Repensando A Cooperacao Ipea

Repensando a
Cooperao Internacional
para o
Desenvolvimento
Adenina
Timina
Citosina
Guanina
Cadeia de Fosfato
Organizador
Andr de Mello e Souza
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Repensando a cooperao internacional para o desenvolvimento /

organizador: Andr de Mello e Souza. [Braslia]: Ipea, 2014.
277 p. : il., grfs. color.
Inclui Bibliografia
ISBN: 978-85-7811-223-3
1. Cooperao Internacional. 2. Cooperao Tcnica. 3.
Relaes Internacionais. 4. Ajuda para o Desenvolvimento.
5. Poltica Exterior. I. Souza, Andr de Mello e. II. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 327.17
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO..............................................................................................7
PREFCIO.........................................................................................................9
CAPTULO 1
REPENSANDO A COOPERAO INTERNACIONAL
PARA O DESENVOLVIMENTO............................................................................11
PARTE I HISTRIA
CAPTULO 2
EVOLUO HISTRICA DA COOPERAO NORTE-SUL.....................................33
Carlos R. S. Milani
CAPTULO 3
EVOLUO HISTRICA DA COOPERAO SUL-SUL (CSS).................................57
Bruno Aylln Pino
PARTE II ATORES
CAPTULO 4
ORGANIZAES MULTILATERAIS DE DESENVOLVIMENTO.................................89
Carlos R. S. Milani
CAPTULO 5
INSTITUIES BILATERAIS DOS PASES DO COMIT DE ASSISTNCIA
AO DESENVOLVIMENTO.................................................................................113
Carlos R. S. Milani
CAPTULO 6
ATORES NO GOVERNAMENTAIS...................................................................141
Bruno Aylln Pino
PARTE III ESTUDOS DE CASO

CAPTULO 7
AMRICA LATINA NA COOPERAO INTERNACIONAL
PARA O DESENVOLVIMENTO..........................................................................175
Bruno Aylln Pino
CAPTULO 8
O PERFIL DA COOPERAO BRASILEIRA PARA O DESENVOLVIMENTO
INTERNACIONAL NA AMRICA LATINA E NO CARIBE EM 2010:
APORTES REFLEXO SOBRE A POLTICA BRASILEIRA DE
COOPERAO INTERNACIONAL....................................................................203
Joo Brgido Bezerra Lima
Rodrigo Pires de Campos
Juliana de Brito Seixas Neves
CAPTULO 9
A COOPERAO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
DA NDIA E DA CHINA...................................................................................251
APRESENTAO
A cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) tem se tornado tema de

crescente complexidade e importncia em um mundo contemporneo globalizado,
onde as desigualdades se fazem mais visveis, e a proviso de bens pblicos, mais
premente. Pases emergentes, assim como organizaes intergovernamentais,
empresas e organizaes da sociedade civil tm passado a desempenhar um papel
mais relevante e autnomo nesta cooperao, e contribudo para redefinir seus
princpios e prticas. Dada a persistncia dos desafios do desenvolvimento global,
impe-se a construo de um arcabouo institucional inclusivo que sirva para
harmonizar tais princpios e prticas, com base nos quais a agenda ps-2015 possa
ser acordada.
A CID brasileira, embora remonte aos anos 1970, experimentou considervel
aumento no sculo XXI no que se refere a gastos e pases beneficirios, conformando
importante instrumento de poltica externa.
Esta publicao soma-se s contribuies do Ipea para o estudo da CID, as
quais incluem seu mapeamento no Brasil por meio dos relatrios da Cooperao
Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (Cobradi), bem como a realizao de anlises sobre suas diversas dimenses. Em um momento de profundas
transformaes da CID, o livro busca repens-la em trs partes que abordam sua
histria, seus atores, e estudos de caso.
Sergei Suarez Dillon Soares
Presidente do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
PREFCIO
A cooperao representa uma importante categoria operacional da poltica externa

brasileira. Este foi o motivo central da transferncia, para o Itamaraty, de toda a
responsabilidade nesta rea, por meio da criao, em setembro de 1987, da Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC).
At ento, a cooperao tcnica tinha um comando duplo: por um lado, exercido pela Diviso de Cooperao Tcnica do Itamaraty; por outro, pela Subsecretaria
de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (Subin), da Secretaria do
Planejamento (Seplan) antigo nome do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto. Enquanto a Subin desempenhava as funes tcnicas (prospeco, anlise,
aprovao e acompanhamento de projetos), a diviso se encarregava dos aspectos
polticos da cooperao. O motivo principal desta dualidade consistia no fato de
a vertente primordial da cooperao ser a que o Brasil recebia de diversos pases
desenvolvidos, sobretudo da Alemanha e da Frana. O apoio do Ipea era decisivo
quela altura, inclusive pela cesso Subin de profissionais de alto nvel. Havia ento
uma quantidade crescente de programas e projetos de cooperao oficial de que
o Brasil era beneficirio, e pases e organismos internacionais, doadores. Fazia-se
necessrio, dado o expressivo volume de recursos externos postos disposio de
numerosas instituies brasileiras, compatibilizar a demanda s diretrizes e
prioridades definidas pelo governo, tambm nos nveis estadual e municipal.
Porm, este tipo de cooperao foi diminuindo medida que o Brasil era crescentemente graduado da condio de pas em desenvolvimento, e por isso no mais
elegvel para receber tais aportes nos padres at ento praticados.
Por sua vez, o Brasil estava cada vez mais capacitado a fornecer cooperao
tcnica em reas como construo de habitaes populares, saneamento, combate
Aids, ensino bsico e agricultura, entre outras. Os pases-alvo eram especialmente
os da frica e os da Amrica Latina. Perdia-se assim, cada vez mais, a conexo
com as aes governamentais internas, e multiplicavam-se os aspectos de relaes
internacionais do Brasil. Nada mais natural, portanto, que a incumbncia destes
programas fosse inteiramente concentrada no Ministrio das Relaes Exteriores,
efetuando ento esta transio. Para conferir maior agilidade operao, criou-se
uma agncia especializada, a ABC, que contou em sua poca formativa com grande
apoio do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas (PNUD).
Aps ter sido o ltimo secretrio da Subin, tornei-me o primeiro dirigente
da nova agncia. Foi inicialmente uma tarefa delicada, porque inclua a incorporao de numerosos profissionais de elevado gabarito oriundos da Seplan a uma
10
Repensando a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
instituio como o Itamaraty, que sempre atuou exclusivamente com funcionrios

de seu prprio staff. Mas gradualmente esta transio completou-se, e hoje a ABC
atua com desenvoltura na cooperao Sul-Sul em todos os continentes. A estrutura
operacional da agncia e a composio de seu quadro de recursos humanos e de
sistemas gerenciais foram progressivamente adequadas ao expressivo crescimento
dos programas de cooperao horizontal do Brasil, os quais se ampliaram muito
em termos de pases parceiros atendidos, projetos implementados, e recursos
efetivamente desembolsados. Hoje, a Agncia Brasileira de Cooperao conforma
uma categoria operacional de indiscutvel relevncia para nossa poltica externa.
Luiz Felipe Lampreia
Primeiro Diretor da Agncia Brasileira de Cooperao (1987-1989)
Ministro das Relaes Exteriores (1995-2001)
CAPTULO 1
REPENSANDO A COOPERAO INTERNACIONAL PARA

O DESENVOLVIMENTO
Andr de Mello e Souza1
1 AS TRANSFORMAES DA COOPERAO INTERNACIONAL PARA O

DESENVOLVIMENTO (CID)
As origens da cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) remontam

a um mundo do ps-Guerra composto pelos pases ocidentais capitalistas, os pases
do bloco comunista, e um conjunto de pases que ficou conhecido como terceiro
mundo, muitos dos quais ainda se encontravam em um contexto de descolonizao
e dependiam de assistncia externa para sustentar suas economias e a construo de
suas instituies nacionais. A partir dos anos 1960, os pases-membros do Comit
de Assistncia ao Desenvolvimento (CAD), da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) cujas origens remontam CID na forma do Plano Marshall , passaram a ser conhecidos como doadores tradicionais,
conquanto os pases do chamado terceiro mundo ele mesmo um grupamento
altamente heterogneo eram identificados como recipiendrios.
A CID contempornea apresenta-se como muito mais complexa e multifacetada, de forma que o uso das categorias e grupamentos de atores do perodo
ps-Guerra tornou-se cada vez menos apropriado. Nas ltimas dcadas, alguns
pases deixaram de ser recipiendrios para se tornar doadores, enquanto outros
se tornaram ao mesmo tempo doadores e recipiendrios. Simultaneamente, organizaes no governamentais, fundaes e empresas multinacionais passaram a
desempenhar um papel de crescente relevncia na CID, conforme demonstrado
por Bruno Aylln no captulo 4 deste volume. A pletora de categorias atualmente
empregadas, que incluem pases de renda mdia, pases intermedirios, economias
emergentes, doadores emergentes, BRICS, G-20, CIVETS, MINTS, sociedade civil
global, atores no estatais, terceiro setor, atores privados, entre outros, evidencia a
confuso e a carncia de uma definio clara dos novos atores da CID.
1. Coordenador de Estudos em Governana e Instituies Internacionais da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas

e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
12
Em particular, a dicotomia entre doadores e recipiendrios claramente

insuficiente para dar conta dessa crescente complexidade da CID. Por um lado,
alguns pases em desenvolvimento concedem volume maior de recursos para CID
em determinados anos que alguns dos menores pases do CAD em que pesem
diferenas de definio e mensurao (Di Ciommo, 2014, table 1). Pases como
a Arbia Saudita, o Kuwait e os Emirados rabes, que ocupam altas posies em
rankings de renda per capita, ainda participam do G-77. Pases menores e que dificilmente podem ser considerados emergentes, como o Equador e Honduras, tambm
oferecem CID. Por outro lado, o Japo e a Austrlia tm recebido assistncia de
inmeros pases em desenvolvimento, inclusive de alguns dos mais pobres, como
o Afeganisto, a Somlia, o Haiti e a Papua Nova Guin (Besharati, 2013, p. 6-7).
Por fim, o oramento anual de algumas das maiores organizaes no governamentais (ONGs) transnacionais, incluindo Care, Catholic Relief Services, Mdicos
sem Fronteiras, Oxfam, e World Vision excedem US$ 500 milhes, superando a
assistncia para o desenvolvimento de diversos pases da OCDE (Buthe, Major e
Mello e Souza, 2012, p. 572).
Portanto, uma nova realidade poltica e econmica gerou desafios para o entendimento e o estudo da CID, o mais fundamental destes sendo provavelmente
de natureza conceitual. O conceito de assistncia, tradicionalmente empregado
nos pases desenvolvidos, usualmente preterido pelos pases do Sul em lugar de
cooperao. Ao contrrio de assistncia, cooperao implica uma relao de benefcios mtuos, horizontalidade e maior participao e controle local dos recursos; e
serve ao propsito poltico de distinguir o fenmeno que ocorre no mbito Sul-Sul
daquele verificado h mais tempo e em extenso maior no mbito Norte-Sul.
Pela mesma razo, em vez de empregar os conceitos doador e recipiendrio, os pases
do Sul fazem referncia aos pases envolvidos na cooperao para o desenvolvimento
como parceiros. Alm disso, a Cooperao Sul-Sul (CSS) seria distintamente caracterizada pela ausncia de condicionalidades sociais, ambientais, de governana
e direitos humanos; e seria orientada pela prpria demanda dos pases parceiros.
De uma forma geral, Sachin Chaturvedi (2012, p. 23) considera que enquanto a
assistncia para o desenvolvimento Norte-Sul guiada pelo princpio filosfico da
filantropia e do altrusmo, a CSS guiada pelo princpio dos benefcios mtuos.
A prpria natureza da CID tem sido fundamentalmente questionada. De
fato, no h arcabouo conceitual minimamente aceito que permita estabelecer
critrios para distinguir a CID de outros tipos de cooperao, como a militar,
e dos emprstimos, refinanciamentos de dvidas, exportaes de servios ou investimentos estrangeiros diretos. A definio de Oficial Development Assistance
(Assistncia Oficial ao Desenvolvimento ODA) adotada pelo CAD e discutida
por Carlos Milani no captulo 5 deste volume, que supostamente visa restringir
esta assistncia a aes cuja motivao primordial seja o desenvolvimento, no
13
adotada pela maior parte dos pases emergentes, que no so membros do CAD.
Tal definio privilegia claramente os emprstimos concessionais e o crdito, restringindo consideravelmente a CID prestada pelos pases em desenvolvimento,
que amide ocorre por meio de cooperao tcnica, de misses de manuteno
da paz, da acolhida a refugiados, de bolsas de estudo, da facilitao do comrcio
e do investimento privado.2
No obstante negligenciadas pelo CAD/OCDE, essas outras formas de
CID podem ser altamente benficas para os pases parceiros ou recipiendrios, e
constituem poderosos instrumentos de promoo do desenvolvimento. Similarmente, aes visando manuteno da segurana pblica; remoo de barreiras
tarifrias; criao de ambientes propcios ao investimento privado; promoo
de instituies funcionais, incluindo o estado de direito, a transparncia e o combate corrupo; ao desenvolvimento de infraestrutura; ao apoio a pequenas e
mdias empresas; reduo dos custos das remessas; e flexibilizao das leis de
propriedade intelectual vo muito alm da ODA, sendo defendidas pelos pases
emergentes, e podem estar entre as mais significativas e consequentes da CID
(Chaturvedi, 2012; Di Ciommo, 2014; Besharati, 2013, p. 16-17). Por fim, alguns analistas tm defendido abordagens que privilegiam o papel da proteo dos
direitos humanos, polticos e sociais e das liberdades fundamentais no combate
pobreza e na promoo do desenvolvimento (Easterly, 2014).
A definio de CSS seria, portanto, muito mais ampla que a de ODA,
conforme evidenciado nas diversas definies propostas. Notadamente, o United
Nations Economic and Social Council (Conselho Econmico e Social das Naes
Unidas ECOSOC) define a CSS como aquela que representa uma genuna
transferncia de recursos do pas oferecendo programas de cooperao para as
economias de pases parceiros e afirma que
a CSS definida para incluir doaes e emprstimos concessionais (incluindo crditos
s exportaes) proporcionados por um pas do sul a outro para financiar projetos,
programas, cooperao tcnica, alvios de dvida e assistncia humanitria, e suas
contribuies a instituies multilaterais e bancos regionais de desenvolvimento
(ECOSOC, 2009, p. 11-12).
Similarmente, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

(PNUD) entende a CSS como um amplo sistema para a colaborao entre pases
do sul nos domnios econmico, social, cultural, ambiental e tcnico (UNDP,
2007). Por fim, estudo efetuado para a ECOSOC concebe a CSS como sendo
mais ampla e profunda que o conceito de ajuda do norte. No s cobre fluxos
financeiros, tais como emprstimos e doaes para projetos e programas sociais e de
2. Ver, por exemplo, a cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) do Brasil, em Ipea; ABC (2013), bem
como Chaturvedi (2012).
14
infraestrutura, mas tambm cobre cooperao via compartilhamento de experincias,

tecnologia e transferncia de qualificaes, acesso preferencial a mercados, investimento
e suporte orientado ao comrcio (ECOSOC, 2009, p. iii e 3).
Parte da dificuldade em conceituar a CID decorre da maior complexidade

e das transformaes no conceito de desenvolvimento nacional. A utilizao das
expresses doadores emergentes ou economias emergentes para designar pases como
ndia, China e Brasil obscurece o fato de que, em valores absolutos, a maior parte
da populao pobre mundial se encontra nestes pases.3 Ademais, muitas das regies mais pobres destes pases emergentes, incluindo o oeste da China, diversos
estados indianos e o Nordeste brasileiro, apresentam indicadores socioeconmicos
similares aos dos pases menos desenvolvidos. No por outra razo que tais pases
necessitam justificar politicamente em mbito domstico os gastos de CID, tendo
em vista os considerveis e persistentes desafios internos de pobreza e desenvolvimento a serem superados.
O prprio conceito de desenvolvimento tem abandonado o foco primordial
e exclusivo na renda para abarcar concepes mais holsticas, como a de desenvolvimento humano, proposta pelos economistas Armartya Sen, da ndia, e Mahbub
ul Haq, do Paquisto. Consequentemente, o desenvolvimento dos pases deixou
de ser medido to somente com base no produto interno bruto (PIB), mas passou
a levar em considerao ndices que incorporam indicadores sociais, de bem-estar
e de qualidade de vida, como o ndice de desenvolvimento humano (IDH), que
inclui indicadores de sade expectativa de vida no nascimento e educao
anos de escolaridade mdios (Fukuda-Parr e Kumar, 2004).
Alm dos desafios de conceituao da CID apresentados pelos novos atores, e
relacionados a eles, se encontram os de mensurao da CID concedida por eles. De
fato, a CID prestada por pases em desenvolvimento , de uma forma geral, muito
mais difcil de se quantificar. Primeiro, tal CID no registrada de forma coerente
e comparvel pelos diferentes pases. Em segundo lugar, uma grande parte dela
corresponde cooperao tcnica, transferncia de tecnologia, s habilidades, ao
know-how e ao treinamento, que constituem ativos intangveis, portanto, difceis
de exprimir em valores monetrios. Por fim, a cooperao tcnica oferecida por
diferentes pases envolve especialistas que recebem salrios altamente discrepantes,
o que leva a vieses, na comparao de custos desta cooperao, para alm de seus
impactos altamente subjetivos.
3. Notadamente, o nmero de pessoas vivendo com renda at US$ 2 por dia na ndia quase o mesmo que o da frica
Subsaariana (conforme dados do Banco Mundial, disponveis on-line em: <http://data.worldbank.org/topic/poverty>).
Durante a campanha dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, a maior reduo na pobreza mundial resultou do
crescimento econmico em apenas dois pases emergentes, quais sejam, ndia e China (UN, 2013).
15
No obstante, as estimativas disponveis indicam que a CID prestada por

pases que no so membros do CAD, embora relativamente pequena, crescente e tende a representar parcela cada vez maior da CID total. Pesquisa referente
CID de 24 destes pases indica que o total de recursos envolvidos (US$ 16,8
bilhes em 2011) cresceu quatro vezes entre 2000 e 2011, mas ainda representa
somente cerca de 10% da ODA do CAD, que tem decrescido como resultado da
crise financeira e fiscal iniciada em 2008. Contudo, cabe ressalvar que parte deste
crescimento se deve expanso e melhoria da coleta e divulgao de dados destes
pases no membros do CAD (Di Ciommo, 2014).
Embora os novos atores ainda no tenham apresentado uma concepo e proposta coerentes para a governana global da CID, eles indubitavelmente ganharam
voz e importncia estratgica nas discusses de vrios dos principais fruns globais.
Notadamente, a China, a Indonsia, a frica do Sul, o Brasil e a ndia tm sido
considerados pases-chave para o enfrentamento dos desafios do desenvolvimento
contemporneo, e por esta razo tm sido cada vez mais escutados e consultados,
inclusive e principalmente pelo CAD (OECD, 2011).
A maior assertividade desses atores tem tambm contribudo, incontestavelmente, para uma reavaliao dos papis, das responsabilidades, da prestao de
contas (accountability) e dos direitos de todos os atores envolvidos na CID. Por um
lado, os pases emergentes tm sido conclamados a compartilhar dos custos e das
responsabilidades do desenvolvimento global. Cada vez mais, pases-membros do
CAD estabelecem arranjos trilaterais ou triangulares com os pases emergentes para
oferecer CID a pases de renda baixa. Tais arranjos levam ao compartilhamento
de recursos desta CID, mas tambm podem dar maior voz aos novos atores, que
passam a desempenhar papel mais influente e ativo na formulao e implementao de estratgias de promoo do desenvolvimento. Ademais, a ODA do CAD
tornou-se menos significativa relativamente a outras fontes de financiamento para
o desenvolvimento, como o financiamento climtico, a filantropia, as remessas,
os investimentos sociais corporativos principalmente das indstrias extrativas ,
os emprstimos financeiros e os investimentos estrangeiros diretos (Di Ciommo,
2014; Besharati, 2013, p. 12-16).
Por outro lado, os pases emergentes tambm temem receber menos assistncia dos pases mais ricos da OCDE, especialmente em um contexto de crise
econmica que tem afetado sobremaneira os Estados Unidos e a Unio Europeia.
Por esta razo, tambm negam pertencer a uma categoria de pases emergentes,
preferindo se apresentar como pases em desenvolvimento. Os pases emergentes
com frequncia argumentam que a CID concedida pelos pases-membros da
OCDE constitui compromisso histrico, moral e ainda no cumprido, conquanto
a CID concedida por pases emergentes resultante de relaes de solidariedade,
16
amizade e compartilhamento de experincias entre parceiros. Assim, a emergncia

de novos atores da CID no deveria ser utilizada como justificativa para aliviar
tal compromisso (Besharati, 2013, p. 12-16).
2 A AGENDA GLOBAL DE DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI
Conforme demonstrado no captulo 3 deste volume, de autoria de Bruno Aylln,

no incio do sculo XXI a CSS ganha maior reconhecimento e voz em eventos
internacionais. A Organizao das Naes Unidas (ONU), o G-77, o G-8 e G-20,
o ECOSOC e a OCDE organizaram eventos que buscaram gerar maior harmonizao e coordenao entre os diversos atores da CID, sobretudo entre os pases
desenvolvidos e os pases emergentes. Concorrncia e rivalidades entre estas organizaes por certo surgiram neste contexto, dado que o G-77 e a ONU tendem a
ser favorecidos e dominados pelos pases em desenvolvimento, e a OCDE, pelos
pases desenvolvidos. Pela mesma razo, observa-se um processo de forum shifting
ou forum shopping, no qual os diversos atores da CID buscam levar as negociaes
para o mbito dos fruns nos quais eles tm vantagens e podem conduzi-las de
forma mais favorvel.
O G-77 organizou vrias conferncias de alto nvel, respaldando e promovendo
iniciativas de CSS. A primeira das chamadas cpulas do Sul foi realizada em Havana
(2000) e a segunda, em Doha (2005). A declarao final da Cpula de Havana4
enfatizou a importncia da CSS no novo milnio, e particularmente do compartilhamento de tecnologia e conhecimento entre os pases em desenvolvimento.
A cpula tambm determinou a realizao de uma Conferncia de Alto Nvel sobre
Cooperao Sul-Sul em Marrakesh. A Declarao de Marrakesh e o Arcabouo de
Marrakesh para a Implantao da CSS concebem a CSS como complementar
ODA, e no como seu substitutivo, reconhecendo a importncia da parceria com
ONGs, empresas, fundaes e universidades na CID.5 A Declarao de Doha ratificou as declaraes de Havana e Marrakesh e enfatizou a necessidade de reforma
da ONU para assegurar uma maior participao dos pases em desenvolvimento
nos processos decisrios.6
Uma iniciativa pioneira na institucionalizao do dilogo e aprendizado mtuo
da CID ocorreu no mbito da cpula de 2007 do G-8 em Heiligendamm, com
vistas aproximao deste grupo com os pases emergentes Brasil, China, ndia,
Mxico e frica do Sul. Esta iniciativa foi estendida por dois anos adicionais em
2009, mas foi abandonada, com a emergncia do G-20, antes da cpula de 2010.
No obstante, ela produziu declaraes conjuntas que enfatizaram a importncia
4. Declaration of the South Summit. Disponvel em: <http://goo.gl/Aa7Z95>.
5. Marrakech Declaration on South-South Cooperation. Disponvel em: <http://goo.gl/rj3uHY>.
6. Doha Declaration. Disponvel em: <http://goo.gl/o4x6OR>.
17
da efetividade da assistncia para o desenvolvimento, da boa governana e dos

acordos triangulares. Ainda assim, os pases emergentes adotaram posio defensiva
e insistiram na singularidade da CSS.
Mais importante, a cpula do G-20 de 2010, em Seul, estabeleceu, em resposta
demanda da Coreia do Sul, um grupo de trabalho permanente sobre o desenvolvimento, adotando dois documentos sobre o apoio aos pases menos desenvolvidos:
o chamado Consenso sobre o Desenvolvimento de Seul e um plano plurianual de
ao com prazos para o cumprimento de objetivos. As principais omisses do grupo
de trabalho e destes documentos tm sido sua indisposio de articular diretrizes universais para a CID e de reconhecer a relevncia da equidade social e sustentabilidade
ambiental para a reduo da pobreza, ressaltando exclusivamente o papel do crescimento econmico. Porm, eles valorizam a diversidade dos modelos e experincias
dos pases do G-20, e o grupo de trabalho tem desenvolvido anlises detalhadas de
nove reas do desenvolvimento com a cooperao de organizaes internacionais,
como a OCDE, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as agncias da ONU
e os bancos regionais (Chaturvedi, Fues e Sidiropoulos, 2012, p. 248-250).
A Conferncia Mundial sobre Financiamento para o Desenvolvimento,
promovida pela ONU em maro de 2002 em Monterrey, observou a necessidade
de fortalecer a CSS e a cooperao triangular como instrumentos para a promoo do
desenvolvimento e o intercmbio de experincias e estratgias exitosas. O Consenso
de Monterrey enfatizou tambm a responsabilidade dos pases em desenvolvimento
de mobilizar recursos domsticos e a importncia dos fluxos de capitais privados e
do comrcio para o desenvolvimento, tendo a assistncia externa papel complementar neste processo. Conforme indicado por Bruno Aylln no captulo 3
deste volume, neste perodo os fluxos de ODA para os pases de renda mdia j se
encontravam consideravelmente reduzidos. Tambm foi ressaltada a necessidade
de harmonizar os procedimentos operacionais entre doadores, recipiendrios e
organizaes internacionais, bem como de reduzir os custos de transao de forma
a tornar a CID mais eficaz.7
Em dezembro de 2008, a Conferncia Internacional de Seguimento sobre o
Financiamento do Desenvolvimento da ONU produziu a Declarao de Doha,
que reafirmou e deu continuidade ao Consenso de Monterrey. Ademais, a Declarao de Doha destacou que a CSS e a cooperao triangular representam recursos
adicionais significativos para a CID; reconheceu suas particularidades e a existncia
de experincias e objetivos compartilhados; e ressaltou o papel dos pases de renda
mdia na CID.8
7. Monterrey Consensus on Financing for Development. Disponvel em: <http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf>.
8. Doha Declaration on Financing for Development. Disponvel em: <http://www.un.org/esa/ffd/doha/documents/
Doha_Declaration_FFD.pdf>.
18
No final de 2009, realizou-se a Conferncia de Alto Nvel da ONU sobre

a Cooperao Sul-Sul, em Nairbi, com a finalidade de examinar os trinta anos
transcorridos desde o Plano de Ao de Buenos Aires (1978). O documento resultante desta reunio convocou os pases em desenvolvimento para dar continuidade
e intensificar as relaes de CSS, bem como encorajou os pases desenvolvidos a
prosseguir explorando acordos triangulares de cooperao para o desenvolvimento.
Alm disso, o documento de Nairbi salientou a necessidade de que os pases em
desenvolvimento melhorem os seus sistemas nacionais de informao, avaliem a
qualidade e o impacto das aes da CSS e da cooperao triangular, e difundam
e compartilhem suas experincias e as lies aprendidas.9
No obstante o maior reconhecimento da CSS nesses eventos, o modelo
dos Objetivos do Milnio (ODM) da ONU, baseado na Declarao do Milnio
de 2000,10 permaneceu essencialmente baseado no modelo Norte-Sul da ODA.
Ele envolvia monitoramento e avaliao peridica e rigorosa do cumprimento
dos ODMs 1 a 7, cuja responsabilidade era dos pases em desenvolvimento, em
contraste com o oitavo ODM, qual seja, o de estabelecer uma parceria global para
o desenvolvimento, que carece de metas concretas e indicadores quantificveis
(Besharati, 2013, p. 15).
Entretanto, a questo da efetividade da CID, enfatizada tanto no documento
de Nairbi como nos ODMs, tem sido promovida em mbito multilateral muito
mais pela OCDE que pela ONU, em uma srie de fruns de alto nvel, em Roma
(2003), Paris (2005), Accra (2008) e Busan (2011). Ademais, conforme discutido
no captulo 5 deste volume, de autoria de Carlos Milani, o DAC implementa mecanismo de monitoramento e avaliao da CID dos seus pases-membros (Ashoff,
2014), e h alguns poucos exemplos de pases em desenvolvimento que tambm
o fazem, como o African Peer Review Mechanism (APRM).
Essa preocupao com a efetividade e eficcia da ODA no incio do sculo
XXI resulta em grande medida de estudos empricos que demonstraram que tal
assistncia no tinha contribudo para taxas mais altas de crescimento econmico
nos pases recipiendrios,11 e muitas vezes poderia ser considerada contraproducente, incitando nos anos 1990 demandas por resultados positivos por parte dos
contribuintes dos pases da OCDE que a financiam. Notadamente, apesar do
US$ 1,8 trilho em ODA destinados frica desde 1950, a pobreza no continente
continuou a se expandir, enquanto foi reduzida significativamente no Sudeste
Asitico, que recebeu relativamente muito menos ODA (Herbert, 2012, p. 67).
9. Nairobi Outcome Document of the High-level United Nations Conference on South-South Cooperation. Disponvel
em: <http://goo.gl/FtEKfC>.
10. Declarao do Milnio das Naes Unidas. Disponvel em: <http://goo.gl/fuCmMT>.
11. Ver notadamente Burnside e Dollar (2000).
19
Contudo, em geral os pases emergentes rejeitam as normas de monitoramento

e avaliao do CAD, apesar dos esforos dos pases-membros do CAD e do prprio
CAD para que tais normas sejam tambm por eles adotadas. A partir do Frum de
Alto Nvel de Paris, em 2005, os pases emergentes foram convidados a participar
do debate sobre estas normas. A Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao
Desenvolvimento, que resultou do frum, estabeleceu princpios, indicadores e
metas. Um rigoroso mecanismo de monitoramento gerenciado pelo secretariado do
CAD foi montado com base na dicotomia entre pases doadores e recipiendrios,
os quais teriam compromissos distintos.12 Alguns pases emergentes, como a ndia,
a frica do Sul, a China e o Mxico, assinaram a declarao na condio de pases
recipiendrios. O Brasil e a Venezuela, contudo, se recusaram a faz-lo, considerando
as relaes verticais refletidas na declarao antitticas aos valores centrais de sua
CID. O Grupo de Trabalho sobre a Eficcia da Ajuda estabelecido pelo CAD foi
composto por representantes tanto dos pases doadores como dos recipiendrios
e contou com a participao ativa de alguns pases emergentes, entre os quais a
frica do Sul, o Egito, a Colmbia, a Indonsia, a Tailndia, o Mxico, Gana e a
Turquia. O Frum de Alto Nvel de Acra, em 2008, reconheceu formalmente o
papel e as particularidades da CSS e dos novos atores na CID, e particularmente
dos pases emergentes, buscando incorpor-los agenda de efetividade da CID
estabelecida em Paris.13
Uma fora-tarefa sobre a CSS liderada pela Colmbia e a Indonsia buscou
sinergias entre a CSS e a ODA, coordenando estudos comparativos e estudos de
caso sobre a CSS. Com base nestes estudos, organizou-se o Evento de Alto Nvel
sobre Cooperao Sul-Sul para o Desenvolvimento de Capacidades, em Bogot, em
maro de 2010. Esta iniciativa, contudo, foi interpretada como tendo por objetivo
minar o impacto da Conferncia de Alto Nvel da ONU sobre a Cooperao Sul-Sul, realizada poucos meses antes em Nairbi. Por esta razo, pases emergentes
e, sobretudo, o Brasil, a ndia e a China bloquearam a adoo de uma declarao
conjunta, temendo que ela restringisse sua atuao na CSS no futuro. Em resposta, outros pases em desenvolvimento, entre os quais Egito, Gana, Moambique,
Peru e Vietn, alm da Colmbia, adotaram de forma independente a chamada
Declarao de Bogot, a qual enfatiza a necessidade de aumentar a voz do Sul, de
melhorar sistemas de informao e de impulsionar a cooperao triangular a partir
das vantagens comparativas dos diferentes atores da CID, mas praticamente no
reconhece o papel da ONU.14 Portanto, o evento em Bogot revelou de forma
clara no somente a rivalidade entre o CAD/OCDE e a ONU, mas tambm entre
12. Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/38604403.pdf>.
13. Accra Agenda for Action. Disponvel em: <http://goo.gl/Gfd94d>.
14. Bogota Statement Towards Effective and Inclusive Development Partnerships. Disponvel em: <http://goo.gl/FZ35wY>.
20
os prprios pases em desenvolvimento, uma vez que um conjunto deles estaria

mais disposto a adotar as diretrizes do CAD/OCDE, enquanto outros, como os
BRICS, se opuseram e resistiram firmemente a elas (Chaturvedi, Fues e Sidiropoulos, 2012, p. 251).
O Frum de Alto Nvel de Busan, em 2011, reuniu uma ampla gama de atores,
incluindo representantes de pases da OCDE, de pases emergentes, de pases de
renda baixa, de organizaes internacionais, do setor privado e da sociedade civil.
A inteno era encontrar maneiras de harmonizar todos os tipos da CID sob normas universalmente acordadas, explorar complementaridades e estabelecer canais
para o intercmbio de experincias e aprendizado. A criao de uma plataforma
mais ampla, inclusiva e legtima para a discusso da CID visava, no obstante,
incorporao da CSS s normas e aos padres do CAD. Embora contando com as
assinaturas de China, ndia, Brasil, frica do Sul e Indonsia, o documento final
do frum apresentou compromissos consideravelmente mais fracos que os dos
fruns anteriores, em Paris e Acra, e refletiu em grande medida a crena de que a
CSS essencialmente distinta da ODA.15
A motivao para unificar e harmonizar normas e padres da CID por
meio de um regime internacional que estabelea metas, critrios, indicadores e
compromissos de um grande nmero de pases evitar a sobreposio de esforos, promover maior coerncia e coordenao entre eles e explorar suas sinergias
e complementaridades potenciais, alm de facilitar a proviso de bens pblicos.
Contudo, muitos dos representantes dos pases emergentes consideram a histria,
os princpios e os modelos da CSS como incompatveis com a ODA. Assim, no
seria justificvel avaliar a CSS pelos mesmos critrios e padres do CAD.
Ademais, muitos dos pases emergentes, incluindo os BRICS, perderam interesse na agenda ps-Busan, vista por eles com suspeio e como uma estratgia
para impor normas e padres de efetividade do CAD/OCDE, com os quais eles
no concordam. A preocupao com a efetividade da CID reflete, ela mesma, uma
agenda da OCDE que no inteiramente compartilhada pelos pases emergentes,
cuja CID relativamente pequena em valores monetrios, historicamente recente
e ainda sendo aprimorada inclusive em termos de instituies nacionais e implementada de forma voluntria, com base nas demandas dos pases parceiros, sem
as restries de regras internacionais. Os custos de monitoramento e avaliao no
seriam, portanto, justificados no mbito da CSS. De uma forma geral, os pases
emergentes veem os debates promovidos pela OCDE como baseados em termos,
conceitos e vises do passado, inadequados para a anlise da realidade atual da CID.
15. Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dac/
effectiveness/49650173.pdf>.
21
Assim, embora o Primeiro Encontro da Parceria Global para a Eficaz Cooperao

para o Desenvolvimento (em ingls, GPEDC), realizado em meados de abril de 2014
na Cidade do Mxico, tivesse por objetivo iniciar uma nova era de igualdade entre
os doadores tradicionais e os novos pases parceiros no que diz respeito cooperao
internacional para o desenvolvimento, este objetivo no foi cumprido (Fues e Klingebiel, 2014). Os consensos e as divergncias evidentes em Busan foram reforados, e a
perspectiva de construo de um novo regime global de cooperao para o desenvolvimento tornou-se altamente incerta.16 Alguns dos principais pases em desenvolvimento
deliberadamente minaram a legitimidade do encontro. Notadamente, China e ndia
se ausentaram, e a representao brasileira deixou claro que somente compareceu para
participar do dilogo, mas que de forma alguma o Brasil fazia parte da parceria global.
Na medida em que tm mostrado disposio para discutir normas e padres
universais da CID, os pases emergentes e especialmente o Brasil e a ndia tambm insistem que o frum adequado para faz-lo seria a ONU, e no a OCDE. Em
particular, o Frum de Cooperao para o Desenvolvimento tem sido apontado
como espao mais legtimo e inclusivo para tais propsitos.17 Apesar do envolvimento considervel da ONU no encontro no Mxico, com discurso de abertura do
secretrio-geral, Ban Ki Moon, e presena da chefe do PNUD, Helen Clark, uma
mudana de mbito institucional da OCDE para a ONU nas negociaes relativas
CID surge como a alternativa mais vivel para construo de uma parceria global.
Tal mudana exigiria a construo de uma posio conjunta dos pases que se engajam
em CSS, alm de novas fontes de financiamento (Renzio e Seifert, no prelo).
Contudo, apesar de sua maior legitimidade, a ONU abriga processos de
negociao que so muitas vezes considerados ineficazes, e os pases-membros da
OCDE continuam a promover sua agenda, mesmo sem o envolvimento de pases
emergentes. Por dispor de relativamente grandes quantidades de recursos financeiros
para promover tal agenda, financiam a participao nas discusses das delegaes
dos pases de renda baixa, assim como de ONGs de pases emergentes. Portanto, o
mais provvel que a agenda da OCDE no seja abandonada, mas continue, apesar
das suas concesses, muito longe da aceitao global almejada por seus defensores.
Ademais, a ONU tem demonstrado uma incapacidade crnica de monitorar a implementao das suas normas, o que gera incentivos para a busca de outros fruns.
16. First High-Level Meeting of the Global Partnership for Effective Development Cooperation: building towards an
inclusive post-2015 development agenda. Disponvel em: <http://goo.gl/S4A4pq>.
17. Em 2005, pases membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) estabeleceram o Development Cooperation
Forum (Frum de Cooperao para o Desenvolvimento DCF) no mbito do Economic and Social Council (Conselho
Econmico e Social ECOSOC), com reunies bianuais cujo objetivo oferecer uma plataforma inclusiva para o dilogo
e o aprendizado mtuos, com vistas elaborao de princpios, normas e definies da CID universalmente aceitos,
a facilitao da anlise de informaes sobre sua implementao e a promoo da transparncia sobre a alocao e
os gastos do seu financiamento. Contudo, o DCF tem feito pouco progresso mensurvel desde sua criao, em razo
da falta de vontade poltica e de financiamento para torn-lo operacional. Sua maior contribuio continua sendo de
natureza tcnica, na publicao de relatrios com dados sobre a Cooperao Sul-Sul (CSS) e suas modalidades
(Chaturvedi, Fues e Sidiropoulos, 2012, p. 252-254).
22
Nesse contexto de profundas transformaes e questionamentos da CID, a

agenda de desenvolvimento ps-2015, que suceder os ODMs, ter como maior
desafio definir os compromissos e as responsabilidades dos atores nela envolvidos.
Em particular, no curto prazo ser necessrio definir como esta agenda ser implementada, quais atores sero responsveis por quais compromissos e, crucialmente,
como ela ser financiada (Besharati, 2013, p. 13-15).
No mdio e longo prazos, o principal desafio da comunidade global referente
CID ser a elaborao de um arcabouo institucional e normativo que unifique,
harmonize e d coerncia a essa agenda, incorporando as vises dos pases emergentes, assim como aquelas da OCDE. Por um lado, os pases da OCDE tm
maior experincia acumulada com a CID e, j tendo investido na harmonizao e
coordenao de sua ODA, principalmente via CAD, desejam proteger seus princpios j acordados e padres j testados da objeo de novos entrantes no regime
internacional. Por outro lado, pases emergentes defendem sua autonomia para o
aprendizado e para desenvolver abordagens distintas para CID, baseadas em suas
prprias experincias (Chaturvedi, Fues e Sidiropoulos, 2012, p. 244).
Um novo regime global da CID serviria para, a partir de uma abordagem
mais inclusiva, estabelecer uma diviso de trabalho que explore mais e melhor as
potencialidades, vantagens comparativas e complementaridades que os numerosos atores da CID contempornea possuem, bem como as contribuies que eles
podem oferecer ao desenvolvimento no sculo XXI. Embora sua viabilidade seja
questionvel, as alternativas a tal regime, quais sejam, a ausncia de normas e uma
agenda comum ou a criao de um regime separado para a CSS, permanecem problemticas em um mundo cada vez mais globalizado, onde h maior conscincia
acerca da necessidade da proviso de bens pblicos internacionais e da depravao
relativa entre pases (Chaturvedi, Fues e Sidiropoulos, 2012, p. 4; 254-255). Por
fim, para ser realmente inclusivo e vivel, um novo e expandido regime da CID
no deve ser construdo somente pelos pases da OCDE e os pases emergentes,
mas permitir igualmente a participao mais assertiva dos pases de renda baixa e
as contribuies do setor privado e da sociedade civil global.
3 A PROPOSTA DO LIVRO
Este volume contribui para os debates e reflexes acerca da CID em um perodo

marcado por profundas transformaes e questionamentos desta cooperao.
Conforme sugerido na seo 1, este perodo atual de inflexo resulta de processos,
verificados h pelo menos duas dcadas, que tornam a CID ao mesmo tempo mais
complexa e mais incerta. Tais processos so por sua vez evidenciados no maior protagonismo de novos atores, notadamente pases emergentes e atores privados, bem
como nas divergncias manifestadas em discusses de fruns multilaterais sobre a
natureza e as diretrizes desta cooperao, e particularmente sobre sua conceituao,
23
normatizao, mensurao e avaliao. Como discutido previamente, a agenda

do desenvolvimento ps-2015 ter de tentar superar tais divergncias e encontrar
uma base comum sobre a qual possam se assentar os esforos da CID. Ademais, o
sucesso desta agenda depender da questo fundamental do financiamento da CID.
Esta publicao surge, portanto, em um momento propcio para se repensar
a CID de forma holstica. Porm, este momento atual s pode ser adequadamente
compreendido a partir da evoluo histrica desta cooperao. Afinal, as instituies, polticas e prticas que hoje configuram a CID so o produto de processos
de disputa e aprendizado de longa durao, isto , de dependncia histrica (path
dependency). Da a primeira parte do livro oferecer um panorama da evoluo
histrica da CID, composta por dois captulos que abordam, respectivamente, a
cooperao Norte-Sul e a cooperao Sul-Sul.
O segundo captulo sobre a evoluo histrica da cooperao Norte-Sul, de autoria de Carlos Milani, adota como ponto de partida o perodo ps-Guerra, quando tal
cooperao passa a operar de maneira mais organizada, regular e previsvel. O autor
identifica e distingue trs fases desta evoluo: i) a fase de institucionalizao (19451970), marcada pelo surgimento de organizaes multilaterais e o Plano Marshall,
no contexto da Guerra Fria; ii) a fase de transio (1970-1990), marcada por crises
de natureza econmica, energtica, ambiental e social que levaram a uma reduo da
CID e ao questionamento do papel dos pases recipiendrios e das responsabilidades
dos doadores; e, por fim, iii) a fase de globalizao (1990 at a atualidade), marcada
pelo fim da Guerra Fria e pela expanso do escopo e priorizao da CID. O autor
oferece maior apreciao da diversidade de atores e prticas que constituem a CID
Norte-Sul, diversidade esta que com frequncia subestimada ou no adequadamente
reconhecida. No obstante, ressalta tambm esforos recentes dos pases-membros
da OCDE para convergncia na adoo de condicionalidades relativas liberalizao
poltica e econmica dos pases recipiendrios, sua observncia dos direitos humanos
e qualidade de sua governana e funcionalidade de suas instituies.
O terceiro captulo sobre a evoluo histrica da CSS, de autoria de Bruno
Aylln, tambm identifica e distingue diferentes fases dessa evoluo: i) a fase originria do ps-Guerra e, sobretudo, partir dos anos 1960, no contexto da descolonizao e da Guerra Fria, marcada pela Conferncia de Bandung, pelo Movimento
dos No Alinhados (MNOAL) e criao do G-77, bem como pelas reivindicaes
de uma nova ordem econmica mundial, pela influncia da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e da United Nations Conference on
Trade and Development (UNCTAD); ii) a fase auge da CSS, marcada pelo maior
protagonismo da ONU e sobretudo pela Conferncia de Buenos Aires; iii) os anos
1980 e 1990, caracterizados pela crise econmica, o advento do neoliberalismo
e uma viso mais economicista e tecnocrtica da CSS, os quais desfavoreceram
a CSS, apesar do prosseguimento de iniciativas anteriores, como a Comisso do
24
Sul no mbito da MNOAL; e iv) o ressurgimento da CSS no sculo XXI, com a

I Cpula do Sul, em Havana (2000), a Declarao do Milnio (2000), a Conferncia
de Monterrey sobre Financiamento do Desenvolvimento (2002) e a Conferncia
de Alto Nvel sobre a Cooperao Sul-Sul (2009), assim como com o importante
papel desempenhado pelas agncias da ONU e o maior interesse da OCDE pela
CSS, manifestado em diversos fruns e eventos multilaterais. Apesar da percepo
expressa com frequncia de que a CSS constitui um fenmeno recente e de sua
atual efervescncia, o autor demonstra que de fato a CSS se vincula em suas origens
aos processos de descolonizao. Tal efervescncia decorre, por sua vez, do maior
crescimento econmico dos pases emergentes, da expanso de polticas pblicas
bem-sucedidas por eles elaboradas e implementadas, da adoo por estes pases de
polticas externas mais assertivas e, por fim, da sua disposio poltica de fortalecer
relaes com outros pases em desenvolvimento.
Apesar de a primeira parte do livro j abordar, a partir de uma perspectiva
histrica, a atuao de diversos atores na CID, a segunda parte adota um recorte que
privilegia o papel de atores especficos em trs captulos que os classificam em instituies multilaterais de desenvolvimento, instituies bilaterais dos pases-membros
do CAD e, por fim, atores no governamentais. O captulo 4, de autoria de Carlos
Milani, aborda as primeiras, demonstrando que as organizaes intergovernamentais
desempenharam papel crucial tanto na prtica como na conceptualizao da CID,
mas apresentam configurao altamente diversificada no que tange a seu grau de
institucionalizao, nmero e escopo geogrfico dos pases que as compem, suas
modalidades de ao e seus objetivos. O autor selecionou duas destas organizaes:
o grupo Banco Mundial e a ONU. Ele demonstra como atuaram
na codificao das relaes diplomticas entre Estados, na construo das agendas
polticas, na organizao de grandes conferncias internacionais (e seu seguimento,
por meio de planos de ao), na definio dos temas prioritrios, na celebrao de
acordos internacionais, bem como na difuso de normas e valores, por exemplo no
que diz respeito aos direitos humanos, proteo ambiental, igualdade de gnero,
governana democrtica e eficcia da ajuda.
Embora estejam sujeitas s influncias polticas de Estados, principalmente dos

mais poderosos, tais organizaes tambm gozam de determinado grau de autonomia
e so, ademais, arenas de presso para redes transnacionais de ativismo. Por fim,
Milani aponta que, no intuito de promover maior harmonizao, convergncia e
profissionalizao da CID, as organizaes intergovernamentais correm o risco de
burocratizao de procedimentos, de privilegiar indicadores quantitativos em detrimento dos qualitativos e de generalizar a partir de grupos pouco representativos.
O quinto captulo, tambm de autoria de Carlos Milani, aborda por sua vez
as instituies bilaterais dos pases-membros do CAD. A importncia do CAD
reside, sobretudo, em sua capacidade de coordenao, harmonizao das prticas
25
e convergncia do iderio destas diversas instituies (geralmente agncias) bilaterais.

Em particular e notadamente, o CAD oferece definio do que seja a ODA.
O comit tambm promove maior transparncia ao divulgar dados sobre a
ODA dos pases-membros. Milani ressalta o carter poltico da ODA e que esta
responde por uma pequena parcela do total da CID. Aps descrever a evoluo e
os princpios da ODA, o autor examina mais detidamente os casos de pases especficos. Ademais, aborda a questo de quais so as motivaes dos Estados para
se engajar na CID, questo esta de grande interesse para as teorias das relaes
internacionais, por indicar anomalias presentes sobretudo nas abordagens racionalistas que tm historicamente dominado a disciplina. Ele oferece uma reviso
crtica da literatura, identificando estudos que privilegiam o desenvolvimento do
recipiendrio, aqueles que ressaltam os interesses dos doadores e os que focam nas
transformaes de estruturas normativas. O autor indica a contribuio de diferentes perspectivas tericas das relaes internacionais e enfatiza a importncia de
no se negligenciarem os fatores que operam em mbito domstico.
O sexto captulo, de autoria de Bruno Aylln, aborda o papel de atores no
governamentais na CID, particularmente das ONGs, das fundaes filantrpicas
e das empresas. Um desafio que perpassa o captulo como conceituar estes atores.
Usa-se com frequncia termos diversos para se referir a eles, os quais possuem enorme heterogeneidade e geralmente so definidos em termos negativos, em oposio
aos Estados. Isto sintomtico da influncia considervel que os Estados exercem
sobre a CID privada, conforme demonstrado por Aylln. O autor descreve as
motivaes e os objetivos de cinco geraes de ONGs, que, de uma forma geral,
combinam a prestao de servios sociais ou humanitrios com o ativismo poltico.
ONGs tm discutivelmente impacto positivo na CID, por sua proximidade com as
populaes afetadas, sua no imposio de condicionalidades e sua flexibilidade de
atuao. Porm, podem tambm causar maior fragmentao e falta de coordenao
da CID, alm de problemas de risco moral, associados ao desmantelamento ou
crescente dependncia dos Estados recipiendrios. A discusso sobre filantropia
recai sobretudo no papel das fundaes e celebridades. Estes concedem maior visibilidade CID, mas tambm podem contribuir para sua fragmentao, alm de
apresentarem, por vezes, avaliaes equivocadas dos desafios e das possibilidades do
desenvolvimento. Por fim, as empresas se distinguem dos demais atores privados
da CID por terem finalidades lucrativas e por atuarem no fornecimento de bens
e servios, no fortalecimento do setor privado local, na concesso de doaes e na
promoo de projetos de desenvolvimento. Embora elas tenham maior disponibilidade de recursos que as ONGs e experincias teis no contexto da CID, h
suspeitas sobre suas motivaes egostas.
A terceira parte do livro apresenta, por sua vez, estudos de casos, explorando de
forma mais aprofundada a cooperao internacional para o desenvolvimento oferecida
26
por determinados pases emergentes e no mbito regional da Amrica Latina. Ela permite
no somente um exame mais detido e detalhado dos conceitos e prticas de alguns dos
principais pases emergentes no que tange a essa cooperao, mas tambm de sua evoluo
histrica e das dificuldades envolvidas em medi-la quantitativamente.
O stimo captulo, de autoria de Bruno Aylln, analisa a condio da Amrica
Latina na cooperao internacional para o desenvolvimento. Em particular, este
captulo aborda a condio da regio de receptora de cooperao, sobretudo dos
Estados Unidos, determinada pela posio geopoltica que ela ocupou durante a
Guerra Fria, assim como a transio para uma condio de maior autonomia no
perodo ps-Guerra Fria, em que se desenvolve uma agenda de cooperao prpria, que privilegia a dimenso Sul-Sul e se diversificam os doadores com maior
protagonismo, especialmente o Japo, a Unio Europeia e a Espanha. Aylln enfatiza a heterogeneidade da regio, distinguindo trs grupos de pases: os do Cone
Sul (relativamente menos beneficiados pela ODA); os andinos (especialmente
Bolvia e Colmbia, e seus casos de enfrentamento pobreza e ao terrorismo,
alm do narcotrfico); e os centro-americanos e alguns caribenhos (com piores
indicadores de desenvolvimento e, particularmente, os casos de Haiti e Cuba).
O autor discute criticamente a incapacidade dos doadores de adotar como metas
as causas em vez dos sintomas da pobreza, a fragmentao de sua cooperao, a
reduo dos volumes de recursos destinados aos pases de renda mdia da Amrica
Latina e sua concentrao naqueles que mais combatem problemas relacionados
ao narcotrfico e segurana.
O oitavo captulo, de autoria de Joo Brgido Bezerra Lima, Rodrigo Pires
de Campos e Juliana de Brito Seixas Neves, de natureza essencialmente emprica,
aborda a cooperao brasileira para o desenvolvimento na Amrica Latina e no
Caribe. Ao faz-lo, os autores tambm adotam recorte regional, mas com foco
nas aes de CID da maior economia nacional da Amrica Latina. Com base no
esforo de levantamento de dados conduzido pelos prprios autores relativamente CID do Brasil em 2010, que resultou em um dos dois relatrios pioneiros
produzidos pelo Ipea sobre o tema, eles buscam neste captulo identificar em que
setores e em que temas se realizou tal cooperao na Amrica Latina e no Caribe
em 2010. Esta regio responde por mais da metade do total da CID do Brasil.
Os dados apresentados so originais, obtidos de fontes primrias, disponibilizados
por instituies do governo federal brasileiro engajadas nesta cooperao. Eles apresentam avaliao tanto quantitativa como qualitativa das aes de cooperao para
o desenvolvimento do Brasil na Amrica Latina e no Caribe. Os autores enfatizam que tal cooperao deve ser conceituada e mensurada em termos de gastos
pblicos executados com base no oramento federal, em vez de investimentos,
doaes, entre outros termos encontrados com frequncia na literatura sobre o
tema. Os gastos foram agrupados em preparao e mobilizao de tropas militares
27
para o Haiti, contribuies e integralizaes de capital para organismos regionais,

transporte e logstica, outras despesas oramentrias correntes, doaes, bem como
apoio e proteo aos refugiados.
Por fim, o nono captulo, de autoria de Andr de Mello e Souza, aborda a
CID da ndia e da China, dois dos principais pases emergentes com crescente e
significativo engajamento nessa cooperao. Ambos rejeitam a definio, os padres
e os procedimentos adotados pelo CAD/OCDE, defendendo uma concepo mais
ampla e pragmtica da CID, que inclui relaes econmicas geradoras de benefcios
mtuos, se ope a condicionalidades de boa governana, observncia dos direitos
humanos e preservao ambiental, assim como enfatiza sua horizontalidade, parceria
e benefcios mtuos. Notadamente, caso fosse aplicada a definio de ODA do
CAD CID destes pases, esta cooperao seria quantitativa e relativamente muito
pequena. O captulo busca mapear e analisar de forma sistemtica a CID da ndia e
da China, no que concerne particularmente a seus histricos e motivaes de poltica
externa; suas estruturas institucionais; as estimativas de quantias desembolsadas e
seus instrumentos, natureza e canais de execuo; sua distribuio geogrfica por
regio e pases, as reas do desenvolvimento por elas priorizadas; e, por fim, seus
impactos nos pases parceiros. Conclui que os pases buscam na CID sobretudo o
acesso a matrias-primas, privilegiam a bilateralidade e conduzem tal cooperao de
forma institucionalmente fragmentada e sem coordenao central. O impacto desta
cooperao tem sido ambivalente, criticada por ser insustentvel e por favorecer
regimes autoritrios e disfuncionais, mas tambm reconhecida por empoderar os
pases menos desenvolvidos e fornec-los o financiamento, a assistncia tcnica e
os projetos de infraestrutura em grande medida negados pelos pases da OCDE.
As transformaes e a maior complexidade da CID contempornea certamente
tornam maior o desafio de estud-la. As dificuldades conceituais e a inadequao
das categorias (e mesmo teorias) vigentes sobre a CID, discutidas brevemente
na primeira seo desta introduo, perpassam todos os captulos do livro. No
obstante, os diferentes recortes e pontos de vista neles oferecidos que tanto se
aprofundam em casos especficos como buscam uma anlise transversal no espao
e no tempo oferecem uma perspectiva holstica til para se repensar a CID contempornea. No tm a pretenso de esgotar o assunto, objetivo que seria absurdo
por impossvel de se atingir, mas de elucid-lo, explor-lo de diversas perspectivas, a partir de abordagens histricas, tericas e empricas. Desde a discusso da
emergncia da CID no ps-Guerra, passando pelo exame de instituies da CID
de natureza as mais diversas, buscando entender suas prticas e transformaes a
partir de lentes tericas distintas e em diferentes pases e regies, at a discusso
das decises e dos procedimentos exigidos pela pesquisa emprica das fontes mais
primrias, o livro proporciona uma mirade de vertentes para se buscar apreender
a nova realidade da CID.
28
Alm de oferecer subsdios para repensar a CID nesse perodo de profundas

transformaes globais, o livro contribui tambm para desmistific-la. Por um
lado, a imensa heterogeneidade da CID concedida por pases-membros do CAD
e da CSS, assim como das organizaes multilaterais e atores privados evidencia
as limitaes e deficincias do emprego de termos e categorias genricos. Por
outro lado, o exame da dimenso temporal da CSS torna difcil consider-la um
fenmeno novo, tornando enganoso o uso do termo doadores emergentes, apesar
do seu uso frequente na mdia e na literatura especializada.
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Parte I
Histria
CAPTULO 2
EVOLUO HISTRICA DA COOPERAO NORTE-SUL

Carlos R. S. Milani1
1 INTRODUO: OS PRIMEIROS ANOS DA INSTITUCIONALIZAO
Muitas das vises polticas que nortearam o pensamento e as prticas no campo

da cooperao internacional para o desenvolvimento surgiram bem antes de 1945,
a exemplo dos programas pontuais de ajuda humanitria do governo dos Estados
Unidos, dos projetos de assistncia tcnica e do apoio ao desenvolvimento das
colnias pelas metrpoles europeias. No entanto, a institucionalizao da cooperao
internacional para o desenvolvimento (CID), por meio da emergncia de normas,
discursos, prticas, agendas e comportamentos de atores definidos de maneira mais
organizada, regular e previsvel, iniciou-se no contexto do final da Segunda Guerra
Mundial. O que havia sido, at ento, um conjunto de experincias temporrias,
movidas por interesses polticos, diplomticos ou humanitrios, passou a constituir uma norma e um modo de atuao dos Estados nas relaes internacionais.
A institucionalizao da CID acompanhou o prprio processo de legitimao do
multilateralismo, o que no implica, claro, que os Estados tenham abandonado
seus interesses estratgicos nacionais na conduo das agendas de cooperao
internacional com os pases do Norte ou do Sul.
A CID corresponde, nos dias atuais, a uma mquina complexa cujas funcionalidades e procedimentos foram criados e se aperfeioaram no perodo aps a
Segunda Guerra Mundial. As razes iniciais de sua institucionalizao no podem
ser dissociadas da Guerra Fria; as rivalidades Leste-Oeste, a partir de 1945, foram
um fator determinante para que, no campo liberal ocidental, fossem tomadas
decises no sentido de promover a cooperao entre as naes do mundo livre.
Ademais, as narrativas, as modalidades de ao, o processo decisrio sobre o destino
prioritrio dos fluxos e a expanso organizada das atividades no campo abrangente
do desenvolvimento foram conformando uma verdadeira arquitetura da ajuda
(IDA, 2007), diretamente influenciada pelas prioridades de reconstruo da
1. Professor adjunto do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Pesquisador visitante do Ipea entre fevereiro de 2011 e janeiro de 2013. Pesquisador 1-D do CNPq e coordenador da Antena
Rio de Janeiro do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (<www.labmundo.org>). E-mail: <crsmilani@iesp.uerj.br>.
34
Europa com o Plano Marshall, pelo avano da descolonizao na frica, na sia,

no Caribe e no Pacfico no perodo 1950-1970 e pela emergncia dos modelos
nacional-desenvolvimentistas, em particular na Amrica Latina.
Esses primeiros anos corresponderam ao que Gilbert Rist chamou de incubao do desenvolvimento (Rist, 1996, p. 148), com nfase no estabelecimento de
organizaes internacionais a exemplo da Organizao de Cooperao Econmica
Europeia (OECE) de 1948 e das diferentes agncias da Organizao das Naes
Unidas (ONU): Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (Unesco), Organizao Mundial da Sade (OMS), Fundo das Naes
Unidas para a Infncia (UNICEF), Fundo das Naes Unidas para Alimentao
e Agricultura (FAO) etc. e na criao, pelos principais pases doadores, de suas
prprias agncias bilaterais de cooperao para o desenvolvimento. No mundo das
organizaes bilaterais e multilaterais, gerou-se, a partir de ento, uma clara diviso
do trabalho: s primeiras caberia, primordialmente, assistncia tcnica e ajuda oramentria, ao passo que as agncias multilaterais teriam a funo de apoiar e gerir
a implementao de projetos. Do ponto de vista discursivo e ideolgico, os temas
que ocuparam a agenda das organizaes multilaterais e bilaterais se relacionavam
com os chamados trs D: direitos humanos, descolonizao e desenvolvimento.
A nfase nos direitos humanos sobretudo civis e polticos era justificada, no
plano dos iderios, como necessrio contraponto s bandeiras comunistas e revolucionrias. A ONU seria um sustentculo relevante para o processo de legitimao
poltica e multilateral da CID.
No ps-guerra, os Estados Unidos tiveram papel de destaque no processo de
institucionalizao da CID, mormente no que diz respeito ajuda bilateral.
Foram pioneiros na criao de programas nacionais de ajuda internacional: em
1954, o Congresso aprovou o Agricultural Trade Development and Assistance Act;
em 1961, o Foreign Assistance Act substituiu o marco legal anterior, o Mutual
Security Act; nos anos seguintes, os termos ajuda e desenvolvimento se tornaram
inseparveis nos discursos e documentos oficiais do governo norte-americano.
Este processo de institucionalizao da ajuda para o desenvolvimento nos mecanismos domsticos dos Estados Unidos implicou, cada vez mais, os representantes
no Congresso, que passaram a votar restries a pases (Cuba, de incio) e a ter
de responder, domesticamente, aos interesses de grupos e lobbies organizados.
No Foreign Assistance Act de 1969, o Congresso aprovou 84 pginas de restries
a pases como resposta a tais presses internas (Huntington, 1970, p. 164-165).
interessante notar, no entanto, que o governo dos Estados Unidos tambm
soube pressionar seus parceiros sobretudo europeus no sentido de dividir o
peso financeiro e poltico da ajuda. No Reino Unido, por exemplo, com o avano da
descolonizao, a Colonial Development Corporation foi rebatizada Commonwealth
Evoluo Histrica da Cooperao Norte-Sul
35
Development Corporation em 1963. Em 1953, o governo alemo comeou a

prestar assistncia tcnica a fim de ajudar pases importadores de bens germnicos
a us-los de maneira adequada e eficiente. O governo sueco estabeleceu o seu ministrio de assistncia para o desenvolvimento em 1954 e o francs, o ministrio
da cooperao em 1961, ano em que o Japo criou o seu fundo de cooperao
econmica (Lancaster, 2007, p. 30-31). Vinte anos depois de iniciado o Plano
Marshall, os Estados Unidos no seriam mais os nicos a ocuparem algum espao
poltico, com motivaes das mais variadas, no seio da cooperao internacional
para o desenvolvimento (Hjertholm e White, 1998).
Ponto fundamental no campo geopoltico do Ocidente, a legitimao da
CID se sustentou em uma poltica anticomunista orquestrada nos meios de
comunicao e nos setores governamentais, junto aos segmentos empresariais, s
foras armadas e s classes mdias. A luta anticomunista serviu de elo importante
entre a CID e as agendas da poltica externa dos Estados Unidos (Hook, 1995).
Teoricamente, os anos 1950 e 1960 assistiram consolidao de um desenvolvimentismo estreitamente associado ao keynesianismo e ideia de modernizao. Os
pases foram classificados (desenvolvidos e subdesenvolvidos); indicadores foram
criados para medir as diferenas entre os pases (PIB per capita); diagnsticos foram
realizados necessidade de investimentos em tecnologia e infraestrutura fsica,
que assegurariam o arranque ou take off dos pases atrasados; e solues foram
discutidas no sentido de substituio de formas de organizao social, instituies,
valores tradicionais e motivaes considerados pouco propcios ao desenvolvimento,
sempre na expectativa de que os ganhos do crescimento pudessem se distribuir
automaticamente de cima para baixo, por efeito de percolao (trickle down).
Nessa concepo, tudo levava a crer que a poltica das assimetrias e das relaes
de poder no fossem variveis a serem consideradas na equao do desenvolvimento.
O que haveria de comum s construes tericas mais influentes neste momento
(Norman Buchanan, Robert Baldwin, Charles Kindleberger, Walt Rostow, Irma
Adelman, W. Arthur Lewis, Rosenstein-Rodan, entre outros autores) o apelo a
terrenos extraeconmicos como imprescindvel para compreender e administrar
o desenvolvimento econmico (Moraes, 2006, p. 97). Neste mesmo contexto,
surgiu a Aliana para o Progresso, programa de investimentos dos Estados Unidos
na Amrica Latina que visava conter a ameaa comunista, mormente depois da
revoluo cubana.
Do ponto de vista das agendas da CID, os anos iniciais de seu processo de
institucionalizao foram marcados pela nfase na ajuda alimentar, no planejamento
e na construo ou reconstruo de infraestruturas e na disseminao de preceitos
de desenvolvimento agrcola. Merece destaque, ademais, como elemento integrante
dos iderios da CID nos seus anos iniciais, o crescimento dos movimentos de de-
36
senvolvimento comunitrio, que, a posteriori, no perodo 1970-1980, resultariam

no florescimento dos projetos de desenvolvimento rural integrado, financiados e
erigidos em modelos pelo Banco Mundial.
No se pode esquecer, porm, que a contestao a alguns dos fundamentos
filosficos e polticos da ajuda internacional j emergiu no perodo 1950-1960:
tal foi o caso da Conferncia de Bandung, convocada pelos governos de Birmnia,
Ceilo, ndia, Indonsia e Paquisto e que preparou o caminho para o lanamento,
em Belgrado, em 1961, do Movimento dos No Alinhados. Tambm merecem
destaque o estabelecimento da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
(OPEP) em 1960 e a defesa do princpio da autossuficincia (self-reliance) pela
Declarao de Arusha, em 1967 noo que seria retomada, a partir dos anos 1970,
por lideranas polticas do terceiro mundo e por intelectuais tanto do Sul como do
Norte insatisfeitos com as promessas no cumpridas da CID. A autossuficincia
tambm integrou, no fim da dcada de 1970, a pauta do Plano de Ao de Buenos
Aires no campo da cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (PEDs).
Quanto aos recursos financeiros, o Plano Marshall (oficialmente chamado de
European Recovery Program) foi, de longe, o financiamento mais importante no
processo inicial de institucionalizao da CID. Do pacote total de US$ 13 bilhes
ou seja, mais de 5% do PIB dos Estados Unidos em 1948 , que foi definido
e implementado entre 1947 e meados da dcada de 1950, aproximadamente
25% era composto de ajuda alimentar, envio de sementes e fertilizantes (Rist,
1996). Quanto aos recursos tcnicos, nesta primeira fase de institucionalizao da
CID, pode-se ressaltar o lanamento, em 1971, do logical framework analysis, pela
Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID, na
sigla em ingls). Metodologia baseada no modelo analtico de insumo/resultado
(input/output), que procurava estabelecer vnculos (quantitativos e qualitativos)
entre causas e efeitos, esta ferramenta de gesto da ajuda foi em seguida adotada
pelos alemes e canadenses e britnicos e, no plano multilateral, pelo Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Procurava-se, desse modo,
definir o marco lgico como instrumento de formulao e aprovao de projetos
em geral. Ao final dos anos 1970, tornou-se o instrumento de avaliao por excelncia, sendo adotado pela grande maioria dos financiadores para a concepo, o
monitoramento e a avaliao ex post de seus projetos.
2 A TRANSIO DOS ANOS 1970 E 1980
A transio para os anos 1970 foi marcada por uma profunda crise de natureza
econmica, energtica, ambiental e social no Norte e no Sul, no Leste e no Oeste,
no Centro e na Periferia. Marcam esta crise, entre outros aspectos, a ruptura do
padro ouro-dlar e a adoo pelos Estados Unidos da diplomacia do dlar flutuante;
37
a repercusso drstica do aumento significativo dos preos do petrleo (1973 e

1979) no desenvolvimento econmico das naes; a conscientizao incipiente
dos desastres ambientais e dos limites ecolgicos do sistema produtivo (capitalista
e socialista), associada emergncia de movimentos culturais e sociais de cunho
contestatrio (juventude, feminismo, minorias culturais, ambientalismo etc.); a
insatisfao crescente dos pases em desenvolvimento, cada vez mais numerosos
graas descolonizao, com o status quo internacional (demanda pela Nova Ordem
Econmica Internacional Noei); a reduo das taxas de crescimento econmico
nos pases industrializados, com o fim dos anos gloriosos e a emergncia de presses
fiscais que passaram a afetar as polticas pblicas do Estado de bem-estar social;
e os gargalos econmicos e as mobilizaes polticas em prol da democratizao
no Leste Europeu, coincidindo com a fuga de dissidentes para o mundo ocidental.
Esse pano de fundo exacerbou no apenas muitas das incertezas quanto
aos reais impactos da cooperao internacional para o desenvolvimento, a suas
motivaes e aos interesses envolvidos, mas tambm interrogaes sobre seus mecanismos e a prpria natureza dos modelos de desenvolvimento por ela difundidos.
A crise financeira nos pases do Norte tambm afetou os oramentos destinados
cooperao: a relao entre ajuda oficial para o desenvolvimento (ODA) e
produto nacional bruto (PNB), segundo dados da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), oscilou de 0,51% (1961), 0,49% (1962)
e 0,41% (1966) para patamares mais baixos em torno de 0,32% (1970), 0,28%
(1973) e 0,31% (1976).2 Neste contexto das relaes Norte-Sul, alguns doadores
passaram a responsabilizar diretamente os pases em desenvolvimento pelas
mudanas necessrias em suas economias nacionais: foi o caso do presidente Richard
Nixon, que, na Conferncia de Guam (no Pacfico, em julho de 1969), exaltou a
necessidade de que os pases do Sul assumissem maiores responsabilidades por sua
prpria segurana e progresso, pois a excessiva dependncia de um protetor pode
futuramente comprometer a sua dignidade (Hannah, 1970, p. 303).3
Implicar os atores nacionais que deveriam contar com estratgias prprias de
desenvolvimento, no restam dvidas, foi e sempre ser fundamental para todo e
qualquer processo genuno de desenvolvimento social e econmico de uma nao.
Assim defendiam, neste mesmo contexto de crise dos anos 1970, os tericos da
dependncia e alguns economistas crticos, a exemplo de Andr Gunder Frank,
Celso Furtado, Raul Prebisch, Samir Amim, Teotnio dos Santos, entre outros.
Tambm havia sido esta a denncia de outros economistas, educadores, escritores
e socilogos, a exemplo de Franois Perroux, Paulo Freire, Albert Memmi, Dudley
Seers e Orlando Fals Borda, em torno de ideias-fora, como a conscientizao,
2. Dados disponveis em: <http://goo.gl/JHxu1j>.
3. No original: too much dependence on a protector can eventually erode its dignity.
38
o fim necessrio do colonialismo intelectual, o desenvolvimento endgeno e a

participao popular nas polticas pblicas (Borda, 1970; Freire, 1980; Memmi,
2007; Perroux, 1962; Sachs, 2005; Seers, 1963).
No entanto, a retrica da responsabilizao dos atores locais, empregada por
dirigentes polticos ou peritos de organizaes internacionais em um momento
de crise da economia internacional e das relaes Norte-Sul, no resultava do
reconhecimento pelo Ocidente capitalista (nem tampouco pelo Leste socialista)
da autonomia necessria dos pases em desenvolvimento na conduo soberana de
suas prprias agendas econmicas, polticas e sociais. Nem o Norte, nem o Leste
aceitavam, no contexto da bipolaridade da ordem de Ialta, arroubos de autonomia
ou independncia poltica de seus satlites ou reas de influncia. Os casos da invaso sovitica na Hungria em 1956, da Poltica Externa Independente no Brasil,
da Primavera de Praga em 1968 e do apoio norte-americano aos golpes militares
na Amrica Latina durante os anos 1960 e 1970 ilustram este argumento.
Portanto, no seria ilegtimo questionar-se sobre o fundamento poltico
da nfase dada aos fatores e atores endgenos pelos operadores tradicionais e
mais influentes da CID. A conjugao poltica do verbo participar, por exemplo, pode variar de um simples informar, consultar, at decidir conjuntamente.
Enquanto discurso das organizaes da CID, a participao foi, desde os anos
1970, paulatinamente construda como um dos princpios organizativos centrais
(declarados e repetidos) dos processos de formulao de polticas pblicas e, nos
anos 1980, foi transformada em modelo da gesto pblica local. A participao
social, tambm conhecida como participao dos cidados, participao popular, participao democrtica, participao comunitria, entre os muitos termos
utilizados para referir-se prtica de incluso dos cidados e das organizaes
da sociedade civil (OSC) no processo decisrio de algumas polticas pblicas,
foi erigida em princpio poltico. Fomentar a participao dos diferentes atores
sociais em sentido abrangente e criar uma rede que informe, elabore, implemente
e avalie as decises polticas converteu-se em paradigma de inmeros projetos de
desenvolvimento local (auto) qualificados de inovadores e de polticas pblicas
locais (auto) consideradas progressistas. Participar tornou-se elogio frequente
nos manuais das agncias internacionais de cooperao para o desenvolvimento
(Milani, 2008). evidente que, para alm da polissemia dos termos empregados,
muito frequentemente podem ser encontradas motivaes polticas e jogos de
poder nem sempre explicitados pelos atores envolvidos. Alm disso, existe uma
ampla variedade de contextos locais, cujas histrias nem sempre so consideradas
para se saber o quo vivel seria uma poltica pblica local participativa. Afinal de
contas, a participao tem custos e no pode ser dissociada da cultura poltica de
cada sociedade em seu contexto histrico.
39
Ademais dos discursos construdos, do lado do governo norte-americano,

principal pas doador de ODA, desenvolveu-se nos anos 1970 a conscincia de que
o plano de ajuda internacional Europa havia sido diferenciado, no podendo ser
comparado aos padres da cooperao que ento eram implementados com pases
africanos, asiticos e latino-americanos:
O sucesso do Plano Marshall na recuperao da Europa Ocidental foi espetacular.
Descobrimos que a reparao da destruio em sociedades tecnologicamente avanadas
uma tarefa muito mais simples que a criao de uma nova atmosfera para o progresso social, onde antes no havia nenhuma. Ns aprendemos que o desenvolvimento
requer muito mais que a nobreza da motivao e a generosidade do esprito, e que
em cenrios de pobreza, ignorncia, doenas, desnutrio e desnimo, o progresso
no surge facilmente. No um resultado automtico decorrente da ordem natural
dos acontecimentos (Hannah, 1970, p. 303, traduo nossa).4
Os anos 1970 so, portanto, paradoxais, uma vez que os primeiros sinais de
crise de confiana nos princpios e mecanismos da CID coincidiram com a institucionalizao avanada de seus atores, suas prticas, suas narrativas e de todo o seu
modus operandi que se mantm, com algumas alteraes discursivas e processos de
sofisticao metodolgica, at os dias de hoje. Muitas das crticas formuladas por
intelectuais e movimentos sociais foram, inclusive, integradas, pouco a pouco, na
agenda institucional, corroborando a noo de paradoxo.
Foi nesse momento que se institucionalizou o critrio de 0,7% do produto nacional dos pases mais desenvolvidos que deveriam ser destinados CID. O Conselho
Mundial das Igrejas j havia sugerido que os pases ricos destinassem 1% de suas riquezas
produzidas aos PEDs, incluindo tanto os fluxos oficiais quanto os privados. Em 1969,
a Comisso sobre Desenvolvimento Internacional, coordenada pelo primeiro-ministro
canadense Lester B. Pearson, em seu relatrio Partners in development, props a meta
de 0,7% do PNB para ser destinado ODA sem incluir os fluxos privados, pois suas
flutuaes poderiam ter de ser compensadas pelos governos. A sugesto foi oficializada,
em outubro de 1970, na Resoluo no 2.626 da Assembleia Geral da Organizao das
Naes Unidas (Agonu). Em seu pargrafo 43, a resoluo declarava que:
Em reconhecimento importncia particular do papel que somente pode ser cumprido pela ajuda oficial para o desenvolvimento, a maior parte das transferncias
de recursos financeiros para os pases em desenvolvimento deve ser fornecida sob a
forma de ajuda oficial para o desenvolvimento. Cada pas economicamente avanado aumentar progressivamente a sua ajuda oficial para o desenvolvimento para
4. No original: The success of the Marshall Plan in generating the recovery of Western Europe was spectacular.
We found that the repair of destruction in technologically advanced societies is a far simpler task than the creation of a
new climate for social progress where none had existed before. We have learned that development requires much more
than nobility of motive and generosity of spirit, and that in a setting of poverty, ignorance, disease, undernutrition, and
discouragement, progress does not come easily. It is not an automatic outcome flowing from the natural order of events.
40
os pases em desenvolvimento e exercer seus melhores esforos, a fim de alcanar

um montante lquido mnimo de 0,7% do seu produto nacional bruto a preos de
mercado at meados da dcada (United States, 1970, pargrafo 43, traduo nossa).
bem verdade que alguns governos afirmaram no reconhecer tal meta: a

