GONZALO

DANIEL
IMARTNER

Gobernar
elmercado

Lasnuevas
fronteras
delE$ado
enelsielo
XXI

CONZALODANIELMARTNER

el Mercado
Gobernar
enelsigloXXI
fronteras
delEstado
Lasnuevas

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PALABRA DE LA LENGUA YMANA QUE SICNIFICA SOL

O LOM Eclicioncs
P t ' i n r e rEad i c i 6 n N
. o v i e m b r cI 9 9 9
RegistroclePropieclacl
lntclcctualN" I I L3-19
LS.B.N: 956-282-239-7
Diseiio.Cornposici6n
y Diagramaci(rn
:
E d i t o r i aLl O M . C o n c h ay T o r o 2 3 . S a n t i a c o
F o n o :6 8 8 5 2 7 3F a x :6 9 6 6 3 8 8
Inrpresoen los talleresdc LOM
N,llturana9. Santiaso
Fctno:6122236Fax: 67309l-5
Irnpreso
en Santiago
dc Chilc.

el
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ttrtisttr,al ciurt{ficttstttrdturrirndLts
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cs {intctttlztidl.Los ltierrcsns ytrecittdos
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KIurs VorrDolunrttli

lntroducci6n

organizar la actirridadecon6micapara clllelos recursosse asignen

de modo que los bienes sean produciclosy pttestosa disposicidnde los
consumicloresal mfuimo costo dadas las tecnologfasdisponrbles,que la
capacidadprodttctiva se incrementesignificativay establementesin afectar la biosferaque la sustenta,que exista igualdad de oporturridadesde
inserciuy movilidad en la actividad productiva,cluelas desigualesretria nivebucionesen ella seaujustasy la sociedadasegurea todos el accescl
les de vida bsicos,l1opareceset ni histricamenteha sido, utla combinacin sencilla de.obtener, ironfas aparte. Procurar alcanzat estos objetivos
recluierepara toda sociedadeufrentar dilemas duros y es una tarea qtte
slo puede resolversedesdela esferapolitica en interacci6ncon las estructuras econ6micasy sociales.
Los debatessobrela irrtervencineconmicadel Estadohan cambiauna [uerte carga
do de carcterhacia filresde siglo, atlllqttematrtetrgatr
polmica.La implosin de los regimenesde "socialislnoreal" con la caida
del muro de Berlin y la desaparici6nde la URSSy el fin de la era neoconservadorade Reagan-Bushen EE.UU.y Thatcher-Majoren el ReinoUniclo
y de la dictadura de Pinochety sus ChicagoBoys en Chile,han temperado
Solrlas propias
Estndo.
Y tttatuls
las oposicionessimplistasentre nusEstndrt
commutacionesecondmicasy socialeslasque han torlradocrecientemente
url
contexto
en
ptlblico,
sector
lfmites
del
de
los
rol
y
del
pleja 1acuestin
en que para una parte de las lites acadmicas,politicas y empresariales
sigueestandode moda considerarmuchasintervencionesdel Estadclcomo
ineficientes,incoherentes,excesivamentecostosascuando no ilegitimas.
Por otra parte, y a su pesat sigue observndoseuna fllerte y persistente
"demanda de Estado" frente a los problemasqtle planteanla pobreza,la
exclusin,el riesgo de ruptura de la cohesi6nsocialbsicay el creciente

desequilibriode los ecosistemas

y delordenamientodel territorio.La globalizacinde los mercados,por su parte, plantearluevos dilemas a la acci6n de los Estados-Nacin,
incluvendo la birsquedade reconquistarmrgenesde maniobraparasuspolfticasdomsticasfrenteal clesaffo
clemautenerv desarrollarla competitir.'idadde las empresasy sistemasproductiVOS.

No obstante,emergeun cierto consensosobreel diagrrsticode las

dificultadesde la acci6ngubernamental.se entiencleqtreel stadodebeen
el futuro asumir menostareasde administraciorrdirectay que la deflacin
de su rol productor debeacompaiiarsede nuel,asfuncionescleregulacin,
de fijacinde las reglasdeljuego y de provisidrrde marcosestatrlespara la
actividad de los agentesecondmicos,garantizandot'organizando la cohesin sociall. Ms all de estastareasde reducci6r-r
de las incertidumbres,se
detienenlos consensosa la hora de optar por instrumentosconcretosde
politica ptiblica en basea criteriosprecisosde justiciadistributiva,co1 Ios
consiguientesmecanismosde intervencinptiblica en sobreel mercac,lo,
l,
asi como respectodel rol del Estadoen la orientacinclelcrecimierrtoe.conmico.
En esteltimo campo,debemosa waclela expresin"gober'a'do el
mercado",que irrspirael tftulo de estelibro, en su anlisisdel papel que le.
ha cabido al Estadoen las experienciasasiticasr,experierrcis
qlre ranro
interssiguensuscitando,no va slo por el sustancialcrecimientc)
expeumentadoentreotros por Singapul,Corea). Tairvnentrelos afrossesetrra
v
noventa,sino por sus recientesdificultades.
Este libro recogeen sucesirros
capftulosparte de ra amplia cliscusi6n sobreel Estadoen las economiascontemporneas su rol de gobicrI,
no del mercado.Lo hace desde el ngulo del mejoramientode la e.ficrencia econ6mica,de los fundamentosde la produccinptiblica
1'de la regtrlacin,de la disminucinde riesgosfrentea la globalizacinecondmica,
de la redistribucidnde los ingresosy su sustentabilidadfiscal,de los impactosambientalesdel crecimientoy de las desigualdadesterritoriales.
Un capitulo final reseiiadiversasprioridades de politica pirblica para el
\ c t p o t ' e ' i e r n p f oL e . s . f i r t r r t i r ed. e
s | [ i t L t t .I : t o r t t t n t i e ( t t ( \ ' i t ( i . C a h i e l s F r . a n l r i s P
. r l r i s .l l u r , . 1 u r r r 9
1 9 9 5 . r ' 7 7 r zS t d l ( i t t d ( ' l t t u t , g i r r , lql o r l l - l l ? t r t t t D a r t ' l t t p n t t ' t t r/ i ( , 1 L l / / .B n c ( ) N l u n r l i a l . \ \ l s h i r r u t p l
I).C.. t997.
R . \ \ h d e . O t t t e r t t i r t qt l r ( t n d r k ( l : e t t t n t n i t t l t a r t n u t t t l l l t t ' r l l e t l
. g r l c r n r t t e r t l i r t l t t . s t A s i t t t t! t t r ! t t s I r i u I i : . uI i rt t t . P r i n c e l o n U n i r e l s i r l P r e s s . P r .ni c e t o n . | 9 9 0 .

Chile de hoy en coucordanciacon el anlisis expuesto en los capitulos

Prevlos.
Agradezco el apoyo brindado para 1apreparacinde estelibro por
|orge Aiosta, clirectordel reade Gesti6nPirblicahasta 1999en la Facultad de Administraciny Economfade Ia Universidadde Santiagode Chile,
asf como la colaboraci6nde Eduardo Dockendorff de la Divisi6n de Estudios del Ministerio SecretariaGeneral de la Presidencia.Agradezco,asimismo, el diligente apoyo secretarialde Doris coiioepn. seria in;usto no
intercambiosc1eideas sostenidosa lo largo
mencionar los pror.'echosos
del tiernpo con tantas personasque comparten las mismas preocupaciones, si bien no necesariamentelas mismas resptlestas.A todos ellos mis
agradecimientos,aunque la respousabilidadde lo acluiexpuestoes enteramentepersonaly no in"'olucra a las institucionesa las que e.lautor est
vinculado.

l. Estado,mercadoy eficienciaecondmica

"EI frncLrso
ptLtrtntutdntoy el relntit,ttritrt tie
de lns ccctrrornins
n r r r c l t nesc c t r t o r t t {dt tesn r c r c s t i ldt e j n n l e c c i o r r ecst , i d e r t t e sP. c r o r t o
s e c o n 4 t r c n d c r d rt r m e n ( t sq u e s e h t t t l t ' rtrrtr t e r t d i d ol c r sI i n r i t n d n s
arr ILtstttitts
tle tncrcndo.AsI crttrrt't
posiltilitlndesde Ins ecorrLtrrtftts
l
n
d
a
p
r
t
'
s i rrrl 0 s ( j / ( )
t r a i n t t t , n r r t c l t otst t r n t r o ne t l u i t , o c n d n m c r t t c
r c n d t ts i r t oe r t
c o n t l u n n e t , i d e n c i nc l r t t r n l t t se c o r t o m i ntsl a r r t e
. f n u o rd e l n s e c o n o r n i aTs t o rd e c t e t oy, r t s iI n t o n r n r o r tc, o t t t o
tlel misntt nrcdo,el .frncnsotle lns
aqtLit,ocndnnrcnte;
snl,entos,
t o r t o e s e u i d u t c i n e r tf a u r t r L l ck t s i r r t r r n c u l s d n s
e c o r r o r r t ip
n tst r d t , c r e
d se t t t e r c n d LDt .e b e t r t oosy t r e r t d to: rL ) ( t t s cr t t e s t n s
ccottLtrnfg
de tttd
ojLt5erenoy tlesTtrouisttts
cttrtcttltezn.ft'iLt,
cttcstittrtes
cr a e l l cl L l
FrnrrkHslut
El anlisis y la experiencia evidencian que el mercado librado a su
suerte no logra resolver automticamente los problemas ambieutales y de
ordenamietrto del territorio que se agudizan eu todas las sociedades actuales, amu de los clsicos prot'rlemasde las flttctuaciones cfclicas,del equilibrio de subempleo, de la distribucidn inequitativa de los ingresos y los
activos, de la pobrezay de la cobertura de los grandes riesgos eu materia
de saltrd, vejez y desempleo, los que han requerido hist6ricamente de significativas intervenciones estataleseu la ecottomia'.
P u e s t a s e n p e r s p e c t i v a h i s t 6 r i c a , e s t a s s i t u a c i o n e s ,m s a l l d e l o
l. "El lol dcl Estatloen la ccQnonllil
Partcdc cslr)stcntashan sido trirtirdoscn Conzitkr D. lVlartne
'Las
nuevasfl1tntelasdeI ltstado". Ctrtulentrts
l:ttro 20()().
n" 5. Santiago.I993 y GonzaloD. NIarlncr'.
l e I t \ t i t j nR o l o .n ' 5 . S a n t i a e o 1. 9 9 7 .

11

bien o mal fundadasde una amplia seriede accionespblicassobrelos

mercadosexistentesen el mundo contemporneo,no han sicloajenasal
fuerte incremento del rol del Estado y de los gastosgubernamentales
en
las principaieseconomiasa lo largo del siglo XX. La influencia de las
corrientesde pensamientoneoconserrradoras
y afinesal liberalismoeconmico ha obscurecidoen buena medida el hecho prcticocleoue este
siglo es aquel del notorio incrementodel rol clelEsdo en la economia,
contrastandocon el Estado-gendarmedecimonnico.
A su vez, un balancesomerodel fin de siglo debe subrayarque la
mayoria de las economiasde comandoestatalmentecentraiizadas,que
llegaron a extendersea una buena parte del globo, finalmentecolapsaron enddgenamente,dndose inicio desde 1989 en los paisesen r-lue
estetipo de orden econdmicose implantd a experienciasde mayor pluralismo politico y de trnsito a economfasde mercado,con por el momento resultadospositivos en algunos casosy catastrdficosen otros.
Entre los regimenesde partido frniccty de economfacentralizadaque
airn persisten,China y Vietnamhan introducido mecanismosde mercado ms o menos extendidos,mantenitrdosecofilo casosaprartelos de
Cuba y especialmenteCorea del Norte.
Estecapitulo sepropolle revisarsintticamentelos diversoselementos del debateactualen la materia.

Las economiasmixtas contemporneas

En el contextodel clima intelectualcritico de las accionesecoutirnicasdel Estadoque ha influido en diversosgobiernosdel fin de siglo,r'qtre
a primera r.'istapudiera hacer pensarell una retirada del peso econmiccr
de los gobiernos,no se observasino en casosespecificosuna disminucin
del gastoptiblico,sin perjuiciode la tendenciams o menosgeneralizadaa
la desregulacinclemercadosy la pri'u'atizacin
de empresasptiblicas.

72

Cuadro1; Gastodel gobierno general,% PIB

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1970

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err I'cz
1998.Un e l iaso .lc Chile se obtrr vo irrfonn.rci(n dc irrgresospirlrlicos para 1925crr vez de 192[)1 p.rra 19111
c l c '1 9 3 7 ,s e g i r nJ o s l a b l o A r e l l r n o e n P o l i t i c a sS t x i . r i e sv D c s a r r o l l o ,t I E P L A \ , 1 9 8 5 .E n 1 9 6 0 . t l r r t a d e l g r s t o
.lel'ls,rr. ii.ibiico, segirn el B.rrrcoCentr.rl de Chile, cn 1970v 1980tlel gaskr del gobierre gerreral,sc'girrrFelipe
'1cl
L a r r . r rc n f 1 s c c k r rl , r i l , l i c o1 7/ r r r i i s i s r l L ' A t t t t l r i tlL- tr r i i r t aF, C E , \ 1 r i c o , 1 9 9 0\ ' l . r D i r e c c i ( r t re l e [ ' r e s u P t L u t t o :
\linistcrio dt'l-{.rcicncl.rpar.r 1990 r' lr)97.

La gran mayoria de las economiasde finesdel siglo XX puede calificarregttladl,en las que predomina la asignase como de tipo nixtl, o de nrcrcntlo
de mltiples mercadosde productos,
la
operacin
mediante
cin de recursos
mercadosde capitalesy mercadosdel trabajo,con mayor o menor integracidn
internacional,todos ellos sujetosa diversasregulacionesprhblicassignificativas,y que suelenincluir controlesde precioserl al menosmateriade salarios
y tipo de cambio. En
minims, tasasde inters,tarifas de serviciostrsicc'rs
ellas,adems,el Estadotiene una amplia importanciaen la provisin de bienesy serviciossocialesfinaciadacon impuestos,mientrasdiversasinstitucionesV redesno mercantilescttmplen funcioneseconmicassttstanciales.

1l,)

En estaseconomfasexisteumtiltiples diferenciasen la relacifn entre

instituciones(incluyendolas ptihlicas)y mercados,pero es posibledistinguir tres categorfassegirnel peso del gastoptiblico:
- las economiasde nlto gnsto
(esdecir consolidado
estructurttl
1tblico
como tal en al menoslos tiltimos 20 afros),categoriaque incluye a la mayoria de las economiaseuropeas,con gastosgubernamentalessuperioresa
40'1,del PIB y un sectorptiblico empresarialirnportante,aunqueen disminucidn. Entre ellasse encuentranlas de muy nlto gnsttt
ptiblico,bdsicamente
sueciav otros paisesnrdicos,pero tambinFranciae Italia,con gastosdel
gobiemo generalsuperioresen 1997al50,i, del PIB respectivo, tambin,
).
por el momento, las economias"en transici6n"desdesistemasde planificacincentraly propiedad pirblicade las empresasa economiasde mercado y propiedad privada.
- las cle gnstoptiblic. irrtennadio,
bsicamenteEE.UU. v Tap6n,con
pIB
gastosdel gobierno general qrle representanentre 30,)i,
1,40,1i,'clel 1,urr
sectorptiblico empresarialtradicior-ralmente
poco significatil,o.
- las de bnjognsto
es decir menor al30,I,del plB, incluyendcr
Tttiltlico,
la casi totalidad de las economiasde menor ingresopor habitante,emergentesy declinantes,coll una gran variedad de situacionesque hacenimpropiaslas generalizaciones,
excepto1ade que su gastopirblico es comparativamentemucho menor al de los casosanteriores.
Cabehacernotar que el impulso neoconservadorde.los aiios ochenta solo provoc6 una leve cafda clel gasto pr-'rblico
en relacinal pIB en el
Reino Unido entre I980 v 1997,mientrasen EE.uu. incluso experimentd
un pequeiioaumento,como se observaen el cuadro 1, pafsesambosen los
que la llamada "revolucin conservadora"tuvo una amplia repc'rcusion.
En el casode lasotrasecotromfas
indrrstrializadas,
slo Holo,i.,lo
sepr()dujo una disminucin significativadel gasto pblico y"rialgunasvariaciones a la baja en Noruega e Italia despusde 1990.
En cambio,se observauna caida de este gasto en varios paisesen
transicidny de Amrica Latina, destacndose
Chile con rlna disminucin
del gasto del gobierno generaldesde 40,)/,,
del pIB en 1973a22%,en7990,
equivalenteal nivel relativo de 1960y muy inferior a]32,/,,
prevalecierrte
en
7970.Las economfasemergentesdel sudesteasi;iticohan mantenido un
bajo gasto ptiblico, y constituyenen este plano una excepci6nentre las
economfasexitosasde fines del siglo 20, aunque en ellas se ha practicado
un fuerte dirigismo estatalindustrial.

r4

una presenciatan significativadel Estado,produciendoy proveyendo bienesy servicios,regulandomercados,transfiriendoingresos,hacede

esteactor econmicoy de su comportamientoun objetode preocupaci6n
que no admite lneras simplificacionesdoctrinarias.Es necesarien esPede la asignaci6nde recurcial ahondar eu el anlisisde las caracteristicas
econmicospor el mercado,
sosa travsde la coordinacinde los ap;entes
el que revela diversosproblemasque explican parte importante de la intervencidnestatalen las economiasrealmenteexisteutes.
En primer lugar, cabe plantear cuestionesde mtodo. Como toda
teoria,la que funda racionalmenteal liberalismoeconmicomoderno segn Guerrietl "no puede ser sil-roesquemticay reductora,si se considera
que las cienciashumanas tratan de comportamientosque pueden dificilnente ser reducidos,en raz6nde su diversidad y complejidad,a la accin
'fuerza' que se ejercesobreun nlimero reducido de tipos de 'inde alguna
dividuos-tomos'(para establecertlna analogiacon la ffsica,caraa los miagregandoPertinentementeque "lo que es ms perturcroeconomistas)",
bador es constatarque los modelosmicroeconmicosde referenciadescriben'sociedades'extremadamenteparticulares,con poca relacidncon las
que conocemoso que pudieron existir en el pasado.Esta constatacines
eipecialmentevlida para el modelo de competenciaperfecta"l.En efecto,
loi mecanismosde mercado acumulan ulra variedad de ineficienciasmicroecondmicas(las denominadas"fallas clemercado" por los fundadores
de la economiatradicionaldel sectorpriblico V los numerososproblemas
asignativosidentificadospor la modernaeconomiade Ia informacin)que
describiremosen las seccionessiguientesy qlle constituyeubuena parte
pblico existenteen las economiascol1del fundamentoraciol-taldel gastc't
temporneas.

Incertidumbre, informacin imperfecta

y costosde transaccidn
La economia de mercado, es decir aquella sustentada en intercambios descentralizados coordinados a travs de un sistema de precios que
evoluciona segirlr las ftterzas de la oferta y la demanda de productos y
factores de produccin, est asociada a impulsos expansivos y es inducto, eu i l . P a l i s .1 9 9 5 .p . l ; 1 7
B e r n a l dG u e l l i en . I t n i t r t i c r t t t r r l r f u ' S

15

ra de crecimientotendencialde las capacidadesproductivas.En efecto,los

incentivosque provee tienden a maximizar la produccinde bienesv servicios,con la ilimitada y siempreinsatisfechaambici6n de capitalq,,,"rr.cita en los agenteseconmicos.Ello no le impide generar,en palabrasde
Heiibronel, "tanto xito como fracaso;xito,porque es indispensablepara
el bienestarmaterial, y fracaso,porque es inseparablede ciertosefectos
socialesadversos,entre los que se incluye la inestabilidad,,5.
si los mercadosfueran perfectamentecompetitivos y r-rohubiera
efectosexternosni informacin asimtrica,el llamaclo"primer teorema
de la economia del bienestar" postula que Ia economfade libre mercado
seria eficiente,en el sentido clue no es posible mejorar el bienestar de
ninguna personasin empeorarel de alguna otra, segirn la conocidaclefinicidn de optimalidad en la asignacinde recursospropuestapor Vilfredo Paretoa principios de siglo. Con estossupuestoslos preciostransmitirfan sefralessobre la escasezecondmicay el valor de los bienes a los
productoresy a los consumidoresv el sistemapermitirfa obtener el mavor volumen de prodtrccioncon los recursosy ia tecrrologfa
clisponitrles,
Peroestossupuestossuelenser eminentementepoco realistas.Supuestos
ms terrenalessitan con frecuenciaa la economfade mercacloen situacionessubptimas.
Desde el enfoque de eqttililtriogenernltle lctstncrcnLTos,
se constata
por buena parte de los economistasque los ajustesen el sistemade precios no son en realidad automticosen el tiempo y en el espaclov que
tienden a generardesequilibrios1,flL.1.taciones.Si se introduce la hip6tesisde incertidumbre en Ia condrrctade los agentesecondmicos,cjaclaIa
informacin imperfecta de que disponen, el clculo de stospara romar
clecisionesde asignacinde sttsrecursosse ver inevitablementeperttrrbado: si las tasasde intersfuturas no son del todo previsitrles,si las
empresasno pueden anticiparcon suficienteprecisirisusperspecnYas
de venta ni las consecuenciasde modificacionesde los precios,si firralmente muchos hogaresno conocenverdaderamentela magnitud de sus
ingresosfuturos, entoncesel ecluilibriogeneralde.pler-roempleo previsto
por la teorfa convencionalno es sino un casomuy especial,siendclaquel
ms frecuenteel de precios rfgidos o de agentescorrconciuctasinelsticas frente a las variacionesde precios,con mercadosque no se ajustan
R o b e r rH e i l b l o n c r [. : l r ' a p i t u l i . s t rtul et l S i , q l . . t y 1 .p c r r i n s u l uB. a r c c l u n a I. 9 9 6 . n . - 1 5

16

con pleno empleo y por tanto con situacionesde desequilibrio del empleo de los factoresproductivos que pueden llegar a ser persistentes.
Ante estosdesequilibriosque seoriginan en la coordinacingeneral
espontneade los mercados,la autoridad ptiblica no suelepermanecerimmouetaria,cambiaria
pasibley acttiaa travsde Ia politica PresuPllestaria,
y de ingresos,como todos los gobiernoslo hacenuniversalmentecon ms
o menosxito en lo que se conocecomo el mbito de la politica macroecon6mica". El debatesobresi sou eficaceso no las atttoridadespara proctlrar
la estabilizacineconmica,sobrelas reglasa segttiren la polfticamonetaria, sobresi el BancoCentral debeo no conseguiruna inflacinnula, sobre
si el gobiernodebeo no equilibrar su Presupuesto,sobresi eseficazo no la
promocicintributaria del ahorro,sobresi debernaximizarseo t-tola flexibilidad de los mercadosde trabajo,son eiemplosde controversiasrespectoa
Ia dinmicalnacroecon6micaclueestnlejosde estarzanjadassimplemente en favor de la minimizacin de toda intervencingubernamental.Estos
del Estadoen materiasecoproblemasdan lugar alaftncirt estnbilizntlora
ndmicas.
tambin
q Lleequilibrioptnrcinl,
Desdeel punto de vista microeconrrrico
imperson
mercados
de
puede considerarseqlle tln utimero considerable
"costos
grandes
fectosen su funcionamieutopor cuallto deben enfrentar
de transaccin"y gradoselevadosde iuformacin insuficiente.
La teoria convellcionalde los mercadoscompetitivosparte de sttpuestosexigentesacercade los atributosde los mismos:
la oferta debe encontrarseatomizada,es decir debenexistir rntiltiples vendedoresque Procuranmaximizar sus beneficios;
los bienesofertadosy demandadosdebenser homogneos,es decir no diferenciados;
- no debenexistirbarrerasa la entradao a la salidade los productores en el mercado;
- los compradoresdet'rer-r
estarbien informadossobrelos preciosy la
calidad clueofrecentodos los vendedores.
Llna buena descripci6n cle los tlebales tccientes cn rilaletia tlc politiciis tllllcrocollollllclls.
incluyendo las expclicncils tlanccsa. nollcnrericana y b|itdnlca. se ellcuelllril en Holltg Ngoc
L i n r . 1 - a f L t t t t t r c S t t L i t t l e .A l l u . P a l i s . 1 9 9 8 . D c s t l c l a p e r s p e c t i v a u n a l i t i c a . r e l F r l t n k H a h n .
" L o q u e p u c t l e n o n o h a c e l l o s n r e l c a d o s " . l : l T r i n t c . s t r eE t r t n i n t i t r t . n " 2 ' l l . 1 9 9 1 . 1 ' d c s r l e u n a
p e r . s p e c t i v ap c d a g d g t c a p e r o c o n u n a b u e u a l e s e a t l e l o s d e b a t e s c o n t e l l l p o r i i n e o s . r ' e t J o s e p h
Stiglitz. Pllriciple.stll lllucnrccttioriiir',t. Notttrn&Cornplny. Ncw Yolk. 1997'

1t/

En estecontexto,si una empresadescubreuna manera ms barata

de producir, baja simplementesu precio de venta, atravendo clientesde
otros fabricantes.Los preciostienden a reflejarlos costosde produccinde
los productoresms eficientes.
cuando no sesatisfacenlas condicionesantesmencionadas,productores ineficientespueden sobrevivir y los preciospueden ser superioresa
los que prevalecerianen condicionescompetitivasen detrimento de los
consumidores,lo que ocurre con frecuenciaen el mundo real. En palabras
de Gabszewicz,"la competenciaperfectaconstituve un caso de escuela
constantemente
cuestionaclo
por la realiclaclclelos ercaclos,en la que los
agentesecon6micos,lejosde aparecerestratgicamente
aislados,se empefran por el contrarioen comportarsedel modo que les resulteestratgicamente ms favorable"7.
Lo propio de los agentesecondmicosmaximizadoresde utilidades
en situacionescompetitivasesprocurarescapara ellas.Una primera r.iade
escapeopera a travsde la diferenciaci6nsistemticade los productosv la
introdtrccin del cfectonrlrcl.
A su vez, en casosde importancia1aimperfeccinde la informacirr
es profunda. En palabrasde stiglitz, "los problemasde informacinque la
economiacompetitivade mercadomanejaeficientementeson extremaclamentelimitados"s.
Cuando los bienesofertadosson heteroS;neos
y el pirblico no est
perfectamenteinformado, es dificil saber si un precio ms bajo significa
una compra mejor o un bien de peor calidad.Y cuando los consnmidore.s
no estninformados sobre los preciosqlle se cobran en todo el mercado,
las empresaspueden subirlos por encima del nivel competitivo v percler
slo algunosclientes.La informacinimperfectaconducea la competencra
imperfecta.
un ejemplode lo anteriorlo constituyenlos mercadosmdicos,cuva
relevanciaes cada vez mayor en las sociedadescontemporneasdada la
el'olucin demogrficay tecnolgica.Mientras se suponeque hastacierto
punto el consumidorestrazonablementebien informado cuandocompra
un automrrilo un telerrisor(puestoque existencanalesexpeditosde acceso a dicha ir-rformacin),
cuando acudea un mdico o adquiereun producc o t t t u r r c t u e i n t p t u l u i t e . L r D c o u v c r l e . p a r i s . l 9 ! ) . 1 .p . J 5
. l o s e p h E . S t i g l i t z . \ I ' i r l t er S t ni u l i s r r r f . N l l T P r . e s sC
. a r n h r . i d g eN , l a s s .l r ) 9 5 . p . l i .
. l e a nG a h s z e r i i c z . l n

18

to farmacuticolo que comPraen gran medida son los conocimientoso la

informacin o las recetasde ese mdico. El pacientedebe confiar en sll
opinin respectoal tratamientonecesario,los medicamentos,las diversas
intervenciones.Algunos economistasde la salud han concluido clueel inen alguna reageogrflcano lleva
crementode mdicoso de especialistas
como en los mercadoscona disminucionesdel preciode susprestaciones,
vencionales(en que un incrementode la oferta lleva eu cclndicionesestables de la demanda a una disminuci6n del precio),incluso al incremento
La informacin irnperfectareduceel grado de compede intervencioues'r.
tenciay el comportamientoresultantede los productoreslesionalos interesesde los consumidores.Es mucho ms dificil valorar a distintosmdisobrela
cosque valorar distintostelevisores,a la vez que las collsecuencias
medicameno
de
inadecuados
mdiccls
consejos
de
las
de
personas
salud
tos mal administradosimponen la regulaciny rrigilanciaestrictade entidadespblicasespecializadas.
La "soberaniadel consumidor" de los mercadoscompetitivosconvencionalesde productos se encuentralimitada en reasde actividad en
que la informaci6n es fuertementeirnperfectay que requierende correccionespirblicasde Ia informacin asimtricaexistenteentre productoresy
consumidores,especialmentepara proteger la salud de las personasy la
satisfaccindel consurnidor.
A su vez, el rnodelotradicionalde funcionamientode los mercados
no reconoceel conflictoentre la eficienciacon que la economiasuPuestamente transmitela informacidny el conocimientoy los incentivosque deben estarpresentespara la adquisicicinde dicha iuformaciny conocimiento. Ms an, el flujo perfectode informacin qtte supone existenteel modelo bsico de mercadoscompetitivoses contradictoriocon un requisito
esencialde la expausineconmica:los inrrentoreso itrlrovadoresrequieren en su actividadobtenerretornos,y por tanto la diseminacidndel conocirnientotecnolcigicono puede ser gratuita ni fluida.
La informacidn imperfectatiene tambin un efectoen el funcionamiento del mercado de capitales.Si una emPresa11oenctlentraquien le
preste suficientedinero, se stlPonesegirn el modelo competitivo que e'l
ofrecimieutode pagar Llnatasade intersms alta le permitir encontrar
E s t u ( l i o sr e s c r d o se n . l o s e p hE . S r i g l i t z .L u e t r t t t r t n r l t ltt ' l . e c t uT, rr r l b l l t r rA. n t o n i B o s c h F l t l i t o t '
B r r c e l o n a .1 9 9 6 .

79

quien lo financie.De esemodo, nadie quedarfuera del mercado.pero los

prestamistaspodrn temer que una tasade intersms alta aumentarla
posibilidad de no ser reembolsados,al disminuir la rentabilidad del oroyectoque financian,producindoseun "racionamientodel crdito".Aigunos tomadoresde crdito son objetode restriccinen el monto del crdito
que pueden obtener,con la consecuencia
de disminuir la oferta.
Por su parte,en el mercadode trabajoIasempresasdebe. gasraruna
cantidadconsiderable
cle recursostratarrclo
de seiecciorrar
a loi asalariados ms titiles para la firma. Incluso cuarrdolo logran, algunosde los trabajadorescon el tiempo terminarn no siendo los apropiados.Asi en diversasactividades,seleccionary entrenartrabajadoresesextremadamente
costoso.Algtrnasempresasdescubrenque pagandosalariosmavorespueden conseguiruna gama ms amplia y mejor calificadade trabajadores
para escoger,t los que contratantendernmerlosa cambiarsede trabajo.
A su vez, las empresasgastanuna energfaconsiderabletratancrode
motivar a sus trabajaclores,
pues la desmotivacidnconducea una baja productividad. Puedenproveerincentivosecondmicospara intensificarel trabajo mediantepremiosmonetarioso mejoresopcionesde promocinjerrquica o con la amenazade despido por mal desempeiio.La teorfa de qtre
pagandomejoressalariosse puede obteneruna fuerzade trabajode mejor
calidad,ms motivada y prodtrctivay qtrerota menosen el empleo,con la
consecuencia
de ajustessalarialesa la baja lentosen situacionesde clisminucin de la demanda de trabajo,es conociclacomo la teoria cielos "salarios de eficiencia".Ella contrastacon el modelo competitir.obsico,qtre
prediceque con una oferta de trabajorelativamenteinelstica,habr cambios amplios y rpidos en los salariosen respuestaa cambiosen la demanda de tratrajopor las empresas,asi como con la afirmacin conrrencional
segtinla cual los salariosminimos legalesaumentanel desernpleo.En este
enfoque,seconsideraque salariosminimos ms altosque los de equilibrio
de mercado(c1ue
pueden por lo demssituarse,para las personascon baja
calificacin,por debajodel nivel de subsistencia)
ller.'ana mavor productividad y permanenciaen la empresa,hacienclornsrentablela formacirr
de los recursoshumanos,superandoestosefectoscon larguezalos costos
salarialesadicionalesrt'
.
V e r D a v i d C a l d 1 ' A l a n K l L t e g e tM
' . t t l t u n d r l c ( t s u r e t n c nP
t ^l i n c e t o nU n i v e r s i t yP r . e s sP. r . i n c c t p p .
I995.

20

los individuc'rsson quiePor su parte,el ptimo de Paretoasumeqr-re

se producir una inefiSin
embargo,
juzgan
bienestar.
su propio
nes mejor
que
personnles
los
bencficios
cienciaasignativasi los individuos srrbci'nltinn
bienes,vale decir sl le atribuyenun
derivan del consumode determit-rados
mrito insuficientelr. Setrata de los casosque dan lugar a la organizacidn
ytblicos'
de seguros
por mtrchosEstadosde sisfi:ttlns
En especial,el sfndromedel "a mf no me va a ocurrir" se traduceen
la insuficieriteprovisin de segurospersonalesfrente a la posibilidad de
accidentesinhabilitantes,de enfermedadesgraves o de insuficienciade
ingresosen la vejez.Setrata de eventosque pueden serjuzgadoscomo de
son demasiadolejadificil e improbableocttrrenciao cuyascollseclrencias
-como
hoy
para tener ingresos
de
ahorrar
la
uecesidad
nas en el tiempo
sin embargo,de
que,
y
de
trabajarcondiciones
cuando ya no se est en
catastrficas
puedetl tenerconsecuellcias
presentarse,
Paralos individuos
irnprevisores.Frentea ellas,la sociedaddificilmente puede,por lo dems,
rcrtttc.
tt Ltrc.fe
permanecerindiferentev declaraestoslricncsconronrcritorios
Existendos modos,no mllhtamenteexcluyentes,de removerestainefitt nretiimesubsidios.
cienciaasignativa:a travsde mecanismoscontptulsitos
ley para obligar a las
de
1a
implica establecerla fuerza
La corn1tulsidrr
personasa proveersesegurosadecuadoscontrala inhabilidad que Provoca la enfermedad,los accidenteso la veiez.Muchos paisesestablecenseguros obligatorios,a trar'sde cotizacioneslegalesestablecidasen todo coutrato de trabajocomo Porcentajefiio de la remttneracin,para garanhzar
ingresosen casode eventualenfermedad,invalidez o desempleo.Esteconsumo cornpulsivode mecanismosde seguroesten la basede los llarnacllvo origen seremontaa la Alemania de Bismarck
deBienestnr,
dos sfados
DiversosEstadoshacentambin obligatorioel pago de seguhacia 187012.
ros contra accidentesde los automovilistas'
se practicaen EE.UU.1'Gran Bretaflapara los segurosde
El subsidio
salud o las pensionesprivadas a travs de descuentostributarios,procurndoseigualar los beneficiospercibidosy los preciosde mercado.
Adicionalmente,el prot'rlemade ineficienciaasignativaPor existencia de bienes meritorios o preferentesinsuficientementecollstlmidos se
p r r r r r n ad e s c r . i p c i t idnc l a t e o l f ad e l o s b i c n c sl n e l i t o l i o s .r e t s t e p h e n . l .B a 1 ' 1 c 1P.u b l i c S t t t t t r
E r t t n o n i c t .N 4 a c N I i l l aPnl c s s .L o n r l l c s .| 9 9 5 .
l rtt f t ' .l - e sE d i t i o n sd c l - a l l o i x .P a l i s .
e , l a j n o ndi' l n t i g n a n oL. L I] t t ) l e tt i ( ) t t . a
V c r - r lr e s p e c t [ J a t r i c N
I9 9 3 .

27

agrava no slo en el casode una demanda insuficiente,sino tambin de

una oferta de los segurosfrente a los grandesriesgos(enfermedad,accidentes,vejezsin recursos)realizadaen condicionesde seleccirt
ntfuersn
que
los agentesprivados practicanen estosmercados:a ellos lesconvieneobtene_rel pago de primas de los individuos que tienen menos riesgo y desechar a los de ms alto riesgo.Pero se trata justamentecle oqu"lloi u lot
que aptrntaprimordialmenteel consumoobligatorio del bicnpre.fcrente,
en
estecasoel segurocontrael riesgo.Asimismo, el comportamientollamadcr
de riesgonrornlen la jerga de la microeconomiamodernar3,es decir aquel
que multiplica las conductasde riesgoen la medida en que se disponede
un segrlro,esten el origen de los incrementosde los gastosde salud en los
sistemasprivados. Ello induce a muchos gobiernosa asegurarel acceso
universala la proteccirrfrentea los grandesriesgossocialesy a establecer
su produccin o regulaci6nptiblica para contenerlos costosque resultan
del comportamientode riesgonornl.
Al consumo subptimo y a la seleccidnad'ersa en la coberturade
muchos riesgossocialesse agregala existenciade "mercadosincompletos": un mercadono existirsino cuando el excedenteal que da lugar es
s u p e r i o ra l o s c o s t o sp r i v a d o se n q u e s e i n c r r r r ep u r o . r " o r i n r . L o s r t o s
de transaccidnpara creardeterminadosrnercadosy la informacidn asimtrica existenteen ellos afectanen especialla provisin de crditosv seguros para atender a muchos pequeiiosy medianos prociuctores,en dorrcle
los costosfijos por unidad son muy elevadosfrente a la utilidad esperada
de operacionesde pequeflovolumen.
Ett sttntn,ert cttruliciorrcs
de in.fitnnncin
nsimtricnrytlt' nltttsco-sfo.s
r/r
trnrrcnccitt,
sctlisrnirrtnle
ln e.ficicttcin
Llcloscontrntostiascentrnlizrttltts
Llcintcrcnrttltio
erttrengerttes
ccotnticos
Itnsndos
n el sistemntleTtracios,
corrstittttlnLlose
nsigrttttittrts
dc rtrercndoqucreqtierentlc htterutrrciotres
correcroros
cspa.frncnstts
cificnsdel stndo,Estnspuedett,si estrtltien conccltitltts
renlizndtts,
nrejLtrrtr
ln
ry
nsigrncirr
de los recursos,
lo que cs.fracrrcrrtenrcnta
cl ctts()
en los sistamns
de
snlud,dcTttrrsiones,
de segrrros,
de.firnrtciturtie
ntoltttrrcnrio,
tledi.fusitintatttLtkigicn,esdeciren elementos
certtrnles
dcl ltienastnr
y tlelcrecincnto
ecttrtutico.

Pata ttllltt cscilaen llt ntaleriavct'Pienc ClhLrc.l-rrnotn clle n it rrxjr'rulrlrilz,,F-ditionsLa [)eorrrcrtc

P a l i s .1 9 9 1 .
\tl Belnald Salani.rlllcrrrl onrntie. Lt'.sllLtillttnr.e.
tlu nturtlr. Ecpnpnrica.P1.is. l!)c)lt.

22

Ausencia de competenciay monopolio

El mal funcionamiento de mercado antes descrito se agrava cuando
existeun irnico oferente,o pocosde ellos que actancoludidos.En estecaso,
por sobresu nivel de competenciay existirngananse elevarnlos precic-rs
ciasde monopolio,y alavez serestriugirla cantidadproducidapor disminucicinde la clemanda,generndoseuua prdida de bienestarsocial.Hacer
frente a los poderesde monopolio no es una tareafcil. Partamosde la base
que la prornoci6nde la cornpetenciatiende a reequilibrarsu fut-tcionamiento
en beneficio de los consumidores,a travs de melroresprecios,y ser tambin un incentivo a los productores para acrecentarsu eficielrcia.Pero el
hecho es que los productoresprocuran sistemticameuteescapara las sitr-racionesde competencia,lo que recluieretambin que el Estadodebaprocurar
sistemticamentereestablecerlas condicionescompetitivas.Las economias
ms liberaleshan debido tempranamenteestablecerfuertes sistemasptiblicosde vigilanciay promocinde la competencia.
Cuando, por tratarsede un monopolio natural, la promocin de la
competenciano es posible,dicho monopolio debe ser controlado por el
poder pirblicctpara evitar una transferenciade recursosdesde los cot'tsttbmidores al monopolista.Suelenser monopoliosnaturaleslos serr.'icios
situaciones
es
decir
sicosde utilidad ptiblica e infraestructurascliversas,
de produccin con mercados,o segmentosde mercado,en que una sola
empresaopera a costosinferioresa los de cualcluiercombinacidnde dos o
ms empresas,araiz de la existenciade ecouomiasde escalao indivisibilidadesen la produccicin.
En el casodel monopolio natural,cttandono existeregulacinpor la
autoridaclencargadade velar por el inters general,emerteel riesgo de
abuso de posicin monoplica:al operar una sola empresaque ofreceel
bien o t"tnicio procurando maximizar sus utilidades, se generaun nivel
de producci6ninferior v a preciossuperioresal ptimo econmico.
Prrededarseel casoque el oferetrtetitticono siempreacttieen desmedro del consumidor,en tanto y cuantono sehaya incurrido en grandes"costos hundidos", es decir inversiouesde capital qtle no podrn ser recuperadas al momento de uu eventual trmino del negocicl.En el caso de que la
recuperacinde la inversi6nrealizadaseafcil,la amenazade entradade un
posiblecornpetidorlimita el poder monoplico del tinico productor del bien
en lo que se denomina un "mercado disputao servicio,constituyndclse

z,)

ble". Sin embargo,la presenciade inversionesirreversiblesesuna caracteristica normalmenteexistenteen los serviciosbsicosde utilidad pirblica.En
este caso se hace indispensablela regulacin pirblica de los mercadoscon
monopolio natural, es decir la transmisidn y clistritruci6nde electricidacl,
af+ray gas de cafreriay la telefoniabsica,incluvendo eventualmentela forma extrema de regulacinque constituyen las empresasptiblicas.

Bienespblicosy externalidades
otra de las condicionespara el cumplimiento de la optimalicladen
la asignacinde recursoses la inexistenciade bieneso serviciosctrvaoferta seatecnoldgicamente
irrdivisible.sin embargoestosbienesexistny son
tambin muv relevantespara la vida diaria, con un procesode producci6n
u n i c op a r a m u l t i p l e su s u a r i o s .
Estosserviciosbeneficianautomticamente,una vez producidos,al
conjunto de una poblacindeterminadaen el tiempo y el espacio.No hay
entre sus miembros rivalidades con motivo de su consumo.y no se les
puede aplicar el principio de exclusin,segtin el cual quien no paga no
tiene derechoal bien o al servicio.
Esta caracteristicade los llamados bierrcs
pttiltlic()s
lntros(por oposicin a los bienesprivados, a distinguir de la calidadjuridica en la que se
produce un bien: diversosbienesprivados son produciclospor empresas
ptiblicas)implica que en el marco de una capacidaclde servicio c1ada,la
incorporacinde un usuario adicionaltiene un costonulo. La producci6n
de estosbieneso la prestacinde estosserrricios,sumamentenecesarios
para la vida en socieclad,debe ser gratuita, ya que slo un precio nulo es
compatiblecon la nulidad del costopor consumidoradicional.unicamente una entidad priblica dotada de capacidadrecauclatoriapuede permitirseproducirlos,o proveerlosencargandosu produccicina terceros.Los ejemplos n-rshabitualesson la cienciay los conocimientos,la defensa,las carreterasy callessin peajesy no congestionadas,
el alurnbradoptiblico, las
reasverdesy accionesde saluclprirblicars.
En el casode los bienespti,blicosasi definiclos(que recorcremos
no
Prta una desclipcicln
d e I a t e o r f ad e l o s b i e n c sp b l i c o sv c r E l i s a b c t h! ' e s s i l i e r I. : t o r r ( ) t t t i L
( lt( ' l
't(t lor l)hli(t ). Editorill Al iel. llalcelona. | 9{33y .lcan-.lacque.s
Laf}bnl. l:rtttlc mt'nt.rtle I t t trrtttl !t,
p u b l i q u e .E c o n o n r i c t P
r .a r i s .1 9 8 8 .

21

debenconfundirsecon muchosotrosbienesque son provistospor el sector

ptiblico pero que no tienen la doble caracteristicade no rivalidad en el
iorlsrnro e imposibilidad de exclusindel accesoa dicho consumo/y son
en estesenticlobienesprivados),la inviabilidad de un sistemade racionamiento basadoen los preciosimplica que si ha de suministrarseel bien o
servicio,debeserel Estadoel que lo haga.Si una empresaprivada Io suministrara,tendria que cobrar por los serviciosprestados.Pero como todos
los ciudadanossabrianque terminarfanpor beneficiarsede sus servicios,
independientementede que contribuyerano no a costearlos,no tendrian
ningirn incentivo para pagarlosvoluntariamentey contrlbuir a su financlnndastino.
ciamiento.Setrata del llamado pr\blemfitlelTtnsoiero
Es casiimposibleimpedir a una personaque se beneficiede un programa sanitarionacional,como las campaiiasde vacunaciones,orientado
reducir la incidencia de ciertasenfermedades.Las Personasque estn
vacunadasincurren en un costo(incomodidad,tiempo, riesgode contraer
la enfermedadsi la Partida de vacunasest en malas condiciones/eventualmentepago).Recibenun beneficioprivado, es decir disminuye su Probabilidad de contraerla o las enfermedades,pero una gran parte del beneficio es un bien pirblico:la recluccindel peligro de contagiopor los miembros de la comunidad, de la que se beneficiantodos. Como consectlencia
del problema del pasajeroclandestino,las autoridadessanitariassuelen
obligar a los ciudadanosy sus niflos a vacunarse.
En una economiade mercado,los factoresde producciny los productos se distribuyen en mercadosen los cualesse determinan,simultneamente,preciosy cantidades.En el sectorproductor de bienesptibhcos,
el bien o serviciono sevende sino que sepone a disposicinde la colectir''idad. La produccinde estosbienesy serviciosreqttieredel uso )i POrtanto, de la compra de factoresde producciu,trabajoy capital,cltleson coeconomfas.
mul'lesa amL)as
La no percepci6nde un precio de venta por los bienesy servicios
producidos por el sectorproveedor de bienespriblicos,junto a la existencia de un costoen factoresde producci6n,rrnplicaun fiuanciamientoespecifico:las contribucionesptiblicasobligatorias.De donde resultaotra diferenciaentrebienesptiblicosy bienesprivados:la relaci6ndtrectay bilateral entre oferentesy demandantesde los bienesde la economiade mercado queda reemplazadapor dos operacionesdistintas,que son la exacci6n
y la asignaci6n.

25

Un casoespeciallo constituyenlos bienescuyo collsrlmoes colectivo pero cuyo accesoal mismo pueclelimitarsev por tanto esposiblecobrar
por su uso. Los bienesde consumoexcluiblepero no rival (un sistemade
TV por cable,un club de deportes,una red de distrrbucinde informaci6n)
son calificadoscomo bictres
qLleen 1954fonnaliz6 la
declub.EnSarnuelson,
distincin entrebienesprivados y pirblicos,no hayun tratamientoanalftico especificode estoscasos,pues consideraque si la provisin privada de
bienespirblicos es en determinadoscasosfactible,es sin embargo ineficiente.1"En primer luga1,el hechode que una personams utilice estetipo
de bien no tengaun costomarginal lleva a la conclusinde que esteuso,
allnque fuera posible,no debe racionarse.Perosi es suministradopor una
empresaprivada con finesde lucro, stadebecobrarpor su uso v el precio
que establezcadisuadir a los consumidoresde utilizarlo con la misma
intensidad.Por lo tanto, los bienespblicosse subutilizancuanclosor-lsuministrados por empresasprivadas. El uso del bien ptiblico puede tener
un pequefrocostomarginal,en cuvo casocabecobrar al cclnsumidorslo
dicho costomarginal.Peroel cobrode una tasapor el uso normalmenteno
es suficientepara cubrir el costototal del bien pblico.

Tabla 1: Tipos de bienes econmicos

Bintt's
Ct;ii-sttllottttrit,nl

Cu t-srt trro rt t:atcI uili t,

9

C o t t s t r u l oc . rt / r i r 1 ' l L '

BietrcsP blicosPlri'os
(ey dcfensn, s tttri,fot
os)

BicrrtsLlt'Cltrl,
(t.j.TV cnblt')

Bicncst'trctlrttirt
(aj. Itntrcttsdt'
)
7tg5n

BiL'rrts
pritnrlos

La nocin de bien de club fue formalizadapor Buchananen 1965':.

Esteeconomistade la escueladelPuhlicChoice
introdujoel nirmerode miembros de las comunidadesde interesescomo variable clave de los bienes
consumidos,apareciendoasi una seriede bienesintermediosentrelos bie-

P a u f S a n t u e l s o n . " T h c p u f e t h c o r ' 1 o f p r r b l i c e x p e n d i t u r c s " . / ? r , r ' l t , r tI l f i t o t t o i l t i t . t d t t ( l S I ( t t i . \ t i.t\ .

.r6.195-1.

26

nesprivados de consumoindividual y los bienescolectivoso pblicosusados en comn por la totalidad de la poblacin'

Las propiedadesde rivalidad en el consumoy de no exclusi6ndefide bienes
que planteanun problema de gesticir-r
nerr a /osbiencsett cttrtttirt,
ya existentesque son sobre-consumidosdado el comportamiento del tipcl
Estees el casode ciertosrecursosnturalescomo los
pasajeroclandestino.
pesqueros,que en ausenciade derechosde propiedad o de regulaciones
iestrictivasc1ela extraccinson irrernediablementesobreexplotados.
Por su parte, la provisi6n a travs del mecanismode mercado de
beneficiodeterminaclosbienessermuy baja cuando tiene consecuencias
Saspara otras personasno envueltasen la transaccin.Esteesel casode la
edtrcacin,que al hacer a los ir-rdividuosms econdmicamenteproductivos, beneficiaa la sociedadal mismo tiernpo que a los individuos que la
reciben.Obviamente,a las empresasque pueden coutratar fuetza de trabajo que sabeleer,escribiry contarles va a ir mejor que a aquellasque s6lo
disponen de personalanalfabeto.
Lo mismo puede seflalarsede las accionescurativasde salud,que no
slo beneficiana las personasque las recibensino a la sociedaden stl conjunto, que de esemodo dispone de la capacidadde trabajarde ms de sus
miembrosen los diversosprocesosproductivos.
Estosbeneficiosson externosal mercadoy por tanto no estnincorporados a la cantidad demandadapor los consumidoresdel bien que poseeuna externalidadpositirra.Los consutlidores individuales ignorarn
positit'ns
al abastecerse
estasexternnlidntles
PaIa s mismos,en la medida en
que usualmenteprocurarn maximizar su propio bienestarpersonal.No
tenerert cllerttalos beneficiossociales
sriaracionalpara los consumiclores
de sus actividadesdesdeel momento en que tendrfan que pagar por una
cantidad mayor que la que requierenpara si mismos. La produccin de
estetipo de bienesserentoncesinsuficiente.
Nn"uu*erlte, la correccifn de la ineficienciaasignativapuede hacersea travs de mecanismosCompulsivos(como ocurre en casi todo el
munclo con la educacidnprimaria, que es legalmenteobligatoria)o mediante subsidiosque disminuyan el precio del bien hasta incrementarla
demanda a un nivel ptimo.
El casode las externalidadesnegativas,es decir cuando la actividad
. l a r r r e s B u c h a n a t r . " A n e c o n t t t t t i c t h e o r l ' o f c l u b s " . F t r n t r t r r t i t t t1
. l996( l5l 6, ) .

27

de personaso empresasimpone costosa otras personaso empresassin

paEiarpor ellos,es de cada vez mayor significacicinen la vida moderna a
raiz del impacto crecientede la actividadhumana sobrela biosfera de las
),
consecuencias
de la congestinque se asociaa la generalizadaurbanizacin de los asentamientos
humanos.Las prohibiciones,regulaciones,multas o impuestospueden,aunqrrese trata de accionesptiblicasde no siempre fcil aplicacidnPor su naturalezafrecuentementeno cuantificable,acercarsea una mayor optimizacidnen la asignacinde recursosa travsde la
irrtennlizncindc extentnlitlndes,
es decir la incorporacindel costo social
que representa1aexternalidadnegativa,al costoprivado.

El Estado como condicin para

el funcionamiento de los mercados
A nuestralista de fallasde mercado,que abarcaaspectosfundamentales de la vida material de las personascomo salarios,educacin,salucl,
entorno urbano y reascrucialesde la dinmica econmicacomo el sistema financieroy la clifusintecrrolgica,
debe'agregarseque el anlisisclel
Estado como simple sustituto del mercado cuando este viene a fallar ha
encontradouna reversinde perspectivacon recientestrabajosen lo que
se conoce/a partir de los trabajosde P.M. Romer,como la teoria del crecimiento endgenor8.
En sfntesis,la idea principal de estosnue'os modelos es darle maYor relevanciaa las externalidaclespositivas que elevan el renclimientcr
colectivode diversosfactoresde produccinpor sot'rresu rendimientoprivado, el que ademsaumenta coll sll acumulacicin.Es el casodel capital
privado, por la tecnologiaque incorpora,pero tambindel capitalpirblico
(las infraestructuras)cuya calidad influencia el rendimient del capital
privado. Tambines el casodel capitalhumano y de la inrrestigaci6n-desarrollo, en que la produccidnde cadaagentebeneficiaa todos los demais.La
consideracicln
sistmicade estasexternalidadespositivaslleva al resultado de que r/ equililtriogenernlde nrcrcntfui
es su[r-ptimo,pues la acumulacin de estosfactoresde produccinse cletendral hacerseinsuficientestr
rentabilidadprivacia.Para acercarseal dptimo, se recluiereque el Estado
Parattnat escfrrvet LvsianeCarlelier."Quelcpres
lnrents de pl oblrrrat
iquc". en I . [:t4t (t l ( jl4 rt tt(.
E d i t i o n s[ : c o n o t r r i c uP.a r i s .I 9 9 - 1 .

28

intervenga subsidiandola capacitacidn,invirtiendo en infraestructuray

incluyendo la organizacinde 1a
sosteniendola investigacin-desarrollo,
a travs del sistemade patentes,
las
innovaciones
exclusividadparcial de
para que los que consagrenrecursosa ellaspuedan obtenerlos beneficios
del caso,sopesndoseIa reduccinde la competenciacon el incentivo a la
innovacin a travs de la patente.Por lo dems,la productividad del trabajo y del capitalprivado en una economiay las diferenciasde productividad entreeconomfasserianinexplicablessi no setomaranen ctlelltafactores como el nivel de calificacidnde la poblacin,Ia capacidadde incorporar tecnologfasy el estadode las infraestructurasffsicas,sociales,frnancieras, ambierltalesy productivas.
Estosrazonamientosotorganal Estadoya no s61oun rol de sustitr.rto
sino que establecenque la intervencindel primero es la conmercado
del
dicin del buen funcionamientodel segundo.
La concepcindel Estado como un actor histricamenteexterior a
los mercados,y que ademsse introduce analfticamentedespusde constatar fallasde mercadoque requierende accionesptlblicas,no tiene fundamento. En palabrasde Edmund Phelps:"2Quin fue primero: el Estadoo
el mercado?Ya en la Edad de Broncese observatlna gran burocraciaestatal, de la que es un notableejemplo el Estadode los faraonesdel antiguo
Egipto. Por otra parte,es posibleencontrarrastrosde la existenciade mercadosinclusoer-rla Edad de Piedra.Sin embargo,resultadificil imaginar el
crecimientode un volumen de comercioamplio y regular sin la proteccin
de la ley.Lo que debi6 de ocurrir fue que el desarrollodel mercadoy el del
Estadoocurrieronsimttltleamente.Los mercados,tras un cierto nftmero
en respuestapor ejemplo
de fases,no pudierotrcontinuardesarrollndose,
a ulla innovacin,sin una'mayor expansindel Estado.Una vez clueturzo
lugar estaexpansidn,los mercadosfueron capacesde culminar la siguiente etapade crecimiento.Del nlismo modo, la mejora de la administraci6n
del Estadopudo dar lttgar a ult mayor de.sarrollodel mercado.Afortunadamente,lo mismo que podemos comprenderque la gallina procededel
huevo y que el huevo procedede la gallina,sin conocerquin fue antes,no
es necesarioconsiderarel EstadoComouna respuestaal mercadoni viceversa,para reneruna idea del modo en que el Estadonecesitadel mercado
v el mercadodel Estado"le.
. 9 8 6 .p 1 5 8
. alcelona1
. n t o n i t s o s c hE d i t o r 'B
E d n r u n dS . P h c l n s E
. L t t t t t n t t Pt r t l i t i t t tA

29

Tabla 2: Una taxonomfa de las fallas de mercado

Bient:slttiblicos
ttl'os
11
l,Bttrqficinritts

f+
dc
i FnctiltiliLinLl

Bittttsntcritoritrs Bicncs
ltrii,rtLlos
lllll'0s

Todnltt socicLlttd Losconsrlrririorcs Loscorrsrrrl/olr'slos consrrrriir/orcs

11ln socicdLtLl
tndttiduLtlt's
indit iduLtlts
i

No/irclihlc

F tctiltlt

'N-i r'r .. ' \r r"r ,"r - '

Alguttrt

t nCtt0lL'

Fnctiblc

'
Orrirttt lrl

cu,,r..,,lr,tu

LL)iltplt'tn

tttidttt
cottstt
Intltnctodt,luso
ctt ln oft:rto

QrtittTtogn

Disninutlt
la oftrtn

Dtstttitruttt
ln oft,rtn

Disrttinuyc
ln o.icrtn

I
l

';i'lI

El contrtbtnlcntt Losconsllirirlrrcs Loscolrsrlnlr/olt's Loscorsliriir

ltngnncl 1n'ccio
Ilttgtlllcl Prrcio
|n,q/lit)saos
corrtgidoltor
sllrsi/irrdo|ol
It)tr7lt'S
itttlttrcstLts
Lt
1os
srrhsi/los
coutriltrtVur
tt's
Lt:r('at1n

n '

Ct'rcnttn

Irtri/

El nttctttlLt

El ntt'rcLido

F,l nttrcnltt

ttrodificnLlt

tttodtflcnLlo

fircirft': Stephcn J. Bavler',firl,lrr-Srclor fcoilrnlis, \4.rc\lillarr lress. Lonclrts, l995.

En suma,el anlisisy la experienciademuestranque, sin entrar por

el momento en las necesariasconsideraciones
sobrelas correccionesa las
desigualdadesdistributivasdel ingresoy el patrimonio clueserntratadas
ms adelante,el Estadoes indispensablepara la propia existenciade muchos rnercados.Existenbienesnecesariosque el mercado no provee o lo
haceen cantidadinsuficiente,los cualesel gobiernodebeinsustituiblemente
poner a disposici6nde la comunidad.Cuando en las transacciones
de mer-

30

cado no se consideralos efectossecundariosde la produccidno el consttelevadoso los

mo, la informaci6nes asimtricay los costosde transaccir-r
productoresdeterminanlos preciossin comPetir,se asignamal los recursosy seprovocaasi una ineficienciaecondtnicay una prdida de bienestar.
Estoshechosreqrlierende intervencionesestatalesorientaclasa corregirlos
o minimizarlos, a trarrsdel uso de una variada gama de instrumentose
incentivos cuyos costosde aplicacidndeben ser menos onerososque la
falla de mercadoque los origina, Para asegurarde esemodo una ms eficienteasignaci6nde los recltrsoseconmicos.
La nacidn ms competitivano es aquellacuya cargatributaria y nit1cultittnrneior
vel de gastoptiblico son ms bajos sino aquellaque dsis/1rl
de gastoptijuego
materia
ell
verdaderamente
Lo que esten
susrectLrsos.
calidad
y su eficienblico es su adecuacina las necesidadescolectivas,su
ulta sociedadnecesitamuchaactividadprivada creacia.Paraenriquecerse,
dora y emprendedora,pero tambin necesitagasto pblico adecuadoy
eficiente.Asf lo demuestranlas trayectoriasde los paisesexitosos,que han
alcanzadclaltos grados de clesarrollo,los unos con un gastop(rblico muy
alto, los otros con uno ms rnoderado,pero, et1palabrasde Stiglitz, "con
gobiernosque han ayudado a guiar y a crear mercados,antesque a suplantarloso a renclirsefrentea ellos",pues existe"una terceravia -o, diria,
muchas tercerasvias- entre los extremosdel control gubernarnentaltotal
de la economfay el laissez-fairecompleto" r0.
No es con asalariadossin educacidnni calificacin,con mala salud y
precarioentorno de vida, con temor al futuro, con condicionesde trabajo
inseguras,que se construye Llna economfapr6spera.Asf como muchos
gastospblicosno estnbien concebidos,emanande procesosde toma de
decisincolectivainfluidos por interesescorporativosajenosal intersgelleral o setornan obsoletoscon el tiempo, la eficaciade otros tautosprogramas pirblicosse proyectahaciael futuro y es decisivapara el rango econmico cluealcanzanlos pafses,segnobservaremosms adelante.Sostener
la superioridadde la coordinacinque Proveenlos mecanismoscomPetitivos de mercadoen todas las circunstanciaspropias de la vida material y
defenderla opcin de extenderel mercadoa la regulacindel conjunto de
la vicla sociales,entonces,pertinentementecontrovertible'alaluz del anlisis 1' la experiencia.
l o p t u e n t " ,. ' l t t u t r l l i t r l L l& r t t k C t t t l e t
J o s e p hS t i g l i t z ." T h e l o l c o f g o r e l n r n e n ti u c c o n o n r i cc l e v e
s .t s h i n g k r nl ) . C . . 1 9 9 6 .p . l l .
e n t e o n l ) e t c l o l u t r c nlt: r ' t u t r t n t i t .W

31

Estasconsideraciones
sobrelos "fracasosdel mercado",sin embargo, no debenhacerabstraccidnde los "fracasosdel Estado"y especialmente de la erperienciarelativaa la centralizacin
estatalde los medios de
producci6ny de la coordinacineconmica,qlreconstituyeuno de los acontecimentosms significativosy dramticosdel siglo 20.

