classificao oramental das despesas, e afirmando isto, estamos a
lembrar-nos dos oramentos aprovados para os exerccios de 1999 e 2000, que
contendo algumas das classificaes oramentais, previstas na lei, deixaram de fora a
classificao por programas, no obstante o conceito legal de oramento, consagrado
na Lei de 1997, indicar que se trata de um instrumento programtico. Apenas a partir
do oramento de 2001, passou a ser utilizada esta classificao, recorrendo-se
formulao de classificar a despesa, por um lado, do ponto de vista da funo de
modo programtico, e, por outro, de a classificar por programas, mas segundo a
unidade oramental (agente gestor).
Em 2002, e em cumprimento de um dos objectivos traados no programa do
Governo para 2001, foi iniciado um projecto de modernizao das finanas pblicas
angolanas. Segundo o diagnstico que efectuado ao estado da gesto das finanas
pblicas angolanas, foram encontradas inmeras debilidades em vrios domnios: ao
anteriormente, que tenham origem em reservas institudas com essa finalidade especfica alneas a) a
d) do n.4. do artigo 24 da LQOGE) para a cobertura das despesas invocadas, devendo ser justificadas
pelo rgo que solicita a sua abertura.
A abertura dos crditos extraordinrios realiza-se por meio de decreto-lei do Governo, que dever
dar conhecimento desses crditos imediatamente Assembleia Nacional.
411
A LQOGE define os procedimentos sobre a realizao das despesas e as bases em que deve assentar
a arrecadao das receitas, cujo produto ao ser canalizado para o Tesouro pblico, segundo a regra da
unidade de caixa, evita a disperso das receitas.
412
Com fundamento nesta regra, embora possam existir vrios agentes que arrecadem as receitas do
Estado, ainda que por delegao, existe um nico cofre a recolher as receitas.
413
Ver Ttulo VI da Lei n.9/97 de 17 de Outubro.

169
nvel dos mecanismos e procedimentos de oramentao, captao, gesto, utilizao
e registo dos recursos financeiros do Estado e ainda dos mecanismos e procedimentos
de oramentao, registo e controlo das despesas do Estado (fiscais e quase-fiscais),
da falta de integrao do processo de oramentao e execuo do Programa de
Investimentos Pblicos, ao nvel dos mecanismos e procedimentos de registo e gesto
da dvida pblica, doaes e fundos de contrapartida, dos mecanismos e
procedimentos de registo e controlo dos bens patrimoniais e de participaes do
Estado, dos mecanismos e instrumentos de avaliao e controlo das empresas
pblicas, dos mecanismos e procedimentos de controlo interno e dos mecanismos e
procedimentos aduaneiros, inexistncia de um sistema de gesto financeira
informatizado414.
Em face de tais debilidades, o programa foi idealizado, visando reforar a
capacidade do Ministrio das Finanas: na gesto oramental, pela adopo de
medidas, visando reflectir, no oramento, todas as receitas e despesas do Estado,
proceder reviso das classificaes oramentais, melhorar as tcnicas de reviso do
oramento e aperfeioar o processo de oramentao do programa de investimentos
pblicos (PIP) e promover uma maior interligao com o Ministrio do Planeamento;
na gesto financeira, viabilizando a gesto e o controlo da dvida pblica interna e
externa, pelo reforo da capacidade institucional e tcnica relativa aos procedimentos
de tesouraria, pelo reforo da organizao do processo de gesto e controlo das
doaes e ainda da capacidade institucional e tcnica, relativa ao controlo das
empresas pblicas415.
Este programa apresenta uma forte componente no domnio da formao
especfica de quadros, de modo a garantir a implantao e continuidade dos restantes
objectivos traados, considerando que o factor humano determinante para o sucesso
de qualquer reforma, quanto mais para a reforma de um domnio complexo, como o
da gesto das finanas pblicas, globalmente afectado por insuficincias de todo o
tipo416.
Apesar deste programa de modernizao ter sido previsto para o trinio 20022004, a sua implementao tem sido feita de modo muito gradual, de modo que o
documento oramental, de um ponto de vista metodolgico, apenas reflecte, nos
414

Ver relatrio de fundamentao do Programa de Modernizao da Gesto das Finanas Pblicas,


para 2002/2004, Ministrio das Finanas de Angola, 2002, p.2.
415
Cfr. Ministrio das Finanas de Angola, Programa de Modernizao da Gesto , cit., p.3.
416
Cfr. Ministrio das Finanas de Angola, Programa de Modernizao da Gesto, cit., p.4.

170
exerccios financeiros de 2005 e 2006, a aplicao de alguns dos princpios que
norteiam aquele programa.
Tanto assim , que as instrues para a elaborao do oramento, publicitadas
pelo Ministrio das Finanas, em 2005, alm de conterem vrias directrizes sobre o
modo de elaborao da proposta oramental, atravs do preenchimento de formulrios
especificamente adoptados e adaptados aos objectivos visando a implantao de um
tpico oramento de desempenho, com respeito pela insero na proposta de todas as
receitas e despesas, pela consolidao oramental da proposta, pela clareza das fontes
de recurso, dirigidas ao custeio de despesas com projectos de investimento pblico,
pelo estabelecimento de limites na realizao das despesas e pela supresso de gastos
suprfluos, continham, igualmente, o novo classificador oramental das receitas e
despesas, dando, assim, corpo ao que a Lei-Quadro h muito consagrara.
reconhecido que a aplicao de um classificador oramental tem como
objectivos fundamentais, divulgar as directrizes, os procedimentos metodolgicos e
todos os aspectos formais que presidem arrumao das despesas e das receitas,
facilitando, assim, a execuo, o controlo, o acompanhamento e a avaliao do
oramento, bem como dar a necessria contribuio para que a programao do
Governo chegue ao conhecimento dos administrados de forma clara e transparente417.
Reconhece-se ainda, que a qualidade do oramento a ser aprovado, executado e
avaliado, em cada exerccio, depende, em grande parte, da utilizao de uma
adequada classificao na altura da sua elaborao.
O manual de instrues apresenta como linhas de fora para a modernizao
do oramento em Angola, basicamente, duas premissas: por um lado, a avaliao dos
resultados, que interpreta como a mensurabilidade por que passam as aces de gesto
do Governo e sua Administrao, em termos dos benefcios obtidos pela sociedade, o
que permite identificar a responsabilidade pelos actos praticados no exerccio dessa
gesto e, por outro, a problemtica social em que as necessidades sociais constituem
os elementos estruturadores do plano.
Como requisitos para a verificao destas premissas, apontam-se: em primeiro
lugar, a simplificao no tratamento do planeamento e consequente oramentao,
cujo epicentro reside na resoluo de problemas, de forma a satisfazer os interesses da
417

Sendo a transparncia oramental o principal objectivo da presente dissertao, mais adiante


analisar-se- que passos tm sido dados para a concretizar, no plano da reforma para a modernizao
das finanas pblicas angolanas, que inclui naturalmente, a vertente oramental.

171
sociedade; em segundo lugar, a gesto de modo a serem dadas respostas com a
participao daqueles a quem se dirigem os efeitos da gesto dos rgos de deciso,
tendo em vista que o que se pretende evitar a ineficincia que resulta da falta de
proximidade entre quem decide e quem o sujeito dos efeitos dessa deciso; a
responsabilidade individualizada, visando a possibilidade de se apurar quem so os
executores de determinados actos, praticados numa dada organizao, de modo a
possibilitar ao cidado exercer uma cobrana personalizada e directa dos resultados
esperados com o desenvolvimento de um programa, assim como a soluo ou o
encaminhamento de um problema..
A opo feita com a modernizao do oramento angolano e o rumo que tem
tomado, do ponto de vista dos critrios e mtodos adoptados, visando a implantao
de um oramento moderno, com recurso a tcnicas de informao que apoiem a
deciso e permitam um controlo mais eficaz, leva os executores das polticas
financeiras a aproximar a tendncia de evoluo do oramento angolano, no que
concerne estrutura e, metodologicamente falando, a assemelharem-no ao oramento
por programas, ao qual, assumidamente, no manual, a que nos vimos referindo, se d
a designao de oramento de desempenho418.
Denota-se uma certa preocupao, nesse manual, de que a tcnica de
oramentao utilizada proporcione ao oramento transparncia e clareza. Estas duas
caractersticas, exigveis nos modernos oramentos, so referidas de modo repetido
neste documento. Encontramos nele uma interpretao da finalidade do oramento,
tomado enquanto instrumento que permite traduzir o programa em que se baseia o
Governo no exerccio da sua aco, tanto numa perspectiva anual como plurianual.
Por isso, se defende no manual, que o oramento seja estruturado em programas e
funes, de modo a estabelecer-se o vnculo entre o plano de mdio e de longo prazo e
oramento anual419, obedecendo a um conjunto de classificaes que auxiliem na
interpretao das despesas, de acordo com cada finalidade especfica apresentada.

418

A impreciso terminolgica dos tcnicos que elaboram os relatrios que precedem o documento
oramental, leva-os a confundir o oramento por programas com o oramento de desempenho
(performance budget). Vd. a este propsito, Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso
Oramental, cit., pp.379 e ss, que estabelece a distino entre o performance budget (oramento por
objectivos, funcional ou de desempenho) e o program budgeting (oramento por programas).
419
Lus Cabral de Moncada, Perspectivas, defende que o plano de longo prazo ganha corpo atravs
do plano de mdio prazo, que por sua vez se torna real a programao de mdio prazo por intermdio
da arrecadao de receitas e realizao de despesas alinhadas no oramento anual.

172
Com respeito pelo elenco de classificaes da despesa, consagradas na lei do
enquadramento oramental, este manual de instrues trata detalhadamente do sentido
e do alcance de cada uma, ressaltando as propriedades e a importncia da estruturao
do oramento em programas e aces.
Por outro lado, a introduo do Sistema de Gesto Financeira do Estado
(SIGFE) pretende dar outra dinmica, em termos de funcionamento de mecanismos
que presidem elaborao do oramento, contribuindo para uma melhor execuo do
documento oramental, alinhando as vrias etapas a cumprir, adequando-as aos
programas previamente definidos, de modo a serem realizados com eficcia,
eficincia, e com observncia dos custos ajustados ao grau de complexidade e
dimenso dos objectivos que pretendem satisfazer.
Agora, do que se encontra delineado nos programas de modernizao do
sistema at ao que j se conseguiu pr em prtica, ainda se assinala um grande passo.
Por isso, a inteno de assemelhar o oramento angolano ao oramento por
programas, ainda exige do primeiro um longo caminho a percorrer. Alm desse limite,
talvez no fosse de todo intil, muito pelo contrrio, necessrio mesmo, que o texto
constitucional acatasse o princpio da plurianualidade oramental, de modo a que a
classificao programtica das despesas fosse mais alm, vindo a fazer parte de um
oramento por programas, o que no fcil, nem cristalino, como se ver do que se
refere no nmero seguinte, dedicado s novas tcnicas oramentais, que achamos por
bem tratar com algum desenvolvimento, para fazermos a avaliao de quo distante se
encontra o oramento angolano do oramento por programas.
4. As Modernas Tcnicas Oramentais

A implantao do plano de modernizao do oramento de Estado angolano


visa transform-lo, do ponto de vista da tcnica de elaborao e de estruturao, num
oramento por programas, convindo, por isso, abrir aqui um parntesis, para, de forma
sumria, mostrar a origem e evoluo desta tcnica oramental, chamando colao,
sempre que se imponham, posies doutrinrias que se tm destacado no seu estudo.
Pela importncia que merece a demonstrao do que , efectivamente, o oramento
angolano, em termos da deciso oramental subjacente, questo que decidimos trazer
para esta dissertao, conforme referimos, na introduo, fazemos, nas linhas que se
seguem, uma abordagem ao problema, para que mais fundadamente se estabeleam as

173
fronteiras entre o que certa corrente defende em Angola e o que realmente deve ser
entendido por oramento por programas.
a) Anlise s Novas Metodologias Oramentais

As novas tcnicas oramentais vieram destronar a denominada tcnica


tradicional ou incrementalista, segundo a qual as despesas de cada ano tomam por
referncia as despesas do ano precedente, que so tidas como justificadas, no
havendo, por essa razo, necessidade de verificar o seu grau de eficcia em relao ao
fim social ou econmico a que se destinaram. O que importa nesta tcnica discutir
as quantidades adicionais requeridas pelos rgos gestores, que, em cada ano,
representam um incremento com relao ao ano anterior. Esta tcnica no entra em
linha de conta com critrios de economia, eficcia e eficincia, mas, apenas, com a
legalidade da despesa420.
A maior parte das novas tcnicas oramentais emergiu nos Estados Unidos,
tendo ocorrido, ainda na dcada de 1910 do sculo passado, a primeira delas, o
oramento por tarefas421, oramento de desempenho ou oramento do executivo ou
ainda oramento por objectivos ou oramento funcional422/423 (o performance budget
de acordo com a definio dada pelo Bureau do Oramento dos Estados Unidos da

420

Cfr.Maria Dolores Pia Garrido, La Presupuestacin por Programas y el Control Interno de


Economa Eficacia y Eficiencia en Espaa, Tecnos, Universidad Pblica de Navarra, 1998, p.18.
Maurice Duverger, Finances Publiques, cit., p.313, ao estabelecer a diferena entre oramento
tradicional e o RCB afirma que o primeiro consiste em afectar os crditos anuais pelos servios, tendo
em conta as suas capacidades e necessidades em pessoal e material, ao passo que o segundo arranca das
finalidades da aco pblica, ou seja dos fins que se procura atingir.
421
Antnio L. Sousa Franco, Finanas PblicasVol.I,, cit., p.422, distingue oramento de tarefas
busca a justificao das despesas por actividades, justificadas e avaliadas por cada servio ou
unidade orgnica e seleccionadas segundo critrios de eficincia do oramento de desempenho ou de
resultados pretende avaliar os resultados das actividades, programas, servios (e at dos gestores e
funcionrios), baseando em tal anlise do passado as futuras decises oramentais, Maria Dolores
Pio Garrido denomina o performance budget como oramento por tarefas um oramento que se
ordenava em torno das actividades desenvolvidas com cada rgo administrativo, mais do que em torno
do rgo em si, La Presupuestacin, cit., p.19 ).
422
Cfr. Nazar da Costa Crbal, Porgramao e Deciso Oramental, cit., p.p.381-382, que alerta
para o facto de a proximidade de conceitos ter levado a que se confundisse este tipo de sistema
oramental com o oramento por programas.
423
Vd. Allen Schick, The Road to PPB: The Stages of Budget Reform, in Planning, Programming,
Budgeting: a System Approach to Management, editado por Fremon J. Lyden & Ernest G. Miller,
Markham Publishing Company, Chicago, 1972, p. 29, que demonstrou que a diferena entre o
oramento de desempenho e o oramento por programas residia no s no facto de terem surgido em
momentos diferentes, mas tambm por serem substancialmente diferentes: sendo o primeiro, um
instrumento de gesto e o segundo basear-se numa perspectiva de planeamento, contendo como
objectivo fundamental a racionalidade da deciso.

174
Amrica424, um oramento de desempenho aquele que apresenta os propsitos e
objectivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas
propostos para atingir aqueles objectivos e dados quantitativos que meam as
realizaes e o trabalho levado a efeito em cada programa.) que, pela primeira vez
veio luz do dia, com a reforma oramental que teve lugar na cidade de Nova Iorque
entre 1913 e 1915, sob influncia do trabalho desenvolvido pela Comisso de
Economia e Eficincia designada pelo presidente Taft, em 1910, e que foi apresentado
ao Congresso norte-americano em 1912 (a proposta incidia sobre trs aspectos
fundamentais: necessidade de um oramento total do executivo, uma classificao
oramental segundo programas ou funes e uma reviso completa e sistemtica do
oramento aps a sua execuo), no tendo sido, entretanto, bem sucedido perante o
interesse do rgo legislativo em manter a ascendncia sobre o executivo em matria
de disposio de recursos. No tendo tido sucesso ao nvel nacional, durante aqueles
primeiros anos, o oramento de desempenho foi-se disseminando ao nvel municipal,
salientando-se que na dcada de 1920 muitas cidades americanas j aplicavam este
tipo de oramento. Em 1921, com a vitria republicana, e perante a situao
desastrosa em que se encontravam as finanas pblicas norte-americanas, depois da
Primeira Guerra Mundial, foi aprovada, nesse ano, a Lei de Oramento e
Contabilidade, que concedia ao Presidente dos Estados Unidos a responsabilidade
directa da preparao e execuo do oramento.
Ainda na dcada de 1930, e embora as recomendaes da Comisso Taft no
tivessem sido acolhidas quando foram propostas, o oramento de desempenho foi
aplicado, com xito, pelo Departamento de Agricultura e pela Administrao do Vale
do Tennessee. Durante a Segunda Guerra Mundial, o oramento de desempenho foi
utilizado pelos departamentos militares, tendo, em 1949, a Primeira Comisso Hoover
proposto a sua adopo a nvel nacional. No entender desta comisso, o oramento de
desempenho baseava-se em funes, actividades e projectos. Tais categorias eram
vistas como um fim em si mesmo e no como meios de transformao de recursos em
resultados ou os objectivos a alocar pela aplicao dos dinheiros pblicos425. As
recomendaes da Comisso Hoover foram acolhidas em 1950, tendo sido aprovada,
em consequncia, pelo Congresso, a Lei de Processo do Oramento e da
Contabilidade. Em 1955, a Segunda Comisso Hoover props aperfeioamentos no
424
425

Citado por Jesse Burkhead, Oramento Pblico, apud James Giacomoni, Oramento, cit., p.62.
Cfr. Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., p.382.

175
sistema oramental governamental, recomendando a evoluo para um oramento
programa, de modo a que houvesse, cada vez mais, uma integrao entre o
planeamento e o oramento426.
H ainda a acrescentar que, de acordo com um documento publicado pela
ONU, em 1959, o oramento-programa definido como um sistema em que se presta
particular ateno s coisas que um Governo realiza mais do que s coisas que
adquire. As coisas que um Governo adquire, tais como, servios pessoais, provises,
equipamentos, meios de transporte, etc., no so, naturalmente, seno meios que
emprega para o cumprimento das suas funes. As coisas que um Governo realiza em
cumprimento das suas funes, podem ser estradas, escolas, terras distribudas () ou
qualquer das inmeras coisas que podem ser apontadas. O que no fica claro nos
sistemas oramentais esta relao entre coisas que o Governo adquire e coisas que
realiza.427. H que salientar, contudo, que esta noo de oramento-programa no se
identifica com a noo de oramento programa ou oramento por programas, a que
nos temos vindo a referir, que uma traduo para a lngua portuguesa da expresso
inglesa PPBS. Aquela noo adiantada pela ONU, aproxima-se do ponto de vista
conceptual do performance budget americano.
Segundo Allen Schick428, a reforma oramental americana pode ser observada
tendo em conta trs fases: oramento enquanto instrumento de controlo da despesa,
instrumento de controlo de gesto e instrumento de estratgia administrativa. A
primeira fase situa-se entre 1920 e 1935; a segunda fase comeou com a Grande
Depresso e com o New Deal, tendo atingido o seu pico uma dcada mais tarde com a
introduo do oramento de desempenho; a terceira fase pode remontar, tanto aos
anteriores esforos que foram desenvolvidos para ligar a programao ao oramento,
como aos critrios analticos da economia de bem-estar, sendo o seu recente
desenvolvimento devido s tecnologias de informao e de deciso, utilizadas no
departamento de defesa na dcada de 60 do sculo passado.

426

. Cfr. Arthur Smithies, Conceptual Framework for the Program Budget, in Program Budgeting,
Program Analysis and the Federal Budget, David Novick, Editor, Harvard University Press,
Cambridge, Massachussets, 1965, 1967, p.p.29-31, James Giacomoni, Oramento Pblico, 3. Edio,
Atlas, 1989, p.p.43-45, Jose Maria Lozano Iureste, Introduccion a la Teoria del Presupuesto, Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, pp. 180-183.
427
Apud James Giacomoni, Oramentocit., p.132.
428
Cfr. Allen Schick, The Road to PPB, cit., pp. 19-20.

176
Para David Novick429, um dos fundadores do oramento por programas, o
PPBS (planning, programming, budgeting system) teve origem no Governo dos
Estados Unidos da Amrica, que o introduziu, por um lado, como parte do sistema de
controlo das despesas, durante a Segunda Guerra Mundial, e, por outro, na indstria
americana, sendo esta ltima razo, mais antiga do que a primeira.
Em relao primeira razo, o plano militar que vigorou entre 1943 e 1945,
continha caractersticas que foram observadas, posteriormente, no oramento por
programas e que, no obstante a guerra ter terminado, continuou a ser objecto de
estudos, que foram levados a efeito pela empresa de consultoria Rand Corporation
(um dos estudos, efectuado em 1953, deve-se a David Novick The Efficiency and
Economy in Government through New Budgeting and Accounting Procedures).
A segunda causa da origem do PPBS tem sido apontada como forjada na
General Motors, empresa que apresentou o seu oramento Rand Corporation, onde
se continham as caractersticas bsicas do PPBS: a determinao dos objectivos
principais, a definio dos programas essenciais com vista a atingir tais objectivos, a
identificao dos recursos necessrios aos tipos especficos de objectivos e a anlise
sistematizada das alternativas disponveis.
Segundo ainda David Novick a palavra planning a produo de uma srie
de possibilidades significativas para a seleco de cursos de aco, atravs da
considerao sistemtica de alternativas.
Para o mesmo autor, a palavra programming significava a determinao mais
especfica da fora de trabalho, material e mercadorias necessrios concretizao de
um programa, que definia como a soma das gestes ou actividades interdependentes
que entram na consecuo de um objectivo especfico.430.
A partir de 1960, o PPBS comeou a ser implantado em vrios departamentos
da Administrao norte-americana, depois de, em 1963, Robert Macnamara, que
havia sido director-geral da empresa Ford, e tendo sido nomeado Secretrio de Estado
da Defesa, em 1961, deu incio aplicao das tcnicas de gesto oramental da
empresa onde trabalhara, na pasta da Defesa. Nesse ano, apresentou o primeiro
oramento por programas, contendo os seguintes aspectos essenciais: uma estrutura de
programas em termos de misses, foras e sistemas de armas; o estudo analtico de
429

Citado por Jos Maria Lozano Iureste, Introduccion, cit., pp.185 e ss.
Vide Robert D. Lee, Jr e Ronald W. Johnson, Public Budgeting Systems, The Pensylvania State
University, University Park Press, Baltimore, London, Tokyo, 1973, p.127 e Jose Maria Lozano,
Introduccion, cit., p.186 e p.244
430

177
alternativas, comparando o custo e a utilidade dos diferentes programas; uma estrutura
de foras e um programa financeiro revisto, constantemente; um processo de deciso
contnuo, ao longo do ano, dizendo respeito a novos programas e s mudanas que
possam nestes ocorrer; uma avaliao dos resultados para comparar a validade do
plano e a sua execuo.
Em 25 de Agosto de 1965, o Presidente Johnson anunciou a aplicao do
PPBS a todo o Governo federal americano, e no apenas Defesa, na convico de
que este novo sistema, como afirmava: nos ajudar a encontrar os novos meios de
fazer as coisas mais depressa, de fazer as coisas melhor e de fazer as coisas com
menos custos.431
Mas, em que consiste o PPBS? Arthur Smithies432/433/434 afirma que o PPB
constitui um processo pelo qual os objectivos e os recursos e as relaes entre eles,
so tomadas em conta para obter um programa coerente e extenso de aco para o
Governo, como um todo. Programar e oramentar, envolve o uso de tcnicas
oramentais que facilitam uma expressa deciso de perseguir objectivos polticos, em
termos dos seus custos econmicos, ambos no presente e no futuro..
Enrique Fuentes Quintana435 defende que o oramento por programas o que
pretende seleccionar os programas alternativos que servem a um objectivo pblico
determinado. Trata-se de aplicar uma tcnica que nos permita comparar os diversos
programas e ajudar-nos na eleio de preferir os que devem empreender-se. O meio
tcnico de que se vale consiste em tratar de definir os custos e os benefcios de um
programa determinado para servir um objectivo dado e, quando o benefcio seja de
impossvel medio, os programas que ocasionam menor custo para alcanar um fim
dado, de tal forma que possam ordenar-se os diversos programas disponveis,
quantificando os seus resultados esperados e eliminando aqueles que se considerem

431

Vide Jos Maria Lozano, Introduccion, cit., pp.187-190.


Cfr. Arthur Smithies, Conceptual Framework, cit., p. 24.
433
Segundo Arthur Smithies, Conceptual Framework, cit., p.p.29 e ss., a diferena entre o oramento
tradicional e oramento por programas residia no facto de aquele no atender aos programas que eram
essenciais, nem se concentrar nas misses fundamentais da Administrao, por outro lado, no se
encontrava sujeito a uma apreciao global, sendo a sua discusso, a nvel parlamentar, efectuada de
modo fragmentado, dando alm disso ateno excessiva a detalhes que no eram essenciais e embora
limitado a reflectir oramentos passados, obedecia a um processo de elaborao e de discusso longo.
434
Ver John Wanat, Introduction to Budgeting, Duxbury Press, North Scituate, Massachusets, 1978, p.
98 e ss.
435
Nuevas Tcnicas Presupuestrias, Instituto de Estdios Fiscales, Madrid, 1969, pp.33-34, apud Jos
Maria Lozano, Introduccin, cit., pp.193-194.
432

178
inadequados. Portanto, o oramento por programas, o PPBS, trata de converter-se
num instrumento que pode utilizar-se para planificar a poltica.436.
Qualquer que seja a noo que venha a ser dada de oramento por programas
ou oramento programa induz a que se defina o conceito de programa, pois o
elemento bsico deste oramento. Para J. Giacomoni437, o programa pode ser
genericamente conceituado como o campo onde se desenvolvem aes homogneas
que visam um mesmo fim.
A ONU define programa como o nvel mximo de classificao de trabalho
executado por uma unidade administrativa de nvel superior no desempenho das
funes que lhes so atribudas. ()438.
Segundo Maria Dolores Garrido, um programa uma combinao de meios
coerentes e identificvel, com uma entidade determinada, orientada obteno de um
objectivo, que depende de um centro de gesto claramente identificado e
responsvel.439.
Sousa Franco440diz que os programas so conjuntos articulados de aces ou
projectos que visam produzir um mesmo resultado objectivo (obra, aco)441.
Para se entender o funcionamento, em toda a extenso do PPBS, haver que
avaliar o significado de cada um dos elementos em que assenta, as etapas da sua
implantao e ainda os requisitos que esto na sua base.
De acordo com G. Steiner442, o mbito do oramento por programas abarca
trs elementos fundamentais: a estrutura, o processo analtico e a informao.
Jos Maria Lozano443, ao analisar estes elementos do oramento por
programas, alinha-os do seguinte modo: a estrutura do oramento por programas
436

Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., p. 390, considera que o
aspectos mais inovador do oramento por programas consiste em os elementos financeiros e a definio
dos programas corresponderem a uma periodicidade plurianual. Citando James Cutt (Program
Budgeting in Developing Countries: its Implication and Relevance in the Context of National Planning,
PF, Vol.27, n.3, 1972, p. 294) diz que o oramento por programas d primazia funo planeadora
do oramento, sem negligenciar, todavia, as funes de controlo e de gesto mais tradicionais.
437
Cfr. J. Giacomoni, Oramento, cit., p.143.
438
Apud J. Giacomoni, Oramento, cit., p.143.
439
Cfr. Maria Dolores Garrido, La Presupuestacin por Programas..., cit., p.41.
440
Cfr. Antnio L. De Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p.421.
441
Para Jacques Bravo, La RCB et le Management de ltat, Revue de Science Financire, Tomo 64,
1972, Schmidt Periodicals GmbH, Reimpresso 2008, p.301, atravs do programa que
Administrao pode perceber a finalidade das suas actividades, e que poder graas definio e na
medida dos resultados da sua aco, fazer o pblico tomar conscincia da produtividade real dos
servios colectivos, e assim justifcar os sacrifcios solicitados destinados satisfao das necessidades
individuais ou ao livre desenvolvimento das empresas.
442
Cfr. G. Steiner, Problems in Implementary Program Budgeting, in Novick, Program Budgeting, cit.,
pp. 310-311.

179
prende-se tanto com aspectos relativos ao fim para que esteja voltado, com a sua
funcionalidade, com os custos da sua realizao, como com objectivos especficos a
realizar, num determinado perodo de tempo e que engloba perodos mais curtos, nos
quais so tomadas decises.
O processo de anlise relaciona-se, segundo o autor, com o exame das
alternativas que se apresentam no desenvolvimento de um programa, obedecendo a
critrios que permitam avaliar a relao entre os custos e os benefcios, de modo a que
a escolha recaia sobre a alternativa que implique menos dispndio de dinheiro, mas
que permita obter mais benefcios (este processo pode assumir a designao de anlise
custo-benefcio, anlise custo-utilidade, etc.). O terceiro elemento, a informao,
consiste na existncia de dados necessrios concretizao da estrutura e do processo
analtico. Ela impe-se, tanto para a definio dos objectivos possveis, a escolha
entre as vrias alternativas que se apresentam e os benefcios que da se retirem, como
para o controlo dos gastos realizados.
Maria Dolores Garrido444, ao referir-se estrutura e aos elementos do PPBS,
que define como uma forma de oramentao que integra processos de planificao e
controlo da gesto do gasto pblico, interrelacionando todos os seus elementos, d
especial destaque necessidade de deteno de bons sistemas de informao por parte
de quem tem o poder de deciso, que visem recursos a aplicar e os objectivos que se
pretende atingir, na medida em que permitem a formulao de uma srie de tcticas
alternativas, dentre as quais uma ser seleccionada e transformada em programa.
Tendo em linha de conta que os recursos pblicos so escassos, torna-se
necessrio, segundo a autora, a obteno de dados o mais precisos possvel, atravs de
bons sistemas de informao, para que se defina quais os objectivos de determinada
aco pblica num certo perodo de tempo e qual o tipo de aces que devem ser
desenvolvidas para se atingir tais objectivos, quem e como se deve actuar, etc.
Por isso entende que a definio dos objectivos de um programa deve
obedecer aos seguintes passos:
a) Determinao das necessidades sociais a cobrir, o que implica a indicao
dos destinatrios da aco pblica;
b) Impacto das mudanas que se verificar na realidade social em
consequncia do tipo de aco pblica, a implementar;
443
444

Cfr. Jos Maria Lozano, Introduccin, cit., pp. 200-203.


Cfr. Maria Dolores Garrido, La Presupuestacin por programas, cit., p.p.33-37

180
c) Expresso em unidades de medida do objectivo;
d) Quantificao do efeito esperado fixao do critrio de xito;
e) Especificao do tempo que se estima necessrio para a verificao do
efeito esperado e o prazo em que perdurar tal efeito.
Considerando que a definio dos objectivos de gasto um dos elementos de
maior relevncia no PPBS, uma vez que permite vislumbrar, em cada momento, quais
os fins pretendidos pela Administrao e qual o destino que deve ser dado aos
recursos pblicos, situao que passa pela deciso dos rgos polticos, haver que
conciliar a fixao desses objectivos entre o nvel poltico e o administrativo, de modo
a que a este nvel se concretizem tais objectivos.
Com o PPBS a fixao dos objectivos pelos rgos polticos, tratando-se de
uma medida de longo prazo, com carcter plurianual, que se filia no mbito da
planificao, corporiza-se, no plano anual, atravs da sua inscrio no oramento.
Ora, sabido que o processo de planificao parte de vrias alternativas que se
apresentam, para a escolha de uma delas, quando mostre ser a mais adequada aos fins
a atingir.
b) Etapas de Implantao do Oramento por Programas.

As etapas de implantao do oramento por programas incluem a fase da


classificao das despesas por programas, a do estabelecimento de metas e
quantificao de recursos necessrios e a do estabelecimento de indicadores para
aferio de custos e resultados de cada programa445.
A classificao das despesas por programas implica que seja identificado o
objectivo subjacente a cada espcie de gasto a realizar, pelas vrias unidades
administrativas. Os vrios objectivos a identificar devem ser observados, com vista a
avaliar-se se esto em causa objectivos finais ou intermdios, avaliao que depende
da perspectiva em que a aco pblica analisada. Uma mesma aco pblica pode
ser observada como um objectivo final, pelo Governo e de outro modo pelo rgo
encarregue do seu planeamento.
Tanto os objectivos finais como os intermdios devem apresentar-se de modo
hierarquizado, compreendendo, quando haja razo para tal (o que significa dizer que
445

Cfr. Fernando Rezende, Finanas Pblicas, cit., p.p. 105 e ss.. Ver Nazar da Costa Cabral,
Programao e Deciso Oramental, cit., p.p. 385-388.

181
nem sempre todos estes nveis de agregao se verificam, como se enuncia), funes,
subfunes, programas e subprogramas, desenvolvendo-se estes ltimos, por dois ou
trs nveis de agregao que se denominam actividades e projectos.
Os objectivos a prosseguir devem ser quantificados, ou seja, devem ser
explicitados atravs de metas a atingir, num perodo de tempo determinado, como
quantificados devem ser os recursos a empregar em cada programa, de modo a que,
no futuro, se possam avaliar os custos e os resultados.
Como afirma Fernando Rezende446: Alm da quantificao dos objectivos,
feita atravs da fixao de metas, tambm importante quantificar os recursos
empregados em cada programa se possvel discriminados, segundo as principais
categorias de recursos humanos, materiais e institucionais tendo em vista uma
avaliao posterior de custos e resultados. (). claro, que se no pudermos
quantificar os recursos empregados, em cada programa, no nos ser possvel,
posteriormente, efectuar uma avaliao individual de custos e resultados.. Porm, o
autor apresenta, uma soluo para situaes que ocorram em sentido contrrio: Nesse
caso, nada impede que estes ltimos sejam avaliados a um nvel de maior agregao,
somando-se para esse fim resultados obtidos em programas que se relacionem a
atividades comuns..
c) O Mtodo de Anlise Custo-Benefcio e sua Maior Adequao
por Relao aos Demais Mtodos.

fundamental para a implantao do oramento por programas, a aplicao de


mtodos na anlise de custos e resultados, com vista escolha da alternativa
adequada, entre as vrias alternativas que se apresentem como viveis447.
Tanto na actividade privada como na realizao de aces pblicas, a
oramentao por programas coloca como factor importante, a necessidade de se fazer
opes, perante um leque de hipteses de solues possveis. No primeiro caso
(actividade privada), visando-se a obteno de lucros, e no segundo caso, a obteno
de benefcios com menores custos sociais. Tem-se assim, que o critrio de seleco
446

Cfr. Fernando Rezende, Finanas Pblicas, cit., p.p. 110-111.


John Wanat, Introduction to Budgeting, cit., p.p. 101 e ss., refere-se aos vrios critrios para a
escolha entre as vrias alternativas. No mesmo sentido Gene H. Fischer, The Role of Cost Utility
Analysis in Program Budgeting, in Program Budgeting, David Novick, editor, Harvard University
Press, Cambridge, Massachusetts, 1965,1967, p.p. 63-65.
447

182
num e noutro caso assenta em pressupostos de ordem diferenciada, maximizao de
lucros secundada pela actividade privada, impem-se critrios que se baseiam na
relao entre custos e benefcios, na realizao de aces pblicas.
Dentre os vrios mtodos de anlise possveis, anlise entre custo e
benefcio que se tem recorrido na escolha da alternativa mais adequada aos projectos a
desenvolver, no mbito do oramento por programas.
Segundo opina Gene Fisher448, a expresso anlise custo-benefcio ou custo
utilidade distingue-se dos demais mtodos, pelas seguintes caractersticas:
a) A caracterstica que o autor considera fundamental a do exame sistemtico
e da comparao de cursos alternativos de aco que podem ser tomados para adquirir
objectivos especficos, para um dado perodo de tempo. Alm disso, torna-se
importante considerar a construo de outras opes adicionais, admitindo, at, que
aps esse exame, possam surgir alteraes aos objectivos iniciais;
b) O exame crtico das alternativas envolve inmeras ponderaes sobre certos
factores, sendo de referir dois dos mais importantes: o custo econmico dos recursos e
a utilidade que cada uma das alternativas oferece, com vista a alcanar os objectivos
em questo;
c) O mbito temporal, que o futuro, e que pode ir at cinco, dez ou mais
anos;
d) Ligado ao horizonte temporal, o meio de grande incerteza, pelo que,
enquanto tal, deve ser observado e tratado na anlise;
e) Usualmente, o contexto em que a anlise decorre amplo e o meio muito
complexo, com numerosas interaces entre as variveis do problema, o que torna as
solues simples em excepes, ao invs de serem a regra;
f) Embora os mtodos quantitativos de anlise possam ser utilizados nas duas
situaes anteriores, devem ser complementados com anlises qualitativas;
g) A anlise feita em tempo til muito importante.
Fazendo ressaltar estas caractersticas da anlise custo-benefcio, o autor
observa-a no como uma cincia, refrerindo-se mesma como uma arte, uma vez que
as questes que se colocam ao analista tm as suas especificidades, no sendo
possvel apresentar-se uma receita definitiva, mas, apenas, conselhos, princpios e

448

Cfr. Gene Fischer, The Role of Cost-Utility Analysis, in Program Budgeting, cit., p.p.61 e ss.

183
exemplos, sendo nesse sentido que orienta o seu estudo sobre a estruturao, modo de
funcionamento e utilizao da anlise custo-benefcio449.
para este ltimo objectivo que o autor dirige as primeiras consideraes,
atribuindo-lhe um papel de relevncia no processo de deciso, de modo que a intuio
e juzo de valor que antecedem a deciso, so garantidamente melhores com a
interveno da anlise custo-benefcio do que sem o seu recurso. Se, por um lado, h
quem pense que as decises podem ser tomadas na base da mera intuio ou de um
juzo de valor ou da experincia, h, por outro lado, quem pense que todos os
problemas passam por uma abordagem quantitativa. Tal ponto de vista implica, de
modo explcito, que se efectuem clculos de custo e utilidade para todas as
alternativas em considerao.
Em ordem ideia de que esta anlise uma arte, o autor guia-nos ao longo da
incurso que faz sobre o tema, para aspectos que considera serem apenas linhas gerais
e conselhos, tais como: a estruturao de um problema coloca as questes exactas que
ele envolve e o estabelecimento de um desenho de anlise, susceptveis tanto a
primeira como o segundo a serem sujeitos a reestruturaes permanentes; a anlise
pode obedecer a dois tipos de entendimentos, o que permite que consiga determinar
que alternativa pode atingir o nvel especfico de utilidade a um custo mais baixo, o
que para um nvel especfico de oramento a ser utilizado na obteno de um dado
objectivo, permite que a anlise consiga determinar que alternativa consegue produzir
a mais elevada taxa de utilidade para tal nvel de oramento; a anlise deve obedecer a
um modelo, cujo propsito fundamental traar um significativo relacionamento
entre os vrios objectivos, as alternativas relevantes capazes de atingir os objectivos, o
custo estimado das alternativas e a utilidade estimada de cada alternativa; a anlise
deve ainda providenciar para que a incerteza que envolve a deciso seja removida (o
autor aponta vrios tipos de caminhos que permitem o tratamento da incerteza)450.
A anlise custo-benefcio, tem sido observada como um meio de permitir a
medio do grau de impacto externo dos projectos governamentais, j que os seus
efeitos no se restringem a quem , por eles, directamente atingido, mas tambm a
quem lhes estranho, como o caso das externalidades positivas e negativas.
d) Requisitos de Implantao e Crticas ao Insucesso do PPBS
449
450

Cfr. Gene H. Fischer, The Role of Cost-Utility, cit., p.70


Cfr. Gene H. Fischer, The Role of Cost-Utility, p.p.71 e ss.

184

i)Requisitos

Os requisitos de implantao do PPBS foram objecto de anlise por Charles L.