Sua, que se tornou membro das Naes Unidas somente em 2002, no subscreveu
o objetivo dos 0,7%; e o governo dos Estados Unidos sempre lembrou que suas
polticas de ajuda no se orientavam por metas dessa natureza.
Esse paradoxo entre institucionalizao e desconfiana tambm pode ser
ilustrado a partir da passagem de Robert McNamara (1968-1981) pela direo do
Banco Mundial, considerada fundamental para a expanso das atividades do banco
e sua consolidao como agente do desenvolvimento. Professor da Universidade de
Harvard, presidente da Ford e secretrio de Defesa antes de se tornar o primeiro
dirigente mximo do Banco Mundial no proveniente do mercado financeiro,
McNamara argumentava que a violncia social estaria ligada ao atraso econmico,
imprimindo sua gesto uma conexo estreita entre reduo da pobreza, segurana
e desenvolvimento. A manuteno da pobreza e de padres de desigualdade social
produziria instabilidade e representaria, segundo ele, ameaa segurana de todo
pas, inclusive dos Estados Unidos. Por conseguinte, a ordem mundial, a manuteno
da hegemonia norte-americana e o afastamento da influncia comunista passavam
pela garantia do desenvolvimento, principalmente nos pases do Sul (Pereira, 2010).
Partindo da premissa de que o crescimento econmico no gerava, automtica
e necessariamente, reduo da pobreza, o Banco Mundial deveria, na concepo
de McNamara, enfatizar, em seus programas de crdito, os setores de produo
agropecuria, educao, sade, habitao, saneamento bsico e planejamento familiar. Tambm deveria definir um foco geogrfico (frica, sia, Amrica
Latina e Caribe). Esta concepo, denominada de assalto pobreza, resultou
em mudanas na cultura organizacional do banco e na reforma administrativa
implementada entre 1968 e 1972. A luta contra a pobreza foi assumida como a
grande estratgia do Banco Mundial, muito embora carecesse de fundamentao
terica e de instrumentos quantitativos de avaliao, com os quais seus tcnicos
estavam tradicionalmente acostumados. Com a publicao de Redistribuio com
crescimento (1974),5 coordenado pelo novo economista-chefe do banco, Hollis
Chenery, estavam lanadas as bases do Poverty-oriented approach e se definia a
5. O relatrio Redistribuio com crescimento deu embasamento terico ao discurso de Robert McNamara. Defendia que a
reduo da pobreza absoluta no era incompatvel com o crescimento da economia, e propunha investimentos focados no
aumento da capacidade produtiva das camadas pobres, o que levaria a um aumento de sua renda. Tratava-se de uma estratgia
distributiva em que apenas parte dos frutos do crescimento econmico (novas rendas e ativos) seria distribuda por meio de
projetos e programas financiados por recursos de impostos e endividamento. O combate pobreza, portanto, simplesmente
acompanharia o aumento da receita pblica decorrente do crescimento econmico. Logo, no tratava da redistribuio da
riqueza j existente, nem da discusso dos regimes jurdico-institucionais vigentes. Na prtica, no havia mudana substancial
no modelo econmico em curso e o crescimento econmico continuava a figurar como primeiro objetivo (Pereira, 2010).
41
pobreza rural absoluta como alvo das aes do Banco Mundial. Surgiram, neste
momento, inovaes na gesto do banco, a exemplo do Country Program Paper,
verdadeiro regime de metas de emprstimos para cada tipo de Estado-cliente.
A estrutura do Banco Mundial tambm foi alterada, com a criao de novos departamentos na rea de projetos e planejamento e de cinco vice-presidncias regionais
responsveis por emprstimos e projetos.
Outro aspecto estrutural que ilustra a perda relativa de credibilidade da
CID nesse momento diz respeito crise ecolgico-ambiental. Grandes desastres
haviam ocorrido no perodo 1950-1960 a doena de Minamata em 1959, o
acidente de Torrey Canyon em 1967, as primeiras mars negras nas costas da
Frana e do Reino Unido em 1971, entre outros e o mundo dos intelectuais
j havia lanado as bases das primeiras ondas do ecologismo Silent spring, de
Rachel Carson em 1962; Aldous Huxley, em seu The politics of ecology em 1963;
Kenneth Boulding e The economics of the coming spaceship earth, em 1966; e
Jos Lutzemberger e o Fim do futuro? Manifesto ecolgico brasileiro, de 1976 ,
mas foi no mbito da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Humano, celebrada em Estocolmo, em 1972, que a ecologia poltica internacional
comeou a criar questionamentos crticos sobre o papel da cooperao para o
desenvolvimento. Prestigiada pela presena de mais de 1.200 delegados oficiais
sobretudo ministros e embaixadores, mas tambm chefes de governo, a exemplo
de Olof Palme e Indira Gandhi e aproximadamente quinhentas organizaes
no governamentais (ONGs) majoritariamente do Norte, Estocolmo foi uma
das primeiras grandes conferncias da ONU a debater acerca dos efeitos nefastos do modelo econmico e dos limites impostos pela problemtica ambiental
ao desenvolvimento capitalista (Kim, 1984). Do ponto de vista substantivo,
Estocolmo-1972 contribuiu para que termos cientficos adquirissem conotao
poltica (biosfera, patrimnio natural da humanidade, ecologia e global commons)
e passassem a influenciar as relaes entre Estados doadores e Estados beneficirios
no seio da CID. Em 1975, a partir da iniciativa da Fundao Dag Hammarskjold e do novo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, Marc
Nerfin, Ahmed Ben Salah, Ignacy Sachs e Juan Somavia prepararam o relatrio
O que fazer, sustentando quatro hipteses fundamentais: i) no existe uma nica
frmula universal para o desenvolvimento; ii) o desenvolvimento deve servir
satisfao das necessidades essenciais dos mais pobres, considerando em primeiro
lugar as suas prprias capacidades; iii) as relaes Norte-Sul devem ser pensadas
nas assimetrias entre pases e tambm dentro deles; e iv) os limites ecolgicos
devem ser respeitados. O meio ambiente, a partir dos anos 1970, deixou de ser
um tema de especialistas e passou a integrar as pautas das polticas pblicas,
criar interfaces com a educao e a sade, despertar o interesse de empresrios e
42
consumidores, at ser inclusive integrado nas discusses quotidianas (frequentemente mistificadas) sobre mudanas climticas e transgnicos (Milani, 1998).
Nos anos 1980, as agendas da CID passaram a integrar os programas de ajuste
estrutural, definidos como o modo de enfrentamento das crises de endividamento
nos pases do Sul. Com o agravamento das desigualdades entre pases ricos e pobres,
a cooperao abandonou seus discursos relacionados transformao nas estruturas das relaes Norte-Sul e passou a defender o uso de condicionalidades: para
que os pases em desenvolvimento pudessem receber ODA dos pases doadores,
teriam de se submeter a pacotes de austeridade fiscal, financeira e econmica que
seguiam a receita ideolgica e terica do Estado mnimo, bem como os parmetros
polticos do Consenso de Washington ou seja, reduo e racionalizao do
setor pblico, implementao de polticas macroeconmicas segundo os preceitos do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial, abertura das
economias nacionais ao comrcio internacional e abandono dos modelos nacional-desenvolvimentistas. A presena de governos conservadores nos Estados Unidos
(Ronald Reagan) e no Reino Unido (Margareth Thatcher) somente facilitou a
legitimao e a posterior difuso de tais preceitos no mundo em desenvolvimento.
Ademais, a queda do muro de Berlim e a derrocada da Unio Sovitica, na transio
entre os anos 1980 e 1990, implicaram mudanas profundas nas concepes de
desenvolvimento veiculadas pelas diferentes organizaes multilaterais e agncias
bilaterais envolvidas, como ser visto a seguir. A crise mundial do socialismo real
e o profundo questionamento sobre o papel das esquerdas na poltica, a acelerao
dos processos de globalizao e regionalizao, a transformao do modelo de
Estado de bem-estar social principalmente na Europa e na Amrica do Norte
e, no caso latino-americano, o abandono progressivo do planejamento econmico
fundado no modelo de substituio das importaes, inter alia, foram aspectos
muito importantes do pano de fundo que resultou na reorientao das prioridades
da CID, a partir do perodo 1990-2000.
3 DOS ANOS 1990 AOS DIAS ATUAIS
Os anos 1990, marcados pelo fim da ordem da Guerra Fria e pela acelerao dos
processos de globalizao, prometiam um mundo mais pacfico em que a cooperao para o desenvolvimento seria prioritria. Os dividendos da paz anunciavam
uma agenda para o desenvolvimento no mais marcada pela competio da Guerra
Fria e voltada para os interesses dos pases menos desenvolvidos. Pelo menos
retoricamente, era neste sentido que convergiam dois dos principais relatrios
produzidos pelo ento secretrio-geral das Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali:
a Agenda para a Paz (de 1992) e a Agenda para o Desenvolvimento (de 1994).
No af de produzir um mundo mais pacfico, a ONU no somente diversificou suas
43
modalidades de ao (diplomacia preventiva, construo da paz e manuteno da

paz),6 mas tambm aumentou o nmero de suas operaes de paz: entre 1945 e
1988, houve treze intervenes implementadas pela ONU, ao passo que, entre
1988 e 2006, subiram para 46 (Antonini e Hirst, 2009, p. 27). Outrossim, as
Naes Unidas reconheceram a natureza multidimensional do desenvolvimento em
torno de cinco eixos principais: a paz como seu fundamento, o desenvolvimento
econmico como a base para o progresso, a sustentabilidade ambiental, a justia
social e a democracia.7
Alm de preveno e gesto dos conflitos, os seguintes aspectos passaram, nos
anos 1990, a receber maior ateno na agenda da CID: o combate contra a disseminao de pandemias (bola, SARS8 e gripe aviria), a proteo da biodiversidade e
o fenmeno das mudanas climticas, a descentralizao e o desenvolvimento local,
as parcerias entre os setores pblico e privado incluindo a atuao do chamado
terceiro setor , os programas de minorao da pobreza e a difuso das microfinanas.9
No menos relevantes foram os programas relativos gesto da interdependncia no
mundo globalizado, como a acelerao das polticas de convergncia econmica entre
pases em desenvolvimento e industrializados e as polticas de boa governana, de
equilbrio macroeconmico e de reduo da dvida externa. Os pases da OCDE
passaram a redirecionar seus fundos, de forma prioritria, para a Europa Oriental e
as chamadas economias em transio. Como resultado das prioridades ento definidas
pelos principais doadores bilaterais e multilaterais, reduziram-se os projetos de ajuda
alimentar e reforaram-se os financiamentos setoriais e programticos. Passou-se a
dar maior nfase aos dilogos sobre polticas pblicas (policy dialogues), ao critrio
da seletividade com foco nas polticas econmicas e a programas de formao
(capacity-building). evidente que a ideologia dos mercados livres e do Estado mnimo serviu de tela de fundo para esta nova agenda da cooperao.
Nos anos 1990, a agenda da CID encontrava-se claramente ampliada: de
projetos e intervenes pontuais, os principais doadores passaram a privilegiar
programas com metas e estratgias e polticas, aumentando significativamente a
envergadura temtica e o raio de ao da cooperao para o desenvolvimento. Se, no
comeo de seu processo de institucionalizao, a CID deu nfase a dilogos tcnicos
6. De acordo com a Agenda para a Paz, publicada em 1992 pela Organizao das Naes Unidas (ONU), a diplomacia
preventiva (preventive diplomacy) toda e qualquer ao que vise prevenir disputas entre as partes, impedir que disputas existentes aumentem em magnitude e resultem em conflitos, bem como limitar a difuso de conflitos em curso.
A construo da paz se refere a toda ao que procure conduzir as partes a um acordo, essencialmente por meios
pacficos a exemplos das ferramentas previstas no captulo VI da Carta das Naes Unidas. A manuteno da paz
implica interveno de foras militares e/ou policiais, alm de civis sob a bandeira da ONU, com o consentimento de
todas as partes envolvidas. Trata-se de uma modalidade de ao que expande as possibilidades tanto para a preveno
de conflitos quanto para a construo da paz. Ver o site disponvel em: <http://goo.gl/cLVvk1>.
7. Ver Naes Unidas, Assembleia Geral, An agenda for development, documento A/48/935, de 6 maio de 1994.
Ver tambm: <http://goo.gl/9Ceab8>.
8. SARS: sndrome respiratria aguda grave a partir do original, em ingls, severe acute respiratory syndrome.
9. Sobre a disseminao das agendas relativas ao microcrdito, ver Kraychete (2005).
44
sobre capital financeiro, tecnologia e organizao das infraestruturas, nos anos 1990,
as agendas abrangeram polticas sociais, instituies e governos. De uma cooperao interestatal, passou-se gradualmente a um sistema de cooperao que envolve
mltiplos atores (Estados, organizaes internacionais, ONGs, e setor privado).
Da lgica de ajuda internacional e assistncia, passou-se outra de cooperao e
parcerias (Degnbol-Martinussen e Engberg-Pedersen, 2003). Enquanto o espectro
da agenda foi sendo ampliado, avanando para questes relativas reforma do
Estado, a orientao estratgica foi de focar os projetos em grupos de beneficirios
os mais vulnerveis, os mais pobres etc.
Nesse sentido, nos anos 1990, pode-se dizer que trs temas principais estiveram
no centro das atenes da CID. Em primeiro lugar, aps dcadas de supremacia
da renda per capita como indicador exclusivo do desenvolvimento medindo, de
fato, o crescimento econmico , o PNUD lana o ndice do desenvolvimento
humano (IDH) como o novo parmetro integrador das dimenses da sade e da
educao com a lgica do crescimento (PNUD, 1990). O IDH, que resultara de
esforos intelectuais de trs destacados economistas (Mahbub ul Haq, Amartya
Sen e Richard Streeten), parte de uma definio do desenvolvimento enquanto
processo de ampliao de escolhas e capacidades dos indivduos; portanto, menos
centrado na viso economicista que vigera at ento. Trs aspectos foram considerados fundamentais na construo do IDH: a expectativa de vida longa e com
sade, a alfabetizao e o acesso aos diversos nveis de educao formal, bem como a
disponibilidade de recursos econmicos (renda) para ter-se uma vida humanamente
digna. Pode-se afirmar que, apesar de suas limitaes ao desconsiderar, entre outros
aspectos, a problemtica ecolgico-ambiental e das distores produzidas por
exemplo, a concorrncia desenfreada entre Estados por melhores classificaes no
ranking mundial do IDH , o desenvolvimento humano inaugurou uma tendncia
de fundo que parece ser crucial nas agendas da cooperao, porquanto contribuiu
sobremaneira para institucionalizar discursos multidimensionais e disseminar
vises mais abrangentes sobre o desenvolvimento. bem verdade que, ao mesmo
tempo, corroborou uma noo mais nacionalizada e individual sedimentada
nas capacidades de cada pessoa do desenvolvimento, colocando para escanteio
o debate estrutural e poltico sobre as desigualdades entre pases ou regies e as
diferenas de classes sociais na ordem internacional.
Em segundo lugar, podem ser lembrados os temas globais como tendncia
importante dos anos 1990 e 2000. As diferentes conferncias da ONU colocaram
em evidncia a educao para todos (Jomtien, em 1990), a proteo ambiental
(Rio de Janeiro, em 1992), os direitos humanos (Viena, em 1993), os direitos
reprodutivos e a demografia (Cairo, em 1994), os direitos da mulher e a problemtica do gnero (Pequim, em 1995), o desenvolvimento social (Copenhague,
em 1995), a gesto urbana e a internacionalizao das cidades (Istambul, em 1996),
45
bem como a discriminao racial (Durban, em 2001). Permitiram o debate sobre

um mosaico de posies e realidades do Norte, do Sul, do Ocidente e do Oriente,
entre mundos culturais e religiosos diversos, alm de difundirem estas agendas em
diferentes geografias do planeta. Apesar de muito amplas e frequentemente presas
necessidade de produzir consensos excessivamente abrangentes sobre temas delicados
e profundos do ponto de vista cultural, filosfico e poltico, as conferncias da ONU
contriburam para expandir as estratgias de monitoramento, ensejando a criao de
redes transnacionais, envolvendo inclusive movimentos sociais e ONGs, que passaram a funcionar como verdadeiros radares da cooperao para o desenvolvimento.
Nesse mesmo diapaso, se consolidou, no seio da ONU e em parte do mundo
acadmico, a noo de bens pblicos globais, definidos como aqueles cujos benefcios ultrapassam as fronteiras, quer se trate de fronteiras entre Estados, geraes,
populaes ou entre ricos e pobres (Kaul et al., 2003). A erradicao da varola
em 1977 seria um bom exemplo: uma vez vencida a doena, toda a humanidade
se aproveitou dos benefcios, tanto as geraes atuais quanto as futuras, os ricos
e os pobres. Alguns autores incluem nesta categoria os bens pblicos aos quais
todos tm direito (meio ambiente, segurana pblica e conhecimento), alm das
polticas que buscam combater as repercusses negativas das aes humanas sobre
o meio ambiente e o patrimnio cultural, as disfunes do mercado (assimetrias
e externalidades), o trabalho escravo e infantil, a extino de espcies e as ameaas
s condies de funcionamento do mercado liberal (Freud, 2010, p. 1.069).
O debate em torno dos bens pblicos globais trouxe, para a CID, duas
implicaes que merecem destaque: a necessidade de dilogo e cooperao crescente
entre os Estados e a configurao de uma agenda de grandes temas que supunha
a comunicao entre trs reas fundamentais das Naes Unidas, que so o
desenvolvimento, os direitos humanos e a segurana (Antonini e Hirst, 2009).
Esta ltima passa a ser concebida em sua dimenso humana e coletiva, no mais
apenas na perspectiva da segurana nacional dos Estados. Ou seja, ocorre um
efeito de contaminao de agendas com temas que passam a enriquecer o debate e
a tornar determinadas noes clssicas (a exemplo da segurana) conceitualmente
mais complexas e multidimensionais.
Um terceiro aspecto que se destaca nas agendas da CID no perodo 1990-2000
diz respeito aos Objetivos do Milnio, popularmente conhecidos como ODMs.
Conjunto de metas acompanhadas de indicadores de monitoramento e avaliao,
os ODMs passaram a ocupar o centro das atenes de governos, organizaes
internacionais e no governamentais, entidades filantrpicas e, inclusive, de personalidades do mundo miditico, a exemplo de Bono Vox, Brad Pitt e Angelina Jolie.10
10. Uma apresentao institucional dos Objetivos do Milnio (ODMs) pode ser encontrada nos sites disponveis em:
<http://goo.gl/p4374I> e <http://goo.gl/zdyQmY>.
46
Ademais de toda a busca de midiatizao, que chegou inclusive a levar os ODMs a

shopping centers, foram legitimados por conferncias da prpria ONU, a exemplo
da realizada em Monterrey, no Mxico, em 2002, quando governos do Norte e
do Sul reconheceram que os montantes destinados CID ainda se situavam em
patamares muito aqum do necessrio para que as mazelas do subdesenvolvimento
pudessem ser superadas. Tambm foram reforados a partir do lanamento do Global
Compact, programa de parcerias entre Estados, organizaes intergovernamentais
(ONU) e empresas transnacionais. Aspecto crucial dos ODMs, e que se relaciona
estreitamente com o conceito de desenvolvimento humano apresentado anteriormente, a agenda de cooperao por eles defendida visa melhorar principalmente
as condies de desenvolvimento do indivduo. O foco, uma vez mais, deixa de
ser o mbito estrutural e coletivo, direcionando-se para o bem-estar individual,
em pleno acordo com o iderio liberal.
Aps os atentados de 11 de setembro de 2001, ocorreram algumas importantes
inflexes na poltica vigente em matria de CID: muitos governos e agncias, a
reboque de decises e necessidades do governo norte-americano, passaram a priorizar as estratgias de segurana e o combate contra as diferentes manifestaes de
terrorismo transnacional. A poltica da segurana ganhou terreno frente ideia
de cooperao tcnica, econmica, intelectual e cultural, ameaando o prprio ideal
do multilateralismo. Com a implementao de uma agenda mais repressiva e de controle, algumas questes correlatas CID por exemplo, com respeito s remessas de
migrantes a suas comunidades de origem passaram a ser interpretadas e reguladas
no sob a tica da cooperao e do desenvolvimento, mas na perspectiva bastante
realista da segurana das fronteiras nacionais. Isto tudo apesar da importncia dos
montantes envolvidos: somente os migrantes trabalhando na Europa enviam para a
regio da frica do Norte cerca de 10 bilhes por ano (Severino e Ray, 2009, p. 14).
Estima-se que o total das remessas de migrantes para os pases em desenvolvimento
tenha passado de US$ 74 bilhes em 2000 para cerca de US$ 200 bilhes em 2007,
salientando-se o caso de pases como Mxico, Filipinas, ndia, Egito, Turquia e
Bangladesh. Em 2010, somente no caso dos pases em desenvolvimento, chegaram
a US$ 325 bilhes, devendo atingir a cifra de aproximadamente US$ 404 bilhes
em 2013, segundo as previses do Banco Mundial.11
Em paralelo securitizao das agendas, a qualidade e a eficcia da ajuda
internacional passaram a ser objeto de crescente preocupao dos doadores.
Duas declaraes (Paris, em 2005, e Acra, em 2008) enfatizaram a noo de eficcia
da ajuda internacional para o desenvolvimento, buscando analisar seu impacto em
relao ao que se convencionou chamar de ajuda fantasma. Para que a CID seja
11. A partir da base de dados do Banco Mundial (Outlook for Remittance Flows 2011-2013), publicada em maio de
2011 pela Migration and Remittances Unit (Migration and Development Brief 16). Ver tambm os dados disponveis
em: <www.migrationinformation.org>.
47
eficaz, deve dar prioridade ao desenvolvimento de capacidades nacionais, garantir

a apropriao pelos pases em desenvolvimento (ownership), coordenar os programas e projetos dos diversos doadores bilaterais e multilaterais com os objetivos das
polticas pblicas dos pases beneficirios (alignment), reforar a responsabilidade
mtua, implementar ferramentas de gesto por resultados e, finalmente, harmonizar as prticas e as estratgias dos Estados doadores (harmonization). Isto foi o
que afirmaram, em linhas gerais, ambas as declaraes.
O problema da harmonizao particularmente importante diante da proliferao de atores e canais da CID, principalmente no campo da sade pblica.
Se, nos anos 1960, o nmero de doadores por pas, em mdia, era de doze, no
perodo 2001-2005, este passou para 33. Em 2007, havia mais de 230 organizaes
internacionais, fundos e programas atuando na CID. Desta proliferao, tambm
resultou muita fragmentao da ajuda.
H, igualmente, uma aparncia de aumento da ajuda oficial para o desenvolvimento graas incluso nos clculos dos montantes relativos ao perdo das
dvidas externas dos pases mais endividados (IDA, 2007). As dvidas contradas
por pases em desenvolvimento durante os anos 1970 e 1980, momento em que
os petrodlares inundavam os bancos ocidentais e reforavam o potencial inflacionrio, para as quais muitos desses pases j haviam pago juros por anos a fio,
quando perdoadas, parcial ou totalmente, foram contabilizadas enquanto ajuda
oficial para o desenvolvimento, aspecto que merece, pelo menos, sinalizao crtica.
Com relao ao surgimento dos chamados novos atores, rompeu-se definitivamente o monoplio dos Estados na CID. Klein e Harford (2005) referem-se a
um verdadeiro mercado para a ajuda, uma vez que atores e mecanismos privados
trazem a tradio, a tica e as prticas do mercado para o mundo da cooperao.
evidente que atores no governamentais as fundaes norte-americanas e as
agncias europeias, como a NOVIB ou a Oxfam 12 atuavam na CID desde, pelo
menos, os anos 1950. No entanto, ao final da dcada de 1980, parece mudar o lugar
do no governamental nos esquemas da cooperao internacional; paradoxalmente,
estes atores ganham maior visibilidade e aumentam em nmero, muito embora
tambm passem a aderir mais diretamente s agendas governamentais e aos interesses
do mercado. Mais visveis, porm com menos liberdade para experimentos locais e
nacionais; mais financiados nos anos 1980 e 1990, porm com menos autonomia
poltica e maior dependncia de recursos governamentais.
12. Desde 1994, a NOVIB, que no original em holands significa Nederlandse Organisatie voor Internationale
Ontwikkelingssamenwerking (Dutch Organization for International Development Cooperation, em ingls), pertence
famlia do Oxford Committee forFamine Relief Comit de Oxford de Combate Fome (Oxfam). Sobre a Oxfam, ver
o site disponvel em: <www.oxfam.org>.
48
No caso das fundaes oriundas das grandes corporaes, deve-se salientar o

papel da Fundao Bill e Melinda Gates, que tem um capital de US$ 70 bilhes,
com um oramento anual planejado de US$ 6 bilhes, tendo se tornado ator-chave
na governana dos problemas de sade global (vacinas, por exemplo). Alm das
filantropias empresariais, deve-se salientar o papel das ONGs: as maiores (Oxfam,
Save the Children e Care) tm oramentos anuais de aproximadamente US$ 800
milhes; alm disso, estima-se um aumento da ajuda prestada por ONGs de US$
8,8 bilhes em 2002 para US$ 14,6 bilhes em 2006 (Severino e Ray, 2009, p. 5).
Qualitativamente, pode-se dizer que as ONGs trouxeram para a agenda da CID
preocupaes sociais, culturais e econmicas de nvel micro.
Ademais, novos fundos e mecanismos tm sido desenvolvidos: Global Fund Against
AIDS (Gavi); UNITAID, criado em 2006 para combater a disseminao do HIV/AIDS,
da malria e da tuberculose; Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, no mbito do
Protocolo de Kyoto; Global Environmental Facility (GEF), criado no bojo da Rio-92;
entre outros. A estes se associam instrumentos financeiros e de capital de risco, a exemplo
do International Finance Facility for Immunization, iniciativa lanada em 2005 que permite aos seus gestores aumentar o capital nos mercados globais, graas ao lastro de ttulos
garantidos por Estados doadores e negociveis nas bolsas de valores; dos mecanismos de
taxao sobre bilhetes areos; e da taxa Oudin-Santini, que, em 2005, permitiu que autoridades locais e agncias de saneamento e fornecimento de gua alocassem at 1% de seus
oramentos para projetos de cooperao neste setor. A cidade de Paris, em 2006, destinou
1 milho a partir das faturas pagas pelos parisienses para tal finalidade (Severino e
Ray, 2009, p. 10-14).
Tambm h doadores estatais emergentes, com discursos e projetos de cooperao Sul-Sul que pretendem ser distintos das prticas da cooperao Norte-Sul.
O cenrio da cooperao bem mais complexo e multifacetado. Tornam-se cada
vez mais porosas as fronteiras entre a solidariedade pblica e privada. Pases beneficirios passam tambm a definir suas agendas enquanto pases doadores, tal como
tem ocorrido no caso do Brasil, da frica do Sul, da ndia, do Mxico, da Turquia
ou ainda da China. A fragmentao tambm faz parte das crticas possveis: 80
mil novos projetos a cada ano, financiados por pelo menos 42 pases doadores por
meio de 197 agncias bilaterais e 263 organizaes multilaterais (Kharas, 2010,
p. 4). Tambm resulta deste cenrio a necessidade ainda maior de coerncia e
coordenao: somente o Camboja teria recebido cerca de quatrocentas misses de
doadores por ano em mdia, ao passo que a Nicargua teria recebido 289 misses
e Bangladesh teria 250 (Severino e Ray, 2009, p. 6). No menos relevante a
crtica feita por Kharas (2010) no sentido de que as boas experincias no nvel de
projetos no repercutem, automtica e necessariamente, no plano macroeconmico.
Outro problema destacado na agenda atual: a ODA e as polticas de comrcio,
investimento e migraes criam interdependncias que ainda so pouco evidenciadas nos estudos acadmicos e no debate poltico.
49
A constatao parece clara: no apenas so inmeras as iniciativas e as inovaes no mbito das agendas da cooperao, mas tambm so muitas as expectativas
frustradas. Segundo Severino e Ray (2009), vive-se na iminncia do fim da ODA,
a qual estaria passando por trs revolues concomitantes quanto diversificao
de seus objetivos, atores e instrumentos. Isto no significaria o fim da solidariedade
internacional, mas simplesmente que o sentido poltico da ODA estaria em crise.
At aqui, se concorda com o argumento dos autores; porm, a justificativa por eles
usada para dar conta desta crise parece, pelo menos, equivocada. Veja-se por qu.
De acordo com Severino e Ray (2009), na sua origem, a ajuda para o desenvolvimento serviu um amplo leque de objetivos econmicos, culturais, sociais e polticos, mas a sua base de sustentao sempre foi geopoltica e seus atores principais
foram, at muito recentemente, os Estados. Afirmar que estes agem de acordo com
interesses geopolticos no implica desconhecer a existncia de valores solidrios
e princpios humansticos gerais da ajuda ao desenvolvimento, nem algum grau
de importncia de seus projetos na promoo efetiva da melhoria da qualidade de
vida de muitas populaes dos pases em desenvolvimento. No entanto, como se
viu ao longo deste captulo, a CID serviu (e permanece), desde o seu comeo, a
uma poltica estratgica mais abrangente dos Estados doadores.
Ocorre que, para Severino e Ray (2009), o fim da ordem da Guerra Fria
teria produzido um vcuo poltico e aumentado a esperana nos valores liberais e
na governana democrtica, produzindo uma crise de identidade da ODA e, por
conseguinte, uma reduo dos montantes destinados ajuda pelos Estados Unidos,
pela Frana e pelo Reino Unido. Somente no caso norte-americano, a ODA caiu
de US$ 16,2 bilhes para US$ 8,4 bilhes, entre 1990 e 1997 (op. cit., 2009, p.
3). Na leitura dos autores, o que explicaria esta diminuio seria o desaparecimento
da geopoltica da Guerra Fria; a solidariedade internacional no faria mais parte de
um grande esquema estratgico e poderia se justificar, no novo contexto histrico,
luz de uma tica da compaixo (compassionate ethics).
A leitura deste captulo sobre os anos 1990 e a interpretao que se faz da
crise que se abateu sobre a CID nesse momento so distintas. No se acredita que
a complexidade dos mecanismos de financiamento, os novos arranjos institucionais
e o nmero crescente de atores da CID sejam aspectos dissociados da geopoltica e
da geoeconomia dos anos 2000. Como se ver ao longo deste livro, os princpios,
as normas e as instituies da CID se encontram hoje desafiados por uma nova
concepo e uma lgica distinta de cooperao promovida, entre outros, pela
China: em vez de financiar projetos por meio da ajuda pblica e por subvenes a
fundo perdido, o governo chins privilegia o uso de investimentos e da promoo
comercial.13 Diante da crise por que passam os Estados Unidos, o Japo e a Unio
13. O nmero 84 do Courrier de la Plante analisa em detalhe as novas tendncias da cooperao internacional com a
entrada da China, da ndia, do Brasil e da frica do Sul como doadores. Ver Hurrel (2007, p. 13-17).
50
Europeia, questiona-se se estariam as potncias emergentes provocando mudanas no

campo da cooperao internacional para o desenvolvimento, e se seria a cooperao
Sul-Sul portadora de novos discursos, vises e prticas nesse campo.
4 CONSIDERAES FINAIS: ENTRE MLTIPLOS ATORES E INTERESSES
CONTRADITRIOS
A CID envolve inmeros atores, tanto do lado dos chamados pases doadores
(tradicionais ou emergentes), quanto no campo dos beneficirios normalmente
pases de renda baixa ou, em alguns raros casos, pases de renda mdia. Cada ator
tem de ser pensado sociolgica e politicamente, com identidade, preferncias,
interesses e objetivos prprios, podendo atuar com base em motivaes polticas
e de segurana nacional, no somente por razes humanitrias ou morais, mas
tambm econmicas e ambientais (Degnbol-Martinussen e Engberg-Pedersen,
2003). No entanto, no se deve esquecer que o conjunto das relaes entre os dois
tipos de atores (doadores e beneficirios) engendra um jogo complexo e muitas
vezes contraditrio (Mavrotas e Nunnenkamp, 2007). Entre doadores (tradicionais
e novos) e beneficirios, situam-se os chamados atores mediadores, que desempenham papel relevante na difuso das agendas, na legitimao dos iderios e, menos
frequentemente, na organizao de protestos e na definio de mecanismos de
monitoramento e controle.
Nesse conjunto de relaes, pode-se encontrar organizaes multilaterais
as agncias do sistema ONU, os bancos de desenvolvimento, alm de algumas
organizaes de carter no universal, tais como a Unio Europeia e a OCDE ,
agncias governamentais bilaterais USAID, Danida e Jica, por exemplo e no
governamentais Oxfam, Care, Misereor, NOVIB, Peuples Solidaires, Fundao
Ford e Fundao Kellog. Estas ltimas no apenas podem agir diretamente
apoiadas por governos e agncias internacionais (bilaterais ou multilaterais), mas
tambm, em alguns casos mais raros, logram adotar posturas administrativas,
polticas, culturais e financeiras mais autnomas, estabelecendo ligaes entre
sociedades, organizaes e movimentos sociais sem passar necessariamente pela
mediao de agncias estatais. O conjunto das organizaes e de atores do lado
dos doadores da CID demonstra um primeiro nvel de especializao funcional e
de diviso poltica das tarefas. As organizaes podem ser classificadas em funo
de seu tipo (pblico, privado ou misto), procurando-se esclarecer sua natureza
quantos Estados envolvem, se so governamentais ou no , a origem e os tipos
de financiamentos (pblicos, privados, mistos, doaes ou emprstimos).
Ainda no que diz respeito ao campo dos atores doadores e tambm prestadores de servios , pode-se observar que os financiamentos assumem a natureza
de subvenes, como no caso das agncias do sistema ONU, de algumas agncias
bilaterais e de organizaes no governamentais de desenvolvimento. No entanto,
51
as agncias bilaterais e multilaterais tambm concedem emprstimos, muitos dos

quais com taxas de juros mais baixas, graas aos subsdios pblicos. Os emprstimos com tais caractersticas so ferramentas usadas principalmente pelos bancos
de desenvolvimento, que excepcionalmente tambm outorgam subvenes:
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), do Grupo Banco
Mundial; Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); Banco Africano de
Desenvolvimento (BAD); Banco Asitico de Desenvolvimento (BAD); e, no caso
brasileiro, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
que, embora nacional, atua cada vez mais no cenrio internacional, mormente no
mbito regional da Amrica do Sul. Os emprstimos concedidos pelos bancos de
desenvolvimento tendem a apresentar taxas de juros mais baixas que as praticadas
pelos bancos privados internacionais; resulta disto o interesse que podem despertar
junto a governantes de pases em desenvolvimento.
No caso particular do Grupo Banco Mundial, deve-se ressaltar que somente
o BIRD havia emprestado, at o fim do ano fiscal de 2008, cerca de US$ 446
bilhes; em 2008, foram US$ 13,5 bilhes em novos compromissos com 34 pases (Pereira, 2010, p. 40). importante lembrar que o BIRD empresta apenas a
governos e instituies pblicas com prazo de amortizao de quinze a vinte anos
e carncia de at cinco anos. Seus recursos tm origem em trs fontes: i) capital
dos Estados-membros que corresponde a uma mdia de 20%; ii) fontes privadas
(cerca de 80% do total dos recursos), s quais o banco tem acesso graas sua
credibilidade internacional, haja vista que considerado credor preferencial e pode
tomar emprstimos a custos moderados e emprestar novamente aos pases-membros
em condies mais vantajosas que o mercado internacional; e iii) uma fonte bem
menos expressiva corresponde aos ganhos obtidos pelo BIRD com o pagamento
dos emprstimos pelos Estados beneficirios e com os investimentos financeiros
realizados. No entanto, o Banco Mundial tambm outorga financiamentos a pases
mais pobres por meio da Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) ou
International Development Association (IDA) , criada em 1960 para conceder
crditos de longo prazo trinta a quarenta anos, com dez anos de carncia.
Os critrios de elegibilidade so o grau de pobreza, a insolvabilidade na obteno de
recursos e, principalmente, a implementao de polticas econmicas consideradas
slidas e responsveis (op. cit.).
Outro aspecto importante a ser mencionado diz respeito parcela que emprstimos
e doaes, bem como a assistncia multilateral e bilateral, assumiram ao longo da
histria da CID. A reduo relativa dos emprstimos a governos indica uma tendncia de reorientao dos financiamentos ao setor privado, sobretudo a partir do
perodo 1980-1990. A presena marcante da dinmica bilateral, como se ver mais
adiante, ilustra a relevncia dos mecanismos de cooperao e ajuda internacional
para as agendas de poltica externa, mormente dos Estados mais poderosos.
52
Porm, importante salientar que, para mais alm dos financiamentos, os atores-doadores sobretudo as organizaes bilaterais e multilaterais estabelecem normas
e definem critrios que so essenciais no processo de institucionalizao da CID.
Articulam apoios financeiros, difundem e legitimam conceitos, prescrevem
modelos de ao do Estado, definem mecanismos de regulao das relaes entre
o pblico e o privado e influenciam as agendas das polticas pblicas. Tambm
podem constituir grupos de afinidade: grandes doadores bilaterais (Estados Unidos,
Japo, Frana, Alemanha e Reino Unido); doadores menores e movidos por
tradies culturais prximas (Dinamarca, Noruega, Sucia, Holanda e Canad);
programas, agncias e fundos das Naes Unidas PNUD, UNICEF, Unesco,
OMS e Organizao Internacional do Trabalho (OIT); bancos de desenvolvimento
(Banco Mundial e bancos regionais); e redes de ONGs internacionais. Ponto
fundamental: como assinalam Degnbol-Martinussen e Engberg-Pedersen (2003,
p. 53), existe uma tendncia convergncia no mundo da ajuda internacional;
os doadores tm movido cada vez mais suas agendas na tentativa de construo
de uma estratgia comum para a ajuda internacional em torno da liberalizao
econmica e poltica, da defesa dos direitos humanos e da necessidade de reforma
poltica do Estado, sobretudo para promover a boa governana, a funcionalidade
das instituies e o combate corrupo. Alm do BIRD e da AID, do Grupo
Banco Mundial, vrias outras organizaes multilaterais e bilaterais agem com
base neste trip entre finanas, conceitos e poltica. Entre elas, pode-se ressaltar a
USAID, a Unio Europeia e a OCDE principalmente por meio do Comit de
Ajuda para o Desenvolvimento , como se ver adiante neste livro.
A CID tambm incentiva aes coletivas em prol de um determinado modelo de desenvolvimento internacional, por meio de um leque bastante amplo e
diversificado de modalidades de ao. Suas organizaes atuam em setores variados,
incluindo a educao e a formao tcnica (capacity building), a sade, o apoio ao
crescimento econmico, a cooperao cientfica e tecnolgica, a comunicao, o
meio ambiente, a proteo do patrimnio cultural e, mais recentemente, a reforma
do Estado e das instituies da governana pblica. No conjunto de modalidades
de cooperao existentes (tcnica, financeira, econmica, cultural, educacional e
cientfica), a OCDE prev que a ODA pode incluir os itens a seguir.
1) A assistncia bilateral (aproximadamente 70% do total): apoio a oramentos nacionais mediante a transferncia de recursos de um pas doador
ao tesouro nacional do pas beneficirio; apoio a programas setoriais e a
programas especficos gerenciados por organizaes intergovernamentais,
a ONGs e centros de pesquisa; intervenes pontuais sob a forma de projetos;
envio de mercadorias, alimentos e medicamentos na modalidade de
ajuda humanitria; cooperao tcnica, treinamento e desenvolvimento
de capacidades nacionais por meio de peritos; e concesso de bolsas de
estudos; programas de reduo da dvida externa.
53
2) A ajuda multilateral (cerca de 30% do total): contribuies s agncias da

ONU, Unio Europeia, Associao Internacional de Desenvolvimento
e a outras organizaes do Grupo Banco Mundial, a bancos regionais
de desenvolvimento, ao GEF, ao Protocolo de Montreal. Os capitais
privados que funcionam segundo os termos do mercado financeiro no
fazem parte da ODA.
Entre algumas questes que parecem ainda hoje importantes, ressaltam-se as
seguintes: quais seriam os atores mais importantes no campo dos Estados beneficirios e por que tais atores tendem a aparecer menos nos artigos e livros sobre a
CID e seus processos de institucionalizao? Majoritariamente, a literatura silencia
sobremaneira o papel dos atores beneficirios nos processos de cooperao, salvo
quando se trata de apontar a implementao ineficaz dos projetos por motivos
de corrupo, falta de transparncia ou inaptido da administrao pblica.
Portanto, parece fundamental analisar o seu papel e tentar criar eixos de anlise que
permitam entender a sua funo nos projetos de cooperao. Os atores beneficirios
poderiam ser classificados da seguinte forma:
atores diretos da administrao pblica nacional e federal, como no
caso do Brasil, do Mxico e da Argentina; ou seja, atores governamentais
dos distintos ministrios ou agncias dos governos que estejam implicados na deciso, concepo ou implementao de um projeto no setor
de educao, sade, desenvolvimento agrcola, transportes urbanos,
planejamento etc.;
organismos pblicos de entidades subnacionais (estados federados
e municpios).
organizaes no governamentais que prestam servios no bojo de projetos
da cooperao (Norte-Sul, Sul-Sul ou triangular);
universidades que prestam servios de cooperao tcnica no campo
da educao;
consultorias que concebem ou implementam metodologias de construo
de diagnsticos, de avaliao ou de monitoramento de projetos; e
empresas e fundaes privadas que cofinanciam projetos no mbito de
seus programas de filantropia ou de responsabilidade social corporativa.
Assim, embora o montante relativo a investimentos estrangeiros diretos e
comrcio internacional tenha, nos anos recentes, minorado a importncia da CID
na economia poltica internacional, suas organizaes seguem atuando na formulao de estratgias econmicas destinadas aos Estados nacionais, na configurao
dos iderios do desenvolvimento, na implementao de infraestruturas e projetos
54
operacionais, no financiamento de programas, na definio de normas e padres

internacionais, bem como na promoo dos discursos relativos cooperao e ao
solidarismo internacional. Boa parte do contedo que diz respeito s polticas e aos
modelos contemporneos de desenvolvimento concebida, analisada e difundida no
mbito da cooperao internacional. Sua relevncia em termos de capital simblico
, pois, mais que evidente inclusive porque, apesar da multiplicidade de agncias
e da diversidade de seus mandatos, so muitos os esforos por elas consagrados no
sentido de construir uma viso compartilhada em torno do desenvolvimento.
Ou seja, h uma concepo universalizante do desenvolvimento que se encontra
raiz das aes das agncias da cooperao internacional: esta viso universal integra
a defesa dos direitos humanos, a noo de progresso, a cultura do pacifismo e da
negociao, bem como o ideal do intercmbio na construo de consensos plurais e
abrangentes. No atual momento histrico, em que novas potncias (China, ndia,
Brasil e frica do Sul) tornam mais visveis suas estratgias de internacionalizao
e cooperao para o desenvolvimento (Ipea; ABC, 2010), cabe questionar que
efeitos produziro sobre a arquitetura da CID, suas normas e suas prticas, com
base no histrico da cooperao Norte-Sul e nas crticas a ela formuladas ao longo
dos ltimos sessenta anos.
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CAPTULO 3
EVOLUO HISTRICA DA COOPERAO SUL-SUL (CSS)

Bruno Aylln Pino1
1 INTRODUO: O SUL GLOBAL E AS TRANSFORMAES INTERNACIONAIS
Uma das principais tendncias das relaes internacionais contemporneas a ascenso

econmica e poltica de certos atores estatais e transnacionais do Sul global, expresso
cunhada no final da Guerra Fria para fazer referncia aos pases e s sociedades em
desenvolvimento do hemisfrio Sul, bem como a outros localizados no hemisfrio
Norte, que possuem indicadores de desenvolvimento mdios e baixos. Estes pases so
na maioria jovens naes africanas e asiticas, mas tambm Estados latino-americanos
independentes h mais de dois sculos. No total, uns 150 Estados soberanos.
O termo Sul global designao simblica para denominar uma ampla
gama de naes em desenvolvimento, diversificadas em suas histrias, origens e
tradies, com mltiplos enfoques no que se refere ao poder, cultura ou identidade. O rtulo tem substitudo e atualizado progressivamente a qualificao de
terceiro mundo, na qual foram catalogados muitos pases em desenvolvimento ao
conquistar sua independncia e inaugurar uma ordem internacional ps-colonial.
O Sul global foi tambm interpretado como espao de resistncia hbrido,
menos dependente do Norte global. Inclui agentes pblicos e privados que
ocupam uma posio estrutural de periferia ou semiperiferia no sistema mundo
moderno. Este espao se encontraria em processo de articulao, e seu denominador comum estaria representado pela vontade de construir uma globalizao
contra-hegemnica (Grovogui, 2010; Cairo e Bringel, 2010, p. 43).
A denominao ganhou fora na comunidade epistmica da cooperao internacional para o desenvolvimento nos ltimos anos. No se ignora o efeito homogeneizador
do termo, embora se suponha que o leitor saber captar as diferenas entre os pases
em desenvolvimento, nos quais se pode encontrar pases to distintos como China e
Uruguai, por exemplo, que esto includos no Sul global e que conferem importncia
destacada cooperao Sul-Sul (CSS) na sua poltica externa. Como assinalam alguns
autores, cada vez mais difcil identificar quem pertence ao Sul global, pois est em
curso processo de reformatao desta, vinculado localizao e ao deslocamento do
poder em direo a novas geografias (Lechini, 2012, p.17; Milani, 2012).
1. Docente e pesquisador do Instituto de Altos Estudos Nacionais (Programa Prometeo, da Secretaria Nacional de
Educao Superior, Cincia, Tecnologia e Inovao da Repblica do Equador). E-mail: bruno.ayllon@iaen.edu.ec.
58
Nesse grupo to heterogneo, destacaram-se como objeto de estudo da

economia do desenvolvimento e das relaes internacionais o que se denomina
de potncias emergentes, pases catalogados como campees, ganhadores da
mundializao ou globalizadores do sculo XXI. Apesar da elasticidade do selo
de emergentes, a verdade que o xito miditico de tal etiqueta consagrou esta
realidade particular que sintetiza trs fenmenos inter-relacionados: i) o deslocamento do eixo gravitacional do crescimento da economia mundial; ii) a difuso
estrutural do poder ocasionada pela diplomacia enrgica e multidirecional aplicada
pelos emergentes, o que tem gerado mudanas na governana global poltica e
econmica; e iii) a progressiva perda do monoplio do poder por parte das potncias ocidentais depois de cinco sculos de hegemonia no concerto internacional
(Santander, 2012; Magalhes, 2011).
Neste captulo, abordar-se- a evoluo histrica da CSS, ao percorrerem-se
as diferentes fases que experimentou a cooperao entre pases em desenvolvimento
a partir dos anos 1960 no contexto da descolonizao e da Guerra Fria e sua
concretizao na dcada de 1970 graas ao trabalho impulsionador da Organizao
das Naes Unidas (ONU). Debater-se- ainda o controverso ponto da escala da
CSS e os diferentes mtodos de quantificao, especialmente da cooperao dos
denominados doadores emergentes.
2 AS ORIGENS DA CSS: DE BANDUNG NOVA ORDEM ECONMICA
INTERNACIONAL
A CSS no representa novidade no mbito da cooperao internacional.2 Na realidade, desde o incio do sculo XXI, ocorre uma fase de dinamizao e aprofundamento da cooperao entre pases em desenvolvimento. Por sua vez, necessrio
considerar que, quando alguns pases que hoje so membros da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) eram ainda elegveis
para receber aportes computveis como ajuda oficial do desenvolvimento (ODA),
outras naes em desenvolvimento como China, Argentina, ndia, Brasil e Cuba
j contavam com programas de cooperao tcnica e instituies que intercambiavam conhecimentos com outros pases, normalmente vizinhos fronteirios ou
Estados ideologicamente afins.
A origem das primeiras iniciativas de CSS costuma ser situada em meados
dos anos 1950, quando alguns pases do Sudeste Asitico entre estes, a Tailndia,
em 1954 efetuaram aes pontuais de cooperao tcnica que foram imitadas e
reproduzidas por Coreia do Sul, ndia e Cingapura pases que compatibilizaram
2. O texto final da Conferncia das Naes Unidas de Buenos Aires, em 1978, sobre Cooperao Tcnica entre Pases
em Desenvolvimento (CTPD), recordava ento que esta forma de cooperao no nova (...) o que sim novo que
a CTPD considerada agora por estes pases como um elemento cada vez mais importante para a promoo de um
desenvolvimento firme (ONU, 1978, ponto no 6).
Evoluo Histrica da Cooperao Sul-Sul (CSS)
59
seu papel como receptores de ODA com o de incipientes cooperantes em seus

entornos prximos. A China tambm registrou iniciativas de cooperao tcnica
bilateral desde o incio da dcada de 1950 (SEGIB, 2008 p. 10; Iglesias, 2010).
No entanto, preciso contextualizar politicamente o surgimento da CSS
alguns anos antes. No perodo imediatamente posterior Segunda Guerra Mundial,
aceleram-se os processos de descolonizao afro-asiticos e renova-se a conscincia
latino-americana no que se refere ao seu atraso estrutural, impulsionada em
larga medida pela criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (Cepal).
As tenses polticas deslocaram-se do cenrio europeu ou do centro
capitalista para a periferia em desenvolvimento, como demonstravam as
guerras coloniais da Arglia e da Indochina e as revolues na Amrica Latina
e na frica. A polarizao ideolgica entre comunismo e capitalismo estendia-se pelo mundo a partir do incio da Guerra Fria, e ao conflito Leste-Oeste
somava-se o conflito Norte-Sul, em poca de radicalizao dicotmica. Se o
primeiro representava um conflito ideolgico, o segundo acrescentava, ademais,
a varivel central do subdesenvolvimento econmico e suas consequncias de
pobreza e atrasos tecnolgico e industrial.
Os pases e as regies em desenvolvimento no foram levados em considerao quando se desenhou a ordem econmica internacional, na conferncia de
Bretton Woods (1944). Como reao a esta excluso, estes pases numericamente
superiores no seio da Assembleia Geral da ONU conseguiram introduzir o tema
do desenvolvimento na agenda internacional e, nos anos 1950, arrancaram a concesso das potncias ocidentais para criar o Fundo Especial das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (UNFED). O fundo destinaria recursos dos pases ricos
a diferentes projetos de infraestrutura em pases pobres. No entanto, os pases em
desenvolvimento sempre foram muito crticos com relao ajuda ao desenvolvimento, que consideravam simples paliativo de problemas estruturais.
Tambm a articulao poltica dos pases em desenvolvimento obteve alguns
resultados na reorientao ao menos retrica da cooperao Norte-Sul (CNS),
como foi materializado na Resoluo no 1.383/1959, da Assembleia Geral da
ONU. Esta resoluo revisou o conceito de assistncia tcnica e o substituiu pelo
de cooperao tcnica e retomou o ideal de uma relao em bases mais equitativas,
ao dotar o termo de significado que pressupunha a existncia de pases mais e menos desenvolvidos que interatuavam em uma relao de intercmbios e interesses
mtuos. Dessa forma, os pases em desenvolvimento conseguiam afirmar posio
comum com relao cooperao, considerada um instrumento para impulsionar
seus processos de desenvolvimento, e no mera assistncia tcnica vinculada a fins
poltico-estratgicos, ou recepo passiva de recursos (Valler, 2007).
60
No possvel compreender a lgica da CSS sem fazer referncia ao processo de

surgimento da conscincia do Sul e de sua manifestao nas relaes internacionais
da segunda metade do sculo XX. Este processo tem incio com os armistcios das
guerras da Coreia e da Indochina. Em 1954, celebrou-se a Conferncia de Colombo,
na qual se reuniram os cinco primeiros ministros de Ceilo, Birmnia, ndia,
Paquisto e Indonsia, para afirmar o reconhecimento de interesses e problemas
comuns que orientavam a cooperao poltica regional.
Mas foi a aproximao, naquele ano, entre ndia e China o fato que significou
um marco na histria da CSS. A visita de Zhou En Lai, primeiro- ministro chins,
ndia em abril de 1954, com o objetivo de negociar a resoluo do conflito
bilateral do Tibete serviu para afirmar os cinco princpios da coexistncia pacfica:
i) o respeito mtuo da integridade territorial e da soberania; ii) a no agresso mtua;
iii) a no ingerncia mtua; iv) a igualdade e o benefcio mtuo; e v) a coexistncia
pacfica. Estes cinco princpios foram debatidos posteriormente em Bandung, na
Indonsia, em 1955, e se converteram no ncleo principal do Movimento dos
Pases No Alinhados (MNOAL), em 1961. Foram tambm adotados pela ONU
depois da aprovao por sua assembleia geral da Resoluo sobre Coexistncia,
em 11 de dezembro de 1957.
A dinmica de aproximao entre ndia e China e o bom clima poltico entre
pases em desenvolvimento estenderam-se a outras naes asiticas, nas margens
que a Guerra Fria oferecia. Este processo culminou na primeira fase, na Conferncia de Bandung, momento fundacional da solidariedade entre os pases em
desenvolvimento. As relaes Sul-Sul foram consideradas, ao mesmo tempo, como
instrumento e objetivo compartilhado que devia propiciar o dilogo poltico e a
articulao entre pases em desenvolvimento, com a finalidade de ganhar peso nas
organizaes internacionais e reduzir as assimetrias do sistema econmico mundial.
Em Bandung, vrios lderes polticos de pases em desenvolvimento idealizaram vias alternativas ao primeiro mundo capitalista e ao segundo mundo socialista,
sob o postulado de trazer coeso aos pases do terceiro mundo. Ao todo, 29 pases
asiticos e africanos e cerca de trinta movimentos de liberao nacional presentes
nesta cidade da Indonsia enumeraram vrios princpios que deveriam guiar sua
cooperao e recomendaram diversas medidas destinadas a incrementar o peso e a
influncia poltica do mundo em desenvolvimento. Entre outras, a criao do Fundo
Especial de Desenvolvimento Econmico ou da Corporao Internacional de Finanas.
Props-se, ademais, a cooperao entre pases em desenvolvimento, concebida
como mecanismo solidrio para lograr progresso econmico-social independente.
Essa aspirao estava associada a consensos polticos bsicos com relao a
uma posio equidistante ante o conflito bipolar, que rechaa todo tipo de colonialismo e racismo e aposta no fomento conjunto do desenvolvimento econmico.
61
A declarao final refletiu estes consensos, na medida em que os lderes dos pases
em desenvolvimento participantes expressaram sua vontade compartilhada de
liberar-se dos laos da dependncia econmica que os mantinham unidos aos
pases industrializados. Para isto, o intercmbio horizontal de especialistas, a
assistncia tcnica, a percia tecnolgica e o estabelecimento de instituies regionais de pesquisa e capacitao poderiam ser bons instrumentos. O esprito de
Bandung inaugurou uma poca de solidariedade estimulante, convertendo-se
em referncia-chave que os lderes do Sul global empregaram para vincular suas
polticas externas aos princpios de no interferncia e no alinhamento (Hirst e
Antonini, 2009; Braveboy-Wagner, 2009).
QUADRO 1
Os dez princpios de Bandung (1955)

1) Respeito aos direitos humanos fundamentais e aos propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas.
2) Respeito soberania e integridade territorial de todas as naes.
3) Reconhecimento da igualdade entre todas as raas e entre todas as naes, grandes e pequenas.
4) No interveno ou no interferncia em assuntos internos de outros pases.
5) R espeito aos direitos de cada nao sua prpria defesa, seja individual ou coletiva, em conformidade com a Carta das
Naes Unidas.
6) Absteno do uso de pactos de defesa coletiva para beneficiar interesses especficos de quaisquer grandes potncias
e absteno do exerccio de presses sobre os demais pases.
7) Rechao a ameaas e agresses, ou ao uso da fora contra a integridade territorial ou a independncia poltica de qualquer pas.
8) Emprego de solues pacficas em todos os conflitos internacionais, em conformidade com a Carta das Naes Unidas.
9) Promoo dos interesses mtuos e da cooperao.
10) Respeito justia e s obrigaes internacionais.
Fonte: Conferncia Afro-Asitica de Bandung (Indonsia), 18 a 24 de abril de 1955.
Bandung pode ser considerada o guia que ainda orienta a CSS quanto a seus
princpios ideais. Influenciou as mentalidades das elites dos pases em desenvolvimento, no sentido de superar suas diferenas e avanar na cooperao poltica
entre sociedades com caractersticas similares que se localizavam na periferia do
sistema internacional. Sua importncia poltica pode resumir-se associao de
um grupo de pases jovens que buscavam caminhos alternativos para sua insero
independente e autnoma no mundo da Guerra Fria, a partir da identificao de
interesses mtuos e do rechao ao colonialismo e a suas manifestaes econmicas,
polticas e intelectuais. Configurou-se uma identidade prpria equidistante dos
blocos do mundo bipolar, que inaugurou processo de coordenao de aes entre
pases em desenvolvimento em temas de interesse comum, fundando a solidariedade dos povos do Sul (Milani, 2012; Amim, 2003; Soares, 2011).
Naqueles anos e nas dcadas seguintes, as relaes Sul-Sul e a cooperao
entre pases em desenvolvimento foram elaboradas e invocadas por intelectuais
62
e lderes polticos como Prez-Guerrero (Venezuela), Nehru (ndia), Nkrumah

(Gana), Sid-Ahmed (Arglia), Cizelj (Iugoslvia), Nyerere (Tanznia), Echeverria
(Mxico) e Mahathir (Malsia); por organismos internacionais destacadamente,
a ONU, por meio de sua assembleia geral e a Conferncia das Naes Unidas para
o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), bem como por outras agrupaes
de pases em desenvolvimento, como o MNOAL ou o Grupo dos 77 (G-77); e por
destacados economistas, muitos deles latino-americanos (Prebisch, Pinto, Sunkel,
Furtado etc.), que renovaram e questionaram com aportes conceituais e polticos
os fundamentos das polticas de desenvolvimento e do papel que corresponderia
ajuda tal qual haviam sido formuladas pelos tericos da modernizao capitalista
(Bobiash, 1992).
Mas o discurso e o pensamento das relaes Sul-Sul no permaneceram na
retrica. Passaram prtica, com expresses polticas e tradues a novas propostas de cooperao econmica e tcnica. Alguns destes princpios se traduziram
na cooperao oferecida, de maneira incipiente, por alguns destes pases. Por
exemplo, no caso da China, seguem regendo at a atualidade ao menos no
discurso os oito princpios formulados em 1964, no famoso discurso de Accra
pronunciado pelo primeiro-ministro Zhou Enlai. Segundo estes princpios,
ao oferecer sua ajuda, o governo chins baseava-se na igualdade e no benefcio
mtuo e nunca a contemplava como ao assistencial. A ndia iniciou em 1964
o Programa de Cooperao Tcnica e Econmica, que aportou, desde ento,
por volta de US$ 2 bilhes a outros pases em desenvolvimento (Aguirre, 2011;
Reality of Aid Network, 2010).
O esprito de Bandung transcendeu o contexto afro-asitico e superou suas
dimenses polticas. Nos anos seguintes, incorporaram-se a este novo ator coletivo
dos pases do Sul as naes latino-americanas. A agenda temtica foi ampliada
para incluir os problemas do desenvolvimento econmico o verdadeiro fator
aglutinador nas dcadas seguintes. Entretanto, remover os obstculos no significava
o desaparecimento do contedo poltico da CSS. Ao contrrio, este foi reafirmado
em princpios como a autonomia, a autossuficincia ou a independncia. Teve sua
concretizao nas dcadas do desenvolvimento da ONU. No decnio de 1960,
estabeleceram-se as bases para a CSS e foram aclarados conceitos e procedimentos.
Na dcada de 1970, proliferaram os projetos e foi proposta a configurao da Nova
Ordem Econmica Internacional (Noei). No terceiro decnio, nos anos 1980, os
fluxos de comrcio e investimento Sul-Sul expandiram-se e, em 1986, foi aprovada
a resoluo sobre o Direito ao Desenvolvimento (Nivia, 2010).
Boa parte das primeiras demandas dos pases do Sul, formuladas a partir de
Bandung, articulou-se em torno do tema das assimetrias nos intercmbios comerciais internacionais. Intentava-se modificar a agenda de desenvolvimento e dotar
de contedo as propostas do MNOAL e do G-77, fruns estes que se converteram
63
em alto-falantes das aspiraes do terceiro mundo. Neste contexto, a ONU em

especial, sua assembleia geral desempenhou um papel-chave, como demonstrou
a institucionalizao da UNCTAD, em 1964.
A UNCTAD auxiliou os pases do Sul na formulao de polticas comerciais
e permitiu o intercmbio de experincias em suas sesses plenrias. Sua instaurao
na conferncia de Genebra originou outro organismo-chave para a CSS: o G-77,
formado por 77 pases em desenvolvimento que firmaram uma declarao na qual
reclamavam novo marco de comrcio internacional compatvel com as necessidades
de industrializao acelerada. Estas naes se comprometiam a manter e fortalecer
a unidade e solidariedade do grupo, intensificando as consultas entre si, a fim de
explorar objetivos comuns e acordar programas de ao conjunta. Apesar de sua
estrutura simples e dispondo de presidncia rotatria anual sob o critrio de
distribuio geogrfica, encarregada da coordenao das aes do grupo , o G-77
contribuiu para o avano institucional da CSS. De maneira diversa do MNOAL,
este grupo se concentrou na agenda econmica do Sul global mais que nos temas
polticos. Conseguiu interatuar e negociar com os pases desenvolvidos, embora
com xito relativo, devido sua pouca adaptabilidade s mudanas na economia
globalizada, sua agenda protecionista incapaz de enfrentar a agenda liberal, e ao
declnio da UNCTAD frente Organizao Mundial do Comrcio (OMC), como
consequncia entre outros fatores dos diferentes interesses e divergncias entre
seus membros (Soares, 2011; Bravaboy-Wagner, 2009).
O MNOAL,3 que contava inicialmente com 25 pases-membros e trs pases
latino-americanos observadores (Equador, Bolvia e Brasil), foi criado na conferncia
de Belgrado de 1961. Trs anos mais tarde, j contava com 47 pases-membros
e onze pases observadores, a maioria destes latino-americanos, em sua segunda
conferncia do Cairo. Embora a cooperao no fosse tema central na agenda do
movimento, seus princpios polticos influram notavelmente em considervel
nmero de pases em desenvolvimento. Entretanto, com a exceo de Cuba,
poucos conseguiram colocar em prtica aes de cooperao tcnica. No caso da
Iugoslvia, chegou-se a criar, em 1974, o Fundo Solidrio, para no alinhados e
outros pases em desenvolvimento (Mawdsley, 2012, p. 62-63).
Na III Conferncia dos MNOAL, em Lusaka, em setembro de 1970, adotou-se
o conceito de autossuficincia coletiva (collective self-reliance), que implicava reconhecimento de que o Sul no poderia aguardar mais a benevolncia e a sensibilidade
dos pases ricos a fim de que a Noei surgisse. A autossuficincia exigia medidas
internas de responsabilidade dos pases do Sul (maior controle de seus recursos
naturais, busca do desenvolvimento cientfico e tecnolgico prprio, melhorias
em seus sistemas educacionais), assim como medidas externas (maior cooperao
3. A ltima cpula do movimento foi celebrada no Ir, em agosto de 2012. A prxima cpula acontecer em Caracas, em 2015.
64
econmica e tcnica entre estes pases, associaes e incremento de intercmbio

comercial etc.). Esta elaborao conceitual coincidia no casualmente com a
proclamao, pela Assembleia Geral da ONU, da Segunda Dcada para o Desenvolvimento, na Resoluo no 2.626/XXV, de 24 de outubro de 1970.
Na IV Conferncia dos MNOAL, em Argel, em setembro de 1973, os chefes
de Estado e governo dos pases no alinhados solicitaram ao secretrio-geral da
ONU, por intermdio do presidente argelino Bumedian, a convocatria de sesso
extraordinria da Assembleia Geral da ONU para refletir sobre os problemas
que fazem referncia s matrias-primas e ao desenvolvimento. Apenas um ms
depois, eclodiu a crise do petrleo, que contribuiu para radicalizar as posturas e
acelerou a adoo, em 1o de maio de 1974, da Declarao relativa instaurao da
Nova Ordem Econmica Internacional, que foi acompanhada pelo Programa de
Ao. Tudo indicava que o comeo dos anos 1960 marcava o final da hegemonia
ocidental sobre os pases do Sul (Rist, 2002, p.168-169).
Embora tanto a fundao do MNOAL como o estabelecimento da UNCTAD
fossem claras manifestaes da emergncia do Sul, necessrio considerar outras
iniciativas por exemplo, as de carter inter-regional. Entre as mais relevantes, embora
efmera, tem-se a Organizao de Solidariedade com os Povos da Amrica Latina, sia
e frica (OSPAAAL), criada em Havana, em 1966, com o objetivo de ser espao de
convergncia dos movimentos revolucionrios e dos governos ideologicamente afins
para enfrentar a dominao capitalista (Chaturvedi, 2012, p. 16; Zuluaga, 2006).
3 O AUGE DA CSS NOS ANOS 1970: A CONFERNCIA DE BUENOS AIRES
Durante os anos posteriores criao da UNCTAD, incrementaram-se as crticas ao

modelo de cooperao para o desenvolvimento dos pases do Norte, questionando-se
as bases assistencialistas sobre as quais se assentavam, assim como os determinantes
polticos e estratgicos que a condicionavam e os interesses de todo tipo que os
doadores incorporavam, sem considerar as prioridades dos pases beneficirios.
A ciso dos projetos de agncias e organismos internacionais de medidas robustas
que favorecessem outras dimenses do desenvolvimento, como o comrcio, fez
com que muitos pases em desenvolvimento suspeitassem da eficcia de semelhante
instrumento. Por este motivo, alguns autores sustentam que o nascimento da CSS
pode associar-se s frustraes com o modelo de cooperao vigente e conscientizao dos pases em desenvolvimento da necessidade de ser parceiros integrais
no processo de soluo de seus problemas, e no apenas recebedores passivos de
ajuda externa (Iglesias, 2010, p. 76-77; Plonski, 1994, p. 371).
A dcada de 1970 marcou o auge da CSS ao menos em suas dimenses simblicas e retricas. A agenda de desenvolvimento econmico, antes concentrada
em comrcio e ajuda ao desenvolvimento, fez-se mais ambiciosa. Tratava-se de
65
desconstruir a velha ordem internacional, vista como prejudicial para os pases do

Sul. No bastavam reformas ou melhorias. Era necessrio substituir as estruturas
vigentes por nova arquitetura institucional que garantisse a igualdade de oportunidades. O colapso do sistema de Bretton Woods com o abandono por parte dos
Estados Unidos do padro-ouro , a elevao do preo das commodities primrias,
a poltica de distenso ou dtente entre Washington e Moscou, o dinamismo das
diferentes teorias da dependncia, a terceira e a quarta conferncias dos MNOAL
e a concluso do processo de descolonizao afro-asitica fundamentariam maior
ousadia dos pases do Sul na defesa de suas demandas (Soares, 2011, p. 55-77).
A ONU e, mais especificamente, sua assembleia geral tiveram um papel
destacado na promoo da CSS. Em 1972, foi constitudo um grupo de trabalho
sobre cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD). Em 1974,
estabeleceu-se a Unidade Especial de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento ligada ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) , para coordenar os trabalhos preparatrios de conferncia ad hoc que
convocaria a ONU. Desde ento, a unidade converteu-se no ponto focal da CSS
no mbito do sistema da organizao, ao promover, gerir e coordenar esta cooperao4 e estabelecer o elo entre o PNUD e o G-77.
Quatro anos depois da chamada da Noei, em 1978, os pases em desenvolvimento se reuniram na Conferncia da ONU sobre Cooperao Tcnica entre
Pases em Desenvolvimento celebrada em Buenos Aires , com o convencimento
de que a CSS e a autossuficincia que promoviam eram complementos essenciais
da CNS, mas nunca mecanismo substitutivo. Na conferncia, adotou-se o Plano
de Ao de Buenos Aires (Paba) para a promoo e a realizao da CTPD, em 12
de setembro, data que a ONU comemora como o Dia Internacional da Cooperao Sul-Sul. Em 19 de dezembro de 1978, mediante a Resoluo no 22/134, a
Assembleia Geral da ONU tornou seu o contedo do Paba.
Esse plano consagrou novo conceito de cooperao tcnica baseado na
horizontalidade e no intercmbio de informaes e percia entre pases em desenvolvimento, em reas como sade, educao e agricultura. Sua elaborao foi
resultado do trabalho de um grupo de peritos que durante cinco anos, em reunies
intergovernamentais preparatrias detalharam as necessidades e as possibilidades
da CTPD. Na Conferncia de Buenos Aires, da qual participaram 138 pases e
45 ministros, 41 vice-ministros e 81 diretores de departamentos de cooperao e
planejamento, forjou-se um dos momentos-chave da CSS.
4. Em 2003, a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), mediante a Resoluo no 58/220, recomendou a substituio do termo CTPD pelo de cooperao Sul-Sul (CSS) e integrou, assim, as trs dimenses que a
constituem: a poltica, a tcnica e a econmica.
66
Os principais aportes do Paba foram a elaborao de conceitos de maneira

conjunta entre os pases em desenvolvimento e as perspectivas inovadoras para
melhor funcionamento da CTPD. Os elementos mais destacados do texto final
podem ser sintetizados no carter instrumental que se atribuiu a esta modalidade
de cooperao: a nfase na sua origem e sua prtica pelas instncias governamentais
dos pases em desenvolvimento; o espao existente para sua implementao no
somente pelas agncias pblicas, mas tambm pelas organizaes no governamentais
(ONGs) e pelo setor privado; e a natureza multissetorial da CTPD em qualquer
mbito de interesse compartilhado por dois ou mais pases em desenvolvimento.
Todos estes aspectos assentavam-se sobre dois grandes supostos operativos: i) a plena
vontade poltica dos pases em desenvolvimento, propiciada pelo contexto internacional anteriormente descrito, de adentrar em fase de prtica de aes concretas
de cooperao; e ii) o potencial da informao para conectar a oferta e a demanda
de capacidades tcnicas como condio para fazer com que a CSS progredisse
rapidamente em qualidade e diversidade, o que lamentavelmente no se verificou
nas dcadas seguintes (Atria, 1991, p. 253-254, traduo nossa).
A reunio teve importncia crtica ao considerar a CSS como meio para
fomentar uma cooperao mais ampla e efetiva entre pases em desenvolvimento
e como fora decisiva para organizar e fomentar o desenvolvimento mediante a
transferncia de conhecimentos e a prtica de compartilhar experincias (ONU,
1978). O Paba reconheceu tambm: a natureza multidimensional da CTPD, que
podia desdobrar-se em modalidades bilaterais, multilaterais, regionais e inter-regionais; sua complementariedade a respeito da cooperao dos pases desenvolvidos;
e a reafirmao dos princpios nos quais se fundamentam, entre outros, a estrita
observncia da soberania nacional e os objetivos aos quais se orienta a promoo
da autossuficincia dos pases em desenvolvimento e o fortalecimento de suas
capacidades para analisar, identificar e resolver seus principais problemas. O Paba
foi, sem dvida, o documento bsico que estabeleceu os princpios orientadores
da CSS na sua modalidade tcnica. Foi a mais exaustiva e detida tentativa de fixar
alguns conceitos e definies que, at hoje, seguem sendo referncia fundamental
(Naciones Unidas, 1978; Menon, 1980; Uribe, 2009).
Desde 1979, o Comit de Alto Nvel para a CSS (rgo subsidirio da Assembleia Geral da ONU) o processo intergovernamental geral para a reviso dos
processos de cooperao entre pases em desenvolvimento. O comit tem, entre
outras funes, a de preparar relatrio sobre a implementao do Paba e realizar
sugestes que acelerem seu progresso por intermdio de novas aes e iniciativas.
Seus integrantes renem-se a cada dois anos desde 1980. Est integrado por representantes da maior parte dos Estados-membros que participam do PNUD. O
Comit de Alto Nvel para a CSS a principal entidade normativa em matria
desta cooperao, no mbito do Sistema ONU.
67
4 A DESMOBILIZAO DA CSS NAS DCADAS DE 1980 E 1990
O final da dcada de 1970 apresentou cenrio desfavorvel aos esforos da CSS,

no contexto de perodo de transio sistmica e reordenamento do poder. No
campo econmico, a reestruturao do sistema capitalista simbolizada pelo fim
do padro dlar/ouro , a crise energtica e o choque do petrleo abriram caminho
para a determinao estadunidense de retomar o controle da hegemonia mundial
durante o governo Reagan. O impacto do desafio neoliberal foi percebido nas
pretenses dos pases em desenvolvimento de implantar a Noei. A poltica externa de Washington ancorada na elevao das taxas de juros, no protecionismo
comercial e na Nova Guerra Fria, com altos gastos em defesa desequilibrou as
contas externas dos pases em desenvolvimento e desestabilizou-os politicamente,
expondo-lhes s vulnerabilidades econmica, poltica e social (Pautasso, 2011;
Soares, 2011).
Esses fatores desarticularam a unidade forjada nas dcadas anteriores entre os
pases em desenvolvimento. A fase de desmobilizao da CSS foi interpretada como
perodo de transio entre um mundo caracterizado pelos embates da Guerra Fria,
as polticas econmicas de corte keynesiano e o esgotamento do modelo de prticas
comerciais de substituio de importaes nos pases em desenvolvimento, e outro
mundo regido pela unipolaridade estadunidense e a globalizao neoliberal. Em
perspectiva positiva, a letargia que as relaes Sul-Sul tiveram permitiu engendrar
foras para sua renovao no sculo XXI (Morais, 2009).
A desarticulao do Sul global na dcada perdida dos anos 1980 e a diminuio
do mpeto da CSS podem ser explicadas, ademais, pela necessidade que sentiram
os pases em desenvolvimento, especialmente na Amrica Latina, de concentrar-se
em seus assuntos como consequncia da crise da dvida e de equacionar a imposio
dos planos de ajuste estrutural pelas instituies financeiras multilaterais.
Alm disso, iniciou-se processo de deslegitimao dos pases em desenvolvimento. Diferentes autores identificados com os postulados neoliberais negaram a
superioridade moral dos pases do Sul em suas reivindicaes, ao afirmarem que seus
governos buscavam os objetivos que os pases do Norte tambm tinham: riqueza,
poder e controle dos organismos internacionais. A Noei deveria ser rechaada, uma
vez que no havia necessidade de mudar o sistema econmico internacional, dado
que eram as polticas dos prprios pases em desenvolvimento as responsveis por
sua pobreza. At mesmo a ideia de CSS foi considerada a partir de postulados
realistas como um conceito romntico, uma elaborao dos despossudos
do sistema internacional que se opunham penetrao dos pases do Norte em
suas economias. Tambm no Sul, questionou-se intelectualmente o conceito de
terceiro mundo e duvidou-se de sua utilidade como instrumento de ao, anlise
esta corroborada pela percepo da crescente heterogeneidade de situaes entre os
pases em desenvolvimento (Krasner, 1989; Joy-Ogwu, 1982; Colacrai et al. , 2011).
68
QUADRO 2
Cronologia da CSS
1955
Conferncia de Bandung e proclamao dos princpios gerais da CSS.
1961
Fundao do MNOAL, na Conferncia de Belgrado.
1964
No marco da ONU, cria-se a UNCTAD e o G-77.
1966
Constitui-se na Conferncia de Havana a Ospaal.
1974
Criao da Unidade Especial para Cooperao Tcnica entre os Pases em Desenvolvimento, ligada ao PNUD.
1978
Conferncia sobre Cooperao Tcnica entre os Pases em Desenvolvimento e adoo do Paba (Buenos Aires).
1981
Conferncia de Alto Nvel sobre Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento e adoo do Plano de Ao
de Caracas.
1986
Reunio de Alto Nvel sobre Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento no Cairo.
1995
Lanamento do documento da ONU intitulado Novas direes para a CTPD. Identificam-se os pases pivs que podem
impulsionar a CSS.
1997
Realizao da Conferncia Sul-Sul de Comrcio, Investimentos, Finanas e Industrializao e adoo do Plano de Ao

de So Jos.
2000
Cpula do Sul de Havana.
2001
X Reunio do Comit Intergovernamental de Cooperao entre Pases em Desenvolvimento, em Teer, no marco do G-77.
2002
Conferncia de Financiamento do Desenvolvimento em Monterrey. A CSS e a cooperao triangular so identificadas

como relevantes para aumentar a eficcia da ajuda.
2003
Mudana de denominao da Unidade Especial de CTPD do PNUD para Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul e
proclamao, pela Assembleia Geral da ONU, do Dia da Cooperao Sul-Sul, pelo 25o aniversrio da Conferncia de
Buenos Aires.
58o perodo de sesses da Assembleia Geral na qual se decide substituir o termo CTPD por CSS em todo o Sistema ONU.
I Cpula do Sul em Marrakesh, comemorativa dos 25 anos do Paba.
2004
I celebrao do Dia Especial da ONU para a CSS, em 19 de dezembro.
2005
II Cpula do Sul, em Qatar, na qual se aprova plano de ao para posicionar a CSS em um lugar destacado da agenda
global de desenvolvimento.
Impulso desde o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) CSS. Criao do Frum de Cooperao para o Desenvolvimento (FCD). Constitui-se grupo de trabalho no mbito deste frum sobre CSS.
2008
A CSS recebeu reiterado apoio na Assembleia Geral da ONU. A Resoluo no 62/209, de 11 de maro, incentiva os
Estados- membros a aprofundar, intensificar e melhorar a CSS.
III Frum de Alto Nvel de Eficcia da Ajuda, em Gana. O Programa de Ao de Accra reconhece, em seu ponto 19, as
contribuies da CSS e reafirma a complementariedade da CNS com a CSS.
O apoio CSS repetido na Conferncia Internacional de Prosseguimento sobre o Financiamento para o Desenvolvimento (Doha).
2009
Cria-se o task team sobre CSS, vinculado ao Grupo de Trabalho sobre Eficcia da Ajuda (WP-EFF, na sigla em ingls),
no seio do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE. Realiza-se a Cpula de Nairbi das Naes Unidas,
comemorativa dos trinta anos do Paba, de 1o a 3 de dezembro.
2010
O Grupo dos Vinte (G-20) reconhece na declarao final de Seul o papel da CSS e da cooperao triangular na criao
de sinergias para lograr o mximo impacto no desenvolvimento.
2011
O IV Frum de Alto Nvel sobre Eficcia da Ajuda em Busan, Coreia do Sul, reconhece as diferenas da CSS e o carter
voluntrio dos princpios de eficcia para os doadores emergentes. O task team sobre CSS apresentou evidncias de
boas prticas e estudos de caso desta cooperao e cooperao triangular.
Elaborao do autor.
69
Na dcada de 1980, a CSS no conseguiu retomar seu impulso anterior,

embora tenha havido algumas iniciativas promissoras que avanaram muito lentamente e superaram dificuldades de toda ordem em especial, as financeiras.
Em boa medida, se o Paba sups uma conquista considervel, o contexto da
dcada seguinte invalidou at certo ponto o esforo realizado. O impacto da crise
da dvida e o ajuste macroeconmico dificultaram as capacidades financeiras de
muitos pases em desenvolvimento que tinham a vontade poltica suficiente para
impulsionar sua cooperao. Nem sequer foi possvel enfrentar, em alguns casos,
o financiamento das mais elementares aes de CTPD por exemplo, o pagamento dos gastos de subsistncia de especialistas no pas receptor da cooperao
(Abarca, 2001, p.171, traduo nossa).
Nessa dcada, destacou-se a celebrao da Conferncia de Alto Nvel sobre
Cooperao Econmica entre Pases em Desenvolvimento, na Venezuela, em 1981,
que originou o Plano de Ao de Caracas; a constituio do Fundo Prez Guerrero
para a Cooperao Tcnica e Econmica entre Pases em Desenvolvimento, administrado pelo PNUD e pelo G-77; e a primeira rodada de negociaes do Sistema
Global de Preferncias Comerciais, iniciada em Braslia e concluda em Belgrado
em 1987, com a participao de mais de quarenta pases. Em 1988, coincidindo
com o dcimo aniversrio do Paba, diferentes instituies puseram em prtica projetos para verificar os progressos na execuo do plano. Especialmente na Amrica
Latina, a Cepal, a Unidade Regional de Cincias Humanas e Sociais para Amrica
Latina e Caribe, da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e
a Cultura (Unesco) e o Sistema Econmico Latino-Americano (Sela), incidiram
na necessidade de sistematizar informao sobre as capacidades, as experincias
prvias, os arranjos institucionais, os procedimentos, as modalidades de funcionamento e a existncia de pontos fulcrais nos pases em desenvolvimento como
pr-condio para impulsionar a CSS. De igual modo, identificaram obstculos
sua execuo e ampliao, como a necessidade de maior respaldo nacional, o
carter difuso e improvisado das demandas de cooperao tcnica e a escassez de
recursos (Atria, 1991).
Um dos fatos mais relevantes foi a constituio da Comisso do Sul, em 1987.
Originada no seio do MNOAL durante a conferncia de Harare, em setembro
de 1986 , teve a participao de especialistas, intelectuais e polticos de pases
em desenvolvimento. Foi presidida pelo ex-presidente da Tanznia Julius Nyerere.
Sua misso consistiu em analisar os problemas do Sul e propor solues a partir
da premissa de que o Sul no conhece o Sul. O elemento presente em todas as
recomendaes do relatrio final apresentado em 1990, intitulado Desafio para o
Sul, foi o reconhecimento e a clara afirmao de que a responsabilidade do desenvolvimento do Sul se assenta no Sul e est nas mos de seus povos (Comisin
del Sur, 1991, p. VI-VII, traduo nossa).
70
A comisso sugeriu a articulao das novas foras condutoras da CSS, entre as

quais se identificaram a emergncia de complementariedades entre os pases do Sul,
a existncia de excedentes de capital em alguns pases que poderiam ser investidos em
outros pases em desenvolvimento, e a necessidade de tratar de problemas comuns,
como o meio ambiente e a cincia e a tecnologia. Segundo o grupo de especialistas
congregados na comisso, a cooperao era considerada como uma das metas da
poltica externa dos pases em desenvolvimento. Seu xito dependeria das condies
para enfrentar o desafio de refor-la e diversific-la a partir de duas esferas de atividades: a primeira, encaminhada a fortalecer a base sobre a qual deveria emergir (os
princpios) a CSS, a partir do sentimento de pertencimento ao Sul e da liberao
do potencial dos recursos humanos; a segunda esfera funcional ou temtica focou
em mbitos como as finanas, o comrcio, a indstria, os servios, o transporte, a
segurana alimentar, a cincia e a tecnologia, o meio ambiente ou a informao e a
comunicao (Ohiorhenuan e Rath, 2000; Comisin del Sur, 1991).
O impulso promovido pela descolonizao e pelo conflito Norte-Sul que
marcou as origens da CSS deu lugar, em fins dos anos 1980, a uma perda de
esperana nas tentativas de gerar uma conscincia do Sul e propiciar a unidade de
ao dos pases em desenvolvimento, em mbito multilateral. A crise da dvida, as
diferentes concepes de desenvolvimento e papel da cooperao, e a crescente heterogeneidade nos ritmos de crescimento econmico dos pases em desenvolvimento
abriram brechas na identidade coletiva do Sul e favoreceram a fragmentao e o
predomnio dos interesses particulares. Nos anos 1990, o corolrio foi a guinada
adaptativa na qual a CSS no se definiu j como um elemento de mudana da
ordem mundial, mas, sim, como um veculo mais de adaptao ordem econmica
neoliberal (Kern e Weistaubb, 2011, p. 85, traduo nossa).
Tambm possvel responsabilizar os prprios pases em desenvolvimento por
seu limitado interesse no potencial da CSS. Podem somar-se causas objetivas, tais
como as tenses polticas e as diferentes estratgias de desenvolvimento adotadas
no Sul, a fraqueza de vnculos e canais de comunicao, a baixa complementao
entre suas economias e a ausncia de instituies diretoras da cooperao. Por sua
vez, houve certa dependncia psicolgica da ajuda, o que fez com que os governantes do Sul se voltassem mais para o Norte e seus modelos de desenvolvimento
e apostassem no fortalecimento das relaes com as antigas metrpoles ou o centro
capitalista, em vez de buscar o enfraquecimento dos laos coloniais por meio de
estratgias de autoconfiana coletiva (Boutros-Ghali, 2006; Tandon, 2009).
A partir da segunda metade dos anos 1990, a CSS recuperou lentamente seu
vigor, favorecida pelo crescimento econmico de alguns pases em desenvolvimento
mais avanados, que fortaleceram suas capacidades internas. Ao mesmo tempo,
o deslocamento destes pases como receptores de ODA fez da CSS alternativa
complementar cooperao tradicional. Novamente, a ONU liderou o papel de
71
instituio promotora desta cooperao, ao divulgar o documento elaborado pelo