La experienciafallida de la planificacin sovitica

Con la caida del rnuro de Berlin en 1989,v el posteriorderrumbe de la
URSS,culmin la constatacidndel fracasodel modelo de partido iinico y economfa estatalcentralizadainaugurado por la revolucin rusa de r9r7 y stt
derivaci6nestalinista.Estemodelo permiti a la URSSdotarseaceleradamente de grandesinfraestntcftrrasproductivassobrela basede la estatizacinde
la industria,la organizacinautoritariade la administracineconmica,la
ctrasimilitarizaciln del trabajo,lacolectivizacinforzadade la agricultr-rra
y la
liberacinde un flujo considerablede mano de obra.La centralizacinpor el
Estado de la mayor parte del excedenteecondmicohizo posible concentrar
masivamentelasinversionesen algunasramasconsideradasprioritarias,comprimiendo al mismo tiempo de maneradrsticael consumopopula4 proceso
que seacentudurante el esfuerzode guerra entre 1941v 7945.
Los planesquinquenalestuvieron por objetivocreargrandesinclustrias de base,incrementarel conjuntode la producci6n,desarrollarla agricultura, aumentar el nivel de vida y alcanzarlos nir.elesde desarrollode
los grandespafsescapitalistas.slo algunasde estasmetasfueron alcanzadas,en detrimentode las demsv con Lln costosocialenorle.En particular, la agricultura se estanc,estrechanclo
la basedel erceclenteque clebia
absorberla inclustria.El nivel de vida rural y urbano cav.Las industrias
de bienesde consumoy la virriendafueron sacrificadas.
su retrasorespecto de las industriaspesadasy del sectorde bienesde produccinadquiri
un carcterestructural.
En estesistemade rfgidaplanificacidncentral,la inversinno tenfaun
costointernalizadopor la empresa.Mientrasestams crecia,ma\rorera el
rol de su directoq,que a srl vez buscabael incrementomximo de su dimensi6n ms que innovar.La innovacidnse torn peligrosa,intermmpiendo la
regularidaddel proceso.Al misrnotiempo,la auserrcia
de penalizacicin
de la
ineficienciaintrodujo ttna restriccitirt
rtrcsttprtastttritt
ltlnttln,sirtirtccrttitos
su.ficierttespnrn ln nnitni:ncirtde cttstLts.
El resultado cle estos procesosfue un

5Z

crecimientode tipo extensivo,iuvolucrando cada vez mayores cantidades

de recursosantesque incrementosde productividad, crecimierrtoque en los
afrosseteutay ochentatermind por agotarse,a pesarde su buen desempeflo
(ver el cuadro2)'
comparativocon las economiascaPitalistas
Lo mismo ocurricon la capacidadregulatoriade la planificacincenpor grandel plan macroecondmico
tralizada.El principio de desagregacin
establecfan
des sectoresen planes de ratna por ministerio, los que a su vez
los planespor empresa,constituyel corazndel carcterimperativo de la
planificacinsovitica.Pero esteesquemano pudo superar sus factoresde
incoherenciatcnicay social.Tcnicamente,fue imposible centralizarverazmentey a tiempo toda la informacidnllecesariapara una adecuadaasignacin de los recursosy socialmenteno siemprefue poslbleimponer a los trabajadoresel aumento de las normas, con el consiguientecambio frecuente
deempleo, mientrasmuchosdirectoresdisimularono sesgaronla informapara obtey subestimarlas capacidades
lasnecesidades
cin af sobreestimar
del plan.
metas
las
cle
ner mayoresholguras para la fiiacidny realizacin
Todosestoscomportamientosconflictivos)r no suscePtiblesde coordinaci6n
segtin la expresi6n
por el centro dieron origen a la "regulaci6n penr-'rrica",
permanentede
la
presencia
decir
vale
Kornai,
el economistahngaro Janos
'
de bienes2r
disponible
la
oferta
y
solvente
desequilibriosentrgla demancla
modo
siguiente
del
descrito
El resultaclode estosprocesosha sido
Abel Aganbeguian:"las mauifestacionesde
por el economistasoviticc-r
-u.ur*o y apatia condujerona una parte de la poblacicina Perder toda
motivacin por el trabajo,a percibir la propiedad socialcomo algo ajeno.
Se establecierontenclenciasa acaparary a la corrupcin.La iusticiasocial
fue transgredida.Los planesde crecimientodel bienestarno fueron ejecutados,se produjeron alzasde precioscamufladas.La nivelaciny fijacin
sin fundamentosdel salario,los privilegiosentregadosa ciertascategorias
de trabajadoresocasiotlaronenormesperjuicios.El alcoholismcl,que afectd la salud de una parte de la poblacin,se extendi ampliarnente:constituye por lo dernsuna de las razonespor las cuales,en los ltimos veinte
arios,-elpromedic'rde vida en ia URSSno aumetltti y la mortalidad de los
hombresen edad activa se iucrementd"2r.
[ ) e l a a r n p l i al i t e | a t L r rean l a n r t e r i ip. tu e d ed c s t r c a t s eA l e c N o r e . I t r t ' t r t t t r t r r t idt rt l s t n i t t l i s t r t t t
l h l r a n c . L r ; c o i l o r t r i t ' . s r t t i t i q u eS. Ll 'ec o n u f e .P a l i s .
I t t t t i b l e . S i g l oX X l . l \ l a d I i d . l 9 8 7 l B c | n a | cC
. a n r b l i d g eU n i v e l s i t l P r e s s .1 9 9 51 ' J o h n E .
l 9 t j 8 : A d a r n P r z e * o l s k i .f ) e t t t r t t r t r t i u t t t u ' r t u t h r C
r rl.i l i c a . l l a l c e l o n t . I 9 9 5 .
I l o e t t t c t .L n f i t l u r ( P
) t r t ue l s t t t i u l i . s t t tC
l rtd i t i o n sE c o n o t t t i c aP. a r i s .l 9 [ 1 9 .p l l 2 '
A b e l A g r r r b e g Ltrrit .L u P c r c s r r t t i k L

JJ

Cuadro2: Comparacinde estndaresde vida entre

economiascentralmenteplanificadasy de mercado y mixtas
PlBlhslt . ',li,CrecittticnfoEs1tcynx2,r
dc i idn
(LIS$1988) PIB 1965-1988
(nfios)

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Flr.r/f.':Stiglitz, Joseph, Prl;rct,p/rs{}f ,VI/?af()('a()/lori//('s,

\orton&Cornpan\i

.le !
-clc5

1 cle.5
56
--

1/

Ne$ \'rrrk, 1!197.

La necesidadde una drsticarcforma de la economiase transform6 poco a

pocoen una evidenciapara la dirigenciade la ex URSS,reformaque lleg6muv t.ude
v fue insuficienteparaimpedir el desplomedel sistemade planificacrn
cenhal.Des1989
"socialismos
de
sedio cr-rsoal cienedel ciclode los
rcales"imciadoen 1917.
La leccinen esteplano que dejaesteciclohistricoha sido sirrtetizacla
pertinentementepor CharlesBettelheim,uno de los economistasque por dcadassigui de cercala temticade la planificacincentral,cuando conciuve
hacia 1985que "un plan que pretende reglamentarlotodo y preverlo todcr
fracasaen su objetivo.En una economiacomplejav conflictiva,no se puede
planificaren detalle.Dado que siguesiendodeseableobtenersi no un manejo
al menosuna ciertaorientacindel desarrolloecondmico.el plan debe tener
una amplitud que sea manejabley clue por tanto deje subsistir apoyos,en
particular deje ftincionar el sistemade precios.La inmensa ma1'orfade los
preciosno puedeserfijadacentrahnente,sin lo cual sellegaa una deriva completade las decisiones
econ6micas"I.
En ChallesBettelhcinr 1'BernardChalancc."La plani ficationsorilic1uc".
, 11t( ntuti\'(.1Et onotui tlu('\
n t i m c r oe s p e c i a l 1. 9 8 - 5p.. . 1 1 .

34

Los procesoseconmicosen desarrollodesde la cafda de los sisteNo obstante,

mas de planificacinsoviticason atin recientesy confusos2r.
director
Camdessus,
Michel
de
reflexidn
reciente
vale la pena consignarla
colluaparato
del
"No
vimos que el desmantelamiento
generaldel FMI:
un
a
crear
del Estado.Hemos contribuido
nista era el desmantelarnietrto
subtedesiertoinstitucionalen uua cultura de la mentira, de la econclmia
rrnea,de la toma de ventaiasheredadasdel comunismo"zs
anterioressobrelos fracasosen la coordinacitr
Las consideraciones
la centralizacinestatalde la economia,deen
espontneade mercadoy
ben prolongarsecon una reflexinsotrrelas opcionesde produccicinphblico-piivada de bienesy sobresu regulacin,1oque sermateriadel prximo capitulo.

L t c 1 1 t i t s t f ( i lec o n r i n r i c l 1 ,s o c t a l d e R u s i i r e s p a l t i c u l t n l r c r l t e n o t o l i l l . U n a d e s c l i p c i t i n s e c n c u e n t r a
c r r l i z i r h e t h f l l l r i r r c r i l . ' \ \ i r r r t e r ' .l irlrt \r(l r ' \ i t t R t t . ' i ; t . e L , r t l , r l l l i ( l l u l l 5 i l i. o. \l tl t t t t t ' t t J t J ' , ' 1 1 , ' t t t i r
"la dcsigualdad
R c r . i 1 1 . . 8 8 . 5 . 1 9 9 8 . t c x t o c n c l q u e s e d e n r u e s t t at 1 u e . j u n t o a l a c a i t h d e l P l B .
s a l a r . i agl l o b . r lc i r s it l o b l d e n t r c l 9 9 l ) ' 1 9 9 . 1 ) I r a a l c a n z a d t t u n n i r c ls u p e t i o ta l d c [ : r t a d o s U n i t l o s . .
'girnadoles'
dc csta lranstbill[icit'ln son ltrs horrrblcs.idrenes bicn educadtls cuyas capacidacles
e \ p l o t i l f I a s n u c v a s O p o | t u n i t l a d c sd e g a n a n c i a e n c l s e c t t l i p t - i r d t rd c l i l c c t t l l t t t t t t i t
les pcrrrri{ier.on
L 6 s ' p e r . l c d s t e s ' s g n l g s t l l h l j l t l o l c s n t i i r v i e ' j o s .h o t t t b t c s e n p t t l i c u l a t . c u v o c a p i l a l h t t t l t a t l o s e

Los

tleraluti... Las ntujelcs tanrbin apalccen enlre las plirtcipales pctdedotltstle lt tlansicitin''.
" F n c fu t c s s u r l c b l l u c h i n r e n t t l ' a r - u e n tl u s s e e l s u l d c s d t o t t t ' n e t t t e t r tdse l b n t l s I ' a l t l t t t t t l e , J l J e
lgosto de I999.

35

ptiblicay regulacidn
ll. Produccidn

tle Ins
"Ltt ntLttlorin
uo rtro1ticttrios
sorrerrrrtlcntlos,
tlelosTtrodttcfores
(...)
qrrc
rcsltacttt,
t'rrtre
tli.fercnciLt,
n
e
stc
No
triste
-firtrrts
.firnns
sirr.fitrcsdt'lttcro t1
rrtnxitrrizttrt
utilidstlcs,orgtrrizttcittrtes
problentode
tietrcttel nrisrttt't
ltttrocrtitictts.'Tttdns
rtrgnrriztrciones
n trnltttlnrarrfuttcitirtda ktsLtbietittrts
irducir tt sttsctnltlantlos
()rg0|tiznci0|nle
s" .
Ilerltert Sinuut

La.fitrtcirrnsigtntiun que le cabe al Estado, en la notneuclatura clsica

de Richard Mttsgrave2(',es decir recattdar y asignar rectlrsos Para proveer
bienes ptiblicos y. bienes privados con fuertes externalidades positivas, ha
mantenido abierto el debate sobre si dicha provisidn debe ser directa -asumiendo el gobierno un rol de p'rroduccin-o indirecta a tral's de subsidios a
da lugar a una
rro corrrytetitii'o-
da rrrcrcntlos
privados. La.fitncirt regulndLtrn
y
controversia sobre las veutaias desventajas de la regulacidn externa a la
empresa o, en alguuos casos, de su producciu directa por empresas pirblicas como forma extrema de regulacin. De estos temas tratar este capitulo.

El serviciopriblico
Cuando se alude al servicio pirblico, eu contraposicin a la actividad
privada, el sentido comitu lo asocia a diversas dimensiones, incluyendo
. uintaEdiciirtt.
. u t i e n l u p t i b l i t u t t r i r i t u t t l p l i r ' r r r l rQ
R i c h r r t l A . N , l n s g l l r e I ' P e g g lB . N l u s g r a i c H
l. NIath'id.I 991.
l\{acGrar.r'-Hil

37

las funcionesbsicasdel Estadocomo autoridad (segr-rridad,

defensa,justicia),o la educacin,la salud y la proteccidnsocialo las empresasptiblicas
de consumosbsicos.Sesueleconfundir servicioptiblico I'sector pirblico.
Por sucesivasasociaciones
se pasa del conceptode servicio ptil',licoa los
serviciospr-'rblicos
como actividadesespecfficaso a los organismosencargados de proveerlos.Es irtil, en consecuelrcia,
reseriardii'ersasdistinciones a propsito de la produccinptiblica de bienespr.lblicc'rs
y privados y
de la regulacinpriblica de la producci6nprivada.
Las actividadesde ser'icio ptlblico agrupan a u. conjuntoamplio v
heterogneode situacionesreglamentadaspor el Estado,desde la pror.isin de serviciosadministrativoscomo las certificacionespriblicasde diversotipo, hastaserviciosde salud y educaci6n,o bienesy serviciosofertados privada o pblicamentepero de consumogeneralizaclocomo ra erectricidad o el agua, todos los cualespueden ser puestosa disposici6ndel
ptiblico de maneragratuita en algunoscasoso coll reclrperaci6nde costos
y paSoen orros.
El carcterde serviciopirblico de estasdirrersasactividades,en contrastecon las actirridadesecondmicasprivadas usuales,no puede ser sino
el restrltadode dccisiorres
politicasy legale,soheranascJeIEstacio,
antes
que provenir del carctertcnico-econmico
especificode su produccidn.
Desde el punto de vista del derechopr-'rblico
econmico,la activiciaden
cuestindebe contribttir a la irrterdeTterdencirt
socinl(segirnla expresicindel
jtrrista francsLon Duguit2T),aseguraruna misin de irttersacctrttirrtico
gerrcrnl,
en la defir-ricin
de la unin Europea(que stano entrnciasino cltre
acompafrade una lista c1eactividadesque r.'ariasegn las decisionesdel
Consejode Europaen la materia),y tenerla caracterfstica
de la contirtttitlrttl
,
ndn\ttnbilidnd
tt de igunldndo bien tniuersnlitlnd
de ncceso,
en la definici6n clel
derechonorteamericanors.
se trata,especialmenteen el casoeuropeo,de definicionesdesdeel
mbito polfticoa partir de la constatacindel carcteresencialcleun servicio y de la presenciade fallas de mercado que dan lugar a tres grarrcles
categorfasde rnisittrrcs
de seruiciopttiblico,
que resultan tanto de l-rerencias
histdricascomo de necesidadescontingentes:
- las que procttranhacerfisicay financieramenteaccesibles
servicios
C i t i r d t rp o r R e n a u t D
l e n o i r t l c S a i n tN { a l c .L e s e n i t e p u l t l i c . L u [ ) o c u l t ] c n t r t i o n
I - r . a r r a i spca. r. i s
| 996.
Ver FranoisLer'que.Itttnttntic le !u R.qlt'nrt'nrutirn.
La l)couverlc.paris. lrx)g

38

esencialesque los uslrariosrequierenbajo formas apropiadas,ms complejasque simplementesubsidiandosu demanda,cuando dichosusuarios

Seencuentranarlenazadosde exclusin por discapacidadesseveras,sitnacionescriticaso ingresosinsuficientes;
- las cluecontribul'ena la cohesinsocialy al sentido de perteuencia
a una comunidad,en algunoscasosincluso de manerasimblica,ms all
de la lucha colltra la exclusi6n;
- las que procuran favorecerun uso eficazy equilibrado,en el espacio y en el tiempo, del territorio y de los recursoscomullesrq.
Disponer de educaci6nde calidad, de atencionesadecuadasc1esalud o incluso de una linea telefuicao de una conexina la red elctrica,
para la vida
esenciales
ilustran la primera categoria,al tratarsede serr.'icios
moclernacuyos preciosson susceptiblesde exclttir a ciertos usuarios.El
correoilustra la primera y la segunday aspectosdel transportey la energia
ilustran la terceracategoriade misiones de servicio pfrblico. Se trata de
contribuir a travsde estasmisionesa la "capacidadde funciolrar" de todos en la sociedad,en la medida en qlle la ausenciade accesoa ciertos
bienesy serviciosla disminuye.Es ademsun factor de identidad y signo
de trato equitativo a los miembros de una sociedad.
|unto con ideutificara travsde una decisirrpolitica las que pudieran ser misiones de servicioptiblico, los gobiernosrequierenescogerlos
medios ms apropiadospara asegurarsu cumplimiento.Que por ejemplo
el monopolio de distribucidn de la energfaelctricase justifique por las
colldicionestcnicasde esta actividad (al ser tln monoPolio natural), que
en materia de trausporteferroviario de pasajerosse requieraun lrlonopoes clecirclueexistansitttacionesen
licl de coordinacinespacio-temporal,
las que sejustificala existenciade un solo productor,uo debellevar a identificar siempre serviciospirblicosy monopolios.Asegurar ttna misin de
servicio pblico tampoco supone necesariamenteque su produccin sea
pirblica,pues puede ser pilblicamenteorientaday regulada,pero de producci6n privada.
Por su parte, el anlisiseconmicocontribuye a rcalizar distinciones
ec()tttttic()
errcl settiLlo
apropiadas.La tabla3 muestraque losscruiciosptliicos
se extiendenms all de los bienesque tienen la doble propiedad de no
E l i c C o h e r r1 ' C l a u d eH c n r v ." S u l l e sb a s e sc t l - r o l u t i o nr ' c e n tdec s s e l r i c e sp L r b l i eisn d u s t l i e l se t
p u b l i t . . t c c t e ulrt u b l i t . L a D o c u " .n S c n ' t c e
c o r n l t r e r c i i r uexn l , - f a n ceel t l a n sl ' L J n i o nl r u l o p e e n n c e
. lris. 1997.
l u e n t a t i o nl ' r ' l n a i s cP

39

rivalidad y no excluibilidadde su consumo,es decir los bienesprhblicospuros. Estos,por los dems,si bien debenser ploirisfos
necesariamente
por el
Estado dado que su financiamiento slo puede ser tributario, pueden ser
ptroducidos
por empresasprivadasa las que el Estadosubsidiala produccin.
Tabls 3; Clasificaci6n econmica de los servicios ptiblicos
Eltctricidnd
Telttfono
A3rrn

Bicrrt,
|r'ii'rtritrs

F innrcindoltor los
Llsirnlrtrs
corr
/i/lr/?os
srrl'siriirs

Cnrrctcriis
ri,,7r:r1,1,
Piscinns
priltlicns
Pnrqucs
ttrtcionnlt's BicntstlcCltlt

F tnnttcirutticuttt
'llrlo

BiltIiotccns 1ttill i cns

I ufrttt str uct urn t,i Ltl
Escucln
oltltsLttoria
r/csnlltd
Sr'.qrrrrts
olr/l.qrriorlos

plilrrdos
Bicrrcs
Acti'srr
grntuito

F innncinnt'ttto
Trtbutnrttt

Dt.fr:ttsLt
Cntrytnii;ssnnitnrtLts Bir'rrr'sprilrlicos
Altuttltrttdolttil,lico

l?l/1)s

Sciinli:,ncitr
t inl

Los serviciospirblicos tambin pueden incluir, aclemsde trienes

pblicosptlros,bienesde club cuyo consllmocolectivoptreclerestringirse
a determinadosusuarios,y bienesprivados qr-rela sociedadha declarado
de consumoobligatorio,como las escuelaso los segurosde salud, o bien
producidosen condicionesde monopolio natrlral,como la electricidad,la
telefoniabsica,el agua,y qtre reqtrierende accinpblica para restringir
su posici6nmonoplica.
En todos los casosmencionadosla produccindel servicioprlblico puede ser ptiblica o privada, lo que plantea, siguiencloa Herlrert

40

Simon, el problema clelos incentivoscomo variable crucial a la hora de

evaluar la eficienciaorganizacionalalternativade unas u otrasentidades productorasde bienesy servicios.
Las agenciasde gobieino y las empresaspfiblicasson cousideradas
como menoi eficientespor los que piensanque sus dirigentes), trabajadoresl.loesldnsujetosa los poderososincentivosque se suponesiernpreprevalecenen las empresasprivadas.Esta creenciaha motivado muchas accionesde privatizacidnde los serviciospt'rblicosy de reforma de las burocraciasg.,t.t.ut-t-t"ntales en los tiitirnos aiios en el mundo, muchas veces
con fundamentosprecarios.

produccin pblica y privada de servicios no mercantiles

En el casode los serviciosno lnercantiles(queno son compradospor
los usuarioso consumidores,sino que puestosa su disposicin,ya seaPoroue se trata clebienesptiblicosde consumocolectivoo de bienesprivados
p.ibli.u*"t'tte financiados y / o declaradospreferentes),las agenciasde goi".r-toque los producen son en algunosaspectoscornolas grandesy complejasempresasprivadas,pero difierenen otros aspectos,en algunoscasos
en cuestionesde grado antesque de naturaleza.
Los "productos" de muchas agenciasgubernamentalessoll con frecuenciadificiles de cuantificary medir. Diversosde los bienes)' servicios
que ofertan tienen Pocossustitutos cercanos,haciendo dificil el uso de
mecanismosde competenciade mercado colllo illcentivo, Sin embargo,
autorescomo Blomquist y Christiansendetnuestranqtle "bajtl restricciones de informacin plausiblesla produccin pirblica eficierrtede bienes
privados es parte de decisionespoliticasracionales",en el contextoen que
pblica de
n algunos de los paisesde rns altos ingresosla prodr-rccicin
bienei privados en el sentidoecondmicocomo la educacidn,1aatenci6nde
salud y el cuidado de la infancia, alcanzaentre 15 y 20'1,del PIBr'r'
Algunas agenciasde gobiernotienenuna ventajasobrelas empresas
privadas:proveenserviciosa 1aspersonaspobres,de edad avanzadao dissocialde gestocapacitadasen condicionesen cluela rrocacinde servicic'r
res y trabajadorespueden motivar su desempefrocon incentivosque no
y f p u b l i c l y p r o v i d e dp l i v a t eg o o d s "
. h e p o l i t i c a le c o n o r t t o
S r . e lnl l r r n c l u i syt V i d a l C h l i s t i a n s e n" T
p
.
3
1
.
1
9
9
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E
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7
.
j
.
t
l
P
u
b
l
i
t
,ltturntrl

47

son predominantementemonetarios. Incluso, se ha diagnosticado que

muchos trabajadoressocialesllegan tan lejos en el servicio de sus "clientes" que llegarra contradecirotros objetivosde la agencia.En palabrasde
Dixit: "los incentivosen estetipo de organizaciones
no necesitanser financieros;ms frecuentementeson complejos quidpro quosen un ms amplio
y multidimensionaljuego de negociaciones"''1
.
Siguiendoa Williamsol-I,estasituaci6nes tambin propia de las empresasprivadas de grandes dimensiones,con propdsitos y objetivos de
gesti6nmtiltiples,v tambinde aquellasgrandesfirmas con poder de mercado3r.Por tanto,el disefrocasoa casode incentivosadecuadospareceser
ms frtil desdeel punto de vista del logro de la eficienciaque las genera,
lizacionessobrela naturalezaptiblica o privada del prestador.Sin embargo, los prestadoresprivados de serviciossociales,salrroregulacioneso incentivoseconmicosfuertesen la materia.van a tender a oracticarla "seleccinadversa":una escuelaprivada con fondos pril'rlico.s
va a procurar
no tomar o retenera los alumnos de menos rendimierrtoo con rrroblemas
de aprendizajeo de conducta(a menosque un subsidiomayor para estos
alurnnoscompensedichassituaciones),una institucin de salud con subsidios ptiblicos rra a tender a no hacersecargo de las atencionesde salud
ms caras(a menos nuevamenteque el subsidio incluva mecanismosde
perecuacinpor riesgo)v asi sucesivamente,
amn de las discrinrinaciones
no econdrnicasque pudieran, y suelen,practicarseen orp;anizaciones
con
firresde lucro.
Tendera hacersems exigibleevitar estetipo de conductasa cirganos
ptiblicos o sin fines de lucro, siempreclueestnsujetosa los debiclosescnrtinios,antesque a organizaciones
privadascon finesde lucro,en un contextcleu
clueel costode las regrrlacionescorrectorasde ellaspueden ser tan importantes que haganrecornendabledirectamentela prestacinpirblica.
En estesentido,siempreserirtil distinguir la externalizacirino contratacinpor licitacinde serviciosadministrativoscorrientesen cualquier
rganopr.hblico,
de la prestacinde servicioscomplejoscomo la eclucain,
la salud o la transferenciade ingresosy prestaciones
a los grupos de menores ingresos.En estastan importantes actividades,establecerincentivos
adecuadosa nivel de la organizaciny a nivel de cadaindividuo no es tan
A v i n a s hl ) i x i t . " P o s e t o f i n c c n t i r ' e isn p \ ' a l ev e l s u sp u b l i co t g a n i z r t i o n s "t.\ n t e r i tr t n E t o n o n l t l
R e l f u , l l8 7 . 2 . l c ) 9 7p. . 3 7 8 .
O fi t e r W i l l i a t t t s o n".l - h e i n s t i t u l i o n so f s o r e t ' n r n c e "A. m e r i t t t t rI t ( ( ) n t ) n t i R
( clllrr: 88.l. I998.

42

simple como el mero reclrrsoal incentivomonetarioy a relacionescantractualespecuniarias.No emergeen ellas,de acuerdoal anlisisy a la exPeriencia,una irrefutableventajade eficienciade la gestinprivada motivada por el lucro. La produccicinpblica puede ser ms eficienteen la provisi6n de diversosserviciossocialeso de intersgeneral.Lo cual no quiere
decir que, al optarsepor la produccidn pblica de estosservicios,no sea
fuertementerecomendableorganizar las prestacionesdando un amplio
lugar a la capacidadde opcin del usuario y, cuanc{oes posible,a formas
de competenciaque induzcan una mejor satisfaccidnde ste.Desdeel Punto
de vista del intersgeneralde largo plazo es inoficioso defenderla mantencincleproduccionesptiblicasobsoletasy caras.

Produccin empresarial ptiblica y privada

Ms all de la produccinpblica en el sectorno tnercantil,diversas
empresasptiblicas suelenestar presentesen el sectormercantil.Cabe recalcarque la competenciapuede tenerun rol benficoal estimularla innovacin, presionar sobrelos costosy favorecercon la disminucin de sus
precios a los usuarios de dicl-rosbienes y servicios.Es paradigmticoel
casode la comparacindel desempefloen Canaddel CanadianNational
Raih.vaysy el CanadianPacificRailways,sistemasferroviariospirblico el
uno y privado el otro, Pero que compiten entre sf y se ha establecidoque
sorl de similar eficiencia33.
en el terrenode
Ms all de los efectosbenficosde la cornpetencia,
a partir de la
ha
alimentado
reflexi6n
se
la
recieute
econmica
la discusin
"ageute
en
las corpoy
principal"
entre
"teorfa de agencia"y la distincin
que
gesti6n
racionesprivadasmercantiles.La separacinentrepropiedadv
con la excepcidnde las empresasfamiliaresespecialle es caracterfstica,
mente numerosasen el mbito de la micro y pequenaemPresa,planteael
problemade que los interesesdel principal o propietario(maximizadorde
utilidades)son distirrtosde aquellosdel agenteo administrador(eventualmente maximizador del contingentede persoualdirectivo,de las ventaso
de su tasade crecimietlto,es decir de su prclpit'rpoder y prestigio).CompaD . W . C a r e sy L . R . C t i s t e n s c n".T h e r e l a t i r cet l i c i e n c l -o f p u b l i ca n d p r i v a t el l r m s i t t a c o n l p e t l t i l c c r r v i r o n r r r e nTth: c c l s r o l ' C a n a c l i alni r i h o a d s "J. u r r n u l t l I ' t i l i t i r t t l I : t o t t t t t t t t . 8 8 .l t ) 8 0 .c i t a d t l
e n J o s c p hS t i g l i t z . r r l i r r i tItd d ( l . \ c ( l ( ) rp b 1tir r . o p . c i t .

^-

+J

tibilizarlossuponecontratoscomplejos,especialmentecuandohay asimetrias de informacin y dificultades de control por parte de propietarios

dispersos.No obstante,el objetivode maximizar las utilidadesdel propietario -que a su vez debe optar entre enfatizarla obtencinde utilidades a
corto plazo o la rentabilidada largo plazo- estimularla supervisinde la
administraci6npor parte de los accionistas,
que tendrnsiemprela opcin
de modificar el contratoentreaccionistasy gestorespor medio de la adquisici6nde una posici6ncontroladorapor parte de accionistasminoritarioso
potencialescompradores(incluyendola compra "l-rostil"de accionesen la
bolsa).Por irltimo, un desvio sustancialpor parte de los administradores
del objetivo de maximizacinde utilidades,pondr sobreel tapeteel riesgo de quiebra.De ello resultaun "disciplinamientode mercado" sobrelas
empresasque pone lfmites a la gerenciaque adopte criteriosdistintosa la
minimizacin de costos...siempreque estosmercadosscrn cornpetitivos.
El problema a resolveren estecasodesdeel punto de vista pirblico es profundizar la competitivicladde los mercadospara evitar las rentasde monopolio en desmedrode los consumidores.
La gestin eficientede empresasptiblicas debe salvar los escollos
especificosque enfrentael Estadopropietariopara resolverel problemade
agenciaantesdescrito.Las posibilidadesde control por parte dei principal, que ya no son los accionistasprivados sino los ciudadanos,setransfieren al gobiernocon pocosmecarrismosespecificosde control cleldelegante-ciudadanosobreel delegado-gobierno.
A su vez, el gobiernoseenfrenta
a la prosecucinde su propio inters,de los trabajadoresde ia empresa,c-le
los proveedoresy de los consumidoresa la hora de minimizar costosy de
reflejaren el precioel costode la r1ltimaunidad producida (de acuerdoa la
regla de oro de la rentabilidad segtin la cual el precio de venta debe al
menoscubrir el costode la iiltima unidad puestaen el mercadoy evitar de
esemodo prdidas para la empresa).Si la gestidnprirblicano evita pagar
salariossuperioresa los equivalentesa la misma funcidn en ernpresassimilares,mantienetrabajadoresexcedentarios,
toleracomprasno competitivas a los proveedoresy establecepreciosde venta insuficientes,el resultado es provocarprdidasque son relativamentepoco perceptiblesespecfficamentepor los ciudadanosque pagan impuestos,o al menos mucho
menos que por los accionistasde una empresaprivada. Su correccinsupone confrontarsea grupos de intersnormahnenteslidos:si la capacidad de presinde stosprevalece,se alejala posibilidad de cumplir con el

44

objetivo de maximizacinde eficiencia,en un contextoen que el riesgode

cambio de accionistaque provoclueun cambio de administracino el riesgo de quiebra sueleno existir.
tanto la produccin privada como la produccicin
En consecuencia,
ptiblica empresarialenfrentana su manera problemasde delegacicin,de
incentivosadecuadosy de "btisqueda de renta" de sus gestores.Sin embargo,ias actividadesprivadas,aunqueno siempresoll ms eficientes,en
promedio tienden a serlo cuando la competetlciaen el sectorptiblico es
menot la atnenazade trmino de 1aorganizacinPormala gestines inexistente,se imponen restriccionesadicionalesa la actividad pirblica,especialmenteen materiade multiplicidad de objetivosde la organizacin,y resulte frecuenteque el no cumplimiento de compromisos,especialmentepreno tenga mayoresconsecuenclas.
suPue.starlos,
no sor-rsin embargclintrfnsecasde la actividad
Estascaracteristicas
pirblica empresarial.Los gobiernospueden permitir y tambin estimular
ia competenciade susempresas(lo que por lo demsnunca har la emprecon emPresasprivadaso entreentidadespriblisa privada de ntotrtptroptrio)
presttltttestrtfls
casy ptredenhacer operar sus organismoscon restricciotrcs
(incluyencloel trrninode la operacilrsi arrojaprdidas)y mecanisdrrrn-s
mos efectivosde respetode compromisos,lo que no elimina las diferencias
con la actividad privada pero si puede reducirlasal punto clueslr comportamiento no seadistinguible.
Esaes una de las razonespor las cualesmuchos gobiernosasumen
roles productivosempresarialesdirectos,como se reseia parcialmenteen
el cuadro3. Es pertinenteseguira |osephStiglitzclrandorecalcaque "mientras hay muchosejemplosde empresasde gobiernoineficientes,hay algunos ejemplos de estasempresasaparentementeeficientes.Las empresas
pirblicasen Franciapro\.eellejemplostipicos;pero hay otros,como en singapur.Al mismo tiempo,existenmtiltiples ejemplosde empresasprivadas
ineficientes"I.
La defensadel intersgeneralno es enemigade la racionalidadeconmica.Desdeambasperspectivasno debeexcllrirse,habida ctlentade las
consideracionesantesexpuestasy salr.odemostracinde ventajasclarasell
el tiempo de otrasopciones,uu rol empresarialdirectodel Estadocuandola
producci6n de bienesprivados poco rentablesprivadamentetiene altoset'ecJ o s e o h H . s t r g f i t z . l l ' i t l t c r S t t i u l i s r r r . / . T h e l \ 4 l T P l c s s . C a n r b r i d1g9e9l \5l p
a s2s3. 3

+5

tos externospositivos,como los sistemasde transportepriblico; cuando existen sectoresproductivos generadoresde altas utilidades no atribuibles a la
eficienciaempresarial,es decir no ganadaspor el agentede produccin
I'
dificilmente recuperablespor la l'fa tributaria o su simple capitalizacin,que
la microeconomiacontemporneadenomina "cuasirentas"o ,,rentaeconmica", especialmenteen el rea de los recursosnaturales no renovables;y
cuandoexistenproduccionescon caracterfsticas
de "monopolio natural".
Cuadro 3: Las empresas ptiblicas en algunas economfas
\hlor
T

l:,'t,lgn!
Crt'cia
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Frqryrn

lrlnntin

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Bclgign
Prriqln.7gs
RcittoUuitlo
Chile
lrrrclfrs: Annalt:s clu CEEI'r' Direccidn cle Prcsulruestos,p.rr.r (ihile.

En todos estoscasosest especificamenteenvuelto un inters pirblico que no coincidecon el intersprivado. su defensay promocinlnediante la produccin pirblica requiereindependenciade los "regulaclores
prirblicos"(que deben velar por el inters colectivo) de los "operadores
pirblicos directos", que pudieran tambin perseguir su propio inters,
independenciaque es a la vez indisperrsabley fuente de clificrrltades.
siguiendo a cohen y Henry "las experienciascontrastadasdel ReinoUnido 1'de Sueciason a estercspectomuy instructivasv desembocalerrla siguiente
l"Liptesis:
a la r,'ezpor razonesde legitimidad politica y socialy cieasimehia de
informacin,puede ser preferibleenfientarsea regrrlarempresaspirblicas(que
ase+lran
misionesde serviciopirblico)antesque a empresasprivadas,bajo reser-

46

es capital-de las condicionesen las cualesel control

va por cierto-y estaresera,'a
sobrelasemPresaspriblicas"r5. Lo cual requiere
se
ejerce
de los poderespirblicos
en la actividad de regulacin.
de un anlisisde los problemasenr,.ueltos

;Puede ser eficiente la regulacin?

Una primera manera de abordar las cosas,inspirada en la ecottotradicional(coustruidaa partir de 1aeconomiadel bienestar
nin pLiltlictt
), es ante las
de Pigou y la teoria de los bienespriblicosde samuelsonrb
externalidades),
(bienes
naturales,
pblicos,monopolios
fnllnstlerrtercndo
asignar a entespriblicosla tarea de restaurar,frente a dichas fallas,el
interscolectivoa travsde 1asregulacionespertinentes,incluyendo la
asignacicindirecta de recursospor rganos del Estado para producir
bienesy servicios.
Frenteal "regulador desinteresadoy eficiente"de la economiapblica
ha emergidola figura del "reguladorsometidoa los gmpos de presi6n"de la
(a partir de los trabajosde Stigler"), en liueacon 1aescttela
inLiustrinl
ecortttnrin
delPtitlic Clutice(Buchanany Tullockrs), que han dado lugar a los desarrollos
Desdeel punto de vista
el regtilndo.
delregtilntlot'
de la temticade la cnyttttrn
Ttctr
en el anlisisecointegra
las
regulaciones,
al
explicar
enfoque,
positivo este
y
regr.rlaciones
a
dichas
sujetos
de
los
agentes
influencia
ndrnicola acciny la
la
prevalencia
que
seflalando
las motivacionesde las autoridadespt'rblicas,
de los grupos de interssertanto ms importante como significativaseala
cleltamaflo de la
ganancianeta esperadade la accinde lobby, lo manejat-rle
interior
su
en
homogeneidad
V el nivel de
de
el
grado
intereses,
ioalicin de
el punDesde
la
regulacir-r.
de
c1e
los
efectos
la incertidumbreen la medicitr
regua
toda
frente
to de vista normativo, mautieneuua posicil1mLlYcritica
lacin, que a su juicio siemprelleva en definitiva a protegermonopolios y a
desviarrecursoshaciala birsquedade rentasimproductivasoriginadasen las
normas ptiblicas.
E l i c C o h e n1 ' C l a u d eH e n l y .r 7 r . r ' 1p1..1. 2 .
L o s t c x t o sc l : i s i c g sc n I l t a t e t i a s o n A r t h u t C . P i g o u . I ' | r c e t t n r u t t i t . s( , 1l t ( l . l u f t . l V l a c N ' { i l l a n .
L t x d r c s . 19 3 2 .y P a u lS a r r r u e l s o"nT. h e p u r et h e o r ' 1o 't p u b l i cex p c n t l iut l e s " . R e ti e r t t l h rt u t r tit, s
turtt l Sturi.st i c.s.36. I 95-+.
".
Porejcrnplt'rGeolgc Stiglery C. Friedland."Whrt can regulatolslegulatcl The caseof electlicity
'
+
.
1
9
6
6
.
E
L
t
t
n
r
n
t
i
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.

J t m n t u lt f L t t t tt u t t l
Vcr..larrresBuchanln y Coltlon Tullock. Tlrc t ultulu.sttl rott.st'ttt.Universiti' of N'llchigiinPrcssA n n A l b o r ' .1 9 6 2 .

47

El enfoquede econrnttin
institucionnl(a partir de los trabajosde coasere)
pone el acentoen la nocin de costosde transaccin,entendiendopor taleslos
costosde furncionamientode un mecanismode coorclinacin.En trminos prcticos,los costosde transaccinpuedenasimilarsenl costo
tlerednccirirt
y rrcgocincindecontrntos
en sentido
nttrytlio,
es decir incluyendo la brhsqueda
de informaci6n previa al establecimientode los trminos de las normas a ser respetadas
por las partes,los procesosde aprobacidnde las mismasy los mecanismosde
supervisiciny control de cumplimiento de los compromisosestablecidos.
El argumento de coase es que si los costosde transaccinfueran
nulos, la negociacidnespontneaentre partesl-rarfadesaparecerlas fallas
de mercado en materia de externalidades,bienespblicos v monopolios
naturales.En corrsecuencia,
para esteenfoquela necesiclarl
clela rgulacin ptiblica no seimpone sino sobrela basec1ela existenciade dos condiciones:a) los costosde transaccidnasociadosal establecimientode una
regulacindebenser inferioresal costode otras soluciones,pues el inters
ptiblico requiereescogerla solucicinmenoscostosa;[r) dichoscostosdeben
ser inferioresa los beneficiosde la acci6nreguladorapropiamentetal.
(stiglitz, Laffont y Tirolea.) se rnteresaen
La nuattnecotrctnin
Tttiblicn
caracterizaren materiade regulacioneslos defectosdel reguladory la manera de corregirlos.Se apoya en la teorfade los incentirzosy los corrtratos
que rnodelizalos comportamientosde los agentesfrentea la infonnacin.
De esteanlisisemergentres tipos de defectosdel regulador.La nsinetrin
de infornncinentrecl regulndory el regulndoes caracterizadapor el hecho
que la empresasometida a normas ptiblicas poseeinformaciorresque le
son necesariasal regulador pero que esteno tiene intersen cornunicarle,
conducindoloa subestimarlas magnitudesque pueden elevarleel costo
de la aplicacidnde la norma v a sobreestimarlas que pueden disminuirselo. Paraenfrentarestasituacin,slo queda al reguladorestablecerlos incentivosque resultenadecuadosa cada casolr.
El irttersTtroTtio
del regtindorpuede ponerseen contradiccincon el
interspr.'rblico,
por ejemplo ell procrlra de la expansindel presupllesro
propio del ente regulador o medianteconductasorientadasa obteneruna
posteriorcontratacidndel funcionariopor empresasreguladas.para impeR o n a l t lC o l s e . l ' l t e N e n l t t . t i l r r t i t t r tI t t(ol t t ( ) i l t i t s . A r n e | i c aFni c o n o n r iR
c e v i e l l '8
. 8.2. 199o.
J o s e p h S t i g f i t z . t t p . c i Jt .e. ya n J a c q L r e s L a l l b n t y J e a n T i l o l e . A t l r a t t n r l i t t t e n r i t c . s i i l p r p r . u r v n e r t l
t u t t rrl e g u l u t i r t t T
t .h e N l l T P t e s sC
. i a n t h r i d g c1.9 9 . i .
\ t ' F r a n o i s L e r ' q u c .l ' ) t r t t r . , t i ed c l u R k l t ' n e n t u t i r t t t . L[n) c o u r e r l c .p a r i s .1 9 9 g .

48

dir estasconductasy reconciliarel intersdel regulador con el intersgeneral,el Estadodebeestablecerlos controlesjerrquicosy ciudadanosPertinentes,asi como la tnayor transparenciaposiblede procedimientosy las
carrerasfuncionariasy sistemasde remuneracionesacordescon la importanciaecoll6micade las actividadesreguladas,irrcluyendoeventualmente
la prohibicin de contratacinposterior,al menospor ull periodo de tiempo, en 1aindustria regulada.
La nueva economiapblicaesun campo actualmuy activi)de investigacidnque permite mejoraranaliticamentela capacidadde compararlas
fallasde meriado y las fallaspblicasa la hora de evaluar las regulaciones
del sectorptiblico sobrela actividad de los particulareso sobrelas propias
empresaspirblicas.
De estasconsideracionesse infiere qr.recabe tener como definici6n
bsicapara el diseflo institucional en materia de evaluaci6ncleregulaciones
fortaleierla capacidadde estudiocomparadode alternativasy de deliberacin transparenteal respecto.Pero no se trata de comparar ttna situacicin
imperfecti (por ejemplo fallas de mercado)con una situacin perfecta (por
peropoco realista.Antesbien,
y eficierrte),
ejemploregulaci6ndesinteresada
posiblesconsiderandotosoluciones
diversas
si
entre
se trata cleiomparar
de cada una de ellas.La
prctica
en
la
puesta
a
dos los costosasociados
posiblesy el anlisolttciones
de
observacinempirica para la identificacitr
casoser utilizada
en
cada
sis de sus costosy beneficiosasociadosrecluiere
eu el casodel monopolionatural'
lo que desarrollaremos
sistemticamente;

La regulaci6npriblica del monopolio natural:

un casoeiemplar
La regulacinde productoresprivadosPor etrtesestatalesha generado una u*p1iu colltroversiaen el casode los serviciosllamadosde "utilidad
a partir de las privatizacioneschilenase inglesasde
ptiblica",e.specialmente
ios afroslqgb de empresasptiblicas en situacin de monopolio natural.
La solucidn que ms frecuentementese encotrtr6 tradicionalmente
frenteal problemadel monopolio natural ha sido 1aprovisin de los bienes
y servicisde estetipo por empresasde propiedad priblica.La idea de que
ia mejor forma de limitar el ejerciciodel poder monop6licoes que el Estac1oactiredirectamentecomo empresarioy se restrinjaen el ejerciciode su
posicidn,ha tenido una largatradici6n a partir de un fundamentoracional'

49

No obstante,estaforma tradicionalde al"rordarel problema ha sido

crecientemente
criticadadesdediversosngulos,pues Ia pror-isinde servicios bsicosen condicionesno competitivaspor empresaspr.'rblicas
sin
contrapesosuficientede los consumidoresfrente a la capturaeventualde
la gestidnpor grupos de inters,o bien el predominio del objetivo ,,depredador" de generacidnde excedentespara el fisco, puede ya sea llevar a
proveerel serviciocon tarifasque escondensobrecostos
o introducir en el
precio del servicioun alto componentede impuesto disfrazadoque lesione al pirblico. La provisin ptiblica en condicionesde eficienciatiene que
salvarlos escollosde los grupos de presiny que el Estadoserestrinjaen el
ejerciciodel poder monoplico.De lo contrario,la sociedadse ve perjudicada a causade las dificultadesdescritaspara ejercertrua gestinptiblica
eficiente.La radicalizacinde estetipo de argumentosha llevado a la solucin de ]a privatizaci6n con regulacinpiiblica, que analizaremosel-lsus
diversoselementos.

Los problemasde la priaatizaci1ncon regulacin

En el camino, hoy en boga, de regular los monopolios naturales1'
privatizar su propiedad,dos enfoquesprincipalessehan propuestoen los
rlltimos afros:la regulacidnde la tasade ganancias,estableciendoun tope
de rentabilidad,y la regulacindel precio mximo.
La privatizaci6ncon regulacinde estasempresasplanteatrn riesgo
efectivode prdidas de eficienciaque pueden ser comparablesa la de la
propiedaddel Estado.La regulaci6nde un monopolionaturalconstituveun
casotipico de un contratode largo plazo entreun principal (el regrrlador)y
ttu agente(el monopolista)que debe realizarinversionesirreversiblescon
costosno reclrperatrles
significativos.Los altos "costosde transaccin"en
que seincurreal establecerse
contratosde largo plazo (dificultadesparapreclecir las contingencias,excesode contingenciasa prevet dificultadesde monitoreo,altoscostosde garantizarlegalmenteel contrato,asimetriasen la capacidadnegociadora)pueden introducir "comportamientosoportunistas"
del inversor conducentesa distorsic'l'les
en lclspreciosde transfererrciacuya
importanciapuede ser de gran significacin,a rentabilidadesexcesivasy a
precioslesivospara el consumidor.
La recetatradicional de la provisidr-rpri''aclacon regulacinde los
monopoliosnattrrales,particularmenteutilizada en Estadosunidos, es la

50

regulacinpor tasade ganancias,sin contratode largo plazo,mediante el

p"iiOdi.o aiustede tarifasy de condicionesde servicio,orientadaa estabiiizar larentabilidad de la empresaprivada operadoraen un nivel considerado razonable.El problema de estemtodo es que no indttce al agentea
minimizar costos,aunque permite tedricamentedisminuir las gatrancias
monoplicas.Sin embargo,Senerau11aausenciade estimulo al irrcremento
de eficiencia:si se reducenlos costos,el reguladorbajarlos preciospara
reducir las utilidades hastael tope mximo, con lo cual el esfuerzoinicial
oierde su sentido.
Por su parte, la regulaci6nvia el establecimientode preciosmximos plantea el problema de que permite al monopolista la captacinde
rrtilidadesexcesivasen el caso de topes muv aitos. Por estasrazonesel
sistemaingls incluy la fijaci6n de preciosy luego su reajustea una tasa
menor que el IPC. En efecto,en Gran Bretaiiaseprocur suPerarel problema, al iniciarselas privatizacionesde serviciosbsicos,segrlnel principio
clereajustarlas tarifasperidicamentepor inflacinpasada(corregidaposteriormentepor evolucin de costosesPecificosde la industria) menosun
parmetroquincluenalex tuede incremelrtode productividad (conocido
como esquemaIPC-X).Esto incentiva la ciismiuucicinde costosy su traspaso posterioral consumidor a travsde preciosms bajos.
La informaci6npara establecereseparmetroha resultadoa la larga
la
dificil de reunir y los entesreguladoreshan tenido a la vista bsicarnente
rentabilidadpasada.Cuando staes iuzgadacomo excesiva,ilrclusose ha
incrementadoel parmetroX antesde cumplirseel quinquenio.Asies comc-r
britnico y conceptor
en marzo de 1995,s. Littlechild, regulador elctricc-r
del sistemade regulaci6n,anuncinuevas restriccionesde preciosaPenas
pocosmesesdespusde fijar las tarifashastael 2000por el excesode utilidades constatadasen las empresasprivatizadas,lo que habla bien de la
vocacidnde defensadel consumidor britnico,aunque cotl la consecuellcia de desincentivarla disminucin de costosgeueraudola incertidumbre
de mantenci6nde sus gananciaspara las empresasque aumentanstt eficiencia.El tema de las "gananciasexcesivas"de las emPresasprivatizadas
cleserviciosbsicosen el Reino Unido llev6 incluso al gobierno laborista
instaladoen 1997a cobrar un impuesto por una vez a dichasempresas.
El balancede 10 afrosde experienciabritnica realizadopor el National ConsumerCouncil de esepais ha concluido,en un informe de marzo de 7995,que las utilidades y dividendos excepcionalesobtenidospor

51

los accionistasde las empresasprivadas de utilidad ptiblica hacenpensar

que existeuna distribucidn inequitativa de las gananciasen perjuicio de
los consumidoresy que la liberalizacinha ido a la par corl dificultades
adicionalesde accesoal sen icio para los ms desfavorecidos.
En chile se estableci6la iiea cle simular Lrnaempresamodero eficienteque entregalos parmetrospara fijar las tarifas cada 4 o 5 afros.La
dificultad en este caso es que simular la empresaeficienteno escapaal
incentivo de sobreestimarcostoso establecerpreciosde transferencia,
con
sistemasde arbitrajeque inducen a las empresasa procurar la "captura"
de 1aagenciao de los arbitradorespara obtenerimportantessaltosde nivel
de las tarifas.Como se observa,la permeabilidada grupos de inters se
presenta,con modalidadesdiferentes,de maneratan o ms aguda que en
el caso de las empresaspirblicas.Bitrn concluve en el casochileno que
"las leyesy marcosregulatoriosson ambig'os y, adems,otorgan demasiada influencia a las empresasreguladasen la fijacirrde los parmetros
bsicosque determinan la rentabilidad del negocio". Esto ocurre con la
fijacin tarifariade la distribuci6n elctrica,los peajeselctricosv las telecomunicaciones,
segirnBitrn con "obvios incentivosa alterar los costos"
improbabilidad
que //porla via de 1aregulacintarifariasepueda limi)'la
tar la transferenciaexcesivade excedentesdel consumidoral productor"'.

CompatibilizareI intersgeneraly la eficiencia

cclmo seobserva,nuevamenteno es tan simple plantearlas cosasen
estamateriaen blanco v negro.Tomar decisionesen furrcinde supuestas
recetasirrmutablespuede llevar a la larga a graveserrores:no corrsiderar
los problemasde eficienciade la empresaptiblica puede llevar a grancles
costospara la colectividada travsdel desvio de recursosfiscalesque podrian tener otros usos socialmentems rentables,pero su prirratizacin
mal reguladapuede llevar a graveslesionespara el intersdel consumidor
v a la concentracidndel poder econdmicoy de la distribuci6nc1elos ingresos. Introducir racionalidad econmicapara aumentar la eficienciay al
E d t r a r d oB i t l d n y F - d u a l d o
S a a r c d t a". P l i v a t i z a c i r i nR. e g r r l a c i r ivn P l o n t o c i t i nt l c l i r c o r n p e t c n c i a " .
n l i n l e o .N l i d c p l a nS
. a n t i a g o 1. 9 9 1 .L a m a y o l e r l l p f c s rc h i l c r r ad e t e L ' f i r n i ah l i s i c a( C I T C )l r l n l e n t ( i
s L tr e n t a b i l i c l addc 7 . 3 7 e n 1 9 8 7n 1 2 . 9 1 e n 1 9 9 71 ' l a r u a l o l c n l p r e s tr l c t l i s t r i h u c i r i n
clctr.ica
( C h i l c c t r - al a
) a u l n t ' n t tdi e - 1 l.f ? e n l 9 8 l i a 2 3 . 1 %c n 1 9 9 7 .s c c r i nl . i r r ' ( r r c g l .Jr . d c d i c i e n r h r .tel c
t991.

52

mismo tiempo preservary promover el intersgeneral,son metasque no

son fcilesde lograr simultneameute.No obstante,salvo que se quiera
renunciara Llnau otra de ellas,la polftica pirblica debe seriamenteproponersecompatibilizarlas:eseellfoque esel verdaderamente"moderno", pues
no hay nada ms antiguo y arcaicoqlle usar al Estadopara privatizar las
gananciasy socializar1asprdidaso para preservariuteresescorporativos.
El xito de la provisidn de serviciosbsicosen condicionesde monopoa los usualio nahlral debejuzgarseen funcin de protegersistemticamente
negah'r'amenque
rePercuten
molloP6licas
de
prcticas
rios de ineficienciaso
te tanto en los precioscomo en la calidadV coberturadel servicioque reciben.
Mantener la provisin pblica de serviciosbsicoses urla decisin
vlida como otras,segirnsedesprendedel anlisisprevio. No obstante,para
en la empreresolveren mejor forma el tema de 1arelacinap;ente-principal
de la
la
profesionalizaci6n
acentuar
indispensable
condicidn
es
sa estatal,
ptiempresariales
los
operadores
entre
gestiny la separacininstitucional
de
calidad
las
condiciones
li.os y las instanciasde regulacidntarifariav de
de pre.stacidndel servicio.El mecanismode collvenios anualeso bianuales
de desempeflo,particularmentea la hora en que ia autoridad presupttestaria convienelos programasde inversin,es un buen mecallislrloen la medida que incluya:a) compromisosprecisosde calidady coberturadel servicio
de que se trate;b) modalidadesde clcttlotarifario que aProvechenla obtenci6tr de informaci6n sobrecostosmedios v marginalesde largo plazo de las
empresasa contrastarcon modelosde "empresaeficiente",con simulaci6n
a acentuarlos
de funcionesde produccin adecuadasa la realidad,en
"'ista
las
iuversiones.
y
en
criteriosde eficienciaeu la operacidn
Optar por mantener la produccin pirblica de un servicio pblico
empresirial no excluyeincentivarla operaciclnpor tercerosa travs de la
licitacindel servicioo de un segmentoclestecualldo:
- no existangrandesdificultadespara predecirlas contingencias;
- las contingenciasno seanexcesi\/as;
- no existandificultadesinsalvablesde monitoreo;
- no se presentenasirnetriasmanifiestasen la capacidadnegclciadora entre el licitantey el licitador.
En estal6gica,existenotrasopcionesde relacidnentrelo pirblico y lo
privado que han sido formuladasdesdelos afroscincuentay han adquirido crecienteactualidad.Estasconsistenett licitar peridicamenteu1laconcesiIl,es decir el derechoa proveerun servicio,por ull ciertontltmerode

53

afros.se seleccionaasf al operador privado que ofreceuna rnenor tarifa,

habida cuentade un cuadernode cargosque establezcala calidad clelservicio, con reajustedurante el periodo slo por inflacin. Al trmino del
perfodo se relicita, pudiendo participar el anterior adjudicatariou otros
operadores.Los costoshundidos serianrecuperadospor el anteriorconcesionarioen el errentode cambio de operador,establecindose
Lln proceso
tcnicode valorizaci6n,con un mecanismode arbitraje,para el clculode
la inversinrealizada.Esteesquemaevita la ausenciade incentivospara la
eficiencia,la negociacinsobrelos parmetrosde eficienciao sobreel clculo de costosde "empresaseficientes"de los modelosde regulacidnantes
descritos.se reduce asi la discrecionalidadal procesode valorizacinde
costosno recuperableso hundidos, aunqLlesdlo un cletalladocuadernode
cargospuede evitar el desincentivocle realizar inversionesirreversibles
que existeen el caso del concesionario.Pero la principal ventaja de este
esquemaes la flexibilidad de largo plazo para corregir continp;encias
ncr
previstasy ajustarperidicamentelascondicionesdel servicioprecisamente
en la perspectivade poner la eficienciaal serviciodel intersgeneral.

54

en
lll. LosEstados-Nacidn
de la economia
la globalizacidn

rto sarricl resultndo

" Si saprotltrceln tlaclinacitde los EstsdLts,
fotLtl
lt lgicnecrtrrrtricLt
tl, Ertsi ttristtttt,
t7ettrtninflcxiblelgicnestructrrt
.:tn tlcclitrrtcitin.
Si ls trtturtlislizr'rcitirt
troinrptortc
tlc Irt trrrtrrdirrlizncititr
de su pt]darecortrttico,
el ajcrcicitt
hncentListlift'ciIptnrnlos EsfnrTos
Cttrtrrdo
r/t'sttsncciottc-
rosTttttcrrcittlcs
tttntetrtnttttnbirtlosrcrulitre
e s t t i r r l t i a r t c t t r r c e b i t l t t s , L t s i ccrot rsrttotttl rell n i r t c o n t 1 t c t e r r c i n " '
PetarEt,ntts

frente
aQurol jueganen el mutrdo contemporneolos Estaclos-Nacirr
a\afuerzade la globalizacindela economiaen materia de intercambiosde
bienesy servicios,inversionesdirectasy mor.'imieutosde capitales?La dincu1'o
mica de la economiaglobal establecerestriccionesa stt achtarst'rt'rerano
gobierde
los
rol
econmico
el
analizar
anlisises indispensablea la hora de
l1os,como seha hechoerrlos dos capftulospreviossin cousideraresteaspecto
de la vida econmicaactual.Incluso,autorescornoManttel Castellssostieuelr
que "la capacidadinstrumentaldel estado-nacinresultadecisivarnentedebilitada por la globalizacinde las principalesactividadesecon6micas,Por la
globalizacinclelos mecliosy la comunicaci6nelectrnica1'por la globalizaci6n de la delincuencia", a lo que se agregala emergenciade las identidades
para el Estadonacionalde perder su pode4
cornunitarias,con la cousecueucia
aunqrle "no su influencia"r3.Una mirada histdricaes til para situar estareflexin en uu contextoms amplio, que en especialevidenciaque no se trata
,'

Manuel Castells. Itt eru rle lu itrlttrtnutin. I:l yilcr

l v l r i c o .l 9 t ) ( . )p. p . ) 7 l - 2 1 2 .

55

tle ltt iletttilnl. Siglo Veintiuno Etlitot'es,

de una situacincompletamenteindita ni lleva necesariamente

a la impotencia de los gobiernosy de lasdemocracias{.
En primer Iugaq,contrariamentea las hiptesiscon'encionales,la
dinmicaecondmicaa escalainternacionalno se remitehistdricamentea la
existenciade una eventtralreparticidn6ptirna de las actividadesproductivas de acuerdoa las dotacionesnacionale's
de factoresde producci6n,sino
ms bien su estructuracidnpor ul1 sistemaproductivo dominante, capaz
de fijar por un periodo determinadolas reglasde funcionamientodel sistema internacional.La liberalizacidnde los intercambiosv el rol de divisa
que ocupa la moneda de la economiadominante rro .or-ritituv"r-r
un factor
previo a la homogeneizacindel espaciomundial, siuo sorr ms bien la
consecLlencia
del procesoa travsdel cual una economfadesarrollasll predominio en un grado suficientecomo para permitirle organizar la pusta
en correspondenciade los espaciosnacionalesheterogneosen ausencia
de mecarrismosinstitucionalessupranacionalescapacesde asegurarLlna
regulacinglobali. Ello suponeentoncesnclconcebirlas relacionesecon6micasinternacionales
como relacionesentreespacioseconmicosindeoendierrtesen loscttalesIasconrliciorres
gerrerales
t1cla proclrrccirr
sorririmov i l e s ,s i n o p o r e l c o n t r a r i oa d o p t a rI a h i p t e s i cs l el a c l i f t r s i r renn t r el a sr r a cionesde las condicionesgeneralesde producci6nr6.

Internacionalizacin y mundializacin
una primera etapa es la cluese extenc-li
durarrteel siglo XIX hasta
fines clela segundaguerra mundial y puede definirsecomo la de infurrtncionnlizncin
a partir de Estados-Nacincon airn furertesoberaniade su
politica econdmica(en materia monetaria,cambiariav arancelaria)y un
crecienteintercambiointernacionalde productos.
cabe strbrayar;siguiendoa summers,que la etapaprevia a la prirnera guerra mundial inclul, una fuerte integracineconmicainternacioP a l ' t ed c l ( ) sl c r ) l a st q u f t l a t i r d o sh a n s i c l oc l c s r l l o l l l r l o se n f h n z a l o [ ) . N l a r . t n c r . . " 6 ] o h i l l r s r r r p
1
econotttfl nrttntlia,l"-ctt Ptrnrdrtjtt.s
rlt un munlrt en tntn\it it;n. Scclctariadc Reli.rciolrcs
Extelir)rc\.
N ' l r i c o .l 9 ( ) 1 .
I \ l i c h e lA g l i e t l a .
c su r . 6 p e i etnl asn s
" L a n o t i o nt l c n t o n n r i ei n t e r n a l i o n a leet l e sp r o h i i ' r r r ersr r r n l a i r . e
c i s l o r i c l u e "R
u n ep c r s p e c t i vh
. e y t r cF , r ' t l t o r t r i t T r3r0a... 5 .| 9 7 9
C h a r l e s - A l b e rI t\ 4 i c h a l e "t .D e l ' c h a n g ei n t e r n a t i o n al l c o n o r n i en r o n c l i r l cu: n e n 6 u y c l l c
p l o b l n r a t i q t r c " . e n . 1 . L . R e i f l r ' s ( c d . \ . [ : L r t r t t t n i e t , t l : i r t t r r t t t ' s l n t e r n t t t i t n r t l e sl .i )I )8L1r.n o t l . P a r . i s .

56

nal, al punto que la proporcin del comercioen el producto para muchos

paises,incluyendoEE.UU.,esms o menosla misma en 1890que la prevaecienteen 1990.Ms aitn, el siglo XX no ha visto flujos netos de capital
del PIB de fines del siglo xlx. El pasaporte,
como la escalabritnicade 7,)1,
y sr,lcollsecuenteinhibicicinde los flujos migratorios,son una invenci6n
fueron,sin embargo,testigosde una virdel siglo 2017.Los aflos1914-1950
tual desintegracinde 1aeconomiainternacioual,fruto de la primera gtterra mttndial, de la crisisde los aflos1930y su secuelade proteccionistno,1'
luego de la segundaguerra mundial.
puedeentendersecomo ull procesoposteriora esta
La mttndinliznciritr
etapa,que cubri el periodo post segundaguerra mundial hastalos aiios
setentay se caracterizpot la rapidez sin precedentesdel crecimientoen
los paisesindustrializados,utta prolongadaliberalizacinde las relaciones
y un vasto movimiento de expansi6nmundial
comercialesintertracionales
rgimen de acumulacininteusivageuerado
del
del capital y de difusin
en EstadosUnidos, procesosobre el ctlal se apoy de modo decisivo la
emergenciade dicho pais como Potenciahegemnicamundial.
Esteprocesono se desarrollde manera lineal y tendid a allmentar
el fraccionamientojerarcluizadodel espaciomundial. En EstadosUnidos
selogr poner en marchaun rgimende acumulacrcin(el "fordismo") fundado en la transformacidnsimultneade las condicionesde la producci6n
V del consttmo,capaz de imponersea su vez ms all de stls fronterasa
iravs de la movilidad internacionaldel capital productivo. Del orclende
609de la inversin internacioual fue realizac-laentre 79451' 1975 ptr fitmas norteamericanas.
Aunque el modelo de consumonorteamericanose difundiclmasivatnente, las normas de produccin que le otorgaron coherenciafueron, ett
en las diversaseconomfasnacambio,desigualmenteinternacionalizadas
cionales.En realidad,estadifusidn se llevd a caboen un nmero limitado
de paisesque constituyeronla zona ms evolucionaday ms comPlelade
la economiamundial. A ello se agregdla tambin desigualdifusi6n de los
mecanismosde regulaci6npropios del rgimen de acumulaci6nintensivo,
a saberla constitucinde gruPosindustrialesy financieroscaPacesde conel establecimientode procedimiencluistarpoderesde mercadocrecientes,
't)istinguished
l c c t u r e o n c c t l t t L r t t t i c si n g o r c t n t t t e n t : t e l l e c l i o n s t l n t t l a n
Lau lenec H. SLIttttttets.
r
t
l l i t t t t t t t t t t i r 'I ' t ' r s l t e c t i v e l 3 . 2 . | 9 9 9 .
J
t
t
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i
o
n
.
'
l
'
l
t
c
i
n
t
e
g
l
i
t
f
aging

57

tos de negociacicincolectivav de transferenciassocialesque normaron la

evolucin de los ingresossalarialesrealesde parte significativade la demanda global, y finalmenteen la constitucinde un sistemabancariojerarquizado.La reproduccicinde 1arelaci6nsalarialfue internacionalmente
heterogneaasi como la de los mecanismosinstitucionalesde regulaci6n
macroecondrnica
con Ias conocidasdiferenciasen slrsmodalidadesespecfficasentre el modelo "rhenano" v el "anglosajdn"+s.
El carcterdispar de los crecimientosnacionalesno se vincul, en consecuettcia,
a una especializacin
definida en relacina las clotaciones
factoriaies,sino midi ms bien la eficaciacon la cr-ralcadaeconomiaadhiri al rgimen de crecimientodominante, movilizando sus recursosv transforrnando
su mercadointerno,el cluesiguesiendodecisivoen EE.UU.y Europa.
Dos factoresexplicanel rol del comercioexteriorcomo amplificador
o inhibidor de 1aproductividad inicial de los sistemasproductivos rracionales.El primero pone en juego el efectode dimensidnde los mercaclos,
es
decir el grado de control del mercadointerno asi como la expansinde los
mercadosinternacionalesdisponibles.El segtrndodice relaidncon la diferenciacidnde la rentabilidad entre el sectorno sujeto al comercio\. el
sector internacionalizado.Este irltimo, involucrado en la confrontai6n
competitivainternacional,encuentraen los mercadosexternosya seaoportunidadesde mrgenessuperiores,
va sese e\pone.r rrna ftrerterestriccin, segtincapitaliceo sufra los efectosde un crecimientode la procluctividad ms o menosrpido que las normasinternacionales.
Estadiferenciacin de las gananciastiene un crucial impacto sobre la orientacinc1ela
formacin de capital.
De estemodo se consolidtlen estesiglo la heterogeneidadal interior
de los sistemasproductivos y entre stos,es decir su incorporacindiferenciadaal espaciomundial segtinelementoscomo la concentracicin
tcnica, el poder financiero,la integraci6nen los circuitoscomercialesv la irrtensidadde las relacionesindustriales.
Es precisamente
la naturalezadel rgimende crecimientoque secol-lsolid desptrsde la segundaguerra mundial lo que explicael rol cleterminante de las industriasde equiposelectromecnicos
para alimentarla calidad de 1aespecializacitin
de cadaeconomfay su capacidadde insertarseen
la competenciainternacional.El controlendgenodel mercadode bienesde
\tlal

lespectoI\lichel ;\lberr. (-trpittrlisnrt'()tttrc(.dt)itdli.\tur,.

