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Hiptesesdeincidnciadecustosdeextensodeprazoemcontratosadministrativos
sobaticadocontroleexterno
Hiptesesdeincidnciadecustosdeextensodeprazoemcontratosadministrativossobaticadocontrole
externo
BrunoLimaCaldeiradeAndrada|

OrlandoCelsoLongo

Publicadoem02/2008.Elaboradoem01/2008.

A Administrao Pblica, por aditivo contratual, tem permitido o pagamento de custos adicionais
indiretosdeextensodeprazoporalteraesdeprojeto,almdoscustosquefazempartedosservios
emateriaisacrescidos.
RESUMO
Opresenteartigoanalisaasprincipaiscausasquejustificamacobranadecustosadicionaisdeextensodeprazocontratualem
obras pblicas. Hipteses decorrentes de responsabilidade da Administrao Pblica, da contratada e dos fatos alheios
vontade das partes. Concluso e sugesto de critrios a serem utilizados na anlise da legalidade e da economicidade. A
metodologiautilizadafoirevisobibliogrfica.
Palavraschave:CustosPrazoGerenciamentoTCU.

1.INTRODUO
OpresenteartigodaratenoafatorecorrenteobservadopelasequipesdeauditoriadoTribunaldeContasdaUnioTCUnas
fiscalizaesdeobraspblicas.VerificasequeaAdministraoPblica,pormeiodacelebraodetermoaditivoaocontrato,tem
permitidoopagamentodecustosadicionaisindiretosdeextensodeprazoemrazodealteraesdeprojetooudeoutrashipteses
menosrecorrentes,almdoscustosdiretosacrescidosdeBDIquefazempartedosserviosemateriaisacrescidosaoobjetocontratual.
Tal fato tem sido questionado pelos rgos de controle, tendo em vista acarretar possvel pagamento em duplicidade, gerando
superfaturamentoemprejuzodoerrio.
Preliminarmente,quantosextensesdeprazo,duasanlisesdevemserfeitasparaseverificaralegalidadeeaeconomicidadedetais
aditivoscontratuais.
A primeira referese questo da quantificao dos dias necessrios de extenso de prazo a serem acrescidos ao prazo total do
empreendimento.Asegunda,porsuavez,contemplaoexamedarazoabilidadeedaeconomicidadedoscustosindiretosincorridos
nessasextensesdeprazo.
Cabedeixarassentequeaocorrnciadecustosdeextensodeprazooudepermanncia,porsis,no,deplano,irregular,mas
devemseravaliadososparmetrosecritriosparaquetaispagamentossejamrealizadosdeformaobjetivaeclara.
Nosepodeolvidarquetodooenfoquedadonopresentetrabalhoserdecorrentedeexperinciaobtidanasauditoriasrealizadasem
diversoscontratoscelebradosnombitodaAdministraoPblicaqueforamobjetodefiscalizaoporpartedoTribunaldeContas
daUnioemquehouveopagamentodecustosdeextensodeprazodecorrentesdeprorrogaocontratualocasionadaporalteraes
deescopodoprojetoououtrascausas.
Tratase,portanto,detemarelevantedadasuamaterialidade,pois,muitasdasvezes,ospleitosreferentesacustosindiretosadicionais
deextensodeprazoenvolvemquantiasvultosasdedinheiro,sendo,emcertoscasos,naordemdemilharesdemilhesdereais.
Ademais, a jurisprudncia do TCU ainda no firmou entendimento sobre a matria, o que torna o tema mais imprescindvel de
anlisedadasuanovidadenombitodessetribunal,servindodeorientaoparaaequipetcnicadessergonaconduodeseus
trabalhos.
Porfim,cabeobservarqueaquantificaodosdiasqueseriamacrescidosaoprazofinaldocontratoporextensesdeprazonem
sempredefcilexame,oquedemandariatempoparaserfeita,inviabilizandoadinmicadeumcontratodegrandeporte.

