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Local social policies and the challenges


of citizens participation

Pedro R. Jacobi 1

1 Programa de
Ps-Graduao
em Cincia Ambiental,
Faculdade de Educao
da Universidade de So
Paulo. Rua Agisse 172/173.
05439-010 So Paulo SP.
prjacobi@terra.com.br

Abstract This text presents an analysis on the


dimensions of participation and the possibilities of enlargement of citizenship, having as
reference public policies of education, health
and environment at the local level. The articulating theme is popular participation in public administration and the qualitative transformations in the relationship between State
and civil society, as a reference of a turning
point and strengthening of public policies centered that emphasize active citizenship. Our
challenge is to analyze, on one side, the impacts
of participatory practices that point out to new
configurations of the quality of citizenship,
and, on the other side, the characterization of
those barriers that have to be overcome to enable the multiplication of management experiences that articulate efficiently complexity
and democracy. The analysis is centered on the
strengthening of the public space and the opening of public administration to the participation of Civil Society in the formulation of public policies, and in the always complex and contradictory institutionalization of innovative
participatory practices that establish ruptures
with the existing process.
Key words Participation, Citizenship, Social
policies, State, Civil society

Resumo O objetivo deste texto aprofundar


a reflexo em torno das dimenses da participao e das possibilidades de ampliao da cidadania. O tema articulador a participao
popular na gesto pblica e as transformaes
qualitativas na relao Estado/Sociedade civil.
O desafio que nos propomos o de analisar, de
um lado, os impactos de prticas participativas que apontam, a partir da manifestao do
coletivo, para uma nova qualidade de cidadania que institui o cidado como criador de direitos para abrir novos espaos de participao
sociopoltica; e, de outro, os aspectos que configuram as barreiras que precisam ser superadas para multiplicar iniciativas de gesto que
articulam eficazmente a complexidade com a
democracia. A anlise se centra no fortalecimento do espao pblico e na abertura da gesto pblica participao da sociedade civil
na elaborao de suas polticas pblicas; e na
sempre complexa e contraditria institucionalizao de prticas participativas inovadoras
que marcam rupturas com a dinmica predominante, ultrapassando as aes de carter utilitarista e clientelista.
Palavras-chave Participao, Cidadania,
Polticas sociais, Estado, Sociedade civil

ARTIGO ARTICLE

Polticas sociais locais e os desafios


da participao citadina

Jacobi, P. R.

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Introduo
Este texto prope o aprofundamento da reflexo em torno das dimenses da participao e
das possibilidades de ampliao da cidadania,
tendo como referncia experincias de gesto
em torno da educao, da sade e do meio ambiente. Estes permitem, a partir da sua diversidade, estabelecer elementos de comparao sobre o papel dos diversos atores intervenientes,
num contexto onde ainda convivem as formas
tradicionais de gesto e as experincias inovadoras que comeam a se legitimar aos olhos da
populao.
O tema articulador a participao popular na gesto pblica e as transformaes qualitativas na relao Estado/sociedade civil, como
referncia de um ponto de inflexo e reforo
das polticas pblicas centradas na ampliao
da cidadania ativa.
Esta escolha decorre da necessidade sentida
de aprofundar a reflexo em torno de um tema
que, dada a sua atualidade, exige anlises sobre
os seus alcances e limites, mas principalmente
sobre a potencialidade implcita na constituio de uma esfera pblica no estatal. Isto se
consubstancia atravs da criao de instituies
voltadas para a produo e reproduo de polticas pblicas que no so controladas pelo Estado, mas tm um carter indutivo, fiscalizador
e controlador sobre este.
O desafio proposto realizarmos a anlise
no s dos impactos de prticas participativas
que apontam, a partir da manifestao do coletivo, para uma nova qualidade de cidadania que
institui o cidado como criador de direitos para
abrir novos espaos de participao sociopoltica, mas tambm dos aspectos que configuram as
barreiras que precisam ser superadas para multiplicar iniciativas de gesto capazes de articular
eficazmente a complexidade com a democracia.
Observa-se que a anlise das prticas participativas traz tona, na maior parte das vezes,
uma leitura que oscila, de um lado, entre a apologia e o voluntarismo e, do outro, entre a indiferena e a subestimao, pouco contribuindo
para a problematizao dos complexos e diversificados processos em curso.
Existe, portanto, uma crescente necessidade
de entender as ambigidades dos processos sociais e os arranjos possveis, mas principalmente os limites, tendo como referncia uma anlise
qualitativa das prticas sociais e das atitudes dos
diversos atores envolvidos, tanto nas experincias que inovam na gesto da coisa pblica, co-

mo nas que mantm inalteradas as prticas tradicionalmente desenvolvidas.


Os temas aqui desenvolvidos esto organizados de forma a introduzir o leitor em um universo de questes que, apesar da sua multiplicidade, se centram na associao entre cidadania, democracia participativa, governabilidade
e sustentabilidade.
A anlise focaliza o fortalecimento do espao pblico e a abertura da gesto pblica participao da Sociedade civil na elaborao de
suas polticas pblicas; e a sempre complexa e
contraditria institucionalizao de prticas
participativas inovadoras que marcam rupturas
com a dinmica predominante, ultrapassando
as aes de carter utilitarista e clientelista.
Nas concluses apresentamos, com base nas
anlises desenvolvidas, uma reflexo sobre os
alcances e limites da participao. Isto feito a
partir dos resultados dos estudos que analisam
a gesto como um todo pela voz dos atores intervenientes, com particular nfase no impacto
das engenharias institucionais inovadoras e o
significado das mudanas qualitativas introduzidas no cenrio poltico brasileiro.