SeLril.Par.is.l99l

58

equipo fue el elementoque por mucho tiempo puso en juego el carcterms

o io"t-rorautocentradodel crecimientode los sistemasproductivos.
de los
espacialesfueron una interuacionalizacin
Susconsecuencias
vale
decir
procesosproductivossegitnlos principios o uivelestaylorianos,
ios de' a) ingenieriay departamentosde diseflo,organizaciny mtodos;
b) fabricacinmecanizadaespecializada;c) eiecucinno especializaday
cadenasde montaje.Tendid a prevalecerla localizacidnde los dos primeros niveles en las economiasindustriallzadasy el terceroen diversospafbajo la modalidad de filiales-talleresde
sesperifricossubdesarrollados,
para la reexportaci6no filialesorientadas
las nrpresastrasnacionalizadas
a la insercinen los tnercadosinternos.

Globalizaci6n
constituye,a partir de finesde los aiiossetenta1'prinLa globnlizncin
cipios de los afrosochenta,la conjuncidnde la internacionalizacinde la
produccin a travsde la expansidndel campo de actividad de las inveriic,r"r"rextranjerasdirectas(especialmenteentre ecouomiasindustrializadas),el crecimientode los intercarnbioscomercialesy 1ainternacionalizacin clelos circuitosde financiamiento(incluyendo1aliberalizacinde los
mercadosfinancieros),asi como la desregulacinde 1osgrandessen'icios
el transporteareo
irrterlaciotralesmasivos(comolas telecomutricaciones,
y marftirncl,los seguros).Se completd la formacin de un sistemade ecocon
nomia global que seha consolidadobajo lluevas formas de expansi6l-I,
colno
fordisrno
del
crecimientosmenoresy en medio de la propia crisis
'
rgimen de acumulacindorniualrtea partir de los aflossetentar''
Esta crisis se origin en la declinacidndel paradigrnaindustrial, a
raiz de la disminucidn del ritrno de incrementode 1aproductividad y aumentos de la relacidn capital/producto con el consiguienteefecto en la
rentabilizacindel capital. La respuestaempresarialrnediante mayores
de 1aproducciu,y polfticasestatalescon
grados de internaciorralizacin
r-r-uyor nfasisantiinflacionario,derivaron en una crisisdel empleoy de
la sustentabilidadfiscal del Estado de Bienestaren diversaseconomias
dominantes.Tanto la acentuacinde 1a internacionalizacinproductiva
cn Bcnjanltn
L a t l i s t i n c i t i ne n t r . ci n t e l n a c i o n a l i z a c i rnl }. u n t l i l l i z a c r r iyng l o b a l i z a c t ( rsnec n c t l c n t r a
C t r r i r t .1 . o .trl t ' s u f l ' t t sl e l t tLt t r t t p e t i ti rt [ t r 1 .L I n i r ' c l s i d atdl c B u e n o sA i l c s . | 9 9 7 .

59

como el estancamientode los ingresosprovocaronefectospor el lado de la

demanda que indujeron reestructuraciones
productivas significativas.El
fin de la hegemoniadel modelo norteamericanode organizacinde las
empresasy la emergenciade la "flexibilidad" resultaronser la adaptaci6n
generalizadaa este aspectode la crisis5..La producci6n en masa a gran
escalaque prevalecidurante medio siglo se encuentra,en consecuencia,
en vfas de sustituci6npor una nueva tecnologfamanufacturera.
La productividad y el crecimientodependencadavez ms de la aplicacindel conocimientoy del tratamientode informacin,asi como de la
calidad v capacidadde innovacin de la gestin empresarial.Tienden a
declinarlas actividadesde produccinmaterialv a consolidarse,en basea
Ia revolucinmicroelectrnicay la innovacinen redes,aquellasde procesamientode informacin,en proporcionesque en pocosafloshan resultado impresionantesen las sociedadesindustrialesavanzadas.r. La producci6n flexibleestms orientadaa adaptarsea los impulsos de una demanda cadavez ms especfficay menosserial,con ciclosdel producto cadavez
ms breves,en una evolucinconstantede las tecnologfas de los bienesy
),
servicios,ttna de cuyasconsecuencias
es Ia desestructuraci6n
de las tcnicastradicionalesde estabilizacinde la demanda.La globalizacinincluye
el aumentode la variedadde modelosorganizacionales,
el enfrentamiento
de culturasnacionalesen el snaoir-fnireinclustrialy una confrontacincornpetitiva acentuadapor la desregulaciny las variacionescambiarias.
En este contexto,los origenesde la competitividad son mtlltiples.
cabe hacernotar que en los afrosochentacluienesmejor se desenvolvieron
en la carrerade la competitividad fueron las empresasjaponesasy alemanas,dos de los paisescon mayor costosalarial.
La ventaja competitiva de la inclustriamanufactureraflexible est
vinculadaa su capacidadde producir en lotespequeiioserrvez de grandes
partidas; de innovar en lugar de descansaren Ia estandarizaci6nde los
productos;de actuarcon rapidez en respuestaa los cambiosen las oportunidades de mercadoen lugar de s61odependerde mercadosmasivos;cle
A l a i n L i p i e t zv D o n l i n i q t r eL e b o t g n e". N u c l a s t e c n o l o g i a sr .r u c v a st i r r r r r arsl c l c e u l l c i r i n :l l g u n a s
c t r t t s c c u e n c i a s c s p l c i a l e s " . e n F . A l b u l q L r c r q L r e . C . A . d e N , l t t t o s y RR
. .cl ot rrtrljui nL,. i t i n ' l i , t n r t l g i t u
l'Rt,e|nn'|unu'itittPnx|ttt|il'tt:ittt7tttt'ltl.sl.tlest|irl's|(ri|{)ri(t|(s.CrtrpoF-ditrlr.Litlilrtritttleicllllll.
B u e n o sA i r e s . l t ) 9 ( ) .
l v l a n u c lC a s t e l l s ". L a e c o n o n r i ai n l i r t n t a c i o n a l .a n u e r a d i v i s i t i n i n t e l r r a c i t r n at llc l t r . a h l t ov e l
p l o v e c t os o c i a l i s t a "e. n E l y r . i u l i s t u t dt e l l i t t t r n t .N . - { . N 4 a d r i d1. 9 9 1 .

60

competir en calidad y no slo en Precios.El tipo de asalariadoque emerge

es polivalente,toma en considerano est tan atado a tareasespecfficas,
cin elementosde costoeconmicoen su trabajoy est ms implicado en
lo que ocurreen la empresa.El cambiorespectodel taylorislrloes significativo y complejo.En palabrasde Coriat: "la historia toma uua especiede
revanchaporque ahora es necesariohacer'"'olverla inteligenciaa los talleres; es una de las condicionesde la competitividad",52especialmenteen
los nticleosde produccin moderna,aunque mucho menos en las mediade que
nas y pequeflasempresasde subcontrataci6ny con la consecllencia
los incrementosde productivicladcontraetrel empleo de no mediar una
todavia mayor expansi6nde la produccin.
el uso comoestrategiacompetitiSeatribuyea lasempresasiaponesas
los mtodos de produccidn en
cou
flexible,
en
contraste
va de 1aprocluccin
la hegemoniaecondmicade EE.UU.,aunquela promasaque caracterizaron
ducci6n flexible,en el contextode la economiaglobalizada,seha difundido
con rapidezhaciaEE.UU.,Europay los Nuevos PaisesIndustrializadosdel
TrcerMuudo, particularmenteen la industria electrnicay automotora.Este
conjuntode procesosha variado la distribuci6rrde la produccinmundial y
lasjerarqufasde postguerrade los nivelesde desarrollcl5r.
En estecontexto,la insercinperifricaclsicabasadaen la e'specializacin en recursosuaturaleses para mttchospaisespobresuna realidaddificilmente modificable en el corto plazo. Cabe recalcarque ello suele tener ult
costoen crecimiento.SegrinSachsy Warneq,de acuercloa datospata97 pafses
en desarrollo,sigueexistiendollna relacidnnegatirraeutre la dependenciade
lasexportacionesde recursosnaturalesy el crecimieuto.Un pais cuya parte de
recrlrsosnaturalesen porcentajedel PIB hacia 1970era sttperioren 13 puntos
de porcentajeal promedio de la muestra mencionada,obtieneen el periodo
un crecimiento7';i,inferior al del pafs clrya proporcin es igual al
7970-7989
promedio'r.Ello se Vinculaa la prdida de competitividaddel restode las
actividadespor Llntipo de cambioreal alto generadopor la rentade los recursosnaturalesy por las bajasextemalidadesde la actividad de extraccidn.
B en i a r t t i nC o r i a t .L o . tl e s u l i o . sd e l u L r t t t t p c t i liiltm l . o 1 t . t t t .p, . 3 7 .
r ri.t i o n sE c o t t o t l t i c l t .
P i r l au n a n d l i s i sd e l t e n t ar e l G r a l dL l l n 1 . C o r r r p l c r i l r el u n t o t t t l i t t l i . r r l l rEr d
Paris.1996.F-nunadiniensidnntiisplospectiva.r'er'.lactluesAttali.l-lgrresrl'/rlll.orr.Falard.Pirlis.
| 990.
' . l r r t i l r r lt ( s s ( ) u r c (u l t u t t t l u n t eu l r l t ' t o t t o t t t i t, g t r r t/r/ 1 .[ - l l t r a l d l n J e l l i e l ' S a c h sy A n d r e * W a r n e r
s t i t u l cl b r I n t e f n t t i o n al ) e r e l o p t t t c n to. c t u h t ed c l 9 ' J 5 .

67

Ms globalmente,para los paisesperifricos''a quedandoestablecido qr.reabrir sus economiastiene "gananciasestticas"limitadas en la

mejoria de la asignacinde recursos,pero cluepuede ampliar sus mercados, generarefectosde variedacl, reforzar la competencia,disminuir las
rentasde situacidnderivadasdel proteccionismoy puedepermitir obtener
el beneficiode rendimientoscrecientes.
Abrir la economiapuede tambin
ampliar 1aoferta de inptuts,
bienesintermediossobrelos .,-,o1",se realizala
mitad del comerciointernacional,permitiendo gananciasde eficaciaproductiva y ms generalmentebeneficiarsede externalidades,asfcomo abrir
la posibilidad de cambiarde sendade crecimientoen beneficiode
6;anancias dinmicas.Sin embargo,estasirltimas no son sistemticas,especialmente si refuerzarrfenmenosacumulativosde especializacincon esca_
sasexternalic-lacles.
Estosproblemasimpiden establecerrrn nexo sirnple,
directo y montono entre apertura y crecimiento.sin embargo,las exierrralidadestecnoldgicasque transitanpor el comerciointernaciorraly la inversin directaparecenrelativamenteestablecidasen la actualidadcomo
mecanismocentralde la convergenciaposiblede los sistemasproductivos
nacionales.Las condicionesexternase ilrternasen las que se inscribe la
aperturadeterminansu resultado:la aperturapuedejugar un rol catalizador en la adopcidnde una sendavirtuosa de crecimientosin ser llecesanarnenteel determinanteltimo del crecirniento.En palabrascleFontagrry
curin: "el nivel de desarrollode una economiaestinversamentecorrelacionadocon el nthmerode fallas de mercadoque en ella estnpresenres:a
la aplicacinciegade polfticasconcebidaspara economiasen que esasfailas de mercadono estnpresentes,debeentoncesser preferidaurrapolftica pragmticaorientada a neutralizar estasfallas.La aperttrrapodr ent o n c e sj u g a rp l e n a m e n t seu r o l c a t a l i z a d odr e l c r e c i n r i e n t o " - . .
Por su parte,la movilidad del capitaly la orga.izacidrrde la produccin a escaladel munclo se apovan en un sistemafinanciero totalmente
globalizaclo,cuyo funcionamientoconstituveun desaffofundamentala la
autoridad del Estado.Capitalesde diversa magnittrd siempre circularon
rns o menos libremente y frecuentementelos Estacloshan recurrido al
financiamientointernacionalprir.ado(y multilaterala partir de las institucionesde Bretton-Woods),
pero los cambiosexperirnentadosen los dos r.1lL i c r n e fF o n l i i g n el t J c a n - L t t u i sG u r i n ." L ' u u v e r t u r e .c r t a l y s a t e u trl e l a c r . o i s s a n c eE
" .i l ) n ( ) n n ?
I n t e n a t i t t n u l e . 7 1 .1 9 9 7 .p . - 1 . 1 .

62

timos decetriosson extraordinarios.A fines de los aiios ochentalos controles sobrelos movimientos de capitalhan tendido a minitnizarsey el valor
de las monedasseestablecepor los mercadosantesque por los Estados,en
el contextodel impresionantedesarrollode los sistemasde comunicaci6n
e informacidn.En palabrasde Cable,a propdsito de la desigualdadactual
entre el poder de los mercadosfinancierosmundiales y el de los Estados:
"sobre los mercadosfinancierosdel mundo las operacionesde cambio se
elevana ms de mil millones de millones de dlaresal dia..' es decir ms
que el stock total de las reservasde cambio detentadaspor todos los gobiernos"5".El crecimientclde los fluios de capital trausfronterizosha sido
del orden de 10 puntos porcentualessuperioral crecimientoanual del proTodo Estado que toma medidas consideradas
ducto global desde 199057.
internacionaleses castigadocon una baja
financistas
los
por
inaclecuadas
dificultadesde accesoa los mercamayores
por
y
del valor de su moneda
la crisisasrticade 7997es situado
de
dos clecapitales.Ms aitn, el origen
paul
Krugman u Olivier Blancharden la capacidadde
por autorscomo
utoinclucirpnicosfinancierosde los operadoresde los mercadosde divisas,antesqtle en los datos fundamentalesde las econotniasdomsticas
respectivas.

El Estadoy la insercininternacional
Estasmanifestacionesde la globalizacincontribuyenal debilitamiento perceptibledel poder de los Estados,pero estarelaci6nno es tan directa
como aparecea primera vista. El Estadono se encuentraen la trastienda
por el simple hecho que las economiasnacionalesdependande los intercambioscon el exterior.
Diversos trabajossugierenqlle una apertura crecientede la economfa seasociaa un rol ms desarrollado-antes que disminuido- del Estado.
La evidenciadisponiblesobrelas nacionesculro dtt"-Pefro ecorlmicoha
sido mejor en los tlltimos treintaaiiosmuestraque en una economiaglobalizada el Estadopuede, medianteuna accinbien concebida,avudar a la
competitividad de los sistemasproductivosnaciollales.
V i n c e n tC a b l e ." T h e c l i s n r i n i s h cNc al t i o n - S t a t ea:s t u d vi n t h c l o s so f e c o n o n l i cp t l u e t " . I ) t t e t l u l u s
l 2 - 1 .p l i r u i r v c l t .2 7 . 1 9 9 5 .
. r . r ' 1 1p...5 .
L a r ll e r t c cS u t t r t u e t sr 4

63

Correlaciones inesperadas
En efecto,Cameronobservabahace20 afrosque la relacinestadfstica entre el grado de apertura,medido como proporcin de los intercambios en el PIB, y el tamafrodel gobiernoen 18 pafsesindustrializados,era
ms frecuentementepositirraque negativai8.Estaconstatacinha llevado
a una nlrevainterpretaci6n:la globalizacinno implica necesariamente
una
declinacindel Estado,pues los intercambioscrecientesaumentan1avulnerabilidadeconmicade un pais,por lo que un sectorp[-rlicoms vasto,
especialmente
en el mbito de las politicasde proteccicinsocial,constituye
un contrapesocompensadorapropiado.Los estudiosde Katzensteinsobre
diversaseconomiaspequeiiaseuropeascon gestinsocialdemcrata
erponen en detallela infraestructurainstitucionalque permite a estal6gicahacerseefectiva5q.
Estasrelacionesno parecensermerasprolongacionesde la "edad de
oro del capitalismo"(7950-1973)
sino teneruna fuerte actrralidad,como lo
demuestranlos estudiosde Rodrik. Esteconstaten el casode 23 economias de la OCDE para los aiios ochentav principios de los no'n'enta"una
asociacinpositiva no sujetaa error entre el volumen de los gastospr.'rblicos (en porcentajedel PIB) ), el grado de aperturaa los intercambiosexteriores". Parael casode 115paises,la mayor parte de los cualesdel mundo
en desarrollo,Rodrik constatdno slo una notablerelacicinpositiva entre
el tamaiio del sectorestatal(medido aqui por el consumo pLiblico)y el
grado de apertura al exterioq,sino tambin que el grado de apertura de
principios de los aiios sesentaofreceuna muy buena prediccinde Ia expansindel sectorestatalen el curso de los tres deceniossiguientes.
En el casode los paisesde altos ingresosla correlacirrms robusta
es entre aperturacomercialy gastosen seguridadsocialy en el casode los
pafsesms pobres entre apertura comercial y consumo ptiblico, paisesen
los que la dificultad de administracidr-r
de programasde transferenciainduce ms gastosocialptiblico directo,mantenindoseque la asociacines
entremayor riesgoexternoy mayor protecci6nsocial.Las conclusionesde

l ) i r v i d C r t t t e r t u . " T h e c x p a n s i o n o f t h c p u b l i c ec o l ( ) l ] r \ : i l c ( ) n l p a r a l i r e a n a l i r i s " . , , \ n t ( r i ( d n I t ( ) ! i t i ctl St icttt e Rct iaw. 72. 1. lr978.

P e t e r K a t z e n s t e i r t . S n t t t l ls l u t ( ' s i n t t t r l d n u r k c t . s ; i n l u t r i u l
Pless. lthaca. N.Y.. 1985.

64

yrlict itt [:urt4tc. (irrncll Unirelsilr

Rodrik son fuertementerelevantespara nuestroanlisis,al sefralarque las

relacionesentregobiertloy mercadopuedensercomplementariasms all
de las funcionestradicionalesde provisin de bienespirbiicos,de orden,
ley y derechosde propiedad, pues "el mbito de acci6n del gobien-roha
sido ms amplio, no ms pequeflo,en las economfasque toman mayores
ventajasde ls mercadosmundiales", mientras "la evidenciaconsiderada
sugiereque las razonestieneu qlle ver con la provisin de seguridad social'nu.Las economiasms abiertastienentllla mayor exposicina los riesgos que emanande las turbulenciasde los mercadosmuudiales,por lo que
ir-r *uyo, gasto ptiblico en estasnacionescumple una funcin de aislamiento frentea dichosriesgos,en la medida en que el sectorgubernamental esun sector"seguro" en trminosde empleo y de comprasal restode la
econom(arelativamenteal sectorsuietoal comerciointernacional.Por tanto, en los paisessigrrificativamenteafectadospor shocksexterttos,el gobierno puede rnitigar el riesgo manejandouna mayor proporcin de los
recursoseconmicos.
Por su parte,las comparacionesde crecimielltoen los tiltimos treinta
aflospara diversasregionesdel planetaque han experimentadoevolucionescontrastadaspermite concluir que una presenciasignificativadel Estado hace ms que Preservara las poblacionesnacionalesde los choques
externos.Puede tambin ser un factor de proteccinde la competitividad
en la economiaglobalizada.
Paralas nacionesde menor desarrollo,buscaruna inserciclnillternacional ms favorablesuponeuna mayor eficaciaen las polfticaspirblicasa
Primercl,las ventajascompetitivasde largo
partir de tres constataciones.
pluro t-rnson las que dependende la dotacidn relativa de factoresde prouccin,sino 1asque harrsido construidasa partir de esadotacin.Segundo, despusde la revolucinmicroelectr6nicay organizacional,no existen
adquiridaspara siemprey en cambioes posibleen alguna
a priori ver-rtajas
medida construir espaciospara el desarrollode actividadesbasadasen
rrlavortrabaiocalificado.Tercero,en tanto las verdaderasventaiascomPetitivas de largo plazo son aquellasque han sido sociallnenteconstruidas,
se requiered pol(ticasde "fomento productivo" que corrijan las fallasde
mercadoen la formacicinde capital.
. h y d o n l o r e ( ) p e ne c o n n r r r i ehsl v e b i g g e rg o v e m t t t e n t s ?J" .t t u r n t t lt t l P r t l i t i t t l
I ) a n y R c r d r . i k" W
E t t n t r n t n1. 0 6 .5 . 1 9 9 8 .

65

En la pocade la globalizacilnaumentan las dependenciasreciprocas

y los Estadosnacionalessufrenprdidasde soberaniamsintensasque en el
pasado.Perola globalizacidnrro significael firr de la accindel Estadosino
cambiosen sus mbitosde aplicacin.

Acompaiiar, impulsar,anticipar
El Estadoe. la globalizacindebeen primer lugar nconrytnrTnr,
esdecir
crearentornosfavorablespara las empresasdinmicas.Una actirridadproductiva dinmicarequierede estabilidadv predictibilidadde las reglas,incluyendolas que involucrarrcargastributariasy normativas:las empresas
siempre preferirn tributos bajos,pero 1oprincipal es que sean previsibles
para permitir las adaptacionesque construvanel ms amplio horizonte posible de programacidnde inversiones,junto a politicas presupuestariasprevisiblesv contracfclicasy politicas monetarias,cambiariasv de ingresosque
contribttvana la estabilidadbsicadel entonroy clelas aniicipacionesclela
demanda,y seanactivamenteusadasfrentea los shocksexternos.
La estabilidadmacroecondmica
estdemostradamente
asociadaa un
mejor desempeiio:Barro ha analizadola incidenciade la inflacinsobreel
crecimientopara tresper(odos(7965-75,7975-85,1985-90)
en rnsde 100paises.Parael conjuntode su muestra,la inflaci6ntiendea redtrcirel crecimiento, como lo indica la teoria,pues estaaumentala ince'rtidurnbreclelos agenteseconmicosen la toma de decisionesY las distorsionesde preciosen la
asignacinde recursos.Seconstata,sin embargo,que l.',sresrritadosde los
paisescon inflacin menor de20'ii,no soll significativos(,r
. Acompafrar tambin suponedesarrollarpoliticashorizontalesy verticalesen el accesoa las
tecnologfas,al financiamiento y a los mercados,especialmentecuando el
sistemabancariopracticala seleccirr
adversa.
El Estadodebe tambininryalsnr.
Gran parte clelos cambiosen curso
son endgenosa la empresa.Peroen los pafsesen donde la contractualidad
empresa-asalariados
es tenne,o en vias de debilitamientorpido,existeuna
responsabilidad
especialdel Estado.El Estadopuedefacilitainuevosmodelos de organizaci6nindustrialms eficaces.
El estimulode la modernizacin
organizacional
es fuentede productividady eventualmentede mejoriade la
Roberl Bllro. "lnf lation and glowth". Rer,iel l " e d e n t lR e s e ne I l u n At t . S
f u i r tItt n r l . r 'r.r r a v o , j u n itol e
I996.

66

calidad de vida en el trabajo,favoreciendola "construcci6nsocialde la confianza" en la actividad productiva. Ello supone permitir el autoaprendizaie
permanentea tra','sde 1aimplicacin asalariadaen la obtenciny distribuci6n de los incrementosde productividad. La implicacidn foruada,mediante
el mero control jerrquico sobreel trabajo (que fatalmenterigidiza e inhibe
la innovacin)puede sustituirsepor la implicaci6nincitada (al estilojapons)o la implicacin negociaday contractualizada(al estilo alemn)a travs
colectivay mayoresroles sindicalesen la vida de la emprede la negociacicirr
sa.En estoscasos,setrata para el Estadode crearlas condicionesque permitan invertir fuertementeen calidad del trabajoy en organizacincomo com"fuera de costo"de la competitividad6r.
ponentesesenciales
La calidad de la acci6nde la esferapolftico-estatales decisivaen la
determinaci6ndel tipo de insercidnen Ia economiaglobal y en la capacidad de organizarla innovaci6n tecnol6gicael1red, permitiendo la fiuidez
en la incorporaciny adaptacinde nuevas tecnologias,particularmente
en el terrenode la tecnologiade procesos.De poco sirve inventar un producto nuevo si el inventor no es su productor ms competitivo, incluyendo las industriasde serviciosque se transformanen industriasde alta productividad por la evolucin de las nuevas tecnologiasde la informacidn.
de atraccin
Lo propio esnecesarioen el mbito de las polfticasespecfficas
territorial de inversionesen el nivel subnacional.
Por su parte,la existenciade sisternasde salud,educaci6n,aseguramiento frentea los graudesriesgosy prornoci6ndel empleo de la fuerza de
trabajoson factoresdeterminantesde la competitividad sistmicafrente a
de corto plazo dada la
ia importanciacrecientede las fuertesfluctuaciclnes
transmisininternacionalde las inestabilidadesfinancierasy los shocks
de oferta de origen tecnoldgico.
Diversos estudios empiricos recientesconfirman en particular el
impacto positivo de gastosen salud y educacicinen el crecimientode los
paisesde menos ingresos.,i.A su vez, donde Senorlna obligatoriamente
gastosmfnimosen materiade formacinde rectlrsoshumanosy capacitaP a ; a l a t l i s t i n c i t j n c n t r e c o n t p c t i t i r i d a d - c o s l o y c o r n p e t r t fi vu iedtaatdl c c o s t o . r ' e l D o l n i n i q u e T a d d c i
.f rttnlttire tltutsltt ttttrrpllilirnt tttttruliule. Le Lir re
i, BenjanrinCloliat.,l/rrrft,in l'ntttLe. L' intlu.strie
d c P o c h e .P a l i s .1 9 9 J .
gtani y Vrllanuera. I 990.pala 55 paises.Hlnson y Hcnrcksutr.I 99-1.pala l-l paiscs:Psachartlpoulos.
1 9 9 - 1p.a l a5 z o n r sd e l n r u n t l or.e s e r l a c i co ns P h i l i pC e l s o n .T l i ei n p u t t o l . l i r t u l l t r t l i t t t u r i u b l e . st t t t
. n e t od e 1 9 9 U .
( ) u t t ) uqt n ) w t l t .l n t c l n a t i o n aN
l ' l o n c t a l yp x n i 1 \. \ ! l k i n g P a p e t E

67

cin y seestablecesu cogestin,que a priori son rechazadospor las empresaspor incrementarsus costosy supuestamenteafectarla competitividad,
se observaefectosbenficosen el tiempo. La inversin en recursoshumanos no s61odebedescansaren la formacinde cientificosl, tcnicosde alto
nivel sino tambir-rgeneralizarseen la fbric.r,la oficina, los serviciosde
apoyo, la distribucidnv los serviciosde reparaciones.
De otro modo no es
posibleincorporar el uso de las nuevastecnologiasde la informacidn (tecnologiasde diseiio ), manufacturapor computadot control estadfsticode
calidad,gestidnde existencias"justo a tiempo") en el procesototal de produccin de bienesy servicios.Cabehacernotar que el nivel de calificaci6n
de la amplia gama de traba.jadores
capacitadosno universitariosafectala
estabilidadde los asalariadosde rnavoresnivelesde educaci6n,pues si la
primera categoriano provee el personalcapacitadopara efectuarlos procesosque se debe ejecutar,los cargosgerencialesv profesionalessimplemente no pueden subsistir.
El Estadoen la globalizacindebe tambin poder nnticipnr.Ello es en
primer lugar indispensablecuandoel mercadono existe,pero es previsible
su emergenciaen el tiempo futr-rro.La creacinde infraestructurasproductivas en generalv de aquellasnecesarias
para los intercambioscon el exterior
en particularsuponeanticipaciones
de ordenamientodel territorioy de planificacinespacial,que requierede accionescontingentespara demandas
de mediano v largo pIazo,en las clueel mercado suele ser ciego o corto de
vista.En estrecharelaci6ncon lo anterio4 serequiereprevenir la emergencia
de irreversibilicladesde diverso tipo, especialmenteen el uso del territorio.
Al mismo tiempo,es pertinenteorientarla irrsercinecon6micaitrternacionalen trminos prospectivos.Paraconstruir estrategiasde largo plazo
y garantizarun minimo de seguridadecoumica,es crucialla capacidadde
accedera los grandesmercadosintegradosv en expansidn,vale decir alguno de los tres cuasi-bloques
comerciales(lideradospor EE.UU.,Japn1,la
Unin Europea)que buscandirigir el comercio,aunqueen un contextode
liberalizacinmultilateral por etapas.Un sistemade comerciocon fuerte
presenciade grandes bloques comerciales,que inevitablementeprovocan
concentracionesy desviacionesde comercio, es el horizonte en el cual se
inserta la nueva dinmica econmicay hace relevantela conformacin cie
bloquesregionalesv subregionales
de los paisesno industrializados.
El espacioclel Pacifico,de enorme pujanza industrial v comercial
ms all de la actual coyuntura de.crisis,probablementese estructurar

68

durablementecon una integracininstitucionaldbil, no formalizada,que

debe enfrentarelhandicaP de la heterogeneidadde sus civilizacionesy la
magnitud de sttsdistancias.Esteespacioincluye los paisesasiiiticosriberefrs,particularmeutelos de crecimientorpido del sudestey China, asi
como las Amricas del Norte y sur. El espaciode Europa,cuyo futuro pareciahastahacepoco establey previsible,seencuentrasometidoa iufluenen sttsborciasmtiltipies y a severascrisispoliticas,tnicasy econcimicas
el1
el lluevo
ste
se
tlansforme
qtte
exclllir
des.No se puede,sin embargo,
unificasu
consolida
corazdnde la economiamundial si el OesteeuroPeo
cicin(el establecimientodel ellro como molleda rinica constitttyeun gran
paso en esesentido),si el Estetiene xito a la larga en su democratizacidn
y reforrnaeconmicay si ambos territorios creanformas eficacesde inteiaccin. Cada uno de estosespaciosdeberintegrar a sus propias periferias. Debe considerarseqtle un factor determinantede los actualesflujos
cle inversin extranjeradirecta es su orientacidnhacia nichos regionales
cercanosa su basenacional.Ello suponemaximizar la articulaci6nprovechosa con los espaciosdominantes,especialmenteen la capacidadde la
politica comercialde dotar a los paisesde ms capacidady peso tregocialos acuerdosde comercioy dotar de economiasexternasde largo
ot
"t-r
plazo a su estructuraproductiva.
Este conjunto de consideracioneshan procurado despejarla idea a
vecesprofusamenteexpuesta,y clesdecorrieutesde pensamientomuy diversas,de que la solucin liberal del Estadominimo es inevitableen el mundo actualfrenteal poder avasalladorclelos mercadosglobales.El prximo
se ocuparde los problemasasignativosy distributivospropios cle
capftr.rlo
las economiasde mercadoy el rol que le cabeal Estadoeu la materia.

69

lV. f usticiadistributivay Estadosocial

ttttquetrc
"Unn Ttolftictt
srtscitnrri,
oriurtadnnl crecirrrierttrt
del
ILt
distrilttrcirt
de
dc
tleterirtro
lntcrnl
el
electtt
tlaliltertttlrutwrtc,
en
t1
de
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utilitlntles,
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htgraso,
Ttnrtici1tncin
irtgrestt
del
tlatttro
irtgresos,
de
ttlttts
sectLtres
tle los
corrcecrrcnciLt
del Ttttis.Este resriltttdttdabcsernccptndtt,trttlnlaz que ett
rttrciturnl
sI crecirriertto'
cnsttcorrnriortoLtttedeexistit ttrtnpttliticnorierttntln
da
PcrLtttrt goltiernonI t1trcIe herasatr/0s aspeclos iusticittt1equitlntl
tle igualdnden In
r urt grtttlorttzttrtnble
y qtte tlttierttprottt()tte
n clt ttPet$r
u rnrLiu r ctntt rnr frntulnsTtor
d istr ilttr citrdel irrgresLt
Ttroc
csteefcctoInterLrl,rutltttscndo,de urut ltttliticrtorierrtldn tr,l
creculllellto

RobcrtSoloiu

La posibilicladde impulsar un "crecimientocor-requidad" en el marco de una economfaabiertaes una hipdtesis cluerequierede un anlisis
analiticoe historico.El crecimientouo
cuidadosodesdeel punto de
"'ista
justtciadistributi'n'aI' la globalizaciuotro tanproduce espontneamente
to. Habida cuentade los deteriorosdistributivos acaecidosen el fin de siglo,'r,seha acentuadoel debatesobrelos medios para contenerlas tendenciasregresivaso 1aposibilidadde alcanzaruna mayor justiciadistributiva.
Seabordara contiuuacidnlos factoresque vinculan y desvinculanal crecimiento con la equidad.
t t .i l l i a n r N , l o t t o r li n t l C o t t t p l n l ' .N u e i a Y o I k . 1 9 9 6 .
[ . e s t e r . CT. h u l o u . I - l t ?! . u t u f t ' r l t t t l t i t t t l i . s rW
pp.1t)-25.

77

Los fracasosdistributivos del mercado

Afirmacionescomo "la economiams eficientedel mundo puedegenerar una distribucidn de los salariosy de la propiedad que ofenderiaal defensor ms acrrimode los libresmercados""5,pertenecientesa Paul Samuelson,
estnen el corazndel debateeconmicoy politico contemporneo.
Inclusoadmitiendoque la competenciafueraperfectay cluelos problemasasignativosde mercadoencontrasen
solucin,siguiendosiemprea Samuelson sta "podria dar lugar a una situacinde desigualdadgeneral,de niflos
rnalnutridosque crecerian), tendrianhijos malnutridos y de perpetuacinde
la desigualdadde las rentasy de la riquezauna generaciclntras otra".
La evidenciadisponible tiende a demostrarque la globalizacidnde la
valorizacindel capital,que induce crecientementela deslocalizacinde la
produccinen escalamundial, influye en la insegurizacindel trabajo,la erosi6n de las retribucionesno salarialesdel trabajov el debilitamientode los
sindicatos.La especializacin
en productosintensivosen mano de obra altamente calificadaaumentala prosperidadglobal de los paisesms ricos,pero
desmejorala situacinde los trabajadoresde menor calificacin.Al verseestos
sometidosa la competenciade susequivalentesde bajossalariosde los paises
perifricos(corregidala equivalerrciapor los diferencialesde productividad),
han aumentandoconsiderablemente
las desigualdadessalarialesen lospaises
industrializados6".
En los paisesperifricos,a la desigualdaclusualmenteexistente en la posesinde los activosproductivos (la tierra primero v el capital
fisicoy humano despus)seagregauna fuerte heterogeneidaden las productividades,en donde la parte del sistemaproductivo conectadaa los mercados
y a las tecnologiasglobalizadasincrementasus retribucionessalarialesy no
salarialesde manerasnstancialmentemavor que los sectorestradicionales.
Adicionahnente,a medida que un pais se hacems prsperoa travs del crecimientode su producto, la heterogeneiclad
errla clotacinpro(en
tierra, capital fisico v capital humano) \/ en slr rendimiento
ductiva
acentiralas disparidadesen los ingresosque derivan de 1aactividad econmica de mercado6T.El crecimientoglobalizaclono ha hecho sino poP r t r fS a r r u c l s o nE. t ( ) n ( ) n t i dN. { a c G l a n - l l i l l .N { r i c o .l 9 l t 9 . n . l l - 1 .
( ) n\ \ u g c si n t h c a d v n r r c ecdc o n o N'latthcw
S l a u g h t eyl P h i l l i pS l ' " ' a g e"lT
. h e e l l c to l ' q l o h r l i s a t i o n
n i c s " . / M F l | r t r k i r t pP r u r c r A
. bril. 1997.
Ver Roberl Solou,."Contbinltndoclecinticntosdc prodLrctiridatl con equichtl".en Cret imicntrtt rttt
Ii t1ui ltul. I-ilitorial Univelsitaur. Santiago.I t)93.

72

tenciar diversosefectosdistributivos regresivosen los polos de la economfa mundial.

Peroel punto criticosiguesiendola desigualdaden la "dotaci6n inicial" de factoresproductivos,es decir en patrimonio fisicoy capitalhumano. Pocoseconomistasdejan de reconocerque el mercado no corrige espontneamenteestasdesigualdadesiniciales.Muchos consideran,adems,
que en las economiasde mercadolas desigualdadesde ingreso tienden a
agravarsems all del hechoque al inicio de la carrerano todosestnigualmente dotadospara la competencia,al relrlunerarsignificativamentemejor a los agentesecon6micosde mayor productividad marginal6s.
Adems, en palabrasde Gupta, Davoodi y Alonso-Terme:"La alta
concentracinde la propiedad de bienespuede influir en la polfticapblica e incrementarla desigualdaddel ingreso.En una sociedaden donde la
propiedad de bienesestconcentradaen una pequefralite, los propietarios de bienespueden usar su riqueza para Presionaral gobierno coll el
objetode obtenerpoliticascomercialesfavorables,incluyendotipo de cambio, programasde gastosy tratamientoimpositirropreferencialde susactivos. Estaspolfticasdarn como resultadorendrmientosms altos para los
bienesde propiedad de los ricosy rendimientosms bajospara los bienes
a las clasesmenos acomodadas,incrementaudocon ello la
oertenecientes
desigualdad del ingreso.Asimismo los bienes pueden ser usados como
garantfapara tomar prstamose invertir; por lo tanto,la desigualdaden la
propiedad de bieneslimitar la capacidadde los pobrespara tomar prstamos e incrementarsu ingreso de por vida perpetuando la pobreza y la
desigualdaddel ingreso"6'.
El estudioeconomtricode estosautorespara 38 paisescubriendoel
revela que aquellasnacionescon alta desigualdadde
periodo 7980-7998,
tienden a tener:
consumo
ingresosy del
- abundantesrecllrsosnaturales(cuya apropiacinsueleestar concentrada);
- baja productividad del capital (con islasde alta productividad);
- gran desigualdaden la educaci6n;
- baio promedio de educacinsecundaria;
Un conrplelo lratanticnto dcl pnrblenra distrihutivo en la tladicitin neocliisica angloslollil sc cllctlelltra
. d i c i o n e s O r - b i s .U a r c c l o n a . l 9 8 l
e r r J a t r r c sE . N ' l e a d c .L t t e t t t t t r t r t t i tfrt r . r l r r E
S a n j e el G u p t a . H a n i d D a v o o t l i y R o s a A l o n s o T e r n r e . " ; . A l c t a l a c o l r u p c i t i n l l a d c s i g u a l d a d d e l
r n g r . e s o1 ' a l a p o b r e z a l " . R e t i . s t uI t t k n t u c i t t n u l t l e P r e s u | u c . t t t t P t i b l i t t t . n " - 3 9 .1 9 9 9 . p . 5 5 .

73

- desigualdistribuci6n de tierras;
- alta corrupci6n.
Los resultadostambinmuestranque los paisesen los que los ingresos
de los pobreshan crecidoms rpido son aquellosque tienden a tenermenos
recursosnaturalesy que han comenzadocon menoresniveles de ingreso
I'
mayor promedio de alfabetizacin.El crecimientode los ingresosde los pobreses tambin mayor con menor desigualdaden educaci,-r,
*erlo, .o..,ltracininicial de la tierra v mayor gastosocial.Seinfierepor los mencionados
autoresque la desigualdaddistributiva se puede mitigar mediante:
- un manejosdlido de la apropiacidnpor la sociedadde las rentas
de
ios recursosnaturalesexplotadosde que dispone;
- un crecimientointensivoen mano de obra, de baseamplia;
- un gastoeficienteen educaciny salud;
- un bajo nivel de desig;ualdaden el accesoa la eclucacin;
- una orientacinefectivade los programassociales.
Las politicasque apuntan a reducir la desigualdaden ra educacin
disminuyendo el analfabetismov la segregacinescolarson ms importantespara disminuir la desigualdaddel ingresoque las politicasque apuntan a incrementarlos aflospromedio de escolaridadsin considerardebidamente dicha desigualdaden la educacin.
Desdeestaperspectiva,r1ose trata slo de corregir las imperfeccionesdel
mercadoque lohacenineficienteen la asignacicinde recursttso de interuenirenel
mercadoy sobreel mercadocomo condicinde su buen desempeiio.Cabetambin redistribuir los ingresosy los achvosy esbructurar,* ptogiorna consistente
V persistenteen el tiempo para ot'rtenermavor igualcladde derechos,oportur-Liclades,capacidadesy recursosque controlanlos peor situaclosen la sociedad,hasta
el punto en que al menoslas desigualdades
no impidan mejorarla situacinde
stos(situacinen la quelasdesigualdadesnotiener-r
legitimidaclalggna,siguienclo
el criterio de Rawls) o ms all de acuerdoa los criteriosde justicia que la sociedad establezca,
incluvendo accionesde "ig;Lralitarismo
especifico"en determinadas retribucioneso ciertasreasdel consumode bienesv serwiciosi(,.
Una politica reclistributivaen una economiae mercadodebe abordar las siguientesaccionesTr:
Pat-auna descripcitindc las teoriasconlenrporiineas
de Ia .justiciadisnibutivaI cr.PhilippcVan Par-ijs.
"Qtrtnd lesingalitssont-ellesjustes".en
Surle prttttiltet! l,qttlit.Conseiltl'Etat.La f)ocLrnrerlirtrorr
Franaise.
Plris. 1998.
V e r a f t e s p e c t oA s s a lL i n d b e c k .D e . s i . q u u l d u
t tllt r t l r t iut d i . s t r i l n t i r r rO
. i k o s - T t u .B i i t . c c l o n a1.9 7 . 5 .

74

- medidaspara influir en los "ingresosde los factores"y Paraalterar

en materiade ingre"distribucin
funcional del ingreso",especialmente
la
(y
a apoyar nuevascacanalizndolo
sosdel capital,ampliando su ahorro
antesque su destinoal consumo,y en materiade
pacidadesempresariales)
ingresosdel trabajo,atenuandolas discriminacionessalarialespara misma
productividad, estableciendosalariosminimos y disminuyendo las brechasde productividad, en donde interviene la educacicinigualizadora,junto
a otros factoresque influyen en la productividad o rendimientode las "capacidadeshumanas",en especialla condicinde salud fisicay mental, las
iondiciones de seguridadmfnirna para enfrentarlos riesgosy en general
las capacidadesde vinculo con el trabajoy la comunidad de pertenencia;
- medidasque intervienelten el eslabnentreel ingresode los factores de produccin (capitalnatural, capital construidoy trabajo)y el ingreso monetariodisponible,como los impuestosdirectosy los pagosde transferenciaa los ms pobres;
- medidas que intervienenen el eslabcinentre el ingresomonetario
disponibley el ingresoreal disponible,como los impuestosindirectos,las
tarifasde serviciosy el gastoptiblico en bienesde consumopersonal(educacin,salud,vivienda);
- medidasque intervienenen el eslab6nentreel ingresoreal disponible y el bienestaren un sentidoms amplio (condicionesde trabajo,recreaci6n, accesoa bienesptiblicosurbanosy culturales,calidad del medio ambiente,libertad personal,capacidadde influir en las decisionespoliticasy
administrativas).
funto a estoseslabonesredistributivosy en trminos de objetivosa
perseguir,las sociedadesque practicanla redistribuciusuelen al menos
definir:
- itrgres}ssocinles
minhnosa los que deben tener accesoincluso las perfinanciadosConimptteStos;
eCOnmiCos,
reCLrrSoS
menos
Sln
o
Con
Sonas
- mecanismosde seguroy trtLttLtllizttcifi
de riesgosque Permitan el
como el desempleo,la enfermedado
socinles
de riesgos
accesoala cobertttrn
la vejezsin ingresos-que son indispensablespara los asalariadossin patrimonio- financiadoscon cotizacionessalarialeso impuestos;r,y
-conceptoque puede tener
- accionesde igunlncinde oTtortunidndes
, 93-2191
Rober.C
t a s t e l ." E l a l g i r l ' a s s i e t t ed u f i n a n c e n r e n t "e. n P r t t b l n e . sF t r t t t r t t t t i q u e .2s' 1
n o v i e n r b l e| 9 c ) 6 .

75

una acepcinrestringida a permitir algirn grado de movilidad social,en

donde "los de abajo" puedan, aunque seanun puiiado, llegar con slls propios mritos a ser "de arriba" en la escalade riqueza,o una acepcidnms
exigentede disminucin de las brechasen materiade condicionesiniciales
de insercidnen la vida ecorrmica,es decir cn posesitr
de nctirtos
.fisicosy
cnltncidndes
humnrms
que explicanlas desigualesproductividadesdel trabajo- y de igttnlncirt
especificn
de resultntlos,
con misma retribuci$l a esfuerzos
equivalentescon capacidadesequivalentes(por ejemploen la no discriminacinsocial,racial o de gneroen la estructurasalarial)o mismo accesoa
bienessocialesy culturalesde calidad.
La estrategiade disminuir las desigunldntles
deoptrtrturtidndcs
y de resiltndosesltecifico-s,
de establecermecanismosde ntmrtertcirtle inprasos
frente a
los grandesriesgosy de realizar trnatrntrcfcrerrcin
dirccttt
dc ttrtciertomontLt
de
irrgresos
t1ltierrcs
t1seruicios
a los grupos socialesque no tienen posibilidad de
participaren la actividadproductivaI'a los ms pobres,sllponeentender1a
pobrezacomo la ausenciade ciertascapacidadesbsicaspara funcionat en
un contextoen que, en la lfnea de reflexin A.K. Sen,"los funcionamientos
pertinentesa esteanlisispueden variar de los ffsicos,como estarbien nutrido, estarrrestidoy rrivir en forma adecuada,evitar la morbilidad prevenible,
hastalogrossocialesms complejos,como participaren la vida de la comunidad. El criteriode la capacidadconcilialos conceptosclepobrezaabsoluta
V relativa,ya que la privacin relativa de ingresoy productos puede provocar una privacin absolutade la capacidadminima";r.
;Es la reduccinde la desigualdadsocialslo materia de buenasintencionesms o menos peligrosaspara la prosperidadecondmicade una
sociedad?
Un programa coherentede redistribuci6nsupone,como se mencion6, en primer lugar incrementarla equidad da ln estructttrtt
de retriltttciones
q deln distribucirrde lttsrcsultndos
ertln entpresn
y tlc losincredc ln Ttroduccin
ntentosdc productiztidntl
totnlde losfnctores
deTtroducci(trt.
Mejorar la distribuci6nde los ingresosen la empresay la implicacin
asalariadaen ella a travsde relacionesdel trabajoequilibradasy la participacidndirectae indirectaen la propiedad(ver el capihrlo2 al respecto)puede serun importante incentivo para la eficienciaen la asignacinde recrlrsos
Ptogt'anrade
IasNacionesUniclasprra el Desarollo. /l/olne .vtbrcrlt,utrrttlhtltuntutttt199l. N4undiP r e n s aL i b l o s . N l a d r i d .| 9 9 7 . p . | 8 .

76

productivos. En palabrasde stiglitz "La raz6n intuitiva por la que las cues"
tionesde la distribucin y la eficienciano pueden serseparadaspuede verse
fcilmente.En economiasdonde el monitoreo es costoso), con separaci6n
'capital' y 'trabajo', los propietarios del capital deben proveer incentientre
imperfectosy
Estosincentivosson necesariametrte
vos a los trabajadores.
costosos.Si cadacampesino(a)fuera propietario(a)de la tierra que trabaja,o
si cada trabajador(a)fuera dueiio(a) de los bienesde capital con los que trabaja, no habria problema de incentivo. Ms generalmente,la distribucin
inicial de riqueza tiene efectosen la naturalezay rnagnitud de los problemas
de incentivosque enfrentala sociedad"Tr.
Por su parte, los trabajosde Alesina y RodrikT51' Perssony Tabellini76encuentrauuna relacinnegativa entre el grado de desigualdaddel
ingresoy el crecimiento,lo que apunta adicionalmentea iustificar ttn rol
importante para las transferenciasde ingresosy accesoa activos Por los
ms pobrescomo factor contribuyentea acelerarel crecimiento,a contracorrientede las tendeuciasespontneasde la insercinPasivaen la econoy estructurasretributivasmenos desiguamia global.Estastransferencias
les no slo impactan positivamenteen la estabilidadpolitica sino que actan sobreel hecho de que la desigualdaddistributiva en pafsesde bajos
sueleafectarnegativamenteel accesoa la salud de los pobres (y
ingrest-rs
por tanto disminuye la productividad) al tiempo que desiucentivasu asisen el largo plazo.
tenciaescolarcon las mismas consecuencias
Birdsall
y Londoflo en su medicin
obtienen
similares
Conclusiones
para 43 pafses:una desigualdadde ingreso inicial ms alta est asociada
negativamentecon el crecimientode largo plazo,mientras "una distribudel capital humano, afecta
ci6n inequitatirrade los activos,esPecialmente
ingreso de los pobres desdel
crecimiento
afecta
el
global
y
el crecimiento
"una
distribuci6r-rde los
mejor
consecuencia,
proporcionadamente";en
activosaumentalos ingresosde los pobres,reduciendola pobrezadirectameltte y tambin,al reducir el efectonegativo en el crecimieutode la desigualdad del ingreso,incrementael crecimientoglobal )'reduce iudirectamente atin ms la pobreza".Es impactanteotra conclusi6ndel menciona. 9 9 5 .p . ' 1 9
J o s e p hE . s t i g l i t z .\ l ' i t h e r g t t i a l i s 1 r 1 .N 4 t TP r e s sC a n r b r i i l g eN { a s s 1
A l b e r t 6A l e s i n ay y t ) u n i R o d l i k ." D i s t r - i b u t i i cp o l i t i c sa n dc c o n o t t t i cg t o u ' t h " .Q u d t e r l \.'l ( ) u r I k lol l
L , to t u r t t t i t s1 0 8 . 1 9 9 - + .
t tt t r t r t t t t i t R c T o r . t c nP c r s s o ny G u i t l o T a b c l l i n i ." l s i n c q u l l i t l ' h a r n r f u ll b r g l t t r i t h ? " . A t ) t e t i ( L tE
lizl.8.1.199.1.

77

do trabajo:"estimamosque 0.5 puntos porcentualesde la diferenciaen el

crecimientoanual global y 7.4 puntos porcentualesde la diferenciaen el
crecimientoanual del ingresode los pobresentreAmrica Latina y el Este
de Asia se explica por la mayor desigualdadinicial de los activos en la
primera. Con la distribucidn de activosdel Estede Asia en 1960,Amrica
Latina tendria hoy...la rnitad del nt'rmerode personasviviendo en la pobreza.Las diferenciasserfanmayoressi se tomara en cuentalos efectosde
u11amayor igualdad de activos en el crecimientoy los efectosdel crecimiento sobre la reduccidn delapobrcza"77.
Un crecimientclque contengay aminore sus efectosregresivosha formado parte de la historia de diversospafsesexitosos.La famosacurr.ade
Kuztrrets,segirnla cual los pafsespara crecernecesitangenerarahorros,los
cluesdloexistensi hay desigualdadde ingresosque permita a los ms ricos
no consumirtodo 1oque ganan,desigualdadque luegoseatempera,ha sido
refutadapor diversosesfudiosmodernosen la materiaTs.
Los casosde los
pafsesnrdicosy los del sudesteasitico,con por lo demsmuy distintas
modalidadesde intervencindel Estado,estnahi entreotros para demostrar que una importanteequidad en la distribtrcionde los ingresospuede
tener efectosbenficospara el crecimientoy alimentarsemutuarnente.
En palabrasde JeanPaul Fitoussi:en los paisesen vfas de desarrollo
"mecanismosexplfcitospara hacercreiblesu intencinde
imaginaron
que
diviclir equitativamenteel producto del crecimientofuturo en beneficio
del conjunto de la poblacin...existe una correlacininversa entre desigualdadesde ingreso y crecimiento,o sea una correlacindirecta entre
cohesidny logros econmicos"7".Locual no es tarea fcil ni mecnica,y
requiereprecisamentede una actitud intelectualclealejarnientode verdades no cornprobadasy de reconocimientode la complejicladcomo base
para proponerseaumentar la prosperidadv simultneamenteacortar las
brechasentre los miembrosde la sociedad.

N a n c l ' B i l d s a l vl J u t n L L r i sL o n t l o i l o ". A s s e ti n e q u a l i t vl l i t l l e t s :a n a s s e s s r r r cont ft h e\ \ i r r ' l dB a n k ' s

a p p r o a c ht o p o v e yl et lu c ti o n " . t l n t er i (u n E t rn o n t i t R a r . l o r .8. 7 . 2 . 19 9 7 . p p . 1 . 1 - - 1 5 .
N { i c h a eB
l r u n o .N ' l a l l i nR a v a l l i o rvr L 1 ' nS q L r i l e".E t l u i t y ' a n tgl r o r . i t hi n t l e v e l o p i n gc o u n t r i t s .O l d
a n dn e u p e l s p e c l i \ e o
s n t h e p o l i c l i s s u e s "P. o l i t t R e . s e ul tr Ll l l t t k i t t . lq> r t p c rB. a n c ol \ ' l u n d i a lE. 1 c r . o
| 996.
. l c a nP a u lF i t o u s s i". E l l i h e r a l i s n r o
o i r r . j u s t o . ) " . , . 1 i r ' / rllel ol .pr e . s c t t t e . 81.9 . 1 7p. . 2 0 .
a.csiusto

78

El costoen eficienciade la redistribucin

Las accionesde provisin de bienes ptiblicos y de incrementodel
capitalhumano y social,que mejoranla eficiencia,asi como las transferenciasdirectasde ingresosy activosa los ms pobresy las accionesde igualaci6n de oportunidadesy resultadosespecificosque aumentanla equidad
distributiva y pueden incrementarla actividad econdmica(si estn adede financiamientos
cuadamenteconcebidas)8r',requierennecesariamente
que analiticaplanillas,
en
las
obligatorias
tributariosy de contribuciones
mente no se diferenciande los impuestos.
incide en el comportamientode los agentesecon6miLa tributacir-r
cosen laseconomiasde mercado.Una tributaci6ninadecuadapuede tener
efectoseconmicosnegativosy provocar la llamada "prdida irrecuperable de eficiencia"provenientede distorsionesen los incentivosde los productores(incitndolosa producir menos)y los consumidores(incitndolos a comprar menos),cuya magnitud dependerde las elasticidadesprecro de la oferta y de la demanda de los bienes ante el establecimientode
impuestos.Algunos, desdeuna l6gica de liberalismoecou6micoextremo,
y postulan que c-lebidoal efecto
estosefectos
sistenriticmnente
soltreestimnn
a los impuestosV a la ma1,61
genricamente
distorsionadorqtte seatribuye
el
eficienciarelativa que tendria a todo evento sectorprivado para el uso
de recursosproductivos, un pais que posee un mayor nir,'elrelativo de
impuestostendria un menor crecimientoecondmico.Mayores tasastributariasafectarfannegativamentela tasade retorno de la inversidn y sus niveles y, por estavia, reducirfanel crecimiento.Incluso algunos sostienen
benficaal aumeutar los
que 1adesigualdadecon6micaes esencialn'rente
iircentivosde incremeuto de la productividad. Este es tln tema que hay
que mirar ms de cercadesdeel punto de vista analiticoe hist6rico.
queno slttrtttdnrlnrrln
En primer lugar, aisteun conjuntotlein1tuestos
Este es esPecialque
ln
incretnentnn.
sino
reutrstts
eficientede los
nsigrncir't
mente el caso de los impttestoscorrectoresde externalidadesllegativas/
A c s t a sp o l i t i c a sp t i b l r c a sd c t i p o r e d i s t l i b u t i r oc o n c o n s e c u s n c i alsi s c a l c sp u e t l ea g r e g a r s el a
pfopuesta
d e E d n t u n dP h e l p sd e i n t e r r , e n ier l n r e r c a d od e t r a b a i on t t c o n s a l l t t i o sn t i n i t t t o ss i l l ( )L ' o n
i n g r e s o sr t r i n i n r ocso r n p u c s t opso l c l s a l a l i od c e q u i l i b [ i od c n t e t ' c a dyo u n c o t r l p l e n l e n lfol t t a n c i a d t r
L .a p o l i t i c al l ' a n c e s1l '
l ' i s c l l r l c n t ep a r aa l c a n z ael l r r i v e Id e l i n g l c s or t t h i l n o t l e t i n i d os o c i a l t t t e n t e
l s i r p o ( e sp a t r o n a l es l . rs e g u r i d a tsl o c i l l p a l ad i s r t t i n u iet l c o s t od e l e t t t p l e o
a l e r l i r n ad e s u b s i c l i al o
n o c a l i l l c a d ot i c n eu n a i n s p i l l c i t i ns e n t e j a n t e .

79

que internalizandichasexternalidades,es decir transformanen costoprivado el costosocialen que incrrrrenen sus actividadesalgunosentesprivados.Los impuestossobreactividadescontaminantescorrespondena esta
categorfa.Para que cumplan con sus fines, estosimpuestos deben estar
bien disefradosy no tener una l6gica esencialmenterecaudatoria,por lo
que se debe evaluar siempre strs costos(especialmentelos adrninistrativos) y sus beneficios.
En segundolugar, cuando existencostosen eficienciaasignativade la
tributacidn,estosson en parte compensadospor los incrementoseventuales
en dichaeficienciaen la dinmicaproductivade la empresaprovocadospor
los programas de fomento productivo que financian. cuando se trata de
redistribucionesque no inciden directamenteen la empresa,los costosde
eficienciaasignativason tanto menorescomo adectradosson los sistemasde
recaudacintributaria paranriniznr lnsdistorsirurcs
ertlosiuccrrtiztog,
asicomo
capacesson las agenciaspblicasde Ttrcstnr
-srrs
seroicios
nl ninto costo.
En el caso de la magnitud de los desincerrtiitos
n ln o.fertn
Lletrnbnjo
provocadapor la tributacinde los ingresos,existeuna amplia controver,
sia analiticav empfrica.Analiticamente,operael llamado "electoingreso,,:
cuando la presidnfiscalaumenta,los contribuventesde ms ingresosven
disminuidossusincentivosa trabajar,pero pueden igualmentequererevitar que sus ingresosdisminuyan de maneraimportantey por tmto trnltninr
nld-s.
Los estudiosempfricosrecientesconfirman que los trabajadoressecundariosen las familias son mucho ms sensiblesa cambiosen las tasas
del impuesto a la renta que los trabajadoresprimarios que aseguranel ingresofamiliarbdsico.
Lasestimacionesrecientesrevelanque la elasticidadde la ofertade trabajo es muy dbil, es clecirsdlo del orden de 0.1-0.2,de acuercloa Blundell,
mientraslas estimacionesde Feldsteinen sentido contrario para los salarios
altos son rebatidaspor las transferenciasdel origen de los ingresosque esros
sectorespracticanen susdeclaraciones
de impuestos,de acuerdoa slemrodsr,
mientrasPickettyconcluyeque "el estadoactr"ral
de los conocimientosclisponiblesrespectode laselasticic-lades
de la ofertade trabajosugierenque la atenci6n tradicionalmenteacordadaa los efectosdesincentivarrtes
sobrelos altos
ingresoses totalmenteexcesivay no permite un anlisisglobal de los limites
'l

Tlaba.joslcseijadospor Philip Cerson. lte intptttt rtl li.rtul polict turiublt,.s tttt rtrrtltut gtrtuth.
l n t e r n a t i o n aNl 4 o n e t r r F
y u n d .W o r k i n gPaper'.Enero l99ll.

80

alcanzadoso no Por los sistemasmodernos de redistribucin"s2.Recientes

en donde los gobiernosde izquierdaprimero aulnentaestudiosparaFrnncin,
ron lastasasmarginalespara los sectoresde ms altosingresosdel impuestoa
la renta y luego los gobiemos de derechalos disminuyeroll, revelall que los
ingresosdeclaradospor los contribuyentesafectadosno itnriarln.Otros estudis para EE.LIU.demttestranque las fuertesalzasaplicadaspor Clinton en
1993de las tasassuperioresdel impuesto a la renta no tuvieron nittgrirte.fecto
sigficntiuttsobrela tendenciade progresidnde los altosingresosnorteamericanosde los aflosprecedentes8r.
Errlo que respectaal uincrlo entretributnciny nlrorro,analiticamente
una vez que operan diversosefectosde signo diverso, se supone por los
que las dfienenque rebaiastributariasa la reuta incrementanla tasa de
,'"torr-tode la inversin despusde impuestosy debieranestimularel ahorro y el crecimiento.Empfricamente,cabemencionarque un estudio realizado por la OCDE sobrelos vfnculos entre tratamientotributario y nivel
globai de ahorro, concluyeque "habindoserevisadola extensaliteratuia(...)no hav evidenciaclara de efectostributarios significativos"sobreel
Cabetener
ahorro global,pues slo existenefectossobresu composicicinsr.
los incen"'..hav
de
que
ccroevidencia
en mente la conclusicinde Blinder:
tir,'osfiscalesque incrementanla tasade retorno sobreel ahorro aumentan
la tasanacionalde ahorro. NirrErnnevidencia.Los economistasahoraaceptan esto como un punto de vista consensual"s'.
Estasconsideracionesapuntan a no dar Por un hecho evidente lo
que no lo es.El gastop(rblicoque incrementael capital ffsicoy humano y
ls transferenciasque disminuyen las desigualdadesde ingresosPtleden
de los
desirtcentit'nrrte
tener efectospositivos sobreel crecimiento.El e.fecto
la
por
lo
previsto
que
tttenor
tttttcl::o
qttelosfinntrcinnLt0t'cct'scr
itttpttestos
de
pafses
muchos
que
explica
se
modo
teoria convencional.No de otro
altos ingresosper cpita tengan las grandes cargastril-rutariasque sustentan masivos volmenes de gasto pblico (ver el cuadro 4). En palabras c1eVito Tanzi y Howell Zee, del FMI: "la conclusingeneral que se
. rig 12
i r c o u r e l ' t cP. a r i s .l c ) i ) 7 p
. l t t t t r t t t t t i ed e. si t t g t t l i t s . l -D
T h o r r r a sP i k e t t l ' L
V e r T 1 r g r r r a s P i k e t t l ' . " T l o p d ' i r n p t o u t r o p d ' i d l "o.leongfi )e b a t sL. i b l r u t i t n . l 6 d e n o v i e n l b t ' e
I9 9 8 .
t tn d H t,u.seItt tI t | .!rnlr,q. Palis. I 9c)-1.
OCIl)lr. 7?r.irrlior
C i t a d op o r . G y l h l s o n".O p t i n r a ls a Y i n gi.n t e r e srt t es n de n d o g e t t o ugsr o u t h " . S Lt t t t t l i t t L t t ' i.tltttnt r
. 5. 1991.
t u t lt t l E t u u r t t r i t s 9

81

puede extraeres que la evidenciaempirica sobrela relacinentre tributaci6n y crecimientoes mucho ms dbil que lo que la teoria hubiera llevadoaunoaesperar".s"
Cifras del FMI para el periodo 1986-92revelan que los impuestos
sobrela renta, las utilidaclesy las gananciasde capital alcanzanun 3.9,1n
del PIB (1.2'/,,a las personas)enAmrica Latina y el Caribe.El impuesto
sobrela renta de las personases tan bajo como 0.7'/,,del pIB en Argentina,
0.2'ft,en Brasil, un0.6'f, en Uruguay y un2.2,1,en Mxico, que presentael
guarismo ms elevado de la regin, con excepcidnde algunos paisesdel
Caribeanglosaj6n.chile no esuna excepcinen el contextolatinoamericano en cuanto al bajo pesode su tributacindirectasobrelos ingresos,aunque es algo superior.En relacina la carga tributaria global el promedio
latinoamericanoes de76.57r,
del PIB para7986-92y de 20.57,,
para chile en
el mismo periodosT,proporcionesmuy inferioresa las de las economias
maduras.
La estadfsticaoficial disponible para los pafsesde la ocDE revela
que en 1995los impuestos a la renta alcanzabanuna proporcin del pIB
sustancialmentemayoq,con el casodans(27.51i,)v sueco(77.5/,,) como
paradigmas del peso sustancialde esteimpuesto redistributivo. s6lo los
casosde Franciay Japn evidencianuna cifra ms modesta (6 ,)i,).
Cabe seiialarque estosdiversospaiseshan 'enido aligerandosu
cargatributaria directa.En EE.uU. en 1981el gobierno federalcaptaba
hasta un 75r,de los ingresosms elevadosde las personas,cifr qtre
cay a 37'1,,bajo los gobiernos republicanosy fue elevaclaa 39.6(/,en el
primer gobierno de clinton. En el Reino unido, la tasa de irnposicin
bajo los gobiernoslaboristashabia llegado hastaun 83% de taia mxima general v un 98'/,,para los ingresosdel capital. Con los gobiernos
conservadoresa partir de 7979la tasa mxima pas6 a 40,)i,.
En Suecia,
paradigma del Estndode Bienestttr',
la tasamxima para los ingresosalcanz6 un76(/,,,para caer a partir de 1991 a 30r/,,para los ingresosdel
ahorro y a 5U,, en el casode ios ingresosdel trabajoss.