Schultze451, para quem, em primeiro lugar, o PPBS um sistema que requer uma
cuidadosa identificao e investigao aos fins e objectivos de cada funo
governamental.
Em segundo lugar, a finalidade do PPBS consiste na anlise dos resultados
esperados de um programa novo ou j existente, em comparao com os objectivos e
tarefas pr-determinados.
O terceiro requisito reside no clculo dos custos totais do programa, relativos
no a um ano, mas a vrios anos. Tais custos podem referir-se s futuras implicaes
financeiras das actuais decises oramentais ou aos custos monetrios de um
oramento por programas e aos custos sociais, que embora passveis de difcil
quantificao em dinheiro, no devem deixar de ser considerados pelos decisores
financeiros.
O quarto requisito do PPBS prende-se, segundo o autor, com a formulao de
objectivos e a programao de actividades que durem mais de um ano, tratando-se de
um oramento que estabelece a ligao entre a arrecadao de recursos de longo prazo
com o oramento anual, como se fosse a primeira fase ou prestao desses recursos.
O mais crtico requisito do PPBS a anlise e a avaliao das alternativas para
o cumprimento dos objectivos governamentais em ordem a ser encontrada a
alternativa mais eficiente e eficaz. Embora no seja vivel rever, anualmente, os
vrios programas, o PPBS viabiliza uma reviso peridica dos objectivos
programticos fundamentais e bem assim, os resultados programticos e os custos
possveis, de modo que a eficincia e a eficcia dos objectivos polticos alternativos e
os programas para a sua realizao, sejam analisados e comparados entre si.
O sexto e ltimo requisito, apontado pelo autor, consiste na utilizao da
anlise custo-eficcia e custo-benefcio na preparao e reviso do oramento. O
propsito do PPBS submeter a uma regular anlise e avaliao todos os programas,
assim como integrar o processo de deciso oramental.

451

The Politics and Economics of Public Spending, Washington D.C.: The Brookings Institute, apud
JSH Gildenhuys, Public Financial, cit., p.p.521-523.

185
As duas razes, que subjazem a essa integrao da deciso oramental, so:
em primeiro lugar, a afectao de recursos limitados a inmeras necessidades em
competio, s possvel, se tal afectao for executada de modo racional e
responsvel, se estiver disponvel a informao adequada avaliao dos objectivos e
tarefas programticos, assim como eficincia, eficcia e ainda ao total de custos dos
programas; em segundo lugar, as avaliaes programticas devem ter lugar nas vrias
fases do processo de deciso oramental452.
ii) Crticas ao Insucesso do PPBS

Apesar de se ter apresentado como um sistema mais fivel do que o sistema


incrementalista, e at mesmo do que o oramento de desempenho, uma vez que
proporcionava em relao ao primeiro no apenas a legalidade da despesa, e em
relao ao segundo, a economia e a eficincia da despesa, mas tambm a obteno de
eficcia na despesa, a complexidade e heterogeneidade dos servios da Administrao
Pblica vieram demonstrar que a clareza terica do PPBS no tinha correspondncia,
do ponto de vista prtico, tendo sido abandonado e substitudo por outra tcnica
oramental denominada oramento de base zero (zero base budgeting). Antes de se
falar nesta tcnica, convm detalhar um pouco mais as razes que podero ter estado
na base do insucesso do PPBS.
Tem sido atribudo o insucesso do PPBS a vrias causas, tendo sido apontada,
porm, uma razo, com destaque dentre as demais: a estreita ligao que a
Administrao Pblica continuava a ter ao oramento incrementalista453. Allen
Schick454 contra as vrias crticas tecidas, na altura, ao PPBS, afirmava que a principal
causa do insucesso do PPBS na Administrao americana se devera prtica de erros
na sua implantao: falta de preparao, insuficiente sensibilidade dos detentores do
poder na sua aplicao, falta de adequado suporte e liderana com poucos recursos
afectados, um permanente conflito entre os defensores do PPBS e os campees do
sistema oramental tradicional. Segundo o autor, a principal causa do fracasso do
452

Ver Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., p.385 e ss.
Na opinio de Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., p.p. 373-375, o
sistema oramental incrementalista contribuiu para o debate sobre a oramentao e a previso
oramental com dois aspectos essenciais: a insero do processo oramental e da elaborao do
oramento no seio do funcionamento do sistema poltico e da Administrao Pblica e a negao do
carcter funcional das finanas pblicas.
454
Allen SchicK, The Road to PPB, cit., p.139.
453

186
PPBS deveu-se ao facto dos tcnicos que o aplicaram no terem sabido vencer os
defensores do oramento tradicional.
Aaron Wildavsky, crtico acrrimo do PPBS, na qualidade de defensor do
incrementalismo oramental, contraps-se referida fundamentao apresentada,
sobre o fracasso do sistema, defendendo que a sua base residiu em razes que se
situaram no plano dos princpios. Uma primeira razo, dizia, prendia-se com o facto
da elaborao dos oramentos arrancar do critrio incrementalista, pois a afectao de
recursos a novos programas se fazia, atravs dos poucos recursos disponveis, em
virtude de grande parte dos mesmos ter sido afectada a programas mais antigos, que j
haviam sido objecto de anlise e de decises anteriores. O PPBS para operar
correctamente necessitaria que os programas fossem permanentemente avaliados e at
mesmo substitudos, quando no produzissem os resultados esperados.
A segunda razo, segundo o autor, residia no facto de o PPBS pretender
assentar o processo decisrio em critrios racionais e cientficos. A deciso
oramental, porque se trata de deciso poltica, no pode ignorar os factores de ordem
poltica em que se fundamenta.
Lus Cabral de Moncada455, critica o carcter de racionalidade do PPBS e das
outras metodologias que se lhe seguiram, ao deixar expresso que os benefcios que
retirados da aplicao da poltica oramental, nem sempre so de fcil identificao.
Alm disso, considera, o clculo financeiro, como mais complexo que o clculo
econmico, que nem sempre permite que o seu objecto se sujeite a uma reduo
meramente pecuniria. Continua, dizendo que o esclarecimento de consequncias
econmicas que eles proporcionam no vai ao ponto de suprir a falta de critrios de
deciso poltica, com a qual se identifica a deciso oramental.
Outro autor que critica o PPBS J.L. Mikesell456, para quem este sistema cria
srios problemas a grandes organizaes, de que so exemplo, os Governos, ao que
acrescenta entender ter sido o principal obstculo para o xito do PPBS nos Estados
Unidos da Amrica, o facto de este sistema oramental gerar dados que os gestores
no conseguiam utilizar, em virtude das suas escolhas serem feitas com base no
sistema oramental tradicional. Argumenta que nem mesmo ao nvel do poder local,
onde o sistema ainda era aplicado, teria sido possvel ultrapassar os problemas do
455

Cfr. Lus Cabral de Moncada, Perspectivas do Novo Direito Oramental Portugus, Coimbra
Editora, Limitada, 1984, pp37-38. Ver tambm JSH Gildenhuys, Public Financial, cit., p.p. 532-534.
456
Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, Homewood, Illinois, The
Dorsey Press, apud JSH. Gildenhuys, Management, cit., pp.524-525.

187
sistema tradicional. Tais dificuldades s poderiam ser explicadas pela importncia que
o sistema tradicional continuava a ter para todos, tanto representantes polticos, como
grupos de interesse, e ainda funcionrios da Administrao, habituados a lidar com os
parmetros em que assentavam as bases daquele sistema, havendo que estabelecer
novas linhas de orientao e desenvolver esforos adicionais, no sentido da obteno
de um conhecimento mais aprofundado e de maior percia na implementao do
PPBS, sem o que nunca o seu sucesso seria alcanado.
Tambm Robert D. Lee, Jr. e Ronald W. Johnson457, numa detalhada
explanao, vo apontando razes que estiveram na base do falhano do PPBS no
sector militar americano, e bem assim, na Administrao civil americana.
iii) Surgimento de outras Metodologias ps PPBS

O insucesso na aplicao do PPBS fez surgir, nos Estados Unidos da Amrica,


duas outras metodologias oramentais, que ficaram conhecidas por MBO
management by objectives e ZBB zero base budgeting ou, como se traduz em
portugus, gesto por objectivos e oramento de base zero (OBZ), respectivamente.
O sistema de gesto por objectivos ou management by objectives (MBO)
surgiu, igualmente, com origem na prtica de empresas privada. A implantao deste
sistema na Administrao americana ficou a dever-se ao presidente Nixon, que em
1969, entendeu restringir a aplicao do PPBS, e estender a toda Administrao
Pblica a gesto por objectivos, decorrido o ano de 1973.
De acordo com esta metodologia, so definidos objectivos, tanto a nvel da
direco de uma organizao, como a nvel dos seus gestores, que permitem que estes
realizem a sua misso. Assiste-se a uma partilha de responsabilidades, por fora de
uma desconcentrao operada no seio dos vrios nveis da hierarquia do processo de
deciso oramental. Apesar de tal desconcentrao nos objectivos, como afirma Sousa
Franco458, no final, as decises aparecem coordenadas de acordo com a sua
compatibilidade, eficcia e recursos existentes, para o perodo de um ano ou para o
mdio prazo, dando origem definio de estratgias, programas ou projectos, atravs
dos quais os objectivos se materializam.
457

Cfr. Robert Lee, Jr. e Ronald W. Johnson, Public Budgeting, cit., p.p.124, ss..
Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, cit., p.421. Ver igualmente, Lus
Cabral de Moncada, Perspectivas, cit., p.p. 36-37.
458

188
A aplicao da segunda metodologia deveu-se a Jimmy Carter, influenciado
pela obra de Peter A. Phyrr, sobre o sistema oramental utilizado na empresa privada
Texas Instrument Inc., e que enquanto governador do estado da Gergia, mandou que
tal sistema fosse implementado. Depois de, em 1977, se ter tornado Presidente dos
Estado Unidos da Amrica, Jimmy Carter mandou aplicar o ZBB a toda a
Administrao federal no ano de 1979.
Do ponto de vista das caractersticas, esta metodologia requer: que sejam
revistas todas as actividades e programas, tanto os que j existem como os mais
recentes; que se revejam as actividades e programas na base da execuo, resultados e
custos; que se d preferncia poltica, ao invs da deciso sobre os nmeros do
oramento; que se introduza e se aplique a anlise cientfica no processo oramental.
O ZBB procura tornar a actividade governamental mais flexvel, eliminar os
programas menos rentveis, melhorar a eficincia e a eficcia administrativa, ao
proporcionar que seja anualmente revista a razo da formulao de cada oramentoprograma e enquadrar a escolha das despesas governamentais adequadas entre
objectivos e programas alternativos, indo de encontro s mudanas relacionadas com
as necessidades e solicitaes da comunidade.
Esta metodologia no representa, segundo alguma doutrina, um processo
oramental rgido, nem to-pouco pressupe um modelo de oramento vlido para
todas as instituies pblicas, mas, simplesmente, uma modalidade oramental que
pode ser desenvolvida por cada instituio pblica ou governamental, de acordo com
as suas circunstncias especficas.
Existem, no entanto, quatro aspectos que so requeridos no processo
oramental do ZBB, independentemente das especificidades de uma dada
organizao: a identificao das hipteses de deciso (a ateno dos decisores
oramentais volta-se para as necessidades de avaliao das actividades dos
departamentos governamentais, assim como considera as alternativas), a avaliao de
cada hiptese de deciso, de acordo com o denominado plano de deciso (que o
documento que identifica cada hiptese de deciso, de modo a que os decisores
financeiros possam avali-la com relao a outras em competio, inscritas no
referido plano de deciso, para que decidam sobre qual optar), a avaliao de cada
plano de deciso, para preparar as exigncias oramentais (esta etapa identifica os
benefcios e os custos em comparao com os custos e desvantagens de cada hiptese
de deciso alternativa e de cada plano de deciso e operacional, contendo os dados

189
dos planos de deciso aprovados e das solicitaes oramentais (ao contrrio do que
se passa no oramento tradicional, nesta metodologia, possvel introduzir alteraes
no oramento original sem efectuar qualquer reviso). Tanto os planos de deciso
como o processo de competio das hipteses de deciso so os aspectos
fundamentais que permitem avaliar as hipteses de deciso alternativas e a sua
escolha459.
Tm sido apontadas vantagens e tambm desvantagens ao ZBB, sendo que as
ltimas se estimam comuns a todas as modernas metodologias atrs observadas,
mas, e na medida do interesse que revelam para a avaliao do grau de importncia
que manifestaram, na altura em que tais metodologias surgiram, aliada esperana
que nelas foi depositada, voltariam nesta sede a ser mencionadas.
O ZBB tem sido observado como um instrumento de microeconomia, ao
contrrio do que se passa com o PPBS, considerado um instrumento macroeconmico,
para a tomada de decises sobre questes de natureza poltica e para a afectao de
recursos a objectivos diferentes460.
Para Mikesell461, as principais vantagens do ZBB (OZB) consistem no facto de
ele providenciar dados importantes sobre as actividades dos vrios servios e ainda
incitar os agentes contabilsticos a rever a relevncia dos objectivos, tarefas e
actividades dos servios, numa base regular.
Segundo Gildenhuys462, existe um conjunto de requisitos, que enquadra como
desvantagens do ZBB. Temos para ns, tratarem-se mais de razes que tornaram esta
metodologia de mais difcil acessibilidade: o receio do sistema, em virtude de ele
testar a eficincia e eficcia do trabalho dos agentes financeiros; a exigncia do
sistema, em termos de requerer uma Administrao eficaz, emparelhando com
gestores de programas e bem assim, outros executores bem treinados e conhecedores
de todas as peas do sistema, que estejam altura de analisar e avaliar as tcnicas
empregadas; a existncia de vrias dificuldades situadas ao nvel das hipteses de
deciso, da recolha de dados suficientes para a realizao de anlises e avaliaes, do
estabelecimento do nvel mnimo de qualidade de trabalho realizado, a arrumao dos
459

Cfr. J.S.H., Gildenhuys, Public Financial, cit., pp.526-530; Jos Maria Lozano, Introduccin,
cit., p.p.303-308.
460
Ver Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental , cit., p.416, nota 927.
461
Fiscal Administration, cit., p.153, apud JSH. Gildenhuys, Public Financial, cit., p.p.526-527.
Ver tambm A.L. Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p.422. e Lus Cabral de Moncada,
Perspectivas, cit., pp.35-36.
462
Cfr. J.S.H. Gildenhuys, Public Financial, cit., p.p. 531-532.

190
programas, de acordo com uma certa ordem de prioridade, e ainda a necessidade de
lidar com vrios planos de deciso em simultneo; a existncia de um conjunto de
normas estabelecendo os nveis de trabalho e a medida da sua qualidade; o grande
volume de relatrios produzidos, em virtude do desenvolvimento dos planos de
deciso, tornava difcil a obteno de informaes correctas sobre os planos de
deciso e programas; a qualidade da informao e dos padres exigveis no podia
deixar de ser fivel e realista, em face da natureza das actividades desenvolvidas pelo
servio pblico; nem todas as actividades pblicas podiam ser submetidas s regras do
ZBB.
Termina dizendo que o ZBB atende mais a questes de rotina do processo
oramental, sem considerar as reais matrias oramentais, tais como objectivos,
valores e necessidades da comunidade, ou seja prende-se mais com aspectos sobre a
eficcia e a eficincia do prprio sistema e no com a eficcia e eficincia externa,
que tem a ver com a realizao da maior quantidade possvel de benefcios para a
comunidade, ao menor custo possvel.
Embora j se tenham mencionado, atrs, algumas das razes apontadas como
tendo estado na base do insucesso das modernas metodologias oramentais
(performance budget, PPBS, ZBB e MBO), acrescente-se que qualquer destes
sistemas, apesar de ter como finalidade eliminar as desvantagens do oramento
tradicional, no chegou a apresentar solues que cumprissem tal finalidade, ficando
pela racionalidade econmica da deciso oramental.
Tais razes podem ser agrupadas do seguinte modo: em primeiro lugar, todos
estes mtodos basearam-se em experincias correntemente aplicadas ao sector
privado, o que, desde logo, diz-se, criou limitaes na sua transposio para o sector
pblico, onde os objectivos, tarefas e resultados so de mais difcil avaliao, sem, no
entanto, se esquecer que em determinadas reas do sector pblico, a sua aplicao foi
possvel sem dificuldades de maior; a interaco entre as necessidades colectivas,
manifestadas pelos cidados contribuintes e seus representantes, corporizar decises
polticas oramentais, baseadas mais em valores de ordem subjectiva do que de ordem
objectiva, em face do carcter do processo poltico e do tipo de resposta que tem de
dar s preferncias dos cidados, parecem justificar que seja limitado o perodo em
que a resposta a tais preferncias deve ser dada, contrariando, assim, o longo prazo
que caracteriza as tcnicas utilizadas por estas metodologias; em terceiro lugar, tem-se
indicado com causa do insucesso, a resistncia mudana por parte dos agentes do

191
sector pblico, que perante o conhecimento e o domnio de um sistema mais simples e
de fcil entendimento, como o sistema tradicional, reagiram complexidade da
gesto financeira pblica requerida pelas novas metodologias463.
Dentre as metodologias analisadas, o PPBS foi a que mais seguidores teve e
designadamente em vrios pases, por isso, e a finalizar este excurso sobre o conceito,
caractersticas e implantao das novas metodologias oramentais, descrevem-se
casos de alguns pases que sustentaram experincias com o PPBS: a Frana (1968), a
Espanha (1967), o Brasil (1963), a frica do Sul (1976/77) e a Nigria (1980).
e) Transposio do PPBS para a Frana, Brasil, Espanha, frica do Sul e
Nigria.

A Frana adoptou uma metodologia prxima do PPBS, denominada


Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB), introduzida em 1968 (embora desde a
dcada de 50, se tivesse dado incio utilizao da classificao funcional e mais
adiante, em 1966, a algumas das tcnicas que serviam de base ao PPBS), e que
consistia em tomar em considerao os fins do Estado que se pretendia atingir, fossem
estes temporrios ou permanentes.
Deste modo, assistiu-se substituio do oramento tradicional, visando a
obteno de meios, por uma tcnica oramental voltada para objectivos. Este
movimento no foi efectuado, sem que fossem mobilizados grandes montantes de
dinheiro, com a realizao de estudos e programas de formao de pessoal, de modo a
que se habilitasse o mximo de funcionrios pblicos a lidar com o novo mtodo
oramental. Depois da experincia de implantao abrupta do PPBS nos Estados
Unidos da Amrica, o novo sistema oramental francs foi introduzido de modo mais
gradual.
Embora a Racionalizao das Escolhas Oramentais tenha sido inspirada no
PPBS, no se pode confundir com este, pois, existe uma diferena que reside nos
pressupostos que subjazem a um e a outro, ou seja, enquanto que as Escolhas
Oramentais assentam num modelo de planificao indicativa, na medida em que
coexistem o plano e o oramento, o PPBS dispensa qualquer recurso planificao
econmica.

463

Cfr. JSH. Gildenhuys, Public Financial, p.p. 532-534.

192
Como afirma Lus Cabral de Moncada464, o alheamento do mtodo americano
a consideraes de ordem macroeconmica, identificam-se com um pas em que a
planificao, propriamente dita no existe, ao passo que o mtodo francs traduz a
lgica do planeamento no oramento e no apenas um processo de seleccionar caso a
caso as despesas mais racionais e viveis, do ponto de vista dos objectivos e dos
custos respectivos..
Segundo Maurice Duverger465, na RCB poderiam divisar-se duas etapas466,
consistindo a primeira na determinao de objectivos de modo hierarquizado, cuja
concretizao impe a afectao de recursos e a realizao das aces necessrias
sua concretizao, aliada segunda etapa, que consistia no estabelecimento de um
programa de aco, dentre os vrios programas alternativos, atravs de uma avaliao,
segundo as vrias tcnicas possveis (custo benefcio, custo eficcia, etc.).
Teoricamente, a RCB no limita a liberdade de escolha do poder poltico: ela tende
simplesmente a tornar essa escolha mais clara, permitindo apreciar melhor as
consequncias eventuais de cada deciso possvel..
No obstante ter sido depositada grande esperana nesta metodologia, o certo
que veio a encontrar, do ponto de vista prtico, alguns obstculos, o maior dos quais
residiu na forte ligao que continuava a haver com o sistema oramental tradicional.
O PPBS, em Espanha, comea a dar passos muito tnues no ano de 1967, com
adopo da classificao funcional das despesas de investimento, o que fez
transparecer uma certa arrumao das despesas por objectivos. , no entanto, em
1977, o ano em que se pode afirmar, ter comeado a fazer-se uma aluso mais sria a
este sistema oramental, com a entrada em vigor da Lei Geral Oramental que
aprovara o oramento para 1978, em cujo texto se referia a classificao por
programas. Porm, apenas, os oramentos de dois Ministrios contemplavam, para o
exerccio de 1979, as despesas sob a forma de programas. A partir da, o sistema foise estendendo a outros Ministrios.

464

Cfr. Lus Cabral de Moncada, Perspectivas, cit., p. 34, nota 41.


Cfr. Maurice Duverger, Finances Publiques, cit., p.p. 313 e ss.
466
Cfr. Jacques Bravo, La RCBcit., p.300, sustenta que a RCB sendo considerada ou como um
mtodo ou como um processo, decompe-se de forma ideal em cinco fases: o inventrio da situao; a
busca, clarificao e ordenao dos objectivos e dos meios de aco; determinao dos programas,
avaliao e deciso do conjunto; articulao da deciso sobre a execuo e gesto, controlo dos
resultados e reavaliao.
465

193
Na opinio de Maria Dolores Garrido467, nessa fase ainda no se pode
considerar que o oramento fosse j um instrumento de planificao de longo prazo,
devendo antes ser visto como um mero instrumento de afectao de recursos e de
gesto de despesas cuja transparncia, capacidade de informao e adequada
estrutura devem melhorar, para com elas incrementar a racionalidade, economia,
eficincia e eficcia da despesa pblica.. Alm disso, acrescenta que apenas se
tentou mudar os comportamentos e formas de actuao tradicional da Administrao
na elaborao dos oramentos e na gesto da despesa..
Contudo, a partir de 1984, tenta introduzir-se o oramento de base zero
limitado, que em alguns exerccios financeiros (1985, 1986, 1997 e 1998), passou a
ser aplicado conjuntamente com o PPBS.
H que salientar, no entanto, que o sistema que prevaleceu com a reforma
oramental, foi o PPBS, no tanto porque os crditos oramentais aparecessem
afectados a programas, mas principalmente, por se ter tentado implantar as vrias
fases deste sistema: a planificao a mdio prazo, a definio de objectivos, a
articulao de programas em torno desses objectivos, a realizao e controlo dos
objectivos, anlises dos desvios em relao a esses objectivos e o estudo das suas
causas, o exame das alternativas e tomadas de deciso sobre a afectao de recursos
para os exerccios oramentais seguintes.468
Esta prevalncia do PPBS sobre os demais sistemas, apesar de ser reconhecida
na legislao, que no punha de parte a abertura para a aplicao dos outros sistemas
oramentais, ao ter sido estendida a toda a Administrao espanhola, sem que nem
sempre houvesse o cuidado de observar a pertinncia da sua aplicao, fez com que
em vrios momentos e em relao a certos aspectos, o PPBS no cumprisse os fins a
que estava proposto, chegando mesmo, por vezes, a actuar-se mais de acordo com as
regras do oramento de desempenho, considerado como fase intermdia entre o
oramento tradicional e o PPBS.
As crticas que so tecidas ao PPBS, em Espanha, giram em torno do pouco
envolvimento que houve, tanto a nvel poltico como administrativo, situao aliada
ao modo como eram observadas as finalidades a alcanar com este sistema:
instrumento de diminuio e controlo do gasto pblico, com vista sua limitao e

467
468

Cfr. Maria Dolores Garrido, La Presupuestacin por programas, cit., p.p.56-91.


Cfr. Maria Dolores Garrido, La Presupuestacin por programas, p.p.101-102.

194
reduo do dfice, mais do que instrumento de gesto e racionalizao, visando a
prossecuo de fins pblicos.
No Brasil, pas com uma tradio oramental que j data do perodo em que
era colnia portuguesa, o oramento tem vindo a ser consagrado em todos os textos
constitucionais (Constituio do Imprio, de 1824, que atribua poderes tributrios e
oramentais aos rgos legislativo e executivo; Constituio de 1891, que se seguiu
implantao da Repblica, que atribuiu ao Congresso Nacional a competncia de
elaborar o oramento e controlar a sua execuo, pelo Executivo, com o auxlio do
Tribunal de Contas; Constituio de 1934, que instituiu a centralizao da maior parte
das funes pblicas no poder federal e que atribuiu a competncia para elaborar o
oramento ao Presidente da Repblica, cabendo ao poder Legislativo a votao do
oramento, com a possibilidade de introduo de emendas, e o julgamento das contas
do Presidente, com o auxlio do Tribunal de Contas; Constituio de 1937, do Estado
Novo, de raiz fortemente autoritria, que manteve a elaborao do oramento federal,
sob competncia do Presidente da Repblica, tendo esvaziado de contedo os poderes
que cabiam, na Constituio anterior, ao Legislativo, pois s em teoria, a este
competia votar o oramento; Constituio de 1946, que voltou a conferir competncia
ao Executivo para elaborar o oramento e ao Legislativo para votar e introduzir
emendas; Constituio de 1967, que retirou ao Legislativo a iniciativa das leis ou de
introduzir emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive ao projecto de
Lei do Oramento assim rezava o seu artigo 67.: da competncia do Poder
Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem
vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou
de qualquer modo autorizem, criem, ou aumentem a despesa pblica. Pargrafo 1. No sero objecto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa
global ou de cada rgo, projecto ou programa, ou as que visem a modificar o seu
montante, natureza e objectivo.; Constituio de 1988, que devolveu ao Legislativo
a prerrogativa de propor emendas ao projecto de Lei do Oramento, sobre despesas e
estabeleceu, de modo reiterado, o princpio da universalidade das receitas e despesas
pblicas.).
O roteiro constitucional acima traado, no nos d a ideia da complexidade
que desde sempre representou a prtica oramental, num pas com uma estrutura que
obedece a vrios nveis de Governo, cada um com diferentes classificaes e rubricas,
tanto para as receitas como para as despesas. Por isso, desde a dcada de 30, se

195
trabalhou para criar um padro que uniformizasse a prtica oramental em todos os
nveis de Governo. Tal s veio a ser conseguido, primeiro, ao nvel dos estados
federados e municpios, e j no para o estado federal, tendo-se estendido, tambm, a
este ltimo o modelo oramental padro, apenas em 1964, com a aprovao da Lei
n.4.320, de 17 de Maro, que adoptou, ao lado da classificao econmica da
despesa, a classificao funcional e se referia ao longo do seu articulado a programas.
Embora no se considere que esta lei tenha contido as bases para a
implantao do oramento-programa, contudo, foi devido ao seu grau de abertura a tal
tipo de oramento, que deu origem a que, a partir de 1967, se tivesse substitudo a
classificao funcional pela classificao programtica. Nesse mesmo ano, foi
aprovado o Decreto-lei n.200, de 25 de Fevereiro, que considerou o planeamento um
princpio fundamental de orientao das actividades da Administrao federal e o
oramento programa, um dos seus instrumentos bsicos. Ficou a dever-se Portaria
n.9, de 18 de Janeiro de 1974, a responsabilidade pela implantao do oramentoprograma, no Brasil.
A Constituio de 1988, veio reforar a ligao entre o plano e o oramento,
ao admitir no artigo 165., pargrafo 1., que o plano plurianual devesse conter as
despesas de capital e outras destas decorrentes, e ainda as relativas aos programas de
durao continuada. Por outro lado, e de acordo com o artigo 166., pargrafos 3., 4.
e 6., as emendas ao projecto de Lei do Oramento e bem assim aos projectos que o
modifiquem s podem ser aprovados se compatveis com o plano plurianual,
competindo ao rgo legislativo aprovar todos estes projectos de lei, incluindo o do
plano plurianual.
Na frica do Sul, aps ter sido observada a falncia das vrias metodologias
aplicadas nos Estados Unidos da Amrica, e embora elas tenham sido tambm
experimentadas, tanto pelo poder central como pelas Autarquias Locais (a este nvel, a
reforma oramental no resultou), em 1976-77, decidiu-se pela aplicao, ao nvel do
poder central, da metodologia que ficou conhecida por single-year programme
budgeting, por razes semelhantes ao que se passou nos Estados Unidos da Amrica.
No obstante a introduo de reformas nos procedimentos oramentais, na frica do
Sul continuou a assistir-se a um aumento das despesas, ano aps ano, e a observar-se
que as decises oramentais se baseavam ainda na lgica do incrementalismo e no na
lgica da eficincia e eficcia dos servios pblicos.

196
O procedimento que foi introduzido em 1976-77 comporta os seguintes
aspectos: 1. hierarquizao de objectivos; 2. criao de um plano de actividades; 3.
criao de um plano relativo a recursos; 4. criao de um plano financeiro, contendo
os vrios tipos de despesas a realizar com a aquisio de recursos.
O primeiro passo consiste em identificar e descrever os objectivos e subobjectivos, que, como se sabe, em muitos casos, no so fceis de identificar, em
virtude da sua abstraco e dificilmente quantificveis, e consiste ainda em determinar
as tarefas relativas a cada sub-objectivo, para o exerccio financeiro em questo.
Depois, devem ser identificadas e definidas actividades que vo ser executadas, de
modo a existir um programa de actividades para cada funo do oramento, para
serem executadas de modo ordenado.
Como a natureza e extenso das actividades determinam a natureza e extenso
dos recursos, necessrio, primeiro, fazer-se um levantamento dos vrios recursos
requeridos (pessoal, equipamento, mquinas, instalaes fsicas, etc.), antes de se
estimarem os custos desses recursos. Finalmente, atravs do plano financeiro, espelhase o montante a gastar pela contrapartida dos recursos a adquirir, mas com base numa
hierarquia de objectivos e funes e actividades relacionadas.
Este procedimento oramental tem, como o nome indica, a durao de um ano,
significando que, em cada ano, possvel operar mudanas na programao, de
acordo com as circunstncias, o que , apenas, vlido para o oramento corrente, j
que o oramento de capital comporta projectos que se prolongam por vrios anos.
Esta uma das razes porque o oramento de capital aparece separado do oramento
corrente.
Como defende JSH Gildenhuys469, este sistema cria a oportunidade de integrar
objectivos e funes similares e coordenar a realizao de objectivos. Ao permitir
relacionar objectivos e funes entre si, cria a oportunidade de tais objectivos e
funes serem reavaliados periodicamente e ainda de poderem ser colocados perante
objectivos e funes alternativos. Alm disso, a concretizao de actividades requer
que sejam estabelecidos padres de execuo em termos de prazo, custo, qualidade e
aceitao pblica de cada actividade, de modo a que sejam avaliados os seus
resultados.

469

Cfr. JSH Gildenhuys, Public Financial, cit., p.p. 540-541.

197
Na Nigria, o PPBS foi adoptado como sistema oramental extensivo a toda a
Administrao Pblica, em 1980, cinco anos depois de Aaron Wildavsky ter
decretado a morte deste sistema oramental. J em 1974, a comisso Udoji que
efectuara a reviso do estatuto do servio pblico na Nigria, havia recomendado a
aplicao do PPBS. Embora as suas recomendaes, quando emitidas, no tivessem
tido qualquer repercusso junto do Governo, em 1977, um comit, presidido pelo
Ministro das Finanas, deu incio ao estudo da implantao deste sistema, visitando
vrios pases, onde o PPBS tinha sido experimentado. O trabalho desenvolvido por
este comit representou a primeira tentativa de condensar os problemas pelos quais os
procedimentos oramentais passavam neste pas, que se haviam agudizado com o
sbito surgimento da riqueza proveniente do petrleo.
Contudo, havia um certo exagero entre o que este comit pretendia aplicar, e o
que de facto era teorizado a respeito das novas tcnicas oramentais e praticado
noutros pases, o que revelava que este rgo ignorava os problemas do meio
envolvente.
Apenas em 1980, j sob o mandato do Presidente Shagari, coadjuvado por
T.A. Akynele, um assessor para os assuntos oramentais, que ficou conhecido pelo
trabalho em torno da implantao da nova tcnica oramental, e que defendia no
dever o PPBS ser adoptado, mas adaptado, tendo-lhe atribudo a designao de
Sistema de Programao, Execuo e Oramentao (Programm, Performance
Budgetary System). Segundo Eddy Omolehinwa470, tal designao, era apenas, uma
operao de mera cosmtica, pois, no se pode planear sem a expectativa de
executar, ou esperar executar uma actividade que no tenha sido pretendida ou
planeada..
O objectivo dos mentores do PPBS consistia em criar um sistema que
coordenasse e abrangesse toda a Administrao, de modo a serem alcanados rpidos
resultados, no pressuposto de que todo o custo deve ser medido, em termos de produto
final.
Tal objectivo implicava que fossem tomados em considerao os seguintes
aspectos: 1. que deixasse de se separar o oramento corrente do oramento de capital,
pois, tal unificao poderia permitir que as actividades da Administrao fossem
observadas e desenvolvidas atravs de programas integrados, que envolvessem quer
470

Cfr. Eddy Omolehinwa, PPBS in Nigeria: in Origin, Progress and Problems, in Government
Budgeting in Nigeria, Pumark Tertiary Series, 2001, p.p.143-144.

198
despesas correntes, quer o valor dos contratos dos projectos de investimento; 2. de
modo a saber-se se os resultados obtidos estavam de acordo com os objectivos
polticos, econmicos e sociais, era conveniente que o sistema oramental pudesse
assegurar que as polticas do Governo reflectiam objectivos e tarefas especficos e
concretizveis; 3. para o cabal cumprimento do aspecto anterior, era necessrio que se
relacionasse o custo com o resultado, de modo a determinar qual o menos custo para a
obteno

daquele

resultado;

4.

era

necessrio

estabelecer

centros

de

responsabilizao, com vista a delinear-se o padro de custos e resultados, com


fundamento numa base de dados funcional, que permitisse responsabilizar e punir os
prevaricadores, de modo a garantir-se uma melhor qualidade na execuo das tarefas
estabelecidas no oramento; 5. e ltimo, tornava-se necessrio que a afectao de
fundos fosse efectuada de modo estvel, de forma que os servios deles dependentes
pudessem planear, sensatamente, aces para o futuro, sem sobressaltos.
O interesse do presidente Shagari na implantao do PPBS era de tal monta
que decidiu retirar a responsabilidade da elaborao do oramento, que at ento,
cabia ao Ministro das finanas, transferindo-a para o seu assessor para os assuntos do
oramento, que de imediato mandou instalar em todos os Ministrios da federao,
uma estrutura propcia ao tratamento das questes oramentais. Foi criado em 1981
um consrcio de instituies para estabelecer as bases de implantao do PPBS, que
representado por um comit, se centrou na preparao de estudos e manuais
especficos, com vista ao treino de todos os servidores do Estado. Porm, verificou-se
que, quer o consrcio, quer o seu comit, no realizaram trabalho vlido, que
conduzisse reforma do oramento.
Esta tentativa de implantar o PPBS em toda a Administrao nigeriana, foi
realizada entre 1981-1983, de modo que, no final deste perodo, verificou-se que este
sistema fora experimentado em todos os Ministrios e servios, o que parece conduzir
concluso que, em face da sua complexidade, no ter sido, certamente, bem
entendido pelo Governo.
Uma das intenes a levar a efeito com o PPBS, era o tratamento do
oramento corrente e do oramento de capital em conjunto. Para isso, comeou por se
adoptar o mtodo de agregao de gastos, com vista a aumentar a capacidade de
avaliao das exigncias oramentais em pessoal. As prprias despesas com pessoal
foram separadas, segundo vrios tipos de custos. Mas, apesar de se pretender que o
tratamento do oramento corrente e do oramento de capital fosse conjunto, todos os

199
aspectos concernentes aos procedimentos eram executados em separado, pelo que, em
jeito de justificao, os dinamizadores do PPBS afirmavam que o tratamento unitrio
dos oramentos haveria de ocorrer em finais de 1986.
Mesmo aps a queda do Presidente Shagari, os trabalhos em torno da
implantao do PPBS continuaram. No entanto, seis anos aps o seu incio, os seus
objectivos estavam muito aqum de terem sido atingidos. Tm sido apontadas como
razes para o insucesso do PPBS, neste pas, alm das que so comuns a outros pases
onde este sistema foi experimentado, a inexistncia de condies institucionais,
econmicas e polticas para a sua implantao.
Como afirma Eddy Omolehinwa471, o Governo que queria implantar o sistema
no tinha capacidade para assegurar o controlo sobre a utilizao dos fundos pblicos,
alm disso, enquanto, por um lado, se pretendia instalar a eficincia na gesto dos
recursos, por outro, havia dirigentes que estavam mais interessados em arrecadar para
si comisses, por servios no realizados. Por outro lado, e apesar de se proclamar o
oramento para longo prazo, os compromissos assumidos anualmente no eram
honrados e, finalmente, o Governo no fez um esforo para recolher e melhorar os
dados relevantes, enquanto suporte fundamental da implantao do PPBS.
f)O oramento Angolano um Oramento por programas?

A Lei-Quadro do Oramento Geral do Estado revelia do texto


constitucional, que omisso, define, como se viu, o oramento angolano como um
instrumento programtico, e consagra as diferentes classificaes de despesas e
receitas, que as leis do oramento devem adoptar, anualmente, sendo conformes
metodologia tipicamente denominada por oramento por programas.
Desde a publicao desta Lei, que o oramento angolano tem vindo a ser
chamado, ora de oramento de desempenho, ora de oramento por programas, talvez
para o colocar na linha dos modernos oramentos, mesmo que continue a ser
elaborado de acordo com os ditames que caracterizam o oramento tradicional. Nem
mesmo, e pese embora, como se disse atrs, para os dois ltimos exerccios
financeiros (2005 e 2006), o Ministrio das Finanas tenha feito publicar as instrues
para a elaborao do oramento, alinhando aquelas classificaes, visando a sua

471

Cfr. Eddy Omolehinwa, PPBS in Nigeria, cit., p.154.

200
adopo por todos os servios e fundos autnomos, que integram o documento
oramental, fazendo nele reflectir alguns programas de investimento pblico, os
denominados PIPs, no situao quanto baste para o apelidar de oramento por
programas. Uma coisa a classificao das despesas ou de certo tipo de despesas sob
a forma de programas e questo bem distinta , por via disso, concluir pela adopo
de um oramento por programas. Alm disso, a programao das despesas, ou melhor,
o enquadramento das despesas sob a forma de programas impunha que, no mnimo, a
regra da plurianulidade financeira tivesse assento constitucional. Mas tambm e vendo
bem, o texto constitucional de 75 no se refere, nem regra da anualidade nem a
qualquer outra de elaborao e organizao do oramento, tendo sido a Lei-Quadro
inovadora nessa matria. De facto, esta consagra o exerccio de uma programao
financeira, que est longe de acobertar despesas plurianuais, ficando-se pela mera
programao das disponibilidades financeiras a utilizar ao abrigo do oramento anual
em curso.
O sistema oramental, que, como se disse, est a ser sujeito a um programa de
reformas, por reflectir debilidades, ao nvel da captao de recursos e das polticas de
despesas pblicas, sendo que os mecanismos de despesas em vigor, debilitam o
processo oramental, no regista o espao necessrio para o seu planeamento
antecipado, o que conduz a que os referidos programas de investimento pblico no
vo alm de uma mera lista de projectos a serem executados ao longo de
determinado ano, quando, na realidade, deveria ser o ponto de partida para uma
melhor integrao entre as polticas e o seu financiamento.472
De facto, o que caracteriza um oramento por programas, no o formalismo
da classificao das suas despesas, que no determinante para que se designe como
oramento por programas ou no. Como dizem alguns doutrinrios, um oramento
que apenas se distinga pela forma de classificao das despesas, no seno um
oramento sob a forma de programas, e nunca um oramento por programas473/474.