2.CAUSASQUEPODEMOCASIONARAEXTENSODEPRAZOCONTRATUAL

Diversosfatorespodemensejaraocorrnciadeacrscimosdeprazocontratualparaexecuodedeterminadaobraouconstruo
alm do previsto. Podese considerar que tais hipteses so provenientes de situaes ocasionadas por culpa da contratante, da
contratada,deambosousodecorrentesdecasofortuito,deforamaioroufatoresimprevistospocadeelaboraodaproposta
contratada.
2.1Hiptesesdecorrentesdesolicitaodacontratante(AdministraoPblica)
2.1.2Inclusodenovosserviosouatividadesdecorrentesdealteraesdeescopodeprojeto
Duranteaexecuodocontrato,comumquehajaalteraesdeescopodeprojeto,principalmenteemconstruespesadasede
grandeporte,comoconstruoderodovias,navios,plataformas,unidadesindustriaisetc.
Revelaseimpossvelqueoprojetobsicoconsigaprevertodasasnuanasdoobjetocontratadocommargemdeacertoprximade
zero. A prpria Resoluo n. 361/91 do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura CONFEA prev, em seu art. 3, que o
oramentodetalhadodeverterumamargemdeerronaordemdemaisoumenos15%.Assim,alteraesdeescopodeprojetode
ordemtcnicasonecessriaseatesperadas.
Ademais, considerando muitas das vezes o longo prazo de execuo de uma obra de grande porte, de se esperar que o projeto
originalsejaalteradodeformaacontemplarnovastecnologiasdeconstruoouincrementosnoobjetoasercontratado,tudo,no
entanto,comadevidaparcimniaedentrodeumarazoabilidade.
Diantedisso,verificasequeainclusodediversasalteraesdeprojeto,pormeiodetermosaditivosaocontrato,podeacarretara
prorrogaodoprazototaldoempreendimentonaexatamedidadosomatriodosprazosindividuaisdecadanovaatividade/servio,
nocasodessesestaremcontidosnocaminhocrticodocronogramadaobra,ensejandoosrespectivoscustosdelesdecorrentes.
Nessesentidoprecisoidentificaremcadaumadessasalteraesdeescopocontratualedeprojeto,ouseja,nessasnovasatividades
acrescidas ou includas, um registro, em campo prprio e especfico, informando que estas impactam o caminho crtico do
cronograma da obra. Essa exigncia deve at fazer parte do instrumento contratual para que obrigue a contratada a realizaresse
procedimento.Essainformaotornaserelevantenamedidaemquesomenteaquelasalteraesdeescopoqueseencontramno
caminhocrticodoempreendimentopodemacarretarumacrscimonoprazototaldaobra.Semessainformao,aavaliaotorna
semaissubjetiva.
Nopodeacontratadaalegarquenohcomoseidentificar,emcadaalteraodeescoposeparadamente,oimpactodestanoprazo
totaldoempreendimento,soboargumentodequeaestimativadeimpactodeumconjuntodenovosservios/atividadesspossvel
deserobtidaapsaexecuodestas,quando,assim,puderseravaliadooverdadeiroimpactonocaminhocrticodocronograma
fsicodaobra.Essaafirmaonopodeprosperar,pois,namedidaemqueseverificaanecessidadedeinclusodeumadeterminada
alterao de escopo no contrato, por meio de um novo servio ou equipamento, possvel antever se aquele novo servio ou
equipamentoimpactanocaminhocrticodocronogramaoriginaldoempreendimento,bastandoinseriressenovoservio/atividade
no cronograma fsicofinanceiro da obra. No entanto, talvez, no seja possvel estimar, com preciso, o nmero desses dias de
extensodeprazo.
Assim, se forem includas novas atividades necessrias para execuo da obra no cronograma fsico do empreendimento, cujo
somatriodecadaumdosprazosseja,porexemplo,20dias,considerandoqueestejamcontidasnocaminhocrticodaobra,oprazo
totaldaobraser,aprincpio,acrescidodessesexatos20dias.
Comrelaosalteraesdeescopooudeprojetoqueensejaroaditivoscontratuais,valedizerqueaLein.8.666/93trazlimitaoa
serobservadaemcontratosadministrativosaoestipularcomolimitemximoparaosacrscimosdequantitativodositensdeservio
necessriosparaexecuodoobjetoopercentualde25%dovalordocontratoatualizado.issooquedispeoart.65,1e2,da
aludidalei,inverbis:

1 O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies


contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras,
servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizadodocontrato,e,nocasoparticulardereformadeedifciooude
equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por cento) para os seus
acrscimos.
2 Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites
estabelecidosnopargrafoanterior,salvo:
(...)
IIassupressesresultantesdeacordocelebradoentreoscontratantes.
Tratase,portanto,deumbalizadorparaainclusodenovasatividades/serviosnaexecuodaobraqueporalteraodoescopo
contratualouparalisaesdecorrentesdeculpadacontratante,oqualnoestariapoderiasersuperioraesselimitelegal.Devese,
dessaforma,teremmentequemudanassousuais,respeitadososlimiteslegais,principalmente,nocasodeobrasdegrandeportee
dealtacomplexidade.