V i t o T a n z iy H o u ' e l l H . Z c e . " P o l f t i c a l l s c avl c r e ' c i r u i c n t o a l a r g o p l t z o " . R e r . i .Irnr r e

r r t t t L i t r t t ttll e
I're.ru1tue.stt
t PtibIit rt. 3ll. I 998.
F N { 1 .? r . r 7 r r i 1 r rH' ru' n t l h t , W a s h i n g t o nI ) . C . . 1 9 9 . 5 .
Ver "Elnlentsde contpataisonintelnntionllc". Ende.r le.r prlt entent.s
i(ry.\pe.r(rnr
fi.tttru.rct .()(
sur Ie.sntnugt.s.Lii DocurrrentltionFranaise.Par.is.1996.

82

Cuadro4; Estructuratributaria,% del PIB de 1995

', P/B
/,rsIrrprrr'shrs,
Col4rtrsiririrr,lr

RirLinf,.triri,/,i,ll ni.'rrrlil ()flos

O;,
i
Pi'rsolrr/
Cotpot'alii'rt .Sot'in/ sL'rrlri,rs

ri

tsn
nuituun

PIBpor
hnl,ifnntt
1996

27,5
17,5

62

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4,7

10,8
10,7
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,,/

Tri

Espnnn
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I n t n n' t

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Llll

28,5 i
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6,1l

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Coirrt

22,3

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& QIrrrt

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1,,

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397

1,2
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5,1_
3,3,
r,9

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_
l3,(]
10,5

11.7_
15,0_
ri 6

10,0
44,0
lln

s ( j j - 1 9 9 b , r ' p . r r . r C h i l c L ) i r e c c i r i r t l e l ' r e s t t p t t e s t o s ,f s t / d l - . i i . r / rsl r l r r sf i I : r i r , r r i c sO: C I ) f , 1 i r i , c / i l r ( , - s i d f t s f i (l 9

, r i i l / : r / sl ) r i l r 1 i . / t Isf . i i - 1 9 9 ; .

Sin embargo,el contratosocialen los paisescapitalistasindustrializadosha incluido desclela posguerramundial la provisin de importantes
redistributivasa travsdel irnserviciospirblicosestatalesy transferencias
puestoprogresivoy el gastoptiblico.Es evidenteque estetipo de intervenci6n estatalno impidi6 el crecimientode dichos paisesni su transformaci6n en los ms prdsperosdel rnundo, colrlo lo reflejala magnitud de su
bsicosse mantiePIB por hatritanteresefradoen el cuadro 4. Sus asPectos
de sus incentialgunos
reorientar
qtle
reformas
de
nen en medio
Procuran
su5costos.
VOsV COnteller

83

El Estadode bienestar
El Estndoda bierrcstnr
que se constmyd en la posguerraen las "ecor-romiasmixtas" occidentalesindustrializadas,en partecomo respuestaal atractivo que en sectoresimportantesde sussociedadesejercipor mucho tiempo el
modelo soviticoen los aspectosvinculadosa la proteccidnsocialy la inversin en capitalhumano, ha evidenciadolos limites de su disefrooriginal, que
permitid durante tresdcadasun periodo de convergenciasocialy de reduccin de las desigualdadeseconmicas.Una crisis financieradel sistemade
seguridadsocialemergid desdelos aiios setenta,pues los gastossociales,en
particular los de salud, siguieroncreciendoa los ritmos anterioresde7-8,1,al
afro,mientras los ingresosse ajustaronal crecimientode 1-3,/,al aiio que se
instaurd desde la crisis de 1974y que cerr el ciclo de oro del capitalismo
occidentalde posguerra.Esta brecha se financi con un incrernentode los
aportesobligatorios(los cluepasarona representarentre 7965y 1990de un
4.9'1,aun9.3%,del PIB en los paisesde la OCDES"), lo que encareci6el costo
del trabalo"..En los aflosochentaemergi,adems,la crisisde legitimidad del
EstndodeBienestar
con la puestaen tela de juicio de la opacamaquinariaburocrticay la eficaciay sustentabilidaden el tiempo de sus prestaciones',l
.
Sin embargo,la evidenciaexistenteno es desfavorablepara las economiasmixtas industrializadascon importanteinten'errciondel Estadoen
generaly amplios sistemasde transferLncias
en partictrlar.
Cabe considerarque el attmento de la desigualdaden la clistribucin
de los ingresosfue especialmentefuerte durante la dcadade los aiios 1980
en EE.UU. y Cran Bretaiia,con rlna detencidndel deterioro en la dcadade
los noventa,segnun estudio comparativopara B paises.Ello seexplica por
el aumentodel desempleoy de las disparicladessalariales,en contrastecon la
situacinprevalecienteen los aflossesentay setenta,con Ia relativaexcepcidn
de los paisesescandinavos,asi como tambin por el aumento del ntimero de
familias monoparentalescon hijos, habitualmenteencabezadas
por mujeres.
La tendenciageneralal aumentode la desigualdaden los pafsesms desarrolladosen la dcadade los ochentaha sido acentuadapor politicascleliberadamente regresivas,orientadasa restat'rlecer
la competitividad.En cambio,alli
Vase Nfaltin Hilsch. 1.esen.jett.r
de lu prrt'ttitn,or.irrlr,,l\{ontchreslien.Paris. 199J.
p11[1.2-,r.
.lean-PaulF-itoussi.l:l deltuteltntltibidtt. Mruredu.Eun4t11.
Pritljs. Bar.cekrna.1996.
PierreRosanvallon.
Ld Ilu(r'u(ue.stirhr
.rtt'iul.
Ileputsur el [i.rtutlttltrtn'idenLitr,[:clicionesNlunrltrat.
B u e n o sA i l e s . l c ) 9 5 .

84

donde las politicashan compensadoel aumento de la desigualdadde ingresos generadopor las dinmicas de mercado,los resultadoshan sido otros,
com en Holanda y especialmenteEspafla,pais que redujo la desigualdadde
ingresosmediante el aumento de la capacidadredistributiva del impuesto
solrrela renta de las personasfisicasy el aumento de los gastossociales(que
en 1990)Y stt eficacia
del PIB en 1980a122,8'l
pasaronde representare|18,6'/,,
redistributivalrr.
ms altas (para el
Ms amplialnente,con tasasde crecimientoinclusc-r
economiascon ms de 50i1,de gastoptiblico sobrePIB
periodo 7960-1992),las
se comportan claramentemejor en la participaci6nde los ms pobres en el
del PIB.
ingreso(r.'erel cuadro 5) que las con un gastopblico menor a 401/,,
transferenlas
de
global
el
costo
Pudiera ocurrir hipotticamenteque
cias socialesfinanciadascon impttestos,dificil de escudrifrara travs de relacionessimples, aparezcacon estudioseconomtricosms complejos.Linr,ariablescomo el ingreso del pedert especificpara el periodo 1,960-7987
el entorno tecnol6gicogede
producci6n,
factores
de
la
oferta
rfodo prer.'io,
los
niveles de ingresoI'los
entre
neral, los efectosde retroaccidnsimultnea
presupuestos,y concluy6 qtte no se verifica la relacidn negativa esperada
por el enfoque convencionalentre los gastossocialesv el crecimiento,inclttso si se maximiza los costospotencialesde los progralllassocialeser.
Dicho de otro modo, urta mayor igualdad en los ingresosobtenida
con fuertes programas de transferenciasno ha tenido, en ei caso de las
ecoltomiasms importantes,ul-lcostode eficienciaecondmica-medida en
crecimiento-suficientementesignificativa colrlo para considerar que el
mejor Estadoes el Estadomiuimo liberal.
Un ejemplonotorio en la materiaesel de la comparacinentreSuiza
v Austria, dos paisesalpinos relatiyamentesimilares.El rol menor de los
poderespirblicosen la economia suizahubiera complacidoa los conocidos
economistascollservadoresVon Mises 1' Von Hayek de la veciuaAustria'
qlle ha rnantenidopor largo tiempo impuestos mucho ms fuertes para
financiar sus programassociales.Sin embargo,el crecimientoecon6mico
l-rasido ms rpido en Austria que en Suiza.A mediadosclelos aiios 1950,
el ingresopor habitanteaustriacoalcanzabaaun50''/''del suizo' mientras
en los aiios 1990se situaba en un 85'/,,de ste.Suiza, con transferencias
s o c i a l .r ' e d i s t n b u c i d1n-E s t a d od c B i c n e s l a r "S. t s / t ' r t t rlt-.1 7 .1 9 9 7 .
G c r . n r B e l . " D c s i g u a l t l a d
ttF
. s. t t t t t t t t i tH i v r r n S 3 . l .E n c t ' o1 9 9 6
. . r : l t h t r u t i t ti n
P e t e rH . L i n t l e r t". W h l t l i n r i t ss o c i a sl p e n d i n g l 'E

B5

socialesde un 74%,del PIB, crecidentre 1960y 7992al7.7'1,al aiio, mientras

Atrstria, on 23'fi,de dichas transferenciassobre el pIB, lo hizo al 3% en el
mismo periodo, segtindatos de la OCDE citadospor Lindert.
otro casointeresantees el de Alemania,que rnantieneel costosalarial ms alto del mundo (del orden de 307,,superior al de EE.UU) y que
ademsha integradobruscamentea 17millonesde habitantesde la ex RDA
a sus sistemasde proteccidnsocial a partir de la unificacidn en 1990.El
Estadode bienestat,es decir los segurosptiblicos contra los riesgosesenciales(vejez-invalidez,con un gastoque alcanzaun14(n,del plBen 1995;
enfermedad,con B(f, del PIB; desempleotransitorio, con 4,ft,del pIB), los
subsidiosdirectose indirectosa las personasnecesitad
as (2,1,del pIB) v los
p;astosobligatoriosde las empresas(bsicamenteel pago de los salariosa
los trabajadoresenfermos,con 2'/,,del PIB),suman la considerablecifra de
30'i/,,del Producto Interno Bruto"r.
Ello ha naturalmentepuesto en el centro de su debatepolitico ra mantencicino modificacin del Estado de Bienestat aunque ciertamenteno str
desmantelamiento.Alemania, sin embargo,mantieneuna de las economias
ms prsperas(conun PNB per cpitade27 570ddlaresen 1995)y competitivas del mundo (medidapor el volumen de exportaciones
por habitante).
El tema de fondo una vez ms se vincula a la cuestionablevalidez cle
la afirmaci6n del liberalismo econmicoextremo segiin la cual el gastclpr'rblico, y particularmenteel consumo de gobierno, no entraria en el proceso
productivo de bienesy serviciosdel sectorprivado ni tampoco afectarfala
productividad de stey, en consecuencia,debieraafectarnegativamente,y
de manerano ambigua,el nivel de crecimiento,la que contrasta,a la inversa,
con la verosimilitud y consistenciade la hipcitesissegrinla cual complementar la actividaddel sectorprivado a travsde inversiomes
en capitalhumano, social (que generanimportantesgastosde consumode gobierno)y fisico
nrciorala asignaci6nde recursosy el crecimiento,lo que ocurre anlogamente con el gasto ptiblico que compensaexternalidadeso imperfeccionesde
mercado (bienesptiblicos, bienesprivados ofertadosen condicionesde seleccidnadversacomo los mercadosfinancierosy de segurosy bienesprivados con externalidadespositivasinsuficientementeconsumidos)\, hace socialmenterentablesactividadesque privadamenteno lo son.
Vet "El Estadodc bienestalaletu:indespusde la reunillcacirin".FundacidnFr.iedr.ich
Eber.t.Ser.ic
P u h l i c a c i o n c s - 9S
8a
. n t i a g oA. h r i l I 9 9 { t .

86

Cuadro 5: Tamaflo del gobierno y desempefio econmico

en las economfas industrializadas

10-5(yt;,
dclPIB

Mrsde50',ta
dcl PIB
G r i : l of r i h l t r
C t ) i i < t / / tpt tlrff t / i ; 1 r
Srrl'.i,1it,s
u Trnt rr.ftrt rtc itrs

c)

ll

55.1
1&9
36

17.4
zt.3
L T . J

r/e'-10'r,'
Mr'rro-

LlctPlB
31.6
*| 5.5

l+.0

I tuJi cndoras Ecotrtrt i ctts

y cittl! UJo PI B (1e69!2I

Futtr. F!utn de Cnpitnl Ftlo
Itrflnciotr(198o-9-I)
Destrrtltleo

2.7
20.5
39
-;
.5

I rttl i cntlorcs Socinlcs

Exltt:ctnfilti dc riilr
Mor t LilitlnLl I trlttnt i I
Cttbcrtrtrn scctttttlnrin

92s

ctt el
Pnrticiltncirt
trrrisltttltre
irrq,'dsodirl 1()',',,,

24.1

20.7

-)./
aa

b.o

77
;/ ., r

77
--

./

9e.i
21.6

I:rirrrics:Vittr Tanzi V Lucigcr Schuknccht, "Rcctrrsiclering the fisc.rl roli: of gor'ertlmcttt: thc illterll.ltlonal pers97
L r e c t i v c " ,A t n t r i L ' L t t t r o r r o r l i , - R , ' i , i ' i r , v o l . E 7 n " 2 , m . r 1 , o 119' O
C D E , C o t t t l r t ' r s N n f a r i t a l t r ( l 9 i i f ) - . | 9 9L2o)s g o b i c r 6es ctur nr.is rle 5i),,, de p.rrticipaciiin en el PIB irrcltrven a Blgica, ltalia, lhises [3aios,\onrega v Srteci.l.Los cLrn
-10], 50'; iircluvcrr Austri.r, C.rn.rdi, Fr.rncja, Alemani.r, lrlatrrla, -wttt'r'aZcl.rntli.r r' Esparla
l.articipaciLjn entre
Loscoirparticip.rcitinjrrtr:rior.r{0', incltrvcn.rAustrali.r,Japrin.Srtiza,IlcitroUtriclovEE.UU

El gastopirblico que disminuye desigualdadessocialescon los instrumentosadecuadoses un comPonenteesencialde las sociedadesdemocrticasmodernas.Ciertamenteno todo gasto ptiblico se justifica ni todo
sobre1aactividadecon6irnpuestoestexentode efectosdesincentivantes
"segn
todas las apariencias,es a travs de
mica. En palabrasde Lindert,
gastospriblicosescogidosy preservando,en los propios programassociaIes,estfmulospara el crecimiento,que los pafsesen los que los Sastossocialesson elevadoshan podido reducir su costo", en trminos de creci-

87

mientcl econclmicoer.
se requiere entoncesabandonar los dogmas en la
materia v asumir que los instrumentostributarios, fiscalesy de seguros
colectivosrequierende un tratamientode los dilemas eficiencia-equictacl
mucho ms especificoy aplicadoa las realidadeseconmicase institucionalesconcretasclecada pais.Estosinstrumentos,en la expresinde Bel"6,
estnlejosde ser el Ttroltlentn
y al contrarioson buena parte de ln solucititt.
Pero las economfasde mercadono solo deben admitir reestrlrcturaciones socialespara mejorar la eficienciaen la asignacinde los recursos
para redistribuir ingresosy activos,sino que debenenfrentarel desaffopara
el que son ms ciegas:el impuestoen el medio ambientey en el territoriode
la actividadproductiva,lo que sermateriade los prximoscapitulos.

P e t e r ' [ - i r r d e l"'D
t .o e ss o c i l l s p e n d i n gd e t e r e c o n o r n igcl o r . r t l r ' .C) .h u l l t ' r t , q N
t ' .l a ; ' o - . l u n i o
l9!ro
C e l n r B e l . " D e s i g u a l c l a d s o c i a l . r e d i s t l i h u c i 6 n l , E s t a d o d c B i etnt 1e ts. tLai rt .. ." p. . ( ) 1 .

88

y politicaspblicas
V. Medioambiente

" 2Acnsorro eristeIrtTtropinTierrn,sttslrosrTttcs

rl ngus,pr ettcttttfltl
Estoes Iu hcrettcittqua ln recibitloIs rnzn
Ttortlebnjode In stqter.ficieT
11ert
No dceserel nznrel Lluedecidtsobrcqu derecluts,
htrrtttrrrtt...
cttolqttier
sobt'r'
tltt crtrrdit'iortes,
Ttnrte
lttrcdcrteiercerlos cittdndnrurs
gthernnntentnles rtttis
conttirr.Nirrgunn.ftrtrcirt
tle cstntarrcncitt
tti nttisrelct'nrtte
dc cstnscuestiortcs,
queIt regulncirirr
irrr1torttrtte
citilizsdn".
ttrtrnln itlestle wn sociednd

lolutStunrtMill

La actividadeconmicaen tanto relacintrabajohumano-naturalezaes

un procesode extraccinc1ematerialesa los cualesseda formastitiles en una
actividad creadorade medios de sustentacinpara la vida humana. Pero es
tambin una actividad desestmcturanteque contribuye a la degradaci6ndel
entorno en el cual se desarrolla"T.
Concebirla relacidntrabajohumano-naturalezasdlo en el nivel de las
combinacionesy conductas6ptimasdesdeel punto de vista de la produccin,
del intercambioy del consumocouducea omitir una parte sustancialde las
motivacioneshumanasy a no considerarlos mecauismosqtte regulanel fulnciclnamientodel medio nahrral.La esferaecondmicaes sdlo una parte de las
actirridadeshumanas,que a Suvez se desenvuelvenabiertasal universo ms
amplio de la materia orgnicae inorgnica,vale decir la biosfera,entendida
como el conjuntode los ecc-rsistemas"'.
en GonzaloD. Nllrtrrer'."El Tratadtrdc Libte Contelcltr
Pluleclclos tenrasaqui tlltados ser:ncueDtr'
c 9 n A n r r i c ad e l N 6 l l c y I o s d c s a f i o sn t e d i o a l t t b i c n t a l c se"n. ( / i l l r t e l N t t l t u .D r L i l t t g oP t i b l i t t t .
. a n t i a g o I. 9 9 6 .
C e n t r oI n t c l u n i v e r s i t a l itol e D e s a r l o l l oS
L tttrnttique ct la t rtril.Payot.Palis.I 979.
quesigucntienencomobrsc RenPassct.
Los clesarlollos

89

cuando la importanciade los tlujospuestosen movimientoes lo suficientementelimitada como para no comprometeresteconjunto de mecanismos de regulacidn,el desarrollode la esferaeconmicano impide que la
biosferareestablezca
suspropiosequilibrios.A partir del momentoen que el
impactocrecientede las intervenciones
humanascuestionala reproduccin
del medio en que sedesenvuelven,el agotamientode los recursosy la alteraci6n del entorno vital repercutenen todos los niveles y por diversos mecanismosde retroalimentacin
comprometenla reproducci6nde las actividadeshumanas.El trabajohumano,lejosde poclerserpensaclo
en sf v paras
debe ser consideradoen funcin de su inserci6nen un conjunto ms amplio
de mecanismosde regulacindel medio ambiente.

La extensin de las interferencias entre

Ia actividad productiva y la biosfera
Dir.ersostipos de fencimenosdebenserresefrados
en la historia de la
extensi6nde las interferenciasde las actividadeshumanassot'rrela naturaleza.Cabesubrayar;en primer lugaq,la eficaciacrecientede los instrumentos de los cualesel hombre ha podido dotarsepara realizarsusactiviclades
productivas.
Entre los cambiostecnol6gicosms significativospuedemencionarse el descubrimientode la utilidad del fuego hace unos 350 mil aiios, el
inicio de la produccin de alimentoshace ms de diez milenios, la construccinde centrosurbanoshacems de cincomilenios,la invencidnde la
industria mecanizaday su generalizaci6nen gran escaladesde.el siglo XIX
y la invencinde la energfanucleary de las nuevastecnologiasde la informacidn en el siglo XX.
se han producido a 1olargo de la evolucin hist6rica significativas
multiplicacionesen la capacidadenergticade los instrumentosmviles
de los cualesel hombre disponev tambinen 1aproductividad del trabajo.
En el plano agricolala superficieque era necesariapara alimentarun individuo en un rgimen de cazay recoleccin,o 500 indirriduoscon un sistema de cultivo elemental,soportams all de 15.000persorlascon las tcnicas actualesde cultivo intensivo.Se sobrepasaasf el umbral ms all del
cual la especiehumana alterala regulacidnnatural de su entorno.
El consumode energiarepresentasin duda el mejor indicador de la
capacidadde transformacidnde la naturaleza.Antes del descubrimiento

90

del fuego el ser humano no gastabaenergiasino bajo forma de alimentacin,es decir entredos mil y tres mil kilo-caloriasal dia. Luego aprendi6a
utilizar el fuego,a dornesticarlos animales,a utilizar las fuerzasdel viento
y del agua,del vapor, de la electricidad,de las diversasenergiasquimicas.
Su consumoenergticopasdentoncesa 12mil kilo-calorfasen las primeras
sociedadesagricolas(B mil aflosantesde cristo), a26 ritll en el siglo XV, a
77 mtl a fines del siglo XIX y a 150 mil en Europa y 230 mil en Estados
Unidos en el siglo XX.
Este conjunto de fenmenosindujeron las mutacionespropias del
desarrolloeconmicodesde la revoluci6n industrial. Hasta entonceslas
fuentesde energiaprovenian del trabajohumano, de los animales,del viento
y de los cursosde agua.Setratabaen todos los casosde elementosintegrados a la naturaleza,obedientesa sus leyes,a sus ritrnos y sus ciclos.La
a las exigenciasde
actividad de las sociedadesseadaptabanecesariamente
y
la biosfera,al no amenazarselos recttrsosrenovables al participar los
desechosde la produccin en el ciclo vital, a la vez que los ritmos de la
produccinseguiana los ritmos csmicos.A partir de la revoluci6nindustrial, en cambio,son reemplazadaslas energfasnatttralespor las energfas
f6silesy fisico-quimicas,que no se reconstittlyenen el cttrso de ciclosal1uales.Sus desechosno entran ya, en lo fundamental,eu el ciclo de vida.
Aparecendesde la revolucicinindustrial los fencimenosde aceleracin de los ritmos, que se traducen en el crecimientoexponencialde la
poblacin,del poder de los rnediosmecnicosde produccicirry de los rendimientos.Ello se explica por la acumulacindel saberv la aparicin de
factoresque se potencianmutuamente,como el circulo rrirtttosoestablecido entreun acrecentadoexcedenteeconmico,tlna mayor divisi6rrdel trabajo y un mayor progresotcnico,que a su vez generamayor excedente
econmico,multiplicando los bienesde consumodisponibles.
En segundoluga muchosde estoscambiostienen un efectosignificativoen el aumentoy la distribucicinde la poblaci6nrnundial y la liberan
c1eciertos mecanismosnaturalesde regulacin.Desde la utilizacicindel
fuego,que disminuyd la mortalidad al estableceruna mayor proteccincontra
los animalessalvajesy permiti colonizar reasde climas templadosy ftos,
los dir.'ersosdescubrimientossucesivosayudaron a reducir las tasasde moro centralizaci6n-segirnlos catalidad I' promovieron la descentralizaci6n
agota poco a Poco en
en
crecimiento
poblacidn
sos-de la poblacidn.Una
determinadascondicionesde organizacineconmicadiversos tipos de

97

recursosnaturales,como la madera,la tierra virgen, la fauna de cazay el

agua dulce,vindoseobligadaa reducir su ntimero por rnediode la rnigracin o a cambiarsu forma tradicionalde utilizar los recursost'su modo de
l'ivir "'.
El poder de transformaci6nde una poblacin creciente,dotada de
medios de trabajocadavez ms productivos,ha llegadoa alcanzarirrernediablementeLlnamasa criticaa partir de 1acual los mecanismosnaturales
son perturbados de modo sustancial.No es indiferente al re'spectoque
mientras cien mil humanoides poblat'ranAfrica hace un milldn de aiios,
mil millones de personashabitabanel conjunto del planeta en 1850,dos
mil millones en 1930,tres mil millones en 1960y cuatro mil millones en
7975.Cercade seismil millones lo hacen a fines del siglo XX y unos diez
mil millones lo harn haciael afro2050.
La historia de la poblacin humana tiene dos episodios centrales.
Hastaalrededordel siglo 18,la poblacinera esencialmente
estacionaria,
con puntas de tenue crecimiento.Pero tendenciasradicalmentediferentes emergieron alrededor de 1750,primero en Inglaterra y Amrica del
Norte, y luego en todas partes.La poblacidn comeuzcia crecercon rapidez y a tasascrecientes.
El ingresomundial sigui una tendenciasimilat
aunque este aspectoest pobremente documentado hasta los tiempcls
recientes.La evidenciasobrela mortalidad y otros indicadoresde L'rienestar sugieren fuertemente que el ingreso por habitante experiment un
escasocrecimientopersistentehastalos tiempos modernos,con una vida
cortay abundanteen penuriaspara prcticamentetoda 1apclblacinmundial. Los ingresospor habitanteduranteel siglo XIX en la mavorade los
pafseseuropeosera problablementetodavia inferior a 300 US $ por habitante en dlaresde 1998,en circunstanciasen que Europa era en esapoca el continentems ricorot'.
Pero en la era moderna la especiehumana se transformaen especie
dominante, invade el conjunto de los ecosistemasv modifica los niveles
poblacionalesdel restode las especies,alterandolas interrelaciorres
biolgicas sobre las cuales reposa,sin embargo,su propia sobrerri','encia.
Lo
anteriorha provocadouna ruptura del espaciogeogrfico,desarrollndose una urbanizacingeneralizada.La tasa de concentracinde la poblaF - s t h eBl o s c l u p .I ' t t b l t r i r t n t t t n t t l t i tttc t t t t t l t i , qoi L, G l i j a l h o .N l r t r i c o .1 9 8 - 1 .
C a l y B e c k e r .I ' l t l u a l t lC l a e s e rv K e v i n N l r r r p h l ." P o p u l a t i o nn n c ie c o n o r r r i g
c routh". /\nk,ritun
F.trtnrttttitrr?clrt,rr:
89. 2. l\lavo Ic)99.

92

ci6n tiende a superarlas posibilidadesde absorcinde los agentesbiolgicos y comprometeel funcionamientode los mecanismossobrelos cuales
reposala reproduccindel medio y de las especiesanimaleso vegetales.
La naturaleza,como la esferaeconmica,Pareceestardominada por
el principio de eficiencia.Las especiesse adaptanmorfolgicamentea las
de su medio, tratando de utilizar de la mejor manera posible
cor-rdiciot-t"t
de
la energia la cual disponen.Un ecosistemano sujetoa interferenciasse
orientahaciauna situaci6nde equilibrio, que es tambinun ptimo desde
Mientrasen el merel punto de vista de la gestinde los fluios energticos.
cado opera la ley de la maximizaci6nde los flujos en valor en el corto Plazo,laley del medio ambientees aquellade la reproduccincircular de los
flujos materialesen el tiempo y de la interdependenciageneralde los fen6lnenos tanto del mundo ffsico como del mundo vivo. Asi como la esfera
econdmicatiende generalmentea optimizar la relaci6nflujo-stock,la biosa maximizar la relacinbiomasa-flujo,es defera tiendeespontneamente
cir a utilizar lo ms efectivamenteposibleun flujo determinadode energia
para obtenerde ella la biomasams elevadaposible.Se trata de eficiencia
n los dos casos,Pero qtle resPondea criteriosdiferentes.Dos lgicas se
encllentrande estamaneraenfrentadas.
Parte del medio ambientees un bien ptlblico que ha sido sometidc'r
en truenaparte clelas sociedadeshumanas contemporneasa 1al6gica de
la gestinno colectiva.Como se seflalden el capftulo 1, los bienespblicos dispensansus serviciosde tnaneraindivisible: si lo que consumeun
agenteno se deducede lo que consumeel resto,el costodelusuario adicional es nulo. Como consecuenciade la ausenciade costo marginal, la
utilizacin de estosbienesno puede dar lugar a la formacirrcletln precio conforme a las leyesdel mercado.Por otro lado, los consurnidoresno
Seexclllyen mutttamentey no estnen competencialos ttnos cclnlos otros
y por lo tanto no deben -contrariamenteal caso de los bienes privadosinanifestarsus preferenciaspara disputarseel gocede dichos bienes.Los
serviciosque dispensanestositltimos, al situarsefuera del mercado, reDresentanttn carcter colectivo sdlo evaluable en trminos del inters
general.La utilidad que reporta el uso de bienespirblicos no tiene esencialmenteun valor monetario.sus incidenciaspecuniarias,como una
eventual disminucidn de los gastosde salud o attmentosde productividad, son sdlo un aspectosecundariode los serviciosque proporcionan.
Estosrevistenun carctersocialdifuso y no aparecendirectamenteen tul

93

mercadoespecffico.Los beneficiosligados a la intensidad de uso de estos

bienesno pueden dar lugar al establecimientode un precio y son no obstante fuente de costosde mantencin.
Otra parte del medio ambientepresentaa la vez caracteresde bien
ptiblico y de bien privado. El espacio,el agtra,las especiesvivas que los
pueblan,pueden ser fuente tanto de riqueza inmaterial o de satisfaccidn
bioldgicao estticaque cadacual puede consumirintegramentesin privar
de ella al resto,y tambin pueden ser riquezasmaterialessusceptiblesde
uso productivo v generadorasde gananciasinmediatas.
Paradojalmente,
es a partir de su destrucci6nque aparecenlas oportunidadesde ganancia;el agua y el aire, por ejemplo,no tienen valor
contableen estadopllro y 1oadquieren (pues se debe considerarel costo
de las actividades de descontaminacicin)a partir del momento en que
han sido alteradosa raiz de actividadesde produccicin.La degradacin
de estosbienesaumentael producto nacional:la ldgicadel rendimientcr
material a corto plazo, cuya expresidnes la ganancia,destruye el valor
de bien ptiblico del medio ambienteen beneficiode los valoresde mercado que pueden extraersede 1.
El tipo de relacindescritode lo econmicocon la biosfera es fuente
ineltrdible de conflictos.El medio arnbientenatural se caracteriza oor ]a
interclependencia
y la circularidad.La significativacontinuidaclde la vida
se debe a la reciprocidady a la interdependenciade todos los procesos
vitales y al desarrollo-en relacionesinseparablesdel complejo clela vida
terrestre-tanto de los elementosinertesdel medio ambientecomo de los
ciclos de transformaci6nrenovadossin cesarde los materialesvivos impulsadospor la energ(asolar.
Cabe subrayar dos aspectosde dicha interdepenclencia.
En primer
lugar, se constataaquellaexistenteen las relacionesclelas especiescon el
entorno:la ecologiaha puestoen evidenciala accicinque ejercensobresu
desarrollo los factoresllamados nltititicos
(tanto climticos-temperatura,
humedad, luminosidad- como edficos-estructurasv propiedadesfisicas
o quimicasdel suelo-e hidrogrficos).Reciprocamente,
las especiesjuegan
un rol activo en la reproduccindel entorno,transformrrdoloy errtregndole los sr"rbproductos
de susactividadesbiolgicasintegr.rcias
en los gianclesciclosnaturales.La lerldel,fnctorlinitnrttcdemuestraque un solo factor
bastapara condicionarel desarroliode una especiecrrandoeristen cantidades insuficienteso, al contrario,excedentariasen relacina lo dptirno

94

haceaparecerlos lirnitesde la variacin de un

tolerable.La lerlde tolernncin
-la
temperaturapor ejemplo- al interior de la
medio
ambiente
factor del
cual puede desarrollarseuna especiedeterminada.
La segundaiuterdependenciaesaquellaque severifica entre las espeque constituye una de las principales ramas de la
cies vivas. La sinecttlogLir,
ecologia,pone en evidencia las relacionesque las caracterizan,siendo los
casosextremos la cooperaciny la depredacin.El rnedio ambiente es Lrtl
sistemaextremadamentecomplejoy de una gran sensibilidada la variacin
de sus elementos,provocndosefrecuentemetltereaccionesen cadena.
En estecontextoseinsertanlas actividadeseconmicas.Estasusualmente ignoran las interdependenciasdel medio ambientey la reproducci6n clesusciclos.La produccinde externalidadesnegativasdebeserconsicleradacomo el resultadoldgico de comportamientosque tienden a internalizar al mximo los beneficiosde las actividadeseconmicasy a socializar sus costos.
Un clculoracionalde rentabilidadconduceal empresarioa utilizar sin
medida los recursosgratuitosdel medio ambientey a verter los desechosen
lugar de conservarlos,tratarloso reciclarlos.El juego de las reservasy de las
sedeterioraen
regulacionesque son 1afuentede equilibrio de los ecosistemas
y el de los
excesivas
a
extracciones
dos niveles:el de las reseryassometidas
no
asirnilables.
circuitoscomprometidospor influjos de desechos
Seconsiderausualmentelegitimo el clculoprivado de las Variaciones de stocksy de las amortizacionesde los factorestcnicos,Pero no se
contabilizael agotamientode los recursosnaturaleso la degradaci6nde
los recursoshumanos.Los bienesnaturalesno entran en los gastosde las
empresassino en tanto costosde extraccin,sin asegurarsu reproduccin
y por tanto agotandolas existenciasy maximizando flujos que constituyen
en ocasioneslo esencialde sus ingresos.No se estipulacomo deducciones
del producto el que los recursosno renovablesse agotena ritmos que no
aseguransu continuidad, que la explotaci6nexcesivamenteintensiva de
los suelosdisminuya su fertilidad y en el limite haga progresarsistemticamentelos desiertos,que el patrimonio forestalde la tierra estsometido
a extraccionessttperioresa sus posibilidadesnaturalesde regeneracino
al desarrollode monocultivosque artificializany esterilizanel entorno.
El ingreso monetario estconstituido en parte por extraccionesefectuadas sobre las reservasque aseguranel funcic'rnamientode los grandes
ciclclsnaturales.A lo anterior se agregan otros factoresde mptura de los

95

grandesciclosde la biosfera:el crecimientomasivode un elementodel sistema ecolgicoy la introduccidn en el sistemade un elementoqtrele es ajeno.
En trn ecosistemalalerldeinterdeTtentlencin,
junto alprincipio de conservacidnde la energfa,tiene por corolarioel hechoque la materiacircula
y se reencuentrasiempreen algn lugar. Los desechosde todo tipo se ciifunden en el espacioterrestre,penetranen los suelos,en el sistemahidrulico y se transmitena los organismosvivos. Lo mismo ocrlrrecon los humos, ciertos6xidos,el cido carbnicoy el calor,que se distribuyen en la
atm6sferay recaensobrelos suelos.Los gasesdistribuidosen la atmsfera
o los aceitesque seexpandensobrelos ocanosabsorbenla energiasolar y
amenazanel ciclo del oxigeno;las combustionespueden algtin dia modificar los equilibrios trmicos;los fertilizantesarrastradoshacia rios y lagcls
provocan la eutroficacidny la prdida de productividad bioldgica de stos;los productosartificialestxicoseliminanlos microorganismos
del suelo
v bloqueanlos mecanismosde descomposicinv reciclamientode la materia orgnica;los desechosno biodegradablesse acumulan sin cesar.
Los costosresultantes
no selimitan a algunosgastosde limpiezaeventualmenteevaluables,sinoque setraducentambinen la degradacicln
de las
condicionesde vida, en accidentesde salud y desregulaciones
rnirltiplesde
los mecanismosde los cualesdepende1asobrevidade lasespecies.
El efecto
"invernadero", qlle incrementa1atemperaturadel globo, la degradaci6ncle
la capade ozonoy las lluvias cidasson ejemploscadavez ms preocupantesde dichoscostos,cuyo impactoes de carctersupranacional.
Todo lo anterior se tradttceen la simplificacidnc'lelos ecosistemas,
que alteralos mecanismosde regulaci6ny elimina un factorimportanteen
su estabilidad:la diversidad.Estaes fundamentalen todos los rrivelesde
o r g a n i z a c i dne l o v i v o .
La diversidaddel patrimonio gerrticode un orgarrismole permitir
a stey a su descendenciala adaptacidna nlrevascondicionesambientales.En una poblacin(conjuntode individuos de la misma especie),la diversidad genticapermitir el surgimiento de mecarrismosevolutivos y
con ello la supervivenciaen el tiempo de las especies.
En los ecosistemas
la
multiplicidad de las especiesy la diversidadde sus relacionesfavorecenIa
estabilidaddel conjunto. La diversificacidnde un sistemadetermina un
mayor ntimero de respuestaseventualesallte un acontecimientodeterminado, es decir la facultad de adaptacina un cambio.
En contraste,laletleconnticn
delrendinicnfoconducea la especializa-

96

cin,mientrasla domesticacinsustituyea la seleccinnatural y sefavorecen determinados fenotipos que se desarrollaneu medios artificialesy
rlniformes,retenindoseuna minima fraccinde los patrimoniosancestrales. Este procesoaumenta con la inseminacinartificial,que colocala reproduccin bajo la dependencia de un pequeflo ntimero de genotipos escogidos,vulnerablesa la aparicinde restriccionesecolgicas.
ve8etales,el monocultivo reducela diversiEn el casode los cr,rltivos
determinado, mientras la hibridacion
un
espacio
dad de especiessobre
uniformiza el stock genticode cada especie."En caso de modificacidn
profunda del medio", seflalaRuffi, "no es evidente que el equipamiento
genticomonomorfo y muy empobrecidoposea todavia las mutaciones
capacesde dar una respllestaeficaz"tt'r. Es por ello que los expertosaconsejannrultiplicar las reservasde variedadesanimaleso vegetalesqtle podrfan ser utilizadas como bancosdestinadosa evitar que ulla buena parte
de la biosferase pierda en el fttturo.
del patrimonio genticc'r
A la uniformizaci6ngenticaseagreganotrasmodalidadesde artificializacin.Los detergentessintticoshan reemplazadoa los jabonesnaturales;el aceroy la maderacedenlugar al aluminio, a las materiasplsticas
sustitttyena las botellas
y al cemento;los recipientesplsticosdesechables
frente a la agriretrocede
de vidrio reutilizables;la agricultura biolcigica
cultura industrial, sustituyendofertilizantesnaturalespor fertilizantesy
pesticidasqttimicos.Las nuevas tcnicaseliminan la competenciade sus
sustitutosnaturales:los insecticidassintticoseliminan tanto los iusectos
t'rtilescomo los uo ritiles,y por estavia se hacen atin ms inclispensables;
los fertilizantesnitrogenados,al bajar el contenido del suelo clehumus y
de nitrgeno orgnico,estimulansu uso cada vez ms intenso.
En estecaso,es tambirrla propia lgica de la maximizacidn de la
rentabilidadecon6micala que condllcea las empresasa hacerrecaersobre
la colectividadlos costosqLleno asumen.Es asi como muy racionalmente
los pesticidasy los fertilizantesquimicos-cuyospreciosrelativoshan bajaen los riltimos 30 aiiosen relacidna los de otros insumosdo sensiblemente
son ampliamenteutilizados y han permitido obteneruu crecimientosustancialde la productividad de las cosechas.
Estosefectosno son sino la prolongacinde las propiedadesinmeconcebidasen la fabricaci6nde los
diatas que han sido conscientemente
, e l u b i t t g r er i l t . t u l t u r e .F l a n l t l t a t i o nP. a r i s .1 9 7 6
J l c c r u eR
s u l T i D

97

productos.Ejemplos:al destruir los parsitoslos insecticidasexterminan

otras especiesy amenazanel equilibrio de los ecosistemas;
al ser concebidas para resistirla corrosin,las materiassintticasno sedegradan,provocando el mismo efecro.
En conclusi6n,la agravacinde la contaminaciny el deterioroclel
medio ambienteson consustanciales
al tiempo econmicoque maximiza
utilidades a minimo costo,pues su horizonte previsionales limitado. Este
se diferenciaprofundamentede los ritmos de lo vivo. EI aparatoprocluctiv o g u i a d op o r l a sg a r r a n c i adse c o r t op l a z op r i v i l e g i al o i n n r e d i a i oe i n t e r viene como factorde ruptura y de dispersidn,rompe los ritmos ecolgicos
y distorsionalos ritmos biol6gicos,con los diversosefectosque sehan descrito errestaseccion.

El casode las economfasperifricas

Por su parte, la relacidn acti'idad producti'a-medio ambienteha
sufrido diversasalteracionesen el mundo subdesarrolladoen consonancia
con la evolucinde las insercionesde la periferiaerrel sistemamundial. El
uso de los recursosnattrralesestcleterminadopor el tipo cleespecializacin productiva existente,ya seaagropecuaria-con cultivos de tipo irrtensivo, de plantacioneso ligada a la actividad extensirraganadera-1,minera
y m s t a r d ei n d t r s t r i a yl , p o r l o se s t i l o st e c n o l o g i c or se t u l t a r r t e s .
La presidn sobre los recursosnaturalesse manifiestaen el casode
la agricultura en rln doble proceso:de artificializaciln generalizadaen el
sectormoderno (usualmenteorientadoa la exportacin)vde marginalizacin de los productoresorientados a los cultivos bsicoso de subsistencia.La disponibilicladde fuerzade trabajoabundantev remuneradaa
bajo precio, asi como la ampliacin c-lela frontera agricola,tienden a hacer predominar una l6gica de desplazamientode la agriculturade subsistenciay su confinamientoen terrenosmenos aptos, frecuentementea
expensasde los bosquesnativos.La extensi6nde las relacionesmercantiles v la necesidadpara los pequefrosagricultorestradicionalesde generar ingresosmonetariosprovocala disminuci6nde las rotacionesde cultivos, la reduccinde los terrenosde barbecho,y el apacentamientoexcesivo por unidad de pradera. Estos factoresacrecientanlos procesosde
erosion.
A Ia deforestacinse agregael ,s. desequrlibradocieros suelos,ya

98

seapor sub o sobreutilizacin.En el casode estariltima prevaleceel sobrepastoreo,el monocultivo y el sobreusorespectoa 1acapacidadnatural. A
i, ,r"r, la artificializacinexcesivase manifiestaen el uso indiscriminado
de pesticidasque alteranel equilibrio biolgico,mientrasla mecanizaci6n
expulsa poblaciny refuerzala sobreutilizacinde los recursosdel minifundio. Todo ello ha aceleradola erosin l-ridricav e6lica,la sedimentacin,la salinizaci6ny alcalinizacin,el agotamientode los stlelos,la contaminacin, las prdidas de especiesanimalesy vegetalesy finalmente la
desertificacinen tanto expresinmxima de la acentuadavulnerabilidad
en los paisesms pobres.
de los ecosistemas
procesosen la agriculturatienen como contraparLos mencic-lnados
que constituyela manifestacinms acabacreciente,
tida la urbanizaci6n
humanasde su hbitat natural y de la
las
sociedades
da del alejamientode
artificializacinde la ocupaci6ndel espacio.Los procesosde migracin
del campo a la ciudad qtte resultande las transformacionesde la estructura agraria,o stmplementedel estancamientoagricola,eStlliutimamente
ligados al desarrollode las actividadesindustriales.No obstante,los patrones de ocupaciny organizaci6ndel espacioestn tambin asociados
en su origen a las modalidadesde integracinal sistemamundial.
tradicionaleshan sude muchassociedades
Lasestructurasespaciales
frido rnodificacionesde acuerdcla los tiptls de especializacinproductiva
inducidospor la localizacidnde los recursosnaturalessometidosa explotacin, asf como de acuerdo a las concentraciouespoblacionalesque derivan
de los factoresanteriores.En las sociedadesperifricassueleprivilegiarseel
desarrollocosteroy abandonarselos espaciosinteriores.En Amrica Latina
ello seorigina en la propia colonizacidnespafltlla,que establecilos centros
urlranosdominantessegirrrfunciouesadministrativasy comercialesque poco
tenian que ver con una ocupacindel espacioacordecon la preservaci6nde
en efecto,
su basamentomedioambientalde origen.Los grupos colonizadores,
fcil
abascon
frtiles
y
privilegiaronla instalaci6nde ciudadesen territorios
tecimientode agua,con el resultadode la prdidade muchosde los mejoles
sllelos al expandirselas urbes. Tampoco se observaun colltinuo jerrquico
entrey alrededorde las ciudadesl0r.
Vef irl fcspeclo lgnacy Sachs."Ecodesarrollo:C'ollccpto.aplicacitin. i r n p l i c a c i o n c s " . ( ' r t t t t ' n ' irt
l : . r t c r i r t r , 3 0 . 7l.9 t l O1 ' O s r a l d oS u n k e l1. - at l i t t t e t t s i rt ri tnr b i e n t ucl n Irts e.tilo.sdc de.surtttlltt tle
A t n r i t u L r r t l i a .C E P A L . S a n t i a g o l.9 t l L

99

El producto exportablese constituveen un vinculo entre los mercados externosy el medio ambientede las economiasperifricas,particularmente cuando se incorporan a los mercadosde exportacidnunos pocos
rubros que especializanlos sistemasproductir.osy empobrecenrempranamerrtela diversidad de sus ecosistemas.
Estaspresionessobreel medio-ambienteusualmenteno son provocadaspor dinmicasendcigenasque generenincrementosen la demanda
domstica,que a su vez incrementenel uso de los recursosnaturalesdisponibles.Al desvincularselas modalidadesde explotaci6ndel medio ambientede los interesesde los grupos socialesinvolucradosdirectamenteen
el procesode trabajoy al orientarseel suministrode los bienesextraidosa
grupos humanos que no guardan relaci6n directa con el contexto fisico
que sustentadicho suministro,se rompe la irrterdependencia
directao relativamentedirectaentre la poblacinv el medio ambiente.
En las economiasperifricas,la demanda externasueleacentuarIa
orientaci6nde los agentesproductivoslocaleshaciaminimizar slolos costos que tienenuna expresinmonetaria,desentendindose
de la preservacin de los recursosnaturales.

Del pensamiento econmico tradicional

al paradigma del estado estacionario
Nadie niegaen la actualidadclueel procesode desarrollode las sociedadeshttmanasha extendidosustancialmente
susefectosmsallciela esferaecondmica propiamentetal. como su reproduccinen el tiempo supolle la del medio ambienteque la incluye el pensamientoecondmicov las polihcaspirblicas
clebieranprogresivamentehabersearnpliado a estasignificativadimensidn.No
obstante,hastauna etapareciente,su errolucinseorient en sentidoinverso.
El pensamientoecondmiconaceverdaderamentea parbirde la escuela
fisiocrticaa mediadosdel siglo xvIII, y en particularcon la publicacindel
TableauEconomiquede Quesnay.Estetiltirno y sus discipulosinsistenen la
preeminenciade un orden natural que las sociedadeshumanasdebieranrespetar.Lo que denominanel producto netoesaquelproducto fisicoque proviene del patrimonio constihridopor la tierra y su fertilidad. El producto neto es
la parte de las riquezasque se puede consumir sin empobrecerseni alterarel
principio que las reproducesin cesaq,
que incluve tanto la amortizacinde los
capitalesfijos como la reproduccindel factornatural.Inspirndoseen la bio-

100

Iogia,para la escuelafisiocrticala reproduccidnde la esferaeconmicano se

disocia de la del medio natural, respetandoel orclencdsmico,pues precisamente al "orden natural" sele atribuye tm carcterinmutable.
La fundacicindefinitiva de la economfapolitica sobreviene,sin embargo, con la publicaci6n en1776de la Riquezade las Nacionesde Adam
Smith. La escuelaclsicaliberal naceen un colrtextoen el que los albores
de 1aindustnalizacidnse sitan en el horizonte inmediato (en 7776es precisamenteinventadala mquina de vapor de JamesWatt).
La escuelaclsicaliberal (smidr,Maldrus,Ricardo,stuart Mill, say) lazona
tambinen trminosde reproduccidn.El precioespara Smith igual a la suma de
los costos,que sedescomponenen salario,gananciay rentaen tanto fuerrtesprimitivas de todo ingreso.El valor de un bien esigr-rala la sumade los costosque ha
sido necesarioemplear para producirlo y el precio debecr.rbrirel conjunto de los
costos,de manerade permitir la reconstitttcinde los factoresque han partcipado en estaproduccicin.Estaconcepcindesembocar,sobretodo a partir de Ricardo,en la teoria clel valor trabajo.El gastoen trabajoes consideradocomo el
rinico efectuadoen tilfima instanciapor los hombrespara producir los bienes.
Sin embargo,lo propitt del liberalismoecon6micoes considerarque
el sistemade mercadose justificapor la existenciaen l de un mecanismo
de ecluilibrioinmanente,aseguradopor la libre interaccinde los intereses
El mercado tenprivados qtreperrniti ral,arealizacindel interscolectivt'1.
deria siemprehaciael equilibrio a travsde la lgicasegn1acual la oferta
creariasu propia dernanda.
En esteenfoque,la reproduccinesreducidaa los factoresde tipo mercantil,por lo que el crecitnientoselirnita a la acumulacindel capital,considerndoselos factoresnaturalescomo inalterablese indestructibles.Seconsidera que siendolas riquezasnaturales"ajenasa la multiplicaciuy agotamiento,
no pueden ser el objetode las cienciasecon6micas",en palabrasde Sayro3.
Con el desarrolloindustrial apareceen 1ahistoria del pensamiento
la criticaal liberalismo,a partir de Sismondiy Hodsking y luego de Marx y
sus seguidores.Estapostula que el sistemacapitalistase funda en relaciones de explotacin1,que la reproducci6ny la acumulacidndel capital son
tambinreproduccidnde dichasrelaciones.El enfoquemarxiano sttbraya,
adems,que la acumulaci6ncapitalistaencueutrasus limites en la tendencia persistentea la crisis del sistema.Marx postuld en 1864en l Cnpitnl,
C i t a d op o l R e n P a s s e lr.7 r . r ' l l

101

adicionalmente,que "mientras ms un pafs establecela basede su desarrollo sobrela creacidnde una industria moderna,como por ejemploEstados Unidos, ms el procesode destruccincontintiaa un ritmo rpido.Asi
es como la produccincapitalista,al desarrollarIa tecnologiay reuniendo
en un conjunto socialla accidnde diversosprocesos,no hace sino agotar
las fuentesoriginariasde toda riqueza:1atierra y los trabajadore"-10r.
Sin
embargo,mucho mayor preocupacinentre los autoresde las diversascorrientesmarxistashan concitadolos factoresestructuralesde crisis de reproducci6n tratadosen la obra de Marx, vale decir los de tipo "formal"
ligados a las modalidadesde la circulacinmonetariaen el capitalismoy
los de tipo "real" como el crecimientodesequilibradode las seciionesproductivas de bienesde produccidny de consumo,la tendenciaa la sobreacurnulacinv al subconsumo,asi como la tendenciaa la caidade la tasade
ganancia,considerandomarginalmenteel impacto de 1areproduccindel
capital sobrela biosfera.
En la dcadade 1870,de manera simultneatanto Jevonsen Londres,como Merger en Viena y lValrasen Lausannesientanlas basesde la
escttelaneoclsica.Estaescuelarevisalos fundamentosde la teoria liberal
clsica,y particularmentela teorfadel valor-trabajo.se postula en esteenfoque la existenciade una economiapura cuvasleyesson generalesy universales,independientementede los juicios de valor que puedan dar lugar
a politicaseconmicasnormativas.
La nueva teoria del valor encuentrasus fundamentosen el comportamientodel consumidorracional.El valor de trnaunidaclde un bien clado
depende,en esteenfoque,de su utilidad y su escasez,lo cprese expresar
en un precio fonnado por el encuentrode demandantesv oferentes.La
oferta se r.olcariaespontneamentea la satisfaccinde las necesidades
humanasasi expresadas.
De estepostulado se deduceLlueen condiciones
de informacinperfectay libre funcionamientode los mercadosseuenerarfa un equilibrio generalde pleno empleo de los factores.Ms tarde,Marshall,en Cambridge,efectriaIa sfntesisde los enfoquesen trminosde costos y de los enfoquesfundados sobre la utiliclad y escasez,realizandola
converTencia
de la antigua y la nueva tradicin liberal.
A partir de un cierto nmero de hiptesisdel comportamientohumano (la btisquedaracional por parte del honto-occorutrrtictrs
de mximas
C i t a t l o p o l R e n P a s s e t .r r 7 r .irl .

702

ventaiascon un minimo de costos)y de hiptesisde comportamientode

las estructttras(competenciaperfectaentre unidades independientesque
disponende informaci6nperfecta),se constrttyede manerahipottico-deductiva un uttirrersoconvencionalsin fricciones.
El equilibrio del mercadose transformaen la problemticacentral.
El modelo de referenciaes el de la mecnicaracional propia del rnundo
fisico.La cienciaecondtnicaes definida por Walrascomo la "teoria de la
determinacinde los preciosbajo un rgimen hipottico de libre comPetencia",definicinque RobbinscomPletaseiialandoque la economiatiene
por objetoestudiarel comportamientohumano en tanto relacinentre los
fines y los medios escasosde uso alternativo,agregandoqtte "los fines
como tales se sitiian fuera de esteobjetivo,asi como el entorno tcnicoy
social".Finesy entorno son datosexgenossobrelos que el econotnistano
tiene control,que debe aceptarcomo basede sttsanlisis.Nuevamenteeu
palabrasde R. Passet,"1ateorfaecondmica,que parte de un imperativo de
reproducci6nque implica la de toda la biosfera,que luego se reducesolarnentea las fuerzasdel mercado,desembocaen la sirnple contemplacin
de los equilibriosinternos,haciendoexplicitamenteabstracci6nde todo lcl
que se refierea lo r.ivo".
La existenciade bienesptliblicosclueno son susceptiblesde apropiaci6n
privada, de modalidadesde progresotcnicocuyo ritmo seaceleray pertr-rrba
la armonia de aquellasfi.tncionesde produccin que relacionanlinealmente
las variacionesdel producto y las cantidadesde factoresutilizados,asf como
las influenciasmutuas de las actividadesde productoresy consumidoresms
all de las relacionesmercantiles,han adquirido recientementeuna mayor
atencinell el marco de la teoriaeconlrlicaconvencional.
Estosfentnenosson interpretadoscorrlo"externalidades",siguiendo
o.f
de 1890y a Pigou en su Ecortorrtics
o.fEcorrotrtics
a Marslrall en sus PrinciTtles
exisen
que
las
situaciones
como
ser
definidas
pueden
1920.
Estas
de
Wclfnre
fueradelmercadode las funcionescleproducciciny de
te interdependencia
utilidad de los consumidores,o bien interdependenciade las funciones de
produccidn entre ellas o de las funciones de utilidad entre ellas. Dicho de
otro modo, en tanto un bien tiene otros efectosque aquellosque sirven para
fijar su precio en el mercado,dicho precio no permite fijar su produccidu en
un nivel que tome en cuentatodos los iuteresesinvolucrados.Aparecen asi
beneficiosy costosexternosal mercado.Los beneficlosy costossocialesque
derivan de cadavolumen de produccidn son distintos de los costosy bene-

103

ficiosindividuales.Seprocurar,en esteenfoque,internalizarlas externalidadespara alcanzarel ptimo de produccin.

si la operacinde una empresatieneefectoscontaminantes,sedeber agregara sus costosel conjunto de aquellosque agregasobrela colectividad v se establecerasf la curva de los costossocialesligados a su producci6n. si la actividad de un agente permite a otro reallzar
".o,lo*ior,
correspondeintegrarlasa su balancey de estamanera se pondrn
en evidencialas ventajassocialesinherentesa su actividad.
Cronolgicamente,
el primer sistemapropuestootorga un rol directo al Estado,originado en las ideasde Pigou en7920(bajoel conceptoposteriormentedesarrollado del PollutersPntlPrinci\tle):
un impuestoclebeser
aplicado a la actividad productiva del agentecontaminante.El berreficio
marginal de la empresaque contaminase haceahora igual a cero cuando
el precio marginal del producto se iguala al costo marginal de producir,
surnandoa dicho costoel impuestopor unidad de produccin.Si se fija un
impuesto unitario constanteigual al costo marginal externo en el equilibrio social,el agentecontaminanteajustarentoncessu volumen de producci6n,alcanzndoseel ptimo social.
La tributaci6nsepuede comtrinarcon la puestaen prcticade crispositivos anticontaminaci6n.El agentecontaminadorhacetrn arbitrajeentre
lo que le suponeel pago del impuestoen ausenciade equipo c1edescontaminaci6n y el gasto que representanestasinversionesen descontaminacin. En la misma linea de razonamiento,el establecimientode subsidios
adecuadosconducir a las empresasa fijar sus produccionesen el nivel
que equilibrarlos costosy los beneficios,no ya indiviclualessino colectivos. EI ptimo realizadode estamaneraserun ciptimosocial,
Los economistasms liberales,hostiles a los mecanismostributarios, tienen tendenciaa rechazarestassolucionesy prefieren,siguiendo a
coase a partir de 1960,un segundo mtodo: el acuerdo voluntario entre
contaminadoresy quienesrecibensus perjuiciosa partir de una rregociaci6n que conduzca a un compromiso basado en una indemnizacin.La
atribucidn de derechosde propiedad sobre el medic'rambientees la que
determinael sentido (del contaminadoral contaminadoc-rviceversa)en el
que se realizala indemnizacin.El economistacanadienseDalespropllso
en 7969crearmercadosde derechosde propiedad sobrelos medios naturales,creando certificadosque dan derechoa contaminar por una cierta
magnitud autorizadapor las autoridades.La ofertay la demandaotorgan

704

de las
un precioa los certificados,que son transadossegnlas necesidades
contamitrantes.
procesos
operan
con
emPresasque
Sin embargo,desdeel punto de vista estrictamenteeconmico,esta
argumentacidnasume que todas las externalidadessott, si no cuantitativas, a 1omenos cuantificablesy expresablesmonetariameute.Lo anterior
introduce una gran dificultad en el dimeusionamientode elementosdificilmentesusceptiblesde ser cuantificadosy suponeque las externalidades
positivaso negativasson claramentepercibidasPor los agentesinvolucrados, en circunstanciasen que sus efectosse difunden en el tiemPo y el
espacio,algunosde los cualesse prolongan durante generaciones.
Las teoriasde la internalizacinno siemprelogran en sus funciones
linealesincorporarel hechoque la biosferaposeeefectosV reaccionespropias,y en particular los siguientes:
- el e.fecto
de sinergines aqttel en qtle diferentes factoresse pcltencian
en trminosno liueales,por ejemplocuandovariosafluentesemitidoscada
uno etl cantidadescompatiblescon las normas definidas de seguridad se
combinan de manera tal que terminan constitttyendoun producto altarnentenocivo (casode los gasesemitidos por los tnotoresde automviles);
- el efectode untbral,por su parte, se manifiestaal introducirseuna
perturbacidnque sobrepasaun nivel critico v comprometela estabilidad
de un sistemabiol6gico (ecosistemau organismo);
- el efecto
sepresentacuando un producto seemite en
deanplificncitirt
proporcionesaparentementetolerablesen ul1 ecosistema,Pero se acumlllan en determinadosniveles de la cadenatrfica con tasasde concentraci6n txicas,siendoel casoms conocidoel del DDT;
- el efectode irreuersiltilidnd
se manifiestacuando el tiernpode disipacicinde los efectosde ttn producto que se extiendeen el meclioresultaser
superioral horizontetemporalusual en la gesticirrecondmica,o bien cttando un equilibrio destruidono puede reconstituirseporcluelas condiciones
inicialesde stt existenciahan desaparecido.
Los procedimientosde internalizacinde lasexternalidadesson insuficientescuando no consideranelementclsno monetarizablesde gran importancia,permaneciendoajenosal comportamientoefectivodel medio ambiente.No obstante,sonnecesariosy tltiles cuandoson identificablesy evaluables.
La inversidnpr-iblicasueleapoyarse,por su parte,en instrumentoscomo
cuyo objetivoesel de permitir una reparticidnms
el anlisiscosto-beneficio,
rigurosade los gastospirblicostomando en consideracinel conjunto de sus

105

incidenciassobrela economfaprivada y sobreel medioambiente.Aunque en

el plano de los principios la tcnicaparecediferencrarsede la teoria tradicional, la necesidadde entregarcriterioslo ms simplesposiblesa quien toma las
decisionesconducea reencontrarlos fundamentosde dicha teoriaen diversos
puntos eseuciales,vale decir la reducci6nde lo cualitativo a lo cuantitativo
(valormonetariode los espaciosverdes,del costode lasmolestiaspor el ruido,
de la polucin atmosfrica)asi como la comparacinde beneficiosde naturalezadisimil (comopor ejemplolasventajasque seobtienende un gastoadicional en educacin,en salud o en transportes),y el recursoen tiltima instanciaa
los signosde valor de mercadoen la determinacinde los costosy beneficios
no mercantiles,medianteevaluaci6ndirecta(preciode un bien sustitutoasociado)o indirecta(magnitud de ingresosno percibidos).
Evaluarno sloel costode los impactosde cadauno de los problemas
(v particularmente
medioambientales
los de carcterglobal.nrn Iu disminuciclnde la capade ozono y el efectoinvemadero) sino tambin el costode
las respectivaspoliticasdedicadasa contrarrestarlos"se corrvierteen tareano
ya ardua,sino incluso imposible.Aquf la causalidadlineal seve reemplazada
por la interaccidny la complejidad sistmica",en palabrasde Faucheuxy
Noel105.
A la dificultad de dar valoresactualesa los recursosagotableso a los
efectosexternosque se harn sentir en el fi.rhrro,se agregala incertidurnbre
sobreel funcionamientode los sistemasecolgicosque impide la aplicacidn
del anlisisde extemalidades.
El enfoquems radicalde economiaecol6gica,frentea la evaluaci6n
de los costosambientalesde la actividadeconmica,sepreguntac1upasaria si el conjuntode la poblaci6nhurnanaconsumierarecursosa la tasaque
prevaleceen los paisesde ms altos ingresos.Frentea la ausenciade lfmites al crecimiento,el paradigma econmicodel es/nrioestnciortnritt
propone
una respuestadiferenter06.
si las capacidadesde regeneracidny asimilaci6n de la biosferano logran soportarlos niveles actualesde consumode
recursos,esteenfoquepostulaque mucho menoslograrabsorberel incremento requerido para generalizarlos altos estndaresa todo el globo. En
el enfoquede estadoestacionario,la economiaes un subsistemaabiertoen
un ecosistemamaterialmentecerrado,finito v no suietoa crecimiento.Un
SYlvic Faucheuxy.feirn-FlanoisNtjcl. l-ri,ililetutad.\.qhtltule.s.vbre
t,l nredirtturtltiarrte-T.r|rstt
l i t l i c i o n e sM
. a d r i d . 1 9 9 2 .p . . 1 2 .
HerrrranDaly. "Thc perils of fiee tratlc". S iuttilit Aucrirrrrr. Novicllhle. li)93 1,HerrrranI).r11i,
. l o h nB . C o b b .P u r u e l b i e n l o l l l i r . F o n d o r l eC u l t u r . al i c o n i i n r i c aN
. I t i x i c o .l r ) c ) J .