472

Relatrio n.29036-AN, Angola. Reviso da Gesto das Despesas Pblicas e Responsabilizao


Financeira, Banco Mundial, Fevereiro de 2005, p.15.
473
Ver Fernando Rezende, Finanas Pblicas, cit., p. 103.
474
Segundo Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, cit., p.p.391-392, no
fcil a articulao entre o oramento, a programao e o planeamento, o que pode ser observado numa
dupla direco: por um lado, a dificuldade no estabelecimento da ligao entre o oramento anual e o
planeamento e a programao. Em primeiro lugar, a classificao oramental das actividades da
Administrao pode no assumir a forma de programa oramental e pode ser muito difcil porceder a
essa transformao. Em segundo lugar, mesmo que o oramento apresente uma classificao funcional
e uma classidicao por programas, tal estrutura pode no corresponder totalmente estrutura de

201
Como acabmos de ver, o oramento angolano, de acordo com a consagrao legal,
haveria de ser um oramento por programas, contudo, na prtica, tal no se verificava.
Mais recentemente, tem adoptado, na prtica, a forma de programas, pois temse limitado a classificar certas despesas como programas, no indo, porm, mais
adiante do que isso, pois estes no vo alm de um conjunto de projectos cuja
exequibilidade no corresponde a um formato de planeamento das despesas de
investimento a realizar475, e nem do ponto de vista da afectao de recursos, chega a
haver uma real adequao, pois estes so estimados para cada exerccio financeiro e
no para o mdio ou longo prazo, o que d origem a improvisos e a uma certa
indisciplina oramental.
Alm disso, se o oramento por programas com toda a sua carga metodolgica
contribui para uma maior clareza, do ponto de vista da disciplina oramental, porque
implica que se imprima um maior rigor e exigncia em todo o sistema oramental,
este, parece ser outro factor que pesa em desfavor do sistema oramental angolano,
em relao ao qual ainda se detectam muitas omisses que o tornam um sistema de
frgil eficincia e eficcia e pouco transparente476. Mais adiante, voltaremos a este
assunto, com maior detalhe.
Alis a actual tendncia para a adopo, em vrios pases, de um retomar mais
aperfeioado do anterior performance budget, a que se tem dado a designao de
performance budgeting ou oramentao por objectivos, segundo a qual, como
tcnica de oramentao se baseia essencialmente nos resultados477, tendo em conta a

programas usada no sistema PPB, pelo que, de novo, a ligao entre oramento e plano fica
prejudicada. Em terceiro lugar, e mesmo que se verifique essa total correspondncia ou adequao,
ainda assim, os programas oramentais tm apenas um carcter de programas financeiros,
especificando, apenas os inputs, o que suficiente para traduzir o programa. Finalmente, o
oramento pode cingir-se, apenas, a um dado exerccio (anual) oramental, no representanto, por isso,
qualquer informao de inputs e outputs para o perodo de planeamento multi-anual. Por outro lado,
porque mesmo que o oramento preencha todos os requisitos do oramento por programas, a froma
como est traado o perodo de planeamento pode impedir a plena integrao da oramentao com o
planeamento. A plena integrao de uma, com o outro supe no apenas a coincidncia do horizonte
temporal, mas tambm a introduo de flexibilidade no prprio processo de planeamento, substituindo
a fixidez dos planos multi-anuais, por um sistema (que seja tambm) deslizante de planeamento.
475
No estudo citado, feito pelo BM, diz-se mesmo que o oramento angolano tem um alcance limitado
e representa, realmente, um rol de programas correntes do Governo e que nem sempre so consistentes
com as intenes do Governo expressos nos programas econmicos e sociais anuais ou semestrais.
476
O princpio da transparncia aplicado ao domnio oramental implica que seja conhecida de modo
objectivo, a forma como so geridos os dinheiros pblicos pelos rgos de deciso financeira e os
resultados que advm dessa utilizao, para o bem comum, conhecimento que pressupe uma
envolvncia efectiva dos cidados nas polticas pblicas, que estejam subjacentes utilizao dos
recursos que lhes so retirados, visando o interesse pblico.
477
Segundo afirma Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, p.559, as formas
de oramentao por objectivos que tm sido aplicadas em vrios pases do mundo tm por objectivo

202
avaliao entre estes e os custos, mas tambm a verificao do emprego dos recursos
de modo eficiente e eficaz, cujos meios permitem o reforo do controlo e a
efectivao das responsabilidades478, ser certamente a tendncia que o oramento
angolano haver de seguir, para entrar na era da modernidade e inovao oramental.
At l, muito haver ainda que ser aperfeioado, no s do ponto de visto dos mtodos
e metodologias de trabalho, mas e acima de tudo do ponto de vista da preparao de
pessoal com competncia para levar por diante essa tarefa.

central o aumento da eficincia alocativa e produtiva na despesa pblica, ainda que () a ela sejam
alheios os objectivos de nvel macro, de promoo de disciplina e sustentabilidade financeira e
acrescenta, que em alguns desses pases pretende-se no apenas a eficincia alocativa, mas o
melhoramento do processo oramental, o aumento da transparncia e do controlo, a obteno de
poupanas na despesa pblica.
478
Cfr. Nazar da Costa Cabral, Programao e Deciso Oramental, p.560.

203
Captulo III
O Oramento do Estado e outros Instrumentos Correlacionados
1. A Lei do Enquadramento Oramental e sua Relao com o
Oramento do Estado

Atrs afirmmos, que a Lei Constitucional Angolana, nem no seu texto


originrio, nem aps a reviso constitucional, ocorrida em 1992, estabelece os
princpios que deveriam nortear o legislador ordinrio, na estatuio de normas de
Direito oramental. Uma referncia simples e lacnica competncia do rgo
legislativo por excelncia, no que respeita aprovao por lei, do Oramento do
Estado, tendo ficado expressas, de modo claro, as competncias, nesta matria,
deste rgo e do Governo (art.88, al. d)), seguida de norma que consagra uma
autorizao legislativa conferida a este ltimo para contrair e conceder
emprstimos que constituam dvida fundada, cabendo-lhe a definio das suas
condies gerais e ainda o estabelecimento do valor mximo dos avales a
conceder por aquele rgo (art.88. al.f)). Alm destas duas disposies, uma outra
confere ao Governo a faculdade de aumentar e diminuir receitas e despesas, no
mbito do exerccio da funo administrativa deste rgo (art.112., al.c))479.
E nada mais dito no texto constitucional angolano, diferentemente do que
acontece na Constituio Portuguesa de 1976, que, embora no seu texto originrio
tambm deixasse margem para diferentes interpretaes, no que se refere no
aprovao do oramento por lei mas subordinao dos vrios momentos por que
passa o oramento at sua execuo e controlo a uma lei tambm ela ordinria,
mas de mbito e incidncia diferentes da Lei do Oramento anual.
A Reviso Constitucional de 1982 tambm no trouxe a esta matria
qualquer luz ao manter idntica formulao ao contedo do texto de 1976,
referindo que cabia lei a definio das regras da execuo do oramento (n.5,
479

A lei no o diz, mas tal aumento ou diminuio daquelas categorias financeiras devem respeitar o
oramento aprovado pelo Parlamento, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio,
cit., p. 785, A competncia para os actos que envolvem aumento ou diminuio das receitas ou
despesas pblicas (al.f) no deixa de levantar dificuldades quanto ao seu sentido e quanto aos seus
contornos precisos, por abranger indiscriminadamente os actos que aumentem ou diminuam as
despesas pblicas e os actos que diminuam ou aumentem as receitas pblicas. Em todo o caso, qualquer
acto do Governo com incidncia financeira ter de respeitar o Oramento do Estado, aprovado pela
AR, sob pena de invalidade, sendo certo, de resto, que o Governo no pode alterar por si mesmo, o
Oramento, que s pode ser alterado por lei da AR..

204
artigo 108.), mas foi aps a reviso constitucional de 1989 que o legislador
constituinte passou a fazer uma referncia expressa lei do enquadramento
oramental (n.1, artigo 109.), como sendo a lei que contm os parmetros480 em
que se deve fundar a estruturao da Lei do Oramento e o oramento
propriamente dito481.
De acordo com a Constituio Portuguesa, a Lei-Quadro482 do Oramento
e a Lei do Oramento, embora mantenham uma relao materialmente
paramtrica, vieram a ser ambas consideradas, tanto pela prpria Constituio
como por certa doutrina, leis de valor reforado483/484/485. Enquanto que autores,
como Gomes Canotilho, consideram ser a Lei do Enquadramento486 Oramental,

480

Segundo Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p.918, a relao existente entre a Lei de
Enquadramento Oramental e a Lei do Oramento configura uma parametricidade pressuposta, que
acontece quando a concretizao do programa normativo pressupe uma disciplina legislativa prvia
condicionante das concretizaes legislativas posteriores. Ao contrapor a parametricidade interposta
parametricidade pressuposta, Gomes Canotilho afirma que, no primeiro caso, a Constituio considera
dois actos legislativos de igual valor formal, mas hierarquicamente diferentes, ao passo que, no
segundo caso, a Constituio contm o fundamento para que um acto legislativo sirva de parmetro a
outros actos legislativos de igual valor, de modo a concretizar-se o programa normativo-constitucional.
Para Lino Torgal, Da Lei-Quadro na Constituio de 1976, in Perspectivas Constitucionais. Nos 20
Anos da Constituio de 1976, Vol II, Organizao. Jorge Miranda, Coimbra Editora, 1997, p.p.930931, alm das leis-quadro conterem os parmetros de outras leis, essa parametricidade em face da
legislao complementar parece assumir uma natureza material, porque estabelece directivas e limites
das leis posteriores, como uma natureza procedimental, na medida em que enquadram um conjunto de
actos normativos nelas previstos e a elas funcionalmente subordinados, a praticar pelo mesmo rgo ou
por rgos diferentes.
481
A Lei do Oramento elaborada, organizada, votada e executada de acordo com a respectiva lei de
enquadramento, que incluir o regime atinente elaborao dos oramentos dos fundos e servios
autnomos artigo 106., n.1.
482
De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, ConstituioPortuguesa, cit., p.503, ao
tratarem de distinguir as leis-quadro das leis de bases, afirmam que aquelas so leis que regulam o
modo de produo de outras leis e estabelecem os respectivos parmetros materiais e que no se
limitam ao estabelecimento das bases dos regimes jurdicos, mas ao estabelecimento dos parmetros e,
por vezes, dos procedimentos dos actos legislativos posteriores.
483
Ficou a dever-se a Gomes Canotilho a introduo na doutrina portuguesa do conceito de lei de valor
reforado, conceito que veio a ter posteriormente acolhimento no Texto Constitucional portugus, aps
a reviso constitucional de 1997 (artigo 112., n.3. Tm valor reforado, alm das leis orgnicas,
bem como aquelas que, por fora da Constituio sejam pressuposto normativo necessrio de outras
leis ou que por outras devam ser respeitadas.).
484
Para Gomes Canotilho, A Lei do Oramento, cit., p. 559, considera-se que uma lei tem valor
reforado quando ela por ser dotada de uma fora passiva superior tem como efeito jurdico a sua no
revogao ou modificao, por leis posteriores, contrariando, assim, o princpio cronolgico.
485
Segundo Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra
Editora, 2006, a qualificao de uma lei como reforada no depende da vontade do legislador, mas da
verificao dos requisitos fixados pela Constituio, tais como o objecto da lei, as matrias sobre que
versa, com a funo que pretende exercer e, em alguns casos complementarmente, com o respectivo
procedimento..
486
Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 781, prefere a formulao lei de
enquadramento ao invs de lei-quadro, sendo que ambas as expresses so sinnimas, conforme
refere a propsito Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., p.p. 914-915, que prefere a ltima expresso
primeira, por um conjunto de razes, entre as quais destaca, por ser a que mais vezes utilizada no

205
lei reforada, quer por fora da prpria Constituio, quer mesmo antes de nesta
estar consagrado o conceito de valor reforado, em face da sua pressuposio
material e procedimental com relao Lei do Oramento487, Carlos Blanco de
Morais, embora reconhecendo o carcter vinculado da Lei do Oramento, atribuilhe igualmente o valor de lei reforada pelo procedimento, em virtude da mesma
conter matrias que constituem pressuposto de outros actos legislativos488/489,
negando, no entanto, a Lei-Quadro do Oramento o carcter de acto-condio da
Lei do Oramento.
1.1. Relao entre a Lei-Quadro do Oramento e a Lei do Oramento
na Ordem Jurdica Angolana

Fruto da pouca experincia em questes de Direito oramental, o legislador


constituinte optou pela via mais simples, estabelecendo os princpios e regras
mnimos neste domnio. Assim, muito ficou por tratar no texto da Lei Fundamental,
tendo sido remetida, para o legislador ordinrio a tarefa de consagrar normativos de
foro constitucional colocando, sem medir as consequncias, normas de cariz
constitucional, no mesmo plano de normas cuja estrutura deve partir do papel
conformador e estruturante daqueloutras.
Assim, no caso da relao da Lei-Quadro do OGE e da Lei anual do
Oramento, caber, pois, aqui levantar algumas questes, que embora j levantadas
pela doutrina de outros pases, nela tiveram resposta a partir do prprio texto
constitucional formal.
texto da Constituio Portuguesa e por ser mais conforme expresso francesa loi-cadre, donde a
doutrina portuguesa foi buscar inspirao.
487
Cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio, Vol. I, cit., p.1117.
488
Na anlise natureza reforada da Lei Oramental, Blanco de Morais, Leis Reforadas, cit.,
pp.807-810, refere-se ao conglomerado de matrias que ela encerra: desde disposies que so
meras descries contabilsticas (os mapas), passando por normas relacionais que vinculam
directamente a actividade administrativa em si mesma considerada, s normas que comportam um
poder paramtrico-directivo sobre outras leis (como ser o caso das autorizaes legislativas ao
Governo).
489
Este autor tece uma sria crtica a Gomes Canotilho por este ter conferido a determinadas leis, valor
reforado, como foi o caso da lei do plano, em relao ao oramento e a outros actos legislativos, fruto
da opo plasmada no Texto Constitucional originrio de 1976, que apontava para a construo de uma
sociedade socialista, que Blanco de Morais qualifica como mais um desiderato, do que a afirmao de
uma realidade, pelo que J.J. Gomes Canotilho ter ultrapassado per saltumdando-a como adquirida
ou pressuposta em razo da natureza proeminente que a norma legal considerada deveria assumir, por
hiptese, em face de outras.. Convm, no entanto, acrescentar que Blanco de Morais acaba por
reconhecer que a Gomes Canotilho se deve a projeco, na doutrina portuguesa, de uma nova categoria
legal, As Leis Reforadas, cit., p.p. 554-555.

206
A Lei Constitucional angolana nada refere sobre a matria de leis reforadas,
como alis aconteceu com a Constituio Portuguesa de 1976, antes da Reviso de
1989 (art.115, n.2) e nada diz sobre Leis-quadro, nem sequer quanto ao tipo da sua
natureza com relao a outros actos legislativos, situao ultrapassada na Constituio
Portuguesa, a partir da Reviso de 1997.
Nada impede, porm, que, doutrinariamente, se possa transpor a fasquia da
pouca aptido do legislador constituinte angolano, na qualificao de certos actos
legislativos pelo objecto das matrias que tratam, o modo como o fazem e o
respectivo procedimento que adoptam.
Preocupa-nos, aqui, no apenas a qualificao doutrinria de tais actos
legislativos, como o caso da Lei-Quadro do Oramento e da prpria Lei do
Oramento, que, pelas caractersticas que assumem tambm no ordenamento jurdico
angolano, no deixam de assumir qualificao idntica que tem sido aplicada s suas
congneres em outros ordenamentos jurdicos. Acima de tudo, o que nos preocupa
procurar uma resposta a algumas questes, que j foram levantadas em contextos
constitucionais diferentes, e cujas respostas foram dadas a partir do contedo
expressamente plasmado em normas formalmente constitucionais.
Assim, e, para no ficarmos, apenas, pelos contornos destas duas leis,
entremos afoitamente mais pelo seu interior.
Afora a omisso constitucional e a remisso tcita que o legislador
constituinte fez ao legislador ordinrio, sempre se dir que: a Lei-Quadro do
Oramento do Estado, logo no artigo 1. dispe que o seu contedo recai sobre as
normas gerais que se aplicam elaborao, discusso, aprovao e execuo do
oramento (entenda-se aqui o oramento, como o conjunto constitudo pela Lei
Oramental e a documentao anexa), que definido no artigo 2. da lei, como o
instrumento programtico aprovado por lei especfica (a Lei do Oramento). Temos
para ns que estas normas tm um contedo de normas materialmente constitucionais.
Estamos perante duas leis, uma que estabelece os parmetros em que se vai
mover o oramento no seu todo, e a outra que vai estabelecer as regras da sua
execuo, para um perodo financeiro determinado.
Ao estabelecer os parmetros em que se vai mover o oramento, a primeira lei
configura-se como uma lei-quadro, no s pelo nomen iuris que lhe foi conferido,
mas, principalmente, pelas caractersticas que comporta. Enquanto lei-quadro, e pela
relao que mantm com a Lei do Oramento, pressupondo a organizao, do ponto

207
de vista material e procedimental, a ltima lei citada no tem a faculdade de produzir
efeitos revogatrios sobre aqueloutra lei, pelo que, parece cingir-se ao que
apreendemos quanto natureza relacional de uma lei com tais caractersticas, por
aferio a outros actos legislativos subsequentes, havemos de denomin-la por lei de
valor reforado. E isto, pese embora o texto constitucional sobre esta figura no faa
qualquer meno, nem tribute qualquer relevncia. Mas de valor reforado, tambm,
a Lei Oramental, cuja revogabilidade durante o ano financeiro para o qual vigora, por
qualquer lei, que no seja a lei de alterao do prprio oramento, no possvel.
Na ausncia de normas formalmente constitucionais que qualifiquem a
natureza da Lei-Quadro do Oramento e da Lei do Oramento na sua relao com
outros actos legislativos, como analisar a relao entre estas duas leis, de valor igual,
mas cuja pressuposio de uma em relao outra no encontra fundamento na Lei
Fundamental? Estar-se- perante uma situao que atpica, do ponto de vista da
(no) consagrao no texto constitucional, deixando que a lei ordinria solucione a
relao que parece dever existir entre actos legislativos ambos provenientes do mesmo
rgo (a Assembleia Nacional)?
Ser que ainda assim, valer dizer que a sua qualificao depende dos
requisitos previstos na Lei Fundamental? Ou haver que entender que, embora ao
arrepio da Constituio formal, quer os conceitos de lei-quadro, como de lei reforada
podem ser baseadas na Constituio material. E, ento a sim! J far sentido que se
fale neste tipo de leis e se entenda a relao entre elas, como uma parametricidade
pressuposta.
Evidentemente, que teremos de por via do contedo materialmente
constitucional que se encerra nos dois incisos contidos na Lei-Quadro do Oramento e
bem como nas disposies preambulares das leis oramentais anuais, retirar a
concluso de que eles contm normas materialmente constitucionais.
Parece tratar-se de conceitos de natureza materialmente constitucional, mas
que por uma razo ou outra no fazem parte da Constituio formal ou mesmo
instrumental.
Dito de outro modo, ser que simplesmente a cobertura que amplamente
dada pela Constituio a normas no contidas no seu texto, conferindo-lhes por esse
modo, carcter constitucional material bastante para que se afirme que o fundamento
da relao, que entre elas se estabelece, se encontra fixado na Constituio?
Propendemos para que seja a partir da Constituio que devem ser encontrados os

208
fundamentos para a resposta e compreenso das dvidas que a este respeito possam
colocar-se.
E a ser assim, ainda outro problema se levanta, relativamente questo de
saber quais os efeitos da falta de acatamento de normas da Lei-Quadro, pela Lei do
Oramento: como conotar esses efeitos, de ilegais ou de (directa ou indirectamente)
inconstitucionais? Ser que a Constituio que est a ser violada ou, pura e
simplesmente, a Lei-Quadro?
A isto j responderam alguns autores portugueses, dividindo-se as opinies
entre a inconstitucionalidade indirecta e a ilegalidade490.
Pela nossa parte, pronunciamo-nos favoravelmente pela ilegalidade da Lei do
Oramento, pois ainda que tenhamos aceitado que as normas contidas na Lei-Quadro
sobre o processo oramental tm natureza materialmente constitucional, no podemos
deixar de concordar com aqueles que afirmam que num caso como este, no a
Constituio que est a ser violada, mas a lei ordinria que serve de parmetro da Lei
do Oramento491.
1.2. Aprovao de Lei Oramental na ausncia de Lei-Quadro em vigor

Como encarar a aprovao anual da Lei Oramental na ausncia de uma LeiQuadro como foi o caso da revogao tcita da lei de reestruturao do oramento,

490

Dentre outros, ver Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio, cit., p.472. Carlos Blanco de
Morais, As Leis Reforadas, cit., p.p.653-655. Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., pp.932-935.
Maria dOliveira Martins, O Valor Reforado da Lei de Enquadramento Oramental, in Estudos
Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de Sousa Franco, Vol. III, FDUL,
2006, pp.16-20. Marcelo Rebelo de Sousa, 10 Questes sobre a Constituio, o Oramento e o Plano,
in Nos Dez Anos da Constituio, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1987, p.p.127-128, sustenta que
em caso de violao da lei e enquadramento pelo Oramento do Estado, estamos, incontroversamente,
perante violao de normas sobre a produo de outras normas, ou seja em face da preterio da
prpria exigncia constitucional de prvia regulamentao do processo de formao desse acto
legislativo que o Oramento. um caso exemplar de inconstitucionalidade indierecta: h
desconformidade directa do Oramento em relao lei do enquadramento oramental e indirecta em
relao s disposies consituticionais que criam a intermedidao desta para efeitos formais. E a
inconstitucionalidade indirecta consome a ilegaildade directa, at porque, havendo violao da Lei de
Enquadramento Oramental, deve considerar-se que o Oramento est a preterir elementos formais
essenciais, na ptica da Constituio, para a sua validade uma inconstitucionalidade indirecta
formal.
491
Ver Teixeira Ribeiro, As ltimas Alteraes Constituio no Domnio das Finanas Pblicas,
Boletim de Cincias Econmicas, Coimbra, Vol. XXXIII, 1990, p. 200, apud Maria dOliveira Martins,
O Valor Reforado da Lei de Enquadramento Oramental, cit., Vol. III, FDUL, p.p.19-20, nota 31, que
defende, a final, ponto de vista semelhante, quando afirma que: como o legislador constituinte
remeteu para a lei ordinria no que toca a esta matria, a Constituio no o parmetro idneo para se
concluir pela existncia de uma inconstitucionalidade. O parmetro idneo , sim, a prpria LEO.

209
a Lei n.20/77, que atrs qualificmos como Lei-Quadro do Oramento e que
perdurou pelo perodo aproximado de mais de uma dcada?
Ser que as leis oramentais que foram sendo aprovadas durante esse perodo
conformaram uma inconstitucionalidade por omisso492/493, ou ser que pura e
simplesmente no se verificou, nem esse tipo de inconstitucionalidade, nem de
qualquer outro tipo, sendo plenamente vlida a aprovao de tais leis oramentais.
No caso angolano parece que no se coloca o problema de haver uma norma
constitucional formal, que expressamente disponha sobre a necessidade de existncia
de uma lei de enquadramento a determinar a verificao na Lei do Oramento de
certos pressupostos que estivessem nessa norma constitucional contidos.
No caso angolano, dizia-se, no existindo tal norma constitucional
conformadora, a aprovao dos oramentos foi sendo realizada, margem dos
ditames contidos na Lei-Quadro que ento vigorava, porque se entendia que j no
satisfazia os objectivos pretendidos, mas em obedincia a directrizes que passaram,
posteriormente, a fazer parte do contedo da Lei-Quadro que veio a entrar em vigor
em 1997. Apesar de no chegarmos ao extremo a que chegou Carlos Blanco de
Morais, quando afirma no encontrar nas leis-quadro o carcter de acto-condio494,
no podemos deixar de concordar com ele, quando diz nada obstar a que mesmo na
ausncia da lei-quadro, o rgo legislativo por excelncia possa aprovar o
oramento495/496.

492

De acordo com Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., p.932, na anlise ao problema da possvel
inconstitucionalidade por omisso, por falta de aprovao da Lei-Quadro do Oramento do Estado, ao
considerar que o artigo 106, n.1 da Constituio faz uma encomenda de legislao complementar,
impondo assim, que o legislador ordinrio tem o dever de legislar, de modo a dar algum sentido til a
esse preceito constitucional, defende que na ausncia do cumprimento de tal dever, se configura um
caso tpico de inconstitucionalidade por omisso. Opinio contrria perfilha Carlos Blanco de Morais,
As Leis Reforadas, p.650, ao afirmar que em caso de inexistncia da LEO, nada parece impedir que
a Assembleia da Repblica aprove a Lei do Oramento.
493
Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, cit., p.255.
494
Cfr. Carlos Blanco de Morais, As Leis Reforadas, cit., p.650.
495
Argumento que defendemos, naturalmente no com fundamento na prtica do legislador ordinrio
angolano, que bem poderia estar a cometer uma inconstitucionalidade, como tantas outras que j tem
praticado, o que na ausncia, por inexistncia, de um verdadeiro Tribunal Constitucional (o Tribunal
Supremo por vezes actua como Tribunal Constitucional) que se constituiu, enquanto trabalhvamos
na presente dissertao, como adiante se identificar - no tem merecido qualquer sano, mas com
fundamento na falta de norma constitucional com a fora daquele artigo 106., n.1. da Constituio
Portuguesa.
496
Ver Guilherme dOliveira Martins e outros, A Lei de Enquadramento Oramental, Anotada e
Comentada, Almedina, p.p.43 e ss, nmero 6. e seguintes dos comentrios ao artigo 3. da lei do
enquadramento oramental portuguesa.

210
2. O Oramento do Estado e o Plano Nacional

O estudo da relao entre o Oramento Geral do Estado e o Plano deve ter em


linha de conta, a insero destes dois instrumentos no contexto poltico e econmico
que marcaram a trajectria do Direito oramental em Angola.
Fazendo uma anlise aos ltimos anos que precederam o evento da
independncia do pas, constatar-se- que foram accionados no um plano497, mas
vrios planos de fomento498, ao abrigo de uma poltica voltada para o dirigismo
econmico499.
Em 1975, durante o perodo que mediou at independncia, a lei que ficou
designada por Lei Fundamental, de 13 de Junho de 1975, continha regras e princpios
que haviam caracterizado a ordem jus-econmica das dcadas de 1960 e 1970, ou seja
esta lei apontava para um modelo de economia de mercado500. O texto originrio da
Lei Constitucional de 1975, embora contendo algumas disposies que prenunciavam

497

Cfr. Antnio Carlos Santos e outros, Direito Econmico, Almedina, 1991, p.206, a noo de plano,
enquanto instrumento de poltica do Estado, surgiu inicialmente associada aos sistemas de economia
planificada, e por isso, no era bem visto pelos pases capitalistas. Com a crescente interveno do
Estado na economia, o planeamento da actividade econmica tornou-se algo de especial relevncia. A
partir dos anos 30 do sculo passado, a utilizao de planos nos pases ocidentais passou a ser comum.
H que no confundir as noes de planeamento e de planificao, a primeira consiste num mero
instrumento que compatvel com a economia de mercado, de teor meramente indicativo e no
imperativo, a segunda, como afirma Sousa Franco, Noes de Direito da Economia, Vol.I, AAFDL,
Lisboa, 1982-1983, p.p.297-298, existe quando o Estado define objectivos globais e sectoriais e
estratgias impondo-as. Na opinio de Lus Cabral de Moncada, Perspectivas, cit., p.11, a
transio das finanas neutras para as finanas intervencionistas implicou um novo modo de encarar a
actividade financeira do Estado, constituindo o plano econmico nacional, a sua expresso
autorizada. O autor concebe o plano como um instrumento de poltica econmica intervencionista,
visando objectivos bem distintos da mera arrecadao de receitas para custear despesas. O plano
sempre um instrumento decisionista, permevel vontade poltica do Estado e sua expresso mais
autorizada nos domnios econmico e financeiro.
498
So exemplo do que afirmamos, o III Plano de Fomento para 1968-1973 e o IV Plano de Fomento
para 1974-1979.
499
No dirigismo econmico, de acordo com Sousa Franco, Finanas Pblicas, cit., p.62, o Estado
prope-se determinar objectivos globais, que ho-de presidir sua actuao econmica e tambm s
dos prprios sujeitos econmicos privados, cuja actividade deve enquadrar-se nos objectivos fixados
para toda a economia..
500
Como refere Jos Morais Guerra, Direito da Economia Angolana, Escher, 1994, p.89, o que revela
dessa LEI FUNDAMENTAL aqui e agora o conjunto de normas e princpios jurdicos relativos a
matrias econmicas, cujo sentido fundamental aponta para um MODELO DE ECONOMIA DE
MERCADO, que advindo da ordem jus-ecomica anterior, apresenta reforados elementos de
intervencionismo, sob as mais diversas formas directas e indirectas: planeamento econmico que,
nofundo, o prolongamento do planeamento j praticado em Angola, herana da ORDEM JUSECONMICA COLONIAL ou intervenes de fomento e regime-quadro de interveno em empresas
privadas (interveno na gesto) reresentado pelo D.L.n.128/75, de 7 de Outubro, cuja vigncia
perdurou na 1: e 2. Fases da Independncia at aos nossos dias, como veremos melhor adiante.

211
uma orientao socializante501 (art.s 2. e 8.), conservou, em coexistncia, elementos
de inspirao liberal.
A Reviso Constitucional de 7 de Janeiro de 1978 (3. reviso) representa na
Lei Constitucional a opo socialista-marxista, marcando a viragem do modelo misto
original para uma CE socialista ou de direco central, expressamente assumido, entre
outras normas, pelos artigos 2., 9. e 32., que passaram a ter na sua letra a
consagrao dos princpios do socialismo, da propriedade socialista e do centralismo
democrtico502.
A partir da entrada em vigor desta lei de Reviso Constitucional, o plano
econmico de pendor socialista passou a estar subjacente a toda a actividade
econmica e social ao abrigo do que dispunha a Lei da Planificao (Lei n.2/82,
de503)504.
Ao plano ficou tambm sujeito o Oramento do Estado, tal como dispunha,
no a Lei Constitucional, mas a Lei n.20/77, Da Reestruturao do Oramento
(artigo 3. - O Oramento Geral do Estado um documento nico que corresponde
totalidade das despesas e receitas do fundo centralizado dos recursos monetrios do
Estado, de acordo com as previses do Plano Nacional).
Embora esta lei determinasse que o oramento fosse elaborado, de acordo
com o plano nacional, no parece que se possa retirar que o plano se sobrepunha ao

501

H que no esquecer as normas constitucionais materiais que conformavam a Lei das


nacionalizaes e confiscos de empresas privadas (lei n.3/76, de 3 de Maro) e bem assim outros
diplomas legais visando a apropriao pelo Estado de bens e sectores antes pertencentes iniciativa
privada.
502
Jos Armando Morais Guerra, Direito da Economia Angolana, cit., p. 96.
503
Nos termos do artigo 1. desta lei: Na Repblica Popular de Angola a actividade econmica-social
rege-se pelo Plano Nacional, que dever garantir o desenvolvimento proporcional e a independncia
econmica do nosso Pas, o aumento constante da produo e da produtividade do trabalho e o
aumento da capacidade defensiva do Pas com vista criao das bases material e tcnica da
sociedade socialista e consequente melhoria das condies de vida das massas trabalhadoras.
504
Como j se observou mais atrs, a dominncia do Partido sobre todos os instrumentos polticos e
econmicos, aparece reflectida nesta lei, em relao ao plano nacional, no artigo 3. que reza o
seguinte: O Plano Nacional ser elaborado com base nas orientaes prospectivas para o
desenvolvimento econmico e social aprovadas pelo Congresso do MPLA-Partido do Trabalho para o
perodo a planificar.. O Captulo III desta lei que se refere elaborao e aprovao do plano
nacional, ainda mais elucidativo, quando no artigo 14. determina que O projecto referido no artigo
anterior, ser apresentado Assembleia do Povo, aps aprovao do Comit Central do
MPLA_Partido do Trabalho. Significa dizer que o projecto do plano nacional, que estava a cargo do
Ministrio do Plano, aps ser submetido ao Conselho de Ministros, tinha de ser previamente aprovado
pelo comit central do MPLA, antes de subir Assembleia do Povo. De notar que os procedimentos
adoptados para o plano nacional eram semelhantes, mutatis mutandis, aos que se adoptavam para o
Oramento Geral do Estado.

212
oramento. verdade que a aprovao do plano anual era efectuada por lei505, mas
anos houve em que mesmo sem ter havido aprovao do plano, o oramento nunca
deixou de ser aprovado, o que permite concluir que o oramento e a lei que o aprova
no estavam na dependncia da aprovao do plano.
Alm disso, se atentarmos no texto constitucional (art.38., alnea c)), deste se
retira que a aprovao do oramento e do plano, sendo realizadas pelo mesmo rgo,
e no se contendo a estatuio de que uma preceda a outra, poder concluir-se que,
sendo embora coexistentes, nada indica que qualquer um destes instrumentos
pressuponha, ou melhor, subordine o outro506/507/508.
O prenncio do fim do modelo de inspirao socialista verificou-se em 1988,
ano em que o legislador ordinrio, mesmo sem ter havido uma reviso constitucional,
que sustentasse o novo modelo jus-econmico, aprovou o quadro legal em que este
passou a assentar. Assistiu-se a uma mudana no quadro jurdico-legal509/510, mas que
505

O Plano Nacional, aps a sua aprovao pela Assembleia do Povo, tem fora de lei. No consta
que o plano tivesse sido aprovado por outro instrumento que no fosse por lei. Ao referir-se no artigo
que ele passaria, aps a sua aprovao, a ter fora de lei, poderia ter servido, apenas, para acentuar que
ao ser elaborado pelo Governo, conforme se dispunha na Lei Constitucional, o seu cumprimento aps
tal aprovao tornava-se estritamente obrigatrio.
506
Situao idntica referida por Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, cit., p.p.406-407,
quando analisa a relao entre a Lei do Oramento e lei das grandes opes do plano, concluindo que
a harmonizao do Oramento com a Lei das Grandes Opes do Plano (art.108, n.2) exprime uma
directriz incidente sobre a harmonizao coerente dos respectivos contedos, no plano polticoeconmico, mas no estabelece relao de precedncia ou prevalncia jurdica entre as duas leis..
Lus Cabral de Moncada, Perspectivas, cit., p.p.22, 39-46, arrancando da subordinao do oramento
ao plano econmico nacional, que, como destaca, acontece logo desde a fase de elaborao do
oramento, coroando-a com a facilidade de adaptao do oramento realidade da conjuntura
econmica (o que o torna mais racional) e de apreciao poltica pelos parlamentares, conclui, da
anlise que faz luz das disposies do Direito oramental portugus, que a subordinao do
oramento lei do plano muito mais tnue do que parece primeira vista, porque a Lei do Oramento
a pode alterar (ou derrogar) e por proposta do Governo.. Vd. igualmente, Guilherme dOliveira
Martins e outros, Lei do Enquadramento, cit., p.p.110-111.
507
Nem mesmo se deve retirar a existncia dessa relao de subordinao do oramento ao plano, da
letra do artigo 14., al. b) relativo ao projecto de plano, que deveria assegurar: b) O desenvolvimento
proporcional e equilibrado da economia do Pas, em particular nos domnios das receitas e despesas
do Oramento Geral do Estado.. Por sua vez, o artigo 7., n.3 da lei n.12/88 que passou a distinguir
no plano nacional, planos anuais e plurianuais, em relao aos primeiros determina apenas que deveria
existir entre eles e o Oramento Geral do Estado uma correcta compatibilizao.
508
No contexto da Constituio Portuguesa de 1976, aps a reviso de 1982, e como opina Marcelo
Rebelo de Sousa, 10 Questes sobre o Oramento, cit., p.128, resta referir a eventualidade de o
Oramento se contrapor Lei do Plano, s Grandes Opes do Plano anual, que a Constituio julga
deverem prevalecer sobre ele. Tambm aqui estamos perante uma inconstitucionalidade indirecta
material..
509
Desse novo quadro jurdico-legal fazia parte a Lei da Planificao, Lei n.12/88, de 9 de Julho, que
no seu prembulo explicava a necessidade de mudana, fundada nas insuficincias decorrentes dos
mtodos administrativos e burocratizados, com excessiva centralizao que caracterizavam o
sistema de direco da economia, impondo-se uma alterao radical nas relaes entre o Estado e as
empresas, cessando a rgida e excessiva dependncia administrativa dos rgos estatais e aumentando
a autonomia das empresas, e tornando-se, por isso, indispensvel uma profunda reforma econmica,
que substitua os actuais mtodos predominantemente administrativos, por mtodos predominantemente

213
no teve correspondncia no plano prtico, nem do ponto de vista de preparao de
medidas que permitissem a defesa do sistema de mercado que se pretendia edificar de
modo a evitar fenmenos que se instalaram e aos quais, ainda nos dias que correm,
dificilmente se consegue fazer frente, tanto porque fortemente enraizados como
porque, politicamente no se querer fazer um esforo para debelar tais males que
corroem a estrutura econmica e social do pas.
Com a sobredita abertura ao mercado, a palavra plano, passou a ser
substituda pela palavra programa511, a que j fizemos aluso, quando referimos a
recenso dos programas governamentais. Tambm estes, pelo seu carcter qualitativo,
estabelecendo polticas gerais e sectoriais no apresentam qualquer linha de
precedncia ou prevalncia sobre o Oramento do Estado, at porque este (a lei que o
aprova), como diz Sousa Franco, tem uma natureza quantitativa e especfica512.
3. Oramento do Estado e Oramento da Segurana Social
Nesta anlise que realizamos, ao procurar estabelecer pontos de contacto entre
o Oramento do Estado e outros instrumentos que gravitam em torno dele, mas que
com ele se no confundem, pareceu-nos til chamar, tambm aqui, o oramento da
Segurana Social, instrumento financeiro ao qual, em Angola, no tem sido atribuda
a relevncia de que carece, enquanto instrumento previsional de dinheiros que visam
satisfazer fins pblicos, e que se revela de uma dimenso inexorvel no domnio da
proteco social, hoje como ontem, de tamanha complexidade, mas que num mundo
cada vez mais global, mais se vislumbra a necessidade do seu acautelamento, em face
da acentuao da desproporcionalidade entre ricos e pobres e de uma certa falta de
capacidade de resposta do Estado moderno aos fenmenos sociais.

econmicos, visando uma combinao do plano com os mecanismos reguladores e estimuladores do


mercado. Contudo, e pese embora este prembulo subentender uma mudana radical nos mtodos e
procedimentos, o articulado, no domnio dos princpios que presidiam planificao, logo no artigo 1.
aponta a direco centralizada e planificada da economia como o princpio basilar da actividade
econmica e social, com vista criao das bases material e tcnica da sociedade socialista. De facto,
parece-nos, nem de outro modo poderia ser, j que politicamente se entendia que o socialismo era a via
de desenvolvimento a seguir, e apenas esta deixou de fazer parte do discurso poltico no incio da
dcada de 90.
510
De acordo com a Lei n.12/88, o plano nacional integrava o conjunto de disposies e directivas que
orientavam a aco do Governo, podendo ser estabelecido por um (plano anual art.7.-) ou vrios
anos (plano plurianual art.6.-) e integrando o plano de investimentos (art.5.).
511
A Lei n.12/88, inseria a palavra programaao referir-se aos programas de investimento que
considerava como uma parte dos planos plurianuais (art.25.).
512
Cfr. Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p.406.