Comit de Alto Nvel Encarregado de Examinar a CTPD, com o ttulo de Novas
orientaes da CTPD. Iniciou-se, assim, nova fase de dinamismo na CSS, cujo
protagonismo caberia aos denominados pases pivs (pivotal countries), considerados como alavancas de apoio ao crescimento econmico em seus respectivos
entornos regionais e, em casos muito concretos, no mbito global. Estes pases,
um heterogneo grupo de 22 naes, foram identificados como aqueles com mais
possibilidades reais de cooperar; em outros termos, como os pases catalisadores
da execuo de aes de cooperao tcnica.5
O documento Novas orientaes da CTPD props uma definio de CTPD
considerada como um modelo de atividades de carter polifacetado realizadas por
uma ampla gama de participantes, includos os governos nacionais, as instituies
regionais, os organismos multilaterais, as organizaes no multilaterais e o setor
privado. Entre as principais recomendaes do documento, assinala-se a necessidade de integrar operacionalmente as cooperaes tcnica e econmica; o apoio
formulao de polticas nacionais para a CTPD, diferenciadas segundo os nveis de
desenvolvimento, inclusive por intermdio de organismos regionais e sub-regionais;
maior colaborao com os centros especializados de pesquisa e criao de projetos
inovadores em torno da CTPD, com nfase especial em universidades e centros de
profissionalizao e de redes de pesquisa; a recopilao de informao sobre projetos
exitosos e inovadores que pudessem ser transferidos; o emprego dos avanos nas
tecnologias da informao para melhorar o intercmbio de conhecimento e experincias; e a promoo de acordos de cooperao triangular (Naciones Unidas, 1995).
Com o passar dos anos, a dimenso poltica que teve a CSS em suas origens foi
perdendo fora em favor de seus componentes mais econmicos e tcnicos, embora
houvesse alertas sobre o perigo de que as propostas tecnocrticas fossem condenadas ao fracasso sem um forte movimento poltico que as impulsionasse. Dessa
maneira, a prtica desta cooperao imps-se sua dimenso mais performativa e
a seus objetivos primitivos de denncia e transformao do sistema internacional.
Se, nos anos 1950 e 1960, no existiam condies financeiras suficientes e tcnicas
para sua materializao, ao finalizar a dcada de 1980, os avanos institucionais
e a acumulao de conhecimentos e capacidades tecnolgicas em muitos pases
em desenvolvimento permitiram a implantao de iniciativas de cooperao mais
regulares e em maior escala. Entretanto, o componente ideolgico que em seu
incio fez da CSS um smbolo de solidariedade entre pases em desenvolvimento
no mais constituiu, ao final do sculo XX, o motor principal de sua expanso
(Ul Haq, 1980, p. 745; Lopes, 2010, p. 89; Bancet, 2012).
5. Esses pases eram: Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Costa Rica, Cuba, Peru e Trinidad-Tobago, na Amrica Latina;
China, ndia, Indonsia, Malsia, Turquia, Egito, Tunsia, Coreia do Sul e Tailndia, nas regies da sia-Pacfico, do
Oriente Mdio e do norte da frica; e Nigria, Gana e Senegal na frica, aos que se somaram pequenos pases de
outros mbitos, como Malta e Ilhas Maurcio.
72
5 O RESSURGIMENTO DA CSS NO SCULO XXI
O sculo XXI teve incio, no que concerne cooperao entre pases em desenvolvimento, com a I Cpula do Sul, que ocorreu em Havana, em 2000, no marco
do G-77 mais a China. Afirmou-se que os pases do Sul no puderam participar
dos benefcios da mundializao em p de igualdade com os pases desenvolvidos,
em contexto de intensificao das assimetrias e dos desequilbrios nas relaes
econmicas internacionais. Na declarao final, enfatizou-se o papel da CSS
como instrumento eficaz (...) para promover o desenvolvimento mediante a
mobilizao e distribuio dos recursos e conhecimentos especializados com que
contam nossos pases.6
Chama ateno que apenas alguns meses depois os pases em desenvolvimento no fizessem ouvir sua voz no texto final da Declarao do Milnio das
Naes Unidas, em setembro de 2000, em que se omitiu qualquer referncia
cooperao entre pases em desenvolvimento. Este fato pode ser interpretado como
sintoma da relativa pouca importncia que at esse momento no apenas os
pases desenvolvidos, mas tambm os pases em desenvolvimento outorgavam
CSS como ferramenta de desenvolvimento.
No obstante, pode se afirmar que o impulso definitivo da CSS se produziu
a partir da Conferncia de Monterrey sobre Financiamento do Desenvolvimento
(2002), coincidindo com etapa na qual os denominados pases de renda mdia
(PRMs) foram perdendo peso como receptores de ODA. A declarao final dedicou
dois apartados a incentivar a CSS e a cooperao triangular como modalidades que
facilitam o intercmbio de opinies sobre estratgias e mtodos que tiveram xito
na luta contra a pobreza e como instrumentos para a prestao de assistncia eficaz
(pontos 19 e 43). A partir de ento, a CSS fez-se permanentemente presente nas
declaraes finais de quase todas as reunies internacionais sobre desenvolvimento.
Novamente, o papel da ONU foi decisivo para o ressurgimento da CSS.
A vantagem comparativa desta organizao na promoo desta cooperao baseia-se,
entre outros fatores, em suas maiores legitimidade e sensibilidade frente aos
problemas do desenvolvimento; em sua aposta no apoio ao desenvolvimento de
capacidades; em sua estrutura descentralizada, que favorece o acesso mais rpido
realidade dos pases em desenvolvimento; na sua neutralidade e sua experincia;
ou na nfase no monitoramento e na avaliao objetiva de iniciativas de desenvolvimento Sul-Sul. Tudo isto apesar de seu trabalho se perceber muito limitado
pela escassez de recursos financeiros, pela paralisia decisria e pela lentido para
pr em prtica aes que demandam celeridade. A conciliao de agendas e prioridades dos pases interessados na CSS com os mandatos das diferentes agncias da
6. Declarao de Havana. ONU, Assembleia Geral (A/55/74), 12 de maio de 2000 p. 12.
73
ONU, assim como a duplicidade e a rigidez burocrticas, so outros fatores com

capacidade de desestimular maior eficcia do Sistema das ONU na promoo da
CSS (Mussi, 2007).
Um indicador da aposta da ONU na CSS o crescimento exponencial na
ltima dcada de estratgias para sua promoo em programas, agncias e organismos especializados da organizao, de maneira destacada no Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), a Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial
(Onudi), a Unesco, o Fundo das Naes Unidas para a Populao (UNFPA), o
Programa Mundial de Alimentos (PMA) ou a Organizao das Naes Unidas
para a Agricultura e a Alimentao (FAO), na qual a recente eleio do brasileiro
Jos Graziano da Silva, em 2011, acelerou a dimenso Sul-Sul de seus programas.
Desde 2008, o Frum de Cooperao para o Desenvolvimento (FCD) do
Conselho Econmico e Social (ECOSOC) da ONU capitaneou os esforos a
favor de uma coordenao dos debates sobre a CSS e a eficcia da ajuda, em clara
competio com as iniciativas do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD)
da OCDE. Seus relatrios marcaram a importncia da CSS e a necessidade de
fortalecer a ONU como um frum de debate entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento. Os posicionamentos do frum converteram-se em referncia
imprescindvel para a compreenso dos pontos de vista que os pases em desenvolvimento desejam ampliar sobre as particularidades e as diferenas da CSS.
QUADRO 3
Relatrio do Frum de Cooperao ao Desenvolvimento do Conselho Econmico e

Social das Naes Unidas (29-30 jun. 2010)
A CSS cada vez mais importante para ajudar os pases em desenvolvimento a abordar seus desafios sobre a base da solidariedade
mtua. A CSS tem caractersticas que a distinguem da Cooperao Norte-Sul, como a ausncia de condicionalidade, as relaes
horizontais e a complementariedade entre as partes (...). No um substituto da tradicional Cooperao Norte-Sul.
O sistema internacional deve aproveitar as vantagens comparativas da CSS, ao prestar apoio adequado e custo eficiente e facilitar
o aprendizado entre pares.
Dever apoiar-se plenamente o uso da CSS nos programas das instituies multilaterais e aumentar os fundos para a cooperao triangular. importante fortalecer as Naes Unidas como um frum democrtico para o debate poltico, como possvel
intermediador para a CSS e os acordos de cooperao triangular e como um sistema de organizaes que pode apoiar esta
cooperao em campo.
Fonte: ECOSOC (2010).
O marco recente mais relevante liderado pela ONU foi a Conferncia de

Alto Nvel sobre a Cooperao Sul-Sul, comemorativa do 30o aniversrio do
Paba.7 Este encontro foi realizado em Nairbi, em dezembro de 2009. Produziu
uma importante declarao que foi, posteriormente, ratificada pela Resoluo
7. Ver o site oficial da Conferencia de Nairbi, disponvel em: <http://southsouthconference.org/>.
74
no 64/222 da Assembleia Geral da ONU. A importncia poltica desta conferncia

vem marcada pela reafirmao dos princpios tradicionais da CSS, pela reivindicao da autonomia dos pases em desenvolvimento para dirigir a agenda da CSS
e por uma tmida incorporao das recomendaes sobre eficcia da cooperao
que emanaram dos fruns de alto nvel promovidos pela OCDE.
QUADRO 4
Resoluo A/RES/64/222 da Assembleia das Naes Unidas sobre CSS, que adota a
Declarao Final da Conferncia de Nairbi (23 fev. 2010)
11. Reconhecemos a importncia, as diferenas histricas e as particularidades da CSS e reafirmamos nossa opinio de que esse tipo
de cooperao uma expresso de solidariedade entre os povos e pases do Sul (...) A CSS e seu programa devem ser estabelecidos
pelos pases do Sul e devem seguir guiando-se pelos princpios do respeito soberania nacional e independncia, igualdade, no
condicionalidade, no ingerncia nos assuntos internos e benefcio mtuo.
18. () A CSS no deveria ser considerada ODA. Trata-se de uma associao de colaborao entre iguais baseada na solidariedade.
A esse respeito, reconhecemos a necessidade de melhorar a eficcia da CSS para o desenvolvimento aumentando a prestao de
contas mtua e a transparncia, assim como coordenando suas iniciativas com outros projetos e programas de desenvolvimento em
campo, em conformidade com os planos e prioridades nacionais de desenvolvimento. Reconhecemos tambm que deveriam avaliar-se
os efeitos da CSS com o propsito de melhorar sua qualidade, de maneira orientada obteno de resultados.
Fonte: ONU (2009)
Em sntese, as contribuies das ONU teoria e prtica da CSS concretizaram-se nos seguintes elementos:
os avanos conceituais e metodolgicos na definio de sua natureza e
suas modalidades;
a gerao de espaos de concertao e a identificao e potencializao
das capacidades desenvolvimentistas da cooperao entre pases em
desenvolvimento;
os processos de coordenao de atores do Sul;
o acompanhamento dos progressos dos acordos alcanados nas conferncias sobre CSS;
o suporte negociao de acordos de CSS e a facilitao de suas capacidades de intermediao para conectar os problemas e as solues que
encontraram os pases do Sul em seu processo de desenvolvimento; e
a construo de plataformas de reflexo, impulso e ao da CSS.
No mbito da OCDE, iniciou-se um reconhecimento generalizado sobre
o potencial da CSS como instrumento eficaz para a mobilizao, a criao e o
desenvolvimento de capacidades nacionais. Foram amplamente afirmadas as contribuies desta cooperao e dos pases emergentes nova arquitetura da ajuda e
construo de uma incipiente governana global do sistema de cooperao, que os
pases da OCDE e os organismos financeiros internacionais pretenderam articular a
75
partir de declaraes e programas de ao emanados dos Fruns de Alto Nvel sobre

Eficcia da Ajuda de Roma (2003), Paris (2005), Accra (2008) e Busan (2011).
O crescente interesse dos pases do Norte pela CSS, depois de dcadas de
indiferena, pode ser explicado por ao menos quatro fatores: em primeiro lugar,
pelo sentimento de ameaa do Sul nos pases desenvolvidos. Nas palavras do
ex-secretrio-geral da ONU, Boutros-Ghali, pelo potencial competidor de alguns
pases em desenvolvimento nos mercados nacionais, regionais e globais quanto
a oportunidades de investimento. Em segundo lugar, pelo reconhecimento positivo da CSS por parte dos doadores da OCDE, que, at muito recentemente,
consideravam esta modalidade como esfera marginal na cooperao internacional.
Em terceiro lugar, pelo desconhecimento demonstrado sobre a CSS nos centros de
pesquisa dos pases desenvolvidos. A ateno e o nmero de estudos sistemticos
sobre esta cooperao foram escassos at poucos anos atrs, com limitados aportes
na Frana e no Canad.8 Em quarto e ltimo lugar, pela crescente preocupao
entre os doadores acerca dos efeitos perturbadores e da presso competitiva que a
penetrao dos doadores emergentes em regies como a frica poderia gerar na
aplicao de princpios e indicadores acordados na agenda de eficcia (Boutros-Ghali, 2006; Aylln, 2009).
Para responder de alguma forma a essas inquietudes e produzir conhecimento
sobre a CSS, foram concretizadas diversas iniciativas. Em 2003, foi criado, no
seio do CAD/OCDE, o Grupo de Trabalho sobre Eficcia da Ajuda (WP-EFF, na
sigla em ingls), para o qual foram convidados vrios pases em desenvolvimento e
diferentes doadores emergentes, instituies multilaterais e regionais, parlamentos, setor privado e organizaes da sociedade civil, com o objetivo de estabelecer
mecanismos de dilogo. O programa do CAD Portas Abertas (Open Doors)9
pode ser entendido como outra manifestao do interesse da OCDE em atrair os
pases em desenvolvimento mais ativos na CSS para o debate sobre a eficcia e a
proliferao de doadores, favorecendo assim a mtua compreenso e a coordenao.
A partir de 2007, o Grupo dos Oito (G-8) iniciou processo de dilogo com o
Grupo dos Cinco (G-5) na Cpula de Heiligendamm, com o objetivo de discutir
com os pases emergentes os desafios cruciais para a economia mundial; entre estes, o desenvolvimento e a cooperao. O denominado dialogue partners debateu
as polticas e os instrumentos da CSS e da CNS, ao reconhecer seus respectivos
papis, pontos fortes e diferenas. Identificaram-se complementariedades entre
os dois enfoques e estabeleceram-se mecanismos para fomentar o aprendizado
mtuo. Na declarao final da Cpula de LAquila (Itlia, 2009), foi incorpora8. Bancet (2012) registra as pesquisas de Lemperire (1983) e Bobiash (1988; 1992) que indagam sobre os impactos
da CSS, a formao de alianas entre pases em desenvolvimento e os estudos de caso sobre a cooperao tcnica de
China, ndia, Coreia do Sul, Brasil e Cuba em pases africanos.
9. Disponvel em: <http://www.oecd.org/document/62/0,3746,en_2649_33721_44131518_1_1_1_1,00.html>.
76
do um ponto especfico sobre o desenvolvimento e a importncia da CSS e da

cooperao triangular. A respeito desta ltima, afirmou-se seu valor e seu papel
como veculo de fortalecimento de sinergias entre a CNS e a CSS. Em 2009
e para cumprir o mandato do Programa de Ao de Accra (III Frum de Alto
Nvel sobre Eficcia da Ajuda, 2008) , a OCDE incentivou a criao da Task
Team on South South Cooperation,10 que se adscreveu organicamente ao working
party de eficcia da ajuda do CAD.
O Grupo dos 20 (G-20) tambm incorporou o debate sobre a CSS e sua
relao com a agenda de eficcia da ajuda. Na cpula de Seul, em 2010, a CSS foi
includa entre os nove pilares definidos no documento Consenso do desenvolvimento
para um crescimento compartilhado (G-20, 2010), como parte dos princpios de
desenvolvimento do G-20, na seo questes sistmicas globais ou regionais. Reconheceu-se a necessidade de ao coordenada coletiva, inclusive atravs da CSS e
da cooperao triangular (p. 2), para criar sinergias com o mximo impacto no
desenvolvimento. O Plano Multianual de Ao do consenso assume explicitamente
em seu nono pilar que compartilhar experincias de desenvolvimento por meio
de iniciativas Norte-Sul, Sul-Sul e triangulares de intercmbio de conhecimento
contribui adoo e adaptao das solues de desenvolvimento mais pertinentes
e eficazes. Os lderes do G-20 convidaram as organizaes internacionais, o Banco
Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento a aprofundar seu trabalho neste
mbito. O task team sobre CSS da OCDE e o PNUD foram comissionados para
elaborar recomendaes sobre as atividades necessrias para incrementar a escala de
knowledge sharing em suas diferentes reas: ampliao de fontes de conhecimento,
mecanismos de intermediao e financiamento.
O reconhecimento mais consistente da CSS materializou-se na Declarao
Final do IV Frum de Alto Nvel sobre Eficcia da Ajuda, em Busan, na Coreia do
Sul, que sublinhou as diferenas de natureza, modalidades e responsabilidades
da CSS com relao s aplicadas CNS; as perspectivas alentadoras que oferecem
a pluralidade de enfoques na prtica da cooperao; e os recursos adicionais que
aporta e o enriquecimento dos conhecimentos e aprendizagens que incorpora. Um
dos pontos centrais debatidos em Busan foi a transparncia sobre os recursos da
cooperao internacional ao desenvolvimento.
No que tange aos pases provedores de CSS, importante considerar que tanto
a quantificao dos recursos econmicos utilizados nos projetos de cooperao tcnica, como os termos e as condies de concesso da ajuda financeira assim como
as modalidades e os instrumentos a serem considerados so aspectos controversos.
As informaes existentes so limitadas e fundamentam-se mais em aproximaes
que em clculos confiveis. Fazer comparaes sobre os volumes financeiros impli10. Em portugus, Equipe de Tarefas sobre Cooperao Sul-Sul.
77
cados em aes de CSS atualmente exerccio quase impossvel, dada a ausncia

de definies comuns em torno ao que se deve incluir nesta contabilidade, com
que critrios e como avali-los. Poucos governos fornecem dados sobre o alcance
financeiro de sua cooperao, o que torna muito difcil estabelecer com exatido de
quanto dinheiro se est falando. As definies so profundamente contestadas, e a
debilidade dos dados traduz-se em estimaes muito cautelosas. A disponibilidade
de dados sobre valores financeiros no condio presente em todos os casos, mas,
sim, uma exceo (Madswley, 2012; Lengyel e Malacalza, 2010).
No havendo definies compartilhadas sobre a natureza da CSS, tambm
no foram gerados parmetros homogneos ou indicadores consensuais sobre as
dimenses que devem ser includas nos exerccios de quantificao que possibilitem
distinguir a cooperao para o desenvolvimento de outras modalidades, como a ajuda
militar, os emprstimos comerciais ou os investimentos estrangeiros. No existem
metodologias para sua medio elaboradas a partir das especificidades da CSS, nem
foro internacional que possa conciliar as diferentes interpretaes que realizam a
OCDE e os pases em desenvolvimento. Estes em sua maioria resistem a adotar
o sistema de registro do CAD e sua aplicao automtica CSS, pois temem que
seus fluxos de cooperao sejam infradimensionados, como consequncia da falta
de mecanismo equalizador do valor monetrio dos insumos que destinam a seus
programas de cooperao a custos equivalentes aos dos doadores tradicionais.
As carncias estendem-se falta de coordenao para a coleta de dados em nvel
de pas (Mello e Souza, 2012, p. 89; Lopes, 2010, p. 102; United Nations, 2008).
Por sua vez, os principais pases protagonistas da CSS no seguem os critrios
estabelecidos pelo CAD/OCDE e, portanto, no assimilam sua cooperao ao
conceito de ODA nem reportam seus dados. Tampouco admitem a etiqueta de
doadores emergentes ou de non-DAC donors, pois sua trajetria e sua histria como
pases em desenvolvimento alm da natureza e da filosofia de suas atividades de
cooperao no correspondem ao universo conceitual, nem s categorias formuladas pelo CAD ou pelos acadmicos e think tanks, que insistem em qualific-los
como novos doadores bilaterais, doadores ps-coloniais, doadores no tradicionais, provedores do Sul ou novos atores do desenvolvimento internacional.
Inclusive, o termo doadores emergentes foi explicitamente recusado na sesso
de 30 de junho de 2008 do FCD/ECOSOC/ONU, quando os pases em desenvolvimento entenderam que sob esta denominao deveriam estar contemplados
exclusivamente os pases-membros da OCDE ainda no incorporados ao CAD
(Manning, 2006; IDRC, 2008; Davies, 2010; Mawdsley, 2012; Chaturvedi, 2012).
Geograficamente, os pases emergentes e outros pases em desenvolvimento
privilegiam a oferta de assistncia aos pases vizinhos e buscam promov-la no
mbito dos mecanismos de cooperao e integrao regional, dado o maior grau de
78
interdependncia econmica e comercial. O fortalecimento dos laos polticos e o

papel de estabilizadores regionais que assumem alguns destes pases, especialmente
no fornecimento de bens pblicos e no apoio a Estados frgeis, so outros fatores
explicativos da alocao de sua cooperao. A escala de suas aes e os montantes
de financiamento so muito heterogneos, mas, ainda assim, podem ser classificados em quatro grupos: i) os pases com alta capacidade de mobilizar recursos
internos e externos; ii) os que contam com grande capacidade de mobilizao de
recursos externos, mas tm dificuldade de mobilizar recursos internos; iii) outros
pases que conseguem captar recursos internos, mas possuem acesso limitado a
recursos externos; e iv) os pases que combinam baixa capacidade de mobilizar
recursos internos e externos, o que resulta na modesta escala de seus programas de
cooperao (Sagasti e Prada, 2010).
possvel formular algumas hipteses sobre as carncias de informao atuais
na CSS. Em certas ocasies, estas se relacionam com as limitadas capacidades institucionais dos pases em desenvolvimento para contabilizar seus projetos e calcular
o custo de sua execuo, e com debilidades agudizadas pela inexistncia de agncias
coordenadoras dos diferentes organismos nacionais implicados na oferta de CSS, e
pelo alto grau de fragmentao de suas iniciativas. Em outros casos, existe vontade
poltica para no gerar informaes por parte de alguns governos de pases em
desenvolvimento ou para mant-las escondidas um segredo deliberado com
a finalidade de evitar o escrutnio de outros doadores e organismos internacionais,
ou, inclusive, para evitar os debates nacionais que podem questionar a convenincia
de destinar-se recursos promoo do desenvolvimento externo (Reality of Aid
Network, 2010; Sanahuja, 2010).
A gerao de dados quantitativos, consolidados e comparveis para determinar a escala financeira da CSS um dos principais desafios para o conhecimento
mais exato deste tipo de cooperao, ainda que seja reconhecido que suas contribuies mais importantes so de tipo qualitativo. Poucos pases em desenvolvimento
possuem sistemas de clculo e quantificao dos recursos de cooperao ofertados
por suas instituies pblicas. As recentes experincias do Brasil que, por meio
da articulao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e do Ipea (Ipea; ABC,
2010), gerou um sistema de clculo e informao centralizado, cujo resultado o
Relatrio sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional
(Cobradi); do Mxico, com a implementao, em 2012, do Sistema de Informao
do Mxico sobre a Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (SIMEXCID);
e os mapas de cooperao da Colmbia elaborados pela Agncia Presidencial de
Cooperao (APC) 11 so excees no universo da CSS. O Foro de Cooperao
para o Desenvolvimento do ECOSOC tambm no conseguiu consensos a respeito,
11. Agncia Presidencial de Cooperao da Colmbia. Disponvel em: <http://www.accionsocial.gov.co/new_mapa/>.
79
apesar dos esforos realizados para superar as brechas analticas que impedem
melhor compreenso da extenso da CSS, o que seria possvel com a fixao de
critrios comuns e com o compromisso de fornecer dados e informaes ONU
(United Nations, 2009).
Ademais, um dos efeitos negativos da falta de informao sobre os fluxos
financeiros, as quantidades e as modalidades envolvidas na CSS a dificuldade
de propor polticas para responder aos desafios de planejamento e racionalizao
administrativa exigidos. Alguns especialistas defendem a necessidade de superar
a estreita considerao das doaes diretas entre pases e de integrar nestes clculos outros fluxos financeiros que, em perspectiva mais ampla do conceito de
CSS, responderiam de maneira mais exata realidade das relaes entre os pases
em desenvolvimento. Dessa maneira, seriam contabilizadas as contribuies s
instituies financeiras multilaterais por exemplo, a bancos regionais de desenvolvimento ou ao Banco do Sul; os pagamentos de juros realizados por pases em
desenvolvimento a estas instituies, na medida em que so recursos que financiam
as facilidades concessionais para os pases mais pobres; as contribuies s reposies dos fundos da Associao Internacional para o Desenvolvimento (AID); os
mecanismos regionais para fins de apoio balana de pagamentos, como o Fundo
Latino-Americano de Reservas (Flar); os mecanismos de apoio ao comrcio, como
os crditos exportao; a aquisio de bnus soberanos e valores de outros pases
em desenvolvimento, como fez a Venezuela em favor de Equador e Argentina; os
fluxos de investimento estrangeiro Sul-Sul; e a quantificao da cooperao tcnica
por meio da valorizao do envio de especialistas, servidores pblicos ou misses
conjuntas (Sagasti e Prada, 2010).
Esses exerccios de quantificao permitem visibilizar a contribuio efetiva da
CSS ao desenvolvimento de outros scios, o que possibilita maior credibilidade no
mbito da poltica exterior, ao mesmo tempo em que so favorecidas a transparncia
e a prestao de contas sobre o destino dos recursos pblicos assignados cooperao internacional. Cabe destacar o esforo, iniciado em 2008 pela Secretaria Geral
Ibero-Americana (SEGIB), para gerar reflexo regional sobre a urgncia de contar
com mecanismos de informao confiveis e sistemticos. Apesar de nem todos os
pases contarem com estas ferramentas, o trabalho do Programa de Fortalecimento
da CSS da SEGIB permitiu que um total de dezenove pases latino-americanos
adotasse sistema homogneo de reporte e quantificao de seus projetos e suas
aes de CSS. Estes dados constituem a base da qual se nutre o Relatrio Anual
sobre a Cooperao Sul-Sul na Ibero-Amrica o exerccio coletivo de coleta de
dados sobre CSS mais avanado at este momento.12
12. Disponvel em: <http://www.cooperacionsursur.org>.
80
6 CONCLUSES
Em um contexto internacional marcado pela crise econmica que assola de forma especial os pases da OCDE, os pases em desenvolvimento mais avanados
encontram-se em processo de incremento e consolidao de sua oferta de cooperao. Embora a CSS viva um estado de efervescncia a julgar pela amplitude
e pelo incremento de programas e projetos entre pases em desenvolvimento ou
pela proliferao de fruns de debate na OCDE e na ONU, ou, ainda, pelas referncias nas declaraes finais de conferncias internacionais a suas contribuies
ao desenvolvimento e nova arquitetura da ajuda , no um fenmeno novo.
O surgimento da CSS vincula-se ao processo de descolonizao e busca dos pases
em desenvolvimento por modelos alternativos e autnomos que fortalecessem suas
capacidades nacionais e lhes brindassem condies de autossuficincia.
A intensificao da cooperao entre pases em desenvolvimento e, de
forma destacada, entre os emergentes pode ser considerada um processo que
o resultado de, ao menos, quatro fatores interconectados: o primeiro so as taxas
de crescimento econmico que alcanaram muitos pases emergentes em termos
de produto interno bruto (PIB) nominal e as projees que indicam a ampliao
de seu peso nos processos de criao e distribuio da riqueza global. O segundo
fator a aplicao na prtica, nestes pases, de um conjunto de polticas pblicas
exitosas em matria econmica, social e cientfico-tecnolgica, que tiveram como
base diferentes aprendizados e experincias nacionais de desenvolvimento. Neste
processo, foi fundamental a deciso poltica dos emergentes em apostar em insero soberana no mundo, com base na recuperao das capacidades reguladoras
do Estado como impulsor do desenvolvimento e do fortalecimento do papel das
instituies nacionais para governar os mercados.
O terceiro fator relevante so a formulao e a execuo de polticas externas mais afirmativas, que diversificaram as opes de insero internacional dos
emergentes por meio da articulao de coalizes Sul-Sul. Estas coalizes, como o
BRICS (bloco econmico formado por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do
Sul), atuam em fruns multilaterais e regimes internacionais em que os pases
emergentes questionam as regras da poltica e da economia internacional como
foram definidas pelas potncias ocidentais. No entanto, o fazem em contexto radicalmente diferente ao do surgimento das relaes Sul-Sul, durante a conferncia de
Bandung (1955), como se examinar em seguida neste livro. Se o esprito daquela
poca foi a busca de alternativas no mundo da Guerra Fria, na atualidade, a lgica
que leva os emergentes e outros PRMs a intensificar a CSS a de promover sua
insero internacional por meio da gerao de mecanismos de dilogo poltico e
empowerment econmico. Este processo foi impulsionado pelos fluxos financeiros
e investimentos entre pases em desenvolvimento que se multiplicaram por trs
desde 1998 e representam hoje 30 % do total mundial e pelo comrcio Sul-Sul
81
que se duplicou nos ltimos vinte anos e representa na atualidade perto de 40%
das trocas mundiais (Tres, 2012).
O quarto fator que se identificou a combinao virtuosa, em alguns desses
pases, de fortes lideranas, de vontade poltica para estreitar os laos polticos e
econmicos com outros pases em desenvolvimento, de recursos financeiros para
dinamizar estas relaes e de capacidades institucionais fortalecidas. Estes elementos
possibilitaram que, graas intensificao da CSS, se compartilhem conhecimentos tcnicos, cientficos e tecnolgicos, assim como as experincias, as prticas e
as solues que podem contribuir para a superao dos obstculos que dificultam
o crescimento econmico, a incluso social e o desenvolvimento sustentvel dos
pases em desenvolvimento.
Diante desse panorama de crise, os pases em desenvolvimento e os emergentes
que, vale recordar, possuem ainda grandes bolses de pobreza, fragilidades
institucionais e enormes desigualdades seguem aumentando sua cooperao e
oferecendo a outros o conhecimento de suas polticas e seus programas em prol do
desenvolvimento. Esta realidade da CSS e de suas diferenas no que diz respeito
cooperao tradicional abre caminho como manifestao da existncia de outros
modelos, prticas e alternativas que refletem as mudanas tanto na geopoltica
mundial como na geografia do crescimento e na distribuio da riqueza, que se
desloca a largos passos do Norte para o Sul e do Ocidente para o Oriente.
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Parte II
Atores
CAPTULO 4
ORGANIZAES MULTILATERAIS DE DESENVOLVIMENTO

1 INTRODUO: ORGANIZAES MULTILATERAIS, NORMAS E

POLTICAS PBLICAS
As organizaes multilaterais tm desempenhado papel fundamental na institucionalizao da cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) ao longo
dos ltimos 60 anos (Ruggie, 1992; Williams, 2012). Elas podem ser definidas
como organizaes intergovernamentais com vocao universal Organizao
das Naes Unidas (ONU), Banco Mundial , agncias internacionais de carter
regional Unio Europeia (UE), bancos regionais de desenvolvimento , e clubes
formais e informais de convergncia poltica e ideolgica Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), grupo BRICS, formado
por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul, e Frum Ibas, integrado por
ndia, Brasil e frica do Sul. Desde a sua origem, o campo da CID foi transposto
por organizaes multilaterais que contriburam, como lembram Craig Murphy
e Enrico Augelli, para a transio racionalizada do colonialismo para o paradigma
do desenvolvimento, facilitando o estabelecimento de regimes internacionais
(finanas, comrcio, cooperao) e reduzindo os custos polticos desta delicada
transao. Ou seja, uma das funes das organizaes multilaterais no processo teria
sido justamente transformar essa racionalizao em realidade poltica (Murphy
e Augelli, 1993, p. 72, traduo nossa).
Em termos quantitativos, segundo o relatrio da OCDE de 2011, anualmente
a assistncia oficial para o desenvolvimento multilateral foi, em mdia, de US$ 25
bilhes para o perodo 1990-1994, US$ 23 bilhes no perodo 1995-1999,
US$ 27 bilhes entre 2000 e 2004, e US$ 32 bilhes entre 2005 e 2009. Em 2006,
o valor total alocado pelos pases-membros do Comit de Apoio ao Desenvolvimento (CAD) CID multilateral foi de US$ 43 bilhes, para um volume total de
US$ 133 bilhes. Entre 2000 e 2009, a assistncia oficial para o desenvolvimento
(ODA) prestada pelos pases-membros do CAD que fosse de natureza multilateral teria aumentado, em termos absolutos, de US$ 26,6 para US$ 36,2 bilhes.
1. Professor adjunto do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ).
Pesquisador 1-D do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e coordenador da Antena
90
Este aumento representa uma taxa anual de crescimento de 3%, que seria menor
que a taxa de 4% de crescimento da ODA.2 Em termos relativos, o total da ODA
multilateral passou de 33% em 2001 a 28% do total em 2009, embora outros 12%
da ODA bilateral dos pases do CAD, em 2009, tenham sido canalizados por meio
de agncias multilaterais. Em 2011, o nvel dos financiamentos dos doadores para
a ODA multilateral subiu a US$ 38 bilhes, apesar de uma queda geral de toda a
ODA global no mesmo ano pela primeira vez desde 1997.3
Outro aspecto importante: as agncias multilaterais tampouco so homogneas
em suas modalidades de ao ou prioridades polticas (Mavrotas, 2010). Existem hierarquias entre elas que produzem impactos e capacidades de influncia diferenciados
sobre o plano domstico dos Estados. A partir dos anos 1980 e 1990, elas tm logrado
produzir convergncias em torno do desenvolvimento sustentvel, eficcia da ajuda,
desenvolvimento participativo, descentralizao e reforma do Estado, entre outros
temas que tm pautado a agenda multilateral da cooperao para o desenvolvimento.
As agncias mais conhecidas tendem a ser as que tm sede em capitais ocidentais OCDE, UE, Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional (FMI) ,
mas no podem ser negligenciadas as organizaes multilaterais, por exemplo, de
pases rabes e muulmanos, a exemplo do Banco rabe para o Desenvolvimento
Econmico da frica, do Banco Islmico de Desenvolvimento, do Fundo OPEP4
para o Desenvolvimento Internacional e do Fundo rabe para o Desenvolvimento
Econmico e Social. importante lembrar que este, cuja sede na Cidade do
Kuwait, teve suas operaes iniciadas em 1974 e, at 2001, teria desembolsado
cerca de US$ 7,8 bilhes em projetos, todos destinados exclusivamente a pases-membros da Liga dos Estados rabes. O mais importante dos financiadores deste
grupo, porm, o Banco Islmico de Desenvolvimento, com cerca de US$ 14,8 bilhes
em projetos em 2002. Grande parte dos financiamentos destina-se a pases que tm
fronteira com Israel Egito, Jordnia, Lbano e Sria , o que frequentemente
criticado por analistas ocidentais. Em segundo plano, aparecem os pases africanos.
Entre 1985 e 1989, 34,3% do total da cooperao multilateral rabe prestada
direcionou-se a pases de renda mdia baixa, mas esta porcentagem aumentou para
66,4% entre 1990 e 1994 (Neumayer, 2004).
Como lembra Clark (1964, p. 24), as agncias que so igualmente internacionais so muito diferentes no que fazem, na maneira como operam e na forma
como so geridas. Algumas podem ter instncias de deciso com base no princpio
a um Estado corresponde um voto (ONU e suas agncias), ao passo que outras
adotam o valor das quotas financeiras de cada Estado para definir seu poder de voto
2. Dados levantados a partir de 2011 DAC report on multilateral aid.
3. Dados levantados a partir do 2012 DAC report on multilateral aid. Disponvel em: <goo.gl/CHvfCB>.
4. OPEP: Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo.
Organizaes Multilaterais de Desenvolvimento
91
no processo decisrio (Banco Mundial, FMI). Algumas so de alcance universal

(agncias da ONU), ao passo que outras so reservadas a pases que atendam a
critrios tcnicos e polticos (OCDE); outras, ainda, so grupos informais (Grupo
dos 20, ou G-20), mas isto no significa que deixem de ser relevantes para os debates
sobre o futuro da cooperao para o desenvolvimento. Portanto, parece muito relevante, neste captulo, discutir o papel poltico e a funo que podem desempenhar
organizaes intergovernamentais to diversificadas e bastante atuantes no campo
da CID. Para tal, foram selecionados dois tipos de agncias intergovernamentais
(o grupo Banco Mundial e a ONU), com o objetivo de apresentar seus discursos
e prticas, procurando entender como so construdas as convergncias e por que
permanecem algumas particularidades.
2 O GRUPO BANCO MUNDIAL
O grupo Banco Mundial (BM) constitudo por sete organismos com diferentes
mandatos. Cada um destes organismos tem data de criao e funcionalidades
distintas. O Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
a Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), a Cooperao Financeira
Internacional (CFI) e o Instituto Banco Mundial (IBM) seriam as quatro organizaes mais diretamente atuantes no campo da cooperao para o desenvolvimento, em suas vertentes pblica e privada, por meio de subvenes e tambm
de emprstimos. Cada uma delas ser aqui examinada mais detalhadamente,
sintetizando elementos de vrios artigos, livros e, mormente, a partir da excelente
obra produzida por Joo Mrcio Mendes Pereira (2010) sobre o Banco Mundial
enquanto ator poltico, intelectual e financeiro do desenvolvimento internacional.
importante ressaltar que, desde o incio da sua histria, o BM promove
inmeras articulaes formais e informais com atores bilaterais e multilaterais,
pblicos e privados, acadmicos e associativos, frequentemente assumindo posio
de liderana nestas relaes. No incio, o banco era essencialmente europeu: do
total de seus emprstimos at 1956, quase 65% destinavam-se a pases do bloco
ocidental. No decorrer de 1947, foram aprovadas apenas quatro operaes de
emprstimo (Dinamarca, Frana, Holanda e Luxemburgo), chegando a um total
de aproximadamente US$ 500 milhes. O primeiro emprstimo aprovado para
um pas em desenvolvimento foi concedido em 1948 ao Chile. O primeiro
financiamento vinculado a um projeto especfico foi tambm destinado a um pas
em desenvolvimento, precisamente ao Brasil. Segundo Arajo (1991), em 1949, o
Brasil recebeu seu primeiro emprstimo global, de propores bastante significativas para a poca: US$ 75 milhes, ou seja, 54% do valor total dos emprstimos
aprovados naquele ano pelo banco. Este emprstimo global cobria, inter alia,
um projeto especfico destinado a uma empresa privada, de capital estrangeiro
Brazilian Light and Power Ltd. e foi complementado, dois anos mais tarde,
92
com mais US$ 15 milhes Brascan Ltd., do mesmo grupo. Entre 1949 e 1954,
o BIRD aprovou emprstimos ao Brasil no valor de US$ 194 milhes, dos quais
56% destinaram-se ao grupo Light (Arajo, 1991, p. 27-28).
Foi to somente no final da dcada de 1950 que o BM passou a emprestar em
maior volume a pases em desenvolvimento (PEDs), pois as operaes com este tipo
de pases, que apresentavam maiores riscos de inadimplncia, comprometeriam a
sua credibilidade frente a Wall Street, como lembra Arajo (1991). Esta mudana
se deve ao aumento do grau de confiana do banco junto ao mundo empresarial
e financeiro, mas tambm natureza de seus projetos. No decorrer dos anos
1950 e 1960, o BM financiou fundamentalmente projetos para o desenvolvimento de infraestruturas: at 1968, 70% do total dos emprstimos destinavam-se a
comunicaes, energia e transportes. Projetos deste gnero eram do interesse das
grandes empresas que buscavam aumentar a escala e o escopo de sua atuao, alm
de constiturem ferramenta importante no bojo da Guerra Fria que se iniciava.
Portanto, desde os primeiros anos, o BM procurou potencializar sua capacidade de
articulao com Estados e mercados, bem como assegurar sua capilaridade social
e influncia poltica na arena internacional.
2.1 O Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD)
Trata-se da instituio mais antiga e a mais importante do grupo Banco Mundial.

Seu surgimento est diretamente ligado criao do FMI, em Bretton Woods,
em 1944. Tal ligao com o FMI to umbilical que a precondio para um pas se
tornar membro do BIRD tambm vincular-se ao FMI. O BIRD pode ser considerado uma instituio de alcance verdadeiramente mundial, chegando a 188 membros
em 2012. Os mais recentes Estados-membros so o Timor-Leste (adeso em 23 de
julho de 2002), Montenegro (18 de janeiro de 2007), Kosovo (29 de junho de 2009),
Tuvalu (24 de junho de 2010), e Sudo do Sul (18 de abril de 2012). Em 2008, o BIRD
atingiu o montante total de emprstimos de US$ 446 bilhes, segundo Pereira (2010).
Sua estrutura organizativa manteve-se praticamente inalterada desde sua fundao, e sua
funo bsica prover emprstimos e garantias financeiras aos pases-membros elegveis
para tal, bem como servios financeiros de anlise e assessoramento tcnico.5
Embora tenha comeado a realizar emprstimos a pases menos desenvolvidos desde
1948 (para o Chile), at o final da dcada de 1950, mais da metade de seus financiamentos estava concentrada nos pases europeus, no bojo do Plano Marshall.
O BIRD empresta apenas para governos e instituies pblicas com prazo de
amortizao de 15 a 20 anos e com carncia de at 5 anos. Como lembra Pereira (2010),
seus recursos tm origem em trs fontes: i) o capital dos Estados-membros, que corresponde
a cerca de um quinto do total; ii) fontes privadas cerca de 80% do total dos recursos;
5. Dados disponveis em: <www.worldbank.org>.
93
e iii) bem menos expressiva, ganhos obtidos pelos pagamentos dos emprstimos e com
investimentos financeiros. Como o BIRD goza de grande credibilidade internacional,
considerado credor preferencial, e pode tomar emprstimos a custos moderados e emprestar novamente aos pases-membros em condies mais vantajosas que as disponveis
no mercado financeiro internacional.
Os emprstimos concedidos pelo BIRD so de dois tipos: os de investimento
e os de ajuste. O segundo foi amplamente utilizado na Amrica Latina e no continente africano a partir de 1979 com vistas a reforar as finanas das economias
altamente endividadas, condicionando-as implementao de um conjunto de
medidas de carter macroeconmico e estrutural. Os emprstimos de ajuste seriam
de rpido desembolso, bem menos moroso que o emprstimo de investimento, mas
sua principal funo seria fazer desaparecer daqueles pases algumas caractersticas
de sua estrutura econmica, julgadas indesejveis e inconvenientes pelo staff e pela
diretoria do Banco Mundial. De maneira geral, estas categorias relacionavam-se ao
protecionismo, organizao administrativa, ao excesso de regulao etc. (Arajo,
1991, p. 37, grifo do autor).
Em resposta s sucessivas crises dos anos 1990, o BIRD estabeleceu duas
novas modalidades de emprstimos: a de ajuste estrutural especial, que agiliza o
desembolso de emprstimos e em quantidades maiores; e um emprstimo programtico com desembolsos sucessivos, condicionados avaliao dos resultados carta
de intenes, assinada pelo Estado demandante. Apesar de manter emprstimos
exclusivamente para o setor pblico, o BIRD movimenta um grande mercado
de contratos de compra e venda e de consultorias que historicamente vm sendo
quase monopolizado por empresas estabelecidas nos pases mais desenvolvidos
graas a estruturas suficientemente organizadas e, por vezes, silenciosas de lobby
internacional.6 Por exemplo, quando Robert McNamara resolveu mudar o sistema
de gesto do BM em 1972, contratou os servios da McKinsey & Company a fim
de garantir, segundo ele prprio, o xito da operao (Kraske et al., 1996, p. 176).
2.2 Associao Internacional de Desenvolvimento (AID)
No caso da AID, importante lembrar que, a partir de sua criao, em 1960, a

associao logrou mudar a natureza do grupo Banco Mundial, afetando tanto
a escala quanto o contedo das suas operaes, por conceder crditos de longo
prazo (variao de 30 a 40 anos, com 10 anos de carncia) e aplicar taxas de juros
muito baixas (ou mesmo taxa zero) para governos e instituies pblicas de pases
pobres sem acesso ao mercado financeiro internacional. A AID propiciou estender
6. O BM tem critrios bastante minuciosos para a contratao de servios de consultoria, considerando que somente
organizaes e profissionais especializados em centros especficos, geralmente escolas de gesto dos Estados Unidos
e do Reino Unido, logrem ser aprovados nos processos seletivos. Para detalhes sobre tais critrios e procedimentos,
ver <http://siteresources.worldbank.org/INTPROCUREMENT/Resources/2006ConsultantManual.pdf>.
94
a presena do BM no campo da CID, por meio de seus soft-loans. No entanto, a

concesso de emprstimos com mais facilidade a PEDs bastante vulnerveis no se
faz sem condies, pois alm do grau de pobreza e da insolvabilidade dos pases-candidatos obteno de recursos financeiros no mercado de capitais, a AID exige
dos governos nacionais a implementao de polticas econmicas consideradas
slidas e responsveis em funo, claro, de sua prpria viso macroeconmica.
Em 2008, a AID contava com 167 membros, mas apenas os mais pobres podiam
contrair crditos. Embora formalmente independente, sua estrutura administrativa
e seu processo decisrio so bastante atrelados aos procedimentos do BIRD.
Desde 1960, a AID emprestou aproximadamente 255 bilhes para 108 pases.7
Isto faz da AID a maior fonte individual de financiamentos do tipo subvenes
(a fundo perdido) aos pases mais pobres: em 2011, financiou cerca de 20% de todos
os programas de desenvolvimento nos pases que constam da lista de beneficirios da
AID. Suas trs fontes de financiamento so, respectivamente, i) as doaes voluntrias,
a cada trs anos, tanto dos pases ricos quanto de alguns em desenvolvimento relativo
superior (Brasil, Mxico, Coreia do Sul, Hungria, Federao Russa, Turquia etc.),
que correspondem maior parte dos recursos; ii) ressarcimento de seus prprios
crditos; e iii) transferncias da receita lquida do BIRD e da CFI.
As condies de financiamento da AID, apesar de brandas, fazem com que
esse financiamento, em sua grande maioria, no constitua doaes. At a dcada
de 1990, a dificuldade das naes mais pobres em pagar os crditos da AID vinha
sendo ocultada graas ao recebimento de novas doaes dos pases industrializados.
Porm, a reduo drstica dos aportes financeiros dos Estados Unidos acabou por
tornar evidente esta situao deficitria.
importante lembrar que, em meados de 1959, quando o Tesouro americano
formalizou a proposta da criao da AID, a ndia e o Paquisto, que eram, ento, os
principais clientes do BIRD ameaados de insolvncia e ambos vitais aos interesses
dos Estados Unidos na sia , tornaram-se de longe os maiores receptores de crditos brandos da recm-criada associao. Desse modo, com o estabelecimento da AID,
o governo americano logrou o seu objetivo de enterrar de vez o SUNFED (Special
UN Fund for Economic Development), considerado excessivamente ideolgico na
perspectiva do governo estadunidense. Em seu lugar, a ONU criou o modesto Fundo
Especial das Naes Unidas, o qual, em 1965, fundiu-se com o Programa Ampliado
de Assistncia Tcnica e deu lugar ao atual Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Alm disso, a criao da AID deu aos Estados Unidos e seus
aliados mais um instrumento de ajuda externa sob seu controle, em pleno perodo de
avano do processo de descolonizao e de ampliao da Guerra Fria, permitindo-lhe,
ao mesmo tempo, meio adicional de compartilhar o peso financeiro da ODA com a
7. Dados disponveis em: <www.worldbank.org>.
95
Europa Ocidental e o Japo. Com o lanamento da AID, os Estados Unidos orientaram

o Banco Mundial a expandir os emprstimos aos pases mais pobres, fazendo com que
a interao entre a poltica externa dos Estados Unidos e a atuao do BM se tornasse
ainda mais intensa no sul da sia e na Amrica Latina, com o advento da Aliana para
o Progresso nos anos 1960.
Do ponto de vista financeiro e decisrio, a AID tem algumas particularidades
quando comparada s organizaes do sistema ONU. Quanto maior a parcela de
fundos dos doadores, maior a sua influncia nas polticas e operaes da AID.
Os principais doadores tm resistido ao alargamento do ciclo de reposio da AID
de trs para cinco ou seis anos. Os doadores renem-se a cada trs anos para negociarem o refinanciamento da AID (replenishment) e a reviso de suas estratgias.
O mais recente, conhecido como o AID-16, foi finalizado em dezembro de 2010,
tendo resultado no montante total de US$ 49,3 bilhes a fim de financiar projetos
at junho de 2014. Deste total, a participao dos Estados Unidos como a mais
expressiva (12,08%), seguida da do Reino Unido (12%), do Japo (10,87%), da
Alemanha, (6,45%), Frana (5,02%), Canad (4,05%) e, bem distantes do peloto
de frente, de algumas potncias (re)emergentes, a exemplo da Rssia (0,51%), China
(0,48%), Brasil (0,30%), Mxico (0,29%), frica do Sul (0,10%), e Turquia (0,06%).8
No caso dos Estados Unidos, a dependncia de aprovao de fundos governamentais do Executivo em relao ao Legislativo aumentou a importncia dos atores no
governamentais e dos lobbies bem organizados, e revelou, como j afirmado neste
captulo, a dimenso domstica desta poltica de cooperao internacional.
2.3 Corporao Financeira Internacional (CFI)
A CFI foi criada em 1956 como organizao complementar ao BIRD, visando financiar e apoiar, sem o aval governamental, a expanso do setor privado, estrangeiro
e nacional, em pases menos desenvolvidos e de renda mdia, atrelando seus critrios
de emprstimos macropoltica de condicionamentos do BIRD. Hoje presente em
mais de noventa pases,9 financia projetos empresariais especficos, participa como
scia do capital de empresas, empresta para bancos intermedirios, e presta assessoria tcnica a corporaes interessadas em mobilizar fundos em mercados de capital.
No ano fiscal de 2012, financiou US$ 20,4 bilhes, tendo acumulado, desde sua fundao, cerca de US$ 102 bilhes para mais de 4.984 empresas clientes. Entre os projetos
salientados em seu relatrio 2012 para a regio latino-americana, intitulado IFC in
Latin America and the Caribbean, creating opportunity, merecem destaque os projetos
com o Banco Atlntida em Honduras, a rodovia expressa Ruta del Sol na Colmbia,
a rede universitria Anhanguera no Brasil, e o banco Fedecrdito em El Salvador.
8. Dados disponveis em: <http://www.worldbank.org/ida/papers/IDA16_Replenishment/IDA16_Report-English-Final.pdf>.

9. Somente no Brasil a CFI tem dois escritrios: um no Rio e outro em So Paulo.
96
Como opera em condies comerciais, a CFI investe apenas com fins lucrativos, uma vez que seus recursos so obtidos nos mercados internacionais,
geralmente por meio de emisso de bnus com qualificao mxima (triplo A)
pelas agncias de notao. Isto permite CFI operar como catalizadora de fundos
privados diversos por meio de estratgias de financiamento conjunto. A CFI no
financia apenas empresas mdias e pequenas, mas tambm grandes corporaes, e
seus emprstimos variam de US$ 1 a US$ 100 milhes. Apesar da independncia
governamental, a CFI atua conjuntamente com os Estados para catalisar recursos
pblicos, agilizar o trmite legal dos negcios e emprestar seu selo a determinadas
iniciativas privadas. At o final de 2010, as empresas mais financiadas eram originrias das seguintes regies: Amrica Latina e Caribe (24% do total), Europa e
sia Central (23%), frica Subsaariana (19%), sia Oriental e Pacfico (13%),
e Oriente Mdio e frica do Norte (12%). Em junho de 2011, as empresas mais
financiadas na Amrica Latina eram de origem brasileira, colombiana e argentina.
Os setores mais financiados eram, naquele momento, as organizaes do mercado
financeiro (36% do total), infraestrutura (18%), setor mineiro, leo e gs (13%),
manufaturados (13%), e agribusiness (10%).10
2.4 Instituto Banco Mundial (IBM)
Criado em 1955 com o apoio financeiro das fundaes Rockefeller e Ford, objetivava formar e treinar quadros polticos e tcnicos em diferentes pases, a fim de que
estes passassem a atuar na elaborao e/ou execuo tanto da poltica econmica
domstica, quanto de projetos e programas direcionados ao desenvolvimento em
pases perifricos. A partir de 1990, o IBM passou a promover a massificao de suas
iniciativas, assim como a ampliao e o aprofundamento de sua influncia intelectual. Para tanto, contou com redes formais e informais de apoio, compostas por uma
gama crescente e variada de organizaes sociais: organizaes no governamentais
(ONGs), fundaes, universidades, centros de pesquisa e instituies de formao
e capacitao. A maior parte do financiamento do IBM cabe ao BIRD. Alm de
Washington, tem escritrios em Beijing, Marselha, Moscou, Nova Dli e Pretria,
visando formar redes e capacitar gestores e profissionais de diferentes campos do desenvolvimento, inclusive em temas como parcerias pblico-privadas (PPPs), inovao
e competitividade, indstrias extrativas, mudana climtica, sade, gesto urbana,
governana e combate contra a corrupo, governo eletrnico e cooperao Sul-Sul.
Do ponto de vista da governana interna e do processo decisrio, os fundadores do Banco Mundial nunca cogitaram aplicar a regra do voto unitrio dos
Estados-membros, apesar de, assim como o FMI, ser instituio de Bretton Woods
formalmente vinculada ONU. A estrutura de todo o grupo Banco Mundial
bastante similar de uma sociedade annima, em que a composio acionria
10. Dados do IFC Annual Report 2012.
97
a regra dominante. Nos estatutos, o Artigo V, seo 3 estabelece que o poder de

voto de cada membro ser igual ao somatrio de seus votos bsicos de acordo
com a emenda aprovada em junho de 2012, a diviso entre todos os Estados de
5,55% do agregado dos votos do banco e de seus votos por ao de acordo com
o poder acionrio de cada Estado. A subordinao ao princpio da maioria acionria
to clara que a seo 9 do mesmo artigo determina que a administrao central
do BM ser instalada no Estado-membro que detiver o maior nmero de cotas.
A escolha da sede recaiu sobre Washington e no Nova York, como no caso da
ONU , explicitando o vnculo entre as instituies de Bretton Woods, a estrutura
do poder institucional e, mais particularmente, o Departamento do Tesouro dos
Estados Unidos (Arajo, 1991; Coelho, 2012; Coraggio, 2009; Kraychete, 2005).
3 A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU)
Em termos agregados, a ONU, que tem vocao universal para abrigar todos os
Estados soberanos e trabalha apenas com doaes isto , seus projetos no geram
obrigao de retorno financeiro , no um grande financiador de projetos no
mbito da CID. A contribuio global de suas vrias agncias, programas e fundos
atingiu 17% do oramento total anual de ODA multilateral, em mdia, entre
2008 e 2010. Nesse ltimo ano, o oramento das organizaes multilaterais foi de
US$ 37,6 bilhes, e outros US$ 16,7 bilhes foram implementados em arranjos
multibilaterais (os chamados fundos non-core). Somados, os dois oramentos da
ODA multilateral representam cerca de 40% do total da ODA, correspondendo
a aproximadamente US$ 54,3 bilhes, em 2010, e US$ 51,2 bilhes, em 2009.
interessante notar que a maior parte dos fundos non-core destina-se s agncias
e aos programas da ONU, sendo que, no caso particular do Programa Alimentar
Mundial (PAM), tais fundos respondem pela quase totalidade de seu financiamento.
Na verdade, mais de 74% das atividades operacionais das agncias da ONU se
financiam com fundos non-core.11
Do ponto de vista dos fundos core destinados s agncias, aos fundos e aos
programas da ONU, de 2008 a 2010, os principais pases doadores foram, em
termos absolutos, os Estados Unidos, a Sucia e a Noruega. No caso da Sucia, a
contribuio para a ONU em fundos oramentrios chega a 39%, na mdia entre
2008 e 2010, de todos os financiamentos suecos para organizaes multilaterais
o que demonstra claramente seu compromisso poltico e interesse nas agncias
das Naes Unidas. O total das contribuies suecas para a ONU chega a
US$ 626 milhes, praticamente o equivalente a suas contribuies para as instituies europeias e o Banco Mundial, que somadas chegam a US$ 683 milhes.12
11. Dados a partir do 2012 DAC report on multilateral aid, op. cit. Disponvel em: <http://search.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=DCD/DAC(2012)33&docLanguage=En>.
12. Id., Ibid.
98
A estrutura organizacional da ONU demasiado complexa para que se

entre aqui em seus detalhes. Porm, no que diz respeito CID, os dois rgos
mais importantes so a Assembleia Geral (AG) e o Conselho Econmico e Social
(ECOSOC). O secretariado tambm tem sua importncia, na medida em que
implementa os programas das diferentes agncias. Embora se trate de organismo
mais bem operacional e de execuo de programas, no seu mbito que surgem
novos conceitos e se formulam propostas em parceria com a academia e a sociedade
civil. A origem do debate sobre desenvolvimento humano, por exemplo, pode ser
encontrada nos dilogos mantidos entre membros do secretariado do PNUD em
Nova York junto a intelectuais e pesquisadores no mundo universitrio, a exemplo
da Richard Jolly, Paul Streeten e Amartya Sen. O secretariado faz parte das diferentes
divises e departamentos das Naes Unidas, mas tambm integra as comisses
econmicas do ECOSOC Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal) e Comisso Econmica para a frica (ECA), por exemplo.
Ao ECOSOC reportam-se as comisses temticas tambm chamadas
orgnicas, trabalhando sobre temas como drogas, cincia e tecnologia para o
desenvolvimento, desenvolvimento social etc. , as comisses regionais de desenvolvimento econmico (Cepal, ECA, Comisso Econmica para a Europa/ECE),
os organismos especializados (Organizao das Naes Unidas para Alimentao e
Agricultura/FAO, Organizao Mundial da Sade/OMS, Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura/Unesco etc.) e, novamente, os mesmos
programas e fundos que submetem seus relatrios AG da ONU. a prpria
AG que elege os 54 Estados-membros do ECOSOC para mandatos superpostos
de trs anos, de acordo com critrios de representao geogrfica (quatorze para
o continente africano, treze para Europa Ocidental, onze para a sia, dez para a
Amrica Latina e o Caribe, e seis para a Europa Oriental). Em outubro de 2011,
foram eleitos 18 novos membros, entre eles Brasil, Cuba e Repblica Dominicana
na regio latino-americana.
Os programas e fundos que se reportam AG tendem a acompanhar a agenda
internacional sobre os principais temas do desenvolvimento (gnero, HIV-AIDS,
crise alimentar, meio ambiente e sustentabilidade etc.). Foram criados a fim de suprir
lacunas e garantir uma resposta especializada da ONU a temas emergentes ao longo
de sua histria: a promoo do desenvolvimento para os Estados recentemente descolonizados nos anos 1960 (criao do PNUD, da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento/UNCTAD, da Comisso Nacional de Populao
e Desenvolvimento/UNFPA), a proteo do meio ambiente nos anos 1970
(Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente/Pnuma), a luta contra o HIV
(Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids/UNAIDS), a promoo
do comrcio internacional nos anos 1990, e, mais recentemente, a promoo da
igualdade de gnero e dos direitos das mulheres (ONU-Mulheres, criada em 2010).
99
Os oramentos destes programas e fundos so debatidos e aprovados no mbito da

AG, em que cada Estado soberano tem direito a um voto. No caso dos organismos
especializados, o oramento e a administrao so autnomos da AG da ONU: assim,
Unesco, OMS, FAO e Organizao Internacional do Trabalho (OIT) decidem seus
oramentos e tm processos decisrios prprios, sem passar pela AG ou pelo
ECOSOC, uma vez que possuem atos constitutivos individuais e seus Estados-membros no necessariamente so membros das Naes Unidas, como j visto aqui.13
Uma das principais caractersticas das Naes Unidas sua descentralizao,
com escritrios de representao em inmeros de seus atuais 193 Estados-membros.
A Unesco,14 por exemplo, alm de sua sede em Paris, tem 53 escritrios regionais
ou nacionais, dos quais quinze se situam na frica, quatorze na sia, onze na
Amrica Latina, oito nos pases rabes, e cinco no continente europeu. O Fundo
das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) apoiou, em 2011, a expanso de
programas sociais em 93 pases, mas cooperou com 151 Estados e territrios, 45 dos
quais na frica Subsaariana e 35 na sia. No mesmo ano, seu oramento global de
US$ 3,8 bilhes foi destinado prioritariamente a gastos na sia e na frica.
Seus cinco principais pases-doadores, em termos absolutos, so os Estados Unidos,
Reino Unido, Japo, Sucia e Noruega; em termos de contribuio per capita, os
cinco principais doadores so a Noruega (US$ 49,27 dlares per capita), a Sucia
(US$ 26,33), Luxemburgo (US$ 22,90), Dinamarca (US$ 13,11) e Pases Baixos
(US$ 12,89). Japo e Estados Unidos contriburam, respectivamente, com US$ 2,54
e US$ 1,38 dlares per capita em 2011.15
O PNUD o programa-lder da ONU no campo do desenvolvimento, com
sede em Nova York e escritrios descentralizados em 138 pases, atuando com
projetos em mais de 170 Estados e territrios, com o apoio de cinco escritrios
regionais. Criado a partir da resoluo da Assembleia Geral da ONU em 1965,
que estabeleceu a fuso entre o United Nations Special Fund (Fundo Especial
das Naes Unidas) e o Expanded Programme of Technical Assistance (Programa
Ampliado de Cooperao Tcnica), o PNUD desempenha papel de formulador de
conceitos o de desenvolvimento humano o mais conhecido , mas tambm de
operacionalizador de programas nos inmeros pases em que se encontra presente.
De fato, em 1964, Ralph Clark chamava a ateno para a necessidade de se criar um
fundo de desenvolvimento no seio das Naes Unidas, no com o objetivo de retirar
a cooperao multilateral do campo da poltica, mas sim visando garantir aos pases
beneficirios uma voz mais proeminente nos debates sobre a alocao dos fundos.
13. O organograma da ONU pode ser visualizado em: <http://www.un.org/en/aboutun/structure/org_chart.shtml>.
14. Em funo de seu estatuto de agncia especializada com ato constitutivo prprio, a Unesco tinha, at janeiro de
2012, 195 Estados-membros. A Palestina foi aceita como Estado-membro em outubro de 2011 (107 votos a favor,
quatorze votos contrrios e 52 abstenes).
15. Dados disponveis em: <http://www.unicef.org/publications/files/UNICEFAnnual_Report_2011_EN_060112.pdf>.
100
Pases em desenvolvimento querem ajuda no como uma esmola, mas como uma
questo de direito, ou, se no como uma questo de direito, ento de bom senso. Eles
tm de ter ajuda, porque no podem fazer as regras do mercado (como os governos
dos pases industrializados podem e o fazem). (...) Assim como seria ingnuo supor
que pases doadores estejam agindo com base nos piores motivos possveis quando
prestam ajuda bilateral, igualmente errado que pases doadores suspeitem dos
motivos de pases beneficirios quando querem ver as regras do jogo mudarem e ter
voz nesse processo (Clark, 1964, p. 26).16
Hoje, os principais Estados-doadores do PNUD so o Japo (US$ 451

milhes), os Estados Unidos (US$ 383 milhes), a Noruega (US$ 255 milhes),
o Reino Unido (US$ 235 milhes) e a Sucia (US$ 231 milhes), ao passo que
os principais PEDs que apoiam programas locais do PNUD so a Argentina
(US$ 282 451 milhes), o Brasil (US$ 102 milhes), Egito (US$ 90 milhes),
Colmbia (US$ 31 milhes), Peru (US$ 30 milhes) e China (US$ 29 milhes).
Os principais beneficirios de projetos do PNUD, em termos de financiamentos,
so o Afeganisto, a Argentina, o Sudo, o Congo RDC e o Brasil. Cerca de 29%
do oramento global do PNUD destina-se a projetos no campo da governana
democrtica, 29% para reduo da pobreza e objetivos do milnio (ODMs), 28%
para preveno de crises, e 14% para o desenvolvimento sustentvel.17
Nota-se, como lembra Craig Murphy (2006), que muitos ex-funcionrios,
analistas e responsveis polticos avaliam com ceticismo o impacto do PNUD, o
que no significa que, ao longo dos anos, ele no tenha sido capaz de profissionalizar-se e nutrir redes de relacionamento no mundo em desenvolvimento que
lhe garantem, nos dias de hoje, certa legitimidade e confiana. Bradford Morse,
administrador do PNUD entre 1976 e 1986, expandiu o programa e logrou
tecer importantes contatos com movimentos de liberao nacional no continente
africano, em pleno debate sobre a necessidade de modelos de desenvolvimento
mais sensveis a dimenses culturais, sociais e polticas dos contextos prprios
dos pases do Terceiro Mundo. Foi, porm, com William Draper no comando
do PNUD (1986-1999) que o programa adquiriu perfil muito prximo ao atual,
com o lanamento do hoje conhecido Relatrio de Desenvolvimento Humano.
Malloch Brown (1999-2005) recuperou sensivelmente as finanas do PNUD e
buscou enfatizar os programas relativos a HIV/AIDS, sobretudo no continente
africano. Em sua gesto, como afirma Craig Murphy (2006, p. 25), o PNUD ganhou
nova proeminncia internacional, assumiu o papel de promover e acompanhar as
metas globais de desenvolvimento estabelecidas pelos membros da ONU em 2000,
16. No original: Developing countries want aid not as a hand-out, but as a matter of right, or, if not as a matter of
right, then of common sense. They have to have aid, because they cannot make the rules of the market (as governments
of industrialized countries can and do).() Just as it would be naive to suppose that donor countries are acting out
of the worst possible motives in giving aid bilaterally, it is equally wrong for donor countries to suspect the motives of
recipient countries when they want to see the rules of the game changed and to have a say in making them.
17. Dados disponveis em: <http://open.undp.org.>.
101
e tornou-se o modelo para a reforma da ONU. Muitos dos fracassos do PNUD

podem ser relacionados com patologias organizacionais (Murphy, 2006, p. 26)
que tambm caracterizam outras agncias e programas da ONU, mas de fato
tm muito mais relao com a estrutura tradicional do sistema internacional, o
poder dos Estados e as dinmicas do capitalismo. As organizaes da ONU so
convocadas por Estados e provocadas por ONGs a produzir respostas a muitas
das externalidades negativas do capitalismo (degradao ambiental, mudanas
climticas, precarizao do emprego etc.). Porm, frequentemente no dispem de
ferramentas adequadas e suficientes: criam normas, estabelecem critrios e padres
que muitas potncias e corporaes deixam de respeitar.
H que se lembrar que, historicamente, as Naes Unidas foram estabelecidas
a fim de manter a paz e a segurana no sistema internacional, mas concomitantemente desenvolver relaes amistosas entre os pases. Porm, como construir a
paz sem promover o desenvolvimento, bem-estar social e econmico no mundo,
sobretudo nos anos 1950 e 1960, marcados pelos processos de descolonizao e
pela disputa estratgica, poltica e econmica da Guerra Fria? No seu prembulo,
a Carta da ONU foi explcita na adeso a valores humanistas ao defender que seria
necessrio promover progresso social e melhorias na qualidade de vida (Machado
e Pamplona, 2008). No entanto, no bojo dos debates sobre modernizao e teorias do desenvolvimento, a ONU comeou a atuar na CID de maneira bastante
intervencionista e etnocntrica, representando fundamentalmente os interesses
geopolticos do Ocidente.
com esse sentido que Moares (2006, p. 68 e seguintes.) analisa o documento
Measures for the Economic Development of Underdeveloped Countries, relatrio
preparado por um grupo de peritos nomeados pelo secretrio-geral da ONU, o
noruegus Trygve Lie, e publicado pelo Departamento de Assuntos Econmicos
em 1951. O desenvolvimento seria uma planta que floresce apenas em ambiente
apropriado, implicando mudanas de cunho institucional, social e cultural.
As instituies que obstaculizariam a mudana, lembra o autor, seriam os governos
instveis ou arbitrrios (porque no garantem a propriedade e os ganhos daqueles que se empenham), as formas de propriedade desfavorveis inovao, e as
discriminaes (de raas, etnias, de oportunidades) que inibiriam a iniciativa dos
empreendedores. Do ponto de vista cultural e social, o documento recomenda
que antigas filosofias tm de ser varridas; velhas instituies sociais tm de ser
desintegradas: laos de casta, credo e raa tm de ser queimados (apud Moraes,
2006, p. 71). Pode ser considerada pelo menos inquietante a linguagem adotada em
um documento chancelado pela ONU, mesmo que fosse, naquele momento, uma
organizao ainda pouco pluralista em termos de Estados-membros. Em 1951, a
ONU contava com 60 Estados-membros: alm dos 51 pases fundadores, Afeganisto,
Islndia, Tailndia e Sucia (1946); Paquisto e Imen (1947); Birmnia (1948);
Israel (1949); e Indonsia (1950).
102
claro que as concepes sobre o desenvolvimento e os modos de ao da