Reflexes em torno da engenharia


institucional para uma cidadania ativa
Na Amrica Latina, a luta pela conquista de espaos para aumentar a participao social ,
sem dvida, um dos aspectos mais desafiadores
para a anlise sobre os alcances da democracia
nas relaes entre o nvel local de governo e a
cidadania.
Desde o incio da dcada de 1990 e at hoje
a participao nas suas diversas dimenses vem
sendo amparada e institucionalizada na Amrica Latina dentro dos marcos das democracias representativas. A participao popular se transforma no referencial de ampliao das possibilidades de acesso dos setores populares dentro
de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas tambm de garantia da
execuo eficiente de programas de compensao social no contexto das polticas de ajuste estrutural e de liberalizao da economia e de privatizao do patrimnio do Estado. Entretanto,
o que se observa que, no geral, as propostas
participativas ainda permanecem mais no plano da retrica do que na prtica.
Poucas so, de fato, as experincias de gesto municipal que assumem uma radicalidade

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Nossa referncia so as teorias contemporneas


de sociedade civil, que enfatizam a idia de organizao da sociedade como autodefesa (Arato et al., 1994) e as possibilidades e limites dos
projetos de ampliao da democracia, tomando
como base processos de democratizao em diversos contextos (notadamente na Europa do
Leste e na Amrica Latina) onde atores sociais e
polticos identificam a sua ao como parte da
reao da sociedade civil ao Estado.
A esfera pblica apontada por Habermas
como ponto de encontro e local de disputa entre os princpios divergentes de organizao da
sociabilidade; e os movimentos sociais se constituiriam nos atores que reagem reificao e
burocratizao dos domnios de ao estruturados comunicativamente, defendendo a restaurao das formas de solidariedade postas em
risco pela racionalizao sistmica.
Arato e Cohen definem a sociedade poltica
e econmica como um instrumento ofensivo da
sociedade civil contra sua prpria colonizao
pelo sistema. Para Avritzer (1993), a incluso
dos movimentos democratizantes estruturados
interativamente no interior do marco terico
habermasiano e a possibilidade de sua extenso
aos pases do Leste e da Amrica Latina permitem entender os movimentos democrticos nestes pases como reao aos processos de fuso
entre Estado e mercado e Estado e sociedade.
A possibilidade de alterar a institucionalidade pblica est associada s demandas que se
estruturam na sociedade. J a esfera pblica representa a construo da viabilidade ao exerccio da influncia da sociedade nas decises pblicas assim como coloca uma demanda de publicizao no Estado. O que est em jogo a necessidade de atualizao dos princpios ticopolticos da democracia, onde o fortalecimento
do tecido associativo potencializa o fortalecimento da democracia no resto das esferas da vida social. Para Putnam (1994), as prticas sociais
que constroem cidadania representam a possibilidade de se constituir num espao privilegiado para cultivar a responsabilidade pessoal, a
obrigao mtua e a cooperao voluntria. As
prticas sociais que lhe so inerentes relacionam-se com a solidariedade, e no encontro entre direitos e deveres. A ampliao da esfera pblica ocasiona uma demanda sociedade para
obteno de uma maior influncia sobre o Estado, tanto como sua limitao, assumindo que
a autonomia social supe transcender as assimetrias na representao social, assim como
modificar as relaes sociais em favor de uma

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democrtica na gesto da coisa pblica, assim


como ampliam concretamente o potencial participativo.
A anlise dos processos existentes est permeada pelos condicionantes da cultura poltica, tanto do Brasil como dos demais pases da
Amrica Latina, marcados por tradies estatistas, centralizadoras, patrimonialistas e, portanto, por padres de relao clientelistas, meritocrticos e de interesses criados entre Sociedade e Estado. Entretanto, estes condicionantes
no tm sido necessariamente um fator impeditivo para a emergncia de uma diversidade de
formas de participao dos setores populares,
em que, com freqncia, muitas se situam no
escopo das prticas no contexto das tradies
anteriormente descritas, enquanto outras as
contradizem abertamente.
Ao identificar a participao citadina como
uma forma diferenciada da democracia representativa a que passa pelos partidos polticos,
eleies e integrao formal dos governos ,
pensamos o tema a partir da sua dimenso cotidiana e do seu impacto societrio. Entendemos
que a participao pode assumir duas faces:
uma que coloca a sociedade em contato com o
Estado; e outra que a reconcentra em si mesma,
buscando seu fortalecimento e desenvolvimento autnomo. O que est efetivamente em pauta
o alcance da democratizao do aparelho estatal, notadamente quanto sua publicizao.
Dito em outros termos, trata-se de pensar sobre
a participao da populao e a sua relao com
o fortalecimento de prticas polticas e de constituio de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus freqentemente ambguos
e/ou contraditrios reflexos sobre a cidadania.
O tema dos direitos e da cidadania assume
dimenso relevante no contexto deste referencial analtico, na medida em que permite aprofundar o significado do impacto e das transformaes ocorridas na relao entre sociedade civil e Estado desde meados da dcada de 1980.
No limiar do sculo 21, as contradies em
torno do uso dos conceitos tm se acentuado,
em virtude do que Santos (1996) entende como
a continuidade do uso de uma anlise dos processos de transformao social do fim do sculo
XX com recurso a quadros conceptuais desenvolvidos no sculo XIX e adequados aos processos sociais ento em curso.
A nossa reflexo tambm se apia nos conceitos formulados por Arato e Cohen (1994), e
Avritzer (1993), que tomam como ponto de partida analtico a revitalizao da sociedade civil.

Jacobi, P. R.