214

3.1. Breve Retrospectiva do Sistema de Segurana Social em Angola

semelhana do que caracterizava o sistema de Segurana Social em


Portugal, a partir da entrada em vigor da Lei n.2115, de 18 de Junho de 1962, nos
denominados territrios ultramarinos, e particularmente em Angola, as instituies em
que assentavam as iniciativas de Segurana Social, dividiam-se entre cofres de
previdncia social para a funo pblica e para sectores de actividade especficos,
como a banca e os seguros e ainda associaes de fins mutualistas, como era o caso do
Montepio Geral de Angola.
Aps a independncia, e at 1990, a actividade financeira de Segurana Social
foi tanto no plano legislativo, como prtico, simplesmente ignorada, no obstante na
Constituio formal aparecesse consagrada como um direito fundamental dos
cidados. Pela primeira vez, em 1990, entrou em vigor a lei que instituiu o sistema de
Segurana Social (Lei n.18/90, de 22.10), dando assim desenvolvimento ao
normativo consagrado na Lei Constitucional. A vertente de proteco social que tem
vindo a ser desenvolvida a da proteco social obrigatria, para a qual existe
legislao considerada bsica.
No entanto, a institucionalizao de um sistema de Segurana Social, tratandose de novidade para o pas, iniciou os primeiros passos em 1992, caracterizando-se
por inmeras debilidades, tais como, a ausncia de uma base dados que permitisse
gerir de modo fidedigno as contribuies prestadas, ausncia de quadros humanos
experientes e capazes de impulsionar o sistema, falibilidade no processo de inscrio
no sistema, de tal modo que este passou a pagar a beneficirios inexistentes cujas
penses eram recebidas por beneficirios fictcios e fantasmas.
Recentemente, comeou a ser implementado um programa de modernizao
do sector, o denominado Plano de Modernizao e Desenvolvimento Institucional
(PMDI), e por isso o Instituto Nacional de Segurana Social, rgo a quem se
encontra cometida a gesto e implementao das polticas governamentais de
segurana e assistncia social da populao civil, sob tutela do Ministrio da
Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social, est a passar por uma
reestruturao consistente, designadamente, em estudos actuariais para garantir o
conhecimento real do estado do sistema e evoluo da situao financeira, utilizao
de tecnologia de informao avanada na gesto do sistema, bancarizao do

215
pagamento dos pensionistas, atravs de um mtodo de simplificao do processo de
prova de vida.
Alm destes rgos, dois outros Ministrios actuam neste domnio: o
Ministrio da Assistncia e Reinsero Social e o Ministrio dos Antigos
Combatentes, este ltimo superintende os assuntos relacionados com a populao
militar, que dispe de um rgo com as caractersticas do Instituto Nacional da
Segurana Social, denominada Caixa de Segurana Social das Foras Armadas513.
3.2. A Lei-Quadro do Oramento e a Lei de Bases da Segurana Social

Estabelecer a relao entre o Oramento do Estado e o Oramento da


Segurana Social remete-nos para a avaliao do que dispem as leis que so
chamadas a determinar os princpios, regras e contornos em que se movem estes dois
instrumentos financeiros.
Comecemos por dizer que na Lei-Quadro do Oramento do Estado, em vigor
(Lei n.9/97, de 17 de Outubro), que o princpio da integrao do oramento da
Segurana Social no Oramento do Estado aparece consagrado514.
J afirmmos nos nmeros precedentes, que a Lei Constitucional formal no
se refere de modo eloquente a matrias de Direito Oramental, e a sua integrao no
constituiu excepo a essa falta de eloquncia.

513

Como se v so inmeros os rgos vocacionados para as questes de segurana e assistncia social,


cujo maior empenho haveria de j ter produzido alguns frutos na luta contra a pobreza. Apesar de
serem vrias as estruturas orgnicas, preciso que se diga, que bem diferente daquilo que se cita, nos
seus estatutos orgnicos, a execuo efectiva das misses ali referidas. Temos dvidas sobre os
resultados positivos alcanados e o que transparece aos olhos do cidado, deixa antever que os mal
preparados funcionrios da Administrao Pblica, no poderiam contribuir para a obteno de bons
resultados. Estes, no exerccio das suas funes e por falta de instrues e procedimentos, ao invs de
resolverem os problemas que afligem os cidados, criam-lhes outros problemas, atravs da imposio
de obstculos de toda a ordem. Alm disso, quanto maior o nmero de estruturas, maior o nmero de
funcionrios, mais elevado o nmero de salrios a pagar e de regalias a prestar, a quem desempenha
cargos de responsabilidade, mas a quem no so pedidas responsabilidades.
514
A Lei-Quadro do Oramento limita-se a fazer meno do Oramento da Segurana Social num
nico artigo, para dizer que ele faz parte integrante do Oramento do Estado. No se v, que nesta lei, o
legislador ordinrio se tenha preocupado com a disciplina a que fica sujeito este oramento.
Naturalmente, se se trata de um oramento especfico, porque referente a uma actividade financeira de
natureza tambm especfica, lgico seria que a lei viesse dizer quais os procedimentos que presidem a
todos os passos que lhe dizem respeito, desde a sua elaborao, passando pela execuo e controlo. Da
que se tenha vivido momentos que constituram autnticos buracos negros na gesto do Oramento
da Segurana Social, qua ainda no esto, de todo o modo, ultrapassados.

216
Considermos, no entanto, que algumas das disposies da Lei-Quadro tm
valor de normas materialmente constitucionais, e nelas enquadramos a insero do
princpio da integrao do Oramento da Segurana Social no Oramento do Estado.
Quando, pela primeira vez, se contemplou legislativamente o regime jurdico
da Segurana Social, com a entrada em vigor da Lei n.18/90, de 27 de Outubro, que
lanou as bases da Segurana Social em Angola515, aps a sua independncia,
determinava-se que o Oramento da Segurana Social seria aprovado como parte
integrante do Oramento Geral do Estado516 (n.2, artigo 12.), embora data da
publicao dessa lei, a lei da reestruturao do oramento no contivesse disposio
de igual teor, nem tal parecia ser indispensvel, pois ao que parece, aos olhos dos
revolucionrios, que aprovaram em 1977, aquela lei, no se colocava como
preocupao a proteco social dos cidados, j que havia outras prioridades ditadas
pela revoluo que a suplantavam, pese embora a Lei Constitucional, no captulo dos
Direitos Fundamentais, mais propriamente, no artigo 27. j consagrasse o direito
Segurana Social: O Estado promover as medidas necessrias para assegurar aos
cidados o direito assistncia mdica e sanitria, bem como o direito assistncia
na infncia, na maternidade, na invalidez, na velhice e em qualquer situao de
incapacidade para o trabalho.. Esta norma veio a ter acolhimento, aquando da
reviso constitucional operada pela Lei de Reviso n.23/92, de 16 de Setembro
(artigo 47., n.1).
J no contexto da Lei-Quadro de 1997, como dissemos atrs, o oramento da
Segurana Social deve fazer parte integrante do Oramento do Estado (artigo 3., n.1
O Oramento Geral do Estado unitrio e compreende todas as receitas e
despesas de todos os servios, institutos e fundos autnomos, bem como da Segurana
Social.).

515

Segundo esta lei, o sistema de Segurana Social compreendia vrios ramos de prestaes: doena,
proteco na maternidade, de invalidez, de velhice, de sobrevivncia, de prestaes s famlias, de
proteco no desemprego e de acidentes de trabalho e doenas profissionais (art.5., n.1),
complementado por uma aco sanitria e social (art.5., n.2).
516
Nos termos da lei, as receitas e despesas do sistema integravam um fundo, denominado fundo de
financiamento da Segurana Social. No domnio das receitas, eram consideradas como principal fonte
de recursos, as contribuies dos trabalhadores e as contribuies das entidades empregadoras. A estas
juntavam-se, entre outras, as dotaes do Oramento Geral do Estado, transferncias provenientes de
doaes e legados de organizaes externas, rendimentos de patrimnio prprio, multas e juros
(art.9.). Do lado das despesas, alinhavam-se as prestaes de Segurana Social, a aco sanitria e
social e outros benefcios suplementares e extraordinrios, as despesas de Administrao do sistema
(art.10.).

217
A Lei n.18/90 foi revogada, pela Lei n.7/04, de 15 de Outubro, Lei de Bases
da Proteco Social, que contempla trs sistemas de proteco social517: de base518,
obrigatria519 e complementar520. Cada um destes sistemas dispe de modos de
financiamento e gesto prprios, que diferentemente do que dispe a Lei-Quadro do
Oramento do Estado, os oramentos correspondentes521/

522

no so aprovados como

parte integrante do Oramento do Estado, j que da letra da Lei de Bases decorre, com
toda a clareza, que tais oramentos so aprovados pelo rgo de tutela, embora
estejam sujeitos fiscalizao do Tribunal de Contas (artigos 32. e 34.).
No entanto, no plano dos recursos necessrios ao funcionamento dos sistemas
de proteco de base e de proteco obrigatria, contam-se transferncias
provenientes do Oramento Geral do Estado (al. a), art.3. e al. e), art.33.).
O que a nova Lei de Bases dispe relativamente aprovao dos oramentos
dos sistemas de proteco de base e de proteco obrigatria, levanta um problema de
articulao entre duas leis de diferente natureza, uma delas de maior vocao para o
tratamento do programa normativo constitucional em matria de Direito
Oramental, enquanto o objecto da outra, incide sobre o que modernamente se
designa por Direito da Segurana Social. Por isso, como entender que os oramentos

517

Estes trs sistemas de proteco social aparecem estruturados de acordo com a teoria dos trs
patamares ou dos trs pilares, segundo a vertente que coloca no primeiro patamar, formas de garantir a
proteco social bsica universal, onde se incluem prestaes familiares, apoios sade e prestaes
no contributivas, no segundo patamar, formas de proteco intermdia, assentes em garantias de
rendimentos de substituio, financiadas por contribuies dos trabalhadores e das entidades
empregadoras e o terceiro patamar, de carcter voluntrio e facultativo e, por norma, gerido por
instituies privadas. Cfr. A. L Sousa Franco, Finanas do Sector Pblico, Introduo aos Subsectores
Institucionais, AAFDUL, reimpresso, 2003, p.119. Ildio das Neves, Direito da Segurana Social.
Princpios Fundamentais numa Anlise Prospectiva, Combra Editora, 1996, p.p. 238-239 e 893 e ss,
apresenta sob forma diferente a teoria dos trs pilares, pois no primeiro pilar encaixa a proteco social
obrigatria, no segundo pilar, a proteco social complementar de tipo pblico, colectiva ou de grupo e
no terceiro e ltimo pilar, a proteco social complementar de tipo privado ou pessoal.
518
Os objectivos a alcanar com esta forma de proteco filiam-se em ideais solidaristas e por isso ela
visa cobrir, designadamente, o bem-estar das pessoas, das famlias e da comunidade, preveno de
situaes de carncia, garantia dos nveis mnimo de sobrevivncia e de dignidade (art.4.).
519
A proteco social obrigatria um tipo de proteco social que tem carcter comutativo e assenta
numa lgica de seguro, cujo financiamento depende fundamentalmente das contribuies dos
trabalhadores e das entidades empregadoras (art.10.).
520
Trata-se de um sistema de adeso facultativa, que assenta numa lgica de seguro e que representa
um reforo da cobertura que prestada pelos regimes da proteco social obrigatria (art.26.).
521
evidente que esta norma da Lei-Quadro do Oramento do Estado no se aplica ao oramento do
sistema complementar de proteco social.
522
Actualmente, apenas, existe ou se elabora o oramento da proteco social obrigatria. Segundo as
fontes por ns utilizadas para a descrio do sistema, o sistema de proteco social de base no se acha
implementado, no dispondo sequer de oramento, pelo que o oramento que levado aprovao,
apenas o oramento da proteco social obrigatria. Assim, quando se fala em oramento de Segurana
Social, a este que se faz aluso.

218
da Segurana Social no sejam aprovados pela Assembleia Nacional e no faam
parte integrante do Oramento Geral do Estado523?
Poder argumentar-se, dizendo que, por um lado, apenas o conceito de Lei de
Bases mencionado na Constituio formal e j no o conceito de Lei-Quadro, por
outro que no existindo qualquer grau de subordinao entre uma e outra, no haveria
que a Lei de Bases respeitar o que dispe a Lei-Quadro em matria de aprovao e
integrao do Oramento da Segurana Social no Oramento Geral do Estado.
Antes

de

nos

pronunciarmos

sobre

estas

possveis

consideraes

argumentativas ou emitirmos a nossa opinio sobre a questo levantada, importa


trazer colao os contributos que a doutrina tem dado ao tema respeitante
apreciao da relao entre Leis de bases e Leis-quadro.
Lino Torgal, no estudo a que j temos vindo a fazer referncia, encontra traos
comuns e diferenas entre estes dois tipos de leis. Haver que lembrar que,
diferentemente da Constituio Portuguesa formal, onde se contm a referncia, tanto
ao conceito de Lei de Bases como ao de Lei-Quadro, a Lei Constitucional angolana
formal, faz aluso expressa figura da Lei de Bases (art.90., al.g e h), sendo que os
demais tipos de leis que podem ser emitidas pela Assembleia Nacional, com excepo
das leis de autorizao legislativa524, ficaram classificadas genericamente como
leis525. Depois de prestado este esclarecimento, tentemos seguir o raciocnio daquele
autor, de modo a podermos proceder ao seu enquadramento, sempre que tal for
possvel.
Um dos traos comuns encontrados, situa-se no mbito do que denomina por
desdobramento legislativo, primeiro, ao nvel da funo habilitante que se regista nos
dois tipos de leis, em relao aos actos legislativos subsequentes, que as vo
complementar, e sem os quais elas no adquirem plena efectividade526 e depois, ao
523

H que dizer que a nova lei, na prtica, no est a ser totalmente aplicada, pois todo o sistema de
proteco vigente continua a apoiar-se no fundo de financiamento Segurana Social, cujo oramento
continua a ser aprovado, como parte integrante do Oramento Geral do Estado. Contudo, esta prtica
poder tender a mudar, de modo a passar a estar em conformidade com a nova Lei de Bases. No
cremos que o dispe a letra da lei no reflicta a vontade dos gestores da Segurana Social em enveredar
por um modelo de desoramentao.
524
O nmero 1. do artigo 91. da Lei Constitucional dispe que A Assembleia Nacional deve, nas leis
de autorizao legislativa, definir o mbito, o sentido, a extenso e a durao da autorizao..
525
Tal como reza o nmero 4. do artigo 92. da Lei Constitucional, Revestem a forma de lei os demais
actos previstos nos artigos 89. e 90., bem como os previstos nas alneas d), f) g) e h) do artigo 88...
As alneas d) e f) do artigo 88. referem-se aprovao do Oramento Geral do Estado e autorizao
para a concesso e contraco de emprstimos que constituam dvida fundada e bem assim concesso
de avales do Estado.
526
Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., p.940.

219
nvel das regulamentaes legais que se estendem por diferentes nveis de
concretizao, onde se destacam, quer os princpios orientadores de determinado
princpio jurdico e a regulao prvia global quer os actos legislativos de
desenvolvimento das leis de bases e de concretizao das leis-quadro527. Outro trao
comum referido pelo autor o carcter de valor reforado destas leis, em relao a
outras leis especficas, que lhes esto infra-ordenadas528.
No plano das diferenas, apontado pelo autor o modo como o legislador
procede no concernente ao estabelecimento do programa normativo-constitucional,
que em relao s Leis-Quadro assume um carcter mais densificador529/530, o que j
no acontece com as Leis de Bases, cujas normas posteriores promovem o
desenvolvimento dos princpios gerais de regimes jurdicos programados pelas leis
habilitantes531.
O que significa dizer que, no primeiro caso, a concretizao das normas feita
de modo mais apertado, mais limitado, j que o acto legislativo que a complementa
no carece de introduzir parmetros definidores de um qualquer regime jurdico, posto
que esses j se encontram definidos na lei-quadro. Ao passo que, no segundo caso, so
os actos legislativos complementares que definem, de forma mais precisa, os regimes
jurdicos enunciados pelas leis de bases.
Partindo desse carcter de maior ou menor densificao, o autor aponta as
diferenas que se denotam quanto configurao da legislao complementar, j que
no caso das leis de bases, os desenvolvimentos so efectuados com carcter de
generalidade e abstraco, atravs de Decretos-Leis, enquanto que, em tratando-se de
Leis-Quadro, a legislao complementar pode, em alguns casos, ser individual e

527

Cfr. Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., p.941.


Esta infra-ordenao no assume carcter hierrquico, mas to somente funcional, pois esse carcter
hierrquico advm da relao que estas leis, tal como outras, mantm com a Constituio.
529
Como afirma Lino Torgal, Da Lei-Quadro, cit., p.950 dado o elevado grau de densidade
normativa a adquirir pelos comandos da lei-quadro, no se torna necessrio que o rgo legislativo que
a concretiza venha ele prprio, em subsequente regulamentao, definir novos quadros de
parametricidade jurdica. As opes legislativas necessrias definio desses regimes jurdicos j
foram previamente estabelecidas pela lei-quadro. Da que a actividade legislativa de desdobramento da
Lei-Quadro seja uma actividade predominantemente executiva e em que ao rgo concretizador
assiste uma reduzida margem de livre conformao..
530
Esse carcter de densificao na Lei-Quadro do Oramento consiste em delinear o modo de
elaborao do oramento, a forma como se desenrola o processo oramental, condies de recurso ao
crdito, procedimentos de alterao durante a fase de execuo.
531
Segundo o autor, Da Lei-Quadro, cit., p.952, A actividade legislativa de desenvolvimento ,
deste modo, uma actividade que est intimamente ligada Lei de Bases por um nexo de
complementaridade, pois que constitui sempre sua derivao lgico-axiomtica. , ontologicamente, a
mesma regulamentao legislativa, s que mais pormenorizada..
528

220
concreta, como geral e concreta (Lei do Oramento), atravs de leis, decretos-leis (e
no caso portugus) de decretos legislativos regionais.
Centrando a nossa ateno no exemplo angolano, e tomando em linha de
considerao a ausncia de meno na Constituio formal do conceito de lei-quadro,
nem assim se poder dizer, como j o dissemos, que as normas que informam o seu
contedo, no so de cariz constitucional material, pelo que, ainda neste caso no se
assista intermediao da Lei-Quadro entre a Constituio formal e as outras leis, no
se poder retirar o valor de parametricidade jurdica a este tipo de acto legislativo,
pelo menos, quanto ao que diz respeito s matrias de que trata de modo especfico.
No

caso

concreto

da

Lei-Quadro

do

Oramento,

esse

valor

irremediavelmente reconhecido, na relao que mantm com a Lei do Oramento,


cujo contedo permite que se faa uma reflexo sobre o carcter de densificao das
normas da Lei-Quadro, matria de que j curmos em linhas anteriores.
Que dizer ento, da relao entre a Lei de Bases e a Lei-Quadro do
Oramento, quando aquela disponha sobre matrias, em concreto que caibam no foro
do Direito oramental, tal como a elaborao, aprovao, votao do Oramento da
Segurana Social. Ser que a Lei de Bases pode sobrepor-se aos ditames da LeiQuadro, neste especfico domnio, retirando o Oramento da Segurana Social do
controlo da Assembleia Nacional, ficando este em consequncia, apenas, entre-muros
do Governo?532
O Oramento da Segurana Social, pelo contedo e impacto que representa,
nos dias de hoje, no , e nem pode ser, uma questo que diga respeito simplesmente
aos Governos, como no o o Oramento do Estado, pois a previdncia social
ultrapassa as polticas governamentais, atingindo no seu todo o papel do Estado e
constituindo-se num direito fundamental, a garantir pelo Estado, atravs de polticas
de redistribuio de riqueza533.

532

Veja-se o enquadramento de questo semelhante, mas atendendo ao valor reforado da Lei do


Enquadramento Oramental e da Lei de Bases do Sistema de Segurana Social, no ordenamento
jurdico portugus que foi objecto de reflexo por Nazar da Costa Cabral, O Oramento da Segurana
Social. Enquadramento da Situao Financeira do Sistema de Segurana Social Portugus, Cadernos
IDEFF, n.3, Almedina, 2005, p.p.29-36 e ainda Jorge Costa Santos (coord.), Reforma da Lei do
Enquadramento, cit., p.p. 395 e ss.
533
Embora em alguns dos sistemas de Segurana Social da actualidade, nos quais se encaixa o
angolano, a funo redistributiva no transparea vista desarmada, sendo mais relevante a base
contributiva, fundeada em contribuies de trabalhadores e empregadores, o que afasta tais sistemas da
realizao de objectivos de eficcia redistributiva e de solidariedade social, que comum apontar-se
aos sistemas de Segurana Social.

221
De tudo quanto se disse, e voltando s questes anteriormente colocadas,
temos para ns que a Lei-Quadro do Oramento do Estado, em tudo o que se refira a
matrias que digam respeito ao Direito oramental, mesmo na ausncia de uma
disposio que lhe atribua, expressamente, valor reforado, uma lei que nesse
domnio prevalecer sobre a Lei de Bases da proteco social, cujo contedo no
dever contrariar aqueloutra lei.
Por isso, e apesar de a Lei de Bases conferir ao oramento anual da proteco
social obrigatria, autonomia, proporcionando uma situao de desoramentao do
oramento da Segurana Social, que no sabemos se consciente e propositada, de
modo a evitar-se que, por indisciplina financeira, este oramento venha a ser
sobrecarregado com despesas da Administrao directa, o que verdade, que se
trata de uma desoramentao contrria Lei-Quadro do Oramento.
Uma coisa certa, a Assembleia Nacional, que aprova a Lei-Quadro do
Oramento em 1997, onde veio a submeter o oramento da Segurana Social sob sua
aprovao e controlo, ao mandar integr-lo no Oramento Geral do Estado, ela
mesma que, ao aprovar uma Lei de Bases da Proteco Social, vem subtrair esse
oramento sua aprovao e controlo, ao determinar que tal aprovao seja efectuada
pelo rgo de tutela da Segurana Social, o Ministrio da Administrao Pblica,
Emprego e Segurana Social.
Nem se diga que este rgo de soberania movido por ventos de mudana, veio
deliberar em sentido diferente, pois, as bancadas parlamentares, desde 1992, quase
invariavelmente, tm sido ocupadas pelos mesmos deputados. Por isso, nem em causa
est a mudana da cor poltica na liderana parlamentar, mas to s um mero
desvio do legislador ordinrio.
Numa altura em que, em ordem maior transparncia oramental se constata
que nos ordenamentos jurdicos comparados, se pugna pela maior consolidao
oramental, no parece que a determinao da Lei de Bases responda a esse requisito.
Mas, de um ponto de vista de estrita anlise jurdico-legal e, voltando ao conflito que
a norma da Lei de Bases vem gerar, no podemos deixar de enveredar pela soluo
que d primazia Lei-Quadro do Oramento do Estado, por se tratar da lei que, como
vimos, traa os princpios de modo densificado, de todo o quadro normativoconstitucional, respeitante ao Direito oramental. Tal norma da Lei de Bases , pois,
no mnimo, ilegal.

222
A complicar este quadro, tem-se que a no existncia de um Tribunal
Constitucional, data da discusso e entrada em vigor desta lei, impediu que estas e
outras situaes fossem observadas e reparadas em tempo. Contudo, no decurso da
elaborao desta dissertao foi criado o Tribunal Constitucional angolano, pela Lei
n.2/08, de 17 de Junho, rgo que j dispe de uma lei de processo, a Lei n.3/08, de
17 de Junho, segundo a qual os processos que caem no mbito da sua jurisdio so os
seguintes: de fiscalizao preventiva; de fiscalizao sucessiva; de fiscalizao de
omisso

inconstitucional;

de

recurso

ordinrio

extraordinrio

de

inconstitucionalidade; processo relativo candidatura do presidente da repblica e


deputados; processo relativo ao contencioso eleitoral; processo relativo ao referendo;
processo relativo ao contencioso parlamentar; processo relativo ao contencioso
eleitoral; processos relativos aos partidos polticos e coligaes; e processo de
consulta sobre a concretizao da Constituio.
que, de facto, no basta que se diga que os oramentos e as contas estaro
sujeitas ao controlo tcnico do Tribunal de Contas, pois o controlo poltico que haver
que ser exercido pela Assembleia Nacional um controlo de tipo diferente e que no
pode ser substitudo por aqueloutro.
Por aqui, parece ficar exposto ser tnue o exerccio legislativo do poder
parlamentar, j que em matria de produo legislativa e no particular aspecto das leis
que nos ocupam, no parece ter demonstrado a preciso desejvel, de modo a evitar a
contradio em matrias que traduzem a essncia do desenvolvimento do programa
normativo-constitucional no mbito do Direito oramental.
de realar, contudo que, no plano prtico, o Oramento da Segurana Social
aparece integrado no Oramento Geral do Estado, s que, e por ausncia de normas na
Lei-Quadro que se refiram ao modo como ele deve ser articulado, surge como uma
rubrica de pouco significado e espelhando, genericamente, uma estrutura que poder,
ao que parece, no corresponder ao que se faz, em termos prticos, e cujos elementos
numricos ficam tambm aqum dos valores que realmente sero consignados nos
Oramentos da Segurana Social. Mas esta fraqueza j se denota no prprio texto
constitucional, onde nem sequer dado qualquer destaque ao Oramento da
Segurana Social, que, sem se confundir com o Oramento do Estado, nele se integra,

223
j que ao Estado incumbe um importante papel neste domnio (de segurana e
assistncia sociais534).
3.3. Contedo do Oramento da Segurana Social535

A Lei de Bases da Proteco Social consagra disposies relativas aos


oramentos relativos proteco social de base e proteco social obrigatria.
Porm, o sistema de proteco social de base ainda no foi institucionalizado,
tratando-se, como se trata, de um sistema de base assistencialista e como tal de
natureza no contributiva, uma vez que se inscreve no mbito da funo redistributiva
da Segurana Social e, como tal, apoia-se num modelo financeiro alimentado, a partir,
fundamentalmente, de transferncias provenientes de receitas gerais do sistema
tributrio, inexistente na Lei de Bases anterior, que apenas ps de p o sistema de base
contributiva, a partir das contribuies dos trabalhadores e das entidades
empregadoras.
Em consequncia, actualmente, apenas se elabora o oramento de proteco
obrigatria, cujas receitas, segundo a classificao econmica, integram: nas receitas
correntes: 1. receitas de contribuies onde se enquadram as contribuies de
trabalhadores por conta de outrem, as contribuies dos empregadores e as
transferncias do Oramento Geral do Estado536; 2. prestaes prescritas que se
referem a penses no levantadas pelos seus beneficirios; 3. receitas extraordinrias,
onde se incluem, o produto da venda de impressos, colectneas, da emisso de
certides e outros documentos elaborados pelo INSS; 4. receitas financeiras, que
resultam de juros bancrios. Nas receitas de capital, integram-se as receitas
patrimoniais e as receitas provenientes da alienao e arrendamento de imveis537.
Do lado das despesas, estas encontram-se assim distribudas: nas despesas
correntes: 1. despesas com prestaes, onde se enquadram as penses (de velhice, por
534

Ver Ildio das Neves, Direito da Segurana Social, cit., p.p.280-284, sobre as diferenas entre
Segurana Social e assistncia social
535
O quadro jurdico que apresentamos, nesta sede, respeita ao OSS que elaborado pelo INSS.
536
Segundo a fonte que nos prestou esta informao, situada junto do INSS, a representatividade das
receitas provenientes do OGE tem um peso muito pouco significativo. Ora, comentamos ns, no se
operando essas transferncias, que no fundo resultam sempre da mesma fonte, dos rendimentos dos
contribuintes, o que est a acontecer que essas contribuies, que era suposto destinarem-se ao
pagamento de prestaes aos beneficirios do sistema, est a ser utilizado para prover a despesas de
Administrao daquele instituto.
537
Segundo a fonte consultada, a edificao de imveis com recursos do Fundo de Financiamento
Segurana Social, tem em vista a capitalizao daqueles recursos.

224
invalidez, de sobrevivncia), abonos (abonos de famlia) e subsdios (por morte, de
funeral, de maternidade e de aleitamento); 2. despesas com a Administrao, onde se
integram as despesas com o pessoal (a) remuneraes dos rgos sociais (subsdio de
frias, subsdio de Natal, abono de famlia); b) remuneraes a empregados do quadro
(ordenados e salrios, seguros de acidentes de trabalho e doenas profissionais,
subsdios de frias, subsdios de Natal, gratificaes, abonos de famlia, horas
extraordinrias, diuturnidades, subsdios para falhas e subsdios de maternidade); c)
remuneraes a pessoal contratado (ordenados e salrios, seguros para acidentes de
trabalho e doenas profissionais, subsdios de frias, subsdios de natal abono de
famlia, lucros extraordinrios); d) despesas com formao; e) despesas com impostos
(impostos directos) e taxas538.
Na rubrica de despesas de capital inscrevem-se: a) despesas com a construo
do edifcio sede do INSS e outras construes especficas (casas econmicas); b)
equipamento informtico; c) equipamento administrativo; d) equipamento de
transporte; e) projecto de modernizao do INSS (compra de equipamento de
transporte e informtico); f) encargos (taxas).
O Oramento da Segurana Social tem vindo, ultimamente, a ser elaborado,
tambm, segundo a classificao funcional-programtica539, onde se encaixam as
seguintes rubricas: 1. funes proteco social e Administrao; 2. subfunes
proteco social obrigatria, direco superior e Administrao geral; 3. programas
prestaes dos programas sociais, Administrao superior, gesto de recursos, gesto
patrimonial, servios administrativos, programa de modernizao; 4. projecto ao
nvel da proteco social no existem, j no plano da funo administrativa:
construo do edifcio sede, construo de casas, equipamento informtico,
538

A rubrica de despesas com a Administrao do Instituto qualitativamente superior rubrica de


despesas com a finalidade de Segurana Social. Seria interessante poder avaliar-se a proporo entre
uma rubrica e a outra, em face do total das despesas. Atento o que se disse, anteriormente, sobre a
exgua contribuio que dada pelo Estado, julga-se que as despesas administrativas do Instituto so
financiadas, maioritariamente, pelos contribuintes do sistema.
539
Sobre as razes que justificam a introduo da tcnica da programao oramental no subsector da
Segurana Social, veja-se, Nazar da Costa Cabral, O Oramento da Segurana Social, cit., p.p. 113114. A autora sustenta que: com efeito, nela, a dimenso plurianual e, se se quiser, programtica da
respectiva oramentao (seno total, pelo menos parcialmente), parece justificar-se, seja por razes de
carcter geral, seja por motivos especficos inerentes a este subsector financeiro. Quanto s razes de
carcter geral, invoca-se que a oramentao por programas necessria para que as decises relativas
ao gasto pblico possam ser avaliadas em funo dos objectivos que se pretendem alcanar e de acordo
com as prioridades previamente traadas. () Quanto s razes especficas, elas so facilmente
apreendidas, porquanto, como vimos em momentos anteriores, a situao financeira da Segurana
Social gentica e funcionalmente de natureza plurianual (sendo a plurianualidade em causa fixada no
mdio e no longo prazo).

225
equipamento administrativo, equipamento de transporte, plano de modernizao e
desenvolvimento institucional; 5. actividades penses de reforma por velhice
(financiadas por recursos prprios), penses de sobrevivncia (financiadas por
recursos prprios), penses de invalidez (financiadas por recursos do OGE540), abonos
de velhice, abonos de famlia, subsdio de maternidade, subsdio de aleitamento,
subsdio de funeral, subsdio de morte541, reserva oramental; no plano da
Administrao: manuteno do quadro da direco superior, manuteno do quadro
de pessoal e funo de recursos humanos, manuteno e conservao de edifcios e
Administrao de bens mveis e imveis, manuteno dos servios administrativos,
equipamento de transporte, despesas em bens e servios.
3.4. Processo Oramental da Segurana Social

Os procedimentos de elaborao e aprovao do oramento de Segurana


Social, na ausncia de normas que o regulem, so, tanto quanto nos transmitiu a nossa
fonte junto do INSS, elaborados com fundamento no manual de instrues para a
elaborao do Oramento Geral do Estado, divulgadas pelo Ministrio das Finanas.
A entidade que, internamente, se ocupa da recolha de dados e da elaborao do
oramento, depois de obter das vrias unidades orgnicas as propostas relativas s
suas necessidades, em matria de receitas e despesas a realizar, elabora a proposta de
oramento, que submetido ao Conselho Nacional de Segurana Social, que um
rgo constitudo por membros que representam os trabalhadores e as entidades
empregadoras.
Depois de aprovada a proposta, por este rgo, ela enviada ao Ministro da
Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social, para aprovao, sendo depois
enviada, j como proposta definitiva ao Ministrio das Finanas, cuja Direco
Nacional do Oramento procede sua aglutinao, no conjunto das propostas
provenientes de outras unidades oramentais, para a elaborao da proposta global do
Oramento Geral do Estado, que ir ser aprovado, sucessivamente (caso esteja em
conformidade), pelo ministro das finanas, Conselho de Ministros e Assembleia
Nacional, nos termos do que dispe a Lei-Quadro do Oramento do Estado. No
540

Terica ou formalmente, estas penses so financiadas por aqueles recursos.


Todos estes subsdios so financiados por recursos prprios, ou seja, por recursos provenientes das
contribuies de trabalhadores e empregadores.
541

226
entanto, deve dizer-se que esta lei nada dispe quanto ao contedo, estrutura e
procedimentos de elaborao da proposta do oramento de Segurana Social e
consequente controlo interno ou externo (poltico ou tcnico, ex ante, concomitante e
ex post).
Ora, faz parte deste processo a aprovao da conta da Segurana Social, j na
fase de controlo, uma vez que, como se consagra na Lei-Quadro do Oramento do
Estado, esta conta faz parte integrante da conta geral do Estado. Nunca tendo havido,
at ao momento em que escrevemos, a elaborao nem aprovao da conta geral do
Estado, obviamente que as contas da Segurana Social tm ficado por elaborar e
aprovar. Este instrumento, caso alguma vez tivesse sido utilizado, teria ajudado a
evitar a existncia de falsos dados que enfermaram e ainda so uma espinha na
garganta das instituies de Segurana Social nacionais e contribuiria para a
transparncia da gesto destas instituies.
3.5. O peso do Oramento da Segurana Social no Oramento Geral do
Estado

O ensaio que apresentamos corresponde aos dados publicados no Dirio


Oficial do pas, e representa um mero exerccio, pois em face desses dados, podendo
mesmo no serem reais, eles permitem que se observe qual o peso que as
contribuies para a Segurana Social tm no conjunto de receitas e despesas, em que
se conforma o Oramento do Estado.
As receitas e despesas relativas Segurana Social apenas comeam a
aparecer espelhadas no Oramento do Estado, a partir do ano de 2001.
Os dados que se indicam no quadro abaixo descrito, relativamente Segurana
Social, englobam dados numricos referentes actividade das entidades que se acham
envolvidas na assistncia e Segurana Social, tais como o Ministrio da Assistncia e
Reinsero Social (MINARS) e o Ministrio dos Antigos Combatentes e Veteranos de
Guerra e o Instituto Nacional de Segurana Social (INSS), deste ltimo, os dados
publicados no reflectem os valores que integram as estimativas reais, que so
elaborados anualmente.
Tudo isso se deve falta de disciplina imposta pela lei-quadro, respeitante ao
oramento da Segurana Social. Como j o dissemos ela limita-se a fazer meno
deste oramento, sem definir em que termos ele deve ser organizado e como deve

227
aparecer espelhado no Oramento do Estado, ao contrrio do que vemos suceder em
sistemas onde a Lei-Quadro do Oramento impe a sua integrao no Oramento do
Estado.

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Oramento Geral do Estado

-----

----

----

----

----

----

Oramento da Segurana Social

----

----

----

----

----

----

Percentagem

----

----

----

----

----

----

Mil Milhes de Kwanzas


Fonte: Dirio da Repblica.

1998
Oramento Geral do Estado

-----

2001

2002

2003

----

1999
----

2000

109,3

197,3

358,9

Oramento da Segurana Social

----

----

----

0,89

1,53

Percentagem

----

----

----

0,82

0,77

0,58

Fonte: Dirio da Repblica

Oramento Geral do Estado

Oramento da Segurana Social

Percentagem
Fonte: Dirio da Repblica.

Mil Milhes de Kwanzas

2004

2005

2006

2007

2008

2009

665,3

956.2

2.176,90

2.503,90

2.544, 77

3.176,1

10,5

21,7

20,1

32,5

24,6

27,8

0,77

2,27

0,93

1,30
Mil Milhes de Kwanzas

0,97

0,88

4. O Oramento do Estado e os Oramentos das Empresas Pblicas

A finalizar o quadro analtico, com vista a avaliar a relao que se estabelece


entre o Oramento do Estado e outros instrumentos de previso e de gesto financeira,
passaremos em revista de que modo o oramento das empresas pblicas se distancia
das regras aplicveis previso e execuo do Oramento do Estado, em ordem a

228
desenvolver e prosseguir os objectivos que justificam a sua criao542, rentabilizando
os fundos pblicos que so colocados sob sua responsabilidade.
4.1. Antecedentes do conceito de empresa pblica em Angola

No sendo este um estudo de Direito econmico, propositadamente no


teremos de entrar a fundo no passado histrico da empresa pblica em Angola.
Convir, no entanto, que se diga que o conceito de empresa pblica relativamente
recente na ordem jurdica angolana, datando de 1995543.
O sector empresarial, devido ao xodo massivo do empresariado, ainda antes
do evento da independncia de Angola, sofreu um abalo incomensurvel, a que se
procurou colocar algum travo, atravs da introduo de mecanismos de interveno
directa do Estado, que passaram, designadamente, pela nomeao de delegados do
Estado nas empresas, pela tomada de participaes sociais no capital social das
empresas, pelo Estado, pela constituio ex novo de empresas tituladas pelo Estado
ou por outras pessoas colectivas de direito pblico.
Dois diplomas legais foram relevantes, durante o perodo de transio para a
independncia, para regular as formas de interveno do Estado no sector empresarial:
a Lei Fundamental de 13 de Junho de 1975, que embora eivada de princpios voltados
para um modelo de economia de mercado, apresentava j fortes traos de
intervencionismo e o Decreto-Lei n.128/75, de 7 de Outubro, que encerrava o
regime-quadro da interveno do Estado nas empresa privadas544.
Aps a independncia, e tendo-se agravado a situao em vrios sectores da
economia, devido ao xodo dos proprietrios de bens e empreendimentos, foi
promulgado um conjunto de diplomas legais que conferiram ao Estado, a gesto dos
patrimnios que haviam ficado sem direco, sendo de realar desse conjunto a Lei
n.3/76, de 3 de Maro, conhecida por Lei da Poltica de Resistncia, que determinou

542

Tm sido apontados pela doutrina como razes que esto na origem da criao de empresas
pblicas, designadamente, a necessidade de o Estado passar a dominar sectores considerados chave na
economia, a execuo de objectivos de cariz ideolgicos, dentre os quais se destaca a necessidade de
introduo de mudanas que se prendem com a modernizao, desburocratizao e eficincia da
Administrao, para o que muito ter contribudo a sua no sujeio s regras dos oramentos pblicos,
vindo a constituir fenmenos de desoramentao explcita. Cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Coimbra Editora, p.p. 370 e ss.
543
No perodo de transio para a independncia foi criada uma empresa denominada Empresa
Pblica de Abastecimento, abreviadamente, EMPA, de curta durao.
544
Cfr. Jos A. Morais Guerra, Direito da Economia, cit., p.89

229
a realizao de nacionalizaes e confiscos de empresas e outros bens, e ainda outros
actos legislativos que, no seguimento desta, levaram a efeito nacionalizaes e
confiscos nos sectores agrrio, mineiro, bancrio, predial, segurador e outros545.
Em 1977, foi promulgada a Lei n.17/77, de 15 de Setembro, contendo as
bases gerais das empresas estatais, que, de acordo com a terminologia da lei, passaram
a designar por unidades econmicas estatais546, que, por definio, eram a base
material e tcnica do socialismo e a clula base da economia planificada.
Na dcada de 80, mais propriamente no ano de 1988, como consequncia da
tentativa de implantao do Programa de Saneamento Econmico e Financeiro,
SEF, foi produzido um amplo pacote legislativo, do qual se destaca, para o que aqui
nos interessa, a Lei n.10/88, de 2 de Julho, Lei das Actividades Econmicas e a Lei
n.11/88, de 9 de Julho, Lei de Bases Gerais das Empresas Estatais, que revogou a Lei
n.17/77.
Nos termos da Lei n.10/88, o sector empresarial do Estado passou a integrar:
empresas estatais ou unidades econmicas estatais547 (regidas pela Lei n.11/88),
empresas de capitais estatais548, empresas participadas por empresas estatais, regidas
pela lei comercial e empresas mistas controladas549.
A Lei n.11/88 veio a ser revogada pela Lei n.9/95, de 15 de Setembro, que
introduziu o conceito de empresa pblica na ordem jurdica angolana, substituindo o
velho conceito de unidade econmica estatal.
4.2. A Autonomia Financeira da Empresa Pblica na Lei n.9/95, de 15 de
Setembro

O conceito de autonomia financeira j foi objecto nesta dissertao, de uma


recenso contendo a posio de vrios autores, que se dedicaram ao estudo e anlise
545

Cfr. Jos A. Morais Guerra, Direito da Economia, cit., p.p.183-184.