106

sistemaabiertotoma materiasy energiadesdeel medioambientecomo lnsumos y los devuelve bajo la forma de desechos.Un sistemacerrado es
uno en el que la materia circula internamentede manera constantemientras slo se liberanlos flujos de energia.Un estadoecon6micoestacionario
esuno cuyo producto permanececonstanteen un nirrelen que no seexplota el medioambientems all de su capacidadregenerativani se lo poluye
ms all de su capacidadde absorcin.
Daly argumenta que la mayor parte de los enfoques neoclsicos
mantienenel supuestoque la economiaes un sistematotal y la naturaleza
Lln Subsistema:la economiase concibecomo un sistemaaislado que envuelve slo un flujo circularde intercamtriode valoresentrefirmas )'hogares.Ni los materialesni la etrergfaentran o salellde estesistema.El crecien este
sujetoa restricciones
miento econmicono apareceen collsecuencia
vista
slo
es
finita,
ser
campo. Se entiendeque la naturalezapuede
Pero
puecomo un sectorde la economiaen beneficiode la ctral otros sectores
den ser sustituidossin limitar el crecimientoglobal.
Daly senalaque, sin perjuicio de que estavisin del flujo circular es
til para analizarlos intercambiosentreproductoresy consumidores,produce activamenteerroresen la evaluacinde la escalay tamaiio de la economia en relacidn al medioambiente.En el pasado lejano el mundo era
relatiyamentepoco poblado por los sereshumallos V sus creacioltesmateriales(el capitalacttmuladoPor el hombre) )'era relativamenteabttndante
erl otras especiesy sushbitats(capitalnatural).
El crecirnientoeconmicoa lo largo del tiempo ha transformadoeste
patrn bsico.Como resultado,el factorlimitantedel crecimientoeconcimico futnro ha cambiado. Si el capital construido por el hombre y el capital
latural fueseubuenos sttstitutosel uno del otro, entoncesel capital natural
poclria ser completamenterepuesto.Los dos solt, sin embargo,complementarios, lo que implica que la oferta lirnitada clel uno impone limites al otro:
mientras el nrimero de pecesque podfa ser velldido en un mercado estuvo
limitado primariamente por el nmero de embarcacionesque podian ser
construidasy puestasen funcionamiento,actttalmenteestlimitado por la
Cuando la escalade la economiahumana
cantidadde pecesen los n-Iares.
no existiaun sacrificioaparente
al
ecosistema,
relacin
era muy pequeiia en
econmicaes tal que el
la
actividad
en hacerla crecer.La escalaactual de
crecimientosin daiio ya no es posible.
Si se entiende a la economfacomo un subsistemade un ecosistema

707

finito y no susceptiblede crece{,entoncesdebe haber una escalamxima

para la produccin generadapor materiales1,ensrti.. Ms importante,debe
haber una escala6ptima. El crecimientoecondmico,ms all de ese6ptimo,
incrementarialos costosmedioambientalesms rpido que lo que lo harian
los beneficiosde la produccin,y por esavia ingresarfaa una faseantieconmica de empobrecimientoantesque de enriquecimiento.
Seconcluyeen esteenfoquede estadoestacionarioque,comoel planeta,
la economiapuede seguirindefirridamentedesarrolli{ndose
cualitativamente,
pero no puede crecerindefinidamentey debe evenbualmente
permaneceren
un estadoestacionarioen sus dimensionesffsicas.Seentiendeque estacondici6n no requieresituarseen tur nivel de miseria, a parfir de la distincidrr entre
crecimiento(el incrementocuantitativo en el tamafro resultantede la combinaci6n o asimilaci6nde materiales)y desarrollo(la evolucin cualitativade un
mspleng mejoro diferenteestadode cosas).A partir de estasconsideraciones
sedefineal desarrollosustentablecomodesarrollosin crecimiento,considerndoseque una economfaque esestacionariaen su escalapuede seguirdesarrollando una mayor capacidadde satisfacerlas necesidades
humanasincrernentando la eficienciadel uso de recursos,mejorandolas institucionessocialesy
clarificandolas prioridadesticas,pero no incrementandoel uso de recursos.

Crecimientosustentablee instrumentos
de control de las crisisecolgicaslocales
Ms all del enfoquems radical,diversasinstitucionesirrternacionaleshan popularizado 1aexpresin"desarrollosustentable",particularmente la Comisin Brundtland de las NacionesUniclasa oartir del inforrne "NtrestroFuturo Comtin" de 7987,entendicloao-o ".rr-,desarrolloque
respondaa las necesidadesdel presentesin comprorneterla capacidadde
las generacionesfuturas para respondera las suvas", alimentandoinnumerablespolmicasi{'7.
Los organismosde NacionesUnidas han adoptado
de manera gerreralizadala definici6n ligeramentediferentede desarrollo
sustentablecomo "tln modelo de desarrolloque permite satisfacerlas necesidadesde una generacin,y en primer lugar los ms desposeidos,sin
comprometerla posibilidad,para las generaciones
siguientes,de satisfacer
Vcr'.lohnA. Dixonv LouiseA. Fhllon."F.lconcephde sustcntahilirlacl:
sLrs
origenes.
alcarces1,utilidld en
la lirrrntrf
aci6ndc politicas".en I)csutnlt t ,Jt,ditt
Antliente.Ha itt ttttcttlitqueintc.qrudtr,ClHI'LAN.
Santiago.1991.

108

las suyas",nocin un tanto general,alejadadel enfoquede estadoestacioque hace abundanteuso

ecolgicn
nario y mellos exigenteque la econont{n
de la nocin de entropiaa partir de la obra del rumano Georgescu-Roegen.
Esteirltimo enfoque argumenta,en palabrasde Martinez Alier, "consiende lasexternalidades,
tra la posibilidadde'internalizacin'convincente
do uno de los argumentosprincipalesel de la attsenciade las generaciones
futuras en los mercadosactuales,aun si esosmercadosse amplian ecolgicamentemediante simulacionesbasadasen la disposicidn a paga\ y no en
pagosrealmenteefectuados.Pensamosque,en el mejor de los casos,los agentes econdmicosactualesvaloran de maneraarbitrarialos efectosinciertose
irreversiblesde uuestrasaccionesde hoy sobrelas generaciollesfuturas"r('E,
sin que ello implique estaren contra,et1el terrello prctict'r,de los impuestos
sobre el uso de energfasno renovableso de los mercados cle licenciasde
contaminacincorno instrumentosque reduzcanlos irnpactosnegativosde
la economiasobrelos ecosistemas.
La regulaci6nambiental se propone actualmenteen la mayoria de
estadoestacionarioestrictosino incitar a los
los paisesno ya alcanzat Lrra
agenteseconmicos,es decir las empresas,los hogares,los irrdividuos v
las adrninistraciones,a hacerun "uso respetuclso"de su entorno,es decir
no a impedir las polucionesinherentesa la actividad humana (somos
desde luego mquinas de transformacinde oxigeno en gas carbonico),
sino a llevarlas a un nivel aceptablepara el gnero humano, que debe
determinarselocalmente,a nivel de una comunidad nacional o globalmente, como en el casode los efectosinterfronterizos,hacia el cual debe
collvergersehasta el pttnto de no sobrepasarla "capacidad de carga" de
los ecosistemas.
Por otro lado, estimacionesbasadasen regresionescon informacin de corte transversal,utilizando datos de diversospaisespara 1980
han perrnitidoconcluir que algunosproblemasambientalescomo 1adeficiente coberturade la poblacin en agua potable y saneamientoclisminuyen en gravedad a medida que el ingresoprornediopor habitante
aumenta:un mayor ingreso provee,si median adecuadaspoliticas tributarias y de gasto ptiblico, los recursospara aminorar estos probleurbana del aire
mas. Por su parte, al crecerel ilgreso la contaminaci<in
Joan Marlilez

Alicr'. l)c lu etrnktniu

euilrigit tt ul etttlttgi.sttrttpopultu. lcaria Editolial. Blt'celona.

I9 9 1 .

709

aumentahasta cierto punto (alrededorde 5 mil ddlaresde ingresopor

habitante)y luego tiende a decreceral continuar el crecimiento,siempre y cuando los pafseshayan introducido politicasy programaseficacespara controlarla contaminacin10e.
A la inversa,los desechosde basuradomsticay lasemisionesde bicixido de carbonopor habitanteempeoransistemticamentea medida que creceel ingreso:los costosde las medidasde controlson ms altosy la percepcin cle daflo es ms baja.Aunque no existenestudios de amplia cobertura
para otros factores,la evidenciarevelaque la tendenciaespontneadel crecimiento induce degradacionesde los suelos,deforestacin,contaminacidn
de lasnapassubterrneas
y cambiosatmosfricos
que hacenimprescindible
la aplicaci6nde regulacionesambientalesde crecienteintensidad.
De estasconsideraciones
surge la necesidadde poner en una perspectivams amplia la nocidn ecolgicade "capacidac-l
de carga".un territorio puede ser exportadorneto de recursosagrfcolas,pesqueroso mineros,experimentandodegradaciorresdel recursonatural que no pueden atribuirse a una presi6nexcesivade la poblaci6n.se trata de una presinde la
producci6nsobrelos recursos.Usualmenteesaproduccidnutiliza tcnicas
modernasque incrementanlos inputs exterioresal medio en un proceso
de sustitucinde energiarenovablepor energfano renovable.Los incrementosde productividad resultande los precioscon que los recursosagotableshan sido valoradosy de la falta de valoracinde la contaminacin.
Si la economfabasadaen la explotacidnno valora el agotamientode
los recursosy la contaminacidn,estdisponiendode un subsidiode energia y materialesy no habr otro lfmite para su capacidadde sustentacin
que el costode transportede estossubsidiosexternos.De lo que se derir.'a
una conclusinfundamental para lo que nos preocupa:la capacidadde
sustentacinpuede en diversoscasostener sentidoa un nivel global,pero
no a nivel de una regin o pafs.Pensarde modo simplistaen la detencicin
del crecimientode los paisesde bajosingresosno haria sino consolidarlas
situacionesde pobreza y frenar incluso la redistribucin del ingreso en
cada economfanacional,a la vez que dificultaria considerablementelos
esfuerzosde saneamientocuyo impacto en la superaci6nde los efectos
ms dramticosde la pobrezaes de gran significacion.
[ ) e n n i sJ . N ' l a h a r" .l ) e s a l r o l l oe c o n t i n r i c o
y e l n r e d i oa r r r b i e n t ee" .n \ r l a s . . 1 .l . ( r ' d ). , E t . ( t ( ) m r( d
l(l
t r ' l c l i t t. 4 n t h i c t t t cE. t l i c i o n e sU n i v el s i d a dC a t r i l i c ad e C h i l c . S a n t i a c o 1
. 995.

110

La capacidadde sustentacinmundial es mayor que la suma de capacidadesde sustentacinnacionalespttes, nuevamenteen palabrasde

Alier, "a pesarde que no todos los paisespueden,al mismo tiemMartr-rez
po, aumentarlos limites de su capacidadde sttstentacinmedianteel uso
de otros paises,si pueden hacer
" ,"..,rro, que provienende ecosistemas
simultneamenteun uso selectivode algunos productos de los ecosistemas de otros paises,porque el factor limitante en un pafs puede estar en
excesoel1otros". La capacidadde sustentacidnde una economfaabierta
serdiferentede la de una economiacerrada:probablementesermayot
aunquepuede ser menor si el comercioagotalos recursosdel pais en cuesti6n en beneficio de otros.
A ello se agregaqtte,junto a la dificultad de dimensionamientode
las externalidadesen gran escalafrecuentementeinvalorablesy de establecimientoracionalde la tasa de descuentointertemPoralen materia de
uso del ambiente,la sola racionalidadecol6gica,en trminosde capacidad
de sustentaci6n,encuentraseverasdificultadescleaplicacin.Los consellsos cientfficosson limitados para establecerlos limites tolerablesde cada
corrtatninacinen el espacioy en el tiempo. Las unidades polftico-territorialesa las cualesse debieraaplicar esalacionalidadpuramenteecolgica
son en realidadproducto de la historia humana: la escalaestacionaria6puna
tima no podr ser defirridaa nivel de cadanaciny esnecesariamente
y
su
sociales
gruPos
entre
la
interacciu
involucra
que
social
construcci6n
futuras.
responsabilidadcon las generaciones
En suma, el destino de las sociedadeshumanas ya no Puede abstraersede la relaciiiny articulacincou los ecosistemasque las sustentan.
A su vez, la capacidadde cada ecosisternapara stlstentaruna poblacicin
dada -en medio de la sensibilidady precariedadde sus equilibrios y los
severosefectosde interferenciasobrela biosfera-es socialmentedeterminada y no selimita a los aspectosPuramentedemogrficos,siendoprimordialeslos "estilostecrroldgicos"que imperan en los modos de crecimiento
de la producci6n.
CabeseflalarIa insuficienciade los enfoquesque establecensentidos
univocosa la interrelacinentremedio ambiente,poblaciny crecimiento,
cuya prescripci6nde politica ptiblica se redlrceal control demogrficoy a
del crecimiento,pues dicha interrelacinseordeuaen medida
la detr-rcin
significativaalrededorde la racionalidadhistclricade funcionamientode
cadasistemasocial.En palabrasde Gosovic,"la capacidadde un ecosiste-

111

ma y de su basede recursosnaturalespara mantenera una poblacindeterminada,o su capacidadde sustentaci6n,

es relativav dinmica..se trata
de un conceptocondicionadosocialmente.Evolucionay l2s1o ahora se ha
ido modificando y expandiendocontinuamenteal influjo de factorestales
como el aumentodel conocimiento,el comerciointernacional,la investigacin y el desarrollo,el ritmo de generacicin
y naturalezade las innovaciones tecnoldgicasque transformala disponil'rilidadv accesode los recursos
y amplian el potencial y aprovechamientode los recursosnaturales,humanos y materialesdisponiblespara la sociedady su nivel de desarrollo,
mtodos y sistemasde transporte,y los evolucionantessistemasde produccion"Ir".
La incidenciade la tasa de crecimientodel producto sobreel nivel
global del deterioro ambiental puede resultar menos explicativaque las
opcionestecnol6gicasy energticas,
lasestructurasy los comportamientos
de produccidn y de consumov la localizacinde las actividadesy de las
poblacionessobre cada territorio. Estasconsideraciones,
que resaltanla
complejidaddel tema,no impiden definir reglaspara la politica ptiblica.
Como cadaindividuo puede tenerun interspropio en aumentarsu
presi6nsobreel medioambiente,llega un punto en que, incluso para cada
individuo, se reduce la posibilidad de goce del medio. Para cada agente
econ6micoparticular,su presinsobreel entorno libre v gratuito se traduce en una "cuasi-renta",es decir un incrementode satisfaccino de ganancia,medido por la disponibilidad a pagar por el uso del entornosi estedeja
de ser de libre acceso.Esta es la contradiccidnque corresponderegulaq,
conocidacomo "tragediade los t'rienes
comunes"1rr.
En ciertoscasos,sdlo cabela prohibicidn,sancionadapor multas disuasivas,en especialcuando esten juego la saltrdhurnana.aunquesuele
haber grupos de interspoderososdetrs de prcticasproductivas daiiinas y peligrosasque se mantienenen el tiempo.A medida que se desarrolla la investigacincientffica,se asocialas causasde diversasenfermedades a polucionescada vez ms especificas,haciendoposible una presin
ciudadanadirecta sobreel sistemapolitico para obligarlo a reaccionaren
defensade la salud de las Dersonas.
B c r n a r t lC o s o v i c ." l n t e n e l a c i o n ees n t l e p o b l a c i t i nr. e c u r s o sl.r r e d i oa l r r b i e n t cl , c l e s a n ' o l l e
on las
N a c i c r n cU
' sn i d a s :e n b u s c ad e u n e n t b q u c " .R c t i s t ut l e t t t( F . p A L N " 2 3 . 1 9 8 1 .
Lcrsclesatltrlltrs
que siguense inspilan en Alain .ipiett.. Qu '(.tt-(( que I ttioqit potitiqrrc!. Edit i t u s L a D c o u v e r l cP. a l i s .1 9 9 9 .

712

|unto a la prohibicin,entre los instrumentosposiblesde utilizar se

encuentranlos de tipo reglarnentario(leyes,normas ), estndares),qtte
constituyeuformas suavizadasde la prohibicidn. La autorizacinparcial
debe privilegiarsecuando una actividad es necesariay tolerablesi uo es
polulzgnlsen excesoeu su itnpactosobreel entorno.El establecimientode
una norma puede generarecottomiasde escalaen las tcnicasutilizadasy
abaratarsu costo.
Los instrumentosde tipo econmicooperan Por su "seiial-precio",
es decir los impuestosaplicadosa actividadespoluyerrtesy las cuotasde
emisidn transables(la compra y venta de derechosde polucin por "paquetes"). Los impuestossobrepolucionessotl un instrumentoms flexible
cluela l-lorma,a utilizar cuando las conductasde los agentescoutaminantes son heterogneas(segnsus mviles, tcnicas,cantidadesiuvolucradas)y la norma pierde sentido.Constituyeuna forma atenuadade la multa disuasiva:se puede poluir, pero hacerlo tendr su precio,constituyndoseestefactordisuasivoen el "primer dividendo" para la sociedada raiz
Los permisosde poluci6n, disde la disminucidn de 1ascontaminaciones.
tribuidos y verrdidos(o licitados)por los rganospblicos,y luego negociablesentre contaminadores,constituyeuuna forma "capitalizada" del
impr.restopor contaminacidn,semejanteal precio de un terrenocomo forrna capitalizadade su arriendo.
Es cierto que los ms ricos pueden ms fcilmentecon esteesquema pagar por poluir. Pero pueden tarnbin cotno contrapartida ofrecer
las tcnicasconformesa las uorutasms exigentes.No cabeacusara los
impuestosverdes y las cuotas transferiblesde ofrecerun "derecho a poluir" a los que pueden pagar por ellos, pues sin ellos ya lo tienen y lo
consumirian gratuitamente.Si no es posible eliminar completamenteel
dafro a los dems, ni las degradacionesdel medioambienteprovocadas
por la mayoria de las actividades humanas, el sentido de las acciones
reglamentariasy fiscaleses el de disuadir los abusosy restringir la contaminacin, en un contexto en que diversasexperienciasdemuestranuna
especialmenteel alza del preeficaciaimportante de las "sefrales-precio",
cio de la energia.
Suecia,con el mismo nivel de vida de EstadosUnidos, emite cinco
vecesmenosgas carb6nicopor ddlar de PIB con un precio por toneladade
emisi6n2,5vecesmayor.Alemania emite la mitad que EstadosUnidos con
un precio de emisin 75'1,mayor.

113

Ceneralmentelos impuestos'n'erdes
se sittlansdlo en un nivel disuasivo antesque prohibitivo (c1ue
eliminarialos ingresosfiscales)y por tanto
generaningresosptiblicosque pueden afectarsea repararel dafrocausado
al ambienteo a indemnizar a los afectados,pero estono siemprees posible
y segenerapara la sociedadun "segundodir,'idendo"que puedeserusado
para otros fines pblicos.
El sigloXXI serprobablementetestigode una densificacinde la red
de regulacionesecolgicas.El valor de las mercanciasno reflejar slo el
trabajo incorporado en su produccidn sino tambin en parte el costo de la
degradacicindel medio ambienteque esta provoca.Desdeel punto de vista
distributivo, susefectosserncomplejos.Los ms pobresson los que menos
contaminan (no disponen de autos,no viajan en avi6n y asi sucesivamente)
v escaparnpor tanto a la mavoria de los impuestosverdes.A la inversa,su
calidadde vida depende-r.ilo ms de la caiidadde su entorno(calidadcle
los bienespirblicos gratuitos,como el aire y las callesy reasverdes)que de
su poder de compra. Los pobresson entonceslos primeros beneficrariosdel
"primer dividendo". Los ricos,por el contrario,r'ernsu "cuasirrenta"disminuida, pero en un nivel de ingresoen que su "utilidad marginal" (la satisfacci6nque reporta gastaruna unidad adicional) c1econsumir es menor.
Los perdedoresen el corto plazo sernms bien los sectoresmediospobres,para los que la restriccicindel uso libre v gratuito del entornoalejarel
espejisrnode accedera la sociedadde consumo,en circunstanciasen que no
percibennecesariamentesu "insustentabilidad"y el peligro para slr propia
salud.Los recnrsosdel "segundo dividendo" estarr alli para ser afectadosa
los bienes ptiblicos que mejoren la calidad de vida de todos v atentien los
efectosdel impacto sobrelos sectoresmedicls.
Una estrategiaen esteplano debetenercomo baseestimularun nuevo "comportamientocivico ambiental" e incluir:
- en primer lugar, legitimar ampliamenteel primer dividendo esperado de disminucin,contenciciny reparaci6nde las contaminacionesmediante las regulacionese impuestosverdes;
- privilegiar la regulacinqrle permite un "segundo dividendo privado", como las economiasde calefaccidngeneradaspor el aislamiento
trmico de las viviendas;
- extenderprimero los impuestosverdes clueinducen reconversionessusceptiblesde provocarcambiosen el comportamientode los agentes
contaminantessin prdida de su nir.'elde vida;

11t

- r-regociarluego el fin de los "compromisos implfcitos contra el

medio ambiente"(por ejemplobajospreciosde transportecon alta contaminacin)restituyendoa los ex cclntaminadoresal menos parte del
"segundo dividendo", bajo la forma de subsidioa los usttariosresponsables(por ejemplo estimulandoa corto plazo el uso de tecnologiasde
transportemenos poluyentes,a mediano plazo ampliando el transporte prlrblicoy a largo plazo produciendo reorganizacionesttrbanas que
aproximen el lugar de trabajoy el de residencia).
Pero esto es insuficientesi no considerala necesariaconsolidacidn
de un "nuevo comportamientocivico ambientalglobal".

Las crisis ecolgicasglobales

Los temasde la agendainternacionalinclul'en mitigar los efectos
como la disminucin de la capade Ozono por
globalesms clramticos,
emisionesde gasesdafrinos,el efecto invernadero Por calentamientcr
global del planeta,las lluvias cidasy la prdida de la biodiversidadtl2.
El tratamiento de irnpactosambientalesnegativostransfronterizos y poco reversiblesha llevado a la comunidad internacic'rnala abordar en la Conferenciade Rio de 1992sobreel Medio Ambiente y el Desarrolioy en reunionesposterioreslos temas del cambio ciimticoy de
la couservaci6nde la biodiversidad.Los objetivosde disminuir las emisiones de CO2 y otros gasescon efecto invernadero y de demorar la
erosi6ngenticallevaron a 1afirma de una convencinsobreel calentamiento global, pero siu compromisosfirmes de reduccidn cle emisiones, y a url compromiso mclrigeradoen la protecci6nde la biodiversiclad,amn dellargo procesode ratificacicinde ambostratados.Los conflictosdistributivosinvolucradosfueron los obstculosprincipalespara
conseguirutta reestruturaci6nproductiva global ms ecolgicaa partir
de una normativa internacional,pero han sido el punto de partida de
universalesa las externalidadesdel crecirnento.
resDuestas
EI establecimientodesde los paisesde ms aitos ingresosde una
"condicionalidadambiental" para el accesoa los mercadosy financiamientos por parte de las economiasperifricastieue como contraargua n F a u c h e u xy N o e l y
d c l d c b : r t ey d e l o s a c u e l t l o si i l c r n z a d o s ee n c u e n t r e
Unl buenldesclipcitin
e n L i p i c t z .1 l c i t a d u s .

115

mento decisivo que desde el punto de vista de la sobrevidaecolcigica

del planeta parecepoco congruentela imposicin de normas restrictivas a los paisesms pobrespor parte de acluellospafsesque han exportado y exportan recursosnaturales(inch-ridopetrcileoy gas) a precios
clueno incluyen correccionesambientalesy que tienden a deprimir las
agriculturastradicionalesde mavor sustentabilidadecolgicadel Sur
mediante la colocaci6nsubsidiadade excedentesagricolascuyos procesosde produccinson a su vez dafrinospara srrspropios ecosistemas,
amn de su contribucidn decisiva a los daiios globalesen materia de
capa de ozono v calentamientodel globo.
La reestructuracin
ecolgicade las actividadesprodr-rctivas
para
aval-lzarhacia escalassustentablesde uso de los recursosnaturalesy
hacia la adopcidn de tecnologiasno contaminantesa escalauniversal
sllpone tambin reciprocidadde las economiasindustrializadasantes
que condicionalidadunilateral.Ello requierereformasa las instituciones internacionalesde financiamientoy' comercioque hagan viable la
mencionadarestructuracionglot'ralsobreuna basede reciprocidad,que
incluya la aceptacinde que algunasformas de riqueza nunca podrn
ser universalizadasa menosque el crecimientoeconmicoseareestructurado, en el Norte v en el sur, conteniendoel agotarnientoclerecnrsos
y la contaminacidncon el uso "ciudadano" y "globalizado" de las tcnicasecon6rnicas
de valoraci6nde la naturalezay del conocimientocrecientede las capacidadesde sustentacinecolgica.
En materia de reglasde comercio,la mayoria de las politicasambientalesno estnen conflictocon las normas del AcuercloGeneralsobre ArancelesAduanerosy comercio (GATT) de 19118,
salvo eventualmerrtelas restriccionescuantitativasde comerciocon firresambientales.El articulo 20 sobrelas excepcionesgeneralesdel GATT (hoy Organizacidn Mundial de Comercio)permite a los paise.sapartarsede las
normas generalesmediante la adopcidn de medidas comercialesnecesariaspara proteger la salud de personasy animaleso para preservar
los vegetalesy cle medidas relativasa la conservacidnde los recllrsos
naturalesagotablessiempreque se apliquerrcon restriccionesa la produccin o al consumo nacional.El problema de esta normativa es que
no especificaddnde debelocalizarseel objetoc1elas mediclasambierrtales,1oque ha dado lugar a sucesivascontroversiasy a nllevos acuerdos
en materia de annonizaci6nde normas sanitariasy fitosanitariasbaio

776

el principio del reconocimientomutuo de las normas aplicadasa cada

paisrrs.

L a deslocali zacin de industri as cont aminantes

La eleccinde tcnicasproductivas tiene implicacionesde largo
un pafs que
internacional.Tedricamente,
plazo sobrela especializacin
se abstienede adoptar un programa de proteccindel ambientecuando
otros lo hacenaumenta su ventajacompetitivaeu la produccin de los
bienes que daiian el medio ambiente.Ett ausenciade subsidioscompensatorios,ello estimular una mayor especializaci6nen la producde no reducir stt
ci6n de los bienes poluyentesilr.Como consecuellcia
los pafsesmeltosdesarrollados,en particular,se
propia ccxrtaminaci6u,
convertirnvoluntariamenteen espaciosde localizaci6nde las indusproporcionandobeneficiosa los demspaises.
trias contaminarttes,
No obstante,los estudios empiricos disponiblesno Parecellser
concluyentesen la materia.En palabrasde Gdmez-Lobo"la cercaniaa
los mercados,los costosde transporte,la calidad de la fuerza laboral,la
infraestructuray especialmentelos riesgospoliticos,parecieratlhaber
compensadocualquier beneficiodebido a diferenciaserl regulaciotres
Por su parte,la revisinexhaustivade los trabajosexisarnbientaleq//r15.
tentesrealizadapor Globermanle lleva a sefralarque "son mLly persuasivas las pruebasde que las diferenciasgeogrficasen las normas aml'rientalesy su aplicacidn tienen un efecto relativamente pequeflo sobre
las decisionesde las empresasen dcindeubicarse",inclu,vendolas diferenciasde regulacionesen los diversosestadosde EE.UU.rr".
Los estudiosdisponiblesparaAmricaLatina parecelldemostrarque
con mayores niveles de apertura comerlas economfassubclesarrolladas
('rtntrcio itttartutLirttttl t tttt'tlitttuttltit,ttlc.
It tli.ttttititt(t(/u.li. Ltstudiose Intirrtttesdc la CEPAL.
S a n t i a g o l.t ) i ) 5 .
A,n l t l t t t
t ) i l ( ; t t 1 i (i lde l t n e d t 0r t i t l l e r i l e
l W i l l i a t n O r t e s .l . r r t e 0 r t ul e l u 1 t o l 1 1 i e1( 1
W i l fi a n rB a u n r o 1
. a l c c l o n a .1 9 8 2 .
F l o s c hE d i t o r 'B
A n d r ' sC d n t e z - L o h o ." L a s c o n s c c u c n c i uasn r b i e n t l l c st l c l a r p e r t u t a c o r t t e t c i l l c n C h i l c " . c n
( t t l e t t . i t i t t E s t u d i r tC
r I E P L , \ N n " 3 5 .S a n t i a g o .1 9 9 1 .y " L a c u e s t i t j na n r b i e n t ael t t u n l c u c t d o d e
l i b l e c o n r e | c i oc o n B B . t l L j . " , e n I : s l r u t e g i ttr( ) t t t ( r c i u lr ' h i l e t u l t u t u l t r l L t u l u r / c / 9 0 . S a n t i r g t t .
C I E P L A N .I 9 9 2 .
S t c v eC l o b e l n t a n". L a l i b e l a l i z a c i t i cno l n c l c i a ly e l l n r b i e n l c " .t t t I : l ' l - 1 . Cu. t t e t i ( ) q u (t t i n t t Li t t t t u l .
F o n t l or l c C u l t u r aE c o n t i t t t i c aN. 4 x i c o1. 9 9 - 1 .

777

cial tienenuna menor intensidaden contaminacirrpor ur-ridadde producto que las economiasms cerradas.Ello es congruentecorrel enfoqueconvencional segtin el cual la menor abundanciarelativa de capital, lleva a
una especializacin
en los factoresms aburrdantes(trabaiov recllrsosnaturales).A su vez, la disponibilidad a menor costo de tecnt'rlogias
menos
contaminantesvia importacionesliberalizadasoperaen el mismo sentido.
No pareceen estamateriahaber funclamentospara no abordarintensificacionesen el comercioa travsde esquemasde acuerdosde libre comerclo.
sin perjuiciode la aparentetendenciaa utilizar tcnicasproductivas
menoscontaminantes,no es menos cierto que la especializacin
en actividadescon fuerteuso de insumosambientalesplanteala expresanecesidad
de regulacidnde dicho uso como parte fundamentalde la politica domst i c ad e s u s t e n t a c i oanm b i e n t adl e l a p r o d u c c i o rar l a r g op l a z t , .

El "dumpingambiental" y la relajaci6nde nonnas

se ha sugerido,particularme.te por parte de las irrdustriassobrelas
qrle recaenlos costosde la proteccidnambiental,que las meclidasimpuestas establecenuna seriadesventajasobrelos exportadoresen los mercacios
mundiales v un negativo efecto sobre la balanza de pagos de la nacin
respectiva,su empleo v su producto.
Del mismo modo que la administracir-r
de una empresapuede inhib i r s ed e a d o p t a rm e d i d a su n i l a t e r a l edse d i s n r i n u c i o cr r1 el a c o n t a m i n a c i c i l
para no quedar fuera del mercado,lo propio puede ocurrirle a los paises
que temen un aumento de los costosde produccin1.un deteriorode sus
ilrtercarnbios
con el erterior.
En trminostericos,si un pais toleraun procesode produccincontaminante,y por tanto menoscaro,puede esperarseclueel precio interrracional del bien seams bajo v que la demanda del bien seamavor (,,dumping ambiental"),y que a la inversa un aumento de su precio,a raiz del
establecimientode normas descontaminantes,
llevar a una disminucin
de las exportacionesdel bien.
si el pafsen cuestines un importador neto der bierr,podr mejorar
su balanzade pagos.si es un exportadorneto, el pais ver aurnentarsus
ingresosen divisas,en la medida en que la demanclade importacionesdel
pais que compra el bien seaelstica,de forma que un pr".io rnsbajo aumente Ios ingresosdel pafsexportador.

118

En trminos empiricos,sin embargo,los estudiospara EE.UU.citados por Gmez-Loboindican que parecieraque los impactos agregados
son menoresclueIo esperado,e incluso de escasasignificacin.El efecto
ambientalesen EE.UU.es estimacomercialdel costode las regulaciones
del comerciototal de ese pais, attnque existensectodo en menos de 7')1,
res ms sensiblescomo los clueprocesanmateriasprimas (hierro y acero,
fundicionesy refinamiento de algunos metales,papel y celulosa,quimicos bsicosy refinamiento de petrleo).Si dicho pais establecieraderechos compensatoriosdel costo de descontaminacidn,en el casode Mxico el efectosobre sus exportacionesseria marginal.
Estaausenciade efectosignificativode las regulacionesambientales
poctr
los
flujos
comercialestienesu explicacinen el costorelatir,'ametrte
en
los
de
el
peor
EE.UU.,
en
En
el
caso
de
importante de dicha regulacidn.
en
mientras
casos(cemento)equivalea un 3.2(Jidel valor de la produccin,
promedio es de 0,57en la ir-rdustria.
Un argumentovinculado al del "dr'rmpingambiental"esel de la tendenciaa la relajacinde normas ambientalesen los paisesms avanzados
en 1amateria,presionadospor los menorescostosde suscompetidoresclue
toleran mayores niveles de contaminacin y no internalizan los costos
ambientalesen Lln mecanismode "nivelacin hacia abajo".
Siguiendoa Globerman,existenmenos estudiosempiricosdirectos
para analizarestetema, aunque cabeconsiderarque el incrementode las
importacionesdesde paisesasiticoscon dbilesnormas ambientalesno
arnbientalde EE.UU.
en 1alegislaciciu
ha provocadohastaahoraregresiones
A su vez, la convergenciade normas en la Unin Europease orienta en la
direccirrms restrictiva,cott ms de 300directivasy regulacionesnttevas
europeorlT.
de r-rivel
De lo anterior se desprendeuna defensade la necesidadde sdlidas
intervencionespirblicasorientadasal desarroliosustentabley al mismo
tiempo la preferenciapor la adopcinnacionalde normas,ell tln marco de
fuerte relevanciade Ia sociedadcivil en la generacinc-lelas mismas,antes
que su condicionamientoen el marco de los acuerdosvinculadosal comercio internacional,sin perjuicio de favorecerlos acuerdosglobalesrecfprocos de proteccirrdel ambienteclecarctertransfronsterizoy la obterrcin
progresivade sucesivosacuerdospara alcanzar1aartnonizacinde las estle fu tierru. The EcttnotttistBooks. I\'ladlitl. li)93
Flrncis Cailncross.l-./J ( r/?,r/rr.

r79

calasde producci6nque hagan viable a largo plazo el desarrollosustentable a escalasupranacional.

La icleade cluedebehacerseavanzarel desarrollosustentablea travs de nexosentreliberalizacindel comercioe igualacinde normas ambientalestiende a desvinculary a exogenizarel procesode establecimiento
de normas ambientalesque emanende la combinacidnde la valori zaciln
viable de los costosambientalesdel crecimiento,de la evaluacincadavez
ms exhaustivade la capacidadde sustentacinde los ecosistemasde las
diferentesactividadesproductivasy del pronunciamientode la sociedad
civil sobrela calidad del ambiente.Esedebe ser un activo Drocesode decisi6n colectivaeminentementenacional,como plataform que permita a
cada pafs ser un actor consistenteen la construccininternacionalde medidas reciprocasde proteccidndel ambiente,incluyendo a'u'anzar
hacia la
aplicacinde mecanismostributarioscoordinados"globalmenteptimos"
a la contaminacintransfronteriza.
Vivimos, en conclusin,en medio de crisis ecolgicascuyas victimas pertenecella la sociedad organizada nacional o localmente,crryo
propio funcionamientoes la catrsade dichas crisis,cluecabellamar crlsis
locnlesy crlyas estrategiasde enfrentamientohan sido esbozadas.Vivimos tambin situacionespeligrosascuyos efectosse hacensentir en cualquier punto del plar-reta,
en circunstanciasL-nque srrorip;ense sitiraen los
disfuncionamientoslocalizadosen sociedadesparticulares,clLleson pocasvecessus principalesvictimas,lo que impone iniciar el siglo XXI con
progresossustancialesen la "domesticacinambiental" de la economia
mundial y que impone un desafiocrucial a los Estadosnacionalesque
deben concurrir a la necesariaregulacin internacional de los peligros
ambientalesslobales.

720

y reduccidn
Vl. Descentralizacin
territorial
de la desigualdad

sttstrctit'itlsdes
"Mris ttlltide ln euiLlcrrcin
tlcqueclltorriltretles1tlcgn
cstc Liltitrttttlo nllrcccslo cttrrrtttun
erteI es1tttcio,
acorttitrrit:ns
Es tuttti'srittltlc
tlinrctnitirt,trttsop0rtede susLtctit,idrtrles.
11lLts
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al
n,l
y
de
intporrct.'se
mttes
Ttroductor,nl cortstnrtitlttr ttl ciutlndrun,
c c o tl o l l t l s t t l

Derycke
Pierre-Hetrri
lenn-MtricHuriot

Proveerbienespirblicoses una de las principalesfuncionesecoson frecttenndmicasestatales.Los bienesque Poseenesacaracteristica

espaciales
limites
tementelocalesen su impacto, dada la existenciade
(alumbrado
ptiblico, semfoen el consumo colectivoa que dan lttgar
ros, plazas,por eyemplo),lo que hace necesariauna reflexidnsobre las
fiscal exitosa.A su vez, la procondicionespara una descentralizacin
pia dinmica de mercadogeneradisparidadesen el desarrolloterritorial, dando lugar universalmentea la necesidadde politicas pblicas
de disminucin de las disparidadesterritorialesque el funcionamieuto

727

espontneo
del mercadogenera.sobreestasmateriasabundarestecapitulo.
Des centr alizacin p olftica y provisin

de bienespblicoslocales
DesdeStuart Mill y lbcqueville, hacems de un siglo, se viene afirmando que las institucionespolfticasdescentralizadas
trn impor.jr-regan
tantepapel en el desarrollode las capacidadesptiblicasde administracin
a travsde una ms extendiday directaparticipaci6nde los ciudadanosen
los asuntoscolectivos.Peroello supone diseiiosy arreglosinstitucionales
adecuados.
Las politicaspblicas rara vez son definidasy administradasa partir de un centro de decisintinico. Diversoslugaresde decisidny modos
de repartici6n de las competenciasentre territorios han acompaiiadola
emergencia1'desarrollode los Estadoscontemporneos.
En el orden politico, ha estadoen juego el propdsito de aproximar las decisionesal ciudadano afectadopor ellas.En el orden geogrfico,han incidido las distancias
que multiplican los costosy provocandesajustesen el procesode toma de
decisionesptiblicas.En el orden cultural, suelenestarpresentesgrupos de
la sociedaddiferenteslos unos de los otros que reclamanautonomia.
Estasrazoneshistricaspropias de la conformacidnde los Estados
nacionalessott determinantesde la estructuracinterritorial c'lela administracindel Estado.De alli slr enormer.'ariedadseg/rnlos pafses.EI anlisis econ6micode las finanzaslocales-necesariamente
abstracto-no debe
entoncesolvidar, siguiendo a Musgrave,que el punto clepartida son ,,las
jurisdiccioneshistricarnentedadas,cadauna con sll propia historia,geografia,religin y caracteristicas
tnicas" que explicar-rsu modo de insercin en el Estado-Nacidni1s.
Debe entenderseque el gobiernocentraldebe asegurar1aprovisicin
de bienesptiblicos de consumo colectivonacional (como la defensay la
justicia).En cambio,lasjurisdiccionesdescentralizadas
deberrproveerbienes pirblicosv senriciosadecuadosa las preferenciasv circunstanciasde
cada localidad.Vale la pena interrogarsesobreel impacto en 1aeficiencia
R i c h a r dA . l l l u s g r l t ' e ." D e r o l t r t i o n .C r a n l s .a n t l F i s c a lC o n r p c t i toi n " . . l o t t n u l r l E t r u t r n t t i r ' l ' t ' r .
s7rzttllr,.s.:+. 1997.

722

econmicade las rnodalidadesalternativasde organizaciln de las competenciasterritoriales.

La justificacin econdmicade la descentralizacicinde determinadas decisionesy gastosptiblicos,en comparaci6ncou la alternativade su
asignacincentralizadapor el gobierno nacional, se conoceen la teoria
de ln Ttrouiecondmicaconvencionalcomo el teorennde ln descentrnlizncitt
sin de bienesptiblicos,formulado por Oates en los siguientestrminos:
,,Paraun bien ptiblico puro cuya cantidad consumidapuede ser definida
sobresubconjuntosgeogrficos,y cuyo costo de produccin es el mismo
en el nivel central o en los sttbconjutrtosgeogrficosinvolucrados, ser
siempre ms eficaz (o al menos igualmente eficaz)para estossubconjuntos producir cantidadesde bienesptiblicos ciptimasen el sentido de Pareto que para el gobiernocentral"rr".
En presenciade bienespirblicospuros (que,recordemos,en el sentido
econdmicosedefinencomo aquellosque tienenla doblepropiedad de no presetltarrivalidad en su consumoy respectode los cualeses imposibleorganizar la exclusindel accesoa dicho consumo)reducidosa un subconjuntode la
poblaci6ntotal que sebeneficiade ellos,lo dptimo esofrecerlosa esteutlmero
limitado de consttmidores.La regla de Oateslleva a la idea de una partici6n
otima del territorio nacionalen entidadesde tamafloidntico (haciendoabstraccinde la existenciaeventualde externalidadesy de economfasde escala).
En trminos ms prcticos,los diversosmodelos construidosa partir cleestaregla giran alrededorde la idea segtin la cual ia estructuraci6u
clelterritorio debieraconstituirseen basea la provisi6n de bieuesptiblicos
(comoesel casode serviciostfpicamentelocams o menosespacializados
les como las reasverdes,el alumbrado ,vla seiializacinptibllccls,las vias
urbanas),ms o menos puros (errel sentido del cumplimiento o no de las
tcnicasmodos condicionesantesmenciouadas)y cuyas caracteristicas
delan los limites de los territorios infra-nacionalesy/o fiian el nivel de la
poblacinde manera que seanecondmicamenteeficientesrr').
La movilidad de los agentesecondmicos(capitalv trabajo)essiempre necesariapara llegar a una situacicinde equilibrio en el enfocluedescrito, que colltrastacon la inmovilidad y restricci6nespacialpropia de la provisiiln de los bienesptiblicos localesyi coherentemente,de su financiamien. e* Vrrk. 197].
W a ff r c e O a t e s .I i s t t t l F t t l e r t t l i . s , ,Hr .a l c o t t t l .B t ' a c cJ. o l a n t t v i c h N
E s k r sl r 6 t l e l o ss o 1 L c s e i l i t d ocsn C u 1 ' C i l b c r r , " F d r ' a l i s n rFei s c t l : u n e R er u e d c L i t t r ' a t u l ' c
R ( r u t ' E r ' )( t t( ) t l t(itu t . 2 . 1 9 9 6 .

723

to, que sueledescansaren basestributablesfijaserrel espacio(y particularmente en el capital inmobiliario y los suelos).
Es mrito de Tiebout (1956)haber enunciadotempranamentela l-riptesissegn la cual "el consumidorvotante debieraescogerla colectividad
que mejor correspondaa sLrspreferenciaspor bienesptiblicos.A nivel central, las preferenciasdel consumidor-votanteestn dadas y el gobierno se
ajustaa ellas,mientrasa nivel local los recursosy los gastosde las colectividadespuedendiferir.Habida cuentade estasdisparidades,el consumidorvotanteseradicaallf donde la colectir.'idad
satisfacemejor suspreferencias"l2l
.
La hiptesisde Tieboutparte del postuladorealistasegnel cual las
preferenciaspor bienesprirblicosy por ingresosdifieren de un individuo a
otro: el "voto con los pies" los dirigir hacia colectividadesterritoriales
diferentes.Este "voto" vendria a resolverel problema de la revelacinde
preferenciaspara los bienesptiblicosconsignadopor Samuelsonal formalizar la distincinentreestostipos de bienesy los bienesprivados.La revelaci6n de preferenciaspor bienesprivados se realizapor los consumidores
a travs de Ia demanda por eilos en presenciadel sistemade precios.En
cambio,en palabrasde Tiebout,"la moviliclad o inmo'".iliclad...
revelanla
demandadel consumic-lor
votantepara los bienesptiblicos.Los irrgresosv
gastosde cada colectividadrefleian asf las (verdaderas)preferenciasde
sus residentes".
Ms all de que tambin el modelo puro de Tiebout sobrela oferta
optima de bienespLiblicos
y la localizacin
de agelrtes
econt'rmicos
c()ncolectividadeslocalesmtiltiples est sujetoa hiptesismuv restrictivas(ausenciade externalidadesms all de los lfmites de cadaerrtidadiocal.oerfectainformacidn y movilidad de los agentes,cantidad suficientede entidadesque cubran las diversaspreferencias1'escalasde irrgresos,ausencia
de economiasde escalaen la produccin de bienespblicos,etc.),un ntimero importante de testempfricoscon datos para Norteamricapermiten
demostrarla existenciade diversosefectosdel "voto con los pies"t::'
- los impuestosy los bienesptiblicos localesinfluencianla localizacin de los hogares;
- la calidadde los serviciospiiblicoslocalesse capitalizapositivarnenteen el valor de las propiedadesinmobiliarias;
(-hallesTicboul,"APuleThcor'L
y 'oocf a lE x p e r t d i t u r e s " , . l r t u u
t ttl tPt lr i l i t i L uFl , t t t r t o t t n . 6 1
l .9 5 6 .
Vct'KennetDorvdinget.al.."Tiehout:A Sun'ey of the F.rnpirical
Litefafurc . Urbnt Stutlit,.s..l
I . 199.1.

724

- los impuestoslocalesdiferenciadosse capitalizannegativamente

en los mencionadosvalores;
- las migracionespuedenexplicarseen funcin de las relaciotresservicios pblicoslocales/impuestos,y del nivel de transferenciasi
- los ricos tienen inters ell reagruparsepara evitar pagar los impuestosque financiana los pobres.
Cabe sefralarque la modalidad de fiuanciamiento ms apropiada de
las provisionesptiblicaslocalesno se planteadel mismo modo que para el
Estado central,dado que las entidades administrativas localesdeben escoger susestructurastributarias en el marco de dos restriccionesespecificasl13:
- si el riesgode fuga de ciertoscontribuyentesfrentea una estructura
fiscal dada es poco plausible a nivel nacional,no lo es a nivel local, de
acuerdoa la mencionadahip6tesisde Tiebout;
- dado que el Estadocentral inevitablementeresultaser una suerte
clegaranteen irltima instanciade la solvenciade las entidadesadministrativas locales,stetiende a imponerlesreglasestrictas.
Estosrazonamientos,que el BancoMundial restlmeseflalandoque
"el ms claro y ms importante principio (frecuentementedenominado
subsidiariedad)es que los bienespriblicosy los serviciosdebenser provistos por el ms bajo nivel de gobiernoque pueda capturar completamente
los costosy beneficios"r2r,subrayan la especificidaddel impuesto local
llamado a financiarlos bienespblicoslocales.

El dil emerlibertad-igualdad
Las decisionesen materia de descentralizacinfinancierase inscriben
tributacinlocal autnomagenera
en el marco del dilentnliLtertnd-igunldnd.La
inevitablementediferencialesde tasasde imposicinentrecontribuyentes.Las
dcgcsfidrrde las
diferenciasde presidnfiscalresultande las variadas dccisiorrcs
desituncirtde las diversaslocaliterritorialesy de las tlisTtnritlndes
autcrridades
dadesen el plano econmico,socialy geogrfico-administratir.'o.
financieraes creardesigualdades
Lo propio de la descentralizacin
fiscalesal permitir reconocerlas diferentespreferenciasde los habitantes
La libertad de imposici6n susceptiblede revelar
de diversaslocalic'lades.
.s.Etlltions Dalloz. Paris. I997
Vcr Xar ier Grcftc. Ecottotniede.sPrlitrque.tPultliLlue
'l
B a n c oN { L r n t l i r l ,l t a S t u t ci t tt r C l t L u t . q i tltigi r ' 1 r l ,O r f i r n l U n i v e l s i t l 'P l c s sW a s h i n g t o nD C . 1 9 9 7

725

las preferenciasde los consumidoresde bienesptiblicostiene entoncesun

precio frente al principio de 1aigualdad ante el impuestor25.
Es por ello que un enfoqueposiblees el de repartir entre entidades
territoriales,pero desdeel centronacional,el producto de la recaudaci6n
de determinadosimpuestossin control local de las basesy tasas.De este
modo se erradicanlas disparidadesen su misma fuente.
En esteenfoque,los representantes
localeselegidospierdenla capacidad
de arbitrarentregastoptiblico y presinfiscal,pero conservanla capacidadde
asignarlibrementelos recursospuestosa disposicidndesdeel nivel centraldel
gobiemoen funcidn de lasnecesidades
detectadaspor ellosa nivel local.
Sin embargo,la supresidnde toda "libertad fiscal" transformaa las
entidadesterritorialesen agentesdel Estadocentral,al dependerstasde
los recursosnacionalesy de los criteriosc1edistrjbucin e.scogidos
por el
gobiernonacionalen tanto juez rirltimode susnecesidades.
Ello ocurreefectivamente en el casochileno, con la sola excepcinde la capacidadmoduladora de las tasasaplicablesa la patente industrial v comercial,que
representaapenasun quinto de los ingresospresupuestariosmunicipales.
Una descentralizacin
plenade lasadministraciones
pirblicasrequiere
del derechoa modtrlar la presin fiscalpor representantes
electosf, a travs de su renovacinperidica,la posibilidad de intervenir en ella que se
otorgaa los electores-contribuyentes.
El voto en las un-lasrepresentaasi la
fuenteprimaria de las opcionescolectivas,va seadirectamentea travsde
referndumspresupuestarioso indirectamente-como sustitutoimperfec,
to- a travsde la eleccinde representantes.
Pero ;en qu mediclael rloto permite expresarcorrectarnc-nte
la voIuntad de los ciudadanos?2La oferta de sen'iciosptlblicos correspondea
la demanda de los electores?
Un resultadoesencialclelanlisiseconmicode las ciecisiones
colectivas subraya que la capacidaddel procesodemocr,iticode producir opcionespresupuestariaseficientes,conformesa las expectati'u'as
de los ciudadanos,depende de las informacionespuestasa disposicinde los votantessobrelos costosde las prestaciones
ofrecidas.El medio ms simple y
exactode sensibilizara los electoresfrente a las cargascolectivascon.sist-e
precisamenteen vincular las demandas de prestacionesal pago de una
L t r s d e s a l t o f l o sq t r c s i g u e ns s b a s a nc n G u , vC i l h c r t y A l a i r r G L r c n g a n It t. t F i . r L u l i t
Lrntrlt,en
Q r t c , s t i r nNt .l o n t c h l c s l i e nP. a li s . 1 9 9I .

r26

contribucinpecuniaria.La existenciade un vinculo entre serviciosprestadosy financiamientootorgadopor los ciudadanospareceindispensable

para la expresindemocrticaeficazde las opcionescolectivas.Diversas
derivan de esterazonamiento.
consecuencias

El dilema equi dad-eficiencia

El impuesto local no constituyeslo un instrumento descentralizado de eficienciaeconmicasino tambinun instrumento de redistribuci6n
de los ingresoso de los patrimonios. La distribuci6n de la recaudacin
fiscallocal levantauu doble problema de equidad:el primero es comt'tna
a las finanzasIocales.
los impuestosnacionalesy el segundoespecifici'r
el reparto de la carga fiscal entre contribuyentes
En cntlttlttcnlitlntl,
dotados de capacidadescontributivasdesigualessupone la adopcidn de
basesy tasasaclaptadasal objetivoperseguido,es decir criteriosllamados
de ecltridadvertical(comoel mfnimo exentoy la diferelcia de tasade 7,2'il,
y 7,4fi,segtinun ttmbral de avaltio de 25 millones de pesosdel impttesto
territorial chileno actualmentevigente en Chile, por ejemplo).
\atributacin de contribuyentesdotadosde capaciEntreIocnlidndes,
dadescontributivasigualespero Iocalizadosen comunasdistintas,y beneficiariosde serviciosptiblicosdesiguales,planteattn problemade equidad
llamada horizontal o territorial.
de los recursosescaEl objetivo de obteneruna asigllacine.ficiente
sos procura maximizar los resultadosproductivos de la economia para
r-rnadistribucin dada de los ingresosy los patrimonios. En cambio, el
de los
objetivo de eqtidndse vincula exclusivamentecon la redistriL'rr-rci6n
de
los
m1a
complementariedad
recursosproducidos. Aparentemente,
ambas
entre
bitos de intervencin descartatodo riesgo de interferencia
polftrcas.Las colectividadesterritorialesdebieranpor tanto ser caPaces
de asociararmnicamentedesemPeiioecondmicoy justicia social.En la
prctica,equidad y eficienciasuelen constituir dos objetivos comPetitivos en el plano de los resultadosy de los medios, que requierensacrificios mutuos para poder articularse:la tributacin eficienteser ell ocasionescostosaen trminos de equidad.Inversamente,la tributacin equitatir,'aseren ciertascircunstanciascostosaen trminos de eficiencia.De
alli la necesidadde arbitrar entre sistemasfiscalesadaptados a uno de
al otro.
lclsobjetivospero no uecesariamente

727

En el debateacadmico,el dilenmeficncin-aryidnrl
se cristalizaen la oposici6n de dos concepcionesbsicassobreel reparto inter-individual del impuesto: la primera a prorrata de los "beneficios"o serviciosprestadosy la
segundaen funcin de las capacidadescontributivas,es decir de los ingresos
y/o los patrimoniosD6
. La eficiutcisecorrtirrticn
in-rplicavincular los pagosa las
ventajasen materia de consumoscolectivosobtenidospor los trsuarios.En
estaperspectiva,la tarificacinconstituyeel modo tle financiamientocon mayor rendimiento.La tarifa tieneque ver con la ldgicadel intercambiovoluntario que canalizala informacidnprecisasobrelas utilidades socialescomparadas de las ofertasde bienesy servicios,otorgando a quieneslos utilizan la
facultad de expresarsin intermediarios,V por tanto sin ses5los,
sus preferencias,gustos y necesidades.La lgica mercantil de la tarifa representaigualmenteun factor poderosode estfmulo ala e.ficietrcin
tcrcn
al incitar a los gestionadoresa comprimir los costosbajo la restriccidnde arriesgaruna hemorragia importante en la demandade uso de los sen icios ofrecidospor practicar preciosmuy elevados,en la medida que existansustitutoscercanos.
Sin embargo,la tarificacingeneralizadade las prestacioneslocales,
independientemente
de todo arbitrajeentreeficienciay equidad,no espracticable.Un primer obstculoresultade la indivisibilidad tcnicade ciertos
servicioscolectivosy/o del costoadministratirromuy elevadode 1air-rdividualizacidnde los consumos(como el casotipico dl uso clelas calles).El
recursoal impuesto es la tinica opcin posible en el caso de los "bienes
prirblicospr.lros//para cubrir los gastosde pror,'isindel servicio.
Un segundoobstculoprovienedel repartocomplejode las ventajas
de los serviciospirblicosentre usuariosv entre no usuarios.Por ejemplo,
los transportespr,'rblicos
urbanosprocuranuna utilidad clirectamente
a sus
usuarios,bajo la forma de un servicio de desplazamiento,)' tarnbin lo
hacenindirectamentea los automovilistasal reducir la circulaci6nde rrehiculos individuales y por tanto la congesti6nde larscallesv la polucidn del
aire. No obstante,el usuario de transporte colectivo no debiera aceptar
pagarel servicioprestadoms all del bierrestarpersonalobtenidodel desplazamientoy por tanto financiar voluntariamentelas economfas"externas" creadasen beneficiode los no usuarios.Un financiamientofiscalcomplementariodeberser establecidopara repartir las cargasa prorrata de
'!
EI tcrttr cldsicoen la Ittltet ilt cs el de Richald A. N'lusgr-avr..ltc Thertrt ol PubliL Frarir'r,.Nlac
C r a w H i l l . N e u Y t r t k. 1 9 5 8 .

728

los serviciosprestadosen conformidad con las reglasde la eficienciaecondmica, aunqlre en la prctica resulte complejo evaluar con precisin el
repartode las ventajaspersonalesy colectivasde la prestacinde un servicio determinadocon efectosexternospositivos.
La coexistencianecesariade la tarifa y del impuesto no implica
cuestionar el principio central del financiamiento a prorrata de los beneficiosobtenidospor cada individuo. En una perspectivade eficiancin
nsignntiua,ladiferenciaentre tarifa e irnpuestono resideen el objetivo
truscadosino en el mtodo de recttperacinde costos,que en el primer
casoes directoy en el segundoindirecto.El arbitrajetarifa-impuestono
deriva de un enfoquedual del financiamientopirblico local sino de una
simple especializacidninstrumental al servicio del irnlco objetivo de
a prorrata de las prestacionesentregadas.
repartir las cargascolectir.'as
en esta lgica evitar teuer un carcdeben
establecidos
impuestos
Los
a personasque no van a
de
aplicacin
decir
ter de "exportacin", es
recibir sus beneficios.De alli que los impuestoslocalessuelenaplicarse
sobre basestributables no mviles, al menos en el colto p\azo, es decir
sobreel capital fisico inmobiliario y fundiario.
En cambio,el reparto del financiamientofiscalen funcin de las cna partir de la preocupacinpor la iusticiasocial,se
crnrilnttians,
Ttttciclndes
vincula a una lgicaaparentementeno conciliablecon la anterior.Etr efecto, nada garantizaa priori una distribucin c1elos beneficiosde la accidn
colectivaproporcionala los ingresoso los patrimoniosy por tanto la posibilidad coucretade instauraruna rep;latinica de distribucin de las cargas
pr.iblicaslocalessusceptiblede satisfacersimultneamerltelos objetivosde
efrcienciay equidad.
Una respuestaposible emana de los enfoquesde "federalismofiscal". En efecto,la eficaciade las polfticaspblicasimplicaria la especializaci6n de las competencias.Asi a escalalocal, y particularmentecomunal,
no existiria una baseespacialadecuadapara las polfticasredistributivas.
El financiamientolocal de programassocialesambiciososcorre el riesgo
de incitar a los ricos a irse de su comuna para instalarseen la localidad
vecina que le permita escaparal impuesto. A la inversa,los Programas
socialespueden atraera los pobresa la comuna.
En el largo plazo,la dinmica del voto con los pies no impediria acentuar la segregacidnespacialde las residenciasentrericosy Pobresy provocaria 1aimplosicinde los presupuestosmunicipalesbajola influenciaacumttlada

729

de un incrernentode los gastossocialesy de una disminucin de los ingresos

fiscales.En el casochileno,pareceplenamentejustificadoen estesentido que
las transfereucias
a los ms pobresbajola forma de subsidic'rs
monetariosfocalizados(subsidioirnico familiaq,pensi6nasistencial,subsidiode agrrapotable,
subsidiode vivienda) seanfijadosy financiadoscentralmentepara evitar los
mecanismosde competenciadestructivapropios del "voto con los pies".
De alli la recomendacin
usual de la escueladel federalisrnofiscalde
reservarlas misiones de redistribucin del ingreso al gobierno central,o al
menos a las entidadesterritorialesde rango superior.Nuevamente en palabras de Mus6;rave,interviniendo en una recientecontroversia:"el disefrcr
aprclpiado,en breve,apunta a una provisi6n descentralizada
de los bienes
pblicosa ser pagadapor aquellosa los que beneficia,combinadacon una
politica centralizadade redistribuci6n.Esta distincidn,sin embargo,no es
vlida en la prcticacuando la tributacintfpicamentesigue la capacidad
contributiva. SobreesaL'rase,
el gobierno federal con su cobertura nacional
puedepermitirseel uso de una tributacinprogresiva,mientraslasjurisdiccionesestatalesy locales,temerosasde perder su basetributaria, deben descansaren tributacionesal ingreso ms parejasy a las ventas ampliarnente
regresivas",de modo clue "la provisidn eficiente de servicios pr-'rblicos
es
importante,pero un modelo de federalismoque ignore los temasde distribucin es incompleto1'puede llevar por el caminoequivocado"1r,.

La correccinde los desbordesinterjurisdiccionales

y de las disparidadesfinancieras
La accinaisladade una entidad administrativasutrnacionalgenera
mtiltiples extemalidadesl2s
:
- diversosno residentespueden beneficiarsede las ventajasde un
bien ptiblico local cuyos impactos sobrepasanlos limites de la colectividad, fen6menoconocidocomo "efecto de desborde";estosse limitan en
general a los espaciosvecinos si la demanda de bienes pirblicos locales
decrececon la distancia:pueden ser o no recfprocosy/o simtricos;
r-

rrr

. l l n t s . a n c lF i s c a lC o r n p e t i t i o n "r.' a c i t r d o .c n e l r n r r c o{ e l u
R i c h a l t lA . N ' l u s g r a r e" .D e v o l u t i o n C
c o n t r o v e r s i sau s c i l a c laap a r t i l c l e lt r i r b n j od e R o b e r rP I n r l r a n1 ,l ) a n r e lL . R u b i n l e l d ". l l c t h i n k r n g
F-e'tlt'r'alisrrr".
.lourtttrltl L,trntnnir' Per.Dat
tit.r..1. 1997.
P a t at t t i s t l e t l l l e se n l l n t a t e l i av e l C L r yC i i l b e n ". L e s I r r r p t sL i t c r i L r xc:; u c l l e rs' l i r r r r r le"s. ( r r l r i z r . . r
f nrru ui..27-1.| 996.