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maior auto-organizao social (Cunill Grau,


1998).
A redefinio das relaes entre Estado e sociedade civil no Brasil, no final dos anos 70, implica a constituio, com muitos percalos, de
uma esfera societria autnoma.
Os atores sociais que emergem na sociedade
civil aps 1970, revelia do Estado, criaram novos espaos e formas de participao e relacionamento com o poder pblico. Estes espaos
foram construdos, tanto pelos movimentos
populares como pelas diversas instituies da
sociedade civil que articulam demandas e alianas de resistncia popular e lutas pela conquista
de direitos civis e sociais. Os movimentos no
s tiveram papel relevante no estabelecimento
de estruturas democrticas fundamentais propcias participao popular, mas tambm
exerceram um impacto substancial sobre as formaes normativas do eleitorado, e, portanto,
sobre a arena poltica formal. Ao gerarem novos elementos de conhecimento e de cultura,
muitos movimentos imprimiram sua marca e
orientaram sua ao pela defesa de prticas pautadas pela sua autonomia, pela necessidade de
tornar visvel a sua capacidade de auto-organizar-se e de desenvolver a democracia direta,
transformando as carncias do seu entorno de
moradia em prticas reivindicatrias.
Os anos 80 trazem uma complexidade crescente nas interaes dos movimentos com os
rgos pblicos e uma importncia maior das
assessorias especializadas e das articulaes interinstitucionais. A crescente politizao da esfera privada permite a construo de novos padres de valores, configurando freqentemente
uma vinculao ideolgica e poltica entre a necessidade e seus condicionantes estruturais. O
processo de envolvimento dos moradores e a
cada vez mais freqente resposta do poder pblico face s demandas, somada participao
dos profissionais e articuladores sociais e/ou
assessores, possibilitam a acumulao de conhecimento em torno das questes reivindicadas, vinculando-as s pautas institucionalizadas da sociedade e criando condies para a
formulao de demandas junto aos rgos pblicos (Jacobi, 1990).
Deve-se destacar tambm o significado que
as transformaes do processo poltico mais
amplo provocam na feio do movimento, na
medida em que estes passam a ser reconhecidos cada vez mais como interlocutores vlidos.
Muitos movimentos apontam, a partir da reposio do coletivo, para uma qualidade dife-

renciada de participao na gesto da coisa pblica, na qual a representao no resume todo


o esforo de organizao, mas configura uma
parte de um processo em que a populao cria
as condies para influenciar a dinmica de
funcionamento de um rgo do Estado (Jacobi,
1989).
Com as mudanas poltico-institucionais
que ocorrem a partir de 1983, os movimentos
passam a enfrentar a tenso face institucionalizao, configurada a partir da sua desconfiana face participao poltica institucional.
Entretanto a sua crescente importncia no
processo poltico se reflete com a eleio de prefeitos progressistas, na medida em que os movimentos no s exercem presso sobre a arena
poltica, mas ampliam seu espao de insero e
conseguem tambm influenciar, s vezes, a
agenda de gestes progressistas. Isto se verifica
pela expanso do seu potencial participativo em
conselhos de gesto tripartite, comisses de planejamento e outras formas especficas de representao.
Deve ser registrada a multiplicidade de dinmicas participativas nas estruturas de conselhos e colegiados criados a partir da Constituio de 1988. O fato diferenciador destas transformaes , segundo Melucci (1994), o fortalecimento de novas instituies, as mudanas no
relacionamento do quadro de pessoal com os
usurios e a nova mentalidade sobre a gesto da
coisa pblica, como aspectos constitutivos de
uma nova cultura poltica. Nos anos 90, alm
das prticas participativas inovadoras que se
institucionalizam cada vez mais, surgem novos
movimentos baseados em aes solidrias alternativas centradas em questes ticas ou de
revalorizao da vida humana, como o caso
da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria
e pela Vida (Jacobi, 1996).
No Brasil, a reflexo sobre a cidadania se
centra nos obstculos sua extenso, decorrentes da cultura poltica tradicional, e das perspectivas da sua transformao. A nova dimenso da cidadania inclui, de um lado, a constituio de cidados no papel de sujeitos sociais ativos, e, de outro lado, para a sociedade como um
todo, um aprendizado de convivncia com esses
cidados emergentes que recusam permanecer
nos lugares que lhes foram definidos social e
culturalmente.
A partir de 1983, aumenta a participao
dos estados e municpios nos fundos federais,
o que tem resultado, entretanto, num conjunto
fragmentado e inorgnico de programas e pro-

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que aborda a participao, a partir da criao de


espaos e formas de articulao do Estado com
os sujeitos sociais, configurando um instrumento de socializao da poltica, reforando o seu
papel como meio para realizar interesses e direitos sociais que demandam uma atuao pblica.
A concepo conciliar passa a ter uma presena crescente no Brasil a partir da legitimao
do papel inovador dos diversos tipos de conselhos, como facilitadores da presena da sociedade civil na gesto pblica. A institucionalizao
da participao ampliada ou neocorporativa
ocorre atravs da incluso de organizaes comunitrias e movimentos populares nos conselhos populares e fruns, dentre os principais.
Isto abre uma arena institucional para a incluso de grupos sociais, onde todos os setores interessados numa determinada poltica pblica
possam discutir os seus objetivos num frum
com regras claras e transparentes, podendo representar tambm um avano na promoo do
exerccio efetivo de uma cidadania ativa.
O arranjo institucional participativo ampliado se consolida na medida em que viabiliza
a capacidade dos grupos de interesse de influenciar, direta ou indiretamente, a formulao e
gesto de polticas pblicas. A ampliao da
oferta citadina no processo assume um carter
diferenciador, no s quanto legitimidade, mas
principalmente quanto garantia de governabilidade e de democratizao da gesto dos bens
pblicos. As prticas participativas representam
uma efetiva possibilidade de ampliao do espao do pblico. Muitas vezes, em nome de supostos interesses pblicos mantm-se estruturas e gestes estatais verticalizadas e autoritrias, que servem para garantir interesses corporativos, para a privatizao de recursos oramentrios e para a concesso de benefcios polticos restritos a determinados grupos e indivduos.
A consolidao de propostas participativas
representa a potencializao e a ampliao de
prticas comunitrias, atravs do estabelecimento e ativao de um conjunto de mecanismos
institucionais que reconheam direitos efetivamente exercitveis e estimulem estratgias de
envolvimento e co-responsabilizao. Nesse sentido, um dos maiores desafios de uma proposta
participativa ampliada o de garantir a definio de critrios de representao, de forma a
impedir tanto a sua manipulao por grupos
guiados por interesses particularizados, como a
possibilidade da sua instrumentalizao pela
administrao pblica.