ONU no so homogneos, nem podem ser considerados de forma linear. A contradio a sua marca. No mesmo momento em que das Naes Unidas emanavam
documentos como os supracitados, destacaram-se os trabalhos de Hans Singer, do
Departamento das Naes Unidas para Assuntos Econmicos, e Raul Prebisch, da
Cepal, que foram seminais para o desenvolvimento de uma viso no hegemnica
sobre as assimetrias internacionais, suas causas e as modalidades da cooperao no
sistema interestatal capitalista. Portanto, foi tambm a mesma ONU que colaborou
na difuso dos debates sobre dependncia e deteriorao dos termos de troca no
comrcio internacional, e que, nos anos 1960 e 1970, defendeu a necessidade de
fundao de uma nova ordem econmica internacional.
Institucionalmente, foi nesses mesmos anos 1960 que se celebrou a primeira
dcada do desenvolvimento e se criaram, como visto aqui, o PNUD, a UNCTAD e o Programa Alimentar Mundial. Ou seja, as Naes Unidas contriburam
diretamente para institucionalizar o campo do desenvolvimento e da cooperao
internacional. Acirraram-se as diferenas entre pases industrializados e PEDs em
torno do Grupo dos 77, o que tambm acabava por beneficiar, em certa medida,
o bloco socialista nas negociaes e coalizes internacionais (Jolly et al., 2004).
O debate sobre os direitos econmicos e sociais no mbito dos pactos sobre direitos
humanos tambm refletiu tais diferenas. O Grupo dos 77 passou a criticar mais
veementemente a nfase excessiva na dimenso material, produtiva e econmica
do desenvolvimento, chamando ateno para as suas dimenses cultural e social.18
Nos anos 1970, a OIT liderou os debates sobre as relaes entre trabalho, emprego e
modelos de desenvolvimento, apresentando uma paleta bastante ampla dos sentidos
do emprego, e aprofundando o debate sobre a remunerao justa e a produtividade
do trabalhador. Graas ao trabalho de programas, agncias e fundos da ONU, a
agenda do desenvolvimento foi paulatinamente sendo ampliada, inclusive por meio
de conferncias internacionais pioneiras sobre meio ambiente humano (Estocolmo,
1972), fome e alimentao no mundo (1974), crescimento populacional (1974),
cidades e estabelecimentos humanos (1976) e cincia e tecnologia (1979).
No obstante, curioso notar que, apesar de toda essa ampliao, temas relativos a gnero e direitos das mulheres permaneceram ausentes do debate e praticamente de toda a documentao oficial sobre desenvolvimento econmico e social.
O documento oficial do secretariado sobre a primeira dcada do desenvolvimento
nada menciona acerca da matria. Foi somente em 1970, depois da publicao
seminal de Womens role in economic development de autoria de Esther Boserup,
economista dinamarquesa e membro do Comit da ONU de Planejamento para
18. Sugere-se consulta aos documentos e s muitas publicaes do United Nations Intellectual History Project, que
iniciou suas atividades em 1999 e as concluiu em 2010. Documentos, histrico, componentes do projeto etc. esto
disponveis em: <http://www.unhistory.org>.
103
o Desenvolvimento , que se passou a ter preocupao mais especfica com os

direitos das mulheres e a equidade de gnero no debate sobre desenvolvimento.
A I Conferncia Mundial sobre Mulheres, organizada no Mxico em 1975, logrou
provocar significativa mobilizao de movimentos, resultou no estabelecimento
do United Nations Development Fund for Women (Unifem) e do International
Research and Training Institute for the Advancement of Women (INSTRAW) e,
quatro anos mais tarde, na assinatura da Conveno sobre Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao contra as Mulheres. A temtica do gnero seguiu mobilizando redes e movimentos sociais em torno das Naes Unidas, culminando com
a celebrao de trs outras grandes conferncias em Copenhagen (1980), Nairbi
(1985) e Beijing (1995).
As formulaes do feminismo no seio da ONU contriburam para a reconfigurao do campo analtico conceitual e metodolgico do desenvolvimento, ora
fazendo com que a questo de gnero se tornasse complementao temtica das reas
existentes (abordagens do tipo gender-mainstreaming e gender in development), ora
provocando reflexes mais profundas e radicais sobre o desenvolvimento, a cultura,
o comrcio, as finanas e a governana global (perspectiva women and development
e gender and development).19 Esta perspectiva tem-se voltado para criticar e propor
uma reestruturao das atividades econmicas e polticas, da cultura, da educao
e da linguagem simblica de diferentes tipos, procurando combater a subordinao, a reificao e a desvalorizao da mulher em todos os aspectos da vida social
e em todos os nveis (cultural, normativo, institucional, cotidiano, entre outros).
Em tempos mais recentes, este tipo mais radical de reflexo e ao feminista vem
combatendo todas as formas de injustias e desigualdades que tm sido acentuadas
na sociedade capitalista global (Laniado e Milani, 2010).
Percebe-se a partir dos exemplos aqui apresentados que, historicamente, as
agncias da ONU, quando contrastadas com as instituies de Breton Woods, quase
sempre manifestaram maior abertura a aspectos no exclusivamente econmicos
do desenvolvimento e a crticas sobre as insuficincias da cooperao internacional.
Buscaram construir alternativas dentro do capitalismo e opor-se s ortodoxias
das teorias clssicas do desenvolvimento (Murphy, 1994).
Em alguns momentos, diferenas marcantes foram expostas: quando o
SUNFED foi proposto em 1949 e nos anos subsequentes, o secretariado da ONU
preparou uma srie de relatrios ao ECOSOC acerca da fundamental importncia
de linhas de financiamentos concessionais para os PEDs. O Banco Mundial, sob
a presidncia de Eugene Black (1949-1963), era contrrio a esta proposta, argumentando que tais tipos de fundos seriam opostos lgica do mercado, os quais
dependeriam de subvenes dos pases industrializados e, ao final das contas, no
19. Para uma introduo perspectiva gender in development, ver Stubbs (2000).
104
responderiam s necessidades dos prprios PEDs (Murphy, 2006). Outro momento

de tenso crtica ocorreu durante os debates dos anos 1970 sobre a Nova Ordem
Mundial da Informao e da Comunicao (NOMIC), no seio da Unesco, cujo
desfecho provocou a sada dos Estados Unidos e do Reino Unido da organizao.
Apesar disso, nos anos 1980 e em parte dos anos 1990, no bojo dos programas de
ajuste estrutural, a ONU foi definitivamente perdendo papel protagonista na agenda
do desenvolvimento, graas proeminncia adquirida pelas instituies de Bretton
Woods. A agenda internacional ficou muito restrita ao debate economicista sobre
endividamento, controle inflacionrio, abertura comercial, propriedade intelectual,
ajustes macroeconmicos, reduo da mquina administrativa dos Estados deixando para o segundo plano as questes substantivas sobre desigualdade, direitos e
cidadania, modelos de desenvolvimento e reforma das instituies internacionais.
Nesse perodo, a ONU teve papel marginal ou, na melhor das hipteses, apenas
reativo em relao aos temas sobre o desenvolvimento, sem ter podido apresentar
de maneira autnoma a sua agenda para tratar dos problemas provocados pela crise
da dvida dos PEDs e pelo prprio ajuste. Com o anncio do final da Guerra Fria
e a derrocada do socialismo sovitico, o sistema internacional encontrava-se diante
do que era ento apresentado como a nica sada possvel aos PEDs: o ajuste estrutural de suas economias. Os debates mais substantivos sobre desenvolvimento,
planejamento, programao e seus modelos ficaram esvaziados em prol de discusses
frequentemente tcnicas sobre estabilidade macroeconmica e reduo dos gastos
pblicos. As dimenses polticas, sociais e culturais do desenvolvimento, to caras s
Naes Unidas, suas agncias especializadas e programas, tenderam a perder espao
no perodo.
Em 1986, a AG adotou a declarao sobre o direito ao desenvolvimento
que, nos termos da Resoluo no 41/128, de 4/12/1986, afirma: o direito ao
desenvolvimento um direito humano inalienvel em virtude do qual toda pessoa
humana e todos os povos tm o direito de participar, contribuir e usufruir do
desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, no qual todos os direitos
humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.20 Na votao,
146 Estados se posicionaram a favor, oito se abstiveram (a ento Alemanha
Ocidental RFA, Dinamarca, Finlndia, Islndia, Israel, Japo, Sucia e Reino
Unido), quatro no votaram (frica do Sul, Albnia, Dominica e Vanuatu), e
os Estados Unidos votaram contra. Simbolicamente, o voto foi importante e
expressivo; nada, porm, decorreu econmica ou politicamente no trabalho da
ONU junto a seus Estados-membros.
20. Disponvel em: <http://www2.ohchr.org/english/law/pdf/rtd.pdf>.
105
Em 1987, o UNICEF publicou dois volumes sobre o ajuste com rosto

humano21 e, em seu relatrio anual do mesmo ano, o diretor executivo James
Grant afirmava que proteger o bem-estar humano concomitantemente ao ajuste
s duras realidades econmicas um processo que ns no UNICEF passamos a
chamar de ajuste com rosto humano, e estamos muito confiantes em que este 40o
aniversrio confirme o crescente consenso internacional acerca de seus princpios
(UNICEF, 1987, p. 4). De fato, o UNICEF retomou do FMI a retrica do ajuste
mais humanizado, uma vez que o diretor do fundo, Jacques de Larosire, havia
afirmado na sesso de 1986 do ECOSOC que ajuste que presta ateno sade,
s necessidades nutricionais e educacionais dos grupos mais vulnerveis proteger a
condio humana melhor do que o ajuste que as ignora. Isso significa, por sua vez,
que as autoridades tm de se preocupar no s com o fechamento do dficit fiscal,
mas como o fazem (op cit., p. 4). Em 1989, a Comisso Econmica para a frica
props o African Alternative Framework for Structural Adjustment Programmes,
adotado em novembro do mesmo ano pela AG.
Todas essas iniciativas, porm, permaneceram no campo poltico e econmico
do ajuste estrutural em voga. No produziram ruptura, nem significaram proposta
clara de modelos novos que se confrontassem distintamente com a crise vigente
nos PEDs. Aqui a hierarquia sempre foi clara: nos anos 1980, os limites para a
mudana eram estabelecidos pelas instituies de Bretton Woods. A OIT chegou
a planejar uma grande conferncia a fim de debater alternativas ao ajuste, mas
o governo dos Estados Unidos ameaou deixar a organizao caso a conferncia
tivesse lugar, o que levou o secretariado da OIT a optar por uma reunio tcnica
que contou com a participao limitada de setores sindicais (Jolly et al., 2004).
Os anos 1990 trouxeram algumas novidades temticas e mudanas na agenda
da CID (desenvolvimento humano, sustentabilidade, bens pblicos globais, objetivos de desenvolvimento do milnio), que inclusive colaboraram para relativizar
o monoplio da renda per capita como indicador do desenvolvimento. Porm, o
debate sistmico, estrutural e crtico que havia marcado a ONU nos anos 1960
e 1970 parecia fazer parte da histria (Kaul et al., 2003; Freud, 2010; Machado
e Pamplona, 2008). A celebrao do Pacto Global, inovao gestada por John
Ruggie sob a direo de Kofi Annan que institucionalizou as parcerias com corporaes transnacionais na transio para o sculo XXI, confirmaria a tendncia,
ao abandonar os projetos anteriores de cdigos de conduta da Comisso sobre
Corporaes Transnacionais e do Centro das Naes Unidas sobre Corporaes
Transnacionais, ambos criados em 1974 e fechados em 1993 (Arago, 2010;
Sagafi-Nejad e Dunning, 2008). bem verdade que a crise econmica desde
21. Em ingls, o termo empregado foi adjustment with a human face. Ver Cornia et al. (1987).
106
2007 abre novos captulos na forma como as Naes Unidas podem lidar com o
desenvolvimento, mas at agora as recomendaes da Comisso sobre as Reformas
do FMI e do Sistema Financeiro conhecida como a Comisso Stiglitz , publicadas e discutidas em 2009, ainda permanecem letra morta.
Em suma, apesar de ser mais democrtica no seu desenho institucional e
no que diz respeito ao processo decisrio (na Assembleia Geral, nos programas,
nos fundos e nas agncias especializadas), a ONU compartilha poder poltico,
financeiro e discursivo sobre projetos e programas no campo da CID com as instituies de Bretton Woods, com outras organizaes multilaterais, com Estados,
empresas, ONGs, universidades e centros de pesquisa. O trabalho sobre normas
nos campos dos direitos humanos e do meio ambiente, entre outros, faz parte
do conjunto de atividades mais antigas das Naes Unidas. Martha Finnemore
chamou ateno para o papel da Unesco enquanto teacher of norms (Finnemore,
1993, p. 565-566) no campo da poltica cientfica. Nelson (1995) etiquetou
as organizaes multilaterais de tutors (p. 119). Embora nem sempre fique to
evidente o papel dos PEDs enquanto aprendizes deste processo (Hunter e Brown,
2000), tem sido notria a atuao normativa da ONU no espinhoso campo do
desenvolvimento democrtico: definio de normas de incluso, participao,
racionalidade pblica e justificativa poltica (Monsivais Carrillo, 2008).
No que diz respeito ao monitoramento das metas e da qualidade da CID,
como resultado da Conferncia de Monterrey (2002) e da Cpula Social (2005), a
ONU decidiu criar o Frum de Cooperao para o Desenvolvimento em julho de
2007 (Resoluo no 61/16), que passou a se reunir a cada dois anos a partir de 2008.
Seu mandato, em certa medida superpondo-se ao do CAD da OCDE, inclui revisar
as tendncias da CID, definir estratgias de financiamento, bem como promover a
coerncia entre projetos e atividades de diferentes atores. Trata-se de uma funo nova
atribuda ao ECOSOC, que busca enfatizar a necessidade de um lcus de debate
poltico que seja universal diferente, portanto, da OCDE e procure estimular
o intercmbio de prticas consideradas bem-sucedidas entre os Estados-membros.22
Em resposta s crticas formuladas sobre a falta de coordenao e a superposio de atividades implementadas por suas vrias agncias, fundos e programas,
a ONU respondeu, nos anos mais recentes, com trs programas institucionais de
articulao: o UN Resident Coordinator (RC), o UN Development Assistance
Framework (UNDAF) e o UN Development Group (UNDG). O RC tem a funo
de coordenar todas as organizaes do sistema das Naes Unidas que se ocupam de
atividades operacionais implementadas localmente, reunindo as diferentes agncias
22. Dados levantados a partir do seguinte documento: ECOSOC DEVELOPMENT COOPERATION FORUM. Official
Summary by the President of the Economic and Social Council (2012, p. 8). Disponvel em: <http://www.un.org/en/
ecosoc/julyhls/pdf12/ecosoc_prez_summary_22_oct_2012.pdf >.
107
a fim de melhorar a eficincia e a eficcia das atividades operacionais no nvel do

pas beneficirio. Coordenadores residentes, que so financiados, nomeados e geridos pelo PNUD, trabalham em estreita colaborao com os governos nacionais.
Criado em 1997, o UNDG rene os fundos da ONU, 32 programas, agncias,
departamentos e escritrios que desempenham algum papel no campo do desenvolvimento. O objetivo comum do grupo oferecer apoio mais coerente, alinhado
e coordenado, para que sejam cumpridas as metas do milnio. O administrador do
PNUD preside o UNDG, e seus relatrios, que analisam at mesmo a gesto de
cada coordenador residente, seguem diretamente para o secretrio-geral da ONU.
O UNDAF um documento de programa assinado entre o governo e a
equipe das Naes Unidas, descrevendo as aes coletivas previstas para o cumprimento das metas do desenvolvimento nacional. Inclui resultados, atividades e
responsabilidades das agncias da ONU, previstos para trs anos e acordados pelo
governo, mostrando onde as Naes Unidas podem contribuir mais eficazmente
para a realizao das prioridades (Balogun, 2012). Resta saber se tais esforos de
coordenao podem ser considerados suficientes luz dos desafios de regulao
global da CID, com a emergncia de novos atores estatais (pases de renda mdia)
e no estatais (fundos mistos e empresas).
4 CONSIDERAES FINAIS
As organizaes multilaterais tm sido atores muito importantes na codificao das relaes

diplomticas entre Estados, na construo das agendas polticas, na organizao de
grandes conferncias internacionais e seu seguimento, por meio de planos de ao ,
na definio dos temas prioritrios, na celebrao de acordos internacionais, bem
como na difuso de normas e valores por exemplo, no que diz respeito aos direitos
humanos, proteo ambiental, igualdade de gnero, governana democrtica e
eficcia da ajuda. Como lembra Mearsheimer (1999), dada a sua natureza intergovernamental, as organizaes multilaterais no so totalmente imunes aos interesses
estratgicos dos Estados, mormente dos mais poderosos e das potncias intermedirias
ou mdias, a exemplo de pases como Canad, Holanda, Sucia ou, mais recentemente,
Brasil e frica do Sul. Tampouco deixam de espelhar o prprio desenvolvimento do
capitalismo na escala mundial (Cox e Jacobson, 1973). No entanto, tais organizaes, por exemplo, as agncias financeiras, podem, em alguns casos, gozar de relativa
autonomia na definio e na execuo de programas, alm de serem espao de socializao e aprendizagem para agentes estatais e no governamentais (Rodrik, 1995).
Redes no estatais (de ativistas ambientais, de direitos humanos, entre outros) costumam inclusive utilizar as organizaes multilaterais como plataforma poltica para
exercer presso, fazer denncias, organizar campanhas ou tentar encontrar alguma
forma de parceria entre suas bandeiras de luta poltica e as agendas bastante abrangentes das organizaes multilaterais (Finnemore e Sikkink, 1998).
108
importante ressaltar que as organizaes multilaterais no so o principal

vetor de financiamento nos campos da educao, sade ou transportes nos PEDs,
mas podem ter influncia decisiva na concepo de critrios de planejamento e de
implementao de polticas pblicas, no estabelecimento de ferramentas de gesto com base em resultados, assim como de PPPs (Buthe, Major e Mello, 2012;
De Tommasi et al., 2009; Fang e Stone, 2012). Participam da concepo e difuso
de discursos sobre a participao (mtodos participativos), financiamento local por
distintos atores, uso de expertise local, promoo de dilogos polticos e planejamento
estratgico, entre outros (Cooke e Kothari, 2001; Milani, 2008). Seu raio de influncia
no se restringe a polticas pblicas concebidas pelo Poder Executivo, pois tambm
atinge o campo da justia e do Poder Judicirio (Santos, 2008). Tornaram-se, ademais,
atores importantes no debate sobre florestas tropicais, podendo estar na origem de
paradigmas sobre a sustentabilidade projetados nos planos global, nacional, regional e
local. O Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7)
e a parceria para a bacia do Congo so apenas dois exemplos de projeo deste poder
de organizaes multilaterais, neste caso, o G-7, a Unio Europeia, e o Banco Mundial.
No final dos anos 1990, os oramentos da UE e do BM, somados, representavam
41% do total da cooperao pblica no setor florestal (Singer, 2004; Smouts, 2003).
Finalmente, no mbito da CID, pode haver grande distncia entre os provedores de financiamentos (nos pases doadores) e os usurios finais (os efetivos
beneficirios), seja ela de natureza cultural, seja resultante de assimetrias em termos
de poder decisrio. Uma das respostas a esta distncia foi a tentativa de harmonizao, homogeneizao e profissionalizao do campo, processo que levou
constituio de uma verdadeira indstria da ajuda por meio de desenvolvimentos
tecnolgicos prprios, demandas especficas por competncia e expertise, modos
particulares de cultura organizacional, mercado competitivo, interesses econmicos
dos profissionais e consideraes sobre o local de trabalho. No que tange mais particularmente s organizaes multilaterais, pelo menos dois riscos esto constantemente associados a este processo: a burocratizao dos procedimentos (a gesto do
ciclo de projetos, metodologias de diagnstico e avaliao, oficinas participativas
etc.) e o risco de autossuperestimao quantitativa (nmero de profissionais capacitados, de beneficiados diretos e indiretos pelo programa etc.) e qualitativa por
exemplo, 50 mulheres tornam-se as mulheres, 280 adolescentes tornam-se os
jovens africanos, isto , de sujeitos bem determinados e pouco numerosos passam
a constituir o gnero abrangente dos grupos de representao. Ou seja, as organizaes multilaterais tendem a priorizar a quantidade em detrimento da qualidade
dos processos de desenvolvimento experimentados, frequentemente revelia do
contexto histrico, dos atores locais e das trajetrias de desenvolvimento de cada
sociedade, o que pode minar as bases de sua legitimidade poltica no campo do
desenvolvimento e da cooperao.
109
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CAPTULO 5
INSTITUIES BILATERAIS DOS PASES DO COMIT DE

ASSISTNCIA AO DESENVOLVIMENTO
1 INTRODUO: CAD, ARTICULAO POLTICA E O CONCEITO DE ODA
A capacidade de articulao poltica das organizaes multilaterais pode ser verificada,

por exemplo, nas tentativas de coordenao dos trabalhos das diferentes agncias
bilaterais dos pases-membros do Comit de Ajuda para o Desenvolvimento
da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (CAD/OCDE).
De fato, o CAD da OCDE, desde a sua criao em setembro de 1961, tem buscado construir convergncias dos interesses e objetivos destas diferentes agncias
bilaterais e tem desempenhado papel fundamental de coordenao institucional,
harmonizao das prticas e constituio de um iderio o mais convergente possvel
no campo da cooperao. Ele tambm tornou pblicas e transparentes inmeras
informaes sobre o comportamento dos rgos da cooperao bilateral ou multilateral, mas sempre com capacidade mais ou menos restrita aos seus membros:
Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Comisso Europeia, Coreia do Sul,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Itlia, Irlanda,
Japo, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Portugal, Reino Unido,
Sucia e Sua. Hoje, os membros do CAD informam regularmente suas prticas
no campo da Cooperao Internacional e do Desenvolvimento (CID) e se renem
a fim de promover consensos e forjar agendas comuns.
A OCDE foi ator-chave no processo de institucionalizao histrica da CID,
uma vez que logrou mobilizar distintos pases doadores e organizaes multilaterais
em torno da necessidade de harmonizao dos conceitos e de coordenao das
polticas. Um dos primeiros passos do CAD foi a formulao de um conceito de
assistncia oficial para o desenvolvimento (ODA), proposto nos seguintes termos:
a ODA constitui-se de fluxos financeiros remetidos aos pases e territrios que
constam da lista de beneficirios do CAD da OCDE e s instituies multilaterais
de desenvolvimento (Grupo Banco Mundial, Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento PNUD, Fundo das Naes Unidas para a Infncia em ingls,
1. Professor adjunto do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ).
Pesquisador 1-D do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e coordenador da Antena
114
UNICEF, bancos regionais etc.), desde que sejam oficiais (ou seja, prestados por
governos, centrais ou locais, e por agncias pblicas), destinados promoo do
desenvolvimento econmico e do bem-estar das sociedades dos pases em desenvolvimento, e concedidos a fundo perdido (sem gerar a obrigao de reembolso)
em pelo menos 25% do total enviado. Nesse sentido, no podem ser contabilizados
como ODA os seguintes gastos.
1) Gastos militares (fornecimento de equipamentos e servios militares,
perdo de dvidas contradas para compras militares). Porm, os custos
adicionais com ajuda militar em que podem incorrer pases doadores a
fim de garantir a segurana de operaes humanitrias ou a execuo de
projetos de desenvolvimento podem ser calculados como ODA. o caso,
por exemplo, das despesas com a montagem de corredores humanitrios
para o escoamento da ajuda de emergncia ou de servios militares de
segurana em zonas de conflito ou recm-pacificadas (a exemplo das
zonas de fronteira entre o Lbano e Israel, da Palestina, do Haiti etc.).
2) Operaes relativas manuteno ou ao reforo da paz desenvolvidas
pelas Naes Unidas, tais como custos com monitoramento de eleies,
reabilitao de soldados desmobilizados, treinamento de oficiais de alfndega e de soldados, retirada de minas ou bombas de guerra. Se tais
atividades forem desenvolvidas com base em acordo bilateral, ou seja,
fora do mbito das Naes Unidas, podero ter seus custos contabilizados
como ODA, desde que no se caracterizem como ajuda militar.
3) Servios de treinamento que estejam exercendo funes paramilitares ou
de controle de movimentos de oposio ou resistncia ao governo (o treinamento simples de policiais pode ser considerado no cmputo da ODA).
4) Programas sociais e culturais, de natureza pontual, a exemplo de exposies em museus, concertos de msica ou o apoio viagem de atletas.
Tambm no contam como ODA atividades culturais que visem promoo de valores ou da cultura do pas doador. No entanto, podem ser
contabilizados os custos com a promoo de museus, bibliotecas, escolas
de arte e msica, bem como intervenes visando melhoria de salas de
esporte ou estdios.
5) Gastos com aplicaes no pacficas da energia nuclear.
6) Gastos com pesquisa: somente os relevantes para a realidade dos pases
em desenvolvimento podem ser contabilizados como ODA (doenas
tropicais, desenvolvimento da agricultura).
7) Gastos com programas e medidas de combate ao terrorismo no podem
ser contabilizados como ODA.
Instituies Bilaterais dos Pases do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento
115
O conceito de ODA proposto pela OCDE, principalmente por meio do

Diretrio de Cooperao para o Desenvolvimento, responsvel, entre outros aspectos,
pelo levantamento e monitoramento das estatsticas relativas ODA. Trata-se de um
conceito bastante detalhado que busca cobrir amplos setores da cooperao, permitindo
a comparao das trajetrias institucionais e das prioridades em termos de alocao de
recursos. operacional, mas no impede, evidentemente, o uso poltico e discricionrio
da ajuda, principalmente no que tange contabilizao e medida dos oramentos,
ou ainda quanto incluso de financiamentos destinados cooperao militar.
A ajuda pode ser pensada no bojo das agendas de poltica externa e, nesse
sentido, como lembraria Hill (2003), interpretada como uma poltica pblica.
Pode ser empregada com objetivos diplomticos (questes de segurana e poltica
internacional), de desenvolvimento, humanitrios, comerciais (promoo de empresas e produtos do pas doador) e culturais (proximidade lingustica, identidade
compartilhada, promoo do idioma do pas doador). Segundo Lancaster, por
isso que se poderia apresentar uma definio distinta da que apresenta a OCDE
para ajuda internacional:
uma transferncia voluntria de recursos pblicos, de um governo para outro governo
independente, para ONGs, ou organizaes internacionais (como o Banco Mundial
ou do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas), com pelo menos 25%
que seja a fundo perdido, visando, entre outros, a melhorar a condio humana no
pas beneficirio do auxlio (Lancaster, 2007, p. 9, traduo nossa).2
Em sua proposta so considerados no apenas os pases de renda baixa

(o que permite incluir Rssia, Israel, Ucrnia etc. como potenciais beneficirios)
e o termo desenvolvimento preterido em prol de melhoria das condies humanas.
Nota-se que, de acordo com ambos os conceitos da OCDE e de Lancaster,
no necessrio que a totalidade dos financiamentos a serem computados como
ODA seja composta por concesses a fundo perdido, como ocorre no caso da
definio estabelecida pelo relatrio do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) e da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) sobre o que o Brasil investe
na cooperao para o desenvolvimento:
a totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a fundo
perdido, no governo de outros pases, em nacionais de outros pases em territrio
brasileiro, ou em organizaes internacionais com o propsito de contribuir para o
desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento das capacidades
de organizaes internacionais e de grupos ou populaes de outros pases para a
melhoria de suas condies socioeconmicas (Ipea e ABC, 2010, p. 11).
2. No original: a voluntary transfer of public resources, from a government to another independent government, to an
NGO, or to an international organization (such as the World Bank or the UN Development Program) with at least a 25
percent grant element, one goal of which is to better the human condition in the country receiving the AID.
116
Definir o que ODA pode ser, portanto, considerado um ato poltico, na

medida em que a OCDE prescreve o mnimo necessrio para que tais financiamentos possam ser considerados e computados como ajuda internacional
(OCDE, 2008). Outras agncias de outros pases, no membros da OCDE, como
o caso do Brasil, podem desafiar o status quo da cooperao internacional para
o desenvolvimento, propondo novos contornos conceituais. No se pode, claro,
ser ingnuo e esquecer que, no caso brasileiro, pode haver interesses governamentais no sentido de no contabilizar todas as outras formas de financiamentos
(por exemplo, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES),
no relatrio publicado em 2010. Talvez as cifras da ajuda oficial brasileira viessem
a ser bem mais impressionantes, pondo em xeque a natureza de pas beneficirio,
como ainda o caso do Brasil.
Como ponto fundamental, a ODA somente uma das modalidades de fluxos
oficiais e privados que podem ser direcionados aos pases em desenvolvimento.
Outras modalidades incluem as transaes oficiais relativas a investimentos e
exportaes, o financiamento oficial para o desenvolvimento (que no atinge o
grau mnimo em termos de concesso a fundo perdido), os fundos privados direcionados por vias bilaterais ou multilaterais (por exemplo, emprstimos privados
e investimentos externos de corporaes transnacionais) e as doaes realizadas
diretamente por organizaes no governamentais. Ou seja, a ODA uma parte
apenas, embora muito significativa, do montante total de financiamentos realizados
no mbito da CID.
Alguns aspectos crticos sobre a ODA e o papel do CAD da OCDE dizem
respeito excessiva nfase na mensurao dos fluxos e oramentos dos pases doadores e a relativa importncia atribuda aos impactos reais sobre a superao do
subdesenvolvimento dos pases do Sul. evidente que vrias das listas e classificaes estabelecidas pela OCDE constituem instrumentos relevantes na orientao
estratgica e no processo decisrio sobre com quais pases cooperar e em que setores.
Um dos exemplos seria a lista de pases beneficirios de ODA: da lista constam
quatro classificaes de pases: i) pases menos desenvolvidos; ii) outros pases de
renda baixa; iii) pases e territrios de renda mdia baixa; iv) pases e territrios
de renda mdia alta.
De um lado, tais formas de contabilidade da ajuda e de classificao dos
pases permitem orientar os tomadores de deciso no processo poltico de alocao de recursos escassos. Por outro, parte do que contabilizado como ODA
pela OCDE pode ser objeto de questionamento: por exemplo, em 2005, mais de
100 bilhes de dlares foram desembolsados pelos Estados doadores, dos quais
60% foram utilizados para perdo de dvida externa, cooperao tcnica, custos
administrativos, ajuda humanitria e alimentar; e 40%, para fundos aplicados em
117
projetos concretos nos pases beneficirios. No caso do Iraque, boa parte da dvida
perdoada nos anos 1980 foi reutilizada para a compra de armamentos sofisticados,
fabricados no Ocidente, empregados pelo exrcito iraquiano na guerra contra o Ir.
Isto significa que as estatsticas da OCDE incluem dados que so questionveis do
ponto de vista dos interesses dos pases beneficirios. Ademais, o que alguns novos
doadores (setor privado, pases emergentes) tm realizado no integra as contas
dos 22 doadores tradicionais que fazem parte do CAD da OCDE (Severino e Ray,
2009, p. 17-18).
2 TENDNCIAS RECENTES DA COOPERAO BILATERAL
O CAD acompanha historicamente a evoluo da ODA e publica dados atuais

sobre os avanos da cooperao multilateral e bilateral. No Relatrio de 2011
sobre a cooperao multilateral, o CAD estabeleceu uma distino entre: i) ODA
multilateral, definida e medida como financiamento a organizaes multilaterais
(inflows); e ii) recursos de agncias multilaterais destinados a pases em desenvolvimento (outflows). A ODA multilateral composta de contribuies para agncias
multilaterais sem obrigao de retorno, podendo referir-se a quotas obrigatrias
e a contribuies voluntrias (fundos non-core). Segundo o CAD, para ser ODA
multilateral, a agncia a que se destinam os fundos deve conduzir suas atividades,
parcial ou totalmente, em prol do desenvolvimento; a agncia deve ser intergovernamental, podendo ser uma organizao ou um fundo; deve ter autonomia
administrativa e financeira em relao aos Estados que a constituem. O conjunto
de ODA multilateral, quando a ele se soma a ODA multi-bilateral (os chamados
fundos non-core), passou de 37% (47 bilhes de US$) do total da ODA em 2007
para 40% (51 bilhes) em 2009, considerada a taxa mais alta em anos mais recentes.3
Com o final da Guerra Fria, a distncia entre CID multilateral e bilateral
aumentou, nitidamente em detrimento da primeira. Vrias hipteses podem
ser levantadas para explicar este distanciamento: o desgaste das organizaes
multilaterais, frequentemente acusadas de ineficincia e sobreposio de projetos;
a perda da funcionalidade que as agncias multilaterais desempenharam durante os anos de competio entre URSS e Estados Unidos, quando o confronto
militar direto era, na maioria das vezes, substitudo por outras modalidades
de disputa por prestgio poltico; e o crescimento da preferncia dos Estados
Unidos, o principal doador em termos absolutos, em desenvolverem suas atividades em moldes bilaterais; novas realidades da arquitetura da CID, com a
emergncia das empresas e da cooperao privada, da cooperao triangular e
da cooperao Sul-Sul.
3. Para mais informaes, ver dados em 2011 DAC Report on Multilateral Aid. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
dac/aidarchitecture/49014277.pdf>.
118
O CAD publicou em 2001 o que chamou de Oito boas prticas emergentes

em matria de cooperao multilateral, a saber: i) articular, publicar e revisar
regularmente os casos nacionais especficos de contribuies multilaterais;
ii) revisar periodicamente o equilbrio entre cooperao multilateral e bilateral;
iii) se houver critrios de deciso em matria de gastos com ODA, garantir
que tenham ampla cobertura e sejam empiricamente fundamentados (evidence-based); iv) usar mecanismos conjuntos de avaliao e agncias independentes;
v) publicar indicadores e notaes que influenciem o processo decisrio sobre
alocao de ODA multilateral; vi) avaliar a performance multilateral em funo
das prioridades nacionais e globais; vii) examinar minuciosa e periodicamente
as alocaes destinadas a diferentes agncias multilaterais; vii) manter um
corpo burocrtico dedicado a analisar frequentemente todos os gastos pblicos
feitos por meio de organismos multilaterais.4
Ademais, no contraste entre ODA bilateral e multilateral, o Relatrio
de 2011 do CAD/OCDE aponta que, para 2009, 91 bilhes de US$ foram
direcionados bilateralmente e outros 37 bilhes por vias multilaterais. Olhando
por dentro dos dois envelopes, percebe-se que a distino ocorre no que diz
respeito ajuda humanitria (10% do total da ODA bilateral e apenas 5%
da ODA multilateral), relevncia do Oriente Mdio como regio-destino
para a ODA bilateral (10% do total, em contraste com os 5% do total para
a ODA multilateral), presena marcante da frica na ODA multilateral
(49% do total destinado a distintas regies do mundo, em contraste com os
26% no caso da ODA bilateral) e entrada da Europa como regio-destino
da ODA multilateral (7% do total, em funo do papel da Unio Europeia
junto aos pases da Europa oriental). Curiosamente, nos itens outros setores
(12% na ODA bilateral e apenas 3% na multilateral) e pases ou regies no
especificados (23% na ODA bilateral e 7% na multilateral), a discrepncia entre
ambas as formas de atuao da CID chama a ateno. O que estes nmeros
podem revelar, inter alia, a possibilidade de que dispem Estados, principais doadores no mbito da CID, de no revelarem parte importante de suas
rubricas oramentrias (por razes estratgicas e de segurana militar), o que
tende a ser menos frequente, pela natureza prpria do multilateralismo, em
organizaes intergovernamentais. A lista dos pases beneficirios de ODA
pode ser visualizada no quadro a seguir.
4. Para mais informaes, ver dados em 2011 DAC Report on Multilateral Aid. Disponvel em: <http://www.oecd.org/
dac/aidarchitecture/49014277.pdf>.
119
QUADRO 1
Lista CAD/OCDE de pases beneficirios de ODA

Pases menos desenvolvidos
Afeganisto, Angola, Bangladesh, Benin, Buto, Burkina
Faso, Burundi, Cambdia,
Repblica Centro-Africana,
Tchad, Comoros, Repblica
Democrtica do Congo,
Djibuti, Guin Equatorial,
Eritreia, Etipia, Gmbia,
Guin, Guin-Bissau, Haiti,
Kiribati, Laos, Lesoto, Libria,
Madagascar, Malaui, Maldivas, Mali, Mauritnia, Moambique, Mianmar, Nepal, Nger,
Ruanda, Samoa, So Tom
e Prncipe, Senegal, Serra
Leoa, Ilhas Salomo, Somlia,
Sudo, Tanznia, Timor-Leste,
Togo, Tuvalu, Uganda, Vanuatu, Imen, Zmbia.
Outros pases de renda baixa
Pases e territrios de renda

mdia baixa
Pases e territrios de renda

mdia alta
Costa do Marfim, Gana,

Qunia, Repblica Democrtica da Coreia, Quirguisto,
Nigria, Paquisto, Papua
Nova Guin, Tajiquisto, Uzbequisto, Vietn, Zimbbue.
Albnia, Arglia, Armnia,

Azerbaijo, Bolvia, Bsnia
Herzegovina, Camares,
Cabo Verde, China, Colmbia,
Repblica do Congo, Repblica Dominicana, Equador,
Egito, El Salvador, Macednia,
Gergia, Guatemala, Guiana,
Honduras, ndia, Indonsia,
Ir, Iraque, Jordnia, Kosovo,
Ilhas Marshall, Micronsia,
Moldvia, Monglia, Marrocos, Nambia, Nicargua,
Niue, Palestina, Paraguai,
Peru, Filipinas, Sri Lanka,
Suazilndia, Sria, Tailndia,
Tokelau, Tonga, Tunsia,
Turcomenisto, Ucrnia, Wallis
e Futuna.
frica do Sul, Anguilla, Antigua e Barbuda, Argentina,

Barbados, Bielorrssia, Belize,
Botsuana, Brasil, Chile, Ilhas
Cook, Costa Rica, Crocia,
Cuba, Dominica, Fiji, Gabo,
Granada, Jamaica, Kazaquisto, Lbano, Lbia, Malsia,
Maurcio, Maiote, Mxico,
Montenegro, Montserrat,
Nauru, Om, Palau, Panam,
Srvia, Seicheles, Santa
Helena, So Kitts-Nevis, Santa
Lcia, S. Vicente e Grenadines,
Suriname, Trinidad e Tobago,
Turquia, Uruguai, Venezuela.
Fonte: OCDE, disponvel em; <http://www.oecd.org/dataoecd/32/40/43540882.pdf>.
3 O PAPEL DAS AGNCIAS BILATERAIS: PRTICAS E DESENHOS INSTITUCIONAIS
Quanto s prticas dos principais Estados doadores, pases como Sucia, Luxemburgo,
Noruega, Dinamarca, Pases Baixos e Finlndia podem ser ressaltados como campees da CID multilateral, com parcelas relativas muito mais elevadas em comparao com outros pases. Alguns Estados, a exemplo de Portugal, Grcia, Estados
Unidos e Coreia do Sul, encontram-se entre os que mais tendem a privilegiar a CID
bilateral. Tradicionalmente, a ODA multilateral dos Estados Unidos variou entre
10% e 30% do total de seus financiamentos voltados para a cooperao, e o Banco
Mundial tem sido seu principal beneficirio. Estes dados confirmam a literatura
sobre o tema, que tende a ressaltar o fato de pases menores e mais progressistas
privilegiarem as Naes Unidas e outras agncias multilaterais (Degnbol-Martinussen
e Engberg-Pedersen, 2003).
O caso da Dinamarca bastante ilustrativo, com aproximadamente 600-700
milhes de dlares anuais destinados CID multilateral. Em 1996, a agncia dinamarquesa, Danida, publicou o informe Plan of Action for Active Multilateralism,
definindo a meta de 50% de sua ODA por via do multilateralismo e salientando a
necessidade de aplicao de critrios polticos e normativos (democracia, direitos
humanos, proteo ambiental) no reforo do papel das agncias multilaterais.
No entanto, interessante perceber que o mesmo documento, alm de ressaltar os
objetivos do milnio (ODMs) e o monitoramento dos planos de ao das grandes
conferncias da ONU (com nfase para a Cpula Social de Copenhague), tambm
120
menciona a necessidade de que mais dinamarqueses sejam empregados no sistema de

organizaes e mais bens e servios dinamarqueses sejam adquiridos neste processo
(Danida, 1996). Em documento mais recente, o governo afirma que vai reforar
a sua cooperao com as organizaes multilaterais, aumentar o uso de recursos
oramentrios e reavivar o multilateralismo ativo da Dinamarca, a fim de reforar
coerncia, foco e resultados (Danida, 2012).
Ao analisarem o caso dos Estados Unidos, Milner e Tingley (2012) concluram que as preferncias domsticas divergem dos interesses das agncias multilaterais, uma vez que boa parte da opinio pblica, dos deputados e senadores,
bem como da elite governante norte-americana tenderia a ser mais favorvel
ao controle sobre a poltica de cooperao (aid policy). Pode haver preferncias
distintas de democratas (favorecendo a ODA direcionada a pases mais pobres
e melhoria da qualidade de vida) e republicanos (mais inclinados a associar a
ODA aos programas de cooperao militar), mas o debate sobre o controle da
agenda sempre tenderia a estar presente. O limite do estudo de Milner e Tingley
(2012), evidente, diz respeito ao campo emprico, pois analisam to somente
o caso dos Estados Unidos.
Van der Veen (2011) busca analisar os casos de quatro pases, a saber: Itlia,
Blgica, Noruega e Pases Baixos. Ressalta que a literatura sobre CID multilateral
tende a consider-la mais prxima da CID de natureza mais humanitria que a
CID bilateral, uma vez que as agncias multilaterais privilegiariam os interesses
dos pases beneficirios. No entanto, o autor acredita que as normas e ideais
difundidos pelas organizaes internacionais desempenham papel secundrio
na evoluo do que ele chama de aid frames categorias de motivaes que
mobilizariam os Estados e seus representantes em atuarem no campo da CID em
geral. As sete categorias motivacionais seriam as seguintes: i) segurana; ii) poder
e influncia; iii) riqueza e interesse econmico; iv) autointeresse iluminado;
v) reputao e autoafirmao; vi) obrigao; vii) valores humanitrios. Das sete, as
quatro ltimas seriam as que mais se relacionam com a CID multilateral. Na seleo
de pases estudados, as agncias multilaterais, segundo o autor, poderiam exercer
mais influncia sobre tais categorias de motivao nos casos da Noruega ou dos
Pases Baixos, mas principalmente em funo de um sentimento de obrigao de
suas lideranas para com os compromissos assumidos no seio das Naes Unidas.
No caso dos Pases Baixos, o autor cita o White Paper do governo publicado em
1956 que ilustra muito claramente a relevncia do aid frame relativo influncia:
a ajuda holandesa direta e bilateral ser um pouco mais do que uma gota no
oceano e nos colocar, portanto, em desvantagem porque estaremos operando em um campo no qual parceiros muito mais fortes j so bastante ativos.
Uma abordagem multilateral garante de modo mais adequado nossa participao
e influncia (Van der Veen, 2011, p. 135).
121
Segundo o Relatrio de 2011 do CAD/OCDE, as decises dos membros do

CAD sobre o destino multilateral ou bilateral da ODA dependem de uma variedade
de fatores, entre os quais: i) relevncia para as prioridades dos prprios doadores e
seus interesses; ii) relevncia para a arquitetura da ajuda (importncia do mandato,
o posicionamento da organizao multilateral, suas vantagens comparativas);
iii) as avaliaes de desempenho, bem como percepes de eficcia da organizao;
iv) a influncia dos doadores, capacidade decisria e sua respectiva visibilidade
dentro da organizao; v) consideraes polticas, parceria, dilogo e consulta com
as organizaes multilaterais; vi) contribuies histricas s organizaes multilaterais (tradio na agenda de poltica externa daquele Estado); vii) implementao
da agenda da Declarao de Paris, monitoramento dos ODMs e capacidade de
produo de bens pblicos globais; viii) credibilidade junto ao pas beneficirio e
opinio favorvel junto sociedade civil.5
Mas o que leva os Estados a cooperarem bilateralmente, ou seja, diretamente
entre eles e sem a mediao de organismos multilaterais? Para responder a esta questo,
aqui ser privilegiada a instituio ou agncia principal encarregada dos dossis de
cooperao bilateral nos pases doadores tradicionais: por exemplo, a United States
Agency for International Development (USAID), no caso dos Estados Unidos;
a Canadian International Development Agency (Cida), no caso do Canad; a
Swedish International Development Agency (Sida), no caso da Sucia e assim por
diante. Tambm ser privilegiada a cooperao bilateral e direta entre dois pases, de
regra em relao assimtrica quanto ao estgio econmico de seu desenvolvimento.
Alm disso, a cooperao bilateral para o desenvolvimento no inteira e exclusivamente implementada ou sempre coordenada por estas agncias (comumente chamadas de agncias bilaterais), porm so consideradas neste estudo como as principais
unidades poltico-administrativas responsveis, em articulao com os respectivos
ministrios das relaes exteriores no mbito do Poder Executivo, pela construo
de um discurso sobre o porqu da cooperao e pela definio, ao longo dos anos, de
metodologias de trabalho e modalidades de ao daquele Estado no plano da CID.
Ao privilegiar as agncias bilaterais, tampouco se est negando a existncia de projetos
de cooperao que sejam desenvolvidos pelos Estados fora deste mbito institucional,
no seio de outros ministrios ou ainda por meio de entidades subnacionais (municpios, estados-federados e provncias) isto para no mencionar, evidentemente, as
inmeras iniciativas empreendidas para alm dos muros institucionais e das polticas
governamentais. Em alguns casos, como o leitor poder confirmar, as agncias bilaterais podem inclusive desenvolver dilogos mais ou menos abrangentes e fecundos
com organizaes no governamentais e redes da sociedade civil.
5. O Reino Unido foi o primeiro membro do CAD a publicar avaliaes (e suas metodologias de avaliao) amplamente.
O Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional (DFID) publicou a sua Multilateral Aid Review:
ensuring maximum value for money for UK aid through multilateral organisations em maro de 2011.
122
No mundo acadmico, existem inmeras interpretaes sobre por que os

Estados desenvolvem polticas de cooperao ou ajuda internacional (foreign aid)
no mbito de suas polticas externas, o que ser tratado aqui como CID bilateral.
Alguns autores (Regan, 1995; Wang, 1999; Wittkopf, 1973) analisam os efeitos
que a cooperao bilateral para o desenvolvimento (a CID bilateral) produz no
comportamento dos Estados beneficirios (melhoria na qualidade de vida e dos
indicadores de desenvolvimento, mudana nas prticas e polticas de direitos
humanos, alteraes nas agendas de poltica externa ou nos padres de votao
no sistema multilateral), sem chegarem, no entanto, a consenso sobre a relao
de causa (CID bilateral fornecida) e efeito (mudanas no pas beneficirio), nem
a evidncias muito convincentes que comprovem totalmente seus argumentos.
Um segundo grupo de pesquisas (Asher, 1962; Palmer, Wohlander e Morgan,
2002; Van der Veen, 2011) procura entender os interesses e as motivaes dos
Estados doadores na alocao de recursos, que podem variar desde a formao
de alianas, alinhamentos ideolgicos, benefcios polticos, presena militar at
fatores ideacionais. A fim de responder ao questionamento por que os Estados
cooperam, Palmer, Wohlander e Morgan (2002) trabalharam com um modelo
geral de dois resultados possveis, a partir da hiptese de que os Estados que buscam
a mudana (definida como a habilidade de alterar favoravelmente o status quo),
desejam a manuteno da continuidade (habilidade de impedir mudanas em
aspectos favorveis no contexto existente). A ajuda internacional seria, nos termos
dos autores, uma das polticas disposio dos Estados no cenrio internacional;
seu uso seria proporcional aos recursos de cada Estado, ou seja, os mais poderosos
doariam mais.6 No imediato ps-Segunda Guerra, por exemplo, os Estados Unidos
usaram a foreign aid ativamente na Europa Ocidental a fim de prevenir o avano
da ideologia sovitica no continente (Palmer, Wohlander e Morgan, 2002).
Van der Veen (2011, p. 2) argumenta que ideias sobre objetivos e motivaes
da ajuda internacional conformam a sua formulao e implementao. Diferentes
objetivos levariam a distintas escolhas polticas; a poltica de cooperao dos Estados
pode evocar a segurana como motivao, comrcio, ajuda humanitria etc.
O autor parte do conceito de aid frames, por ele definido como marcos interpretativos acerca da motivao do agente estatal a fim de cooperar com outros pases
internacionalmente. Tais aid frames seriam em nmero de sete, cada um deles associado a objetivos especficos da CID bilateral e a argumentos que so regularmente
mobilizados a seu favor (quadro 2). Embora os Estados tenham caractersticas
semelhantes do ponto de vista sistmico e possam confrontar constrangimentos de
mesma ordem, podem ter polticas externas e polticas de CID bilateral distintas
6. Esse aspecto questionvel no modelo proposto, pois alguns importantes doadores per capita, aqueles que atingiram
ou ultrapassaram o patamar dos 0,7% do produto interno bruto (PIB) destinado CID, so majoritariamente potncias
mdias (Dinamarca, Sucia, Canad, Pases Baixos).
123
em funo de concepes diferentes de seus objetivos e interesses nacionais que

acabam por influenciar a formulao de polticas pblicas.
QUADRO 2
Por que cooperar bilateralmente?

Aid frames
Objetivos da cooperao bilateral
Segurana
Segurana fsica do Estado doador (apoiar aliados, opor-se ao comunismo)
Poder e influncia
Aumentar o poder em relao aos outros, ganhar aliados, obter posies de influncia
Riqueza e interesse econmico prprio
Defender os interesses econmicos do doador, apoiar exportaes
Autointeresse esclarecido
Promover bens pblicos globais (paz, estabilidade, controle populacional, proteo ambiental)
Reputao e autoafirmao
Expressar uma determinada identidade nas relaes internacionais, melhorar o seu

status internacional
Obrigao e dever
Cumprir obrigaes (por dever histrico, status internacional)
Valores humanitrios
Promover o bem-estar dos mais pobres, prover ajuda humanitria
Fonte: Van der Veen (2011, p. 10, 45 e 57).
Asher (1962, p. 705-706) lembra outra dimenso domstica da CID bilateral,

quase um constrangimento burocrtico que se cria ao longo dos anos. Muito embora
possa haver vantagens que a cooperao bilateral oferece aos doadores em termos
de liberdade de ao, quanto mais tempo durarem os programas bilaterais, tanto
menos liberdade podero ter os doadores, uma vez que se tero criado presses
internas (inrcia burocrticas) no sentido de perenizar o financiamento. A continuidade de uma metodologia, programa ou tipo de abordagem seria, segundo o
autor, preferida em detrimento de inovaes, as quais sempre implicariam, para a
burocracia, mudanas e custos de aprendizagem. evidente que Asher parte, em
seu texto, de uma premissa negativa sobre o comportamento burocrtico, cujas
realidades empricas podem variar contextualmente.
Um terceiro grupo de estudos acadmicos analisa a poltica de cooperao
internacional na sua dimenso simblica e imaterial, ou seja, a prtica da CID
bilateral teria a capacidade de transformar, discursivamente, a dominao material
e a subordinao poltica em generosidade e gratido, o que levaria a um processo
em que a ajuda se converteria em eufemismo de relaes de poder (Dillon, 1968;
Hattori, 2010; Mawdsley, 2012; Six, 2009; Stirrat e Henkel, 1997).
Nessas diferentes interpretaes, pode-se evidenciar que a CID bilateral se
constitui, de acordo com a perspectiva de cada pesquisador, em importante ferramenta de poltica externa dos Estados. Neste captulo, defende-se este mesmo
argumento com vistas a compreender o papel das agncias bilaterais nas relaes
Norte-Sul. Com isto no se est afirmando que todas as polticas de CID bilateral
sejam semelhantes do ponto de vista substantivo; evidente que, nos pases do
Norte, os resultados destas polticas podem ser variados, da mesma maneira que sua
124
justificao poltica, regime simblico e fontes histricas de legitimao. No entanto,

aqui se argumenta que todas as polticas de CID bilateral seguem a mesma racionalidade quanto aos seus fins, uma vez que os Estados sempre as colocam a servio
de seus interesses de poltica externa. Como sublinha Lancaster (2007, p. 16-17),
a combinao entre as motivaes reais e os propsitos anunciados a regra dos
programas de cooperao dos governos, sejam eles quais forem; no entanto, a cada
ano os governos devem tomar seis decises principais quanto a seus programas:
o montante total; os pases e as organizaes que sero beneficiados; quanto ser
alocado a cada Estado e a cada organizao; a que fins serviro os financiamentos;
os termos da cooperao; e a porcentagem de ajuda ligada (tied aid) a compras
no pas doador. Ao longo deste captulo, espera-se deixar claro que CID bilateral
um dos instrumentos de soft power7 mais frequentemente mobilizados e postos
em prtica pelos Estados a fim de garantir a adeso de outros pases a seus objetivos
polticos, econmicos e culturais.
Por conseguinte, na compreenso da CID bilateral, no basta afirmar que os
Estados so agentes interessados, utilitaristas e que sempre cooperam em funo de
motivaes estratgicas. O Estado no um ator monoltico, homogneo e unssono; as relaes de poder o atravessam no plano domstico e evidenciam interesses
diversos, impem negociaes no mbito da democracia e geram contradies em
suas agendas de poltica externa, incluindo as agendas da CID bilateral. De fato,
nos pases em que avanam os processos de democratizao das relaes entre o
Estado e a sociedade, temas relativos ao sistema internacional se encontram mais
densamente presentes nas agendas de inmeros atores nacionais e grupos de interesse, configurando o que Hill (2003) chamou de uma nova politics da poltica
externa. A fronteira entre o nacional e o internacional est mais porosa e aberta a
intercmbios de toda ordem (econmico, cultural, poltico etc.). Neste contexto,
os ministrios domsticos, cada qual com sua constituencies, tendem a desenvolver suas prprias polticas de internacionalizao, com ou sem a participao dos
ministrios das relaes exteriores.8 Este fenmeno aumenta o fluxo de demandas
e gera interaes mais regulares entre ministrios, chancelarias, embaixadas, operadores econmicos e atores no institucionais, no sentido da convergncia, mas
tambm podendo produzir dissensos.
Do ponto de vista da democracia, a partir do momento em que a poltica
externa passa a afetar mais diretamente uma poro significativa da populao
7. Soft power um conceito desenvolvido por Joseph Nye para descrever a capacidade de atrair e cooptar em vez de
coagir ou usar a fora ou subornar. Seria a outra face do hard power, podendo ser usado por Estados e outros atores
das relaes internacionais. As duas obras de referncia do autor so Nye (1990; 2004).
8. No mundo anglo-saxo, o termo constituency remete a qualquer grupo coeso de indivduos ligados por identidades
compartilhadas, laos culturais, valores, interesses e lealdades comuns. O termo pode ser usado para descrever um
conjunto de eleitores, apoiadores de uma fundao, clientes ou acionistas de uma empresa. Portanto, o membro de
uma constituency seria um constituent (Bogdanor, 1985).
125
(economia, cultura, acesso informao etc.), um grupo cada vez mais amplo de
cidados tende a se interessar pelas decises tomadas neste mbito do governo e,
alm disso, a demandar mais transparncia nas aes de poltica externa (Pinheiro
e Milani, 2012). O aumento de interesse e o debate pblico podem conduzir a um
processo lento e gradual de abertura e politizao do campo da poltica externa,
embora ainda em termos bastante reduzidos quando esta se compara com outras
polticas pblicas, tais como a educao, a sade, a assistncia social, por exemplo.
A politizao aqui no se confunde com a partidarizao, nem com a ideologizao,
mas simplesmente com o aumento e a mudana qualitativa dos interesses em jogo.
Segundo Lima (2000), tal processo depende mais diretamente da existncia de impactos distributivos internos distributivos porque envolvem recursos escassos, produzem
impactos mais individuais que universais e porque geram benefcios a certos grupos
sociais ou regies que ocorrem quando os resultados da ao externa deixam de
ser simtricos para os diversos segmentos sociais (importao de bens, negociao
de acordos comerciais bilaterais ou multilaterais, adeso a regimes internacionais).
Isso revelador de que a poltica externa e suas agendas de CID bilateral
esto cada vez mais conectadas s demais polticas pblicas (domsticas). No Brasil
e no mundo, a poltica externa tem sido, em tempos mais recentes, entendida
e analisada luz das preferncias e dos interesses de uma pluralidade de atores.
Diplomatas e militares passaram a ter de se acostumar com a companhia, embora por
vezes tmida e nem sempre assdua, de burocratas do setor da sade (ou da cultura,
da educao, do desenvolvimento agrrio etc.), de deputados e senadores (e seus
assessores legislativos), prefeitos e governadores, operadores econmicos, lderes de
organizao no governamental (ONG), movimentos sociais, organismos da mdia
e personalidades da academia. Atores tradicionalmente invisibilizados da cooperao
internacional passam a ganhar voz no cenrio internacional e domstico, fazendo
com que o aumento de interesse e o debate pblico tendam a conduzir o campo da
poltica externa a um processo lento e gradual de abertura e conflitualidade poltica
(Pinheiro e Milani, 2012). Desse modo, opinio pblica, disputas eleitorais, instituies domsticas, entre outras variveis, so relevantes na compreenso das decises
dos Estados em matria de CID bilateral em tempos recentes, muito embora o seu
peso relativo a outras polticas pblicas seja sempre muito menor, no Norte como
no Sul. Tais variveis contam no processo decisrio do governo norte-americano e
da USAID, como no caso da China em relao a suas necessidades domsticas de
energia ou a seu jogo diplomtico com relao a Taiwan.
Outro distanciamento importante deste estudo em relao ao pensamento
realista clssico decorre da necessidade de reconhecer que o Estado no apenas
mais um gladiador na arena dos interesses egosticos da ordem econmica e poltica
internacional. O discurso da cooperao veiculado por agentes estatais nunca
cru e puro de dominao sobre outros Estados menos poderosos ou de controle
126
das agendas bilaterais de cooperao. Existem eufemismos, cinismos, interesses

estratgicos de inmeros e diversos atores e, em alguns casos, motivaes polticas
humanitrias, normas e valores ticos que podem justificar e explicar as demandas
dos atores estatais por cooperao. Na maioria das vezes, ocorrem superposies de
diferentes motivaes polticas. Considera-se fundamental, portanto, ir mais alm
do realismo, super-lo e debater como as motivaes dos Estados se apresentam no
cenrio internacional. Parece evidente que a cooperao bilateral seja a expresso
dos interesses da poltica externa do pas doador, mas tambm parece essencial
considerar que a prpria poltica externa sofre concomitantemente influncias
do mbito externo e do plano domstico. Ambos os cenrios, o internacional e
o nacional, so heterogneos em interesses, pluralistas quanto aos seus atores e
contraditrios no que diz respeito aos discursos e s prticas dos atores.
Desse modo, uma questo conceitual e, ao mesmo tempo, poltico-institucional se impe: reconhecendo que muitos atores institucionais e no institucionais
desenvolvem aes internacionais, o que implicaria pensar a poltica externa de
cooperao para o desenvolvimento enquanto poltica pblica? Reconhecendo
os efeitos desse adensamento dos processos de globalizao e do campo poltico
que se produz em torno da CID bilateral, acredita-se ser necessrio, de um lado,
analisar como estas aes externas dos Estados passam a influenciar a vida cotidiana dos cidados e serem percebidas, avaliadas por eles prprios. Ou seja, quais
seriam os mecanismos de transparncia gerados pelas prticas de CID bilateral?
Existe preocupao com a prestao de contas? Por outro lado, a pluralidade de
atores institucionais e no institucionais tende a gerar aumento da demanda por
participao nos processos de formulao e execuo desta poltica pblica. Existem
mecanismos de dilogo instaurados entre os operadores diretamente responsveis
pela poltica de CID bilateral e atores sociais, redes, movimentos e atores econmicos? Estas so algumas das questes que parecem ser fundamentais, nos dias de
hoje, para a discusso sobre experincias concretas de CID bilateral.
Acredita-se que o conceito de escala corrobora, desse modo, a noo de poltica
de CID bilateral como poltica pblica, trazendo-a para o terreno da conflitualidade dos atores, reconhecendo, portanto, que sua formulao e implementao
se inserem na dinmica das escolhas de governo que, por sua vez, resultam de
coalizes, barganhas, disputas, acordos entre representantes de interesses diversos,
que expressam, enfim, a prpria dinmica da poltica (Pinheiro e Milani, 2012,
p. 334). O conceito de escala aqui utilizado remete aos estudos de Durand, Lvy
e Retaill (1993), Brenner (1998), alm de Sjoberg (2008).9 Fazer uma anlise
9. O conceito de escala descreve a organizao fsica e social dos territrios, mas tambm explica os processos polticos na ordem mundial. Fazem parte da escala, ao mesmo tempo, propriedades fsicas (dimenso material) e sociais
(dimenso relacional) de interao poltica. As escalas podem ser consideradas andaimes para os quais convergem, a
fim de cooperar ou no, distintas formas de organizao e atores sociais, polticos e econmicos.
127
escalar da poltica de CID bilateral implica reconhecer, em dilogo com a geografia poltica, que quando uma unidade muda de tamanho algo muda para alm
de seu tamanho. A mudana de tamanho da unidade produz efeitos sobre o seu
contedo e sobre os patamares a partir dos quais tal unidade interage com outras
unidades. A unidade em questo o Estado (seu poder econmico, poltico, social
e cultural) e as aes em foco so a prpria poltica de cooperao internacional
no campo do desenvolvimento. O conceito de escala permite encontrar o lcus
poltico da CID bilateral (onde a ao ocorre, para alm de seu lugar institucional
conhecido), considerando-a em termos de relao poltica (no sentido da politics)
territorializada dentro e fora dos muros da agncia primordialmente responsvel
por sua formulao (Milani, 2012).
Todas essas questes so conceitual e politicamente pertinentes para enriquecer
o entendimento sobre o lugar das estratgias de CID bilateral nas agendas de poltica externa. Nesse sentido, volta-se agora pergunta: como os Estados cooperam
bilateralmente? Quais so os principais mecanismos e instituies gerados com
esse fim? A seguir so apresentados alguns casos de pases-membros do CAD da
OCDE, muito embora sem pretenso alguma de exaustividade.
3.1 Estados Unidos
A partir de sua experincia com o Plano Marshall e no bojo do combate poltico

internacional contra o comunismo, os Estados Unidos foram pioneiros na definio
de um contexto institucional especificamente voltado para a cooperao internacional para o desenvolvimento. Em 1957, a cooperao econmica foi separada da
militar em termos administrativos e oramentrios, graas ao estabelecimento do
Development Loan Fund que passou a conceder emprstimos concessionais a pases
em desenvolvimento (no mais apenas queles que se encontrassem em territrio
de conflito com Moscou). Um ano mais tarde, o governo americano apoiou de
maneira decisiva a criao da International Development Association (IDA) no
mbito do grupo Banco Mundial. A presidncia de John F. Kennedy foi estratgica
ao concordar, finalmente, com a criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), lanar a Aliana para o Progresso (em direo Amrica Latina) e criar o Peace
Corps (em maro de 1961). Nesse mesmo ano, o Congresso dos Estados Unidos
aprovou a Lei de Ajuda Externa (Foreign Assistance Act), fundindo o International
Cooperation Administration (ICA) de 1954 e outras entidades de foreign aid na
nova agncia que seria dedicada cooperao para o desenvolvimento como um
esforo de longo prazo, passando a realizar planejamento nacional e assumindo o
compromisso com a alocao de recursos em uma base plurianual. Esta agncia
era a USAID, que ser estudada mais em detalhe no prximo item deste captulo.
128
Os Estados Unidos no foram os nicos a trabalharem nesse empreendimento

em prol da CID nos anos 1960. Inmeros pases ocidentais seguiram o mesmo
caminho, o que somente viria a ser reforado com a criao do CAD no mbito
da OCDE. Em 1961, a Frana criou o seu Ministrio da Cooperao; a Repblica
Federal Alem, o Ministrio de Cooperao Econmica; o Japo, o seu fundo de
cooperao econmica internacional; a Sucia, a sua agncia de assistncia tcnica.
Em 1965, o Reino Unido estabeleceu o seu Ministrio de Desenvolvimento
Internacional (Overseas Development Ministry). Nos anos 1970, muitas das agncias
passaram a incentivar a profissionalizao dos mtodos de trabalho, principalmente
no que diz respeito gesto e avaliao dos projetos. Em 1971, a USAID lanou
o marco lgico (logical framework), que rapidamente passou a ser reproduzido e
utilizado pelas agncias da Alemanha, do Canad, do Reino Unido e se converteu,
nos anos 1980, na ferramenta de gesto do ciclo de projetos e de programao da
CID bilateral (e multilateral). As agncias se profissionalizaram e produziram suas
tcnicas de trabalho, foram coordenando, no sem dificuldades, suas aes no seio
do CAD/OCDE, como visto anteriormente. E, hoje, so inmeras as agncias
bilaterais estabelecidas pelos principais Estados que se envolvem em programas
de cooperao com outros pases e organizaes.
3.2 Reino Unido
De acordo com o relatrio publicado pela OCDE em 2009, a escolha institucional de estabelecer uma agncia prpria para a CID, ou vrias agncias, varia
de pas a pas, por razes polticas e em funo das tradies jurdicas nacionais.
Pouco mais de metade dos membros do CAD aprovou a legislao que estabelece
as prioridades de seus respectivos programas de CID bilateral. No caso do Reino
Unido, o International Development Act de 2002 prev um mandato legislativo
claro em torno da reduo da pobreza e estabelece uma estratgia no apenas em
matria de CID, mas igualmente no campo do desenvolvimento. Por exemplo,
pela primeira vez na experincia do Reino Unido, a lei probe o uso da foreign AID
para fins que no sejam os da prpria cooperao, bem como a vinculao da ajuda
bilateral aos contratos para as empresas britnicas (ou seja, probe a ajuda ligada).
O Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID), com estatuto de
ministrio, o agente principal na concepo das polticas de cooperao.
3.3 Canad
O Canad adotou a Official Development Assistance Accountability Act em junho

de 2008, estabelecendo uma srie de condies que devem ser satisfeitas para que
a cooperao prestada seja considerada ODA. Em pases em que no h legislao
regendo a cooperao bilateral (e multilateral), pode haver vulnerabilidade maior
a mudanas de prioridades polticas com a chegada ao poder de novas coalizes
129
partidrias. No entanto, em pases em que no existe legislao prpria (por exemplo,