Segundo Jos A. Morais Guerra, Direito da Economia, cit., pp.188-190, a unidade econmica
estatal tem por homloga, no Direito Comparado, a empresa pblica de pases como Portugal, Frana e
Espanha, mas o legislador angolano optou por essa designao, seguindo de perto a terminologia
utilizada na ento Europa do leste e mais propriamente, na ex-Unio Sovitica.
547
Homnimas das E.P. no Direito Comparado, cfr. Jos A. Morais Guerra, Direito da Economia,
cit., p.153.
548
Homnimas das sociedades de capitais pblicos, cfr. Jos A. Morais Guerra, Direito da
Economia, cit., p.153.
549
Estas empresas correspondiam s sociedades de economia mista controladas, embora nelas a
participao pblica fosse de, pelo menos, 51% e a participao privada tivesse de ser titulada por
estrangeiros.
546

230
deste conceito ou que por razes circunstanciais a ele tiveram de fazer referncia, de
modo que hoje, embora possa ser observado segundo modos de definio prprios,
neles apareceram caractersticas que permitem descortinar vrios pontos comuns:
receitas e despesas prprias, que conformam um oramento, tambm, prprio, e por
isso, a realizao das despesas depende da deciso do ente em causa, no havendo
necessidade de qualquer autorizao, vinda de um ente superior, para a sua
concretizao, nem da aprovao do oramento por outros entes (em casos extremos),
mas mesmo que assim acontea, como o caso das empresas pblicas, em que existe
uma tutela a quem devem prestar contas, ainda assim, os oramentos so aprovados
pelos rgos da empresa pblica, embora se sujeite homologao da referida tutela.
A Lei n.9/95, de 15 de Setembro, introduziu definitivamente o conceito de
empresa pblica, na ordem jurdica angolana. Segundo esta lei, a empresa pblica
uma unidade criada pelo Estado, detentora de capitais a este pertencentes ou
provenientes de outras entidades pblicas, cuja finalidade a produo e distribuio
de bens e servios, tendo em vista interesses pblicos e o desenvolvimento da
economia nacional (artigo 1.)550/551.
Estes entes gozam de autonomia financeira, que, nos termos da lei, se traduz
na deteno de fundos prprios, resultantes do exerccio da sua actividade, embora
no esteja afastada a possibilidade de poder obter fundos de outras fontes, de modo a
poder cobrir as despesas que decorrem da execuo do seu objecto social (artigo 10.,
n.1) e ainda goza da chamada autonomia creditcia, pois o seu financiamento feito
acima de tudo, atravs de meios prprios (artigo 10., n.2).
A lei dispe sobre os instrumentos de gesto previsional da empresa pblica,
que so constitudos pelos planos e oramentos anuais e plurianuais e os relatrios de
contas de actividade.
550

O conceito legal de empresa pblica no encerra a finalidade que intrnseca ao conceito de


empresa o fim lucrativo. Esta finalidade substituda, parece-nos, pelo conceito de interesse
pblico, substituio que, em nosso entender, no convincente, j que o interesse pblico um
desiderato, que melhor ser alcanado, se a empresa pblica for economicamente vivel e obtiver
benefcios de carcter financeiro da sua gesto, ao invs de prejuzos. Compreendemos, no entanto, a
relutncia do legislador em inserir no conceito, a finalidade lucrativa de forma explcita, j que o que se
defende que o Estado, ainda que no seu papel de empresrio, no prossegue um fim lucrativo, mas
enquanto prestador de servios ou de bens, a satisfao das necessidades que so comuns a todos os
cidados, e da decorre o interesse pblico.
551
Segundo Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol I, Almedina, 1995, p.365, a
definio cientfica de empresa pblica deve partir de dois traos fundamentais: so empresas e so
pblicas, trata-se de unidades econmicas de tipo empresarial e, ao mesmo tempo, de entidades de
carcter pblico. Criticando a definio legal, contida no Decreto n.260/76, o autor define empresas
pblicas como as organizaes econmicas de fim lucrativo criadas com capitais pblicos e sob a
direco e superintendncia de rgos da Administrao Pblica.

231
O oramento anual da empresa pblica alimentado a partir das seguintes
fontes de recurso: receitas resultantes da prestao da sua actividade, rendimentos de
bens prprios, dotaes e subsdios concedidos pelo Estado, produto da alienao de
bens patrimoniais prprios (pois ela goza de autonomia patrimonial) e dos direitos que
sobre eles se constituem, e outros rendimentos.
O seu oramento anual elaborado com base no plano de actividade e
oramento plurianuais, cuja funo consiste no estabelecimento da estratgia de
desenvolvimento da empresa, nos trs anos subsequentes, susceptveis de serem
revistos, para efeitos de ajustamentos. O oramento plurianual deve prever os
programas de investimento da empresa pblica e suas fontes de financiamento, que
em cada ano, vo poder ser materializados, a partir da sua inscrio no oramento
anual.
O conselho de Administrao da empresa pblica o rgo competente para a
aprovao dos planos e oramentos anuais e plurianuais (art.46., al. b)), e dos
documentos de prestao de contas. Uns e outros devem ser submetidos tutela para
esta se pronunciar e homologar, respectivamente (art.31., n. alneas c) e g)).
tutela est vedada qualquer interveno na gesto corrente da empresa pblica
(art.31, n.3).
A contabilidade da empresa pblica rege-se por regras prprias, que esto
contidas, actualmente, no Plano Geral de Contabilidade, aprovado pelo Decreto
n.82/01 de 16 de Novembro552 e que substituiu o anterior Plano de Contas
Empresarial.
4.2.1. O Oramento da Empresa Pblica como um caso Tpico de
desoramentao

A admissibilidade de entes com oramento prprio no incorporado no


Oramento do Estado, como o caso dos oramentos das empresas pblicas e das
Autarquias Locais, origina aquilo que tem sido denominado por desoramentao,
pois, como a designao indica, os oramentos que constituam casos de
desoramentao, so aqueles que designadamente, pela sua estrutura e pela
finalidade da actividade desenvolvida pelos entes, seus titulares, no podem estar
552

Aplicvel igualmente s sociedades comerciais que exeram actividade em Angola ou que tenham a
sua sede em Angola.

232
inseridos no Oramento do Estado, ou porque as regras contabilsticas, por que estas
se regem no so coincidentes, em face da capacidade de resposta que tem de ser dada
actividade social que desenvolvem, ou porque em funo dessa actividade tm de
dispor de rgos especficos que fazem impulsionar, de modo mais dinmico, essa
mesma actividade. Significa dizer, que tais oramentos no esto sujeitos aprovao
e fiscalizao dos Parlamentos, pois o seu modelo organizativo no est sob a batuta
deste rgo, tudo se passando dentro de um processo especfico, o qual depende da
capacidade de resposta e eficincia de rgos tambm especficos.
Pelo facto de os oramentos tomados como casos de desoramentao estarem
situados fora das regras e processo do Oramento do Estado, Sousa Franco chamalhes casos de independncia oramental, onde cabem as empresas pblicas, as
Autarquias Locais e as regies (na estrutura do poder local portugus)553. Segundo
este autor, trata-se da mais ampla autonomia no domnio oramental (). Ela traduz
o mais amplo caso de desoramentao isto , da actividade oramental margem
do Oramento do Estado.554/555. Considera, assim, que umas e outras se encontram
margem do Oramento do Estado, pois os fundos pblicos que gerem no se
submetem nem s regras de previso nem de execuo oramental.
Carlos Moreno adopta uma posio mais radical, relativamente ao que
considera dever entender-se por desoramentao, excluindo do conceito todos os
oramentos pblicos, que embora constituam casos de independncia oramental,
esto consagrados constitucionalmente, como o das Regies Autnomas e o das
Autarquias Locais e ainda os oramentos que configuram casos de autonomia
financeira, sujeitos s regras de planeamento, de execuo oramental e de controlo
interno dessa execuo556. As empresas pblicas so apontadas pelo autor, como um
caso tpico e dos mais salientes de desoramentao.
Parece, pois, indubitvel que estes entes devem ser apontados como um
exemplo flagrante de desoramentao, pois, como ficou referido nos pontos
anteriores, os oramentos das empresas pblicas obedecem a regras prprias e embora
553

Segundo A.L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol.I, cit., p.156, a independncia oramental
pode assumir a forma tcnica, no caso das empresas pblicas e a forma participativa, no caso das
Regies Autnomas portuguesas.
554
Cfr. A.L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol I, cit., p.155.
555
A desoramentao, alm da independncia oramental, engloba do ponto de vista do autor, trs
outras situaes: autonomia administrativa, autonomia financeira e gesto de fundos pblicos, por
entidades privadas, Finanas Pblicas, Vol I, cit., p. 156.
556
Cfr. Carlos Moreno, Finanas Pblicas, Gesto, Controlo e Auditoria dos Dinheiros Pblicos,
Universidade Autnoma de Lisboa, 2006, p.163.

233
possam ser anexos ao Oramento do Estado, nele no se integram, porque so
totalmente independentes, em ordem prossecuo da finalidade social que lhes est
subjacente e que, no fundo, resulta da fuga s regras burocrticas que caracterizam a
Administrao Pblica, cuja aplicao a estes entes reverteria os objectivos da sua
criao.
At porque os objectivos que tm presidido sua criao prendem-se com a
necessidade de domnio de posies-chave na economia, execuo de objectivos de
cariz ideolgico e, principalmente, mudanas relacionadas com a modernizao e
eficincia da Administrao. Alm do mais, como fenmeno de desoramentao que
desde sempre representaram, a existncia destas entidades era apontada como
possibilitando uma melhor gesto, porque mais flexvel e menos dependente dos laos
de hierarquia que, muitas vezes, ao nvel dos servios centrais do Estado, acabam por
impossibilitar ou bloquear decises que se querem rpidas.557
4.2.2. Consequncias da Autonomia Financeira da Empresa Pblica no
Controlo dos Dinheiros Pblicos

O estatuto de autonomia que caracteriza as empresas pblicas, leva-nos a ver


com algum interesse at que ponto no fica diminuda a funo de controlo dos
fundos, valores e bens pblicos que a elas ficam adstritos.
Partindo do pressuposto que deva entender-se por dinheiros pblicos, e
socorrendo-nos de noes que na doutrina jus-financeira tm sido adiantadas558,
optaremos por um conceito que englobe os fundos e valores que, independentemente
da sua origem, do modo como so gerados e da natureza de quem faa a sua gesto, se
557

Fernando Xarepe Silveiro, O Tribunal de Contas, as sociedades comerciais, p. 57. Cfr.


igualmente Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, p.p. 371-375, que se
pronuncia sobre os motivos da criao de empresas pblicas.
558
Sousa Franco, Finanas PblicasVol.I, cit., define dinheiro pblico como o conjunto de fundos e
valores Carlos Moreno, Fnanas Pblicas.., p.32, defende um conceito amplo de dinheiro pblico,
ao integrar nele todos os fluxos anuais de fundos e de valores equiparados, movimentados, durante o
perodo financeiro, no mbito do Sector Pblico Administrativo, nomedamente pela Administrao
Central Directa, pelos Fundos e Servios Autnomos, pela Segurana Social, pelas Regies
Autnomas e pelas Autarquias Locais, em princpio, no quadro dos respectivos oramentos anuais,
sem curar de saber da sua origem e destino. Igualmente, todos os fluxos de fundos e valores
equiparados, movimentados, possudos, detidos, pertencentes em propriedade, numa palavra,
envolvidos na actividade das diversas entidades que integram o Sector Pblico Empresarial, so, eles,
tambm, dinheiros pblicos, independentemente da sua origem e do seu destino. Tambm, todos os
fluxos de fundos e valores equiparados detidos, possudos, propriedade ou movimentados por
associaes ou fundaes pblicas de direito privado ou quaisquer outras obrigaes similares,
constituem dinheiros pblicos, independentemente da sua origem ou destino..

234
encontram ao servio do interesse pblico559, devendo ser objecto de uma gesto
transparente e criteriosa de modo a serem colocados ao servio do bem comum.
Ao termos recorrido definio legal de empresa pblica e ao carcter que ela
assume, enquanto ente dotado de autonomia financeira, em face das razes que tm
sido invocadas como justificantes da sua criao, vimos que os seus oramentos no
integram o Oramento do Estado e, como tal, encontram-se excludas da fiscalizao
que se desencadeia por altura da discusso e aprovao do oramento estadual.
No temos dvidas quanto ao carcter pblico dos fundos, bens e outros
valores (recursos pblicos) sob gesto das empresas pblicas e, por essa razo,
deverem elas ser objecto de um apertado controlo, pelo rgo de controlo, que munido
das tcnicas adequadas, tem competncia para esquadrinhar a eficincia e a eficcia
utilizada na gesto dos dinheiros pblicos, aplicando as competentes sanes aos que
infrinjam as regras e princpios aplicveis boa gesto financeira o Tribunal de
Contas. At porque, a no ser assim, o que iria acontecer que os vultuosos
montantes que estas empresas movimentam, apesar de serem pblicos, deixariam de
estar debaixo de um controlo independente, e exterior Administrao Pblica560.
A Lei Orgnica do Tribunal de Contas, Lei n.5/96561, de 12 de Abril, aponta
nesse sentido quando determina que este Tribunal tem jurisdio sobre empresas e
sociedades de capitais maioritariamente pblicos562 (art.2., n.2. al. c)), assero
559

O interesse pblico subjacente actividade da empresa pblica, inquestionvel, no s porque ele


decorre da letra da lei, como porque na sua essncia a empresa pblica um ente colectivo pblico,
cujo fim ltimo a satisfao de interesses colectivos que no fica prejudicada, nem mesmo quando
esse ente se rege por normas de direito privado. Maria Joo Estorninho, A Fuga para o Direito
Privado, cit., p.172, ao analisar o princpio da prossecuo do interesse pblico e depois de expor os
pontos de vista de Freitas do Amaral a esse respeito, conclui que o princpio da prossecuo do
interesse pblico , assim, indubitavelmente uma incontornvel vinculao jurdico-pblica da
actividade de direito privado da Administrao Pblica. Ora, como refere Freitas do Amaral Curso
de Direito, p.p. 330 e ss, as diversas formas por que a Administrao se manifesta, quer sob a forma
de Administrao directa, quer indirecta, onde se enquadam as empresas pblicas, tem o dever de velar
pelo bem comum, at porque o seu funcionamento depende da imposio de sacrifcios econmicos
dos cidados, que contribuem coactivamente para a constituio do errio pblico.
560
Como refere Fernando Xarepe, O Tribunal de Contas, as Sociedades Comerciais, p.60, o conceito
de despesa pblica que passou a englobar as despesas realizadas por todo o sector pblico (despesa do
sector pblico), aqui estando includas as despesas realizadas por entes que gerem dinheiros pblicos,
independentemente da sua maior autonomia em relao ao Estado, tornou possvel e vivel a sujeio
dessas entidades ao controlo do Tribunal de Contas.
561
Esta lei foi regulamentada pelo Decreto n.23/01, de 12 de Abril, que aprovou o Regulamento da
Organizao e do Processo do Tribunal de Contas. Foi parcialmente alterada, pela Lei n.21/03, de 29
de Agosto.
562
A adopo dos conceitos de empresa pblica e de sociedade de capitais pblicos, na terminologia da
lei, permite concluir que tambm no ordenamento jurdico angolano se admite um conceito restrito e
amplo de empresa pblica, alis distino que j no nova, j que na prpria lei das empresas
pblicas, se exclui quer as sociedades de capitais pblicos, quer as sociedades de economia mista, das
suas disposies legais. Embora, actualmente, na EU exista apenas um conceito de empresa pblica,

235
que reforada pela abrangncia dessa jurisdio a outros entes que utilizem
dinheiros pblicos563 (art. 2., n.3).
E, do nosso ponto de vista, ainda bem que tal rgo foi criado, tambm em
Angola, no obstante o seu dbil funcionamento, no tanto pela sua recente criao,
que j poderia ter comeado a dar melhores frutos, mas pela sua inrcia em face do
mundo de problemas, que tem representado a gesto pouco transparente dos dinheiros
pblicos, por parte do conjunto da Administrao Pblica.
Voltando, porm, questo que nos ocupa, quanto a saber-se da submisso das
empresas pblicas ao controlo do Tribunal de Contas, diremos com Fernando Xarepe
Silveiro, que no so as tcnicas de gesto privadas que estas utilizam que as afastam
da sua natureza de pessoas colectivas de direito pblico, natureza que lhes
intrnseca, o que justifica a sua maior proximidade com os poderes pblicos, e que
permite a deteno, por estas, de grandes fluxos financeiros que no devem escapar
fiscalizao daquele rgo independente de controlo financeiro564.
Assim, temos para ns, que a ausncia da fiscalizao oramental por parte da
Assembleia Nacional, cujo poder no se estende aos dinheiros pblicos adstritos s
empresas pblicas, em virtude de uma autonomia financeira que as caracteriza, fica
compensada pela sujeio desses dinheiros pblicos ao controlo do Tribunal de
Contas, pelo menos (actualmente) do ponto de vista terico e legal. que nem se diga
que a este controlo acresce o que exercido pelo Governo, o denominado controlo
interno, levado a efeito no somente pelos rgos que tutelem a actividade das
empresas pblicas, como pelo rgo, que no seio do Governo, assume a
responsabilidade sobre a gesto financeira global, o Ministrio das Finanas, pois em
face da estreita ligao que estas empresas mantm com os rgos da Administrao
Pblica, maxime do Governo, faz com que as mais das vezes, elas mais no sejam do
que meros executantes de ordens destes, confundindo-se com eles, 565.

onde cabem todos aqueles tipos, a lei angolana aponta ainda no sentido daquela distino. Na prtica,
porm, tal distino nem sempre tem sido respeitada.
563
Parece, pois, que subjacente extenso da jurisdio do Tribunal de Contas, est a preocupao de
no deixar escapar ao controlo deste rgo, todos aqueles cuja actividade de gesto financeira incida
sobre dinheiros pblicos, que como vimos resultam da privao patrimonial das empresas privadas,
famlias e indivduos, mas que devem ser utilizados em benefcio destes ltimos.
564
O Tribunal de Contas, as Sociedades Comerciais, cit., p.p. 52-53.
565
Fernando Xarepe Silveiro, O Tribunal de Contas, as Sociedades Comerciais, cit., p.59.

236

Parte II
Requisitos dos Poderes Oramentais Visando uma Gesto Transparente
Captulo I
O Processo Oramental em Torno da Transparncia
1. O Oramento do Estado enquanto Limitao Jurdica da Administrao
Pblica
a) Enquadramento

Depois de, anteriormente, nesta dissertao, termos ensaiado vrias posies


doutrinais, a propsito da definio do conceito de Oramento do Estado, que nos
permitiram concluir que o oramento um instrumento previsional de capital
importncia para a concretizao da actividade financeira do Estado566, nas mais
diversas vertentes em que ela se corporiza e enquadra567, mas, no sendo apenas isso o
que pretendemos agora abordar, vai constituir preocupao, nesta sede, analisar a
razo de ser da vinculao do desempenho da Administrao ao Oramento do
Estado, como catalizadora e executora dos programas delineados pelo Governo.
J atrs se disse tambm, que a concretizao da actividade financeira pelo
Estado, s se torna possvel, quando o jogo entre as receitas que arrecada e as
despesas que por meio delas realiza, em cada perodo financeiro, se torna real, se
concretiza. Ora isto acontece, porque, de modo organizado, tais receitas e tais
despesas so estimadas, com vista a permitirem a execuo de aces nos vrios
domnios em que se traduzem as funes do Estado.
Cabe ao Oramento do Estado o enquadramento e organizao destas
categorias, sem as quais a funo instrumental em que se traduz a actividade
566

Cfr. Antnio L. Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p.336.


Referimo-nos, naturalmente, actividade financeira pblica que se concretiza na obteno,
disponibilidade e afectao dos dinheiros pblicos, ficando de fora do conceito as outras duas zonas
(como lhe chama Sousa Franco): a actividade patrimonial e actividade do Tesouro. Cfr. Antnio L.
Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, p.p.336-337.
567

237
financeira do Estado, tal como concebida, em relao s demais actividades
pblicas, perde expresso e razo de ser.
Contudo, h que analisar se o oramento correspondendo a uma autorizao
do rgo parlamentar, contm os parmetros que justificam com suficincia os
poderes financeiros da Administrao. Se, por um lado, verdade que essa
autorizao do rgo parlamentar subjaz habilitao dos meios e mecanismos de
obteno e dispndio dos dinheiros pblicos por parte da Administrao, no menos
verdade que esta mesma Administrao, porque j montada nas prerrogativas que
assistem ao Executivo de modificar o contedo oramental, pode extravasar o seu
campo de actuao, tornando aquela autorizao uma mera condio desse campo de
actuao568, embora, diga-se, em nosso entender, se de tal condio se trata, ser esta
uma condio fundamental para o exerccio dos poderes administrativos no domnio
financeiro.
b) A Execuo dos Poderes Financeiros da Administrao, Concentrada
no Oramento

Antes de partirmos para as consideraes sobre o modo como o Oramento do


Estado influencia e densifica os poderes financeiros da Administrao, convir que se
determine, qual o entendimento a ter-se de tais poderes.
Os poderes financeiros pblicos podem entender-se como o conjunto de
aces em que se corporiza o poder de tomar decises durante o exerccio da
actividade de gesto financeira pblica, traduzida na faculdade de recolher junto dos
agentes econmicos, os recursos financeiros que vo ser utilizados na cobertura de
gastos que decorrem do alinhamento de necessidades de carcter pblico e aos quais a
Administrao Pblica e o Governo tm de fazer frente.
A captao de recursos financeiros tem subjacente a tomada de decises, que
vo permitir que em cada perodo financeiro se v buscar ao bolso de cada cidado a
sua contribuio monetria para incorporar o bolo comum. No menos diferente a
realizao de gastos, que ao depender da escolha de necessidades que tm de ser

568

Como afirma Lus Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, cit., p.337, O oramento no a causa
exclusiva da actividade administrativa, s condio dela..

238
satisfeitas, tm por detrs de si, igualmente, uma ou vrias tomadas de deciso
financeira569.
Como estas tomadas de deciso verificam-se em primeiro lugar e antes de
tudo, ao nvel do Governo, que atravs da sua funo de planeamento vai determinar o
que, em cada ano, dever ser posto em prtica, de modo a corresponder s
expectativas dos cidados, sendo aquelas de execuo pela sua Administrao
Pblica570, a esse nvel que, neste ttulo, e daqui em diante iremos curar de saber a
medida e a dimenso que devemos atribuir aos poderes financeiros da Administrao,
enquanto executora das linhas de orientao traadas pelo Governo, no domnio
financeiro.
No cabe aqui, pois, falar, por enquanto, da tomada de decises de outros
decisores financeiros, tais como, o Parlamento e outros rgos de soberania ou no.
Na execuo dos planos delineados pelo Governo, a Administrao tem, a
cada passo, que avaliar como pode desenvolver as suas atribuies, de modo a, com
eficincia, eficcia e com custos medianos, chegar concretizao daqueles
objectivos. A seguir modelo diferente, a Administrao estar a pr em causa no
apenas princpios de boa gesto, como a pr em causa os prprios programas traados
pelo Governo.
A avaliao do modo como se desenvolvem as tarefas que se encontram
adstritas, vai conduzir a Administrao a ter de tomar decises financeiras, sem as

569

Ver J. S.H. Gildenhuys, Public Financial, cit., p. 54, que enuncia dez princpios democrticos
bsicos a observar na tomada de decises financeiras pblicas: 1.a deciso financeira pblica tem como
objectivo a afectao de recursos e o modo como eles so financiados; 2. a utilizao de recursos
financeiros pblicos deve satisfazer as necessidades colectvas de modo ptimo; 3. a participao
pblica no processo de deciso financeira directa ou indirecta, a condio primria para a deciso
financeira democrtica; 4. nenhum imposto ou qualquer outro encargo pblico pode ser cobrado aos
contribuintes sem o seu consentimento, havendo o dever de pagar impostos de ser distribudo de modo
justo e equitativo; 5. s os representantes polticos tm autoridade para criar e cobrar impostos, e bem
assim decidir como e em que devem ser gastos; 6. a observncia do princpio da responsabilizao e da
prestao de contas pelos representantes polticos para com os contribuintes, em relao cobrana dos
impostos e de outros recursos financeiros, e bem assim ao seu dispndio; 7. os representantes polticos
devem ser sensveis no que respeita capacidade de resposta s necessidades colectivas da comunidade
e sentirem-se responsveis pela resoluo de problemas pblicos e pela satisfao das necessidades
pblicas; 8. a exigncia na satisfao das necessidades pblicas atravs do cumprimento eficaz do
oramento; 9. a actuao ntegra dos representantes polticos e funcionrios pblicos no relacionamento
com o pblico, sem visar a proteco dos interesses de certos grupos, em detrimento dos interesses de
outros; 10. a ausncia de confidencialidade na gesto e Administrao financeiras pblicas, de modo
que sejam prestadas, publicamente, contas das transaces efectuadas.
570
O conceito de Administrao Pblica est neste contexto a ser utilizado apenas para abarcar a
Administrao Central e os sectores que ela compreende, com excepo dos sectores que se integram
no conceito de desoramentao, como o caso das empresas e sociedades englobadas no sector
pblico empresarial, das Autarquias Locais e Regies Autnomas, onde as houver.

239
quais se torna pouco provvel que consiga trazer luz do dia, as vrias formas em que
se traduz a satisfao das necessidades pblicas.
O oramento pois o instrumento que est no centro da actividade de gesto
financeira pblica e que constitui o motor de arranque, porque se trata de uma
previso571, para o exerccio dessa actividade. que, todos os programas, a executar
pela Administrao, tm necessariamente de partir de uma componente financeira,
cuja sede o oramento, ou no fosse, a actividade financeira, instrumental das
restantes actividades pblicas. Nele se integram, como j vimos, os recursos
necessrios satisfao dos gastos, tambm, estes nele integrados, em que
financeiramente se traduzem os programas a realizar durante cada perodo financeiro.
Se, de um ponto de vista material, a Administrao se acha limitada, porque na
sua actividade de obteno, disposio e afectao de dinheiros pblicos, fica
circunscrita s previses constantes do documento oramental572, no menos
verdade que de um ponto de vista do formalismo que precede a sua consubstanciao,
so tambm colocados limites acentuados, j que o exerccio dos poderes financeiros
daquela Administrao fica sujeito a uma autorizao anual, sendo ao abrigo desta
que se desencadeiam todos os demais limites, que vo ocorrer durante a fase de
execuo oramental.
Convm, porm, acrescentar que, fruto dos poderes de modificao
oramental, de que goza o Governo, durante essa fase do processo oramental, no que
concerne a certo tipo de crditos oramentais, cuja alterao depende dele
exclusivamente, poder entender-se que os limites actuao financeira da
Administrao surgem de alguma maneira esbatidos e que, por isso mesmo, a Lei
Oramental no pode ser apontada para a determinabilidade da suficincia de poderes

571

O carcter previsional do oramento atestado pela vasta doutrina que se tem dedicado ao seu
estudo. Assim, Maurice do Duverger, Finances Publiques, cit., p.p. 239-240, ao referir-se actividade
financeira dos Estados modernos, defende que o conjunto das despesas e das receitas se encontra
antecipadamente previsto, num quadro detalhado. A.L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I,
cit., p. 336, ao definir Oramento do Estado, diz tratar-se de uma previso, em regra anual, das
despesas a realizar e dos processos de as cobrir. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas, cit., p.50,
define oramento como um documento onde se contm as previses das receitas e despesas pblicas.
Carlos Moreno, Finanas Pblicas, Gesto, cit., p.119, considera o oramento um quadro geral,
contendo um instrumento privilegiado do planeamento e da execuo daquela actividade, por parte da
Administrao Central bases para a actividade de gesto financeira anual ou ainda um instrumento
privilegiado do planeamento e da execuo daquela actividade, durante o perodo de um ano, por parte
da Administrao Central e o Governo.
572
Isto, quando no existe indisciplina financeira e se procura efectuar uma gesto transparente, no se
deitando mo a recursos que no foram previstos no oramento porque supostamente no servem para
suportar despesas oramentais, como o caso das operaes de tesouraria.

240
de actuao da Administrao, ou seja no constitui fonte da legalidade dos actos
daquela Administrao573.
A virtualidade das alteraes oramentais a cargo do Governo tem sido
observada como uma diminuio dos poderes parlamentares, j que, aps a aprovao
do oramento, o Parlamento tem de admitir, sem contestao, que o Executivo
introduza alteraes inseridas numa faculdade de aprovao prpria574.
c) Os Crditos Oramentais como Limite Quantitativo/Qualitativo dos
Poderes Financeiros da Administrao

O Oramento do Estado, ao ser objecto de aprovao poltica, pelo rgo


representativo dos cidados, a expresso do estabelecimento de limites qualitativos,
pelo lado das receitas pblicas nele inscritas e de limites quantitativos e qualitativos
pelo lado das despesas pblicas.
Tal aprovao poltica corresponde necessidade de no deixar ao sabor do
poder discricionrio do Governo, a delimitao das linhas de orientao que iro
servir de base execuo da actividade de gesto financeira pela sua Administrao e
limitar, em consequncia, qualquer tentativa de discricionariedade desta ltima no que
diga respeito ao gasto pblico575. Mas aquela aprovao tem tambm e, acima de
tudo, o efeito de permitir que a Administrao ponha em prtica as suas decises de

573

Parece ser esta a posio defendida por Lus Cabral de Moncada, Lei e Regulamento, cit., p.p.336337, ao comentar o papel da Lei Oramental na determinao paramtrica da actuao da
Administrao, dizendo a tal respeito, que fruto de algumas fragilidades que se constatam no
contedo da Lei do Oramento e at mesmo no papel desempenhado pelo rgo parlamentar no
processo que antecede a sua aprovao, a Administrao, durante a fase de execuo, acaba por gozar
de uma considervel dose de liberdade, pelo que apenas deve reconhecer-se que a Lei do Oramento
apenas autoriza o Governo a pr em prtica uma poltica oramental cuja aplicao deixada ao seu
sabor, j que nada obsta a que o documento oramental se sujeite a um regime de alteraes
oramentais, que diminuem a sua fora, afectando-o enquanto parmetro da legalidade. A
capacidade (governamental) de propor alteraes ao contedo oramental nunca da Lei Oramental
fonte bastante da legalidade face do princpio do Estado-de-Direito..
574
Carlos Blanco de Morais, As Lei Reforadas, cit., p.819, ao examinar o poder de execuo
oramental, reconhece existir um poder modificativo por parte do Governo, de rubricas de classificao
orgnica de receitas e despesas, mas entende que, pelo facto de esse poder no pr em causa os
programas oramentais aprovados pela Assembleia da Repblica, no fica posto em causa o
primado do poder oramental de aprovao pelo Parlamento.
575
Na opinio de Miguel Martnez Lago, Temas de Derecho Presupuestario, Hacienda Pblica,
Estabilidad y Presupuestos, Colex, 2002, p.70, o oramento representa o reconhecimento do limite
mximo das obrigaes pblicas e por isso representa uma limitao discricionariedade da
Administrao no que diz respeito ao gasto pblico.

241
gastar, o que significa dizer que sem essa aprovao ela no pode dispor dos crditos
necessrios realizao dos gastos pblicos a seu cargo576.
No entanto, na prtica, essa aprovao apenas formal, pois o rgo
representativo a quem compete essa funo, tem limitaes no seu exerccio, que
decorrem, desde logo, do facto de toda a iniciativa oramental recair sobre o Governo.
Por isso, apenas formalmente a aprovao dos oramentos pelas Assembleias,
constitui um modo de diluir a discricionariedade do poder do Governo no
estabelecimento destes planos financeiros e da sua execuo pela Administrao, j
que a sua elaborao, tende a corresponder s escolhas que so por si feitas em cada
ano ou mesmo ao longo da sua legislatura, quando se trate de escolhas de mdio
prazo.
Como j afirmmos atrs, principalmente ao nvel da despesa pblica que se
levantam os problemas mais intrincados e preocupantes, durante a fase de execuo
oramental, j que em relao a elas que se colocam, tanto limites quantitativos
como qualitativos.
Sabemos que em sede do oramento so inscritas as dotaes ou crditos
oramentais577 a que vai corresponder cada tipo de despesa a realizar durante o
perodo financeiro, que no devem poder ser ultrapassados, o que significa dizer que
tais crditos so outorgados, debaixo do guarda-chuva da autorizao parlamentar e
representam uma cifra mxima dos gastos ao abrigo da qual so realizados,
verificando-se, por meio deles, o cumprimento das obrigaes econmicas pblicas.
Como diz Martnez Lago, a figura do crdito oramental surge da necessidade de
determinar, qualitativa e quantitativamente, as obrigaes cujo cumprimento esto a
cargo do ente pblico durante um perodo de tempo determinado, j que atravs do
crdito se concede ao ente pblico a disponibilidade dos fundos pblicos necessrios
para fazer face ao dito cumprimento.578. Devem, pois, encontrar-se as despesas
devidamente cabimentadas, isto , inscritas nos correspondentes crditos oramentais,
sem o que no podem ser realizadas.
576

Cfr. Miguel Angel Martnez Lago, Temasde Derecho Presupuestario, cit., p. 71.
Cfr. Miguel Angel Martnez Lago, Temasde Derecho Presupuestario, cit., p. 72, define crditos
oramentais como cifras expressivas de somas pecunirias autorizadas por lei, colocadas disposio
de cada centro gestor do Oramento das despesas, habilitando-o para que possa efectuar o gasto.
Rodrguez Bereijo, El Presupuesto del Estado, Tenos, Madrid, 1970, p. 240, apud Miguel Angel
Martnez Lago, afirma tratar-se o crdito oramental de uma consignao no Oramento das
quantidades necessrias a atender a realizao dos gastos pblicos, especificadas detalhadamente,
qualitativa e quantitativamente..
578
Cfr. Miguel Angel Martnez Lago, Temas de Derecho Presupuestario, cit., p.71.
577

242
Assim sendo, o crdito oramental um meio que desempenha uma funo
instrumental em relao ao gasto pblico, que apenas se concretiza em funo das
obrigaes contradas pelo ente pblico. Da a essencialidade do crdito oramental
com relao s obrigaes contradas, pois, estas, ainda que tenham sido contradas
previamente, s podem constituir despesa, se existir o correspondente crdito
oramental579.
Na ordem jurdica angolana, a Lei-Quadro do Oramento Geral do Estado em
matria de cabimentao da despesa, determina no artigo 27., n.2, a proibio da
realizao de despesas na ausncia de cabimentao ou ainda em montante que
ultrapasse o limite estabelecido dos crditos oramentais concedidos.
Este artigo foi regulamentado por um Decreto executivo do Ministrio das
Finanas (4/96, de 19 de Janeiro), que, no seu artigo 1., define o conceito de
cabimentao de despesa de um ponto de vista subjectivo580 e objectivo581. O n.4
deste artigo determina a proibio de serem excedidos os limites impostos aos
crditos oramentais, que, a verificarem-se, devem ser sancionados com a anulao
total ou parcial da cabimentao.
2. Reserva do Governo na Preparao do Oramento do Estado

O oramento tem sido definido, por alguma doutrina, como o plano financeiro
do Governo582, sendo que nele que se contm em nmeros ou de modo quantificado,
as vrias escolhas que por ele so determinadas, em cada ano financeiro ou para um
perodo mais longo, quando em causa esteja a realizao de projectos de mdio ou
longo prazos.
Retomando as origens da instituio oramental, quer a arrecadao de
receitas, quer a realizao de despesas civis e militares dependiam do exerccio da
autoridade do rei e seu executivo, cabendo, primeiro aos estamentos e depois s

579

Cfr. Miguel Angel Martnez Lago, Temas de Derecho Presupuestario, cit., p.p.74-75, que se
refere ligao estreita entre o crdito oramental e o gasto pblico, afirmando que o segundo no
pode ocorrer na ausncia do primeiro, e que embora esta ausncia no impea que se fale de obrigaes
do Estado, contudo, a sua exigibilidade pressupe a existncia do crdito oramental.
580
Enquanto acto emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento
n.1, art.1..
581
Cabimentar uma despesa consiste em deduzir do saldo de determinada dotao do oramento a
parcela necessria realizao de uma despesa, visando a execuo, no todo ou em parte, de um
projecto ou a manuteno de uma actividade, observado o detalhe da despesa aprovada. n.2, art1..
582
Cfr. Ampla doutrina citada em notas anteriores.

243
assembleias representativas a aprovao daqueles actos, que, como vimos, no
fizeram parte dos poderes dos rgos colegiais que representavam os interesses dos
cidados, ao mesmo tempo, enquanto a legalidade fiscal passou a fazer parte das
preocupaes desses rgos, a partir do sculo XIII583, a votao oramental tem uma
origem mais recente, o sculo XIX, com excepo, claro est, da Inglaterra, onde a
votao das receitas e despesas era praticada, desde o sculo XVII. Mais atrs, quando
nos referimos de modo algo substancial s origens e problemtica da natureza
jurdica do oramento, passmos em revista as querelas, que, em vrios quadrantes, se
levantaram, em torno da instituio oramental.
Contudo, no ser demais lembrar aqui, como diz Lobo Xavier, a estrutura
organizatria do Estado Constitucional moderno, cujos contornos foram delineados e
teorizados no perodo liberal, foi pensada para satisfazer a ascenso da burguesia, em
prejuzo das outras foras sociais representadas pelo Rei e pelo Governo.584
O princpio da separao de poderes, que, na sua origem, respondia
necessidade de atribuir quase de forma estanque poderes especficos a rgos que
buscavam, cada um, a sua rea de actuao, no sendo, porm, inocente a ingerncia
nas demais reas reservadas ao Estado liberal, imps-se tambm no domnio
financeiro pblico, j que a deteno do poder de voto sobre a despesa pblica era
reveladora do triunfo da burguesia sobre o poder do Rei e seu Executivo585.
Actualmente, porm, e principalmente nas democracias representativas, este
princpio ganhou contornos diferentes586, primeiro porque j, praticamente, no se
colocam interesses divergentes, entre aqueles centros de poder, que justifiquem, como
justificavam nos seus primrdios, uma verdadeira repartio, visando antes

583

Albert Mabileau, La Comptence Financire du Parlement de la Cinquime Rpublique, in Revue


de Science Financire, 53me anne, LGDJ, 1965, p.45, refere ter sido o consentimento do imposto a
primeira prerrogativa dos Parlamentos, dando como exemplo a votao do imposto na Inglaterra, ao
abrigo da Magna Carta de 1215, a que se seguiu no sculo XVIII, em Frana, a emanao de tal
princpio com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789.
584
Cfr. A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.15
585
Cfr. A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.16, que considera o princpio da legalidade
oramental, o reflexo do conflito entre o poder legislativo e o poder executivo, numa tentativa
(vitoriosa) de a burguesia tomar conta dos cordes da bolsa. Assim tambm Rogrio Soares, Direito
Pblico e Sociedade Tcnica, p.148, apud, A. Lobo Xavier, ob. cit., p.16, refere dever ser o oramento
considerado mais um produto de uma viso conflituosa, entre o poder Legislativo e o Executivo, com
evidente localizao histrica: a burguesia, representada no Parlamento, quer penetrar nos domnios
tradicionalmente reservados ao Prncipe e burocracia..
586
Para A. Lobo Xavier, O Oramento como lei.., cit., p.19, o princpio da separao de poderes tem
de ser compreendido hoje no quadro do arranjo funcional de cada constituio. Ver Nuno Piarra O
Princpio da Separao de Poderes. Um Contributo para o Estudo das suas Origens e Evoluo,
Coimbra Editora, Limitada, 1989, p.p. 262-263.