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jetos governamentais que configuram um padro altamente diferenciado e heterogneo na


implementao da descentralizao, oscilando
entre iniciativas que inovam na lgica da gesto
com participao e as que mantm as frmulas
tradicionais de clientelismo e patrimonialismo.
Nessa direo, um dos aspectos mais complexos e questionveis est relacionado com uma
postura institucional de estimular a participao como um fator de substituio, buscando
envolver cada vez mais, e de forma direta, os cidados na produo e/ou gerenciamento dos
servios pblicos.
No contexto da transio ps-democrtica
no Brasil e pelas presses de uma sociedade civil mais ativa e mais organizada, foram sendo
criados novos espaos pblicos de interao,
mas principalmente de negociao. Nesse contexto a participao citadina emerge, principalmente como referencial de rupturas e tenses, e
as prticas participativas associadas a uma mudana qualitativa da gesto assumem visibilidade pblica e repercutem na sociedade.
As transformaes na dinmica de gesto e
o fortalecimento de prticas que tornam legtima a participao citadina esto, direta ou indiretamente, associadas necessidade de imprimir tambm maior eficincia ao governamental.
As transformaes poltico-institucionais e
a ampliao de canais de representatividade dos
setores organizados para atuarem junto aos rgos pblicos, como conquista dos movimentos
organizados da sociedade civil, mostram a potencialidade de construo de sujeitos sociais
identificados por objetivos comuns na transformao da gesto da coisa pblica, associada
construo de uma nova institucionalidade.
A formulao mais recorrente est estruturada em torno do aprofundamento do processo
democrtico, e do seu impacto na ampliao da
capacidade de influncia sobre os diversos processos decisrios em todos os nveis da atividade social e das instituies sociais. A participao social se enquadra no processo de redefinio entre o pblico e o privado, dentro da perspectiva de redistribuir o poder em favor dos sujeitos sociais que geralmente no tm acesso. De
um lado, a participao identificada com os
argumentos da democratizao que tm como
referncia o fortalecimento dos espaos de socializao, de descentralizao do poder e de
crescente autonomizao das decises, portanto, enfatizando a importncia de um papel mais
autnomo dos sujeitos sociais. O outro enfo-

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Polticas sociais, descentralizao


e participao: o desafio de superar
a lgica tradicional e de construir
uma nova institucionalidade
Nas experincias municipais de gesto de polticas sociais, o executivo se constitui no espao
privilegiado das decises, exercendo uma funo catalisadora pouco inovadora. As dificuldades na cooperao entre estado e municpio
impedem a ampliao do poder local na gesto,
o que, reforado pela inoperncia das instncias participativas, reflete a prevalncia dos canais informais e da lgica da cultura poltica
tradicional destas administraes.
Nas experincias de prefeituras progressistas, e tomando como referncia o caso de So
Paulo, durante a primeira gesto do PT (19891992), embora no houvesse um projeto plenamente estruturado sobre como viabilizar a participao popular nos diversos aspectos da administrao municipal, inegvel que existiu
vontade poltica de incorporar a participao
da populao nas diversas instncias criadas para a tomada de decises.
O ponto de partida da gesto era o programa de governo apresentado na campanha baseado numa proposta democrtica e popular
de governo, centrado num compromisso de inverter prioridades, reorientando os investimentos pblicos de modo a atender prioritariamente as necessidades e os direitos sociais dos setores mais carentes da populao.
A concepo de participao popular parte componente de uma estratgia de ampliao
de sua base social e poltica, que visa fortalecer
uma forma de governar a cidade introduzindo
novos atores, integrando a populao excluda
e segregada da cidade a um processo democrtico de gesto. O marco de referncia est dado
pela enorme desigualdade socioeconmica entre as classes sociais, pelo vazio de instituies
sociais e polticas, pelos problemas de representao poltica e pela necessidade de avanos no
s na democratizao das relaes sociais, mas
principalmente na consolidao da cidadania
social.
A questo da participao encerrava um
conjunto de interrogaes que s podiam ser
respondidas pela ativao de uma engenharia
institucional que tinha, como uma de suas referncias, a experincia acumulada pelos diversos movimentos sociais. E estes traziam, implicitamente, uma viso de participao na forma
de democracia direta ou de participao entre