Austrlia, Irlanda, Noruega e Sucia),10 pode existir mais flexibilidade e capacidade
de adaptao rpida evoluo das questes de cooperao para o desenvolvimento
(OCDE, 2009).
Entre os membros do CAD, a cooperao para o desenvolvimento encontra-se
de regra integrada poltica externa, estando o departamento ou a agncia burocraticamente situada sob a responsabilidade dos respectivos ministrios das relaes
exteriores. Existiriam quatro principais modelos de organizao: i) o ministrio assume
a liderana e responsvel pela poltica e implementao (Dinamarca, Noruega);
ii) o departamento de cooperao para o desenvolvimento ou a agncia dentro do
ministrio lidera a agenda e responsvel pela poltica e implementao (Finlndia,
Grcia, Irlanda, Itlia, Pases Baixos, Nova Zelndia, Sua); iii) um ministrio tem
a responsabilidade global pela poltica e uma agncia independente responsvel
pela execuo (Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Estados Unidos, Frana, Japo,
Luxemburgo, Portugal, Sucia); iv) um ministrio prprio para a CID ou uma
agncia, para alm do ministrio das relaes exteriores, responsvel tanto pela
poltica quanto pela implementao, como no caso da Austrlia, do Canad e do
Reino Unido (OCDE, 2009, p. 30).
3.4 Frana
A Frana, que se encaixa no terceiro modelo, estabeleceu, em 1998, uma comisso interministerial voltada cooperao internacional, presidida pelo primeiro
ministro e composta por doze ministrios. Seus objetivos principais so i) definir
os pases que podem ser considerados como prioritrios para as parcerias com a
Frana (as chamadas zonas de solidariedade prioritria); ii) estabelecer diretrizes
geogrficas e setoriais para a ao das diferentes instituies da cooperao francesa;
e iii) acompanhar e avaliar a poltica de ODA de acordo com as metas do CAD,
incluindo as metas de eficcia. A comisso se rene pelo menos uma vez por ano,
sendo que o Quai dOrsay (Ministrio das Relaes Exteriores) e o Ministrio da
Economia, Finanas e Indstria so os responsveis pelo secretariado (OCDE, 2009).
Entre 1994 e 2003, no entanto, a ODA francesa diminuiu em 18%, passando
de 7,17 bilhes de euros a 5,88 bilhes de euros, reduo devida tambm mudana
estatstica exigida pelo CAD, no sentido de no mais contabilizar fundos destinados
Polinsia francesa e Nova Calednia como ODA. A reforma iniciada em 1998 implicou
a fuso dos servios do antigo ministrio da cooperao com o Quai dOrsay, concomitantemente transformao da Caisse franaise de dveloppement em Agncia Francesa
de Desenvolvimento (AFD), que passou a ser a instituio piv do mecanismo francs
10. curioso notar que, no caso da Irlanda, a Constituio define um nmero mximo de ministrios no governo, o
que dificulta a nomeao de um ministro ou a criao de um departamento de cooperao para o desenvolvimento. No
caso da Sucia, a agncia Sida tem ampla autonomia em relao diplomacia e ao Ministrio de Relaes Exteriores.
130
de cooperao. Foi criada nesse momento a Direo Geral da Cooperao Internacional

e do Desenvolvimento (DGCID); em novembro de 1999, teve lugar a primeira reunio
do Alto Conselho da Cooperao Internacional, o HCCI, organismo consultativo que
agrega parlamentares, representantes municipais, lderes de organizaes profissionais,
universitrios e pesquisadores (Gabas, 2005). Em 2008, o conselho foi dissolvido e a
DGCID foi transformada em Direo Geral da Mundializao, Desenvolvimento e
Parcerias. No entanto, a ODA francesa cresceu, explicitando o modo paradoxal como
o tema da cooperao foi inserido no contexto institucional e poltico da Frana sob a
presidncia de Nicolas Sarkozy. O ano de 1998 considerado um momento de inflexo
na poltica de cooperao da Frana, quando se tentou superar o conceito colonial de
France-Afrique e o Estado francs passou a coordenar suas atividades mais ativamente
com a Unio Europeia. A Frana aproximou a sua poltica de cooperao da Unio
Europeia, buscando reforar a capacidade de influncia sobre as decises europeias
em matria de cooperao para o desenvolvimento. Como resultado, a concentrao
geogrfica faz com que a frica ao sul do Saara continue beneficiando-se de cerca de
60% do oramento da cooperao bilateral francesa (Balleix, 2010).
Apesar disso, dois agentes burocrticos so particularmente reticentes a uma
adeso maior da Frana cartilha europeia: as embaixadas e a AFD, certamente
a principal instituio e a que mais se beneficiou das reformas organizacionais do
modelo de cooperao da Frana de 1998. No se deve negligenciar, tampouco, o
fator descentralizao. A Frana no um campeo em termos de recursos humanos
presentes no campo (sur le terrain), quando comparada aos casos da Alemanha,
Dinamarca ou Sua, mas ainda assim se destaca com 54% de seus funcionrios
trabalhando no setor da cooperao que se encontram em postos descentralizados.
3.5 Alemanha
O exemplo alemo, em matria de cooperao descentralizada, particularmente

revelador do papel das entidades subnacionais e do federalismo nas relaes internacionais, o que alguns autores denominam como paradiplomacia dos municpios,
dos estados, das provncias e dos departamentos (Cornago, 2010; Lachapelle e
Paquin, 2005; Michelmann e Soldatos, 1990; Milani e Ribeiro, 2011; Salomon,
2007). Os dezesseis Bundeslnder gozam de significativa autonomia local e capacidade prpria de financiamento de seus projetos de cooperao, muito embora
no exista uma lei especfica sobre o tema, nem tampouco regra universal quanto
a critrios de transparncia e publicao de seus resultados. Articulam-se uns com
os outros, com os 11.500 municpios germnicos (cada qual com sua Agenda-21
local) e podem atuar em parceria com o Ministrio da Cooperao Econmica e
Desenvolvimento (BMZ) em torno de oito temas principais: mudanas climticas e energia; segurana alimentar e proteo rural; migrao e desenvolvimento;
cooperao cientfica e tecnolgica; desenvolvimento econmico sustentvel; boa
131
governana e descentralizao; cultura e desenvolvimento; desenvolvimento da

informao e da educao. Apesar de no haver obrigao de publicao de dados
quantitativos sobre a CID efetivada, em 2010, os Lnder teriam gasto cerca de 43,4
milhes de euros em 2010, mas somando as despesas com bolsas universitrias e
intercmbios este montante subiria a 713 milhes, ou seja, 7,3% do total da ODA
alem nesse mesmo ano (Maier, 2012).
A definio de uma tipologia emprica desses modelos organizacionais e uma
anlise comparativa dos principais doadores foram viabilizadas com a criao, pelos membros do CAD, do sistema de peer-review em 1962. O sistema teve alguns
percalos: Portugal abandonou o CAD em 1974, regressando somente em 1993;
a proposta de 1978 de incluir um revisor de pas em desenvolvimento foi abandonada, mas de todas as formas, a reviso pelos pares tem sido um mecanismo muito
importante para se pensar, comparativamente, como cada Estado-doador define suas
prioridades, adota estratgias de descentralizao (o papel das cidades, provncias,
regies etc., mas tambm a presena de agncias em pases beneficirios), dialoga
com atores no institucionais, busca evitar a ajuda ligada e, principalmente, se e
como ocorre alguma forma de coordenao entre doadores para evitar superposio
de programas por temas ou pases destinatrios.
4 CONSIDERAES FINAIS: POR QUE OS ESTADOS COOPERAM?
Do ponto de vista da teoria das relaes internacionais, como explicar a emergncia das agncias bilaterais no mbito da CID? Nesta tica, por que os Estados
cooperam? Acredita-se que a resposta do liberalismo a este questionamento pode
ser considerada ambivalente. Por sua vez, adotando a premissa de que os agentes
(indivduos, Estados) so racionais e, portanto, capazes de cooperar, alguns liberais
adotariam a noo de regime para interpretar a CID,11 apresentando como seu
princpio maior a prtica da cooperao econmica como uma poltica racional.
A cooperao para o desenvolvimento resultaria da crescente necessidade, para os
Estados, de responderem aos problemas gerados pela interdependncia complexa
(Keohane e Nye, 2000) e, nesse sentido, de produzirem bens pblicos globais ou
regionais (Kaul, Grunberg e Stern, 1999). A CID seria uma forma de gesto dos
riscos sociais, agora cada vez mais globais e produziria alguns benefcios que, segundo
o institucionalismo neoliberal, seriam notveis: i) reduo dos custos de transao
para negociar e manter acordos; ii) estabelecimento do ideal da reciprocidade e do
11. Cita-se aqui o conceito de regime proposto por Stephen Krasner, segundo o qual o regime uma forma de construo da ordem internacional que se inicia quando seus membros respeitam ou se referem a seus aspectos principais,
suas normas e seus princpios. Os regimes so variveis intermedirias e externas (intervening variables) entre fatores
de causalidade primria (poder, interesse estratgico) e elementos relativos a resultados e comportamentos dos atores
internacionais. O regime , assim, mais que um conjunto de regras, pressupondo um nvel elevado de institucionalizao;
ele integrado por quatro elementos principais: princpios (como o mundo deve funcionar), normas (para orientar os
comportamentos, definir direitos e deveres), regras (ferramentas de resoluo dos conflitos tm carter mais instrumental)
e procedimentos de tomada de deciso (sistema de votao, por exemplo) (Krasner, 1982; Little, 2001, p. 299-316).
132
princpio da previsibilidade; iii) circulao de informao para tornar as preferncias

mais transparentes; e iv) definio de padres de comportamento e institucionalizao
de mecanismos de sano, alm da obteno de vantagens coletivas. Estes benefcios
aplicam-se a todos os regimes, na tica neoliberal, inclusive CID.
A CID seria, nesses termos, interpretada enquanto corolrio da integrao
paulatina entre as sociedades, de um lado, e dos desafios polticos gerados pelos
processos de globalizao e suas externalidades, a exemplo das crises financeiras,
econmicas, ambientais ou de sade pblica, de outro. Diante das eventuais
dificuldades polticas de cooperao (assimetrias, interesses, relaes de poder),
alguns liberais enfatizaram que a cooperao internacional s seria possvel em
campos tcnicos (Mitrany, 1943), a exemplo da cooperao em sade, educao
ou desenvolvimento de infraestruturas. A CID seria uma forma de cooperao
funcional e corroboraria o ideal de construir a paz aos poucos (peace by pieces).
Outros ultraliberais sustentariam a hiptese de que a ajuda internacional
deveria ser considerada como um obstculo que retarda o desenvolvimento das
naes e a auto-organizao dos mercados. Seria uma prtica de interveno estatal
que tem tornado os pobres ainda mais pobres, beneficiado determinadas elites governantes dos pases receptores da ajuda e reduzido o ritmo de crescimento de suas
economias. A afirmao de que a ajuda internacional poderia remediar a pobreza,
segundo a economista africana Dambisa Moyo, no passaria de um mito: haveria,
ao contrrio, uma relao de causa e efeito entre a ajuda internacional e as mazelas
do desenvolvimento africano, muito embora a autora deixe de articular a CID com
as variveis relativas ao capitalismo, colonizao e s suas heranas. Isto significa
que Dambisa Moyo dissocia a ODA das prprias dinmicas histricas do capitalismo: classificando a ajuda internacional em ajuda humanitria ou de emergncia,
ajuda caritativa (associaes de beneficncia) e ajuda sistemtica, multilateral e
bilateral (Moyo, 2009, p. 34-35), afirma que a ajuda internacional (foreign aid)
contribuiria para aumentar a corrupo nos pases beneficirios e que a soluo para
o subdesenvolvimento deveria ocorrer pela via da abertura de mercados, aumento
das exportaes, investimentos externos, programas de microfinanas para os
pobres e com o abandono da ajuda. Em seu livro, a autora sustenta suas hipteses
com base no modelo chins de investimentos no continente africano, criticando
as vises excessivamente romnticas sobre os benefcios da CID, construdas por
pessoas ou instituies mais com base na emoo que na razo (Moyo, 2009).12
12. Em 2000, a China anulou uma dvida de 1,5 bilho de diferentes pases africanos; em 2003, anulou mais 750
milhes. Em 2006, assinou acordos comerciais no valor de 60 bilhes. Entre 2000 e 2005, os fluxos de investimentos
diretos chineses dirigidos frica totalizaram 30 bilhes, em setores como cobre e cobalto (Repblica Democrtica do
Congo e Zmbia), ferro e platina (frica do Sul) e madeira (Gabo, Camares e Congo-Brazaville). Mas a maioria dos
investimentos chineses foi para a Nigria e o Sudo (petrleo, construo do oleoduto). Angola o principal fornecedor
de petrleo para a China (20%, em 2006, do total importado pela China). Em 2006, 64% das exportaes de petrleo
do Sudo foram para a China (Moyo, 2009).
133
Os construtivistas e os tericos influenciados por Hugo Grotius tenderiam

a enfatizar o papel do direito, das normas, dos fatores imateriais e dos ideais
ticos da cooperao para o desenvolvimento. Com base no dever moral de ajudar os pases menos desenvolvidos, a cooperao seria portadora de um ideal de
justia social e de abertura para o outro, estando fundamentada em uma verdadeira tica do desenvolvimento (Gottsbacher e Lucatello, 2008). A CID seria,
ela prpria, um padro resultante das relaes de socializao entre os Estados.
Por meio da interao cooperativa, gera-se conhecimento compartilhado e criam-se instituies e regras facilitadoras da prtica e da aprendizagem da cooperao
para o desenvolvimento. David Halloran Lumsdaine, um dos mais destacados
tericos desta corrente, assinala que a teoria realista do poder e os argumentos
fundados nos interesses econmicos e polticos seriam incapazes de abarcar as
convices humanitrias e de explicar por que os governos cooperam e prestam
ajuda internacional na promoo do desenvolvimento (Lumsdaine, 1993). Muitos
estudos sobre as prticas da cooperao dos pases nrdicos empregaram estas lentes
tericas a fim de interpretar a influncia dos valores da tradio social-democrata
na poltica de ajuda internacional por eles desenvolvida. Olav Stokke empregou
a expresso humane internationalism para referir-se aos determinantes da poltica
de ajuda internacional da Dinamarca, do Canad, dos Pases Baixos, da Noruega
e da Sucia,13 assim definido:
(1) a aceitao de uma obrigao de reduzir a pobreza global e de promover
o desenvolvimento econmico e social no Terceiro Mundo; (2) a convico de que
um mundo mais equitativo responderia aos melhores interesses de longo prazo
das naes industrializadas ocidentais; (3) o pressuposto de que atingir tais responsabilidades internacionais seria compatvel com a manuteno de uma poltica
nacional socialmente responsvel de bem-estar econmico e social (Stokke, 1989,
p. 11, traduo nossa).
Contraponto do internacionalismo liberal, a viso realista da CID tenderia
a ressaltar que nem todas as formas de cooperao so inerente e necessariamente
benignas, razo pela qual importante distinguir entre cooperao como uma
forma particular de interao instrumental e os fins perseguidos pela interao
cooperativa.14 Quando cooperam, os Estados so racionais, oportunistas e estratgicos a fim de melhorarem a sua prpria condio; agir de modo diferente seria
13. interessante notar que pases como Dinamarca, Canad ou Noruega sempre tiveram desempenhos muito responsveis quanto meta de 0,7% do PIB a ser direcionada para a cooperao internacional. A Dinamarca, aps ter-se
mantido acima dos 0,9% por mais de 30 anos, chegou a 0,82 em 2008 e 0,88% de seu PIB em 2009 (OCDE, 2011).
14. Como lembra James Robinson, a cooperao um tipo particular de interao que no nem conflitiva, nem
harmoniosa. Trata-se, sociologicamente, de uma das formas mais frequentes de interao, porm seu grau de complexidade merece anlise aprofundada. Na teoria poltica, a sada encontrada para o dilema de cooperar ou no diante
da diferena de interesses produziu pensamentos e tradies distintas, de Maquiavel, Grotius, Hobbes, Locke a Kant
(Robinson, 2008, p. 71-82).
134
no apenas ingnuo, mas perigoso para a sua sobrevivncia e bem-estar. Ademais,

as regras da CID no definem, de forma clara e obrigatria, as sanes para os
agentes impunes; os ganhos efetivos com a cooperao promovida podem ser at
mesmo superiores ao que se mantm com a opo de no cooperar (nfase nos
ganhos absolutos), porm a distribuio destes ganhos desigual (nfase realista
nos ganhos relativos).
Mesmo depois de algumas dcadas de projetos da cooperao internacional,
as razes e justificativas da ajuda prestada por alguns Estados a outros pases no
so muito claras, permanecendo as tenses entre normas ticas e relaes de poder
nas relaes internacionais (Black, 1968; Eberstadt, 1988; Hook, 1995; Prado
Lallande, 2008). A ajuda prestada pelos Estados Unidos no ps-guerra seria motivada pela ordem da Guerra Fria; a da Frana, pela necessidade de manter uma zona
de influncia africana na era ps-descolonizao. Como sublinharia Huntington
(1970, p. 175), a obrigao moral diz respeito a ajudar os pobres dos pases menos
desenvolvidos e no os seus governos, o que faz com que muitos dos programas da
cooperao canalizados por meio de organizaes privadas possam, na concepo
do autor, cumprir mais eficazmente este dever moral em comparao com estruturas burocrticas pblicas, que tenderiam a ser movidas por interesses de poltica
externa. Entre os tipos de benefcios que projetos e financiamentos trariam para o
pas doador, citam-se o acesso a insumos estratgicos (minrio, produtos agrcolas
etc.), a obteno de votos favorveis no sistema multilateral, a conteno de inimigos ideolgicos (a exemplo do comunismo durante a Guerra Fria), a promoo
de interesses ligados ao comrcio exterior e investimentos, a venda de excedentes
de commodities, bem como a imposio de modelos de polticas pblicas (ajuste
econmico, liberalizao do comrcio exterior etc.).
Nesse mesmo sentido da interpretao realista, Hans Morgenthau afirmou
que as vises sobre a ajuda externa variam em um amplo espectro poltico desde a
concepo de que a cooperao seria um fim em si mesma, justificvel do ponto de
vista da moral e, portanto, de forma independente da poltica externa dos Estados,
at, no outro extremo, seus opositores ferrenhos, segundo os quais ela no seria
passvel de justificao poltica, haja vista que no serviria nem aos interesses do
Estado-doador, nem aos dos pases beneficirios. Reconhecendo a diversidade das
polticas existentes, o autor identifica seis tipos de ajuda externa, sendo que todas
dizem respeito transferncia de fundos financeiros, bens e servios de uma nao
para outra: i) ajuda humanitria; ii) ajuda para a subsistncia; iii) ajuda militar;
iv) ajuda-suborno (bribery); v) ajuda para obter prestgio; e vi) ajuda externa para
o desenvolvimento econmico (Morgenthau, 1962, p. 301).
Outro contraponto, no menos relevante, interpretao liberal sobre o papel da CID nas relaes internacionais origina-se da corrente marxista, de alguns
tericos da dependncia e de defensores da teoria crtica (Amin, 1976; Halliday,
135
2007; Hayter, 1971). Tais autores lembrariam que a CID pode ser explicada
luz do materialismo histrico enquanto tentativa de preservao do capitalismo,
servindo como ferramenta de manuteno e legitimao da hegemonia dos pases
centrais do sistema internacional. Antigas colnias, agora emancipadas, poderiam
ser mantidas em relaes de dependncia e de garantia do funcionamento da
economia internacional. A ajuda prestada seria condicionada ao respeito de uma
gramtica mais ampla do capitalismo: no nacionalizar empresas estrangeiras sem
que se definam medidas de compensao, no estabelecer regras rgidas acerca da
repatriao dos lucros das multinacionais, implementar polticas de ajustamento
estrutural, seguir padres internacionais de estabilidade macroeconmica, assegurar
o respeito aos direitos de propriedade (material e imaterial) etc.
Alm disso, alguns fatores determinantes do desenvolvimento poderiam
no ser afetados favoravelmente pelo influxo de fundos da CID, a exemplo das
atitudes econmicas, valores sociais e polticos, bem como objetivos e princpios qualitativos do desenvolvimento (Pankaj, 2005, p. 114). A CID tambm
poderia minorar qualitativamente os processos de aprendizagem: quando os
recursos so produzidos endogenamente, o pas em questo tem a oportunidade de desenvolver os processos de produo, novas habilidades e tecnologias,
porm sempre que forem simplesmente importados por meio da ajuda externa,
os processos de aprendizado e de desenvolvimento das capacidades locais ficam
prejudicados. Cria-se, assim, uma dependncia a partir do momento em que
o planejamento nos pases beneficirios tende a considerar, com segurana, a
entrada dos insumos externos, sem a preocupao de produzi-los, por meio de
mecanismos de inovao, no plano domstico. No entanto, como afirma Pankaj
(2005, p. 116, traduo nossa), o desenvolvimento no pode ser logrado sem
que, domesticamente, sejam feitos investimentos e avanos em capital humano,
progresso cientfico e tecnolgico, construo de infraestruturas bsicas e alguma
forma de organizao industrial.
Percebe-se, diante do exposto neste captulo, que cada uma das correntes
tericas do campo das relaes internacionais ilumina, com base em premissas
filosficas e pressupostos polticos distintos, alguns dos aspectos da CID em suas
articulaes com a poltica internacional contempornea. Cabe a cada analista
fazer as suas escolhas, do ponto de vista ontolgico e epistemolgico. Chama-se a
ateno do leitor, porm, para um aspecto que parece fundamental a este estudo: a
compreenso profunda das dinmicas da CID implica no negligenciar, alm dos
marcos tericos mencionados antes, os fatores e os atores domsticos dos respectivos
pases (doadores e beneficirios), que tendem quase sempre a serem deixados de
lado pelas correntes tericas das relaes internacionais. Por que e como o contexto
domstico conta na compreenso das dinmicas da CID bilateral? Esta parece uma
varivel essencial para o entendimento da questo.
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CAPTULO 6
ATORES NO GOVERNAMENTAIS
Bruno Aylln Pino1
1 INTRODUO: A MULTIPLICIDADE DE AGENTES DA COOPERAO
O Sistema Internacional de Cooperao para o Desenvolvimento compreende um

grande nmero de agentes e instituies, de natureza diversa, com mandatos, orientaes e funes muito diferentes, alm de capacidades muito desiguais. Este sistema
resulta de uma lgica de desagregao, com a criao nem sempre ordenada de agncias, organismos multilaterais e organizaes privadas, nas quais no existe autoridade
poltica central ou regras obrigatrias que determinem a quantidade, as modalidades de
trabalho e os critrios de atribuio da ajuda. Alguns autores chegaram a afirmar que,
na realidade, se trata de um no sistema (Reisen, 2008). Os agentes que interagem
no sistema nem sempre se articulam ordenada e coerentemente com seus objetivos.
As lgicas de funcionamento, mtodos de interveno e procedimentos, bem como
seus mandatos, seus recursos, sua filosofia ou sua concepo de desenvolvimento, nem
sempre coincidem. Pelo contrrio, em muitos casos, comum o dissenso. A falta de
coordenao e a independncia em termos de execuo de atividades so habituais.
Na cooperao internacional para o desenvolvimento (CID), a origem e a
magnitude de fundos e recursos financeiros utilizados so principalmente pblicas.
No entanto, alm dos governos, o Sistema Internacional de Cooperao para o
Desenvolvimento tambm composto por organizaes no governamentais para
o desenvolvimento (ONGDs), organizaes da sociedade civil (OSCs), empresas,
entidades no governamentais (universidades e sindicatos), fundaes filantrpicas
e uma variada gama de atores. Estes agentes, instituies pblicas e organizaes
privadas interagem entre si e em rede, configurando um sistema que promove aes
de CID. Neste conjunto plural, o peso dos Estados esmagador. Nos ltimos anos,
h uma forte tendncia do protagonismo de outros agentes e a crescente relevncia
de atores no estatais, subestatais e privados. Em termos de financiamento, o setor
privado organizaes no governamentais (ONGs), instituies filantrpicas,
fundaes e empresas fornece cerca de US$ 60 bilhes para favorecer o esforo
global de desenvolvimento (Kharas, 2009).
142
Neste captulo, procurar-se- apresentar e compreender as diferentes formas

de se pensar sobre a cooperao e o desenvolvimento de alguns agentes no governamentais da CID, focando a anlise sobre as ONGs, as fundaes filantrpicas
e as empresas.
2 AS ORGANIZAES NO GOVERNAMENTAIS
As ONGs so idealmente entidades que compem o chamado terceiro setor, no

qual coexistem com outras formas de organizao de carter privado sem fins
lucrativos, incorporando em sua gesto princpios ticos que no priorizam a
maximizao do lucro. Mas fato que existem ONGs que agem como empresas
sociais que procuram maximizar seus recursos sob o discurso de valores ticos,
como a luta contra a pobreza. Neste sentido, o terceiro setor caracteriza-se por
ser autnomo, no se orientando pelas leis do mercado, nem buscando o poder
poltico para governar. Porm, conhecida a excessiva dependncia de muitas
ONGs do financiamento pblico, o que reduz esta pretenso de autonomia.
De fato, sua vocao exercer um papel de equilbrio entre o setor pblico e o
privado. O terceiro setor abrange um conjunto de organizaes e iniciativas privadas
que visam produo de bens e servios pblicos e elaborao de respostas para
a satisfao de necessidades coletivas (Fernandes, 1994). Aparentemente, sua
marca registrada o altrusmo refletido em elevada participao de voluntrios e
sem perseguir o lucro. Representa um conceito mais restrito que sociedade civil,
j que esta ltima inclui partidos polticos, sindicatos e cooperativas etc. (Carpio,
1999; Salamon, 2001).
No contexto brasileiro, o debate sobre a presena de novos atores da CID
remonta construo de uma esfera pblica ampliada com a participao privada,
no contexto da reconstruo da sociedade civil, aps o retorno democracia na
dcada de 1980. No consensual, contudo, nem a denominao de terceiro
setor, nem a homogeneidade, que pretensiosamente se escondem por trs do termo
ocultando as diferentes origens das organizaes agrupadas sob uma sigla guarda-chuva. Uma caracterizao de terceiro setor ou da sociedade civil a define como
o conjunto de entidades e processos da realidade social que no pertencem ao primeiro setor (Estado) nem ao segundo (mercado). Questiona-se que o aspecto no
lucrativo seja um critrio inequvoco de definio, ou, ainda, que estas entidades
sejam simulacros de um Estado ampliado ou do mercado em sua dimenso social.
Seu protagonismo no seria resultado de um suposto enfraquecimento do Estado
nem seu papel seria apenas de substitu-lo ou complement-lo (Ferrarezi, 2002,
Franco, 2003). Na verdade, trata-se de uma relao de parceria com o Estado que
potencializa os resultados das ONGs, mas traz simultaneamente uma srie de
obstculos e impedimentos burocrticos que comprometem a autonomia destas
instituies (Lima, 2013, p. 8).
Atores no Governamentais
143
Este captulo se referir principalmente s ONGs internacionais, quelas que

so parte da sociedade civil global ou seja, a esfera internacional de ideias, valores,
redes e indivduos, localizada principalmente fora dos complexos institucionais da
famlia, do mercado e do Estado e alm dos limites das sociedades, Estados e economias nacionais, em uma arena transnacional e no limitados por Estados-naes ou
sociedades locais (Kaldor, Anheier e Glasius, 2003, traduo nossa; Oliveira, 1999).
O primeiro problema que se enfrenta ao estudar o papel das ONGs no sistema de
cooperao reside em definir sua natureza e estabelecer alguma definio que permita
delimitar suas principais caractersticas. Tampouco fcil determinar exatamente o
que se quer afirmar quando se fala de organizaes no governamentais. O conceito
ambguo, difuso e evasivo. difcil definir um tipo de organizao que se caracteriza
por aquilo que no ; em outras palavras, por seu carter no governamental. As definies negativas so claramente insatisfatrias, pois delimitam os agentes das relaes
internacionais por oposio a outros, sem refletir sua verdadeira e mltipla natureza.
Correndo o risco de sacrificar a diversidade de propostas, abordagens, experincias e campos de trabalho das ONGs, convm estabelecer alguns parmetros
de referncia. A Organizao das Naes Unidas (ONU), em sua Resoluo no 31, de
25 de julho de 1996, refere-se ONG como qualquer grupo de cidados voluntrios sem fins lucrativos que surgem no mbito local, nacional ou internacional, de
natureza altrusta e dirigida por pessoas com um interesse comum (ONU, 1996).
Centrando-se nas ONGs internacionais, pode-se escolher, entre o universo de possveis definies, duas muito similares e minimalistas. Uma primeira que as define
como associaes ou grupos constitudos de modo permanente por particulares
(indivduos ou grupos) de diversos pases, que tm objetivos sem fins lucrativos
de alcance internacional (Barb, 1995, traduo nossa). Outra que afirma sua
natureza como grupos, associaes ou movimentos sem fins lucrativos criados
de forma espontnea e livremente por particulares que expressam solidariedade
internacional (Colard, 1997, traduo nossa).
A questo da terminologia no gera consensos. As designaes para a mesma
realidade variam substancialmente, dependendo das zonas geogrficas. Por exemplo,
no mbito continental europeu predomina o termo ONG se seu trabalho no
projetado internacionalmente e limita-se ao territrio nacional e ao campo da assistncia
social e ONGD se sua atividade direciona-se ao mundo em desenvolvimento.
Na Amrica Latina, encontra-se frequentemente o uso da categoria organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs). Em outras reas, empregam-se os
termos de entidades sem fins lucrativos, fundaes filantrpicas, agncias privadas de
apoio etc. No Brasil, a Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999, estabeleceu o termo
organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) (Brasil, 1999), mas
muitas vezes as ONGs so referidas como organizaes sem fins lucrativos (OSFLs).
144
A Lei no 11.127, de 28 junho de 2005, que altera o Cdigo Civil, estabelece o estatuto jurdico das ONGs para fundaes e associaes privadas sem fins lucrativos
(Brasil, 2005).
A enorme variabilidade na apresentao de propostas, recursos, tamanho,
denominaes, origem e formas de financiamento das diferentes ONGs est na
base dos problemas de como classific-las. Esta variedade tambm motivo de
controvrsia sobre o significado e a utilidade do conceito e do prprio termo
de ONG (Rosenau, 1998). Assim, a suposio bsica deste estudo a impossibilidade material de abordar o amplo espectro coberto pelo mundo das ONGs,
o que dificulta tambm estabelecer generalizaes que, quando feitas, so demasiadamente amplas. Na realidade, qualquer organizao social poderia ser uma
ONG. exatamente esta flexibilidade do termo que pode explicar a proliferao
dessas organizaes em uma espcie de caricatura da solidariedade pela qual se
observa a criao de ONGs que atuam como empresas encobertas, pontas de
lana de igrejas fundamentalistas ou plataformas sociais a servio dos interesses
de partidos polticos.
As ONGs so mltiplas e diversas por sua origem (indivduos, igrejas, partidos
polticos ou empresas); seu tamanho (pequeno, mdio ou grande); sua ideologia
(personalistas, progressistas, conservadores ou neutras); pelo mbito territorial
da sua atividade (local, nacional ou internacional); pelas formas de gesto e pelas
equipes que trabalham nelas (voluntrios e profissionais); pelas fontes de financiamento (subvenes, contribuies e campanhas, subvencionadas por governos
ou parcerias com organizaes internacionais); pelo tipo de atividade concentrada
(projetos, presso poltica e denncia, prestao de servios, ajuda humanitria
etc.). A diversidade a nota dominante no mundo das ONGs (Sorj, 2005).
Em suma, as ONGs so instituies de carter social, independentes e autnomas com personalidade jurdica prpria, atuando sem fins lucrativos. Sua prpria
definio, como organizaes no governamentais, expressa seu desejo de articular
interesses, valores e aspiraes da sociedade civil com autonomia em relao ao
dos governos. Sua atividade destinada a promover a ao solidria conjunta com
pessoas, comunidades e povos, para alm das fronteiras e dos interesses que limitam a ao do governo. Esta viso vai alm de conceber as ONGs do Norte e do
Sul como mero instrumento da poltica de ajuda, para identific-las como parte
constitutiva bsica do compromisso social sobre o qual tal poltica deve repousar
(Alonso et al., 1999). Da a importncia de dispor de uma estrutura slida e responsvel de ONGs como garantia para a manuteno de uma poltica vigorosa e
eficaz de cooperao para o desenvolvimento.
As ONGs oferecem no apenas uma ampla gama de servios humanitrios,
mas tambm um trabalho fundamental de ligao entre as preocupaes cidads
145
em torno das temticas do desenvolvimento e o acompanhamento e a superviso

das polticas de cooperao internacional executadas por rgos pblicos. cada
vez mais comum que as ONGs coloquem disposio dos outros agentes suas
anlises, seus diagnsticos e suas propostas de ao com base em suas capacidades
tcnicas e de maior conhecimento dos ambientes locais, assim como dos setores
sociais mais vulnerveis. Existe nas ONGs uma tendncia para a especializao
funcional em torno de grandes campos temticos (direitos humanos, sade,
polticas pblicas, gnero, comrcio justo, ajuda humanitria etc.). Porm,
possvel encontrar ONGs multissetoriais e outras que abordam os problemas
do desenvolvimento pelo vis da presso poltica, advocacy e incidncia frente
aos governos, s corporaes multinacionais e s instituies multilaterais, por
entender que a sensibilizao da opinio pblica e a mobilizao social podem
gerar mais impacto sobre o desenvolvimento e a luta contra a pobreza que aes
de carter assistencial. Finalmente, existem ONGs que integram as funes de
prestadoras de servios sociais bsicos e de denncia poltica.
Voltando-se para os aspectos histricos, apontar-se- que o fenmeno das
ONGs no novo. As organizaes privadas internacionais de orientao
humanitria, filantrpica ou de caridade existem pelo menos h quatro sculos.
Alguns escritores encontram suas origens em movimentos religiosos, como a
Ordem Rosa Cruz, fundada em 1649. A sociedade para a abolio da escravido
comeou sua articulao no fim do sculo XVIII, datando British and Foering
Anti-Slavery Society de 1823. O Movimento Internacional da Cruz Vermelha,
de perfil laico, foi criado em 1863, e apenas dois anos mais tarde, com uma forte
marca religiosa, surge o Exrcito de Salvao. A Caritas foi fundada na Alemanha
em 1887 e torna-se Caritas Internacional em 1950. Em 1919, aps a Primeira
Guerra Mundial, foi fundada a Save the Children, em uma tentativa de aliviar o
sofrimento de milhares de rfos. Uma das primeiras referncias internacionais
sobre o papel das ONGs internacionais plasmou-se na Carta das Naes Unidas
de 1945, que se refere sua existncia em sua vertente mais assistencial, como
entidades de ajuda humanitria. Nos anos 1950, o sofrimento causado pela fome
em diversos lugares do mundo atinge as casas dos pases desenvolvidos, por meio
dos primeiros aparelhos de televiso, o que motivou a criao dos Mdecins sans
Frontires (Mdicos Sem Fronteiras MSF), aps a Guerra de Biafra (em 1957).
Desde os anos 1980, as ONGs ganham visibilidade na opinio pblica
mundial e comeam a participar ativamente na CID como parceiras estratgicas de
organismos multilaterais e de agncias de desenvolvimento, ou, a ttulo particular,
como agentes com capacidade tcnica para o fornecimento de determinados servios sociais (educao, sade, acesso gua potvel etc.), que muitos Estados, no
contexto da doutrina neoliberal e do Consenso de Washington, tinham renunciado
a oferecer aos seus cidados. O processo de globalizao proporcionou s ONGs
146
um espao de ao e um papel de destaque como consequncia de sua capacidade

operacional de dar respostas rpidas e com procedimentos menos burocrticos a
desastres naturais, fome e conflitos.
Nesse sentido, o incremento da legitimidade das ONGs permitiu a conquista
de maiores espaos nos mecanismos de governana multilateral. Na dcada de
1990, sua visibilidade multiplicou-se como resultado de sua presena ativa na
Cpula da Terra do Rio (1992) e de seu papel na definio de uma agenda social da
globalizao, forjada nas conferncias internacionais das Naes Unidas em Viena
(1993), Pequim (1995), Quioto (1997) e Nova Iorque (2000), cujo resultado mais
visvel foi a proclamao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs).
Sua capacidade de mobilizao ficou evidente nos protestos da Cpula de Seattle
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1999, quando demonstraram
sua capacidade de articulao, multiplicada pelo uso das novas tecnologias da
informao e da comunicao.
Uma das abordagens mais bem-sucedidas para a compreenso da evoluo no
trabalho e nas concepes das ONGs foi sua diviso a partir do estabelecimento de
diferentes geraes (Korten, 1990; Senillosa, 1996). Outros autores, posteriormente,
enriqueceram esta taxonomia com consideraes relacionadas s concepes de
desenvolvimento historicamente subjacentes nas ONGs, ao papel dos indivduos
cooperados na sua relao com estas organizaes e, centralmente, s estratgias de
ao poltica para superar os obstculos para o desenvolvimento. De acordo com
estas tipologias, possvel distinguir, pelo menos, quatro geraes de ONGs que
se associam a diferentes modelos. So tipos puros, e, muitas vezes, esta sequncia se
sobrepe ou gera tipos mistos (Sanahuja, 1999).
A primeira gerao de ONGs de desenvolvimento surgiu nos anos 1940 e
1950 do sculo XX e caracterizada por uma abordagem que se concentra na
assistncia de emergncia e na prestao de servios especficos, como forma
de aliviar o sofrimento e a privao fsica e moral. Neste modelo, no h quase
nenhuma participao dos beneficirios, individualmente ou em famlias, como
sujeitos passivos isolados de seus contextos sociais. As ONGs chegam onde o Estado ausente. No h questionamentos sobre as estruturas de poder ou as causas
estruturais do sistema internacional que provocam as situaes sobre as quais as
ONGs intervm. Trata-se de satisfazer as necessidades materiais das populaes
do mundo em desenvolvimento no curto prazo. O slogan dar o peixe para que
eles possam comer, resume o esprito que a norteia. Estas ONGs costumam fazer
campanhas de angariao de fundos com excessiva explorao de imagens de
crianas, enfatizando a compaixo e a caridade.
A segunda gerao de ONGs, surgida na dcada de 1960, preconiza abordagens
de desenvolvimento centradas em modelos de autossuficincia. Denominadas de
147
ONGs de desenvolvimento comunitrio, so influenciadas pela doutrina social da

igreja e pelo keynesianismo. Sua abordagem muitas vezes setorial e marcadamente tcnica. Os parceiros no Sul, como agentes sociais, so acompanhados no
processo de formao e consolidao de reas produtivas, tais como programas de
desenvolvimento rural. O diagnstico dos problemas de desenvolvimento parte das
lacunas econmicas, tecnolgicas e educativas. O caminho a seguir o da teoria da
modernizao, e, portanto, no h crticas ao modelo ocidental. A escala de ao
com os beneficirios estende-se s comunidades e associaes de base no mundo
em desenvolvimento. O objetivo chegar a fornecer varas de pesca para que sejam
autossuficientes e possam conseguir pescar seus prprios peixes.
Nos anos 1970, apareceriam as ONGs de terceira gerao, tambm chamadas
de crticas ou de conscincia social, com claras influncias das teorias da dependncia
e do pensamento de autores como Paulo Freire e sua pedagogia do oprimido.
Estas surgem em um contexto de debate sobre a Nova Ordem Econmica Internacional (Noei), de modo que o diagnstico das causas do subdesenvolvimento
vincula-se s estruturas injustas do poder poltico, social e econmico em mbito
local, nacional e internacional. Busca-se a mudana estrutural por meio de projetos
de desenvolvimento autossustentveis, autnomos e incorporados s dinmicas
sociais. Estas ONGs promovem o fortalecimento da participao poltica e da
articulao entre as sociedades para que os beneficirios, que agora so sujeitos de
seu prprio desenvolvimento, sejam os artfices das transformaes. O slogan que
sintetiza sua ao seria por que alguns tm varas e podem pescar e outros no,
mas tambm, que causas e quem os impedem de chegar at o rio e quem levou os
peixes?. As relaes que estabelecem estas ONGs criadas no Norte e no Sul no se
limitam transferncia de recursos. Elas buscam uma parceria igualitria, em que a
denncia nos pases desenvolvidos das causas da pobreza se torna um elemento central.
As ONGs de quarta gerao, cujo crescimento pode situar-se nos anos 1980
e 1990, tm como caracterstica fundamental sua ao por meio de presso e incidncia poltica, a denncia e o lobby nos pases desenvolvidos e o emponderamento
de grupos e setores excludos ou marginalizados em pases em desenvolvimento.
A partir de um diagnstico centrado na interdependncia e nos impactos da
globalizao, defende-se uma ao concertada das ONGs do Norte e do Sul em
coalizes, redes e campanhas transnacionais. O slogan que caracteriza este tipo de
ONG reivindicar direitos de acesso aos peixes para todos e organizar-se social
e politicamente para isso.
A classificao de Korten, a mais utilizada na academia, tem sido ampliada
por autores que chegaram a incorporar uma quinta gerao de ONGs, que acrescentam ao emponderamento e presso poltica a preocupao que demonstram
com a governana global em favor do desenvolvimento. Assim, a ltima gerao
148
de ONGs foca suas demandas na reforma das instituies multilaterais, na

democratizao dos mercados financeiros, na criao de impostos para o
desenvolvimento internacional e na reviso dos mecanismos de governana.
Muito ligado ao enfoque dos bens pblicos globais, estas ONGs definem o problema do desenvolvimento em funo da ausncia de uma estrutura de governana
mundial que governe a globalizao e limite o poder dos mercados e dos atores
econmicos transnacionais. Reivindicam a existncia de uma cidadania global
em que o desenvolvimento seja uma responsabilidade compartilhada do Norte
e do Sul (Llanos e Calabuig, 2010).
Nas ltimas dcadas, essas organizaes se tornaram um dos pilares sobre
as quais repousa a CID, no somente como resultado do aumento da crescente
canalizao de recursos das agncias governamentais por meio das ONGs, mas
tambm pelo crescente financiamento de outros atores privados. Os Estados
precisavam contar com entidades executoras e gestoras de projetos, no contexto
do aumento dos fundos pblicos contabilizados como ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA), de modo a cumprir os compromissos internacionais assumidos
para alcanar a mtica cifra de 0,7% do produto nacional bruto (PNB) dos pases
industrializados. O recurso da ODA via ONG explica-se pelas dificuldades administrativas e pelas precrias estruturas de gesto da ajuda em alguns pases do
Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). A ausncia de pessoal qualificado
para a execuo dos projetos, a preocupao pela reduo dos custos operacionais e a vontade de simplificar os procedimentos administrativos foram outros
fatores considerados pelas agncias oficiais. No entanto, outros pases possuem
um enfoque menos instrumental e apostam politicamente no trabalho com as
ONGs, a fim de estabelecer vnculos e fortalecer os laos com a sociedade civil
dos pases em desenvolvimento. uma forma atraente de colaborao associativa
entre o pblico e o privado.
Propiciam-se ainda sinergias na medida em que o Estado se projeta como ente
generoso e as ONGs asseguraram o financiamento adicional para incrementar seus
projetos e garantir sua sustentabilidade. Portanto, tm um impacto positivo sobre
as populaes beneficirias. No entanto, o papel destas organizaes no pode ser
limitado ao de entidades terceirizadas para a prestao de servios ou para execuo
de tarefas humanitrias. As ONGs constituem uma poderosa fora poltica com
capacidade de denncia e presso sobre governos, empresas e organismos internacionais. Elas tambm contribuem para alterar a percepo da opinio pblica
sobre a ao dos governos e das responsabilidades das empresas. E fazem isto sem
recorrer ao hard power, em razo da revoluo da informao que aumentou o seu
soft power (Nye, 2009).
149
As ONGs tm sido fundamentais para incorporar princpios e prticas alternativas na CID, como o valor da solidariedade internacional, sem os quais as polticas
de cooperao teriam sido governadas exclusivamente por motivaes geopolticas,
estratgicas e econmicas (Sanahuja, 1999). As motivaes das ONGs, especialmente
na alocao de recursos, esto relacionadas com seus prprios valores, identidades e
discursos sobre o desenvolvimento e o humanitarismo, mas igualmente com lgicas
de competio e procura por recursos financeiros (Buthe, Solomon e Souza, 2012).
Tambm possvel vislumbrar na atuao e na prpria razo de ser das ONGs os
elementos que alguns autores atriburam a outros agentes da cooperao (agncias
oficiais e instituies multilaterais), no sentido de sua relevncia em termos de
produo de discursos, gerao de capital simblico e construo compartilhada
de modelos de desenvolvimento. Dessa maneira, as ONGs facilitam a legitimao
poltica de discursos, prticas e polticas governamentais (Milani, 2008).
Outra maneira de medir a importncia das ONGs na CID ponderar o seu peso
no conjunto dos fluxos da ajuda internacional. O exerccio complicado por vrios
motivos. No h nenhuma obrigao internacional para que estas organizaes informem os prprios recursos financeiros que desembolsam em suas aes de cooperao,
da mesma forma que no h nenhum organismo de coordenao da cooperao no
governamental que possa contabilizar esses investimentos.
Alguns pases doadores informam anualmente ao CAD/OCDE a porcentagem e os recursos de ODA que foram canalizados para e por meio de ONGs.
No primeiro caso, e sempre que as leis nacionais permitam, refere-se aos recursos
que se destinam diretamente a ONGs cuja rea de atividade possa ser classificada
como de desenvolvimento internacional. No segundo caso, em pases onde as
disposies legais de subsdios assim autorizam, diz respeito a fundos pblicos canalizados por meio das ONGs que executam projetos ou atividades de cooperao
internacional ao desenvolvimento. Na ODA orientada para as ONGs, os Estados
optam por financiar diretamente seu funcionamento sem alocar recursos para
projetos especficos. No segundo, por restries legais e administrativas, prefere-se
cofinanciar parte de suas atividades ou seus projetos de cooperao.
De acordo com as estatsticas do CAD/OCDE, em 2008, os 23 pases-membros e a Comisso Europeia desembolsaram cerca de US$ 17 bilhes para apoiar as
atividades das ONGs, dos quais US$ 14,5 bilhes foram direcionados a projetos
em pases em desenvolvimento executados por estas organizaes. O restante, cerca
de US$ 2,5 bilhes, foi dedicado ao apoio direto s ONGs. A definio do CAD/
OCDE inclui na categoria destas organizaes as fundaes, as cooperativas e os
sindicatos, alm de ONGs de desenvolvimento. Estes montantes representam 13%
do total da ODA mundial no ano de referncia. Os pases-membros do CAD/
OCDE e a Comisso Europeia priorizam a canalizao de recursos para ONGs, a
150
fim de executar projetos de desenvolvimento ou, em menor medida, apoiar diretamente seu trabalho. Desde 2000, a trajetria do financiamento pblico para as
ONGs mostrou-se claramente ascendente, com uma tendncia crescente no caso
da assistncia direcionada a projetos de US$ 2 bilhes anuais em 2000 para US$
6,3 bilhes em 2009 e uma tendncia estvel de relativa estagnao no apoio
direto s ONG (cerca de US$ 2,7 bilhes).
Por pases, em termos de porcentagem do volume da ODA bilateral que canalizam ou destinam diretamente para as ONGs, as estatsticas de 2009 mostram
que Irlanda (37%), Luxemburgo (32%) e Holanda (30%) foram os pases do
CAD/OCDE que mais apostavam em financiar a cooperao no governamental,
enquanto no outro extremo se situava Frana, com apenas 1%, seguida de Grcia,
Coreia do Sul, Japo e Portugal, com porcentagens em torno de 2%.
GRFICO 1
ODA bilateral alocada por membros do CAD para e por meio de ONGs (2009)
(Em %)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
ODA alocada por meio de ONGs
ODA alocada para ONGs
Fonte: Sistema de Informao de Crditos do CAD/OCDE.

Notas: 1 Neste caso 25% ou mais dos cdigos encontra-se em branco ou no foram preenchidos.
2
Os dados para a ODA dos Estados Unidos por meio de ONGs esto incompletos.
Irlanda
Holanda
Luxemburgo
Sua
Sucia
Noruega
Finlndia
Estados Unidos 2
Nova Zelndia
Blgica
Canad
Espanha
Reino Unido
Itlia
Astria
Alemanha
Austrlia
Instituies da UE
Dinamarca 1
Japo
Portugal
Grcia
Coreia
Frana
151
Atendendo ao financiamento das principais reas de trabalho das ONGs,

os dados do CAD/OCDE mostram uma clara tendncia dos doadores em apoiar
projetos relacionados a servios sociais bsicos e a situaes emergenciais ou de
catstrofe humanitria: 37% das aes financiadas pelos doadores na rea da ajuda alimentar foram executadas por ONGs; seguidas por preveno de desastres
(35%), sade sexual e reprodutiva (34%), resposta a emergncias (31%), governo
e sociedade civil (24%) e sade (22%). Outros setores, em ordem decrescente, de
concentrao foram agricultura (17%), produo econmica (15%), infraestrutura
social (14%), bem como educao, indstria, meio ambiente e ajuda reconstruo,
todos com 10% (OECD, 2011).
GRFICO 2
Assistncia bilateral de membros do CAD canalizada por meio de ONGs por setor (2009)
(Em %)
Assistncia alimentar
Preveno de desastres
Polticas populacionais e sade reprodutiva
Respostas a emergncias
Governo e sociedade civil
Sade
Agricultura, silvicultura e pesca
Negcios e outros servios
Infraestrutura social e servios
Educao
Minerao e indstria da construo
Proteo ambiental em geral
Ajuda reconstruo
Polticas comerciais e turismo
Abastecimento de gua e saneamento
Comunicaes
Servios financeiros bancrios
Refugiados em pases doadores
Transporte e armazenamento
Energia
10
15
20
25
30
35
40
Fonte: Sistema de Informao de Crditos do CAD/OCDE.
A principal razo apontada pelos doadores para apoiar o trabalho das ONGs
centra-se no cumprimento das metas do milnio. Acredita-se no trabalho das
ONGs como promotoras da conscientizao sobre a importncia da cooperao e
os problemas do desenvolvimento. Outros motivos esto relacionados ao objetivo
de fortalecer a prpria capacidade institucional destas organizaes. Dois aspectos
parecem ser mais significativos nas discusses atuais sobre as vantagens e as desvantagens de canalizar os recursos da ODA por meio das ONGs: as consequncias
de uma excessiva dependncia do financiamento pblico e o valor agregado que
possuem estes atores no estatais para gerarem maior impacto e serem mais eficazes
na oferta de cooperao.
152
Com relao ao financiamento, as ONGs fortemente dependentes dos

governos podem ser dceis e raramente crticas s polticas destes, s diretrizes
de gastos sociais ou s prticas de relaes econmicas internacionais conduzidas
pelos Estados que as subvencionam. Outro tipo de consequncia se relaciona com
a perda ou limitao que podem sofrer as ONGs em sua autonomia programtica
e com as restries sua liberdade de expresso. Grande o perigo de tornarem-se
organizaes subordinadas e instrumentais que procuram atender s preferncias
dos doadores na prestao de servios, o que pode transformar as ONGs em meras
contratantes de servios pblicos (Edwars e Hulme, 2000), ameaando a sua
filosofia original, a identidade organizacional e a legitimidade de que desfrutam.
Outro elemento de destaque nos debates atuais sobre o papel das ONGs como
agentes da CID tem a ver com a sua especificidade, o valor agregado e as vantagens
comparativas de suas aes. Em outros termos, trata-se de determinar se, de fato,
as ONGs geram maiores impactos sobre o desenvolvimento e o emponderamento
das populaes do Sul e se so mais eficazes e eficientes que as agncias oficiais
bilaterais ou os organismos multilaterais na prestao de ajuda. As questes so:
que vantagens resultariam da forma como elas funcionam? e como justificar que os
recursos pblicos se canalizem por meio de suas estruturas, quando h evidncias
de aumento nos custos de gesto, execuo e operao?
No faltam argumentos positivos a favor da aposta nas ONGs que tendem a
se concentrar, entre outros exemplos, em sua maior proximidade com as populaes
beneficiadas; o direcionamento dos esforos de desenvolvimento que melhoram a
vida das pessoas; o fomento participao local e o foco de empoderar para desenvolver, que garante a sustentabilidade e a apropriao (ownership) das comunidades;
a capacidade de experimentao e inovao graas ao uso de tecnologias adaptadas
ao meio que asseguram a viabilidade das operaes; o melhor conhecimento da
realidade em que intervm e seus baixos custos operacionais; a ausncia de condies
na ajuda oferecida em comparao cooperao pblica bilateral; e as facilidades
para criar redes de colaborao com outros agentes pblicos e privados, o que
multiplica a sua capacidade e aumenta a escala de aes.
Outros argumentos apontam falhas, deficincias e desvantagens da cooperao oferecida pelas ONGs, seja por causas internas destas organizaes, seja pelos
efeitos negativos derivados de sua interao ao trabalhar com outros agentes.
Nota-se, por um lado, que estas organizaes no demonstraram um impacto maior
pelo escasso alinhamento de seus projetos com as prioridades de desenvolvimento
das polticas pblicas nacionais ou locais, como consequncia do baixo grau de
interlocuo com as autoridades e as comunidades. Por outro lado, so acusadas de
atuar sem se coordenarem com outros doadores e de desenvolver um tipo de ao
fragmentada e dispersa, guiada por um enfoque de oferta que limita o impacto e
153
compromete a sustentabilidade. Desta forma, so duplicados os projetos que se

sobrepem com aqueles executados pelos mesmos organismos oficiais que s vezes
as financiam, que, por sua vez, se queixam dos custos de transao produzidos por
lidar com muitas ONGs de pequeno porte.
Mais graves so as crticas enfrentadas por seu papel como cmplices do
desmantelamento do Estado em pases em desenvolvimento e, at mesmo, como
organizaes substitutivas das instituies estatais, ao cobrir reas de prestao de
servios pblicos que aquelas abandonaram sem suscitar crticas ou questionamentos.
Um efeito colateral do fato citado a desmobilizao cidad e o aspecto adormecedor de seus projetos, que tranquilizam os mais necessitados e desencorajam sua
articulao reivindicativa para exigir polticas sociais e prestao de bens coletivos
cujo fornecimento cabe s administraes pblicas (Llanos e Calabuig, 2010).
Atualmente, as ONGs so agentes valiosos e consolidados, de forma que se
encontram fortemente enraizadas no setor da CID. Estas organizaes representam a expresso de valores cidados que enobrecem as sociedades democrticas
e contribuem para a consolidao da sociedade civil nos pases do Sul, como um
requisito central para a ecloso de um verdadeiro processo de desenvolvimento.
Nesta perspectiva, os principais desafios que as ONGs enfrentaro nos prximos
anos passam pela definio de suas relaes com os outros doadores e agentes da
cooperao. A superao do enfoque por projetos e o maior protagonismo das aes
de presso poltica sobre os governos e as empresas representam desafios relevantes
para as ONGs. Tambm o estabelecimento de estruturas de dilogo com outros
atores do desenvolvimento e o fortalecimento de sua capacidade de fazer propostas
de forma independente. No adianta s protestar e criticar. fundamental propor
paradigmas alternativos de desenvolvimento.
3 FILANTROPIA GLOBAL E DIPLOMACIA DAS CELEBRIDADES
Ao examinar a natureza dos agentes privados da CID, quase obrigatrio fazer

referncia ao fenmeno da filantropia e da diplomacia das celebridades ou seja,
bilionrios e empresrios bem-sucedidos ou estrelas do cinema, dos esportes e da
msica que criam, promovem ou colaboram ativamente em fundaes de caridade
ou solidariedade em diversos campos de atuao (sade, educao, meio ambiente,
novas tecnologias etc.) e que, cada vez mais, esto envolvidos em causas humanitrias.
Novamente, no se trata de um fenmeno novo. Muito antes da configurao do
sistema de cooperao tal e qual se conhece, havia fundaes privadas de carter
filantrpico. No entanto, no sculo XXI, filantropos e famosos tornaram-se agentes
que devem ser considerados, pelos recursos financeiros que mobilizam, pelas formas
de gesto e seleo de parceiros para a execuo de atividades e pela gerao de
imagens e discursos relacionados ao campo assistencial. Todos estes elementos, que
154
tm impactos sobre a qualidade do desenvolvimento que se pretende promover

ou sobre a caridade que se deseja oferecer, constituem uma expresso e vetor da
privatizao da CID (Romero, 2006).
Esse fenmeno tem sua origem no sculo XIX e se desenvolve no sculo
XX, de forma bastante acentuada, no mundo anglo-saxo. Figuras como Andrew
Carnegie, John D. Rockefeller, Andrew W. Mellon, Henry Ford ou Margaret
Olivia Sage dedicaram parte de suas fortunas criao de fundaes filantrpicas
e instituies beneficentes. Em raras ocasies, as atividades destes filantropos e de
suas fundaes vincularam-se ao campo de ao dos agentes pblicos, ou trabalharam em conjunto com organismos multilaterais como acontece atualmente.
Nesta concepo, caberia aos indivduos, como filantropos (amigos dos homens),
a assistncia aos seus semelhantes, tendo o poder pblico um papel secundrio.
O objetivo da filantropia seria o de melhorar a qualidade da vida humana (...)
para promover o bem-estar, a felicidade e a cultura da humanidade, exercendo
uma funo importante na sociedade americana, a benevolncia voluntria, como
um dos principais mtodos de promoo social (Bremner, 1980, traduo nossa).
No fim do sculo XX, a filantropia global adquire um novo impulso ligado
a trs fatores: o sucesso e a popularidade de muitas de suas figuras; o dinheiro dedicado a atividades de caridade ou de assistncia inspiradas pelo lema filantrpico
de devolver sociedade parte do que nos deu; e as campanhas de mdia que estas
doaes envolvem, expandindo seu impacto entre a opinio pblica, bem como
oportunidades de ampliao de fundos e mtodos de trabalho, entre as agncias
oficiais de cooperao. No caso dos Estados Unidos, considera-se a filantropia como
parte de uma tendncia de maior envergadura, que inauguraria uma terceira onda
de ajuda externa norte-americana, com base em fundos privados. Sua canalizao
ocorre em uma ampla gama de instituies, como fundaes, organizaes privadas de voluntrios, ONGs, igrejas, empresas, universidades e contribuies de
indivduos. Embora os dados disponveis sejam aproximados, calcula-se que estes
recursos superam os US$ 35 bilhes; uma cifra que significa uma vez e meia a
ODA estadunidense em 2009. Os nmeros sobre a criao de fundaes privadas
nos ltimos vinte anos acompanham este crescimento da filantropia nos Estados
Unidos: se em 1993 havia 37.600 fundaes, uma dcada mais tarde j se computavam 66.400 (crescimento de 77%), cujas doaes ao exterior eram de cerca
de US$ 3 bilhes por ano (Kharas, 2009).
No entanto, dinheiro no o mais importante, pois essas doaes so acompanhadas por valores de liberdade, democracia, empreendedorismo e trabalho
voluntrio, que podem ser interpretados como formas de desvalorizao,
ressignificao ou reinterpretao do pblico e da sujeio a interesses privados.
Em outras palavras, haveria uma funo poltica da filantropia na cooperao para
155
o desenvolvimento resultante da combinao de fundos e valores associados ao

discurso e moral neoliberal (Adelmans, 2003; Romero, 2006).
Quanto diplomacia das celebridades, trata-se de um fenmeno que pode
ser definido como a utilizao da fama pblica e do status de celebridade para a
promoo de causas humanitrias ou de solidariedade sem fins lucrativos (Villanueva, 2009). O termo foi cunhado por Andrew F. Cooper em sua obra Celebrity
diplomacy, em que analisa o fenmeno e explica as caractersticas que devem
apresentar as estrelas para serem reconhecidas como celebridades diplomticas:
os indivduos no s devem possuir habilidades de comunicao abrangente, um
senso de compromisso com uma misso e um alcance global, mas tambm entrar
no mundo da diplomacia oficial e operar na matriz de complexas relaes com
funcionrios estatais (Cooper, 2008, traduo nossa).
Entre os fatores explicativos de seu crescimento, na maioria das vezes, salientam-se o maior envolvimento da sociedade mundial em questes globais, a facilidade
que oferecem as novas tecnologias para se comunicar e compartilhar problemas
de desenvolvimento, familiarizando a sociedade com as realidades da pobreza, e a
falta de pronta resposta que oferecem os agentes tradicionais (Estados, organizaes
internacionais etc.). Estes fatores favoreceram o surgimento de um espao para
que pessoas com reconhecimento internacional encontrassem causas altrustas,
que os converteram em advogados defensores do meio ambiente, da imunizao
infantil, da proibio das minas antipessoais, do perdo da dvida ou do apoio a
refugiados deslocados por conflitos, entre muitos outros exemplos (Villanueva,
2009; Cooper, 2008).
Esses fatores, por sua vez, so reforados por uma forte demanda de ONGs
e organismos internacionais para associar a imagem das celebridades s causas
solidrias e aos programas de desenvolvimento destas organizaes, aumentando
a sua visibilidade. Gerou-se, assim, um debate sobre a credibilidade do uso de
celebridades em temas internacionais, como o caso do Programa Mensageiros
da Paz e dos embaixadores da boa vontade da ONU (Wheeler, 2011). Foi Kofi
Annan, secretrio-geral das Naes Unidas, que, em 1997, revitalizou esta figura
que j teve em dcadas anteriores conhecidos famosos, como Marlon Brando,
Gregory Peck, Audrey Hepburn e Sophia Loren. Hoje, centenas de celantropistas,
nome cunhado pela revista Time, em 2005, atraem a ateno da opinio pblica e
contribuem para aumentar os recursos de programas, como o Fundo das Naes
Unidas para a Infncia (UNICEF) Ricky Martin, Messi, Shakira, Mia Farrow
etc.; a Organizao das Naes Unidas para a Educao (Unesco) Pierre Cardin,
Nelson Mandela, Rigoberta Mench etc.; ou o Alto Comissariado das Naes
Unidas para os Refugiados (Acnur) Angelina Jolie, Armani etc. As ONGs internacionais tambm entraram na moda da caa ao famoso, com a Cruz Vermelha
156
como uma das mais ativas em conseguir apoios de famosos, como David Bowie,
Ben Affleck, Hugh Laurie, Gwyneth Paltrow, Julianne Moore ou Miley Cyrus.
Em outros casos, os prprios famosos tomaram a iniciativa de mobilizar a
vontade poltica e oferecer recursos econmicos a favor de causas sociais, introduzindo elementos de denncia e assinalando o no cumprimento dos compromissos assumidos. O mais conhecido o cantor do grupo U2, Bono Vox, que j
se envolveu na campanha de concertos de solidariedade de Bob Geldof, LiveAid
(1985), e que fundou, em 2002, junto com outros ativistas da Campanha Jubileu
2000 pelo perdo das dvidas, a organizao Debt, Aids, Trade, Africa. Mais tarde,
em 2004, Bono Vox impulsionou a criao da ONE, que sucedeu a Data, com a
misso de combater a extrema pobreza e as doenas evitveis na frica. Ao mesmo
tempo, props-se a pressionar os governantes das grandes potncias reunidos no
G-8 para que perdoassem a dvida externa e articulou-se com os lderes mundiais na
reunio do Frum de Davos, em 2005, com o mesmo objetivo. Assim, consolidou
sua imagem de empreendedor moral, que lhe valeu duas indicaes para o prmio
Nobel da paz (Villanueva, 2009).
A questo central se esse ativismo das celebridades responde a um desejo
genuno de ajudar aos outros, ou se, pelo contrrio, h outros interesses menos
altrustas em jogo. No faltou quem acusasse os famosos de aproveitar-se destas
iniciativas de solidariedade para aumentar seus patrocnios e suas verbas publicitrias de empresas. Porm, certo que em determinadas condies a aliana entre
celebridades, ONGs, filantropos, doadores tradicionais e lderes polticos poderia
gerar aes de tipo ganha-ganha ou win win, no original em ingls. No se
deve esquecer que estas pessoas poderiam no fazer nada para ajudar os outros
e simplesmente se refugiar em suas manses sem se envolverem em causas que,
bem ou mal, contribuem a aliviar e nem tanto a modificar estruturalmente as
condies de vida de milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento (Carlin,
2010). Quer se goste quer no, estes indivduos e fundaes, que podem parecer
agentes suspeitos no mundo da cooperao para o desenvolvimento, devido ao seu
passado como magnatas, especuladores financeiros, como George Soros, empresrios
convertidos filantropia internacional, como Ted Turner, Bill Gates, Larry Page,
Warren Buffett, Richard Branson, David Packard, Michael Bloomberg etc., ou
artistas e desportistas (Bono Vox, Lance Armstrong, Tiger Woods, Angelina Jolie
e Brad Pitt, Oprah Winfrey etc.), so vistos com admirao nos Estados Unidos.
No que diz respeito a sua tipologia e formas de ao, as fundaes filantrpicas
no respondem a um padro nico, sendo a diversidade a norma. Na verdade, no
fcil diferenci-las de outras associaes no governamentais sem fins lucrativos.
De fato, muitas das entidades conhecidas como fundaes so algo bastante diferente
de outros agentes e mecanismos das no governamentais fundos, doadores, fideicomissos,
157
grupos de lobby, organizaes de pesquisa etc. O panorama da filantropia global inclui

uma diversidade de agentes como fundaes familiares com larga experincia em
questes de desenvolvimento e filantropos vinculados a empresas privadas. Alguns
critrios orientadores para identificar as fundaes filantrpicas podem ser: lidar com
instituies no governamentais, sem fins lucrativos; utilizar seus prprios recursos
financeiros e ser gerido por diretores independentes e de confiana dos inspiradores
ou criadores das prprias fundaes; e promover atividades sociais, educacionais ou
de beneficncia que contribuem para o bem-estar comum, oferecendo bens pblicos
como a sade global. mais fcil classific-las de acordo com o tipo de atividades
que desenvolvem ou os projetos que financiam. Assim, podem apoiar programas que
so executados por outros atores, como governos locais e ONGs, ou, s vezes, so
agentes com capacidades operacionais que executam seus prprios programas sozinhos.
A filantropia pode assumir diferentes formas, como a doao de produtos, a
compra direta de medicamentos, o apoio pesquisa para reduo de seus preos
e as contribuies a iniciativas de ajuda humanitria. Enquanto estas atividades
pareciam estar associadas s formas tradicionais de cooperao, a filantropia presta especial ateno s propostas baseadas em novos modelos caracterizados pela
aplicao dos princpios empresariais e por assumir certos riscos. A difusa fronteira
entre estas atividades tpicas do mundo empresarial e dos negcios e o compromisso filantrpico tem sido evidenciada no uso dos termos filantrocapitalismo ou
filantropia estratgica (Martin, 2008).
A filantropia e a ajuda privada no deixaram indiferentes os doadores tradicionais e o CAD/OCDE, que publicou o estudo intitulado Fundaes filantrpicas
e cooperao para o desenvolvimento. Esse estudo apresenta uma viso abrangente da
filantropia na Europa, nos Estados Unidos e na sia, com dados preliminares de
suas doaes, seus setores de atuao e sua nfase nas inovaes que trazem para
o campo da CID. As concluses reconhecem sua contribuio em setores como
o controle de doenas infecciosas, que melhoram a vida de centenas de milhes
de pessoas, e os recursos que mobilizam em um contexto de financiamento oficial
limitado, maximizando seu potencial no fornecimento de solues inovadoras
(OCDE, 2004).
Sobre os volumes financeiros que a filantropia privada traria para o desenvolvimento internacional, oportuno lembrar que no h estatsticas oficiais.
Todavia, existem esforos neste sentido, principalmente nos Estados Unidos, que
contam com um ndice de filantropia global elaborado pelo Instituto Hudson.2
As vrias estimativas para o caso das fundaes apontam um resultado aproximadamente entre US$ 3 bilhes e US$ 5 bilhes por ano. Dependendo do que for
contabilizado e dos agentes includos, e s no caso dos Estados Unidos, alguns
2. A edio de 2012 do ndice de filantropia global do Instituto Hudson est disponvel em: <http://gpr.hudson.org/>.
158
clculos estimam que a ajuda privada ao desenvolvimento exceda a ajuda oficial

ao desenvolvimento. Se os Estados Unidos dedicaram US$ 21,8 bilhes em ODA
em 2007, a ajuda privada incluindo fundaes, corporaes, voluntrios, universidades e organizaes religiosas atingiu o montante de US$ 36,9 bilhes,
de acordo com o ndice de filantropia global.3 Segundo a edio de 2009 deste
ndice, o conjunto de fontes privadas representou no conjunto da ODA um total
de US$ 60 bilhes, dos quais quase US$ 37 bilhes vieram dos Estados Unidos,
US$ 4 bilhes, do Reino Unido e US$ 1 bilho, da Frana (Domnguez, 2010a).
De acordo com o Banco Mundial, dos US$ 4,5 bilhes que as fundaes filantrpicas destinaram ao desenvolvimento internacional, 45% foram direcionados
a programas em pases emergentes, como China, ndia, frica do Sul ou Brasil.
Outros 20% foram utilizados em programas globais, como o fundo de combate a
tuberculose, Malria e AIDS nos pases menos desenvolvidos (Sulla, 2006). Por setor,
a preferncia recaiu em sade (49% das doaes) e a outra metade foi alocada em
educao, no fortalecimento da sociedade civil, na boa governana, na agricultura
e no meio ambiente (Martin, 2008). De acordo com a procedncia dos fundos, e
como tem sido salientado, os Estados Unidos capitalizaram a maior parte das contribuies. Ainda deve recordar-se que a porcentagem que as fundaes privadas
destinam diretamente aos pases em desenvolvimento representa uma pequena
proporo de sua atividade filantrpica orientada, com preferncia aos pases ou
regies onde tm origem. Assim, enquanto as fundaes europeias dedicariam uma
sexta parte de seus recursos ao desenvolvimento internacional aproximadamente
US$ 607 milhes, em 2005 , as fundaes americanas destinariam um quinto,
sendo mais volumosas cerca de US$ 3,3 bilhes, em 2007 (Lundsgaarde, 2011).
Na Amrica Latina, tambm se assiste ao crescimento desse tipo de ajuda
privada. S Carlos Slim, magnata mexicano, anunciou em 2006 uma doao de
US$ 110 milhes para a Fundao Amrica Latina em Ao Solidria (Alas), com
sede no Panam. Do ponto de vista global, segundo um estudo patrocinado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), entre 2004 e 2007, a filantropia
na regio aumentou 58%. Em 2007, os doadores privados (fundaes) e doadores
corporativos (empresas) aportaram fundos filantrpicos destinados a projetos
sociais na Amrica Latina, contabilizando US$ 1,1 bilho e US$ 723 milhes,
respectivamente. Em 2008, os cinco principais doadores latino-americanos eram
de origem brasileira (Instituto Israelita de Responsabilidade Social Albert Einstein,
Fundao Bradesco, Grupo Santander Brasil, Instituto Gerdau e Petrobras) e juntos destinaram US$ 476 milhes aos seus projetos sociais. Por seu turno, os cinco
primeiros doadores americanos (Fundaes Bill e Melinda Gates, Ford, Gordon e
Betty Moore, William e Flora Hewlett e Howard Buffet) contriburam na Amrica
3. No so includos no clculo os recursos governamentais canalizados por organizaes privadas.
159
Latina com aproximadamente US$ 190 milhes, quantidade bastante superior aos
US$ 82 milhes dos cinco primeiros doadores europeus (Telefnica, Repsol YPF,
BBVA, The Welcome Trust e Obra Social Caja Madrid) (BID, 2010).
Esse tipo de ajuda tem suscitado detratores e partidrios. Uma viso bastante
equilibrada pode ser encontrada nos artigos do pesquisador da Brookings Institution,
Homi Kharas, que encontra vantagens e inconvenientes nas atividades dessas
fundaes. Entre as vantagens, destaca-se o fato de que a ajuda privada se destina
a apoiar de maneira mais direta s pessoas e s comunidades pobres que a ODA.
Enquanto esta ltima atenderia a consideraes estratgicas, a ajuda privada se
interessaria por oportunidades de mudanas. Enquanto esta ltima trabalha por
meio de governos receptores, a ajuda privada o faz por meio de organizaes locais
da sociedade civil. Dado que a ajuda privada impulsionada por uma nova classe de
empresrios de pases ricos, esta filantropia utilizaria suas filosofias de gerenciamento
no que diz respeito inovao, liderana etc. No entanto, no se deve concluir que
ajuda privada seja mais eficaz que a ODA, pois ainda no h evidncias a partir de
avaliaes independentes. H dvidas tambm sobre sua transparncia e o impacto
nos esforos de coordenao dos diferentes agentes da CID (Kharas, 2009).
Em suma, entre os efeitos positivos da filantropia individual global, pode-se
citar que sua ao est concentrada em iniciativas de grande visibilidade, que atraem
a ateno internacional da opinio pblica para os pases em desenvolvimento.
Dessa forma, produzido um rpido efeito que mobiliza grande quantidade de
recursos que, devido s estruturas simplificadas de gesto, apresentam resultados
relativamente rpidos em campos como a sade e a educao. Ao contrrio da
ODA, que muitas vezes se dispersa em vrias reas de atuao, a ajuda filantrpica
privada estaria mais focada e seria mais eficaz para resolver os problemas considerados como altamente relevantes para as condies de vida dos cidados de pases
em desenvolvimento. Por seu turno, como consequncia da abertura a todos os
tipos de parcerias pblico-privadas, de captar a ateno dos meios de comunicao
que esto pendentes da vida das celebridades e de possuir a cultura da aliana com
outros agentes, a filantropia tem a possibilidade de adicionar vrios recursos de uma
vasta gama de agentes.
No entanto, o outro lado da moeda no deve ser esquecido. A ajuda filantrpica, quando fornecida sem coordenao com outros doadores, pode aumentar
a fragmentao e a disperso dos canais de cooperao, com cargas adicionais aos
pases receptores e aumento dos custos de transao. Alm disso, caso no esteja
alinhada com as prioridades nacionais desses pases, pode reduzir sua apropriao e
minar as capacidades institucionais normalmente fracas. Ao mesmo tempo, como
efeito colateral, pode induzir muitos funcionrios pblicos com salrios baixos a
abandonarem seus empregos para trabalhar junto a essas fundaes. s vezes, opta-se
160
por privatizar a realizao das atividades por meio do financiamento das ONGs
locais, debilitando-se a capacidade das administraes nacionais para a execuo
de polticas pblicas ao perderem servidores pblicos em beneficio das ONGs,
minando sua liderana na definio de prioridades e mtodos de ao ou dificultando os processos de apropriao.
Alguns desses problemas poderiam ser resolvidos com mais transparncia e
informao. A opacidade apontada como uma das falhas da filantropia privada.
Conhecer em quais setores e pases se concentra ajudaria a definir estratgias com
doadores tradicionais e proporcionaria uma alocao mais eficiente dos recursos, que
alcanariam dessa forma pases rfos da ajuda. Neste sentido, um avano inovador
foi realizado pela Fundao Bill e Melinda Gates, ao informar voluntariamente
ao CAD/OCDE suas contribuies globais na rea da sade.4 Conhecer mais
sobre os impactos e os fluxos econmicos da ajuda filantrpica permitiria avaliar
a influncia destes recursos externos nos resultados de desenvolvimento e refletir
sobre as consequncias positivas e eventualmente negativas que este tipo de ajuda
poderia ter por exemplo, quando se comprometem capacidades domsticas ou
se ignoram os mecanismos de prestao de contas dos pases (Luundsgarde, 2011).
Por fim, questionvel o processo de identificao das causas dos problemas
e duvidosa a qualidade de alguns diagnsticos destas fundaes. Muitas iniciativas
filantrpicas no tm uma viso abrangente do desenvolvimento, confundindo os
sintomas com a origem dos problemas, sem prestar ateno s interaes entre causas
e efeitos e sua relao com outros setores por exemplo, o combate malria
no se resolve apenas com a distribuio de mosquiteiros exigir outras medidas de
educao, preveno, higiene ou de meio ambiente. Desta forma, sua abordagem
seria meramente tcnica sem reconhecer os obstculos estruturais e polticos para
o desenvolvimento. Em vez de um enfoque holstico em sua maneira de agir, as
fundaes filantrpicas propiciariam uma abordagem isolada dos problemas, de
vis paliativo e destinada a resultados imediatos que no transformam de uma
forma sustentvel a realidade.
4 AS EMPRESAS
Ao contrrio de outros agentes que so discutidos neste captulo, as empresas

constituem um sujeito particular e nico na CID, na medida em que seu principal
objetivo a obteno de lucro em seus negcios e a gerao de valor para seus
acionistas, de acordo com uma lgica de rentabilidade. No que se refere s grandes
corporaes, provvel que seu papel seja o mais contestado e questionado pelo
impacto de suas atividades lucrativas nos pases em desenvolvimento e pelas suspeitas,
4. Para mais detalhes, consultar as estatsticas de 2011 do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), disponveis em: <http://goo.gl/JYVrb4>.
161
que possuem certo fundamento, segundo as quais seu envolvimento crescente como
agentes da cooperao mais responde necessidade de maquiar sua imagem e obter
a licena social para operar ou seja, para alcanar uma receptividade favorvel por
parte dos atores polticos e sociais dos locais onde atua.
Os pontos a favor e contra o papel das empresas transnacionais no desenvolvimento internacional so to extensos e intensos quanto os conflitos que suscitam.
Se no incio dos anos 1980 foram observadas como responsveis pelo dinamismo
dos pases desenvolvidos e pelo crescimento dos pases em desenvolvimento, na
dcada de 1990 foram alvos das acusaes dos movimentos sociais contrrios
globalizao liberal. Como aspectos positivos, destacaram-se sua contribuio para
a formao de capital adicional para ativar o desenvolvimento; o progresso tecnolgico que podem induzir, se ocorrer de fato transferncia de tecnologia capaz de
adaptar-se a outros contextos; a gerao de emprego e a formao dos trabalhadores
que so contratados; o crescimento econmico nacional que aumenta, facilitando
a modernizao dos pases em desenvolvimento; a gerao de bem-estar e riqueza;
e a quebra das barreiras nacionais que aceleram a globalizao da economia.
Entre os aspectos negativos, est a alcunha de serem agentes do imperialismo e de
explorar o mundo em desenvolvimento, sendo tambm responsveis pelo colapso
de governos progressistas como o de Jacobo Arbenz na Guatemala, em 1954 ,
por apoiar ditadores como Augusto Pinochet no Chile, a partir de 1973 e por
desestabilizar as jovens democracias. Outras crticas se centram em seu papel na
formao de oligoplios e cartis que reduzem a concorrncia, inibem a queda dos
preos, impedem a melhoria da qualidade de produtos e servios oferecidos aos
consumidores e produzem inflao e aumento dos custos das condies de vida dos
mais pobres. Alm disso, sua atividade corri as culturas tradicionais e promove um
modelo consumista que aumenta o fosso entre ricos e pobres (Kegley e Wittkopf,
2001; Devin, 2009).
As vises atuais sobre o desenvolvimento caminham no sentido de melhor
equilbrio no que se refere s funes dos Estados e das empresas como agentes
geradores de bem-estar social e crescimento econmico, reconhecendo sua complexidade e colocando-os em papis complementares. Os Estados so cruciais para
definir quadros normativos, fornecer bens pblicos e garantir polticas de cobertura
social e equidade. As empresas so necessrias para a gerao da estrutura produtiva
que cria renda, emprego, incluso e reconhecimento social. Um processo de desenvolvimento com base exclusivamente em um dos dois agentes seria insustentvel
e empobrecedor (Alonso, 2010).
Desde a dcada de 1990, as empresas comeam a ser apresentadas como
agentes que assumem novas responsabilidades no desenvolvimento internacional
e desempenham um papel de liderana na cooperao, em um contexto marcado
162
pelo fenmeno do declive da ODA. O que muda no final do sculo XX o papel

subsidirio das empresas na cooperao, as quais se tornam agentes necessrios
para completar os esforos de Estados e organizaes multilaterais.
Essa transformao nas percepes e nos discursos sobre as responsabilidades e
oportunidades para pr fim pobreza, resultado de uma maior integrao do setor
lucrativo em tarefas da cooperao, baseia-se na suposta eficcia e eficincia das
empresas e da iniciativa privada para fornecer solues rpidas, menos burocrticas
e com maiores incentivos para resolver problemas de desenvolvimento. Haveria
certa superioridade dos modelos empresariais frente s polticas pblicas de cooperao, acentuada por ser melhor a relao custo/efetividade e menores os custos
de transao na cooperao do setor privado empresarial. Este clima de euforia em
torno da liderana das empresas na promoo do desenvolvimento internacional
levou o Wall Street Journal a afirmar em editorial que j hora de reconhecer que
a ajuda privada pode fazer mais que os antigos modelos com base em assistncia
oficial (Privatizing..., 2007, traduo nossa). Esta ideia se espalhou pelo mundo
com o Consenso da Califrnia,5 forjado nos think-tanks americanos, como um
reflexo da f na capacidade de inovao, tecnologia e gerenciamento com base
em mtodos modernos para resolver os problemas da pobreza extrema (Dessai e
Kharas, 2008, traduo nossa). Assim, a responsabilidade social empresarial seria
para as empresas o que a cooperao internacional para o desenvolvimento para
os governos (Domnguez, 2011, traduo nossa).
Os primeiros passos no processo de integrao das empresas como protagonistas
no mbito da CID foram dados pela ONU, em particular pelo secretrio-geral e
pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Um marco
inicial foi a Cpula das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
no Rio de Janeiro (Rio-92), quando se convocaram as empresas para participar
na Agenda 21. Em 1994, o PNUD e o World Business Council for Sustainable
Development (WBCSD), composto por mais de duzentas empresas multinacionais,
deram incio a uma aliana para promover o desenvolvimento sustentvel, incorporando como ferramenta a gesto de projetos sustentveis (processos de ecoeficincia
e cooperao tecnolgica).
Ao mesmo tempo, vrias agncias bilaterais iniciaram programas para a
implementao de projetos de desenvolvimento em frmulas de parcerias. Em 1995,
a United States Agency for International Development (USAID) lanou a New
Partnership Initiative. Posteriormente, a Agncia de Cooperao Alem Gesellschaft
fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) estabeleceu o programa Public Private
Partnertship. O Department for International Development (DFID), do Reino
5. Na Califrnia, surgiu o cluster produtivo e tecnolgico do Vale do Silcio, origem da riqueza de muitos empresrios,
dedicada mais tarde a promover a filantropia e a responsabilidade corporativa.
163
Unido, transformou a antiga Corporao de Desenvolvimento da Commonwealth

na parceria pblico-privada Capital for Development, sob a forma de fundos de
capitais geridos por empresas privadas. Nos anos seguintes, as agncias de ustria,
Dinamarca, Sua, Holanda e Espanha constituram programas em parceria com
empresas orientadas para o cumprimento dos objetivos de desenvolvimento humano.
Em 1998, o Banco Mundial liderou junto ao Frum Internacional de Lderes
Empresariais e ONG Civicus uma aliana tripartite de 120 organizaes que deu
origem ao Business Partners for Development. Mas foi em 1999, ao finalizar a
dcada das conferncias das Naes Unidas, que Kofi Annan apresentou o Global
Compact no Frum Econmico Mundial de Davos, com o propsito de incorporar
as empresas na luta contra a pobreza e de expandir suas oportunidades em todo o
mundo (Domnguez, 2010b). O Global Compact foi o momento emblemtico
da consagrao do setor privado lucrativo como novo parceiro da CID, dando-lhe, pelas mos da ONU, proeminncia e legitimidade, como um agente na luta
contra a pobreza, que no tinha at ento (op. cit.). Em 2008, o Global Compact
contava com a participao de 5.600 membros de 120 pases (4.300 empresas, 392
associaes empresariais e 49 universidades) que trabalharam em parceria com a
misso de integrar as empresas ao cumprimento dos ODM, mediante a aceitao
de um cdigo de tica que inclusse o respeito pelos direitos humanos, o trabalho
digno e o meio ambiente, bem como a luta contra a corrupo.
Em 2003, a ONU criou a Comisso sobre o Setor Privado e o Desenvolvimento.
O secretrio-geral reconheceu, no momento de sua constituio, que esta organizao s tinha explorado de forma espordica as possibilidades oferecidas pelo
envolvimento do setor privado no trabalho pelo desenvolvimento. A publicao
pelo PNUD, em 2004, do relatrio intitulado O impulso do empresariado: o potencial
das empresas a servio dos pobres (ONU, 2004) apresentava uma grande variedade de
exemplos de boas prticas sobre como aproveitar as capacidades do setor privado
para a causa da reduo da pobreza. Estas experincias destacavam iniciativas que
foram embries de futuros programas de cooperao, mas reformulados com mtodos inovadores e colocados em prtica pelo setor privado (empresas e organizaes
da sociedade civil), pautando-se em mecanismos de mercado e incentivos do setor
privado. Em suas concluses, o relatrio recomendou catalisar uma coalizo renovada dos diferentes agentes da cooperao para desencadear o potencial do setor
privado e contribuir na realizao dos ODM (ONU, 2004; Instituto Ethos, 2004).
Chegando-se nesse ponto, cabe perguntar-se sobre os potenciais benefcios
que podem se esperar das contribuies, das abordagens e dos recursos que a
ao das empresas pode trazer tanto para os pases doadores que fomentam sua
participao como para os pases em desenvolvimento que se beneficiariam com
sua presena. Do ponto de vista dos doadores, as empresas ampliam a escala e o
164
efeito da cooperao oficial graas s contribuies do setor privado na gerao

de riqueza. Em seu papel como agente econmico que fornece bens, servios e
solues inovadoras, as empresas possuiriam capacidades tcnicas, produtivas,
comerciais e de gerenciamento com potencial suficiente para aumentar a consistncia da cooperao, multiplicando seus impactos e aumentando sua vocao
transformadora da realidade social. Isto acontece em particular quando a empresa
atua como promotora do tecido produtivo, transferindo tecnologia e construindo
ou instalando recursos que no esto disponveis nos pases em desenvolvimento.
No entanto, na perspectiva de suas vantagens diferenciais em relao aos
outros agentes da CID onde a empresa encontra sua razo de ser. Isto consequncia do domnio dos processos produtivos e de gesto que, embora tenham sido
pensados para maximizar seus benefcios, podem colocar-se a servio do crescimento econmico dos pases menos desenvolvidos, em razo da combinao de
sua eficcia e eficincia. Nesse sentido, contar com a empresa, de um ponto de vista
integral, geraria um benefcio para o conjunto do sistema de cooperao, pois
se ampliaria o nmero de atores envolvidos a partir da funo especfica que os
distingue (Alonso, Cmara e Aylln, 2010).
Na perspectiva dos pases receptores, haveria motivos que justificariam a
adequao de uma participao ativa das empresas na cooperao internacional,
desde que se considere que o setor privado determinante em qualquer estratgia
de desenvolvimento que se vise manter no longo prazo. Por exemplo, as empresas
financeiras (bancos) podem impulsionar o emprstimo de microcrditos. Mas as
empresas centram-se apenas nos aspectos puramente econmicos. Outra tarefa
muito importante o apoio funo social que compete ao empresrio em uma
economia de mercado, no caso do associacionismo empresarial (Alonso, 2010).
Nesta rea, interessante o papel das organizaes empresariais e dos sindicatos
como atores especializados no mbito do fortalecimento institucional dos pases
em vias de desenvolvimento e na facilitao de espaos para o dilogo social e a
resoluo de conflitos. H tambm um trabalho especfico no apoio dos pases em
desenvolvimento aos setores informais s pequenas e mdias empresas e s organizaes da economia social. As deficincias que se podem detectar neste campo
so mais bem atendidas por organizaes anlogas em pases desenvolvidos, j que
este tipo de ao estaria alm das capacidades do setor pblico e da sociedade civil.
Outras reas que mostram as vantagens e os benefcios decorrentes de ao
e participao da empresa em iniciativas de cooperao so a subcontratao de
atividades no mbito de projetos de desenvolvimento econmico, a prestao
de servios profissionais que nem sempre podem ser providos pelas administraes
pblicas e as contribuies financeiras ou em espcie (equipamentos, insumos etc.)
aos projetos de cooperao (Mudarra, 2010). As funes e as atividades da empresa
165
como agente terceirizado da cooperao, seja apoiando agncias oficiais ou ONGs,

seja no suporte aos governos ou empresas nos pases em desenvolvimento, podem
ser classificadas em quatro grupos (Alonso, Cmara e Aylln, 2010).
Um primeiro conjunto de atividades se baseia no fornecimento de bens e na
realizao de servios para projetos de desenvolvimento concebidos e executados
por outros agentes. Nesta modalidade, a empresa assume um papel perifrico ou
subsidirio, sem influncia sobre a orientao da ajuda ou a definio das suas
prioridades. Um exemplo deste tipo de envolvimento empresarial so as intervenes humanitrias ou de emergncia e os projetos que demandam recursos
humanos, financeiros e insumos de natureza tcnica e material que devem ser
obtidos no mercado.
Um segundo grupo de aes caracterizado pela presena da empresa como
um importante agente de apoio ao fortalecimento do setor privado nos pases
em desenvolvimento. Neste caso, as empresas, por meio de suas organizaes e
federaes, compartilham sua experincia com instituies similares dos pases
em desenvolvimento, realizando projetos de formao, capacitao institucional
e promoo das relaes entre os agentes produtivos.
Um terceiro tipo de iniciativas so aquelas em que a empresa aparece como
provedora de fundos, recursos ou capacidades. Na maioria das vezes, trata-se de
doaes a fundo perdido sem contrapartida ou do oferecimento de recursos humanos, materiais ou tcnicos que podem assumir a forma de livre prestao de
servios, doaes de materiais ou de recursos etc. Sob esta modalidade de trabalho
conjunto, a empresa aparece como um ator a mais na cooperao.
Finalmente, as empresas podem apresentar-se como agentes motivadores de
novas reas de investimento e desenvolvimento, mediante a promoo de projetos
transformadores em parceria entre o setor empresarial do pas doador e o pas
destinatrio. A empresa proporciona a assistncia tcnica necessria e identifica as
deficincias que o doador poderia cobrir por meio da transferncia de capacidades
tcnicas e produtivas. Trata no apenas de financiar os projetos, mas tambm de
eliminar os obstculos que impedem a realizao de oportunidades de investimento.
Nestas condies, a empresa assume um papel na cooperao como promotora
da mudana.
Outra forma de participao das empresas na cooperao internacional so
as parcerias pblico-privadas para o desenvolvimento (PPPDs). Esta abordagem
representa a superao da tradicional participao empresarial na cooperao apenas
como contratante de projetos ou fornecedora de equipamentos para estabelecer
um novo tipo de relao com as agncias oficiais de forma mais intensa, prxima e
estratgica. Seu surgimento relativamente recente: data do final da dcada de
1990. Atualmente, quase todos os pases do CAD/OCDE contam com estratgias
166
de incorporao das empresas nos seus programas de cooperao, sendo as PPPDs

o instrumento mais utilizado. Os recursos comprometidos pelas agncias oficiais
nas PPPDs so muito dspares, e as informaes existentes bastante limitadas.
Concluindo, as empresas, de acordo com seus defensores, tm uma crescente
reputao e um prestgio como agentes cada vez mais necessrios na CID, tanto
por causa de seus recursos, como por sua prpria natureza, experincia e mtodos
de trabalho. So cada vez mais procuradas como parceiras em diversos programas
orientados ao desenvolvimento econmico e na promoo de negcios inclusivos, ou
como entidades que financiam projetos de cooperao (Domnguez, 2010b).
No entanto, as dvidas sobre as motivaes que as levam a implicar-se na CID
levantam receios em setores da sociedade civil no Norte e no Sul e nos governos de
alguns pases em desenvolvimento. As principais questes centram-se na suspeita
sobre a sinceridade de suas motivaes, que seriam mais estratgias de camuflagem
solidria que desejos genunos de cooperar no desenvolvimento.
Os cticos e os crticos afirmam que, para a lgica empresarial, o que essencial no cooperar nem ajudar ningum, exceto se estas aes so subordinadas
ao seu objetivo fundamental: a reproduo do capital prprio (Llistar, 2009).
As empresas teriam demonstrado, com o objetivo de ampliar a fronteira de seus
negcios e interesses, uma capacidade camalenica para adotar novas estratgias
que evoluem a qualquer momento e se adaptam rapidamente a discursos e prticas
dominantes nos debates sobre o desenvolvimento. Desde as primeiras fundaes
filantrpicas corporativas, passando pela responsabilidade social empresarial e,
mais recentemente, pelos negcios inclusivos,6 ou pelas estratgias de gerao de
negcios destinadas base da pirmide, at as alianas com as ONGs, as agncias
oficiais de cooperao e os organismos multilaterais, pode-se observar um processo
gradual de criao de uma imagem das empresas como sujeitos envolvidos na luta
contra a pobreza e os ativos agentes da cooperao.
Haveria ainda outros motivos no diretamente declarados pelas empresas para
aumentar a sua participao em iniciativas de cooperao. Por exemplo, a busca
de legitimidade social com duas dimenses, uma externa em relao a pases e
sociedades onde querem se instalar e de quem procuram a licena social para operar
e outra interna no sentido de que seus trabalhadores se sentem mais motivados e
livres de presso de seu meio social. Ao mesmo tempo, comprometendo-se com
o desenvolvimento, se criaria um valor agregado por seu envolvimento em causas
nobres, limpas ou politicamente corretas, proporcionando-lhes uma vantagem
comparativa sobre outras empresas que no participam de programas de responsabilidade social empresarial. Em alguns pases, as vantagens fiscais, em forma de
6. Os negcios inclusivos podem ser definidos como atividades econmicas que permitem alcanar a participao dos
mais pobres em cadeias de gerao de valor, melhorando as suas condies de vida (Mrquez et al., 2009).
167
iseno ou deduo de impostos, serviriam como um poderoso incentivo para as

empresas que coloca em segundo plano o altrusmo ou as motivaes solidrias.
Em situaes de denncias dos meios de comunicao por abusos de dumping
social, destruio ambiental, trabalho escravo ou utilizao de recursos financeiros
para comprar vontades polticas, as empresas se veriam tentadas a colocar em prtica
estratgias de greenwashing ou socialwashing para limpar sua imagem e oferecer
compensaes por suas prticas ruins. Existem tambm casos de aumento de fundos
e programas de responsabilidade social empresarial com a finalidade de pacificao
social, em contextos em que os investimentos de empresas multinacionais tm
criado conflitos, contestao de comunidades locais e deslocamentos por obras de
infraestrutura (Llistar, 2009).
Sem negar que as empresas podem ocupar algum espao como agentes em um
regime to plural como o da CID, necessrio refletir sobre a pertinncia e a coerncia de sua liderana em uma rea to sensvel como a luta contra a pobreza. Alm do
mais, possvel questionar se sua crescente participao nas estratgias de cooperao
dos doadores e os recursos fornecidos so s uma compensao que algumas empresas
oferecem sociedade para camuflar prticas nocivas que afetam o desenvolvimento,
tais como a falta de reinvestimento dos benefcios ou a evaso de impostos em parasos
fiscais que atingem cerca de US$ 160 bilhes por ano (Christian Aid, 2008).
No so poucos os que reclamam uma responsabilidade social das empresas
que seja verdadeiramente estratgica, e no apenas cosmtica. As empresas podem
preferir canalizar fundos por intermdio de fundaes e apoio a ONGs, em vez
de diminuir os danos causados em suas aes produtivas ou implantar mecanismos de distribuio equitativa de ativos e passivos entre suas filiais do Sul e suas
matrizes do Norte (Domnguez, 2010b; Llistar, 2009). Enquanto esta viso e este
compromisso estratgico no ocorrem, necessrio manter uma atitude de cautela
na incorporao de empresas na CID.
5 CONCLUSES
A CID apresenta diferentes formas e instrumentos para sua concreo, conforme

o tipo de agente e a fonte de seu financiamento. Embora, como observado, a fonte
dos recursos seja muitas vezes pblica, necessrio considerar que a filosofia da
cooperao varia radicalmente, dependendo do agente que a concebe e executa.
No caso de Estados, prevalece sua subordinao aos interesses da poltica externa
ou a consideraes de ordem econmica e estratgica, o que no exclui a existncia
de motivos humanitrios ou de tipo simblico vinculados transferncia de modelos de desenvolvimento. Nas ONGs, se prioriza o trabalho com as contrapartes
dos pases em desenvolvimento, que visa formulao participativa dos processos
de desenvolvimento e dos projetos. Busca-se ainda o contato mais direto com os
beneficirios para empoder-los.
168
Isso nem sempre significa ausncia de interesses em termos de difuso de

valores, prticas ou discursos e, s vezes, de retornos econmicos que assegurem
a sobrevivncia das prprias ONGs. Assim, poder-se-ia identificar semelhanas e
diferenas entre a vasta gama de agentes da cooperao para o desenvolvimento,
como as fundaes filantrpicas privadas, fenmeno tipicamente norte-americano
que no tem a mesma importncia na Europa, na sia ou na Amrica Latina.
No menos importante o papel das empresas como parceiras das agncias oficiais
ou de muitas ONGs em projetos de cooperao, sem esquecer o crescente desenvolvimento de programas de responsabilidade social empresarial.
A questo central como coordenar os diferentes esforos de agentes to
diversos sinergicamente para produzir maior impacto sobre o desenvolvimento
internacional. Parece importante determinar qual a capacidade do sistema de
cooperao na gerao de incentivos para que os agentes entendam que seu espao
de atuao e sua independncia no sero ameaados pela necessria coordenao.
Ao contrrio, maximizaria seu impacto e reduziria custos de transao. Os problemas
associados governana do sistema de cooperao emergem como um dos principais
desafios que ainda no tiveram uma resposta satisfatria. Os incentivos surgiro de
um exerccio de definio das vantagens comparativas e das complementaridades
dos diversos agentes pblicos e privados da CID.
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Parte III
Estudos
de Caso
CAPTULO 7
AMRICA LATINA NA COOPERAO INTERNACIONAL PARA