Ocorrequeasituaonoserevelatosimplesdesersolucionada,pois,nocasodainclusodenovasatividades,outrosfatorespodem
acarretarumacrscimonoprazototaldaobraemrazodainclusodenovosservios/atividades.
Ainclusodeumconjuntodenovasatividadesaseremdesenvolvidasnaexecuodoobjeto,dependendodonmerodealteraes
procedidas,podeocasionarumatrasonocronogramadistintodaqueleocasionadopelosimplessomatriodosprazosdecadauma
dessasnovasatividades.
Nadefiniodotemponecessrioparaexecutardeterminadaatividade,aequipedeprojetoconsideraumtempomdio(PERT)ou
estimado(CPM)para desenvolver o cronograma fsico da obra. Entretanto, so tambm calculados ostemposmaiscedo(casose
obtenhaumganhodeprodutividadeelevadoecondiesquecontribuamparaarpidaexecuodaatividade)eostemposmais
tarde(casoocorramfatoresdesfavorveisqueacarretemumatrasonaexecuodaatividade).
Umaquestoquesepretenderesolverrefereseaofatodapossibilidadeounodeseaferirorealmotivoquelevouaoquantitativode
acrscimonoprazototaldoempreendimento.Comodito,oacrscimonoprazototaldaobra,emprincpio,podeserinferior,igualou
superioraosomatriodosprazosindividuaisdecadanovaatividadeinseridanocaminhocrticodocronogramadoprojeto.
Naprimeirahiptese,mesmocomainclusodessasatividadesquepoderiamimpactarocaminhocrticodoempreendimentoe,por
conseguinte,prorrogaraentregadoobjetocontratado,oprazofinalaseralteradoinferioraosomatriodosprazosindividuaisde
cada uma dessas atividades, pois pode ocorrer de as outras atividades/servios, j constantes do cronograma original do
empreendimento,teremsidoexecutadasemmenostempodoqueoestimado,emrazodeganhodeprodutividadeeconclusonos
prazosmaiscedodetrmino.Assim,esseacrscimodeprazodecorrentedainclusodessasnovasatividades,apesardeestaremno
caminhocrticodocronograma,noacarretarimpactonoprazofinaldaobraouesteserinferioraosomatriodosprazosindividuais
dessas atividades, tendo em vista que ser compensado pelos ganhos de produtividade das atividades j existentes na EAP e no
cronogramadoempreendimento.
Asegundahipteseaesperada,porque,comoditoanteriormente,seasnovasatividadesincludasnocronogramaestiveramno
caminhocrticodoempreendimento,normalqueestasprorroguemoprazofinaldaobranaexataproporodossomatriosdeseus
prazosdeconclusoindividuais.
Aterceiraeltimahiptesededifcilmensuraocomoaprimeira,maspossveldeserestimada.Defato,numaprimeiraanlise,
da mesma forma que eventuais ganhos de produtividade na execuo das atividades constantes do cronograma original podem
ocasionarumacompensaonaprorrogaodeprazodecorrente,oopostopode,tambm,acontecer.Tratasedeumaviademo
dupla, a depender sempre da produtividade real dos recursos, principalmente humanos, alocados na execuo das atividades a
seremdesenvolvidasnaexecuodoobjetocontratado.
Observasequeainclusodeumconjuntodenovasatividadespodeacarretarumaprorrogaodeprazomaiordoqueosomatrio
dosprazosindividuaisdecadaumadelas,pordoisprincipaismotivos.
Primeiro, pode ocorrer de as outras atividades/servios, j constantes do cronograma original do empreendimento, terem sido
executadasemmaistempodoqueoestimado,emrazodeperdadeprodutividade,ensejandoaconclusodessasatividadesnos
prazosmaistardedetrmino.Dessemodo,almdoacrscimodeprazofinaldaobradecorrentedainclusodessasnovasatividades,
haverumaumentonoprazofinaldeconclusoemrazodessaperdadeprodutividaderecorrente.
Ressaltaseque,nessecaso,considerandoqueresponsabilidadedacontratadaapresentarpropostadepreoparaaexecuodo
objetocontratado,oscustossoatribudoscontratada.
Osegundomotivoparaesseadicionaldeprorrogaoresidenofatodeque,comainclusodessasnovasatividadesnocronograma
original da obra, pode ocorrer um desequilbrio no sequenciamento das atividades originais, seja em termos de logstica de
suprimentos ou mobilizao de pessoal, seja em razo da gerao de novas dependncias mandatrias ou arbitradas, conforme
nomenclatura utilizada pelo PMBOK. Em outras palavras, a incluso de novas atividades na execuo do objeto contratado pode
desestabilizartodaumaharmoniadeencadeamentodasatividadesdevidamenteprevistasoriginalmente.Assim,verificasequeo
prazo final de concluso pode ser prorrogado alm do somatrio de cada uma dessas atividades presentes no caminho crtico do
empreendimento,emrazododesequilbriogeradoporestaincluso.
exceodasituaoprevistanopargrafoanterior,todasasoutrashiptesespodemserobjetivamenteidentificadaspelagerncia
do contrato, bastando que sejam documentadas e apropriadas adequadamente as reais duraes das atividades desenvolvidas,
independente de serem novas ou no, e comparadas ao original previsto em projeto. Desse modo, a gerncia de contrato ter
condies de identificar os atrasos decorrentes de perda de produtividade ou da incluso de novas atividades que impactem o
caminhocrtico,dandomaistransparncianaconduodogerenciamentodoprojeto.
Quantoaodesequilbriogeradoocasionadopelainclusodenovasatividadesnocronograma,verificasequeainfluncianoprazo
finalpodesernegativaoupositiva,poispodehavertantoatrasosquantoadiantamentosnaconclusodaobra.Emquepeseograude
subjetividadenamensuraodessainfluncia,ogestorpblicodeveminimizlo,identificandoobjetivamentetodososoutrosfatores
quepuderemserquantificados.
Porfim,cabesalientardisposiocontidaLeideLicitaeseContratossobreapossibilidadedealteraocontratualpormudanade
projeto,aseguirtranscrita:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados,comas
devidasjustificativas,nosseguintescasos:
IunilateralmentepelaAdministrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para
melhoradequaotcnicaaosseusobjetivos
Diante do exposto, cumpre concluir que a incluso de novas atividades por solicitao da contratante, caso estejam inseridas no
caminhocrticodaobra,podeacarretaraprorrogaonoprazofinaldeconclusodoempreendimento,juntamentecomoscustos
deladecorrentes.Entretanto,acontratante,emsetratandodeAdministraoPblica,deveaferir,pormeiodeumcontroleapurado,
asduraesdecadaumadasatividades,novasouno,deformaaidentificarobjetivamentequaisforamasprorrogaesoriundas
nicaeexclusivamentedainclusodessasnovasatividades,expurgandoeventuaisganhosouperdasdeprodutividade.
2.1.2 Paralisao da obra em razo de falta de recursos financeiros e oramentrios para sua execuo ou pela
faltadeadoodeprovidnciasporpartedaAdministraoPblica.
Eventualmente,emdeterminadoscasos,aobrapodeserparalisadaporfaltaderecursosfinanceirosporpartedacontratanteoupela
noadoodeprovidnciasporpartedaAdministraoPblica.
EssashiptesesencontramseprevistasnosincisosXIVaXVIdoart.78daLein.8.666/93,aseguirtranscritos:

Art.78.Constituemmotivopararescisodocontrato:
(...)
XIVasuspensodesuaexecuo,porordemescritadaAdministrao,
porprazosuperiora120(centoevinte)dias,salvoemcasodecalamidade
pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou ainda por
repetidassuspensesquetotalizemomesmoprazo,independentemente
do pagamento obrigatrio de indenizaes pelas sucessivas e
contratualmente imprevistas desmobilizaes e mobilizaes e outras
previstas,asseguradoaocontratado,nessescasos,odireitodeoptarpela
suspenso do cumprimento das obrigaes assumidas at que seja
normalizadaasituao
XVoatrasosuperiora90(noventa)diasdospagamentosdevidos pela
Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou
parcelasdestes,jrecebidosouexecutados,salvoemcasodecalamidade
pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao
contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas
obrigaesatquesejanormalizadaasituao
XVIanoliberao,porpartedaAdministrao,derea,localouobjeto
para execuo de obra, servio ou fornecimento, nosprazoscontratuais,
bemcomodasfontesdemateriaisnaturaisespecificadasnoprojeto
desenotarque,almdeseremsituaespassveisderescisocontratual,ashiptesesacimaelencadaspodemocorrernaexecuo
dequalquercontrato,sendotodaselasocasionadasporculpadacontratante.Nessecaso,nopodeacontratadaficarabelprazerde
arbitrariedades por parte da Administrao Pblica como parte contratante. Para assegurar o direito da contratada ao equilbrio
econmicofinanceiro do contrato e manter as condies originais do contrato, a Lei n. 8.666/93 traz, em seu art. 79, a seguinte
prescrio,inverbis:

Art.79.Arescisodocontratopoderser:
IdeterminadaporatounilateraleescritodaAdministrao, nos casos
enumeradosnosincisosIaXIIeXVIIdoartigoanterior
(...)
2QuandoarescisoocorrercombasenosincisosXIIaXVIIdoartigo
anterior, sem que haja culpa do contratado, ser este ressarcido dos
prejuzos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda
direitoa:
Idevoluodegarantia
IIpagamentosdevidospelaexecuodocontratoatadatadaresciso
IIIpagamentodocustodadesmobilizao.
(...)
5 Ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do contrato, o
cronograma de execuo ser prorrogado automaticamente por igual
tempo.
Comoseverifica,ashiptesestranscritasdoart.78daLein.8.666/93,nasquaisaAdministrao,comopartecontratante,tornase
responsvelpelaprorrogaosemtenhahavidoalteraodeescopocontratual,podemocasionararescisounilateraldocontrato,
cabendo contratada indenizao pelos prejuzos sofridos, nos termos do 2 do art. 79 da Lei de Licitaes e Contratos acima
mencionada.
Ressaltaseque,mesmoquandonohajarescisocontratual,aindaassim,nocasodehaveratrasonaconclusodaobraporculpada
contratanteemrazodassituaesacimaprevistas,acontratadaterdeserressarcidadosprejuzosincorridosnostermosdomesmo
dispositivocitadonopargrafoanterior.
Alm disso, cabe destacar o mandamento previsto no 5 do art. 79 da Lei n. 8.666/93, segundo o qual h meno de que,
"ocorrendoimpedimento,paralisaoousustaodocontrato,ocronogramadeexecuoserprorrogadoautomaticamente
porigualtempo".Diantedisso,ficaclaro,porbvio,queaprorrogaodeprazoserigualquantidadeexatadediasemquea
execuo do contrato ficou paralisada. A quantificao dos dias a serem prorrogados no total da obra poder ser facilmente
identificada pela Administrao Pblica. No entanto, os registros das ocorrncias que ensejaram essas paralisaes e/ou
impedimentosdeveroestarprevistosnosrelatriosdefiscalizaoediriosdeobraoudocumentoequivalente,ficandodisposio
defiscalizaoaposteriori.
Nessesentido,comointuitodedarmaiortransparnciacontrataopblica,devehaverregistrodetodososfatosecircunstncias
relevantesocorridosduranteaexecuodocontrato,deformaaidentificarclaraeobjetivamente,comomelhorgraudedetalhes
possvel, qualquer situao que possa, no futuro, ensejar um acrscimo no prazo de concluso da obra e/ou de suas
etapas/marcos/milestonesintermedirios,devendoorelatriodafiscalizaodocontratorelatareacompanharesseseventos.
2.2Hiptesesdecorrentesdesolicitaodacontratada.
2.2.1Inclusodenovosserviosouatividadesdecorrentesdealteraesdeescopodeprojeto
Tratase de hiptese na qual a prpria contratada constata a necessidade de alterao de projeto e prope contratante
(AdministraoPblica)ascorreesdeprojetoqueachardevidas.
Nohproblemanessasistemtica,mastaispleitosdacontratadadevemseranalisadoscriteriosamentepelaAdministraoPblica,
pordiversasrazes.
Primeiro, deve ser analisado cumulativamente se essas mudanas foram decorrentes de alteraes de plantas e especificaes
solicitadaspelacontratanteapsaapresentaodapropostadepreosquefoiposteriormentecontratadaoufatosnovosocorridosaps
aassinaturadocontrato.
Sobessesegundoaspecto,bomlembrarque,emsetratandodecontrataoporpreoglobal,empreitadaintegral,turnkeyou
lumpsum, a contratada, aps ter acesso s plantas, diagramas, especificaes, memoriais descritivos e caderno de encargos,
condiesfinanceirasedemaiselementosdisponibilizadosaoslicitantes,elaborasuapropostaquedevecontertodososcustosdiretos
eindiretosnecessriosexecuodoobjetoasercontratadocombasenaquelascondies.