iguais. Um dos grandes desafios era romper


com a prtica do clientelismo e da troca de favores, embora no se pudesse escamotear que a
grande maioria das organizaes sociais ou
relativamente frgil, ou extremamente especializada, e que a populao em geral tende a estabelecer relaes individuais e diretas com a administrao.
A gesto se inicia com a inteno de governar a partir de uma proposta fortemente ancorada no iderio poltico-partidrio presente na
campanha eleitoral. Tal iderio centra-se no estmulo e apoio s iniciativas da populao, com
o objetivo de criar Conselhos Populares autnomos, mas resulta tambm de uma concepo
predominante nos setores populares mais organizados, notadamente na rea de sade e
educao.
A experincia de governo na maioria das
administraes petistas, tanto nas que foram
reeleitas como nas que foram derrotadas em
1992, mostra a viso pouco realista que existia
em torno da participao a panacia dos Conselhos Populares. Trata-se de tema da maior
complexidade e que est diretamente vinculado
participao em instncias conciliares e s formas de representao. O esforo do executivo
de reduzir ao mximo o voluntarismo, o espontaneismo e a aleatoriedade das prticas participativas, procurando implantar uma dinmica
participativa mais realista e adequada aos limites que retardam a promoo de avanos nesta
questo.
Em So Paulo, a democratizao da gesto
educacional tem na participao da sociedade
um componente prioritrio. A orientao para que a comunidade atue principalmente como interlocutora privilegiada na gesto da poltica tanto no nvel local como municipal, buscando reduzir, na medida do possvel, os aspectos fisiolgicos e paternalistas freqentemente
implcitos em projetos participativos. A dinamizao das instncias participativas, apesar da
resistncia do funcionalismo, possibilitou um
avano efetivo na autonomia administrativa,
financeira e pedaggica das escolas, refletindo
diferenas entre regies. Os alcances da participao, apesar do estmulo da administrao, estavam muito relacionados ao nvel de mobilizao, organizao e presso existentes nos bairros. Os Conselhos de Escola foram incentivados
pela administrao, e seus resultados foram diversificados, principalmente pela inexistncia
de um ethos efetivamente participacionista na
populao. A busca de uma participao quali-

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sempre que vinham tona questes como controle, fiscalizao e deliberao por parte da comunidade.
Os resultados heterogneos no conjunto da
cidade refletem as dificuldades de se modificar
uma cultura burocrtica e centralizadora, que
coloca entraves democratizao dos servios
e aos mecanismos de fiscalizao e controle social da administrao pblica. A dinamizao
das instncias colegiadas, como os Conselhos
de Escola, representa a possibilidade de estimular formas de cooperao com setores organizados e no-organizados da cidadania nas quais
no se percam de vista alguns temas essenciais
democratizao da gesto. Estes temas se centram na possibilidade de reforar a capacidade
de crtica e de interveno dos setores populares
atravs de um processo pedaggico e informativo de base relacional; e a capacidade de multiplicao e aproveitamento de potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica no cooptativa.
A experincia de So Paulo mostra que os
pais avanaram mais do que os professores na
assimilao da proposta. Criaram-se condies
para que as relaes com a clientela da escola se
tornassem mais responsveis. E demonstrou-se
a viabilidade; apesar das grandes resistncias, de
construo de um espao pblico onde o aprendizado da cidadania ativa assume papel central.
Embora uma estrutura participativa tenha sido
implantada no mbito local, foram grandes as
dificuldades para se institucionalizar a proposta.
As resistncias corporativas vinculam-se implementao de prticas participativas, sempre
que vm tona questes como controle, fiscalizao e deliberao por parte da comunidade.
Na gesto da sade, o grande desafio que se
impunha era de fazer com que os funcionrios
superassem o medo da participao popular, do
fato de seu servio ser fiscalizado e da populao estar mais presente no seu cotidiano, notadamente nos problemas de recursos humanos.
A significativa falta de entendimento pelos funcionrios sobre o alcance da abertura de canais
tem como conseqncia o seu desconhecimento acerca de direitos e deveres.
As dificuldades de implantao das comisses gestoras e de sua legitimao, principalmente nas reas mais carentes e desmobilizadas
da cidade, decorrem em grande parte das deficincias da mquina administrativa dificuldades de abastecimento de insumos mdicos, de
lotao de pessoal e a falta de eqidade na relao da periferia com o resto do municpio. Ape-

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ficada vista pela administrao como referncia fundamental de ativao da cidadania. No


obstante, avanos mais substantivos no relacionamento escola-comunidade foram dificultados
por resistncias, principalmente dos diretores.
O desafio proposto era o rompimento com
as relaes de poder existentes, valorizando e
resgatando a noo de escola, acomodando a demanda e estimulando mecanismos de co-responsabilizao da populao na dinmica da
gesto, na medida que estava em jogo o protagonismo, principalmente dos setores mais excludos. As resistncias se centravam, principalmente, no preconceito e no questionamento,
pelo corpo diretivo e docente, sobre o carter
deliberativo do Conselho e sobre a descentralizao do poder, cuja diviso provocou claras
resistncias.
A participao estava muito vinculada
noo de utilidade/objetividade daquilo que era
discutido e proposto, refletindo as dificuldades
de romper com a cultura poltica predominante, apesar do esforo da gesto em introduzir
uma nova qualidade do trabalho na educao.
A iniciativa de abrir canais de participao
cria espao para um importante questionamento da relao entre estado e sociedade. Em primeiro lugar, faz emergir a necessidade de a comunidade, atravs de formas organizativas e representativas, enfrentar sua relao com as propostas de participao implantadas pela administrao, dentro do conceito de democratizar e
inovar na gesto da coisa pblica. As dinmicas
de participao implantadas possibilitam um
aumento do grau de informao sobre o funcionamento dos servios e da administrao.
Isto refora a sua razo de ser como instncias
com bases setoriais e territoriais, de concretizao de um exerccio de controle mais permanente e consistente da coisa pblica pelos usurios, e representa uma referncia de inovao e
de construo de novas identidades dos atores
sociais envolvidos.
Embora uma estrutura participativa tenha
sido implantada no mbito local, foram grandes as dificuldades para institucionalizar a proposta, na medida em que apesar da orientao e
do suporte fornecido pela administrao para a
implantao e consolidao dos colegiados nos
diversos nveis, as instncias descentralizadas
mostraram resultados bastante diferenciados
quanto ao grau de participao. Alm disso, freqentemente, o baixo nvel de institucionalizao esteve vinculado s resistncias corporativas implementao de prticas participativas,