244
proporcionar um sistema de contrapesos587, segundo porque os prprios ventos
democrticos ditam, por norma, uma postura de convergncia entre o partido com
maioria parlamentar e o Governo que por ele maioritariamente, seno na totalidade,
integrado, terceiro, porque o exerccio de poderes financeiros, pelo rgo parlamentar,
conta com o poder avanado do Governo, a quem cabe a iniciativa oramental tanto
na elaborao dos programas e previses588/589 como na sua execuo.
inegvel que ao Governo a quem cabe elaborar e apresentar a proposta de
oramento, no entanto, tal princpio deve ser observado luz das razes que se
encontram subjacentes a cada sistema constitucional e por isso no se pretenda que

587

Cfr. A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.18, que sobre o princpio da separao de
poderes, afirma que, embora a estrutura organizatria-funcional, originada no sculo XIX ainda se
mantenha ou seja visvel nos ordenamentos constitucionais modernos, no deixa de se poder verificar
uma mera forma de encarar essa estrutura, designadamente, no que respeita ao princpio da separao
de poderes, pois a separao entre poder legislativo e poder executivo j no radica no confronto social
semelhante ao que existia no perodo liberal, at porque j no se concebem interesses da sociedade
diferentes dos interesses do Estado. Este, hoje, organizado atravs de uma ordenao funcional
diferente () j que no visa realizar uma autntica repartio, mas antes proporcionar um sistema de
contrapesos que deve actuar como obstculo ao abuso de poder. Pelo menos, no domnio oramental,
esse sistema tem aparecido sob algumas reticncias, nas actuais democracias, sejam elas mais antigas
ou emergentes.
588
Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio, Vol. nico, cit., p. 472, comentrio n.10,
denominam-na por reserva de iniciativa governamental perfilando-se no seio das iniciativas
legislativas primrias (p.687). A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.83, in Boletim de
Cincias Econmicas, designa-a por reserva governativa, que, segundo o autor, se enquadra tanto em
sistemas onde os poderes parlamentares sejam alargados ou mais limitados, restringindo o poder de
interveno dos parlamentares, no domnio da elaborao e apresentao da proposta oramental, que
da competncia exclusiva do Governo. Carlos Blanco de Morais, Leis Reforadas, cit., p. 814, afirma
que a iniciativa da Lei do Oramento compete ao Governo, traduzindo essa imputao competencial
simples a consagrao de uma reserva de impulso. Tal reserva de impulso considerada pelo autor,
luz do que dispe a ordem jurdica portuguesa, uma forma de equilbrio entre as vontades do poder
legislativo e o poder executivo, tratando-se, porm, de um equilbrio desigual, na medida em que
aquele primeiro poder no tem de estar vinculado ao contedo da proposta apresentada pelo Governo,
j que lhe assiste a faculdade de a poder alterar radicalmente. Entendemos ns, que tal equilbrio
desigual no s se manifesta pelo lado parlamentar, enquanto capacitado para produzir essa alterao
radical, a que o autor se refere, pois na altura em que a pode exercitar, na fase da aprovao da
proposta, se lhe impem algumas restries, mas tambm mais adiante e j pelo lado do Governo, que
gozando de uma faculdade intrnseca, no seu papel de programador das polticas econmicas e seu
executor, promove alteraes ao oramento aprovado, de modo a conferir mais flexibilidade sua
execuo, sem que haja ou possa haver qualquer reaco do Parlamento, que nem chega a tomar delas
conhecimento, pelo menos durante essa fase (execuo oramental), porque no se torna necessria a
sua autorizao para tal, uma vez que essas alteraes tm lugar ao abrigo da autorizao poltica
inicialmente concedida.
589
A iniciativa governativa no domnio oramental, no impede que a competncia financeira do
Parlamento se situe no topo das suas prerrogativas, como bem afirma Albert Malibeau, La Comptence
Financire, cit., p.46, pese embora o autor apresente as dificuldades do exerccio dessas
prerrogativas pelos parlamentares, em virtude da complexidade que rodeia e encerra as questes
financeiras hodiernas, o que as torna um domnio de actuao de especialistas mais ao alcance do
executivo e por isso mesmo, tratando-se da mais importante prerrogativa do Parlamento ambm a
sua competncia pior exercida.

245
essas razes sejam idnticas ou radiquem num fundamento vlido para a generalidade
dos casos590.
Contudo, e pesem embora a existncia de razes de ordem poltica e at
ideolgicas, parece ser verdade que onde o Governo seja considerado o mentor e
ainda o executor das estratgias, programas e projectos no plano da economia pblica
no parece ser aconselhvel que a iniciativa relativa s previses oramentais caiba a
outro rgo591.
A estrutura constitucional que para tal indique e a consequente estrutura
organizatria-funcional que se instala, concebem o papel do Governo no sentido de,
essencialmente, estar capacitado para dar as respostas que advm do modo como
tecnicamente se acha apetrechado.
Todavia, o que acaba de ser dito diferente do que se tem afirmado a respeito
do esbatimento ou mesmo enfraquecimento do poder parlamentar em matria
financeira. Embora o papel que o Parlamento desempenha no processo oramental,
apresente restries, tanto ao nvel de no lhe poder caber a iniciativa da proposta de
Lei Oramental, diferentemente do que sucede com outras leis, bem como durante a
sua apreciao, ficar circunscrito a algumas outras limitaes592, nem assim parece
que desempenhe um papel secundrio, a menos que tal poder de apreciao no passe
de um mero pr-forma, a que se segue o processo de aprovao. Se isto acontecer,
estar a dar-se razo aos que defendem que os deputados so tecnicamente incapazes
de entrar nas lides oramentais, acontecendo, em consequncia, o que se diz na gria:
uma assinatura de cruz, neste caso, uma aprovao de cruz.
590

Cfr. A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., Boletim de Cincias Econmicas, cit., p.p.84-

85.
591

Como afirma Robert Hertzog, Pouvoirs Financiers du Parlement, in La V.e Republic?, Revue du
Droit Public, LGDJ, 2002, uma assembleia incapaz de preparar um oramento porque esta funo
no pode advir de um rgo deliberativo, e descreve em seguida as razes que julga serem
justificantes dessa incapacidade estabelecendo um paralelismo entre esta e o seu enfraquecido poder de
emenda: a elaborao do projecto de oramento desde logo um colossal trabalho tcnico, que
consiste em recolher informaes sobre as necessidades de despesas, sobre a avaliao dos encargos
assumidos, sobre a evoluo da economia e o seu impacto sobre as despesas e as receitas, sobre o
rendimento provvel de cada uma das categorias que constituem recursos do Estado, etc. Isto no
nem obra do Governo nem do Parlamento, mas de um poderoso aparelho administrativo que no pode
ser colocado seno sob a direco do executivo. () so estes mesmos servios que participam na
elaborao do projecto de oramento e que executam as operaes financeiras (contabilidade pblica,
administraes fiscais)..
592
Ao nvel da Constituio Portuguesa art. 167., n.2 , por exemplo, reconhecido ao Parlamento
um papel activo, mas quando se trata de proceder a alteraes oramentais no deve proceder a
modificaes que no se inscrevem no mbito da proposta do Oramento. Cfr. Guilherme dOliveira
Martins e outros, Lei do Enquadramento, cit., p.45, referindo-se ao contedo do Acrdo do Tribunal
Constitucional n.317/86.

246
A capacidade ou faculdade de o Parlamento alterar o oramento reside
fundamentalmente em dois pressupostos principais, que so a extenso dos poderes
conferidos pela Constituio e/ou pela lei e o papel actuante das comisses que o
integram, no processo oramental593.
A extenso dos poderes das comisses depende do modo como estas os podem
exercer, ou seja, haver que saber se tais poderes esto investidos nelas ou na Cmara,
o tempo de que dispem para debater as questes antes de as submeterem aprovao
da Cmara, a interaco existente entre as vrias comisses e quem se acha envolvido
na apreciao da proposta oramental e, finalmente, se as comisses podem fazer
pesquisas independentes e se tm acesso a informao oramentalmente relevante.
Onde exista a faculdade de introduzir emendas pelo Parlamento, mas no
exista uma atribuio de poderes conferidos s comisses para intervir no processo
oramental, o seu exerccio limitado, sendo disso exemplo a experincia australiana.
O contrrio verifica-se na Alemanha, onde garantido o poder de introduo de
emendas, associado ao papel agressivo das comisses no processo oramental594.
Na ordem jurdico-constitucional angolana e mais especificamente no artigo
112.. al. b) consagra-se a iniciativa da elaborao da proposta oramental como uma
competncia do Governo. Esta opo do legislador angolano no ter fugido s razes
que foram aduzidas mais acima e que vo ao encontro das motivaes, que um pouco
por todo o lado, servem de fundamento ao estabelecimento dos pilares da ordem
jurdico-financeira do mundo moderno.
3. Autorizao e Aprovao Oramentais

O que acaba de ser dito no nmero anterior, leva-nos a considerar da


necessidade de explorar um pouco o papel que o rgo parlamentar desempenha ou
deve desempenhar em sede do processo oramental595, j que nem sempre esse

593

Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, O Parlamento e o Oramento: Breve Introduo do


Ponto de Vista de uma Sociedade Civil, 2003, p.p. 5 e 6.
594
Cfr. Warren Krafchic e Joachim Wehner, O Parlamento e o Oramento, cit., p.6.
595
Para que no se analise de forma vaga o desempenho parlamentar no processo oramental,
procuraremos, sempre que possvel, socorrer-nos das caractersticas que ele pode assumir em vrios
sistemas de Governo.

247
desempenho vai alm de um mero formalismo596, que torna o mandato recebido dos
cidados597 uma representao imperfeita598.
Tal situao tem colocado, cada vez mais incessantemente, a necessidade da
interveno de organizaes das sociedades civis pronunciando-se sobre a proposta
oramental, quando esta sujeita aprovao dos Parlamentos, pressupondo que estas
organizaes tenham sensibilidade e conhecimento para avaliar o contedo da
proposta a aprovar, participando activamente nos debates polticos e oramentais.
No h muito tempo, vrias correntes de opinio defendiam (e algumas ainda
defendem) que os Parlamentos no deviam participar de forma significativa no
processo oramental599.
Algumas das razes invocadas para tal distanciamento do rgo parlamentar
centram-se, tanto na necessidade de manter um certo sigilo volta das matrias
tratadas em sede oramental, considerando o impacto que reflectem na economia e no
mercado, tanto no receio de que a participao parlamentar inviabilize o processo
oramental, em virtude das propostas de alterao que sugira, como nas dificuldades
que os parlamentares tm em perceber as matrias inseridas no oramento, em face do
seu carcter extremamente tcnico e complexo, com ainda no facto de a participao
parlamentar provocar um aumento do dfice em virtude das polticas de pork barrel
e de logrolling600.
596

Reportando-se s restries que so impostas ao poder de emenda parlamentar proposta


oramental, A. Lobo Xavier, O Oramento como Lei, cit., p.88, in Boletim de Cincias Econmicas,
cit., considera que essas restries no raro transformam o papel do Parlamento, relativamente ao
oramento, na simples emisso de um voto, de sentido positivo ou negativo..
597
De acordo com Fernando Pessoa Jorge, O Mandato sem Representao, Coleco Teses,
Reimpresso, Alemdina, 2001, p.20: se o mandatrio realiza o negcio em nome do mandante e com
os necessrios poderes de representao, diz-se que o mandato representativo: o mandatrio actua
como representante do mandante. Ao agir em nome do mandante, o mandatrio age tambm no
interesse daquele, em nome alheio, portanto, significando isso, que ele age em benefcio ou vantagem
de outrem, defendendo e prosseguindo aquilo que se sabe ou se pensa ser o interesse dessa pessoa,
p.184. O mandatrio, () deve agir no interesse do mandante, p. 185. um mandato desta natureza
que parece caracterizar a democracia representativa, que vrias Constituies do mundo moderno
consagram.
598
No sentido ou de um ponto de vista jurdico, a representao imperfeita, que uma das muitas
designaes dadas figura da interposio de pessoa, definida, por Fernando Pessoa Jorge,
Mandato, cit., p.162, como a realizao por algum de um acto jurdico alheio por conta e no
interesse do dominus, mas em nome prprio. A interposta pessoa, segundo o A., p.171, um
intermedirio entre aqueles a quem o acto jurdico respeita, sem ter qualquer interesse prprio nesse
acto. No texto o sentido da expresso utilizada o sentido comum, querendo significar-se que embora
representantes dos cidados, os parlamentares, quando no actuam em defesa dos interesses destes,
desvirtuam o contedo do mandato.
599
Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, O Parlamento e o Oramento, cit., p.1.
600
Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, O Parlamento e o Oramento, cit., p.p.3-4. A. Lobo
Xavier, O Oramento como Lei, p.p.87, cit., in B.C.E., cit., faz meno de algumas posies que
defendem o afastamento do rgo parlamentar na tomada de decises no domnio oramental, quer por

248
De facto, a interveno do rgo parlamentar na avaliao da proposta
oramental do Executivo, pressupe antes de tudo que, do ponto de vista legal ou
mesmo constitucional, lhe sejam atribudos poderes para que, de forma activa, possa
influenciar no processo oramental601, atravs da introduo de alteraes e ainda, que
este rgo tenha uma capacidade de anlise e compreenso que lhe permita
positivamente moldar a proposta oramental.
Se, de um ponto de vista constitucional ou legal, o rgo parlamentar pode
contar com poderes, ora nuns casos mais alargados, ora noutros mais restritos, em
qualquer dos casos, sempre se impe que os parlamentares estejam munidos de meios
que os capacitem de melhor entenderem os meandros da poltica e tcnica
oramentais. Se assim no for, acontecer que a sua interveno seja meramente
formal, como j o afirmmos.
E neste particular aspecto, existem alguns requisitos, se assim podemos
chamar, que necessrio levar em linha de conta, tais como: a deteno de meios de
pesquisa tcnica de modo a poderem ser testadas as informaes contidas na proposta
oramental. Para isso, julgamos ns, necessrio que haja um acompanhamento
permanente da execuo anual dos oramentos, por pessoal especializado, de modo a
que se possa avaliar o comportamento das respectivas variveis econmicas e
financeiras e no apenas, limitarem-se a verificar as informaes prestadas pelo rgo
executivo; o fornecimento em tempo til, pelo rgo executivo, de informaes
detalhadas e precisas que reflictam as reais necessidades, em termos de despesas
pblicas a realizar durante o perodo financeiro; a existncia de comisses
parlamentares que dominem as questes econmicas e financeiras, e designadamente,
oramentais, que faam o trabalho exploratrio e preparatrio, antes da proposta ser
apresentada em plenrio602/603/604; a tomada de deciso deve ter subjacente um perodo
fora da complexidade da matria em questo, quer pela falta de preparao tcnica atribuda aos
deputados, quer ainda pelo lugar de relevo que sempre deve ser conferido ao executivo para o
tratamento do oramento e das questes que por via dele se desencadeiam, quer tambm pela
tendncia dos deputados para o desperdcio.
601
Em Angola, como pudemos dizer mais atrs, nesta dissertao, no resulta da Lei Constitucional
formal, a atribuio do modo como os poderes de aprovao dos oramentos so exercidos pelo rgo
parlamentar, sendo a Lei-Quadro do Oramento que os estabelece.
602
Em Angola, porque existe uma fraca cultura relativamente a assuntos de ordem e natureza
oramental, no se tem observado que a aprovao do oramento, pelo Parlamento, seja algo de
controverso ou pelo menos controvertido, o que vale por dizer que s muito timidamente alguns
partidos da oposio polemizavam volta da proposta oramental apresentada pelo Governo de
maioria parlamentar.
603
Como afirmam Warren Krafchick e Joachim Wehner, O Parlamento e o Oramento, cit., p.8, as
comisses parlamentares so a casa das mquinas do Parlamento. E assim , j que internamente

249
de tempo suficiente para a realizao das avaliaes pertinentes e assentar num
processo programado de modo adequado.
4. Faculdade de Introduo de Emendas Proposta Oramental e seus
Limites: Viso Crtica
a) O poder de emenda parlamentar no quadro de alguns pases

No complexo processo oramental, a interveno do Parlamento tem lugar


aps a elaborao, pelo Executivo, da proposta oramental, cuja finalidade consiste
em proceder ao seu estudo, aprovao, alterao ou rejeio.
Nesta sede vamos procurar analisar como e porque razo se coloca alguns
limites capacidade de interveno do Parlamento no que concerne avaliao da
proposta oramental que lhe submetida pelo rgo executivo.
Antes de mais, h que salientar que a faculdade de introduo de emendas
proposta de oramento apresentada pelo Governo, no ganha a mesma dimenso nos
Estados onde este procedimento tem lugar, pois, como j o dissemos, tudo depende do
enquadramento constitucional em que se insere cada sistema.
Em determinados sistemas de Governo, a interveno parlamentar mais
activa, no sentido de serem detidos mais poderes legislativos, relativos alterao da
proposta oramental605, como o caso dos sistemas de natureza presidencialista, de
que so exemplo os Estados Unidos, cuja Constituio de 1787 no estabelece limites

nestas comisses, porque em princpio so constitudas por pessoas mais conhecedoras, e que podem
recorrer ao servio de especialistas, as discusses so mais profundas e de maior tecnicismo. O autor
refere que na frica do Sul a eficcia destas comisses reduzida, em virtude de a comisso
parlamentar que analisa o oramento, apenas dispor de sete dias teis para o fazer. Refere ainda que em
muitos pases existe apenas uma comisso financeira, que analisa a proposta oramental ou uma
comisso que coordena o trabalho de anlise de outras comisses, como o caso da Sucia, cabendo
quela a responsabilidade de aprovar limites mximos nas reas de despesas, dentro dos nveis
agregados de receitas e despesas.
Noutro estudo, The Role of the Parliament in the Budget Process, Idasa, p.6, os autores W.
Krafchick e J. Wehner, afirmam que a faculdade de o Parlamento modificar o orament de modo
significativo depende de o Parlamento gozar do poder de emenda e as comisses que o integram
possam propor emendas Cmara, disponham de tempo para trabalhar a proposta oramental, tenham
oportunidade de efectuar a necessria pesquisa e tenham acesso a informao detalhada dos vrios
sectores de actividade econmica.
604
Em Angola, a Assembleia Nacional integra a comisso de economia e finanas, porm, no resulta
do regimento da Assembleia Nacional o prazo de que esta comisso dispe para analisar a proposta
oramental.
605
Cfr. John K. Johnson, The Role of the Parliament in Government, World Bank Institute, Working
Papers, 2005, p.p.8-9.

250
legais aos poderes oramentais do Parlamento. J em sistemas parlamentares do tipo
ingls, seguido por alguns pases africanos, como o caso da frica do Sul, o
Parlamento em matria de alteraes s pode introduzir redues s verbas que
constam da proposta oramental, estando-lhe vedado a incluso de novas verbas ou o
aumento das existentes.
De igual modo, se verificam limitaes ao poder de emenda em pases
africanos francfonos, tais como, o Burkina Faso e o Senegal, entre outros, que
seguem de perto os limites que esto consagrados constitucionalmente e na lei
orgnica das finanas. Embora em vrios estudos, levados a efeito por instituies
internacionais, haja referncia a esta problemtica, no so abundantes os que se
referem ao tratamento que dado nos textos constitucionais dos pases lusfonos,
designadamente Portugal, cuja Constituio no contm uma norma sobre limites ao
poder de emenda do Parlamento, pelo que no lhe est vedada a introduo de
alteraes proposta oramental do Governo. Contudo, como se disse, essas
alteraes, de acordo com a opinio do Tribunal Constitucional portugus, deve
circunscrever-se ao mbito da proposta do Governo606
i) frica do Sul

A Constituio da Repblica sul-africana no artigo 55., n.1, alnea b)


determina que toda a iniciativa legislativa pertence Assembleia Nacional, com
excepo da que se refira s Money Bills, cuja iniciativa da competncia do
Governo. O artigo 77. da Lei Fundamental confere ao Parlamento a faculdade de
produzir emendas nas Money Bills607/608. Contudo, este artigo determina que o
exerccio de tal faculdade, pelo Parlamento, carece de ser estabelecido por lei
ordinria609, pois mesmo aps a reviso da Constituio, e no tendo sido ainda
606

Vd. Acrdo n.317/86 do Tribunal Constitucional, in Acrdos do Tribunal Constitucional, 8.


Vol., 1986, p.258.
607
De acordo com o n.1 deste artigo, entende-se por Money bill uma lei que dispe exclusivamente
sobre dinheiro ou sobre a aplicao de impostos, taxas ou direitos alfandegrios.
608
Segundo Warren Krafchick e Joachim Wehner, The Role of Parliament, cit., Idasa, p.1 (n.2), a
Money bill surgiu no Reino Unido onde as leis de 1911 e de 1947 tornaram a Cmara dos Comuns a
Cmara decisiva, retirando os poderes de emenda e de suspenso com relao a tais leis Cmara dos
Lordes. A distino de Money Bills deve ser vista em contraposio com o background de um
processo de aumento da perda de poderes da Cmara dos Lordes, a segunda Cmara que perdeu grande
parte do seu poder e hoje em dia exerce funes cerimoniosas.
609
Lei do Parlamento deve determinar sobre o processo de emenda das Money Bills perante o
Parlamento (n.2).

251
aprovada nova legislao, o exerccio daquela faculdade pelas Comisses
Parlamentares continua a ser tnue como no passado610.
A apresentao do oramento no budget day inicia um processo de
apreciao deste instrumento previsional, que dura de trs a quatro meses. Compete a
duas comisses, o trabalho de apreciao: a Portfolio Comitee on Finance que trata
do oramento em geral e outra Comisso que trata da audio dos votos individuais.
Uma vez na Assembleia Nacional, a proposta de lei remetida Comisso de
Finanas que tem apenas sete dias para fazer auscultaes e apresentar um relatrio
Cmara611.
A Constituio confere amplos poderes ao Parlamento para fazer auscultaes
pblicas e chamar funcionrios do Governo e outros especialistas a pronunciarem-se.
Porm, o rgo parlamentar e as suas comisses ainda no gozam da faculdade de
sugerir alteraes ao oramento.
Teoricamente, uma comisso pode recomendar a rejeio da proposta de
oramento no seu todo, o que, a acontecer, provocaria a emisso de um voto de no
confiana ou foraria a demisso do Governo. Mas, como a maioria parlamentar
pertence ao ANC, esta situao no ultrapassa o campo da hiptese.
Depois de ter sido aprovada pela Assembleia Nacional, a Lei remetida ao
Conselho Nacional de Provncias (NCOP) para anlise. Em teoria, este rgo pode
rejeitar em bloco o Oramento e forar a Assembleia Nacional a vot-lo novamente,
mas isto nunca aconteceu em relao a outras leis, muito menos em relao a uma
Money Bill612.
A Constituio sul-africana no s no contm a forma e limites relativos aos
poderes de emenda parlamentares, como remete essa matria para lei ordinria.
ii) Botswana.

No Botswana, o artigo 119., n.1 da Constituio atribui a elaborao da


proposta do oramento ao membro executivo do Governo, o Ministro das Finanas e
Desenvolvimento Planificado. Os nmeros 2, 3 e 4 deste artigo contm normas
relativas autorizao da realizao de despesas pela Assembleia Nacional. A Lei das
610

Cfr. W. Krafchick e J. Wehner, The Role of Parliament, cit., p.3.


Cfr. W.Krafchick e J. Wehner, The Role of Parliament, cit., p. 4.
612
Cfr. W. Krafchick e J. Wehner, The Role of Parliament, cit., p.4.
611

252
Finanas e Auditoria, regulamentada pelas Regras e Procedimentos Oramentais,
pormenoriza o papel e responsabilidades dos funcionrios do Governo no processo de
elaborao do oramento613.
A Constituio confere poderes ao Parlamento para autorizar a realizao de
despesas, atravs da lei competente, denominada Appropriation Act. O projecto
desta lei apresentado Assembleia Nacional pelo Ministro das Finanas e
Desenvolvimento Planificado.
O projecto de lei debatido no Parlamento durante dois meses antes de se
transformar em Lei e, durante esse perodo, o Parlamento pode introduzir emendas s
previses oramentais, mas, devido falta de capacidade para analisar a proposta
oramental, o resultado final consiste na no introduo de quaisquer emendas. Os
artigos da Constituio que definem os poderes de autorizao de despesas no
descrevem a natureza dos poderes de emenda.
Por norma, a proposta de Oramento apresentada, pela primeira vez, aos
deputados durante o pronunciamento do discurso de apresentao do oramento no
foro parlamentar, pelo que estes no tm conhecimento prvio, nem uma informao
adequada das estimativas que vo ser submetidas sua considerao. No existe
histria de que os deputados tenham alguma vez introduzido alteraes significativas
nas propostas oramentais apresentadas para debate e aprovao614.
Cerca de metade dos parlamentares do Botswana so Ministros e ViceMinistros e pertencem ao mesmo partido poltico615.
iii) Ghana

A Constituio da Repblica do Ghana no seu artigo 178. confere ao


Parlamento poderes para aprovar o Oramento, ainda que estes sejam poderes
limitados para introduzir emendas proposta oramental. Igualmente, est vedado ao
Parlamento aumentar a proposta de despesas, que lhe submetida pelo Executivo,
embora possa reduzi-las.
A informao sobre o Oramento no acessvel nem mesmo ao Parlamento
que o aprova.
613

Cfr.Molefe Phirinyane, Botswana, in Budget Transparency and Participation, Nine African Case
Studies II, Ed. Marritt Claassens e Albert van Zyl, Idasa, 2005, p.p.58 e 63.
614
Cfr. Molefe Phirinyane, Botswana, cit., p. 63.
615
Cfr. Molefe Phirinyane, Botswana, cit., p. 63.

253
Os deputados tm conhecimento do Oramento no dia em que ele
apresentado pelo Ministro das Finanas e Desenvolvimento Planificado. Por outro
lado, devido fraca capacidade de anlise do oramento, pelo Parlamento, nos dois
meses em que tm de analisar o seu contedo, os debates incidem sobre questes que
afectam os deputados. Isto , tambm, uma indicao da falta de capacidade do
Parlamento para entender o contedo do oramento e em consequncia discuti-lo.
Tem-se tornado habitual que o Parlamento durante os dois meses de que
dispe para debater o oramento, chegue ao termo do prazo sem que consega
introduzir-lhe quaisquer emendas.
A cobrana de impostos contida na proposta oramental, com vista a aumentar
os recursos para satisfazer as despesas oramentadas e/ou a alterao na taxa dos
impostos, requer a aprovao do Parlamento, que se acha limitado pelo tipo de
alteraes, que podem ser efectuadas, tendo em conta as limitaes que caracterizam
os seus poderes de emenda. Ainda outra limitao aos poderes de alterao da
proposta oramental a ausncia de capacidade de pesquisa do Parlamento e o tempo
limitado destinado ao debate. Alm disso, os parlamentares no tm oportunidade de
consultar os seus representados, uma vez iniciado o debate oramental.
Nos termos da Constituio, as estimativas oramentais devem ser
apresentadas ao Parlamento em Novembro, contudo, acontece que, nessa altura, por
vezes, ainda se est a preparar a proposta oramental, vindo a ser apresentada ao
Parlamento no fim do ms de Fevereiro, e tendo de ser aprovada at ao fim do ms de
Maro.
iv) Burkina Faso

No Burkina Faso, o papel e responsabilidade do rgo executivo e do


Parlamento em matria oramental esto bem delineados na Constituio e na Lei
Ordinria. Segundo a Lei de Regulao das Finanas do Estado (State Financial
Regulation Law), o Governo deve submeter a proposta oramental Assembleia
Nacional para aprovao ou introduo de emendas.
Mais recentemente, este pas encetou vrias reformas para melhorar o quadro
judicial e institucional da gesto dos fundos pblicos. Entre estas iniciativas encontra-

254
se a proposta do Plano de Reforo da Gesto do Oramento (BMRP)616. Este plano
pretende tornar a proposta de oramento coerente, exequvel e dotada de mecanismos
acessveis, de modo a aumentar a responsabilidade de Administrao das despesas
oramentais e atrair mais a ateno da sociedade civil ou das estruturas que a
representam. Com este propsito, foram introduzidas novas tcnicas de gesto das
despesas. Estas regras integram o Medium Term Expenditure Framework
(MTEF)617, o Oramento Programa618 e o Circuito Integrado das Despesas
Pblicas619.
Segundo a Constituio, o Governo est obrigado a fornecer toda a informao
requerida pelo Parlamento de modo a permitir a apreciao e posterior autorizao
dada ao Oramento proposto por aquele rgo. Por essa razo, o Governo tem acesso
s sesses do Parlamento e pode discordar de qualquer emenda introduzida pelo rgo
legislativo, ao abrigo do que dispe o artigo 120. da Constituio, pois este
estabelece que as propostas e emendas que reduzam recursos pblicos ou criem ou
aumentem despesas pblicas no devem ser aceites, se no forem supridas por um
aumento de receitas igual ou por uma proposta de poupana de receitas. Deste modo,
o poder de emenda surge limitado queles parmetros, tal como acontece no regime
francs.
v) Nigria

O artigo 80. da Constituio da Nigria atribui poderes ilimitados


Assembleia Nacional para determinar o contedo do oramento, no seguinte sentido:
1. todo o dinheiro arrecadado ou recebido pela Federao deve ser canalizado para um
fundo com vista a formar um Fundo de Receitas Consolidado (Consolidated Revenue
Fund); 2. os recursos pblicos no podem ser retirados do Fundo de Receitas
616

Cfr.Agustin Loada, Burkina Faso, in Budget and Transparency, cit., p. 87.


Cfr. Augustin Loada, Burkina Faso, in Budget and Transparency, cit., nota 7, p. 111, trata-se de
um programa que consiste em retirar os recursos esperados obter no mdio prazo de um modelo
macroeconmico, determinando as transferncias relativas ao projecto de oramento de ministrios e
instituies. Esta ferramenta ajuda a consolidar as aquisies do oramento programa acima dos trs
anos. Supe-se que o MTEF tenha trs vantagens: prever a situao macroeconmica provvel para os
prximos trs anos, assegurar a participao de todos os intervenientes no processo oramental e
permitir uma relao entre os objectivos e transferncias sectoriais..
618
Esta modalidade de oramento foi instituda em 1999, por ordem presidencial, trata-se de
documento que aparece anexado lei de finanas e que explica os objectivos dos ministrios, os seus
programas e meios para os executar.
619
Datado de 1996, este sistema estabelece a classificao das operaes oramentais.
617

255
Consolidado, excepto com autorizao emitida pela Assembleia Nacional; o dinheiro
no pode ser retirado do Fundo Consolidado ou de qualquer outro fundo, excepto
mediante autorizao da Assembleia Nacional; nenhum valor pode ser retirado do
Fundo Consolidado ou de qualquer outro fundo da Federao, excepto nos termos
prescritos pela Assembleia Nacional620.
O artigo 83. permite que a Assembleia Nacional estabelea o Fundo de
Contingncia e autoriza o Presidente a fazer adiantamentos a partir do fundo, para
fazer face a despesas urgentes e imprevistas. Nesses casos, devem ser preparadas
previses suplementares que devem integrar uma Supplementary Appropriation Bill,
com vista substituir a Lei Oramental inicial. O processo legislativo para as
estimativas suplementares semelhante ao da Appropriation Bill.
No existe no Parlamento uma rea especfica que se dedique aos trabalhos
legislativos relativos ao oramento, de modo a garantir a autonomia deste rgo na
apreciao do oramento nacional e a sua capacidade tcnica para lograr tal objectivo
continua a ser um desafio. O prazo dentro do qual o Parlamento deve apreciar e
aprovar a Appropriation Bill no se acha definido na lei.
A falta de clareza das normas constitucionais e legais respeitantes ao papel
especfico que o Parlamento deve desenvolver no processo oramental, constitui uma
debilidade no seio da imensido de poderes legislativos da Assembleia Nacional,
especialmente com relao ao poder de emenda proposta do Oramento.
Embora possa ser claramente explicitado no artigo 80. da Constituio, que
confere Assembleia Nacional poderes virtualmente ilimitados, e de estes
funcionarem como um meio de exercer o controlo legislativo sobre as decises de
transferncia de fundos pelo Executivo, salienta-se que no havendo uma
especificao quanto ao mbito da extenso dos poderes da Assembleia Nacional, eles
so ilimitados apenas virtualmente.
No entanto, do ponto de vista do rgo legislativo, os poderes que a
Constituio confere s duas Cmaras resultam em que a ltima palavra sobre o
contedo oramental lhes seja atribudo. Embora algumas opinies tenham sido
emitidas no sentido de que a Assembleia Nacional no deve aprovar um Oramento
mais amplo do que aquele que tiver sido proposto pelo Presidente, em relao a esta
matria as Cmaras interpretam que no existindo base constitucional que disponha a

620

Oshuma Gbadebo-Smith, Nigria, in Budget Transparency, cit., p. 214.

256
esse respeito, e porque consideram que o processo oramental um processo
contnuo, sustentam que se torna necessrio ajustar o Oramento para mais ou para
menos621.
O Executivo e o Parlamento tm j contraposto as suas posies, relativamente
aos limites constitucionais impostos aos seus respectivos poderes. Consequentemente,
tem-se assistido a frequentes frices entre ambos os poderes, o que tem causado
atrasos significativos na aprovao e na fraca implementao do Oramento.
Em concluso, no est prevista na Constituio, nem na legislao ordinria
norma alguma que, expressamente, atribua ao Parlamento poderes de emenda
proposta oramental. O Parlamento assume e exerce todos os seus poderes com base
na interpretao que faz do artigo 80. da Constituio. Como j se referiu, para este
rgo, o processo de oramentao contnuo e, por fora disso, as duas Cmaras,
fruto da obteno de novas informaes e factos que afectem o oramento tal como
estas o dimensionam, desde que o oramento seja financiado, podem exercer o poder
de emenda sobre a proposta do oramento reduzindo o seu montante ou aumentandoo622.
vi) Senegal

No Senegal, pas onde a influncia francesa igualmente se reconhece, a


autorizao parlamentar que recai sobre a proposta oramental, precedida de um
processo que envolve a contribuio de vrias comisses tcnicas adstritas ao rgo
parlamentar, segundo um calendrio previamente estabelecido no incio de cada
sesso oramental pela conferncia de Presidentes das vrias Comisses623.
A anlise da proposta oramental pelas Comisses Tcnicas compreende duas
fases: uma destinada s restantes Comisses Tcnicas e a outra, destinada Comisso
de Finanas.
Na primeira fase, as Comisses no consideram seno os projectos de
despesas respeitantes s reas respectivas, sendo que cada uma, na data e hora prevista
para a apreciao da proposta correspondente rea por que responde, examina a
621

Cfr. Oshuwa Gbadebo-Smith, Nigria, cit., p. 221.


Cfr. Oshuwa Gbadebo-Smith, Nigria, cit., p. 221.
623
Em 1990, as comisses tcnicas eram onze, procurando cobrir todos os sectores da vida econmica
e social senegalesa, composta de 25 membros, cada uma, com excepo da comisso de finanas e
assuntos econmicos que contava com 35 membros.
622

257
proposta com a presena do Ministro respectivo, que se pode fazer acompanhar dos
seus conselheiros, e que deve responder s perguntas que lhe so formuladas pela
Comisso, s quais deve responder de forma clara e precisa. Tudo quanto se desenrole
durante a sesso de perguntas e respostas, e bem assim, as propostas de emenda
formuladas transcrito em acta, cujo texto remetido Comisso de Finanas e dos
Assuntos Econmicos.
Aps a recepo dos relatrios de cada uma das Comisses correspondentes a
cada sector de actividade econmica, a Comisso de Finanas d incio ao seu
trabalho de apreciao das propostas oramentais globais em seu poder, na presena
do Ministro da Economia e Finanas. As discusses sobre as categorias que compem
as estimativas oramentais, no seio desta Comisso, desenrolam-se separadamente,
pois em primeiro lugar, so analisadas as que respeitam ao projecto das despesas de
funcionamento dos Ministrios, seguida da anlise das do projecto de oramento das
despesas comuns, do projecto de Oramento das receitas ordinrias, do projecto de
oramento das receitas extraordinrias, do projecto de oramento das despesas de
equipamento e das do projecto da lista das contas especiais do Tesouro624.
O papel das Comisses especializadas ou tcnicas cumpre fundamentalmente
uma funo de obteno do mximo de informao junto dos representantes do
Governo em cada sector de actividade, de modo a permitir que a deciso da
Assembleia Nacional seja tomada sem dificuldades de maior. A estas Comisses est
vedada a faculdade de introduzir modificaes no projecto de Lei das Finanas, sendo
apenas possvel a sua proposta Assembleia Nacional, que as adoptar ou no, pois
este rgo tem limitaes que consistem no aumento ou reduo das despesas ou das
receitas, s aceites, desde que sejam propostas formas de compensao para esse
aumento ou diminuio625.

624

Cfr. Nguyen Chanh Tam, Finances, cit., p.237.