desuanicaresponsabilidadedarseupreo,considerandoonveldedetalhamentodoprojetobsicoeascondiesquelheforam
impostas,cabendo,seentendernecessrio,detalharmaisprecisamenteoprojetoeespecificaesquelheforamdisponibilizadas.
Nessesentido,aAdministraoPblicapermitequeoslicitantesfaamquestionamentosacercadepontosobscurosdoeditaldurante
afasedelicitao.Nohjustificativasdedesconhecimentodoeditaleprojetoporpartedaslicitantes.
Emsegundolugar,deveseavaliarseasmudanasdeprojetoabrangeramatividades,novasouno,quefazempartedocaminho
crticodocronograma,sendo,poressemotivo,passveisdecomprometeroprazofinaldaobra.
Assim,casonosejamatendidososrequisitosacimamencionados,nohrazoparaquesejampagoscustosadicionaisindiretosde
extensodeprazoedepermanncia.Ademais,nosepodeaceitarnemmesmoacobranadealteraesdeescopooumudanasde
projetoporpartedacontratadaquandonoseatendaaosegundorequisitoacimainformado.
2.2.2 Perdas de produtividade na execuo das atividades e/ou ineficincia na compra de materiais, gerando
atrasosnoprazofinaldoempreendimentoporculpadacontratada.
Outra causa que pode ocasionar atrasos no cronograma da obra a perda de produtividade ou o no alcance da produtividade
esperadanaexecuodasatividades(servios)quecompemoescopodaobracontratada.
Sabesequeapropostaapresentada,geralmenteemtermosdepreoglobal,pelolicitantevencedorcompostadediversositensde
servio,cujoroldenominaseplanilhadepreosunitriosoucomposiosintticadooramentodaobra.
Porsuavez,cadaitemdeserviocompostodediversosinsumosquesonecessriosparaaexecuodestes,sendoessacomposio
deinsumoschamadadecomposioanalticadospreosunitrios.Nessacomposioanaltica,osinsumossocalculadosemfuno
daexperinciadooramentistaoriundadeoutrasobrasdaempresaoudepublicaesespecializadascomooTCPOdaEditoraPini
etc.Noclculodaquantidadedeinsumosparaseestimarosrecursosnecessriosnaexecuodedeterminadaunidadedecerto
servio,ooramentistadefineumaprodutividadedamodeobraouequipamento,bemcomoumconsumoprevistodematerial.
Essasdefiniesso,comoditoacima,obtidasdaexperinciadaempresacontratadaoudepublicaespertinentes,sendodeinteira
responsabilidadedacontratadaaoapresentarsuapropostadepreosparaconcorrernalicitao.
Noqueserefereaoprazodaobra,adefiniodaprodutividadedamodeobraaplicadanaqueleitemdeserviofundamentalpara
que o projetista e/ou oramentista estabeleam a quantidade de dias que sero necessrios para se realizar aquela atividade ou
servio.Aexplicaolgica.Quantomaisprodutivosforemopedreiroeoservente,emmenostempooserviodeassentamentode
alvenaria,porexemplo,serexecutadoeviceversa.Assim,adefiniodaprodutividadedamodeobraedosequipamentosfator
fundamentalparaqueoprazoestipuladoparaexecuodaobrasejacumpridoemmaisoumenostempo.
Considerase que, em licitaes pblicas, aspectos relacionados produtividade dos recursos utilizados pela contratada, esto
includos nos custos unitrios dos servios que compem a planilha de preos unitrios do oramento detalhado da proposta do
licitantevencedor.Assim,deinteiraresponsabilidadedacontratadaestipularseupreofinalcomoaquelesuficienteparaexecutar
oobjetoasercontratadonascondieseprazosprevistosnoprojetobsicoanexoaocertame.
Diantedisso,nopodemserrepassadoscontratanteoscustosdecorrentesdeeventuaisimprodutividadesouperdassofridaspela
contratada,semquenadatenhasidoalteradonoescopocontratual.
Raciocnio semelhante deve ser aplicado em possveis deficincias nas operaes de compra de materiais de fornecedores ou de
subcontratao,cujosatrasosdecorrentesdestasnodevemsertambmrepassadosAdministraoPblica,tendoemvistaserem
deexclusivaresponsabilidadedacontratada.
2.3Hiptesesdecorrentesdecasofortuitoouforamaior,alheiosvontadedaspartes.
Ashiptesesimprevisveisqueseencontramalheiassvontadesdaspartessovrias,sendodisciplinadasnoartigo65,incisoII,da
Lein.8.666/93,oqualpossibilitaquehajaarecomposiodoequilbrioeconmicofinanceirodocontratomedianteacordodas
partes.Vse,portanto,queassimcomonodireitoprivado,nodireitoadministrativoh,deformaimplcita,emtodososcontratos,a
clusularebussicstantibus,aqualasseguraquehavendofatosimprevisveisqueafetemoequilbrioeconmicodocontrato,este
deveconteraditamentocontratualprevendoarecomposiodospreosoriginrios.
Cumpreensinarqueaclusularebus sic stantibus no autoriza a reviso contratual em qualquer alterao da proposta original,
emborasejaessaaliteralidadedoprincpio,poisconformeaTeoriadaImprevisosomentealeaextraordinriaquepodeacarretar
talreviso.Todocontratopossuiumriscoaeleinerente,oqualsedenominaleacontratualordinria.Oqueensejaoreequilbrio
econmicofinanceiro do contrato so as leas extraordinrias e extracontratuais, ou seja, os fatos absolutamente imprevisveis,
extraordinrios que provoquem insuportvel desequilbrio da equao econmicofinanceira do contrato original ou a real
impossibilidadedesuaexecuodoobjetocontratadoacontento.
MariaSylviaDiPietro(2002)apontanessemesmosentido,aoafirmarque:

Aopoderdealteraounilateral,conferidoAdministrao,corresponde
odireitodocontratado,devermantidooequilbrioeconmicofinanceiro
docontratos,assimconsideradaarelaoqueestabelece,nomomentoda
celebrao do ajuste, entre o encargo assumido pelo contratado e a
prestaopecuniriaasseguradapelaAdministrao.
Essas duas figuras jurdicas encontramse vinculadas e orientadas num mesmo sentido. No se pode falar em mutabilidade
contratualsemadevidacorrespondnciacomamanutenodoequilbrioeconmicofinanceirodocontrato.