O DESENVOLVIMENTO
Bruno Aylln Pino1
1 INTRODUO: CARACTERIZAO DA REGIO NA COOPERAO

INTERNACIONAL
Neste captulo ser apresentado o papel dos pases latino-americanos na cooperao

internacional para o desenvolvimento. Analisar-se- sua evoluo de uma condio
receptora de cooperao, determinada pela posio geopoltica e econmica que
a regio ocupou nas relaes internacionais contemporneas, para outra de maior
autonomia, em que capacidades tcnicas foram geradas e recursos nacionais mobilizados, possibilitando, assim, o desenvolvimento de uma agenda de cooperao
prpria que privilegia a dimenso Sul-Sul. Ser destacada a heterogeneidade da
regio, onde diferenciam-se trs grupos de pases: os do Cone Sul menos beneficiados em termos gerais pela Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA); os andinos,
particularmente Bolvia e Colmbia e seus casos de enfrentamento pobreza e ao
terrorismo e narcotrfico; e os centro-americanos e alguns caribenhos, com piores
indicadores de desenvolvimento particularmente, os casos de Haiti e Cuba.
Desde que existem registros de ODA, no fim da dcada de 1960, estima-se
que os pases desenvolvidos destinaram Amrica Latina um total de US$ 304
bilhes, isto , aproximadamente 0,48% do produto interno bruto (PIB)
regional acumulado (Tezanos, 2010, p.19). A cooperao para o desenvolvimento,
com poucas excees, teve papel marginal no crescimento econmico regional e
na superao dos problemas de desenvolvimento dos pases latino-americanos.
No entanto, foi importante para algumas sub-regies e pases com debilidades
estruturais e institucionais e com alto grau de vulnerabilidade social.
Os dados mais recentes sobre o volume da ODA dos membros do Comit de
Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (CAD/OCDE) informam que os recursos pblicos orientados ao desenvolvimento dos pases latino-americanos diminuram no sculo XXI. Esta tendncia
se explica em um contexto de aumento da ODA destinada aos pases mais pobres
do continente africano, como consequncia da reorientao da cooperao, a partir
da agenda dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), em 2000,
176
e dos compromissos assumidos pelo G-8 para o perdo da dvida externa da frica,
a partir da Cpula de Gleneagles, em 2005.
Enquanto, na dcada de 1960, as contribuies oficiais ao desenvolvimento
da Amrica Latina representavam 12,7% do total da ODA mundial, na primeira
dcada do sculo XXI elas caram para entre 7% e 8%. Se, em 1990, a ODA recebida significava 0,54% do PIB regional, em 2007 representava apenas 0,22% deste
PIB. Alm de consideraes estratgicas, a mudana se relaciona com o fato de a
regio ser uma das mais avanadas no cumprimento dos ODMs (Tezanos, 2010).
Faz-se necessrio enfatizar os aspectos histricos da insero latino-americana
no sistema mundial de cooperao do perodo da Guerra Fria, com presena
predominante dos Estados Unidos como principal doador, exercendo importante
influncia nas dinmicas de desenvolvimento regional. A partir dos conflitos
centro-americanos nos anos 1980, os pases europeus e as instituies comunitrias passaram a envolver-se no desenvolvimento regional, movimento que ganhou
maior relevncia com a entrada da Espanha, em 1986, na Comunidade Econmica
Europeia. Esse pas, que poucos anos antes era receptor de ODA, converteu-se em
um dos trs principais doadores para a Amrica Latina entre 2005 e 2010.
Na ltima dcada houve transformaes relevantes na regio com relao
ao grau de desenvolvimento, a importncia geopoltica e ao tipo de cooperao
que os pases recebem, mais orientada assistncia tcnica para o fortalecimento
institucional, e ao apoio induo de reformas fiscais e implementao de polticas
distributivas. Esses mbitos da cooperao na Amrica Latina constituem uma
agenda tpica de pases de renda mdia (PRMs) que ostentam um duplo papel na
cooperao internacional, ao receberem ainda ODA e ao oferecerem cooperao por
meio da Cooperao Sul-Sul (CSS). Contudo, as tendncias para os prximos anos
indicam uma reduo da ajuda estadunidense e dos pases europeus os principais
doadores na Amrica Latina e a chegada da cooperao de pases emergentes,
destacadamente da China.
2 A AJUDA EXTERNA COMO INSTRUMENTO DA CONTENO
COMUNISTA (1948-1989)
Historicamente, a cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) na

Amrica Latina no se diferenciou em suas motivaes das lgicas imperantes
durante essas dcadas em outras latitudes, sendo submetida aos interesses econmicos e s agendas de poltica externa dos doadores. Na lgica da Guerra Fria
foi fundamental impedir deseres de pases que, por sua debilidade econmica,
poderiam submeter-se rbita de influncia de Washington ou de Moscou.
Nesta perspectiva, os pases latino-americanos se encontravam claramente na
esfera de influncia dos Estados Unidos e a ajuda desembolsada pela potncia
Amrica Latina na Cooperao Internacional para o Desenvolvimento
177
do norte nas trs dcadas posteriores seguiria esta lgica: assegurar a fidelidade
da regio aos desgnios norte americanos e garantir a realizao de seus interesses
polticos e econmicos.
A ajuda da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) s foi relevante
em Cuba, durante trs dcadas, e em algumas ilhas caribenhas como Granada na
dcada de 1980. No caso da cooperao sovitica, no h estatsticas fidedignas,
e a distino entre compromissos e entrega reais de fundos era vaga, com certa
ambiguidade de linguagem ao distinguir ajuda e comrcio. A URSS e os pases
comunistas da Europa Oriental teriam proporcionado a Cuba, Coreia do Norte,
Monglia e Vietn do Norte, entre 1947 e 1968, uma assistncia de aproximadamente US$ 6,2 bilhes (Pryor, 1990; Mende, 1974, p. 236-246).
Ao finalizar a Segunda Guerra Mundial, a Amrica Latina apresentava uma
economia fechada, baseada na exportao de matrias-primas de baixo valor agregado. Em muitos pases, a receita de exportaes dependia apenas de um produto.
O modelo de desenvolvimento predominante era exgeno e existiam fortes vnculos
com a hegemonia sem contestao da economia norte-americana. Tratava-se de
uma regio na angstia da transio social, econmica e poltica, com setores em
processo de organizao poltica que exerciam presso sobre seus governos para
gerar mudanas com relao distribuio de renda, aos direitos trabalhistas, s
liberdades e reforma agrria (Bitar e Moneta, 1984, p. 11).
Os presidentes latino-americanos insistiam diante dos Estados Unidos, em
diferentes foros regionais, sobre a necessidade de adotar medidas para reduzir o
impacto da pobreza e acelerar a modernizao, e no somente promover programas de segurana. No entanto, os Estados Unidos quase sempre ignoravam essas
demandas. Os presidentes Truman (1947-1953) e Eisenhower (1953-1961) foram
taxativos em definir as responsabilidades norte-americanas na Amrica Latina: proteger os pases da influncia comunista, inclusive mediante interveno em assuntos
internos e invaso militar, e apoiar governos comprometidos com o esmagamento
dos movimentos revolucionrios (Kryzanek, 1987, p. 89-91).
Os pases latino-americanos, principalmente os que haviam participado do
esforo blico, solicitavam a Washington um programa de investimentos, comrcio e
ajuda ao desenvolvimento, similar ao Plano Marshall. Os Estados Unidos estavam
dispostos apenas a financiar exportaes, realizar transferncias de equipamentos
militares e executar algumas aes de assistncia tcnica. Um sentimento de
perplexidade dominou a regio quando o prprio George Marshall declarou na
Conferncia Interamericana para a manuteno da paz e da segurana, no Rio de
Janeiro (agosto, 1947), que no haveria nenhum plano especial para a Amrica
Latina, dado que todo o capital disponvel para a ajuda exterior se dirigiria
Europa Ocidental.
178
Dois fatores explicam esta deciso. Em primeiro lugar, a regio era estrategicamente segura, pois a potncia inimiga, a URSS, no ameaava a supremacia
norte-americana em seu quintal. Em segundo lugar, a prioridade estratgica
dos Estados Unidos era o fortalecimento econmico da Europa e a garantia de
sua segurana frente ameaa comunista. A Amrica Latina no necessitava ser
reconstruda como os pases europeus e, alm disso, encontrava-se muito distante
dos focos centrais de tenso bipolar (Bitar e Moneta, 1984, p. 12).
A ajuda ao desenvolvimento na regio se situava em um jogo de duplas
coordenadas. O conflito Leste-Oeste a subordinava aos interesses estratgicos dos
Estados Unidos, e o conflito Norte-Sul, que estimulava os lderes latino-americanos a
solicitar financiamento e acesso a mercados, no era levado em conta por Washington,
que ignorava as insistentes peties para criao de um banco interamericano que os
permitisse aceder a crditos concessionais. Alm disso, recomendava-se aos governos
nacionais que facilitassem a entrada de recursos provenientes dos investimentos de
capital privado norte-americano. Dessa forma, no surpreende que a participao
da Amrica Latina no conjunto da ajuda externa dos Estados Unidos, entre 1946 e
1960, nunca tenha superado 4,8% de seu oramento total (Parkinson, 1974, p. 14).
Alm de no ser contemplada com um Plano Marshall, a Amrica Latina
foi excluda do programa de ajuda da Mutual Security Act de 1951 por ser considerada segura. Dessa maneira, os Estados Unidos seguiam afirmando a necessidade
de concentrar a sua ajuda econmica e militar em outros cenrios em que os imperativos de segurana e conteno exigiam recursos para apoiar os seus aliados.
Assim foi na Coreia, no incio dos anos 1950, no Vietn, nos anos 1960 e 1970,
ou em Israel e Egito, entre finais dos anos 1970 e boa parte da dcada de 1980.
Todos estes pases foram os principais receptores de ajuda estadunidense. Somente
Israel e Egito concentraram entre 20% e 30% da ODA estadunidense entre 1980
e 1995 (Sanahuja, 2011a, p. 198; Tussie, 1995).
Nos anos seguintes, com o apoio da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), algumas demandas da regio foram incorporadas em um
documento discutido na Conferncia Econmica Interamericana, promovida em
1954 pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), em Petrpolis. Contudo,
essas propostas foram rejeitadas pelos Estados Unidos, com o argumento de que a
ajuda no deveria substituir o capital privado ou interferir na lgica de mercado.
A situao mudou em 1958, quando a administrao Dwight Eisenhower percebeu a reao antiamericana que estava se formando em alguns pases. Essa reao
foi expressa na acidentada visita do vice-presidente Richard Nixon a Caracas,
onde este foi atacado por uma manifestao estudantil. Na verdade, esse clima
hostil se explicava pelo apoio de Washington a ditadores e pelo seu desinteresse
no financiamento de projetos promovidos pelos governos democrticos da regio
179
para atenuar as desigualdades sociais. Os Estados Unidos temiam que muitos

desses governantes abrissem as portas para a subverso dos movimentos populares.
Dias aps o retorno de Nixon, a Casa Branca divulgou uma carta de intenes
anunciando a disposio estadunidense para negociar acordos de estabilizao de
preos em produtos primrios, o apoio criao da Associao Internacional
de Desenvolvimento para oferecer emprstimos baratos, e o respaldo formao
de um mercado comum latino-americano (Moreira et al., 2010, p. 233-234).
O presidente Juscelino Kubitschek (JK) j havia insistido sobre a necessidade
de reforar a cooperao no campo da solidariedade hemisfrica, propondo ao
governo dos Estados Unidos a Operao Pan-americana (OPA). Tal iniciativa
consistiria em um grande plano de cooperao que promoveria o desenvolvimento do
continente, utilizando frmulas estruturais e democrticas, para evitar a revoluo
esquerdista (Landau, 2008, p.107). A OPA foi debatida em fruns regionais, mas
no passou de formulao retrica, embora tivesse a virtude de impelir os Estados
Unidos a uma maior compreenso das necessidades da Amrica Latina.
No final de 1958, Eisenhower enviou seu irmo Milton para visitar a
regio. O resultado foi um relatrio que inspirou uma reviso completa da
poltica econmica dos Estados Unidos para a Amrica Latina. Entre suas
principais recomendaes figurava a criao de um banco regional. O Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi fundado em Washington, em
abril de 1959, pelos Estados Unidos e mais dezenove pases latino-americanos
que tambm pertenciam OEA. Seu capital inicial foi de US$ 850 milhes
mais outros 150 milhes do Fundo de Operaes Especiais, dos quais dois
teros foram oferecidos pelos Estados Unidos para aumentar o crdito para os
pases-membros mais pobres. Em poucos anos, o BID se tornou a maior fonte
de financiamento multilateral da regio (Granell, 2009).
Poucos meses antes da fundao do BID, em 1o de janeiro de 1959, a Revoluo
Cubana liderada por Fidel Castro derrubou Fulgencio Batista. A reao dos
estadunidenses aproximao de Havana a Moscou ocorreu durante a presidncia de
J. F. Kennedy (1961-1963). Com o financiamento da Central Intelligence Agency
(CIA), um grupo de mercenrios anticastristas desembarcou na Baa dos Porcos,
mas fracassou diante da negativa norte-americana de fornecer cobertura area para
os invasores. Tambm no tiveram xito as tentativas de assassinar Castro. Imps-se,
portanto, a necessidade de uma alternativa para evitar a propagao da revoluo
a outros pases latino-americanos a partir da experincia cubana. Como estratgia,
os reformistas democrticos da Casa Branca criaram uma nova poltica com dois
eixos: um programa de intensificao da contrainsurgncia para combater os movimentos guerrilheiros e um programa de desenvolvimento econmico e social para
a Amrica Latina, o que significaria destinar regio US$ 20 bilhes em dez anos.
180
No que tange ao segundo eixo, seu principal logro foi a criao da Aliana
para o Progresso (Alpro), uma iniciativa de apoio reforma social dos governos
democrticos latino-americanos e que serviria ao duplo objetivo de respald-los
internamente, para evitar a instabilidade poltica, assim como de assegurar sua
colaborao para o isolamento internacional de Cuba. A Alpro foi apresentada
formalmente por Clarence Douglass Dillon, subsecretrio de Estado, e pelo prprio
Kennedy, em maro de 1961. A multilateralizao da Alpro produziu-se na
II sesso plenria da reunio extraordinria do Conselho Interamericano Econmico
e Social, em 7 de agosto, quando foi aprovada por todos os pases do hemisfrio,
salvo Cuba, a Carta de Punta del Este, documento que contm os princpios que
a inspiravam e suas bases prticas. O BID administraria o Fundo Fiducirio de
Progresso Social, criado pelos estadunidenses para contribuir para o financiamento
dos programas sociais da Alpro na Amrica Latina, com um aporte financeiro de
US$ 525 milhes. A carta definia a aliana como um grande programa de desenvolvimento econmico e reforma social fundamentado em princpios democrticos
(Sanahuja, 1999, p. 29-30; Herrera, 1967, p. 141).
Apesar dos avanos registrados na Amrica Central, especialmente em seu
crescimento econmico, em alguns pases andinos, no setor de infraestrutura, no
desenvolvimento agrcola e na modernizao da administrao estatal, a Alpro foi
abandonada poucos anos depois pelos seus formuladores. Enfrentou, ainda, as
resistncias das oligarquias latino-americanas e sofreu o retorno do autoritarismo
militar que, no contexto da doutrina da segurana nacional incentivada pelo presidente Lyndon Johnson (1963-1969), acabaria com um perodo relativamente
plcido na agitada vida poltica da regio. Entre 1961 e 1966, Argentina, Brasil,
Equador, Guatemala, Honduras, Peru e Repblica Dominicana sofreram golpes
de Estado, ao passo que operaes encobertas por Washington debilitavam o
compromisso democrtico da Alpro, alimentando a desconfiana subjacente dos
latino-americanos (Sanahuja, 1999, p. 30; Moreira et al., 2010, p. 255; Kryzanek,
1987, p. 108).
Em 1964, a Alpro agonizava e suas metas e ambiciosas reformas encontravam-se
longe das intenes originais. Como sentenciou o presidente chileno, Eduardo
Frei (1964-1970), o projeto se convertera em uma Aliana extraviada (Levinson
e Ons, 1972, p.192). O golpe final foi dado pelo Congresso dos Estados Unidos,
que recortou o oramento previsto alegando, entre outros argumentos, que o
importante era incentivar a entrada das foras de mercado, dos investimentos e
empresas estadunidenses e do comrcio. Vale lembrar a preocupao dos Estados
Unidos com o custo da Guerra do Vietn, que justificou as restries oramentrias
da Alpro aprovadas pelo Congresso. A Amrica Latina foi deslocada e relegada a
uma posio pouco prioritria nos interesses da poltica externa estadunidense, que
se concentrou, a partir de ento, nos desafios da Guerra Fria no Sudeste Asitico.
181
A ttulo de comparao, o Vietn do Sul recebeu, entre 1965 e 1975, US$ 23

bilhes em assistncia dos Estados Unidos, enquanto que, entre 1961 e 1969,
os fundos pblicos destinados aos pases latino-americanos foram apenas de
US$ 4,8 bilhes. Em 1969, registrou-se o menor repasse de recursos Amrica
Latina: US$ 336 milhes (Sanahuja, 1999, p. 31; Kryzanek, 1987, p. 109).
Os Estados Unidos iniciaram na dcada de 1970 uma profunda reviso de sua
poltica externa para a Amrica Latina, motivada por transformaes internas, pelo
gasto considervel de recursos na Guerra do Vietn, assim como pela contrao do
ciclo econmico e pela perda de hegemonia norte-americana na economia internacional diante da pujana europeia e japonesa. Na administrao republicana de
Nixon (1969-1974), a assistncia financeira e tcnica foi substituda pelo comrcio
preferencial, seguindo o lema trade not aid. Substituram-se as subvenes pblicas
por mais investimentos privados e emprstimos multilaterais. O relatrio Rockefeller,
encarregado pelo novo presidente ao ex-governador de Nova York em 1969,
estabeleceu as coordenadas da nova poltica para a Amrica Latina, rotulada como
relao especial. Esta nova poltica se caracterizou por ser mais centrada em termos
econmicos e por uma viso de desenvolvimento que identificava o setor empresarial
como o motor de mudana (Kryzanek, 1987, p. 111; Bitar e Moneta, 1984, p. 14).
Na dimenso poltica, ressurgia a preocupao com a segurana e a estabilidade, fruto das graves condies econmicas latino-americanas que poderiam
conduzir revoluo (Rockefeller, 1969). A ajuda militar para a regio foi mantida
e incrementada, especialmente naqueles pases chaves para o combate ameaa
comunista e o alcance de estabilidade. O Brasil foi um dos principais beneficiados
neste contexto, e a ditadura militar recebeu durante os anos de chumbo uma
quantidade significativa de ajuda econmica e militar estadunidense. No binio
1970-1971, o Brasil foi o primeiro receptor de ajuda dos Estados Unidos na
Amrica Latina e o sexto no mundo, alcanando um percentual de 3,6% do total
da ODA mundial (Sanahuja, 1999, p. 44).
Nos anos 1970, a regio comeou a receber fluxos de investimentos europeus e
japoneses, incrementaram-se as trocas comerciais e os primeiros programas de ajuda ao
desenvolvimento destes foram levados a cabo. Destacaram-se especialmente a cooperao japonesa, com seus programas produtivos e o apoio a seus emigrantes nos pases
latino-americanos; e a cooperao alem, com programas de fortalecimento institucional
que foram executados por fundaes de partidos polticos. A ajuda dos pases nrdicos
se caracterizou pelo apoio s organizaes no governamentais (ONGs) locais e por
um discurso poltico a favor dos direitos humanos e da liberdade que, nos anos 1980,
repercutiu na mobilizao da sociedade civil e nos processos de redemocratizao.
Posteriormente, a ajuda direcionada aos pases latino-americanos passa a vincular-se ao
processo de modernizao, de maneira que se estimularam a transferncia de cincia e
tecnologia, a cooperao tcnica e a transformao de instituies.
182
Em uma primeira etapa, a Amrica Latina tinha acesso, conjuntamente a outras

zonas do mundo em desenvolvimento, aos recursos da cooperao internacional.
J na segunda fase, por suas caractersticas de desenvolvimento intermedirio, a
cooperao reorientou-se transferncia de cincia e tecnologia em pases como
Brasil, Argentina, Chile ou Mxico, o que significou importante participao nos
recursos mundiais disponveis para a cooperao. Segundo dados do BID, em
1969, a participao por regies na alocao de recursos provenientes da ajuda de
organismos internacionais e de pases-membros do CAD destinava-se majoritariamente sia (48,3%), frica (28,2%) e Amrica Latina (22,8%). A cooperao,
especialmente a financeira, concentrou-se em questes tangveis e projetos bancveis nos quais a infraestrutura fsica (ruas, pontes, caminhos, represas, escolas,
universidades, hospitais etc.) foi acompanhada em menor escala de programas de
capacitao (Lavados et al., 1991, p. 271).
Durante a administrao democrata de Jimmy Carter (1977-1980), o restabelecimento da credibilidade dos Estados Unidos no hemisfrio passou a ser o
foco da poltica externa para a Amrica Latina. Nessa perspectiva, o apoio reforma democrtica, a poltica de promoo de direitos humanos e a resoluo de
antigas disputas, como a transferncia e controle do Canal do Panam (Acordos
Carter-Torrijos, 1977), foram os principais meios para atrair governos e setores
sociais da regio rbita de Washington. No campo da ajuda externa, a poltica
de direitos humanos materializou-se na reforma da Lei de Ajuda Militar Exterior
e na aplicao de severas condies aos regimes militares latino-americanos, o que
afetou Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Paraguai e Uruguai. Outro avano foi
percebido na ratificao, por parte dos Estados Unidos, da Conveno Interamericana
dos Direitos Humanos (Kryzanek, 1987, p. 116).
Na dcada posterior, os pases centro-americanos concentrariam boa parte
da ajuda estadunidense, passando a representar a sub-regio prioritria da poltica
externa da administrao Reagan (1981-1989), ao receber US$ 8,5 bilhes em
ajuda econmica e militar, e beneficiando-se, ainda, de um regime especial de
preferncias comerciais no mbito da Iniciativa da Bacia do Caribe. A presidncia
Reagan (1981-1989) foi um perodo de exacerbao da conteno do comunismo.
O recrudescimento da Guerra Fria possibilitou Amrica Central ocupar um lugar
de destaque na ajuda exterior de Washington, medida que era necessrio apoiar
governos e movimentos contrarrevolucionrios. Foi imposta uma tica neorrealista
poltica externa, que criticava a atitude condescendente do governo Carter em
relao regio e apontava para a urgncia de restabelecer os princpios do livre
mercado na ordem econmica internacional e nas instituies internacionais.
Era necessrio corrigir sua orientao condicionando a ajuda liberalizao econmica e expanso comercial, disciplinando os pases do Sul por meio das condies
impostas pelas instituies financeiras internacionais e, por fim, obrigando os pases
183
latino-americanos a reconhecer a hegemonia estadunidense. As consequncias

foram desastrosas devido ao impacto do ajuste estrutural, crise da dvida e ao
apoio poltico a regimes militares, no contexto da doutrina da segurana nacional.
A administrao Reagan no renunciou a fornecer assistncia sempre que esta fosse
considerada um instrumento capaz de apoiar a implantao de uma poltica externa
hegemnica, que favorecesse polticas de liberalizao econmica e o abandono de
estratgias nacionalistas e socialistas de desenvolvimento (Sanahuja, 1999, p. 51-57).
A Amrica Central converteu-se, mais que nunca, no quintal dos Estados
Unidos, e os governos alinhados a Washington foram generosamente auxiliados
com recursos econmicos e cooperao militar, canalizados pela Iniciativa para
a Paz, a Democracia e o Desenvolvimento na Amrica Central. Este pacote de
ajuda, resultado dos trabalhos da comisso Kissinger, foi aprovado em agosto de
1984, com uma dotao oramentria para os anos seguintes de US$ 8 bilhes,
distribudos segundo a prioridade determinada pelos Estados Unidos: El Salvador
(43%), Honduras (20%), Costa Rica (15%) e Guatemala (10%). A Nicargua
ficou excluda at que, em 1990, Violeta Chamorro ganhou as eleies e retirou
do poder a Frente Sandinista de Liberao Nacional (Sanahuja, 1999, p. 59-60).
O conflito centro-americano foi tambm acompanhado com ateno por
outros atores extrarregionais. A Comunidade Europeia envolveu-se fortemente
no processo de paz por meio dos Dilogos de San Jos, entre 1984 e 1990, e
a cooperao dos Estados membros aumentou e esteve orientada defesa dos
direitos humanos e da democratizao. Ainda que a ajuda europeia no tenha
sido quantitativamente to importante como a dos Estados Unidos, por uma
parte, teve papel decisivo em dar resposta s necessidades humanitrias e atender
s populaes deslocadas pelo conflito. Por outra parte, ainda, serviu para irrigar
economicamente a atuao de centenas de organizaes no governamentais e de
organizaes de solidariedade vinculadas a fundaes de partidos e movimentos
sociais que apoiaram comunidades e governos locais (Sanahuja, 1999).
Com relao s tendncias da ODA recebida na regio, a dcada de 1980
confirmou seu declnio e sua paulatina reorientao a outras zonas mais estratgicas ou mais necessitadas a partir da perspectiva do desenvolvimento humano.
Em 1984, segundo dados da OCDE, a participao das regies do mundo em
desenvolvimento na cooperao oficial recebida era de 45% para sia, 41% para
frica e 14% para Amrica Latina. Apenas quinze anos antes a regio captava 22,8%
da ODA mundial. Estas cifras se referem ODA, e no ao total da cooperao
internacional, a qual no tinha estritos propsitos de solidariedade internacional.
Mais importante que a quantidade foi o modelo subjacente ajuda. Os Estados
Unidos exibiram distintas polticas em sua cooperao para a Amrica Latina segundo
o meio utilizado para sua canalizao. Nas instituies controladas por Washington,
184
como na Associao Internacional de Desenvolvimento, imps-se a busca tcnica de

um desenvolvimento econmico e social unido a estratgias econmicas neoliberais;
na vertente bilateral, a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento
Internacional (USAID) apoiou projetos com impacto no desenvolvimento poltico;
na rea da cincia e tecnologia, a OEA fomentou a criao de organismos de fortalecimento das entidades nacionais de planejamento, de modo que a poltica cientfica
e tecnolgica parecesse mais equilibrada diante da gesto de recursos financeiros.
Esse exemplo foi replicado em diversos setores e em institutos de pesquisa agropecuria e tecnolgica, centros de capacitao de tcnicos e mo de obra, comisses
de energia nuclear, centros hidrolgicos e oceanogrficos, ministrios de educao e
sade e nos bancos centrais, onde possvel identificar as caractersticas bsicas do
modelo concebido pela fonte de cooperao com maior influncia (Lavados et al.
1991, p. 272-284).
Ao final da dcada de 1980, a ordem internacional sofreu uma mudana
fundamental: o fim da Guerra Fria e o incio do progressivo desmoronamento dos
regimes comunistas e socialistas da Europa Oriental. As profundas transformaes
polticas, econmicas e sociais do final desse breve sculo, segundo a expresso
de Eric Hobsbawn, impactaram a agenda da cooperao e do desenvolvimento.
As prioridades, antes centradas no apoio aos pases em desenvolvimento que eram
estratgicos no mundo bipolar, foram alteradas.
3 O FIM DA GUERRA FRIA: CONSEQUNCIAS PARA A COOPERAO NA
AMRICA LATINA
Na Amrica Latina, o impacto da queda do Muro de Berlim e do colapso da URSS

foi sentido rapidamente, especialmente em Cuba, principal beneficiria da ajuda
sovitica e de seus aliados. Em poucos meses, o capitalismo e o comunismo deixaram de rivalizar pela supremacia econmica, poltica e ideolgica. A regio corria
o risco de converter-se em irrelevante, diante da ausncia do perigo comunista.
Nem sequer com a invaso do Panam, em 1989, George H.W. Bush suscitou
reprovao internacional, o que anunciava um novo horizonte de preocupaes
da Casa Branca para a regio que, da em diante, concentrar-se-iam na luta contra
o narcotrfico, no controle da migrao latina e no estmulo do livre comrcio e
da democracia.
Com o final da Guerra Fria e a chegada de Bush presidncia (1989-1993), as
prioridades da agenda de Washington para a regio mudaram. Era preciso fomentar o livre comrcio, por meio da Iniciativa para as Amricas, e enfrentar as novas
ameaas segurana nacional representadas pelo narcotrfico. Foram oferecidas aos
pases andinos preferncias comerciais, programas de ajuda para a erradicao dos
cultivos ilcitos e fundos para conter a emigrao ilegal. A questo de fundo era a
forma pela qual os Estados Unidos exerciam, nesse novo contexto do final da
185
Guerra Fria e de preponderncia poltica (no econmica), sua hegemonia nessa

regio. Washington deveria redescobrir a Amrica Latina e desenvolver fortes vnculos e interesses econmicos e sociais. Nessa viso, o fim da Guerra Fria levaria a
uma fase de maior cooperao presidida pela agenda comercial.
Em concordncia com os postulados ideolgicos da administrao Bush, a
estratgia para a Amrica Latina no se baseou prioritariamente no oferecimento
de ajuda, mas sim na promoo do comrcio e dos investimentos privados. No
caso do Mxico, o incio das negociaes em 1990 para a criao de uma zona de
livre comrcio na Amrica do Norte foi o primeiro sinal do perfil que se queria
imprimir poltica externa para a regio. A Iniciativa para as Amricas, apresentada oficialmente em 27 de junho de 1991, articulava-se em torno de trs eixos:
comrcio, investimentos e dvida. No mbito dos investimentos contemplou-se a
criao de um fundo hemisfrico; j no quesito dvida, tratava-se de substituir os
planos Baker e Brady por medidas de reduo do passivo e de renegociao dos
prazos e condies (Moreira et al., 2010, p. 320).
A nfase na promoo do livre mercado e a aposta no comrcio como instrumento para o fomento do crescimento econmico no significou, entretanto,
a inexistncia de espao para a ajuda. Como ocorreu na administrao Reagan, o
governo Bush tambm utilizou a ajuda externa na Amrica Latina como mecanismo
para alcanar objetivos polticos e de segurana, dando continuidade a programas
iniciados anteriormente como a Iniciativa para a Democracia, considerada esta
um complemento e apoio transio para as economias de mercado e para o
crescimento econmico sustentvel de ampla base (AID, 1991, p. 1; Sanahuja,
1999, p. 70).
Outro grande programa foi a Iniciativa Andina, de 1989. A luta contra o
narcotrfico, uma das novas ameaas segurana nacional, alcanou o nvel de
alta prioridade, ainda que no governo Reagan a Drug Enforcement Administration
(DEA) j tivesse participado da destruio de plantaes e que a invaso do
Panam fosse justificada pela conexo do general Manuel Antonio Noriega com
o Cartel de Medelln. No coincidentemente, os Estados Unidos eram o principal
mercado para as drogas, especialmente a cocana. A preocupao era a Colmbia,
onde os grupos de crime organizado controlavam cidades e mantinham vnculos
financeiros com a guerrilha. Em resposta, os Estados Unidos transferiram a culpa
e as solues dos problemas para os pases produtores, em vez de enfrentar a sua
demanda domstica (Skidmore e Smith, 1996).
A iniciativa combinava, em diferentes doses, alguns elementos de assistncia
econmica, preferncias comerciais unilaterais e ajuda militar. Entre as medidas
contempladas, destacavam-se as dirigidas ao reforo das capacidades militares
e policiais, ao fortalecimento do poder judicial e estabilizao das balanas
186
de pagamentos. As previses de recursos para a iniciativa foram estimadas em

US$ 2,2 bilhes, concentrados na Bolvia, Colmbia, Equador e Peru. Com relao
dcada anterior, a Iniciativa Andina elevou os pases centro-americanos ao patamar
de principais receptores. Entre 1991 e 1994, a participao da Amrica Central na
ajuda estadunidense reduziu-se de 46% para 27%, enquanto que a participao
dos andinos aumentou de 28% para 40%. certo que as prioridades durante
esse perodo situaram-se em cenrios muito distantes: no Oriente Mdio (Israel e
Egito) e, em menor medida, nos pases do Leste Europeu (Sanahuja, 1999, p. 72).
A administrao Clinton (1993-2000) tentaria aplicar uma nova agenda
para a regio, baseada em dois pilares. O primeiro, a partir da Cpula de Miami
(1994), centrou-se na negociao de uma rea de Livre Comercio das Amricas
(Alca) para integrar ou anexar, segundo as diferentes interpretaes, os 34 pases
do continente (com exceo de Cuba), sem espao algum para a cooperao ao
desenvolvimento. Entretanto, o fracasso para obter a autorizao para negociar pela
via rpida do Congresso (fast track) debilitou a nfase no livre comrcio. O segundo
pilar foi a reorientao da OEA para o campo da promoo da democracia, do
desenvolvimento regional, do combate aos cartis de droga e do intervencionismo
humanitrio, o qual teve seu principal cenrio no Haiti.
Ao lado das questes econmicas e comerciais, a agenda latino-americana da
administrao Clinton se concentrou em questes sociais vistas desde a perspectiva
da poltica domstica norte-americana. De fato, a emigrao de milhes de latino-americanos para os Estados Unidos e a situao de sua fronteira com o Mxico
geraram grandes preocupaes para a sociedade estadunidense, tanto pelos custos
econmicos subjacentes, como pelas potenciais tenses sociais e polticas que essa
situao poderia implicar em especial, as transformaes culturais e o impacto na
identidade branca e protestante defendida por alguns segmentos da populao.
No perodo Clinton, consolidou-se o Plano Colmbia, idealizado em 1999, com
os objetivos especficos de impedir o fluxo de narcticos para os Estados Unidos,
de oferecer uma sada ao conflito armado, de articular as diferentes iniciativas antidrogas impulsionadas pelos governos anteriores e de promover o desenvolvimento
econmico e social para diminuir os incentivos s plantaes ilcitas. No ano 2000,
o Congresso estadunidense aprovou uma dotao oramentria de US$ 1,3 bilho
para o Plano Colmbia (Veillete, 2002).
No que se refere especificamente s mudanas que se introduziram na cooperao estadunidense na poca Clinton, houve tentativas de reformas internas. Em
1994, foi constituda uma comisso para reformar os programas de ajuda externa
e da USAID. O projeto fracassou com a vitria republicana nas eleies de meados
de novembro de 1994. No ano seguinte, o Congresso reduziu a ajuda bilateral em
22%, e as contribuies multilaterais, em 48%. Apenas Israel e Egito se livraram
187
do corte. Em 1996, estes pases representavam ainda 40% da ODA bilateral de

Washington. Na Amrica Latina, Panam, Nicargua e Haiti se beneficiaram
de ajudas em decorrncia de seus conflitos internos ou por razes humanitrias.
Durante o mandato de Clinton, a maioria republicana na Cmara de Representantes
e no Senado barrou qualquer tentativa de incrementar os oramentos de ajuda.
A cooperao estadunidense foi reduzida aos menores nveis em termos reais desde o
final da Segunda Guerra Mundial. As restries oramentrias obrigaram a USAID
a fechar escritrios em dezenas de pases e a reduzir o nmero de profissionais a
seu servio. Ao terminar a dcada, em comparao com os anos 1980, os recursos
federais dedicados ODA foram reduzidos em 50%, e a razo ODA/PIB despencou
a seu menor registro histrico: 0,11% (Sanahuja, 1999; Montero, 2004).
Em 1990, a ODA destinada aos pases da Amrica Latina e ao Caribe foi de
9% com relao ODA mundial deve-se lembrar que, em 1969, esta porcentagem era de 22,8%, e que ela havia cado para 14% em 1984 , mantendo-se
os Estados Unidos como o doador de maior relevncia por volume de recursos,
seguido pelo Japo, que concentrava a maioria de seus programas de ajuda no
Peru, Brasil e no istmo centro-americano. A Espanha multiplicou por dez sua
ODA para a Amrica Latina em comparao com a dcada anterior. Com relao
a outras regies do mundo, a cooperao multilateral destacava-se na Amrica
Latina por sua importncia quantitativa at alcanar um total de 25% de toda
a ODA recebida. Entretanto, o contexto internacional no era favorvel ajuda
para o desenvolvimento. Durante o governo Bush (1989-1992), a ODA se estabilizou em 0,28% do PIB estadunidense, longe do seu ponto mais alto, em 1949,
quando atingiu 3,21%, ou em outros momentos, como nos anos da Guerra de
Coreia (2,30%) ou da Alpro, quando alcanou 1,16 % (Bandow, 1992, p. 79).
Em 1992, a ODA representava 0,33% do PIB dos pases do CAD/OCDE
e, em 1997, alcanou o seu nvel mais baixo, com 0,22%, fenmeno conhecido
como fadiga da ajuda, consequncia de diferentes fatores, entre os quais se
destacam o fim da Guerra Fria, o agravamento da crise econmica japonesa (um
dos principais doadores), a manuteno dos programas de ajuste estrutural, a
ausncia de novas justificativas para a cooperao, e o questionamento de sua
eficcia por parte das opinies pblicas e dos setores acadmicos vinculados s
correntes da economia neoclssica. Contudo, alguns pases conseguiram chamar
ateno dos doadores, especialmente os do Leste Europeu, imersos em um
processo de transio ao capitalismo; os Estados afetados por desastres naturais
como os centro-americanos que receberam grandes quantidades de ajuda quando
o furaco Mitch assolou Honduras, Nicargua, Guatemala e El Salvador em
1988; e tambm aqueles pases que tentavam reconstruir suas infraestruturas e
instituies aps longos anos de conflitos e guerras, como no caso da Iugoslvia
ou dos pases da Amrica Central.
188
4 O 11 DE SETEMBRO E A AGENDA DO MILNIO: IMPACTOS NA REGIO

LATINO-AMERICANA
A agenda internacional de desenvolvimento que, ao iniciar o sculo XXI, esteve

marcada pelas negociaes de liberalizao comercial da Rodada Doha, lanada em
1999, e pela Declarao do Milnio e a sua nfase na erradicao da pobreza, foi
radicalmente modificada como consequncia dos atentados do 11 de Setembro.
O presidente G.W. Bush (2000-2008) deparou-se com o desafio de responder
ao maior ataque sofrido em territrio estadunidense em toda a sua histria. Este
af influenciou a reorientao da agenda internacional, modificando o seu eixo
da promoo do desenvolvimento para o combate ao terrorismo. De maneira
geral, a cooperao dos Estados Unidos para a Amrica Latina estancou-se ou
concentrou-se na segurana e no apoio aos governos comprometidos com ela em
suas mltiplas dimenses.
A falta de empatia do presidente Bush com os pases da regio foi quase geral
e se acentuou com as decises unilaterais adotadas posteriormente ao 11 de Setembro.
O Mxico, por seus vnculos com os Estados Unidos e por sua participao no Nafta,
e a Colmbia, como aposta estratgica na Amrica do Sul, foram os dois pontos
de apoio da administrao Bush em sua poltica regional. Os pases bolivarianos
foram situados no eixo do mal, enquanto que o Brasil, responsvel em parte pelo
fracasso das negociaes da Alca, foi contemplado como um pas incmodo. Diante
do obstrucionismo de alguns pases latino-americanos s iniciativas comerciais de
Bush, os Estados Unidos iniciaram uma estratgia de crculos concntricos que
desembocou na ampliao dos acordos comerciais com a Amrica Central (Cafta
+ Repblica Dominicana), na abertura de negociaes bilaterais com o Panam,
Colmbia e Peru e, finalmente, na assinatura de um tratado de livre comrcio com
o Chile, em negociao desde 1994. Esta estratgia se completou com a aprovao,
em 2002, do Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA),
que substitua o Andean Trade Preference Act (ATPA), de 1991. Seu objetivo foi
a abertura do mercado estadunidense para os produtos dos pases andinos que
lutassem contra o narcotrfico (Moreira et al., 2010).
A principal inovao na poltica de ajuda externa dos Estados Unidos, durante
o perodo Bush, foi o lanamento da Conta para o Desafio do Milnio (Millennium
Challenge Account MCA). Apresentada em 2002, em Monterrey (Mxico),
durante a Cpula da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre o financiamento
dos ODMs, foi considerada por Bush como o programa de ajuda mais importante
desde o Plano Marshall. Apesar de contar com um importante desembolso por
parte dos Estados Unidos (US$ 5 bilhes para o perodo 2004-2006), seu anncio
foi interpretado como uma tentativa da administrao republicana de liberar-se
de qualquer compromisso multilateral e de rebater as crticas sobre a diminuio
da ODA estadunidense na dcada de 1990.
189
Junto ao argumento da segurana, a MCA tentou aumentar os nveis de

eficcia da ajuda dos Estados Unidos, apostando na seletividade. Isso implicava
reduzir o nmero de pases com os quais se cooperava, e introduzir uma srie de
critrios que correspondiam a uma determinada filosofia de desenvolvimento:
a ajuda deveria se concentrar nos pases que assumiram um compromisso claro
com o crescimento econmico, com as polticas de mercado e com a liberdade
democrtica em termos de boa governana. At o ano de 2006, os pases latino-americanos contemplados na MCA foram El Salvador, Bolvia, Honduras e
Nicargua, o que no significava que para todos estes se concretizariam os planos
de desembolso dos recursos (Montero, 2003).
O Congresso controlado pelos republicanos, que em um primeiro momento
se mostrou favorvel a aumentar o oramento da MCA, cortou as aspiraes do
presidente Bush. Para o total da ODA estadunidense aprovaram-se US$ 17,5 bilhes
em 2004 (frente aos US$ 18,9 bilhes solicitados) e US$ 19,4 bilhes de dlares em
2005 (frente aos US$ 21,32 bilhes demandados); ou seja, 7% e 9 % a menos,
respectivamente. Os recursos para a MCA tambm foram cortados do US$ 1,3 bilho
solicitado para US$ 1 bilho de dlares em 2004; e de US$ 2,5 bilhes para
US$ 1,2 bilho em 2005 50% a menos. Em 2006, ocorreu outra reduo: dos
US$ 3 bilhes solicitados somente foram concedidos US$ 1,77 bilho. Para os
pases mais pobres que no alcanassem os critrios da MCA, a ajuda seria canalizada pela USAID, que entre 2004 e 2005 viu seu oramento ser reduzido em
22%. Outro programa fortemente impulsionado pela administrao Bush foi a
Iniciativa HIV/AIDS, cujos principais executores foram fundaes filantrpicas,
igrejas e ONGs estadunidenses. Para este programa, o Congresso no s manteve
as quantidades solicitadas pelo Poder Executivo em 2005, de US$ 2,8 bilhes,
como aumentou o oramento solicitado para o ano 2004, de US$ 2,2 bilhes, em
10% (Montero, 2006; 2004).
Em 2003, como resultado da preocupao dos Estados Unidos e dos outros
doadores com a luta contra o terrorismo islmico, registrou-se na regio um dos
ndices mais baixos em porcentagem total da ODA, caindo em at 9% os fluxos
mundiais. Somente a ajuda que o Iraque e o Afeganisto receberam em 2003, no
valor de US$ 3,5 bilhes, representou 64% da ODA destinada Amrica Latina
(Negron, 2006).
A exceo, na Amrica Latina, era representada pela regio andina. Com a
implementao em 2001 do Plano para a Paz, a Prosperidade e o Fortalecimento
do Estado, conhecido tambm como Plano Colmbia, e de sua transformao
na Iniciativa Regional Andina (IRA), os Estados Unidos destinaram fundos adicionais para o Equador e Bolvia incluindo tambm Panam, Peru, Venezuela
e Brasil, que haviam manifestado suas queixas pelos efeitos dos deslocamentos e
190
da contaminao fluvial pela erradicao de cultivos. O Senado aprovou, em 20

de dezembro de 2001, a liberao de fundos solicitada pelo presidente Bush para
a IRA, em um total de US$ 625 milhes, ou seja, US$ 106 milhes a menos do
que desejava a Casa Branca. A combinao da luta contra as drogas nos pases
andinos, do combate ao terrorismo e narcoguerrilha na Colmbia, e do controle
da emigrao ilegal na Amrica Central explicava porque, no incio do sculo XXI,
o panorama dos principais receptores da ODA na regio comeava a se transformar.
Os novos focos da orientao da ajuda dos Estados Unidos j estavam claramente delimitados no incio do segundo mandato de Bush. Segundo o Congresso
Nacional, para o ano fiscal de 2005, a assistncia estadunidense para a regio
diretamente vinculada ao desenvolvimento foi estimada em US$ 1,8 bilho, dos
quais a maior parte foi alocada para a regio Andina (US$ 947 milhes, 53% do
total). Para o Mxico e para a Amrica Central, destinaram-se US$ 311 milhes
(17%), enquanto que os pases do Caribe receberam US$ 370 milhes (21%) em
resposta aos desastres naturais. O Brasil e os pases do Cone Sul receberam uma
quantidade estimada em US$ 52 milhes (3% do total). Para os programas regionais
e para outras iniciativas (planos de combate ao HIV, programas de sade infantil
etc.) foram destinados US$ 110 milhes (6%). Para o ano fiscal de 2006, o peso
da ajuda dos Estados Unidos para a Amrica Latina se reduziu em seu oramento
total de assistncia exterior (de 9% em 2005 para 5,8%) com a expectativa de que
nos dois seguintes exerccios fiscais se incrementassem para 6,1% (2007) e para
7,2% (2008), o que requereria a aprovao no Congresso das novas iniciativas
antinarcticos no Mxico e na Amrica Central (CRS, 2006; 2007).
Se forem observados os principais pases latino-americanos beneficiados
pela ODA internacional em funo de seu volume, entre os anos 2000 e 2002,
constatou-se que 85% da ODA para a regio se concentrou em onze pases, sendo
Bolvia, Nicargua, Peru e Brasil os principais destinos, absorvendo juntos 57%
da ajuda. Os dados de 2003 colocavam a Bolvia no primeiro lugar da ODA
recebida, com US$ 828 milhes. Entretanto, nem tudo se traduziu em fluxos
financeiros efetivos. Quase 40% da ajuda se destinou a aes relacionadas com a
dvida externa, em forma de redues ou refinanciamento. A Colmbia situava-se
em segundo lugar, com US$ 768 milhes, confirmando a tendncia de aumento
no contexto do Plano Colmbia, o que colocaria o pas por vrios anos como o
primeiro receptor regional da ODA dos Estados Unidos. A Nicargua ocupava o
terceiro lugar, com US$ 715 milhes (Olivi, 2004).
Por sub-regies, os pases andinos foram os mais beneficiados pelos fluxos da
ODA, com quase US$ 2 bilhes, concentrados na Bolvia, Colmbia e Peru, com
uma reduo no caso da Venezuela e do Equador, confirmando uma tendncia
que se aprofundou a partir do ano 2000. Os pases do istmo centro-americano
191
tiveram a ODA diminuda a partir de 2001, quando j tinham passado os efeitos

do furaco Mitch, que iniciaram uma avalanche humanitria e vrios programas
de reconstruo. Finalmente, os pases do Cone Sul concentraram apenas
US$ 500 milhes, aproximadamente.
Os principais ofertantes de ODA para a regio, em 2003, foram doadores
bilaterais, destacando-se pelo volume os Estados Unidos, com um incremento de
47% com relao ao ano de 2002. Esse substancial crescimento da ajuda estadunidense explicava que, no binio 2001-2002, a regio em seu conjunto alcanara
14% da ODA mundial, tendncia esta que no se manteve nos anos seguintes.
O Japo reduziu sua ODA em 25% em relao ao ano anterior, com US$ 440
milhes concentrados em grande parte no Peru e no Brasil, pases onde existem
importantes colnias de descendentes nipnicos. A Espanha ocupava o terceiro
lugar do ranking de doadores, com US$ 416 milhes, o que representava 45% do
total de sua ODA mundial, a maior porcentagem em comparao com os outros
doadores (Alemanha, Frana, Pases Baixos e Canad), os quais destinavam 10%
de toda sua ajuda para a Amrica Latina.
Nos anos seguintes, os recursos demandados pelas guerras do Afeganisto
e do Iraque, e a percepo de que a regio era segura so fatores que ajudam a
compreender o porqu, durante o segundo mandato de Bush, e novamente com
exceo da Colmbia, de a ajuda externa estadunidense ter diminudo na Amrica
Latina a partir de 2006. Essa tendncia se manteve, nos anos seguintes, para quase
todos os doadores, com exceo da Espanha, at 2008. Principalmente o Japo,
mas tambm o Reino Unido e a Alemanha, reduziram sua ODA. Outros doadores revisaram suas estratgias como consequncia da necessidade de concentrar
seus programas de ajuda na frica Subsaariana. A partir do ano 2008, a Espanha
iniciou uma forte desacelerao em sua ODA para os pases latino-americanos.
A expanso da crise econmica e a reorientao da ajuda visando a frica explicam
a queda na cooperao no ano de 2009 se comparado com o ano de 2008 (US$ 1,5
bilho frente a US$ 1,9 bilho), o que se aprofundou em 2010 (US$ 1,3 bilho).
Na direo contrria, moveram-se outros doadores que, por diferentes motivos,
entre eles o aumento da ajuda humanitria como consequncia do terremoto do
Haiti, no caso do Canad, ou a aposta nos programas do meio ambiente, no caso
da Alemanha e da Noruega, incrementaram substancialmente sua ODA para a
regio (CAD/OCDE, 2013).
Tomando como referncia o ano de 2008, a taxa de dependncia da ODA com
relao ao PIB dos pases latino-americanos, na maioria dos casos e dos receptores
mais importantes por volume, reduziu-se entre 50% e 75% com relao ao ano de
1990, momento em que a ODA era um elemento essencial de financiamento nos
pases como Guiana, Bolvia, Nicargua, Honduras, Belize, Suriname ou Dominica.
192
Ao finalizar a primeira dcada do sculo XXI, o panorama dos fluxos bilaterais da

ODA para a regio, segundo os doadores, mostrava um grande peso dos Estados
Unidos (31% de toda a ODA bilateral) seguido, com uma distncia considervel,
pela Espanha (18%), Alemanha (11%) e Japo (7%). Com relao dcada anterior
(1990-1999), alguns doadores haviam reduzido significativamente sua presena
na Amrica Latina. A Itlia diminuiu a sua cooperao em quase 80%. O Japo,
a Holanda e o Reino Unido foram outros exemplos evidentes, com redues em
torno de 50%, seguidos pela Alemanha (-10%) e Frana (-8%). Na direo contrria, houve aumentos considerveis como o da Espanha, que quase duplicou sua
ODA para Amrica Latina, Estados Unidos, que aumentaram em 25%, Canad,
Sucia, Noruega e Dinamarca. Os pequenos doadores tambm incrementaram sua
assistncia como o caso da Coreia do Sul e de Portugal, que a quadriplicaram,
e Luxemburgo, que a duplicou (CAD/OCDE, 2012).
Do lado dos receptores, os dados do CAD/OCDE entre os anos 2000 e 2010
mostram uma concentrao da ODA nos pases centro-americanos mais pobres
(Nicargua, Honduras, Guatemala e El Salvador, com 30% do total da ajuda para
a regio), nos pases andinos em termos de luta contra o narcotrfico (Bolvia, Peru
e Equador, em torno de 19%), nos casos particulares da Colmbia (9,2%, especificamente em segurana), no Haiti (9%) e, como caso particular, no Brasil (4%)
como pas central na proviso de bens pblicos regionais e globais, cujo destaque
recai sobre a estabilidade da regio e sobre a preservao do meio ambiente. Por
reas de concentrao, a ajuda destinada aos setores sociais nessa primeira dcada
do sculo XXI duplicou com relao ao decnio anterior, passando de 25% para
50%, enquanto que o resto dos setores (como a dvida, a ajuda humanitria, o
apoio econmico, a produo e outros) oscilou entre 2% e 14% para cada um
deles. Se for considerado o perodo mais recente, do quatrinio 2007-2010, chamam ateno duas situaes particulares nos principais receptores: em primeiro
lugar, o espetacular crescimento da ajuda para o Haiti, que se multiplicou por trs
entre 2009 e 2010, como consequncia do terremoto e da avalanche de assistncia
humanitria; em segundo lugar, o incremento das quantidades da ODA dirigidas
aos pases de renda mdia alta entre 2009 e 2010. O Brasil, o Mxico, o Panam e
o Chile duplicaram a ODA recebida, por diferentes motivos, vinculados importncia que lhes atribuda por alguns doadores (CAD/OCDE, 2013).
Nos Estados Unidos, a chegada de Barack Obama ao poder, em 2009, coincide com uma ligeira retomada da ODA norte-americana e com um importante
crescimento da ajuda destinada Amrica Latina. Como candidato presidncia,
Obama prometeu multiplicar por dois a ajuda global dos Estados Unidos, at
alcanar em 2012 os US$ 50 bilhes. A crise econmica e os enormes gastos militares e de inteligncia no Iraque, Afeganisto e Paquisto geraram dvidas sobre
a viabilidade desse objetivo, ainda que em 2010 a ajuda tenha aumentado 10%
193
(ALOP/REALITY OF AID, 2011, p. 27). Ao finalizar 2011, e apesar das resistncias

dos legisladores republicanos, foi possvel chegar a um acordo para financiar um
pacote de ajuda externa e diplomtica de US$ 53,3 bilhes para 2012 apenas
US$ 2,4 bilhes menos do que solicitado pela administrao Obama em fevereiro
de 2011 (Lobe, 2011).
A partir da posse de Obama, a poltica externa estadunidense deu sinais
de aproximar-se de um tipo de poder inteligente a partir do qual era possvel
vislumbrar um interesse renovado na agenda latino-americana, em sintonia com
a atualizao dos interesses norte-americanos, que iria alm da luta contra o terrorismo, e a renovao de seus mtodos no combate ao narcotrfico (Moreira et
al., 2010). Uma vez eleito, a figura de Obama despertou enormes expectativas
de mudana qualitativa nas relaes da regio com os Estados Unidos, como foi
possvel comprovar em abril de 2009, na Cpula das Amricas (Porto Espanha),
quando manifestou seu desejo de iniciar uma fase nas relaes com a Amrica
Latina, baseada na colaborao do sculo XXI, livre das posturas do passado.
A visita da Secretria de Estado, Hillary Clinton, a dezessete pases da regio nos
primeiros dezoito meses no cargo parecia ratificar essa diretriz de mudana nas
relaes interamericanas (Arnson, 2011, p. 25-27).
Na rea especfica da ajuda para a Amrica Latina, pode-se observar uma
mudana no discurso poltico e, em menor medida, na prtica. O Mxico continuou escalando posies nas prioridades da ajuda estadunidense e assistiu-se a uma
reorientao com relao administrao Bush, que priorizava a ajuda ao governo
mexicano para combater o narcotrfico com armas e capacitao. A administrao
Obama apostou em outorgar menos importncia transferncia de armas e equipamentos militares, concentrando-se nas reas de fortalecimento do poder judicial,
da procuradoria e da polcia (Selee, Wilson e Putnam, 2010).
Em nvel global, em 2010, as contribuies bilaterais dos Estados Unidos
aumentaram pouco mais de 10% em comparao ao ltimo ano da presidncia Bush
(2008), ou seja, de US$ 23,4 bilhes para US$ 26,5 bilhes. A explicao para esses
dados se relaciona com o foco nos programas de sade da administrao Obama e
no apoio aos chamados Estados frgeis. No que tange Amrica Latina, no mesmo
ano, a mudana positiva representou um aumento prximo a 35% com relao
ODA recebida em 2008, de US$ 1,8 bilho a US$ 2,7. Esse salto explicado em boa
parte pelas dotaes de ajuda humanitria e de emergncia ao Haiti, assim como pelo
recrudescimento do desafio que o narcotrfico apresentava ao Mxico e aos Estados
centro-americanos, o que motivou o crescimento dos programas de assistncia.
Com relao aos setores de concentrao da ODA estadunidense no primeiro
mandato de Obama, tomando como referncia o ano de 2010, verifica-se a orientao
prioritria aos programas sociais (51,2% do total da ajuda para a Amrica Latina),
194
especialmente ao fortalecimento institucional e da sociedade civil e sade sexual

reprodutiva (32,3 % e 6,8%, respectivamente). A ajuda humanitria constituiu
a segunda prioridade (28,8% em consequncia da situao no Haiti). A alguma
distncia, encontra-se o apoio aos setores produtivos (6,9%), econmicos (4,4%)
e a ajuda multissetorial (gnero, meio ambiente, cultura etc.), com 6,7%. (CAD/
OCDE, 2012).
Nesse contexto, o Banco Mundial foi pioneiro em apresentar alguns argumentos sobre os motivos pelos quais organismos multilaterais financeiros e outros doadores deviam continuar cooperando nos pases de renda mdia (PRMs)
(Fallon et al., 2001). Nos anos seguintes, tanto os doadores como os prprios
PRMs, preocupados com a reduo dos fluxos de ODA, iniciaram um processo
de crtica utilizao da categoria da renda per capita como indicador principal
para a alocao dos recursos.2 Os questionamentos se dirigiam extrapolao de
um critrio financeiro para ser aplicado ao desenvolvimento social e cooperao
internacional. Diante de sua insuficincia, alguns organismos passaram a defender a
reformulao desse critrio, sugerindo que fossem acrescentados outros indicadores
econmicos e sociais que refletissem as particularidades de cada pas e, dentro dos
mesmos, de cada regio.
A Cepal reivindicou a necessidade de que os indicadores considerassem os
desafios estruturais e as reas vulnerveis que o critrio da renda per capita no
captava suficientemente. Para o caso da Amrica Latina, deviam tambm estar
refletidas as lacunas de financiamento, de desigualdade e proteo social, de tecnologia, de produtividade, de investimento e de capital humano (Cepal, 2011, p. 4).
Outro alvo das crticas se dirigiu limitada capacidade da agenda dos ODMs
para refletir as peculiaridades dos PRMs, especialmente os da Amrica Latina que
possuem estratgias prprias de desenvolvimento diferentes da dos pases de renda
baixa. Assim, ainda que fosse louvvel o fato dos pases mais pobres receberem
maiores recursos de cooperao, no se deveria descuidar do apoio aos PRMs que
tivessem superado nveis mnimos de pobreza. A reduo ou o corte dos fundos
poderia gerar um retrocesso s condies anteriores, com regresses nos avanos
de desenvolvimento ainda no consolidados. Se isso se tornasse realidade, estariam
penalizando o progresso daqueles pases que conseguiram um maior progresso
relativo e exibindo, ao mesmo tempo, uma conduta contrria ao estmulo que
deveriam proporcionar aos seus esforos na busca do crescimento e do desenvolvimento sustentvel (Freddolino, 2007, p. 96-97).
2. Nenhum dos pases da regio, com exceo do Haiti, encontra-se neste momento no grupo dos pases menos
desenvolvidos (least developed countries) ou dos pases de renda baixa um grupo de cinquenta pases e territrios,
majoritariamente africanos e asiticos, caracterizados por apresentar os piores ndices de desenvolvimento socioeconmico e renda per capita inferior a 1.005 dlares por ano.
195
As principais anlises que configuraram o que se pode denominar doutrina

dos pases de renda mdia ressaltam trs dimenses analticas: i) a importncia que
possuem esses pases no sistema internacional junto persistncia de falncias de
desenvolvimento; ii) as justificativas de continuar fornecendo-lhes apoio mediante
a cooperao; e iii) o tipo de ajuda que requerem considerando os contedos prioritrios e os instrumentos mais adequados e especficos que os PRMs demandam
e necessitam.
Com relao ao primeiro aspecto, destaca-se que nos PRMs residem 70%
da populao mundial. Esses pases representavam, antes da crise que afeta principalmente pases desenvolvidos, 36% do PIB mundial em paridade de poder
aquisitivo (PPA). Dados de 2003 apontam que os PRMs foram responsveis por
21% do comrcio mundial de bens e servios, por 24% do investimento estrangeiro
direto (IED) recebido e por 57,8% das remessas mundiais de emigrantes, o que
os converte em dinmicos mercados (Alonso, 2007). No entanto, as fragilidades
institucionais, as debilidades econmicas e a incidncia da pobreza so realidades
habituais nesses pases. Somada extenso e profundidade da pobreza, outros
fatores so apontados como limitadores do desenvolvimento dos PRMs, tais como
a volatilidade de seu crescimento ou a estrutura de suas exportaes que continua
baseada, em boa medida, em commodities. A frgil consistncia dos avanos em
desenvolvimento perceptvel em situaes de crise econmica, o que implica
altos custos sociais.
Com relao segunda dimenso analtica, que trata dos motivos que
justificam a manuteno da cooperao internacional, estes pases insistem na
necessidade de receber assistncia com o objetivo de consolidar seus avanos na
luta contra a pobreza. No so menos importantes os argumentos centrados no
papel de alguns PRMs como indutores do crescimento regional, e os eventuais
impactos que uma crise neles poderia produzir na desestabilizao de seus vizinhos.
No somente nas regies em que esto localizados, mas tambm mundialmente,
uma vez que os PRMs atuam em mbito internacional, da mesma forma que o
faz a classe mdia nas sociedades avanadas: outorgando estabilidade e dinamismo
(Klisberg, 2008). Por ltimo, ressalta-se a necessidade de recompensar os xitos
dos PRMs nos avanos em seus resultados de desenvolvimento. Uma interrupo abrupta e unilateral da ODA poderia ser interpretada como um incentivo
perverso para seu desenvolvimento. Tambm colocaria um dilema para o sistema
internacional de cooperao que deveria ser incentivo compatvel aos avanos
de desenvolvimento dos parceiros, premiando as conquistas sociais em vez de
penaliz-las com a retirada da ajuda. Por fim, corresponderia ajuda externa um
papel catalisador de processos de transformao social e econmica e de acompanhamento de um processo ordenado de graduao desses pases (Alonso, 2010,
p. 107-110; Glennie, 2011).
196
Invertendo o foco analtico, ou seja, da nfase nas carncias e deficincias

estruturais presentes nos pases latino-americanos de renda mdia a uma perspectiva
que privilegie as externalidades positivas geradas pela manuteno do apoio da cooperao internacional, a Cepal identifica uma srie de reas fulcrais, caractersticas
dos denominados bens pblicos globais nos quais a regio contribui: a estabilidade
econmica e financeira global, a proteo do meio ambiente, o comrcio internacional, a preveno de ameaas sade global e o controle de delitos transfronteirios,
em matria de drogas e lavagem de dinheiro (Cepal, 2011, p. 12-13).
O terceiro foco analtico das preocupaes sobre a perda de peso dos PRMs
em sua vertente de pases receptores de ODA concentrou-se nos contedos da ajuda
externa e nos mecanismos mais efetivos para enfrentar seus problemas especficos
de desenvolvimento. Parte-se de uma constatao evidente: apesar do volume que
pudesse ter, sobretudo nos pases de renda mdia baixa, a ODA representava apenas
um entre outros componentes para impulsionar o desenvolvimento dos PRMs.
Nesse sentido, a atrao do IED, o fomento das exportaes, as divisas geradas
pelo turismo ou a extraordinria relevncia das remessas enviadas pela dispora de
emigrantes latino-americanos desempenham um papel mais relevante que a ODA
no desenvolvimento regional. Esta assume maior protagonismo em pases mais
pobres ou nos quais a ajuda representa uma contribuio crtica para os oramentos
nacionais de alguns setores sociais bsicos (sade e educao).
Outros fluxos econmicos e comerciais, e outras medidas de cooperao para
o desenvolvimento no contabilizados como ODA so os que verdadeiramente
interessam, de maneira geral, a esse grupo de PRMs na Amrica Latina. Trata-se
de elementos como o acesso a crditos concessionais, a promoo de acordos de
investimento, a melhora do acesso a mercados e a superao de barreiras, a transferncia cientfica e tecnolgica, o fortalecimento das capacidades de negociao etc.
Em suma, a ajuda ao desenvolvimento perdeu relevncia como fonte de financiamento para a regio em comparao aos fluxos pblicos e privados, s remessas e
gesto da dvida (Sanahuja, 2011b, p. 7).
No obstante, existem vulnerabilidades compartilhadas nos PRMs latino-americanos nas quais a cooperao internacional poderia se concentrar. Em primeiro lugar, na consolidao dos resultados na reduo da pobreza e para tornar
irreversvel seu progresso com um duplo objetivo: por um lado, evitar regresses;
e por outro, contribuir para o crescimento econmico, a gerao de emprego e
a promoo de coeso social. Conseguir essas metas implica oferecer uma classe
de cooperao que fortalea capacidades tcnicas e institucionais e fomente a
formulao de polticas pblicas relacionadas com o cumprimento dos ODMs
onde estes esto longe de serem alcanados. Essas polticas poderiam apoiar os
processos de descentralizao, a luta contra a corrupo e a melhora dos sistemas
197
de proteo social. Dessa forma, o papel dos doadores nos PRMs consistiria em
induzir reformas e acompanhar os governos, a sociedade civil e o setor privado,
com a finalidade de facilitar alianas que favoream a redistribuio e as polticas
especficas para enfrentar a pobreza.
Em segundo lugar, em melhorar as instituies existentes, garantindo sua
qualidade e legitimidade, aumentando sua credibilidade entre os cidados, ao
mesmo tempo em que as capacidades dos governos seriam fortalecidas para conduzir
os processos de desenvolvimento, integrando outros agentes sociais e econmicos
nessas tarefas. Para tanto, o apoio aos processos de dilogo social se converte em
elemento fundamental, ao serem a sociedade civil local e os governos nacionais
os principais responsveis e interlocutores para alcanar pactos, por exemplo, no
campo fiscal.
Em terceiro lugar, multiplicar a capacidade dos PRMs para que contribuam
ao desenvolvimento nas regies e sub-regies das quais fazem parte, dinamizando
seu entorno e exercendo papel de centros propulsores do dinamismo econmico
e social. Justifica esse tipo de ao da cooperao o peso de alguns desses pases
em seu entorno regional, o que possibilita que seus resultados de desenvolvimento
tenham efeito indutor de progresso em terceiros pases.
Em quarto lugar, incrementar a competitividade e a mudana produtiva
nos PRMs, propiciando processos de acumulao de capacidades tecnolgicas
que acelerem sua insero comercial e dotem suas economias de maior vigor e
dinamismo. Em alguns pases, possvel que sejam necessrios investimentos em
infraestrutura fsica e social para melhorar as competncias educativas, cientficas
e de inovao. Este tipo de aes de cooperao rende benefcios em duplo sentido:
aumenta o emprego nos PRMs e reduz a perda de capacidades humanas, ao evitar a
fuga de crebros como consequncia das dinmicas migratrias. Contudo, quando
analisam-se os setores aos quais se orientou a cooperao internacional na Amrica
Latina na ltima dcada, perceberam-se uma concentrao nos servios sociais e
um relativo abandono dos recursos destinados infraestrutura econmica ou
melhoria de setores com maior impacto multiplicador. Por exemplo, um incremento na ajuda dirigida ao fomento da capacidade comercial, na ampla gama de
aspectos englobados na aid for trade, teria repercusses diretas nos curto e mdio
prazos. Em 2007, a regio s captou 8% do total da ajuda ao comrcio destinada
aos pases em desenvolvimento (Cepal, 2010, p. 41-43).
Em quinto lugar, a CID poderia se concentrar em cooperar para superar os
condicionantes do sistema internacional em termos comerciais e financeiros, assim
como as regulamentaes que prejudicam os PRMs latino-americanos, com o objetivo
de que possam aproveitar suas oportunidades e acelerem sua insero econmica.
Caberia ressaltar a necessria coerncia de polticas dos doadores na Amrica Latina, de
198
forma que o impacto da ajuda no fosse comprometido por outras polticas nocivas
ao desenvolvimento da regio, como, por exemplo, os subsdios agrcolas.
Por ltimo, incentivar o intercmbio de experincias entre os PRMs.
Considerando esse grupo de pases como laboratrios de transformao ou
incubadoras de inovaes polticas e sociais, deve-se apostar em difundir os xitos
de suas polticas pblicas, as solues de desenvolvimento que possuem e as lies
aprendidas em seu processo de insero econmica internacional por meio da
CSS e das modalidades de cooperao triangular que permitem a adaptao dessas
inovaes e conhecimentos a outros pases em desenvolvimento (Alonso, 2006).
5 CONCLUSES
Ao longo deste captulo, foram estabelecidas algumas coordenadas sobre as caractersticas, as peculiaridades e o contexto histrico da participao dos pases da Amrica
Latina na cooperao para o desenvolvimento. Enfatizou-se na anlise que, de maneira
central, a regio foi receptora de fundos e aes de cooperao, pelo menos at o
incio da dcada de 1990, provenientes do principal ator internacional na regio:
os Estados Unidos. O fim da Guerra Fria abriu a porta para a esperana em uma
relao com a superpotncia solitria, utilizando a expresso de Huntington, no
mais pautada por desconfiana, incompreenso e esteretipo, dando lugar a uma
aliana estratgica em prol do desenvolvimento com base na promoo comercial, na
democracia e na promoo dos direitos humanos. No entanto, o mundo j no era
o mesmo e a diversificao das relaes exteriores dos pases latino-americanos abriu
novas opes na busca de caminhos do desenvolvimento. Apesar dos experimentos
neoliberais na dcada de 1990, que implicaram elevadssimos custos sociais, e dos
titubeantes passos na consolidao democrtica, a regio contou com o apoio de
novos scios externos: Unio Europeia, Espanha e Japo, principalmente.
No obstante, a cooperao no conseguiu demonstrar seu potencial transformador ao equivocar-se na identificao da cadeia de causas e efeitos que explicavam
os problemas regionais de desenvolvimento. A concentrao por parte dos doadores
no combate s consequncias a pobreza , em vez de centrar-se na erradicao
das causas a desigualdade , limitou o impacto da ajuda externa que, no decorrer
dos anos, foi minguando, fragmentando-se e concentrando-se nos pases menos
avanados, relegando os PRMs a um segundo plano, embora representem a maioria dos pases que compem a regio. J no sculo XXI, a combinao da agenda
das ODMs, que produziu efeito de deslocamento da ajuda para a frica, com a
agenda de luta contra o terrorismo, com sua verso latino-americana no combate
ao narcotrfico, teve como consequncias a diminuio dos fluxos de ODA recebidos na regio e sua concentrao nos pases estratgicos com relao segurana
Colmbia e os pases andinos em um primeiro momento e, posteriormente,
Mxico e os centro-americanos.
199
A utilizao predominante do indicador de renda per capita estreitou a

perspectiva dos doadores, ao limitar renda por indivduo o critrio para apoiar
os pases latino-americanos em sua luta contra a pobreza. Com o passar dos anos,
formularam-se outros argumentos para continuar cooperando na regio, vinculados
ao papel dos PRMs na proviso de bens pblicos globais, na garantia da estabilidade
regional e mundial, na existncia de grandes bolses de pobreza e, em especial, na
necessidade de consolidar seus avanos no desenvolvimento.
A Amrica Latina hoje uma regio que busca outro tipo de cooperao, pois
est sendo bem-sucedida na luta contra a pobreza e no crescimento econmico.
Contudo, continua sofrendo problemas como a desigualdade, a insegurana e a
falta de equidade no acesso renda e em outras reas como o acesso justia,
educao, propriedade de terra e ao emprego especialmente para grupos tnicos,
jovens e mulheres. Se por um lado avana no caminho do desenvolvimento, por
outro necessita consolidar suas realizaes, apresentando ainda deficit estruturais e
carncias institucionais para os quais continua requerendo cooperao, ainda que
em outras formas e com outros instrumentos.
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CAPTULO 8
O PERFIL DA COOPERAO BRASILEIRA PARA O

DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL NA AMRICA LATINA E
NO CARIBE EM 2010: APORTES REFLEXO SOBRE A POLTICA
BRASILEIRA DE COOPERAO INTERNACIONAL
Joo Brgido Bezerra Lima1
Rodrigo Pires de Campos2
Juliana de Brito Seixas Neves3
1 INTRODUO
Os relatrios oficiais da cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional (Cobradi) publicados at o momento apresentam sua mensurao de dados institucionais em
termos de gastos4 (Ipea, 2010; 2013), sua segmentao segundo modalidades internacionais
(Ipea, 2010) e sua organizao por regio e pas (Ipea, 2013). Observam-se a necessidade
e a possibilidade de mediante tratamento complementar de dados explorar o que
de fato o governo federal brasileiro realizou sob tal denominao,5 como aportes para a
reflexo sobre a poltica brasileira de cooperao para o desenvolvimento internacional.
O objetivo deste captulo caracterizar no mbito do sistema internacional de
cooperao para o desenvolvimento (SICD) o perfil da cooperao brasileira para
o desenvolvimento internacional. O foco do estudo repousa sobre a Amrica Latina
e o Caribe, com base nos dados oficiais mais recentes do governo federal brasileiro
relativos ao ano de 2010. O perfil da Cobradi ser caracterizado a partir das aes6
de instituies do governo federal na regio e em suas expresses setoriais e temticas.
1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (DINTE) do Ipea.
2. Consultor da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (DINTE) pela Comisso Econmica
para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL).
3. Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Diretoria de Estudos e Relaes
Econmicas e Polticas Internacionais (DINTE) do Ipea.
4. As despesas oramentrias destinadas aos gastos na cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional
(Cobradi) so financiadas com recursos do Tesouro Nacional e compreendem dispndios com salrios, material de
consumo, pagamento de dirias, contribuies a organismos internacionais, aes de apoio e proteo a refugiados e
doaes classificadas segundo determinao das leis de diretrizes oramentrias vigentes.
5. A base legal que sustenta a Cobradi no sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento (SICD) est
inscrita no Artigo 4 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (Brasil, 1988), que trata dos princpios que regem as
relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil e estabelece, em seu inciso IX, o princpio da cooperao
entre os povos para o progresso da humanidade.
6. Aes da Cobradi referem-se para os fins deste captulo s descries de atividades, projetos, programas e
parcerias de cooperao internacional para o desenvolvimento, fornecidas por instituies do governo federal brasileiro ao sistema de informao do Ipea para a elaborao do relatrio Cooperao brasileira para o desenvolvimento
internacional: 2010 (Ipea, 2013).
204
A caracterizao do perfil da Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em

2010 foi realizada mediante tratamento de dados disponibilizados por instituies
do governo federal brasileiro sobre suas aes na regio, visando-se responder s
questes: quais foram os principais itens ou categorias de gastos com a cooperao
na regio? Quais foram as aes efetivamente tomadas por instituies do governo
federal quando da realizao destes gastos? Em que setores e temas se realizou
esta cooperao em cada pas com o qual o governo federal brasileiro atuou na
Amrica Latina e no Caribe, em 2010? Qual foi o ncleo temtico, ou os temas
mais recorrentes de cooperao, entre o Brasil e pases da regio? Quais foram as
frentes temticas emergentes? Houve doaes efetuadas pelo governo federal para
a regio naquele ano? Quais foram suas razes? Em que setores e temas? Qual foi
o percentual de doaes em relao ao total de gastos na regio?
A anlise do perfil de aes de instituies do governo federal brasileiro
visa refletir sobre a poltica de cooperao internacional do Brasil. As polticas
de cooperao internacional so parte integrante das polticas do governo federal
brasileiro. Neste sentido, seu entendimento deve amparar-se sobre o campo de
conhecimento das polticas pblicas. Segundo Souza,
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica.
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o
governo luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de
aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo
veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente
ou atravs de delegao e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza
a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer.
A definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises
sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu,
por qu e que diferena faz (Souza, 2006, p. 24).
Nesse sentido, para os fins deste captulo, aes realizadas por instituies
do governo federal brasileiro decorrentes de seus compromissos internacionais
perante organismos internacionais ou governos de pases so assumidas como
reflexos da poltica de cooperao internacional do pas. Em especial, assume-se
que o ncleo temtico de aes, ou seja, os temas mais recorrentes, refletem os
eixos centrais desta poltica. Os parmetros preliminares para definir este ncleo,
entre todas as aes da Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em 2010, foram:
i) o conjunto de aes temticas de maior alcance entre pases da regio; e ii) aes
temticas realizadas em trs ou mais pases.
A delimitao do escopo do captulo sobre a Amrica Latina e o Caribe
rumo caracterizao do perfil da cooperao brasileira para o desenvolvimento
O Perfil da Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional na

Amrica Latina e no Caribe em 2010: aportes reflexo sobre a poltica
brasileira de cooperao internacional
205
internacionaljustifica-se pela prioridade constitucional7 que lhe atribuda e pelo

fato de que, do total de R$ 1,6 bilho em gastos com essa cooperao no mundo,
60,0% (R$ 957 milhes) se referem Cobradi nesta regio (Ipea, 2013).
Vale registrar que os relatrios sobre a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional (Ipea, 2010; 2013) representam o compromisso do governo
federal de divulgar e oferecer maior transparncia Cobradi no mundo junto s
sociedades brasileira e internacional. crescente o interesse sobre o tema na atualidade, pauta constante de fruns internacionais ao longo destas duas primeiras
dcadas do sculo XXI. Neste contexto, os relatrios tm o potencial de aportar
subsdios participao mais qualificada do Brasil nestes fruns, bem como ao
amadurecimento de polticas de cooperao internacional no pas.
O captulo est organizado em trs sees, alm desta introduo. Na seo 2,
aborda-se o Brasil no sistema de cooperao internacional para o desenvolvimento.
A seo 3 apresenta a caracterizao do perfil da Cobradi, em 2010, na Amrica
Latina e no Caribe. A seo 4 apresenta consideraes finais acerca do perfil, seus
aportes para a reflexo sobre a poltica brasileira de cooperao internacional para
o desenvolvimento e recomendaes para estudos futuros.
2 O BRASIL NO SISTEMA DE COOPERAO INTERNACIONAL PARA O
DESENVOLVIMENTO (SICD)
A exemplo do que ocorre com o comrcio e os investimentos, a cooperao para

o desenvolvimento internacional em suas inmeras formas de expresso realiza-se
mediante aproximao e articulao entre atores do sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento, no raro sob o amparo de instituies governamentais,
intergovernamentais e at no governamentais criadas como resultado destas
articulaes, o que conforma parte da arquitetura do SICD, entendida como a
Rede de instituies pblicas e da sociedade civil que promovem aes de cooperao
internacional ao desenvolvimento. O SICD est formado por muitas organizaes de
diferentes naturezas, orientaes e funes, dentre as quais se encontram organismos
internacionais, governos e instituies pblicas dos pases doadores e receptores de
ajuda, organizaes no governamentais, empresas e outras entidades da sociedade
civil. Estas organizaes compem uma rede que de forma mais ou menos articulada
configura o SICD (Galn e Sanahuja, 1999, apud Pino, 2006, p. 7).
Culpeper e Morton reconhecem a existncia de arquitetura do desenvolvimento

internacional constituda pela transferncia de recursos de pases doadores para
pases beneficirios. Para os autores, esta arquitetura entendida como agncias,
7. Segundo o pargrafo nico do Artigo 4o da Constituio Federal do Brasil, a Repblica Federativa do Brasil buscar a
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade
latino-americana de naes (Brasil, 1988).
206
instituies e sistemas mundiais destinados gesto da transferncia de recursos

(finanas e expertise) para e relaes de desenvolvimento com pases de baixa
renda (Culpeper e Morton, 2008, p. 31, traduo nossa).8
A definio adotada pelo Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (DAC),
da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE),
para assistncia oficial para o desenvolvimento (ODA) determina em parte a
perspectiva da arquitetura em questo. Segundo o DAC, ODA definida como
Doaes ou emprstimos a pases ou territrios pertencentes lista de recipiendrios
de ODA do DAC (pases em desenvolvimento) e para agncias multilaterais, que so
(a) executados pelo setor oficial; (b) com o principal objetivo de promover o desenvolvimento econmico e o bem-estar; (c) em condies financeiras concessionais
(se um emprstimo, ter percentual de doao mnimo de 25%). Alm de fluxos financeiros, inclui-se a cooperao tcnica como parte dessa assistncia (OECD, 2013b).
Sob tal perspectiva, o Brasil no sistema de cooperao internacional para o

desenvolvimento destino ou, no jargo da OCDE, beneficirio de fluxos
de ODA desde os anos 1960 (grfico 1).
GRFICO 1
Assistncia oficial para o desenvolvimento Brasil (1960-2012)

(Em US$ milhes, valores de 2012)
2500
2000
1500
1000
500
0
-500
2010
2012
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
-1000
Fonte: OCDE (2013a).
8. Original em ingls: () the worlds agencies, institutions and systems for managing the transfer of resources (finance
and expertise) to, and development relationships with, low-income countries.

207
Segundo dados da OCDE (2013a), a mdia de ODA para o Brasil no

perodo 1960-2012 foi de US$ 481 milhes. Nos ltimos dez anos, entre 2003
e 2012, a mdia foi de US$ 379 milhes. Esta mdia teria tido queda abaixo dos
US$ 300 milhes no fossem os aumentos consecutivos nos fluxos registrados em
2010, 2011 e 2012 US$ 407 milhes, US$ 626 milhes e US$ 1.087 milhes,
respectivamente. Note-se que, desde 1970, tais fluxos superaram o patamar de
US$ 500 milhes apenas em 1981, em 2011 e em 2012.9 Por fim, nos dez anos
do perodo 2003-2012, os fluxos originaram-se principalmente do Japo (31%),
da Alemanha (28%) e da Frana (12%), seguidos distncia pelos Estados Unidos
(6%) (OCDE, 2013a).
Alm de sua posio como recipiendrio de fluxos da ODA segundo a
definio do DAC/OCDE e seu incremento nos ltimos anos, o governo federal
brasileiro empenha-se, sobretudo no perodo 2003-2010, em conceber e dimensionar sua expresso particular de cooperao internacional para o desenvolvimento,
com diferentes parceiros e instituies em todo o mundo. Incluem-se nestes esforos
no apenas o que se denomina de cooperao Sul-Sul, mas tambm toda e qualquer
expresso de cooperao para o desenvolvimento por parte do governo brasileiro
no mundo independentemente de seu escopo hemisfrico , e no restrita apenas
parcela da Cobradi financiada pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), do
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).10
Foi em 2010 que o governo federal brasileiro se mobilizou para realizar estudo
indito da Cobradi, sob coordenao do Ipea e participao da quase totalidade
das instituies federais responsveis pela execuo de acordos e compromissos
internacionais. O pioneirismo do estudo, a carncia de observao emprica da
realidade, o deficit de discusses conceituais sobre o tema e a atuao desarticulada
de rgos de cooperao internacional da administrao pblica federal conduziram adoo de definio operacional preliminar (Ipea, 2010) fundamentada em
parmetros internacionais existentes na comunidade internacional de doadores.
Gastos do governo federal com a cooperao para o desenvolvimento internacional no perodo 2005-2010 saltaram de R$ 384,2 milhes para R$ 1,6 bilho
ao ano (tabela 1).
9. As explicaes para as variaes da ODA para o Brasil no so objeto deste estudo.

10. Vale frisar que, apesar de seu amplo uso em estudos e anlises como referncia de gastos do Brasil com a cooperao
internacional para o desenvolvimento, o oramento anual executado pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), do
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), no reflete a totalidade de gastos do governo federal com a Cobradi.
208
TABELA 1
Gastos anuais do governo federal com a Cobradi (2005-2010)

Em R$ (milhes)
2005
384,2
2006
604,3
2007
569,2
2008
616,4
2009
724,4
2010
1.625,1
Fonte: IPEA (2010; 2013).
A relevncia desses aumentos pode ser melhor observada, ainda que no

sejam elementos comparveis, tomando os fluxos totais de ODA da comunidade
de doadores em 2010 como pano de fundo. A tabela 2 apresenta os desembolsos
lquidos da ODA de pases-membros do DAC em 2010, do maior para o menor
valor. Como referncia, ainda que no seja possvel realizar anlise comparativa
por se tratar de conceitos no convergentes, o volume de gastos do governo federal
brasileiro com a Cobradi em 2010 situar-se-ia logo aps a 18a posio do ranking,
frente de Irlanda, Portugal, Grcia, Luxemburgo, Nova Zelndia, Repblica
Tcheca e Islndia.
TABELA 2
Gastos do governo federal brasileiro com a Cobradi, em relao aos desembolsos

lquidos de ODA de pases do DAC (2010)
(Em R$ milhes)
Estados Unidos
53.422
Reino Unido
22.973
Alemanha
22.854
Frana
22.731
Japo
19.398
Holanda
11.189
Espanha
10.471
Canad
9.177
Sucia
7.979
Noruega
7.694
Austrlia
6.734
Blgica
5.287
Itlia
5.274
Dinamarca
5.053
Sua
4.048
(Continua)

209
(Continuao)
Finlndia
2.346
ustria
2.127
Coreia do Sul
2.066
Brasil
1.625
Irlanda
1.575
Portugal
1.142
Grcia
894
Luxemburgo
709
Nova Zelndia
602
Repblica Tcheca
401
Islndia
51
Fonte: OECD (2013a).

Nota: mdia da taxa de cmbio, calculada pelo Banco Central do Brasil (BCB).
Por sua vez, a tabela 3 apresenta os desembolsos lquidos da ODA de pases

no membros do DAC11 em 2010, do maior para o menor valor. Neste caso, os
dispndios do governo brasileiro com a Cobradi, em 2010, projetaram o pas entre
os trs primeiros do ranking em volume de gastos.
TABELA 3
Gastos do governo federal brasileiro com a Cobradi, em relao aos desembolsos

lquidos da ODA de pases no membros do DAC (2010)
(Em R$ milhes)
Arbia Saudita
6.124
Turquia
1.703
Brasil
1.625
Rssia
831
Emirados rabes Unidos
725
Taip Chinesa2
670
Polnia
665
Kuwait
371
Israel
255
Hungria
201
Romnia
201
Repblica Eslovaca
130
Eslovnia
103
Chipre
90
(Continua)
11. Em 2010, apesar de no ser membro do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (DAC) da Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Brasil no comps a tabela pelo fato de, poca, seu primeiro
levantamento no ter sido publicado.
210
(Continuao)
Bulgria
71
Litunia
65
Liechtenstein
47
Estnia
33
Letnia
27
Malta
24
Tailndia
17
Outros pases
Fonte: OECD (2013a).

Notas: 1 Apesar de o Brasil tambm ser um no DAC isto , no ser pas-membro do DAC , os dados descritos anteriormente
foram publicados pelo DAC/OCDE em 2010, antes da publicao Cooperao brasileira para o desenvolvimento
internacional:2005-2009 (Ipea, 2010).
2
Designao usada pela Repblica da China (RC) (Taiwan/Formosa) junto a organizaes internacionais, em razo da
presso diplomtica da Repblica Popular da China (RPC), que como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e
outras naes no a reconhece como pas independente.
Obs.: mdia da taxa de cmbio PTAX, calculada pelo BCB.
O aumento em gastos com a Cobradi foi acompanhado pelo incremento

em parcerias de triangulao do Brasil com pases-membros do DAC/OCDE,
principalmente os tradicionais doadores da ODA para o Brasil. Segundo o Ipea
(2010), h crescente aproximao de agncias ou organismos internacionais com o
governo federal brasileiro, no estabelecimento de arranjos para o fortalecimento da
cooperao internacional para o desenvolvimento do Brasil com pases parceiros.
Mencione-se que o aumento da presena brasileira no exterior mediante a
cooperao internacional para o desenvolvimento foi objeto, entre 2007 e 2011,
de intensa observao e at exaltao no SICD. O Brasil passou a ser referido
como doador emergente por inmeros autores por exemplo, Schlger (2007),
Chahoud (2007), Souza (2008), Rowlands (2008), Woods (2008), Sotero (2009),
Cabral e Weinstock (2010) e Inoue e Vaz (2011), entre outros autores. Em julho
de 2010, a revista The Economist publicava artigo em que se afirmava a mudana de
perfil do Brasil como (...) um dos maiores provedores de ajuda para pases pobres
do mundo. (Brasil..., 2010, grifo nosso). Perdura e se acentua o contraste entre o
discurso de exaltao do Brasil como novo doador e a sua condio, contnua e
exacerbada pelos crescentes volumes de ODA nos ltimos anos, de recipiendrio.
Houve, porm, forte oposio do governo brasileiro mais particularmente
da diplomacia brasileira ao rtulo doador. Em declarao oficial durante a
realizao do Frum de Alto Nvel sobre Efetividade da Ajuda, em Paris, em 2008,
os representantes da diplomacia brasileira rechaaram a expresso new donors aos
recentes atores da cooperao internacional para o desenvolvimento, com base na
justificativa de que nem todos desejam reproduzir a forma de atuao e de conduta
dos pases-membros da OCDE (Brasil, 2008).

211
De fato, o governo brasileiro vem mantendo ao longo das dcadas

o discurso de que sua cooperao Sul-Sul difere da tradicional Norte-Sul, por ser
realizada mediante demanda oficial, no impor condicionalidades e efetuar-se
com recursos prprios do Estado, sobretudo a partir da experincia de servidores
pblicos e demais profissionais vinculados ao governo, sem o envolvimento do
setor privado. O discurso da cooperao Sul-Sul tem, de fato, persistido e em
anos recentes ganhado crescente espao em declaraes finais de fruns globais
de discusso e reflexo sobre a ajuda internacional.
3 O PERFIL DA COBRADI NA AMRICA LATINA E NO CARIBE EM 2010
Cobradi foi o termo adotado em 2010 como referncia para a iniciativa pioneira,
liderada pelo Ipea, de: i) identificar compromissos internacionais assumidos pelo
governo brasileiro (acordos, tratados, convenes, protocolos e atos institucionais);
ii) levantar os gastos do governo federal brasileiro com a execuo destes compromissos e destas obrigaes internacionais da cooperao; e iii) descrever as aes
de cooperao internacional para o desenvolvimento.
As despesas com a Cobradi correspondem aos gastos pblicos para a execuo
de compromissos internacionais assumidos junto a governos de pases, em acordos,
tratados, convenes, protocolos e atos institucionais, mediante dispndios dos
rgos da administrao pblica federal. Estes recursos financeiros so oriundos
de fontes oramentrias inscritas em lei, cuja execuo divulgada no Sistema
Integrado de Administrao Financeira (Siafi), de livre acesso ao cidado brasileiro. Originam-se, de igual modo, de relatrios de gesto dos rgos integrantes
da administrao pblica federal e do sistema de controle de passagens e dirias
no qual se registram os dispndios com deslocamentos de servidores. Compem
miscelnea de gastos com recursos oriundos do oramento federal. Conforme
Campos, Bezerra Lima e Gonzalez,
(...) representam o custo da quantidade e da qualidade dos servidores e bens providos
pela administrao pblica federal, mediante as chamadas despesas correntes (...)
que transitam no Oramento Geral da Unio (OGU). Dentre os gastos do governo
federal com a Cobradi, observaram-se gastos predefinidos e aprovados no OGU,
e efetivamente realizados. Dentre os predefinidos e aprovados no OGU, esto os
gastos com refugiados no Brasil e os gastos com contribuies regulares a organizaes internacionais. Os demais gastos do governo federal brasileiro em Cobradi
constituem, de fato, despesas correntes no OGU, executadas diretamente pela Unio,
ou mediante parcerias da Unio com organismos internacionais (Campos, Bezerra
Lima e Gonzalez, 2012, p. 14).
Vale registrar que a cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional

no se limita cooperao Sul-Sul, posto que nesta se incluem aes de cooperao
do Brasil tambm com atores do chamado eixo Norte das relaes internacionais.
212
Apesar do enfoque predominante sobre gastos em estudos anteriores (Ipea, 2010;

2013), no se pode no vislumbrar a dimenso de poltica pblica vinculada Cobradi.
A definio da agenda da Cobradi observa as diretrizes polticas do pas,
particularmente oriundas da poltica exterior e da dimenso internacional de
polticas pblicas. Fundamenta-se na experincia acumulada por instituies
governamentais, no se efetiva em bases comerciais e visa produzir impactos positivos
sobre populaes, alterar e elevar padres de vida, modificar realidades, promover
o crescimento sustentvel e contribuir para o desenvolvimento social. Todo este
esforo implementado basicamente por funcionrios pblicos.
A tabela 4 apresenta parte dos gastos do governo federal com a Cobradi na
regio por pas e territrio, em 2010, excludos gastos com a participao do Estado
brasileiro em operaes de manuteno da paz e com a logstica e o transporte de
itens de ajuda humanitria.
TABELA 4
Gastos da Cobradi pases da Amrica Latina e do Caribe (2010)

R$ mil
Haiti
92.460,1
47,42
Chile
31.833,2
16,33
Argentina
16.686,6
8,56
Peru
8.726,3
4,48
Paraguai
6.973,6
3,58
Colmbia
6.557,9
3,36
Uruguai
5.011,9
2,57
Cuba
4.687,9
2,40
Bolvia
4.407,5
2,26
Jamaica
3.506,0
1,80
Guatemala
3.065,7
1,57
Equador
1.758,2
0,90
El Salvador
1.618,8
0,83
Venezuela
1.567,2
0,80
Mxico
1.562,5
0,80
Suriname
1.013,9
0,52
Costa Rica
793,9
0,41
Repblica Dominicana
727,3
0,37
Panam
607,4
0,31
Nicargua
353,5
0,18
(Continua)

213
(Continuao)
R$ mil
Santa Lcia
286,7
0,15
Guiana
184,4
0,09
Honduras
152,1
0,08
Trinidad e Tobago
109,5
0,06
Belize
103,3
0,05
Granada
97,6
0,05
Barbados
93,5
0,05
So Vicente e Granadinas
22,1
0,01
Bahamas
Total
21,8
0,01
194.990,4
100,0
Fonte: ABC/MRE; Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel); Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa); Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); Caixa Econmica Federal (CEF); Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes); Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (CEPLAC); Controladoria-Geral
da Unio (CGU); Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); Comit Nacional para os Refugiados (Conare) do
Ministrio da Justia (MJ); Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) do Ministrio de Minas e Energia
(MME); Departamento de Polcia Federal (DPF); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); Escola Nacional
de Administrao Pblica (ENAP); Escola de Administrao Fazendria (ESAF); Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) do Ministrio da Educao (MEC); Gabinete de Segurana Institucional
(GSI) da Presidncia da Repblica (PR); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio); Instituto Nacional de Meteorologia (INMET); Ipea; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa);
Ministrio das Comunicaes (MiniCom); Secretaria de Assuntos Internacionais (SAIN) do Ministrio da Fazenda (MF);
Ministrio da Cultura (MinC); Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI); Ministrio da Defesa (MD); Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Ministrio do Esporte (ME); Ministrio da Integrao (MI); Ministrio
do Meio Ambiente (MMA); MME; Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA); Ministrio da Previdncia Social (MPAS); MRE;
Ministrio da Sade (MS); Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); Ministrio do Turismo (MTur); Ministrio das Cidades
(MCidades); Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da PR; Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao (SPOA) do MP,
Secretaria de Direitos Humanos (SDH) da PR, Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD) do MJ, Secretaria
de Polticas para as Mulheres (SPM) da PR, Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro); Secretaria de Educao
Superior (SESu) do MEC e Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (SETEC) do MEC.
Elaborao: Dinte/Ipea.
Obs.: No total, a regio da Amrica Latina e do Caribe composta por 44 pases e territrios, sendo vinte da Amrica Latina
(Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico,
Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela) e 24 do Caribe (Anguilla, Antgua e
Barbuda, Antilhas Holandesas, Aruba, Bahamas, Barbados, Bermuda, Ilhas Virgens, Ilhas Caymans, Cuba, Dominica,
Repblica Dominicana, Granada, Guadalupe, Haiti, Jamaica, Martinica, Montserrat, Porto Rico, So Cristvo e Nvis,
Santa Lcia, So Vicente e Granadinas, Trinidad e Tobago, Turks e Caicos).
Os dez primeiros pases da lista compuseram 93% dos gastos do governo

federal com a Cobradi em 2010. Os demais dezenove realizaram os 7% restantes
dos gastos. A prioridade em 2010 recaiu, portanto, sobre pases da Amrica do
Sul, mais Haiti, Cuba e Jamaica, da Amrica Central e do Caribe.
A caracterizao do perfil da Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em 2010,
ora apresentada neste captulo, avana em relao leitura por gastos com pases
e advm da recuperao e do tratamento de dados relativos descrio de aes
da Cobradi nesse ano. Dados e informaes fornecidos por instituies pblicas
214
federais mediante formulrio eletrnico de preenchimento em ambiente virtual

constituram fonte bsica para o estudo.
O conjunto de dados e informaes recebeu tratamento para a caracterizao
do perfil da Cobradi. Primeiramente, identificaram-se os principais segmentos de
gastos, classificando-os segundo grandes categorias (tabela 5). Em seguida, para cada
categoria de gasto, buscou-se caracterizar o perfil da Cobradi com base nas descries
de aes de cooperao internacional para o desenvolvimento. Tal caracterizao
se fundamentou na organizao das descries segundo temas e setores, sem a
pretenso de defini-los de antemo para classificar a Cobradi, se no a de extrair
das prprias descries fornecidas seu entendimento mais elementar (apndice A).
Conforme proposto na introduo do captulo, a poltica brasileira de cooperao
internacional para o desenvolvimento expressa-se pelo ncleo temtico de aes da
Cobradi, entendido como o conjunto de aes de maior alcance entre pases da regio,
realizadas em trs ou mais pases. Com base nos registros do apndice A, identificou-se o
ncleo temtico de aes como primeira aproximao desta poltica (quadro 1, adiante).
Com base no referido tratamento de dados, prope-se a organizao dos
gastos da Cobradi, em 2010, segundo seis grandes categorias (tabela 5).
TABELA 5
Categorias de gastos com a Cobradi Amrica Latina e Caribe (2010)

R$ milhes
Preparao e mobilizao de tropas militares para o Haiti
467,2
54,9
Contribuies para organismos regionais
184,0
21,6
Transporte e logstica
111,0
13,0
77,4
9,1
6,5
0,8
Outras despesas oramentrias correntes

Doaes
Apoio e proteo aos refugiados
Total
4,5
0,5
850,6
100
Fonte: ABC/MRE; Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP,
ESAF, Fiocruz, FNDE/MEC, GSI/PR, Ibama, IBGE, ICMBio, INMET, Ipea, Mapa, MiniCom, SAIN/MF, MinC, MCTI, MD, MDA,
MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME, MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE/PR, SEAIN/MP, SPOA/MP, SDH/PR,
SENAD/MJ, SPM/PR, Serpro, SESu/MEC e SETEC/MEC.
Nota: 1 Os gastos do item Apoio e proteo aos refugiados totalizam R$ 3,5 milhes, com as aes do Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (Acnur), e R$ 1,0 milho, com as aes do Conare.
As categorias de gastos identificadas foram: i) preparao e mobilizao de

tropas militares para o Haiti; ii) contribuies para organismos regionais;
iii) transporte e logstica; iv) outras despesas oramentrias correntes; v) doaes;
e vi) apoio e proteo aos refugiados.
A preparao, a mobilizao e o deslocamento de tropas militares das foras armadas
brasileiras para o Haiti, que consumiram R$ 467,0 milhes em 2010, compuseram volume

215
de gastos expressivos naquele ano. poca, o Brasil comandava a componente militar da

Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (Minustah) primeira funo
do gnero na histria das relaes internacionais do pas. O volume expressivo de gastos
justifica-se ainda pelas circunstncias do forte terremoto que assolou o Haiti em 2010.
Alm de segurana, os mandatos de misses de paz incorporam outras aes, tais como:
desmobilizao, desarmamento e reintegrao de combatentes;
apoio s reconciliaes social e poltica;
organizao e monitoramento de eleies;
fortalecimento de instituies policiais judicirias e carcerrias;
promoo e proteo de direitos humanos e combate impunidade;
reconstruo de infraestrutura bsica;
proteo de refugiados e deslocados internos;
prestao de assistncia humanitria; e
criao de ambiente propcio gerao de empregos, ao investimento e
ao desenvolvimento socioeconmico.
O segundo item de gastos com a Cobradi na regio foram as contribuies
para organismos regionais, que somaram R$ 184 milhes em 2010 (21,6% do
total). A tabela 6 discrimina estes gastos por organismo da regio.
TABELA 6
Contribuies para organismos regionais1 (2010)

R$ mil
133.999,1
72,82
Organizao Pan-Americana da Sade (Opas)
12.722,3
6,91
Organizao dos Estados Americanos (OEA)
Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem)
11.124,9
6,05
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA)
6.007,8
3,26
Centro Pan-Americano de Febre Aftosa
4.156,7
2,26
Secretaria Geral Ibero-Americana (SEGIB)
2.267,3
1,23
Centro Latino-Americano e do Caribe de Informao em Cincias da Sade (Bireme)
2.138,3
1,16
Organizao dos Estados Ibero-Americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura (OEI)
1.768,2
0,96
Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (Minustah)
1.727,1
0,94
Unio Latina (UL)
1.696,2
0,92
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi)
1.477,6
0,80
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)
740,8
0,40
Mercado Comum do Sul (Mercosul)
693,9
0,38
(Continua)
216
(Continuao)
R$ mil
Centro de Estudos Monetrios Latino-Americano (CEMLA)
570,2
0,31
Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes)
427,1
0,23
Sistema Econmico Latino-Americano (Sela)
411,8
0,22
Rede de Informao Tecnolgica Latino-Americana (Ritla)
400,0
0,22
Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais (FLACSO)
355,3
0,19
Organizao Latino-Americana de Energia (Olade)
332,0
0,18
Instituto Interamericano para Pesquisa em Mudanas Globais (IAI)
260,0
0,14
Organizao para a Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina (Opanal)
123,6
0,07
Comit de Sanidade Vegetal do Cone Sul (Cosave)
119,7
0,07
Centro Latino-Americano de Fsica (CLAF)
105,7
0,06
Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD)
102,2
0,06
Comisso Latino-Americana de Aviao Civil (CLAC)
84,2
0,05
Comisso Intergovernamental dos Pases da Bacia do Prata (CIC)
83,6
0,05
Centro para os Servios de Informao e Assessoramento sobre a Comercializao dos

Produtos Pesqueiros na Amrica Latina e Caribe (Infopesca) da Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)
35,1
0,02
Instituto Latino-Americano para Preveno de Delito e Tratamento de Delinquentes

(ILANUD)
30,0
0,02
Conferncia de Autoridades Audiovisuais e Cinematogrficas da Ibero-Amrica (Caaci)
21,1
0,01
Cooperao de Acreditao Interamericana (IAAC)
12,6
0,01
Comisso Interamericana de Portos (CIP)
11,2
0,01
Frum Internacional de Credenciamento (IAF)
10,0
0,01
2,7
0,00
184.018,1
100,00
Organizao Universitria Interamericana (OUI)

Total
Fonte: Siafi (2013).
Nota: 1Contribuies realizadas pelo MP, na forma da lei.
Evidencia-se o destacado papel do Fundo para a Convergncia Estrutural e

Fortalecimento Institucional do Mercosul (Focem),12 em mbito regional. As
12. Segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), o Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul
(Focem) tem por finalidade aprofundar o processo de integrao regional no Cone Sul, por meio da reduo das assimetrias,
do incentivo competitividade e do estmulo coeso social entre os pases-membros do bloco. Criado em dezembro de
2004 e estabelecido em junho de 2005, o fundo se destina a financiar projetos para melhorar a infraestrutura das economias
menores e regies menos desenvolvidas do Mercosul, impulsionar a produtividade econmica dos Estados-parte, promover
o desenvolvimento social, especialmente nas zonas de fronteira, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional do
bloco. O Focem composto por contribuies no reembolsveis que totalizam US$ 100 milhes por ano, alm de possveis contribuies voluntrias. Os aportes so feitos em quotas semestrais pelos Estados-parte do Mercosul, na proporo
histrica do [produto interno bruto] PIB de cada um deles. Desse modo, a Argentina responsvel por 27% (vinte e sete
por cento) dos recursos; o Brasil, por 70% (setenta por cento); o Paraguai, por 1% (um por cento); e o Uruguai, por 2%
(dois por cento). A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (SPI/MP), na condio de Unidade Tcnica Nacional (UTNF/Brasil) do fundo, conforme previsto nos Artigos 17 e 18
de seu Regulamento (Decreto no 5.985, de 13 de dezembro de 2006), tem a funo de coordenar, internamente, os aspectos
relacionados com a formulao, apresentao, avaliao e execuo dos projetos financiados por este fundo (Brasil, [s. d.]).

217
demais contribuies expressam a variedade setorial e temtica das agendas de

desenvolvimento de organismos regionais acompanhadas pelo governo federal.
A sade despontou como principal setor, seguido de longe pelos temas da agricultura, febre aftosa, educao, cincia e cultura, integrao comercial, poltica e
monetria, e cooperao na regio amaznica.
A categoria de gastos com transporte e logstica totalizou R$ 111 milhes na
Amrica Latina e no Caribe, em 2010. Do total, pouco mais de R$ 80 milhes
foram exclusivamente com aes para o Haiti, em razo do terremoto. Com isso,
depreende-se que sem a ocorrncia do terremoto a Cobradi com o Haiti nesse
ano teria sido, de fato, em torno de R$ 12 milhes.
Em 2010, outro forte terremoto assolou o Chile. A resposta em cooperao
humanitria por parte do governo federal brasileiro demandou gastos com transporte e logstica da ordem de R$ 30 milhes, valor bastante elevado em relao ao
total da Cobradi com o Chile (R$ 1,8 milho). El Salvador e Peru tambm foram
afetados por fortes tempestades e enchentes nesse ano. Gastos do governo federal
com transporte e logstica de pessoal e suprimentos para os dois pases giraram em
torno de R$ 1,2 milho, sendo R$ 400 mil para El Salvador e aproximadamente
R$ 800 mil para o Peru.
A tabela 7 apresenta o perfil de aes de transporte e logstica para a regio.
TABELA 7
Perfil de aes de transporte e logstica Amrica Latina e Caribe (2010)

R$ mil
Transporte de materiais, donativos e alimentos, bem como servio de
sade e assistncia psicolgica s vtimas do terremoto.
Haiti
80.000
72,05
Transporte de suprimentos do hospital de campanha da Fora Area

Brasileira (FAB), implantado em Porto Prncipe para assistncia s vtimas
do terremoto.
8,7
0,01
Despesas de locomoo de mdicos brasileiros em suas atividades de

assistncia s populaes.
4,6
0,00
30.000
27,02
Chile
Transporte de donativos e materiais para as vtimas de terremoto, bem

como atividades de assistncia mdica.
El Salvador
Transporte areo de alimentos doados populao flagelada pela tempestade.
403,1
0,36
Transporte areo de material e suprimento (17 t) e de passageiros (68)

para assistncia s vtimas de enchentes ocorridas em Machu Picchu.
310,2
0,28
Transporte de suprimentos, em virtude das enchentes.
310,2
0,28
111.037,0
100,00
Peru
Total
Fonte: ABC/MRE; Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP,
218
O perfil de aes em transporte e logstica caracterizou-se, portanto, pela

movimentao de materiais, donativos, alimentos, servios e suprimentos de sade
e assistncia psicolgica a pases da regio.
O prximo item de categoria de gastos, outras despesas oramentrias correntes,
possibilita maior detalhamento de setores e temas. O grfico 2 expressa sua distribuio setorial. Educao; tecnologia;13sade; segurana e defesa; agricultura,
pecuria e abastecimento; energia; meio ambiente; proteo e incluso social; e
indstria e comrcio representam mais de 90% da Cobradi na regio em 2010.
GRFICO 2
Setores da Cobradi Amrica Latina e Caribe (2010)

(Em %)
0,07
0,19
0,35
0,22
0,37
0,39
0,78
1,04
2,79
3,41
0,02
1,75
5,58
34,03
4,39
5,82
6,87
10,03
21,90
Educao
Tecnologia
Sade
Segurana e defesa
Agricultura, pecuria
e abastecimento
Energia
Meio ambiente
Finanas
Seguridade social
Proteo e
incluso social
Esportes
Trabalho e emprego
Multissetorial
No especificado
Indstria e comrcio
Desenvolvimento
urbano
Cultura
Telecomunicaes
Turismo
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP,
Obs.: 1. Multissetorial designa a cooperao internacional de natureza multidisciplinar isto , que contempla dois ou mais
setores do desenvolvimento em determinado pas.
2. No especificado designa descries que no forneceram elementos suficientes para suas classificaes setoriais.
13. O setor de tecnologia composto basicamente por aes de cooperao em cincia, tecnologia e inovao.

219
Os grficos 3, 4 e 5 detalham o perfil setorial da Cobradi por pas das

sub-regies Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe, e Amrica do Norte,
respectivamente.
GRFICO 3
Perfil setorial da Cobradi por pas sub-regio Amrica do Sul (2010)

(Em %)
3A Argentina
0,39
0,39
0,52
0,96
0,35
0,11
0,10
0,04
0,02
0,01
8,05
0,00
0,03
0,11
0,04
23,72
65,14
Tecnologia
Educao
Indstria e comrcio
Sade
Finanas
Trabalho e emprego
Turismo
Energia
No especificado
Proteo e
incluso social
Cultura
e abastecimento
Desenvolvimento urbano
Segurana e defesa
Meio ambiente
Esportes
Multisetorial
220
3B Paraguai
1,85
0,18 0,33
0,43
0,62
4,64
1,30
0,25
0,19
0,18
0,17
4,57
38,10
22,28
24,91
Educao
Sade
Segurana e defesa
Seguridade social
e abastecimento
Cultura
Tecnologia
Trabalho e emprego
Proteo e
incluso Social
Indstria e
comrcio
Finanas
Multissetorial
Energia
No especificado
3C Bolvia
0,50
0,72
2,44
9,86
0,36
0,35 0,34
0,15
0,06
1,01
39,70
16,62
27,89
Sade
Educao
Segurana e defesa
Meio ambiente
Finanas
Cultura
Indstria e comrcio
Energia
No especificado
e abastecimento
Tecnologia
Proteo e
incluso social

221
3D Peru
9,95
0,72
0,11
0,21
35,25
31,78
1,20
0,59
0,74
0,95
12,12
4,03
1,03 1,32
Educao
Tecnologia
Segurana e defesa
Sade
Proteo e
incluso social
e abastecimento
Trabalho e emprego
Finanas
Indstria e comrcio
Meio ambiente
Energia
Cultura
Multissetorial
No especificado
3E Chile
0,31
0,32
0,61
0,87
0,93
6,97
0,23 0,04
0,04
4,06
8,02
77,61
Educao
Tecnologia
Finanas
Energia
Cultura
Sade
Indstria e comrcio
Segurana e defesa
Proteo e
incluso social
e abastecimento
Multissetorial
222
3F Suriname
24,72
35,09
11,22
0,86
1,26
1,26
1,67
9,31
2,37
12,25
Segurana e defesa
Sade
Proteo e
incluso social
Finanas
e abastecimento
Tecnologia
Educao
Energia
Multissetorial
Meio ambiente
3G Colmbia
1,67
1,76
1,19
0,71
0,55
0,59
0,53
0,47
0,22
0,24
0,43
10,37
81,27
Educao
Tecnologia
Segurana e defesa
Agricultura, pecuria e abastecimento
Energia
Indstria e comrcio
Finanas
Sade
Meio ambiente
Proteo e incluso social
Cultura
No especificado

223
3H Uruguai
0,46
0,43 0,42
0,57
0,60
4,12
0,34 0,25
0,06
0,01
0,02
0,98
0,22
9,87
47,27
34,36
Sade
Educao
Tecnologia
Segurana e defesa
Proteo e
incluso social
Finanas
Cultura
Indstria e comrcio
Energia
Trabalho e emprego
Esportes
Multissetorial
No especificado
e abastecimento
Meio ambiente
3I Equador
0,71
1,91 1,15
1,38
3,71
4,99
1,21 0,06
0,04
1,27
0,46
6,72
9,58
66,82
Educao
Segurana e defesa
e abastecimento
Tecnologia
Finanas
Energia
Meio ambiente
Sade
Multisetorial
No especificado
Indstria e comrcio
Proteo e
incluso social
Cultura
Desenvolvimento
urbano
224
3J Venezuela
19,21
33,94
13,80
0,11
0,31
9,59
1,44
1,44
0,56
2,14
Tecnologia
2,57
6,80
8,09
Indstria e comrcio
Educao
Segurana e defesa
Finanas
Sade
Energia
Cultura
Turismo
No especificado
Desenvolvimento
urbano
e abastecimento
Meio ambiente
3K Guiana
11,63
4,18
2,86
37,09
7,10
9,18
27,96
e abastecimento
Tecnologia
Finanas
Multissetorial
No especificado
Segurana e defesa
Meio ambiente
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa,
ENAP, ESAF, Fiocruz, FNDE/MEC, GSI/PR, Ibama, IBGE, ICMBio, INMET, Ipea, Mapa, MiniCom, SAIN/MF, MinC, MCTI, MD, MDA,
MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME, MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE, SEAIN/MP, SPOA/MP, SDH/PR, SENAD/
MJ, SPM/PR, Serpro, SESu/MEC e SETEC/MEC.

225
Os setores de maior vulto na sub-regio Amrica do Sul, em 2010, foram

educao (38%), tecnologia (24%), sade (12%), segurana e defesa (8%), meio
ambiente (5%), proteo e incluso social (3%) e agricultura, pecuria e abastecimento
(2%). Observa-se, com destaque, tecnologia e educao na Argentina, no Chile, na
Colmbia e no Uruguai. J na Bolvia, no Equador, na Guiana, no Paraguai, no Peru
e no Suriname, sobressaram-se segurana e defesa. A Cobradi em sade foi maior na
Bolvia, no Paraguai, no Peru, no Suriname e no Uruguai, enquanto em agricultura,
pecuria e abastecimento esta cooperao se destacou com Bolvia, Guiana e Suriname.
Por sua vez, para a sub-regio Amrica Central e Caribe, em 2010 (grfico 4),
sobressaram-se educao (25%); tecnologia (18%); agricultura, pecuria e abastecimento (13%); energia (12%); sade (7%); segurana e defesa (5%); e proteo e incluso social (2%). Destacou-se a educao na Costa Rica, em Cuba, na
Guatemala, nas Honduras, na Jamaica, na Nicargua e no Panam. Gastos com
segurana e defesa tiveram relevo em El Salvador, na Guatemala, no Haiti e na
Repblica Dominicana. Em energia, evidenciam-se Costa Rica, Haiti e Nicargua.
Na comparao com a Amrica do Sul, houve, na Amrica Central e no Caribe,
proeminncia de agricultura, pecuria e abastecimento e energia.
Por fim, a Cobradi com o Mxico na regio da Amrica do Norte, disponvel
no grfico 5 evidencia educao (61%), tecnologia (14%) e agricultura, pecuria
e abastecimento (11%), alm de sade (4%), cultura (3%) e finanas (2%).
GRFICO 4
Perfil setorial da Cobradi por pas sub-regio Amrica Central e Caribe (2010)
(Em %)
4A Bahamas
100,00
226
4B Honduras
4,86
1,48
6,58
87,08
Educao
Finanas
4C Barbados
100,00
Educao
Energia

4D Jamaica
1,75
0,72
0,84
4,56
92,07
Tecnologia
Educao
Indstria e comrcio
Multissetorial
No especificado
4E Belize
1,74
43,28
54,98
Tecnologia
Indstria e comrcio
227
228
4F Nicargua
16,60
0,14
0,27
0,51
35,32
2,77
4,48
3,80
19,36
16,75
Educao
Finanas
Energia
Tecnologia
Sade
Indstria e comrcio
Educao
e abastecimento
Esportes
Multissetorial
4G Costa Rica
1,44 0,45 0,18
0,25
3,89
3,15
4,63
5,78
9,02
61,03
10,18
Educao
Energia
Tecnologia
Segurana e defesa
Meio ambiente
Sade
Trabalho e emprego
Agricultura, Pecuria
e Abastecimento
Finanas
Indstria e comrcio

4H Panam
0,36
1,20
1,38
0,26 0,49
0,30
2,14
1,70
1,65
27,40
63,13
Sade
Educao
Finanas
Esportes
Tecnologia
Segurana e defesa
Indstria e comrcio
Multissetorial
No especificado
e abastecimento
4I Cuba
0,52
2,88
0,52
1,34
0,09
0,16
1,21
5,02
5,05
57,54
25,64
Educao
Tecnologia
Sade
e abastecimento
Indstria e comrcio
Segurana e defesa
Finanas
Cultura
Energia
Seguridade social
No especificado
229
230
4J Repblica Dominicana
18,03
0,41
37,41
2,29
2,79
2,85
3,17
3,27
3,99
12,17
13,61
Segurana e defesa
Educao
Sade
Agricultura, pecuria e
abastecimento
Trabalho e emprego
Energia
Indstria e comrcio
No especificado
Finanas
4K El Salvador
0,47
0,33
9,52
1,10
1,28
1,14
1,65
2,22
37,64
2,44
4,09
4,46
8,12
25,53
Segurana e defesa
Educao
Indstria e comrcio
Trabalho e emprego
Turismo
Proteo e
incluso social
e abastecimento
Energia
Esportes
Sade
Telecomunicaes
Finanas
Tecnologia
No especificado

4L Santa Lcia
1,43
0,63
0,57
16,47
17,11
63,79
Sade
Segurana e defesa
Educao
Indstria e comrcio
Multissetorial
4M Granada
7,04
23,97
69,00
Sade
No especificado
231
232
4N So Vicente e Granadinas
100,00
Multisetorial
4O Guatemala
1,04
3,37
0,49
0,37
0,12
1,21
0,04
0,11
5,75
87,31
Educao
Segurana e defesa
Energia
Sade
Finanas
Meio ambiente
Indstria e comrcio
Tecnologia
No especificado

4P Trinidade e Tobago
7,00
233
3,84
31,85
57,31
Educao
Indstria e comrcio
Energia
4Q Haiti
3,29
28,82
25,53
0,38
0,67
1,13
1,87
3,84
3,11
7,86
23,48
Segurana e defesa
Energia
e abastecimento
Sade
Educao
Esportes
Indstria e comrcio

Telecomunicaes
Tecnologia
No especificado
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa,
ENAP, ESAF, Fiocruz, FNDE/MEC, GSI/PR, Ibama, IBGE, ICMBio, INMET, Ipea, Mapa, MiniCom, SAIN/MF, MinC, MCTI, MD,
MDA, MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME, MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE, SEAIN/MP, SPOA/MP, SDH/
PR, SENAD/MJ, SPM/PR, Serpro, SESu/MEC e SETEC/MEC.
234
GRFICO 5
Perfil setorial da Cobradi por pas sub-regio Amrica do Norte (2010)

(Em %)
Mxico
0,40
1,61
0,62
1,06
0,53
0,37
0,12
0,15
0,95
2,35
2,86
3,88
10,53
60,67
13,92
Educao
Tecnologia
Sade
Cultura
Finanas
Meio ambiente
Energia
Segurana e defesa
Trabalho e emprego
Indstria e comrcio
Multisetorial
No especificado
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CEF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, ConareE/MJ, CPRM, DPF, Embrapa,
Complementarmente ao tratamento de dados por setores, abordou-se o

nmero de ocorrncias de aes da Cobradi na Amrica Latina e no Caribe (tabela 8).
TABELA 8
Ocorrncias de aes da Cobradi por setor e pas Amrica Latina e Caribe (2010)
(Em %)
Setor
Pases de destaque1
Ocorrncias
Segurana e defesa
Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador, Paraguai,

Peru, Suriname e Uruguai
172
19,28
Educao
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Cuba, Equador,

Guatemala, Mxico, Peru e Uruguai
140
15,70
(Continua)

235
(Continuao)
Setor
Pases de destaque1
Ocorrncias
Bolvia e Haiti
116
13,00
Tecnologia
Argentina, Chile, Cuba e Paraguai
107
12,00
Sade
Bolvia, Haiti, Peru e Uruguai
104
11,66
Haiti e Argentina
44
4,93
Indstria e comrcio
37
4,15
Meio ambiente
Peru
36
4,04
Energia
35
3,92
Finanas
22
2,47
Cultura
21
2,35
17
1,91
Trabalho e emprego
26
2,91
Esportes
0,90
Turismo
0,34
Seguridade social
0,22
Telecomunicaes
0,22
892
100,00
Total
1
Nota: Os pases de destaque tiveram o mnimo de oito ocorrncias de aes.
Obs.: campos sem indicao de pases de destaque significam nmero de ocorrncias de aes menor que oito.
Os setores com maior nmero de ocorrncias de aes da Cobradi na regio

em 2010 foram segurana e defesa em primeiro lugar , educao, agricultura,
pecuria e abastecimento. Destacam-se ainda os setores de proteo e incluso
social, indstria e comrcio, meio ambiente e energia, todos expressivos de frentes
relativamente recentes de atuao do governo federal brasileiro.
Em face da nfase da poltica externa brasileira com seu entorno geopoltico
imediato constitudo pela Amrica do Sul, pelo Atlntico Sul e pela costa ocidental
da frica (Brasil, 2012, p. 12), constatou-se, em 2010, elevado nmero de cursos de
capacitao de militares de pases fronteirios (Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador,
Paraguai, Peru, Suriname e Uruguai), no mbito da Cobradi, em segurana e defesa.
Em educao, destacaram-se Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Cuba,
Equador, Guatemala, Mxico, Peru e Uruguai. J em agricultura, pecuria e
abastecimento, foi proeminente a Cobradi com Bolvia e Haiti. Em tecnologia,
destacaram-se Argentina, Chile, Cuba e Paraguai. No setor de sade, sobressaram-se
Bolvia, Haiti, Peru e Uruguai. Em proteo e incluso social, destacaram-se Haiti
e Argentina. Por fim, o pas que se sobressaiu na ocorrncia de aes em meio
ambiente foi o Peru.
236
O quadro 1 complementa a organizao setorial, ao apresentar o ncleo

temtico das aes da Cobradi na regio.
QUADRO 1
Ncleo temtico de aes da Cobradi Amrica Latina e Caribe (2010)

Setor
Temas
Pases
TV digital
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba,

Equador, Nicargua, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai
e Venezuela
Software para o tratamento de imagens

mdicas (Invesalius)

Equador, Guatemala, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai
e Venezuela
Software livre e governo eletrnico
Argentina, Chile, Cuba, El Salvador, Equador, Paraguai,

Peru, Uruguai e Venezuela
Fontes de luz sncroton
Argentina, Chile, Colmbia, Cuba, Uruguai e

Venezuela
Projetos conjuntos de pesquisa em cincia

e tecnologia
Argentina, Colmbia, Cuba, Mxico e Uruguai
Metrologia
Bolvia, Costa Rica, Colmbia, Cuba, Chile, Jamaica

e Paraguai
Mapeamento geolgico
Argentina, Colmbia e Guiana
Acreditao
Costa Rica, Cuba e Paraguai
Nanotecnologia
Argentina, Cuba e Uruguai
Padres para o etanol da frica e da

Amrica Latina (PEAAL)
Bolvia, Chile, Colmbia, Cuba, El Salvador, Equador,

Nicargua, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela
Biocombustveis
Panam, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Honduras,

Paraguai e Suriname
Energizao rural
Colmbia, Guatemala e Nicargua
Monitoramento do desflorestamento e do
corte ilegal de rvore
Mudanas no uso do solo, na regio
pan-amaznica (Panamaznia II)
Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname

e Venezuela
Preservao, monitoramento e fiscalizao

ambiental
Bolvia, Colmbia, Costa Rica e Peru
Treinamento em finanas pblicas
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, El

Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica
Dominicana, Uruguai e Venezuela
Estatsticas monetrias e financeiras
Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname

e Venezuela
Cultura
Gesto do patrimnio cultural
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai,

Peru, Uruguai e Venezuela
Esportes
Doao de bolas, redes e materiais esportivos diversos
Argentina, Uruguai, El Salvador, Haiti, Nicargua e

Panam
Trabalho e emprego
Trabalho decente
Argentina, El Salvador, Paraguai, Repblica Dominicana

e Uruguai
Qualidade e produtividade do habitat
Argentina, Chile, Equador, Mxico, Paraguai e Uruguai
Tecnologia
Energia
Meio ambiente
Finanas
(Continua)

237
(Continuao)
Setor
Proteo e incluso
social
Indstria e comrcio
Agricultura, pecuria e
abastecimento
Temas
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai

e Peru
Aluguel social
Argentina, Chile, Panam, Paraguai e Uruguai
Pastoral da criana
Argentina, Guatemala, Haiti, Paraguai e Peru
Valorao aduaneira
Argentina, Belize, Bolvia, Chile, Costa Rica, El Salvador,

Equador, Guatemala, Jamaica, Mxico, Nicargua,
Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e
Santa Lcia
Integrao produtiva (Projeto Agncia

Brasileira de Desenvolvimento Industrial
ABDI)
Argentina, Bolvia, Cuba, Haiti, Paraguai e Venezuela
Patentes
Colmbia, Chile, Peru e Repblica Dominicana
Remessas postais da Iniciativa para a

Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA)
Argentina, Bolvia, Colmbia e Equador
Produo sustentvel de hortalias
Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, El Salvador,

Guatemala, Haiti, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Repblica Dominicana, Trinidade e Tobago,
Uruguai e Venezuela
Tecnologias agroflorestais
Bolvia, Colmbia e Peru
Ateno humanizada mulher e ao recm-nascido

El Salvador, Equador, Guatemala, Mxico, Nicargua,
Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana,
Uruguai e Venezuela
Banco de leite humano
Argentina, Bolvia, Colmbia, Cuba, El Salvador,

Equador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai, Peru,
Uruguai e Venezuela
Doenas sexualmente transmissveis

(DSTs)/HIV/AIDS
Bolvia, Nicargua, Paraguai, Peru, Santa Lcia e

Suriname
Influenza (H1N1)
Bolvia, Peru e Uruguai
Controle da dengue
Argentina, Granada e Panam
Vigilncia epidemiolgica
Bolvia, Haiti, Panam e Paraguai
Bolsas para estudantes de graduao
Argentina, Barbados, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa

Rica, Cuba, El Salvador, Equador, Guatemala, Haiti,
Honduras, Jamaica, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Repblica Dominicana, Trinidade e Tobago,
Uruguai e Venezuela
Bolsas para estudantes de ps-graduao

El Salvador, Equador, Guatemala, Haiti, Mxico, Panam,
Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela
Mobilidade acadmica regional para cursos

acreditados no Mercosul
Argentina, Bolvia, Chile, Paraguai e Uruguai
Programas conjuntos de mestrado e

doutorado
Argentina, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Cuba,

Equador, Honduras, Peru, Uruguai e Venezuela
Cursos tcnicos e profissionalizantes
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador,

Guatemala, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Santa
Lcia, Uruguai e Venezuela
Doao de livros
Argentina, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Mxico,

Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela
Sade
Educao
Pases
Modelos de ministrios pblicos no

Mercosul
(Continua)
238
(Continuao)
Setor
Segurana e defesa
Temas
Pases
Represso ao crime organizado e transnacional
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, El Salvador,

Equador, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai
Combate ao trfico de drogas
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Mxico,

Panam, Paraguai, Peru e Uruguai
Paraquedismo
Argentina, Equador, Peru e Venezuela
Tcnico de blindados
Argentina, Paraguai e Venezuela
Policiamento comunitrio
Costa Rica, El Salvador e Guatemala
Percia e investigao criminal
Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia e Paraguai
Armamento e tiro
Cuba, El Salvador e Haiti
Desminagem
Paraguai, Colmbia e Suriname
Mestre de saltos
Paraguai, Peru e Venezuela
Os temas elencados no quadro 1 refletem atividades, projetos, programas e

polticas pblicas nacionais de destacada relevncia para o Brasil e pases da regio.
evidente que os referidos temas concernem a agendas setoriais de desenvolvimento, parte constitutiva de poltica de cooperao internacional em construo.
Entre os temas, observam-se aqueles de longa data, j institucionalizados pelo
governo federal, como projetos e programas conjuntos de cincia e tecnologia,
programas de bolsas de estudo para estudantes estrangeiros no Brasil e programas
de preveno e combate s doenas sexualmente transmissveis (DSTs)/AIDS.
Observam-se, de igual modo, temas mais recentes da agenda de desenvolvimento
por exemplo, vacinas contra o H1N1, biocombustveis e integrao produtiva.
Existem ainda temas realizados pelo governo federal em triangulao com
pases ou organismos internacionais por exemplo, a TV digital, com o apoio do
Japo, e a represso ao crime organizado e transnacional e o combate ao trfico de
drogas, com os Estados Unidos e o Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e
Crime (UNODC). Nestes casos, no se trata exclusivamente de polticas pblicas
brasileiras, mas do resultado da confluncia entre polticas domsticas, estrangeiras
e internacionais.
Ainda em relao categoria outras despesas oramentrias correntes, foi possvel
identificar o perfil de prospeco da Cobradi, entendida como expresses de novas
frentes de cooperao internacional abertas em comum acordo entre o governo
federal brasileiro e o governo de pases parceiros (tabela 9).

239
TABELA 9
Setores de prospeco da Cobradi Amrica Latina e Caribe (2010)

R$ mil
Indstria e comrcio
391,3
Esportes
108,5
7,48
98,6
6,80
Agricultura
26,97
Trabalho e emprego
88,1
6,07
81,0
5,58
Tecnologia
70,6
4,87
Sade
18,0
1,24
Segurana e defesa
15,3
1,05
Cultura
12,6
0,87
12,5
0,86
Energia
Multissetorial
No especificado
Total
5,9
0,41
287,3
19,80
261,3
18,01
1.451,0
100,00
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CDF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa, ENAP,
Destacaram-se indstria e comrcio, esportes, agricultura, trabalho e emprego, bem como proteo e incluso social e tecnologia. Tais setores evocam novas
frentes temticas de cooperao, como o caso da indstria e comrcio, bem
como a nfase sobre temas em que o Brasil tem obtido grande projeo internacional por exemplo, em esportes, por ser o pas sede da Copa do Mundo (2014)
e Olimpadas (2016).
No que diz respeito s doaes, a tabela 10 detalha setores e tipos de doao
referentes aos R$ 6,5 milhes.
TABELA 10
Doaes por setor e tipo de doao Amrica Latina e Caribe (2010)

R$ milhes
Sade
Doses de vacina contra H1N1 e hepatite B. Tratamentos antirretrovirais.

Luvas para procedimentos mdicos. Equipamento para soro macrogota
e sais para reidratao oral. Frascos de hipoclorito de sdio. Frascos de
soluo ringer-lactato para apoio ao combate do clera. Comprimidos
para tratamento contra tuberculose. Kit calamidade com medicamentos
de farmcia bsica.
5,50
84,9
Educao
Livros. Aquisio local de materiais de abrigo e salas de aula provisrias.
0,90
13,5
(Continua)
240
(Continuao)
R$ milhes
Esportes
Bolas de futebol de campo, futsal, handebol, voleibol, futebol com guizo,

redes de campo, vlei e materiais esportivos diversos: camisetas, bons,
bolsas, bandeiras, jogo de dama e jogo de xadrez.
0,08
1,2
e abastecimento
Doses de vacina contra febre aftosa. Aquisio de imagem orbital.
0,02
0,4
6,5
100,0
Total
As doaes destinaram-se aquisio de suprimentos mdicos e alimentcios

no atendimento a emergncias humanitrias e distriburam-se nos setores de sade
claramente predominante , alm de educao, esportes, agricultura, pecuria e
abastecimento. Entre doaes de suprimentos em sade, destacam-se vacinas e
tratamentos antirretrovirais, que compem 85% do total de gastos.
Livros e salas de aula provisrias caracterizaram o perfil das doaes em educao, enquanto materiais esportivos diversos prevaleceram entre as doaes em
esportes. Vacinas contra a febre aftosa foram a tnica das doaes em agricultura,
pecuria e abastecimento em 2010. A tabela 11 apresenta o resultado de tratamento
complementar a doaes, apresentando-as segundo pas e setor.
TABELA 11
Doaes por pas e setores Amrica Latina e Caribe (2010)

R$ mil
Uruguai
Sade, educao e esportes
2.078,69
32,02
Paraguai
Sade
1.640,94
25,28
Bolvia
Sade e agricultura
1.474,13
22,71
Chile
Educao
870,60
13,41
Haiti
Sade, agricultura e esportes
184,42
2,84
Santa Lcia
Sade
182,91
2,82
El Salvador
Esportes
29,68
0,46
Nicargua
Sade e esportes
9,26
0,14
Panam
Esportes
8,39
0,13
Venezuela
Educao e sade
4,55
0,07
Argentina
Educao e esportes
4,43
0,07
Colmbia
Educao
1,15
0,02
Mxico
Educao
1,15
0,02
Costa Rica
Educao
0,47
0,01
Cuba
Educao
0,46
0,01
(Continua)

241
(Continuao)
R$ mil
Equador
Educao
0,46
0,01
Peru
Educao
0,23
0,00
Repblica Dominicana
Educao
0,23
0,00
6.492,25
100,00
Total
Fonte: ABC/MRE, Anatel, AneelL, ANP, Anvisa, BNDES, CDF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa,
MDA, MDIC, MDS, ME, MI, MMA, MME, MPA, MPAS, MRE, MS, MTE, MTur, MCidades, SAE/PR, SEAIN/MP, SPOA/MP,
SDH/PR, SENAD/MJ, SPM/PR, Serpro, SESu/MEC e SETEC/MEC.
Do total de doaes em 2010, mais de 95% destinaram-se ao Uruguai, ao

Paraguai, Bolvia, ao Chile e ao Haiti. Importante lembrar que, destes quatro pases,
apenas dois (Chile e Haiti) sofreram com emergncias humanitrias. As doaes
ao Uruguai resumiram-se praticamente a 200 mil doses de vacina contra a gripe
H1N1. Para o Paraguai, as doaes foram de 2.375 tratamentos antirretrovirais e
416 mil comprimidos para tratamento contra a tuberculose. A ao pode revelar
o papel da Cobradi no fortalecimento da poltica brasileira de acesso universal e
gratuito a medicamentos junto a governos de pases da regio.
Doaes no setor de educao (livros) tiveram maior alcance na regio e
atingiram onze pases no total. Todas as doaes foram descritas como tendo sido
realizadas no mbito do projeto Lazer na Amrica Latina/Tiempo Livre, Ocio y
Recreacin en Latinoamrica, realizado em parceria entre a Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG) e o Ministrio do Esporte (ME), por meio de sua Rede
Centro de Desenvolvimento do Esporte Recreativo e do Lazer (Rede Cedes), em
parceria com o Servio Social da Indstria (Sesi), a Confederao Nacional da
Indstria (CNI) e a Universidade Bolivariana do Chile. O projeto tem por objetivo
destacar o papel do lazer nos desenvolvimentos social, cultural e educacional dos
pases participantes.
Por fim, no se pode deixar de registrar o baixo percentual de gastos do
governo federal com doaes apenas 1% do gasto total na regio. Os demais
gastos correntes (horas tcnicas, dirias e passagens, bem como custos administrativos associados), de fato, no podem ser caracterizados como doaes ou
seja, no se constituem em fluxos parcialmente ou totalmente a fundo perdido.
Tal constatao refora e torna mais premente a proposio de reviso conceitual da
definio operacional de Cobradi sugerida por Campos, Bezerra Lima e Gonzalez
(2012) e ajustada no relatrio Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: 2010 (Ipea, 2013). Refora ainda a impropriedade de enquadramento
do Brasil sob o rtulo de doador no SICD.
No que concerne modalidade de apoio e proteo aos refugiados, os gastos da
Cobradi na Amrica Latina e no Caribe em 2010, executados pelo Ministrio da
242
Justia (MJ) e pelo MRE, foram destinados concesso de bolsa de subsistncia;

acompanhamento psicossocial; material escolar; transporte para escolas; aulas de
portugus; orientao cultural; capacitao profissional; assistncia direta sobre
questes de moradia, sade, educao e segurana; e auxlio jurdico, cuja realizao coube ao Comit Nacional para os Refugiados (Conare) do MJ e ao Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur).
Segundo registros oficiais mantidos no MJ, o Brasil abrigava acumulado de 4,4
mil refugiados de 76 nacionalidades at 2010, pblico-alvo das polticas pblicas
de apoio e proteo. Nesse ano, 35 pessoas oriundas de pases da Amrica Latina
e do Caribe incluram-se entre aquelas que receberam suporte e apoio a refugiados
pelas aes do Conare; 22 eram da Colmbia; onze, da Bolvia; um, de Cuba; e
um, do Peru. Em 2010, o Acnur atuou no Equador, no Haiti e na Colmbia, com
a construo de salas de aula, banheiros, biblioteca e obras de melhoria em parque
infantil. Incluem-se ainda entre as aes de apoio e proteo aos refugiados no
Brasil o apoio s pessoas idosas e/ou com deficincia, assim como s vtimas de
violncia sexual e gnero.
4 CONSIDERAES FINAIS
O objetivo do captulo foi caracterizar o perfil da Cobradi, com base em dados

relativos a aes de instituies do governo federal em 2010 na Amrica Latina e
no Caribe, e suas expresses setoriais e temticas. A anlise do perfil de aes de
instituies do governo federal brasileiro visou prover insumos para que se possa
refletir sobre a poltica de cooperao internacional do Brasil, parte integrante das
polticas pblicas domsticas.
Foi possvel avanar minimamente na discriminao de gastos com organismos internacionais atuantes na Amrica Latina e no Caribe, e mais detidamente
no detalhamento de despesas oramentrias correntes e doaes por pas, setor e
temas. Neste ltimo caso, o detalhamento do ncleo temtico permitiu vislumbrar
os eixos centrais da poltica de cooperao internacional do Brasil na regio em
2010, esforo que exige continuidade em estudos futuros.
De maneira diversa do relatrio Cooperao brasileira para o desenvolvimento
internacional: 2005-2009 (Ipea, 2010), que se fundamentou em definio externa
de cooperao para o desenvolvimento, o relatrio Cooperao brasileira para o
desenvolvimento internacional: 2010 (Ipea, 2013) adotou como referncia a noo
de gastos pblicos executados com base no oramento federal. Sob tal enfoque e
em estreito contato com mais de noventa instituies federais , foi possvel resgatar
as descries de aes referentes aos gastos do governo federal com a Cobradi com
mais propriedade e refletir criticamente sobre as definies inicialmente adotadas
para o estudo e sobre o real perfil desta cooperao.

243
A definio original de Cobradi adotada na primeira publicao revelou-se,

ao fim e ao cabo, mero exerccio conceitual sem qualquer conexo com a realidade de
instituies e gastos do governo federal brasileiro. Gradualmente, verificou-se a impropriedade dos termos fluxo, investimento, doao, fundo perdido e at mesmo
modalidades internacionais para caracterizar gastos oficiais do governo federal.
A prpria legislao oramentria brasileira, por exemplo, no permite doaes
sejam em espcie ou em moeda , sem aprovao prvia pelo Congresso Nacional.
Com isso, incorreto afirmar que a cooperao tcnica se caracteriza como fundo
perdido, posto que realizada mediante horas tcnicas de servidores pblicos e
outros profissionais atuantes no governo federal, bem como gastos com dirias e
passagens areas todos estes longe de caracterizarem-se como fundo perdido.
No se deve perder de vista o fato de que o Brasil permanece sob a condio
de recipiendrio, como definido pelo DAC/OCDE, em plena asceno pelos
aumentos recentes de ODA ao pas. Nesta condio, recorde-se, sofre maior
influncia de polticas estrangeiras e internacionais sobre suas polticas pblicas,
com repercusses diretas sobre as polticas brasileiras de cooperao internacional
para o desenvolvimento.
J pela condio de ator da cooperao internacional para o desenvolvimento,
o Brasil distancia-se do referencial da ODA tradicional, ao realizar a cooperao
sem deixar de vislumbrar a proposta de horizontalidade da cooperao Sul-Sul e sem
caracterizar-se como doador na regio. Nesta condio, o governo federal
brasileiro est em condies de inovar, ao revelar ao mundo uma face nova para a
cooperao internacional para o desenvolvimento.
O acmulo de experincia na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea, com os estudos realizados at o momento,
possibilitou maior distanciamento e olhar crtico sobre referncias externas ao tema.
De fato, preciso muita cautela para que se evite adotar padres ou referncias alheios
realidade de instituies do governo federal brasileiro na execuo da cooperao
internacional. Por sua vez, exige-se de igual modo cautela frente tentao de concluir
pelo discurso oficial que a cooperao do Brasil diferente dos demais pases sem
que se considere, por exemplo, que h instrumentos em comum nesta cooperao.
O desafio que se apresenta consiste em buscar compreender como se caracterizam tais gastos, bem como em perspectiva mais analtica sua contribuio
para a projeo de polticas pblicas em espaos de regimes e governana globais.
Para tanto, mister compreender o perfil da Cobradi com pases parceiros, ao
mesmo tempo em que se avana no conhecimento da realidade destes pases com
base em seus indicadores de desenvolvimento, bem como na presena da cooperao internacional para o desenvolvimento com pases da tradicional comunidade
de doadores.
244
Isso posto, cabe registrar que a caracterizao do perfil da Cobradi na Amrica

Latina e no Caribe representa novo e importante passo rumo ao potencial de
aprimoramentos em polticas de cooperao internacional para o desenvolvimento
no pas. Trata-se do primeiro exerccio do gnero, passvel de aprimoramento, mas
que indica leitura alm dos gastos.
importante ressaltar que a anlise feita neste captulo refere-se Amrica Latina
e ao Caribe em 2010, no devendo ser generalizada como tendncia de longo prazo
na regio, nem para outras regies. Por exemplo, o fato de a Cobradi ter tido forte
atuao no setor de segurana e defesa nesta regio em 2010 no quer dizer que nos
demais anos do estudo o fato ser recorrente, ou que na frica isto tambm ocorra.
Tornou-se evidente que o fenmeno em estudo abarca mltiplas formas,
expresses e instituies pblicas com potencial de promover a internacionalizao
de polticas pblicas domsticas, ou o fortalecimento de polticas internacionais
pela via da Cobradi na regio. Portanto, pensar a poltica brasileira de cooperao
para o desenvolvimento internacional implica gerar capacidade de observao e
anlise de composio complexa de setores difusos de polticas domsticas e da
interseco entre polticas domsticas e polticas internacionais.
A partir disso, vislumbra-se o potencial de explorarem-se, futuramente, relaes entre gastos, respectivos perfis, saberes e conhecimentos vinculados, polticas
pblicas, programas e projetos nacionais, e agendas prioritrias da poltica externa
brasileira contempornea sobretudo frentes de integrao intra e inter-regional
e agendas prioritrias da poltica internacional entre naes.
Por fim, os estudos realizados sob coordenao do Ipea abrem oportunidade pioneira
de observar com propriedade a partir da realidade de instituies pblicas federais
brasileiras as caractersticas da Cobradi com vistas sua ressignificao. O objetivo
proposto neste trabalho busca no apenas atender, portanto, necessidade crescente de
conhecer o que de fato o Brasil realiza mediante parcerias internacionais e globais, mas
tambm registrar gastos efetivamente realizados e suas respectivas aes com vistas ao
posicionamento do Brasil na arquitetura da ajuda internacional. Com isso, espera-se
romper com pr-concepes e retricas sobre o tema e caminhar rumo formulao de
polticas de cooperao internacional para o Brasil na atualidade e no futuro.
A eventual limitao deste trabalho advm do fato de os dados terem sido
originalmente formulados para caracterizar gastos, reduzindo-se neste momento seu
emprego para a anlise da cooperao para o desenvolvimento internacional. Embora
no se tenha includo entre os objetivos deste captulo a caracterizao de como o
poder executivo federal brasileiro (noventa instituies federais) est estruturado
para coordenar sua poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento,
permanece no raio de viso do Ipea o estudo das aes da cooperao internacional
realizadas por estados e municpios, bem como por rgos dos demais poderes.