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sar do esforo de garantir uma participao popular pautada pela transparncia, respeitando-se a autonomia dos movimentos populares, quando existentes, os alcances so bastante limitados.
As complexidades da participao tambm so
avaliadas, como resultado de um desestmulo da
populao usuria face aos poucos resultados positivos e lentido na resposta da administrao
frente s demandas dos setores mais carentes, refletindo-se numa dificuldade na hierarquizao dos
problemas da populao.
A iniciativa de abrir canais de participao deixa espao para problematizar em torno da relao
entre estado e sociedade. Isto traz tona a necessidade de os usurios, atravs das suas formas de organizao e representao, enfrentarem sua relao
com propostas de participao implantadas pela administrao dentro da sua concepo de democratizao da gesto e de inovao da gesto da coisa
pblica. O rol das comisses gestoras se insere na lgica que preside a formulao da proposta de participao, como um processo educativo no qual busca no s envolver o funcionalismo, mas fortalecer
a conscincia de cidadania da populao para que
esta possa assumir, de forma crescente, o papel de
sujeito na definio das diretrizes de gesto administrativa da cidade.
O aumento do grau de informao sobre o funcionamento dos servios e da administrao refora
a razo de ser das comisses gestoras como instncias com bases setoriais e territoriais de consolidao de um exerccio de controle mais permanente
e consistente da coisa pblica pelos usurios. Alm
disso, deve-se enfatizar que as comisses gestoras,
assim como outras instncias de participao implantadas, representam a referncia da inovao e da
construo de novas identidades dos atores sociais
envolvidos. Trata-se de um estmulo participao
ativa baseado no pressuposto de estimular a co-responsabilizao dos usurios e uma disponibilidade
para maior interlocuo e uma permeabilidade das
propostas populares junto administrao.
Para romper com o crculo vicioso, vinculado
s dificuldades relacionadas dinmica de gesto
dos recursos humanos e mudana cultural que representava, desenvolve-se um grande esforo para
implantar uma nova qualidade de trabalho que estimule, imagem e semelhana dos usurios, uma coresponsabilizao e uma motivao para construir
e consolidar uma nova prtica de ateno sade.
O resultado deste processo revela o significado
da vontade poltica e de uma concepo de governo
baseada na ativao da cidadania e do risco assumido da inovao resultado da permeabilidade
das propostas populares junto administrao e

de construo de novas identidades e de sujeitos portadores de direitos num contexto permeado pela prevalncia de prticas clientelistas
e de posturas conservadoras na gesto da coisa
pblica.
Entretanto, a precria institucionalizao da
proposta junto aos usurios, as dificuldades do
enraizamento da experincia de gesto (no mbito dos prprios movimentos sociais em virtude das prticas mobilizatrias no serem uniformes nas diversas regies da cidade), e o predomnio de uma viso imediatista em detrimento
de uma concepo mais abrangente centrada na
participao possibilitam o desmonte de forma
radical da poltica existente. Concorre decisivamente para esse desmonte a introduo de uma
proposta privatizante que estimulou a expanso de uma poltica de sade. Desvinculada do
SUS, essa poltica de sade viabiliza a consolidao de uma rede de corrupo que deteriora
totalmente o sistema municipal de sade entre
1993 e 2001, provocando uma total degradao
na qualidade dos servios. O espao para que isto ocorra resulta da pouca consolidao de um
tecido associativo mais predisposto a reivindicar e preservar um direito adquirido de interferir na gesto. E isso facilita o esvaziamento dos
instrumentos descentralizadores e de participao existentes, retomando a tradio da lgica
centralizada de gesto.

Participao dos cidados a necessria


busca da co-responsabilizao
A institucionalizao da participao permeada de dificuldades decorrentes da heterogeneidade dos grupos comunitrios e associativos, o
que torna complexos os problemas de representao, criando tenses quanto aos critrios de
escolha, acirrando a concorrncia e trazendo
tona a presso dos grupos organizados no sentido de reforo das prticas neocorporativas. Isso provoca, freqentemente, um esvaziamento
destes mecanismos de deciso coletiva.
Atualmente diversas experincias, e notadamente a de Porto Alegre, reforam uma concepo de democracia que articula representao poltica e participao direta como resposta
possvel privatizao prevalecente na gesto da
coisa pblica. O discurso predominante acentua a importncia da convergncia de prticas,
da socializao da poltica, do carter oscilante
da participao, da importncia da institucionalidade, da convivncia com o sistema repre-