ATeoriadaImpreviso,segundoliesdeCelsoAntnioBandeiradeMello(2002),fundasena"ocorrnciadefatosimprevisveis,
anormais,alheiosaodoscontraentes,equetornamocontratoruinosoparaumadaspartes,acarretasituaoquenopode
ser suportada unicamente pelo prejudicado". Assim, para que haja o restabelecimento do equilbrio econmicofinanceiro do
contrato,pormeiodessateoria,hnecessidadedequeocorram,cumulativamente,osfatosabaixo:
Fatosimprevisveisouprevisveisdeconseqnciasincalculveis
Independentedavontadedaspartes
Inevitveis
Ocorridosoudescobertosapsacontrataoequecausemonerosidadeexcessivaaocontrato.
Orestabelecimentodaequaoeconmicofinanceiradependedaconcretizaodeumeventoposteriorformulaodaproposta,
queoneresobremaneiraacontratada.Portanto,nosecaracterizarompimentodoequilbrio,propostasinexeqveisouelevaode
encargosporculpadacontratada.Daporque,nocabealteraocontratualconseqentementeacrscimodovaloravenadopor
culpadacontratada
Comrelaoaodireitoinerenteaocontratadodeverrestabelecidooequilbrioeconmicofinanceirodocontrato,podeseafirmar
queeleexisteedeveserexigidovistoqueaAdministraotemodeverdeampliararemuneraodevidaaoparticularnaproporo
emquemajorarosencargosimpostosaeste.Socincohiptesesquepodemjustificaraaplicaodaclusularebussicstantibus:
Casofortuito
Foramaior
Fatodoprncipe
FatodaAdministrao
Interfernciasimprevistas
TodasessashiptesessoespciedogneroTeoriadaImpreviso.Comrelaoaoeventooriginadoporcasofortuitoouforamaior,
hdivergnciadoutrinriaquantoconceituaodeambos.AdotarseaclssicadefiniodeHelyLopesMeirelles(1998),oqual
conceituadaseguinteforma:

Fora maior: o evento humano que, por sua imprevisibilidade e


inevitabilidade,criaparaocontratadoimpossibilidadeintransponvelde
regular execuo do contrato. Assim, uma greve que paralisa os
transportesouafabricaodeumprodutodequedependaaexecuode
um contrato fora maior, mas poder deixar de slo se no afetar
totalmente o cumprimento do ajuste, ou se o contratado contar com
outrosmeiosparacontornaraincidnciadeseusefeitosnocontrato.
Caso fortuito: o evento da natureza que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o contratato impossibilidade
intransponvelderegularaexecuodocontrato.Casofortuito,p.ex.,umtufodestruidoremregiesnosujeitasaessefenmeno,
umainundaoimprevisvelquecubraolocaldaobraououtroqualquerfato,comasmesmascaractersticasdeimprevisibilidade,
inevitabilidade,quevenhaaimpossibilitartotalmenteaexecuodocontratoouretardarseuandamento,semculpadequalquerdas
partes.
Quantohiptesedefatodoprncipe,podeseconceitulocomotodadeterminaogeralestatal,omissivaoucomissivaqueonere
substancialmente a execuo do contrato de forma imprevista e imprevisvel. Por exemplo, a onerosidade de um contrato com a
incidncia tributria sobre bens aos que o contratado seja obrigado a fornecer ou importar, verificada a incidncia durante a
execuodocontrato.
Outrahipteseageradaporfatodaadministrao,quetratadetodaaoouomissodaAdministrao,diretaeespecficasobreo
contrato, onerando sobremaneira sua execuo. Tal fato verificase quando o Poder Pblico deixa de entregar o local da obra ou
servioounoprovidenciaasdesapropriaesnecessrias,ouatrasaospagamentosporlongotempo,todosessesexemplosdadospor
HelyLopesMeirelles(1998).
Ocitadoautorelenca,tambm,dentreashiptesesqueensejamrevisocontratual,aschamadasinterfernciasimprevistasque"so
ocorrncias materiais no cogitadas pelas partes na celebrao do contrato, mas que surgem na execuo de modo
surpreendenteeexcepcional,dificultandoeonerandoextraordinariamenteoprosseguimentoeaconclusodostrabalhos".Como
exemplo,temosocasodeumaobrapblica,cujoprojetobsicopreviuterrenoarenosoeduranteaexecuodaobraverificouseque
omesmoerarochosoouencontrouse"mataco",dificultandoaexecuodasfundaesdaconstruo.
Entendese que os casos elencados na Teoria da Impreviso so fundamentos jurdicos viveis aplicao do princpio do
reequilbrioeconmicofinanceirodocontrato,caracterizandoaonerosidadeexcessivaemdesfavordoparticular.Elesnopodem
sermotivoparaolocupletamentosemcausaporpartedoPoderPblico.