130

- la decisi6n local puede modificar el tamaiio y la densidad de la poque debernenfrentarlos

blacidn residentey por tanto /o:-cosfosde congestitin
no residentesy los residentesen el consumo de bienesptiblicos locales;
- las decisionesfiscalesterritorialesconducen,por ejemploen el caso
de un impuesto a las ventas,a hacersoportarpor no residentesuna parte
de los impuestoslocales(exTtortncin.fiscnl);
- los recursosfiscalesde otras errtidadespueden ser rnodificaclosa
raiz de urra decisicinlocal (extennlidntles
fiscnlas);
- La distribucintle los ingrcsos
entre individuos de otras entidades
territorialespueden ser afectadospor mediclasfinancieraslocalesya sea
directamente(transferenciaspositivas o negativasdesbordantes)o bien
indirectamentea travsde la rnodificacinde los preciosde ios productos
Lleingresos);
y los factores(cxterrtnlitlsLles
- El costo de los recursosnecesariospara la produccin de bienes
pirblicoslocalespuede ser afectadopor un carnbiode politica presupuesde costo).
taria en otra entidad territorial (extcrnnlidnd
Para corregir estasdiversas externalidades,et1caso de que asi lo
amerite la existenciade un impacto significativo,se requierede una coordinacin,ya seahorizontal o vertical,entreentidadesterritorialesclues6lo
resultaposiblesi prevalecenconductascooperativas.En casocontrario,la
entidad jerrquicamentesuperior estllamada a intervenir para hacerposibleslas mencionadascorrecciones,
Puesde otro modo no es posibleningirn mecanismode internalizaci6nde externalidades.
resttltaapropiado que el finanEn virtud de estasconsideraciones,
ciamientode las accioneslocalesde salud y de los serviciosde educacin
bsrcay media, con tipicos "desbordesinterjurisdiccionales"ett cuatttoa
preventiva o cllsus impactos(las personasatendidasen los consultoric-rs
rativamentey los que recibeneducacinmunicipal trabajarncontemporleamente o diacrdlicamente eu otros territorios) sea definido centralmeutepara corregirel eventualfinanciarnientolocal impropio de las externalidadespositivasque estosserviciosgeneran.
mencionadas,son de gratr imporAdicionalmente a las externnlidnries
que se originan en tres causasmayores:
tancia las disytnridndes.firnncierns
- las nsestle imposiciI difiererrentre entidadesterritoriales(tfPicamente el fen6meno se presentaen las comunas ricas y pobres en bases
todo lo demspermainmobiliarias),por lo que el mismo serviciopr-'rblico,
neciendocoustante,se traduciren un mayo csfircrz1
fiscnlen las comunas

131

pobres,generandodistorsionesasignativasy violando el principio de equidad horizontal. Ms frecuentemente,se producirn fuertes disparidades

en la cantidadv calidadde bienesptiblicoslocalesprovistospor lasentidades territoriales;
- los cosfosurtitnrios
de la provisi6n de bienesbajo tutela que es
entregadaa las entidadesterritorialespor los niveles superiorespueden ser diferentespor razonesdistintasde las opcionesclegestinde la
entidad respectiva(clima, distancia,topografia,demografia);
- el uoluntcnde los bienesbajo tutela puede variar de una entidad
a otra por razonesexgenas(volumen de las ayudasa personaspobres,
por ejemplo).
A ello se agregael que las preferenciaslocalesen materia de oferta
de bierrcsTttiltlicos
yfo de ptrcstnciorres
quesuljeronlosrrtiuitttos
estsltleciTtroptios
Lloscerttrnltrrcnta,
las preferenciaslocalespor taleso cuales.[rrntns
tle.firrnncinrrtierrto,las
oTrcioucs
degestirtde cadaentidad territorial,tienden a diferir. El resultadoson estructuraspresupuestariasque varian de una localidad a otra ms all de lo que resultaserpropio del teoremade descentralizaciny de la diversidadde ingresosy gastosde las entidadesterritoriales
que le es,como se ha subrayado,consustancial.
En consecuencia,
seadmiteque un sistemade perecuncidl
de lasdisparidadesde basestributariasy de conrytensncit
de las disparidadesde costos
y necesidades,
que corresponderr
a "desigualdacles
de iituacin", es legitimo y necesariodesdeel punto de vista de la eficiencia,para evitar distorsiones asignativas,
y de la equidad,para evitar desigualdadesinjustasrre.
Un criterio operacional del pritrciTtio
dccryriLlnrl
tt,rritorinl.fiscnles aquel
que estableceque para un mismo nirrelde prestacionesv colt basesde imposicin iguales,el impuesto pagado por cada contribuyentedebe ser el
mismo. Para el conjunto de los contribuyentesesteprincipio implica que
para un servicio igual la tasa de impuesto debe ser idntica en todas las
localidades.Por lo tanto, la relacinuentnjn(nivel c1elos servicioscolecti(presi6nfiscal)debeser uniforme en el espacio.Esteobfetivo
vos)f es.fuerzo
no puede seralcanzadosino en el casoen que los potencialesfiscalesreales
de las comunas(habidacuentade las desigualdadesde costosde producci6n) seaniguales.Er-rpalabrasde los ya citadosGilbert y Guengarrt:"el
Ver Bt'rt'isDafTon, "Thc Assignnterlt()f F-unctionslo Local Cor.emrnents:Flonr Theorv to Plact i c e " . ( i t l e r n n t e r t tu r t dP o l i t t . | 0 . | 9 9 2 .

1,32

poder de compra de las basesde imposicinpor habitante,en trminos de

ser\/icioscolectivos,debe ser idnticaen todas las localidades".
La amplitud de la perecuacidn,es decir de la redistribucin de los
recllrsos por diferenciasde potencial fiscal ser mxima, y tambin la
resistenciapolftica, si el umbral de redistribuci6n oPerainmediatamente
a partir del prornedio. Si el urnbral correspondeal potencial fiscal de la
comuna ms rica, ningutra transferenciaes uecesariay la resistenciapolitica es r-rula.Dado qlle tlna buena gestinincide en parte en el valor de la
basetributaria, particularmentemediante la capitalizacinde la propiedad inmobiliaria, 1oadecuadoes establecerel umbral del diferencial de
potencial fiscal a partir del cual oPerar las transferenciasen un puuto
superior al del promedio.
A su vez,las desigualdadesde preferenciasen la provisi6n de bienes
ptiblicos localesy las desigualdadesde gestidn rrojustifican el establecimiento de ningirn sistemade perecuacino de compensacin.
fiscalesque vinculan el gasto y las
En resumen,las ir-rstituciones
las transferenciasintergubernaestablecen
decisionestributarias y que
mentales,deben crear ul-l sistema de incer-rtivosqtle estimulen las decisionesfiscalesadecuadasen los diferentesnivelesde gobierno.En teorfa, es rnuy importanteque la discrecionalidadfiscallocal (sobrela base
de impuestosque minimicen el voto con los pies,especialmenteen sociedadesespacialmentepolarizadas)no se vea fttertementedisminuida
centrales,segilnla recomendapor la dependenciade las transferencias
cicirrde Oates.En primer lugar, estasson con frecuenciacondicionadas,
con lo que la autonomia local pierde rrigeucia.En segundolugar, la dea nivel local y dispendenciadel centrolimita el clculocosto-beneficio
decisiones.
las
torsiona
En la prctica,en lassociedadesterritorialmentepolarizadasseplantea el severoproblema adicional:la disparidad de recursosentre municipios (usualmentemedida en ingresospor habitante).Las transferencias
deben existir en tres situaciones:por existenciade
intergubernamentales
en los beneficiosde la prestaci6nlocal,por
interjusrisdiccionales
desbordes
fiscales
y por disparidad de 1oscostosrtuidisparidad de las capacidades
taritlsde prestarservicios.
Dos comuuasque quieran Proveerun tnismo nivel de bienespblicos por habitante pero que tengan bases tributarias diferentesenfrentarntasasdistintas aplicablesa los contribuyentesrespectivos.Otro

133

factor a considerares la existenciaeventualde sobrecostos

unitarios en
la provisi6n de bienesptiblicospor razonesgeogrficas,demogrficas
o sociales,o bien stocksinicialesdiferenteso bien voltimenesmayores
de bienesa prestar,con el mismo resultadoanterior.Ello debe llevar al
nivel central a establecermecanismosde compensacinpor estascausales,para procurar que el poder de compra de servicioscolecti'"'os
de
las basestributariaspor habitantese aproxime en cada entidad territorial.
A largo plazo, el mecanismode "voto con los pies" inducir migraciones hacia la comllna que presta los mismos seln'iciosa un costo
inferior para el ciudadano-contribuyente,
agravando la diferenciade
basestributariasy de tasasaplicables,o deberresignarsea proveer un
nivel inferior de bienesptiblicos.Ello hacejustificablepara el gobierno
central establecermecanismosde perecuacinde las basestributarias
para minimtzar Ia distorsin mencionada,es decir la existenciade un
mavor esfuerzofiscal en las comunaspobres en basestributariaso de
mayorescostosde provisi6n,lo que transgredeel principio de equidad
horizontal.
No cabesustentaruna redistribucinde los ingresosa partir de la
aplicacinde tributos localesbasadosen el principio e la capacidadcontributiva (contasasprogresivassobreel ingreso,por ejemplo)si estaredistribucin por via tributaria induce el "voto con los pies", es decir la fuga de
los ms ricosa comunascon menospresi6nfiscaly la migracinde los ms
pobres a comunas con ms programassociales,con el consiguientedesequilibrio presupuestario.
Las desigualdadesde preferenciasde los ciudadanos-contribuyentes o las diferenciasen 1acalidad de la gestin no justifican sistemasde
perecr.racin
o de compensaci6n.Son las disparidadesde situacin(en basestributarias,en costosunitarios o en volumen de prestaciones)las que
hacennecesariala existenciade sistemasde estetipo.

Las disparidades espacialesde crecimiento

Las disparidadesde sihraci6n,tan relevantespara diseiiarmecanismos
apropiadosde descentralizaci6n
fiscalen la provisin de bienespblicoslocales,sevinculan al porqu ). al como los agentesv las actividadeseconmicas
sedistribuyenen el espaciode modo no uniforme, creandoasentamientosde

134

mayor o menor densidad,generandocentrosy periferias,concentracionesProductivas,ciudadesI' pobladosrr".

Las indivisibilidades de determinadosprocesosproductivos y los
rendimientosclecientesque de ellasderivan, sehan visto reconocerutl rol
crecienteen Ia emergenciac1eeconomiasde aglomeracinque miden las
ventajasobtenidaspor los agentesecon6micosa taz de su proximidad
geogrfica.Un razonatnientosemejanteal de la incidenciade las externalidescritosucintadel crecinrct(),
des positivasen la llamada teorinendrigena
lo
que Paul Krugde
a
propsito
mencionarse
menteen el capitulo1, puede
ecltruettn
nran,en la tradicicinde Alfred Marshall,ha llamado ln
Seogra.fia
Se trata de la constataci6nde la cada vez mayor incidenciade los
n(tncn.
aspectosespacialesen la asignaci6nde recursosy de la arnpliacinde las
brechasde la distribuci6n territorial de la actividad econdmicaen condicionesde mercado.
En palabrasde Krugman: "Debido a las economiasde escala,los empresariostienen un incentivo a concentrarla produccidn de cada bien o
servicioen utl nftmero limitado de lugares.Debido a que la realizacidnde
transaccionesen el espaciocomporta unos costos,los lugarespreferidos
por cadaelnpresaindivictualson aquellosen clllela demandaes grande o
ia ofertade factoreses particularmenteconveniente-que,en general,sern
los lugares que tarnbinelegirn las otras empresas-.Por este motivo, la
.
cotrcentraci1de la industria,Llllavez creada,tiende a autosostenerse"til
La rnezclade externalidadespositivasy, cadavez ms intensamente,negativas que provoca la concentracinterritorial de la actividad econmica
hacende las estrategiasde ordenamientodel territorio una ditensin fundamental de la polftica pblica, al margen del mercado\/ como conclicidn
crecientede su propio funciclnatniento,pues a las economiasde escalaque
generala aglomeracinse superponenlas deseconomiasde escalapropias
de asentamientoshumanos en los que la provisi6n de bienesptiblicos escaseay los costosde transacciduaumentande modo generalizadoll.
Por su parte,la politicade disminucinde las disparidadesterritoriaParu unl lcscria tle lls teolias conlcncionules tle la locrlizacitin plotltrctila. r'et .lohn P Blait l'
R o b e r l P l e r n t r s . " L o c a t i n t h e o r ' 1 " . c t t ' l ' l r e r t r i a . to l I t n t t l E t r u t r t t t t i t f l p l p l l t l t t t t c t t l . S a g e P u b l i c a Park. 1993.
P a u l K l r r g n t a n . ( ) e t t g r u l i u t t r t n r e t t i t t , A t t t o n i F l o s c l rE d i t o r . B a l c e l o n a . 1 9 9 2 .
P i c r . r ' cH . [ ) e l y e k e 1 j e n n N I . H u l i o t . " N ' l i c l o c o n o t t t i e c t c s p l c e : q u c l l e i n t g l a t i o n ' ] " . R a t t t e
E t r t t u r n t i t 1 u e-.+ 7 .l . I 9 9 6 .

tions. Ne*buly

135

les debe sustentarse

en el largo plazo no slo en la descentralizacin
fiscal
sino en la promocindel desarrolloregionala partir de los actoreslocalesy
regionalese involucrandoal nivel centraldel Estado.Sepuedeentenderpor
desarrolloregional"el cambioen la productividad regionalmedida por la
poblacin, el empleo, el ingreso y el valor agregadomanufacturero" v "el
desarrollosocialen reascomo la calidadde la sah-rdpt'rblicav la asistencia
social,la calidaddel medio ambientey la creativido4"irr.El c{eiarrolloregional es entoncesun obietivo a obtenerque inclut'e una dimensin econdmica
y una dimensionsocialy ambierrtal.
En trminos de politicasptiblicasoperativas,estimularel desarrclllo
regionalsupone,siguiendoa Lacourr', una accinglobal de ordenamiento del territorio nacionalmediante:
- "la aplicacinespacializadade las polfticasestatales",lo clueslrpone introducir la dimensin de correccinde las disparidadesterritoriales
en toda la gama de accionesptiblicasdel Estadocentralque tienenirnpacto en el comportamientode las economiasregionalesv locales,en especial
en las politicasde obrasprirblicasde intersnacional;
- la "atenciclnparticularacordadaa un espacioparticularpor un problema particular", con mecanismosespecificosde atenci6na situacionesc()yur-lturalesde desequilibrio,en especiallas crisisterritorialesde desempleo;y
- "una accidnque buscauna verdaderaestrategiade desarrollode
un espacio",incluyendo 1agama de intervencionesprirblicasorientadasa
facilitar a mediano y largo plazola reconversi6nproductiva de actividades declinanteshacia actividadesemergentes.
Los factoresexplicati'u'os
del crecimientoregSional
son variadosy complejos'ri.Sin embargo,la experienciapareceindicar que intervienende manera significativael estadoregionalde las infraestructuras(especialmente
en transportesy telecomunicaciones),
la existenciade trna fuerzade trabajo calificaday de centrosde formacidn apropiados,asf como el accesoal
crdito y las condicionestrit'rutarias,incluyendo las primas fiscalesde localizacidnindustrialr36
.
Estasvariablesinciden eu la inversin1,gn la localizacidnterritoA f l h t r l C . N e l s o n ." T h c o r i e so f R e g i o n a D
l er c l o p r r r e n t "c.n ' l ' h e o ite. sr t l I . r t Lt t l E t ! ) n o n t i tD t , r ' e l t r y t / / r c l i / .S u g eP u b l i c a t i o n sN. e u b u l l , 'P a r k . 1 9 9 . 1 .
Christian L.actrttt.
lrlrirrrt,l,tmcntdu l-lrrittira et DetehtpltementR,qiutul.Dalloz. Par.is.1981.
CottlisitincleIltsCornuniclaclcs
Rutopcts. Lttsregiortt'.sett lLttkit tttltrdc lrt.s90. B rusclas. l 9t)1.
\ t r a f r e s p c c t tN
l l a t i o P t t l s eE
. t r t t t r l t t i c( i r b u i t t e t R , g i r t t t t tLl cr.t g i q u es p t t t i t t l t ' t l e st n r ! t L l i ( r 1 . 1
t,t rtrtr ttrti t1tre.s.Econolniclt.Paris. | 99-1.

736

de las politicas
rial de las empresasy deben por tanto seroltietoltrirtciTtnl
de
las
disparidades
de
la
disminucin
a
orientadas
regional
de desarrollo
o
del
fiscal
interregional
transferencia
de
crecimiento.Los mecanismos
centrar sus obnivei central al nivel regional debieran,en conseclrencia,
jetivos en las mencionadasacciones,en el contextode una adecuadareparticin de competenciasestatalessegirnel nivel territorial.

y politicaspriblicas
Descentralizaci6n
Los Estadosdemocrticosrequierensiempre dar plena vigencia normativa, en el ms alto rango y con r.'alidezuniversal, a sus caracteristicas
fundamentales,como la promoci6n 1' defensade las libertades,la separacin de los poderes,el respetoa los derechosde las personasV el establecimiento de derechossociales.Los corporatismossectorialesy los feudalismos localesdebensometersea un Estadodemocrticoy socialde derecho,
so pena de irnpedir toda idea de prevalenciadel interscolectivo'
institucionaly fiscal
estapremisa,una descentralizacin
Establecida
exitosasuponeuna modalidad de gestinque combineunidadesnortnativas
y coordinadorasde nivel centralgilesy cornpetentesy unidadesejecutoras
.
descentralizadaslrT
La existenciade entidacleslocalescon autonomiapolfticay autoridades
electasamplifica el control ciudadauo sobre la administraciny disminuye
parte de la opacidadde la gestidnestatal,lo cttal es uu fin deseableen si mismo. No obstante,la descentralizacindel Estadoes ademscrecielltemente
de respuestaque
necesariapara dar cuentade : a) la aceleraci6nde los tiempc-rs
cltle
se desenvueletr
sr-lcioeconmico
exige la rpic1aerrolucindel contexto
flexible
y la ecor,enlas administracionesptiblicasen la era de la produccin
"multiadministratinomia globalizada;b) el carcter"multidisciplinario" y
vo" de las respuestassupolterotnPeral mximo lasbarrerasburocrticasentre las grandesentidadespirblicasfuncionalescentralizadas,)' c) la adecr"radiversidadamplificacin a la diversidadde la pertinenciade esasresplrestas,
da por la heterogeneidaddel tejido econmicoya no slo entresectores"modemos" y "tradicionales"sino en virtr-rdde la permanenterecomposicinde
la produccidnmoderna araz de la severadisminucin de los tiempos de obLtts tlcslrlollos que sigtrcnpritliencn tle (iorrzalo I). \t:rltncr'.I)t':tutltuli-ut
t l e l l : . t t t L he n l u t t u n . i t i t i t t .L O N I B t l i c i o n c s . S a n t i a g o . 1 9 9 ' 1

r37

i r t t t t t t l t t t l c r t t t : t t Lt r t t t

solescenciade procesos,productosy calificacionesde los recursoshumanos

en los propios sectoresde punta.
La necesidadde abordar procesosde reconversinoroductiva de
los cliversosterritoriosafectado.c
p()r las cambiantes.on,li.inn"s cle los
sectoresexpuestosa la competenciainternacionalotorga a Ias polfticas
de ordenamiento del territorio, de inversidn en recursoshumanos y de
fomento productivo una relevanciacrecientepara hacer viables las politicasde compensacinsocialy de modernizaci6ncompetitiva.Un modelo posible para dicha descentralizacines estat'rlecer
un sistemaestatal
con fuerte relevanciade la administracidn local y de tipo subsidiario en
cuantoa los rolesde los distintosnivelesde admistracin.El municipio
(o agrupacionesde estoscuando no alcanzan-sobretodo en los espacios
rurales- un mfnimo critico cle capacidad de gestin y movilizacin de
recursos)pareceser la enticladmejor habilitada para no slo hacersecargo de las tareasde gestin urbana bsicay la provisin de bienesptiblicos locales(ejecuciny control de las normas de uso del suelo, regulacin del transporte,recolecciciny tratamiento de desperdicios,alumbrado pblico, mantenci6nde reasverdesy espaciosrecreatir,'os,
entreotros)
sino tambinde la administraci6ndirectade buenaparte de las ooliticas
e s t a t a l edse i n v e r s i o ne n r e c ur s o sh t r m a r r o(sp a r t i c r . r i a r m e nctl e lc o n i t r r r to cadavez ms articuladode politicasde educacinprimaria V secundaria, salud primaria y ayuda social monetariadirecta).En efecto,si los
sectoresms dinmicos de la actividad productiva se sustentanen segmentos clemercado de carcterespecifico,con circuitos econcimicosbasadosen nichos de produccin-distribucicin-consumo
11onecesariamente
masivos,con introduccitin crecientede procluccinflexible y relevancia
de las pequefrasy rnedianasempresas,entonceslos sisternaseducativos
y particularmentelos nexos escuela-empresa
deben ser administrados a
nivel local. Si los problemas modernos cle salud pirtrlica clejande ser en
primera prioridad los originados en enfermedadesinfecciosaso centra,
dos en la poblacidnno activa,si por el contrariolas causasmasivasde
morbilidad y mortalidad de poblacionescon esperanzade rrida sustarrcialmerrtediferentesa las de hace 30 aiios estn vinculadas a los modos
de vida de la poblacin activa,entoncesla prevencin -crucial para dis,
minuir los costosexponenciales
de la medicinacurativamoderna-camy
bia de carcter se vincula estrechamentea la educacidnerrlos primeros
afrosde vida y a las circunstancias
socialesy ambientaleslocales.Del

138

mismo modo, las polfticas de reforzamiento nutricional, que tanto impacto han demostradotener en la atenuacinde la extrema pobrezay de
la desigualdadestructuralde oportunidades,encuentranen la escuelasu
lugar privilegiadode aplicacin.
A su vez, diversasactividadesno pueden serejecutadaso coordinadas a nivel local ni es necesarioque seanasumidaspor el ni'n'elcentral.La
administracinsupralocaly a la vez sttbnacioual,bajo 1aforma de Estado
federado,de regin, de provincia o de diversasotras modalidades,parece
ser un nivel administrativollamado a adquirir crecienterelevancia.La admirristracindirectade los sistemasde salud secundarioy terciarioy de la
asi colrtoSucoordinacincon los servicioslocaeducacinpostsecuudaria,
les de ambasreaspueden otorgar al nivel regionaisubnacionalun importante rol de coordinacidny ejecucinde las politicasde inversinen recursos htunanos.
Las politicas de fomento productrvo Parecentener en el espacio
regioual su lugar adecuadode asentamientopara administrar: a) las
ayudas a la inversin y al accesoal capital, mediante incenti"'osque
aumetltenlos recttrsosde autofiuanciamientoo disminuVanel costodel
capital,crediticiosy de provisidn de garantfas;b) las ayudasa las inverinnovaci6n
I'ale decir etrinvestigaci6n-desarrollo,
sionesuo rnaterialeS,
tecnolcigicay asistenciatcnica,mediante estimulosfiscaleso crditos
y subsidios,particularmentelos orientados a la pequeiia y mediana
etnpresa;c) la orientacinde los sistemasde calificaciny readaptaci6n
de la fuerza de trabajo.La propia avuda ptiblica a la exploracinclelas
oDortunidadesexternasde mercado,medianteel adecttadouso de nuer,stecnologiascle la informacin,puede realizarsernejor desde el espacio regional.
Por tiltimo, el nivel central,el eiecutivoy el parlamento,podr
curnplir mejor su rol de impulso de la cohesinnacionaly socialsobre
basesdemocrticasy ser ms eficientey eficaz en la rnedida en que
adems de ejercersu funcicinnormativa (establecerlas leyes y reglamentos) y resolutivasobrelas grandesorientacionesde la polftica nacional, se organiceen cuerposms pequeiios,ms flexibles,ms especializadosen el impulso y coordinaci6nde las diversasfuncionespirblicas de relevancianacional.
Este tipo de rediseflosinstitucionalesdeben sin embargo poner
ms el acentoel1 los procesosde reforma no como grandeshitos con

739

contadosmomentosct'rlminessino como secuencias

ms modestaspero
ms sistemticasde reflexi6ny cambio de las prcticasde trabajo.Ello
suponeel perfeccionamiento
de los mecanismostcnicosde evaluacicin
de las politicasptiblicasy la ampliacir'rde los espaciosde deliberacin
politica sobreel rol de la furrcinptitrlicaen el nuevo contextode globalizacin y simtrltnearevalorizacinde lo local.

r40

chileno
Vll. Losdilemasdel desarrollo

" iPoltra rtttis;hcrrttosttrnpirlttTttrrLr

lLts,fitltes!"
Vi cer c H tt i doltr tt,BnInrtce ttnt r i t i t-tt, 7925 .
"CtrsrrLlo
. Prtr
httltlttel dinartt,todoIo dentdsastricorrduntlon csllnrse
rtttptllsdg
tlernocrriticn
cstttrLt,ttrt,urn sociedntl
ltcuttitir urm
nl rrrcrttts
ilintitatln.Ltr iguttltlntlsociLtl
trcuttrrtlLtcit
rycti,icnprcsttLtorrc
urt nirrirrtode igutrltlodecttrtrnics",
ChristoTilrcrLtsclt
Un pais con un buen desempefro econmico reciente pero que arrastra una fuerte polarizacin social (la que se agrav en el periodo de dictadtrra militar entre 7973 y 1989, aunque ella se retnonta largamente en su
historia a pesar de los episodios de reforma social acaecidos en el siglo 20),
parece ser una imagen ajustada de la situacidn actual de Chile. En este
capitulo se describirn stts elernentos prir-rcipalesy se expondr ttlr conittnto de proposiciones de reforma.

Las reformas neoconservadoras

Chile era a fines de los aflossesentaun pafs subdesarrolladode crecimiento relativamentelento y con utla parte importante de su poblacin
viviendo en condicionesde pobreza.En palabrasc-leMeller: "son varios
y explicanla persistencia
los factores,internosy externos,que intenn'ienen
del subdesarrollochileno:escasezde empresarios,rpido crecimientodenacinjorrenque parte tarde, comportamientorentistainducimogrficc'r,

141

do por la disponibilidadde recursosnaturales",cluienagregaque la llama,

da "gran contradiccirin"entre una rpida evolucin polftica y un lento
mejoramientoecondmicode la ma1'oria,diagnosticadapor Anibal Pinto,
impuls6 "la intervencicindel Estadoen el procesoproductirropara acelerar el crecimientov modificar 1aclesigualdistribuci6n del ingreso.Nuevamente,dadaslas condiciones,los resultadosfueron satisfactorios
en trminos de crecimientov de reduccicinde la desigualdad.Sin embargo, las
m e d i d a se c o n o m i c aqi r r ee r a na p r o p i a d a ps u r n ' i n .c i c a d aase t S : O i t S S O
ya no lo eran en la dcadade 1960"rrs.
No obstante,a principios de los aflos setentael sectorptiblico chileno
apareciaentre los mejor organizadosde la regin, con un sistematributario
con limitacionespero con madurez, que habia introducido reformasa los
impuestosindirectosy en lasmodalidadesde recaudaci6nclelimpuestoa la
renta.A la vez, se habia desarrolladode larga data un esbozode Estntlode
Itiutt:stnrcon capacidadde cobertura de las necesidadesen educacidn(con
un analfabetismoreducido a 10flpen 7973)v en salud (con una mortalidad
infantil y enfermedades
infecciosas
en descenso),
mientraslasempresaspirblicashabianjugado un papel relevanteen el desarrolloproductivo desde
los afroscuarenta,con ut-tgrado de autonomia v capacidadcle gesticinimportantes.La administracinmantenfaun respetablegrado de rrobidad.
chile sufri6 drsticoscambiosen su modelo proteccionistade desarrollo y fuertesreformasdel Estadoentre 1973v 1qq.Recordemosqlre en
Amrica Latina la preocupacidnpor el tema c1ela reforma del Estadoes
antiguav ha estadovinculadaprimordialmentea la urgenciade responder
a los desequilibriosde las finanzasptiblicas.En el caso cle Chile y otros
paisesdel continente,Va en los afloscincuentase identificcipor economistascomo Kaldor la modernizacinde la administracinprhblicay del sistema tributario como condici6npara superarel estancamientoy la inestabilidad entoncesprevalecientesrr"
.
La serreracrisis de las finanzas pirblicasexistentc-al rnomento de
producirseel golpe de Estadoen 7973tuvo closorfgerres:por un lado irnportantesineficienciasderivadasde la expansi6ninercial de la actividad
pirblicaque diversosintentosde reformano habfarrlogrado revertir,partil']atricitrN{cllcr'.(irt .si,qlotlc a ()notnt( l)()liti(tr Llile nu. EtlitorralA ntllrts[Jell6. Santiag6.I 9.]6.p. 7-1.
V e r ' . l u a tG
t a h r i e lP a l m ay N l l r i o N l a l c e l ." K a l d o l t , c l d i : c l e t o e n c a r r l od e l a b u l g u c s i ac h i l c n a " .
C r t l e t t i t t tE s r t r l i r t .C
s I t : P L . , l N . l t t . 1 9 9 01 ' N ' l a l i oN l a l c e l . ' E l f i n a n c i a m i e n t o
d e l g a s r os o c i a l " .
(-rtlcL
Li r r tE s n t d i o .(' I E P L A N .3 l . 1 9 9L

742

cularmenteadversosen el reade exencionestributarias,del tratamiento

de
arancelarioy de controlesde precios,y por otro lado las consecuellcias
de
prela
aprobaci6n
una politica fiscaly monetariaen excesoexpallsiva,
supuestosdesequilibradospor el parlameuto,la prdida de control de las
naiionalizacionesdc'empresas,muchas de ellas deficitarias,y el cesedel
financiamientode la bancarnultilateralclominadapor EE.UU. al que fue
sometidoel gobierno de SalvadorAllende.
Las primeras medidas del rgimen militar se orientarona la realineaci6n drsticade precios,despidosmasivose iucrementostributariosque dismirruyeroncon rapidezel dficit ptiblico.En los aiiossiguientesa1973seProfr.urdizaronreformasorientadasa disminuir radicalmenteel pesodel Estado,
en paraleloa una aperturaal exteriora travsde sucesivasrebajasarancelarias
y la plena aperturaa la inversin extranjeray la moviiidad de capitales.
El despido de 170mil funcionarios(un tercio del total)en dos afros,
el establecimientode una escalatinica de remuneracionesy la amenazadel
desempleo(que triplicd las tasashist6ricas)permitieronun corltrolestricto
del gasto salarialpirblico. La reforma tributaria de 7975,clueintroduio el
Impuesto al Valor Agregado,elimin tratos de excepcin,indexd crditos
y dbitostributariosy permiti incrementar1arecaudacidn.
La reforma de 1984se orient en direccincontraria,al disminuir la
carga del impuesto a la renta de los sectoresde altos ingresos,eximir de
impuestosa las utilidades retenidasPor las empresasy crear descuentos
paia ia adquisicin de activos financieros.En 1988,razolles electorales
motivaron una impoltante disminucin de la tasa del lVA. En coniunto,
estasrebajassllfftarot-tcercade mil millones de dlares,Llnos3,5 puntos
clelPIB.Seconsolidla debiiidad de ios impuestosdirectos)'subsistieron
cou imsectoresvirtualmenteexentoscotno la agricultttray el transpc'lrte,
Dortantesftrentesde evasion.
En el terrenode la seguridadsocial,de progresivaconstrlrccindesde 1925y cluelleg a cubrir al70'ii,de la poblacinhacia 7973,el sistemade
jubilacioneshabia acumuladolos clsicosproblemasde diversidad de sistemasde repartocon desequilibrioentre contribucionespasadasy t'renefi.
ciosy rpido iucrementode la poblacinpasivaen relacina los activosr+('
de
sistema
el
radicalmente
eliminar
1980
por
en
militar
opt
El rgimen
V e l J o s P a b l oA r e l l a n o .I ' t i l i I i t t r . r. s t titu l e : ;t r l e . u t r n r l h tC. h i l e 1 9 2 1 ' l 9 U L C l E P L A N . S a n t i a g o .
I985

143

repartointergeneracional,
introduciendodrsticosefectosnegativossobre
las finanzaspirblicas.La creaci6nde un sistemade capitalizaci6nindividual, alimentadapor una cotizacinobligatoriadel 10i;,clelas remlrneracionessujetasa contratode trabajoy administradapor entidadesprivadas,
incluy incentivosal trasladoa estesistemamedianteaumentodel salario
liquido y la posteriorobligatoriedaddel mismo.
Al mismo tiempo, el Estadoasumi la responsabilidadde cancelar a cada cotizantetrasladadodel sistemaantiguo un bono de reconocimiento de sus anteriorescotizacionesal momento de su jubilacin y
de suplementarlos fondos acumuladoscuando no alcanzarana financiar un nivel mfnimo de per-rsi6n.
Al manteneradicionalmenteel Estado la responsabilidaddel pago de jubilacionespreviamenteexistentes
o de los trabajadoresprximos a obtenerla,junto a la mantencindel
sistemamilitar de pensionespor repartoy con fuerte subsidiofiscal,el
incrementode obligacionesllev a un dficit en el sistemaprevisional
de 5.7'J,,
del PIB entre 1981y 1998.Esta presi6n fiscal fue resueltaen
parte en 1986con una meclidatan extremacomo suspenderpor un periodo el reajustepor inflacidn. La pensin prornedio para 1.3 millones
de personasdel sistemaantiguo se rnantuvo hasta 1990en niveles del
orden de 160ddlaresmensuales.
No es tampoco ajenaa esa presidn fiscal provocadapor la reforma
del sistemade pensionesel hechoque el gastoprhblicoen salud,educacin
y vivienda lTal'as14ollevado a finesdel rgirnenmilitar en 1989a un nivel
22'ft,menor por habitante que en 1970,imponindole al nuevo rgimen
democrticoun desafioenormelrl.
Los serviciossocialesbsicosfueron focalizadosv la salud primaria
y l a e d u c a c i t ip
n r i m a r i ay s e c u n c l a r fi a
t r e r o rm
r t r r r i c i p a l i z . r c laassic, o m o l a
distribuci6nde subsidiosmonetariosde pobreza.El personalde estasreas
pasa regirsepor el clerecho
privado dei trabajoy sufriouna alta irrestahilidad laboral y descensos
en sus ingresos,que en algunoscasosllegarona
ser equivalentesal menguado salario minimo. La educacidnptiblica fue
financiadamedianteaportespor alumno y se estimul la educacinprivada subvencionada.La calidad de la educacinptiblica cav fuertementev
se amplio Ia segregacion
socialdel sistemaeducacional.
ia saluclpublica
R i c a r d oF f i e n c h D a v i s . " D e s a r r o l l oc c o n d n t i c o- " -e q u i d a dc n C h i l e : h e l c n c i a sy d c s a f i o se n c l
relorno il fa clenroclacia".Colecr'i tin E \ t udi ! ).rC'l F,PL,'\N.3 1. 199 1

144

sufri un fuerte deteriorocon la reforma del sistemade segurosen la dcada de 1980,al permitirsecomPrarsegltrosprivados con la cotizacinobligatoria,desfinanciandoel restodel sistema,en el que se concentr6adems
la atenci6nde "los malos riesgos".
Jr.rntoa la sistemticaexternalizacinde la ejecucinde la iuversin
pirblica y de los serviciosde apoyo, se vendieron ul-los3 500 millones de
us$ en activos ptiblicos.se reprivatizaronprimero entre 1973y 7978las
c1eSalvadclrAllende, se reprivatiempresasintervenidaspor el gc-rbierno
que entraronen falencia
financieros
zaronen 1985 87 los conglomerados
en la crisisde 1982 83 y fueron intervenidospor el Estado,v en 1985- 89
se privatizaronunas 30 empresaspblicastradicionales,con estimaciones
que seflalanque la prdida patrimonial para el Estado fue importante y
con una disminucidn cle ingresosfuturos de ttn 0,85anual del PIBrr2.La
velocidaddel procesocuadruplicel llevado a cabopor los couservadores
britnicosen la dcadade los aiios ochenta,sin un mercado de capitales
desarrollado,provocndoselas prdidasmencionadas.La gestinautoritaria del funcionariado,con carenciacompletade estabilidady fuerte discriminacin politica, fue acompafladapor la eliminacin de los sistemas
de formacidn,con excepcidnde los militares y serrricioexterior,y de una
fuerte desvalorizaciclnde la funcidn ptibltca.
En resumen,la reforma lleoconservadoradel Estadocompenssus
efectosfiscalesdesfavorablesmedianteun ajusteradical de los componentes socialesdel gasto pirblico. Este ajuste se agregd a la triplicacin del
desempleo,la contraccinsalarial(en 1989los salarioserarl en plomedio
un B7,menoresque en 1970y el ingresomfnimo ur-r107imenor) y la caicla
de las transferenciasa los ms pobres.
No debe extraflarque esteexperimentoderirrarael1un incremento
sustancialde la pobrezaabsolutay relativaen Chile. La igualdad distributiva sufri un fuerte deteriorobajo el rgimen milital, medida como distribucin del consumo en el Gran Santiagode acuerdo a las encuestasdel
en 7969el }',ii,ms pobre de la poblaIrrstitutoNacional de Estadfsticas:
ci6n consumaun79.4'/,,de los bienesy serviciosdisponibles,en 1978un
de los mismos,mientrasel 20'i,,ms rico de
74.5'7,
y en 1988slo un 72.6'/,,
la poblacicinattmentsu participacinen el consttmode 44.5'n,a57.0'I,y a
I v l a r i oN fr l c e l . " P l i v a t i z a c i t i .nvf-i n a n z r sp b l i c a se: l c a s od e C h i l e l 9 t t 5 -1 9 8 8 ". C t t l t ' t i t i t tE . t w l i r t s
c t L P L , , \ N . 1 61. 9 8 9

745

51.9'/,,respectivamente.Como el consumo global promedio se mantllvo

constanteen dichos afros,las prdidasy gananciasde consumofueron absolutas,y no sdlo relativas,para los ms pobres.

La estrategia de crecimiento
con equidad: un balance contrastado
La agendade cambio de las politicaspblicasluego de la recuperademocrtica
en 1990se situ en el contextode fuertesdemandassocin
cialesy de un veto parlamentariode la minorfa conservadora,dadas las
anomaliasde la institucionalidadpolitica chilenaactual,e incluy algunas
reformasen el mercadode trabajoy un incrementode la amplitud e intensidad de las politicassocialesgraciasa refonnastributariasparcialesnegociadasen el parlamentoen 7990y 1993.El gastosocialaumentdentre 1990
y 1997en promedio en Lln 75(ii,,aunque no de manera uniforme, pues lo
hizo en 172r,enedttcacin,en704'/,,en salud,en 68'11,
en vivienda v en 48'/o
en pensiones.Como proporcin del PIB, el impulso es mellos notorio: el
gastosocialpasd de represerrtarun72.9')i,del PIB en 1990a un 1,1.fil, en
7997.Elmayor rendimientotributario permiti un alza de 1.2puntos porcerrtualesdel PIB en el gastosocial,lo que secomparacon otro gran esfuerzo, el de hacerpasarel equilibrio fiscalobtenidocomo promeclioentre1980
y 7989a un supervitde los ingresossobrelos gastosdel got'riernocentral
de 1.8'/,,promedio del PIB entre 1990y 1997.
Chile ha venido experimentandoen los tiltirnostreslustrosun sigrrificatirrocrecimientoe incluso se sitira en el rnundo entre los paisescon
"alto desarrollohumano". Ello resultade la clasificacin
del PNUD, con
(74,9
7997,
la
vida
datospara
que considera esperanzade
anos),la tasade
(95.2')i),la
(tasa
alfabetismode los adultos
escolaridad
bruta de matricula
de 77')i'para los tramos de edad de educacinbsica,media y superior)v
el ingreso por habitante (4 820 US$ a precio de mercado y 12 730 US$ a
paridad de poder de compra).En el contextolatinoamericano,su desempeflo recientees muy bueno.
Al mismo tiempo, segtinlos datos de no siemprefcil comparacin
recopiladospor el Banco Mundial, su distribucin clel ingreso es de las
ms regresivasen el mundo, slo superadapor pafsescomo Brasil,Colombia, Paraguayy Sudfrica.

I16

Un fuerte ritmo de crecimiento

y de
promedic'r,
El crecimientoanual entre 1990y 7997I'rasido de 7.8'i4,
6.2fltpor habitante.El de 1998,afrode impacto de la crisisasitica,fue de s6lo
3.4'i1,ypara1999,aflo de recesin,se esperattna leve caida del prodttcto.
Por el lado de la demanda,tanto las exportaciolrescomo la inversi6n
han empujado el crecimiento (con tasasde incremento anual promedio en
mientras el collsumo global ha
7gg0-97de 70.fi, y 11.6'li,respectivamente),
crecido ms desde 1990(al 7.8,/,,al aflo) que en el periodo final del rgimen
aunque con menos intensidadque las variables
militar (4.9%,en 1985-89),
en1990-97,miende
anteriores.El consumo los hogaresha crecido a|18.4'/,,
a la mitad
cifra
inferior
tras el consumode gobiernolo ha hecho slo al 33%,,
del crecimientodel producto:nadie puede sosterterseriamenteque los gastos priblicoshan tenido una sobreexpansi6nen Chile, sino todo lo contrario.
El ahorro nacionalbrutoha fluctuadoentreel 20 y el 24'fi,d'elPIBy la
formacinbruta de capital fijo entreel 20 y el25';i,del PIB' La inflaci6n ha
pasadode un27'ft,en 1990a un 4.7'ft,en 1998.El supervitfiscales sistemtico y lra fluctuado entre un 0.9%,yun2.57,,del PIB. La deuda externaha
disminuido a la mitad como proporcin del PIB y aquellade carcterpittrlico estentre las ms bajasdel mundo. El dficit en cueutacorrienteha
sido ampliamentefinanciadocon ingresosde capitalesde largo plazo, con
restriccidnde la movrlidad de capitalesde corto plazo.

Cuadro6; Crecimientodel PIB por habitante (%)

Afros necesariospara duplicar el PIB por habitante
Ario-s

3L

1e9Q-20
1971-7?
DZ!7e

30

1980-89
7990-97

38
13

Irrrtirlrs: .\ partir cle CEPAL, B.rnco Ceutr.rl de Chile e INll

Los sectoresproductivossujetosal comerciointernacionalcrecieron

en7989-96aI5.0')i,alaflo (lideradospor la pescay por la industria manu-

747

facturera,con tasasde 6.7y 5.2'i,,al airo)y los no transables(lideradospor

el comerciov el transporte)lo hicieron al7.0'1,anual.A ello no es ajenoel
que el tipo de cambio real haya disminuido en un 30i/ndesde 1990.Los
cinco principalesproductos de exportacinar"1nrepresentancercade la
mitad de las exportacionesv el colrreun 40(/,,
de ellas(en la dcadade 1960
representaba un 74')i,del total ).
Sin embargo, segn informacin clel Ministerio de Economia,los
mercadoscubiertospasaronde 120en 7987a 767en 7996v el nirmero de
productos exportadospasd de 7 437 a 3 886. La proporcin de recursos
naturalesno procesadosen lasexportacionestotalespas6de 71.5t1,
en 1985
a57.0'/nen1996,lade recursosnaturalesprocesadospasde 22.3'/(,
a32.8,i,,
mientrasla de las manufacturaspropiamentetalespas de 3.2',lo
a9.5'1,del
total, cifra que se triplic pero que permaneceatin muy modesta.
Estos resultadosevidencian un histrico buen desemDeiioen materia de crecimientoy de equilibriosglobalesclesde1990,al punto que el
tiempo necesariopara duplicar el producto por habitantepasd de 38 aflos
bajoel rgimenmilitar a sdlo 13 afrosen1990-1997.
Sin ernbargo,la crisis
de deterioro de los trminos del intercambio de origen externo de 19987999ha provocado una detenci6ndel crecirniento,poniendo en evidencia la vulnerabilidad de una economia pequeiia como la chilena,en circunstanciasen que las ventajascompetitivasde cliversosde sus recursos
naturaleshan ido perdiendo fuerzapor la emergenciaclenuer.oscompetidores y los avancestecnoldgicos,asf como la prevalenciade enfoquesy
mecanismoscon resultadosprocfclicosdel manejo prhblicode los shocks
externoscoyunturales.

Una polarizacinsocialpersistente
Los efectosdel crecimientoproductivo sobreel ur4tlcol-ransido significativos,corlul1incrementode 3.5',?,
al ario descle1990,auncluetrenos intensos
que en 1985-89(periodoen que el empleocreciclen 5.7'/,,alafro).El desempleo
abiertottrbanopasde 17(i,de la fuerzade trabajoen 1985a 5.3',1,
en1997.Los
han mantenidouna travectoriade crecimierrtoreal de 1.2,)i,antralen el
snlnrios
perfodo 7990-97(y de ur-r4.9'rt,para el salariomfnimo), rer..irtiendoel escaso
crecirniento
de 1.7')i,dela iiltima etapaclelrgimenmilitar.
El crecimientodel empleo y de los salariosdesde1990tuvo sin ernbargo poco impacto en las disparidadessocialesy en la distribucidn del

148

tJesitttncirtPermanecenen grados elevados,

ingreso. Las tlesigunltlades
indicadoresde distribucin por quintiles
a
diversos
medidas de acuerclo
segtinel ingresoper cpitade las familias.
El20'/,,ms pobre de la poblacidntiene,en relacidnal207,'ms rico,
ms embarazadascon bajo peso;ms nifrosdesnutridos;ms desercinde
jvenesde la escuela;ms desocupacin;ms dependientespor ocupadoy
ms hogareshacinadcls.El segmentoms pobre tiene,a la inversa,mucho
menor coberturapreescolar,escolarmedia (en la educacinbsicala cobertura es prcticamenteuniforme) y universitaria; muchfsimos menos
niflos en e\ 20'1,de establecimientosescolarescon mayor rendimiento;
lrerlos asalariadoscon contratode trabajoy menosmujeresque participan
en la fuerzade tralraio(ver el crradro7).
La mala distribucin de los ingresosautdnotnosexplica esta situacin de desigualdad,alavez cluees explicadapor las disparidadesen el
capital humano que resaltade la evidencia reseliacla.El crecimientoha
mejorado la posicidn de todos, pero no genera espontneamentemayor
ecluidad.La relacin entre los ingresosautnomos del20')/,,ms pobre y el
20'ii,ms rico era en 1998todavia ms desigualque en 1990,pasandode 1
a 14 a 1 a 15.5,a compararcon las relacionesasiticasy europeas(del orden
de 1 a 6) y las de paiseslatinoamericaltoscomo Uruguav.
Esta regresivadistribucin de los ingresosno ha sido estableen la
historia econdmicade la segundaparte del siglo 20 en Chile. Con datos
desde 7957parael Gran Santiago,Contrerasconcluyeque "durante la dcada de los sesentael coeficientede Gini exhibe niveles medios de desigtraldad (entre0.5 y 0.55).Entre 1970v 1971Ia desigualdaddisrninutrey
alcanzandosu mximo histricoen7987.A
luego crecesignificatirramente
oartir de esteafroel Gini comienzaa caerhastamediadosde los noventa,
momento a partir del cual dicha tendenciase reviertenuevamente"rar.

f ) r n t c C o n t l c r i l s".D i s t l i b u c i t i nd c l i n g l e s oe n C h i l c N u c v c h e c h o s y a l g u n o s t t t i t o s " . P e t : r T r zIti t t t . r

I999.

749

CuadroZ Desigualdadesde situaci6npor quintiles

de hogaressegtiningresos,1998
Qrritttilcs
11

1
Increso-s
prontt' dio ntt,trsrtnlcs

86.615

Snlud
'.:iEnrltnrnzldns
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Hognlc-s
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Fir.irf('r ElrcttestasCASE\, \IlDEPLAN,
rnientos escol.rrts. (.) D.rtos l..1r.r 1996.

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r'Funcl.rcitin \.rcion.rl l..rr.r l.r Strl.cr.rcitin rle la pobrt,z.r p.rra rerrcli-

Por otro iado, la reiacidnentre quintiles se ve rlisminuida a 12.9en

7990v 13.9en 1998si se considerala totalidad cielos ingresosmonetarios
de las familias,es decir si se agregaa los ingresosobtenidos autnoma,
mentepor ellaslos subsidiosmonetariosque recit'ren
del Estado,los que er-t
el casocleChile han aumentado.
(distribuidasen 1998a 345 mil personas,
Las ptensioucs
lsistettcil/cs
subsidiocuvo monto es el de mayor significaci6nentrelos de tipo moneta-

150

tinicofnnilinr (entregadoa 954 mil beneficiarios),lansignnrio), el sLiltsitlitt

cifu.fnmilinr(distribuida a 2.4 millones de beneficiarios),el subsidioal cort(entregadoa 462 mil familias)y el subsidiode cesnnt{n
tle ngrmptotnble
sttttro
(otorgado,siempreen 1998,a27 mil personas)han aumentadosu monto y
hechade la asignaciufamiliar.A la vez, aunque escobertura,excepcidr'r
tos subsidioseu dinero se han concentradornsen 1998que en 1990en el
segmento del 40'i, ms pobre de las familias (especialmentepor la focalizacindelos dos primeros subsidiosmencionadosy Por la supresinde la
universalidadde la asignaci6nfamiliar desde 7992),no logran disminuir
sino marginalmentela desigualdaden los iugresosatttnomos.

Cuadro8; Distribucidn del ingresopor quintiles

de ingresoaut6nomoper cpitadel hogar

-or1,,lt

-,g,.ru-,,,rf,t-r,0,

leeo

teqS

+t ] a,r tt l?,tr
3,7

tl.S,,t,s'iiu,,*,tatnrior,

8,0
t

18,1

ll,7

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57.3

33,7I z3,o * 1q,1 , tl,? -_ lo,l i, zo,J- 15,eI s,5

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1920

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1,1 i q.? ; 12,3 L lB,1 ' 5q,9 ' 12,93 ]

t,1 i a,t I rt,s i le I

so, 13rl8 Il

f / r . i r f . rD n c u e s tC. rA S E \ , \ ' l l D l - P L r \ N .

Algunos autoresconsideranque "comparadoscon otrospafses,los ms

pobresde Chile recibenuna fraccirirrdel ingresosimilar a las que recibenlos
pobresen ellos" 14*,con lo cual el problernadistributivo chileno seriala existencia de una pequefrafraccinmuy rica de la poblacin a expensasde la
participacidnde los sectoresmedios.No parececlarode qu paisessetrata.Si
a e d c s a l l o l l o c: r e c i n r e n tcou n e q u i d a d "e. n C . T o l o z a1 E . L a l t e t a( c d . )
J o a q u i nV i a l . " L a e s t l a t e g i d
Chile crt lo.suotentu. l)olnrcn Ediciones.Satttiago.l 9c)8.rr.l 87.

151

la comparacines con los de mejor estmctnradistributiva,es decir los industrializados,no cabeduda la existenciade un problemaque involucra a los ms
pobres:si se considerael 40',/r,
de menoresingresos,las cifrasde participaci6n
en el ingresototal son de 12'I,en Chile y de entre2111,,
y 24Toen los paisesde la
OCDE (ver el cuadro5).El20'|, de l-rogares
de menosingresosobtieneer-rChile
del orden detrn4')Ldel ingresototal contradel orden de5,l,,en EE.UUy Reino
Unido, de 6()(,en Bolivia y China, de 8i%en Espafra,Holanda v Suecia,de 9,1i,
--enestecasono del
en Japn(segrlnestadisticasde distribucin de inp;resos
consumo-relativamentecomparablesrecopiladaspor el BancoMundial).
Es ciertoque nrlmerosospafsestienenparticipaciones
de los ms pobresen el ingresosimilaresa la de Chile o mucho menores,como Guatemala, Brasily Panam(del orden de 2%). Tmbines cierto que cada cual es
libre de escogercon quien compararse.
Lo que esmenosdiscutiblede acuerdo a la evidenciainternacionales que la estructuradistributivaen sociedades de distintos niveles de riqueza parecetener un importante componente
de decisinpolitica y socialde largo plazo antesque resultarineluctablemente del nivel de ingresopor habitanteo de caracterfsticas
culturales.Claro estque el autor citadopostulaque "una sociedadmuv e.rtrictaen asegurar una completaigualdad de oportunidatlesprobablernente
r'.1a ahogaiel
principalmotor del progresoecondmico)'material" v que "estaopcinpuede servlida en sociedadesmuy ricas,pero no lo esen aquellasmspobres...so
pena de perpetuarsu pobreza"rr5.Eqtees el tipo de argumentoque no le
concedemrgenesal cambiode situacindistributivasobrela basede extremar la posicidnque se rebate(obteneren breve sihracionesde "completa
igualdad de oportunidades")v que desechatoclalgicade tipo rar,vlsiano,
es decir de birsquedade disminucionesde las desigualdacles
hastael punto
en que ellas no pongan err peligro la mejoria absolutade la situacidndel
grupo distributivamente ms desfa'n'orecic-lo,
birsqueda para la cual nadie
puede sostenerseriamenteque no existenmrgeneserrun pais como Chile.
Otros autoresmorigeran la situacin distributiva chilenasobrebasesms empiricasy se planteanconsiderar,ademsdel ingresomonetario
disponible,la estructurade lclsgastosen salud v educacicln,con 1oque la
brechadistributiva entre quintiles de ingreso disminuirfa a cercade 8, es
decir una desproporcirrms aceptablelr".
. l o a q u f rVr i a l . o p . c i l . . p . 1 9 3 .
. l o s d e G l e g o l i o y O s c a r L a n t l c n e t c h e".F . q u i r l a dd. i s t r i h u c i t i nl d e s u r r o l l oi n l e g r a d u r "e. r i I l
C o r l i i z a ly J . V i a l ( e d . ) .( ' ( ) n s t r u \ ' ( n d(())l t (i o n ( ' . \D
. o l n t e n .S a n t i l g o .I 9 t ) 8 .

752

Pero estaes una vfa equfvoca,Puesse requiereconsiderarla totalidad de los gastosptiblicos y de las contribucionesobligatoriaspara ser
rigurososy hacer vlido el razonamiento.Muchos de los gastospr.'rblicos
son de consumo colectivo,no susceptiblesde valoracidn monetaria por
hogar muy simple (2cuntoconsumecada cual de un parque?)o bien dimuchasobrasde infraestructuraProrectamenteregresivos(especialmente
ductiva y las pensiones).Adems, en este casoespecificoel clculo sdlo
consideraen educacidnel gastoen crditouniversitario(de suyo de carcter regresivoen Chile), y no la totalidad del gastoen educacidnsuperior,
que lo es todavia ms dada la concentracineu hogaresde altos ingresos
de la mayoria de los universitarios.A su vez, en el clculosobresalud sdlo
se consideralos aportesde cotizacionessegtin quintiles de hogares,que
ms
son "progresivos" a pesar de la orientacicinde la cotizaci6ndel 301?,
en
que
en
circunstancias
del gasto,
rico a segurosprivados,descontndolos
corresponderiaconsiderartambin los financiamientostributarios por quitr"ampliatiles de hogares,que son regresivos.Estetipo de consideraciones
das" sobrela distribuci6nde los ingresos,qlle procurau matizar la regresividad prevalecienteen materiade ingresosmonetarios,debieraudarsepor
superadascon la estimacicinde la Fundaci6nNacional para la Superacin
de la Pobrezapara7996,laque revela que los gastossocialesen su acepci6n ms amplia son en definitir.'aregresivos(ver el cuadro9), dado el peso
del gastoen pensiones,que reflejala desigualdadclela distribucinprimaria del ingreso;un gastoen vivienda relativamenteneutro v gastosprogresivos en subsidiosmonetarios,salud y educacinque estnlejosde comdistributipetlsarlos factoresanteriores,sin consiclerarlas caracteristicas
vas del restodel gastopirblico y de las contribucionesobligatoriasal fisco.
Internarsepor estecaminoes todaviams complicadosi seconsideracomparaciouescon otros paises:por eiemplo eu Franciaun recienteestudio
y la tributarevelaque para el20'X,mspobre el conjuntode transferencias
rico, la rems
pata
el
20'li
70/rl
ingreso
en
un
ci6n directa aumentan su
los
ingresos
La relacin entre
dtrccidn del ingreso es del orden de 75')1,.
promedio del 20'ihms pobre y los del 201/,ms rico pasa asi de 7.6 antes
a 3.8 despusde estasoperaciones:estamos
de impuestosy transfereucias
en Chile bastanteleios,como hemos visto, de una situacinsemejanterrT.
V e l F l a n o i s B o u l g u i g n o n ." F I s c a l i t e t R e d i s t r i b u t i t l nL. a F t a n c ed a r t su n e p e l ' s p e c t l l e
Conseil d'Anlll'se Econotttiquetlu Prenrier I\tlnistt'c.
intcnrationirf
e". c l Fisculitct Ratlistributiotr.
L l l ) o c L r r n c n t l t i oFnl a n a i s eP. l r i s . l 9 9 l J .

153

En suma,la sihncirtnctunldedesigunl
Llistribucin
dcl ingreso
se
Ttrinrnrin
9r07)n
cottln estructttrn
tributnrint1rtose corrigesirtonnrginnlmcta
ctntnlgtttttts
trntrs.ferencinsy
otroscontltLtnerttes
del gnsto
cl queesglobnlnrente
rcgresiTttiblico,
t'o,prevaleciendouna polarizacinprofunda de la estmctura distributiva, la
que tiendea consolidaruna sociedadestructuralmente
dual y desigual.

Cuadro9; Impacto distributivo del sistematributario

y del gastosocialen Chile, 1996
L)acil Lltirrsrcso

1.(10'/,,nris plbre)

Distribucitirr
Prinrnrin
dtl irtsr,l:,o

!,45
2,74
317
4,73
5,7
6,76
R))

iit,oo
rc ii
40,75
Rclocitirt

28,1

Distriltucirt
del inqrcstt
dL'sllus
tle irrtpuestos
'i, tlcl totnl

I
,

Distribtrcitirt
dr'l cnslo socinl

';,,dt'l ttttnl

l,4o I

2,63 _
3,61

J59

5,47 ,
6,64
8,20
10,61

9,.11
8,46
9,Q0

)!2

10,48

1175

!,0e

8,26 l

10,61
!0,53
11,03
13,73

)qJ

Frtcttk's:Eclu.rrt1rrEnsel, Alex.rntlcr Galt,tovic, l. ( l.tudi() ll.rdd.1lz, "Reforrn.r'fribrrt.rri.r v L)istribrrcirinrlel Insrc. r ' e r t ( l r i l e . ( e r t l r , r r h L ( , , n ( ' r n r , r A p l i e . r J . r . t r r i r, Li rr '-(ilrrli.l rL. 'i . . \ 5 r , lrLt .x r r r l r r r i , l . r , i , , r r \ r r r . rpr,.rrrl . r l . r
Strperacitirrrle la I'obrtz.t, llnr;'1115la.
pnro ln fut'urn ytlilitrt sLttirrl,
Julio (1e t9c)9,par.r g.rslo soci.rl.

Cabe constatarque a pesar de los buenos resultadosclela reforma

tributaria realizadaen 1990(conun aumentode los tramosmarginalesdel
impuesto a la renta, revertido en la reforma de 1993y un incrementodel
IVA, con un crecimientomayor de la recauclacidn
absolutade los impuestos directosque los indirectos''* ) y la consiguienteexpansidnclelgastoen
las politicas socialessin impedir en absolutoun alto crecimiento,estaha
N4antref
Mlrfin. "El llnancianriento
llscalen los airos90". en R. Corldzari J. Virl (c(l.). ('onstt tr t'ttdrt
t t 1 titu t e s . C I t r P L A N . | 9 9 8 .

754

logrado alterar en poca medida las tendenciasen la distribucidn de los

frutos del crecimiento.
Lo anterior se explicaprobablementepor el gran peso de la concentraci6n excesivade los acti'"'osfisicosy humanos en Chile y la existenciade productividadespolarizadasentre y al interior de los sectoresproductivos,con
mercadosimperfectosde capitalesy con regimeneslaboralesy mercadosdel
trabajopoco favorablesa una distribuci6nno desigualde lc'rsingresossalariales. La organizacidndel trabajo vigente no privilegia, salvo excepciones,el
enriquecimientode las tareaso la "implicacil-Inegociada"de los asalariados
en los procesosproductivos.Prevalecepersistentementeun sistemade "comando y obediencia"pre-moderno.Los enfoquescon recursoa la inteligencia
y capacidadinnovadora de los asalariadosque realizanlaboresde ejecucidn,
es culturalmenteajenaa las prcticasempresarialeschilenasms frecuentes,
de una baia inversicinendgenaen capacitacinpara incon la consecuencia
crementarla productividad del trabajo.A pesarde las reformasa las normas
de despidoe indemnizacionesy a aquellasrelativasa la organizacinsindical
y la negociacincolectiva,los sindicatossttelenseguirsiendoPercibidoscomo
una amenazay no como una contrapartenecesariapara la expansinde la
empresa,o al menoscomo un actorcon el que hay que contar,Comoesel caso
en diversaseconomiasindustrialesmaduras. Es entoncesexplicableclue el
sindicalismonacionalponga fuertenfasisen la persistenciade la persecucin
revertidapor las reforantisindtcalen la empresa,la que ha sicloescasamente
mas merlcionadas.

Una nueva agendade reformaspara una estrategia

de desarrollo igualitario
Politicas pblicaspnra eI crecimiento
El esfuerzode crecimientopara alcanzaruna mayor prospericladque
acompafreel logro de nuevas metas igualitariasespecificassigue sienclo
muv exigenterr".No da lo mismo creceral 6'J, que al 3'i, por habitanteal
!r'.'

de ideas.cspecialttrcnte
Nlucliasclelasiclcmaqufcxpueslasson fluto de intcrcatilbios)' contr,rstacitin
c61 Alral Diaz tcspeclodc las politicastle ftrtuentoplotluctiro. Nlalio Albulquerque.Guillctnto
N{aliaAnglicaIbiltez tespccttr
Calrpclr y JosN,lanuclNlansillalcspectodc las politicls labtx'ales.
N,larioNtarcelv CuillelrttoArenaslespcctode laspoliticas
rleI6stlercch6stle la rnujer'.Nlanuell\'tal'1[n.
tlscalcs.Alon Car ieles rcspeckrdel rrianejodc los lceursosnttutalcs y CarlosTapiarcspectode las
de lo que siguees etttet'lntcntcdcl lutor.
politicasculturales.aunquclii rcsponsahilidad

155

aflo (a partir de los US$ 5 mil per cpita actuales)para obtenernivelesde

produccidncomparablesa los hoy ya alcanzadospor paisesdesarrollados,
como se reseiiaen el cuadro 10,aunquese trate de magnitudesno corregidas por paridad de poder de compra y de esemodo generarmejoresespacios de solidezecondmicapara avanzara Llnamavor ipualclad.
La fragilidad econmicay los desecluilibriosy fluctuacionessereinsiempreun obstculo antesqtreuna avuda para avanzarhaciaobjetivosigualitarios.
Mantener la expansidnde la ltima dcadav superar las turbulencias de 7998-7999supone consolidar condicionesmacroecon6micasque
favorezcanla estabilidadsin herir el crecimiento.La tasade desemnleono
inflacionistaen Chile es probablernentems baja que la que ha venido suponiendoel BancoCentral,especialmente
por el grado de aperturacomercial y por el potencial de incrementosde productividad en el sector no
sujetoa la competenciainternacional,lo que deja un lugar para las politicascontraciclicasde estimulo de la demanda.Estoinvolucra esoecialmente la polfticafiscal:si sepiensaque el desempleoes cercanoal de equilitrrio
no inflacionista,es perjudicialtodo dficit priblico;si al contrariosepiensa
que existe un margen sustancialde reduccin del desempleoactual sin
presionesinflacionistas,un dficit fiscalcfclicoes legitimo.
Cuadro 10: Afros de crecimiento de la economia chilena para

alcanzarel PlB/habitantede 1996de diversospaises

Tnsndc crccituictrto
3"i

6':1,

Coran

16

13

38

N.Zclnitlii

11
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48
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EE.UU.

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7r
Ftrtilfc; .r partir de OCDE, Corr4'ti'sNntirrirnrrr.i9il8.