451

mo de envolvimento dos setores desorganizados. O Oramento Participativo est legitimado


e consta da agenda pblica como mola propulsora do processo decisrio da ao governamental (Jacobi, 1996). Isto est sendo construdo
dentro de uma lgica que no est apenas permeada pelo imediatismo e o utilitarismo, mas
por uma radicalizao da democracia, que, alargando os direitos de cidadania no plano poltico e social, constri efetivamente novas relaes
entre governantes e governados. Este processo
de gesto atravs do ingresso da cidadania organizada na mquina do Estado possibilita conhecer seu funcionamento e seus limites e estimula a construo de uma relao de co-responsabilizao e de disputa, visando produzir
consensos cada vez mais qualificados.
A experincia do Oramento Participativo
em Porto Alegre est diretamente vinculada
com a capacidade que a administrao local tem
de criar canais legtimos de participao, combinando elementos da democracia representativa e de democracia participativa. Trata-se de
uma experincia que tem se multiplicado, como referncia da adoo de um processo participativo, baseado no conceito de esfera pblica
no-estatal que incide sobre o Estado, com ou
sem o suporte da representao poltica tradicional.
Nesse contexto, a participao adquire uma
linguagem e uma prtica de ruptura com o corporativismo territorialmente determinado, com
nfase numa lgica presidida por uma abordagem universal da cidade, criando para os setores
populares uma opo vivel e altamente competitiva de participao poltica alternativa s
prticas clientelistas. A distribuio das obras
emerge de uma relao contratual previamente
estabelecida atravs de um regulamento que determina as regras bsicas de negociao interna
de cada regio da cidade e entre regies, dificultando o clientelismo (Jacobi e Teixeira, 1996).
Mas, apesar da sua repercusso positiva, tambm devem ser mostrados os seus limites, e estes
residem, segundo os analistas, nas contradies
associadas s dificuldades de ampliar a participao e dependncia em relao s autoridades municipais para estruturar a dinmica de
funcionamento (Navarro, 1999).
As dimenses diferenciadas de participao
mostram a necessidade de superar ou conviver
com certos condicionantes sociopolticos e culturais, na medida em que o salto qualitativo comea a ocorrer a partir de diferentes engenharias institucionais, reforando a importncia de

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sentativo existente e da necessidade de governar


para toda a cidade.
A anlise do caso de So Paulo mostra que o
desafio para se garantir a eficcia e continuidade de polticas pblicas de carter progressista
o reforo dos meios para envolver a populao e manter o seu interesse, e para dimensionar adequadamente os arranjos institucionais.
A sua descontinuidade refora o argumento de
que gesto democrtica e participao popular
requerem uma forma combinada de fortalecimento das formas de organizao da sociedade
civil, uma mudana na correlao de foras,
uma transformao qualitativa dos padres de
gesto, enfim um processo real de democratizao do Estado e da sua gesto. Esta transformao requer o que Arato e Cohen (1994) definem como a existncia de uma sociedade civil
organizada, diferenciada e adequadamente defendida, capaz de influenciar o Estado e em condies de garantir a manuteno de direitos essenciais e de monitorar e influenciar os processos que se regulam pela lgica sistmica.
O complexo processo de construo da cidadania no Brasil num contexto de agudizao
das desigualdades perpassado por um conjunto de questes que necessariamente implicam a superao das bases constitutivas das formas de dominao e de uma cultura poltica baseada na tutela, no clientelismo e no patrimonialismo poltico. A constituio de cidados,
como sujeitos sociais ativos, se consubstancia
a partir da transformao das prticas sociais
existentes e na sua substituio pela construo
de novas formas de relao, que tm na participao um componente essencial. O enfrentamento do patrimonialismo poltico uma tarefa complexa e demorada em virtude do enraizamento das prticas de instrumentalizao. O
desafio que se coloca o de construir novos hbitos, de neutralizar o clientelismo e de aproximar o cidado do processo decisrio.
A efetiva participao da populao nos
processos decisrios, como o caso do Oramento Participativo, que vem se constituindo
como um mecanismo ampliado de engajamento da sociedade na gesto das polticas pblicas,
requer um esforo crescente de institucionalizao da possibilidade de atendimento das demandas em bases negociadas. Trata-se de processar demandas e presses e de implementar
mecanismos formais que contemplem tanto os
setores organizados e mobilizados, estimulando
sua adequao institucionalidade a partir do
respeito autonomia e auto-organizao, co-

Jacobi, P. R.

452

pensar a participao como um mtodo de governo, o que pressupe a realizao de certas


precondies necessrias sua viabilizao no
nvel do possvel, dadas as caractersticas da cultura poltica brasileira.
Os complexos e desiguais avanos revelam
que estas engenharias institucionais, baseadas
na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de gesto participativa que reforam o significado da publicizao das formas
de deciso e de consolidao de espaos pblicos democrticos, ocorrem pela superao das
assimetrias de informao e pela afirmao de
uma nova cultura de direitos. Estas experincias que denominamos inovadoras fortalecem a
capacidade de crtica e de intervenincia dos setores de baixa renda atravs de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica no cooptativa. Isto mostra que existem condies favorveis para cidadanizar a poltica, deslocando
seu eixo do mbito estatal para o cidado.
Entretanto, estas experincias que inovam
na relao entre Estado e sociedade civil ainda
esto longe de representar um paradigma de
significativa repercusso no atual quadro brasileiro, principalmente em virtude da falta de
vontade poltica dos governantes e da fragilidade do tecido associativo. Os grupos organizados
que interagem e pressionam, representam iniciativas fragmentrias que no atingem o cerne
de uma sociedade refratria a prticas coletivas. A realidade brasileira marcada por configurar um contexto de baixa institucionalizao,
no qual a maioria da populao pouco se mobiliza para explicitar sua disposio de utilizar
os instrumentos da democracia participativa visando romper com o autoritarismo social que
prevalece.
A resposta a esta questo se torna ainda mais
complexa na medida em que tomamos como
uma referncia possvel e contraditria uma
pesquisa sobre as prticas sociais face aos problemas ambientais na cidade de So Paulo (Jacobi, 1999). Os resultados mostram que mais
de 80% dos moradores de So Paulo, quando
consultados sobre o meio de ao mais efetivo
para resolver os problemas ambientais no nvel
domiciliar e do bairro, indicam a ao governamental, sendo a opo pela ao comunitria
quase sete vezes menor. Isto abre um estimulante campo de reflexo. Cabe ressaltar, entretanto,
que, as respostas enfatizam a importncia de o