Cfr. Nguyen Chanh Tam, Finances, cit., p. 241. Este autor apresenta um quadro comparativo de
vrios sistemas, concentrando-se no poder de emenda que tm os respectivos Parlamentos: sistemas em
que os parlamentares gozam da faculdade de reduzir ou aumentar as receitas e despesas oramentais, de
que so exemplo a Repblica Federal Alem, a ustria, a Blgica, a Dinamarca, a Hungria e Israel;
sistemas onde o Parlamento s pode reduzir despesas, estando-lhe vedado o seu aumento, como
acontece, por exemplo, na Argentina, no Bangladesh, no Canad, na Zmbia, na Tailndia; sistemas
onde os parlamentares podem reduzir ou aumentar as despesas oramentais, mas para que haja aumento
das despesas deve por eles ser pedida autorizao ao Governo, como sucede em Espanha, Ilhas Fidji,
Repblica do Paquisto, Repblica da Coreia, no Reino Unido, etc.; sistemas como o senegals, que
caracterizam o poder de emenda atravs do direito de aumentar ou reduzir as despesas e as receitas
oramentais, mas sob a condio de que proponham medidas de compensao para esse aumento ou
diminuio, tais como, Frana, Camares, Costa-Rica, Costa do Marfim, ex-Repblica do Vietnam,
625

258

vii) Angola

O artigo 93., n.2 da Lei Constitucional dispe que: Os deputados e os


grupos parlamentares no podem apresentar projectos de lei, que envolvam, no ano
econmico em curso, aumento das despesas ou diminuio de receitas do Estado,
fixadas626 no Oramento. Esta disposio representa uma limitao iniciativa
legislativa dos deputados, com incidncia no domnio do Oramento do Estado.
Admitida a iniciativa legislativa em todos os outros domnios, que no seja o
Oramento do Estado, pelas razes conhecidas, est, contudo, vedado aos deputados
ou grupos parlamentares a propositura de leis que provoquem o aumento das despesas
ou a diminuio das receitas do Estado, durante o exerccio financeiro, para o qual o
oramento esteja a vigorar. O que significa dizer que, esses efeitos s constituem
obstculo para o oramento j aprovado.
Tal disposio, para a questo que aqui analisamos, ou seja, o poder de
introduzir emendas no Oramento durante a fase que conduz aprovao da proposta
oramental, constituindo uma quase transcrio de artigo correspondente da
Constituio Portuguesa, deveria conter eventualmente na sua letra as expresses
propostas de lei e propostas de alterao, ou, pelo menos, uma delas. Ora, tendo o
legislador retirado o contedo de tal artigo da Constituio Portuguesa627, achou por
Tunsia, dentre outros; sistemas em que os parlamentares no tm quaisquer poderes de emenda, tais
como na Austrlia, na Irlanda e na Sria.
626
A utilizao do termo fixadas no parece ter sido feliz, j que, se com relao s despesas
possvel a sua fixao, com relao s receitas, estas no passam de meras estimativas.
627
O artigo correspondente da Constituio Portuguesa (art.167., n.2) reza o seguinte: 2. Os
deputados, os grupos parlamentares e as assembleias regionais no podem apresentar projectos de lei,
propostas de lei ou propostas de alterao, que envolvam, no ano econmico em curso, aumento das
despesas ou diminuio das receitas do Estado previstas no Oramento.. Segundo Joaquim Canotilho
e Vital Moreira, Constituio, cit., p.p.687-688, quer os projectos de lei como as propostas de lei
enquadram-se na denominada iniciativa legislativa primria ou originria, pertencendo iniciativa
derivada ou superveniente, e que diz respeito apresentao de propostas de alterao a projectos ou a
propostas de lei. O poder de iniciativa dos deputados e grupos parlamentares torna-se limitado quando
se trata de criar repercusses ao nvel das despesas e receitas previstas no oramento, iniciativa que
pertence inteiramente ao Governo. Contudo, essa limitao no visa atingir as propostas de alterao
feitas pelo Parlamento proposta oramental, por ocasio da sua apreciao, tal como referem os
referidos autores, a limitao do n.2 no se aplica prpria votao do oramento, que embora sendo
da exclusiva iniciativa legislativa originria do Governo, pode ser aprovado com alteraes.. No
mesmo sentido, veja-se Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p. 588 e ss., que de um
modo bastante analtico, comea por dizer que embora de modo expresso a Constituio Portuguesa
no contenha nenhum limite faculdade de o Parlamento introduzir alteraes proposta oramental,
nem assim se deve inferir que tais limites em circunstncia alguma se coloquem. Do seu ponto de vista,
no fazia sentido que sendo a iniciativa parlamentar reservada ao Governo, este visse a proposta que
submete ao Parlamento modificada, ao ponto de ter de executar um plano financeiro no concordante

259
bem obliterar tal referncia, talvez por entender que no era necessria, deixando
apenas a expresso projectos de lei, que apenas se refere a outras leis posteriores e
j no, propriamente, Lei Oramental, concedendo, no entanto, Assembleia
Nacional essa faculdade, no contexto da apreciao da proposta oramental, com vista
autorizao das previses nele contidas. E nem se diga que aquela expresso
abrange igualmente o projecto de Lei do Oramento, pois este, como se sabe, no
pertence iniciativa parlamentar. O que no est consagrado na Constituio
Portuguesa a denominada lei-travo, ou seja os deputados e os grupos parlamentares
podem introduzir emendas, aparentemente, sem quaisquer limitaes, proposta de
Lei Oramental. A Lei angolana, apesar de ter retirado aquelas duas expresses,
deixou consagrado o mesmo princpio, isto , a limitao no diz respeito proposta
oramental, mas a outras leis que no devem pr em causa o Oramento j em vigor.
Entendemos, por isso, que tal poder de introduzir emendas se acha previsto na
Lei Constitucional formal. Contudo, a Lei-Quadro do Oramento do Estado no artigo
21. determina restries ao poder de introduzir emendas proposta oramental do
seguinte modo: por um lado, estas devem ser compatveis com o Plano Nacional,
conter a indicao dos recursos necessrios, devendo ser apenas admitidos os que
provenham de anulao de despesas, desde que no se tratem de despesas com pessoal
ou com o servio da dvida e, por outro, devem especificar, se tal for o caso, a
correspondente meta quantificada.
Em nossa opinio, julgamos que esta norma se no contraria o disposto na Lei
Fundamental - nesta, apenas, se admitem limitaes para as leis posteriores
aprovao da Lei Oramental -, pelo menos, vai mais adiante do que nela se contm.
Do que resulta da norma constitucional, em relao faculdade de introduzir emendas
, pelo menos, de acordo com a letra do preceito, livre, no se colocando, partida,
qualquer limitao ou restries ao aumento das despesas ou reduo das receitas
estimadas na proposta oramental.

com os seus desgnios, e tal como afirma parece ser paradoxal que, depois se obrigue esse mesmo
Governo a uma espcie de investidura parlamentar anual, sujeitando-o a ver a sua proposta de
Oramento, reflexo natural do programa que lhe foi permitido levar por diante, ser totalmente
subvertida e dilacerada por propostas aprovadas por uma oposio subitamente coesa na reprovao
das propostas do Governo (). Da que proponha tornar-se necessrio encontrar uma soluo que sem
que impea o exerccio da faculdade de o rgo parlamentar alterar a proposta oramental, limite,
contudo o limite, de modo a que no se retire ao Governo a capacidade de impor, de alguma maneira,
a sua proposta de Oramento, desgraduando este rgo de soberania num mero ajudante tcnico do
Parlamento.

260
A norma clara, ou seja, s aplicvel a projectos de lei que ponham em
causa o Oramento em vigor. Ao que parece, o legislador ordinrio, tentando suavizar
o contedo da norma constitucional, contemplou limites ao poder de introduo de
alteraes proposta oramental. E assim o fez do modo que acima se deixou
expresso, estabelecendo, designadamente, na segunda assero do texto da norma, que
uma emenda pode ser admitida se, e quando, os recursos indicados provenham apenas
de uma anulao de despesas, que no relacionadas com despesas com pessoal ou
com o servio da dvida.
Quando no houver situaes de anulao de despesas, no podem ser
introduzidas alteraes proposta oramental, porque os recursos teriam de ser
encontrados por via de um aumento de receitas, situao que, ao que parece, se quer
evitar atravs da restrio fixada. Alm disso, ao verificar-se a anulao de uma
despesa est a diminuir-se as despesas no seu cmputo global, posto que a anulao
contribui para a diminuio de despesas. Mas, como refere a prpria norma, isto s
vlido quando no se trate de despesas com pessoal e com o servio da dvida.
Ora, todo este exerccio legislativo, parece-nos, vai mais adiante, como j o
dissemos, do que se contm na norma constitucional, sendo possvel, assim, afirmar
que a restrio ou as restries a que se refere a Lei-Quadro do Oramento do Estado,
visem em certa medida, salvaguardar a proposta oramental do Governo.
Por sua vez, o Regimento da Assembleia Nacional, aprovado pela Resoluo
n.4/93, de 12 de Maro, contm, de modo um tanto superficial, o papel por este rgo
desenvolvido na apreciao do Oramento do Estado. E denominamo-lo de
superficial, porque na ausncia de norma constitucional formal, poderia o legislador
ordinrio ser mais explcito, definindo o processo, ou pelo menos, alguns dos
procedimentos que se desenrolam no seio deste rgo, quando se trate de apreciar e
aprovar ou no aprovar a proposta oramental. Resulta deste Regimento que existe
uma Comisso de Economia e Finanas (a 5. comisso), que, entre as demais
comisses, deve pronunciar-se na especialidade sobre a porposta oramental.628 E
nada mais dito, neste Regimento, sobre este assunto, de importncia to candente,
para a vida pblica.

628

Ver Rui Guerra da Fonseca, (coord. Paulo Otero), Comentrio Constituio Portuguesa, II Vol.,
Centro de Investigao da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Almedina, Maio, 2008,
p.972.

261
Trata-se de uma das Comisses de Trabalho Permanentes629/630, como o
determina o artigo 17. deste regimento. O artigo 33. estabelece as competncias das
Comisses de trabalho, cuja alnea h) se refere anlise dos projectos do Plano
Nacional e do Oramento do Estado. Nas suas sesses de trabalho, as Comisses
podem pedir a presena de membros do Governo631 e de outros responsveis de
organismos governamentais (art.s76. e 77.), para a prestao de esclarecimentos, tal
como solicitar o envio de documentos, informaes e relatrios aos rgos centrais e
locais da Administrao do Estado, empresas pblicas e mistas632 (art.78.).
De acordo com o artigo 83., as Comisses podem efectuar reunies conjuntas,
sempre que a matria a tratar seja de interesse comum, como ser o caso da
apreciao do Oramento do Estado. Das reunies das comisses, devem ser
elaboradas actas contendo as matrias tratadas e o resultado das votaes (art. 86.).
O artigo 85. dispe que as comisses podem adoptar regulamentos prprios, na
ausncia dos quais devem aplicar as regras do Regimento.
A aprovao do Oramento considerada uma matria qual deve ser dada a
mxima prioridade (art.44., al.d) e tem lugar em sesso plenria da Assembleia
Nacional (art.48., n.3).
O artigo 99. do Regimento define em que condies podem os deputados
introduzir propostas de alterao aos projectos de lei, determinando que as propostas
emitidas antes das reunies devem ser levadas ao conhecimento da Comisso
competente e entidade que tenha apresentado o projecto de lei. De igual modo,
quando tais propostas visem modificaes substanciais desses projectos, devem estes
ltimos ser enviados s Comisses competentes para pronunciamento. Se perante a
circunstncia das propostas terem surgido durante um debate, este dever ser
suspenso, at que o parecer da Comisso seja emitido.

629

Nos termos do artigo 17. do Regimento da Assembleia Nacional so comisses de trabalho


permanentes: 1. comisso assuntos constitucionais e jurdicos, regimento e mandatos; 2. comisso
defesa, segurana nacional, ordem interna; 3. comisso relaes exteriores, cooperao internacional
e comunidades angolanas no estrangeiro; 4. comisso Administrao e poder local; 5. comisso
economia e finanas; 6: comisso educao, meio ambiente, aco social, emprego e antigos
combatentes; 8. comisso famlia, juventude, infncia e promoo da mulher; 9. comisso direitos
humanos, peties, reclamaes e sugestes dos cidados.
630
Alm das comisses permanentes existem as comisses eventuais e as comisses parlamentares de
inqurito, como dispe o artigo 16. daquele Regimento.
631
A presena destes nas sesses das comisses efectuada por convocatria do Presidente da
Assembleia Nacional, dirigida ao Primeiro-ministro, que conter as perguntas e os pedidos de
esclarecimento (art.61., n.2).
632
Na letra da lei: unidades econmicas estatais e unidades econmicas mistas.

262
Presume-se

do

articulado

deste

Regimento

que

dispe

sobre

desenvolvimento do trabalho das Comisses na generalidade, o que leva a aduzir que


questes de maior detalhe sobre o funcionamento de cada Comisso e,
designadamente, da Comisso de Economia e Finanas e seu relacionamento com as
demais Comisses, na apreciao da proposta oramental dever fazer parte do seu
regulamento interno, ao qual no tivemos acesso633.
No entanto, da leitura de algumas Actas da Assembleia Nacional, referentes a
sesses de aprovao da proposta oramental, retiramos as seguintes impresses: que
a apresentao da proposta do oramento pelo Governo ao Parlamento feita em
plenrio, onde aquele se limita a traar o quadro macroeconmico, poltico e social
internacional fortemente influenciador do mesmo quadro domstico, contudo, a
discusso que realizada em torno da proposta no suficientemente demonstrativa
de um domnio das matrias de natureza tcnico-financistas pblicas, por parte dos
parlamentares.
Significa dizer que, por falta desse conhecimento, as discusses se perdem,
maioritariamente, em aspectos de ndole poltica, em configurao de farpas que os
parlamentares de outras cores polticas lanam ao partido de maioria parlamentar, este
mesmo com deputados pouco conhecedores de matria to complexa como a
oramental. Por outro lado, pesa aqui tambm o facto de no estar a ser aplicado o
mecanismo de prestao de contas, nem ao nvel do Parlamento, atravs da
apresentao e anlise da Conta Geral do Estado, nem ao nvel do Tribunal de Contas
que haveria de dar o seu parecer sobre este documento.
Assistiu-se, por isso, ao longo das vrias legislaturas, a um questionar ligeiro,
muito pela rama dos meandros - que por serem meandros tm ficado mesmo por a -,
que representam as questes oramentais, limitando-se o Parlamento a aprovar o
Oramento, que o Governo lhe colocava sob os olhos, acrescendo a esse facto a falta
de prestao de contas. Alm disso, instalou-se o hbito de, no meio do ano, se
proceder rectificao do Oramento, por se constatar serem as previses contidas no
Oramento inicialmente aprovado, insuficientes para os gastos pblicos o que j de si
no um bom indicador no que se refere a disciplina financeira634.
633

Para obtermos um melhor esclarecimento do papel de controlo da Assembleia Nacional, elabormos


um questionrio, endereado a este rgo, cujo Presidente autorizou o uso do direito de resposta, mas
que nunca se concretizou.
634
Naturalmente que motivao diferente teve a rectificao do Oramento do Estado, aprovado para o
exerccio de 2009, que em funo do que se disse a respeito da forte dependncia das receitas do

263

viii) Uganda

O quadro legal que neste pas regula as finanas pblicas, desde o nvel central
ao local, destaca-se pela variedade, sendo de referir, entre outras leis, a Constituio
de 1995, cabea, a Lei Oramental de 2001, a Lei do Poder Local de 1997, a Lei da
Regulao das Finanas e Responsabilizao do Poder Local de 1998, a Lei das
Finanas Pblicas e Responsabilizao (PFAA) de 2003.
O artigo 155. da Constituio comete ao Presidente a faculdade de apresentar
o Oramento perante o Parlamento, at 15 dias antes do incio do novo ano fiscal,
caso o no faa antes. Os poderes oramentais do Parlamento encontram-se previstos
no artigo 79. daquele texto fundamental, mas o poder de emenda deste rgo est
consagrado nos artigos 156. a 160..
A proposta oramental, ao ser apresentada ao Parlamento, antes de ser
discutida pelo Plenrio, apreciada pela Comisso Oramental, de carcter
permanente, que tem competncia para sugerir alteraes, s quais os funcionrios do
Ministrio das Finanas podem objectar, durante as sesses de apreciao, por esta
comisso, sendo os diferendos resolvidos entre os contendores635. Esta comisso
tem poderes semelhantes aos de um tribunal superior para questionar e obter
informaes junto de funcionrios pblicos ou de qualquer cidado636.
As mais recentes alteraes legislativas em matria financeira, resultaram na
criao de um departamento cuja misso consiste em apoiar os deputados na anlise
da proposta oramental, e por via destas alteraes foi, tambm, determinado que o
Governo deve submeter a proposta ao Parlamento, trs meses antes da data normal de
sujeio do oramento637.
De acordo com a Constituio, o Parlamento no pode debater o aumento ou
reduo de um imposto, a no ser que um Ministro inicie o debate em nome do
Governo. Conforme dispe o artigo 93., n.1, o Parlamento ugands no goza da
prerrogativa de aumentar ou reduzir impostos.

petrleo, fora aprovado de acordo com preos de mercado do crude, que sofreram uma descida
vertiginosa, sendo esta um sintoma da crise financeira que assola o mundo inteiro.
635
Cfr.Daisy Owomugasho, Uganda, in Budget Transparency, cit., p. 286.
636
Cfr. Daisy Owomugasho, Uganda, in Budget Transparency, cit., p. 287.
637
Cfr. John K. Johnson, The Role of the Parliament, cit., p. 11.

264
b) Poderes de Emenda Parlamentar em face dos Valores Democrticos e
de Representao

A existncia de duas reservas prosseguidas por rgos distintos relativamente


a uma mesma matria, faz-nos perceber quo importante e elementar o
procedimento oramental, para a continuidade e implementao das polticas que
visam a realizao dos fins do Estado. Mas tambm nos leva a compreender que ainda
que cada um desses rgos, a seu tempo, exera os respectivos poderes, esse exerccio
acarreta algumas especificidades que arrastam consigo a necessidade de haver uma
colaborao inter-orgnica, j que nada obsta que a reserva de iniciativa
governamental se veja submetida apreciao, durante o processo oramental, pela
reserva parlamentar, a quem compete o papel aprovador do que, ao nvel da primeira
reserva, no passa de um mero projecto638.
A conflituosidade que se gera sempre entre a reserva parlamentar e a reserva
governamental, em matria oramental, tem aparecido reflectida nos Textos
Constitucionais de raiz parlamentar639, no constituindo excepo, como se viu, os
pases que acima foram referidos.

638

Mas nas relaes que mantm com o Executivo, mesmo no plano oramental, o Parlamento goza de
poderes de controlo sobre os gastos e actividades realizadas pelo poder executivo, esta uma das trs
principais funes do rgo parlamentar. Como afirma John Johnson, The Role of the Parliament.., cit.,
p.2, os Parlamentos representam a diversidade de indivduos e de grupos na sociedade; como suprema
instituio legislativa da nao, os Parlamentos criam as leis que regem a sociedade e so incumbidos
de controlar os gastos do Executivo e a sua performance.
639
John K. Johnson, The Role of Parliament, cit., p.7 e ss., ao estudar as relaes que se desenrolam
entre o poder legislativo e o poder executivo, aponta os factores que influenciam o exerccio das
funes do poder legislativo, referindo-se ao grau de independncia e de fiscalizao que este apresenta
em face do poder executivo, tanto nos sistemas de matriz parlamentar como de matriz presidencialista.
Chega mesmo a classificar o rgo legislativo segundo quatro tipos, sendo os trs primeiros
designados, por ordem crescente de independncia, poder de influncia e eficcia na actuao: rubber
stamp, arena, transformative e emerging (os que se encontram em processo de mudana, que se
caracteriza por passar a haver uma maior influncia sobre as polticas governamentais). A Frana um
bom exemplo desta relao conflituosa entre o Parlamento e o Governo, no mbito da deciso
oramental, que recai sobre a proposta oramental. Comea por ser a prpria Constituio a encerrar
limites actuao do Parlamento, no uso da faculdade de introduzir emendas quela proposta. De
acordo com Paul Amselek, Le Budget de ltat et le Parlement sous la V. Republique, in Les 40 Ans de
la Cinquime Republique, Revue de Droit Publique et de la Science Politique en France et ltranger,
LGDJ, 1999, p.p.1463-1465, os constrangimentos que se colocam ao Parlamento resultam da faculdade
que atribuda constitucionalmente ao Governo de recorrer ao mecanismo do voto bloqueado e a
questo de confiana. Albert Mabileau, La Comptence Financire, cit., p.p.64-66, refere-se tambm
s particularidades do processo oramental, cujo projecto sempre de iniciativa governamental, mas
cuja aprovao se encontra a cargo do Parlamento que se encontra sempre na defensiva; a arma
essencial que lhe permitia passar ao contra-ataque, o direito de emenda foi-lhe praticamente retirada..
Cfr., Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., pp.527-528.

265
Se momentos houve em que, o exerccio da reserva parlamentar foi observado
como uma mera figura de estilo, incapaz de modificar os propsitos traados pelo
rgo executivo, plasmados no projecto oramental, passou, igualmente, em momento
posterior, a admitir-se que a interveno parlamentar tem para uns as suas
convenincias e as suas inconvenincias para outros. Contudo, os relatos que temos
tanto do passado como das experincias mais recentes, tm demonstrado, que essa
interveno parlamentar, um pouco por todo o lado, se caracteriza por ser uma
interveno limitada640/641 de foro constitucional, havendo mesmo quem defenda que
mais benfica para a relao inter-orgnica e bem assim para a salvaguarda dos actos
do actual rgo de aprovao, o Parlamento642.
A oportunidade que dada quando, pelo menos, ela existe ainda que em certos
casos, de modo apenas formal, para que o Parlamento exera uma faculdade de que
incumbido, por quem o elegeu, no que diz respeito ao power of the purse no
poder ser escamoteada ou mesmo adiada, pela ausncia ou a alegada ausncia de
conhecimentos e informaes sobre os propsitos do Governo, contidos no plano
financeiro projectado para cada exerccio financeiro, pois, a ser assim, ficam
640

Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p.529, admite que tal limitao
compreensvel uma vez que um reconhecimento de uma liberdade integral ao Parlamento, que
permitisse a este rgo, atravs da aprovao de propostas ilimitadas de alterao proposta do
Governo, fazer aprovar normas que se afastassem substancialmente das apresentadas pelo Governo,
poderia levar, no extremo, a uma total desfigurao da proposta governativa que colocasse em causa
a autonomia da reserva constitucional de iniciativa legislativa constitucionalmente atribuda a este
rgo. Se a faculdade de introduzir propostas ilimitadas poderia desfigurar, como diz este autor, a
proposta do Governo, no menos verdade que muitas das limitaes que so impostas ao rgo
parlamentar acabam por debilitar a sua interveno, j que quelas se acresce a inrcia dos
Parlamentos, quantas vezes, pouco afoitos na discusso dos assuntos de natureza oramental. Esta
posio do autor aparece justificada mais adiante na sua dissertao, com uma proposta que visa afastar
o Parlamento do papel de rgo aprovador do oramento, como se ir ver mais frente, neste trabalho.
Armindo Monteiro, O Oramento, cit., p.p.152-157, num contexto diferente do actual, defendeu que
era importante que as Cmaras no se imiscussem em assuntos de ordem financeira, votando despesas
e cortando receitas, sob pena de no poderem depois disso, exercer qualquer controlo sobre os actos de
gesto do Governo e mais do que isso confundirem-se os seus actos com os do Executivo. Referindo-se
aos limites da interveno parlamentar, Albert Mabileau, L Comptence Financire, cit., p. 53,
comenta que a liberdade de actuao do Parlamento, em face das limitaes constitucionais
dependem essencialmente das relaes de fora ou de colaborao que se estabelecem entre as
assembleias e o executivo. Na prtica, apesar das disposies imperativas, cabe ao Governo permitir
ou bloquear as iniciativas parlamentares..
641
Essa limitao existe, por resqucios do passado, pois as Cmaras tiveram, a dado passo da histria
referente aos procedimentos oramentais, que ser arredadas dessas lides, pela sua complexidade, pelo
no directo envolvimento na execuo das polticas pblicas e perante outras tantas razes, o prprio
dualismo jurdico-legislativo no surge por razes de mera dogmtica jurdica, como sabido.
642
Sustentando que a aprovao parlamentar deve, actualmente, considerar-se um enorme tigre de
papel, Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p.645, afirma que a interveno
parlamentar na fase de apreciao da proposta oramental, visa, apenas, aparentemente conferir ao
Parlamento o papel de controlo sobre o Governo e sobre o Oramento, pois na realidade tal interveno
no seno um modo de acentuar a desresponsabilizao do executivo, mais do que um factor de
credibilizao do Parlamento..

266
colocados em causa os objectivos visados pelo princpio da representao. Como se
sabe o power of the purse essencial para a concretizao dos valores subjacentes
aos ideais de representao e da democraticidade643.
Na prtica, porm, a aprovao pelo Parlamento tem vindo a ser uma mera
formalidade, por todas as razes j conhecidas e, ainda, pelas limitaes que em
muitos casos lhe so impostas. Por uma razo ou por outra, na prtica, a aprovao
quase no passa de um voto de confiana ao Governo644.
Nos anos mais recentes tem aumentado, tanto a nvel de cada pas como a
nvel internacional o grau de preocupao dos rgos parlamentares relativamente ao
problema da corrupo dos Governos. Denota-se, hoje em dia, que a literatura de
especialidade se tem dedicado ao estudo do fortalecimento do rgo parlamentar645,
643

Joachim Wehner, Legislative Arrangements for Financial Scrutiny: Explaining Cross-National


Variaton, in The Role of Parliaments in the Budget Process, Ed. Por Riccardo Pelizzo, Rick
Stapenhurst e David Olson, World Bank Institute, Washington, D.C. , 2005, p.2.
644
Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p. 647 e 649, considera que a aprovao
parlamentar do oramento mais um acto de resignao do que um voto de confiana, da que o autor
defenda, em face dos antecedentes que esto na base da sua teoria, que seja dada importncia
fiscalizao ex-post e no ex-ante, com vista responsabilizao dos actos do Governo.
645
Num grande nmero de casos, os textos constitucionais de matriz parlamentar restringem o poder de
introduzir emendas proposta oramental. A posio referida no texto tem opositores na doutrina, que
defendem no dever o rgo que aprova o oramento propor alteraes proposta oramental de modo
a no se envolver nas opes do Governo, a quem compete elaborar essa proposta, podendo, assim,
manter a sua autonomia e distanciamento em relao quelas opes, ficando mais fortalecido na
fiscalizao dos actos de gesto daquele rgo, para a sua responsabilizao mais efectiva. Robert
Hertzog, Les Pouvoirs , cit. p. p. 298, 303-304 e 310, particularmente crtico, relativamente aos
poderes de aprovao da proposta oramental do Parlamento francs, que considera poder ser mais til
no exerccio de outras funes, designadamente, a funo de controlo sobre a execuo oramental.
Segundo este autor, a prtica poltica, apoiada na doutrina do poder parlamentar, fez da apreciao do
projecto de lei de finanas um episdio central da vida poltica, pelo facto de o momento em que o
Governo d conta do conjunto das suas polticas, em que se decidem as orientaes da economia
nacional e onde se podem expressar os interesses dos grupos sociais. () Ora, tudo isto repousa num
mal entendido que consiste em pretender que o Parlamento decide sobre a lei de finanas, o que
formalmente verdade: sem aprovao no h lei. () A deciso supe a responsabilidade. Ora,
ningum considera que o Parlamento responsvel da boa ou m poltica oramental e dos erros que
figuram nos documentos adoptados e votados por ele. O oramento permanece, apesar da sua passagem
pelas assembleias, obra do Governo (). Ali onde o Parlamento decide, no controla. () O
Parlamento poderia assim salvar o seu poder em matria financeira atravs da sua funo de controlo,
que sem dvida a menos contestvel das suas misses e aquela em que existe acordo em considerar
que ela a maior vocao a ser desenvolvida e melhorada.. Tiago Duarte, A Lei por Detrs do
Oramento, p.p.622-652, defende uma proposta interessante, que consiste em ser o oramento
aprovado j no pelo Parlamento, mas por acto legislativo do Governo. A proposta do autor assenta em
trs pressupostos fundamentais: 1. ser o oramento aprovado por decreto-lei autnomo do Governo,
precedido de debate perante o Parlamento, de modo a haver o pronunciamento da oposio parlamentar
e ser dada publicidade s polticas governamentais; 2. ser aprovado um oramento plurianual pelo
Parlamento, com o perodo de durao de uma legislatura, cujos oramentos anuais em que se
desdobra, seriam aprovados pelo modo acima proposto; 3. sujeio da Lei do Oramento lei do
enquadramento oramental e Lei do Oramento plurianual. Para este autor, Diferentemente, o
Parlamento, embora veja a manuteno do poder de aprovao e de modificao oramental
assegurados constitucionalmente, encontra-se na prtica cada vez mais limitado nos seus poderes de
conformao material, seja pela diminuio das exigncias de especificao oramental, seja pelo

267
enquanto rgo de fiscalizao dos actos do Governo e principalmente no que
concerne ao modo como este gere os dinheiros pblicos. E tal preocupao s
justificvel pela predominncia do Governo no comando do poder poltico, no
controlo dos recursos financeiros, no desenvolvimento das polticas e implementao
das leis, na iniciativa da produo legislativa, na gesto dos principais contratos da
Administrao e na gesto dos programas governamentais646.
Mas, tambm tem vindo a ganhar alguma projeco doutrinria, a tese de que
deve ser dada ao Governo a prerrogativa de aprovar o Oramento, j que lhe cabe a
sua execuo, de modo a que este aparea diante do pas e no por detrs do
Parlamento, como o artfice de um equilbrio que lhe pertence realizar, sem desculpas
de outra maneira vlidas647, proporcionando-se, desse modo, a juno da
competncia do rgo responsvel pela elaborao do projecto, com a legitimidade do
rgo que vai ser responsvel pela sua execuo.648.
Feita uma anlise global ao quadro que acima se deixou traado, com relao
ao poder de emenda de que gozam os Parlamentos em alguns pases africanos,
conseguimos observar que, no obstante em grande parte dos casos existam normas
constitucionais sobre o exerccio desses poderes, isso apenas acontece de modo
formal, uma vez que, na prtica, existem muitas debilidades que constituem fortes
entraves para esse exerccio: ou por impreciso das normas constitucionais que
remetem para lei ordinria ainda no em vigor, ou por inexistncia de normas
constitucionais que regulam tal matria, ou porque havendo a base legal requerida
inexistente a organizao necessria ao nvel da estrutura parlamentar, no que
concerne existncia de Comisses Parlamentares com capacidade para, na base de
aces de investigao poderem efectuar propostas de emenda proposta oramental,
alargamento dos poderes governativos ao nvel da modificao do contedo oramental, seja, ainda,
pela no execuo governativa das despesas ou pelo no cumprimento das previses de receitas, tudo
contribuindo para o aumento de poderes governativos em sede oramental. () Na verdade, a
considerar-se que a execuo oramental um domnio da exclusiva competncia do Governo, este
executar as verbas, realizando as despesas, de acordo com o seu critrio, estando apenas vinculado ao
cumprimento das despesas a que se no possa furtar. () A Lei do Oramento vive, assim, espartilhada
entre dois rgos, sendo que todo o regime jurdico associado a esta lei se encontra elaborado de modo
a proteg-la das intervenes do Parlamento, o que no deixa de ser paradoxal, tendo em conta que ,
precisamente, o Parlamento que tem a competncia para a sua aprovao. () Esta opo no
inviabilizaria, antes clarificaria, o controlo parlamentar sobre o Oramento inserindo-o no contexto do
genrico controlo sobre a actividade do Governo, que, para respeitar a separao de poderes, tem de se
equilibrar entre a fiscalizao e a responsabilizao do rgo executivo..
646
Cfr. John K. Johnson, The Role of Parliament, cit., p.1.
647
Cfr. Fernando Emygdio da Silva, A Reforma do Oramento em Portugal: Poltica e Tcnica, apud
Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p.650.
648
Cfr. Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento, cit., p.650.

268
ou existncia de comisses especializadas de economia e finanas, que de modo
entrosado com a Comisso de Contas Pblicas, consigam congregar toda a
informao necessria e til.
O exerccio do poder de emenda da proposta oramental insere-se nos amplos
poderes conferidos ao Parlamento, como rgo de representao dos interesses dos
cidados e o seu modo de demonstrar esse poder de representao649, nessa fase,
consiste na capacidade de analisar de modo fidedigno, se o plano financeiro do
Governo corresponde, em cada ano, queles interesses, ao invs de ser uma mera
caixa de ressonncia das propostas adiantadas por aquele rgo650. Para que tal suceda
necessrio que esteja por de dentro das actividades propostas, o que s possvel se
o Parlamento estiver dotado de meios tcnicos e humanos capazes de, com a rapidez
que o processo oramental encerra, alertar os deputados para de modo ponderado
decidirem, ponderao essa, que ter de ir ao ponto de sugerirem modificaes
proposta oramental (haver de ser dada capacidade s Comisses para sugerirem
essas alteraes, quanto mais forte fr essa capacidade, mais analtico o processo de
apreciao da proposta oramental e mais credvel se torna o papel do rgo
parlamentar).
No importa, por isso, que constitucionalmente estejam previstos amplos
poderes, quando, na prtica, o rgo parlamentar est cerceado para executar o seu
papel de representante dos interesses dos cidados. Pois, a apreciao da proposta no
um mero exerccio rotineiro, repetitivo e enfadonho, uma vez que est em causa a
aprovao de modo srio dos parmetros em que se vai mover a gesto dos dinheiros
pblicos arrancados com sacrifcio ao sector privado, que por ironia desta
classificao economicista, vai ser privado das suas poupanas com vista a cobrir as
despesas pblicas, supostamente em benefcio do bem comum.
Pelos motivos acima referidos no pode o rgo parlamentar de nimo leve, na
fase de apreciao do Oramento ceder de mo beijada aos propsitos do Governo,
649

As limitaes ao exerccio do poder de emenda do Parlamento francs, constituem, em nosso


entender, um bom exemplo da quebra do princpio da representao na aprovao oramental,
inviabilizado pelo risco de desvirtuar a proposta do Governo, a quem a Constituio atribui amplos
poderes, que se manifestam por ocasio da aprovao da lei de finanas. Cfr. Albert Mabileau, La
Comptence Financire, cit., p.p. 53 e 57, ao comentar as normas constitucionais de 1958 (art.s 40.
e 42.), relativas ao procedimento legislativo e, em particular, o procedimento oramental, diz
expressamente que a predominncia governamental em matria financeira aumentou, ao passo que a
liberdade de aco do Parlamento diminuiu de modo singular.
650
De acordo com Tiago Duarte, A Lei por Detrs do Oramento..., cit., p. 591, o estabelecimento de
limites ao Parlamento ao poder de modificao da proposta oramental, transforma-o em mero rgo
de ratificao de uma lei elaborada (quase definitivamente) pelo Governo..

269
sem ter pelo menos alguma certeza de que por A mais B, estes so requeridos para a
satisfao dos interesses da comunidade que representa, e que no obedecem a
desgnios de maiores sacrifcios, tanto do lado da arrecadao das receitas, como do
lado da realizao das despesas, em prol da concretizao dos princpios democrticos
que regem as sociedades do mundo moderno.
Ora, no que entendamos que os interesses destes dois rgos sejam
contrapostos, como j o foram antes, mas ainda que assim no acontea, certo ser
que os dinheiros pblicos no podem ser deixados a bel prazer do Governo e sua
Administrao, devendo a sua gesto, a cada passo, ser avaliada atravs do
mecanismo da prestao de contas, tanto do ponto de vista poltico como tcnico,
conducente responsabilizao pelos resultados.
Numa altura em que as tecnologias de informao esto ao alcance das
instituies estaduais, movimentado estas grandes somas de dinheiro, no
compreensvel que os Parlamentos no tirem partido destes meios tecnolgicos, cuja
execuo seria viabilizada por quadros humanos de formao superior adequada aos
propsitos e objectivos das Comisses que os integram, de modo a permitir que os
deputados decidam sobre os contedos da proposta oramental, com conhecimento de
causa e cientes de que a sua aprovao vai ao encontro dos interesses dos seus
representados.
Por isso, a imposio de limites ao poder de emenda proposta oramental,
embora possa reduzir a actuao do Parlamento na apreciao deste documento
previsional, o no exerccio desse poder, j de si limitado, pelas normas
constitucionais ou legais, por ausncia de informao e conhecimentos tcnicos para a
sua avaliao, j no so admissveis. No vale, por essa razo, continuar a afirmar
que a matria complexa e que em face dessa complexidade ceda a pouca bagagem
tcnica dos deputados, relativamente matria a tratar ou a apreciar.
Porque ento, mais vale no autorizar do que autorizar mecanicamente ou de
forma autmata, como se vista desarmada tudo estivesse perfeito. Mas, para os
autores que atribuem aos poderes formais do Parlamento uma quase falncia
institucional, no deixa de haver uma receita, que no sendo uniforme para as
inmeras experincias parlamentares em matria oramental, qualquer que seja a
forma de Governo adoptado, apresenta alguns contornos, que vale a pena aqui alinhar:
a) a capacidade de introduzir alteraes proposta oramental de modo efectivo,
depende de saber se exercida ao nvel da Plenria ou ao nvel das Comisses que

270
integram o rgo parlamentar651; b) o espao de tempo de que dispem as comisses
para a apreciao da proposta oramental652; c) o nmero de comisses que intervm
na apreciao da proposta e a interaco que se desenvolve entre elas653; d) o acesso
das comisses para efectuarem uma pesquisa independente e obterem informaes
acerca dos servios da Administrao654.
J passou o tempo em que o receio das liberalidades dos parlamentares
impunha a necessidade da existncia de leis-travo, sendo hoje a realidade um pouco
diferente, em face de que os factores que contribuem para o desequilbrio das finanas
pblicas no residem tanto nas iniciativas parlamentares, mas nas iniciativas do
Executivo, que como se sabe o rgo a cargo de quem se encontra a gesto de todo o
quadro econmico das naes, por isso representa e apresenta-se como uma
autoridade na matria, s contrarivel se, e quando o rgo parlamentar puder
penetrar e entender os meandros da complexa gesto macroeconmica.
Contudo, grande parte dos Textos Constitucionais de matriz parlamentar da
actualidade continua a conter disposies que vedam o poder de emenda dos
Parlamentos, constituindo verdadeiras clusulas travo do exerccio daquele poder,
evitando que as Assembleias alterem a proposta oramental durante a apreciao, por
via de aumento de despesas ou diminuio de receitas.
Portugal e os pases que no passado foram suas colnias adoptaram uma
orientao diferente, deixando de modo franqueado a faculdade de os Parlamentos
introduzirem alteraes proposta oramental, pelo menos primeira vista, sem
quaisquer restries. Mesmo em face dessa abertura constitucionalmente prevista, em
alguns destes pases, falta a percia para fazerem jus faculdade de que dispem e
que a Lei Fundamental lhes concede. Em relao a esta, valeria dotarem-se dos
mecanismos adequados para que tal faculdade passasse a ser efectiva e no
meramente formal.
Tudo isto, na perspectiva de um reforo dos poderes parlamentares, na
apreciao da proposta oramental. J numa perspectiva que abandone esta ideia,
enveredando-se para a desresponsabilizao do Parlamento em face das polticas
governamentais, contidas na proposta oramental, pelas quais haver apenas e to s
que responder o Governo que as traa, no passando por um comportamento do
651

Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, The Role of Parliament, cit., p.9.
Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, The Role of Parliament, cit., pp.10.
653
Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, The Role of Parliament, cit., pp.10-12.
654
Cfr. Warren Krafchick e Joachim Wehner, The Role of Parliament, cit., pp.13-15.
652

271
Parlamento, como hoje acontece, ao legitimar pela aprovao a proposta oramental,
este problema s se colocaria ao nvel do oramento plurianual, j que de acordo com
os defensores desta posio, esta ainda seria objecto de oposio parlamentar, e
apenas os seus oramentos anuais passariam a ser objecto de aprovao oramental,
mas, ainda assim, dizamos, o reforo do Parlamento em relao a esse oramento
plurianual seria de se colocar.
A proposta de Tiago Duarte, que deixmos expressa em pginas anteriores,
no ser to radical, em nosso entender, quando deixa a porta aberta para uma
discusso em sede parlamentar, de modo a serem ouvidas as contraposies
proposta apresentada pelo Governo, por outras cores polticas.
Fica por dizer se tal discusso ou se o seu resultado para ser levado em linha
de conta pelo Governo aquando da sua aprovao. Porque se ainda assim no se
verificar qualquer eficcia em termos da considerao dos resultados da anlise
parlamentar da proposta, ento a sim, poder-se- dizer que a responsabilizao do
Governo est a ser exemplarmente executada.
Caso contrrio, parece-nos que a referida legitimao a que se pretende fugir
ou pelo menos evitar, continuar a produzir os seus efeitos. De todo o modo, parecenos que ao permitir que o Governo aprove a sua proposta, o autor est a desfechar um
golpe de misericrdia fiscalizao poltica ex-ante655 do Oramento, que se nos
afigura importante, principalmente no que diz respeito ao despesismo que vem
caracterizando os Governos hodiernos.
que a fiscalizao ex-post vai verificar, se entre o que foi oramentado e
programado e o que foi despendido, no foram violadas as regras de boa gesto
(value for money), com vista responsabilizao do Executivo e sua Administrao,
ao passo que a primeira visa atingir objectivos de preveno. O maior problema, em
relao fiscalizao poltica, a exercer por ocasio da anlise da proposta
oramental, coloca-se na inrcia do Parlamento, que, como bem diz Tiago Duarte se
pode resumir a uma mera ratificao.
H ainda que referir que a remisso ao Governo do poder de aprovao da
proposta oramental constituir a negao dos objectivos polticos que subjazem
regra da plenitude oramental. Ficar sem razo de ser, pelo menos do ponto de vista
poltico, o exerccio do controlo antes da execuo oramental, o que, desde logo,

655

Cfr. Rick Stapenhurst, The Legislature and the Budget, World Bank Institute, 2004, p. 3.