756

a,

JA

ar
.)+
a,
.)o

Estono escontradictorio,sino al contrariodirectamentecomplementario, con mantenerIa politica de evitar el dficit estructural(el dficit que
permanececuando la economia funciona cercadel pleno empleo). Cabe
aceprarqlle aparezcandficit ciclicosvinculados al subempleotemporal,
pues la polftica econmicano puede abandonarel objetivo de estabilizacitin coyuntural.No hay que confundir los dficit estructurales,a contener
con una s6lida disciplinafiscaldotada de amplia credibilidad,y los dficit
ciclicosque contribuyen a reanimar la coyuntura econlnica.En efecto,si
la politica fiscalha de jugar un paPelcontraciclico,debe disponer de mrel presuEienesde maniobra para precaverel inicio de futuras recesiones:
puestono puede serun instrumentoglobal para sostenerla actividaden el
largo plazo. Sin perjuicio de las decisiones"discretas"(en el sentido estadistico)que la sociedadpuede tomar cada cierto tiempo para disminuir o
aumentardeterminadosgastospblicosy stls respectivosfinanciamientos
tributarios,una prcticaprudente de regulacidncoyuuturales de.iarcrecer
en trminos"continuos" los gastosal mismo ritmo que el PIB tendencialy
los ingresosal ritmo del PIB efectivo,con un saldo nulo en el ciclo si convergen ambos en el largo plaz6t:tt. Esta es exactamentela situacin,por
ejemplo, de la dcadade 1980en chile en materia de supervit y dficit
del PIB en 1985y
fiscales,con puntas de +5.9'll,del PIB en 1980y de -3.6')1,
saldo promedio nttlo.
Paraun pafs pequefroy abierto como Chile, la solidez presupttestaria
de capitahacelasvecesde variableanclapara los mercadosinternacionales
suficiente
no
pero
ampliamellte
les.Estasolidezes condicinnecesaria
Para
La experienciaindicaque antedeteriorosde
1aestabilidadmacroecondmica.
los trminos del intercambio con el exterior (que en el casochileno ocurren
con frecuenciapor las variacionesciclicasde los preciosdel cobre,harina de
pescadoy celulosa)debenevitarsepoliticas pro-ciclicas(como las aplicadas
en 1998en materia de politica monetaria y fiscal) que agravan los efectos
corrtractivosde la demanda generadospor choquesexternos,v dejar jugar
los estabilizadoresautomticos,incluyendo el ajustecambiario.
Por su parte, los supervitde balanzade pagosverificadosen la lse explicanpor inversionesextranierasdirectasde gran magdcada
tima
nitud en el sectorde recursosnaturalesy por un importantexito exportaEsta idca se encuntrt en Ricaldo NIarlner.
C b , n L . 6 1 . a b r i ld e l 9 t l 8

'Pofftica

157

llscal. ciclo 1' ctecitttiento". Rcvisld de l(t

dor. su consecuencia
es la disminucin tenclencialdel tipo de cambioreal,
que inhibela expansinexportadoray sustihridorade importaciones,
dando
lugar a una versinchilenadel llamado "mal holancls",es decir aquelque
desalientala competividad de los sectoressujetosal comerciointernacional por el efectoen los preciosrelativosque generael componentede "renta ricardiana" en algunasde sus exportacionessigr-rificativas.
si frentea expansionesde la actividad generadorasde presionesinflacionariasel BancoCentralopta por incrementarla tasade inters,suele
aumentarseel ingresode capitalesde corto plazo,acrecentarse
la volatilidad de la coyuntura,especialmenteen materia de vulnerabilidad frente a
los efectosde contagio,y eventualmenteaumentarsela terrdenciaexp.lrsiva con apreciacindel tipo de cambioy deseqtrilibrioen la cuentacorriente. Es por ello que un factor de regulacincontraciclicacruciales la limitaci6n unilateral a la movilidad de la cuenta de capitales.aunoue ello no
haga posible alinear totalmente las tasascie interes internas y externas.
Tambines pertinenteregular los flujos de inversidnen recursosnaturales
de modo de morigerar su incidencianegativaen la competitividadglobal
de la economfa.
Incluso cabe abordar mecanismosalternatirrosde contencinde la
demanda.Desdeluego,la apelacicintipicamenteliberal a disminuir el gasto ptiblico es poco efectivapues steno representams de un quinto de la
demandaagregada.Por lo dems,en el casochilenoestaes una recomendacidn que desdeestaorientacidnsehaceen toda circunstancia,ya seade
sobrecalentamiento,
de equilibrio o de recesidn...
En cambio,puedesertil
el uso de tasastributariasal consumoque se aumentenen situacionesde
excesode gasto para incrementarel ahorro pr-'rblico
v se disminu\r1rl
"n
situacionesinversas.Estosmecanismosdeben activarsepara deiar de hacer recaererrIa tasade inters,con su fuerteimpactoerrel t'mpleocolateral
v efectosno deseadosen 1aestructurafinancierade lasempresasslrl acceso
al financiamientoexterno,el mayor peso de las politicascleestabilizacidn
coyuntural.
En definitiva, la politica macroeconmicadebe orientarsea reestablecer el cfrculo virtuoso de crecimientocon estabilidad.En palabrascle
RicardoMartneq,"en el juego entre los agentesprivados y el sectorptibrico, la solucincooperativapasapor la garantiade estabilidaclque alargael
horizontetemporal de las decisiones.El cfrculovirtuoso r" p"ifilu .rntldo
es factibleel clculo econ6mico,cuando las percepcionesde la demanda

158

futura son establesy cuandolos agentesno persiguengananciasocasionales causadaspor cambiosbruscos,sino proyectosrentablesen el sectorreal
de la economia.Setrata de crear...las condicionesde un cfrculovirtuoso en
que las empresasinvierten porque hay demanda y los consumidoresconsumen y ahorran porque hay empleo"t5l.
de las emsistrrricn
Se requieretambin aumentar la corrrytetitilidnd
presaschilenaspara lograr una especializacidnproductiva cada vez ms
dinmicay flexible,incluyendo abordarlos nichosde mayor valor agregado con una politica ms activay selectivade colaboracinpblico-privada
en la materia.Mejorar el accesoa los mercadosde capitalesdomsticoses
crucial para un mayor desarrollode la capacidadempresarial.Ello es vlipiso,como las que
do en primer lugar para las acciouesde bancade segltrldo
viene realizandola Corporacinde Fomento de la Produccina favor de
las empresasmedianasy pequenasy en la generacicinde nuevos instrumentos de provisin de crdito y de accesoal crdito.Tambinlo es para
plso,como un acreceutadopapel que podrfa caberlea
acltrellasde Ttrirtrcr
organismospblicos con importante experienciaen la materia como el
Banco del Estado,el Instituto de DesarrolloAgropecuarioy el Fondo de
Solidaridade lnversin Social,papel que parecenecesarioampliar antes
que restringir,eu la medida en cllleestasinstitucionesconsolidensus caPacidadesde evaluacinde riesgcr,si se qttiereaminorar la selecci6nadversa
por la existenciade costclsde transacen el accesoal capital,especialmente
ci6n que no permiten suficientementeser sujetosde crditosa la micro y
pequeiiaempresaurbana y rural con viabilidad econdmica.
A su vez, es necesariopara Chile consolidarun accesodiversificado
intencionandoun vfncttlo comercialms
v establea los grandesmercaclos,
estrechocon Amrica Latina, que absorbecon mayor facilidad 1aproduccin nacionalrnselaborada,y mejorarla capacidadde negociaci6npolitica y econdmicadel pais hacia el restode los grandesbloquescomerciales,
corrlos cualesChile ha venido, bilateralmenteo en asociacincon el Mercosllr,negociandola ampliaci6n de sus oportunidadescomercialesa travs cleacuerdosde libre comercio.

rr7r.r'i/., p. 89
RicartloN'laltner'.

759

Un nueaoprogrma redistributizto
En materia distributiva las cosasno son ineluctablesni inmodificables.La desigualdadde ingresospuede ser muy diferentesegthnlas sociedades v variar de acuerdo a sus decisionessocialesy politicas y no son
necesariamente
contradictoriascon el crecimientopues, como hemos expuestoen los diversoscapitulosprevios,pueden ser factorescontribul,entes a la expansinproductiva.
Lo que hace la diferencia,junto a las intervencionesen el mercado
de capitales-para restringir la selecci6nadversade los pequeflosproductoresy de los provectossin historia-v en el mercadode trabajo-para restringir las discriminaciotres
salarialese incrementarla productividad de la
fuerzade trabajoy para indtrcir una implicacionco(rperatir.a
c1elos asalariados a partir de reglasque l-raganposible una mejor reparticin de los
incrementosde productividad-,son los sistemastributarios progresivosy
los gastossocialesprogresivos.No hay recetasmgicasen la materia:se
requiereque el pais mantengaun crecimientoelevadoy estable,manejede
manera adecuadasu insercinexterna,intervengaselectivamenteen los
mercadosde capital y de trabajo y en ciertos mercadosde bienes y que
gastee invierta bien pero inevitablementems que hov errigualdad social.
Ello no ha llevado en absolutoa la quiebra a los paisesque practicanla
economiade mercado,con las debidasregulaciones,pero no la sociedad
de mercado.Inundar,a partir de una concepci6ncledarr,r,inismo
social,las
diversasesferasde la vida con relacionescompetitivasde tipo mercantil,y
su secuelade inequidadesentre dbilesy fuertes,no es el tinico destino
posiblede las sociedadeshumanas,ni tampocoel cleIa sociedadchilena.
La sociedadchilenano debeseguirconcibiencloel trabajoexclusivamente como un factor prodttctivo.EI trnbnjocs tnntltirtrtrri,irtcttlosocinl,
en
el quecnltcconsngrnr
dereclns,
Esosderechosson valiosc'rs
en sf rnismospara
una sociedadcivilizada:cuandoademsavudana constituirmarcosclaros
y establesen los que se desenvuelvela actividad prodtrctir.av no incluven
desincentil'osantiecondmicos,
son coadyuvantescon los necesarios
aumentos de productividad que la economiadebe lograr para hacer posibleun
mayor bienestarcolectivo.
Estos derechossocialescivilizatorios y no desincentirrantes
deben
abarcarlos tttintos socinles
que la sociedadgarantiza,la colterturtttle los
(enfermedad,desempleoy vejez sin ingresos)y las
grnrtdesries.qo-s
socinlcs

760

en el pais, asf
politicas ptiblicas cle soporte a la igunltlndde oytortunidndas
del
como las regulacionesde Ia actividad privada cluegaranticenderechos
(incluyendo
de
las
discriminaciones
la
eliminacin
e7In
en4)resn
trnbnindor
nnty dereclrtts
y cottsurttitlor
de gnero,edad y tnica),,/,lrlclrosdt'l rtstrnrio
Estees el moderno proyectode gobierno del mercado.
biertttles.
Optar por crecerdisminuyendolas desigualdadesy minimizando la
regulndory
pobreza,requierela construccinprogresivade un Estndosrtcinl,
prosubsidiario
tipcl
meramente
al
de
fo,
alternativo
tlel
crecinicn
ltrttrttotor
econdmico.
del
liberalismo
la
agenda
pio de
Cabeprecisar,coll Norberto Bobbio,qtle "aunque el liberalismoconciba al Estadotanto como Estadode derechocuantocomo Estadotninitno,
se puede dar uu Estado de derechoque no sea minimo (por ejemplo el
Estadosocialcontemporneo)y tambin se puede concebirun Estadominimo que no seaun Estadode derecho(como el Leviatnhobbesianorespecto a la esferaeconmicaque al mismo tiempo es absolutoen el ms
Entre los sostenedoamplio sentidode la palabray liberal en ecottotnia"l5r.
res de la agendaeconmicaliberal chilena confluveu hov en la idea del
Estado minimo tanto los que la impusieron sin Estado c-lederechoentre
1973y 1989corno los que la impulsan, a vecescou la conviccidndel converso,adscribiendoal Estadode derecho.De ahi su fuerza actualen Chile.
La agendaeconcimicaliberal ha logrado ganar terreuoerr las lites
chilenas,es decir aquellaagendaque procura disminuir el gastoptiblico,
terrninar con la progresir.'idadde los tributos, restringir la redistribucin
del ingresopara no dar a lugar a las dependenciasque generarfala protecci6n social,privatizar toda procluccinpblica y desregularlos mercaclos
para supuestamentedejarlosasignareficientementelos rectlrsos,todo en
nombre de la maximizacin del crecirnieutocomo slrjetivo unfvoco de la
polftica pblica. A esta agenda,carentea estasalturas de imaginacin y
que para tenerxito trabajapor el desprestigiode lo ptiblico,v a la larga de
la propia democraciaen tauto expresidncivilizadade lo ptiblico,cabeopoy
c()nltn EstndoDL'ttrccrdtic
cl nrarcndo
de gobarrtnr
igtLnlitnrin
ner la Ttro7ttrestn
descentrnlizndo.
Socinlde Dereclnde cnrdcter
Como hemos sefraladoen los capitulosprevios,el mercadoesun buen
asignadorde recttrsosen detenninadascondiciones,pero tambirres ineficiente sin iutervencionesgubernamentalesselectirrasy es destructor de la
N o r b e r t o B o h b i o . L l e r z r l i . s t r u r t ' t l a n n nl -routtt' cl rkt r. dCe u l t u r a E c o n i i n t i c a . N 4 x1i c9o1.3 9 . pl 7.

767

cohesinsocial,territorialy de los ecosistemas.

Aunque no estde ms subrayar que institucionesque permiten intervencionessobrelos mercadosen
defensade gruposde presi6nminoritariosv de interesescorporativos,especialmentelos qr-reconcentranel patrimonio econdmico,ller.'ana que el remedio pueda resultarpeor que la enfermedad,cabeestablecer
una conclusin
fundamental:el mejoramientode las deficienciasasignativasv la reconstruccinde la cohesinsocialy territorialy del equilibrioambientalrequiere
de slidasy fuertesinstitucionescorrectorasde dichos efectos.

El EstadoSocial
En estaperspectiva,constmir un EstadoSocialen Chile suponeeclificar tres pilares:primero reconocerque hav rrrtinros
socinlcs
ntin ltnjosquc
ptuedert
nuttrctttnrsa;
segundo, reconocerricsgo.s
-socln/cs
que puedenuiltrirse
rrtrsnLiccundntrrcnte;
y tercero,proponerse realizar todarria mayores esfuerzos efectivospara logrnrrnrisigunldnLl
en dignitlnd,tlcrechos
!/ lltot"tunidndcs
de los miembros de la sociedad.
El anlisisy la experienciaindicarl,como ha venido sostenindose
a
lo largo de estelibro, que ello no inhibe el crecimientonecesariopara aumentar la prosperidadcolectivav especialmente
la de los econmicamente
peor situadosen la sociedad,sino que tiende a incrementarlo.
Asegurar una mayor provisin bsicade ingresosy bienes)' servicios socialescomo derechosciudadanosexigiblesindeperrdientemente
de
los recursosde que se dispone,es decir mayoresntritnossocinles,
supone:
- Establecerel derecho
n ncceder
n nctit,idndas
tentTtrtrnlcs
deinsercitinTtroductianmedianteprogramasdescentralizados
de empleo de interscomunitario. |unto al tradicional empleo ptiblico asociadoa obras urbanas es
necesarioinnovar con programasde serviciosa las personas(apovo a la
terceraedad v a actividadesde seguridad,educacionalesv deportivas)y
de mejoramientoambiental (forestaci6n,eliminacicinde microbasurales,
mantencidndel bosque nativo), para los que deseantrabajary no logran
hacerloen el mercadode trabajo,remuneradosen un 85l1iclelsalariominimo y acompafradosde entrenamientopara mejorarsu empleabilidadeconmica, de modo de mantenerel incentivo a la insercinen la emnresa.
asegurandoadicionalmenteen estecontextoa toda personasin recuisosla
atencinde salud y el accesoa bienesculturalesv de recreacin,en niveles
que evolucionencon el nivel de ingresoseconmicosdel pafs.

r62

- Fortalecere\ derecho
el trrcrcndo
interuiniendo
bdsicos
n obteneringresos
tle trnbnjon trnustlc snlnrittsnirnuts, para los que obtendrian salarios de
equilibrio de mercadoinferioresa 1osocialmenteaceptabley no ilrcompaLas condicionesecondmicasdel pas
tible con la eficienciamicroeconmica.
hacenposibleincrementarlos salariosmfnimos pagadosen la empresasilr
perjudicarel empleo.No es trn objetivo irrealistaprocllrar uua rneta para
el salariomfnimo cercanoa\50'il,del ingresopromedio por habitante,como
el existenteen diversos paises.Un salario de iugreso al empleo para los
menoresde 23 afrosvinculado al uso de la franquiciapara capacitaci6nen
las empresasy a los sistemasde contratosde aprenclizaje,de formacin
dual y de aprendizajealternado,de nivel inferior al salariominimo adulto,
permitiria evitar el eventual impacto negativo de ttn mayor salario minimo sobrelos jcivenes.Diversosestudioseconomtricosdisponiblesdemttestran, por lo dems,qlle un salariomiuimo ms alto disminuye en diversos
paisesla rotacinen el empleo y favorecela inversidn en capacitacinde
las empresas,sin tener un impacto negativo en la ocupacinr5r.
- Fortalecerel derachon oltteneringresos
ptnrnlos
nl mnrgutdel mercndo
(con pensiouesasistenciales
ms altasI' acceso
ntl1oressin ytret,isiu
ttdtiltos
y los triiiosett
a alimentaci6ny transporte subsidiados),los discnprncitndos
(con
ms
para los que
familiares
altos),
subsidios
de unrginditlnd
sitttncirirt
no es posibleni deseablela inserciueconmicaa travsdel trabajo.
EI costofiscal de un programa de estetipo (que incluya cluplicarla
pensin asistencial,llevar 1apensin mfnima a 100mil Pesos,duplicar la
ttn
asignacinfamiliar y crear50 milempleos comunitarios)representaria
(it
(suponiendo
una
2.7 del PIB de 7999y un7.1')',,delmismo en el aiio 2006
anual).
tasade crecimientode 6',/,,

. alcelona1
. 996
J e a nP a t r fF i t o t r s s iL. , ld ( b d t ( p r ( ) l t i b 1 oP. a i t l i i sB

763

Cuadro 11:Programa de incremento de minimos sociales

Cnsto Adiciottnl
MM d4tesos
,

,\4\4 t15 5

,,)i,del PIB
dc 1999
tL'.lirtrndr,)

Totnl

689.3;11

1.301

1. Pcnsiottcs

597.124

1.116

),76

lnrn 400 trrrlTtcrsouns

h rcr( ||tctrtnr Pt tr sititt

202.536

382

0,60

Mrirrrn tn S3',|it(hnstn cietrmil ltastts)

388.888

731

13.977

E3

1,16 1
0,13 l

13.917

83

0 , 13

54.000

102

0,1q

5,1.000

102

0,16

D t t y I i r '1 1l,''r ' r t Si t i t t n : i s / r ' l t r ' i r t l

2. Sttbsidios
n lnsfsntiliss
D trp I it nr srrl,sirlitr l'nttt i I inr
pnrn 900 ttril ltr:rsttrrns

J. P1'ltgrnnurs
de enrytlco
P ntg r ntnl,I i tn7,Iao,s
Corrrtrrtitnrios
pnrn50 trtilpr:rsortns

p.rriir de Le'\,t1c I'rt:suprrestostlt'l Sectirr I'tiblicrr r, Direccitin de l)1ss11pr11sslos

Llcl \linistt,rio r1t,H.rll,i]li:'"

En segundolugaq,un EstadoSocialdebeprocurar protegera los chilenoscontralos grnndesries.go-s

q ln inseguritlntl
ecttrrtrricl7,
especialmenterelevantedada la amplia y frecuenterepercusi6r-r
en srl economiade las turbulenciasde los mercadosmundiales.Esto supone:
- Avanzar con rapidez a un sistemacleprrolrrcitTr
dc irtgrcsos
pnrtt los
LlesenrTtlendos,
destinadoa mantenerpor un periodo una proporcin de los
ingresosde quienespierden o buscarrun r-llrevoempleo,medianteahorro
previo obligatorio,cotizacionesdelempleador(aplicandocotizaciorles
ms
elevadasa las empresascon mayor frecuenciade despidos,como en el
sistema norteamericanode seguro de desempleo y su "experiency rating"tr+) y subsidio pirblico focalizadoen los asalariadosde menoresinLa flexibilidad sirrcontrapartidasno es sino mera precariedad,que
iresos.
V e t E c l n t t u tNl l a l i n r a t r d . L c . t t t t i . s u t i o t t . s t r l u r i u l e . t t l u t l t u r , , ! t ' t l t I t ' r r r 1 t l td, .' A
t t n, taul.rC
onseil
se
Econonriqud
e u P l c n r i c rN l r n i s t r eL. a D o c L u n c n t a t i oFn' r a n a i s e
P.l r i s . I 9 9 1 1p. . 6 8 .

164

amenazaademscon l-rundiren la pobrezay la exclusineconmicay social a quien pierde su empleo.

- Aumentar la cttlterturn
s deuejez (un terciode la fuerza
de lttsTtensione
ndeundnentre salario
de trabajono estprotegida) 11urn tnsntle reertr1tlttzo
de actividad y pensin (del orden de 70'/,,),lo que suPone incentivar la
cotizacinde los no asalariados,otorgarlescapacidadesde gestin a los
trabajadoresorganizados,disminuir los costosde administracin(confuerte
regulacidnde los gastosde bsquedade afiliados y disminucidn sustancial de las barrerasa la entraclay de la coucentracindel sistema),hacer
ms justos los requisitosy el modo de clculo de las pensionesy otorgar
prestacionescomplementariascomo reconocercomo cotizado el tiempo
dedicado al cuidado de los nifros a toda mr-riertrabajadoray una nlleva
pensinpor prdida de autouomfapor razonesde salud.
- Mejorar el accesoala ntencittTtrinnrintle sttlutl,fortaleciendoel sistema de postas,consultoriosy centrosde salud familial junto a un rediseiio
del sistemade libre elecci6n,caminando a Lln mecantsmode medicina familiar con financiamientoptiblico per-cpitay contribucionespersonales.
- Mejorar el accesoa ptrestnciones
integrnlcs(con especial
lrcspitnlnrins
rrfasisen las enfermedadescatastrdficasque convttlsionan1avida famique garanticedichasprestaciones.
liar) medianteun segttrornriuersnl
El tercerpilar del EstadoSocialque propollemosconstruir es el que
algo ms que una consignavaga -que
lraga de la igunldndde o1torturriLlndes
la agendaliberal a vecesagregapor decoroal viejo listado de funcionesdel
EstadoGendarmedecimonnico-para transformarlaen uuo de los fundamentos de la vida colectiva.Esto requiere:
- Avanzar fuertementeen la proteccinde la infanciacon la prohibicin
del trabajo infantil, la consolidaci6nde los programas de salud y nutricin
el mejoramientode los centrosde acogidade la infanciaen
rnaterno-infantiles,
asfcomouna Defensoria
dificultades,la creacicinde tribunalesespecializados,
Ptiblicaque haga valer activamenteel respetode los derechosdel nifro.
- Dtrplicar la coltcrturnde ln eLlucncitt
de rriiiosnrcrnresde 6
ltreescolttr
qtte alcanzaun 307actualmente,extendiendolos sistemasde salas
nr7os,
cunasy jardinesinfantilesa los sectoresde menoresingresosque hoy prcticamenteno se beneficiande ella (en el quintil c1emetlos ingresosde la
poblacinsdlo un 24'ii,de los niflos accedea la educacinpreescolatcontra un 56'1,,enen el quintil de ms altos ingresos,segn la encuestaCASEN
para7996).La desigualdadactualmenteexistentees notoria en una etapa

765

de la vida que requierede atencionesy accioneseducativasapropiadas,

sin perjuicio del rol del cuidacloinfantil para facilitaruna mayor incorporacinde la mujer a la actividadlaboral(que eshoy en Chile proporcionalmente muy inferior a la de Brasil,por ejemplo).
- Formar a los niiios v jvenespara que se transformenen personas
competentes,capacesde aprenderbien, de trabajarbien v de ser ciudadanos reflexivosy con valoreshumanos compartidos,mediante el derecho
n
urmeducncin
escolnr
grntuitnde cnlidndTtnrntodos.Ello supondr fortalecer
la reforma impulsada por el gobierno del PresidenteFrei en materia de
jornada completallevndolaa 1140horasen bsicay 7260horasen media
al2002 y orientar los contenidoscurricularesa la adquisicinde saberes
amplios (con "lo mejor que seha pensadov seha dicl'roen el rnundo") que
fortalezcanla capacidaclde aprender.Ampliar el dcrechtt
a nccedar
s cscuclns
ptednggicnnrcnte
eficientcs
esuna condici6npara la igualdad de oportunidades,lo que requiereprofundizar el reforzamientode insumos educativos
escolaresallf donde los logrosson inferiores.Sedebecontinuarel esfuerzo
de disrrrirtrtir
lnsbreclnsdc rendinrien
fo en educacinbsicav media con la
aplicacitinde la JornaclaEscolarCompleta,los Provectosde Mejoramiento
Educativo,los programasde Mejoramientociela Calidad 1'Equidad de la
Enseiianzabsicay media, 1ared informticaEnlaces,el proyectoMontegrarrdede liceosde anticipacin,el programapara escuelasbsicasde sectorespobres (P900)y para eclucacinrural, la reforma curricular,el desarrollo profesionalde los docentes),la televisineducativa.
- Consagrarel dcreclnn tn serdiscrituhmtlo
nrbitrnrinnrcrttc
ur In ascueln
por razonesde creclo,salud, dificultad de aprendizaje,situacidn de ios
padreso embarazo,especialmentecuando los establecimientos
son pfrblicoso recibensubsidiosprhblicosde cualquiernaturaleza.
- Trabajarcorrtrnln scgregncirr
escolnra partir del hecho que la educacinparticular pagada retine en 7999cercade un 101i,clela matrfcula,
aquella con financiamientocompartido trn 27')i,v la de-tipo gratuito un
hoy 5 tipos de establecimientos
63'/,,.F{ay
a partir de las reformasde los
aiios oclrentay de la reforma tributaria de 1993:los de tipctpnrticulttr7tn(26')',,de la
gndo,ptnrticulnrsubztencirtnndo
confitnncinntierttoconrptnrtitlo
matricula subvencionada),pnrtictrlnrsulti,enciortndo
grntuito (12'i,,de \a
misma), rnurci1tnl
cort.firtnrrcintrriertto
comltnrtitlo(restringido a educacin
media,con3'/nde la matriculasubvencionada)
y municiptnl
grntuito(58'/,,)
jerarquizados
cuyos rendimientosestnseveramente
de mayor a menor.

766

Si se sigue con estetnecanistno,la edttcacinserel soportesecularde la

desigualdad,junto al problema de la segregacinsocial en el espaciourbano. Termitrarcon el financiamientocompartido es ul1aposibilidad de
inhibir la segmentacidn,asi como alternatir.'amentelo es introducir ttn
sistema de incentivos econdmicospara diferenciar focalizadamentela
subvencina la persona,y no sdlo otorgar ms recursosal establecimiento pobre mediante programasde reforzamientode insumos.Otorgar una
nttisnltn n los uiriosLlet'nnriliasqtrc recibensubsidiostttt'trrttnrios
subuertcin
por otras carenciases de administracidnrelativamentesimple e incitar a
los establecimientosque rechazan a los niflos ms pobres (que suelen
tener menos rendimiento y ms problemas conductuales)a incorporar a
trna parte de ellos, v asi rnejorar su oportunidad de accesoa una educacin de calidad. Incluso este mecanismo deberia abarcar a los colegios
particnlarespagados.
- elevar la retetrcitittettal sistetrncscllnr,instaurandouu nuevo sistema de becaspara educacidnmedia, v estimular qtte muchosjdvenesdesocupadosvuelvan a la escuelaa formacionesde uivel tcnicoque validen
la educacinmedia, o a formas de capacitacincombtnadacon educaci6n
bsicay con proglamas de trabajo cotnuuitario de reinsercin.Esta beca
debieratenerurt valor equivalentea una canastabsicade alimentosy ser
percibida por las madres de j6veuesentre 15 y 19 aflos de familias ms
pobrescon el objetode temittrtr lttutseinrtznnrcdiny aumentarla capacidad
de retencidnde j6venesde familias pobresen el sistemaescolary en combinaci6n con formaci6npara el trabajo.
- Consagrarel derecho
sttlrctlpl',.1g1stt ncceder
Ttornftritoo ln educncin
gando a los mecanismosexistentesuua becacon ctlposptlr regiciny comuna que asegllrenque ningtin jorrentalentosoquede fuera c1ela educacin
superior por carecerde recursos,inclu1'endoCentrosde FormacinTcnica e InstitutosProfesionalesde calidad debidamenteacreditada.
- El desarrolloigualitario del pais sttpotreque personas/grupos y
territorios gocen de similaresoportunidadesno slo ecoumicasy socialessino tambin culturales.Cabe dar uu nuevo impulsc'lalaprticticn
nrnsiun
dcl tleTtortcy 1aconstruccin,renovaciny recuperacindel ltntri'
q
culturnl.fisictten tocloel pafs, asicomo establerrttttrit'tLlelctlrtipntrtiutto
creandottna red territorial
Multiuso cn contlnt{ts,
cer CcrttrosCrtlturnles
de bibliotecasde nueva generacidncoordinadapor una GrmrBiltliotecn
LleChile,junto a la digitalizacinde los tesorosbibliogrficosy un ma-

767

vor accesoa los museos. Cabe tambin ampliar el nTtotlLt

n lttscrendores
(Fondart,Fondo del Libro y la Lectura)y desnrrollnrTtolos
culturnlesde
excelettcin
nrtisticn,especialmenteen regiones.
- Otorgar ms derechosa los pueblosinclfgenase igualdad de oporttrnidadesrequiereno s61osu rt'cottocitrientLt
cotrstituciLnnl,
sino consagrar
el respetode la diversidad cultural y una mayor cobertura del FortdoLlc
Ticrrnst1Agunsque haga posible afianzarterritoriospropios de las cornuuidades,junto al desarrollode programas de infraestructurasocial y productiva en las zonasindfgenas.
Esta secuenciade accionesde igualacin de oportunidadesdeben
siempreorientarsea la ampliaci6nde las capacidadesinnovativasy al fomento de nuevasactividadesproductivas.
Una agenda de reforzamierrtocle la coberturade los riesgossociales
requierede una reestruchlracinde sus sistemasde financiamientoque se
mencionarms adelante.La igualacicinde oportunidadessuponeun mavor
costofiscalinferior a7'/,, del PIB de 1999.Junto al reforzamientode los minimos sociales,esteesfuerzoes financiablecon reestmcturacidnde gastosv con
nuevos ingresosfiscalesprovenientesdel propio crecimientode la actividad
econ6mica,asi como la eliminaci6nde exencionesfiscalesrnjustificadas.
Sobreel Estadodebe recaerentoncesel deber ineludible de organizar 1asolidaridad con los desposeidospara aseglrrarlos mirrimossociales
indispensables;de organizar la coberturade los grandesriesgos(desempleo, enfermedad,vejez sin ingresos)de modo de disminuir la precariedad y la desproteccinde las grandesmayorias de escasosingresoscuya
posicicinen el juego del mercadono les permite acceclera los mecanismos
privados (que por 1odemsno los aceptande no mediar subsidiosptiblicos,en un demostracinde lo que la teoria econmicamoderna llama la
seleccidnadversa)y de asegurarla igualdad de derechosv oportunidades
sin discriminacionesde gnero,de edad y trricas.

768

Cuadro 12:Programasde igualacinde oportunidades

AdicittnLtl
(MNI tlaTtesos)

'ti,PIB de 1999
(estirtndo)

MM LiS $

Tttttl

288;;3

-.-l
5+5

0,86

l. L,ltrc'ttitt
L) t rpl i t' LtciLitt tla gns fo pt'ccsco/rlt

170.726

321 '

0,91

10.1

0 , 16

taa

si os

D t rpl i cnc irt tle st tbi' et t c i ti t r

is.ooo

.;

0,20
0,!5

15000
15.000

28

qlr1

is

0,0.1

I nrylgl lrtdiiurns

75.000

r12 _

pnrn150trtilltn.

75.000

112

3 . P 1 ' 1 1 r/ 1 ' ;

2.1.884

17

0,0,

24.88,1

17

0,07

18,933
2.90.1

36
5

lnoz

11.962

28

67.157

Itt , tttr:;>
ltrtlrrt'
C i l t t r t i l B c c n - sR c f c i l c i t i t r t ' s c t t l n r

.
ii

Qrrliiccnril Bccns
I / r i l ; i ' t : i / , i l i , t r , r d i t ' i r t it r t lt :

Trtirttnnril Bt'cnsflcrrrcrt-
TfurrnsV lgtttls
FttrtLlo

o))

l) rrpli cncii rt gn-sf os

Ltct it,iLluddc1tot't it,n
I

1. C1!turo
Forrdodcl Artc
Duytlicncitirt
Fotdodel libro
Duytlicncitt
C rt,ncitin rcd m ul t i nrcLlinl

'

0,06

0,0i
0,04 i

I rrLirft;.r r.rrtir de Lev tle I'rcsttpttestos tlel Sector I'irblico, 199v

El Estsdo regulador
El Estado debe legitimamente acrecentarlos derechosdel trabajador
directosen ln e.ficiencia
en la empresa.Muchos de estosderechostienen e.fecttts
de los asalala
implicacidn
cuandoincrementan
especialmente
eilry)rcsnri(tl,
riados en el destino de la empresa,la calidad de su desempeiioproductivo V
y productividad,disminuYendo
a aumentarsu capacitacidn
susclisposicin
la rotacidn,el ausentismoy el trabajode baja calidad.Adems,estosderede cctttTterncirt,
socinlq lns ctutductlts
lo cohesiu
glttltnlntetlte
chosirrcrerrtarntt
la
y
adecuados
estables
ms
confiables,
creandoentornos
Para innovaci6n y
para el creestratgica
nueva
alianza
la actividadempresarialcreadora.Una

769

cimiento con cohesinsocialdebe avanzarhacia una "implicacin ne5;ociada" de los asalariados

en los procesosproductivospara aumentarla productividad, 1aadaptacidna las nuevastecnologiasy el mejoramientode la caliclad.Nada impide avanzaren otorgara los asalariadosuna voz en la concepcidnde los procluctosv una responsabilidaden la gestitrproductiva.
Los propios empresariosdebieraninteresarse
por negociarla prestacidnde
un trabajoms rico, ms cornplejoy con contrapartidasde cooperacinpor
parte de los trabajadores.
Ello debierainteresartambinal sindicalismocon
el objetode defendermejorel empleo,los salariosy lascondicionesde trabajo en una perspectivaestratgicade construccidnde una creciente"estabrlidad dinmicadel empleo" que se haceposiblecon la fortalezacompetitiva
de las empresas.Paraello resultanecesario:
- En primer luga1,reforzar el tlerechtt
0 ttoscrdiscrinirndttsrltitrnrinnrcrttc ert el trnbnjocon diferenciasde trato, condicionesde.tratrajoo remurleracin,por razonesde gnero,tnicas,discapacidado de cualquiernaturaleza, lo que ya contemplaen parte el C6digo del Trabajo,pero sin incluir las
sancionesy mecanismosde fiscalizacidnque haganefectivoel clerecho.
- Consagrarel dereclnnl tictnpto
liltre,conuna jornadalatroralque respete
el mximo de ocho horas y las nonnas sobrehoras extraordinarias,de modo
que el trabajono impida el desarrollode una vida rnshtrmanav plena.
- Fortalecer
el dcrccho
n ln cnpnt'itnri1i11
11
para los
fortrrori,irt
l,t,rrttttrr,'ritc
trabajadoresde empresasprivadas v de serviciosptibiicos,que mejorelas
competenciasy oportunidadeslaborales,medianteel cambio del sistema
actualde subsidio(que no es utilizado en ms de un tercioclelpotencial)a
uno de obligacidnde gastocon descuentotributario, de moclocluela empresaque no capacite,individual o asociativamente,
no pueda treneficiarse del incentivo tributario.
- Hacer efectivoel dereclpo orgnniznrliltretrrt'tttc
nsttcirtciottcs,
garantizado por la aprobacinrecientepor el parlamentode los ms irnportantes
tratadosde la OrganizacinInternacionaldelTrabajosobrelibertad sindical. Las normas deben proteger a los trabajadoresque deciden formar o
renovar un sindicatoa travsde fuero para toclosquienesconcllrran a sll
constituci6n,por un tiempo que cubra desdeqtreseinscribencomo patrocinanteshastala constitucidndefinitiva de la or5;ar-rizacin.
- Establecerel dereclnde los nsocindos
n orgnriznciorrcs
sindicnlcsn negt'tcinrcolectiuntnettte,
modificandola legislacinactualpara arnpliarla cobertura legal de la negociacina tocloslos tipos de trabajadoresdependientesde

770

un empleadot junto a la ratificacindel convenio 151de la OIT clueextiende

este derecho a los trabaladoresdel sector ptlblico. La legislacin no debe
medianteacuerdoeutrelas partes,pueda negoimpedir que,especialmente
ciarseen nivelesdistintosde la ernpresacoll sindicatosinterempresao de
eventualesy transitorios,por obra o faena terminada, en casoscalificados.
Ello supone consagrarel derechode los trabajadoresde temporada agricola
a la negociacincolectiva.Para que seaposiblemejorar la posicinde los
en la distribucinde los incrementosde productividad,esindisasalariados
pensableestageneralizaci6nde la negociacidncolectiva.Hoy abarcaa sdlo
440 mil trabajadores,es decir menos de un 10i, de la fuerza de trabajo' 56lo
negociatrn7,3ll, de los asalariadosde las empresasde lnenos de 50 empleados, el 2,7'/,,de los trabajadoresde la agricultura y el 1,9'/ude Ios de la cot-tstruccin. Con las reformasactualmenteen discusin eu el parlarnento,ser
de negociaci6na ms de dos millones
posible extenderel derechopoter-rcial
Setrata de establecerla prcticahabitualen las
adicionales.
de trabajadores
nacionesdemocrticasy desarrolladasde fijar bilateralmeutelas condiciones de trabajo y empleo y por esavia mejorar la cooperacidnen la empresa
con respetode los interesesde los tral'rajadores.
- Ampliar eI LlerechLt
tlc lostrnbnjndoresuilticrtospor utla negon Ttrttteccirt
seanafiliadoso no a un sindicato,otorgndolesfuero por el
cttlectirn,
cittcitirt
mismo ntimero de cliasque l-roycubre a los rniembrosde la comisin negociaclorauna vez que ha terminadoel proceso(60 dfas),con el fin de reducir
las errentualesrepresaliasposteriores.Si bien el Cdigo del Trabajocoutempla la configuracidnv sancicinde diversostipos posiblesde conductasdesde sindicalizaciln1'negociacin
lealesdel empleadoreu materiade de.recho
colectiva,las sancionespecttniariasdeber ser propiamentedisuasivas.El
derechoa hueiga no debe incluir la posibilidad de contratar reemplazantes,
pero debeaseguraren el casode los serviciosbsicosla obligacinde prestapara la poblacidnms careuciada.
cionesmfnimasque son indispensables
- Ampliar el dereclnn unnrnejor ptrttteccitr
delosnsolnrintlLts
Ttorlosorgntleltrnbnjo,mediantela ampliaci6nde sus atribuciones
rrisrrrcs
fiscnlizntlores
y medios y el plenocceso
dotada de una mayor cobera unn jttsticinlnborLtl
tura y celeridad.
- Respaldarel tlcsnrrttllo
aumentandolos recursos
del situlicnlisrro
Sindical y amDesarrollo
Capacitacin
y
Fondo
de
que se destinanal
sindicnlTtarnnctunr
pliando su cobertura,asf como establecerel tlereclrc
de snlud t1todnsnquellnsen que se puede oficioert materinsTtreaisionnles,

777

dan ver afectadosderechosde los trabajadorespor incumplimiento de

obligacionesdel empleador.
Una mayor protecci6na la mujer trabajadorarequierede acciones
especificas:
- Fortalecerel dereclndeInsrnndres
trnltnjndorns
n disltorrcr
de snlnsutrns
para niiios de 3 mesesa dos afrosy jardinesinfantileso CentrosAbiertos
para los de 2 a 6 aiios,con horarios compatiblescon su jornada de trabajo,
con cuidado,alimentacinv educacingarantizados,como sesefrala prop6sito de ampliar la educacinpreescolar.
- Favorecerla irtcorTtorncirt
nl trnbnioy Ttrohiltir
ln discrintLt.fanrcninn
cirtdc lnsntttjeres
ertel trnbnjo,en las remuneraciones,en los sistemasde
promocidn y en el pleno respetoa su digrridad de gneroque impida todo
acosoy presinindebida.
- Fortalecerel deracho
n un pariodoTtostnntnl
nuis,fleribleV cotnltnrtido
conel Ttodrc.
El Estadotiene tarnbinel deber irrenunciablede regular los mercados de bienes,en particular de actuarsobrelos efectosexternosde la actividad de las empresasy las personas,particularmenteen el mbito de los
consumidores,los ecosistemasy el uso del territorio, asi como tutelar las
trabasa la competenciav las prcticasmonopcilicas,garantizarel acceso
de todos los chilenosa los serviciosptiblicosfurndamentales
1,n un medioambientepreservadopara las futurs generaciones.
La |:rotrrocirt
y ln rcgulttcitirt
deIn corrrltatcncin
Liclns cntltresls
dt, scrticio
tiene que ver con la defensadel derechode ios consumidoresy los
Trtiblico
ustrariosa contar con un servicio de calidad, continuo \. con Lln acceso
igualitario a 1.Hemos argumentadoque el mejor mecanisrnode participacin privada en 1aampliacinde las inversionesde las empresaspitblicasde serviciosbsicoses el de la concesidn,antescluela venta de activos,
especialmentesi no se cuentapreviamentecon Ltnfilarco regulatorioadecuado. Este debe mejorarsesustancialmenteen Chile para garantizar la
transparenciade la fijacintarifariapara la electricidad,el agua potable,el
gas,las telecomunicaciorres
y el transporte.Por ello debe asignrseleuna
fuerte prioridad a crearla DefensorfaNacional del Usuario v el Ciudadano, al fortalecimentoprofesionalclela FiscalfaNacionalEcon'omica,
al estimulo a las agrupacionesde defensade los consumidoresv al establecimiento de agenciasregulatoriasslidasy no vulnerablesa las presionesde
las ernpresas.Sedebe amplial, asimismo,la proteccindel consumidorde

772

bienesprivados en materia de salubridad,calidad y condicionesde finaneu

ciamientoclela compra y la proteccindel Llsuariode serviciospr-'rbltcos
materia de acceso,tarifasy calidad de sus prestaciones.
sttsterttnble
Las normas y estndaresque hagan viable un desnrrollo
econ6miiutereses
de
sectores
1os
por
sobre
deben
primar
nmbientnlnwrfc
requiere:
Para
ello
se
cosparticulares.
- Dotar a la Comisidn Nacional del Medio Ambiente y sus Comisionnierttnl,
ln legislncin
cunrytlir"
nutouoninltnrnhncar
nesRegionalesde nrnyot'
terminando con las decisionesdiscrecionalesde autoridadesque pueden
ser objetode indebidaspresionesempresariales;
- Acelerar el establecimientode nonnttsy esttirtdttres
de
cttttcnpncidnLl
del aire y clelagua,asfcomo de detencindel
tle ltt corttnnrirtrtcirr
conterrcirr
deteriorode los suelos.
- Desarrollarun programa de corto plazo de reculterncirt
snientnl
en la activicladminera;de recuperaci6nde la calidad del aire en Santiagoy
otras ciudadesde rpido crecimiento;de ampliacin del tratamiento de
aguasservidasdomiciliariasy de residuosindustrialesliquidos y de rnanejo,tratamientoy disposici6nde residuosslidosiudustriales,en el conlirrrpin.
pflrnln ptrodttccirr
tecrnlgica
Llerecorn,ersin
texto dc progrnntns
- Establecer.tlnnes
de nnnajo para proteger las cuettcasy el recurso
hidrico, las diversasespeciesnatirrasde flora y fauna, los ecosistemasde
alto valor ambientaly dotar de mayor capacidadde preservaci6nal sistema de parqtlesnacionalesy zonasprotegidas.
- Mejorar la ley de pescapara incrementarla preservaci6nde los
o en el mxipuesdiversaspesqueriasestncoiapsadas
recursospesqueros,
a elloseliminanmo de explotacinsustentable,y para optimizar el accesc'r
clo la sobreinversiny la sobreexplotaci6n.
- Dar curso a una regulacidnlegal que obligue a la explotacidnestrictamentesustentabledel bosqueuativo a partir del catastrodel recurso
recientementeconcluido y la prohibicin de su reemplazoms all de tasasde 25'1,de cobertura;
- Establecerla obligatoriedadde los estudiosde impacto ambiental
rndependientesen los proyectosde inversi6n;
- Encarecerlas emisionesnocivasy el uso de energiascontaminantes
y establecerel apropiado valor de accesoa la explotacinde los recttrsos
naturalesno renovables,particularmenteen la inversi6n en gran escalaen
la mineria, como detaliarelnosms adelante.

773

Hacia una reforma del financiamiento ptiblico

Paraque cumpla susrolessin asfixiara la sociedad,esteEstadosocial
activodebeseral mismo tiempo econmicoen
V reguladorverdaderamente
el uso de los recursosque la colectividadpone a su disposicicin,flexibley
profesionale11su organizaciln interna,orientado a satisfacera los beneficiarios de la accinpirblicav estarsiempresujetoal controlciudadanor55.
Velar por una politica fiscalestructuralmenteequilibrada,la estabilidad de preciosy la mantencicinde los equilibriosexternos,es una condicin para la continuidaden el tiempo de las transformacionespropuestas.
Paracumplir con las tareasde fomento del crecimientoy de la ecluid a d , e l E s t a d or e q t t i e r e
d e u r r f i n a n c i a m i e n tst ru f i c i e n t ej u
, s t t iv e f i c i e n t e .
La cargatributaria actualerrChile es mayor (Paragual',Bolirria,Perti,Mxico, Ecuador,Argentina, Colombia) o igual (Uruguav,Brasil) a la de muchospaiseslatinoamericanosy menor a la de Malasiao Sudfricay a la de
la mayoria de paisesms desarrollados.Estacargadeberprobablemente
crecermoderadamentems que el producto en un futuro prdximo. Si bien
no tiene sentidoplantearsu incrementoper st,,existenrazonesjustificadas
para establecery financiarlos nllevos programaspirblicosde alta rentabilidad socialque hemos mencionado.Estees un desafiode largo plazo ineludible si se constataque a medida que el pafs crece,la demanda por
bienespblicos,bienesprivados con externalidadespositirrasy sistemas
de protecci6nde ingresoscrecems que proporcionalmenteclue el producto, como tambin la antigua exigenciasocialde mavor igualdad.
Este procesoest inmerso en el contexto de una dismirruci6ntendencialde los 1 500millonesde dlares(un2',1,,
del PIB) actualmenterecaudados por el arancela las importacionesa raiz de la rebalaarrualde 1fl, al
.l998
aflo (hastaalcanzarun 6',1,,)
desdeel 77',lo
vigenteen
\' los acuerdosde
libre comerciocon Mercosur,diversos otros paisesde Arnrica Latina y
Canad.Se podr ller.ar a la prcticaponiendo el nfasisen reducir los
gastosptiblicosactualesno justificados,disminuir la evasin(del orden de
Vel af respecto.Ctrnzaltt[). lllatlner'.I)r,.tr'r,ntruli:utirirt
t ntttlarni.ttt irittlcl I:sttttlttctt l(t t (ut\it it]n.
L O M E d i c i o n e sS. u t i a g o . 1 9 9 ; 1F. - s p e c i a l n r e ni rl )e) p o r ' t u net e
s r e d i s c a r ' l Ll rnse c a n i s n r odse a c c e s o
a l a f u n c i t rp h l i c ap a r ae l i m i n a tl'i r i r c t u r lt l i s c l e c i o n a l i t l al dr e l i r l r r r i rl la c u l l c l u l l n c i o n a ri i i . r ; u c
d e b i e l ad c s p o l i t i z a r s ceo. n s o l i d a t ' spul o l s i o n a l i z a c i 6, vnl-l c g r l p a l l h t c c rh a t l a c l i v ah a s t an i v e l c s
pd
olftica
i e r . i i l ' c l u i c t 'l rcs. j e l h t L u ad e d i r i s i r i n . i u n t o { l c o n s a g l ' aur n a t e l d a d e [ a | c s p o r r s a h i l i , : l a
r e s t r - i n g i tIl aI a st r r d r i r n a s . j e r l l c l u ftal esl o s s e r v i c i o sr s u sc o l r b o r . u d o r .dei sr e c l o s .

774

5',i1,
del PIB) y la elusin tributaria existente(conun nittnero importante cle
exencionesno justificadas),y considerandorerrertirla clara regresividad
del sistematributario chileno.
Este.sistema fue objeto de rmportantes reformas en 19741' 7984-86,
las que sesgaronla estructurarecaudatoriahacia la imposicindel consumo. La recaudacintributaria global dependehoy en ms de un75'/,, de
imouestosindirectos.errparticttlardel IVA. La reforma de 1990increment ia participacindel irnptrestoa la renta a travsde una ampliaci6n del
tramo de ingresosms elevados,situaciduque fue revertidaen la reforma
con las reformasde 1998,que
de 1993,con probablesresultadossemejantes
simplificaronel tratamientotributario de favor al ahorro.
El predominio del IVA en 1aestructuratributaria lleva a una couclusicirrque hay que retener:al 10')i,nrrsricodc In pttlincirtsltttrilttrtn ttrt 77.9'ii,
crt irrtpagoutt 74,4'/,'r/c/ttssttryos
rrtierttrns
cl 10'i(,ttttisTtLtltre
r/r srrsittgrcsos,
Chile
en
tns
regresiva
del
ingreso
es
1o
tanto,
la
distribuci6n
Por
Tttrestostt'.
que antes de recaudarimpuestos.Dada esta situacin, en cl cttrtt't
Lles1ttts
(sin
tlal gnsto7tltlico
redistributit,n
plrco cttlteinsistirur ntrnrcntnr
ln cn1tttciLlnd
-defensa,
iufraespensiones,
embargo,una proporcin tmportantede ste
no es Progresivo),en restrirtgirlns
tructura productiva- irrernediablemente
Esta alcanzaactualmente
ln ettnsirt.
t1ert tlisrrtirtuir
irtjusti.ficnLlns
erertciotrcs
clel orden de 25'/oy es posible llevarla el1un plazo prudeute a una cifra
comparablea la de los paisesdesarrollados,es decir de un dfgito. Analizarellosen las seccionessiguienteslos diversoscompoueutesde una reforma del sistemade financiamientotributario.

Cuadro13:Estructuratributaria chilena (l(,1

I u t t l- n' -r' a_ 'l _ a

. - f

i Dlreckrs
i l,t,lit:',lr'irr
Fucnles: Banco Ccntr.rI r'\linisterio

de H.rcii:nd.r

B d u r l d o F i n g e lA. l e x a n t l e rC i l l e t o . , ' i c1., C l a u d i oR a d d a t z".R e t i r l r t t aT r i b u t a l i a1 ' D i s t r i b u c i c idne l

A p l i c a d a .U n i v e r s i d r dd e C h i l e .A g o s t o 1 9 9 8 .
l n g l e s oc n C h i l e " . C e n t r od e E c o n o t t t i a

175

Lo s itnpuesto s indire cto s

El tributo de estetipo de mavor relevanciaes el impuesto a las venjunto a diversosimpuestosespeciales.
tas y servicios(IVA)157,
En efecto,a
la tasade IVA (78'1,en la actualidad)se adiciona,en porcentajesvariables
sobre su valoq.irnpuestosespecialesque gravan las transacciorres
de los
sigtrierrtes
bienesv servicios:
- los combustibles,exceptolos utilizados como insumo industrial;
- los tabacos;
- los alcoholesv analcohdlicos;
- los productosdefinidos como suntuariosr5s;
- las importacionesde vehiculosde alta cilindrada y de lujo;
- las operacionesde crdito en dinero (Timbresy Estampillas);
- las importaciones,a travsde los arancelesaduaneros;
El IVA es un impuesto que provoca pocasdistorsiones,es ms fcil
de recaudar,pero es socialmenteregresivo,como lo demuestrapara Chile
el estudio ya citado: el10'/,,ms rico de la poblaci6nslo triL'rutapor IVA
un 63'n, de sus ingresosmientras el70'/r,ms pobre paga un 117, cle los
suyospor causade de su aplicacin.Desdeestepunto de vista rroesdefendibleringrtincretueuto
deln tnsnde esteimptresto,
salvocircunstancias
rnuy
extraordinariasde orden macroeconclmico
que obligaran a contenertemporalmenteel consurnoglobal por esta via y que debiera irrcrementarel
ahorro pirblico. La restriccidnde las exencionesexistentespara cliversos
serrricios(en materiade interesesfinancieros,de ctrmpr.rsptil',licas,de primas de seirlros,
de ventasde inmr-rebles
nuevos,de transportes)permitiria
incrementarhastaen ul-l 10(,lo
su recaudacin,compeltsarrdolas cafclasen
la recaudacinpor arancelexterrro,y lo haria ms rre.utr.rl
v eficrente.

A l I V A n o e s l f n a t c c t o sl a se r p o t l a c i o n c sl.o s i n l e r e s c lsl n a n c i e r o s1. : ri n t p o r l a c i r i n

l c o r r r p r adse l
N 4 i n i s t e l id
o e I ) e t i ' n s a l.a s p r i l r r i sd e s c g u l o! r ' e a s e g u r o
l a. s r e n l l s t l c i n n r L r e h l edsi s t i n t a sd e l u
p r i n t e l a .e l t r a n s p r t n ce l ep r t s a i e r t rlst r. se s t a b l c c i n r i e n l o
d sc e d u c i r c i t j \n p e q u c i o sc o n t li b u y e n l e s .
A r t i c t r l o sd e o r o . p l a l i n o 1 n r a r l ' i l : . j o r a sl p i e c h a sp r e c i o s a sp: i e l e st i n a s . a l t b n r b l a st.a p i c e r ; '
s i t n i l a l c s y: a l e s .e x c c p t ol o s c l e p o r t i v oys r t r c h : c a s a sr o t l u r r t easu l o p r o p u l s l d a sc:a r i a r ' :l i r e g o s
a r t i l i c i a l c sy a n n a s .t o t l o sc l l o sa t a s a st l e 5 0 7 .

176

El impuestoa Ia renta
Este impuesto, qtte es el de tipo directo ms relevanteen Chilet5e,
aurlquede escasasignificacinen comparacincon las economiasmaduras,estconstituicloen Chile por:
- el impuesto a la rentade Ttrirrrcrtt
cnte
gn'in,cluegrava las reutasdel capital
invertido en los diversossectoreseconmicoscon una tasaturica de 75'/,,;
- el impuesto tinico de sueldos,salariosy pensionesde segundncotegorin, pagado mensualmente por las personas que reciben una renta del
trabajo,de carcterprogresivo;
- el impuesto gloltnlcom1tlenrcntnrio,
pagado anualmentepor las Personas naturalessobre sus rentasimponibles detenninadasconforme a la primera y segundacategoria,que coustitttyencrditos,de carcterprogresivo.
- el impuesto rtdicirtrLnl,
que afectaa las personasnaturaleso juridicas
clle no tienen residenciani domicilio en Chile y que grava las remesasal
exterior de rentasde fuente chilenacon una tasaparejade 35',I,.
esun impuesto
cntegorin
n lnsenrytrcsas
n ln rcrttnLleTtrinrcrtt
El inpttrcsto
proporcionalde declaracinanual constituidoPor una tasanica aplicable
sobreel fluio de utilidades tributariasanuales(lasclueclifierende las utilidadescontables,al deducirsede stasdiversosingresosy gastosdeclarados no imponibles por las normas vigentes).Las empresasdeben Presentar trimestralmentesus resultadosy calcular una estimacinde los impuestosa pagar durante cadaejerciciocontable.Para mitigar ia cargaque
representarfael pago una sola vez en el afro de esteimptlesto,se ha establecidcrdesde 1972lospagosprovisionalesrnensuales(PPM),los que son
utilizados como crdito tributario en la declaraci6nanttal respectiva.
0 deuertEsteirnpuestoopera sobrela basede las utilitlndes
lterciltidns
gnrinsen el casode las elnpresasque tributan de actterdoa la rentaefectiva
establecidacontablemente,con excepcinde los pequefloscontribuyentes
de las actividadesagricolas,minerasy de transporte,qlle tributan en base
al mecanismode renta presuntacluela autoridad les atribuye.
y baj al 18iri,en 7976,
Hacia 7975la tasaaplicablealcanzaba e\ 20',7,
mientras entre7977r' 1990se mantuvo en el 1O'ii.Desde eseaflo alcanza
d i r e c t oe sc l q L r ca l c t aa l a sh e l e n c i a yr d o n a c i o n c sE. n C h i l e .c s t es ea p l i c as o b l cc l
O t r oi n r p u e s t o
(,'i
r alor liquido lcspectir o. de cardctel proglesivo.con ocl.tol lanrosentte I ! 25',2y stt t'cntlittttento
a n u a le s o o c o s i s n i l l c a t i ro .

777

trn valor de 15')i,

. Hasta1985coexistfaesteimpuestocon el llamado irtrTtuesto ndiciornlrestringidoa las sociedadesannimas,excluyendoa las sociedades de personas,aplicablea raz6n de 40')',,
sobrelas utilidades tributarias netasdel impuesto del 10'li.
Desdela perspectivade la empresa,rro ha existidodiferenciaentreel
impuestoa lasutilidadesretenidaspara reinr.,ersicin
en la empresao en otras
empresasv las utilidades repartidascomo dividendos.Sin embargo,una
reformade junio de 1989permiti6 en las postrimeriasdel rgimenmilitar la
eliminacinde las utilidadesretenidasde Ia basedel impuestode primera
categoria,por lo que el impuesto implicito en esta situacin se llev a 0f7,.
Las utilidadesrepartidascontinuaronsiendogravadascon la tasadel 10%.
La reforma de 1990signific el retorno al rgimen de tributacin sobreutilidadesdevengadas(afectandoen consecuencia
a lasutilicladesretenidas)y a
su vez incluy un incrementode dicha tasade un 70'/,,a un 15,1i,.
Cabeseflalar que estetributo constituyedesde1984un crditopara el impuestopersonal que tienen que pagar sus dueflos,por 1oque a larga las empresasno
tributanpor susutilidadesen Chilerno.
Las empresasdel Estadoson un caso
aparte-puestoque el fiscono es personanatural-1,clebenpagar adiciorralmentea la tasade 75'/r,un impuestode 40')i,sobresusutilidades.
Cuadro 14: Recaudacin del Impuesto
de Primera Categoria (MM de pesos de 1996)
AtTtt

7987

iesb
iDsq
isso
1991
lc)rl2
7993
lqq4
tgqt
1996
Frrt'irfr': Servicio

cle lmprrcslos

Racntrdnciorr

I
I

168.481

ii?.iss I
lizt+5 I
sz.szg
1
233.689
+26.q{g
197.264
528.r{58
5u.e;7
679.030

Intt'rtros.

U n a c l c s c l i p c i r icnl ee s t o sp l o c e s t ) s e c n c u e n l r ae n C u l l o s B u t l n e v i c hl A l e j l n t L o . l a l a ." t r o l i t i c a
'.
T l i b u t a r i a1 'a h o l r - ut l c l a se n r p r e s l s R e t i . s tt ltc , | t i l i . i . l i ( ) t t t i t t i r ' ( )l l. . l . 1 9 9 7 .