importante salientar que as hipteses de caso fortuito ou de fora maior tambm constituem motivo para que o contrato
administrativosejarescindido,conformedispostonospargrafosacima.Essadecisoquantorescisoounodocontratoporparte
dogestordeveobedeceraosprincpiosdarazoabilidadeedaeficincia,sendoumaatividadediscricionria.
2.3.1Condiesclimticas
desenotarqueumadessashiptesessoascondiesclimticas,cujoprincipalexemploaocorrnciadechuva.Comocedio,
duranteoperododechuvasintensasnopossvelaregularexecuodaobra.Logo,emdiaschuvosos,aobraparalisadadadaa
inviabilidadedesuaexecuo,trazendoprejuzosaocontratado.
Entretanto, se no houver variaes excepcionais dos ndices pluviomtricos no local onde a obra ser executada, no cabe a
contratadapleitearoscustosdecorrentesdeparalisaesporchuvas,porqueacontratadajdeveriaterconsideradoemsuaproposta
depreososcustosoriginadosdessasparalisaes,tendoemvistaquetaisndicespodemserprojetadosparaumrazovelperodode
tempo.
Com relao a esse assunto, cabe trazer, pela didtica, excertos do Voto do Ministro Ubiratan Aguiar, condutor do Acrdo n.
639/2006TCUPlenrio,aseguirtranscrito:
10. A irregularidade principal sob exame nos autos, na tica da 1 Secex, seria a de que os pagamentos s contratadas foram
indevidos,poisnoteriamocorridoeventosclimticos"excepcionais"nolocaldaobranosmesesemqueforampleiteadasepagasas
indenizaesoraquestionadas.Depreendese,desseentendimento,queasempreiteirasteriamtidoplenascondiesdeterestimado
aquantidadedediasdeparalisaoqueiriamocorrernasobrasdogasoduto.
11. Por outro lado, a unidade tcnica entendeu, com base em laudo tcnico do Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet), a ser
adianteexploradonesteVoto,queaschuvasqueseapresentaramnolocaleperodoobjetodasindenizaesnotiveramcarterde
excepcionalidade,comrelaointensidadedasprecipitaes.Emvistadesseraciocnio,aunidadetcnicapropsarejeiodas
alegaesdedefesaapresentadaspelosresponsveis,comoconseqentejulgamentopelairregularidadedascontaseimposiode
dbitoemulta,posicionamentoseguidopeloMP/TCU.
12.Lembroqueofocodascitaes(paraosdoiscontratosqueseroabordadosadiantenesteVoto)foiafaltadeprevisocontratual
paraopagamentodeindenizaesporparalisaescausadasporchuvasquenofossemcomprovadamenteexcepcionais,"forados
padresprevisveisparaaregioepoca do ano, que no poderiam se encontrar dentro de razovel previsibilidade parao
empreiteiro" (Despacho que proferi em 30/10/2003 fl. 232 V.P.). Ou seja, se as chuvas pudessem ter sido previstas pelo
empreiteiro,tendoemvista os dados pluviomtricos histricos para cada ms do ano em determinado local da obra, o custo das
paralisaesdelasdecorrentesjdeveriatersidoenglobadonapropostadepreosdacontratada.
13. Questionouse, em suma, a validade do critrio negociado entre as partes para se proceder s indenizaes por paralisaes
ocasionadas por eventos climticos supostamente excepcionais. No entendimento da 1 Secex (fl. 1.187 V. 16), "o mtodo
desenvolvidopelaspartes,noobstanteutilizarocritriodaintensidadedechuvaeconsiderarasanotaesdeparalisaoe
servioscontidasnosRDO,permitiuaclassificaodeperodosdecondiesclimticasnormaiscomoseexcepcionaisofossem,
resultandonopagamentodeindenizaesindevidas".
(...)
21.Nosedevediscutir,entretanto,seasindenizaespoderiamtersidopagasemrazodeumachuvafraca,mdiaouforte.Oque
dariaajustificativaparaopagamentoporparalisaodosservios,embenefciodacontratada,emmeuentendimento,seriamos
seguintesfatores,consideradosemconjunto:
a)chuvaemintensidadetalqueparalisasseosservios(nodiadaocorrnciaoumesmoemdia(s)subseqente(s),classificadospelas
partescomo"conseqnciadechuvas"),desdequeregistradaaparalisaonodiriodeobras
b) a ocorrncia do padro de chuvas no ms em questo ultrapassasse o padro histrico normal para o local, de modo que o
empreiteironotivessecomopreverpossveiscustosdecorrentesdediasdeparalisaoaoterpreparadosuapropostadepreos.
22.Cabedestacar,contudo,queosRegistrosDiriosdeObras(RDO)nocomprovam,porsis,aocorrnciadechuvasexcepcionais.
Apenasatestam,secontaremcomacinciadofiscaldacontratante,aocorrnciadechuvasacimadopadronormalparaapoca
juntamentecomaquelasconsideradas"normais",quejdeveriamterfeitopartedoplanejamentoinicialdacontratadacomrelaoa
possveisdiasdeparalisao,tendoemvistatersidooajustefirmadosobamodalidade"molhado".
(...)
48.Aosgestores,anteopleitoapresentadopelascontratadas,caberia,comofoifeito,discutiromtodoconsideradomaisapropriado
pararessarcilaspelosdiasdeparalisaodecorrentesdechuvasquenopuderamser,deantemo,englobadosnoclculodovalor
original do contrato, tendo em vista a necessria excepcionalidade prevista contratualmente como condio para os pleitos
indenizatrios,edesdequenoconfigurassemevidenteantieconomicidade.
Diantedoexposto,aocorrnciadeintempriesclimticaspodeserutilizadacomojustificativaparaacobranadecustosdeextenso
deprazo,desdequesejamimprevisveiscomacomprovaodelaudoseestudostcnicosdeinstitutostcnicosrelacionadosaotema,
tenham sido registradas as condies climticas em registro prprio (RDO, por exemplo) e os custos dela decorrentes sejam
insuportveisparaacontratada.
2.3.2Greveseparalisaes
H,ainda,osacontecimentosdecorrentesdegreveseparalisaesdecorrentesdostrabalhadoresrelacionadosexecuodaobraou
deservidores pblicos de rgos ficalizadores de atividades que possam interferir na efetiva conduo da obra, tais como receita
federaloufiscalizaodeposturasouambiental.Taisfatosfogemaocontroledaspartescontratantesesomaiscomunsdoquese