272
poder vir em reforo de casos de desoramentao, numa fuga maior e mais
escancarada do sector pblico para formas de direito privado. Como afirma Fernando
Silveiro Xarepe, ao referir-se s sociedades de capitais pblicos, o recurso a estas
sociedades surge, para sob o manto de s assim se atingir uma eficincia e
flexibilidade maiores, se furtar a actividade exercida a certo e determinado tipo de
controlo e/ou de responsabilizao.656.
Ainda sobre a roupagem privada sob que aparece a gesto de fundos pblicos,
Sousa Franco assevera que alm de no terem substrato realmente privado e no
exercerem qualquer actividade que lhes d receitas privadas ou mercantis, estas
formas de organizao escapam disciplina e ao controlo tpico dos dinheiros
pblicos sem que neles funcionem os mecanismos prprios de verdadeiras
organizaes privadas657.
Poder-se- referir que sacrificar a regra da plenitude, perante uma maior
responsabilizao do Governo, outra via de criar as condies para ilibar o
Parlamento de qualquer responsabilizao, em face da proposta apresentada pelo
Governo, pois o resultado que se obtm o mesmo, mas alcanado de modo mais
objectivo e directo, sem os rodeios que sempre exige o pronunciamento do
Parlamento, por ocasio da apreciao da proposta governamental.
Talvez a proposta deste autor logre aceitao, num contexto como o alemo, j
que neste ordenamento jurdico que se tm levantado, recentemente, vozes mais
clamorosas para a mudana, ou como o ordenamento portugus, onde no deixar de
haver quem a ela se contraponha, e certamente em maior nmero, que os que votem a
seu favor Conservadores??!!... provvel!
Mas, temos muitas dvidas de que tal soluo se enquadre bem ou sequer se
enquadre, em pases africanos onde vigorem regimes monopartidrios ou
monopartidrios acobertados num pluripartidarismo incipiente, at como proteco
dos valores de representao e democrticos, que a muito custo se pretende defender,
j que neles, o poder executivo muito forte, quase ofuscando os demais poderes, que
gravitam sua volta e, por isso, o poder legislativo aparece enfraquecido, seno
mesmo agonizante658. Tal situao notria, por ocasio da discusso da proposta
656

Cfr. Fernando Silveiro Xarepe, O Tribunal de Contas, as sociedades comerciais, cit., p.p.74-75.
Cfr., Antnio L. de Sousa Franco, Finanas PblicasVol I, cit., p.p.363-364.
658
De acordo com a opinio de Michael Mataure, Regional Integration in Africa: Implications for
Parliamentary Practices and Procedures, in Perspectives on African Governance, Ed. por Lindlyn
Chiwandamira e Mnica Mkanda, IDASA, Fredskopset, 2005-2006, pp.23-24, em muitos pases
657

273
oramental, que, como se viu, fruto de um conjunto de factores, alguns dos quais com
foro constitucional, minam o papel do rgo parlamentar, que a final ratifica aquela
proposta.
Pelo que, se torna mais defensvel para estes pases, a soluo que propugne
pelo reforo do papel do Parlamento no conjunto de poderes atribudos, que lhe
permitam introduzir alteraes proposta oramental, sem deixar de aditar a esse
reforo, o papel e actuao da sociedade civil, no quadro da participao.
Os pases francfonos que observmos, seguem de perto o modelo francs,
que ao abrigo do artigo 40. da Constituio de 1958659 e da Lei Orgnica 59-2, de 2
de Janeiro de 1959, que de acordo com o seu artigo 42.660, restringia o poder de
emenda, conferido ao Parlamento, por ocasio da apreciao da proposta de Lei de
Finanas diminuio de despesas ou aumento de receitas (essencialmente receitas
fiscais) ou ainda substituio de uma receita anteriormente existente por uma nova
receita de montante pelo menos equivalente.
No era permitido o exerccio deste poder quando se tratasse de pretender
aumentar despesas (mesmo que se trate de compensar este aumento com uma
poupana ou com um aumento de receitas do mesmo montante) ou de diminuir os
recursos existentes661/662.
africanos, o executivo controla todos os passos do rgo parlamentar, sendo aquele responsvel pela
determinao do nvel de despesas dentro do oramento parlamentar, assim como quando liberta ou
retm fundos. O autor julga que a separao de poderes um princpio que est mal resolvido entre os
trs poderes, gerando-se, conflitos entre eles. Essa situao mais evidente quando um partido
maioritrio detendo um nmero significativo de lugares no Parlamento, forma Governo. Em casos
como esse, a cmara de representantes vista como a extenso do executivo e por isso no de se
esperar que questione ou contradiga as decises e aces do executivo de maneira nenhuma, actuando
antes como um rubber stamp.
659
Nos termos deste artigo no so admissveis as propostas e emendas parlamentares sempre que elas
provoquem uma diminuio das receitas pblicas ou a criao ou agravamento de uma despesa
pblica.
660
Segundo este artigo nenhum artigo adicional, nenhuma emenda a um projecto de lei de finanas
pode ser apresentado salvo se tiver por objectivo suprimir ou reduzir efectivamente uma despesa, criar
ou aumentar uma receita ou assegurar o controlo das despesas pblicas.
661
Cfr. Paul Amselek, Le Budget de ltat et le Parlement sous la V.e Rpublique, in Les 40 Ans de la
Cinquime Republique, Revue du Droit Public, LGDJ, 1999, p. 1456. Segundo este autor, a limitao
ao poder de emenda do Parlamento circunscreve-se ao essencial: as assembleias tm, em definitivo,
conservado intacto o seu papel originrio de proteco dos contribuintes e de controlo da necessidade
da contribuio pblica que lhes reconhecida pelo artigo 14. da Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado de 1789. Elas podem reduzir as despesas projectadas pelo Governo, perseguir os gastos
em desperdcios ou a m utilizao dos dinheiros pblicos; elas podem recusar ou diminuir os
aumentos de impostos que o Executivo solicite, ou ainda introduzir melhoramentos no sistema fiscal
existente, mantendo-lhe o mesmo rendimento. Estes poderes revestem, na poca actual, uma
importncia acrescida.
662
Em matria de alterao de propostas referentes a despesas, a limitao incide sobre a no admisso
do aumento de qualquer despesa, por isso no admitida proposta que vise diminuir uma despesa ainda
que seja compensada com o aumento de outra despesa. No que se refere a receitas, no so admitidas

274
Recentemente, (2001) a Assembleia Nacional francesa deu incio a uma ampla
reforma oramental, que dentre muitas frentes, contempla a expanso do poder
parlamentar de alterao das despesas663, ao abrigo do que dispe a Lei Orgnica
n.2001-692, de 1 de Agosto de 2001.
Os pases africanos anglfonos seguem, mais ou menos de perto, o sistema do
Reino Unido, onde a lei-travo se aplica em relao a propostas que pretendam o
aumento das receitas, fazendo jus aos primrdios da interveno parlamentar na
defesa dos interesses dos contribuintes e ainda onde esta interveno de algum modo
tnue, pela forma como est estruturado o processo de apreciao da proposta
oramental, em termos do prazo em que se verifica essa apreciao, o papel
desenvolvido pelas comisses e o tipo de informao que prestada.
No entanto, alguns pases africanos, como o caso do Uganda, parece que
tendem a distanciar-se do papel pouco activo do rgo parlamentar, vindo a reforar a
sua actuao atravs do recurso a mecanismos que conduzem a uma melhor
organizao do processo de aprovao do oramento.

propostas parlamentares que visem a diminuio do valor global das receitas. Nem mesmo a tcnica
que passou a ser desenvolvida pelo rgo parlamentar, pela via de recomendaes, convites ou
injunes, com vista a contornar o artigo 40. da Constituio e o artigo 42. da Lei Orgnica de 1959,
tem sido considerada pelo Conselho Constitucional atentatria destas duas disposies fundamentais
em matria oramental.
663
Cfr. Rick Stapenhurst, The Legislature, cit., p.3.

275

Captulo II
Princpios e Regras Subjacentes aos Poderes Oramentais
1. Desoramentao versus Consolidao Oramental: Tendncias Actuais
de Modo a Proceder-se Transparncia Oramental
1.1. Generalidades

Numa perspectiva mais global, apesar de termos abordado o tema da


desoramentao a respeito das empresas pblicas, vamos agora dedicar a nossa
ateno ao fenmeno da desoramentao, nas modalidades que pode assumir e bem
assim as suas caractersticas, contrapondo-o a um movimento de sinal contrrio, a
consolidao oramental, que nos ltimos tempos se tem desenvolvido, em resposta
necessidade de se imprimir maior transparncia e estabilidade na gesto dos dinheiros
pblicos e correspondentes contas pblicas, que passaram a ser uma exigncia na
Europa do Tratado de Maastricht664, primeiro, e depois, do Pacto de Estabilidade e
Crescimento665.
664

O Tratado de Maastricht imps aos pases da EU, como condio para a entrada na unio monetria,
a obteno de um conjunto de metas numricas que passaram a ser conhecidas por critrios de
convergncia oramentais, e que consistiam em no serem ultrapassados ou serem atingidos
determinados ndices, quer ao nvel do dfice oramental, quer ao nvel da dvida pblica. Segundo
Hedwig Ongena, La Surveillance Budgtaire aprs le Pacte de Stabilit et de Croissance, Revue
Franaise de Finances Publiques, n.68, LGDJ, 1999, p.58, dentre as inmeras regras oramentais
impostas por este Tratado devem ser colocadas em destaque as seguintes: foram impostos valores de
referncia para os rcios de dfice pblico e de dvida na ordem de 3% do PIB para o dfice e 60% do
PIB para a dvida. De acordo com o Tratado o dfice de 3% pode ser ultrapassado, apenas quando tal
for excepcional e temporrio e se situar muito prximo do ndice de referncia; foi constitudo um
quadro comum contabilstico, o sistema europeu de contas econmicas integradas, de modo a permitir
que os Estados membros forneam os dados contabilsticos Comisso europeia, tal sistema
extensivo a todos os Estados membros; os procedimentos oramentais dos Estados membros devem ser
estruturados de modo a contribuir para alcanar uma maior disciplina oramental. De acordo com o
artigo 104C do Tratado de Maastricht, Se a relao entre o dfice previsto ou efectivo e o PIB
ultrapassar um valor de referncia (3% do PIB), a menos que a relao no tenha diminudo de maneira
substancial e constante e atingido um nvel prximo do valor de referncia, ou que o excesso no seja
seno excepcional e temporrio e que a dita relao no se situe prximo do valor de referncia.
665
O Pacto de Estabilidade e Crescimento adoptado pelo Conselho europeu em Amesterdo em Junho
de 1997, cujo objectivo principal consiste em clarificar as disposies do Tratado de Maastricht
relativamente conduo da poltica oramental no regime da moeda nica, conta como elementos
essenciais os seguintes: perseguir objectivos oramentais de mdio prazo, prximos do equilbrio ou do
excedente, de modo a que os Estados membros respeitem o ndice de 3%, at mesmo em perodos de
abrandamento da actividade econmica; definir o significado da condio de excepcionalidade, que em
princpio deve ser desencadeada quando haja uma abrandamento da actividade econmica que implique

276
E dizemos tratar-se de movimento de sinal contrrio, no porque a
desoramentao se coloque no antpoda da consolidao oramental, mas porque
representa um factor de reforo da regra da plenitude oramental, qual a
desoramentao constitui uma excepo.
Enquanto os requisitos que conformam a desoramentao passaram a
responder a exigncias do maior intervencionismo do Estado na vida econmica, pelo
facto de este ter vindo a assumir tarefas de carcter empresarial666, cuja capacidade de
resposta dinmica das transformaes dos fenmenos econmicos e sociais requer a
adopo de tcnicas de gesto em voga no sector privado, seno mesmo a criao de
entes, assumindo formas e regendo-se por normas do direito privado667, ao mesmo
uma baixa anual do PIB, em termos reais, de pelo menos 2%, contudo, poder haver situaes em que
havendo um abrandamento grave da actividade econmica, poder bastar que se evidencie uma baixa
do PIB de 0,75%, para que a excepcionalidade seja invocada; definir o carcter temporrio da
ultrapassagem do ndice de referncia de 3% do PIB, que s considerado como tal, na medida em que
persistam as medidas consideradas excepcionais, devendo o excesso verificado descer at ao limite de
3% no ano seguinte quele em que as condies excepcionais se verificaram; criar medidas expeditas
que visem por termo a dfices excessivos, com vista a evitar-se a aplicao de sanes aos Estados
membros; especificar o escalo de sanes a aplicar em caso de dfices excessivos, cuja composio
integra uma parte fixa igual a 0,2% do PIB e uma parte varivel igual a 1/10 da diferena entre o dfice
e o valor de referncia de 3%; estabelecer um mecanismo de alerta, que consiste em deverem os
Estados membros que participam na unio monetria apresentarem programas de estabilidade de mdio
prazo ao Conselho de Ministros e Comisso europeia, enquanto os que nela no participam deverem
ficar sujeitos apresentao de programas de convergncia. Em Julho de 1998 teve incio o processo
de controlo ou de superviso da situao oramental dos Estados membros com vista a assegurar que a
disciplina oramental estava a ser observada na unio monetria.
O Pacto explicita, qual o tipo de informaes que deve ser prestado, nos programas de estabilidade
e nos programas de convergncia. Em relao aos primeiros, basicamente traduzem-se em informaes
sobre os objectivos oramentais de mdio prazo que se situem perto do equilbrio ou do excedente,
sobre os desenvolvimentos econmicos previstos e sobre as decises de poltica oramental e
econmica traados de modo a serem alcanadas as cifras exigidas. Quanto ao segundo tipo de
programas neles devem os Estados membros especificar os seus objectivos de mdio prazo de poltica
monetria e a relao destes com a estabilidade dos preos e das taxas de cmbio.
No mbito da superviso do Conselho de Ministros, o Pacto estabelece que a anlise deste com
relao aos programas deveria procurar saber se os objectivos oramentais de mdio prazo fixados nos
programas garantiam de modo suficiente margens de manobra para assegurar a preveno de dfices
excessivos, se as medidas previstas nos programas conduziriam ou no s cifras oramentais, se as
previses econmicas neles contidas eram realistas, se as projeces contidas nos programs
correspondiam s orientaes de poltca econmica. De igual modo, a superviso da Comisso
europeia deveria incidir sobre o cumprimento estrito das disposies do Pacto.
Tratando-se os programas, de instrumentos para poder ser avaliado o grau de cumprimento dos
objectivos oramentais, pelos Estados membros, sempre que dessa avaliao o Conselho apurasse uma
debilidade notria, poderia recomendar a sujeio a medidas de ajustamento, que poderiam consistir
em reduo de despesas primrias correntes, limitao de pagamento de juros, muitas vezes em
associao com a reduo da carga fiscal. O prazo limite para os Estados membros atingirem a sua
posio oramental compatvel com o Pacto foi o ano de 2002. Cfr. Hedwig Ongena, La Surveillance
Budgtaire, cit., pp.58-63.
666
sugestiva a este propsito a afirmao de Eduardo da Paz Ferreira, Dvida Pblica, cit., p.330,
imagem de um Estado que tudo publicitava sua passagem, vai substituir-se a de um Estado que
ele prprio privatizado, quando entra em contacto com a economia..
667
De que so exemplo as sociedades de capitais pblicos e as sociedades de economia mista, que
como afirma Maria Joo Estorninho, A Fuga para o Direito Privado, cit., p. 68, Na minha opinio,

277
tempo, este fenmeno gerou mecanismos que colocaram os dinheiros pblicos sob sua
responsabilidade, margem da fiscalizao oramental exercida pelo rgo de
controlo poltico, j que esses fundos no integram a previso oramental668. As
regras da unidade e da universalidade que presidem elaborao do Oramento do
Estado, e segundo as quais o Oramento um documento nico englobando todas as
receitas e todas despesas, viram vir em seu reforo um balo de oxignio, suportado
pelo processo de consolidao oramental, contendo medidas de ajustamento tanto ao
nvel (principalmente) das despesas como das receitas, de modo a conduzir reduo
do dfice e diminuio da dvida pblica. Na medida em que tal processo de
consolidao oramental implica e impe uma maior disciplina oramental, esta ser
mais exequvel, quanto menos dispersas estiverem as receitas e as despesas pblicas.

pode dizer-se que, ao longo dos tempos, a Administrao Pblica acabou muitas vezes por passar de
uma fuga que se poderia dizer quase inocente a uma fuga consciente e perversa para o direito privado.
Para compreender exactamente este fenmeno preciso lembrar que, tradicionalmente, quando o
direito administrativo no espelhava o Estado de Direito e no possua verdadeiras formas
jurisdicionais de proteco, a utilizao do Direito Privado pela Administrao Pblica era favorvel ao
cidado; hoje pelo contrrio, existe esse perigo de a Administrao, atravs de uma fuga para o Direito
privado, se libertar das suas vinculaes jurdico-pblicas. E mais adiante neste seu trabalho, p. 190, a
autora, analisando o princpio da liberdade de escolha das formas jurdico-privadas, afirma ainda que,
Na verdade, se se partir do princpio que essas entidades so pura e simplesmente pessoas colectivas
jurdico-privadas, ento, ao conceder-se Administrao a liberdade de escolha de tais formas de
organizao, estar-se- mais do que nunca a correr o perigo de fuga para o Direito Privado.. Ver
Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol.I, cit., p.p.335-336, que aponta como um dos
motivos do surgimento destes organismos a necessidade d escapar s regras apertadas, porvezes muito
embaraantes, da contabilidade pblica controle da despesa, disciplina oramental () ou ainda um
outro motivo que se prende, nomeadamente, com a fuga ao controlo poltico e financeiro do
Parlamento, proteco de interferncias polticas. J.J. Canotilho e Vital Moreira, Constituio,
Vol.I, p.1108, sustentam que a fuga para o direito privado tambm (se no sobretudo) uma fuga
do oramento.
668
Em certos ordenamentos jurdicos, no s essas formas de organizao jurdico-privadas ficam
subtradas ao controlo parlamentar prvio, como igualmente no ficam sujeitas ao controlo tcnico do
rgo superiormente responsvel pela funo de auditoria e de prestao de contas s entidades que
gerem dinheiros pblicos, o que como se diz no Acrdo n.61/91, do Tribunal de Contas portugus,
publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n.134, de 14 de Junho de 1991, A utilizao de
mecanismos privados, contra a prpria natureza do mercado que lhes d forma, para escamotear
dinheiros pblicos sua forma de disciplina e controlo prprios, tanto viola, pois, a lgica e os valores
do Direito Comercial, assentes na real organizao da autonomia e da iniciativa privada, como viola a
lgica e os valores essenciais do Direito Financeiro, baseados na responsabilidade dos gestores dos
dinheiros pblicos e na limitao democrtica dos poderes do Governo e da Administrao Pblica e
pelos rgos parlamentar e jurisdicional competentes, quando por direitos de interveno dos prprios
cidados-contribuintes..

278
1.2. Desoramentao e Consolidao Oramental como modos Opostos
de tratar os Dinheiros Pblicos

A aluso ao conceito de desoramentao pressupe que se recue at a um


tempo em que a instituio oramental, no devendo estar sujeita a desvios, se
colocava sob a obedincia de um conjunto de regras, que norteavam, de modo
vigoroso, os objectivos situados por detrs dessa instituio. Referimo-nos,
concretamente, ao perodo do liberalismo econmico, que em ordem a preservar a
neutralidade das finanas pblicas da poca, e que tinham no oramento um
instrumento basilar (como ainda hoje ), o fizeram circundar por aquele conjunto de
regras, que ficaram conhecidas como regras clssicas, com a misso de presidirem
elaborao do oramento.
A plenitude oramental sendo uma dessas regras, tal como a designao
parece indicar, significar tudo num s oramento, mais precisamente, o oramento
nico e nele devem estar inscritas todas as receitas e todas as despesas,
desdobrando-se, assim, a regra da plenitude, na unidade oramental e na
universalidade oramental669.
A exigncia de fazer passar pelo crivo do Parlamento, os recursos arrecadados
e o modo como estes eram dispendidos, representava uma imposio resultante da
supremacia do rgo parlamentar, que se foi perdendo em favor do peso dos poderes
que passaram a ser exercidos pelo Executivo, j para no falar de circunstncias que
faziam mover a ordem econmica, assente em ideais que incentivaram o afastamento

669

Segundo Louis Trotabas e Jean-Marie Cotteret, Droit Budgtaire, cit., p.p.56-61, a distino que
habitualmente se faz entre unidade e universalidade oramental tem razo de ser, por se tratarem de
duas regras distintas, embora expresso de uma mesma ideia, sob dois aspectos diferentes. Como
referem, por um lado, a unidade do oramento requer o estabelecimento de um acto oramental nico;
por outro lado, a universalidade requer a presena, neste acto, de todas as despesas e de todas as
receitas.. Etinne Douat, Finances Publiques, cit., pp.21-22, considera a universalidade oramental
o fundamento da noo de oramento, pois, preciso que o oramento seja suficientemente
analtico para que a sua apresentao seja clara. Ao referir-se unidade, afirma que este princpio,
obriga a registar todos os dados das finanas pblicas num documento nico.. Paul Marie Gaudemet,
Finances Publiques, cit., p.p.297 e ss., 350 e ss., afirma que por unidade se deve entender a regra
segundo a qual a autorizao de despesas deve ser dada num documento nico e uma das regras
fundamentais do direito oramental clssico.. Referindo-se universalidade, defende que ela tem por
objecto evitar que o montante das despesas seja ultrapassado e que dissimule as despesas ao operar-se
uma compensao entre despesas e receitas correspondentes. Michel Bouvier e outros, Finances
Publiques (Manuel), cit., p.p.182-204, precisam que embora exista por vezes alguma dificuldade em
estabelecer a distino entre unidade e universalidade, so regras que se distinguem, pelo contedo,
uma vez que a unidade visa registar despesas e receitas num nico documento, enquanto a
universalidade visa o prprio contedo da autorizao parlamentar, ao no permitir que as despesas e
receitas apaream compensadas e que entre umas e outras no possa haver qualquer correspondncia.

279
do Estado das questes econmicas, ficando este remetido ao papel de guarda
nocturno.
A assuno de novas funes pelo Estado e a sua entrada em cena, como
protagonista em assuntos de natureza econmica, entre outros factores, vieram
flexibilizar a rigidez de contedo e da observncia da plenitude oramental, sendo
que, no entanto, em tempos mais recentes se vem assistindo a um reforo daquela
(como de outras) regra, no intuito de se conferir maior transparncia, sinceridade e
estabilidade gesto dos dinheiros pblicos e trazer ribalta uma maior preocupao
com a responsabilizao dos seus gestores670.
O conceito de desoramentao tem vindo a aplicar-se s massas de fundos
pblicos que no se encontram sujeitas disciplina do Oramento do Estado671/672/673.
Se em certos casos a desoramentao se justifica, por razes que se prendem
necessidade de imprimir maior racionalidade de gesto, de conferir maior autonomia e
simplicidade actuao da Administrao, de diminuir a burocracia na gesto de
determinadas reas dos sectores da economia e at de proporcionar um maior reforo
de descentralizao e de desconcentrao da Administrao, noutros casos ela aparece
radicada em fundamentos, e revestida de contornos que se demarcam das regras de
disciplina oramental674.
Sousa Franco aponta causas de natureza jurdica, poltica e econmicoadministrativas que justificaro o surgimento de casos de desoramentao. No
primeiro grupo enquadra-se, segundo o autor, o surgimento de regras jurdicas que
regulamentam o comportamento de massas de fundos pblicos, cuja gesto levada a

670

Embora esse movimento esteja a ser gradual ou talvez mesmo lento, posto que a gesto dos recursos
pblicos tem sido desvirtuada por aqueles a cargo de quem, dela tem sido investido, tendo-se enraizado
vcios e artifcios que s a muito custo e apenas contando com a fora da participao dos cidados
esclarecidos dos seus direitos, se conseguir desfechar sobre as ms prticas de gesto um duro golpe.
671
Miguel Carlos Teixeira Patrcio, Estrutura e Sentido da Desoramentao em Portugal Estudo de
Direito Financeiro, Faculdade de Direito de Lisboa, Relatrio de Mestrado, 2001, p. 3, da noo geral
de desoramentao que define como todo o acto ou efeito de utilizao de dinheiros pblicos fora do
Oramento do Estado e da respectiva disciplina jurdico-financeira, distingue dois tipos: a
desoramentao lcita da desoramentao ilcita. Contemplando a primeira situaes como a
independncia oramental, a autonomia financeira e/ou administrativa e a segunda que se denomina
tambm por desoramentao strico sensu, e que decorre de situaes que, margem da lei procuram
subtrair-se disciplina e rigor na organizao do Oramento do Estado, prejudicando, assim, a
transparncia nas contas pblicas e o imprescindvel elemento de verdade no equilbrio oramental.
672
Cfr. A. L. Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit, p.360.
673
Segundo F. Delafosse, apud, Robert Hertzog, Pour une Prsentation Unifie de lquilibre et des
Deficits das les Budgets Publiques, in Lquilibre Budgtaire, Economica, 1994, p.p.85-86, a
desoramentao uma subtraco de encargos influindo sobre o saldo do oramento geral e das
contas especiais do Tesouro..
674
Cfr. A.L. Sousa Franco, Finanas Pblicas, Vol. I, cit., p. 361.

280
termo por entidades juridicamente distintas do Estado e/ou rgos que gozam de
poderes financeiros plenos. Do segundo grupo fazem parte, ainda segundo o autor,
situaes que com fundamento em razes polticas conduzem camuflagem do
crescimento do sector pblico e ainda subtraco de fundos pblicos ao controlo do
rgo parlamentar ou a outro tipo de controlo675, situaes que considera serem os
casos de desoramentao mais perigosos, j que eles colocam em causa o real
controlo da fidelidade, rigor e eficincia na gesto de dinheiros pblicos. Ao ltimo
tipo de causas, pertencem os casos respeitantes aplicao de regras de gesto mais
dinmicas, como o caso das empresas pblicas, a fundamentos em ordem a
responder descentralizao poltica ou administrativa, de que so exemplo as
Regies e as Autarquias Locais, e ainda afectao funcional a uma finalidade
especfica, onde se integra a Segurana Social.676/ 677 .
Robert Hertzog no seu estudo sobre o equilbrio oramental e ao estabelecer a
sua ligao regra da universalidade, considera que se a desoramentao no
condenvel, contudo, muitas vezes empregada como uma tcnica para mascarar as
contas, geralmente para diminuir o dfice inscrito na Lei das Finanas678.
Ao debruar-se sobre o princpio da unidade oramental, que entende tratar-se
de um princpio que favorece a transparncia, tienne Douat afirma que o objectivo
de se apresentar o conjunto de receitas e despesas, num s documento, tem em vista a
simplificao, de modo a facilitar a informao e o controlo679. O autor define
desoramentao como a sada de um encargo do oramento e mais adiante
referindo-se imposio de limites, pelo Conselho Constitucional, s situaes de
675

Faro parte deste grupo, as situaes a que o autor se refere como casos de desoramentao para
fugir ao regime da contabilidade pblica, para real ou alegadamente ganhar eficincia, simplificar,
beneficiar do mecenato ou competir com entidades privadas, cada vez mais proliferam entidades de
regime privado mas com capitais (de facto e de jure) exclusiva ou predominantemente pblicos, com
gestores de facto ou de direito designados pelo Governo ou por entidades pblicas dele dependentes e
que so modos de gerir, com exclusividade ou predomnio, dinheiros pblicos transferidos do OE e
gerados por impostos. So fundaes de capitais, exclusiva ou predominantemente pblicos,
sociedades comerciais de capitais pblicos (ento, cremos que verdadeiras empresas pblicas de
forma privada), sociedades mistas (mas de facto esmagadoramente pblicas), pseudo-associaes de
entidades pblicas.. Finanas Pblicas, Vol I, cit., p. 363.
676
Cfr. Antnio L de Sousa FrancoFinanas Pblicas, Vol. I, cit., p. 361.
677
Contudo, em relao Segurana Social e aos fundos e servios autnomos, que luz do
ordenamento jurdico portugus j foram considerados casos de desoramentao, passaram a fazer
parte do Oramento do Estado, por fora do artigo 108. da Constituio. A Segurana Social s aps a
reviso constitucional de 1982, passou a fazer parte integrante do Oramento do Estado, os fundos e
servios autnomos passaram a estar desoramentados a partir da reviso constitucional de 1989.
678
Cfr. Robert Hertzog, Pour une Prsentation Unifie de lquilibre et des Dficites Dans les
Budgets Publics, in Lquilibre Budgtaire, Lucile Tallineau, Economica, p.86.
679
Cfr. tienne Douat, Finances Publiques, Finances Communautaires, Nationales, Sociales et
Locales, PUF, 1999, p.232.

281
desoramentao operadas pelo Governo francs, defende que a tcnica da
desoramentao suspeita de falta de sinceridade e de transparncia680, ao permitir
mascarar as despesas de modo artificial, fazendo-as deslocar do Oramento do Estado,
ao qual pertencem por natureza, para oramentos de outros entes, por ele criados,
com aquela finalidade.
Michel Bouvier referindo-se ao recurso tcnica dos oramentos
extraordinrios, muito utilizada durante o sculo XIX, comenta que esta serviu muitas
vezes para esconder o dfice oramental, tendo hoje, no entanto cado em desuso. A
desoramentao , segundo o autor, nuns casos utilizada como um artifcio, para
limitar a amplido do oramento, e noutros casos aparece como uma poltica adoptada
pelo Estado, consistindo na transferncia de massas de despesas pertencentes ao
Estado para organismos pblicos ou privados681. Na opinio de Jean Pierre Duprat, a
deoramentao uma operao que consiste em excluir do Oramento do Estado
uma despesa que esteja nele inscrita, no intuito de ser imputada, na maioria das vezes
a instituies financeiras.682
A opinio destes autores sobre os efeitos da desoramentao no domnio da
gesto oramental de facto relevante, porquanto, sabido que pode pr em causa
princpios que so caros disciplina oramental, tais como o princpio da sinceridade
e da transparncia oramental. No sendo de mais reconhecer que tm sido
preocupaes que se situam em torno do papel intervencionista do Estado em sectores
de ponta da economia, que tm justificado certas formas de desoramentao, tal
reconhecimento no desvaloriza, quanto se julgue, serem identificveis com manobras
acabadas, para no sujeitar a controlo fundos pblicos sob encapotamento de
pessoas colectivas a coberto do direito privado, concretizando, como tm dito vrios
tratadistas, uma verdadeira fuga para o direito privado. Como classificar tal fuga?
Tratar-se- de uma perversidade, atendendo aos princpios que orientam a
elaborao e execuo oramentais? E se assim for considerado, que benefcios e em
nome de quem, pretendem os Governos tirar dessa camuflagem, num tempo em que,

680

Cfr. tienne Douat, Finances Publiques, cit., p.p. 241-242.


Cfr. Michel Bouvier e outros, Finances Publiques (Manuel), cit., p.p.135-136.
682
Cfr. Jean-Pierre Duprat, La Dbudgtisation, Revue de Science Financire, Tomo 64, 1972,
reimpresso, 2008, p.70. Comentando ainda o significado da poltica de desoramentao, p.115,
sustenta que esta reveste muitas vezes um aspecto conjuntural, constituindo um meio de permitir
resolver dificuldades temporrias de financiamento, aliviando o oramento de um encargo pr-existente
ou evitando que ele tenha de suportar novo encargo.
681

282
segundo se afirma, j no existe uma contraposio entre o poder legislativo e o poder
executivo.
Contudo, e no existindo essa divergncia, sempre a liberdade de actuao do
Executivo procura formas de no estar obrigado a prestar contas ao Legislativo, por
meio de subterfgios, colocando-se revelia de quem lhe deu votos para gerir o errio
pblico. No intuito de se pr termo, tambm, a situaes como estas, a consolidao
oramental surge como resposta ao apelo de maior disciplina oramental.
O mecanismo da consolidao oramental passou a ser utilizado,
principalmente, durante a ltima dcada do sculo passado, para reduzir o dfice
pblico que demonstrou ser uma constante nos pases da OCDE, desde a ocorrncia
do primeiro choque petrolfero, na dcada de 70.
A consolidao oramental tanto pode consistir num aumento de receitas
como num corte de despesas, podendo ambas as medidas ser consideradas
impopulares pelos cidados eleitores. Normalmente o aumento de receitas efectiva-se
atravs de alteraes figura tributria do imposto, ou pela criao de um novo
imposto ou pela subida da taxa de impostos j existentes. Do lado da despesa, os
cortes incidem sobre as despesas correntes primrias.
A consolidao consiste num ajustamento da poltica oramental, segundo o
qual devem ser implementadas regras rigorosas para disciplinar tanto a realizao de
despesas como a arrecadao de receitas que integram o Oramento do Estado. Por
norma, o conjunto de regras subjacentes a um ajustamento oramental devem
adequar-se s instituies e aos sistemas polticos de cada pas, o que significa dizer
que no existe uma receita nica para a consolidao oramental.
Os resultados obtidos em alguns pases da zona Euro demonstraram que a
combinao de regras aplicveis s despesas e ao tratamento do saldo oramental
permitiu a realizao e a conservao de um saldo primrio de modo a estabilizar o
rcio dvida/PIB. Tais regras devem ser claras e transparentes de modo a serem
eficazes e estarem em consonncia com as circunstncias conjunturais de cada pas,
adaptando-se a todos os nveis de poder, a existentes, e serem flexveis s
transformaes operadas no contexto macroeconmico ou evoluo da prpria
consolidao.
Na opinio de vrios tratadistas e ainda os resultados da prtica em vrios
pases da OCDE, que experimentaram ajustamentos oramentais, a reduo das
despesas correntes um meio mais duradouro e mais susceptvel de obteno de

283
melhores taxas de sucesso do que a alta ou aumento de impostos683. As taxas de juro
de referncia e de longo prazo tm tendncia a baixar quando a consolidao consiste
em cortes de despesas. Contudo, diz-se que ao incidir a consolidao sobre o corte de
despesas, ela se realiza mais lentamente, e que no caso da reduo de despesas incidir
sobre despesas de investimento, essa medida contribui para a compresso das
despesas totais, mas em alguns casos, compensa a alta de despesas correntes.
De acordo com um estudo comparativo levado a efeito com relao aos pases
da OCDE, constataram-se os efeitos causados por vrios factores que influenciam a
consolidao oramental, e que conduziram a nveis mais significativos de
ajustamento oramental: a existncia de dfice primrio acentuado no incio do
processo de ajustamento, a existncia de taxas de juro de longo prazo elevadas, a
verificao de eleies recentes, a verificao de compresso de despesas primrias.
Contudo, a taxa de esforo anual da consolidao baixa, sempre que a
situao macroeconmica dbil, tornando o processo de ajustamento mais longo,
sendo, neste caso, maiores as probabilidades de se concretizar o processo de
saneamento das finanas pblicas, na medida em que permite a obteno de um nvel
de endividamento sustentvel.
Jen Henriksson, no seu estudo sobre consolidao oramental684, referindo-se
experincia sueca, desenvolve dez aspectos que segundo o autor devem ser
observados para que num pas se opere a consolidao oramental: 1. a sanidade das
finanas pblicas um pr-requisito para o crescimento, devendo, por isso, criar-se
condies para que no se verifiquem dfices excessivos e por perodos longos; 2. a
dvida pblica deve ser evitada como forma de o pas no se tornar dependente dos
seus credores, pois um pas que a cada passo pede emprestado dinheiro, ou para
financiar o servio da dvida ou para financiar o dfice, fica nas mos dos seus
credores; 3. a necessidade de quem dirige ter de possuir capacidade para, perante os
eleitores, saber apresentar solues perante uma situao de dfice, o que poder
passar por cortar despesas e aumentar as receitas, pois em poltica o respeito uma
moeda forte; 4. a consolidao implica que sejam traados objectivos a atingir e que
683

Lei Lei Song e John Freebairn, How Big Was the Effect of Budget Consolidation on the Australian
Economy in 1990s?, The Australian Economic Review, Vol. 39, n.1, p.36-37, afirmam que a poupana
de um Governo pode efectuar-se quer aumentando impostos, quer reduzindo despesas, mas que o
aumento dos impostos politicamente difcil em tempo de paz, e que os Governos dos pases
desenvolvidos normalmente cortam as suas despesas para aumentar a poupana pblica.
684
Cfr. Jen Henriksson, Ten Lessons about Budget Consolidation, Bruegel Essay and Lecture Series,
2007, p.p. 10 e ss.

284
se concretize a sua execuo (no caso da Sucia, a dado passo o Governo oscilou
entre dar primazia luta contra o desemprego ou luta pela sanidade das finanas
pblicas, acabando por perceber que a diminuio do desemprego tinha como prcondio o estabelecimento e cumprimento de regras na gesto das finanas pblicas,
tendo, assim, sido alcanados os dois objectivos); 5. a consolidao oramental deve
ser delineada num pacote de medidas, cuja implementao deve ser do entendimento
de todos os que vo sentir os seus efeitos, e em cuja soluo todos devem ter
participao; 6. a consolidao das finanas pblicas deve ter incidncia em cinco
reas fundamentais: cortes nos gastos governamentais, cortes em despesas de
investimento e em despesas de transferncia, aumento de impostos e pagamento de
juros; 7. a consolidao oramental deve tomar em considerao os efeitos que ter
em todos os nveis de governao; 8. o processo de consolidao oramental deve
primar pela transparncia, tanto em relao aos cidados, como em relao aos
mercados financeiros; 9. no se deve confundir poltica estrutural com reforo
oramental, pois, na base do corte de despesas esto muitos problemas de ordem
estrutural; 10. deve tomar-se em considerao que todos os passos que forem dados ao
abrigo das recomendaes anteriores, integram a primeira fase de consolidao das
finanas pblicas, mas existe uma segunda fase que consiste em monitoriz-las,
enfrentar as debilidades institucionais e combater a inflao, de modo a evitar o
surgimento dos mesmos problemas.
O autor conclui o seu estudo dizendo que: a consolidao oramental no
necessita de afectar o modelo social decidido pelos eleitores num determinado pas. A
consolidao oramental pode mesmo tornar um pas mais forte, tanto no curto como
no longo prazo.685
Por intermdio de alguns estudos efectuados sobre a experincia da
consolidao oramental em alguns pases podemos apercebermo-nos melhor de quais
os procedimentos utilizados e quais os seus efeitos no saneamento das contas pblicas
e na gesto das finanas pblicas de um modo geral.
Em Portugal, antes de 2002 no se tomaram quaisquer procedimentos no
sentido da consolidao oramental e a sua ausncia levou a que se registassem srias
debilidades na situao oramental. A partir desse ano, foram tomadas medidas em

685

Cfr. Jen Henriksson, Ten Lessons, cit., p. 33.

285
direco consolidao, que consistiram na subida de impostos indirectos e num
apertado controlo sobre as despesas.
Num estudo sobre despesas pblicas e consolidao fiscal, Jorge Cunha e
Cludia Braz comeam por comparar o nvel das despesas em Portugal do nvel de
despesas no contexto europeu, chegando concluso que apesar da percentagem ser, a
nvel nacional, inferior mdia europeia, com relao a pases de idntica estrutura,
tal como a Grcia, considera-se um pas de grande despesismo686. No obstante os
gastos em reas como a educao, a sade e a assistncia social, os resultados so dos
mais baixos com relao mdia europeia, quer em termos de prestao de servios,
quer ao nvel da aprendizagem da classe estudantil e da qualidade do ensino.
Em 2001 foi criada uma task force dentro do Ministrio das Finanas, a
chamada Estrutura de Coordenao da Reforma da Despesa Pblica (ECORDEP) para
identificar as principais reas a reformar. De acordo com o relatrio elaborado, por
este grupo, emitido em Setembro desse ano, foram identificadas vrias debilidades
nos procedimentos oramentais e nos mecanismos do controlo das finanas pblicas:
a falta de regras oramentais explcitas para o controlo das despesas; as decises
macroeconmicas no eram sujeitas a debate, nem examinadas por especialistas, nem
pelo Parlamento; o sistema contabilstico assentava numa base de caixa; o controlo e a
avaliao das despesas eram inadequados; a inadequada coordenao entre poder
central e poder local687.
Com o objectivo de fazer face a estes problemas, em Agosto de 2001, o
Parlamento aprovou a nova Lei do Enquadramento Oramental, contendo as linhas
mestras iniciais da reforma dos procedimentos oramentais. A esta lei seguiu-se a Lei
da Estabilidade Oramental integrada naquela, aprovada em Julho de 2002, que
adicionou disposies convenientes ao estabelecimento da estabilidade oramental.
Contribuindo a consolidao oramental para a estabilidade oramental, uma
vez identificados os principais problemas que caracterizavam a prtica oramental,
por fora da nova lei, aprovada em resposta s exigncias comunitrias, a partir de
2002 a estratgia de consolidao oramental incidiu principalmente na tomada de
medidas estruturais com impacto de longo prazo sobre as despesas, e de medidas
restritivas com efeitos a nvel do curto prazo.
686

Cfr. Jorge Correia Cunha e Cludia Rodrigues Braz, Public Expenditure and Fiscal Consolidation
in Portugal, OECD Journal in Budgeting, Volume 6, n.4, 2006,