778

Como puede observarseen el cuadro 14,en 7990\a recaudacindel

impuesto a las utilidades de las empresas(primera categoria)sereduce a
de la aplicacidndel impuesto sobre
cercade un tercio,como consecuencia
la tributacin sobaseretirada.En 1991sta se recuperaal reestablecerse
bre basedevengada.A partir de 7992Iarecaudacincreceen forma importante,como collsecuenciadel cambio de basey del irrcrementode la tasa
del impuesto de 107, a 75'/t,.
(segwdn
q Ttertsiorrcs
tirticodesueldos,snlnrios
Por su parte,el inrytuesto
es de caracterprogresivo y lo Pagan mensualmeute,mediante
cntagnrin)
descuentoen la fuente de pago de las remuneracionesimpotribles,todas
las personascluepercibenreutasdel trabajoclueexceclen10 UnidadesTributarias Mensuales(unos 600 dlares).Si, adems,percibenotras reutas
adicionalesa ias de su trabajo,deben consolidarsus iugresosanualesy
Urtictt
pagar el ImpuestoGlobal Complementario.En estecaso,cl InrTtuesto
y
se consideracrdito para el GloltnlCttnrytlctrrcntnrio
de SegurdnCtttegLtrin
puede dar lugar a devolucionesen el momento de la declaracinanual de
ingresospara efectosde esteimpuesto.
es un impttesto personal,global,
GlobnlCotrtTtlematttrtrio
El Itrtltuasto
progresivoy complementarioque paganuna vez al aflo las personasnaturalescon domicilio o residenciaen Chile sobresus rentasirnponibles(determinadasconfortnea la primera y segundacategorfa).Afecta a los contribuyentescuya renta neta global excede10 Unidades TributariasAuuapuestoque
les.Seaplica,cobray paga anualmentey es del tipo progresir.'o
ingresos
en
la tasarelevantea cada contribuyentedepende del trarno de
que se ubique. La baseimponible de esteimpuesto incluye todos aquellos
ingresosque no estngravadosen otrascategoriasde impuestos.Lastasas
y el GloltnlCorrrltlantarrtnri,r
sou equiCategorin
UrricodaScguruln
del hnptuesto
valentespara igualesnivelesde ingresoy se aplicansobrettna escalaprogresivaque tiene sietetramos,en el primer casoen forma mensualy en el
segundoanual. Su tasamarginal mxima -vale decir la que se aplica para
el tiltimo tramo de ingresos-es er1la actualidadde 45i'.
La amplitud de los tramosde ingresoscomo las tasasmarginalesdel
impuesto a la renta han cambiado con las reformasde 1984,7989,7990y
1993.Se constatatanto la caida de las tasasmarginalesde impuesto como
quehndebilitn'
los cambiosen Ia amplitud de los tramosde ingresos,proceso
de estein7tuesto.El fundamento de dicha
de ln 1n'ogresiuidntl
do el irn1tncto
que suponeque los
deequidndt,erticnl,
progresividadse denominaprinciptio

179

que tienen m.is ingresostienen una mayor capacidadde pagar impuestos

que los que tienen ingresosbajos.De hecho,la reforma de 1993rebajla
tasadel ltimo tramo de ingreso a 45')i,,,
r'ale decir la tasa ms bafa de las
irltimas dcadas,con la misma estructurade tramos de 1989pero eliminndoseaqueltramo que sobre150UnidadesTributariasde ingiesosalluales tributaba un 5011.
Se revirti de esemodo la acentuacicindel carcter
progresivodel impuesto a la renta que en alguna medida se establecien
la reforma de 1990,al establecerse
a la saz6nel pago de una tasade 50'/,,a
partir de 100UTA de ingresoantesque a partir de 150 UTA.
Cabe resaltarque la diferenciaentre la tasade 75'/,,del impuesto de
primera categoriay Ia tasamarginal mxima de 45'i1,
tiene la virtud deinhibir ln distriltucirr
de utilidndeso persott(ts
trntttrnles
nfectns
nl ltupuestoGlobnl
CorrtTtlementnritt,
De hecho,de acuerdo a cifras clei ServiciocleImpuestos
Internos,del total de utilidades tributariasobtenidasen 1996por las empresas,un73',/,,han sido reinvertidasv slo 27'i/,,hansido distiibtridas.El
efectoms importante de estanorma es que postergala fechade pago de
una parte de los impuestosa la renta de los dueiios de las empresas,el1la
medida en que reinviertanlas utilidades que estasobtienerr.
ElhnPuesto
Adiciotml(queno debeconfundirsecorraquelque seaplicd a las utilidadestributablesde las sociedadesannimashasta1985)afecta a las personasnaturaleso jurfdicasque no tienenresidenciani domicilio
en Chile. Tiene una tasa generalde 35% desde 7987(la qlre se sitrrclpor
muclrosaiiosen 40'li,)y opera sobrela basede retiroso rerlesasai exterior
de rentas de fuente chilena.Este impuesto se paga en el afro en que las
rentasimponibles se retiran de la empresao se remesanal exterior.Los
contribuyentesafectostienenun crditoequivalenteal InryuestotlcPrinrcrn
Cntugorinpagado v a la contribuciuterritorinlpagada.La tasa de 3511ise
suponeque es una aproximacidnde aquellatasaque pagariirLlnapersona
natural duefrade empresassujetaal IntTtuesto
GloltnlComTtlcntuttnrio.
Diversasexenciotrcs
t1frnrtquicins
existentesen el impuesto a la renta
beneficiana interesessectorialesV no tienen actualmentemavor justifica(que puede
cin.Es el casodel crditopor rentasde la cr;r/olncin
tlaltttsqttas
rebajardel impuesto un crdito equivalenteal 50'll,de la parte proporcional de dicho tributo), la exencinde las rentasque se obtengan por ln exTtlotncirtde t,it,ierrdns
ncogidns
nl DFL 2 que beneficiaa personasv empresasv
la rentnTtresuntn
en los sectoresagricola(con subtributacidnde los grandes
empresariosy sobretributacinde los ms pequeiios),minero y de trans-

180

porte (que generaun traspasode utilidadesdesdelos sectoresque tributan

crdien el rgimen generala los sectorespresuntos),leyesde dttnncittrtes,
de losbierrcsdelnctit,rtiiio lt
ncclerndn
tos por cotnllrnsdc nctioofiio, deptrecincin
en rrmrcltn.
deTtuestn
dekrs.gnsfos
ncelerndn
ttrtutrtizncin
debienes
Otra norma anmalala constituye el crtlitoTtorcorribucirr
destinados
inmuebles
a
que
correspondan
y
en
el
eyercicio
pagadas
rnices
al giro de la empresa(que es un gastoms de la empresaque no justifica
un tratamientoespecial),modificadatemporalmenteen el sentidoadecuado por la reforma cle 1998que financi un reaiustede las pensiones.Adiobtenidapor una personanatutlccttptitnl
1aeventual gnnnrtcitt
ciorralnrente,
del impuesto a la renta, lo que
est
exenta
unLt
ztiriertdtt
de
lauern
ral en
en la actividad de la persono
ganado
de
ingreso
constituyeun tipico caso
mrlnto
relevante'
lra que debieraser gravado a partir de un
A su vez, un conjunto de exencionesfueron ideadasexpresamente
en el rgimen militar para disminuir la progresir.'idaden la recaudacin
del impuesto a 1arentabajo la justificaci6nde promover el ahorro privado,
especialmenteen el casode deduccionesde la renta imponibie, el 20'1,del
tlc nhorrode tiltttnontirntie irntrunrentos
deprhnernensirt
valor r/c ncciones
.,o,qlle fuerou sustituidospor Llnareforma en 1998,permitiendo un crdito tributario de 75'/,,para los ahorros eu accionesy en dep6sitoso ulra
rebajade 50'1,en la tasa aplicabledel impuesto a la renta, con tope del
n lnsgnrnrtorden de US $ 16.000.Tambinse aplicauna tasade inrytuestos
de
acciones.
la
compraventa
15%,
en
desde1998de slo
cinsdecnTtitnl
Tambin debe mencionarsela exencin de la base del irnpuesto a la
roltttrtnrioartln cuetndercjezur lnsAFP,con un
rentade los montosde trlutrro
tope de 90,i(,del sueldo imponible ms los dep6sitosconvenidoscou el empleador que sean de cargo del empleador.Adems, los interesesganados
estnlibresdel impuestoa la renta.Tambinse descuentadel impuestoa la
renta las cotizacionesde primas de segurosprivados de salud, con tope.
ndicionnlsobrela basede susA strvez, existeuna rebaiadel hn1tuesto
tituir la tasade 357que afectaa las cantidadespagadasPor conceptode
a personassin domicilio o residenciaen Chile,por ulla tasade 4')',,
irrtereses
para los interesesprovenientesde depdsitoseu moneda extraniera,crditos otorgadosdesdeel exteriory otras operaclones
Estostratos de favor descritos,que constituyenalgunosde entre los
ms irnportantesexistentesen la marafradel impuesto a la renta,gel1eral1
distorsionesen la asignacinde recursosy la falta de equidad horizontal:

181

no setributa lo mismo en situacionesde naturalezasirnilar.A esteconjunto

de franquiciasy exencionesque disminul,sn la tributacicinpor im\tuesto
n
In rerttndebeagregarseel dlsilll rlode ingresos
que permite adquirir bieneso
serviciospara uso personalcomo gastosen la empresay el uso frecuente
de sociedadesde inversi6n ficticiaspara estosfines. Todosestosfactores
explicanque en 1998slo 13.087personas(del total de 7.799.967
contribuyentes)hayan tributado enel In4tuesto
GlttbnlComltletnerario
con una base
imponible de ingresossuperior a 120UTM (aproxirnadamenteUS $ 5 mil
de ingresosmerrsuales).
En resumen,el intpuesto
s ln rentn-primerav segurrdacategoriasms
global complementario-pas de representarun 6.9',i,del PIB en 1970a un
7.6(tr,
en 7977,para luego descendera 5.7')i,en 1980y a 2.6'I,en 1990(corno
fruto de las reformasregresivasde 1984v 1989),v luego aurnentar atrn4.7,I,
del PIBen 1991(comoresultadode la refonnade 1990)yalcanzarun 4.0(,1,
en
7997,de acuerdoa la Direcci6nde Presupuestos
del Ministeriode Hacienda.
El imptresto que pagan las personasnaturalessujetasal in4nrcstonl trnltnjoy
nl gbltnl con4tlerrrcntnrio
alcanza s6lo trn1.6'/,,del PIB en7997. Cuando se
dice que en Chile los impuestos personalesson altos, se trata ms bien de
una ironia o la expresindel deseode que no existan.El predominio de este
tipo de afirmacioneses el que construvesistemastributariosregresivos.
En efecto,el impuesto a la renta es, a raiz de 1o abunciantemente
expuesto,bastantemenos progresivo que lo qlle se pudiera sllponer: segrin un anlisisdel Serviciode ImpuestosInternos,la tasamecliamxima
del impuesto a la renta es de scllo20'l/r,,1o
que revela nna gran evasidnv
elusin,dado que la tasamxima tericaes de 457i.Esteimpuestorecauda
apenasun2.5')i,clelos ingresosdel 70'/,,ms rico de la poblacidn(a comparar con el6.3')Lpor IVA y 3.0')hpor aranceles,combustiblesv otros),segirn
el citado estudio de Engel y otros.
Los que proponendisminuir todaviams la pocaprogresividadexistente,aludiendo las altastasasmarginales-que corno vimos rro son altas
comparadascon cualquier economfaavanzada(ver el cuadro 4)- o bien
dificultadesde administraci6ndel impuestoen relacicina slr baja recaudaci6n,rloticrrcrtciertntrrente
ttirtgtinirtters
arnrrcjornr
ln Liistribuciort
de losingresos,ltnlquesanen luttl 1tt'queiin
nredinnte
ln
lrcrrnrrtierttn
trilutnrin,
TtroTrorcin,
Estees por lo demsotro de los lugarescomunesque sehan constituidoen
Chile: debe renunciarsea la herramientatributaria para redistribuir ingresosporque...actualmentees tan poco redistributivacluehacerlaalgo rns

782

tendria poco impactoy habria que concentrarseslo en el gastopirblico.Ya

vimos lo que hay que pensar al respecto,dado que este gasto es globalmente regresivo.El resultado,como trimos,es un sistemade ingresospr-hque deteriorala regresivadistribuci6n del ingresode los factoresde
blicc'rs
produccin(capitaly trabajo),a lo que tambin contribuyeglobalmenteel
gastopirblico,con excepci6nde algunosprogramaspoco siglrificativosen
el total. Si a eso se agregaque los defensoresdel sfafrrqlto aborrecende
toda intervencinen los mercadosde factoresy ni siquieraconsideranpertinente cobrar como correspondepor el uso de los recursosnaturalesde
propiedad colectiva,no debeextraflarque la distribucidn del ingresoy de
seatan desigualen Chile.
las oportunidadeseconcimicas
Hay quienesla situacindescritano cotllrluevemayormentey proponen disminuir airn rnsla tasarnarginaldel impuesto a Ia renta,lo que
ademstendria url costofiscalde significacin(la tesisde Fontainey Vergara de dismirruirla de 45'I, a 20/,,reduciria la tributacidn de los sectores
c1ems altosingresosen 275millonesde ddlaresal afroaproximadamente,
con la probabilidad cierta de un incremento
segtinsus propios autoresr6l)
del consumoantesque del ahorro del segmentoms rico de la sociedady
con virtudes incitativasiuciertas,coto se argumenten el capitulo 4.
La afirmacinsegtinla cual son los asalariadosde ms altosingresos
ClttbnlConr'
los que soportanel pago en los tramos ms altos del lrrrptuesto
puedellevar a concluirque debedisminuirsedicho pago o bien,
Ttlenrcntnrio
cclmoaquf sepostula,que debendisrninuirsedrsticamentelas exenciones
1'lasfranquiciasinjustificadaspara mitigar la elusidndel pago del impuesto
Debe tarnbin
a la rerrtapor los detentoresde altosingresosuo asalariados.
de
tributacidn
considerarseque cualquier disminuci6n del diferencialde
la utilidades retenidasen la empresay aquei al que quedau afectaslas utidisminuirfa el incenGlobnlCortptlenrcrrtarlo
lidadesretiradasenel ltrtTtuesto
trvo al ahorro e inversin de las empresas.En el mismo sentido debieran
orientarsenuevos mecanismclsde control del disimulo de ingresoscomo
seudogastosen las empresas.
Eliminar del irnpuestoa 1arentatoda la evasin(unos2 mil millones
permitirfa financiarlas accionesen materia de minimos sociade c1lares)
les e igualacinde oportunidadesantesexpuestas.Una combinacidnde
de EstLrclios
BelnardoFontirineI' Ruhigo Vergara.Unu rclitnnu tributuriupuru elcrer itttierttut.Centro
P b l i c o s[.) r ] c u n r e n t odse T r a b a i on ' ' 2 6 9 .i u n i o | 9 9 7 .

183

reduccinsignificativade la evasidn(erradicarlatotalmenteno es realista)

y de supresinde las exencionesy franquiciasinjustificadasque alteranel
principio de equidad horizontal,permitirfan acentuar,aunque no dramticamente,el frnicodbil signo de progresividaddel sistematributario chileno y recaudarparte del 3% adicionaldel PIB requeridopor las reformas
propuestasen seccionesanterioresen beneficiode los sectoresms postergados de la sociedad.Una accinde estetipo seriacoherentecon avanzar
progresivay sistemticamente,
sin prisa pero sin pausa,haciauna estructura ms igualitaria tanto en los ingresoscomo en los gastosptiblicos.
Los impuestos correctores de ineficiencias asignativtts
Un crecimientoms intensivoen empleosde calidad\/ mavor remllneracin,con su consecuenteimpacto distributivo, requierediseiiar nue(que sdlo alcanzaun 0.7'i, del
rzosincentivosa la investigacin-desarrollo
PIB,a compararcon eI2.2'1,de los pafsesde la OCDE en 1996)r,'ala capacitacidn(cuyo sistemaactual de franquicia tributaria sobreun porcentaje
de la masasalarialno esutilizada en ms de un terciode.su nso potencial).
El bajo peso del impuesto a las gananciasempresarialesv su acreditaci6n
en el impuesto a la renta otorgan margen para un sistemaen el que se
penalicela ausenciade gastoen estasdos reas,con caracterfstica
econmica de bien priblico,gastoque podria organizarsecorrrito bajo formas
asociativascomo lo indica la experienciade diversospaisesl"r.
Darle a una proporcindel achralimpuestoa las utilidadesempresariales(querecordemosesactnalmentede 1512,
v constihrveademscrclitoparael
impttestoa la rent4 situacincasiirnicaen el munclo)el carcterc-le
no acreclitajustifica
ble en el impuestoal global complementario,se
ademspor el hecho
constatadopor el Serviciode ImpuestosIntemos de que los asalariadosque
gananms de dos millonesde pesosmensualespatanuna tasade imptrestoa la
rentade hastacercadel doble de los empresarioscon mismo rrivelde ingresos
originadosen utilidadeq dadaslaspeculiaridadesdescritasdel sistemavigente
de impuestoa la renta.Secorregiriaasfuna inequidadmanifiestae injustificada.
La acreditaciryen un nuevo sistemacomo el que sepropone,debieraactivarse
-incluyendo inclttsottn mecanismode prima de deduccicintribtrtariasuperior
V e r" L a p o f i t i q u ed e r e c h e l c h ce t d ' i n n o v a t i o nt e c h n o l o g i q u e sE
" .t u l t s L , c t t r r r u t t i t l rdr tc, ls' O C D E .
F r u t t t e : P t t l i t r t l u e s . t r u c t u r e l l e . . R e L l t c r t l p e t I r t n r r u t i u t1. 9
O9C9D. E .

784

al gastorealizado-en casode llevarsea caboacLividadesde investigaci6u-desade los recttrsoshumanosde la empresa.De estemodo se

rrollo y de capacitacin
crearfael incentivo adecttadopara incrementarla imovacin tecnol6gicay la
formaci6nde capitalhumano en beneficiode cadaempresav del pafs.
Tributacin de recursos naturales mineros
La acentuacinde la participacinc1eCODELCO en la oferta minera
del pais para seguir garantizandocon eficienciasu aporte a los ingresosdel
Estadosobrela basede hacerposiblela captacinplena de la rentaecon6mica
de los mejoresyacimientosdel pais y del mundo, rentaque pertenecea todos
los chilenosy que la experienciaindica que un mecanismotributario no lograria obtenersino en parte,suponesu mantencinen el sectorptiblico, sin perjuicio de su asociacincon privados Paraampliar e internacionalizarsr-rgiro.
En 1oque respectaal sectorde gran mineria privada de crecienterelevancia,las normas tributarias vigentes,y en especialla estructurasocietala
la que se acogenlas empresasinternacionalesmineras en Chile, que puede
tener sentido para las pequefrasexplotacionesdel rttbro, hace que estaspainferior (del orden de 50%)al
guen un impuestoa la rentasustancialmente
que estafectoCODELCO, lo cual requierede una revisin pues el pafsest
clejandode percibir recursosque le pertenecen1,que necesita'16i
En cualquier caso,un impuesto aplicableal uso de recursosnaturales
no provocadistorsionesen 1aactividadeconmica.Debe tenersepresenteqtte
cabedistinguir el "ingreso real" de Ia "cuasi reutao renta econdmica"de un
factorde produccin.La cuasirentano esun rendimientoganadopor el factor
de produccirUdebido a que su pago no induce al factorde producciclna que
y no rePresentaun costoque
entreal mercado.Es un rendimientode escasez,
ayude a determinarel precio de venta.Son,por el contrario,gananciasdeterminadaspor el preciode venta. Por lo tanto,lascuasirentaso rentaseconcimicasson ingresostotalmente"no ganados",cuya aProPiaci6npblica por via
tributaria no alterael nivel de produccinr6r.
Las cuasirelltas,sin embargo,se eliminal al capitalizarse,en el acto
C o d e l c 6 .c o n - l ( ) 7 d e l a p l o d u c c i t i nn a c i o n a l i.i p o l t t ia l f i s c o L j S $ 1 . 7 3 5n r i l l o n c se n 1 9 9 5 .L I S $
L g - { Jr l r l l o n e se n 19 9 6 } ' U S S L 0 0 | r n i l l o n e se n 19 9 7 .c o n u n ai l i s n t i n u c i c isne v e r 'en I 9 9 8 } l ! 1 9 9
p o l l t h a j ae n e l p r e c i od e l c o b l e .n r i e n t r a sI a r n i n e l f ap r i v a d a h a t l i b u t a d oe n l o s l t t t n o sl i i o s d c l
r ' r ' J e rttl c L r S \ | 7 lI t t t i l l o r t c l>r l i t o .
. o n d r e s .I 9 9 5 .
V c l S t e p h e nJ . B a i l e l ' .P u l t l i t S e t l t t rI : c t t t t t t r t t i t .Nsl.a c N 4 i l l aPn l e s s L

185

de venta por ejemplo.En el casominero, Llnatnanerade captarpara toda

la sociedadesarentaes licitandoel recurso(recordemosque el subsueloes
del Estadoy que stelo concesiona,
actualmentede modo indefinido,pero
sin licitarlo: si se licitaran las concesionesmineras,en ese acto el Estado
captaria la cuasi renta). La venta del 51'/,,del yacimiento de El Abra se
realizl mediante licitacidn por Codelcodel derecl-ro
a participar de la explotacin:allf secaptaronde una vez del orclende 330millonesde dcilares.
Si sehubieraentregadola concesina privados, esosrecursosno hubieran
sido percibidospor el Estado.
Paralas empresasminerasque usan 1aconcesidnindefinidamentey
al scilocostode la patenteminera (derechode llave),que es de bajo monto,
tienesentidoel cobrode un impuestopor accederal recurso.Precisamente
porque disponegratuitamentede un recllrsocon valor econmicoque no
les pertenece,es que estetipo de actividadno es igual al restode las actividadeslucrativas.Parareestablecer
un trato horizontalmenteequitativo,se
requierela aplicaci6nde nn tributo de accesc'l
al recursominero.
Cabemencionar que en El Inr PolicqHnndBookdel FMI de 1995se lee:
"El gobierno tiene dos roles fiscalesrespectodel sectorde re-cursos
naturales:es el poder fiscalsoberanoy el duefrode los reclrrsos(...)Como dueiio
del recurso,el gobierno debedeterminar cundo explotar sus recursosrraturales asf como asegurar obtener un precio apropiaclclpor slls recllrsosy
distribuir losbeneficiosde la explotacindel recursopara promoverel crecir"r.
miento econmicosustentabley los beneficiosintergeneracionales"
Los pasosa seguiren Chile debenser eliminar la figura de la "Sociedad ContractualMinera" para las granc'les
inversionesv transforrlarlasen
AnnimasAbiertas,de modo que susutilirlades qrreclen
Sociedades
enteramenteafectasal impuestoadicionaly limitar el mecanismoclela depreciacin acelerada(que permite en estaindustria intensivaerrcapital clepreciarlo en tresaflos, con la consecuente
ausenciade utilidades tributablesen los
primerosafros).Adicionalmente,cabeestablecerun precio por la extraccin
del recursominero en gran escalaa travs del pago de trn roynlttlsobre el
valor del recursoextrafdo,como porcentajede la diferenciaentre el costode
extracci6ny el precio de mina o el precio FOB. En palabrasde Nellor, "el
royalty,como precio de la extraccindel recursojuegaun rol al determinar si
'lit.t
D a r i d N e l l o r . " T a r a l i o n o f N { i n el t l a n d P e t r o l e u n rR c s o u r c e s " .
I ' t t l i tt H t t t t l B o o k
IN'lF.\\'ashingto
DnC . . I 9 9 5 . p 2 3 7 .

186

la inversin debe o no realizarse"y "los re-cursosde propiedad del gobierno... debieran pertnaneceren el sttbsuelo para un futuro desarrollo si las
compafliasno estnpreparadaspara enfrentaresteprecio que reflejael costo
de oportunidad de extraccindel recursodel gobierno.El gobierno debiera
determinar qu pago minimo est en disposicin de aceptarpor el recurso
reconociendoque ha entregadosu capital (i.e.el recurso del subsuelo)una
vez que el recursoes extrafdo.No l-rayrazn para prllleerel rcurso n lnsenr
como prcticamenteocurrehoy errChile, royalty que debe
presas
p()rnadn"t66
costo
para efectosdel impuesto a la renta. La afectacinde
incluirse como
estetributo, que se origina er-rel patrimonio nacional natural no renovable,
debiera orientarsea la inversin territorial, es decir la creacinde infraestructuras para la produccin en las regionesdel pais y de esemodo "sembrar el cobre" para las generacionesfuturas.

L a descentrali zacin fiscal

Estudiosrecientestienden a demostrar una fuerte asociacinentre
crecimientoy grado de descentralizaciln, mediclaestatiltima como el pory procentajedel gastoptiblico realizadopor jurisdiccionessubnacionales
oorcin de autosuficienciaen el uso de los recursosr"T.
En Chile, los gobiernosregionalescreadospor la ley de 1993debieerrnntcrinde
tnucltontouores
y ntriltuciottes
ran rpidamenterecibirt'unciortcs
t1deeduy
nnicnte,
de
snlud
dc
netlio
urbnno rit,iendn,detrnnspttrte,
Llesnrrollo
(que
"inversin
de
la ley define como
Toda ia inversin asociada
cttcirt.
intersregional")debieraser traspasadapara decisinregionaly la inversin nacionalen regionesser objetode consultay en su casode inclusidn
en Conveniosde Programacidntrianualesentre el gobierno central y los
gobiernosregionales.
sustnncisl
Nadie puede razonablementepensar que 1adisnrinucirt
es una nrctnque se Ttuednlogrnr err
regionnles
existentes
tle lns tlisTtnridnrlcs
breues.
La convergenciadel crecimientoes exigenteen trminos del
Ltlnztts
tiernpo necesariopara obtenerla:por eiemplo, si las regiorrescuyo PIB
oor habitante se sitria alrededor del 50%,de la rnedia nacional crecieran
D a v i d N c l l o r ' 1. ' ac i t a d o .p . 2 3 t ) .
l i l e n u n a so f D ec c n t r a l i z a t i o t te" .n , , 1 r i r t l rlt|1r t r l l B t t t t k
W l f l a c eO a t e s ". C o l l l l t en t o n C o n t ' l i c t a
sncD
( t il (e rt'ttt t' rut D c r el t 4nttert l f,t ()ttoil]i t .\. WashingttlnD.C.. 1995.

787

de 1.,5'ha2(,hpor sobreel crecimientopromedio nacional,slo al cabo de

20 aiios lograrian alcanzarel umbral de 70'1,del PIB por habitarrtepromedio. Pasarde 707r,a90'1,,del promedio del PIB por habitante supone
crecera 1amisma tasa adicional durante 15 afros.Pnrnncelcrnrcsccrccirnietttosc dcltenctunrmris.focnlizndntrtcrrtc.
En las regionesms atrasadasy
perifricas,es ms fcil que las accionesde mejoramientode las infraestructuras bsicastengan un efectoestableen la consolidacinde la competitividad de las empresas,asi como las politicas de mejoramiento del
accesoal crdito.En las regionesde mayor consolidaci6nindustrial,que
ya disponen de ciertas infraestructuras(aunque deban ser modernizadas) y en las que los mercadosfinancierosfuncionan de manera ms expedita, la oferta de fuerza de trabajo calificadaes especialmenteimportante para atraer y retenerinversiones.El FortdoNnciortnl
de Desnrrollo
Regiornldcltercrtrierrtnr
su distribucinen fintcitirrde cstttsoltjatitosv privilegiar el financiamientode las accionesen las reasmencionadasantesque
suplir la inversidn tfpicamente comunal, sobre la base de incrementar
sus recursosa partir del mencionadorotlnltypor uso del recursomrnero,
como ya lo hace en parte con las patentesmineras, distribuido equitatil'amente aiio a aflo en funcin del producto por halritarrte,del desempleo
regionaly del aislamientoterritorial.
En las sociedadesterritorialmentepolarizadascomo Chile se plantea un severoproblema adicronal:ln disptnridntl
tlc recurstts
prt'tTtios
t'tttrt ttrrrrticiTtios.
Las transferenciasintergubernamentales
deben existir en tres situaciones:por existenciade desbordesinterjurisdiccionalesen los beneficiosde la prestaci6nlocal, por disparidadde las capacidacles
fiscalesy por
disparidad de los costosunitarios de prestarserr.'icios.
Aunclue los ingresosmunicipalesentre 7990y 1997se han ms que duplicado en trminos
absolutosy los ingresosmunicipales,excluvendolas transferencias
desde
el nivel central,han aumentadosu magnitud en relacidnal PIB de 1.51/o
a
27oen los afrosmencionados,permaneceun fuerte debatesobrela redistribucin de recursosentre municipios. Su alta complejidad e indicadores
conceptualmentede signo contrario conspirancontra la transparenciade
los mecanismos.
Ello requiereaumentarla simplicidad1'visibilidadpara
aumentarla legitimidad de las transferencias,
errun marco de autonomia
en Ia fijacinde tasasde los puestoslocales,ms all o ms acde un valor
pivote, para permitir expresarselas preferenciaslocalespor mavor o menor provisin de bienesptiblicos.

188

Cuadro15;Disparidadesregionales
(% del PIB por habitantepromedio)

1r3t

ii3
220

')

125

112

)) |

?Jx

82
1a

4!
95

BO

40
81

2+1
119

119

100

100

I rd,rfc:.r p.rrtir cle B.rnco (-eutr.rl cie Chile.

de salud primaria v de edr:cacin

El que en Chile la subr.'encin
centralmentees justificablepor
sea
establecida
municipal
con destino
sus clarosdesbordesintercomunalesen el beneficioy para asegurarun
mfnimo bsicode la prestacidn.El actual Fondo Corntin Municipal dede
biera,por su parte,transformarseen: 1) un mecanismor/cdisntirtttcin
en su base
corrrurtnl
tributnrinsdeclnrnidentidnd
decnTtacidndes
ln disTtnridnd
(unitade lttssoltrecoslos
tribtrtaria y 2) un mecanismo de conptutsncirln
proviy
de
sern'icios
rios y de mayor volumeu relativo) de prestaci6n
stdn de bienes ptiblicos localesa los qtte estn sujetastnuchas de las
comunasms pobresy aisladas.Ello debe llevar al uir.elcentrala fortalecer los mecanismosde redistribucinfiscal por estascausales,para
procurar que se cumpla la regla de que el poder de compra de servicios
colectivospor habitantede las basestributarias,no sea tan desigualen
cada entidad territorial.
Mientras los ingresospropios permanentespor habitantehan aumentadosu fuerte disparidadPOrcomllnasen la tiltima dcada,en cam-

189

bio la distribucin de los ingresospropios por habitantemantieneuna

situaci6nms satisfactoriagraciasa los aportesdel FCM a las comunas
con menos IngresosPropios Permanentespor habitante,que a su vez
tienden a ser aquellascon mayor pobrezacomunal.No obstante,avanzar hacia una mayor nutortorrritt
particularmente
.fiscnlert ltts rrtuuici1tios,
en la aplicacinde tasasen ranfosfijadosnacionalmente,retltriere
ltnsnr
dt'trrrsisterrrn
queradistriltuye
lrtgrcsos
nl sisternn
ptroTtucsto
queradistriLtutln
hnsestriltutnrins,pot ttn lado, y establezcattn rttecnttisttto
de ct'trrtTtertsncin
y
diferetrcins
de
situncirr
de
rurnlidnd,
por
otro.
La transicidn
Ttor
Trobrezn
desdela situacidnactualdebehacersegradualmentepero con decisi6npara
aumentar la legitimidad, simplicidacly transparenciade un sistemaque
actualmentecareceen buena medida de esosatributosr('s.

El financiamientode los grandesriesgossociales

]unto a un mecanismode mantencintemporal de ingresospara situacionesde desempleoa partir de una cotizacinobligatoriade empleadoresv trabajadoresy subsicliofiscala las rentasms bajasque no completen un ahorro suficiente,caberealizaren Chile cambiosimportantesen el
financiamientode la salud y de las pensiones.
La insuficienteinformaci6nde la poblacinrespectode las coltsecuenciasde sus decisionesen materia de snluLlconduceal poder ptlblic o a i n t e r v e n i rs u s t i t u y n d o s ae l a s o p c i o n e si n d i v i c l t r a l e :a, c l i f e r e n c i a
de los bienesprivados clsicos.La puestabajo tutela de los coltsumos
Iigados a los cuidados mdicos equivale a un reconocimientode trna
responsabilidadde los individuos limitada por ia asimetrfade informaci6n y la toma en consideracinde las externalidac-les
positivasy negativas asociadasa los estadosde salud individuales.La legitirnidadde la
intervenci6nprhblicaen estecampo es incuestionable.
Las asimetriasde informacidnentre pacientes). tratantesy entre
tratantesy pagadoresde las atenciones,han llevado uni','ersalmente
al
establecimientode fnertesregulacionesde 1aoferta de serviciosmdicos.Esto incluye desdela estrictaacreditaci6nde profesiorrales
habiliL I n as i n r u l a c i d nd e l o s c f e c t o sd c t r n al e l i r n r r ac l ce s l el i p o \ c i l n c L r c n l rcan ( i o n z l l o [ ) . N l a r t r r e r ' .
,'\Ltuuli:tttitint redi.scitrtlelI:ottilo Cttnttittttrlri'r7rrrl.
inlirlntc parall Subsecletllil tlc [)esalrollo
R c g i o n a1
l 'A d n r r n i s t r a t i v oE.n e r od e I c ) 9 9 .

190

tados para realizar las prestacioneshasta el modo de funcionamiento

de los segurosque cubrenel financiamientode eventosde enfennedad.
El problema del "riesgo de comportamiento"en estecampo es,adems, de magnitud importante:si 1acoberturafinancierade la enfermedad
por un segurose aplica a todo evento,entonceslas conductaspreventivas
(que la medicinamoderna reconocecomo cadavez ms importantespara
evitar las rnorbilidadesms frecuentes,que estnfuertementevinculadas
a los modos de vida) se relajarnpor parte del ttsttariodel segtrro,mietren
tras los prestadoresde atencionesmdicaspagadospor acto se alejarr'r
Semultiplicarn los gastos
sus conductasde la restricci6npresuPllestaria.
asociadosa dichas prestaciones,colt el consiguienteescalamientode los
costosde la atencinde salud.
La posibilidad de cclnductascclnesfuerzosinsuficientesde prevencin o de limitacicinde los gastospuede corregirsemediantemodalidades
c1ereembolsode los pacientespor el segllro,pfrblicoo privado, que inclu)/a un "deducible" a partir del cual los reembolsosoperen o el copago de
las prestaciones,asi como eventualmenteuna regulacrdnde la oferta, es
decir el control de los prestadoresrespectoa su gastopor episodio.Subra\.emos la importancia del fentneno:la "Rand Health InsuranceExperiment" muestraque la gratuidad clecuidadosinduce un nivel de consumo
46'i'superior al que se obsen'a cuando los gastosson soportadospor la
familia, brechaque se reduce a la mitad cuando se Pasade la gratuidad
de que el segurosea
total a un copagode 25'/,,.Peroestoes indeper-rdiente
normas
que minimicen el
requiere
de
casos
y
en
ambos
o
privado
ptiblico
riesgode comportatnietrtor"'.
La incertidumbre sobreel estaclode salud futura constituyepara toda
personala justificacinprimera para contratarun seguromdico.Habida
asociadasa la enfermedado al accidente,
cuentade las prdidasde ingresc'r
el seguropermite a los individuos aversosal riesgoreducir la varianzade
su ingreso.El mecanismode mutualizacidnde los riesgoses el fundamento de los mercadosde seguros.Siendola distribucidnglobal de los riesgos
er-runa poblaci6nbastantecol'locida,el seguroreparteel costototal esperado sobreel conjunto de los individuos asegurados.En materiade seguros
mdicos,dos principios se opouen respectoa cdmo realizarestereparto:
E c o n o t t t i q t tdet t P r e n l t c r
N , l i c l r cIl\ l o u g e o tL. u r e g u l u t i o rltu s t . s t n el e S t r n t C. o n s c i ld ' A n a l 1 , s e
N ' l i n i s t l cL. a D o c u r t t c n t a t i oFnt a t t u i s cP. i t t i s .I 9 9 9 .

797

- el principio del seguro(o de netrtrahdadactuarial)que vincula las

primas (o las cotizaciones)individuales al riesgoesperado;
- el principio de solidaridadque desconectalas primas de los riesgos
individuales y los vincula a caracterfsticas
observablescomo el ingreso.
El principio del seguro es aplicado por las aseguradorasprivadas
(salvocuando la regulacinptiblica impone primas uniformes).Estasprer.alecenespecialmenteen EE.UU.,pafs en el que 37 millones de personas
no tienen seguroy otros 22 millones carecende coberturaadecuada,con
un 56(ft,de la poblaci6nque no tiene cubiertala hospitalizacin.En dicho
pais, segtin el PresidenteClinton, perder o cambiar de trabajofrecuentemente implica perder toda coberturade seguroo no poder obtenerlay lo
propio ocurre al enfermaro requerir atencidrrrndicapennanenter;{r.
El principio de solidariclades la basede Ios segurossocialeso ptiblicos
de origen europeo,tanto en el modelo t'rismarckiano(financiamientopor cotizacionessalarialesobligatorias)o del modelo beveridgeano(financiamiento
por el impuesto),col-lproporcionesde la poblacidn cubiertasen materia de
enfermedadque va desdeel 69(,enlos PaisesBajosa 1001,
en el ReinoUnido,
Suecia,Dinamarca,Italia, Irlanda,Finlandia,Greciay PortugalrTr
.
La distinci6nentreseguroy solidaridadtiene sin ernbargoun significado prcticoambiguo desdeel momento en que toda operacinc1eseguro sr attleconllevauna redistribuci6nex 1tost.
Los desarrollosrecientes
de la teoria econmicapermiten establecerla legitimidad del rol del Estado en el plano de Ia eficienciay la equidad.
Los segurosmdicos,como toda activicladde este tipo, estnconfrontadosa los problemasde "seleccinadversa".Cuando el asegurador
no puede observarlos estadosde salud individuales,una politica de tarificacin uniforme puede conducir a un derrumbe del mercado.La prima
actuariales en estecasotal que slo los agentesde alto riesgose aseguran,
mientras los de bajo riesgo prefierenno asegurarseerr razn de un costo
del segurofundado sobreun riesgopromedio ms irnportanteque el suvo
propio. En estascondicionesel segurose desfirrancia,
salvo que incremente las primas, con la consectlencia
de que nuevos agentesno se aseuren
y
que la actividad pueda desaparecer.

T h e W h i t e H o u s eD o n t e s t i cP o l i c l C o u n c i l .T l t c P r e s u l c n .t sH t u l t l t . S c r ' r l l l r ' P f t a rT. i r n e sB o o k s .

N u e v aY o r k . 1 9 9 . 3p. . - i .
.leanPielle l)utttonl. 1-r,..ir/iirzrde Pr()tcttion gttiule en /irrrrrTrz.
Econorlica. Par.is.1998.p.10.

792

Para hacer frente a esta asimetria de informacin, los seguros pueden llevar una politica de seleccidnde riesgosdiscriminando rnediante
autorrevelaciryes decir asegurandode modo completoy caro a los altos
riesgosy de modo incompletoy barato a los bajosriesgos.Otra opcin es
averiguarlos riesgospor clasede edad o grupo social,o incluso los riesgos
lleindividuales,invirtiendo la asimetrfade informacin:los aseguradores
no
se
comla
los
Si
compafria
asegurados.
gan a tenerms informacinque
prometeen un seguroa largo plazo,explotasu adquisicidnde informaci6n
excluyendo los altos riesgoso imponindoles cotizacionesprohibitivas.
Como el riesgode transformarseen mal riesgono es asegurable,las compaiifas no pueden ofrecer un seguro a largo plazo y van a seleccionarlos
riesgosy no cubrir a los que ms 1onecesitan.
La posibilidad para todo ciudadanode tener accesoa un nivel adecuado de cuidados independientementede su ingreso pareceuniversalmente admitida. Desde estepunto de vista, el seguromdico privado de
tipo actuarial(de rraturalezatal que er nnte \a esperanzade ingresono sea
modificada por el seguro) reparte los riesgosentre una misma clasede
riesgos.En cambio,un seguroen el que las primas son iudependientesdel
riesgo individual repartelos riesgosentre distintasclasesde riesgo.Esta
solidaridad entre pequeiiosy grandes consumidoresde cuidados es de
naturalezaredistributiva y conforme al principio de equidad. En los hechos,desdeel punto de vista de la eficaciala distincinentre seguroactuasobre la informaci6nconrial v seguroredistributivoreposaesencialmente
cernientea la exposicinal riesgo de un individuo. Una operacidnde seguro anterior al conocimientode estainformacitrequivale ex ptosta Llna
redistribucinentre individuos con riesgosdiferentes.
Cada individuo que ignora su estadode salud futura estdispuesto
a firmar un contrato que estipula que los que gozan de buena salud subvencionarna los individuos en mal estadode salud. Desde el punto de
vista de la equidad las condicionesde accesoal seguromdico deben ser
independientesdel estadode salud y del riesgoesperado.El Estadodebe
intervenir produciendo por si mismo el seguro o imponiendo reglas de
clculode las prirnasy tasasde coberturaa compafriasprivadasconforme
a esteprincipio.
En conclusin,la referenciaa la eficiencia,la equidad o la seleccidn
en conconducea una misma respuesta:slo trl scgurlunit,ersnl
de riesgc'ls
dicionesde prima y de coberturaindependientesdel estadode salud pue-

793

de asegurarun trato equitativo de los asegurados,1aeficaciadel mercado,

el seguro a largo plazo e impedir la expulsin de los riesgosaltos. Cabe
entoncesal Estado imponer las formas de funcionamientoy tarificaci6n
clelseguromdico.
Ur-raopciclnes la de obligar a todos a suscribirun segurocon libre
eleccinde la compaflfa,la prohibicinde rechazara ninguna personay la
obligacinde proveerun contratobsicoen condicionesuniformes de prima y de participacinen el costo para las prestacionesobligatorias,con
redistribucinde las primas entre las compaiiiasen funcin del perfil de
riesgode los asegurados.La intervencicindel Estadoen esteesquema,utilizado en Suizadesde1994,seremite a la regulacinde las tarifas,las tasas
de coberturay la definici6n de derechosy obligaciones,la perecuaci6nde
los riesgosy el subsidiode las primas a las personasde bajosingresos.En
los PaisesBajos,desde1987se separala recaudacinde las primas (hecha
por el Estadocomo proporci6ndel ingreso)y la actividad de seguro,en la
que las compaiiiasreciben una dotacidn por cliente ajustadapor riesgo
(calculadopor el Estado)ms una prima por cliente.Estossistemasson de
aplicacinreciente(comotambinuna varianteen Colombia)r'su evaluaci6n es incierta,puesno logran hacerdesaparecer
la selecci6nadr.'ersa
ni la
e s c a l a d da e c o s t o s r - : .
Un sistemade se.glrornriuarsnl
ptiblico obligatoriotieneventaiasevidentesen materiade eficienciay equidad si es financiadopor cotizaciones
proporcionalesal ingreso(sdlo restringirloa los salarit-rs
no es equitativo),
dando derechoal accesoa prestacionesmdicascuyos gastosson cubiertos por el segurojunto a un cosegurovariablesegtinla rnagnitud del gasto
(hastallegar a}(ftt para las enfermedadesde alto costo)para morigerar el
riesgode sobreconsumo.
Las primas se desconectanasi del riesgoindiviclual v permiten una
mutualizacindel riesgosobre1abasede que los que nrslal1al1
coutribuyen ms que los que menosen trminosabsolutosy los que gozan de buena salud financiana los que se enferman,con la certezade que lo propio
les ocurrir si tienen un episodiode enfermedad.

A g t t sB o c o g n l n oe t . i t l . ." N l i s ee n c o n c u l r e n c d
e e a s s u m n c edsa n sl e d o n r a i n ei l c l a s a n t T. h o l i e
c t h i l a n d e s e x p r ' i e n c esl l i r n g r e s "c. n R l . q u l u t i o t tl u s t . t n cl c L t r t t C. ' o n s e i d
l 'Anal1'se
H c o n o r n i q udeu P r e n r i e Ir\ , l i n i s t l cL. a [ ) o c u r r r e n t a t i oFnr a n l i s e P
. a r . i s1. 9 9 9 .

194

El sistemadual actualmentevigente en Chile tiene la cousecuencia

de que el grueso del firranciamientoobligatorio,provenientedel 30'1,de
asalariadoscon mayoresingresos,emigra a los segurosprivados,los que a
su vez practican,salvo algunaslimitacionesintroducidaspor la ley, 1aseleccinadversade susclientesde ms edad,con enfermedadespreexistentes o alta probabilidad de provocar gastosmdicos.La consecuenciaha
sido la consagracidnde un sistemade seguridadsocialen salud segmentado, que no contienecostosui cubre adecuadamentelos eventosms graves, junto a un sistemaptiblico "descremado"queconcentralos riesgos
malos y no recibelas cotizacionesde los asalariadosde ms altosingresos.
Cabe dejar atrsel actual sistemadual y reemplazarlopor un sistema rnixto, que transfieraa un segurouniversal la totalidad o parte de las
cotizacionesobligatoriaspara financiarprestacionesdefinidascomo derechos,en un contextode accesoa segurosprivados complementariosy de
accesodiversificadoa prestadoresde atenciouesde saiud, especialmente
para inducir una gestidnclinmicade los hospitalespirblicosen tanto soespecialmentelas ms complejas,y de la
porte del sistemade prestaciones,
tanto
bienesecondmicamenteptiblicos,junto
formacin
en
investigacicln
y
al debido control de la calidad de serviciode los prestadoresprivados.
y stt
por reptnrto
dcl sistenmdcpensiorrcs
Por su parte,desdeel sltmtdorto
ha permanecidouna fuerte interrogante
rt'crnptlnzo
por utu)de cnTtitnlizncin
sobrela magnitud de las pensionesfuturas.Estasdependencrucialmente
de la estabilidadde las cotizaciones(siempreamenazadaspor la prdida
temporal del empleo o insuficienteconstanciade los autoempleados)y de
a reani1arentabilidadde los fondos.Hastaaclos fondosl-rancontribr-rido
mar el mercadode capitalesy han mantenido una rentabilidadprorledio
relativamentesatisfactoriaaunque decreciente,fuerternenteirrfluida por
las rentabilidadesinicialesde un fondo de aiin pequefraescala,rentabilidad que disminuye si se consideralos fuertescostosadministratirrosexistentes.Sumando y restando,no pareceinverosfmil que en el largo plazo
del orden de un 50'lde los actualescotizantesno alcancea obtenerla pensin minima. En las prdximas cuatro dcadasse puede estimar en del orden de w 3% del PIB la cargafiscalderivada de la reforma previsional.
Seentiendeen teoriaque aplicarun modelo de capitalizacinindividual sejustificasi el crecimientoproyectadode la masasalariales inferior
al rendimiento de las cotizacionescapitalizadas,al lograrse por esa via
mayores pensionespara los cotizantes.Esto t-toes evidente para un pais

195

como Chile si mantienelas tasasde crecimentopromedio de la tiltima dcada (la masa salarial en el largo plazo crecede modo semejanteo con
pocasvariacionesrespectode la produccin)y si seconsideraque la rerrtabilidad de largo plazo de los activosfinancieros,segunel BancoMundial,
lra sido en las economiasmaduras del orden de 8.2'/r,en las accionesy de
1.47oen los bonos de gobierno entre 7977 y, 7990.Rentabilidades reales
netasinferioresa 4')1,
promedio anual empezarna resultarcrfticaspara el
funcionarnientodel sistemaen Chile.
En la prctica,en Chile se construyun sistemaque,junto a la nueva
capitalizaci6nindividual, mantieneun esquemade "reparto",no ya de cotizantesactualesa pasivos,sino de contribuventesdel sistematributario a
amplias categoriasde pasivos.No se observahastaahora un efectoneto positivo sobreel ahorro agregadoy se mantieneuna pesaclacarfafiscalactr,ral
y futura. Concluida la transicin,en la que el Estado-es decir los contribuventes-seha hecho cargo de pagar las pensionescomprometidasen el antiguo sistemade reparto, sepodrfa en teoria pensarque la capitalizaci6ncontribuir al ahorroy al robtrstecimiento
de los activos1'del empleo.Peroesto
dependerdel rendimientode los activos:al serbajosinducirn una fuerte
cargafiscalredistributivasin los financiamientosrespectivos.
Tambinresultarcrucial el manejo de los riesgcrsfinancieros,qtre
estnmuv desigualmenterepartidosentregeneraciones.
Una crisisburstil otorgala oportunidad de adquirir activosdepreciaclos,
1oclueserbeneficiosopara los jvenesque tendrn gananciasde capitalen suscuentasen
el largo plazo, pero perjudicial para los que van a jubilar. Si clostipos de
personasno estnsometidasa una misma intensidadcleriesgo,ttenenuna
incitacina realizarun intercambiode riesgomutuame.ntcbeneficic-rso.
Las
personasmenos expuestaspueden aceptarsoportarLltlanta\/or parte del
riesgoen contrapartidade una prima de seguropagada por aquellasque
estabaninicialmentems amenazadas.Esta mutualizaci6n de riesgosno
se produce,sin embargo,sin intervencidnde la esferaptiblica,la que debe
jugar un rol de intermediarioentre generaciones.
A lo ms se puede morigerar parcialmenteel riesgode quienesestnpor jubilar diferenciandodiversostipos de fondos (un mecanismode estetipo se ha aprobadoen 1999
en Chile),pero sin mutualizaci6rrde riesgosmuttramentebeneficiosa.
En estesentido,sepuedepostularrazonablemente
que el sistemams
cercanoal ptimo es el que algunos autoresdenominan de "reparto provisionado", en el que el sectorptiblico se concentraen un rol de "asegurador

796

intergeneracional",estableciendoreservasfinancieraspara cubrir los beneheredarianttn patrimoLas jvenesgeneraciones

ficioscomprometidosli3.
nio importaute que, al producir ingresos,aliviarfa el pesodel financiamiento
de pensionespor los activos.El conceptoaplicablees que los trabajadores
ahorrantesactualesen un sistema de capitahzacindesearianadquirir un
instrumento financieroque les permita intercambiar una parte de lo producido por sus activos financierosde alto rendimiento, pero riesgosos,contra
derechosprevisionalesmenos sensiblesa los riesgosfinancieros.
El manejo de la provisi6n debe incluir reglasestablesque permitan
un alto grado de mutualizacidnde los riesgosfinancierosentre diferentes
categoriassocialesy entre geueraciones.Estasreservasfinancierasplantean diversosproblemastcnicosde administracidnque no son iusuperasi la gesti6nde los fondos de reservaseencargaa orgables,especialmente
impedidos de actuar para otros fines que no seael
ltismos espc'cializados
renclimientode la reservaprevisional.Un rgimen de pensiouesque otorga derechosciertosy dispone de reservasimportantesPara garantizarlos
concentralas ventajasdel reparto (buenamutualizacin de los riesgosfinancieros)ylos de la capitalizacin(rendimientoms eler.'adoque el crecimiento de la masa salarialen el largo plazo y oferta de ahorro elevada).
Analiticamente,estamodalidad es la ms deseabledesdeel punto de vista
del dilernariesgo-rendimiento.
En el casode Chile, cabe iniciar un debatepara reformar el actual
sistemadadas sus perspectivasinciertas.Una opcin posible es avanzar
hacia un sistemadel tipo del "reparto Provisionado",dado que el Estado
ya otorga beneficiosdel tipo del "reparto" (pensinmiuima que abarcar
probablementecercade un 50'l(,de los afiliados al sistemade capitalizacin,pensinasistencialpara los no integradosa sistemaprevisionalalguno, bono de invierno) financiadospor los contribuyentescon grall pesoen
el presupuestoatrual.
Un sistemade pensionesms equitativodebieraagregarotrosbeneficios como otorgar pensionesequivalentes,en plenittrd de derechosprevisionales,a un porcenta;edeterminadodel sueldode un perfodoprevio a
la jubilacidn a definir, asf como la compra de derechosno cotizadosy el
reconocimientode cotizacionespor trabaio domsticofemenino.La conCionscil
Olivrer Davanne."Elnrcntsd'analyscdu slstnrede retlailct)anais".Rellrtite.iel 7rrtr,qrre.
c l ' A n a l y s el i c o n o r u i t p rdc u P l e n r i e rN l i n i s t l c .L D o c u t n e t l t a t i oFnr i r n a i s eP. a r i s .l c . ) 9 8 .

797

trapartidadebieraserel manejocleuna parte de los fondoscotizadoscomo

una reservafinancieraen tanto proporcin a establecerde los compromisos futuros mencionados.
Otra modalidad que,manteniendola capitalizaci6nindirridual, tambin se hace cargo de la gran carga presupuestariapresentey futura del
y mutualizacinde riesgos,es
actualsistema,y que mezclaredistrit'ruci6n
establecerun financiamientoespecificode las pensionesminimas y asistenciales,asfcomo tambin de mitrimos de tasade cobertura(especialmente
para las mujeres)de modo de beneficiara todos los grupos de ingresos,a
travsde una cotizacinobligatoriaespecialsobreel conjuntode los ingresos como la propuestapara el seguro universal de salud. Se ganaria de
estemodo en certidumbresobreel valor futuro de las pensionesmediante
el mecanismode segurointergeneracional
), en un finairciarnientoms justo de la solidaricladcon los ancianossirt recursos.
Los diversos planteamientosanterioresen materia de reforma del
financiamientode los riesgossocialestoman en cnentala regla que Malinvaud define en los siguientestrminos:"Ciertas prestacionessocialescubren los riesgosa los cualesestn expuestoslos asalariadosa raiz de str
empleo; otros cubren riesgosa los cualesestn expuestclstodos los residentesy los cubren entoncesa casi todos en el mismo grado. En rasgos
gruesos,las prestacionesvinculadasal empleo debenabarcarlos accidentesdel trabajo,las pensionesms arriba del nivel mfrrimov ias prdiciasde
s a l a r i op o r e n f e r m e d a col c e s a n t f aL.a l e g i b i l i c l acdl e ls i : t e m a e f i n a n c i a miento recomendarfaque las prestacionesvinculadasal er-npleosean financiadaspor cotizacionesasentadasen el empleo,es decir sobrela masa
salarial,mientras las otras prestacionesserian financiadaspor 1atributacin-paratributacinsobrelos hogare5"r;+.

Reflexiones finales
y Prtnnotordcl Desnrrollo
EsteslndoSocinl,Rcgulndor
no debe ahogar
a las empresascon tributos excesivosni con normasasfixiantes:antesbien,
es tamt'rincondicinbsicapara construiruna sociedadms igualitariala
multiplicacin de empresasinnovadorasv pujantes.Para clueel sistema
E d n r o n dl r ' l a f i n r a u dL. c t r t t i . t t t i o t t s . t r l u r i utl t 'l.u t l t u r . q ct l e I e n p l t n ' e u r - C o n s e i ld ' A n a l l s e
F i c o n o n r i q udeu P r e n r i e l \ 4 i n i s t r -Lca. [ ) o c u l n e n t a t i oFnr . a n a i s P
e .a r i s .l 9 9 l t . p . 3 2 .

198

productivo provea con eficiencialos bienes que le son demandados,los

actoreseconmicosdebenconocerbien 1anaturalezade la demanda y estar en condicionesde reaccionarconstantementea las condiciotrescatnbiantes.La empresaatttnotna,duefrade sus decisiones,es la que esten
la mayoria de los casosmejor adaptadapara cumplir estatarea.Es iuvolucrndosedirectamentecomo se aprende a conocercon precisin lo que
buscanlos compradoresy el modo en que se presentala oferta de los competidores:a partir de esasprcticases como mejor se puede deducir la
naturalezade los productosnuevos a creary los esfuerzosa tealizar.Este
conocimientoobtenidoen la complejarealidadde las unidadesde producci6n es irremplazable,aunquedeba ser completadoa travsdel apoyo selectivo de los serviciosptiblicos y la sujecidna las regulacionesy rlormas
indispensablesde toda actividadeconiimicaclueno d la espaldaal inters
generaly a las conductascir,'ilizadas.
En Chile se debeempezarpor reemplazarla arbitrariedady el abuso
cluese constataen muchasempresasen nombre de su autonomiay flexibilidad y en virtud de una cultura corporativavertical muy arraigaday su
y faltade autorresponsabilidad'7s.
contrapartidade eventualno cooperacin
Esta cultura muchas vecesmutuamente paralizantede los actoresde la
empresay que no ayuda al objetivo de una sociedadequitativa,debe modificarsea trar'sde la aceptaci6nde la vigenciade derechosque la hagan
ms responsableno sdlo frentea la maximizaciln de utilidadesde susduefros sino tambin frente a los consumidores,el entorno urbano, el medio
ambientey por cierto sus propios trabajadores,a los que debe asociarsea
los resultadosde la empresay garantizarsu derechoa organizarsey a negociar ccllectivamente.
citttlntlmnno serenemigade la eficienciaproEstanroLlertto
eil+)resn
ductiva sino el fttndamento esencialde un crecimientoestable.La indtsS e u s a e l c o n c e p l od e a u t o l l e s p o n s a b i l i d aedn e l s e n t i d t td e K l i t u s r o n l ) o h n a n 1 i .e n " ; . B a . i oe l
. e l i c P u b l i c a c i o n e s9.8 . F u n t l a c i t i n
y u g o d e l l u c l o l U n a r e s p u c s t ra l e n r i i n aa l l g l o b a l i z a c i d n "S
F r i e d r i c hE b e | t .S a n t i a g o .I 9 9 8 : " s e t l a t ad e o l g a n i z l | l a s o c i e d a d l o s c i u c l a d a n o sl a. se t t t p r e s a s
1 ' l a s a d n t i n i s t l a c i o n e sh-a c i l u n a t i c ad e r u t o r f e s p o n s a b i l i d apdo. r q u cs d l o a s i s e p u e c l eg a n a r '
a e c c s a l i af l e n t el t l o s c l e s a t t o l l orst u e \o s ) ' l t t t t e n u t kirt l c a l
l a c a p a c i d a d c r e a c c i d nr l i f c l e n c i a t l n
'el
l u i s a l l d d c l s e c t o rr l c l
c u l a b l c s . .E. l p l i n c i p i od e ' 1 1 u e l e s p o n s l b l ep a g a 't i c r ) cu n a i t t t p o r t a n c i a
ed
s ( , / i n s t r u n l c n t od e o r i e n l u c i r i nd e l a e v o l u c i c i n . .D. a r n e d i oa l r r b i e n l eL. a a u t o l r e s p o n s a b i l i d a
i l a s l a s e r i g e n c i a sr l c l c n c l i n r i c n t co a d ar e z n r d sd i t e l c n c i u d n se, s i r l l p o t l i i t l t ce n c o n t r t l c i l l l l l l l o s .
q u e p a r t e nt l e l i i d e s i g u a l d a d e l o s h o r r i b l e sp. a r ao b t e n e rr n i s o p o r l u n i d a d eds e t e n d i t t t i e t t r )o'
o u e a l a r e z l l e v a na u n l s o l i d a r r t l a tclo n l o s v e r d a d c r a l n e n tde b i l e s " .

199

pensablecompetitividad del pafs y de sus empresass61otiene mucho

que ganar con la modernizacinsocial de la actividad productiva, antes
que con la reactir,'idadconservadoraque sustraea la empresade sus responsabilidadescon sus trabajadoresy con sll entorno, incrementa sus
costosde monitoreo y le impide beneficiarsede los incrementosde productirzidadque reporta una fuerza de trabajo involucrada en los procesosy el destinode la unidad de producciclny uua sociedadque estimula
I'hace posiblela actividadde sus empresasen tanto estasse involucran
en redesmutuamente beneficiosasde cooperaciny de manejo transparente de los conflictosde inters.
En Chile existehoy una proftrndacontroversiasobreel rol de lo pirblico
en la que estnen juego diferentesconcepcionesdel individuo v de la sociedad y del tipo de pais a construirpara el futuro. La visi6n liberal de un Estado
econcimicay socialmenteminimizado es fuertementeminoritaria pero sigue
teniendoun gran poder politico por su persistentecapacidaclde anularel principio de mayorfay de restringirla deliberacintransparentesobrelos asuntos
ptiblicos.A ella seopone aquellaque postula que si la litrertaclesla expresin
de la diferenciaa la que por motivo alguno se debe renunciar (y para cu1'a
vigenciala sociedaddebeasegurarque el Estadoestfuertementerestringido
en el uso de sus capacidadescoercitivas),la igualdad es la de los clerecl-ros,
y
esosderechosdebenser consolidados1'expandidosen un pais en ei que fueron denegadospor casidos dcadaspor la fuerzay antes,secularmente,
por el
"peso de la noche",es decir por el poderfo de minorias econdmicav politicamente privilegiadas.
Puedeafirmarseque la libertady la igualdad son componentesinclisolublesde una sociedadmodema y que no caberenunciarintelectualmente
y en la deliberaci6nsobrela evolttcinde la organizacicin
sociala ninguno
de estosdos principios.En este sentido,cabe sefralarclueen Chile suele,
desdediversosmbitos,sospecharse
a priori de Iaspropuestasde reformas
y
para disminuir las desigualdacles
y entenderlascomo desestabilizadoras
contrariasa todo principio de eficjencia.Estassospechas
no del-ren
sertomadasen serio,especialmente
si dan lugar a un ciertodiscursoque,en palabras
de Fitoussi"consiste*por parte de aquelloscuyosingresosse hallan, a veces,entreveintey doscientasvecespor encimadel salariominimo- en decir
a aquelloscll\/osingresosson particularmentebajos,con la finalidad cleasegrrraruna verdaderaintegracidnsocial,que ganandemasiadoI'c1uepor ello
son los responsables
de la cesantfade sus camaradas.Y para los que tienen

200

Llnamejor proteccin-sea cual seael sistemade proteccinsocial-consiste

en decirlesa los que carecellde ella que su proteccin,por insuficienteque
sea,resultaexcesivaen relacidna los recursosde la naci6n.Aparentemente,
en ningtin momento, los primeros se plantean lo que podria ocurrir ell el
ganarlnenos"176.
casoque acePtasen
Esto remite a una reflexin necesariasobre las responsabilidadesde
las litesen nuestropafs.Ya sobrelas litesecondmicasHorace Mann seiial
sin relacionescon la
en el siglo pasadoque "slo un ser aislado,solitaric-r...
"arrogante
doctrinade la prola
suscribir
comunidadque le rodea" podrfa
que con tanta frecuenciay drasticidadse defiendepor
piedad absoluta"r77,
los grupos econmicamentedominantesen Chile.
Trgicoseria que ademsel aprendizajesobrelas convulsionessocialesy politicas que el pais ha experimentadolleve, Por su parte, a una
buena proporcin de las lites intelectttalesa una lgica puramente conservadora,en extremo reactivafrente a la innovacicinsocialy politica que
l1oconsistaen la minimizacidn de 1optiblico, todo ello en nombre de precaverel retorno de los dramas del pasadoreciente.
en Presenciade una "reTal vez estemosms subterrneametrte
cle las masas que se
a
aquella
colttraposicin
belin de las lites", en
suponia podfa amellazarla civilizacin moderna, cllle tan penetrantemente describeChristopher Lasch:"En vez de mantelrerlos servicios
ptiblicos,las nttevaslites dedican stt dinero a meiorar ellclavescerraclos.Pagan gustosamentepor escuelasprivaclasy suburbanas,policfa
privada y sistemasprivados de recogida de basttras;pero se las han
arregladopara librarseen gran rnedidade la obligacinde contribuir a
la hacienda ptiblica. Su reconocimentode obligacionescivicas no va
ms all de sus vecindariosinmediatos". 2Por qu? RespondeLasch:
"Las nuevaslitessdlo se sienteuen casacuando estrrde trnsito,yendo de una conferenciade alto nivel a la gran inauguracinde una nueva franqtticia,a un festival internacionalde cine o a un lugar de vacacionesno descubierto.Su visidn del mundo es esencialmentela de un
turista, una perspectivaque dificilmente puede sttscitaruna devocilr
.
apasionadapor la democracia"r78
. ' ac i t a t l o .p . l 3 L
i .! L l t ' h t t up n t h i bi r 1 o 1
. l c i r nP a u lF i t o L r s sE
C ] i t a d op o l C h l i s t o p l r c lL a s c h .l r r r e b c l i t i nd e f u s l i t e . s\ l t t l r u i ( i ( ; t l t t l u d e n u x n r L i t r .P r i d d s .
o n a . 1 9 9 6 .p . I - 3I .
B u r - cl e
ChlistopherLasch.l.a rebelitintle ltrslite.sv lu lntitititt LrlL.rduttrx rutiu- p.17

207

Al peligro de la rebelidn criolla de las lites debe contraponersela

reactivacinde la deliberacinptiblica como remedioal temor al pasadoy
a las incertiduml'rresdel fnturo, con su secuelade esterilizaci6nd-ela convi'n'encia
y la consolidacidnde una cultura de la resignacin.De esadeliberacinfranca,a la que estelibro procuraseruna contribucicin,cabeesperar
la creacinde condicionespara un nuevo impulso del ideal democrticoe
igualitarioen Chile.

202

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indice
Introduccin
L Estado, mercado y eficiencia econdmica
Las economiasmixtas contemporneas
Incertidumbre,informacinimperfecta
y costosde transaccin
Ausenciade competenciay monopolio
Bienespblicosy externalidades
El Estadocomo condici6npara
el funcionamientode los tnercados
La experienciafallida de la planificacinsor.'itica
II. Producci6n ptiblica y regulaci6n
El serviciopriblico
Produccicinpirblicay privada de serviciosno mercantiles
Produccinempresarialptiblica v privada
;Puede ser eficientela regulacin?
La regulacirrptiblica del
rnonopolionatural: Lln casoejemplar

en
IIL Los Estados-Nacin
la globalizaci6nde la economfa
Internacionalizaci6ny mundializaci6n
Clobalizacin
El Estadoy la inserciuinternacional

IV. Justiciadistributivay Estadosocial

Los fracasosdistributivos del mercado
El costoen eficienciade la redistribucin
El Estadode bienestar

7
11
tz

15
ZJ

24
28
32
37
37
47
43
/l'7

49

55
56
59
63
71

72
79
8,1

V. Medioambientey polfticasprhblicas
La extensidnde las interfereuciasentre
la actividad productir.ay la biosfera

90

El casode las economiasperifricas

Del pensamienl.o
econmicotradicional
al paradigmadel estadoestacionario
Crecimientosustentablee instrumentos
de control de las crisisecoldgicaslocales
Las crisisecoldgicasglobales

100
108
115

VI. Descentralizacidn y reduccin

de la desigualdadterritorial
Descentralizacinpolitica y provisin
de bienesptiblicos locales
La correcci6nde los desbordes
interjurisdiccionales
y de las disparidadesfinancieras
Las disparidadesespacialesde crecimiento
Descentralizacin
y politicasptiblicas

721
122
130
734
137

VII. Los dilemasdel desarrollochileno

Las reformasneoconserrradoras
La estrategiade crecimiento
con equidad:un balancecontrastaclo
Una nueva agendade reformaspara una estrategia
de desarrolloigualitario
Hacia una reforma del financiamientoptiblico
Reflexionesfinales
Bibliografia

General

r47
146

155
171
198

-r- r<^
fi,\-t,^.
frl\
N
t-()
N,I
E d i t o r i a l S i l v i aA g u i l e r aJ. u a nA s u i l e r a .N , l a u l i c i o
Ahunrada.
CristinaVariis.l-uisAlberto \{ansilla.Paulo SlachcvskyRelacionesPblicasl\,liltonA-euilar
Asesoria Editorial FarideZeliin. Nain NtintezProducci6n ElizartloAcuilera.Car'losBruit. Eugenio
Cerda Disefro v Diagramaciirn Computacional
AngclaAguilera.RicarcloPt<rez.
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los Aguilera.Fabiolallurtado.Ale.jandrol)rosLre
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Luis PalominosCorte JorgeGutirrcz.Eusenio EspinclolaEncuadernacirinSergioFuentcs.l\lalcclo
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Tapia. l)iego Chonchol.Pedro l\,loralcs.Elba Ulam c ) . S r r i ( )P r l r r . \ l i l t l r r r i l l r . C r r r ' 1 ,C
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NoraCarreo.(ieolginaCanifr.JorseBt'nitcz.SoledadNtartrcz.LucasLecaros.VicturiaValclt-'rcnit r , .S a n r l r la\ l t ' l i r t ; rN. r ' l : o nl \ l o n t o rl r r e a d e . \ t l r i n i s l r a c i r i nI \ l r l er ' S c I r i l re t l t . \ 4 l r r c o sA l r r r l r ' 2. .l r r r r r r
CarlosRojo CoordinacidnGeneral Pluio Slitchct'skyCh.
Se lttrt tlttcdulo ett rto.lotrosAdrittrttr ll'lga.r l
A t t r t eD u u t t i . s .

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