245
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
RODRIGUES, M. M. A. Polticas pblicas. So Paulo: Publifolha, 2011.

247
APNDICE A
QUADRO A.1
Temas de realizao da cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional

por setor (2010)
Setor
Temas
Tecnologia
Fontes de luz sncroton. Projetos conjuntos de pesquisa em cincia e tecnologia. Biotecnologia.

Mapeamento geolgico e de recursos minerais em areas de fronteiras. Nanotecnologia. Modelagem em
hemodinmica. TV digital. Software livre e governo eletrnico. Software para o tratamento de imagens
mdicas (Invesalius). Modelagem do sistema cardiovascular humano. Metrologia. Cadeia produtiva
mineral. Pesquisa biomdica. Acreditao. Banda larga nas escolas. Sistemas de informaes de guas
subterrneas. Banco de dados geolgicos. Tecnologias agroflorestais. Construo civil. Gentica bovina.
Recursos hdricos e gerenciamento de impactos. Levantamentos gravimtricos e atualizao cartogrfica.
Determinao de metais e gua. Algoritmo de busca espacial. Redes meteorolgicas automticas.
Energia
Biocombustveis. Sinergia e identificao dos grandes temas de vulnerabilidade e impactos. Padres para
o etanol da frica e da Amrica Latina (PEAAL). Fontes de biomassa para a produo de biodiesel. Energizao rural. Estudo comparativo em segurana e toxicocintica. Aspectos regulatrios do setor eltrico.
Petrleo e gs. Usina hidreltrica. Fsica de altas energias. Carvo vegetal. Dendroenergia. Eficincia
energtica nas edificaes pblicas e comerciais. Medidores de energia eltrica. Monitoramento de usina.
Meio ambiente
Gesto de reas protegidas. Solues espaciais para o manejo de desastres naturais e respostas de
emergncias. Gesto de recursos hdricos. Reduo dos incndios florestais e alternativas ao uso do fogo
na Amaznia. Monitoramento do bioma amaznico. Previso e mudanas climticas. Monitoramento do
desflorestamento, do corte ilegal de rvores e de mudanas no uso do solo, na regio pan-amaznica
(Panamaznia II). Preservao, monitoramento e fiscalizao ambientais. Aproveitamento de material
reciclvel. Operao, manuteno e controle de estaes de tratamento de guas residuais em pequenas
coletividades urbanas e sistemas lagunares. Gesto e valorao de servios ambientais. Gesto urbana de
cinturo ecolgico. Centro de Tecnologias Ambientais (CTA). Gesto e tecnologias ambientais. Produo
aqucola, sistemas agroflorestais em comunidades fronteirias amaznicas, manejo sustentvel de
bosques amaznicos e recuperao de reas degradadas. Proteo de recursos naturais. Modelagem
numrica de qumica atmosfrica (meteorologia e hidrologia). Conservao ambiental. Pesquisa, coleta,
preparao e anlise de mercrio em amostras biolgicas e ambientais. Gesto de desastres com
produtos qumicos.
Proteo e incluso
social
Sade mental e direitos humanos. Abuso e maltrato. Modelos de ministrios pblicos no Mercosul.
Memria, justia, verdade e reparao. Polticas gerontolgicas. Aluguel social. Polticas sobre a mulher
na Amrica Latina e no Caribe. Pastoral da criana. Direitos humanos. Combate homofobia. Reduo da
criminalidade. Polticas de incluso social. Metodologias de investigao sobre indcios de enriquecimento
ilcito de servidores pblicos. Crianas e adolescentes. Desenvolvimento social. Gesto das polticas
de proteo social. Sade dos povos indgenas. Gesto operacional de programas sociais. Proteo de
pessoas com deficincia. Registro civil de nascimento. Processo eleitoral. Erradicao do trabalho infantil.
Desenvolvimento comunitrio. Espaos de participao cidad. Assessoria jurdica ao cidado. Alimentao
escolar. Trabalho forado e trabalho infantil.
Indstria e comrcio
Remessas Postais da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).

Integrao produtiva (Projeto Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI). Valorao aduaneira.
Centro de atendimento ao empreendedor. Patentes. Propriedade industrial. Portabilidade numrica.
Poltica industrial. Desenvolvimento empresarial. Empreendedorismo. Micro e pequenas empresas.
Produo de aves coloniais. Programa de substituio competitiva de importaes. Comrcio exterior.
Informaes de mercado.
(Continua)
248
(Continuao)
e abastecimento
Bovinos. Projeto Peixes Amaznicos Povos Amaznicos. Sistema de sementes. Cultivo e processamento
de tilpias. Agricultura familiar. Vacinas contra febre aftosa. Sanidade agropecuria e inocuidade alimentar.
Aquicultura e pesca continental. Produo sustentvel de hortalias. Tecnologias agroflorestais. Alimentao
escolar. Captao de gua. Produo de caprinos e ovinos. Sistemas agroflorestais com cacau. Tecnologias
limpas na produo de gado. Agricultura protegida. Restaurao ecolgica. Produo de sementes de
dend. Metais pesados na agricultura. Controle biolgico de pragas agrcolas. Gentipos de tomate.
Produo de soja e milho. Produo de mudas de flores e plantas ornamentais. Manejo agronmico e
processamento da castanha e do pednculo do caju. Diversificao agroprodutiva. Coleta de moluscos
B cousini. Produo de frutas tropicais. Servios de extenso para trabalhadores rurais. Associativismo e
desenvolvimento de cadeia de valor. Produo de milho. Produo e utilizao da soja. Produo de arroz
de sequeiro. Contribuio na aquisio de alimentos. Seguranas alimentar e nutricional. Unidade de
demonstrao e validao de tecnologia agrcola. Revitalizao da Fazenda de Fond-des-Ngres. Produo
de feijo, milho, arroz e mandioca. Recuperao agrcola. Cobertura vegetal e proteo e restaurao
de floresta. Hortifruticultura. Sanidade vegetal. Biofertilizantes e sementes. Produo leiteira. Cultivo de
batata e alho. Produo de ltex de seringueira. Pirarucu e outras espcies amaznicas. Desenvolvimento
da indstria de caju. Mamferos aquticos. Melhoramento gentico de hortalias. Produo de mudas e
beneficiamento ecolgico de caf.
Sade
Controle da dengue. Banco de leite humano. Ateno humanizada mulher e ao recm-nascido. Influenza
(H1N1). Sistemas de vigilncia em sade ambiental. Doenas sexualmente transmissveis (DSTs)/HIV/AIDS.
Desnutrio. Promoo da sade, desenvolvimento local e municpios saudveis. Viroses gastroentricas.
Norovrus e outros vrus. Espcies de leishmania. Vigilncia sanitria. Odontologia. Pesquisa clnica.
Regulao e poltica farmacuticas. Determinantes sociais. Sistemas de informao em sade. Clera.
Vigilncia epidemiolgica e ambiental. Gesto da educao e do trabalho. Hepatite B. Soro macrogota e
sais para reidratao oral. Imunizao. Hipoclorito de sdio. Prticas integrativas e competncia intercultural. Cardiologia. Hantavirose. Investigao ecoepidemiolgica em roedores silvestres. Tuberculose. Rede
de escolas de sade pblicas. Registro de medicamentos, farmacovigilncia e inspees. Sfilis. Doena
de Chagas. Rede Panamaznica de cincia, tecnologia e inovao em sade. Sangue e hemoderivados.
Hemoterapia. Biodisponibilidade e bioequivalncia farmacuticas.
Educao
Bolsas para estudantes de graduao e ps-graduao. Mobilidade acadmica regional para cursos acreditados no Mercosul. Programas conjuntos de mestrado e doutorado nas reas de epidemiologia; lcool
e outras drogas psicoativas; botnica; biologia; metrologia; astronomia; geofsica; metrologia e qualidade;
florestas tropicais; entomologia; biodiversidade e turismo; malacologia mdica; cincia da computao;
tecnologia mineral; sade; ambiente e sociedade; matemtica aplicada; astronomia; astrofsica; geofsica;
e agricultura no trpico mido. Cursos tcnicos e profissionalizantes nas reas de indstria; diplomacia;
alfabetizao de jovens e adultos; aeronutica; energias renovveis; telecomunicaes; educao
distncia; turismo e hospitalidade; desenho curricular e gesto escolar; e sade pblica. Doao de livros.
Educao indgena. Materiais de abrigo e salas de aula provisrias.
Segurana e defesa
Paraquedismo. Olimpadas militares. Tcnico de blindados. Eletrnica. Resgate. Segurana de voo.

Inteligncia militar. Operaes aeromveis. Segurana de aviao. Aperfeioamento de oficiais. Zona de
paz e cooperao do Atlntico Sul. Operaes na selva. Material blico. Hidrografia e navegao. Arma de
infantaria. Aperfeioamento de sargentos. Percia e investigao criminal. Poltica do exrcito para sargentos. Preveno de acidentes aeronuticos e controle do espao areo. Segurana regional. Desminagem.
Armamento e tiro. Guerra eletrnica. Defesa civil. Segurana pblica. Cirurgia plstica. Operaes militares
em reas fronteirias. Represso ao crime organizado e transnacional. Combate ao trfico de drogas.
Criminalstica. Segurana de voo. Comunicao social para sargentos e oficiais. Treinamento para misso
de paz. Operador de estao de telecomunicaes. Interceptao legal de comunicaes telefnicas e
telemticas. Policiamento comunitrio. Polcia nacional e segurana presidencial. Controle de trnsito.
Controle de trfego martimo. Mestre de saltos.
Desenvolvimento
urbano
Qualidade e produtividade do habitat. Uso de ferramentas de cadastro e georreferenciamento de imveis

rurais. Processos e questes crticas da gesto da terra urbana e urbanizaes de favelas. Transportes
pblicos. Gesto e desenvolvimento local (cidadania, municpios criativos e inovadores). Governos
locais (empreendimentos de baixa renda). Construo de cisternas. Plano de manejo de uso e ocupao.
Sistemas e servios de limpeza pblica. Desenvolvimento sustentvel de favelas. Urbanismo e mobilidade
urbana.
Cultura
Programas e polticas culturais. Gesto do patrimnio cultural. Gesto das culturas. Lei de Incentivo
Cultura. Culturas digitais. Conservao preventiva para instituies cariocas de bens culturais. Patrimnio
e museus. Revitalizao de centros histricos. Sistemas de conservao integrada. Museologia.
Finanas
Treinamento em finanas pblicas. Estatsticas monetrias e financeiras. Banco comercial. Controle de

risco creditcio. Convnio de pagamentos e crditos recprocos.
(Continua)

249
(Continuao)
Seguridade social
Direitos do trabalho e da seguridade social. Colaborao com a Organizao Internacional do Trabalho

(OIT).
Esportes
Doao de bolas, redes e materiais esportivos diversos. Desenvolvimento esportivo. Incluso social por
meio da prtica esportiva.
Trabalho e emprego
Emprego e trabalho decente. Trabalho, emprego e seguridade social. Marco regional para a proteo, a
vigilncia e a regulamentao dos trabalhadores migrantes na Amrica Latina e no Caribe. Relaes de
trabalho. Inspeo do trabalho.
Telecomunicaes
Marco regulatrio de telecomunicaes. Reconstruo de setores de telecomunicaes.
Turismo
Intercmbio e transferncia de conhecimento. Desenvolvimento do turismo.
Multissetorial
Gesto de sistemas e tecnologias de informao em hospitais, concernente a reas como: recursos humanos; gesto estratgica do hospital; pesquisa e desenvolvimento; inovao tecnolgica (investimentos
em inovao tecnolgica e cooperao para inovao); equipamentos de tecnologia da informao nos
hospitais; aquisio de mquinas e equipamentos; base de dados; redes; segurana e telecomunicaes;
gesto de tecnologia da informao; comrcio e negcio eletrnico; e telemedicina. Encontros internacionais sobre o tema da geografia. Modelo de transferncia radiativa na atmosfera. Misso multidisciplinar
para elaborao de projetos de cooperao tcnica. Transferncia de experincia nas reas de geografia
e estatstica. Polticas pblicas de desenvolvimento social, combate fome e segurana alimentar e
nutricional. Misso do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg). Desenvolvimento econmico e social.
Acompanhamento de projeto em reas como modelo de rede de capacitao (escola virtual) e comrcio
eletrnico (infraestrutura de chaves pblicas ICP; infraestrutura timestamp carimbo de tempo). Planejamento e ordenamento territorial. Gesto descentralizada dos programas sociais. Elaborao de projetos
de cooperao tcnica nas reas de segurana, empreendedorismo, extenso rural e sade. Gesto de
aeroportos. Sistema binacional de informao estatstica de fronteira. Planejamento de desenvolvimento.
Fonte: ABC/MRE, Anatel, Aneel, ANP, Anvisa, BNDES, CDF, Capes, CEPLAC, CGU, CONAB, Conare/MJ, CPRM, DPF, Embrapa,
CAPTULO 9
A COOPERAO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO

DA NDIA E DA CHINA
Andr de Mello e Souza1
1 INTRODUO
Embora frequentemente tratados como doadores emergentes, ndia e China se

engajam em cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) h cerca
de sessenta anos. Conforme Bruno Aylln mostra no captulo 3 deste volume, a
aproximao entre os dois pases, manifestada sobretudo na visita de Zhou En Lai,
primeiro-ministro chins, ndia, em abril de 1954, permitiu a defesa dos cinco
princpios da coexistncia pacfica: i) o respeito mtuo da integridade territorial e
da soberania; ii) a no agresso mtua; iii) a no ingerncia mtua; iv) a igualdade
e o benefcio mtuo; e v) a coexistncia pacfica. Discutidos e ampliados em
seguida na Conferncia de Bandung em 1955, estes princpios formaram a base do
Movimento dos No Alinhados (MNOAL) de 1961 e foram tambm incorporados
pelas Naes Unidas depois da aprovao pela Assembleia Geral da Resoluo sobre
Coexistncia de 11 de dezembro de 1957. ndia e China tiveram participao ativa
em Bandung, que representou o momento fundacional da solidariedade entre
os pases em desenvolvimento (Aylln, captulo 3 deste volume). A Conferncia
defendeu diversos princpios que deveriam guiar a cooperao Sul-Sul (CSS), e
recomendou a criao de um Fundo Especial de Desenvolvimento Econmico
ou de uma Corporao Internacional de Finanas. A CSS, concebida como um
mecanismo solidrio para lograr um progresso econmico-social independente,
foi profundamente marcada pelos princpios de coexistncia pacfica elaborados
por ndia e China, adotados e estendidos em Bandung e reafirmados pelos dois
pases at hoje como orientadores de sua CID (Aylln, captulo 3 deste volume).
Com o expressivo crescimento econmico sustentado durante as ltimas
dcadas, as duas potncias asiticas incrementaram essa CID, passando a ofert-la
mais que receb-la, e a utiliz-la como importante instrumento de poltica externa.
ndia e China buscam principalmente alcanar objetivos econmicos com os pases
1. Coordenador de Estudos em Governana e Instituies Internacionais da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas

e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
252
parceiros, e particularmente o acesso a recursos naturais e de energia. Contudo,

objetivos polticos e estratgicos tambm so evidenciados nessa cooperao.
Significativamente, ambos rejeitam a definio, os padres e os procedimentos adotados pelo Comit de Assistncia ao Desenvolvimento da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (CAD/OCDE), defendendo
uma concepo mais ampla e pragmtica da CID que inclui relaes econmicas geradoras de benefcios mtuos e rejeitando condicionalidades de boa
governana, observncia dos direitos humanos e preservao ambiental. ndia e
China tambm se opem aos padres de monitoramento e avaliao defendidos
pelo CAD/OCDE, argumentando que seu engajamento mais recente na CID
e sua maior carncia de recursos financeiros e humanos devem ser levados em
considerao e justificam deveres diferenciados. Por fim, ambos os pases tambm
rejeitam os termos assistncia ou ajuda, doador e recipiendrio, usados no mbito
das relaes Norte-Sul, propondo em seu lugar relao de cooperao composta
por parceiros, e destacando sua motivao de solidariedade e horizontalidade.
A CID indiana e chinesa enfatizada como resultando de demandas destes pases
parceiros. Dessa forma, ndia e China contribuem para tornar mais complexos e
multifacetados os fluxos de CID, como parte significativa da sua vertente Sul-Sul.
Este captulo busca mapear e analisar de forma sistemtica a CID da ndia e da
China. Para tanto, aborda particularmente seus histricos e motivaes de poltica
externa; suas estruturas institucionais; as estimativas de quantias desembolsadas e
seus instrumentos, natureza e canais de execuo; sua distribuio geogrfica por
regio e pases; as reas do desenvolvimento por elas priorizadas; e, por fim, seu
impacto nos pases parceiros. Claramente, a falta de arcabouo conceitual comum
e de disponibilidade e centralizao de dados dificulta a tarefa de mapeamento
da cooperao internacional destes pases, ilustrando os desafios frequentemente
enfrentados no estudo e na conduo da CSS. De todo modo, possvel pelo
menos oferecer estimativas aproximadas que permitam uma anlise comparativa,
ainda que tentativa, das caractersticas principais desta cooperao.
2 A CID DA NDIA
2.1 Histrico e motivaes de poltica externa
Entre 1951 e 1992, a ndia se tornou o maior recipiendrio de assistncia oficial

para o desenvolvimento (ODA, em ingls) em termos absolutos.2 O pas recebia
tal assistncia principalmente de sua ex-metrpole, o Reino Unido, mas tambm de outros doadores bilaterais, como o Japo, e multilaterais, como o Banco
Mundial e o Banco Asitico de Desenvolvimento. Apesar de manter boas relaes
2. A quantia total de OAD recebida nesse perodo estimada em US$ 55 bilhes. Com base em indicadores de OAD
per capita, contudo, a ndia no aparece entre os maiores recipiendrios (Bijoy, 2010, p. 65).
A Cooperao para o Desenvolvimento da ndia da China
253
com a Unio Sovitica e de seu no alinhamento, durante a Guerra Fria a ndia

era considerada pelo ocidente um baluarte contra o comunismo no sul da sia,
justificando o influxo de recursos externos (Dehejia, 2010).
Os primeiros programas indianos de CID remontam aos anos 1950, e eram
destinados sobretudo ao Nepal. Iniciativas especficas com outros pases seguiam
o princpio da reciprocidade e envolviam com frequncia doaes em espcie.
Sob liderana indiana, o Plano de Colombo de 1951 estabeleceu uma organizao
regional para CID no sul e sudeste da sia, visando principalmente a cooperao
financeira e tcnica. A Conferncia Afro-Asitica em Bandung (1955) reforou
os compromissos de cooperao tcnica entre a ndia e outros pases africanos
e asiticos. Ao mesmo tempo, a liderana da ndia na cooperao Sul-Sul para
o desenvolvimento foi altamente beneficiada por sua experincia no MNOAL.
A partir de 1959 a CID indiana passou a ser baseada em programas, destinados
sobretudo ao Nepal e ao Buto. Nesse perodo a ndia apoiou o plano quinquenal
nepals (1960-1965), o primeiro plano de desenvolvimento de um pas parceiro
a ser beneficiado por sua CID. Em 1972 as aes do Plano de Colombo tinham
sido estendidas para cinquenta pases, e no seu mbito a ndia ofereceu treinamento para 1.622 estudantes em uma ampla gama de reas do desenvolvimento que
incluam sade pblica, medicina, aviao, engenharia, silvicultura, estatstica e
desenvolvimento comunitrio (Chaturvedi, 2012b, p. 171-173).
Foi somente a partir da ltima dcada, contudo, que o pas passou a conceder
maior CID, se tornando um doador lquido. Por exemplo, em 2003 a ndia se
tornou um credor lquido do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Fundo
de Populao das Naes Unidas (The United Nations Population Fund UNFPA)
aps ter recebido recursos dessas organizaes durante anos. Em 2004, os influxos
de OAD somaram menos de US$ 21 milhes. Em 2007, esta assistncia recebida
pela ndia representava somente 0,3% de seu PIB e j tinha se tornado insignificante
para seu desenvolvimento (Bijoy, 2010, p. 65).
Como no caso de outros pases emergentes, tal mudana nos fluxos de
cooperao internacional refletiu em parte o impressionante desempenho macro
e socioeconmico da ndia na ltima dcada, bem como sua maior influncia
geopoltica. Potncia nuclear com ambies de se tornar lder regional e obter
um assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes
Unidas (ONU), assim como maior representao e quotas no FMI, a ndia tem
almejado se apresentar como um importante concessor de CID. A limitao da
ODA recebida a oito pases membros da OCDE (Alemanha, Japo, Rssia, Reino
Unido, Estados Unidos, Frana, Itlia e Canad) e a Unio Europeia (UE),3
3. Os demais pases teriam que canalizar sua cooperao para ndia via organizaes no governamentais (ONGs) e
instituies multilaterais.
254
o estabelecimento de um limite mnimo para esta assistncia, em 2012 estipulado

em US$ 25 milhes, a rejeio de toda assistncia amarrada, bem como a recusa
de ajuda emergencial aps o tsunami asitico de 2004, o terremoto na Caxemira
em 2005 e as inundaes causadas pelas mones em Mumbai em 2006 evidenciam esta nova postura (Agrawal, 2007, p. 3-4; Bijoy, 2010, p. 67; Chaturvedi,
2012b, p. 170).
De uma forma geral, a CID indiana tem buscado mais promover interesses
econmicos e, em menor medida, poltico-estratgicos, que propriamente humanitrios (Chanana, 2010). Conforme ser discutido mais detalhadamente neste
captulo, o pas objetiva garantir acesso a fontes de energia, proteger disporas
indianas e promover seus interesses polticos e econmicos na frica, especialmente
diante da expanso das atividades da China no continente. A competio com a
China na frica diz respeito principalmente s reservas de petrleo, mas tambm
influncia diplomtica e ao acesso aos mercados consumidores da regio (Agrawal,
2007, p. 7). A ndia tambm busca, assim como o Brasil, um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU.
2.2 Estrutura institucional
No que tange sua estrutura institucional, a CID concedida pela ndia se encontra
concentrada no Ministry of External Affairs (Ministrio de Assuntos Externos MEA).
Este ministrio diretamente responsvel pela cooperao concedida ao Buto, Nepal e
Afeganisto; e presta consultoria aos ministrios das Finanas e Comrcio com relao
cooperao concedida a outros pases. O MEA tambm financia os programas gerais do
Indian Technical and Economic Cooperation (Cooperao Tcnica e Econmica Indiana
ITEC), que implementa sobretudo programas de treinamento, e do Indian Council for
Cultural Relations (Conselho Indiano para Relaes Culturais ICCR). Nos vinte anos
aps 1985, o financiamento para o ITEC subiu de US$ 4,3 milhes para US$ 12,6,
superando US$ 14 milhes em 2008-2009 (tabela 1) e nos dez anos subsequentes o
nmero de pessoas em treinamento subiu de 427 para 2014 (Chaturvedi, 2012b, p. 180).
O Ministrio das Finanas exerce superviso administrativa dos emprstimos e crditos subsidiados do Exim Bank (Banco de Importao-Exportao)
indiano (Agrawal, 2007, p. 5-6). Os emprstimos e linhas de crdito oferecidos
pelo Exim Bank para instituies financeiras estrangeiras, bancos regionais
de desenvolvimento, governos soberanos e outros4 visam sobretudo facilitar
e promover o comrcio da ndia com outros pases no mbito do Indian
Development and Economic Assistance Scheme (Esquema Indiano de Assistncia Econmica e para o Desenvolvimento Idea), apoiando em particular as
4. Os maiores recipiendrios do crdito do Exim Bank indiano so o governo do Sudo (US$ 350 milhes), Ceylon
Petroleum (US$ 150 milhes), Banco Mellat (US$ 200 milhes), o governo da Etipia (US$ 122 milhes) e o ECOWAS
Bank for Investment and Development (US$ 250 milhes) (Chaturvedi, 2012b, p. 182).
255
atividades comerciais de empresas indianas mdias e pequenas (Exim Bank,

2013, Chaturvedi 2012b, p. 182).5 A primazia das motivaes econmicas se
reflete no crescimento de 11,3% nas despesas do Exim Bank no perodo de
2004-2010, consideravelmente maior que o crescimento de 3,3% nas despesas
do MEA (Chanana, 2010).
Apesar da aparncia de coordenao central, a CID da ndia assim como
a de outros pases emergentes altamente fragmentada, canalizada por diversas
outras agncias governamentais e carece de controles e clareza oramentrios.
Por exemplo, o Ministrio da Energia compartilha os custos da construo de duas
hidreltricas no Buto com o MEA; e a maior empresa petrolfera estatal indiana, a
Oil and Natural Gas Corporation Limited (ONGC), tem investido na construo
de uma ferrovia na Nigria. Aps o tsunami asitico de 2004, as foras armadas e
paramilitares indianas foram responsveis pela cooperao mdica, pela reparao
de infraestrutura e pelos servios de reabilitao em pases vizinhos.
Contudo, h reconhecimento por parte do governo dessa fragmentao institucional e proposta para remedi-la por meio da criao de nova agncia. Durante
o planejamento oramentrio para 2007-2008, foi determinado o estabelecimento
da India International Development Cooperation Agency (Agncia da ndia de
Cooperao Internacional para o Desenvolvimento IIDCA), composta por
representantes do MEA, do Ministrio das Finanas, do Ministrio do Comrcio
e Indstria, entre outros, com a finalidade de unificar o monitoramento e a administrao da CID indiana (Chaturvedi, 2012a, 2014). Em 2012, foi estabelecida
nova diviso no MEA, a Development Partnership Administration (Administrao das
Parcerias para o Desenvolvimento DPA), encarregada de administrar a concepo,
execuo e concluso dos projetos da CID indiana, que pode ser considerada um
embrio de uma agncia de pleno direito. A DPA combina uma estrutura temtica e regional, possuindo trs divises: DPA-I, que lida com as linhas de crdito
alm de subvenes para pases da frica e Bangladesh e projeto de habitao no
Sri Lanka; DPA-II, que cuida de programas de treinamento da ITEC em 161
pases parceiros, alm de subvenes para pases asiticos e latino-americanos e
cooperao humanitria; e DPA-III, que est encarregada da implementao de
subvenes no Afeganisto, nas Maldivas, no Mianmar, no Nepal e no Sri Lanka
(Chaturvedi, 2012b, 2014).
2.3 Quantias desembolsadas, instrumentos, natureza e canais de execuo
Alm da fragmentao institucional, h outras dificuldades para se estimar a CID

indiana. Em primeiro lugar, nem o MEA nem o Ministrio das Finanas mantm
registros dessa cooperao. Ademais, estes ministrios tambm carecem de uma
5. Ver valores envolvidos na tabela 1.
256
definio padronizada do que seja CID, bem como de levantamentos e mtodos

contbeis eficazes. Por fim, muitas vezes promessas de cooperao so anunciadas
como desembolsos, embora possam no ser cumpridas (Agrawal, 2007, p. 5).
Isto significa que os dados disponveis acerca da CID da ndia ainda so altamente
precrios, e devem ser tratados enquanto tal. Como a ndia, assim como outros
pases emergentes, deseja apresentar sua CID como significativa e benfica, tanto
para ela quanto para seus parceiros, maior transparncia, monitoramento, coordenao e eficincia burocrticas so essenciais para esse propsito.
No obstante, h estimativas parciais disponveis da cooperao internacional indiana para o desenvolvimento. A concedida pelo MEA entre 2007 e 2008
foi de cerca de US$ 420 milhes. De acordo com o Ministro das Finanas, neste
mesmo perodo outros ministrios e agncias da ndia concederam US$ 1 bilho
para outros pases em CID (Agrawal, 2007, p. 6).
A CID indiana orientada principalmente para projetos especficos, se concentrando na cooperao tcnica e nos emprstimos, embora o perdo de dvidas
tambm seja significativo, principalmente de pases africanos, como Tanznia
(US$ 20 milhes) e Zmbia (US$ 5 milhes) (Kragelund, 2008). Notadamente,
conforme j mencionado, a maior parte dos emprstimos concedida pelo Exim
Bank com a finalidade de capacitar pases parceiros a comprarem projetos de
infraestrutura, equipamentos, bens e servios da ndia, constituindo portanto
evidncia de CID amarrada. A frica recebe a maior parcela do crdito do Exim
Bank indiano (59%), seguida da sia (36%), sendo os dois principais pases receptores o Sudo (US$ 350 milhes) e a Etipia (US$ 122 milhes). A partir de
maro de 2013 cerca de US$ 8,57 bilhes foram disponibilizados para financiar
projetos geralmente de infraestrutura em 167 pases (Exim Bank, 2013).
A ndia oferece pouca CID na forma de subvenes em espcie (tabela 1).
notvel tambm a crescente nfase da ndia na concesso de acesso maior
e facilitado ao seu mercado como uma forma de CID. As exportaes de pases
menos desenvolvidos (least developed countries ou LDCs, em ingls) so favorecidas
por meio de medidas unilaterais indianas como meio supostamente mais eficaz
que as subvenes para promover o desenvolvimento desses pases. Em particular, exportaes da frica de algodo, cacau, cana-de-acar, cobre e minrio
de alumnio tm sido beneficiadas, assim como txteis e a quase totalidade das
exportaes de Bangladesh (Chaturvedi, 2012a; 2014).
A CID concedida pela ndia tem sido canalizada sobretudo bilateralmente.
No obstante, o pas representa um dos maiores contribuintes para o Commonwealth
Fund for Technical Cooperation e o South Asian Association for Regional Cooperation
Development Fund (Fundo de Desenvolvimento da Associao Sul-Asitica para a
Cooperao Regional SAARC) por via da ITEC. Desde 1982 a ndia contribui
257
para o African Development Fund (Fundo de Desenvolvimento Africano) do African

Development Bank (Banco de Desenvolvimento Africano AfDB) (tabela 4).
Ademais, a ndia tambm contribui para o UNFPA e o Emergency Assistance
Fund (Fundo de Ajuda para Emergncias) do FMI a partir de 2003 (Agrawal,
2007, p. 8; UNDP, 2009, p. 177; Bijoy, 2010, p. 67). Ainda assim, as quantias
direcionadas pela ndia s organizaes internacionais e instituies financeiras
internacionais entre 2008-2009 somam US$ 76,9 milhes, valor inferior ao que
foi direcionado ao Afeganisto (US$ 96.914 milhes) e menos da metade do que
foi direcionado ao Buto (US$ 178,235 milhes) no mesmo perodo (tabela 1).
A ndia praticamente no tem histrico de cooperao para o desenvolvimento
triangular. Entretanto, os mritos da cooperao trilateral tm sido reavaliados em
razo de experincias com agncias de cooperao ocidentais em campanhas para
democratizao do Nepal, e de maior exposio a outros doadores no Afeganisto.
Parcerias com a Alemanha em projetos de infraestrutura na frica e para combater
doenas contagiosas, assim como com o Reino Unido, tem sido negociadas. Ainda
assim, este tipo de cooperao ainda pouco considerado pelo MEA. Segundo
alguns analistas, a cooperao trilateral poderia minar a ambio da ndia de se
apresentar como porta-voz do mundo em desenvolvimento (Agrawal, 2007, p. 12),
assim como o controle exercido pelo pas na CID por ele oferecida. Possivelmente
pelas mesmas razes, a cooperao multilateral indiana relativamente pequena,
correspondendo a cerca de 1% do total (Chaturvedi, 2012b, p. 177-179; 2014).
TABELA 1
A cooperao para o desenvolvimento indiano

(Em US$ milhes)
Subvenes
Emprstimos
Subvenes + emprstimos
1998-1999
2008-2009
133,205
4.195,461
64,891
30,185
198,096
44.971,361
Dos quais no oramento do MEA para a ITEC

Para a frica
Contribuies para organizaes internacionais
14,156
2,615
17,423
38,530
76,900
Alocaes a instituies financeiras internacionais
3,724
Das quais para o African Development Bank
3,136
Subsdios de equalizao de juros do Exim Bank
50,526
Cooperao internacional total estimada
236,626
5.808,568
Emprstimos e garantias do Exim Bank
499,470
7.623,299
Fonte: Bijoy (2010, p. 69).

Obs.: Converso da rpia indiana para o dlar americano utilizando as taxas de cmbio mdias bianuais 42,0706 (1998-1999)
e 45,9170 (2008-2009).
258
2.4 Alocao geogrfica
A ndia tem concentrado sua CID primordialmente entre pases vizinhos, sobretudo o Buto e o Afeganisto, sendo que Nepal e Mianmar tambm tm recebido
fluxos significativos (grfico 1). O Buto sozinho tem recebido cerca de 30% desta
cooperao entre 1991 e 2006 (Agrawal, 2007, p. 7). Embora a CID indiana direcionada para a frica tenha crescido consideravelmente na ltima dcada (tabela 1),
tal cooperao ainda representa menos do que concedido para estes pases do sul
da sia, correspondendo a cerca de 10% do concedido ao Afeganisto (grfico 1).
GRFICO 1
Distribuio geogrfica da cooperao para o desenvolvimento da ndia (2010)

(Em US$ milhes)
250
200
194,76
156,69
150
24,06
14,73
5,07
4,50
1,05
Libria
24,57
Nambia
50
Tajiquisto
100
1,04
10,80
Pas receptor
Total frica
Ilhas Maurcio
Sri Lanka
Mianmar
Nepal
Buto
Afeganisto
Fonte: AidData.
Os interesses econmicos da ndia no sul da sia ajudam a explicar a concentrao da CID do pas nesta regio. Notadamente, a energia produzida pelas
hidroeltricas construdas com financiamento indiano no Buto ir, em grande
medida, ser vendida para ndia. Similarmente, a CID indiana direcionada para
Mianmar parcialmente explicada pelo interesse da ndia em criar um acesso por
terra s reservas de gs natural naquele pas, bem como ao seu mercado interno.
Esta cooperao tem sido alvo de intensas crticas, tanto em mbito domstico
como global, por supostamente beneficiar a junta militar que governa Mianmar
de forma autoritria e com violao de direitos humanos (Bijoy, 2010, p. 69).
259
H tambm, contudo, motivaes polticas para a alocao da CID da ndia

no sul da sia. A dispora de mais de 100 mil ex-combatentes indianos que habitam a regio do Terai no sul do Nepal que tem sido histrica e geograficamente
ligada ao estado indiano de Behar ajuda a explicar a significativa cooperao que
a ndia concede para o pas vizinho. A cooperao da ndia para o Afeganisto
tem aumentado consideravelmente aps a queda do Talib e em grande medida
motivada por seu interesse poltico em conter o extremismo islmico. A ajuda de
emergncia da ndia durante as inundaes de 2003 no Sri Lanka tambm tem
sido associada ao seu desejo de favorecer o combate ao grupo terrorista Tigres de
Liberao do Tamil promovido pelo governo daquele pas (Bijoy, 2010, p. 69).
Na frica, a CID indiana tem buscado promover sobretudo interesses econmicos ligados aos setores de energia e infraestrutura, especialmente transportes,
mas tambm aos mercados para exportao. Empresas multinacionais indianas tm
se beneficiado sobremaneira desta cooperao. Por exemplo, a Tata Motors ganhou
licitao do Banco Mundial para fornecer quinhentos nibus para uma empresa de
transporte no Senegal; a estatal Rail India Technical and Economic Service (Rites)
tem vendido locomotivas para o Sudo e fechado outros contatos na Tanznia,
Etipia e Uganda; e a empresa petrolfera ONGC Videsh e a Indian Oil Corporation
tm tambm atuado em pases africanos como o Sudo (Bijoy, 2010, p. 71).
Na frica oriental, a cooperao indiana para o desenvolvimento concedida por meio de iniciativas como a Indian Ocean Rim Association for Regional
Cooperation (Associao para Cooperao Regional na Borda do Oceano ndico
IOR-ARC). Um dos objetivos polticos desta cooperao tem sido excluir o
Paquisto da IOR-ARC; e a China da iniciativa ndia, Brasil, frica do Sul (Ibas).
Relaes bilaterais com os pases da regio e com a Southern African Development
Community (Comunidade de Desenvolvimento do Sul da frica) e a Common
Market of Eastern and Southern Africa (Mercado Comum do Sul e Leste da frica)
tambm promoveram a CID da ndia na frica Oriental (Bijoy, 2010, p. 71).
H considerveis disporas indianas na Tanznia e no Qunia, que ajudam a
explicar a CID concedida pela ndia a estes pases.
Embora os pases da frica Ocidental no tenham sido historicamente
parceiros econmicos ou estratgicos da ndia, eles concentram cerca de 70%
da produo de petrleo do continente. Com vistas a assegurar acesso riqueza
petrolfera e mineral destes pases, e particularmente de Burquina Faso, Guin
Equatorial, Chade, Guin-Bissau, Gana, Mali, Costa do Marfim e Senegal, a
ndia firmou o Techno-Economic Approach for Africa-India Movement (Movimento
da Abordagem Tecno-Econmica para frica-ndia Team-9). Em 2004, o
Exim Bank indiano forneceu US$ 500 milhes em crdito para esta iniciativa,
promovendo atividades agrcolas, melhorias em infraestrutura e compras
260
de bens manufaturados da ndia, como produtos farmacuticos, tecnologias de

informao e automveis. US$ 200 milhes adicionais foram alocados para
o Indian-Africa Fund (Fundo ndia-frica) no mbito da New Partnership
for Africas Development (Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica,
NEPAD) com a finalidade de promover a integrao econmica da frica.
A ndia apoia ainda a Afro-Asian Rural Development Organisation (Organizao
de Desenvolvimento Rural Afro-Asitica AARDO), oferecendo US$ 600
milhes entre 2009 e 2011 para a capacitao dos pases-membro por meio
do treinamento em instituies de excelncia na ndia e o compartilhamento
de modelos inovadores e bem-sucedidos de desenvolvimento rural e alvio da
pobreza (Agrawal, 2007, p. 8; UNDP, 2009, p. 177; Bijoy, 2010, p. 71).
2.5 reas do desenvolvimento
A maior parte da CID oferecida pela ndia tem financiado projetos nas reas de
energia, transportes e comrcio e indstria correspondendo a 65% do total
(grfico 2). De fato, estas tm sido as reas favorecidas nos maiores receptores da
cooperao indiana: Buto, Afeganisto e Nepal, e pela maior parcela dos emprstimos do Exim Bank. A cooperao concedida pela ndia para outros pases tm
sido dividida entre o treinamento a funcionrios pblicos, engenheiros e tcnicos
do setor pblico, principalmente na frica (60%); emprstimos que permitem a
estes pases comprar equipamentos e servios indianos numa forma de cooperao
amarrada (30%) e estudos de viabilidade, envio de especialistas indianos e outras
atividades relacionadas a projetos especficos (10%) (Agrawal, 2007, p. 7).
A cooperao indiana destinada educao e sade tem se concentrado
principalmente no sul da sia, e representa somente 5% do total desta cooperao,
medida pela quantidade de recursos empregados (grfico 2). Assim, a CID da ndia
no privilegia o desenvolvimento social, mas sim o desenvolvimento energtico e em
infraestrutura, associados aos interesses econmicos indianos nos pases parceiros.
Embora no contabilizados no grfico 2, a ndia tambm tem concedido ajuda
de emergncia, sobretudo na sia, como em casos j mencionados de tsunamis,
terremotos e inundaes.
261
GRFICO 2
Distribuio da cooperao tcnica indiana por reas do desenvolvimento (2005-2010)

(Em %)
3
3
4
32
17
16
Energia
Transporte
Comrcio e indstria
Apoio a commodities
gua e saneamento
Apoio oramentrio
Administrao governamental
Sade
Agricultura
Educao
Servios sociais
Meio ambiente
Fonte: AidData.
3 A CID DA CHINA
3.1 Histrico e motivaes de poltica externa
A CID chinesa, assim como a indiana, remonta a meados dos anos 1950. Esta
cooperao era inicialmente destinada principalmente agricultura, cooperao
tcnica, e a alguns poucos projetos de infraestrutura, como a estrada de ferro de
1931 quilmetros que percorre a Tanznia e a Zmbia, e que representa at hoje
o maior projeto de desenvolvimento financiado pela China no exterior. A CID
chinesa tambm se destinou de forma significativa aos esforos de reconstruo
da Coreia do Norte aps a guerra que dividiu a pennsula coreana. At 1963, os
principais pases parceiros eram vizinhos da China.
Em 1964, em visita ao presidente de Gana, Zhou En Lai apresentou os
oito princpios da assistncia chinesa aos pases do terceiro mundo: i) enfatizar
a igualdade e o benefcio mtuo; ii) respeitar a soberania e nunca impor condicionalidades; iii) oferecer emprstimos sem juros ou com juros baixos; iv) ajudar
262
os pases recipiendrios a desenvolver sua independncia e autossuficincia;

v) construir projetos que requerem baixo investimento e que podem ser realizados
rapidamente; vi) oferecer equipamento e material de qualidade a preos de mercado; vii) assegurar assistncia tcnica efetiva; e viii) pagar especialistas conforme
os padres locais.
A CID chinesa se institucionalizou e aumentou significativamente nos anos
1960 e 1970, representando 6% a 7% dos gastos fiscais em 1973. Tal cooperao
priorizou parceiros socialistas, como a Coreia do Norte, o Vietn e a Albnia,
sendo orientada pelo princpio de internacionalismo da Revoluo Cultural. Entre
1971 e 1978, houve tambm considervel diversificao dos pases parceiros desta
cooperao, que se globaliza e passa a ser alocada a 110 pases nos cinco continentes. Nesse perodo tambm tem incio a participao da China em iniciativas de
cooperao multilaterais. O reconhecimento diplomtico obtido em parte como
condio de sua CID permitiu China aderir ONU em 1971 (Xiaoyun, 2008,
p. 3-11; Li, 2010, p. 122; The Reality of Aid Management Committee, 2010,
p. 6; Carmona, 2010, p. 109-111; Huang e Wei, 2013).
A CID da China diminuiu em 1979 atingindo 0,7% dos gastos fiscais
e incio dos anos 1980. Nesse perodo esta cooperao tambm se tornou mais
pragmtica e menos ideolgica, privilegiando projetos de construo, como de
fbricas, centros de conferncia, palcios, estdios e hospitais; projetos de pequena
escala visando melhorar as condies de vida das populaes locais; e emprstimos
subsidiados (Hong, 2012, p. 141-142).
A CID chinesa cresceu novamente nos anos 1990,6 com nova expanso global
e tambm diversificao de sua natureza, seus recursos e fontes de financiamento. Em 1982 a China passou a fazer parte do Banco Mundial (Xiaoyun, 2008,
p. 3-11; Li, 2010, p. 122; The Reality of Aid Management Committee, 2010,
p. 6; Carmona, 2010, p. 109-111; Huang e Wei, 2013). Os oito princpios apresentados por Zhou En Lai permanecem em vigor, orientando a CID chinesa atual,
e foram enfatizados no White Paper on Chinas Foreign Aid (Livro Branco sobre a
Assistncia Estrangeira da China) publicado em 2011.7
De uma forma geral, desde meados dos anos 1990 a CID da China tem
sido motivada primordialmente por motivaes econmicas.8 Esta cooperao foi
integrada com as polticas de comrcio e investimentos estrangeiros e passou a
enfatizar a gerao de benefcios mtuos de acordo com a estratgia do Ministrio de
Comrcio Exterior e Cooperao Econmica. No sculo XXI o pas almeja assegurar
6. At os anos 1990, a CID chinesa beneficiava 96 pases (Xiaoyun, 2008, p. 10).
7. Chinas Foreign Aid, disponvel em: <http://goo.gl/KTM83x>.
8. Houve portanto mudana de uma orientao na qual a economia servia a diplomacia para outra em que
a diplomacia serve a economia (Huang e Wei, 2013).
263
acesso a recursos naturais em face de sua crescente procura domstica por energia,
declinante produo de petrleo e insuficiente produo de carvo. Notadamente,
a China o maior consumidor global de matrias-primas, como cobre, minrio
de ferro e madeira, e deve superar os Estados Unidos como maior consumidor
de petrleo j na prxima dcada. O pas tambm deseja criar oportunidades de
investimentos para suas empresas e abrir novos mercados de exportao para bens
e servios chineses. A CID , portanto, utilizada como moeda de troca para a
China alcanar tais objetivos (Pehnelt e Abel, 2007, p. 10-12; Huang e Wei, 2013).
Entretanto, tambm tem havido razes diplomticas para a CID chinesa.
Notadamente, o isolamento de Taiwan tem constitudo um claro objetivo e, de
fato, condio dessa cooperao (Kurlantzick, 2006, p. 2). Por exemplo, em 2007
a China ofereceu cooperao e investimentos ao Malaui no valor de US$ 6 bilhes.
Em janeiro de 2008 o pas africano deixou de reconhecer Taiwan e estabeleceu relaes
diplomticas com a China. Subsequentemente, ainda em 2008, a cooperao chinesa
para o Malaui caiu para US$ 287 milhes (Banda, 2008). Similarmente, a cooperao
chinesa para a Costa Rica tambm foi condicionada ao estabelecimento de relaes
diplomticas com a China e ao trmino destas relaes com Taiwan (Lum et al., 2009,
p. 13). Como resultado desta condicionalidade da CID chinesa, em 2009 somente
trs pases africanos ainda mantinham relaes diplomticas com Taiwan: Burquina
Faso, Gmbia, e So Tom e Prncipe . Outra motivao diplomtica para a concesso de cooperao internacional pela China tem sido a obteno de apoio dos pases
parceiros em instituies internacionais, e especialmente na ONU,9 em que decises
so tomadas por voto, e cada pas tem direito a um voto (Xiaoyun, 2008, p. 11).
3.2 Estrutura institucional
As principais decises relativas concesso de CID so tomadas pelo Conselho

de Estado, o mais alto rgo governamental da China, composto pelo primeiro-ministro, vice-primeiro-ministro e ministros. A CID chinesa administrada
principalmente pelo Departamento de Cooperao aos Pases Estrangeiros (DCPE)
e pelo Escritrio de Assuntos de Cooperao Internacional (Eaci), criados em 1982
no mbito do Ministrio do Comrcio. O DCPE encarregado da elaborao
das propostas oramentrias correspondentes s atividades de cooperao e da
interlocuo com os pases parceiros. Alm disso, autoriza todas as empresas que
participam de licitaes em projetos de cooperao estrangeira, administra estas
licitaes e fiscaliza a execuo de cada projeto. O EACI, por sua vez, se ocupa
de todos os aspectos prticos envolvidos na cooperao econmica internacional,
9. A China tambm apoia na ONU resolues de pases parceiros de sua cooperao internacional. O apoio chins
particularmente valioso para esses pases porque a China ocupa assento permanente no Conselho de Segurana (Pehnelt
e Abel, 2007, p. 19). De acordo com a Democratic Coalition Project (Projeto de Coalizo Democrtica DCP), a China e
muitos pases da frica subsaariana votam similarmente na Assembleia Geral da ONU, especialmente no que concerne
resolues sobre a violao de direitos humanos. Disponvel em: <http://goo.gl/JFCjgp>.
264
incluindo, por exemplo, os contratos, o treinamento, o monitoramento e a avaliao (Carmona, 2010, p. 115).
O fato desses dois principais rgos de CID da China se encontrarem no mbito
do Ministrio do Comrcio indicativo das motivaes primordialmente econmicas
e comerciais desta cooperao. Ademais, a CID chinesa no simplesmente associada, mas de fato subordinada, ao investimento e ao comrcio, institucionalmente e
politicamente. Tal cooperao representa um dos instrumentos do Ministrio para a
conduo das polticas de comrcio e investimento da China. Alm disso, tambm
existe no pas uma ligao operacional clara entre comrcio e investimento, de um
lado, e CID, de outro, uma vez que so os mesmos rgos que atuam com estas polticas, tanto em sua elaborao como em sua implementao como o Exim Bank
e as estatais chinesas (Carmona, 2010, p. 17; Huang e Wei, 2013).
Contudo, os ministrios das Finanas, Defesa Nacional, Agricultura,
Sade, Educao, Cincia e Tecnologia e Assuntos Civis tambm se engajam
na CID chinesa. O Ministrio das Finanas cuida das contribuies das instituies multilaterais, e compila e prepara as previses oramentrias dos diversos
ministrios relativos a essa cooperao, que so por sua vez aprovadas pelo
Congresso Nacional do Povo, o maior rgo legislativo da China. Emprstimos
subsidiados e perdo de dvidas so concedidos pelo Exim Bank desde 1995. Os
embaixadores chineses tambm propem projetos para os pases onde se encontram lotados para que sejam avaliados pelo Ministrio de Assuntos Exteriores.
Por fim, possvel que governos provinciais estejam igualmente engajados na
oferta de CID chinesa (Pehnelt e Abel, 2007, p. 2; Xiaoyun, 2008, p. 15-19;
Carmona, 2010, p. 115-116; Landingin, 2010, p. 93).
Assim como a ndia, a China concede CID sem um sistema institucional
centralizado, um planejamento estratgico bem definido ou um cronograma regular
de financiamento. Estima-se que entre 15 e 23 ministrios e agncias governamentais participam desta cooperao (Carmona, 2010, p. 114). O pas carece de uma
agncia de cooperao internacional e usualmente oferece tal cooperao de forma
ad hoc. A CID concedida em grande medida sem coordenao, monitoramento
ou avaliao (Xiaoyun, 2008, p. 25). Desde 2006, contudo, tem havido esforos
para promover maior coordenao e comunicao entre instituies chinesas que
concedem CID, sobretudo entre o Ministrio do Comrcio, dos Assuntos Estrangeiros e das Finanas (Huang e Wei, 2013).
3.3 Quantias desembolsadas, instrumentos, natureza e canais de execuo
Estimativas da CID concedida pela China assim como as referentes cooperao da ndia apresentam alto grau de varincia e, portanto, de incerteza.
De acordo com o Finance Year Book of China, a China ofereceu US$ 1,467 bilho
265
em cooperao em 2007, o que representou um aumento considervel em relao

aos US$ 472 milhes oferecidos em 1995 (Carmona, 2010, p. 127). A ECOSOC
(2008) estimou que a CID chinesa em 2006 corresponderia a um valor entre
US$ 1,5 bilhes e US$ 2 bilhes. As estimativas de Deborah Brutigam (2008,
p. 210) chegam a resultados similares, indicando que o oramento anual para
esta cooperao equivaleu a US$ 1,4 bilhes em 2007. Empregando uma ampla
definio de CID e incluindo promessas de concesses (e no exclusivamente
desembolsos), estudo da New York University Robert F. Wagner Graduate School
of Public Service apresentou estimativas altamente contrastantes com as demais,
apontando dramtico crescimento da concesso desta cooperao pela China de
2002 (US$ 51 milhes) at 2007 (US$ 25 bilhes), conforme mostra o grfico
3.10 O maior aumento foi verificado nos fluxos destinados frica (Lum et al.,
2009, p. 1 e 6). O nmero estimado para 2007 pela Wagner School , portanto,
cerca de dezoito vezes superior quele estimado por Brutigam (2008).11
GRFICO 3
A cooperao internacional para o desenvolvimento concedida pela China (2002-2007)

(Em US$ milhes)
30
27.518
25.098
25
20
15
10.485
10
10.106
5
1.482
51
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fonte: Lum et al. (2009, p. 6).
10. Esses nmeros so prximos ao apresentado para os investimentos estrangeiros diretos chineses por diversas fontes,
com base em estatsticas oficiais, de US$ 21 bilhes para o perodo 2006-2007 (Nanto, 2008, p. 59).
11. De todo modo, muito provvel que a CID concedida pela China seja significativamente superior a concedida
pela ndia e outros pases emergentes, embora os dados, por sua varincia e incerteza, no permitam apresentar uma
concluso definitiva.
266
Tais discrepncias resultam, em grande medida, das dificuldades encontradas

para quantificao da CID da China, geradas por sua vez pela falta de transparncia
governamental. De fato, o governo chins no revela ou explica as estatsticas relativas
cooperao estrangeira que oferece (Pehnelt e Abel, 2007, p. 2). Embora a ndia
tambm carea de transparncia com relao concesso de cooperao para outros
pases, na China este problema agravado por um regime poltico autocrtico.
Por um lado, muitas iniciativas possivelmente no foram divulgadas; e o valor
da mo de obra e dos materiais chineses muitas vezes omitido. H suspeitas de que
a CID chinesa deliberadamente mantida em sigilo; seja porque o pas continua a
receber grandes fluxos de assistncia do exterior e teme que este fluxo seja reduzido
se a China passar a ser vista como um grande doador; seja porque o governo teme
a oposio de seus cidados a vultosos gastos em projetos de desenvolvimento no
exterior (Pehnelt e Abel, 2007, p. 2; ECOSOC, 2008; Lafraniere e Grobler, 2009;
Lum et al., 2009, p. 1).
Por outro lado, assim como no caso da cooperao internacional da ndia,
as promessas de CID feitas pelo governo da China nem sempre so cumpridas, e
quando envolvem muitos projetos implementados durante muitos anos elas podem ser contabilizadas mais de uma vez. Ademais, mais que a CID oferecida pela
ndia, a cooperao chinesa tende a se confundir com investimentos estrangeiros
diretos e exportaes de servios, conforme admitido pelos prprios autores do
estudo da Wagner School (Lum et al., 2009, p. 1; The reality of Aid Management
Committee, 2010, p. 7; AFRODAD, 2010, p. 38). H ainda o emprego de diversas
definies distintas de CID. A incluso ou excluso de fluxos de investimento,
crdito e comrcio no clculo da CID tem um impacto altamente significativo
nos resultados obtidos.
Notadamente, caso sejam levadas em considerao somente as doaes ou
subvenes para o desenvolvimento que consiste na principal forma de ODA
concedida pelos pases da OCDE , a China constitui uma fonte relativamente
pequena da CID global.12 Contudo, quando se leva em conta os emprstimos e
investimentos estrangeiros realizados ou subsidiados pelo estado, a China se torna
uma das principais fontes de CID global, conforme mostra a tabela 2 (Lum et
al., 2009, p. 1). A preferncia da China por emprstimos, em vez de subvenes,
pode estar relacionada maior influncia que eles permitem exercer sobre os pases
parceiros (Kurlantzick, 2006, p. 3). Em 2007, a China tinha cancelado dvidas no
valor de US$ 2.130 milhes beneficiando 44 pases, entre os quais 31 africanos
12. Pablo Aguirre Carmona (2010, p. 128) estima que a CID chinesa ocuparia um modesto 17o lugar no ranking global,
quando considerados somente os montantes que correspondem a atividades includas na definio do Comit de Ajuda
ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (CAD/OCDE) de assistncia
oficial ao desenvolvimento (ODA, em ingls).
267
cujas dvidas perdoadas corresponderam a US$ 1.400 milho (Carmona, 2010,

p. 130; AFRODAD, 2010, p. 38).
A distino entre CID e investimento se torna mais problemtica dado
que a maior parte do investimento que a China realiza nos pases em desenvolvimento, embora no concessionais, so apoiados por acordos bilaterais oficiais
e no representam qualquer risco financeiro para as empresas chinesas. Ademais,
os mesmos empreiteiros e exportadores chineses se encontram engajados tanto
nos investimentos como na CID. Portanto, h razes para incluir parte do que
considerado investimento na CID chinesa. No obstante, dada a fronteira tnue
entre os fluxos de investimento e a CID da China, h considervel risco de se
sobrestimar a segunda (Carmona, 2010, p. 133).
A CID chinesa canalizada exclusivamente para governos nacionais, em geral
bilateralmente (Pehnelt e Abel, 2007, p. 2). A cooperao multilateral da China
usualmente no ultrapassa US$ 8 milhes por ano. O pas tem preferido atuar
em bancos regionais, onde sua influncia maior, em vez do Banco Mundial e de
instituies multilaterais. Destes bancos regionais, o AfDB tem sido, de longe, o
maior receptor da cooperao chinesa, recebendo US$ 121 milhes no perodo
2000-2009. O Banco Asitico de Desenvolvimento aparece como o segundo maior
banco regional na cooperao da China, recebendo US$ 62,8 milhes no mesmo
perodo. Tal estratgia consistente com o Dcimo Plano Quinquenal (2001-2005),
e levou Pequim a promover ao longo da ltima dcada a criao de vrios fruns
regionais, dedicados a abordar de forma abrangente as relaes entre cada grupo
de pases e a China, incluindo questes como investimentos, comrcio, segurana,
cooperao institucional, relaes internacionais e ajuda. O governo da China no
tem experincia em fornecer cooperao via ONGs ou organizaes da sociedade
civil, tanto chinesas como de pases parceiros, e tem demonstrado grande resistncia
em faz-lo (Kurlantzick, 2006, p. 3; Carmona, 2010, p. 123-125).
TABELA 2
Cooperao chinesa por instrumento e regio (2009)

(Em US$ milhes)
frica
Investimentos patrocinados pelo governo
Emprstimos subsidiados
Subvenes
Perdo de dvida
Cooperao em espcie
Amrica Latina
Sudeste da sia
8.042
24.389
7.429
22.379
1.950
7.114
1.851
421
231
850
60
21
268
3.4 Alocao geogrfica
Apesar da considervel varincia observada na distribuio geogrfica da CID

chinesa entre 2002 e 2007, nos ltimos anos a maior parte desta cooperao
tem sido direcionada para a frica. A Amrica Latina aparece como a segunda
regio que mais tem recebido CID da China (tabela 3), em montantes crescentes
e que provavelmente continuaro a crescer dada a manifestao de interesse do
pas na regio desde 2012. Em junho de 2012 o primeiro-ministro Wen Jiabao
props a criao de um frum para a cooperao entre China e Amrica Latina,
e ofereceu US$ 1,5 milho em emprstimos iniciais, o que corresponde a mais
que o valor total da ODA do CAD para regio13 (Abdenur e Souza Neto, 2013,
p. 71). evidente, portanto, que a cooperao chinesa apresenta maior alcance
global que a da ndia.
O estudo da Wagner School sugere que a CID concedida para a frica e a
Amrica Latina serve os interesses econmicos imediatos da China; conquanto a
cooperao destinada ao Sudeste Asitico est associada a objetivos diplomticos
ou estratgicos de longo-prazo do pas. Na frica, esta cooperao visa garantir,
sobretudo, acesso ao suprimento de petrleo e minrios, incluindo, para tanto,
projetos de infraestrutura; na Amrica Latina, o de minrios e commodities agrcolas
como a soja, bem como acesso a abertura de mercados alternativos e oportunidades
para as exportaes e os investimentos da China. Por tais razes, na frica a cooperao chinesa concentrada em pases ricos em recursos naturais, quais sejam:
Angola, Camares, Etipia, Gana, frica do Sul, Tanznia, Zmbia, Zimbbue,
Chade, Congo, Nigria, Sudo, Costa do Marfim e Mali. Entretanto, a CID
chinesa na forma de doaes e emprstimos sem juros foi destinada, embora com
quantidade de recursos variveis, a todos os pases africanos, exceto os que no
mantm relaes diplomticas com a China, quais sejam: Burkina Faso, Gmbia
e So Tom e Prncipe (Carmona, 2010, p. 139).
Embora o fornecimento de recursos naturais tambm constitua uma motivao
para a CID direcionada ao sudeste asitico, interesses estratgicos e diplomticos
desempenham um papel maior nesta cooperao que naquela destinada a outras
regies. A China constitui o maior fornecedor de CID para Mianmar, Camboja
e Laos, principalmente no que tange a projetos em energia sobretudo hidroeltrica , infraestrutura e agricultura. Vietn e Filipinas tambm se beneficiaram de
financiamento chins para projetos em energia, transporte e agricultura (Lum et
al., 2009; AFRODAD, 2010, p. 33).
13. Ver discurso completo de Wen Jiabao proferido em junho de 2012 na Comisso Econmica para a Amrica Latina
(Cepal), em Santiago, em: <http://goo.gl/WuPx0o>.
269
TABELA 3
Cooperao chinesa por ano e regio (2002-2007)

(Em US$ milhes)
frica
Amrica Latina
Sudeste da sia
2002
10
36
2003
838
644
2004
2.292
7.000
1.193
2005
2.953
2.931
4.221
2006
9.088
16.425
2.004
2007
17.962
401
6.735
3.5 reas do desenvolvimento
Uma parcela relativamente pequena da cooperao internacional chinesa

inclui o que tipicamente tratado como ODA pelos doadores do Norte e
pelo CAD/OCDE, como subvenes, cooperao humanitria, programas
de bem-estar social e cooperao alimentar.14 Por conseguinte, a maior parte
da cooperao internacional oferecida pela China no se enquadra na definio de ODA do CAD/OCDE, que exclui cooperao que no tenha como
principal objetivo promover o desenvolvimento econmico e o bem-estar
dos pases receptores, e que no tenha um carter concessional com um
elemento de subveno de pelo menos 25% 15 (tabela 2).
A CID chinesa serve, em grande medida, s prprias necessidades de
desenvolvimento da China (Kurlantzick, 2006, p. 2, Pehnelt e Abel, 2007, p. 2),
facilitando a exportao de matrias-primas para o pas e exigindo que 50% dos
materiais e servios utilizados nos projetos financiados sejam comprados da China
(Carmona, 2010, p. 142). De fato, a tabela 4 mostra que conquanto a maior parcela
da CID chinesa tenha privilegiado a extrao ou produo de recursos naturais
e o financiamento de projetos de infraestrutura ou obras pblicas, a cooperao
tcnica e humanitria relativamente muito pequena, recebendo uma parcela
significativamente inferior de recursos.
14. A China tambm concede relativamente pouca cooperao militar ou relacionada segurana.
15. Ver glossrio de termos estatsticos da OCDE em: <http://goo.gl/ZGYDhv> e o captulo 5 deste volume, de autoria
de Carlos Milani.
270
TABELA 4
Cooperao chinesa por modalidade e regio (2009)

(Em US$ milhes)
Extrao/produo de recursos naturais
Infraestrutura/obras pblicas
No especificada/outros
Humanitria
Cooperao tcnica
frica
Amrica Latina
Sudeste da sia
9.432
18.585
4.788
17.865
7.535
6.438
5.024
608
2.276
802
32
159
10
4 IMPACTO DA CID INDIANA E CHINESA NOS PASES PARCEIROS
A CID de pases emergentes, e sobretudo da China, tem sido alvo de severas crticas
por parte de analistas e autoridades polticas do Ocidente. De uma forma geral,
as crticas se referem ausncia de condicionalidades relativas promoo da boa
governana, dos direitos humanos e das condies socioambientais da CID destes
pases, que acaba por substituir a ODA do CAD/OCDE e anular os seus efeitos
transformadores nestas reas, prejudicando as populaes locais; e aos interesses
econmicos dos chamados doadores emergentes, suas empresas e mo de obra,
promovidos na CID amarrada da ndia e China em detrimento dos interesses dos
pases parceiros.
Duas ressalvas devem ser feitas concernentes a essas crticas. Primeiro, a CID
da ndia tem ocorrido em escala muito menor e mais tardiamente que a da China,
e, talvez por esta razo, no tem incitado reaes crticas to contundentes (Berger,
Brutigam e Baumgartner, 2011). Ainda assim, a CID indiana direcionada a
Mianmar tem sido questionada. Segundo, dada a carncia de iniciativas para avaliao da CID indiana e chinesa, e a falta de transparncia desta CID, quaisquer
afirmaes sobre seu impacto permanecem altamente incertas.
A CID indiana e chinesa tem sido criticada por no buscar promover a
democracia, o desenvolvimento equitativo e sustentvel, a preservao ambiental
e as condies dignas de trabalho. Como esta CID concedida praticamente
sem condies e contrapartidas no que concernem boas formas de governana e
direitos humanos,16 os crticos consideram que ela no tem sido capaz de causar
uma influncia benfica duradoura nos pases receptores. Ao contrrio, a CID da
ndia e da China pode encorajar a corrupo e contribuir para perpetuar regimes
16. Ver o segundo dos oito princpios da assistncia chinesa para pases do terceiro mundo apresentados no discurso
do primeiro-ministro chins, Zhou En Lai, proferido em Accra em 1964, e listados anteriormente, que estabelece que
ao fornecer cooperao a outros pases, o governo chins respeita rigorosamente a soberania dos pases receptores,
e nunca associa quaisquer condies ou solicita quaisquer privilgios (Aylln, captulo 3 deste volume).
271
repressores e disfuncionais (The Reality of Aid Management Committee, 2010,

p. 13, 14). Notadamente, Moses Naim (2007) defende que a CID da China estaria
tomando o lugar daquela oferecida desde os anos 1990 pelos pases da OCDE
e pelo Banco Mundial de forma mais transparente e com condicionalidades que
protegem as populaes locais. Adriana Erthal Abdenur e Danilo Marcondes de
Souza Neto (2013) argumentam que a CID chinesa na Amrica Latina e Caribe
corre o risco de produzir efeitos deletrios referentes a mudanas de prioridades
dos programas sociais para projetos de infraestrutura, o deslocamento dos doadores tradicionais do CAD/OCDE, a excluso da sociedade civil e a fragmentao
regional. Outros analistas tm demonstrado preocupaes similares com relao
ao deslocamento da ODA, da presena e da influncia da Unio Europeia e dos
Estados Unidos pela CID chinesa na frica (Berger, 2006; Gill, Huang e Morrison,
2007; Campbell, 2008).
Outra crtica da qual a CID da ndia e da China tem sido alvo diz respeito
aos efeitos deletrios de suas condicionalidades econmicas. Esta CID usualmente
amarrada, condicionada compra de bens ou servios destes pases e/ou contratao de suas empresas e mo de obra. Notadamente, a CID da ndia privilegia
grandes empresas privadas indianas com emprstimos do Exim Bank. A CID chinesa,
por sua vez, tem como pr-requisito a concesso de 70% das obras de infraestrutura
e outros contratos a empresas estatais da China, sendo que o restante outorgado a
empresas locais, muitas das quais em joint ventures com grupos chineses; e muitos
projetos tambm envolvem mo de obra importada do pas. Como resultado,
provvel que os pases parceiros, especialmente os africanos, ultimamente paguem
mais que os valores de mercado pelos bens e servios fornecidos pelas empresas da
China; e que as externalidades positivas da cooperao chinesa sejam consideravelmente restringidas (Kurlantzick, 2006, p. 3; Lafraniere e Grobler, 2009; Carmona,
2010, p. 17; The Reality of Aid Management Committee, 2010, p. 14, 15). A falta
de transparncia na concesso da CID chinsa e indiana pode ademais ocultar a
corrupo e o endividamento de pases menos desenvolvidos (Muchena, 2006).
Um exemplo contundente o projeto da estrada de ferro de noventa quilmetros a ser construda ao norte de Manila, nas Filipinas, que supostamente
representa um dos maiores a serem financiados pela China no Sudeste Asitico mas
que, sete anos aps sua aprovao em 2004, somente havia levado construo de
1 km, tendo seu oramento quadruplicado e contratos renegociados (Landingin,
2010; Calica, 2011). De uma forma geral, prticas como estas podem tornar a
CID chinesa pouco mais que um instrumento para promover e dissimular formas
de neocolonialismo na partilha das riquezas naturais de LDCs.
Outros analistas, contudo, consideram a CID e os investimentos concedidos
por ndia e China como uma forma de satisfazer as necessidades de desenvolvimento
de pases que tm sido relativamente negligenciados pelos principais doadores do
272
CAD/OCDE, sobretudo aps o fim da Guerra Fria e na rea de infraestrutura

(Chanana, 2010). A China oferece respostas para todos os desafios de desenvolvimento em infraestrutura de LDCs, incluindo em cada projeto o financiamento via
seu Exim Bank, planejamento, construo e treinamento de pessoal. As empresas
chinesas tambm cobram preos significativamente inferiores aos cobrados pelas
empresas ocidentais, em parte porque os operrios e engenheiros chineses esto
dispostos a trabalhar no exterior por menor remunerao que os do Ocidente17
(Pehnelt e Abel, 2007, p. 21).
Ademais, a falta de condicionalidades da CID indiana e chinesa significa
que ela concedida de forma mais rpida, mais previsvel e com menos custos
de transao que a cooperao concedida pelos membros do CAD/OCDE (Lum
et al., 2009, p. 1 e 4; Carmona, 2010, p. 134). notvel que as altas e crescentes
taxas de crescimento econmico da frica muito provavelmente esto relacionadas
ao engajamento indiano e, sobretudo, chins no continente, incluindo sua concesso de CID. Alm disso, o financiamento, o crdito concessionrio e o perdo
de dvidas chins tm permitido ainda aos pases africanos negociar em melhores
termos emprstimos e assistncia com os pases da OCDE, o FMI e o Banco
Mundial (Kurlantzick, 2006, p. 1; Pehnelt e Abel, 2007, p. 18; AFRODAD, 2010,
p. 35-37). O financiamento chins tambm atraente para os pases com acesso
limitado ao crdito nos mercados internacionais, devido a moratrias e problemas
oramentrios, como a Argentina e o Equador (Abdenur e Souza Neto, 2013,
p. 80). Por fim, indicadores da dvida dos pases que recebem a CID da ndia e
China alm de muitos pases da OCDE melhorou pelo menos at 2006,
segundo estudo da OCDE, porque, apesar do aumento do endividamento, houve
maior aumento da renda e das exportaes, fazendo com que a dvida em relao
a ambos tenha diminudo (Reise e Ndoye, 2008).
Alm disso, h evidncias de que a CID chinesa esteja se tornando mais
responsiva s consideraes de governana e direitos humanos. Brutigam (2010)
conclui que, no que tange s protees sociais e ambientais, corrupo e governana, os resultados da CID chinesa so ambivalentes; h uma rpida evoluo nas
normas chinesas para concesso desta cooperao e criao de salvaguardas sociais
e ambientais; e a China no diverge muito dos doadores tradicionais, incluindo
o FMI e o Banco Mundial, nas condicionalidades adotadas. Outrossim, a China
pressionou o Sudo a permitir uma misso de manuteno da paz em Darfur e
Robert Mugabe para formar um governo de unidade nacional com a oposio
no Zimbbue, e no incluiu a Lbia de Muamar Gaddafi em sua CID (Berger,
Brutigam e Baumgartner, 2011).
17. De acordo com o Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University (Centro de Estudos Chineses, Universidade de
Stellenbosch), os custos de construo das empresas chinesas so muitas vezes 20% a 50% inferiores aos das empresas
ocidentais. Disponvel em: <http://goo.gl/ZA67we>.
273
Os efeitos da CID da ndia e da China devem tambm ser relativizados

pela parcela destes pases na CID total. De fato, a CID da ndia e da China para
pases com instituies disfuncionais, alta incidncia de corrupo e desrespeito
aos direitos humanos pequena relativamente quela dispensada pelos pases da
OCDE. Por esta razo, ainda que no imponham as mesmas condicionalidades
que estes pases da OCDE, ndia e China no podem ser responsabilizadas pela
deteriorao da qualidade da governana em LDCs. Esta concluso reforada se
se considerar o sistema chins de desembolso direto de fundos aos empreiteiros, que
impede que estes passem pelos governos locais (Carmona, 2010, p. 145; Berger,
Brutigam e Baumgartner, 2011).
Por fim, a ndia e a China declaram explicitamente que o princpio bsico que
orienta sua CID no o altrusmo, mas o benefcio mtuo, tanto para si mesmos
como para os pases parceiros. Portanto, por mais questionvel que esta possa ser,
no se deve interpretar a CID amarrada indiana ou chinesa e sua motivao de
garantir acesso a recursos naturais como uma agenda oculta ou como representando
uma inconsistncia entre princpios e prticas. Pelo contrrio, o benefcio comercial
e de investimento obtido pela ndia e China constitui um dos objetivos centrais
e abertamente declarados da sua CID.18 Pases parceiros supostamente tambm
se beneficiam com acesso a tecnologia mais barata, acesso maior e mais fcil ao
financiamento e ao conhecimento tcnico e o aprendizado de modelos para desenvolvimento social e econmico mais adaptveis s condies locais (Carmona,
2010, p. 143, Chanana, 2010).
5 CONCLUSES
H significativas semelhanas entre a CID oferecida por ndia e China. Ambas so

caracterizadas pela utilizao do canal bilateral de execuo e rejeio da cooperao
trilateral;19 pela nfase nas reas de energia, extrao e produo de recursos naturais, transporte e infraestrutura; e pela ampla concesso de cooperao amarrada.
A CID chinesa privilegia empresas estatais e mais globalizada, se concentrando
primordialmente na frica e, em menor grau, na Amrica Latina; conquanto a
cooperao indiana privilegia empresas privadas se concentra nos pases vizinhos.
Ambos os pases buscam sobretudo o acesso a matrias-primas, e a estrutura
institucional de sua CID evidencia sua priorizao de objetivos comerciais e econmicos: a ndia tem tido gastos crescentes com seu Exim Bank, enquanto a CID
18. Conforme j mencionado, o primeiro dos oito princpios da assistncia estrangeira chinesa apresentados por Zhou
En Lai em 1964 enfatizar a igualdade e o benefcio mtuo. Ver tambm Chinas African Policy, disponvel em:
<http://goo.gl/rylmsu>; e Chinas Policy Paper on Latin America and the Caribbean, disponvel em: <http://goo.gl/
kE4oZz>, ambos produzidos pelo Conselho de Estado chins. Com relao ndia, ver documento do stio do MEA
relativo criao do DPA, disponvel em: <http://goo.gl/ayWnZR>.
19. Um exemplo notvel foi a tentativa fracassada de um acordo trilateral entre a Unio Europeia e a China na frica,
ver Anna Katharina Stahl (2012).
274
chinesa se concentra no Ministrio do Comrcio. No obstante, a coincidncia

da distribuio por pases da CID da ndia com aquela verificada com relao sua
assistncia militar e a condio central de reconhecimento diplomtico da China
em detrimento de Taiwan sugere que os interesses estratgicos dos dois pases
impactam em medida significativa a oferta da sua CID.
Com relao s estruturas institucionais de sua cooperao internacional, tanto
a ndia quanto a China apresentam significativa fragmentao e falta de coordenao e planejamento central. Ambos os pases tambm defendem uma noo mais
ampla do conceito de CID que inclui, entre outras, aes relativas ao comrcio,
ao crdito e ao perdo de dvidas que a ODA da CAD/OCDE. Notadamente,
a aplicao da definio de OAD do CAD/OCDE a estes pases restringiria de
forma considervel seu valor monetrio, levando concluso enganosa de que eles
no desempenham papel relevante nas relaes globais de CID.
Embora ndia e China compitam por presena e influncia internacional,
sobretudo na frica, a maior ateno e preocupao do Ocidente direcionada
ao impacto da oferta de CID chinesa. Por um lado, a cooperao da China pode
ser considerada uma das principais causas das taxas relativamente mais altas de
crescimento econmico verificadas no continente na ltima dcada, oferecendo
servios e produtos mais baratos e respondendo s principais necessidades dos
pases parceiros de forma articulada, rpida e previsvel. Por outro lado, crticos
alegam que a cooperao chinesa gera dependncia nos pases parceiros, explorando
oportunisticamente os recursos naturais destes pases, e ajuda a perpetuar governos
autoritrios e disfuncionais em LDCs.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Barbara Pimentel (estagiria)
Jessyka Mendes de Carvalho Vsquez (estagiria)
Karen Aparecida Rosa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Wanessa Ros Vasconcelos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
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Capa
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Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro

por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
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Bruno Aylln Pino
Carlos Roberto Sanchez Milani
Joo Brgido Bezerra Lima
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Repensando a cooperao internacional para o desenvolvimento /

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

PARTE III ESTUDOS DE CASO

A cooperao internacional para o desenvolvimento (CID) tem se tornado tema de

A cooperao representa uma importante categoria operacional da poltica externa

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instituio como o Itamaraty, que sempre atuou exclusivamente com funcionrios

REPENSANDO A COOPERAO INTERNACIONAL PARA

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Em particular, a dicotomia entre doadores e recipiendrios claramente

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Similarmente, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

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infraestrutura, mas tambm cobre cooperao via compartilhamento de experincias,

Parte da dificuldade em conceituar a CID decorre da maior complexidade

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No obstante, as estimativas disponveis indicam que a CID prestada por

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amizade e compartilhamento de experincias entre parceiros. Assim, a emergncia

Conforme demonstrado no captulo 3 deste volume, de autoria de Bruno Aylln,

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da efetividade da assistncia para o desenvolvimento, da boa governana e dos

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Contudo, em geral os pases emergentes rejeitam as normas de monitoramento

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os prprios pases em desenvolvimento, uma vez que um conjunto deles estaria

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Assim, embora o Primeiro Encontro da Parceria Global para a Eficaz Cooperao

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Nesse contexto de profundas transformaes e questionamentos da CID, a

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normatizao, mensurao e avaliao. Como discutido previamente, a agenda

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EVOLUO HISTRICA DA COOPERAO NORTE-SUL

1 INTRODUO: OS PRIMEIROS ANOS DA INSTITUCIONALIZAO

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Europa com o Plano Marshall, pelo avano da descolonizao na frica, na sia,

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Development Corporation em 1963. Em 1953, o governo alemo comeou a

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senvolvimento comunitrio, que, a posteriori, no perodo 1970-1980, resultariam

1 AS TRANSFORMAES DA COOPERAO INTERNACIONAL PARA O