possaimaginar.Comoexemplo,podesecitaragrevedefuncionriosdareceitafederal,oquepodeocasionaratrasosnaliberaode
equipamentosemateriaisimportadosnecessriosexecuodaobra.
Essas situaes so plenamente justificadas, devendo, para tanto,osadministradorespblicoscumpriremalgunsprocedimentos.
Esses fatos devem estar devidamente documentados e registrados no dirio de obra ou documento equivalente, por meio do
arquivamento de documentos oficiais emitidas pelos rgos cujos servidores porventura estejam em greve, ou pela Delegacia
RegionaldoTrabalhoourgoequivalentequeatesteaexistnciadagrevedosoperriosenvolvidosnomovimento.Casocontrrio,
podersermotivodequestionamentoporpartedefiscalizaoposterior.
Comrelaoaesseponto,cabetranscreverdeterminaoproferidanombitodoAcrdon.2.265/2005TCUPlenrio:
9.2.determinaraoComplexoIndustrialPorturioGovernadorEraldoGueirosPortodeSuape,comfulcronoart.250,incisoII,do
RI/TCU,que:
9.2.1.somenteprocedaaopagamentodosvaloresdevidosConstrutoraAndradeGutierrezS/AeaoConsrcioCBPO/OAS,attulode
indenizaopelaparalisaodasobrascontratadasporintermdiodosContratosn018/02e073/01,respectivamente,autorizados
nostermosdosRelatriosdaGerncia de Engenharia da Diretoria de Engenharia e Meio Ambiente, mediante a apresentaoda
correspondentedocumentaocomprobatriadosgastosrealizadosnoperodoemqueasobrasestiveramsuspensas
9.2.2 havendo novas situaes de paralisao de obras, defina clara e tempestivamente quais os servios que devem ser
obrigatoriamentemantidospelaempresacontratada,qualaequipetcnicaeadministrativaquedevepermanecerdisposiona
obraecomosefaracomprovaodasdespesasrealizadasduranteoperododesuspensodasobras,parafinsdepagamento
9.2.3.providencie,tempestivamente,acelebraodeaditivoscontratuais,quandofornecessriaaprorrogaodoprazodeexecuo
dasobrasouservioscontratados

3.CONCLUSO
Comovistaacima,vriassoashiptesesquepodemensejaraocorrnciadeprorrogaesdeprazocontratualeseusrespectivos
custosadicionais.Porm,nemtodaspodemsercobradasdoPoderPblico,masapenasaquelasquenopossamseratribudas
contratada.Emrazodaextensavariedadedehiptesesquepodemseridentificadas,somentecomaanlisedocasoconcretoque
sepoderavaliararegularidadedessescustosdeextensodeprazo.Entretanto,esteartigoservecomoummarcoinicial,quedeveser
utilizadocomoparmetro,indicandoumcaminhoaseguir.
Em suma, as hipteses referentes s solicitaes de alterao de escopo que envolva atividades includas no caminho crtico do
empreendimentoou decorrentes de culpa exclusiva da Administrao Pblica podem, aps criteriosoexame,seremressarcidas,
desdequecomprovadas.Ashiptesesdecorrentesdefatoresalheiossvontadesdaspartes,desdequeatendidasscondiesacima
descritas,tambmpodemseraceitas.Contudo,restriodevehavercomrelaoshiptesesocasionadasporculpadacontratada,
tendoemvistaquejdevemfazerpartedesuaproposta.Assim,podemserlegtimas,masdeformaexcepcional.
Observaseque,muitasdasvezes,podesedifcilarealizaodeumclculomaisdetalhadoeprecisodoimpactodainclusode
diversasalteraesdeescoponocronogramadaobracomoobjetivodequantificaraprorrogaodoprazofinaldoempreendimentoe
seusrespectivoscustos.

4.REFERNCIASBIBLIOGRFICAS
DIPIETRO,MariaSylviaZanella.DireitoAdministrativo.14edio.EditoraAtlas.SoPaulo,2002.
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HIRSCHFELD,Henrique.Engenhariaeconmicaeanlisedecustos.7.ed.SoPaulo:Atlas,2000.
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LOPES,JosGabrieldaCunha.Gerenciamentodegastospblicos:umadigresso.Revista do Tribunal de Contas do Estado
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MEIRELLES,HelyLopesDireitoAdministrativoBrasileiro23edioeditoraMalheiros,1998.
MELLO,CelsoAntnioBandeirade.CursodeDireitoAdministrativo.SoPaulo14edioEditoraMalheiros,2002.
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SUNDFELD,CarlosAri.Licitaoecontratoadministrativo.SoPaulo:Malheiros,1994.

Autores
BrunoLimaCaldeiradeAndrada

AdvogadoemBraslia(DF).EngenheirocivilpelaUFF.AnalistadeControleExternodoTCU.Ps
graduadoemAuditoriadeObrasPblicaspelaUnB.MestrandoemEngenhariaCivilpelaUFF.Ps
graduandoemDireitoPblicopelaFaculdadeProjeo/Fortium.

OrlandoCelsoLongo
DoutoremEngenharia.CoordenadordoProgramadePsGraduaodaUFF

Informaessobreotexto
Comocitarestetexto(NBR6023:2002ABNT)
ANDRADA,BrunoLimaCaldeiradeLONGO,OrlandoCelso.Hiptesesdeincidnciadecustosdeextensodeprazoemcontratos
administrativossobaticadocontroleexterno.RevistaJusNavigandi,Teresina,ano13,n.1696,22fev.2008.Disponvelem:
<https://jus.com.br/artigos/10945>.Acessoem:22ago.2016.