poder pblico exercer um papel nucleador e estruturador das aes no desempenho da funo de informar e orientar atravs de campanhas educativas; fiscalizar e monitorar a execuo de polticas pblicas; e estimular uma dinmica de co-responsabilizao da comunidade na preveno da desordem e degradao ambiental, configurando a existncia de um potencial de oferta citadina orientada para uma atuao mais efetiva da defesa do interesse geral.
Os desafios para ampliar a participao esto intrinsecamente vinculados predisposio dos governos locais de criar espaos pblicos e plurais de articulao e participao, nos
quais os conflitos se tornam visveis e as diferenas se confrontam, como base constitutiva
da legitimidade dos diversos interesses em jogo.
A questo se refere ao papel do Estado como
agente de controle ou participao, notadamente quanto criao de um ambiente facilitador
capacidade de mobilizar energias e recursos
da sociedade, estimulando diversos tipos de
parcerias pblico/privado e garantia de implantao de polticas que privilegiam um estreito relacionamento entre eqidade e participao. As possibilidades de reverter de forma
significativa o atual quadro esto associadas, de
um lado, necessidade de uma reinveno solidria e participativa do Estado. De outro, difcil tarefa das organizaes da sociedade civil,
num contexto de eroso de direitos, de consolidar prticas que fortaleam a sua capacidade de
interlocuo na definio de polticas pblicas
e na partilha dos recursos provenientes dos fundos pblicos.
A alternativa da participao deve ser vista
pela tica dos nveis de concesso dos espaos
de poder e, portanto, pela sua maior ou menor
ruptura com estruturas tradicionais, patrimonialistas e autoritrias. Isto configura a possibilidade de os cidados assumirem um papel relevante no processo de dinamizao da sociedade,
e vem reforar o exerccio de um controle mais
permanente e consistente dos usurios na gesto da coisa pblica, sustentado no acesso informao sobre o funcionamento do governo
da cidade a todos os grupos sociais.
A possibilidade de criar as condies para a
ruptura com a cultura poltica dominante e para uma nova proposta de sociabilidade baseada
na educao voltada participao se concretizar principalmente pela presena crescente de
uma pluralidade de atores. Atravs da ativao
do seu potencial de participao, esses atores tero cada vez mais condies de intervir consis-

453

pblico. Para tanto, existe a necessidade de levar em considerao o nvel de informao e/


ou desinformao dos moradores a respeito das
necessrias inter-relaes com os temas da cidade e seu envolvimento com uma perspectiva
que enfatize o interesse geral. Este entendimento
da questo pode ajudar a eliminar algumas das
barreiras socioculturais que, freqentemente,
obstruem iniciativas formuladas para implantar melhoramentos no contexto urbano. Mas,
que no so necessariamente bem-sucedidas,
em virtude da falta de legitimidade e/ou consenso pelos diferentes atores relevantes, privados ou
pblicos, e que podem vir a ter um importante
papel e impacto nos problemas e solues.
No atual quadro urbano brasileiro, inquestionvel a necessidade de implementar polticas pblicas orientadas para tornar as cidades social e ambientalmente sustentveis, como
uma forma de se contrapor ao quadro de deteriorao crescente das condies de vida. Uma
agenda para a sustentabilidade urbana deve ter
como um dos seus objetivos gerar empregos
com prticas sustentveis e ampliar o nvel de
conscincia ambiental, estimulando a populao a participar mais intensamente nos processos decisrios como um meio de fortalecer a sua
co-responsabilizao no monitoramento dos
agentes responsveis pela degradao socioambiental.
Isto estimular o fortalecimento das organizaes sociais e comunitrias, a redistribuio
de recursos atravs de parcerias, a disseminao
de informao, e a capacitao para participar
crescentemente dos espaos pblicos de deciso e da construo de instituies pautadas por
uma lgica de sustentabilidade.

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tentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, legitimando e consolidando propostas de gesto baseadas na garantia
do acesso informao, e na consolidao de
canais abertos para a participao, que, por sua
vez, so precondies bsicas para a institucionalizao do controle social.
A modernizao dos instrumentos de gesto e de articulao requer uma engenharia socioinstitucional complexa apoiada em processos educativos e pedaggicos para garantir aos
diversos atores envolvidos, notadamente aos
grupos sociais mais vulnerveis, condies de
acesso s informaes em torno dos servios de
saneamento ambiental e dos impactos dos problemas ambientais.
O desafio que enfrenta o de limitar, prevenir, minimizar e, se possvel, eliminar os riscos
atravs da disseminao de prticas sociais diversificadas. Isto implica a necessidade de multiplicao de iniciativas pautadas pela ampliao
do direito informao numa perspectiva integradora, assim como a formao de cidados,
como portadores de um papel social constitudo atravs da criao de espaos sociais de luta
e na institucionalizao de prticas de cidadania
ativa que garantam a expresso e representao
de interesses coletivos dos setores mais permeveis desigual distribuio dos riscos e da
renda.
O desafio existente o de superar as barreiras socioinstitucionais e fortalecer polticas pautadas pela incluso da noo de interesse geral.
Esta se concretiza na medida em que o tema da
cidadania assumido como um ponto nodal
para a institucionalizao da participao dos
cidados em processos decisrios de interesse

Jacobi, P. R.

454

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Artigo apresentado em 5/1/2002
Verso final apresentada em 21/3/2002
Aprovado em 21/5/2002